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8 Encontro da ABCP

01 a 04/08/2012, Gramado, RS

rea Temtica: AT09 - Poltica, Direito e Judicirio


Supremo em Nmeros: a dimenso poltica da pesquisa quantitativa
sobre a atividade judicial

Alexandre Arajo Costa (UnB)


Kelton de Oliveira Gomes (UnB)
Supremo em Nmeros: a dimenso poltica da pesquisa quantitativa
sobre a atividade judicial

Alexandre Arajo Costa1


Kelton de Oliveira Gomes2

Resumo

Prope-se uma anlise dos resultados apresentados pelo projeto


"Supremo em Nmeros", iniciativa da Escola de Direito da FGV-Rio que realiza
pesquisas quantitativas sobre a atuao do STF. Argumenta-se que os
resultados apresentados no primeiro relatrio apresentam uma srie de
inconsistncias metodolgicas que enfraquecem suas concluses,
especialmente no tocante definio das funes institucionais do tribunal,
categorizao dos processos judiciais a ele submetidos e interpretao dos
dados sobre recursos extraordinrios e agravos de instrumento. Sustenta-se
que essas deficincias decorrem do fato de que o relatrio parte de
pressupostos poltico-valorativos no explicitados, mantendo compromisso
velado com o projeto de transformao institucional do STF em um tribunal
constitucional voltado ao controle concentrado e abstrato de
constitucionalidade.
Palavras-chave: Supremo em nmeros, Supremo Tribunal Federal,
Pesquisa quantitativa, controle concentrado de constitucionalidade,
germanizao.

Introduo

A verdadeira histria do estabelecimento do poder judicial


pode estar nas sombras, em detalhadas interaes entre

1
Professor Adjunto do Instituto de Cincia Poltica da UnB. Mestre e Doutor em Direito
pela UnB. Coordenador do Grupo de Pesquisa Poltica e Direito, da Universidade de Braslia
(UnB).
2
Bacharel em Direito, integrante do Grupo de Pesquisa Poltica e Direito, da
Universidade de Braslia (UnB).
tribunais e outros atores polticos. (GINSBURG, 2003, p. 105,
traduo livre).

A Fundao Getlio Vargas (FGV) apresentou um relatrio chamado


Supremo em Nmeros em maio de 2011, com o objetivo expresso de
fundamentar quantitativa e estatisticamente discusses sobre a natureza, a
funo e o impacto da atuao do STF na democracia brasileira (FUNDAO
GETLIO VARGAS, 2011, p. 11). Esse relatrio consolida uma pesquisa de
vis quantitativo, que busca fazer inferncias a partir de padres identificveis
em um grande nmero de decises judiciais, resultando de uma colaborao
entre a Escola de Direito e a Escola de Matemtica Aplicada.
Trata-se de uma pesquisa que levanta informaes relevantes para
a compreenso da atividade atual da Corte e do papel que ela exerce na
democracia brasileira.
No que toca ao levantamento dos padres de ajuizamento e
julgamento de certas classes especficas, como os recursos extraordinrios e
os habeas corpus, o texto faz um levantamento expressivo e uma interpretao
consistente dos dados. Porm, no que toca anlise global dos processos e
das funes do Supremo, o relatrio mostra uma srie de deficincias
metodolgicas que o enfraquecem, na medida em que so apresentadas vrias
concluses que no se assentam nos nmeros levantados, mas em certos
pressupostos poltico-valorativos que no so devidamente expostos no
relatrio. Em especial, so inconsistentes vrias das concluses polticas
inferidas a partir da leitura dos nmeros.
A descrio quantitativa das atividades do STF, como qualquer
pesquisa de vis emprico, somente capaz de descrever certos fatos e
evidenciar algumas regularidades. J a avaliao do sentido poltico dos
nmeros envolve julgamentos acerca do modelo adequado de Corte, das
funes que o Supremo deve desempenhar e das melhores formas de realizar
o controle de constitucionalidade. Essas avaliaes polticas no so retiradas
dos nmeros, mas de critrios polticos que condicionam a interpretao dos
dados estatsticos, possibilitando inserir esses dados em um discurso poltico
sobre engenharia judiciria.
Que Supremo desejamos? Essa resposta no est nos nmeros. O
que os nmeros podem fazer mostrar o quanto estamos prximos ou
distantes do modelo de Tribunal que supomos adequado. O presente trabalho
pretende mostrar, em primeiro lugar, que a pesquisa apresentada pela FGV
no parte de um marco terico indefinido, na medida em que no esclarece
inicialmente como ela prpria enxerga o STF e qual o modelo de Corte que
ela toma como parmetro para fazer as suas apreciaes sobre os fatos que
so evidenciados pela estatstica.
Isso no seria uma deficincia sria caso o relatrio fosse
meramente descritivo, limitando-se a revelar algumas singularidades e
regularidades na atuao contempornea do Supremo. Porm, como a
pesquisa muito mais ambiciosa do que isso, resultando em uma
categorizao das decises que chega at mesmo a identificar a convivncia
no muito harmnica de trs personas dentro da mesma instituio,
fundamental que os critrios de avaliao poltica sejam esclarecidos de
antemo.
O relatrio em debate possui um engajamento, que, embora no
seja expresso, pode ser devidamente identificado em vrias passagens do
texto, reveladoras de que a pesquisa est comprometida com a construo de
um modelo que desvaloriza o controle difuso e busca simultaneamente reduzir
o trabalho demasiado dos ministros do STF, alm de ampliar os poderes
polticos da Corte. Esse projeto apresentado como a transformao do STF
em uma verdadeira Corte Constitucional, centrada no controle concentrado e
com alto grau de ativismo.
Esta viso plenamente compatvel com manifestaes dos ltimos
presidentes da Corte (Ministros Cezar Peluso e Gilmar Mendes), o que indica
que existe uma convergncia de vises polticas entre o relatrio e a cpula do
poder judicirio3. Tal identidade corroborada pelo fato de que a divulgao da
pesquisa foi feita em evento do prprio STF, no contexto do lanamento da

