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13q"e;":721 T48/1978
TEMft;;f{AMIREZ; FEL IPE
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DERECHO CONSTITUCIONAL
MEXICANO
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1
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FELIPE TENA RAMIREZ
DERECHO
CONSTITUCIONAL
MEXICANO
DECIMOSEXTA EDICIN
REVISADA y AUMENTADA
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EDITORIAL PORRVA, S. A.
AV. REPtlBLICA ARGENTINA, n
MIXICO. 1978
Primera edicin, 1944
Copyright 1978
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ftlNTItD IN IOXIOO
NOTA A LA TERCERA EDICIN
Son sustituidos lo) prraios finales del nme'ro 55 por los que aho-
m iiguran, al comentar la aplicacin en nuestro derecho [ederal del
articulo 122 de la Constitucin) con motivo del trastorno interior ocu-
rrido en el Estado de Michoacn en el mes de octubre de 1966.
Aparecen dos tesis importantes del Pleno de la Suprema Corte de
Justicia: en la nota 359 (8l) ed.) la relativa al concepto de salubridad
general de la Repblica} y en la adicin a la nota 447 (59 ed. la que
se rejiere a la suplencia de la queja en el amparo contra leyes.
Tales son las principales innovaciones que cabe sealar en la pre-
sente edicin.
XVOl
NOTA A LA DECIMOQUINTA EDICIN
XIX
NOTA A LA DECIMOSEXTA EDICIN
xx
NDICE DE MATERIAS
NOTA A LA TERCERA EDICIN VII
NOTA A LA CUARTA EDICIN VIII
NOTA A LA QUINTA EDICIN IX
NOTA A LA SEXTA EDICIN X
NOTA A LA SPTIMA EDICIN XI
NOTA A LA OCTAVA EDICIN XII
NOTA A LA NOVENA EDICIN XIII
NOTA A LA DCIMA EDICIN XIV
NOTA A LA DECIMOPRIMERA EDICIN XV
NOTA A LA DECIMOSEGUNDA EDICIN XV!
NOTA A LA DECIMOTERCERA EDICIN XVII
NOTA A LA DECIMOCUARTA EDICIN XVIII
NOTA A LA DECIMOQUINTA EDICIN XIX
NOTA ., LA DECIMOSEXTA EJ)JCIN XX
PRIMER.'\. PARTE
TEORA DE LA CONSTITUCIN
CAPTULO I
EL PODER CONSTITUYENTE
CAPTCLO II
CAPTULo 111
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE
CAPTULO IV
CAPTULO V
EL DERECHO CONSTITUCIONAL
LA FORMA DE GOBIERNO
(Re/1blit;4, democTtlci4, re/1resent4cin.)
29.-Lareplihlica .
IO.-La democrada
NDICE DE MATERIAS XXIlI
CAPTULO VII
LA FORMA DE GOBIERNO
CAPTULO Vlll
LOS ESTADOS
42.-1.a autonoma local, primer elemento especfico del Estado federal; concepto
de Constitucin local 131)
43,-Contenido de las Constituciones de los Estados; la parte dogmtica y la for-
ma de gobierno . 138
-H,-Organizacin de los Poderes, facultad revisora, ciudadana. dcsapa ricin de
Poderes. Consideraciones generales 141
45.-La participacin de los Estados en la legislacin federal comn; su partici-
pacin en las reformas a la Constitucin general. segundo elemento especi-
fico del Estado federal 145
C"pj-rur.o IX
EL MUNICIPIO
(;APiTlJI.O X
CAPTULO XI
EL CAPTULO GEOGRFICO
SEGUNDA PARTE
CAPiTULO XII
LA DIVISIN DE PODERES
CAPTULO XIII
CAPTULO XIV
XO.--El bicamarismo en Inglaterra y en Estado; Unidos. Ven lajas del sistema :!I)c,
Xl.-El bicamarsmo en Mxico ~:ti!i
81 bis.-Los diputados de partido ~m
S2.-La iniciativa presidencial de 1971 2HG
S3_0rganil.acin constitucional de cada una de las Cmaras. La suplencia :l0
lH.-Requisitos para ser diputado o senador '1(1(;
85.-Los articulos 56 y 60 309
S(j.-Irresponsabilidad e inmunidad de los representantes populares; casos en que
segn la Constitucin se les puede imponer sanciones 310
S7.-El qurum y la votacin ~lJ
SS.-Perodo ordinario y sesiones extraordinarias. El Informe del Presidente ante
las Cmaras 31-1
89.-Ley y decreto. Diversas acepciones en que la Constitucin emplea la pala-
bra "ley" 31:'
!lO.-u_facultad de iniciar las leyes .Y decretos ~{Ill
9I.-Formacin de las leyes y decretos en amhas Cmaras :I:;
CAPTULO XV
CAPTULO XVI
CAPTULO XVII
CAPTULO XVIII
CAPTULO XIX
C!\I'Tl;LO XX
CAPTuLO XXI
CAPTULO XXII
13I.-Bascs para distribuir entre las Cmaras las facultades exclusivas 443
132.-Facultades de la Cmara de Diputados, contenidas en las fracciones 1, VI Y
\'11 del artculo 74 y facultades del Senado consignadas en las fracciones
11, 111, V, \'11 Y IX del 76 . 444
133.-luten'encin del Senado en los tratados . 447
134~La facultad del Senado para declarar desaparecidos los poderes de un Es-
tado y designar Gobernador provisional. Prctica viciosa e interpretacin
constitucional . 451
155_La facultad del Senado pura resolver las cuestiones polticas entre los po-
deres de un Estado; la facultad de la Suprema Corte para conocer de las
cuestiones constituconales que surjen entre los mismos poderes 457
1_..-0rigen e interprelacilI de la fraccin VI del articulo 76 . 458
XXVIII DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
CAPTULO XXIII
LA C0MISIN PERMANENTE
CAPTULO XXIV
Mxico. El sistema en vigor; sus inconvenientes y sus ventajas sobre los sis-
temas precedentes . 478
144~Naturaleza de los Departamentos Administrativos 481
CAPTULO XXV
CAPTULO XXVI
CAPTULO XXVII
CAPTULO XXVIII
CAPTULO XXIX
CAPTULO XXX
TEORfA DE LA CONSTITUCIN
CAPTULO 1
EL PODER CONSTITUYENTE
SUMARIO
1
2 DERECHO {;ONSTITlJCIONAL MEXICA~O
que manda sobre los suyos y que en nombre de los suyos trata con
los dems.
3.-De los muchos problemas que suscita el concepto de soberana,
dos son los que interesan particularmente a nuestro estudio: el rela-
tivo al titular de la soberana y el del ejercicio jurdico del poder
soberano. Ambos estn ntimamente ligados entre s.
La evolucin histrica de la soberana culmin al localizar al Es-
tado como titular del poder soberano, con el fin de esquivar de este
modo la peligrosa consecuencia a que lleg la doctrina revolucionaria
cuando traslad al pueblo el absolutismo del prncipe. El Estado,
como personificacin jurdica de la nacin, es susceptible de organi-
zarse jurdicamente. Mas como el Estado es una ficcin, cabe pregun-
tarse quin ejerce de hecho la soberana. Toda la doctrina europea
moderna insiste en que el sujeto de la soberana es el Estado, pero
fatalmente llega a la consecuencia de que tal poder tiene que ser ejer-
cido por los rganos. Dice Esmein: "El Estado, sujeto y titular de
la soberana, por no ser sino una persona moral, una ficcin jurdica;
es preciso que la soberana sea ejercida en su nombre por personas
fsicas, una o varias, que quieran y obren por l. Es natural y nece-
sario que la soberana, al lado de su titular perpetuo y ficticio, tenga
otro titular actual y activo, en quien residir necesariamente el libre
ejercicio de esta soberana." u Este titular es el rgano u rganos en
quienes se deposita el ejercicio actual y permanente del poder supre
rno, es decir, los gobernantes, como lo dice Carr de Malberg: "Es la
nacin la que da vida al Estado al hacer delegacin de su soberana
en los gobernantes que instituye en su Constitucin." 15 As 10 enten-
di Duguit cuando identific soberana y autoridad poltica: "Sobe-
rana, poder pblico, poder del Estado, autoridad poltica, todas esas
expresiones son para m sinnimas, y empleo la palabra soberana por-
que es la ms corta y la ms cmoda." 16
De este modo la realidad se ha impuesto sobre la ficcin. Y la rea-
lidad consiste en que son personas fsicas, en reducido nmero, las
detentadoras de ese poder sin rival llamado soberano, ejercido sobre
U EsMEIN; Elments du droit constitutionnel !ranrais et compar; 8' ed.; Pars.
1927; t. 1, pg. 4.
15 Op. cit.; pg. 30. La misma tesis, aunque ms explcita, aparece en .lean Dabin:
"El Estado mismo, aunoue persona. no est dotado de voluntad; pero tiene a su ser-
vicio 'gobernantes que eercen la soberana y que tomarn en sus manos el mando, no
como cesionarios de esta soberana que es de suyo inalienable, sino como f"A'llnos repre-
sentativos del Estado soberano... De este modo. en, cuanto al KOCe, la soberana corres-
ponde al Estado mismo como una de sus cualidades, y. en cuanto al ejercido, corres-
ponde a los gobernantes Iegftmos," (Doctrina !!,eneral del Estado; Mxico 1956; pKi
na 129.) Los rganos en su conjunto V con sus mcones r--estructural V fundonal
mente- componen el gobierno (Vid. Posada; TratadOf"Der6Chf Poltico; tt 1, 'pgi-
na 502). "
18 Dvemrr; Sobemnia '1 Libertlld; trad. Acufia; Madrid, 1924; pg. 1310-
6 DERECHO CONSTITUCIONAL l\lEXICANO
una inmensa mayora. Ante esta realidad, al fin y al cabo result est-
ril el esfuerzo de Jellinek en contra de la identificacin de la sobe-
rana del Estado y la soberana del rgano," con el que trat de sal-
var a la teora del Estado soberano del riesgo inminente de llegar a
la dictadura organizada del gobernante, despus de que aquella teora
haba cumplido su misin de salvar el derecho de la dictadura anr-
quica del pueblo.
Cmo limitar, eficaz y jurdicamente, semejante poder que para
Jellinek puede, por su calidad de soberano, mandar de una manera
absoluta y estar en situacin de coaccionar por la fuerza la ejecucin
de las rdenes dadas? He all el problema con el que se ha encarado,
hasta ahora sin xito bastante, la doctrina europea. Todos sealan
como mvil justificativo de la actividad soberana algn ideal enalte-
cedor: el bien comn, la solidaridad social, la justicia, etc. Mas la re-
gla ideal no ata jurdicamente al Estado: "Al decir que el poder so-
berano .no tiene lmites, se quiere indicar con ello que ningn otro
poder puede impedir jurdicamente el modificar su propio orden ju-
rdico." 18 "Esto no significa -afirma Carr de Malberg- que toda
decisin legislativa sea irreprochable por el solo hecho de provenir de
una autoridad competente, pero s significa que el derecho no podra,
por sus propios medios, impedir de una manera absoluta que se pro-
duzcan a veces divergencias e incluso oposiciones ms o menos violen-
tas entre la regla ideal y la ley positiva." 19 A lo que podramos agre-
gar que la regla ideal, a su vez, no es acogida unnimemente, por lo
que la discusin trasladada al campo del ideal tendra que ser cortada
por el poder pblico mediante la expedicin de la ley positiva que
acogiera alguna de las tesis en conflicto.
Es verdad que en la prctica el poder soberano tiene que medirse
si quiere consolidarse y ser respetado; pero tambin es cierto que este
requerimiento de carcter prctico no encuentra en la teora del r-
gano soberano una adecuada y suficiente expresin jurdica; as Jo
entendi Laski: "La soberana aparece condicionada constantemente,
en su aspecto histrico, por las circunstancias de cada edad. Slo se
afirma en la prctica cuando se ejerce con responsabilidad. Pero al
definir la soberana se dice que es ilimitada e irresponsable; en cuyo
caso la lgica de esta hiptesis se convierte as, directamente, en una
posicin divergente con la experiencia de su actuacin." 20
4.-Por cuanto deposita el poder soberano ficticiamente en el Es-
tado y realmente en los rganos o en los gobernantes, la doctrina eUTO-
1T jEU.lNF.k;O/J.cil., l)lg. 406.
'" jEI.LlNEK;O/J. cit . pAgo 593.
19 C""a IJEl'JAlMJlIl; tJ,p. cit., Pg.. 203.
so LASkl; op, r;'. I)lig. 44.
EL ponER CONSTITlJYENTE 7
as PF-DRO C.\UIf)X; Curso ele Direito Constitucional Brasileiro; 2~ cd., 19:> l , pgi-
nas 3i a !l9.
EL PODER CONSTITUYENTE 19
SUMARIO
23
24 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
5 HER~IAS HrI.LfR: Teora del Estado; Mxico, 1942; p.iR's. 280, 286 Y 287.-Pare-
cidas ideas sustentan el concepto de institucin que postula Hauriou (op, cit., pgs. 83
y siguientes) .
6 El problema fundamental de Mxico, desde el punto <le vista poltico-constitu-
cional, consiste en el divorcio frecuente entre la normalidad y la normatividad. Es hecho
notorio que nuestras Constituciones han tenido escasa vigencia prctica, y por eso han
sido denominadas "literarias". Pero llama la atencin que el mecanismo de gobierno que
ellas instituan. alcanz xito bastante en otros pases durante el mismo siglo XIX en
que aqu slo estuvo en terica vigencia: por qu en el nuestro fue un fracaso, es pre-
gunta que corresponde contestar a la historia y a la sociologa mexicana. Sucede, sin
embargo, que el mecanismo de que hablamos ya no es eficaz (por lo menos ya no con-
serva la misma eficacia) en los paises que con tanto logro lo utilizaron hasta antes de
la Primera Guerra Mundial, Nos hallamos, pues, en una situacin dramtica. Tenemos
un instrumental poltico que no nos sirvi en el pasado, cuando otros pueblos lo apro-
vecharon hbil y eficazmente; y lo seguimos conservando ahora, cuando en esos pue-
blos empieza a ser un instrumental de desecho.
Esto ltimo trasciende a lo que ya va siendo santo y sea de nuestra poca: el con s-
tituconalsmo, con sus principios fundamentales, esta en crisis. Las Constituciones de-
mocrticas, que realizaron en Europa y en Estados Unidos el programa de la triunfante
bu rguesa , parecen punto menos que inservibles cuando la burguesa es desplazada del
escenario de la historia por la irrupcin de las masas. Esas Constituciones, que seorea-
ron con su fino y delicado sistema de pesos 'Y contrapesos pocas de paz de larga du-
racin, semejan mecanismos inermes ante un estado de permanente inquietud y de
guerras ecumnicas.
La cuestin palpitante de la antinomia entre la realidad y la Constitucin ha Ile-
gado a ser el tema favorito del Derecho Pblico en los ltimos aos. El positivismo
jurdico que presidi la plena madurez del constituconalsmo en la segunda mitad del
siglo pasado. tiene sus causahabientes en el normarivsmo agnstico de Kelsen y en el
decisionismo voluntarista de Carl Schmitt; pero framente formalista el primero y pro-
fundamente demoledor el segundo, ninguno de los dos puede suministrar la frmula de
reconciliacin entre lo normativo 'Y lo social. Tal vez por eso frente a ellos se presen-
tan pensadores de talla. que por caminos con frecuencia opuestos se encaran con la
ruptura del mecanismo democrtico-burgus: Harold Laski en Inglaterra, Herman Heller
en Alemania, ~Iaurice Hauriou en Francia, Santi Romano en Italia.
Todo lo expuesto nos conduce a pensar que la incongruencia entre lo normativo
y lo fctico es un fenmeno que presenta dentro del Derecho Constitucional Mexicano
dos aspectos. El primero es peculiarmente nuestro, nos acompaa desde nuestro naci-
miento como nacin independiente y sil!'nific una excepcin en el concierto de los
paises demcratas del siglo XIX. En el segundo aspecto nos encontramos asociados a
los dems pases. en la comn crisis actual del consttucionalsmo.
LIMITACIONES AL PODER CO;\lSTITUYE:"TE
no, son valiosas en cuanto aparecell como sntomas de una futura re-
novacin.
Impuestas, sin embargo, por las circunstancias de la derrota mili-
tar y de la creacin internacional de las nuevas nacionalidades, ellas
dejaban inclume para los vencedores el principio de la soberana ex-
terior, que slo se quebrantaba para quienes en aquellas circunstan-
cias no podan invocarlo, Cuando Alemania recuper su podero y
el soviet surgi como gran potencia militar: cuando las dictaduras,
menospreciando los tratados, los derechos de la persona y los princi-
pios ms elementales del derecho de gentes, se lanzaron a una nueva
aventura blica, pareci que el fracaso de las tendencias apenas ini-
ciadas iba a aseg-urar para siempre el antiguo principio de que en
nombre de la soberana pueden hacer los gobiernos todo lo que ma-
terialmente est a su alcance. Sin embargo, la simiente haba cado
en terreno fecundo, que roturaban las mquinas de guerra y abona-
ba la sangre. De la segunda Gran Guerra sali fortalecida la convic-
cin de que es preciso supeditar la soberana a normas internaciona-
les. Pero esto se ha venido erigiendo sobre bases nuevas, segn se
ver a continuacin.
15292
LlMITACIONES AL PODER CONSTITUYE:"TE
8 N. Pouns: Les nouuelles tendences dll droit internationale Pars. \947; pAR. 49.
B Modemas teudencias del derecho constitucional; Madrid, 1954; pg. 108.
llERI:CHO CO:-;STlTlJCIOl"AL MEXICANO
ciedad de las Naciones, cuyo fracaso para evitar la guerra haba sido
notorio. En octubre de 44 se reunieron en Dumbarton Oaks los ex-
pertos designados por los Cuatro Grandes (Estados Unidos, Gran Bre-
taa, U.R.S.S. y China), con objeto de elaborar un plan de organi-
zacin mundial. Entre otros muchos proyectos, tuvieron en cuenta el
formulado por ms de 200 juristas norteamericanos y canadienses, que
estaba presidido por este principio renovador: "La soberana est so-
metida a las limitaciones del derecho internacional." Aunque acogi
la estructura general del proyecto, el Plan de Durnbarton Oaks exclu-
y el principio que lo seoreaba, porque los representantes estaban
ligados por instrumentos diplomticos que les imponan la obligacin
de proponer la organizacin sobre la base de la soberana por igual
de los Estados grandes y pequeos. La igualdad soberana entre Esta-
dos poderosos y dbiles era sin duda tan utpica como la igualdad
poltica de ricos y miserables, que haba postulado la escuela liberal;
la soberana erigida sobre base tan quimrica, era un concepto incom-
patible con cualquiera organizacin duradera y eficaz. Sin embargo,
el Plan de Dumbarton Oaks representa un progreso, por cuanto pro-
pone a la colectividad de los pases "facilitar la solucin de los pro-
blemas humanitarios internacionales de orden econmico y social y
promover el respeto de los derechos del hombre y de las libertades
fundamentales".
El Plan fue sometido a la consideracin de la Conferencia de San
Francisco, reunida en abril de 45, de donde surgi la Organizacin de
las Naciones Unidas.
La Carta de las 1\ aciones Unidas se funda en la idea primordial
de que la paz no podr consolidarse permanentemente en el mundo,
mientras prevalezcan dentro de los pases la opresin, la injusticia y
la miseria. No basta con levantar barreras jurdicas contra la guerra
ni erigir un mecanismo que prevea o arregle los conflictos. Es preciso
que la paz internacional sea emanacin de la paz interior, fundada
esta ltima en el respeto a la dignidad humana y mantenida mediante
un nivel de vida conveniente. La consagracin del anterior principio
significa que lo ocurrido dentro de cada Estado no es ya cosa ajena
para los dems Estados, sino que la solidaridad internacional compro-
mete a cada uno con respecto a los dems, obliga a quebrantar las
murallas de la antigua y hermtica soberana y permite que se con-
viertan en temas de derecho internacional algunos de los que ante-
riormente pertenecan al mbito exclusivo del derecho interno. Es
cierto que esta tesis ha sido aceptada por cada signatario en ejercicio
de su soberana, mediante recepcin en el derecho interno del com-
promiso internacional. Pero el solo hecho de que los integrantes de
la organizacin mundial hubieran abandonado unnime y simult-
Ll:\IlTAClO:'\ES AL l'ODER CONSTITUYENTE 31
11 Acerca de la expansin internacional del amparo, ver la conferencia que con ese
titulo pronunci el autor de esta obra en el Consejo de I'Union Internationale des
Avoeats (28 de abril de 1954) .-M'xico ante el pensamiento ;urdicosocial de Occi-
dente; Mxico, 1955. pgs. 129 a 176.
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 33
18 Lecciones de derecho l1olltico, por Luis Snchez Agesta: 4~ cd.; Granada. 1941:
pginas 511 y 514. Por su parte Alfredo Verdross, alta autoridad en nuestros das en
el campo del Derecho Internacional Pblico, profesor de la Universidad de Viena.
rinde a la escuela espafiola del derecho de Rentes el siR1Jiente tributo: "Esta incipiente
doctrina cristiana del derecho de gentes. desarrollada por Santo Toms de Aquino,
:llega a su plene) Oorecitniento en el siglo XVI en la escuela espaftola del derecho de
gentes. que no slo ~vuelve .el concepto del moderno derecho internacional. antes
C1tPl,lesto. sino que lo ttasci~e. al perfilar ms de.cen:ala idea de la comunidad in"
I teroadonat universal y del Derecho lntemaclOD;ll 1.ni~1 que en ella se ~POya. .-\1~
Credo Verdross: Derecho r'lttt'naeional Pblico: ~[adrid. 1969; pR. 17.
-LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 37
llegase a ejecutarse sin contar con la previa anuencia del rgano cons-
tituyente. Pensamos por eso mismo que, prximo el momento de en-
tregar la porcin territorial que se ha convenido en ceder al pas
extranjero y que ha estado siempre bajo la soberana nacional, sea
esta misma soberana la que preste su consentimiento para despren-
derse de lo que es suyo, la soberana nacional que cuenta como ni-
co vocero con el rgano integrado por las Cmaras de la Unin y las
Legislaturas de los Estados, el cual en funciones de constituyente asu-
me, con exclusin de cualquier poder constituido, la plenitud de auto-
determinacin que es la soberana.
Parece prudente, por otra parte, que la reforma constitucional no
hubiera seguido desde luego a la celebracin de la convencin. Ha-
br de mediar largo tiempo entre el mes de agosto de 1963 en que se
llev a cabo la convencin y el momento en que se efecte material-
mente el traslado de soberanas, y ello por el tiempo que requerirn
para su terminacin las importantes obras de ingeniera que demanda
el cumplimiento de la convencin. Sera a todas luces prematuro y
un tanto carente de seriedad que desde ahora la Constitucin consi-
derara como existente una situacin territorial que todava no se da
en la realidad, sino que slo aparece consignada en un instrumento
internacional. Cuando las obras estn concluidas, habr llegado la
poca oportuna de llevar a cabo la reforma constitucional, de suerte
que ella entre en vigor en el momento mismo de operarse la ejecu-
cin, que ser cuando a consecuencia del canje de territorios tendr
que afectarse en su extensin y lmites el territorio nacional. Que al
izarse nuestra bandera en la porcin territorial que habr de incor-
porarse a Mxico, pero sobre todo que al arriarse el signo de nuestra
soberana en el territorio mexicano que dejar de serlo, ello tenga su
fuente, su sola razn de ser y su justificacin en la voluntad sobe-
rana del pueblo mexicano, manifestada a travs del rgano constitu-
yente, el nico medio que la Constitucin reconoce como idneo para
que se externe la soberana nacional.
Si hemos dedicado al caso de El Chamizal, desde el punto de vista
de nuestra materia, un estudio extenso acaso en demasa, es ante todo
por la trascendencia que representar como precedente en la historia
de Mxico.
Por fortuna para el pas, las desmembraciones de su territorio ce-
saron poco antes de expedirse la Constitucin de 57. Bajo la vigencia
de la actual, se present un primer caso de desprendimiento de terri-
torio, cuando en cumplimiento del laudo del rey de Italia fue nece-
sario ceder a Francia la isla de La Pasin, pertenencia territorial que
Mxico consideraba suya, tanto as que en el original artculo 42 de
LIMITACIONES AL PODER CONSTITUYENTE 49
EL CONSTITUYENTE PERMANENTE
SUMARIO
13 RABASA: La organizacin 1Joltica de Mxico, p;lgs. 340 a 345. Sin embarW". "n
otro prrafo de la misma obra el autor parece sustentar tesis opuesta, pues dice: '''EI
Poder nacional supremo, que es el nico capacitado para la omnipotencia, porque su
autoridad no tiene lmites constitucionales que no sean legalmente franqueables, se
ejerce por una cooperacin que nuestra ley fundamental ide para suplir el plebiscito;
del poder legislativo central y el legislativo local, concertando el voto del Congreso Ie-
deral con los de los Estados como entidades polticas iguales." (P;g. 325.)
