AGRRIA, So Paulo, no 8, pp.

73-98, 2008

A LUTA PELA TERRA E A POLTICA DE ASSENTAMENTOS

RURAIS NO BRASIL: A REFORMA AGRRIA CONSERVADORA

LA LUCHA POR LA TIERRA Y LA POLTICA DE ASENTAMIENTOS

RURALES EM BRASIL: LA REFORMA AGRARIA CONSERVADORA

THE STRUGGLE FOR LAND AND THE POLICY OF RURAL

SETTLEMENTS IN BRASIL

Eduardo Paulon Girardi

UFMT Campus de Cuiab
Nera Ncleo de Estudos, Pesquisas e Projetos de Reforma Agrria (Unesp)
epgirardi@yahoo.com.br

Bernardo Manano Fernandes

Unesp Campus de Presidente Prudente
Nera Ncleo de Estudos, Pesquisas e Projetos de Reforma Agrria (Unesp)
bmf@fct.unesp.br

Resumo
Este artigo analisa a luta pela terra e a sua conquista no Brasil. A ocupao de terra
principal forma de luta dos camponeses organizados em movimentos socioterritoriais no
Brasil e o Estado, em resposta a essas aes, cria os assentamentos rurais.
Consideramos inicialmente as contradies do campo brasileiro e, a partir de algumas
premissas, analisamos a poltica de assentamentos rurais como uma estratgia para no
realizar uma reforma agrria ampla no pas. A poltica de assentamentos rurais
caracteriza, por seu alcance reduzido, a reforma agrria conservadora executada no
Brasil. Essa poltica no consegue desconcentrar a terra, diminuir as desigualdades
sociais ou impedir o xodo rural, alm de ter a Amaznia como vlvula de escape para
no reformar as regies de ocupao consolidada no centro-sul e no Nordeste. As
anlises deste artigo fazem parte do Atlas da Questo Agrria Brasileira1
(www.fct.unesp.br/nera/atlas).

Palavras-chave: ocupaes de terra; assentamentos rurais; reforma agrria

conservadora; Amaznia.

Resumen
Este artculo analiza la lucha por la tierra y su conquista en Brasil. La ocupacin de
tierra es la principal forma de lucha de campesinos organizados en movimientos
socioterritoriales en Brasil y el Estado, en respuesta a esas acciones, crea los

1
Este artigo foi elaborado a partir de extratos da tese: GIRARDI, Eduardo Paulon. Proposio terico-
metodolgica de uma Cartografia Geogrfica Crtica e sua aplicao no desenvolvimento do Atlas
da Questo Agrria Brasileira. 2008. Tese (Doutorado em Geografia) Faculdade de Cincias e
Tecnologia, Universidade Estadual Paulista, Presidente Prudente, 2008. Disponvel em:
<www.fct.unesp.br/nera/atlas>. A tese foi desenvolvida no programa de Ps-Graduao em Geografia
da Unesp de Presidente Prudente, orientada pelo Prof. Dr. Bernardo Manano Fernandes e com o apoio da
FAPESP.
74 AGRRIA, So Paulo, No 8, 2008 GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.

asentamientos rurales. Consideramos inicialmente las contradicciones del campo

brasilero y, a partir de algunas premisas, analizamos la poltica de asentamientos rurales
como una estrategia para no realizar una reforma agraria amplia em el pas. Por su
alcance reducido, demostramos que la poltica de asentamientos rurales caracteriza la
reforma agraria conservadora ejecutada em Brasil, ya que no consigue desconcentrar la
tierra, disminuir las desigualdades sociales o impedir el xodo rural, adems de tener la
Amazonia como vlvula de escape para no reformar las regiones de ocupacin
consolidada en el centro sur y en el nordeste. Los anlisis de este artculo hacen parte
del Atlas de la Cuestin Agraria Brasilera.

Palabras clave: ocupaciones de tierra; asentamientos rurales; reforma agrria

conservadora; Amazonia.

Abstract
This article analyzes the struggle for the land and its conquest in Brazil. Land
occupation is the main way of struggle employed by peasants on socioterritorial
movements in Brazil and the State, as reply to such actions of struggle, creates rural
settlements. From some contradictions formerly exposed, the policy of rural settlements
of the Brazilian government is analyzed as a strategy for not performing a
comprehensive agrarian reform in the country. Due to its restrictions, the policy of rural
settlements constitute the conservative agrarian reform performed in Brazil since this
policy cannot deconcentrate the land, reduce social inequality or avoid the rural exodus,
moreover it has Amazon as a conservative alternative for not reforming consolidated
occupation regions in the Center-South and in North-East.

Keywords: land occupation; rural settlements; conservative agrarian reform; Amazon.