3
Em especial, existe uma convergncia com as posies que tm sido defendidas pelo
prof. Gilmar Ferreira Mendes desde a poca em que ele protagonizou, enquanto Subchefe para
Assuntos Jurdicos da Presidncia da Repblica, o processo que culminou na Emenda
Constitucional n. 3/1993, que apontam para a necessidade de decises com efeito vinculante
tomadas em um processo de controle mais abstrato e concentrado (cf. CARVALHO, 2011, p.
214 e ss.)
PEC dos recursos cujo principal defensor o atual presidente da Corte4. E
essa ligao se torna especialmente clara quando o relatrio chega a afirmar
que o Supremo deve escolher o que fundamental que ele julgue, pois apenas
assim ele seria senhor do seu destino, argumento que evidencia, mais que
qualquer outro, o comprometimento com um modelo que garanta o
protagonismo poltico do STF.
A adoo apenas implcita desse posicionamento poltico faz com
que o relatrio se apresente como um discurso tcnico, que conclui pela
necessidade de fazer reformas que implementem o modelo de Corte que
estava no prprio pressuposto dos pesquisadores. Esse argumento incide em
uma petio de princpios, que termina por apresentar como concluses
apenas o que j estava implcito nas premissas. E, mais grave, tende a conferir
uma densidade tcnica e acadmica a uma argumentao poltico-ideolgica
que no se torna transparente ao longo do relatrio.
Esses pressupostos ideolgicos implcitos geram distores
especialmente em 3 pontos: a definio das pessoas, a categorizao dos
processos e a interpretao dos dados relativos aos recursos extraordinrios.

As trs Cortes

O relatrio indica que o Supremo no se comporta como um s


tribunal, mas sim como trs cortes distintas fundidas na mesma instituio, um
tribunal com trs personas (FUNDAO GETLIO VARGAS, 2011, p. 14),
que apresentam padres distintos de atuao. Essas personas foram
denominadas:

1. Corte Constitucional, relacionada ao exerccio do controle


concentrado de constitucionalidade,
2. Corte Recursal, relativa ao julgamento de recursos, e

4
A TV Justia realizou reportagem sobre esse lanamento em programa que pode ser
assistido no seguinte endereo: http://goo.gl/McE9D.
3. Corte Ordinria, referente ao julgamento de processos de
competncia originria.

Caso se tratasse apenas da identificao de trs temticas diversas,


essa distino no faria sentido, na medida em que ela apenas refletiria as
mltiplas funes do STF que, como qualquer tribunal do pas, julga processos
originrios, aprecia recursos e realiza controle de constitucionalidade.
Identificar essas trs funes como pessoas seria um equvoco metodolgico,
tanto que o prprio relatrio indica que essa distino somente faz sentido na
medida em que todo o comportamento do Supremo se altera em padres
associados a trs grupos de espcies processuais (FUNDAO GETLIO
VARGAS, 2011, p. 16) aos trs grupos de espcies processuais acima
referidas, mudando especialmente:

(a) a quantidade de processos e suas variaes ao longo do tempo;


(b) o tribunal de origem;
(c) a movimentao do processo dentro do Supremo at seu
arquivamento; e
(d) a natureza das partes.