Antes de Rabasa, hay indicios de la, misma teora en Castillo Velasco, Apunta-
mientos para el estudio del Derecho Corzstituciollal Mexicano, Mxico, 188P., p.iK. 256;
pero el citado autor se refiere ms bien a la inconveniencia de destruir la Constitucin
por medio de adiciones o reformas, que a la incompetencia- misma del rgano revisor,
ya que asienta al respecto: "Las adiciones y reformas constitucionales deben ser de tal
manera adecuadas a la conveniencia publica, que no destruyan la Constitucin, sino
que a travs de la reforma se vea el principio primitivo. La Naturaleza hace sus cam-
hios por medio de transiciones sucesivas, y es necesario imitar a la Naturaleza. Destruir
ahsolutamente la Constitucin por medio de adiciones o reformas, es tanto como carn-
hiar la Constitucin, y no le es dado a ningn pueblo sufrir este cambio frecuente de
IJIstituciones. Las transiciones bruscas, esos cambios que traen un trastorno social, slo
son convenientes y Iicitos cuando son necesarios, y tienen este carcter cuando la Iiber-
tad zozobra, cuando el progreso. la libertad y el derecho est.in aherrojados por alguna
fuerza a la cual es indispensable aniquilar:' ,
19 El Poda Constit uvente en Mxico; tesis profesional indita; Mxico, 1927. "Con-
siderando leyes constitucionales aquellas que organizan polticamente a la comunidad
y disposiciones ordinarias las que no tienen ese objeto, aun cuando se hal1en insertas
e!, la Constitucin, puede definirse el criterio sobre la accin lcgtima del poder cons-
tituyente en Mxico, diciendo que ste. a pesar de que no implica el ejercicio de la
soberania nacional, puede enmendar, dentro de la amplitud que estime necesaria, las
normas comunes contenidas en la Constitucin (en cuya elaboracin no se exige nece-
sanamente la intervencin de la soberana); mas no podr reformar legtimamente, y
en manera alguna, las leyes intrnsecamente constitucionales que contienen o afectan
lo~ plncipios fundamentales del gobierno, porque, al revisarlos y dictar otros nuevos,
()O DERECHO COt\STITUCIONAL MEXICA:\O
liarla. Podr, por ltimo, ser modificada la Constitucin por los Po-
deres constituidos? No; porque estos Poderes, como en toda Consti-
tucin de naturaleza rgida, carecen entre nosotros de facultades cons-
tituyentes.
Si ni el pueblo directamente, ni un constituyente especial, ni los
Poderes constituidos, pueden modificar en Mxico la Constitucin,
quin podr modificar los llamados preceptos bsicos, las "decisio-
nes polticas fundamentales", la forma de Gobierno, las garantas in-
dividuales, los derechos de los Estados, etc.P Todo lo dicho anterior-
mente nos conduce ante este dilema: o esos preceptos son perenne-
mente invariables o para variarlos es preciso salirse de la Constitu-
cin. El primer trmino no podemos admitirlo, como no podemos
admitir que la evolucin de un pueblo joven como el nuestro pueda
satisfacerse y realizarse in aeternum con las decisiones polticas (posi-
blemente no idneas, y seguramente ya envejecidas) que adopt el
Consti tuyente de 1917. El segundo extremo no podemos sustentarlo
doctrinariamente en una ctedra de Derecho Constitucional, en un es-
tudio donde el jurista se empea en sojuzgar a principios de derecho
la vida entera de la comundad.v
Para salirnos de la encrucijada de tan perentorio dilema, no nos
queda sino admitir que el rgano constituyente del artculo 135 es el
nico investido de plenitud de soberana para reformar o adicionar
en cualquiera de sus partes la Constitucin mexicana. Por va de re-
forma o de adicin, nada escapa a su competencia, con tal de que
subsista el rgimen constitucional, que aparece integrado por aquellos
principios que la conciencia histrica del pas y de la poca considera
esenciales para que exista una Constitucin. El sentido gramatical de
las palabras no puede ser barrera para dejar a un pueblo encerrado
en un dilema sin salida. No se puede expedir formalmente una nueva
Constitucin, pero s se puede darla de hecho a travs de las refor-
mas. El poder nacional de que habla Rabasa no puede expresarse sino
3~ Dice Kclsen: "La norma superior puede determinar: 1), al rgano y al proced-
miento por el cual ha de crearse una norma inferior, y 2) , el contenido de esta ltima.
Incluso cuando la norma de grado ms alto determina simplemente al rgano, o sea
cuando autoriza a dicho rgano a determinar de acuerdo con su propio criterio el pro-
oedimiento de creacin de la norma inferior y el contenido de la misma, la superior
es IIP/icada en la creacin de la otra. La norma superior tiene que determinar cuando
menos al rgano encargado de formular la inferior. Pues una norma cuya creacin no
se encuentra determinada por otra, no puede pertenecer a ningn orden jurdico."
(Teora, pgina 138.)
Si aplicamos la tesis expuesta a nuestro rgano revisor, podemos razonar asl: La
Constitucin establece en su artculo 135 el rgano revisor de ella y el procedimiento
de revisin; establece, adems. como contenido de la revisin, las reformas V adiciones.
En consecuencia, el rgano revisor no puede reformarse a s mismo ni modificar el prn-
cedimiento de revisin, pues stas son funciones de mera aplicacin de la norma de
grado ms alto, como es la Constitucin; tampoco puede modificar su propia compe-
tencia; pero en cuanto al alcance de la reforma o adicin, no est. determinado por el
acto creador de su competencia.
66 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
38 Obsrvese que es trascendental para la resolucin del problema que nos ocupa,
la posicin que se adopte en punto al control de la constitucionalidad sobre el rgano
revisor. Si no se admite. como en Estados Unidos, que el poder de control pueda pro-
nunciarse en nombre de los principios de la Constitucin declarando inconstitucional
una reforma a la misma. resulta intil discutir la existencia e intangibilidad de aque-
llos principios. A pesar de mostrarse partidario de los lmites al poder de enmienda.
Corwill considera que en el derecho norteamericano la Suprema Corte no .est. investida
por la Constitucin de la facultad de determinar tales lmites. (La COnstItuCIn norte-
a.mericalla y su actual significado; Buenos Aires. 1942; p~. 166.) En el. d~rc:cho argen-
!IDO Julio Cueto Ra llega a la conclusin de que es posible declarar .Iudlclabne~ltc la
mconstitucionalidad de una reforma a la Constitucin, solamente en dos casos: SI para
llevarla a cabo no se ha seguido el proce~i~niento es~blecido en la C0!lStitucill (~ si
el contenido de la reforma se halla prohibido para siempre por la misma Consritu-
cin que se pretende reformar ("Es posible declarar inconstitucional una reforma
constitucional?"; Revista La Le')'; Buen,os Aires, 9 de diciembre de 19.)
72 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
EL COr\STITUYENTE REVOLUCIONARIO
St'M.\RIO
1 FLIX DAHN, citado por Heinrich Herrfahrdt, Revolucin y Ciencia del Derecho;
Madrid, 18!J2; pg. 84.
11 HERRFAHRDT, op, cit., pg. 88.
EL CONSTITUYE,\TE REVOLL'ClO'\ARIO j5
P,gina 48fJ.
7 El errneo. aunque explicable empeo de Carranza para justicar constitucio-
nalmente su movimiento armado, cuando comenzaba, se demuestra por las siguientes
citas: el artculo 2 del Decreto de 19 de febrero de 1913, expedido por la Legislatura
de Coahuila como acto inicial de la rebelin, autoriza al Ejecutivo de dicha Entidad
"a armar fuerzas para coadyuvar al sostenimiento del orden constitucional en la Rep-
blica"; la Circular que en la misma fecha dirigi Carranza, en la que excita al "mov-
miento legitimista", asienta que "es al Congreso General a quien toca reunirse para
convocar inmediatamente a elecciones extraordinarias, segn 10 previene el articulo 81
de nuestra Carta Magna"; la misma Circular agrega que "el gobierno del Estado se
DERECHO CO:'\STITUCIO:'\AL MEXICA:"O
ba dado con ruptura del antiguo, por quien careca de ttulos lega-
les y sin sumisin a los presupuestos de forma.
Al hecho primero de la revol ucin se agreg un segundo hecho,
el de expedir una Constitucin. El segundo ninguna legitimidad pudo
recibir del primero, que a su vez careca de ella; pero revel en cam-
bio la decisin del poder de hecho para gobernar conforme a normas
de derecho. En este punto se inici una etapa diversa a las preceden-
tes: aquella en que la revolucin, organizada en gobierno, propona
al pueblo mexicano la sumisin a la ley que haba confeccionado. Si
el pueblo lo aceptaba, el estatuto formulado en Quertaro llegara a
ser una ley autntica, alcanzara las caractersticas del derecho posi-
tivo. "Una Constitucin es legtima -esto es, reconocida, no slo como
situacin de hecho, sino tambin como ordenacin jurdica-, cuando
la fuerza y autoridad del Poder constituyente en que descansa su de-
cisin es reconocida." 11
El modo normal de comprobar la aceptacin de una Constitucin
emanada de una revolucin consiste en apelar al pueblo ad refern-
dum; la Constitucin as admitida es una Constitucin ratificada. Las
condiciones que prevalecan en 1917 impedan emplear ese procedi-
miento democrtico. La revolucin triunfante se haba dividido en
varias facciones; una de ellas, la carrancista, que fue la que reuni al
Constituyente, hallbase en situacin precaria respecto a las dems, y
al alcanzar la victoria por medio de las armas, jams pens jugrsela
en los comicios.
En 1917, Y durante los aos que inmediatamente le siguieron, las
ideas avanzadas de la Constitucin pertenecan a una minora; 12 una
decisin democrtica les hubiera sido desfavorable. Hay, pues, que
11 Scnxrrrr; op, clt., pg. 101. En el mismo sentido Kelsen: op. cit., pg. 122. B~rr
deau ofrece una explicacin diferente de la transformacin del hecho de la revolucin
en derecho: "La revolucin implica creacin ele un orden nuevo. La validez de este
orden no es efecto del xito del movimiento revolucionario que transformara el hecho
en derecho -operacin respecto a la cual no se ha propuesto nunca una explicacin
aceptable-e, sino que est fundada en un cambio de la idea de derecho dominante en
el grupo. As como en el perodo pacifico todo el ordenamiento jurdico descansa sobre
la idea del derecho realizado por el gobierno regular, la subversin revolucionaria se
apoya en una idea de derecho que desafa a la que est incorporada oficialmente en el
Estado. As, pues, si la victoria de la idea revolucionaria se consuma por una destruc-
cin de las bases de validez del orden jurdico anterior, no es por el solo efecto de
algunos metrallazos bien colocados o de la ocupacin oportuna de las centrales elc-
tricas; es porque la sustitucin de una idea de derecho por otra como tema director de
la vida social, implica abrogacin de la organizacin poltico-social existente y su reem-
plazo por un sistema jurdico nuevo. Y ese acto puede ser exteriormente brutal, puede
ofreer todas las apariencias del desorden, pero no estar menosjurfdcamente fundado
desde el momento en que se admite que el derecho no es, para una colectividad, una
cadena definitivamente impuesta, sino un instrumento para realizar su concepcin del
orden social deseable. La revolucin no es una ruptura del derecho, sino una transfor-
macin de la estructura del derecho." Op, cit., pgs. 55 y 56.
12 En el Congreso de Quertaro el diputado Machorro Narvez dijo: "La revolu-
cin actual todava no es popular en Mxico; la mavora del pueblo mexicano est to-
dava contra la revolucin:' Diario de los Debates; T. H, pg. 71.
EL CONSTITUYENTE REVOLUCIONARIO 81
8
CAPiTULO V
EL DERECHO CONSTITUCIONAL
SUMARIO
LA FORMA DE GOBIERNO
(Repblica, democracia, representacin.)
Sl'M.\RIO
tante, que denunci el voto ilimitado como un peligro serio por con-
ducir al fraude electoral y el fraude electoral al uso de la fuerza. lO
La discriminacin en la funcin electoral debe tener por base ex-
clusivamente el punto de vista de la aptitud cvica. De all que carez-
ca de justificacin democrtica, as la pueda tener histrica. la priva-
cin del voto a los ministros de los cultos que consignan el artcu-
lo 130 y sus correlativos; en cambio, no es antidemocrtico reducir la
representacin o voto pasivo de los mismos, como lo hace la nuestra
entre otras muchas Constituciones, por las razones que se expresan al
estudiar los requisitos para ser diputado () senador.
b) La voluntad de la mayora se considera dentro de la dernocra-
ci~ como expresin de la voluntad general. La democracia da oportu-
ndad a todos para que emitan su opinin, pero es la opinin de la
mayora la que prevalece en la decisin: Cmo justificar demo-
crticamente el principio mayoritario? En su monografa "Esencia y
valor de la democracia" responde Kelsen a la anterior pregunta en
los siguientes trminos: "Sera imposible justficar e] principio de la
mayora diciendo que ms votos tienen ms peso que menor cantidad
de ellos. De la presuncin puramente negativa de que uno no vale
ms que otro, no puede deducirse positivamente que deba prevalecer
la opinin de la mayora.
"La sola idea de que, si no todos, sean libres el mayor nmero po-
sible de hombres, es decir, que el menor nmero posible de ellos ten-
ga una voluntad opuesta a la voluntad general del orden social, con-
duce, de un modo lgico, al principio de la mayora." 11
Como se advierte, el autor citado trata de justificar el principio
mayoritario por el sacrificio de los menos en aras de la libertad de los
ms, de donde sale mal parado el principio de la autodomnacin,
el cual se convierte lisa y llanamente en dominacin sobre los mino-
ritarios, contra su voluntad expresa. A nuestro entender, la democra-
cia se justifica y se practica ntegramente en cuanto proporciona opor-
tunidad igual a todos para externar libremente su voluntad. Dar sa-
tisfaccin igual a cada uno cuando el satisfactor tiene que ser nico
y cada quien lo quiere distinto, es lo que no puede hacer la demo-
cracia ni ningn sistema. El compromiso previo, implcito en todo
evento democrtico, de que los disidentes habrn de someterse al cri-
terio de los ms, siempre y cuando aqullos y stos sean escuchados
por igual, es lo que a nuestro juicio deja a salvo el principio de la
antodominacin; la dominacin de la mayora, aceptada de antema-
no a condicin de ser diseutida con libertad, es cabalmente una auto-
dominacin. Por lo dems, hay dos razones de orden prctico por las
que debe prevalecer como decisin la voluntad de la mayora. En pri-
mer lugar, es la mayora la que generalmente tiene la fuerza, y ya sao
bernos que la autoridad sin la fuerza es una facultad abstracta: por
lo tanto, la decisin debe corresponeler a quien pueda imponerla. En
segundo lugar, es la mayora el nico intrprete posible (aunque no
infalible) de lo que es conveniente y justo para la colectividad; cuan-
do se discute lo adecuado y justo de una medida que se va a aplicar a
todos, es natural que la opinin de la mayora de los afectados sea la
que se tome en cuenta.
LA FORMA DE GOBIER)\O
(El sistema [ederal.]
SU~IARIO
rico, cuyas notas esenciales son extradas por la doctrina de las pecu-
)iares y variadas realizaciones del sistema.
"La idea moderna del sistema federal ha sido determinada por
los Estados Unidos de Amrica"; en esta frase de un profesor de Ox-
[arel 1 se resume la actitud general de cuantos, al estudiar el sistema
en el derecho comparado, le otorgan a la realizacin norteamericana
la calidad de tipo y modelo. Cronolgicamente, ella precedi a las de-
ms; ideolgicamente, gan y conserva la primaca por la pureza de
las lneas y por el vigor de su vida. El federalismo de los dems pases
que han adoptado el sistema, se mide por su aproximacin o aleja-
. miento del modelo norteamericano. Lo dicho tiene especial signifi-
cacin para nosotros, que al imitar deliberadamente aquel sistema, le
imprimirnos nuestros propios rumbos. En el cotejo de realizaciones
hablemos, pues, en primer trmino de la norteamericana.
Desde sus orgenes las trece colonias inglesas que se establecieron
en el litoral del Atlntico gozaron de suficiente libertad para mane-
jarse cada una pO" separado de las dems, de acuerdo con sus incli-
naciones o segn las circunstancias. De este modo las colonias, inde-
pendientes entre s, estaban subordinadas al soberano ingls; pero esta
subordinacin no excluy la participacin de los colonos en el go-
bierno propio, pues a partir de 1619, en que la Compaa de Londres
autoriz a los colonos de Virginia para hacerse representar en el go-
bierno, las cartas de concesin estipularon explcitamente que la le-
gislacin se dictara con el consentimiento de los hombres libres.
El federalismo naci y se desarroll hasta la consumacin de la
independencia por virtud del juego de estas dos fuerzas aparentemen-
te desarticuladas, como eran la independencia entre .s de las colonias y
su dependencia de la corona inglesa. Para debilitar esta ltima fue ne-
cesario debilitar aqulla. En otros trminos: las colonias se vieron en
el caso de unirse y de fortalecer su unin a fin de presentar un frente
comn y vigoroso en su lucha contra Inglaterra. En el proceso hacia
el debilitamiento de la subordinacin a la metrpoli, las colonias uti-
lizaron el viejo instrumento que haba servido para fabricar el consti-
tucionalismo ingls, consistente en hacerse representar en la recauda-
cin y en la aplicacin de los fondos pblicos, tctica que por s sola
era suficiente para conducir a la autonoma, ya que del erario depen-
de el gobierno. En el proceso de unificarse entre s, las colonias s;l-
varon varias etapas sucesivas, que a continuacin se mencionarn, Mas
advirtase desde ahora que en la relacin de los acontecimientos he-
mos de haIJar mezclados y a veces en contradiccin ambos procesos,
porque la unificacin de las colonias no era una finalidad en s, sino
1 K. C. W}lEAJU:, Federal Gooernment; Oxford University Press: 194j; p;1g. 1.
LA rOlC\lA DE GOBIER!':O III
--.-'I~;-H s. M-\UIKJ: .fllla/ln bam In hlstoria del 1ru'o Ptnal Mtx(nllo; M,~xi
\n. l!l:ll; p,~. 20!1.
118 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Una vez adoptado, el sistema federal pas por una grave crisis de
anarqua. Desde el punto de vista fiscal, la duplicidad desordenada
d~ impuestos y la ereccin de trabas arancelarias por parte de los go-
bemos locales, orillaban a la bancarrota de la economa nacional. En
el aspecto poltico el federalismo propiciaba la formacin de cacicaz-
gos locales, que, por irresponsables y arbitrarios, 'hacan nacer en quie-
nes los soportaban el deseo de una mayor intervencin de los poderes
centrales.
As se form una conciencia favorable a la centralizacin, que f-
cilmente toler la prctica (a veces consagrada en la Constitucin y
en las leyes) de traspasar a los rganos centrales facultades que de
acuerdo con el sistema corresponden a los Estados. Mas al lado de
esta prctica se ha mantenido alerta y combativa la ideologa poltica
del federalismo mexicano, vigilando celosamente la supervivencia de
las palabras."
El contraste entre la realidad nacional, de tendencias francamente
centralistas, y la teora del sistema federal, acogido por motivos pre
dominantemente polticos, ha puesto en tela de juicio la existencia
misma del federalismo en Mxico. Recientes y autorizados estudios
de profesores extranjeros han considerado este fenmeno. Para J. Lloyd
Mecham "el federalismo jams ha existido en Mxico. Es un lugar
comn indiscutible que la nacin mexicana ahora y siempre ha sido
federal tan slo en teora; actualmente y siempre ha sido centralista"."
y por su parte afirma Wheare, con referencia a Mxico, Brasil, Ar
gentina y Venezuela: "Las regiones para las cuales se han instituido
gobiernos independientes en estas Constituciones latinoamericanas, no
7 Para muestra connotada de celo federalista por las palabras, conviene recordar
el ~ebate a que dio origen en el Constituyente de QueTtaro la adopc1n de "Estados
Umdos Mexicanos" como nombre oficial de Mb'.ico. Con buen sentido. la Comisin
de Constitucin propuso el nombre de Repblica Federal Mexicana. "Esa tradicin (de
en~~lear la denominacin de Estados Unidos Mexicanos) no traspas los ex~ientes
o(clales -deda el dictamen- para penetrar en la masa del pueblo; el pueblo ha Ila-
mado y sC'~ujr llamando a nuestra patria MxICO o Repblica Mexicana, y con estos
nombres se le designa tambin en el extranjero. Cuando nadie, ni nosotros mismos, usa-
mos el nombre de Estados Unidos Mexicanos, conservarlo oficialmente parece que no
e~ sino empeo en imitar al pas vecino." (Diario de los Debates; T. 1, p~. 402.) El
~Ictamen fue rechazado y as qued una expresin que. por falta de arra IR'<>. parece
Simbolizar el contraste entre la forma y la realidad de nuestro sistema. Lo mismo OCII-
rr en Brasil, por lo que vale en nuestro caso el siguiente comentario de un tratadista
de aquel pas: "Brasil llmase la Nacin, As se llama desde el principio. en bautismo
a!lnimo de los portugueses, que hicieron prevalecer esta designacin, alusiva a la prn-
cipal mercadera (palo brosil) que aqu hallaron. Estado del Brasil entonces, Imperio
del Brasil de 1822 a 89. pas, con la Repblica. a Estados Unidos del'Brasil -en aten-
crn al pacto federativo-, ttulo conservado en 19114, preterido en 19S7. restaurado en
l~. No obstante. la primera parte del nombre continuar en desuso, pues todos tene-
mos la conciencia de que el apelativo de la Nacin no muda a travs de las ~as.
La Constitucin es del Bras].' Pedro Calmn; CIlI'SI) de Direito Constitucione! Brasi-
ltiro; 2' ed. pRinas 24 v 25.
8 "The OriKins of Fcderalism in Mxico". en "The Constltuton Re(Onsid(.-ed".
cUado por '\'hcare.
120 DERECHO CONSTlTU<:IO:'llAL MEXICANO
11 Citado por Ral Bsn: Derecho COlutiluciollal ..h gclltillo )' comparado; Buenos
Aires. I!HO; pg. 100.
l~ Respecto a la norma para distribuir las facultades entre la Unin y los Estados.
Hamilton se expresaba as: "Los principales propsitos a que debe responder la Unin
son stos: La defensa comn de sus miembros; la conservacin de la paz pblica, lo
mismo. contra .Ias convulsiones internas que contra los ataques exteriores; la reglamen-
tacin del comercio con otras naciones 'f entre los Estados: la direccin de las relacio-
nes polticas 'i comerciales con las naciones extranjeras" (El Federalista, nm. XXlII).
Ms concreto, Madison deca lo siguiente: "Los poderes delegados al gobierno federal
por la Constitucin propuesta son pocos y definidos. Los que han de quedar en manos
de los gobiernos de los Estados son numerosos e indefinidos. Los primeros se emplearn
principalmente con relacin a objetos externos, como la guerra. la paz. las negociacio-
nes y el comercio extranjero, con el ltimo de los cuales el poder tributario se rea-
clona principalmente. Los poderes reservados a los Estados se extendern a todos los
LA FORMA DE GOBIER~O 123
Esas son las bases que para la distribucin de zonas entre la fede-
racin y los Estados consagra la doctrina del Estado federal y que en
general respeta nuestra Constitucin.
Cmo hace sta la distribucin concreta de facultades, es lo que
sabremos al conocer la enumeracin de facultades que expresamente
se otorgan a la federacin.
gobierno central y estn alerta para hacer suyos los poderes cuyo ejer-
cicio descuida la Unin.
Por eso en Mxico, pas de rgimen federal precario y ficticio, las
facultades concurrentes no han prosperado. En el sentido norteame-
ricanonuestra Constitucin no las consagra, pero llegado el caso de
que un poder del Congreso no negado expresamente a los Estados pero
maneciera inactivo por parte de aqul, sera pertinente aplicar la tesis
norteamericana y argentina como una excepcin al artculo 124.24 Esa
excepcin, no consignada en la ley suprema, se justifica conforme a
la doctrina federal, pues si los Estados miembros se desprenden de
algunas de sus atribuciones en favor de la Unin, es para que sta las
utilice en beneficio general; si no es as, los Estados pueden ejerci-
tarlas, en lugar de que continen ociosas y estriles.
En cuanto a facultades coincidentes, hay en nuestra Constitucin
algunos raros casos. Por va de ejemplo puede citarse el de la frac-
cin XXV del artculo 73, que antes de la reforma de 1931 consig-
naba la facultad de la federacin sobre sus planteles educativos, sin
menoscabo de la libertad de los Estados para legislar en el mismo
ramo." Por eso es que la Suprema Corte de Justicia ha expresado en
alguna ejecutoria que, a pesar del arto 124, la Constitucin no realiz
en toda su pureza el sistema de enumerar las facultades del poder cen-
tral y dejar todas las restantes a merced de los Estados, "puesto que
en algunos artculos de la Carta Federal se confieren a los Estados al-
gunas atribuciones, en otros se les prohbe el ejercicio de otras qu~
tambin se especifican, y a veces se concede la misma facultad at~l
butiva a la Federacin y a los Estados, establecindose as una jurIs-
diccin concurrente" .'26
".:4 Como ejemplo podra citarse un caso ocurrido bajo la vigencia de la Constitu-
cin de 57: el Estado de Hidalgo expidi su Cdigo de Minera en 1881: por reforma
constitucional de diciembre de 83. la facultad de legislar en materia de minas pa~ al
ConKTeSO de la Unin, el que la ejerci hasta el 22 de noviembre de 84 al emitir e
CdiKo de la materia; de acuerdo con la tesis norteamericana, claramente aplicable en
nuestro derecho. el Cdi~ de Hidalgo no qued derogado por el solo hecho de habe,rse
sustrado de la competencia de los Estados la materia de minas. sino que la derogaCIn
ocurri hasta que once meses .ms tarde el Congreso Federal ejercit su facultad.