Todavia, essa lista de indicadores no subsidia adequadamente a


distino das personas, dado que apenas o item c se refere ao padro de
comportamento do STF. Os outros itens apenas indicam fatores extrnsecos,
cuja diferena no pode ser creditada a um padro de comportamento distinto
do STF, mas cuja diversidade deriva do fato de que as espcies de processos
julgadas por cada Corte so diferentes tanto em termos quantitativos, em
termos de origem e das partes que os integram. Ademais, como os
julgamentos desses processos seguem ritos muito distintos, cada um deles
tenha peculiaridades nos padres de movimentao processual que tampouco
podem ser creditados a uma mltipla personalidade do STF.
Nessa medida, a interpretao dos dados do relatrio em termos de
trs Cortes, com padres de julgamentos diversos, no se mostra consistente
com os parmetros utilizados para fazer esse reconhecimento. Utilizando esses
elementos, o mximo que a pesquisa poderia evidenciar que existem
peculiaridades nos padres de julgamento de processos que so
heterogneos.
Se os diferentes padres de julgamento dos processos decorrem de
suas caractersticas prprias e no de uma diferena de perspectiva adotada
pelo Tribunal, a distino em personas parece menos esclarecedora que uma
simples diferena de funes exercidas por uma mesma pessoa, pois enquanto
as funes mltiplas podem ser compatveis, as personalidades mltiplas
sugerem que h nesse sistema uma espcie de desvio a ser corrigido.
Por outro lado, categorizar as funes do STF a partir dos
mencionados padres de comportamento um propsito que, por si s, no
faz sentido, na medida em que a complexidade do seu desenho institucional
de conhecimento geral. No h duvida de que, a partir da promulgao da
Constituio Federal de 1988, o STF passou a acumular as funes de tribunal
constitucional e de rgo de cpula do poder judicirio (tribunal de ltima
instncia), em sentido prximo ao proposto no relatrio da FGV.
possvel apontar pelo menos outras duas funes do STF,
igualmente evidentes comunidade jurdica. Primeiramente, funciona como
foro especializado para julgamento de certos agentes polticos e como tribunal
de pequenas causa polticas, tendo de [...] apreciar originariamente atos
secundrios do parlamento ou do executivo, muitas vezes diretamente ligados
governncia interna destes dois poderes. (VIEIRA, 2008, p. 448). Sabe-se
tambm que, sob a vigncia da Constituio Cidad, o STF iniciou, tambm,
um processo de crescente ampliao do seu papel poltico na democracia
brasileira, coroado pela edio das Emendas Constitucionais n 3/93 e 45/05 e
das Leis n 9.868/995 e 9.882/996. Essa ascenso institucional apontada
como principal fundamento para o avanado estgio de judicializao das
relaes sociais no Brasil (BARROSO, 2010).
Em outras palavras, inferir a existncia de trs cortes a partir das
caractersticas processuais citadas no relatrio da FGV um procedimento que
se mostra, em princpio, inconsistente, do ponto de vista lgico, e incuo, do
ponto de vista prtico. Entretanto, essa inferncia desempenha um papel

5
Regula o processo e julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) e da
Ao Declaratria de Constitucionalidade (ADC).
6
Regula o processo e julgamento da Arguio de Descumprimento de Preceito
Fundamental (ADPF).
fundamental na argumentao do Supremo em Nmeros: funciona como
metfora para sustentar o diagnstico de que o STF padece de um certo desvio
de personalidade, uma vez que a maior parte do seu trabalho no
constitucional, mas sim recursal. Nesse sentido, na medida em que se
rejeita a existncia de um liame lgico entre os padres de comportamento
processual aduzidos pela FGV e a diversidade de funes desenvolvidas pelo
STF, resta saber qual o objetivo desse argumento, a comear pela identificao
dos processos que constituem as personas institucionais do STF tal como
descritas no relatrio sob anlise.

Tipos de Aes

Ao analisar as classes processuais existentes no STF, o relatrio


identificou a existncia de 52 classes. Inicialmente, cabe esclarecer que essas
classes no so tipos distintos de aes, no sentido tcnico-processual do
termo, pois envolvem uma srie de incidentes processuais que ocorrem dentro
de outros processos judiciais. Assim, a afirmao de que so 52 tipos de
processos distintos para se chegar ao Supremo (FUNDAO GETLIO
VARGAS, 2011, p. 18) no muito precisa, na medida em que vrias das
classes listadas so apenas incidentes dentro de outros processos, como o
caso das vrias excees. Portanto, seria mais preciso afirmar que essa lista
indica a variedade de atividades que o STF realiza do que tratar cada um
desses elementos como portas de entrada.
Essa ressalva indica que no se sustenta a concluso de que a
mera e complexa escolha da porta de entrada j aponta a nfase no direito
processual no processo decisrio judicial, aumentando a carga de trabalho do
prprio Supremo, provavelmente desviando-o para questes processuais em
detrimento da deciso judicial substantiva demandada (FUNDAO GETLIO
VARGAS, 2011, p. 20). Essas mltiplas classes raramente geram para os
demandantes a chance de escolher uma porta mais adequada defesa dos
seus direitos, pois quase todas elas somente so aplicveis em situaes que
no se confundem. Seria mais adequado ver nessa multiplicidade um reflexo
da tendncia processual do civil law, talvez radicalizada no Brasil, de multiplicar
as classificaes processuais e regular minuciosamente cada uma delas.
Eliminar essas classes somente significaria uma simplificao do
processo caso elas fossem englobadas por classes mais amplas. Extingui-las,
apenas para simplificar a atuao do STF, seria fechar as portas do Judicirio
para as demandas que, no modelo atual, somente podem ser propostas
mediante aes especficas. Trata-se, com efeito, de uma caracterstica
estrutural do direito processual brasileiro, que no pode ser modificada com
base apenas na realidade do Supremo.
Alm disso, nada no relatrio garante que a simplificao processual
acarretar uma transferncia de nfase da atuao do STF de questes de
direito processual para questes de direito material. mais verossmil imaginar
(mesmo assim, com reservas) que a simplificao dos meios de acesso ao STF
represente uma ampliao na seletividade da Corte na definio dos processos
que deseja julgar, seguindo uma tendncia que j visvel nos dias de hoje,
atravs da criao de instrumentos normativos como a repercusso geral, as
smulas vinculantes e a vedao anlise de ofensas ao texto constitucional
meramente reflexas.
De todo modo, preciso avaliar a distino que o relatrio faz entre
trs tipos de processos, cada um ligado a uma das personas: processos
constitucionais, recursais e ordinrios.
O relatrio considera como processos constitucionais apenas
aqueles ligados ao controle concentrado de constitucionalidade (ao direta de
inconstitucionalidade, ao direta de inconstitucionalidade por omisso, ao
declaratria de constitucionalidade, arguio de descumprimento de preceito
fundamental), alm dos mandados de injuno (que tm adquirido carter
objetivo7) e das propostas de smula vinculante, que no so uma ao, mas
um procedimento interno de edio de smulas.
Nessa diviso, causa espanto o fato de que os recursos
extraordinrios, que so a forma tpica do exerccio do controle difuso de