25 Otro caso de facultades coincidentes es el consignado en el prrafo final
articulo 117: "El ConKfCSO de la Unin y las legislaturas de los Estados dictarn. dp!u~
J:
luCRO. leyn encaminadas a combatir el alcoholismo,"
26 SemaJUJriQ Judicial de la Federacin; T. XXXVI. pg. 1069. Herrera V LatJIO
llama ",iurisdiccin dual" a la que nosotros denominamos "coincidente". porque, ~tffl'
que las facultadn federales y locales "se eierotan sobre. la misma materia. tienensie!"r
pre mbito distinto de aplicacl6nc:oncreta". Pan l; Iallic:a facultad oactamente COl.....
deleBte es la. consignada en el arto 104. frac. l. tocante a.1ajurisdicc:i6n en ma. . . . ~ .
Cntil.
LA FORMA DE GOBIERNO 131
'29 En su Teoria del Estado Kelsen ha dicho: "El orden jurdico central que cons-
tituye a la comunidad jurdica central forma, junto con los rdenes jurdicos locales
que constituyen a las autoridades jurdicas locales, el orden jurdico total o nacional
que constituye al Estado o comunidad jurdica total" (pg. 320). Tal parece que el
maestro de la Escuela Vienesa considera en este prrafo que el orden jurdico nacional
le integra con la suma de los rdenes jurdicos central y locales. Para nosotros, el re-
parto de competencias del sistema federal no es ms que eso: un reparto de compet~n'
cas, es decir, una distribucin clasificada de facultades entre rganos de poder; de mn-
guna manera cabe entenderlo como un fraccionamiento de la entidad sociolgica llamada
nacin ni del orden jurdico nacional que a ella corresponde. Si bien es cierto que en
oposicin a "orden jurdico internacional" resulta nacional todo orden jurdico interno
(central, regional o aun municipal), no es este aspecto el que aqu nos interesa, sino
el hecho de que hay algo que, por pertenecer a la nacin como tal, no puede ser objeto
de reparto entre los rganos centrales y los locales; si se otorga a los primeros no es
a ttulo de facultad coextensa, sino porque a los rganos centrales suelen corresponder
los asuntos que exceden del inters puramente regional. El criterio para seleccionar
esta clase de materias; vara segn las circunstancias, y as se observa que materias que
eran antes de la competencia local pasan a serlo de la central. 'Pero lo intrnsecamente
nacional, aquello que slo puede concebirse en funcin del concepto de nacin (verbi-
gracia, las relaciones internacionales y el territorio comn), jams ha estado ni puede
estar en la esfera local. En rigor tcnico deberan corresponder esas materias a rga-
nos especiales, diversos de los centrales y de los regionales y colocados neutralmente
sobre ellos. Por no ser de hecho as, debemos entender que los rganos centrales, ade-
ms de ejercer sus funciones propias. como son las coextensas en paridad con los Esta-
dos-miembros, asumen la representacin de la nacin como tal. En ejercicio de esta re-
presentacin es exacto decir que el derecho emanado del rgano central priva sobre el
local, y aun prevalecera sobre el derecho federal especfico si no fuera porque se como
prenden dentro de la misma competencia el derecho nacional y el derecho federal.
En otro lugar, Kelsen ha concedido otro significado a los tres rdenes jurdicos de
que venimos tratando. Para dicho autor, la estructura del Estado federal se caracteriza
por la existencia de tres rdenes jurdicos: l? La Constitucin del BU7Id (Estado cen-
tral) y los principios fundamentales de las Constituciones de los Estados miembros.
2? El orden jurdico del Bund, competencia que le es directamente conferida por la
Constitucin federal. 3? El orden jurdico de cada Estado-miembro, que est formado
por sus Constituciones propias dentro de los lmites de Constitucin total, as como por
las normas de derecho emitidas dentro de los lmites de su competencia. (Citado
por Mouskheli, La Thorie [uridique de l'Etat fdral, p:g. 186.)
Advirtase cmo la anterior clasificacin tripartita de Kelsen hace referencia a los
estatutos, no a su contenido. Segn lo ha hecho notar Gaxiola al aplicar a nuestro de
recho la divisin de Kelsen, de sta resultan dos rdenes jurdicos parciales, subordina-
dos ambos a la suprema reguladora, que es la Constitucin General: la legislacin fe-
deral y las leves locales de los Estados. (Al/{Imos problemas del Estado Federal, pg. 112.)
Un poco ms adelante en ese camino ideolgico, consideramos que no en todos los
ClllJ()S el orden jurdico central es parcial, coextenso, colocado en el mismo plano del
local, sino que a veces alcanza la categora de nacional, por disposicin -como sucede
.iempre- de la suprema reguladora que es la Constitucin.
CAPTULO VIII
LOS ESTADOS
SUMARlO
-
forma de descenrralizacin.' Tres son en su concepto los grados de
135
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICA:\lO
EL MUNICIPIO
SUMARIO
149
150 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
las conciencias; respetaba al rey. en quien "ca la autoridad suprema despus del Papa,
pero no conceba un sistema de goberno sin ayuntamiento o concejos" (El Municipio,
en "Mxico. Su evolucin social", T. l. Vol. 2~. pg. 667) .-Las mismas ideas sus-
tentan Toribio Esquive! Obregn (Apuntes para la historia del Derecho en Mxico;
Mxico, 1938; T. 11. pg. 208). Y Carlos Perevra (Hernn Corts; Espasa Calpe;
1946; pg. 89) .
9 Existe unanimidad de opiniones respecto al origen popular de los alcaldes ordi-
narios; sin embargo, la naturaleza puramente judicial de sus funciones restaba significa-
cin, desde el punto de vista de! gobierno propio. al origen popular de su designacin.
En el nombramiento de los corregidores, como representantes de la Corona que eran. no
tena ninguna intervencin la voluntad de los vecinos. Por lo que toca a los regidoreS.
que eran propiamente los procuradores de la comuna, no existe uniformidad de opiniones
acerca del origen de su designacin. A pesar de su poca simpata por la organizacin
colonial, el Dr. Mora admite que "parte de los regidores se elega anualmente de entre
los vecinos del lugar" (Mxico y sus revoluciones; Pars, 18!l(i.; T. 1, pgs. 160 a 187).
En cambio el hispanista Esquivel Obregn y el casi siempre imparcial Macedo sostienen
que el cargo de regidor era vendible y renunciable, segn lo dispona la cdula. de
dolia Juana de 15 de octubre de 152'J. Los datos tan serios que. aporta el Sr. Esqulvel
Obreg6n en favor de su tesis nos hacen considerarla mucho ms estimable que la IOla
afirmacin de Mora (Esquivel Obregn: Apuntes. " pgs. 207 Y 255.-Macedo: El
Municipio ...., pg. 669)
lOOp. cit., pg. 617.
EL MUl':lCIPlO 155
11 El menosprecio del municipio por parte del liberalismo lo explica en los si-
guientes trminos Carda Oviedo: "La Re\'olucin, aunque por distinta via que la monar
qua. absoluta, condujo al propio abatimiento de la vida l:nunicipal. El. principio ndiv-
dualista que la infonnaba detem1n el menesprecto.de la Idea corporativa: por tanto. de
!a 0TRanizacin municipal. Imbuida de un espiritu l~lista, signific. desde un prirner
Instante. su bostilidad a las instituciones M<;tricas. La ICjfislacin municipal del si~lo XIX
es su obra predilecta, obra que imprime al },{unicipio el seno individualista, legalista y
~ntralizadC)r que caracteriza a aquel Jn'lln ~ovimiento polftico."-D.-recho4dm/n;stra-
tnro Por Carlos Carda Oviedo; 2~ ed.; Madrid, 1948; pg. 430.
15G DERECHO CO:'\STlTlCIO:'\AL MEXIC.\:'\O
,Idirin de 19i-l 1/ la [n'rcrd enl c no/a 25. El aadido de junio de 1971 a la frac-
r iu 1 del artculo 74, glosado en la nota 25 de 'Interior edicin, abandon la ley sup'e,
ma en octubre de 1974. en pos de las numerosas enmiendas que 3rigill en esa fecha
la supresin de los Territorios Federales. (Ver prrafo 99 bis. de la presente l3~ ediciu.)
Nada venturoso destino el de la reforma de 1971, egresada de la Consitucin en bre-
'e trmino )' subrepticiamente como haba entrado. De su efmero paso slo sobrevive
el ejemplo admonitorio de lo inconveniente que es manejar a manera de acto ejecutivo.
de pronta resolurin, aquello que por afectar la ley de leyes -y con ello nuestro sistema
jllrdico- merece reflexiva lentitud. meditativa y respetuosa discrecin.
CAPTULO X
SUMARIO
1 Acerca de los antecedentes. alcance y defectos del artculo 121, consultar 101
"'ludios de Eduardo Trigueros Saravia publicados en Revista Mexicana de Derecho P
/ico (T. l. pg. 157) y' El Foro (T. VII, pg. 145). as como el MantUll de Derecho
lrlternacional Privado de Alberto G. Arce (Guadalajara, 194!!; pg. 349 Y sigs.).
2 ZARro, Historia del Congreso Constituyente; T. 11, pg. 525. Los debates rela-
tivos al artculo que se comenta, en el Constituyente de 57, se desarrollaron en tas sesio-
nes del 7 y del 11 de noviembre de 56 y constan en las pginas 525 a 540 del torno 11
de la obra de Zarco.
168 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
3 Nada menos que Castaeda, el autor del artculo que fue aprobado, explicaba
su alcance diciendo que "sean los gobernadores los nicos que gobiernan en su territorio;
no haya mando de armas ni de hacienda que no est sometido a su intervencin". y
agregaba las siguientes palabras, reveladoras de que su autor ignoraba en absoluto el
sistema federal: "La creacin de comandantes generales, de jefes de hacienda y de otros
empleados del gobierno federal, independientes de la autoridad de los Estados. ha sido
un elemento de complicacin y de discordia que es necesario destruir si aspiramos de
buena fe a afianzar las instituciones federales. Y cuando haya un Estado que salga del
orden, para restablecer la tranquilidad puede emplearse la guardia nacional de otro Es-
tado" (pg. 529) . Ignacio Ramrez opinaba por su parte que "no pueden introducirse
disposiciones a los Estados sin el pase, sin la 'intervencin de sus gobiernos" (pg. 530)
Si estas ideas hubieran orientado la aplicacin del precepto, corno informadoras que ha-
ban sido de su adopcin, se hubiera implantado en Mxico una especie de confederacin
de Estados del todo distinta al sistema federal. Ante ese destino imposible, el precepto
qued relegado al olvido.
4 ZAROO. pg. 530.
KORMACIONES DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL 169
7 Op, cit.; pgs. 268 \ sigs.-La similitud de conceptos entre los constituyentes
argentinos de 53 y los nuestros de 56 es de tal manera impresionante que slo podra
explicarse por la semejanza de situaciones (que apenas existi) o por el conocimiento
q.ue los nuestros tuvieron de las obras de all. He aqu explicado claramente por Somma-
nva el ideario argentino de entonces. que no parece sino un resumen de la actitud de
Castaeda: "Ahora resulta fcil considerar la intervencin de las autoridades nacionales
en el territorio de las Provincias como desvinculada de su ingerencia en los Gobiernos
locales. puesto que aqul forma parte del territorio nacional. uno e indivisible; pero
los convencionales de 1860, as como los constituyentes de 1853, contemplaban las cosas
COn otro criterio y sustentaban ideas falsas a fuerza de ser demasiado simples. Preocu-
padas por imaginarios constantes choques entre el ejercicio de las autoridades nacionales
y provincial, conceban a los Gohiemos locales, como organismos dotados de jurisdiccin
exclusiva y excluyente sobre el propio territorio, Y al Gobierno Federal como a otro or-
ganismo cuya molesta complicacin pensaban eludir encerrndolo dentro del lugar fijado
para su asiento. Resultbales difcil entender cmo dos rdenes de autoridades pudiesen
ejercer imperio simultneo sobre las mismas personas y cosas, y puesto que las autorida-
des nacionales eran supremas sobre las de Provincia, creyeron salvar el aparente conflicto
manifestando unos poderes a travs de los otros, a cuyo efecto convirtieron a los gober-
nadores en agentes del Gobierno general." (Historia de las intervenciones federales en
las Provincias, por Luis H. Sommariva; Buenos Aires, 1929; T. 1, pg. 28.)
172 DERECHO CO;-":STITl'CIO:\AL :\IEXICA:'\O
Para terminar el estudio del artculo 117 hay que fijarse en que el
prrafo final, no numerado como fraccin, que le agreg al artculo
el Constituyente de Quertaro, no significa prohibiciones a los Esta-
dos, sino que contiene el mandamiento positivo de que el Congreso
de la Unin y las legislaturas de los Estados dictarn, desde luego,
leyes encaminadas a combatir el alcoholismo. Precepto es ste que no
ha tenido aplicacin en la prctica y que slo revela el empeo justi-
ficado de los legisladores de Quertaro para combatir el alcoholismo,
aunque slo fuera por medio de estas disposiciones generales, que
sealan obligaciones concurrentes a la federacin y a los Estados, ms
que otorgarles facul tades.
En cuanto a las prohibiciones no absolutas que a los Estados se
imponen, enumralas el artculo 118, que por cierto debera desapa-
recer de la Constitucin, pues su sola presencia en ella disloca y que-
branta nuestro rgimen.
Segn el citado artculo 118, fracs. I y 11, los Estados no pueden,
sin consentimiento del Congreso de la Unin, establecer derechos de
tonelaje ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o dere-
chos sobre importaciones o exportaciones, as como tener en ningn
tiempo tropa permanente ni buques de guerra. Esas facultades perte-
necen exclusivamente a la federacin, segn los arts. 73, fr. IX Y 89,
fr. VI, pues es propio y caracterstico de todo sistema federal que las
aduanas exteriores y el ejrcito de mar y tierra estn bajo el control
exclusivo e intransferible de la federacin, ya que si algo es materia
estrictamente federal, sin la cual no existira el sistema, es lo relativo
a las relaciones internacionales (diplomticas y financieras) y la fuer-
za militar. La concurrencia de los Estados en esas facultades, cuando
lo permite el Congreso de la Unin, segn lo disponen las fracciones
I y 11 del artculo 118, es, por lo tanto, un caso de delegacin o trans-
ferencia de facultades que subvierte y aniquila el sistema federal.
Pero ms desafortunada an, si cabe, es la hiptesis de la fraccin
111 del mismo artculo, segn la cual los Estados no pueden, sin con-
sentimiento del Congreso de la Unin, hacer la guerra por s a algu-
na potencia extranjera. Esto quiere decir que si el Estado de Sonora,
verbigracia, obtiene permiso del Congreso de la Unin, puede hacer
la guerra por su cuenta a Estados Unidos. Pero ello siempre y cuando
haya tiempo de madurar la declaratoria de guerra y de alcanzar el
permiso, pues sin necesidad de ste puede el Estado hacer la guerra
en los casos de invasin y de peligro inminente que no admite demo-
ra; en estos casos, dice la segunda parte de la fraccin 11, los Estados
darn cuenta inmediata al Presidente de la Repblica.
Es increible que los absurdos contenidos en la citada fraccin ha-
NORMACIONES DE NUESTRO SISTEMA FEDERAL 177
semejanzas de origen, son patentes las diferencias entre los cuatro man-
damientos, as en el texto como en su aplicacin, y revela cada uno
de ellos un fondo histrico diferente.
Dicho precepto consagra lo que se denomina "la garanta federal",
que consiste en la proteccin de la Unin para los Estados y que se
traduce en la obligacin de los poderes federales de intervenir en un
Estado, en cualquiera de estos dos casos: de oficio, cuando en el Es-
tado se altera la forma republicana de gobierno o hay invasin; a peti-
cin de la legislatura del Estado o en su caso del ejecutivo, cuando
hay violencia domstica.
El artculo 6'.' de la Constitucin Argentina dice as: "El Gobierno
Federal interviene en el territorio de las provincias para garantizar la
forma republicana de goberno o repeler invasiones exteriores y a
requisicin de sus autoridades constituidas, para sostenerlas o resta-
blecerlas, si hubiesen sido depuestas por la sedicin o por invasin
de otra provincia."
Como se ve, ese artculo estatuye las dos clases de intervencin que
hemos visto consignadas en el precepto norteamericano. El comenta-
rista argentino Ral Bisn las llama, respectivamente, intervencin
reconstructiva e intervencin ejecutiva y las distingue en la siguiente
forma: "La intervencin reconstructiva tiene lugar cuando est sub-
vertida la forma republicana de gobierno y el poder federal es el lla-
mado a llevar su accin al lugar del conflicto para garantizar y resta-
blecer esa forma republicana de gobierno. Se entiende en cambio por
intervencin ejecutiva, cuando se trata de una invasin exterior o bien
cuando las autoridades han sido depuestas por sedicin o invasin de
otra provincia, y en tal caso el gobierno federal debe proceder nica-
mente a requisicin de las autoridades constituidas y con el propsito
de sostenerlas o restablecerlas." Ji
EL CAPTULO GEOGRAFICO
SUMARIO
I ~:;
IR6 DERECHO CO;\;STITUCIONAL :\IEXIC\;\;O
15. La iniciativa figura en la obra Gnesis de Jos artlculos 27 'Y 123 de la .cons-
titucin Politice de 1917, por el Ing. Pastor Rouaix: Puebla, 1945. pgs. 146 y sigs,
G La invocacin del antecedente colonial fue idea del Lic. Andrs Molina Enri-
quez, que, aunque no era diputado. particip en la formacin de la iniciativa. Segn l,
la atribucin que de cierta zona de las tierras descubiertas hizo a la Corona de Espaa la
Bula de Alejandro VI de 4 de mayo de 1193 fue en favor de los reyes de Espaa ).
no de la nacin espaola: a partir de la independencia, Mxico sustituy en todos sus
derechos, inclusive en la naturaleza del dominio, a la Corona espaola; fue en cierto
modo su causahabiente a ttulo universal. Esta tesis. que ha sido impugnada con argu-
mentes muy serios (vase El sistema agrario constitucional, por el Dr. Lucio Mendieta
y !'Ifiez, 2~ ed., pgs. 31 Y sigs.). fue rechazada aos ms tarde por el InR. Rouaix,
pn!1cipal autor de la iniciativa (vase GneSis.. ., pg. 114); No ~b~tante. alguna e~uo
tona de la Suprema Corte la acogi expresamente (Semanarzo JudICIal de la Federacaon;
T. XXXIII, Sup., pg. 421).
188 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
11 Apunte3 para la Historia del Derecho en .Uxico; Mxico, 1939; T. H, pg. 231.
12 Mxico y sus revoluciones; Pars, 1936; T. J, pg. 176.
EL CAPTULO GEOGRFICO \95
venio con el Estado, qu razn habra para exigir que el mismo Con-
greso, en funciones de Poder legislativo federal, aprobara su propio
acto?
A falta de convenio amistoso entre los Estados o entre los Estados
y la Federacin, con motivo de lmites, las dificultades deben resol-
verse en la va judicial, para lo que tiene competencia en nica ins-
tancia la Suprema Corte de Justicia, de acuerdo con el articulo 105.
Se trata entonces de un juicio ordinario ante la Corte el cual con-
cluye con sentencia, que por ser dictada por un tribunal de nica
instancia, es definitiva; al igual que la aprobacin del convenio amis-
toso por el Congreso, esa sentencia pone fin, de una vez por todas, a
la cuestin de lmites ventilada en el juicio.
18 ZARa>: T. 11. pgs. 656 Y sgs.: Mxico a travs de los siglos: T. IY. pg. 137;
Manuel Herrera y Lasso: Estudios Constitucionales; Mxico, 1940. pgs. 55 y sgs.
EL CAPTULO GEOGRFICO 199
al mismo arto 44. El Congreso puede sealar al Estado del Valle una
extensin igual, mayor o menor de la del actual Distrito Federal. Si
la seala igual, no hay modificacin constitucional, porque no se afec-
tan los lmites de los Estados limtrofes. Pero en los otros dos casos
s hay reforma constitucional, puesto que al aumentarse o disminuir-
se el territorio que ocup el Distrito Federal, se alteran necesariamen-
te los lmites del Estado o Estados vecinos que ganen o pierdan su-
perficie, yeso trae como consecuencia una modificacin al arto 45
en la parte que dispone que los Estados conservarn la extensin y
lmites que hasta hoy han tenido. Como la alteracin de lmites es
obra exclusiva del Congreso, la reforma constitucional consiguiente
tambin lo es del Congreso y no del Constituyente, por lo que es
ste un caso de" excepcin a la rigidez de nuestra ley suprema.
Hasta dnde llega la facultad del Congreso de variar los lmites
del Estado del Valle, con relacin a los del actual Distrito Federal?
La Constitucin no lo dice, pero el intrprete debe fijar el alcance de
esa facul tad.
Si el Congreso disminuyera la superficie, tendra que ser porque
estimara que si el Estado del Valle conservara toda la superficie del
actual Distrito Federal, sera un Estado exageradamente poderoso, en
riqueza y en poblacin, con respecto a los dems Estados. Y si la
aumentara, no podra deberse sino a que el Congreso supusiera (en
hiptesis del todo improbable) que con la superficie del actual Dis-
trito Federal el Estado del Valle no podra subsistir como entidad fe-
derativa por no contar con el mnimum de poblacin y con los ele--
mentos necesarios que para los Estados exige el arto 73 en su frac. II.
De all se sigue que la disminucin de superficie no puede llegar has-
ta impedir que el Estado del Valle subsista como Estado, ni el aumen-
to de esa superficie a costa de los Estados vecinos puede llegar hasta
impedir que los Estados afectados subsistan como tales. En el prop-
sito que inspir el precepto estn los lmites propios de la facultad.
Si el Congreso considera necesario mermar superficie al territorio que
fue del Distrito Federal o, por el contrario, al territorio de Estados
limtrofes, debe hacerlo en la medida de la necesidad y respetando
siempre un principio que, por superior, seorea la organizacin cons-
titucional toda entera; ese principio es el del pacto federal, que sera
desconocido y vulnerado si, en ejercicio de una facultad secundaria,
el Congreso ordinario pudiera suprimir a un Estado de la federacin.
63.-Las tres primeras fracciones del arto 73 (que enumeran las fa-
cultades del Congreso), pertenecen tambin al captulo geogrfico y
se refieren unas veces a los Estados y otras a los Territorios.
La primera otorga al Congreso de la Unin la facultad "para ad-
mitir nuevos Estados o Territorios a la Unin Federal". Es ste el caso
en que ingresan a la Federacin mexicana nuevos Estados o Territo-
rios, por aumento de la superficie que actualmente tiene el territorio
204 DERECHO CONSTITI.:CJO]\AL MEXICr\:'\O
LA DIVISIN DE PODERES
SUMARIO
en todo el pas. La supresin del artculo se hizo por indicacin del Ejecutivo, quien de
hecho modific la iniciativa despus de presentarla al Congreso y de publicada en la
prensa. Las ideas que inspiraron la supresin quedaron consignadas en la ley de Preven-
CIones generales relativa a la suspensin de garanttas, expedida por el Ejecutivo como
reglamentaria de la suspensin de H de junio. En la exposicin de motivos de aquella
ley se dice que "el Ejecutivo considera que las limitaciones que deben sufrir algunas de
l~s f/;arantas consagradas en la Constitucin, y cuya suspensin fue autorizada. ha de rea-
!Izarse exclusivamente por el propio Ejecutivo"; los arts. 2? y 4~ de la ley consagran las
Ideas expuestas.
222 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
~1 Los dos ilustres corfeos de JOS partidos antagnicos, Alamn y Mora, coincidie-
ron casi simultneamente en la necesidad de las facultades extraordinarias. Despus de
referirse al "sello de odiosidad" de las facultades extraordinarias que entonces se con~e'
dan fuera de la Constitucin, el primero dijo por los aos 32 a 34: "Si, por el contrario.
se hubiese establecido por regla general en la Constitucin... lo que debe hacese en
los casos no muy raros de turbaciones pblicas, el Gobierno podra hacer uso en tiempo
oportuno de una amplitud de facultades que vendran a ser ordinarias, aunque slo
aplicables en tiempos y circunstancias determinadas, y las revoluciones cesaran de ser
tan frecuentes y peligrosas habiendo una mano fuerte pronta y siempre con el poder
suficiente para reprimirlas" (Alam4n, por Jos C. Valads; Mxico, 1938; pg. 337).
Por su parte el Dr. Mora sostuvo en 1833: "He aqu la necesidad de las facultades
extraordinarias para ciertos casos, que no pueden ser otros que los de una agresin
armada, a virtud de la cual se pone en riesgo la existencia de la sociedad" (Obras suel-
tas; Pars, 1837; T. l. Revista Polttica, pg. CCXXXII).
LA DIVISiN DE PODERES 225
. --
234 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
de que fue el proyecto del seor Olvera, sobre dictadura, el que mo-
tiv esa adicin; de que fueron las graves consideraciones que acabo
de indicar, las que tuvo presentes la mayora del Congreso para creer
que ni las facultades ordinarias del Ejecutivo, ni la suspensin de las
garantas individuales bastaban en ciertos casos para salvar situacio-
nes difciles, sino que podan ser necesarias autorizaciones al Gobier-
no, tantas cuantas el Congreso creyese convenientes para ese fin." Y
agrega: "El Constituyente crey que adems de la suspensin de ga-
rantas individuales, poda en circunstancias anormales, ser necesario
en el Gobierno un poder extraordinario.... y sancion expresa y ter-
minantemente la teora de las facultades extraordinarias." 2~
Hasta entonces el debate de la jurisprudencia haba versado acer-
ca del alcance y sentido de las autorizaciones que el Congreso poda
conceder al Ejecutivo para hacer frente a una situacin de grande pe-
ligro o conflicto, es decir, exclusiva y precisamente en los casos sea-
lados por el artulo 29.
Pero la legislacin segua adelante, en el camino de divorciar del
artculo 29 la delegacin de facultades legislativas; la Corte, por lo
tanto, deba enjuiciar los nuevos derroteros.
Todava estaba Ignacio Vallarta en la Suprema Corte, cuando sta
pronunci la ejecutoria del 21 de enero de 82, en el amparo de Gua-
dalupe Calvillo contra la Ley de Organizacin de Tribunales de 15
de septiembre de 80, que fue de las leyes expedidas por el Ejecutivo
con autorizacin del Congreso y aprobadas posteriormente por ste.
Ignoramos si el ponente en el amparo haya sido Vallarta, pero es
evidente que la ejecutoria busc conciliar las ideas tan empeosamen-
te sostenidas con anterioridad por aquel magistrado, favorables a la
delegacin de facultades legislativas exclusivamente en el caso del ar-
tculo 29, con la nueva situacin que se presentaba.' en que la dele-
gacin no se haba operado en funciones del 29. De all la tesis de
que las leyes expedidas por el Ejecutivo slo tuvieron carcter de
tales desde que se les dio la aprobacin del Congreso. 28
Cuando Vallarta sali de la Corte, sobrevivi su argumento de
que no se faltaba al principio de la divisin de poderes si la transmi-
sin de la funcin legislativa era parcial y no implicaba la desapari-
cin del rgano legislativo, que era lo que prohiba el artculo 50.
:;Votos; T. 1, pg. 10j.
26 La ejecutoria dice as: "Si bien en los casos e~pres~dos en el a~tc~lo 29 de la
Constitucin el Poder Legislativo puede conceder al Ejecutivo las autonzaciones que es-
time necesarias para que haga frente a la situaci'.', n~ este ar~cul? ni otro algu,?o del
Pacto Federal autoriza la delegacin del Poder Legislativo al Ejecutivo para exp~(hr C
digos y organizar los tribunales del D. F. En. c!>nsecuen~ia. la orWlDlza~ln .de tnbu!'ales
v los Cdigos de Procedimientos Penales y Civiles publicados por el E.lecutl~o. hubieron
de tener carcter de leves cuando se le dio la aprobacin expresa y especal del Con-
greso de la Unin por .medio de una ley,"
236 DERECIIO CONSTITUCIO~AL l\lEXICA:'\O
Nada ruis que de all en adelante la Corte hizo uso de este argumen-
to como nunca lo pens su autor, es decir, para justificar la delega-
cin fuera de los casos del artculo 29.
Claro est que hasta ese punto no alcanzaba la validez del argu-
mento de Vallarta, Porque no basta con la ausencia de violacin a una
prohibicin constitucional (en el caso la prohibicin del artculo 50),
sino que se necesita la presencia de una facultad expresa para que el
Congreso pueda delegar su funcin legislativa.
Se poda discutir si la facultad delegatoria exista en la hiptesis
del artculo 2!), pero era indiscutible que fuera de esa hiptesis no
exista.
La Suprema Corte tena que salvar la numerosa legislacin expe-
dida por el Presidente Daz en uso de facultades extraordinarias. Y a
falta de una seria defensa constitucional, ech mano del argumento
que Ignacio Vallarta tom del Juez Landa y al que el eminente ma-
gistrado dio el prestigio de su nombre.
todas las leyes expedidas en uso de facul tades extraordinarias. Hay, por
lo tanto, en la actualidad dos situaciones sucesivas: la anterior a la
reforma de 38, respecto a la cual prevalece la jurisprudencia que con-
sidera constitucional la delegacin de facultades legislativas realizada
bajo la vigencia de esa situacin, y la posterior a la reforma, en que
la jurisprudencia tendr que aceptar, si es respetuosa de la enmienda,
que cualquiera ley expedida por el ejecutivo bajo la vigencia de la
reforma y fuera del caso del art. 29, es inconstitucional.
Despus de la reforma de 38, el primer caso en que funcionaron la
suspensin de garantas y las facultades extraordinarias, se present
en el mes de mayo de 1942, con motivo del estado de guerra con Ale-
mania, Italia y Japn.
El decreto de 1'.' de junio de ese ao aprob la suspensin de las
garantas individuales que estim conveniente y, satisfecha esa con-
dicin previa, facult al ejecutivo para imponer en los distintos ramos
de la administracin pblica todas las modificaciones que fuesen in-
dispensables para la eficaz defensa del territorio nacional, con lo que
el Congreso concedi al ejecutivo "una mayor amplitud en la esfera
administrativa", segn la frase feliz empleada en el amparo de la se-
ora Bros, lo cual cabe dentro del trmino "autorizaciones" que usa
el artculo 29.
Adems, y con el mismo objeto, el Congreso facult al ejecutivo
para legislar en los distintos ramos de la administracin pblica, lo
cual est incluido tambin en las "autorizaciones" del arto 29, por ms
que en el artculo 49 recibe el nombre de "facultades extraordinarias
para legislar".
Durante el tiempo en que estuvo vigente la suspensin de garan-
tas con la correspondiente delegacin de facultades, o sea desde el
mes de junio de 42 hasta septiembre de 45, aparecieron varios brotes
de la vieja tendencia a extralimitarse el Ejecutivo en el uso de las
facultades delegadas. Sobre todo en materia hacendaria, se expidieron
por el Presidente numerosas disposiciones legislativas en las que no
es posible descubrir, ni con mucha voluntad, relacin alguna de medio
a fin entre la disposicin legislativa del Ejecutivo y la finalidad para
la cual se le concedieron las facultades extraordinarias. La Suprema
Corte declar inconstitucionales algunas de esas disposiciones, por-
que corresponden a la vida normal del pas y su expedicin incumbe,
por lo tanto, al rgano legislativo ordinario."
Fue a partir del regreso a la normalidad cuando propiamente se
volvi a abrir la interrogacin que formulaba nuestra historia de las
error cuando, empleando los argumentos tradicionales, quebrantaba lo que ella deca
ser la tradicin nacional.
En efecto, esa tradicin haba operado siempre en el sentido de la delegacin de
facultades legislativas, esto es, la transmisin de facultades legislativas ocurra por
virtud de que el Congreso de la Unin, titular nato de las mismas, tena a bien dele-
garlas, por un acto de su propia voluntad, en el poder ejecutivo. Tal fue desde sus
comienzos, y sigue sindolo hasta ahora, el caso de las facultades extraordinarias para
legislar. No acta en la especie el Ejecutivo como rgano legislativo independiente
del Congreso, sino como delegado que cumple una comisin conferida por el delegan te.
. Contrariamente a dicha tradicin, la iniciativa propona que, sin conocimiento
111 consentimiento del Congreso, se dotara al ejecutivo federal de la facultad de "au-
mentar o disminuir las cuotas de las tarifas de exportacin e importacin expedidas par
el Congreso de la Unin, crear y suprimir las propias cuotas", con la cual el ejecutivo
recib.a de la Constitucin, y no del Congreso, la potestad de legislar en materia aran-
celara. De esta manera la iniciativa pretenda crear una dualidad de rganos legisla-
ttvos en materia de tarifas al comercio exterior, ya que por una parte el Congreso
<.onservaba sus facultades al respecto, pero por la otra se le otorgaba idnticas fa-
cuhadcs al Ejecutivo, sin nexo alguno entre las actividades de los dos poderes. CaSI'
semejante no se haba llegado a registrar en nuestro derecho pblico; el Congreso
:e~s~~i por un momento su descuidada funcin legislativa y enmend certeramente la
uuciatva presidencial.
Despus de aceptar los motivos de la reforma propuesta, las Comisiones Unidas
de Puntos Constitucionales y de Aranceles y Comercio Exterior de la Cmara de Di-
Pl!tados expresaron en su dictamen la siguiente salvedad: "Pero las Comisiones que sus-
criben consideran indispensable introducir una reforma al texto de la adicin que
~ropone la Iniciativa, a fin de que no se realice un cercenamiento permanente y defin-
t~vo de la facultad legislativa atribuida por la ley constitucional al Poder Legislativo,
sino para hacer posible una delegacin de facultades en materia arancelaria al Ejecutivo
po~ una ley del Congreso, cuando aqul la solicite o ste considere conveniente y nece-
san~ otorgarla, pero sujeta siempre a la revisin y aprobacin por s~ ~arte de lo que
hU~>lese hecho el Ejecutivo en uso de la facultad otorgada. Y como indispensable coro-
lario, ha de modificarse el prrafo segundo del artculo 49, a fin de que en forma
Ind,ubitable quede establecido que slo pueden otorgarse facultades al Ejecutivo para
legislar, en los casos de suspensin de garantas de que habla el artculo 29 y en materia
arancelaria en los trminos del prrafo que se adiciona al artculo Ul."
. El texto aprobado en los trminos propuestos por las Comisiones, abre algunas
I tl terrogaciones.
Es la primera la relativa a si las atribuciones delegadas por el Congreso al Eje-
cutivo, de acuerdo con el prrafo adicionado al 131, son de naturaleza legislativa. El
dictamen mismo plantea la duda, al decir que dicha adicin "podra estimarse que no
constituye una tpica delegacin de facultades, sino una delegacin de autoridad para
determinar un hecho o estado de cosas, de los que depende la actuacin de la ley".
Sin embargo, el dictamen acaba por no ~c?ger ese criterio, cua~d~ propone l~ refo~a
del art. 49 como consecuencia de la adicin al 131, en los siguientes trminos: En
ningn otro caso salvo lo dispuesto en el segundo prrafo del articulo 131, se otorgarn
al Ejecutivo fac~ltades extraordinarias para legislar." Lo que significa. a todas luces.
que para el texto reformado son facultades extraordinarias para legislar, aquellas a que
se refiere el articulo 131. (El Pleno de la Suprema Corte de .Jus~icia admiti que s0!1
de natUraleza legislativa las disposiciones ~e carcter general dictadas pc;>r. el Presi-
dente de la Repblica en materia arancelana con apoyo en el prrafo adicionado del
arto 131, cuando el propio Pleno resolvi que es competente para conocer de los amo
paros enderezados contra dichas disposiciones, por tratarse de amparos contra leyes.
Toca No 1636/58: en el amparo de Adams, S. A. y coagraviadas, resuelta la com-
petencia del Pleno el 9 de mayo de 1961.)
248 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Otra cuestin que suscita la adicin del artculo 131, surge del prrafo final de la
misma: "El propio Ejecutivo, al enviar al Congreso el Presupuesto' Fiscal de cada
afio, someter a su aprobacin el uso que hubiese hecho de la facultad concedida." Su
sentido literal (nico que, segn parece, hay que tomar en cuenta por ser suficientemente
claro) obliga a dos cosas: H desde luego entrarn en vigor las disposiciones que dicte el
Ejecutivo en uso de la facultad concedida, sin esperar la aprobacin del Congreso, puesto
que el precepto no lo dice; 2~ no obstante, el Ejecutivo deber someter a la aprobacin
del Congreso el uso que hubiere hecho de la facultad concedida, posteriormente a su
ejercicio, ya que no cabe entender de otro modo, por los tiempos de los verbos emplea-
dos, la expresin "someter a su aprobacin el uso que hubiere hecho de la facultad
concedida".
Asf entendido el precepto, resulta que las disposiciones legislativas emitidas por
el Ejecutivo con fundamento en el mismo son leyes de naturaleza singular, sujetas a la
condicin resolutoria de la aprobacin del Congreso. En nuestro Derecho Pblico se
haban dado casos semejantes al que contemplamos; pero en ellos la aprobacin del
Congreso era anterior a la fecha en que entraba en vigor la ley expedida por el Ejecu
tivo, de tal suerte que cuando dicha ley comenzaba a ser obligatoria, ya se haba produ-
cido respecto de la misma el concurso cabal de voluntades necesario para su vigencia:
la del Congreso, al delegar en el Ejecutivo determinada facultad legislativa, bajo la
condicin suspensiva de dar cuenta oportunamente al Congreso del uso que hiciera
de esa delegacin; la del Ejecutivo, al expedir la ley en ejercicio de la facultad delega-
da; finalmente, otra vez la del Congreso, al aprobar a ley expedida por el Ejecutivo.
(Por va de ejemplo, bajo la vigencia de la Constitucin de 57, se puede citar el caso
del Cdigo Civil para el Distrito Federal y el Territorio de Baja California. El 14 de
diciembre de 1883 el Congreso autoriz al Ejecutivo para expedirlo, con el siguiente
requisito: "El Ejecutivo dar cuenta oportunamente al Congreso de la Unin, del
u90 que hiciere de esta autorizacin." El Ejecutivo expidi dicho Cdigo el 31 de
marzo de 1884, para entrar en vigor ellO de junio siguiente. El Congreso, por ley
promulgada el 24 de mayo de 1884, es decir, antes de la fecha en que iba a entrar en
vigor el referido Cdigo, decret lo siguiente: "Se aprueba el Cdigo Civil expedido
por el Ejecutivo el 31 de marzo del presente ao, en uso de las facultades que le con-
cedi el decreto de 14 de diciembre de 1833'').
La aprobacin de una ley con posterioridad a su vigencia, que es lo establecido
como una novedad sin precedente en la adicin al artculo 131, planteara una situacin
prcticamente irresoluble si llegara a presentarse el caso de que una ley expedida por
el Ejecutivo en la hiptesis de dicho precepto, aplicada desde su promulgacin a casos
particulares, no fuera aprobada posteriormente por el Congreso.
38 op. cit., pg. 204.
CAPTULO XIIi
SUMARIO
rio; este ltimo podr ser condenado como cmplice o coautor por
haber parti pado mediante el acto personal del refrendo en el acto
criminoso del Presidente, pero ello no libera al Presidente de la res-
ponsabilidad exigible oportunamente. Todo ello se explica si se tiene
en cuenta que la irresponsabilidad penal del Presidente es de natura-
leza del todo diversa a la irresponsabilidad parlamentaria del Jefe del
Ejecutivo y obedece a otros motivos. La irresponsabilidad penal es ms
bien inmunidad con que se protege a los altos funcionarios mientras
duran en su encargo, con objeto de impedir que mediante un proceso
injustificado se les prive de sus funciones. Solamente la Cmara de
Diputados o la de Senadores, segn la naturaleza del delito, puede
despojar de la inmunidad, pero tal cosa slo puede acaecer, tratndose
del Presidente de la Repblica, por traicin a la patria o delitos gra-
ves del orden comn; la inmunidad de dicho funcionario es casi
absoluta.
La responsabilidad de carcter tcnico que asume el Secretario de
Estado por virtud del refrendo, obedece a que es la Secretara de cada
ramo, a travs de sus expertos, la que debe preparar el material de
informacin y decisin que el titular de la Secretara presenta bajo
su responsabilidad al Jefe del Ejecutivo. No es posible que este lti-
mo alcance a dominar las numerosas y variadas cuestiones tcnicas de
la administracin; de all la necesidad de las Secretaras, cada una
de ellas especializada en una materia administrativa. Esta responsabi-
lidad de orden tcnico es la que posiblemente tuvo en cuenta el ya
citado Reglamento del art. 24 de la Ley de Secretaras de Estado, al
otorgar al refrendo una finalidad que no registra la teora. En efecto,
si conforme con el arto l"! de ese Reglamento el Secretario debe firmar
antes que el Presidente, ello slo puede significar que el Secretario
asume frente al Presidente la responsabilidad tcnica del acto. Nos
hallamos, por lo tanto, en presencia de un cometido del refrendo que
se despliega principalmente en el mbito interno del Ejecutivo, en las
relaciones del Secretario con su superior jerrquico.
Intimamente relacionada con la funcin tcnica del refrendo, apa-
rece su finalidad poltica. Como habremos de verlo con mayor dete-
nimiento al estudiar la organizacin del Poder ejecutivo, en el Cons-
tituyente de Quertaro la Comisin dictaminadora propuso la creacin
de los Departamentos Administrativos, con funciones exclusivamente
tcnicas y no polticas, a diferencia de las Secretaras de Estado, que
gozaran de esas dos funciones. Como consecuencia de la anterior dis-
tincin el dictamen otorgaba el refrendo nicamente a los Secretaras,
en consideracin a su funcin poltica, y lo rehusaba a los Jefes de
256 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO
DEL PODER LEGISLATIVO
SUMARIO
ponen, y ello con tal que se deje fluir libremente el elemento motor
que lo hace funcionar, segn es la voluntad cvica expresada sin trabas
y respetada sin artil ugios.
Sin desconocer los peligros que amagan al sistema recientemente
implantado, originados casi todos ellos en las taras ancestrales de nues-
tra democracia, pensamos no obstante que la reforma es realista, por
cuanto propicia una solucin slo en parte del vasto y perdurable
problema. Ninguna solucin total y repentina puede erradicar las
causas sociales e histricas del mal secular; haber pulsado las posibili-
dades actuales de saneamiento cvico, haberse ajustado a esas posibi-
lidades y, al mismo tiempo, haber dejado franca la puerta para todas
las coyunturas del porvenir, en eso consiste a nuestro ver la esperanza
de xito del sistema que confa a su propia flexibilidad la suerte de
su destino.
lIJ. La primera aplicacin de las normas relativas a los dipu-
tados de partido, se llev a cabo con motivo de las elecciones federa-
les de 5 de julio de 1964, que incluyeron la renovacin de la Cmara
de Diputados en la de los dos poderes de eleccin popular.
En la sesin de 30 de agosto de ese ao se present y fue aprobado
por mayora el dictamen que reconoci al Partido Accin Nacional
(PAN) 18 diputados de partido, 9 al Partido Popular Socialista
(PPS) y 5 al Partido Autntico de la Revolucin Mexicana (PARM).
Al primero de los citados le haban sido reconocidos dos diputados
de mayora. Por haber alcanzado mayora en ms de veinte distritos
electorales, el Partido Revolucionario Institucional (PRI) no acre-
dit ningn diputado de partido.
El dictamen seal en la reforma constitucional los dos elemen-
tos de duda que a continuacin examinaremos, los cuales atribuy a
que en su concepto la reforma no fue precisa y, adems, incurri en
omisin.
He aqu el prrafo del dictamen que se refiere a la primera de di-
chas dudas: "Lamentablemente, cuando la fraccin 1 del artculo 54
Constitucional reformado se refiere a votacin total en el pas en la
eleccin respectiva, no precisa cul es el alcance de la expresin, pues-
to que puede referirse a la votacin total obtenida en el pas nica-
mente por los candidatos a diputados federales y, en la presente oca-
sin en que se hizo la eleccin de diputados, senadores y Presidente
de la Repblica, podra entenderse por votacin total la suma de los
votos obtenidos por todos los candidatos a diputados, senadores y Pre-
sidente de la Repblica. Es cierto que en la exposicin de motivos de
la iniciativa se expresa textualmente que no tendrn representacin
alguna, salvo las derivadas de los triunfos que por mayora obtengan
FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO 283
Poda existir duda respecto a cul de esas dos bases acoge la re-
forma constitucional? Para nosotros no existe. La fraccin IV del al"
tculo 54, esclarecida si se quiere por el inciso j) de la exposicin de
motivos, es bastante para entender que la reforma consagr la segun-
da de las dos posibles bases antes sealadas. Sin embargo, la duda en
caso de existir qued disipada por la reforma al artculo 127, frac-
cin IV de la Ley Electoral, la cual establece la siguiente regla en el
proceso para calificar la eleccin: "A continuacin <la Cmara de
Diputados) , formular una lista de los candidatos de cada Partido que
resultaren con derecho a ser diputados de partido, anotndose en ri-
guroso orden, de acuerdo con el nmero decreciente de sufragios que
hayan logrado en relacin a los dems candidatos del mismo Partido,
en todo el pas, y proceder a hacer la declaratoria respectiva." Como
se ve, la nica relacin que tiene en cuenta la Ley Electoral es la
proporcin en el nmero de votos entre un candidato y los dems
candidatos del propio partido en todo el pas; el candidato que en
esas condiciones acredita el mayor nmero de votos es el primer favo-
recido, y as sucesivamente en orden decreciente, lo que se traduce en
que la Ley acogi sin titubeos la segunda de las bases antes descritas.
Cuando se emiti el dictamen estaba ya en vigor la reforma a la Ley
Electoral, por lo que obviamente no haba para qu proponer un tema
de duda que, en caso de existir en la reforma, haba quedado resuelto
en la ley reglamentaria."
edicin, fue aprobada en sus trminos por el Constituyente Perm~nente y como ~eforma
constitucional se public el 14 de febrero de 197~. En consecuencia, los coment~f1o~ que
a continuacin se exponen deben entenderse referidos a lo que es ya texto constitucional,
288 DERECHO CO:,\STlTl'CIO;o.AL MEXICANO
Calles. Dos das despus estall una asonada militar, organizada por
elementos revolucionarios disconformes con la eleccin del candidato
a la Presidencia de la Repblica, que llevaba a cabo la convencin del
naciente partido. Era la cuarta rebelin militar de importancia en el
decenio de los 20; iba, tambin, a ser la ltima. El movimiento fue
sofocado y desde entonces, salvo brotes insignificantes, ha imperado
en Mxico la convivencia pacfica ms prolongada que registran los
anales del pas.
Bajo rubros sucesivos (Partido Nacional Revolucionario, PNR,
en su fundacin; Partido de la Revolucin Mexicana, PRM, desde
1938; Partido Revolucionario Institucional, PRI, a partir de 1946),
el partido que por su identificacin con el gobierno es conocido con el
nombre de partido oficial, ha conservado a travs del tiempo su uni-
dad ideolgica, no obstante los cambios que en sus tcticas y en sus
objetivos le han impuesto a veces los gobiernos y las necesidades so-
ciales en los 42 aos de vida hasta ahora del Instituto.
El partido oficial cumpli su primer cometido en el tiempo, al
imponer la paz entre las facciones revolucionarias, que por medio de
la violencia solan disputarse la trasmisin del mando. Ampli des-
pus su misin al mantenimiento de la paz en todo el pas, facilitan-
do la concordia entre factores sociales que parecan inconciliables
entre s y de los cuales algunos se manifestaban opositores permanen-
tes de los gobiernos de la revolucin. Con habilidad ha sabido sortear
hasta ahora los graves desajustes sociales y econmicos que afectan a
la mayora de los pases, sin contrariar abiertamente las corrientes po-
pulares que han circulado por nuestra historia desde la guerra de
independencia. Todo eso -quizs algo ms y quizs algo menos- hay
que acreditarlo al partido, sin saber hasta qu grado se debe todo
ello a su propia inspiracin e iniciativa y en qu otro grado desem-
pe el papel de colaborador, como eco resonante de la poltica de
cada rgimen presidencial.
Pero los aciertos, y tambin los errores del PRI, son ms propios
de un organismo paraestatal que de un partido poltico. Como partido
poltico encuntrase inmerso en la totalidad social, econmica, pol-
tica, cultural de un pueblo, del que se afirma ininterrumpidamente
que est regido por una norma suprema llamada Constitucin, cuyo
postulado fundamental es la democracia. Cada partido democrtico
debe recibir del pueblo su investidura de poder, no por voluntad pre-
SUnta o impuesta, sino manifestada a travs del sufragio. De otra ma-
nera el partido, aunque en realidad forma parte del mecanismo esta-
tal, merece ser clasificado como organismo paraestatal por no figurar
dentro del esquema constitucional del estado.
No hemos querido, con las anteriores expresiones ni con otras
300 DERECHO CONSTITUCIONAL l\lEXICANO
pasado tiene, no por celo de que ese pasado se levante como un fan-
tasma amenazador en el presente. La reaccin ha llegado a ser un
mote, sin el escudo.
El peligro apunta por otro rumbo. La crisis poltica actual acaso
tenga su origen en un factor social e histrico que no puede escapar
a la cronologa, como es la continuidad en el mando total de un solo
partido, que aunque a travs de nuis de cuarenta aos de manejo del
pas ha modificado en varios sentidos sus posiciones, nadie puede afir-
mar dogmticamente que tales variantes satisfagan a criterios nuevos,
a una poca que est haciendo crisis en la juventud. Cada vez interesa
menos la disputa del partido de la revol ucin con el pasado, cada vez
interesa ms su enfrentamiento con un futuro que es ya presente, un
enfrentamiento en el que se le ha atribuido al partido oficial que ha
dejado de ser el partido de la revolucin.
La iniciativa del presidente Echeverra que venimos glosando, no
es ciertamente anacrnica. Propone una apertura democrtica, mas no
menciona en su invitacin a los grupos reaccionarios que convocaba
el presidente Calles, lo que constituira una invitacin carente de
sentido en nuestros das, sino que llama a los que frecuentan las nue-
vas rutas. "No es cerrando cauces -dice- como se fortalece la demo-
cracia, sino propiciando la mejor integracin de los nuevos intereses
que nuestra sociedad plural y en movimiento genera de manera cons-
tante." Esta idea responde a la que reiteradamente han expresado el
presidente y algunos de sus colaboradores, sugiriendo a los grupos de
presin que canalicen su inquietud, no por medio de la violencia, sino
por los cauces de nuevos partidos polticos, si los actuales no les sa-
tisfacen.