7
Recentemente, o STF, afastando-se de sua orientao inicial no sentido de que o
mdandado de injuno se limita declarao da existncia da inrcia do Legislativo para a
edio de norma regulamentadora, passou a aceitar, ainda que com reservas, a possibilidade
de uma regulao provisria pelo prprio Judicirio.
constitucionalidade, no foram considerados processos constitucionais. Como
o carter constitucional desses processos reconhecido na prpria definio
constante do relatrio, de se estranhar que eles tenham sido alinhados com
os agravos de instrumento como uma espcie de competncia recursal. O
motivo real dessa distino se mostra apenas em uma nota de rodap, que
indica que o tratamento diferenciado dessas classes se d em funo de elas
representarem a ampla maioria dos processos do STF, cerca de 90%, o que
permite que a persona que os julga seja considerada um Supremo recursal de
massa (FUNDAO GETLIO VARGAS, 2011, p. 19, nota 8).
J os processos ordinrios foram definidos por excluso,
englobando todas as classes que no se enquadram nas duas primeiras
classificaes. Assim, foram abarcadas por essa categoria tanto os processos
de competncia originria que no configuram controle concentrado como
todos os recursos que no so de natureza constitucional.
A inconsistncia dessa tripartio evidente. Em primeiro lugar, as
denominaes so totalmente desvinculadas dos critrios e do sentido tpico
desses rtulos na linguagem tcnica processual. Porm, o mais importante
que os parmetros de categorizao utilizam-se de distines categoriais que
no se coadunam. No existe, em especial, nenhuma oposio conceitual
entre as categorias recursal e constitucional, dado que recursal se ope a
ordinrio e constitucional se ope a no-constitucional. Nada impede que haja
um recurso desvinculado de matria constitucional e tampouco justifica que
somente se considere como constitucionais os processos de competncia
originria.
Se chamarmos de constitucionais os processos que lidam com
pedidos que envolvam controle de constitucionalidade, teremos de englobar
nessa categoria tanto o controle direto quanto o difuso. Se chamarmos de
ordinrios os processos que no tm natureza constitucional, veremos que
essas competncias foram atribudas ao STF por conta de ele ser o rgo de
cpula do Judicirio Federal e no por se tratar de uma corte para julgar
matrias constitucionais: extradies, habeas corpus, excees de
incompetncia, todas essas classes se referem posio do Supremo e no a
uma funo constitucional. Esse critrio dplice permitiria uma construo mais
adequada de parmetros de interpretao e, inclusive, indicaria a necessidade
de algumas mudanas, pois h processos, notadamente a Reclamao, que
so decorrncias diretas da competncia constitucional da Corte e foram
classificadas como processos ordinrios.
A essa altura, fica claro que a distino entre processos
constitucionais, recursais e ordinrios presente no relatrio da FGV no se
baseia, primordialmente, na natureza das aes judiciais em si. A rigor, essa
distino tenta situar a realidade institucional do STF na discusso sobre o
papel dos tribunais de cpula nos dois principais tipos de controle de
constitucionalidade conhecidos, a saber: o modelo concentrado e o modelo
difuso.
No modelo concentrado, o controle de constitucionalidade
atribudo a um rgo jurisdicional superior, a corte constitucional. Tal sistema
guarda relao direta com as cortes constitucionais de origem europeia,
tipicamente associadas obra de Hans Kelsen e criao do Tribunal
Constitucional Austraco, com lastro na Constituio da ustria de 1920
(MENDES; COELHO; BRANCO, 2009, p. 1.057).
J no modelo difuso, de origem norte-americana, qualquer rgo do
poder judicirio tem poder para decidir sobre a adequao de uma norma ao
texto constitucional, em qualquer caso submetido apreciao da justia, no
qual o Corte Constitucional. Nesse modelo, o tribunal de cpula (nos Estados
Unidos, a Suprema Corte) atua como ltima instncia recursal.
Nesse contexto, as obscuras categorias que pautam a tripartio
proposta pelo Supremo em Nmeros, ao mesmo tempo em que se apresentam
comprometidas com a construo artificial de uma persona recursal que
precisa ser destituda de status constitucional, demonstram clara valorizao
do controle concentrado, o nico que mereceu a classificao como
propriamente constitucional - a despeito do controle difuso ser um dos
elementos da diviso de poderes definida pela Constituio Federal de 1988,
destinando-se guarda da Constituio tanto quanto as aes de controle
abstrato e concentrado.
A metfora das trs Cortes, por mais artificial que seja, sugere, de
certa forma, que o STF, para no se desviar de sua vocao constitucional,
deve minimizar (ou at mesmo eliminar) sua persona recursal, deixando de
funcionar como tribunal recursal de ltima instncia. Por conseguinte, ao definir
o recurso extraordinrio e seu respectivo agravo como vias processuais
meramente recursais, a pesquisa termina por converter o controle difuso de
constitucionalidade em obstculo para a ascenso institucional do STF. Essa
concluso, no mnimo equivocada, ganha ainda mais fora retrica quando
cruzada com os dados quantitativos trazidos pelo Supremo em Nmeros.