La proposicin es, en abstracto, invulnerablemente democrtica.
Pero si los nuevos partidos polticos que llegaran a formarse estaran
llamados a luchar con el partido oficial en las mismas condiciones de
desigualdad de los partidos de oposicin existentes, parece poco pro-
bable que aceptaran entrar a la justa.
Los partidos minoritarios actualmente reconocidos, dan la impre-
sin de acomodamiento de hecho al sistema en vigor, que por otro
lado es notablemente prctico para mantener la estabilidad poltica y
la paz social, mientras una y otra no son amenazadas por elementos
nuevos e intransigentes. Es suficiente para tales partidos el ejercicio
de la asesora crtica, que les proporcionan las diputaciones de partido.
Siguen insistiendo en el respeto a la efectividad del sufragio, lo que
en s mismo no es un programa de gobierno, sino el medio de alcan-
zar el poder y realizar el programa. En cuanto a programas, les falta
ese toque de originalidad y firmeza de que slo sabe dotar la decisin
FUNCINAMIENTO DEL I'ODER LEGISLATIVO 303
lt1 Para conocer los motivos de la reforma de 43. valederos tambin para la ltima,
es conveniente transcribir los siguientes prrafos de la iniciativa presidencial. reveladores
d~ la, transformacin que se va produciendo en la organizacin de nuestro Poder Le-
gislativo:
"El aumento de eficacia en las labores que era de esperarse de una asamblea menos
numerosa; la posibilidad de una seleccin mejor, cuando el voto publico pudiera mani-
festarse para designar slo un nmero prudente de representantes, v el hecho de no co-
rresponder al crecimiento de la poblacin un parejo auge de la riqueza pblica fueron
las causas fundamentales de aquella reforma (la de 1928), que cambi la base de rcprc-
se~tacin a un diputado por cada cien mil habitantes, en lugar de uno por cada setenta
mil. como la Constitucin 10 mandaba hasta entonces.
"Las razones quc se tuvieron presentes hace trece aos para ampliar el grupo elector
de cada diputado federal vuelven, en concepto del Ejecutivo de mi cargo, a tener validez
e,n la actualidad; las cifras preliminares del ltimo censo de poblacin acusan un con-
siderable crecimiento de sta; la prosperidad econmica no corresponde a las expectativas,
debido principalmente a causas externas que se agravan con la entrada de diversos paises
americanos en una guerra cuya duracin no puede preverse; en la preparacin de las
leves sigue preponderando la idoneidad de los legisladores sobre su simple nmero, y
de la observacion de los hechos se desprende el convencimiento invariable de que una
asamblea deliberante demasiado numerosa, raras veces puede examinar con profundidad
los asuntos que trata.
"Pero en la actualidad a las causas expuestas vienen a aadirse otras de diversa
ndo!e v tal "H'Z de mayor peso: en las glandes masas populares se advierte una ten-
denCla progresiva hacia la organizacin, que engloba dentro de grupos bien determina-
dos un nmero cada vez ms crecido dc personas v de intereses afines. As lo demuestra
el d~sarron de las organizaciones obreras. campesinas v populares, y este fenmeno se
rene)'l en las Cmaras colegisladoras, donde se han constituido bloques filiales de secto-
res que actan en el campo electoral y representan al mismo tiempo fuerzas sociales
~l'Ka~izadas, Es evidente que una fiel representacin puede lograrse con menor nmero
e (hputados, si los electores integran organizaciones. que si se encuentran dispersas y
carentes de adecuados cauces para expresar su opinin en defensa de sus intereses,"
306 DERECHO CO:,\STlTUCIONAL MEXICANO
20
310 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Hay algunos actos u omisiones de los legisladores que, sin ser de-
Iictuosos, estn sancionados expresamente en la Constitucin. Vamos
a enumerarlos, segn la importancia de la sancin.
Si el representante popular desempea alguna comisin o empleo
de la federacin o de los Estados por los cuales se disfrute sueldo, sin
licencia previa de la Cmara respectiva, perder el carcter de dipu-
tado o senador (artculo 62) .
Si el representante no concurre a las sesiones dentro de los treinta
das de iniciadas, se entender que no acepta su cargo (art. 63, pri-
mer prrafo).
Si el representante falta a las sesiones durante diez das consecuti-
vos, sin causa justificada o sin previa licencia del Presidente de su res-
pectiva cmara, con la cual se dar conocimiento a sta, se entiende
que renuncia a concurrir hasta el perodo inmediato (art. 63, segundo
prrafo) .
El representante que no concurra a una sesin, sin causa justifica-
da o sin permiso del Presidente de la Cmara respectiva, no tendr
derecho a la dieta correspondiente al da en que falte (art. 64).
~4 Cabe admitir la excepcin expuesta si se entiende que dentro ~el Colegio Elec
toral conservan su propia individualidad el Senado y la Cmara de Diputados, pues ~I
se entiende que el Colegio Electoral es una asamblea donde se confunden ambas Cma-
ras, no cabe hablar de qu1'Um especial de la Cmara de Diputados.
312 DERECHO COl\.:5TITUCIO:'\AL i\IEXICA:'\O
25 Hamilton censur el sistema que exige las dos terceras partes del nmero .total
de miembros, porque en muchos casos equivale en la prctica, yt debido a la ausencia de
una parte, a que se haga forzosa la unanimidad. "La historia de toda organizacin ~o'
l1tica -agrega- en que este principio ha prevalecido, es una historia de impotencia.
de perplejidad y desorden." (El Federalista, nm. LXXV.)
Nosotros debemos aadir que en los casos de los artculos 109 y Ll I se suplant~
en realidad la voluntad de los representantes ausentes, cuyos votos se computan indebi-
damente como negativos. Del total de 60 senadores se necesita la presencia de sus ~os
tercios., es decir, de 40 senadores, para que haya qurum; si se alcanza el mnimo m-
dispensable para el qurum, requirese el voto unnime de los presentes para que el
funcionario sea declarado culpable, pues los dos tercios que para ese fin exige el aro
tculo Ll l deben computarse sobre el total de miembros de la Cmara de Diputados en
el caso del artculo lOO, con la salvedad de que respecto a dicha Cmara, el qurum Y
la votacin exigen mayora absoluta (en lugar de dos tercios) en relacin con el total
de miembros. El resultado es que los que votan por la afirmativa lo hacen frente a los
presentes que votan en contra y frente a todos los ausentes, quienes por virtud de la
ficcin de la ley votan tcitamente por la negativa. No hay razn ni aparece que alRuna
hayan tenido en cuenta los Constituyentes de 17. para establecer el sistema inadmisible
de los artculos 109 y 111, que da eficacia a votos no emitidos.
FUNCIONAMIEXTO DEL PODER LEGISLATIVO 313
macla por la mitad ms uno del total de votantes, pues cuando dicho
total est formado por un nmero impar la mitad exacta es imposi-
ble; la expresin correcta es la que emplea la Constitucin de 24 (ar-
tculo 36), la de 36 (Ley 111, arto 17), la de 57 (art. 61) Y la actual
(artculo 63), al decir que el qurum se integra por ms de la mitad
del total.
La mayora relativa es la que decide entre ms de dos proposicio-
nes; de ellas obtiene el triunfo la que alcanza mayor nmero de vo-
tos, aunque ese nmero no exceda de la mitad del total de votantes.
Vamos a presentar algunos ejemplos relativos a qurum y a ma-
yoras, para acentuar la diferencia que hemos expuesto Si la Cmara
de Diputados tiene un total de 180 representantes, el qurum para
abrir sus sesiones requiere un mnimum de 91 diputados, que es ms
de la mitad. Suponiendo que est reunido ese mnimum, el proyecto
que se presenta para ser aprobado o rechazado ofrece un caso de ma-
yora absoluta, porque se debe decidir entre una proposicin afirma-
tiva y una negativa; de las dos proposiciones triunfar la que tenga a
su favor un mnimum de 46 votos, que constituyen ms de la mitad
del total de 91 votantes. Si ante la Cmara integrada con ese mismo
qurum se presenta una terna de candidatos para ser elegido uno
entre los tres, es un caso de mayora relativa y resultar electo aquel
que obtenga mayor nmero de votos, que en ningn caso podr ser
menos de 31, porque si alguno de los tres recibe 30 votos, la suma
restante de 91, distribuida entre los otros dos candidatos, dar a alguno
de los dos por lo menos 31 votos; en cambio, el mnimum de 31 votos
no asegura el triunfo, porque de los 60 votos restantes puede reunir
ms de 31 cualquiera de los otros dos candidatos.
La Constitucin ofrece algunos casos de excepcin a la regla gene-
ral sobre mayoras absoluta y relativa. Los casos en que, por tratarse
de dos proposiciones, esto es, de un dilema, debera decidir la mayora
absoluta y, sin embargo, la Constitucin exige mayora de dos tercios
de los presentes, son Jos que a continuacin se mencionan. El arto 72,
inciso e) exige la mayora de dos terceras partes del nmero total de
votos, para superar el veto del Ejecutivo. El arto 73, fr. 11I, inciso 5'>,
requiere igual mayora de dos tercios para que sea votada la ereccin
de un nuevo Estado dentro de los lmites de los existentes. El artculo
79, fr. IV, seala la misma mayora para que la Comisin Permanente
pueda convocar a sesiones extraordinarias. El arto III reclama tambin
un mnimum de dos tercios para que sea declarado culpable de deli-
tos oficiales un funcionario con fuero, por ms que el cmputo de los
dos tercios se haga en relacin con el total de miembros del Senado,
como ya se dijo. Por ltimo, para las reformas constitucionales tam-
DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
dra hacerse con la remisin del informe escrito, sino tambin para
que el Presidente haga en persona, una cortesa al que es constitucio-
nalmente el primero de los Poderes. Fuera de ese caso y del de la
protesta al tomar posesin de su encargo, en ninguno otro el Jefe del
Ejecutivo debe presentarse ante las Cmaras.
El arto 63 de la Constitucin de 57 dispona que el informe del Pre-
sidente de la Repblica tendra que ser contestado en trminos gene-
rales por el Presidente del Congreso, N ada dice al respecto el texto
vigente, por lo que la costumbre actual de que el Presidente de la
Cmara de Diputados conteste al de la Repblica no tiene otro funda-
mento que el que le da una ley secundaria, como es el Reglamento
del Congreso, cuyo arto 69 dispone que al discurso que el Presidente
de la Repblica pronuncie en la apertura de sesiones ordinarias, el
Presidente del Congreso contestar en trminos generales. El requisito
de que la contestacin est concebida en trminos generales, tiene su
razn de ser, pues con l quiere evitarse que un solo individuo, como
es el Presidente del Congreso, aproveche la ocasin para enjuiciar los
actos del Ejecutivo; la opinin personal del Presidente del Congreso
no es opinin de las Cmaras, discutida y aprobada previamente por
stas, ni tampoco el acto puramente protocolario de contestar al Jefe
del Ejecutivo debe adquirir trascendencia poltica.
Por lo que hace a la apertura de sesiones extraordinarias, ordena la
segunda parte del arto 69 de la Constitucin que el Presidente de
la Comisin Permanente informe acerca de los motivos o razones que
originaron la convocatoria.
Aparte de los casos anteriores, se dan otros en los que queda re-
servada al Presidente la iniciativa propiamente dicha. As sucede cuan-
do el artculo 111, en sus dos prrafos finales, establece que el Presi-
dente de la Repblica podr pedir ante la Cmara de Diputados la
destitucin, por mala conducta, de los funcionarios que enumera. A
diferencia de los casos precedentes, en ste el Congreso no aprueba
un acto previo del Ejecutivo, sino que conoce de una autntica ini-
ciativa, que en la hiptesis slo puede emanar del Presidente y que
culmina en la destitucin del funcionario como resolucin del Con-
greso.
En materia hacendaria, se ha discutido si est reservada al Presi-
-dente la iniciativa del Presupuesto de Egresos y de la Ley de Ingresos.
A falta de disposicin expresa en ese sentido, debera estarse a la regla
general del arto 71; pero es evidente que slo el Ejecutivo, a travs
del complicado mecanismo tcnico y poltico de la Secretara de Ha-
cienda, est en posibilidad de proponer el plan financiero anual de
la administracin.
Ante este obstculo insuperable que se presenta a los dems titu-
lares del derecho general de iniciativa, la laguna constitucional no ha
trascendido a la. prctica. ~R
garanras, acordada por el Presidente de conformidad con el Consejo de Ministros
(articulo 29) y los emprstitos concertados por el Ejecutivo (73. frac. VIII); cuando el
Senado ratifica los tratados celebrados por el Presidente (76. 1). Y aprueba determinados
nombramientos realizados por el Presidente (arts, 76, N Y VIII, 89, 111. IV, XVI Y
XVII, 96 Y 98) , as como las renuncias y las licencias por ms de un mes de los ministros
de la Corte. acordados favorablemente por el Jefe del Ejecuti...... (arts, 99 y 100); cuando
la Cmara de Diputados aprueba ciertos nombramientos (arts. 73, frac. VI, 74, frac. VI
y 89. frac. XVII); cuando la Comisin Permanente sustituye al Congreso o a una de
las Cmaras en algunas de las anteriores facultades de aprobacin.
Difiere un tanto de las hiptesis anteriores la consistente en la verificacin y aproo
bacin de la cuenta anual que debe rendir el Presidente ante el Congreso (art, 73,
XXVIII). En este caso el Congreso no es copartcipe de la administracin de los cau-
dales pblicos, sino simple revisor de la cuenta en oue aouella administracin se concreta.
28 En la Constitucin de 57 la iniciativa del Presupuesto de Egreso- corresponda
exclusivamente al Presidente, puesto que el art, 69 dispona que "el" da penltimo del
primer perodo de sesiones {rresentaria el Ejecutivo a la Cmara de Diputados el proyecto
de presupuestos del ao prximo siguiente". Ante el vaco que dej en la Constitucin
actual la supresin de aquel mandamiento, Emilio Rabasa, consideraba que el mismo
segua vigente como derecho supletorio. a manera de supervivencia constitucional (refe-
rido por Herrera y Lasso en el prlogo a la obra "Mariano Otero". de F. Jorge Gaxiola,
pgina VI). Pero Manuel Herrera y Lasso aduce en el mismo sentido una razn de
peso, deducida del texto de la Constitucin vigente: "La facultad que se les asigna (a
los diputados), es, estrictamente, la de aprobar el presupuesto. No dice la Constitucin
formarlo y aprobarlo, sino simplemente aprobarlo, Y en el lxico constitucional la accin
de aprobar nunca incluye la de iniciar. ,Cada vez -y son profusos los textos- que una
resolucin se somete a la aprobacin del Congreso, ele una Cmara o de la Comisin
Permanente, es el Ejecutivo quien propone." (Diario "Exclsior", 14 de octubre de 1950.)
En cambio, no podemos admitir en pro de la dicha tesis la otra razn que expone
el mismo autor. a saber: "La evidente inaplicabilidad del arto 71 de la Constitucin que
re fiere a resoluciones del Congreso y no puede regir las que exclusivamente competen
una u otra Cmara". El ttulo donde figura como primer artculo el 71 se refiere, en
efecto, a la iniciativa y formacin de las leyes, lo que parece indicar que rige nicarnentc
la actividad propiamente legislativa, que corresponde al Congreso de la Unin y no a las
'
FUNCIONAMIENTO DEL PODER LEGISLATIVO 319
Cmaras en ejercicio de sus facultades exclusivas. Sin embargo, el alcance del rubro re-
sulta rectificado por el art, 71, que habla del derecho de iniciar leyes o decretos. Para
excluir de la regla del 71 la iniciativa ante las Cmaras aisladas se necesitara texto ex-
preso, como sucede con el art. 72. que, en punto a formacin de leyes y decretos se refiere
expresamente a todo proyecto "cuya resolucin no sea exclusiva de al/{lma de las Cma-
ras", con lo que deja fuera de su regulacin las resoluciones que s son exclusivas de
cualquiera de las Cmaras.
. Eso por lo que hace al Presupuesto de Egresos. Tocante a la Ley de Ingresos. no
exrste texto alguno que justifique la exclusividad de la iniciativa en favor del Presi-
dente. En la Constitucin de 57, a partir de la reforma de 74. eran facultades exclusivas
d~ la Cmara de Diputados "aprobar el presupuesto anual de gastos e iniciar las con-
tnbuciones que a su juicio deban decretarse para cubrir aqul" (art, 72 A, frac. VI).
Vallarta estim que en dicho precepto el verbo iniciar no significaba que la facultad
d~ promover, de introducir un proyecto sobre contribuciones correspondiera en exclus-
vidad a la Cmara de Diputados; "aquel texto -segn sus palabras- no puede enten-
derse en otro sentido sino en el de que toda ley que decrete impuestos no se inicie. no
se origine, no tenga principio, no comience a discutirse sino en la Cmara de Diputados
y.nlInca en la de Senadores", de donde infera que la iniciativa de la Ley de Ingresos
estaba regida por la regla general. es decir, la tena tambin el Presidente, aunque no
eXclusivamente este funcionario (Votos, ed. Ifl94; T. 11, p!t. 8) .
Rabasa interpret el mismo precepto de distinta manera, pues al proponer su re-
forma para que no se excluyera al ejecutivo del derecho de iniciar las leyes de impues-
tos, e~a porque entenda que conforme al t!-"xt? no p~!a el eieCll!i~o, sino slo .la Cmara
de Diputados, dicha facultad (La OrganlZacl6n- Polltica de M('XICO, pg. 2!kl).
Ninguno de nuestros dos destacados constitucionalistas (menos an Rabasa) admiti
que bajo la vigencia de la anterior Constitucin el Presidente de la Repblica tuviera
la eXclusividad de iniciativa en materia de impuestos, y ni siquiera se propusieron esta
remota hiptesis. En la Constitucin actual va no se plantea el problema de si slo la
Cmara de Diputados puede promover las leves de ingresos, pero tampoco ha)' base para
reconocer exclusivamente al Presidente esa facultad de iniciativa. Slo queda en favor de
esta tesis "el incontrastable imperativo lgico" de que la iniciativa quede reservada al
~residente, segn palabras de Herrera y Lasso; pero tal desi~~ratum, que por lo dems
Siempre se da en la prctica, es materia en el derecho pOSItl\'O de lege [erenda y no
de lege lata,
320 DERECHO CO~STlTUCIO~AL MEXICA:\O
SUMARIO
que autorizan los artculos 2Y y 49; en los casos del segundo prrafo
del art. 131, as como en la celebracin de tratados segn el artculo
89, fraccin X. 3 y cuando el rgano constituyente del artculo 13:)
expide una ley, vuelven a concurrir en el acto los aspectos formal y
material, por emanar dicho acto de un rgano leg-islativo (as sea es-
pecial) y por llenar los requisitos de g-eneralidad, impersonalidad y
objetividad.
La ley, como acto del Poder Legislativo, es obra siempre del Con-
greso y nunca de una sola Cmara en ejercicio de sus facultades exclu-
sivas ni de la (Comisin Permanente. Si se examina cada una de las
facultades exclusivas de las Cmaras o de la Permanente, se advertir
que ninguna de ellas se refiere sino a una situacin concreta. Inclu-
sive la facultad del Senado de aprobar los tratados que celebre el Pre-
sidente, es un acto que determina una situacin jurdica para un caso
concreto, aunque dirigido a consolidar la situacin general y abstracta
que crea el Presidente al celebrar el tratado, el cual s es por regla
general un acto materialmente legislativo.'
JI Consideramos que los tratados son actos materialmente legislativos por cuanto
establecen situaciones jurdicas generales, impersonales, objetivas. Pero importa para ese
efecto que su origen est en el acuerdo de varios gobiernos y que su duracin dependa
de varias voluntades. De todas maneras, mientras el tratado est vigente. su obligato-
riedad para los habitantes del pas reside exclusivamente en que, como la ley. es un
mandamiento de las autoridades del propio pas. Sin embargo, exponemos en contra
la siguiente opinin:'
"La esencia de la potestad legislativa estriba en estatuir leyes o. en otras palabras,
en prescribir reglas para el gobierno de la sociedad. en tanto que la ejecucin de las
leyes y el empleo de la fuerza pblica para esta finalidad o' para la defensa comn, pa-
recen agotar las funciones del magistrado ejecutivo. El poder de hacer tratados no con-
siste, claramente, ni en una ni en otra cosa. No se relaciona con la ejecucin de las
leyes vigentes ni con la expedicin de otras nuevas y menos an con el empleo de la
fuerza pblica. Tiene por objeto hacer contratos con las naciones extranjeras. los cuales
tienen fuen.a de ley, pero ello en virtud de las obligaciones que impone la buena fe.
No son reglas que el soberano dicta al sbdito. sino acuerdos entre dos soberanos. De
all que el Poder que nos ocupa aparezca como un departamento distinto y no perte-
nezca en rigor ni al Legislativo ni al Ejecutivo." Hamilton, El Federalista, nm. LXX~.
.. No podemos aceptar, en consecuencia. la tesis de Cabino Fraga, quien consi-
dera que, desde el punto de vista formal, una ley puede ser obra de una de las C-
maras en uro de facultades exclusivas. Hay que hacer desde luego la salvedad de que
el autorizado profesor no sostiene que una ley en sentido material puede ser obra de
una sola Cmara. Sin embargo. ni siquiera respecto a la ley en sentido formal podemos
estar de acuerdo con su tesis. Para fundarla, el autor expone dos argumentos de ndole
positiva, uno en favor y otro en contra. En contra -dice- existe el artculo 70, el
cual slo atribuye el carcter de ley o decreto a las resoluciones del Congreso, sin ha-
cer alusin a las resoluciones exclusivas de las Cmaras; pero. en cambio -a~rt'ga--,
cuando el artculo 72 establece que "todo proyecto de ley o decreto cuya resolucin
no sea exclusiva de alguna de las Cmaras", est dando a entender que tambin tiene
la consideracin formal de ley o decreto la resolucin que si sea exclusiva de al~una
de las Cmaras (Derecho Administrativo, H ed., pg. 27: 2~ ed., pg. 40). En nue.trO
concepto ninguno de esos dos preceptos habla en favor ni en contra de la tesis expues-
ta. El artculo 70 no tiene en cuenta las (acultades exclusivas. por ser anterior a la im-
plantacin del bicamarismo y no precisamente porque quiera referirse en forma deli-
berada tan slo al Congreso: adems. de entenderlo literalmente, una sola Cmara t~m'
poco podrla expedir decretos, lo que es inadmisible. En el artculo 72. la expreSIn
"cuva resolucin no sea exclusiva de alguna de las Cmaras" se puede referir grama-
ticalmente a ley y a decreto, pero tambin puede aludir nicamente a decreto. que es
el trmino que inmediatamente le precede. Esta expresin gramaticalmente equvoca
FACULTADES DE LAS CMARAS FEDERA U:!> 331
(que. como tal puede favorecer por igual a las dos tesis) slo puede e~tend.erse cons-
tJlUctonalmente como referida a decreto. que por ser acto creador de srruaciones con-
cretas s est al alcance de cada Cmara aislada y sirve de medio para ejercitar sus
facultades exclusivas.
5 CHIOVF.NDA: Institucionrs de Derecho Procesal Civil; T. l. Madrid. 1936; p
gina 2.
8 Id., pg. 2.
7 Id., pg. 2.
s ALFREDO Roceo: /11 S, uunria t.ivil, p;.ll'. 8 Y 9.
11 CHlOVEl"DA: OIJ. cit., T. 11. Madrid. HHO; pg. 1.
332 DEllECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
5l'::\IARIO
SS7
338 DERECHO CO:-';STITVCIONAL MEXICANO
Poder legislativo sino solamente las de los otros Poderes, pues sencilla-
mente dicen que a la legislatura corresponde legislar en todo lo que
no est reservado a los Poderes de la Unin.
De lo expuesto es fcil inferir la consecuencia de que el Congreso
de la Unin, como legislatura del Distrito, no tiene facultades abso-
lutas. Al igual de las legislaturas de los Estados, goza de la atribucin
general de legislar en materia local, 10 cual significa que el Congreso
no puede ejercitar ninguna de las facultades federales, limitndola al
Distrito, pues entonces invadira su propia esfera federal. As, por
ejemplo, no puede expedir el Cdigo de Comercio para el Distrito
Federal; pero s puede expedir el Cdigo Penal del Distrito, porque
esa facultad no est conferida a la federacin. Obliga, pues, a la legis-
latura del Distrito la disposicin del arto 124, que al reservar a los
Estados todo lo no otorgado a la federacin, distribuye entre aqullos
y sta las competencias constitucionales.
Todas las dems taxativas constitucionales a los Estados, de hacer
o de no hacer, obligan tambin a la legislatura del Distrito, en cuanto
son compatibles con la organizacin especial que instituye la Cons-
titucin.
Le obligan as las garantas individuales, las prohibiciones y las
obligaciones positivas, etc.
Pero adems de todas las limitaciones comunes a las legislaturas
ordinarias de los Estados, la del Distrito Federal tiene en sus funcio-
nes de constituyente restricciones de que carecen las de los Estados.
Mientras que stas como constituyentes crean y organizan a los Pode-
res locales, aqulla los hall ya creados y en parte organizados por la
Constitucin federal, a la que no puede tocar, por lo que lo nico
que le queda es darles sus facultades, sin alterar su organizacin.
En sntesis, cuando el Congreso de la Unin acta como legislatura
del Distrito, se equipara en sus atribuciones a las legislaturas de los
Estados, pues como ellas tiene, aunque disminuida, la funcin cons-
tituyente y como ellas posee completa la funcin legislativa ordinaria.
Poder Ejecutivo del Distrito Federal. El arto 73. frac. VI, base pri-
mera de la Constitucin, dice as: "El gobierno del Distrito Federal
estar a cargo del Presidente de la Repblica, quien lo ejercer por
conducto del rgano u rganos que determine la ley respectiva."
El precepto constitucional se reduce a depositar en el Presidente
de la Repblica el gobierno del Distrito y con ello identifica en la
persona de un solo titular al Ejecutivo de la federacin con el Ejecu-
tivo del Distrito, tal como lo hizo con el Poder Legislativo. Corres-
ponde a la ley respectiva, es decir, a la ley emanada del Congreso de
la Unin, sealar el rgano u rganos por cuyo conducto ejercer su
344 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Unin con respecto al Distrito Federal. La aplicacin del arto 124 nada
resuelve, porque cuando ese precepto reserva para los Estados las fa-
cultades no otorgadas expresamente a la federacin, est formulando
una distribucin de facultades sobre la base de las sustradas a los
Estados a fin de formar el patrimonio competencial de la federacin.
Ahora bien: las facultades que la Constitucin concede a la federacin
sobre el Distrito, no fueron rescatadas del acervo de facultades de los
Estados, porque ningunas tenan stos sobre el Distrito ni sobre el
territorio por l ocupado. A lo sumo podra decirse que la creacin
del Distrito desplaz la jurisdiccin del Estado cuyo territorio se mero
m para formar la nueva entidad. Pero no es este desplazamiento total
en cuanto a la jurisdiccin y parcial en cuanto al territorio, el previsto
por el arto 124, el cual segrega las facultades de la federacin en todo
el territorio nacional de las facultades que conservan por igual todos
los Estados-miembros.
En otros trminos: no es la jurisdiccin restringida a un territorio
determinado (Distrito Federal), sino la jurisdiccin total frente a las
facultades de los Estados, lo que tuvo en cuenta el arto 124.
Anteriormente hemos identificado con Kelsen, a manera de dato
ntimo del sistema federal, el conjunto por una parte de normas ceno
trales vlidas para todo el territorio de la federacin, y por la otra
el acervo restante de normas que valen solamente para porciones de
ese territorio; las primeras son las normas federales y las segundas las
locales. El mbito espacial de validez determina de este modo la natu-
raleza de unas y otras. Los dos rdenes coexisten territorialmente,
pues el federal desplaza al local tan slo por razn de la materia, no
en el territorio.
En cambio, las jurisdicciones locales se excluyen territorialmente
entre s, pues la legislacin de un Estado slo tiene aplicacin dentro
de los lmites del propio Estado.
Si referirnos al Distrito Federal las ideas expuestas, advertiremos
que las normas que rigen en su territorio son de dos clases, exacta-
mente lo mismo que ocurre en los Estados: unas, que valen para el
Distrito al igual que para el resto del territorio nacional (por ejem-
plo. el Cdigo de Comercio) y otras, que slo tienen vigencia en el
Distrito (por ejemplo, el Cdigo de Procedimientos Civiles).8 Ambas
coexisten entre s territorial mente, pero se excluyen por razn de la
materia y las segundas desplazan espacialmente a las normas de las
dems entidades federativas. Estamos. pues, en presencia de normas
de naturaleza federal y de normas de naturaleza local. Lo que intro-
duce confusin es que las dos clases de ordenamiento emanan de r-
ganos federales (a diferencia de los Estados), pero toda duda se disipa
~ Al referirnos a la leaislacn del Distrito no excluimos la tambin comn a los
Tcrritorlos, como ocurre con el Cdigo de Procedimientos Civiles para el Distrito y Te-
rritoriOA Federales.
FACL'LTADES AL DISTRITO Y TERRITORIOS FEDERALES 349
con slo observar que en el caso del Distrito Federal existe unidad de
6r~an?s .con dualidad de funciones. Aqullos son siempre federales;
estas ltimas son federales o locales, segn que el ordenamiento ex-
pedido en ejercicio de la funcin alcance constitucionalmente un m-
bita nacional o local de validez."
99.-Los Territorios federales representan en nuestro rgimen un
papel diverso al del Distrito, pues mientras ste es un Estado condi-
cionado, aqullos son Estados en germen. Queremos decir con ello
que por su poblacin, por sus recursos y por expresa previsin cons-
titucional, el Distrito est en aptitud de ser Estado y lo ser automti-
camente al trasladarse a otro lugar los Poderes federales: la presencia
de stos, por las razones que ya expusimos, es lo nico que impide al
Distrito ser Estado, y en esa virtud su existencia como tal se halla
condicionada por la emigracin definitiva de los referidos Poderes;
en cambio, si los Territorios no son Estados, es por falta de poblacin
y de recursos para sostenerse como entidades autnomas, de suerte
que lo sern cuando llenen los requisitos encaminados a bastarse a s
mismos, los cuales son una poblacin no menor de ochenta mil habi-
tantes y los elementos necesarios a juicio del Congreso para proveer a
su existencia poltica, segn lo dispone el arto 73, frac. 11.
Pero a pesar de las distinciones que apuntamos, los Territorios
estn dotados de una organizacin constitucional en mucho semejante
a la del Distrito. Segn la frac. VI del arto 73, la legislatura de los
Territorios es el Congreso de la Unin, como acontece con el Distrito;
su ejecutivo, como el del Distrito, es el Presidente de la Repblica,
quien ejerce sus funciones por conducto de un gobernador designado
por l libremente, segn la base 2;.1, a diferencia del Distrito, respecto
al cual la Constitucin encomienda a la ley secundaria el sealamien-
to del rgano por cuyo conducto desempea sus atribuciones el Pre-
sidente; el Poder Judicial reside en el Tribunal Superior de Justicia,
comn para el Distrito y los Territorios, como es tambin comn el
Procurador de Justicia.
La legislacin secundaria ha organizado del mismo modo, adminis-
trativa y judicialmente, al Distrito y a los Territorios; la ley Orgnica
111"
111 E esrs sustentada
. en el pargrafo 6lJ del capitulo XII de la presente obn.. .
l' s tenmnante al respecto la declaratoria de reformas del Congreso de la Ulliu,
~ I tnvoca~ en los siguientes trminos el articulo 1M, que instituye la facultad revisor..
del Constituyente Permanente: "El Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, en uso
b~' a faculta~ que le confiere el artculo 1M de la Constitucin General de la Rep-
"le;-
ec
Y previa la aprobacin de la mayora de las H.H. Legislaturas de los Estados.
;I ~ra reformados el artculo 4lJ de la Constitucin General de la Repdblica. y Jo
,emas pre
";0 ',. ceptos re l ' d
aciona os en el artculo segundo de la presente declar..toria". f>i4'
OfiCIal, R ele octubre de 1974.
DERECHO CONSTlTVCIONAt MEXICANO
SlJM.\RIO
1
362 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ciso h) del arto 72, que obliga a conocer primero a la Cmara de Dipu-
tados de la iniciativa de la ley de ingresos.'
SUMARIO
-
y engrandecimiento de la patria comn." 2
: B.Teves apuntes para un proyecto de abolicin de las "duanas iflleriO'rls de Id
RePubllca, por el licenciado Jos Ives Lmantour, representante del Distrito Federal
378 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
1
~88 DERI:CHO CO:\STITUCIONAL MEXICANO
SUMARIO
el Ejecutivo, atento lo que dispone la frac. XII del art. 73. Esto quiere
decir que la resolucin del Congreso requiere la actuacin previa del
Ejecutivo. Y de qu otra manera puede actuar previamente el Ejecu-
tivo, si no es iniciando la ley?
Declaracin de guerra. La frac. XII del arto 73 faculta al Congreso
"para declarar la guerra, en vista de los datos que le presente el Eje-
cutivo"; la frac. VIII del arto 89 autoriza al Ejecutivo "para declarar
la guerra en nombre de los Estados Unidos Mexicanos, previa ley del
Congreso de la Unin".
En vista de que las dos fracciones que se citan otorgan literalmen-
te la misma facultad de declarar la guerra a dos rganos distintos, como
son el Congreso y el Presidente, cabe preguntarse qu funcin corres-
ponde a cada uno.
El Congreso declara la guerra mediante una ley, que como tal
slo tiene vigencia dentro del pas para el cual se expide; as pues, la
declaracin de guerra del Congreso no produce efectos por s misma
fuera de las fronteras, sino solamente para el pueblo mexicano. Des-
pus de esta manifestacin interna, concretada en la ley respectiva, es
necesario hacer saber la decisin de Mxico a las naciones extranjeras,
lo mismo al pas enemigo que a los beligerantes y los neutrales, para
los efectos del Derecho Internacional; esta tarea incumbe al Ejecutivo,
quien es el encargado de las relaciones internacionales. La declaracin
de guerra del Congreso es, pues, una decisin que se hace saber al
pueblo mexicano; la declaracin de guerra del Presidente, es esa mis-
ma decisin en cuanto se notifica a las naciones extranjeras.
Nuestra Constitucin habla de "declarar la guerra". Al estallar la
Segunda Guerra Mundial, las naciones aliadas emplearon como moda-
lidad nueva la que consiste en "declarar el. estado de guerra". Mxico
utiliz esta ltima expresin, cuando en el mes de mayo de 1942
adopt la decisin de participar en el conflicto. La diferencia entre
las dos expresiones consiste en que "la declaracin de guerra supone
en quien la decide, la voluntad espontnea de hacer la guerra" y, por
otra parte, "el que declara la guerra reconoce implcitamente la res-
ponsabilidad del conflicto", segn se dijo en la iniciativa referente a
la declaracin del estado de guerra, que se present por el Ejecuti~o
ante el Congreso; como Mxico entr a la contienda contra su propio
deseo y como no le corresponda la responsabilidad por ser el agre-
dido, la iniciativa estim que no era procedente declarar la guerra,
sino el estado de guerra.
Trtase puramente de matices que ha introducido en las formali-
dades la poltica internacional y que en nada afectan la sustancia de .
la facultad de que hemos tratado. No se diga, pues, que el Congreso
FACULTADES DEL CONGRESO EN MATERIA DE GUERRA 395
-- "VAUARTA:
a VAUARTA:
Votos; Mxico, ]896; T. 11. J)4RL S46 y sipo
Votos; Mbcko, ]896; T. 1I1. p'p. 546 Y lIip.
400 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
cuando dice que en cuanto a los servicios pblicos, slo podr ser
obligatorio, en los trminos que establezcan las leyes respectivas, el de
las armas. Este precepto es simplemente una restriccin a la garanta
individual de que nadie podr ser obligado a prestar trabajos perso-
nales sin su pleno consentimiento. Por s mismo, el arto 59 no impone
la oblig-acin de prestar el servicio de las armas, sino que al limitar la
garanta individual deja en aptitud a la ley secundaria para que esta-
blezca o no el servicio obligatorio de las armas. Pero el hecho de que
haya desaparecido el obstculo de la garanta individual, no significa
que la ley secundaria pueda sin limitacin alguna implantar el serv-
cio militar obligatorio, pues en la Constitucin subsiste una limita-
cin, consignada en la frac. IV del arto 35 y que estriba en que servir
en el ejrcito es una prerrogativa del ciudadano.
En consecuencia, no se puede obligar a los extranjeros a servir en
el ejrcito. Ms todava: aunque un extranjero lo pidiera no podra
ser admitido en el ejrcito en tiempo de paz, pues hay prohibicin
expresa en el arto 32. Por lo que toca a la marina de guerra se requie-
re ser mexicano por nacimiento, sin que dicho artculo haga distin-
cin respecto al tiempo de paz.
Tampoco se puede obligar a servir en el ejrcito a los mexicanos
que no son ciudadanos, es decir, a los que no llenen los requisitos del
articulo 34, que consisten en haber cumplido dieciocho aos, siendo
casados, o veintiuno si no lo son, y tener un modo honesto de vivir.
Por lo tanto, debe reputarse contrario a la Constitucin el arto ll? de
la Ley del Servicio Militar Obligatorio, que entr en vigor el 3
de agosto de 1942, por cuanto "declara obligatorio y de orden pbli-
co el servicio de las armas para todos los mexicanos por nacimiento o
naturalizacin". El arto 5'? de la misma Ley, segn el cual el servicio
de las armas se prestar durante un ao en el ejrcito activo por quie-
nes tengan dieciocho aos de edad, ser inconstitucional cuando se
obligue a menores de veintin aos que no sean casados.
Explicase, a nuestro ver, la inconstitucionalidad apuntada, po~
que los autores de la ley pensaron que el nico fundamento del serv~
cio militar obligatorio est en el arto 59 de la Constitucin. "La poSI-
bilidad legal del servicio militar obligatorio est prevista en el prrafo
segundo del arto 5'? constitucional", se dijo en la iniciativa del Ejecu-
tivo. Esta afirmacin no es del todo exacta, pues ya hemos visto que el
artfculo 51? debe entenderse con la limitacin de la frac. IV del 35.
Relacionados ambos preceptos, hay que convenir en que el servicio
militar slo puede imponerse por la ley al ciudadano. . .
Esta conclusin estrictamente constitucional, merece ser enjUicIa
da a la luz de un criterio superior. Claro est.. que en las organil.acio-
FACULTADES DEL CONGRESO EN MATERIA DE GUERRA 403
SUMARIO
1 Diario ele los Debates de 111 Cemara de Diputados; 2~ perodo de la XXUl Le-
gls1atUf'd. I);\~. 217 Y sigs,
406 DERECHO C()~<;TITUCIO:-':AL MEXICANO
3 Diario de /0.1 Debates del Congreso Constituvente, T. 11, pgs. 0468 y sgs.
FACULTADES DEL CO:SGRESO EN MATERIA DE SALUBRIDAD 409
salubridad queda reducida a esos casos que enumeran los prrafos 2'!
y 4<;>, es identificar indebidamente el rgimen de excepcin que con-
sagran dichos prrafos, con la materia federal (que no es excepcin)
contenida en la expresin "salubridad general de la Repblica", colo-
cada sta en lugar distinto a los prrafos citados.
La ejecutoria que se analiza es peligrosa, porque si el Congreso de
la Unin slo puede legislar sobre epidemias de carcter grave, enfer-
medades exticas, alcoholismo y estupefacientes, habr que declarar
inconstitucional la mayor parte del Cdigo Sanitario, cuyos preceptos
en su inmensa mayora no se refieren a aquellos casos excepcionales.
sino a lo que el legislador comn ha estimado como salubridad general.
Sl':\L\RIO
sistema emprico, dentro del cual las entidades estaban dirigidas por
la federacin. De este primer ensayo habra de sobrevenir la influen-
cia federal, llamada a abarcar la posterior evolucin de la enseanza
pblica en el pas.
126.-El 13 de diciembre de 1934 se public una reforma a los ar-
tculos 30. y 73, fraccin ahora XXV, correspondiente a la antigua frac-
cin XXVII que hemos venido mencionando, la cual por supresin
de las dos que inmediatamente la precedan pas a ocupar el lugar de
la XXV, segn se public el 20 de agosto de 1928.
La reforma de 34 contena dos temas, claramente diferenciables
entre s. El primero se refera a las nuevas caractersticas ideolgicas
que la reforma impona a la educacin, as como a las taxativas y la
vigilancia de la impartida por los particulares en ciertos tipos y gra-
dos. El segundo tema miraba al papel asignado a la federacin y a los
Estados en la funcin educativa y en l se ocupaba la frac. XXV del
art. 73. Consideramos que este segundo tema es el nico que corres-
ponde a nuestro estudio de la parte orgnica de la Constitucin, por
lo que slo a l prestaremos atencin, ya que el primero pertenece
a las garantas individuales. Sin embargo, queremos aclarar que en el
arto 30. no se contiene exclusivamente la garanta individual de la en-
seanza y sus modalidades, sino que el precepto incursiona tambin
en la parte orgnica, por lo que en este aspecto s nos compete su exa-
men, como lo veremos ms adelante. Al mismo tiempo hemos de ob-
servar que la reforma de 1934, fue objeto a su vez de modificacin
mediante la de 30 de diciembre de 1946, que es la vigente, pero esta
ltima afect al arto 30. slo en lo que tiene de garanta individual,
no as a sus disposiciones en materia orgnica constitucional, ni tOC
para nada la frac. XXV del 73. En tales condiciones, el estudio que
vamos a emprender tomar en cuenta la reforma de 1934, inalterada
por la de 46 por lo que hace a las disposiciones acerca de la competen-
cia de los poderes federales y locales en la materia de la educacin
pblica.
Conviene, ante todo, tener a la vista los textos que nos propone-
mos comentar, adecundolos a las contingencias de que han sido ob-
jeto en el transcurso del tiempo. Si, como hemos visto, la reforma de
46 no menoscab la frac. XXV (entonces XXVII) del arto 75, en cam-
bio la de 13 de enero de 1966 introdujo una adicin al precepto indi-
cado, que no alter en nada el sistema existente, sino que se redujo
a atribuir al Congreso de la Unin una facultad nueva. A continua-
cin damos el texto actual (ao de 1973) de la frac. XXV y en l
indicamos el origen cronolgico de sus diversas partes: .
"El Congreso de la Unin tiene facultad: ...
"XX.V.-Para establecer, organizar y sostener en toda la Repblica
FACULTADES EN MATERIA DE EDUCACIN PBLICA 427
rla de Educacin Pblica cuando se trata de la enseanza controlada, sin embargo otro
precepto como es el 127. relacionado con el anterior, induce a admitir quc la direccin
administrativa corre a cargo de las entidades, mientras no la entreguen a la federa-
dn mediante convenio.
FACl'LTADES E;\; l\IATERIA m: FIH'CACl:-'; 1'(111.1<:,\ 4SS
titud de las entidades federativas para asumir su propia responsabilidad (11 lltarea
educacional.
436 DERECHO CO:\"sTITl'CIO'\AL :\1 EXIC\:\"O
SUMARIO
en los actos del Ejecutivo, que segn tales fracciones exigen para su
validez la aprobacin de aquella asamblea. Mediante dicha interven-
cin de uno de los rganos legislativos en la funcin administrativa,
la separacin de poderes se mitiga y resulta un acto mixto, en el que
participan dos poderes.'
1 La fraccin II del artculo 76 considera facultad exclusiva del Senado la si-
guiente: "Ratificar los nombramientos que el mismo funcionario (el Presidente de la
Repblica) haga de ministros, agentes diplomticos, cnsules, empleados superiores de
Hacienda, coroneles y dems jefes superiores, del Ejrcito, Armada y Fuerza Area
Nacionales, en los trminos que la ley dispongan:'
La ausencia de una ley destinada a reglamentar la facultad del Senado, ha dejado
punto menos que inservible dicha facultad. El funcionario designado por el Presidente
toma desde luego posesin de su cargo, sin esperar la ratificacin del Senado, pues
la fraccin II del artculo 76 difiere del artculo 96 en que este ltimo exige la apro-
bacin previa del Senado para que los Ministros de la Suprema Corte, nombrados por
el Presidente de la Repblica, puedan tomar posesin de su cargo. .
Tratndose de los nombramientos de la fraccin 11, el lapso entre el nombramien-
to y la ratificacin suele ser bastante amplio. Si el Senado, llegado el momento, no
ratifica, cabe preguntarse si el nombramiento cesa automticamente. Ms trascendental
an aparece la interrogante acerca de la validez de la actuacin del funcionario (que
a la postre dej de serlo) durante el tiempo en que su nombramiento careci de ra-
tificacin. La respuesta a stas y a otras cuestiones semejantes, corresponde darla a
la ley reglamentaria, cuya falta ha despertado controversias de tiempo en tiempo sobre
la aplicacin del texto constitucional.
Tales controversias han surgido especialmente en tomo a la ratificacin de los
grados de los altos jefes militares, ya que en materia castrense la jerarqua debe ser
rigurosamente observada.
En noviembre de 1912, la negativa del Senado a ratificar, por razones de poltica
oposicionista, los ascensos de un coronel y de un brigadier acordados por el Presidente
Madero, hizo decir al Secretario de la Guerra que el Senado puede ratificar, pero no
rectificar, los ascensos que requieren la ratificacin, con 10 que en la prctica se priva-
ra al Senado de la voluntad propia que presupone la facultad de ratificar.
Cincuenta afios ms tarde, en noviembre de 1962, se present otro caso del todo
semejante al anterior, en que el Senado neg su ratificacin a los ascensos de un
coronel y de un brigadier, por estimarlos irregulares. Ahora como entonces el Secre-
tario del Ramo manifest que la negativa del Senado no influa en la designacin del
Ejecutivo y con ese motivo se puso en claro que los militares con ascensos rechazados
por la Cmara seguan ostentando el grado no admitido y percibiendo los haberes co-
rrespondientes al mismo, con evidente menosprecio de la resolucin senatorial.
Ante la actitud del Secretario de la Defensa, el criterio de los senadores se dividi,
pues mientras unos reivindicaban la facultad de la Cmara, otros la vaciaban de todo
contenido jurdico, al considerar que la negativa de ratificacin es una mera sancin
moral, que no modifica los hechos consumados.
Existe sin duda, como autntica facultad, la que consigna la fraccin II del artcu-
lo 76. En "ratificar" los nombramientos la hace consistir esa fraccin 11; en "aprobar"
los nombramientos hacen radicar su alcance las fracciones 111 y IV del articulo 89,
empleando una expresin que vigoriza y presta relieve a la facultad del Senado. A~ro
bar es otorgar el asentimiento propio al acto ajeno, 10 que se traduce en una adheSin
voluntaria y no impuesta. Por ello el que puede aprobar puede desaprobar, tal como
lo dice, refirindose a otra potestad similar del Senado, la fraccin VIII del mismo
articulo 76: "Otorgar o negar su aprobacin a los nombramientos de Ministros de la
Suprema Corte... que le someta el Presidente de la Repblica."
Si el Senado aprueba, su voluntad se suma a la del Ejecutivo, producindose ~s
u.n acto de. autoridad que es complejo por requerir el concurso de dos voluntades cl?1D-
cidentes, SI el Senado no aprueba, la coincidencia de voluntades no se da, lo que 1~
pide la formacin del acto complejo de autoridad, nico eficaz para hacer prodUcir
al nombramiento la definitividad de sus efectos jurdicos. .
Manifiestamente el acto de nombrar por parte del Presidente es acto de auton-
dad, pero que no basta por s solo para hacer desplegar al nombramiento la plenitud
de sus efectos. El acto de aprobar por parte del Senado es tambin acto de autoridad,
que no ea ciertamente un acto de nombrar, sino el de conferir al nombramiento ema-
FACULTADES EXCLUSIVAS DE CADA CMARA 447
.;. ...
448 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
2 Artculo 11, seccin 2: "Tendr (el Presidente) facultad, con el consejo y con-
sentimiento del Senado, para celebrar tratados con tal de que den su anuencia dos
tercios de los senadores presentes,"
3 En la Constitucin del 57 la aprobacin de los tratados corresponda al Con-
greso. La reforma de 74 dio la facultad al Senado al introducir el bicamarismo; pero
sc omiti modificar los textos correlativos: la frac. X del 85, que facultaba al Pre;
sidente para celebrar tratados, "sometindolos a la ratificacin del Congreso tedertlr,
y el 126, que consideraba como integrantes de la Ley suprema a los tratados ce!e-
brados por el Presidente "con aprobacin del Congreso". La Constitucin de l.7 reJn-
cidi en el descuido de conservar estos dos resabios del unicamarismo; la reforma d~
19lJ5 al actual UlJ (antes 126) reemplaz en este artculo la indebida referencia a
Congreso por la del Senado, pero la supervivencia unicamarista subsiste en la frac-
cin X del a9.
FACULTADES EXCLUSIVAS DE CADA CMARA 449
12 Lanz Duret opina de otro modo, pues considera que el prrafo final de la frac-
cin V abarca todo el precepto, por lo que las Constituciones locales pueden, en su
concepto, prever a quin corresponde declarar desaparecidos los Poderes. (Op. cit., 2~
edicin, pgina 208). Para ello invoca el dictamen que present ante el Constitu-
yente de Quertaro la Comisin respectiva, donde se dice que con la innovacin, que
se introdujo a la frac. V "se deja la puerta abierta a la resolucin que al problema
den las Constituciones locales ahora que se reformen a consecuencia de la nueva
Constitucin" (Diario de los Debates, T. 11, pg. 229). Fuera de ese prrafo care-
cemos de otro dato ilustrativo acerca de la intencin del Constituyente, ya que el
precepto se aprob sin discusin V por unanimidad. Pero el pasaje transcrito no
puede ser aceptado como referente' a toda la fraccin, pues como hemos visto es
imposible desde luego que la puerta quede abierta para que las Constituciones locak'S
puedan establecer cosa distinta a que el gobernador provisional convocan te pueda ser
electo gobernador constitucional, por prohibirlo el 115. Esta sola limitacin terminante
y 'expresa a la afirmacin al p..recer ilimitada del dictamen autoriza a introducir la
otra cortapisa que aconseja el buen sentido y justifican los antecedentes del precepto;
la declaracin de que han desaparecido los POderes no puede ser encomendada a las
autoridades subalternas de un Estado que carece de Poderes, esto es, de los titulares
de la suprema autoridad local. cuya existencia presuponen las dems autoridades. Nn-
~una Constitucin local ha acogido la tesis de Lanz Duret; pero, en cambio, las nueve
f:onstiluciont.'S a que nos hemos referido en otra parte (cap. VIII. nm. 44) han
entendido que pueden prever la designacin de gobernador provisional para que con-
voque a elecciones.