Anlise dos dados quantitativos

Um dos dados mais impressionantes do relatrio da FGV-Rio e


no por acaso o primeiro a ser apresentado a tabela que indica a
composio percentual do total de processos submetidos a apreciao do STF,
separados por persona:

a) Constitucional: 6.199 processos (0,51%)


b) Ordinria: 95.306 processos (7,80%)
c) Recursal: 1.120.597 processos (91,69%)

Ocorre que, ao interpretar esses dados, o relatrio faz afirmaes


que se distanciam demasiadamente da mera anlise documental e se
aproximam perigosamente da defesa retrica de um determinado tipo de
tribunal.
A pesquisa defende que o Supremo no uma corte constitucional
no sentido original em que esse tipo de instituio foi pensada. Em nmeros
absolutos, est muito mais prximo de uma corte recursal suprema. No
uma corte que escolhe o que julga fundamental julgar. antes uma corte
escolhida pela parte. No constri seu destino. Seu destino lhe construdo,
atravs de cada recurso que lhe chega por deliberao de terceiros.
Esse um pargrafo repleto de equvocos. Em primeiro lugar, ele
trata as cortes constitucionais europeias, que representam um sistema puro de
controle concentrado de constitucionalidade, como cortes constitucionais no
sentido original. Essa classificao indevida, uma vez que presume ser um
problema o fato de o STF no se adequar inteiramente ao modelo europeu. A
rigor, foi a Suprema Corte norte-americana que serviu de matriz a partir da qual
nosso controle de constitucionalidade foi inicialmente pensado. Tal tribunal ,
de fato, uma corte recursal suprema, qualificao que nada tem de ruim ou
precria, sobretudo por se tratar do modelo de jurisdio constitucional mais
duradouro de que se tem notcia.
Porm, o salto argumentativo mais inconsistente a concluso de
que uma corte recursal ruim porque ela no escolhe o que julga fundamental
julgar. Essa uma afirmao evidentemente modulada para agradar aos
ouvidos dos ministros do STF, que so as nicas pessoas suscetveis a essa
argumentao. Um dos princpios tpicos da atividade judiciria que os juzes
devem julgar apenas o que lhes solicitado (o princpio da inrcia) e que eles
devem apreciar todos os pedidos que lhes so feitos (o princpio da
universalidade da jurisdio). Embora todo sistema contenha regras de
seletividade sobre os pedidos que sero apreciados, no tem qualquer base a
afirmao de que uma corte de matriz recursal no constri o seu destino
porque os recursos chegam por deliberao alheia. Ela no se justifica
historicamente, pois sistemas recursais tm critrios de seletividade, tanto na
experincia internacional (como o writ of certiorari da Suprema Corte norte-
americana) como na brasileira (com a exigncia de repercusso geral). Ela
tambm no se justifica politicamente, pois seria absurdo que as Cortes
escolhessem, por critrios prprios, o que deveria ser solicitado a elas julgar
como j dito, o princpio da inrcia judicial continua sendo uma das grandes
garantias no sentido de que o poder judicirio atue de maneira compatvel com
uma democracia.
De fato, as informaes contidas na referida tabela no permitem as
concluses retiradas. Ela mostra apenas que a competncia constitucional do
STF envolve 90% dos processos existentes na Corte, o que confere a ela um
carter constitucional preponderante. A concluso sugerida parte da absurda
oposio entre constitucional e recursal, que no se sustenta teoricamente e
que aparentemente reflete apenas o engajamento poltico da pesquisa
realizada pela FGV Rio no projeto de direcionar a fora de trabalho do STF
para o controle concentrado de constitucionalidade.
Equvoco semelhante ocorre na avaliao dos nmeros acerca da
evoluo da quantidade de processos ao longo do tempo. Essa anlise parte
do pressuposto implcito de que as diferentes Cortes deveriam ter montantes
equilibrados de processos. Apenas essa premissa, que no expressamente
articulada, permite as inferncias posteriores de que uma alterao nas
quantidades de processos ligadas a cada uma das personas deve ser
entendida como um problema. Todavia, estamos aqui frente a um argumento
circular: o relatrio define artificialmente a existncia de trs cortes e depois
postula que elas devem ter quantidades equilibradas de processos. A diviso
das Cortes feita de tal modo que 90% dos processos sejam atribudos a uma
pretensa persona recursal, o que deveria possibilitar um argumento de que
existe uma inflao dessa persona.
A anatomia dessa linha argumentativa deixa claro, novamente, que a
opo pela tripartio de personas um elemento retrico no sentido de
contribuir para a construo de uma compreenso social de que o STF sofre de
um distrbio de personalidade, tanto porque contm mais personas do que
deveria quanto porque essas personas encontram-se desequilibradas. Todavia,
trata-se de um argumento vazio, pois nem existe a mltipla personalidade nem
ocorre desequilbrio quantitativo. Ocorre apenas que o STF tem funes de
controle concentrado e difuso e que, evidentemente, o nmero de processos
relativos ao controle difuso muito maior do que o existente no controle
concentrado.
O resultado de todas essas inconsistncias pode ser visto na
repercusso do relatrio da FGV. O jornal O Globo, por exemplo, publicou
matria aduzindo que s 3% dos julgamentos feitos pelo Supremo so de
temas constitucionais (PEREIRA, 2011), o que uma interpretao
equivocada do sentido da pesquisa (mas que mesmo assim foi divulgada no
stio eletrnico do Supremo em Nmeros). Em matria semelhante divulgada
pela revista Isto Dinheiro, entendeu-se que a pesquisa realizada pela FGV
concluiu que, absorvido pela indstria dos recursos judiciais, o Supremo
Tribunal Federal (STF) mitigou seu papel de Corte Constitucional para virar
uma espcie de tribunal da 'palavra final' para processos corriqueiros
provenientes de todo o Brasil. (AGNCIA ESTADO, 2011). Esse o tom est
presente em uma srie de outras publicaes da poca8.