FACULTADES EXCLUSIVAS DE CADA CMARA 457
LA COMISIN PERMANENTE
SUM.\RIO
organismo de reemplazo, que opera en los recesos del cuerpo legislarivo: adems, (n. 1;1'
funciones que se le encomiendan segn cada Constitucin, no cuenta IlIlIIGl la Iq~lsla-
tiva, excepto por lo que hace a Hait. "
" En cuanto al grupo europeo }' asitico. las notables diferencias entre s de los
pases ql,le lo integran impiden sealar una nota comn a todos ellos. Para nuestro ob-
jeto carecera de inters entrar al estudio de cada" una de las Consritucioncs de ql~c se
trata, pero s queremos hacer notar que ninguna consagra una comisin con (\InClO lles
armnicamente anlogas a las del sistema latinoamericano. Algunas hacen <1<: ella un
I.A COMISlc'>N PERMANE~TE 465
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. fraccin XVI. para quedar
como sigue: Articulo 89.... fraccin XVI. Cuando la Cmara de Senadores no est
en sesiones el Presidente de la Repblica podr hacer los nombramientos de que ha-
blan las fracciones III y IV, con aprobacin de la Comisin Permanente. Articulo qllin.
to: Se adiciona el prrafo ltimo del artculo 135 de la Constitucin General de la
Repblica para quedar en la forma siguiente: Arttcuto 1J5. . ,. El Congreso de la Unin
o la Comisin Permanente en su caso, harn el cmputo de los votos de las Legislatu-
ras v la declaracin de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.
En 6 de julio de 1971 se public una adicin ms a las facultades de la Perma-
nente, agregndole al arto 79 las fracs. VIII y IX. que se refieren, respectivamente, a la
suspensin provisional de los miembros de los Ayuntamientos de los Territorios Fede-
rales con la designacin correlativa de sus sustitutos, y a la calificacin de las elecciones
municipales extraordinarias que durante el receso de la Cmara de Diputados se cele-
bren en los Territorios, facultades ambas que son de reemplazo de las que en la misma
ocasin le fueron concedidas a la Cmara de Diputados al adicionarse la frac. I del
art. 74 con la salvedad de que las facultades otorgadas a la Permanente no incluyen
la de sustituir en sus recesos a la Cmara en la facultad a sta atribuida para calificar
tambin las elecciones ordinarias de los Ayuntamientos de los Territorios.
CAPTULO XXIV
SM.\RI<>
141.-Estudiamos en otra' parte (supra, cap. XII, nm. 76) las re-
laciones entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo, las cuales caracte-
rizan a este ltimo, dentro de nuestra Constitucin, como pertene-
ciente al sistema presidencial. Prescindiendo ahora de ese aspecto, nos
corresponde examinar en s mismo al Poder Ejecutivo, primer? en
su organizacin (materia del presente captulo) y despus en sus fun-
ciones (objeto del siguiente captulo) .
, Segn el. arto 8'! "se deposita el ejercicio del Supremo Poder Eje-
cutivo de la Unin en un solo individuo, que se denominar Presi-
dente de los Estados Unidos Mexicanos".
Consagra as nuestra Constitucin el Ejecutivo unipersonal, que
reside en una sola persona, a diferencia del Ejecutivo plural que re-
side en varias. Este ltimo no tiene sino escasa aceptacin en las
organizaciones polticas, pues de las constituciones modernas solamen-
te la de Suiza merece mencionarse entre las que lo admiten y de las
nuestras nicamente la de Apatzingn (que no tuvo vigencia real)
10 estableci. Aunque en Mxico algunas veces, por ejemplo en el
gobierno que sucedi al de Iturbide, se ha confiado el Ejecutivo a un
conjunto ele tres personas, ello ha acontecido fuera de toda Consti-
tucin.
y e~ que mientras el Poder que hace la ley debe residir en una
asamblea, el Poder que la ejecuta debe depositarse en un solo indivi-
duo. Al hacer la ley, se requiere tiempo bastante para cambiar o~i
niones, para agotar la consulta, para deliberar en suma, pues por su
'17:;
474 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
SUMARIO
489
490 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICA;\O
podra ser empleada la accin poltica, que ante la obstinacin del ejecutivo provo-
cara un conflicto de Poderes.
En otros pases s existe, como precaucin constitucional, la posibilidad de suplir
la promulgacin del Ejecutivo cuando se niega a llevarla al cabo, por ms que entonces
el rgano reemplazante asume la funcin promulgatora, la cual sigue sienclo. ejecutiva.
Refirindose a lo asentado por nosotros en el prrafo final de la nota anterior, ahora
continuada en el prrafo presente, el jurista venezC?lano Luis B..Pri~to F. dice as: "So-
bre esta ltima opinin de Tena Ramrez objetarase que Constltu~IO";es como la fran-
cesa de 1848, las tres ltimas Constituciones de Ecuador y las Constituciones Venezolanas
de 1947 y de 1961, vigente. suplen la promulgacin presidencial, encomendando a ~
Presidencia del Congreso realizarla, lo que. convertira a sta en un acto 1~ISlaUvo, eVI-
tando con ello lo que Loewenstein denomina el bloqueo mutuo de los poderes del. Es-
tado. Sin embargo la naturaleza jurdica del acto no cambia .por la. fo~a ?oe supllrl?,
sino que podra decirse que el rgano suplente asume funciones ejecutivas .-Sufraglo
v dpl/locracia; Caracas. Venezuela, 1971; p. 166. .
. s La sancin como parte integrante de la funcin legislativa fue advertida . ..,
claramente definida por el art. 25 de las Bases Orgnicas de 1843: "~l Poder legIS-
lativo se depositar en un congreso dividido en dos cmaras, una de diputados y otra
de senadores, y en el Presidente de la Rebblica por lo que respecta a la sanCIn de
las leyes."
492 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
8 Vid. en Fraga la gnesis histrica de los arts. 10 y 21. para llegar a la con-
c1usin de que se trata de reglamentos autnomos (Derecho administrativo; 5~ edicin,
1952; pgs. 137 y sigs.). Otro caso de reglamento autnomo puede ser el previsto
en el siguiente prrafo del arto 27 constitucional: "Las aguas del subsuelo pueden ser
libremente alumbradas mediante obras artificiales y apropiarse por el dueo del te-
rreno, pero cuando lo exi [a el inters pblico, o se afecten otros aprovechamientos, el
Ejecutivo Federal podr reglamentar su extraccin y utilizacin y aun establecer zonas
vedadas .....
Por lo dems los llamados reglamentos autnomos cumplen el cometido de todo
reglamento, desplegando en la esfera administrativa las normas bsicas de un orde-
namiento superior. Nada ms que tratndose de tales reglamentos el ordenamiento
superior que reglamentan no es una ley, sino el artculo de la Constitucin que ex-
cepcional y expresamente asf lo dispone.
496 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
148.-Las fraes. I1, I1I, IV, V, XVII Y XVIII del arto 89, consa-
gran ,las facultades que en materia de nombramientos tiene el Presi-
dente de la Repblica.
Para establecer un orden en dichas facultades, vamos a clasificar en
tres grupos los nombramientos que son a cargo del Presidente: a) nom-
bramientos absolutamente libres; b) nombramientos que necesitan
la ratificacin del Senado o de la Cmara de Diputados; c) nombra-
mientos que deben hacerse con sujecin a lo dispuesto en la ley. Al
referirnos en seguida a cada uno de ellos, habremos de relacionar con
la facultad de nombrar la facultad de remover.
a) Nombramientos absolutamente libres. Son los de los secretarios
de Estado, Procurador General de la Repblica, gobernador y Procu-
rador de Justicia del Distrito y Territorios Federales.
De estos funcionarios, los Procuradores de Justicia y los goberna-
dores del Distrito y Territorios son representantes o delegados perso-
nales del Presidente en sus respectivas funciones, pOf lo que deben
merecer la confianza plena del mismo, que se traduce en la libertad
para nombrarlos sin intervencin de ajena autoridad.
Respecto a los secretarios de Estado, hemos visto ya que el sistema
presidencial presupone el absoluto arbitrio del Presidente para desig-
narlos, sin necesidad de contar con la voluntad del parlamento ni con
ninguna otra. Desconociendo la naturaleza de nuestro sistema, en el
Congreso Constituyente de Quertaro se propuso por veinticinco dipu-
tados que la designacin de los secretarios de Estado se hiciera por el
Presidente con aprobacin de la Cmara de Diputados; 1Z as estuvo
11 Panama Refining Ca. vs. Rvan, 293 U. S. 388. J. A., t. 49, s.j.e, 7.
12 Diario de los Debates; T. 11, pg. 437.
498 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
SUMARIO
150.-Ya hemos visto en otra parte (supra, Cap. XIII, N'? 75) , que
el Poder judicial federal carece de los atributos de los otros dos pode-
res, pues no tiene voluntad autnoma y est desprovisto de toda fuer-
za material.
De aqu ha surgido, en el campo de la teora, la discusin de si
el Poder judicial federal es en realidad un poder o si es simplemente
un departamento del ejecutivo.
Rabasa sustent al respecto dos tesis sucesivas, que aunque no son
contradictorias entre s, sin embargo la segunda rectifica parcialmente
a la primera. En La organizacin poltica de Mxico, el citado autor
opin que el judicial no es un poder, porque limitado a aplicar la ley,
expresin ya hecha de la voluntad del pueblo, no puede querer en
nombre de ste; 1 ms tarde, en su obra El juicio constitucional, con-
sider que aunque en sentido cientfico de la palabra el departamento
de justicia no es un poder, en la Constitucin necesita tener ese ttulo,
y en sus funciones puede y debe ceir a los poderes reales dentro de
los mandamientos de la ley suprema que distribuy las competencias,
para que no haya jurisdicciones sin permetro."
Segn nuestro criterio, la discusin en torno de la naturaleza de la
actividad judicial, para determinar si constituye o no un Poder, es
una discusin de orden terico, que no tiene inters ni siquiera para
1 La organizacin poltica de Mxico, pg. 20~.
2 El juicio constitucional, pg. 151.
504 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
~ Vid. Coronado, Derecho Constitllcional Mexicano, 1906. pg. 225; Eduardo Ruiz.
Derecho Constitucional, 1902. pg. 384; Castillo Velasco, Derecho Constitucional MeXI-
cano, pg. 250.
ORGANIZACIN DEL PODER JUDICIAL FEDERAL 509
sino que se necesita el texto posterior que sirva de base para entender
que el anterior qued derogado.
nada en 28 dur los seis aos del nuevo perodo presidencial, hasta
que la reforma de 34 permiti a los generales Crdenas y vila Ca.
macho, formar la Corte corresporrdiente a sus respectivos perodos.'
Con posterioridad al ao de 44, el principio de la inamovilidad ha
sido respetado para los ministros de la Suprema Corte, no obstante
que en el ao de 51 fue derogado para los Magistrados del Tribunal
Superior del Distrito Federal.
. .. dee !mteres
se trate carezca, a su JUICIO, , PU)
, 1 liICO " !(art, f',
, f rae. V) . 1.a
segunda funcin es perjudicial, pues en lugar de que fuera la autori-
dad litigante quien defendiera su posicin procesal y aportara sus prue-
bas dentro del juicio, es el agente del Ministerio Pblico quien, en
funciones de abogado o de representante de aquella autoridad, debe
defender una tesis ajena, a menudo sin compenetrarse cumplidamente
de su sentido. Esta segunda funcin subsiste en el arto 1':', frac. IV de
la actual Ley Orgnica.
CAPTULO XXVII
SUMARIO
3 "El Poder Conservador fue una rueda de sobra en el mecanismo; que 10 pudo
Lodo para estorbar el movimiento, nada para facilitarlo; lucubracin de gabinete tras-
plantada a la ley para hacerla ingeniosa, no para hacerla vividera. En las Constituciones'
federales el verdadero Poder moderador es el Judicial; pero Pina hacerlo efectivo se
le ha quitado precisamente la facultad de hacer declaraciones generales que desquicia-
ran el mecanismo, limit dolo a las particulares que rectifican el movimiento:' S1ERIlA:
Euolucion poltica del pueblo mexicano; 1940; pg. 243.
4 Monticl y Duartc: ot. cit. T. 111, pgs. 145 y 146. Consideramos que el dipu-
tado que suscribi el voto particular con el solo apellido de Ramrez fue Jos Fer-
nando Ramrez, Lo corrobora el siguiente testimonio de Jos Mara Bocanegra, con-
temporneo de los acontecimientos, acucioso recopilador de datos y destacado poltico
desde la independencia: "Publicronse, en fin, las deseadas reformas de las leyes cons-
titucionak-s conforme a un proyecto que form la comisin especial nombrada por la
.522 DERECHO CONSTlTUCIO;-"AL MEXICANO
ladar a otro rgano (el judicial) las funciones polticas que tena
el Poder Conservador y que se ejercitaban a solicitud de determina-
das autoridades y no de los individuos perjudicados; pero de todas ma-
neras se avizora ya la posibilidad de que la defensa de la Constitu-
cin pase a ser facultad del rgano judicial.
A fines del mismo ao de 1840 se someti a la consideracin del
Congreso de Yucatn el proyecto de Constitucin del mismo Estado,
elaborado principalmente por Manuel Crescencio Rejn. El separatis-
mo que por entonces se haba enseoreado de Yucatn, con tenden-
cias a convertir a la pennsula en Estado soberano, y la rebelin con-
tra el sistema centralista del resto del pas, explican las anomalas del
proyecto de Rejn, impropias de un Estado miembro de la Federa-
cin, como son la implantacin del bicamarismo, la creacin de una
Corte Suprema de Justicia y la organizacin del control de la consti-
tucionalidad, objeto esta ltima de nuestro estudio.
Al igual que en el pensamiento de Ramrez, influyeron en el de
Rejn las ideas de Tocqueville y la aversin al Poder Conservador; 5
pero en la obra del poltico yucateca fue donde hallaron aqullas su
formulacin jurdica, merced a la cual iban a ingtesar poco despus
en nuestro Derecho pblico. Ciertamente que en 1840 el campo esta-
ba preparado y las. ideas germinaban, pero su primer brote fecundo
se dio en la provincia disidente, que al ser acogida de nuevo en el
seno de la nacionalidad mexicana, habra de entregar su obra para
ser perfeccionada y llegar a constituir el juicio de amparo.
Al lado de algunos errores, las ideas contenidas en la exposicin
de motivos del proyecto son de una nitidez tal que no dudamos en
considerarlas como el programa conforme al cual trabajaron ms tar-
de los Constituyentes de 42, de 46, de 57 y de 17, as como toda la
jurisprudencia que se ha elaborado en materia federal bajo la vigen-
cia de las dos l timas Constituciones.
El proyecto entrega el control de la constitucionalidad a la Corte
--------------------------- .._.. _ _--
Cmara de diputados y compuesta de Jos Mara Jimnez. Pedro Barajas, Demctrio
del Castillo, Eustaquio Fcmndez y Jos Fernando Ramrcz. Este ltimo disinti
en varios puntos del proyecto y public su voto particular explicando las modifica-
ciones que propona." Memorias para la historia de Mxico independiente, por Jos
Maria Bocanegra: Mxico, 1892; T. 11, pg. 800. Por su parte, tambin el acucioso cro-
nista Luis (;o\lz!ez Obregn atribuye a Jos Fernando Ramrez el voto particular -de
(lue se Lrata.-Cr07listas e historiadores; Mxico. 1936; pg. 148.
:; Adems de mencionar expresamente a Tocqueville, su influencia aparece clara
en las siguientes palabras del proyecto: "En los Estados Unidos de Norteamrica la
Corte Suprema est encargada de ejercer no slo atribucio\lcsjudicialcs. sino tambin
otras que son enteramente polticas ... Su poder es inmenso. pero siendo de pura opinin
y no descansando en la fuerza bruta de las armas, busca siempre la. equidad y la justicia
para no perder el prestigio en que se apoya la sumisin que se le debe." Y en cuanto
a la crtica al Poder Conservador, se contiene en el siguiente prrafo: "Se har tambin
innecesaria la creacin de un Poder Conservador monstruoso que destruve las insti-
tuciones fundamentales a pretexto de conservarlas, y que, revestido de una omnipotencia
polltica. sea el rbitro de los destinos del Estado, sin que hava autoridad que modere
sus abusos;" (Montiel y Duarte; op cit., T. 111, pgs. 157 Y 158.)
EL PODER JUDICIAL, DEFENSOR DE LA CONSTITUCIN 523
El arto 102 del proyecto dispona, adems, que en todos los casos
de amparo, un jurado compuesto de vecinos del distrito respectivo ca-
lificara el hecho de la manera que dispusiera la ley orgnica. "El
proyecto de Constitucin -dice Rabasa-, contena la extravagante
novedad de dar intervencin en el juicio a un jurado compuesto de
vecinos del distrito jurisdiccional; jurado que habra echado a perder
la institucin y cuyo papel no se comprende en juicio de esta natura-
leza. La prescripcin fue ampliamente discutida en el Congreso, sos-
tenida por los miembros de la comisin y aprobada a la postre. Sin
embargo, en la minuta de la Constitucin que se present en las lti-
mas sesiones desapareci el artculo que separadamente contena este
precepto, y est demostrado que la supresin se hizo con el acuerdo
y aun por instancia de los miembros ms distinguidos de la Comisin.
Este acto valiente salv a la institucin de un fracaso seguro ... " 13
El primitivo arto 102 se fraccion en el proyecto de Ocampo en
los artculos 100, 101 Y 102. De estos tres preceptos, el arto 100, que
creaba la competencia de los tribunales federales para conocer de las
violaciones a las garantas individuales y de las invasiones entre s
de las jurisdicciones federal y local, es decir, el precepto que estable-
ca en la Constitucin el control judicial, fue aprobado por la escasa
mayora de ocho votos. El artculo 101, que consignaba mediante la
frmula de Otero las caractersticas del amparo, fue aprobado por
mayora de diecinueve votos. Y el arto 102, que institua el jurado,
fue aprobado, en cambio, por mayora de veintinueve votos. Estas ci-
fras revelan la desorientacin de la asamblea, como consecuencia del
desconocimiento del sistema que en su mayor parte tenan los dipu-
tados constituyentes.
En efecto, el tono de la discusin lo dio Ignacio Ramrez, tan fe-
cundo y audaz, cuanto ignorante en materia constitucional. Para l
no poda haber otro control de la constitucionalidad que la opinin
pblica, bastante por s sola para acabar con las leyes cuando las re-
18 Diario de los Debates; T. 11, pg. 499. AIIf se dijo: ..... la importantsima
institUcin del amparo, verdadera creacin del genio de los Constituyentes de 1857, que
honra nuestro derecho constitucional".
532 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
SUMARIO
---1 MAURIC10
1926; pg. :133.
HU:RIOl:: Priucit.ios d Derecho Pblico )' Constitucional; Madrid.
!3:1
534 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
artculo 14, infringido por el hecho de darle fuerza legal a una ley
forjada en la violacin de preceptos de la ley suprema; toda invasin
de un poder en las atribuciones de otro, o bien toda accin de un
poder fuera de los lmites que la Constitucin le impone (que es
concepto ms amplio) se produce en forma de ley inconstitucional o
en. acto atentatorio que no se funda en la ley buena ni mala, y en uno
y otro caso implica la infraccin del artculo 14 al ponerse por obra."
Con la misma argumentacin de Rabasa, se ha considerado ms propio
fundar el amparo contra actos usurpadores de los poderes en la garan-
ta del artculo 16, consistente en que nadie puede ser molestado sin
mandamiento escrito de autoridad competente, que funde y motive
la causa legal del procedimiento; no es autoridad competente la que
lleva a cabo un acto para el que no tiene facultades constitucionales,
ni hay causa legal del procedimiento cuando se invoca un estatuto que,
por contrario a la Constitucin, no es ley.lo
Pero los esfuerzos realizados no alcanzan, ni pueden alcanzar, sino
al objeto de incluir en la proteccin del amparo a las invasiones de
los poderes federales entre s, lo que deja sin solucin general los cho-
ques de los expresados poderes, al igual de lo que ocurre respecto a
las querellas de la jurisdiccin federal con la local. De este modo las
dificultades de ndole constitucional entre los poderes federales (ver-
bigracia: cuando el Ejecutivo se niega a promulgar una ley del Con-
greso), quedan sin arreglo dentro de la Constitucin.
En cambio, por lo que hace a los conflictos de la segunda catego-
ra, es decir, a los suscitados entre los poderes de un Estado, el artcu-
lo 105 provee a su solucin, otorgando a la Suprema Corte la facultad
de conocer de las controversias surgidas entre los poderes de un mis-
mo Estado sobre la constitucionalidad de sus actos. He aqu el nico
caso en que el control de la constitucionalidad se ejercita, no en fun-
cin del individuo, sino del rgano de gobierno que se considera agra-
viado por los actos de otro rgano; el conflicto se plantea por deman-
da del poder invadido, en juicio ordinario del que conoce la Suprema
Corte en nica instancia; la sentencia resuelve de modo general la
cuestin constitucional planteada, puesto que al definir si la actitud
de un poder es o no constitucionalmente correcta, se resuelve impl-
citamente acerca de la validez de todos los actos realizados conforme
a aquella actitud. Es sta una innovacin de la Constitucin de 17, que
modifica sustancialmente el sistema individualista de control que es-
tableci la del 57.
" El Juicio Constitucional, pgs. 236 Y sigs.
10 As lo ha sostenido en su ctedra el profesor Herrera y Lasso y lo ha expuesto
en su tesis profesional el abogado D. Francisco A. Casass [Las idea de RabaS4'Y el
Juicio Constitucional; Mxico, 1936; pgs. 129 Y siguientes.)
542 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
13 La jurisprudencia, corno norma general para los casos futuros, debe ser observa-
da lgicamente por la Suprema Corte que la emite, pues aunque no hay ningn precepto
constitucional expreso que as lo disponga, sin embargo la responsabilidad del tribunal
y la justicia exigen que los casos iguales se fallen en igual sentido; debe tambin
ser observada por los magistrados de Circuito y los jueces de Distrito, en beneficio de
la unidad del Poder judicial federal. No obstante, ni siquiera en semejantes casos exis-
te en Mxico prcticamente la jurisprudencia, y ello se debe a la anarqua que en
materia de tesis prevalece en la Corte, pero principalmente en las tendencias cada da
ms formalistas del juicio de amparo; si la sentencia en el amparo civil y en el adminis-
trativo no puede suplir la deficiencia de la queja, s debe ceirse a valorizar los agravios
que exponga el quejoso, es imposible que se aplique de oficio el precedente, el cual
slo podr funcionar cuando lo invoque el querellante; hechos idnticos tienen que
ser juzgados de manera diversa, segn los conceptos de violacin que hace valer cada
agraviado; slo en materia de sobreseimiento (que procede de oficio) y en amp~roa
Penales y obreros (donde puede ser suplida la deficiencia de la queja), es susceptible
de Prosperar algn da la jurisprudencia, com? obligat~ria para el Poder judici~l federal.
Fuera de dicho Poder, que al acatar su [urisprudencia se somete a su propia norma,
pensarnos que la tesis de la Corte no obliga como mandamientos generales a las dems
autoridades. Por estar ntimamente relacionado con los serios problemas que plantea
e~ arto 133 constitucional, no tocamos aqu el punto relativo a si debe obligar. ~a JU'
nsPrudencia de la Corte a los tribunales de los Estados y a las Juntas de Conciliacn
y Arbitraje, como lo dispone el arto 194 de la Ley de Amparo. Pero s debemos asentar
546 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
_. ~~l,a--Declaracirr Intern acional de los Derechos del Hombre 'Y su protecci'! "!e-
diante el emparo, por Felipe Tena Ramrcz. Reoisto Mexicana de Derecho PublICO,
T. 1, pg. 444. . . . .
15 La defensa de la CO/!,\tIWCI11 en la legislacin Cll batUl, por Juan Clemente Za-
uiora, Revista Mexicana de Derecho Pblico, T. J, pg. 118.