8
Estado: Supremo atolado: 92% dos processos so recursos
(http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,supremo-atolado-92-dos-processos-sao-
No h dvidas de que o nmero de recursos que ingressam no
Tribunal muito maior do que qualquer possibilidade humana de julgamento
adequado. S em 2011, foram recebidos 63.427 processos para julgamento no
Supremo Tribunal Federal (BRASIL, 2011, p. 40), que devero ser apreciados
por apenas onze ministros, mesmo que cada um deles conte com vrios
assessores. Ocorre que o relatrio no avalia o nmero de recursos como uma
caracterstica do sistema judicial brasileiro, que tem causas complexas e
variadas, desde a legislao processual ao modus operandi da advocacia
pblica, responsvel pela maior parte dos recursos (BRASIL, 2011c). Ele trata
essa quantidade exagerada como um problema a ser contornado por meio de
elementos que confiram preponderncia s causas de controle abstrato (que se
contam em centenas por ano) e no as de controle difuso (que se contam em
dezenas de milhares).
nesse sentido que o relatrio em discusso foi utilizado para
subsidiar a chamada PEC dos Recursos, capitaneada pelo ento presidente
do STF, Ministro Cezar Peluso, cujo objetivo limitar o nmero de recursos
extraordinrios mediante a possibilidade de execuo definitiva (e no
provisria) das decises tomadas pelos tribunais de segundo grau (BRASIL,
2011a). Entre os argumentos que tem sido apresentados contra essa proposta
est o fato de que ela restringe o direito de defesa das pessoas, na medida em
que lhes nega o direito de acessar o grau extraordinrio. Devemos reconhecer
que, muitas vezes, esse argumento encobre apenas o interesse dos
advogados de manter seus campos de trabalho inalterados. Porm, ao mesmo
tempo existe a questo de que o controle difuso somente permite a chegada de
processos ao STF por via recursal, de modo que um fechamento exagerado do
acesso termina por restringir as possibilidades de um controle efetivo de
constitucionalidade.
Para enfrentar essa questo, o relatrio busca mostrar que as
causas que chegam por via recursal j foram analisadas por vrias instncias
judiciais, o que serve como justificativa para a criao de elementos de

recursos,714997,0.htm); Globo News: Pesquisa da FGV mostra que 92% dos casos que
tramitam no STF so recursos (http://www.youtube.com/watch?v=H7IlpkPCRBg); Folha de
So Paulo: Supremo modifica poucas decises de tribunais inferiores
(http://www1.folha.uol.com.br/poder/911186-supremo-modifica-poucas-decisoes-de-tribunais-
inferiores.shtml).
seletividade ou de impedimento no que toca aos recursos extraordinrios.
Embora esse seja um tema relevante, o que causa espcie o modo como o
relatrio aborda a questo, dentro de uma anlise acerca dos padres de
julgamento dos trs grupos de processos categorizados pela pesquisa. Essa
anlise mostra que o nmero mdio de andamentos em cada um desses
grupos :