54~ DERECH CONSTITlJCIONAL MEXICANO
que son esas dos figuras jurdicas. Hay casos previstos en la Ley de Amparo (principal-
mente en su arto 7S), en la que el juez federal no debe entrar al estudio de las viola-
ciones alegadas por el quejoso, en VIrtud de que para hacerlo no se renen determina-
dos requisitos o condciones indispensables, generalmente de tiempo o de forma; en estos
casos el juez sobresee, es decir, se queda en la puerta, se rehsa a estudiar si existen
las infracciones invocadas, se niega, en suma, a administrar justicia. ("Sobreseer" viene
de "supersedere", formado de "super" y "sedere" "sentarse sobre", que es lo que me-
tafricamente hace el juez al sobreseer.) Siete leyes han regulado sucesivamente el juicio
constitucional desde la que se expidi en 1861 hasta la vigente de 1935, que en 1951
fue objeto de amplias reformas; la primera, que es la ms prxima al juicio de amparo
tal como se implant en la Constitucin de 57, ignora en absoluto el sobreseimiento,
pero en cada ley posterior aumenta el nmero de casos en que debe sobreseerse, hasta
llegar a la vigente, en que se enumeran ms de veinte motivos de sobreseimiento. Aparte
de las crticas que en s mismos merecen varios de esos motivos, es indudable que el
sobreseimiento no se justificara si el amparo tuviera por verdadero objeto proteger
la Constitucin, pues este objeto de inters pblico no podrfa subordinarse a requisitos
secundarios. En cuanto a la' suspensin del acto reclamado es una medida provisional
de cautela o conservacin que pertenece ntegramente al derecho privado. Citemos,
pues, para esclarecer su significado, a los autores procesalstas. Estas medidas se llaman
as "porque se dictan con anterioridad a que est declarada la voluntad concreta de
la ley que nos garantiza un bien o antes de que se lleve a cabo su actuacin como
garanta de sta". (Chiovenda: Instituciones de Derecho Constitucional Ciuil; Ma-
drid, 19S6; pgs. 297 y siguientes.) "El procedimiento cautelar est al servicio de una
medida definitiva, con respecto a la cual tiene el oficio de preparar el terreno, de sumi-
nistrar los medios ms apropiados para su realizacin:' (Calamandrei: lntroduone
allo studio sistematice del prooedimento cautelari; 19S6; pg. SI.) "La accin asegu-
loadora es, pues, en s misma accin provisional, y por eso importa que se ejercite, por
regla general, a cuenta y riesgo del actor, es decir, que ste, en caso .de revocacin o
de desistimiento sea responsable de los daos causados por la resolucin, tenga o no
culpa; para gar;ntizar el resarcimiento de dafios a quienes se hubiera desprovisto o dis-
minuido del goce de un .ben en virtud de una- medida preventiva, sta puede ir acom-
paada de una medida de eontracautela, es decir, el mandato al actor de prestar
fianza." (Chiovenda, d.) Exactamente como acontece en !as medidas cautelares, cuya
naturaleza y requisitos han quedado descritos, en la suspensin del acto reclamado en el
amparo slo juegan por lo general intereses. privados, ajenos ~~ ~bsoluto al int~rs ~e
la Constitucin, cuya defensa constituye el objeto aparente del JUICIO; de all la eXlgenCla
de requisitos que de otro modo no se justificaran, como son los relativos a la contra-
fianza y al depsito a que se refieren los arts, 125, 126 Y 135 de la Ley de Amparo.
554 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
aquellos otros amparos que sirvieron para integrar la jurisprudencia, en los cuales
s hubo de llamarse al rgano legislativo en su calidad de responsable de la ley que
entonces estaba a iuico como acto reclamado.
La cuestin de la suplencia en el amparo contra leyes se discuti por primera vez
en el Pleno de la Suprema Corte de Justicia el 25 de febrero de 1959, con motivo del
amparo en revisin 4662/54 de Mara Basurto Vda. de Zaragoza y coagraviados. El Ple-
no acord entonces por mayora de votos no considerar en su ejecutoria el problema
planteado, pues habia otros elementos que eran bastantes para resolver el caso. Fue
hasta el 15 de marzo de 1966, con motivo del amparo en revisin 9010/63 de Marco
Tulio Castro Guevara, cuando interpret por primera vez el prrafo 11, inciso segundo
del artculo 107.
El quejoso haba reclamado la aplicacin inexacta, no as la inconstituconalidad,
del artculo 15 de la Ley de Profesiones de SO de diciembre de 1944, artculo conforme
al cual el Director General de Profesiones le haba negado el registro de su ttulo
profesional y la expedicin de la cdula, por ser extranjero dicho quejoso. El juez
de Distrito concedi el amparo contra el atto de aplicacin, por estar fundado en una
ley declarada inconstitucional por la jurisprudencia de la Suprema Corte. El Pleno
confirm la sentencia por unanimidad de veinte votos.
La tesis sustentada en la ejecutoria dicha, ha sido ratificada posteriormente por
unanimidad de votos del Pleno en el amparo en revisin 7196/64 de Angel Caas Gmez.
fallado el 1: de octubre de 1966, y en el amparo en revisin 4474/64 de Richard Perry
Cate Perrv, fallado el 25 del mismo mes y ao.
28 El amparo contra leyes ha despertado en los ltimos aos un inters especial,
as del legislador constituyente como del ordinario.
En cuanto al prmeso, las reformas que, aprobadas en diciembre de 1950 entraron
en vigor en mayo del ao siguiente, introdujeron en el arto 107 tres reglas en relacin
con el amparo contra leyes: la suplencia de la queja cuando el acto reclamado se funde
en leyes declaradas inconstitucionales por la jurisprudencia de la Suprema Corte; la
competencia de la Suprema Corte para conocer en revisin de los amparos en que se
impugne una ley por su inconstitucionalidad; la exclusin en esta clase de amparos
de la regla de la caducidad por inactividad de la parte agraviada.
Tocante al le$.islador ordinario las reformas de diciembre de 1957 a las leyes
orgnicas del juicio de amparo y del Poder Judicial Federal sustrajeron del conoci-
miento de Ias Salas de la Suprema Corte de Justici las revisiones en los amparos contra
leyes, para encomendarlas al Pleno de la misma.
"Entre todas las facultades que la Constitucin concede al Poder Judicial --expres
en su exposicin de motivos la iniciativa presidencial- destaca por su trascendencia la de
declarar que una ley, expresin de la voluntad popular a travs del Congreso de la Unin
o de las Legislaturas de los Estados en sus respectivas rbitas de competencia, no debe
ser acatada en casos concretos porque dicho Poder la reputa contraria a nuestro C-
digo fundamental. Es una atribucin de la mayor gravedad ..... "Pues bien -aadi-,
el sistema vigente permite que el juicio de tres ministros eventualmente anule la accin
de esos Congresos." De tales premisas la iniciativa dedujo la consecuencia de que el
conocimiento del amparo contra leyes debe pasar al Tribunal en Pleno. porque "la ma-
yor solemnidad y profundidad que acompaa a las decisiones de este Cuerpo permitir
que se forme una jurisprudencia mejor organizada, nutrida con las opiniones y los
esfuerzos de todos los individuos que como miembros titulares integran la Suprema
Corte."
. Las razones que exhibe la iniciativa de que se trata no son novedad en la trayectoria
del amparo contra leyes. Primero fue Ignacio Ramrez, en el Constituyente. de 56, quien
radicalmente neg al rgano judicial la potestad de paralizar mediante la sentencia
de amparo la obra del legislador: "Los fallos de los tribunales van a ser excepciones de
ley, y estas excepciones slo debe concederlas el mismo legislador. Los tribunales, pues,
a ttulo de juzgar, van a ser legisladores superiores a los Estados y a los Poderes Fe-
derales" (Zarco, 11, 498). Despus fue el diputado Cauto, en el Segundo Congreso
Constitucional, quien en la sesin de 20 de septiembre de 1861, al discutirse el proyecto
de nuestra primera Ley de Amparo, manifest lo siguiente: "Desde el momento en que
puede ponerse en duda la validez de una ley; desde que haya una autoridad que pueda
declarar que los ciudadanos no la deben cumplir, quedar enteramente desvirtuada,
y resultar que un juez de distrito tenga ms responsabilidad que toda la representa-
cin nacional y que el voto de uno solo valga ms que ciento y tantos diputados que
hayan podido expedir la ley... Si este fallo se reserva a un cuerpo colegiado, me
pa~era al menos no tan absurdo" (Historia del Segundo Congreso Constitucional;
Mxico, 1874; pg. 285).
LA EVOLUCIN DEL AMPARO 559
SUMARIO
2 Varias veces la Suprema Corte ha aplicado la tesis (que acepta Fraga: Dere-
cho administrativo, 5~ ed., pg. 223) de q&;; "cuando el acto administrativo es contrario
a la ley, no puede engendar derechos ni p~odl1cir ~on~cuencias jurdicas, .sino. a l? ms,
una aparente situacin legal, cuya destruccin no implica lo que en t~m~ tcncos se
denomina privacin de un derecho; por tanto, las autoridades admlnstratvas pueden
revocar en tales casos sus propias resoluciones sin incurrir en violacin de garantas indio
viduales" (APndice al T. XCVII del Semanario Judicial de la Federacin, pg. 1707).
Observemos no obstante, que la implantacin del contenc!~ administrativo, 'por a~ora
en materia fiscal y en lo futuro seguramente en otras actividades de la AdmmistraCln,
parece que va desplazando la tesis que sustentamos. En efec.t,?, en mate!Ji tan im~rtante
como es la fiscal, la Secretara de Hacienda no puede nulcar de OlletO la deCISin en
favor de un particular, sino que tiene que acudir en forma del .juicio ante el Tribunal
Fiscal (art. 160 del Cdigo Fiscal de la Federacin).
3 Jurisprudencia definida de la Suprema Corte de Justicia; Apndice citado, p4.
gina {705.
564 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
ampliamente, con argumentos serios de una y otra parte, el punto relativo a si el r!f<ln\)
judicial est obligado a abstenerse de aplicar una ley contraria a la Constitucin, lo Cierto
es que en el Derecho Pblico Mexicano se ha adoptado una solucin positiva que puede
calificarse de intermedia. Conforme a la Constitucin federal, no todo rgano judicial
es competente para declarar la inconstitucionalidad de una ley, sino solamente el Poder
Judicial Federal, principalmente a travs de un juicio de fisonoma singular como es el
amparo, donde la definicin de inconstitucionalidad emitida por el juez federal se rodea
de una serie de precauciones y de requisitos que tratan de impedir una desorbitada
actividad del rgano judicial en relacin con los dems poderes. Aun en el caso del
artculo 133 de la Constitucin, que impone a los jueces de los Estados la obligacin
de preferir la Ley Suprema cuando la Ley de su Estado la contrara, el precepto se ha
entendido en relacin con el sistema segn el cual es nicamente el Poder Federal
el que puede hacer declaraciones de inconstitucionalidad. Esto es as para que aun en el
e-so de que un juez de una entidad federativa, frente a una ley local que estimara
inconstitucional, se abstuviera de aplicarla para arreglar tales preceptos a la Constitu-
cin Federal. esta abstencin no tendra los alcances de una declaracin sobre la in-
constitucionalidad de la Ley ms all del mbito del procedimiento en que interviene,
tal como se pretende, en .el caso que hubiera hecho la autoridad responsable. De lo
expuesto se infiere que nuestro Derecho Pblico admite implcitamente que, conforme
al principio de la divisin de Poderes. el rgano judicial est impedido de intervenir
en la calificacin de inconstitucionalidad de los actos de los otros poderes, a menos
que a ese rgano se le otorgue una competencia expresa para ese efecto, como ocurre
en la Constitucin Federal cuando dota al Poder Judicial de la Federacin (k la
facultad de examinar en determinadas condiciones la constitucionalidad de los actos
de cualquiera autoridad." Semanario Judicial de la Federacin; T. CXVIII, pg. 126.
;70 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
8 La resolucin de la pugna entre una ley federal y una local por los jueces de
los Estados es uno de los problemas ms debatidos en los pases de rgimen federal.
Que solamente deben ser preferidas las leyes federales que estn de acuerdo con la
~onstitucin es lo que sostuvo Hamilton en el siguiente prrafo: "No se deduce de
esta doctrina que los actos de la sociedad mayor que no estn de acuerdo con sus po-
deres constitucionales, sino que constituyan invasiones de las facultades restantes de las
sociedades menores, se convertirn en la ley suprema y merecern que se les trate como
tales. Por lo tanto, vemos que la clusula que declara la supremaca de las leyes de la
Unin, nicamente enuncia una verdad que dimana inmediata y necesariamente de
la institucin de un gobierno federal. Supongo que no habr escapado a los observado-
res que limita expresamente esa supremaca a las leyes que se hagan de acuerdo con
la Constitucin:' (El Federalista, nm. XXXIII.)
Sin embargo, con el tiempo se lleg a sostener en casos aislados la tesis de que debe
prevalecer la ley federal, mientras deciden el punto los tribunales federales, que es pre-
cisamente la tesis sustentada en esta obra. "Siempre que surja un conflicto entre los
mandamientos de las dos soberanas o en la ejecucin de las medidas tomadas por sus
autoridades, las del gobierno nacional deben tener supremaca, hasta que su validez pue-
da ser finalmente determinada por los tribunales de los Estados Unidos. Esta suprema-
ca temporal, hasta la decisin judicial de los tribunales de los Estados Unidos y la de-
terminacin final del conflicto por tal decisin, es esencial a la preservacin de la paz,
as como para impedir toda colisin de fuerzas entre los dos gobiernos:' (El Justicia
Eield, en Table's case.)
En la Repblica Argentina se ha aceptado la tesis de El Federalista. Refirindose
al arto 31 de la Constitucin de aquel pas dice Gonzlez Caldern: "Esta clusula
-es preciso tenerlo bien presente- no quiere decir que todas las leyes dictadas por el
Congreso Nacional sean supremas, que estn por encima de las Constituciones y leyes
provinciales en cualquier caso. Las leyes de la Nacin sern supremas si son dictadas
en consecuencia de la Constitucin, es decir, en consecuencia de los poderes legislativos
que la misma Constitucin ha conferido al Congreso expresa o implcitamente. La su-
premaca puede ser de las leyes provinciales sobre las leyes nacionales cuando aq ullas
han sido sancionadas por las legislaturas en consecuencia de los poderes que la Cons-
titucin federal les ha reconocido y cuando las sancionadas por el Congreso hayan ex-
DEFENSAS SUBSIDIARIAS DE LA CONSTITUCIN 573
SUMARIO
583
584 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
esta afirmacin hay algo de cierto y mucho de suposicin RTatuita" (Vid. la explica-
cin respectiva en Vallarta: Juicio de Amparo, pg. 467). De todas maneras no hay
razn para conservar en el texto actual el equivoco vocablo. en el que tampoco la
reforma de 47 par mientes.
588 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Impuestas por el Gran Jurado las dos penas que seala la Consti-
tucin para los delitos oficiales y privado de la inmunidad el funcio-
nario por haber perdido el cargo que la inmunidad protege, la justi-
cia ordinaria recupera su plena jurisdiccin sobre el inculpado, al
igual de lo que ocurre en caso de desafuero por delitos comunes. Sin
embargo, en este punto el segundo prrafo del arto 111 introduce la
siguiente norma de excepcin: "Cuando el mismo hecho tuviere se-
alada otra pena en la ley, el acusado quedar a disposicin de las
autoridades comunes para que la juzguen y castiguen con arreglo a
ella."
La excepcin estriba en juzgar dos veces, con ]a respectiva pena-
lidad en cada una de ellas, por el mismo delito, a pesar de la garanta
consagrada en el segundo prrafo del arto 23.13 Adems, como al juez
comn le corresponde, no simplemente aplicar la pena de la legisla-
cin ordinaria, sino juzgar segn lo dice el precepto, quiere decir que
la resolucin que l pronuncie no est vinculada por la que emiti
el Senado y puede, por lo tanto, contradecirla. Fijmonos, por ltimo,
en que esta excepcin conduce a que el Senado no absorbe en su tota-
lidad el conocimiento del caso, como ocurra con los antiguos tribu-
nales especiales, sino que se reduce a tratarlo en el aspecto poltico,
despojando de la investidura a quien ha dejado de merecerla."
Las resoluciones del Gran Jurado y la declaracin, en su caso, de la
Cmara de Diputados, son inatacables, segn lo dice el prrafo tercero
del artculo 111. Esto quiere decir que ningn rgano de autoridad
puede reemplazar a las Cmaras en posterior conocimiento por lo qt.e
hace a la apreciacin de los hechos y a la decisin que aqullas adop-
taren. Consideramos, sin embargo, que los presupllestos que la Cons-
13 La razn de este tratamiento excepcional la expone Hamilton en los siguien-
tes trminos: "Con el castigo que puede ser la consecuencia de estas acusaciones no
terminar la expiacin del delincuente. Despus de ser sentenciado a ostracismo per-
petuo, perdiendo la confianza y la estimacin, as como los honores y los emolumentos
que le conceda su .pa~, estar an s"!1.ieto a proceso y a la pena que le corresponde
segn las leyes ordinarias. Sera debido que las personas que han dispuesto en un
proceso de su fama y de sus derechos ms valiosos como ciudadano dispusieran tam-
bin en otro, y por la misma ofensa, de su vida y su fortuna? No hay razones de
sobra para temer que el error cometido en la primera sentencia suscitara idntico error
en la segunda? Que la intensa influencia de una decisin inclinara a ahogar la de
cualesquiera nuevos informes que se aportaran sobre el asunto con el objeto de hacer
variar el sentido de una nueva decisin? Los que saben algo de la naturaleza humana
no va~ilarn e~ conte~tar afirmativamente a estas preguntas, y no les costar trabajo
ad,;ertlr que, SI la.s mismas personas juzgan ambos casos, los que sean objeto de acu-
sacin se vern pnvados de la doble garanta que se persigue proporcionarles mediante
el doble juicio." Hamilton. El Federalista; nm. XLV.
14. Observemos, sin embargo, una diferencia importante entre la sentencia abso-
lutona y la condenatoria que pronuncia el Senado. Si absuelve, el juez ordinario no
podr cC?n~er del mismo delito oficial una vez que ha concluido el encargo, porque
la Constitucin no deroga en esa hiptesis el principio non bis in idem; el Senado s
agota entonc~ el conocimiento del caso y es tribunal especial con jurisdiccin exclu-
vente. Pero SI condena, el juez ordinario recobra su propia jurisdiccin, a partir de la
sentencia condenatona.
RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS 59J
pleo, cargo o comisin pblica que hayan aceptado durante el perodo en que, con-
fonne a la ley, se disfrute de fuero. Lo mismo suceder respecto a los delitos comunes
que cometan durante el desempefio de dicho empleo, cargo o comisin. Para que la
causa pueda iniciarse cuando el alto funcionario haya vuelto a ejercer sus funciones
propias deber procederse con arreglo a 10 dispuesto en el artculo anterior." Art. 110.
RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS .rj93
176.-Ei arto 113 dice as: "La responsabilidad por delitos y faltas
oficiales slo podr exigirse durante el perodo en que el funcionario
ejerza su encargo, y dentro de un ao despus."
Por 10 que hace al trmino especial que para la prescripcin de
dichos delitos y faltas seala el precepto, presntase la interrogante de
a quin corresponde conocer de los mismos durante el ao posterior
a la terminacin del encargo, si a la potestad judicial comn o a la
Cmara de Senadores como Gran Jurado.
Con relacin al arto 107 de la Carta de 57, idntico al 113 de aho-
ra, el arto 4: de la Ley de 6 de junio de 1896 reserv para el Congreso
General el conocimiento de la responsabilidad de los altos funciona-
rios, "aunque dicha responsabilidad se exija despus de haber cesado
los funcionarios en el ejercicio de su encargo, pero dentro del trmino
que seala el artculo 107 constitucional". La identidad del texto en
las dos Constituciones ha hecho pensar que la solucin que dio la Ley
reglamentaria de 96 conserva su vigencia por no haber mudado el
precepto que reglamenta. Diferimos de esta opinin, porque a ello
obliga el cambio introducido por la Constitucin actual en el trata-
miento de los delitos oficiales.
El Constituyente de 56 estableci que de tales delitos conoceran
el Congreso (Cmara nica) como jurado de acusacin y la Suprema
Corte como jurado de sentencia. El primero separaba al funcionario
de su encargo y la segunda proceda a aplicar "la pena que la ley de-
signe": Al implantarse elbicamarismo, la reforma de 74 conserv. el
anterior sistema, con la sola innovacin de hacer de la Cmara de
Diputados el jurado de acusacin y del Senado el de sentencia. As
pues, durante toda la vigencia de la Constitucin de 57 el jurado de
sentencia fue un tpico tribunal especial, con plenitud de jurisdiccin
para atraer a su conocimiento los delitos oficiales de los altos funcio-
narios. Ningn juez ordinario poda conocer de tales delitos, ni total
ni parcialmente, ni durante el ejercicio de la funcin ni despus de
concluida. Como consecuencia inexcusable, la Ley reglamentaria de 96
reservaba al nico tribunal que tena competencia para intervenir en
dichos delitos, como era el Senado, el conocimiento de los mismos du-
rante el ao posterior a la terminacin del encargo.
La Constitucin de 17 mantuvo a las Cmaras en sus respectivos
papeles de acusadora y sentenciadora, pero modific sustancialmente
el sistema al seguir para la competencia del Senado el modelo nortea-
RESPONSABILIDAD DE LOS FUNCIONARIOS PBLICOS 595
para que el juez ordinario pueda avocar a s una causa por delitos ofi-
ciales de altos funcionarios, no basta ciertamente la suspensin que
entraan la licencia voluntaria o el desafuero impuesto por delitos co-
munes; se necesita que previamente opere la. separacin definitiva del
cargo, ya sea porque el Senado destituya al funcionario, o bien por-
que se cumpla el trmino natural del encargo. Las consecuencias prc-
ticas lo confirman. Si durante el tiempo de la licencia el juez comn
aplicara la pena de destitucin de su cargo al alto funcionario (lo
que es posible conforme al Cdigo Penal, para ciertos delitos de fun-
cionarios pblicos), la competencia exclusiva del Senado quedara a
todas luces burlada. En esa virtud, para enjuiciar por delitos oficiales
a un alto funcionario con licencia, es indispensable el juicio poltico,
haya regresado o no a su encargo el funcionario.
18 Para las citas textuales de Ia discusin de que se trata. vid. Vallarta: El juicio
de amparo, pgs. 240 a 811, y Votos, ed, 1894. T. 11, pgs. 200 Y sigs. Jos Diego
Fernndez: El fuero que dan las Constituciones de los Estados no comprende los de
litos federales, en Revista General de Derecho 'Y Jurisprudencia, ao 11. nm. 1, p-
Rinas 71 a 95.
598 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
que el ltimo prrafo del arto 111 se refiere a otra clase de funciona-
rios y a otra clase de faltas, diversas de las previstas en el arto 109 y
en la primera parte del 111.
Trtase en ese ltimo prrafo de los funcionarios judiciales (mi-
nistros de la Suprema Corte, magistrados de Circuito, jueces de Dis-
trito, magistrados y jueces de Distrito y Territorios Federales), entre
los cuales slo tienen fuero los ministros de la Corte. Tales funciona-
rios pueden ser privados de sus puestos por el Congreso de la Unin,
si observaren mala conducta, independientemente de la responsabili-
dad legal en que hubieren incurrido.
La mala conducta que funda en dichos casos la destitucin del
funcionario judicial, es una expresin cuyo alcance deber ser pre-
cisado por una ley reglamentaria. Podemos anticipar, no obstante,
que la mala conducta suficiente para justificar la destitucin no ha de
ser necesariamente delictuosa, pues en ese caso no habra razn para
incluir en la enumeracin a los ministros de la Corte, cuyos delitos
comunes u oficiales no podran ser tratados segn el procedimiento
sealado por la ltima parte del arto 111, sino conforme a los institui-
dos por los arts. 109 Y 111, en su primer prrafo.
As, pues, los ministros de la Corte pueden ser separados de su
cargo por delitos comunes (suspensin), por delitos oficiales (priva-
cin del cargo) y por mala conducta que no constituya delito (desti-
tucin). En el primer caso resuelve la Cmara de Diputados, en el
segundo el Senado previa acusacin de la otra Cmara y en el tercero
las dos Cmaras, primero la de Diputados y despus la de Senadores,
es decir, el Congreso de la Unin.
Los dems funcionarios judiciales no gozan de fuero, por lo que
pueden ser procesados y castigados en cualquier momento. Pero para
ser separados de su encargo se necesita que observen mala conducta,
la cual puede ser deliotuosa, como hemos dicho. En tal virtud, el
prrafo final del arto 111, hace punto omiso del aspecto delictivo de
los actos, para referirse exclusivamente a la mala conducta. Si esta
mala conducta implica la comisin de uno o de varios delitos, el cas-
tigo de los mismos incumbe al juez comn y noal Congreso.
LA REFORMA EN PROYECTO 1
605
606 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
612
APNDICE 613
r. R. 1'., lo 1, p. xv.
11 R. 1'.. lo 1, p. 357. A cont inuaciu vienen los prrafos. a (lile aludimos: :'Toda
minora poll ka p('I'Sigue -yen buena medida esta es su jllstificacin-r CO"v(~"lIn('.en
mayorl :v nsi !{olJem(l/'. .Las lI~inoras tienen el derecho a transfOJ'mar~ en ..~ayol'las;
pero los gob('rtIallu's estau obligados a preservar el Estado en todas sus I~gltt.mas Ia-
cultadcs, lle no asumir esta art itud. el Estarlo andarta al garete y las mmorras, que
pueden 1Ie{;'" a S('I' mayoras, al serlo cncontrarfan meros residuos o despojos del Est:!-
do. ,. No ('OITl'reOlOS. hajo lIinl{lll concepto, los riesgos cienos de una dcmecracia
disol\'(~IIl<."
624 DERECHO CON~lITUCIONAL MEXICANO
625
626 DERECHO CONSTITUCIONAL MEXICANO
Obregn, Alvaro, 71, 293, 422, 477, 483 Rejn, Cresccncio Manuel, 520-525, 548549,
Ocampo, Melchor, 228, 233, 451, 526529,480 557
481, 506 Reyes, Rodolfo, 76
O'Gorman, Edmundo, 193 Rivera Cabrera, Crisforo, 486
Oliveira, Yves Orlando Tito de, 149150 Rocco, Alfredo, 331
Olvera, Isidro, 234235, 264, 368 Rodrguez, Abelardo, 71, 328, 476 478
0
FUENTES IMPRESORES, S. A.
C..nleno, 109, Mxico 13, D. F.
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