1. Constitucional 31,92
2. Ordinrio 21,73
3. Recursal 10,28

O relatrio interpreta essa diferena como uma espcie de ndice de


complexidade: quanto mais complexo o processo, mais andamentos so
necessrios, consumindo de forma mais intensa os recursos financeiros e
humanos do STF. Alm disso, indicam que essa disparidade tem como razes
(i) necessidade de baixa rpida dos recursos, para evitar a sobrecarga do
Supremo diante da incessante quantidade de processos recursais que lhe
chegam e (ii) tratamento em massa dos recursos em razo de sua grande
repetitividade (FUNDAO GETLIO VARGAS, 2011, p. 25). Curiosamente,
no entrou nessas consideraes o fato de que julgar um recurso implica
menos atos processuais que julgar uma ao originria: as partes no
precisam ser citadas, os rus (s vezes mltiplos) precisam ter chances de
resposta, e todo o processo ocorre dentro STF. Um recurso extraordinrio, ao
alcanar o Supremo, j teve toda a sua parte ftica devidamente esclarecida,
trata-se apenas de receb-lo e julg-lo. No h nada mais relevante a ser feito
e, portanto, o nmero de andamentos necessrios para a sua apreciao ser
menor. Isso nada tem a ver, contudo, com a complexidade da deciso judicial
necessria para julg-lo, dado que a complexidade jurdica e ftica de um
processo no depende de ser ele originrio ou recursal.
Alm disso, vrias concluses apresentadas apenas revelam dados
que so da estrutura dos processos. Os recursos extraordinrios tratam de
processos que j foram julgados anteriormente, normalmente pela primeira e
pela segunda instncias. Isso era um dado mais do que esperado, pois trata-se
da forma tpica de funcionamento do sistema. O que causa espanto a
concluso que o relatrio retira dessa confirmao do esperado:

Dessa forma, independentemente dos processos originados no


STJ e dos processos com falhas ou ausncia de informao no
preenchimento do tribunal de origem (Rancharia e Juiz de
Direito), podemos assegurar que, no mnimo, 86% dos casos
julgados no STF representam um triplo grau de jurisdio, que
no previsto nem no texto constitucional, nem na
interpretao constitucional que considera obrigatrio o duplo
grau de jurisdio (FUNDAO GETLIO VARGAS, 2011, p.
35-36).

De fato, os recursos extraordinrios so processos tipicamente


julgados em triplo grau, pois envolvem uma questo constitucional levada ao
STF. Essa no uma distoro do sistema, mas a prpria realizao do
sistema difuso de controle de constitucionalidade, que opera mediante
recursos. Embora no exista o direito a um triplo grau de jurisdio, nem
mesmo a um duplo, a possibilidade de levar casos de controle difuso ao STF
o mecanismo existente para que as questes cheguem at ele, de forma a
permitir uma uniformizao de entendimento.

Concluso

Apesar das crticas perfilhadas no presente trabalho, de bom


alvitre repetir que a proposta que move o projeto Supremo em Nmeros , sem
dvida, positiva. De fato, continua pertinente a observao feita por Marcos
Faro de Castro, h quase quinze anos atrs, no sentido de que no Brasil,
muito pouco ainda conhecido a respeito do impacto poltico do funcionamento
das cortes judiciais (CASTRO, 1997). Embora j contemos, hoje, com uma
quantidade significativa de informaes sobre a atuao do STF,
especialmente nos relatrios elaborados pelo prprio Supremo e pelo Conselho
Nacional de Justia (CNJ), o nmero de trabalhos acadmicos sobre esses
dados ainda reduzido. Desse modo, qualquer anlise que contribua para um
melhor esclarecimento do papel desempenhado pelo Poder Judicirio na
democracia brasileira bem vinda.
Entretanto, foroso reconhecer que o relatrio divulgado mostra-se
pouco isento ideologicamente, comprometido que est com a tese de que seria
conveniente transformar o STF em uma corte constitucional de feio europeia,
onde o controle de constitucionalidade seja feito preponderantemente pela via
concentrada. Recorrendo conhecida distino entre teorias positivas e
normativas, pode-se dizer que, a despeito de se propor como viso
estritamente positiva da atuao do Supremo Tribunal Federal, mediante a
reunio de dados quantitativos acerca do modo que a Corte emprega sua fora
de trabalho, verifica-se que a anlise conduzida pela FGV se encontra
permeada por uma srie de elementos normativos: a pesquisa no se limita a
desenvolver uma teoria sobre como o STF atua e por que ele atua dessa
forma; mais que isso, o I Relatrio Supremo em Nmeros prescreve, de modo
relativamente sutil, o que o STF deve fazer para encontrar-se com sua vocao
institucional "verdadeira".
ainda mais importante reconhecer que o projeto poltico veiculado
pelo relatrio parece ser o mesmo projeto idealizado pelos prprios Ministros
do STF.
Como observa Tom Ginsburg (2003, p. 65), os tribunais esto longe
de ser jogadores passivos no jogo do judicial review e, em que pese seja
factvel que os agentes polticos configurem o sistema judicial de acordo com
seus prprios interesses, h evidncias substanciais de que os tribunais
passam a se comportar estrategicamente assim que se estabelecem, tanto em
sua atuao nos casos individuais quanto na definio de sua posio como
instituio dentro do sistema constitucional.
Sob esse aspecto, sintomtica a fala do ex-Ministro do STF Carlos
Velloso sobre as mudanas pelas quais a Corte vem passando nos ltimos
anos:

Grandes temas so analisados e discutidos pelo Supremo


Tribunal, hoje, muito mais em razo da compreenso no
neoconstitucionalismo do que em razo da existncia das
mencionadas leis. O certo que o Supremo Tribunal , hoje,
muito mais aberto, no controle concentrado, s
postulaes da sociedade. de justia mencionar,
entretanto, que esse movimento que devido, sobretudo,
Constituio de 1988, que alguns sustentam ser, no Brasil, o
marco histrico do neoconstitucionalismo, comeou nos anos
1990. Foi em 1993 ou 1994 que o Supremo Tribunal decidiu
pela inconstitucionalidade de uma emenda constitucional
dispositivos da EC 3, de 1993. Mas a tendncia cresceu e
muito, nos anos 2000, e isto se deve muito ao ministro
Gilmar Mendes, que tem trazido para o Supremo princpios
e regras do controle concentrado praticado pelos tribunais
constitucionais europeus, principalmente pelo Tribunal
Constitucional alemo. Na verdade, ocorre, no momento,
como que uma germanizao da jurisdio constitucional
brasileira, o que muito bom, sobretudo para a sociedade.
Toro para que essa tendncia continue. (BRASIL, 2009,
grifou-se).

Essa fala deixa claro que, diversamente do quanto asseverado no


relatrio da FGV, o STF est longe de ser um tribunal que no escolhe o seu
destino. Ao contrrio, a Corte vem agindo de forma estratgica h bastante
tempo, buscando concretizar o projeto poltico que parece mais conveniente
aos seus Ministros. Por exemplo, os institutos da repercusso geral e da
smula vinculante, responsveis por uma grande reduo da nfase do tribunal
na apreciao de processos versando controle difuso de constitucionalidade
(BRASIL, 2010, p. 34), foram criados e regulamentados atravs de acordos
polticos celebrados com participao ativa do STF9. O STF tambm tem agido
estimulando a explorao das ferramentas de controle concentrado de
constitucionalidade e das aes de sua competncia originria (como bem
retratado no relatrio aqui debatido), alm de estar se encaminhando para uma

9
Em 2004 e 2009, as cpulas dos trs poderes celebraram os chamados Pactos
Republicanos, que deram origem a uma srie de medidas legislativas que vem transformando
significativamente o modo de funcionamento do Judicirio brasileiro e, em especial, do
Supremo Tribunal Federal. Foram esses acordos que viabilizaram a regulamentao, entre
outras coisas, da repercusso geral e da smula vinculante.
reinterpretao da finalidade do controle difuso de constitucionalidade, atravs
da chamada abstrativizao da via difusa (DIDIER JNIOR, 2006)10.
Essas manobras so apenas alguns exemplos de como a ao
poltica do STF tem se direcionado no sentido de uma clara mitigao da
nfase do tribunal na tarefa de atuar como corte recursal de ultima instncia, tal
como previsto originalmente na Constituio Federal de 1988, tendncia que
vem se confirmando sob a forma de uma mudana bastante significativa no
quadro de demandas submetidas apreciao do STF (BRASIL, 2010, p. 35).
A vinculao da pesquisa a esse projeto poltico-ideolgico no seria
um problema se esse engajamento tivesse sido manifestado no trabalho,
constituindo o seu marco terico. Porm, na medida em que a pesquisa busca
adotar uma perspectiva emprica, e no dogmtica, trata-se de uma deficincia
grave essa falta de transparncia com relao aos parmetros polticos que
guiam as anlises dos dados.
Essa omisso se torna ainda mais grave na medida em que existem
srias razes para se questionar o potencial democratizante da concentrao
do controle de constitucionalidade. Recente pesquisa mostrou que as aes
diretas de inconstitucionalidade, em que pese frequentemente caracterizadas
como espao privilegiado de discusso das grandes questes constitucionais
do pas (MENDES; COELHO; BRANCO, 2009, p. 1151), tm sido pouco
efetivas na defesa de direitos e garantias fundamentais e demasiadamente
focadas em questes formais, quase sempre ligadas [...] garantia das
competncias da Unio e da aplicao aos estados do desenho institucional
definido pela Constituio de 1988 para o nvel federal (COSTA et al., 2010, p.
42).
Dessa forma, o movimento de transformao institucional abraado
pela pesquisa da FGV deve ser encarado com cautela, tanto do ponto de vista
acadmico, pelo seu carter velado, quanto do ponto de vista da sua
confirmao prtica, uma vez que seu valor devido mais a um senso comum

10
Mesmo na via difusa, o STF vem se valendo de tal via processual mais para fixar uma
tese jurdica abstrata sobre determinado tema do que para fornecer uma soluo para a
controvrsia entre as partes litigantes. A anlise incidental da constitucionalidade, por sua vez,
passa a ser feita em tese, embora por qualquer rgo judicial. o que acontece quando se
instaura o incidente de inconstitucionalidade perante os tribunais de segunda instncia, em que
a anlise da questo constitucional tem sido feita em tese vinculando o tribunal a adotar o
mesmo posicionamento em outras oportunidades (MONTEIRO, 2009).
terico dos juristas11 do que a uma anlise sria sobre o funcionamento dos
mecanismos de controle concentrado de constitucionalidade no Brasil. Seu
aparecimento deve servir, tambm, para mostrar que o STF como um agente
poltico que, distante da figura passiva idealizada por Montesquieu, sabe
identificar o valor do saber acadmico para alimentar suas pretenses
institucionais na democracia brasileira.

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11
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