INDTRODUO

O Brasil um pas caracterizado por desigualdades sociais e regionais

resultantes da concentrao da riqueza. Os problemas da questo agrria, relativos
vida e produo no campo, compem o conjunto de questes estruturais que barram
outro modelo de desenvolvimento2 para o pas, mantendo suas caractersticas
contraditrias em favor de um pequeno nmero privilegiados que detm os meios de

2
O trabalho de Gmez (2006) considera que o modelo de desenvolvimento neoliberal imposto atravs
de rgos internacionais (principalmente o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional) e dos
pases capitalistas desenvolvidos, que controlam esses rgos. O autor defende que o desenvolvimento
imposto pelas instituies neoliberais baseado em um discurso que opera como controle social. Este
discurso tem como principal funo a afirmao e repetio at a sua aceitao de que as polticas
neoliberais para o desenvolvimento funcionam, o que no ocorre. A afirmao da eficincia dessas
polticas o principal instrumento para a aceitao deste modelo de desenvolvimento. O desenvolvimento
imposto pelo Banco Mundial tem como funo tentar solucionar os problemas causados pelo capitalismo
por meio das prprias regras capitalistas, o que impossvel. Este desenvolvimento utilizado pelo
capitalismo como estratgia para a sua prpria reproduo. Gmes denomina este desenvolvimento de
desenvolvimento possvel, pois o nico praticvel dentro das regras do capitalismo. Contudo, haveria
uma outra via, que o autor denomina de desenvolvimento intolervel aos olhos do capitalismo, j que este
modelo contraria suas regras.
A luta pela terra e a poltica de assentamentos rurais no Brasil: a Reforma Agrria 75
conservadora, pp. 73-98.

produo e controla a poltica e as finanas. Com apenas 18,8% da populao vivendo

no campo, um xodo rural de 4,2 milhes de pessoas no perodo 1991-2000 e a extino
de 1,5 milhes de postos de trabalho3 no campo no perodo 1996-2006 (IBGE, 2006), o
Brasil o quinto maior exportador mundial de produtos agropecurios, especialmente
soja, acar e lcool, suco de laranja, caf, papel e celulose, fumo, algodo e milho,
alm de ser o maior exportador mundial de carne. Esses produtos so responsveis por
grande parte do supervit da balana comercial brasileira, que garante aos ricos e
classe mdia a insero no circuito global de consumo.
A contradio aparece quando verificamos que em 2004 o Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) contou 72 milhes de brasileiros residindo
em domiclios com algum tipo de insegurana alimentar, ou seja, no tinham garantias
de alimento em quantidade e em qualidade. Desses brasileiros, 15,4 milhes eram
moradores da zona rural, camponeses4 depauperados ao ponto de no conseguirem
estrutura mnima para produzir nas suas terras o seu prprio alimento. A Organizao
das Naes Unidas para a Agricultura (FAO) (2008) calculou que em 2005 seis por
cento da populao brasileira, cerca de 11 milhes de pessoas, sofriam de desnutrio.
Por fim, estima-se que 12,9 milhes de famlias tm renda inferior a R$ 137,00 por
membro (IBGE, 2007) e, por isso, 11,6 milhes delas recebiam em 2009 auxlio do
Programa Bolsa Famlia5, que pode variar de R$ 20,00 a R$ 182,00 por famlia.
Esses dados indicam que o Brasil um pas sem segurana alimentar,
j que grande parte da populao no tem acesso aos alimentos. Por conseguinte, o pas
tambm no goza de soberania alimentar, j que o cerceamento terra e o no acesso
aos meios adequados para nela produzir no permitem que todos os que almejem
possam plantar. Ainda contra a soberania alimentar contribui o mando internacional do
sistema do agronegcio, que estabelece as regras de como e o que produzir para
exportar. Alm desses aspectos, a distribuio da terra no Brasil ainda conserva a
estrutura concentrada cujas razes histricas remontam do colonialismo ibrico sobre a
Amrica Latina. Em 2003, segundo dados do Instituto Nacional de Colonizao e
Reforma Agrria (INCRA), o ndice de Gini da estrutura fundiria brasileira era de

3
A mesma definio de Pessoal Ocupado do Censo Agropecurio 2006 do IBGE. Compreende todas as
pessoas que trabalham nos estabelecimentos agropecurios exercendo atividades ligadas agropecuria
ou que lhe dem suporte. Compreende familiares e no familiares; com relaes formais (assalariamento
com registro) ou informais (trabalho familiar, assalariamento sem registro, parceria etc.).
4
Sobre o conceito de campons ver Girardi (2008, pp.90-122).
5
Ver www.mds.gov.br .
76 AGRRIA, So Paulo, No 8, 2008 GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.

0,816, o que demonstra a alta concentrao da terra no pas, j que quanto mais prximo
de um maior a concentrao.
No bastasse, nas ltimas dcadas tem ocorrido a incorporao constante de
novas terras na estrutura fundiria brasileira. Entre 1992 e 2003 foram acrescidos 108,5
milhes de hectares na estrutura fundiria, principalmente na Amaznia e nos cerrados.
Entre 1998 e 2007 o Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) registrou
desflorestamento de 19,1 milhes de hectares da Amaznia.
Esta incorporao de novas terras ocorre com a manuteno da
concentrao, j que o ndice de Gini em 1992 era de 0,826 e apresentou decrscimo
de apenas 0,010 para o ano de 2003. Alm disso, essas terras so incorporadas com fins
especulativos, pois em 1998 as terras explorveis no exploradas no Brasil somavam
75,4 milhes de hectares. Este processo se agravar com a Medida Provisria 458,
aprovada pelo parlamento e pelo Presidente Luiz Incio Lula da Silva em 2009, e que
possibilita a legalizao de posses6 de at 1.500 hectares num total de 67 milhes de
hectares na Amaznia. Este mais um passo na investida sobre novas reas em
detrimento da promoo da reforma agrria sobre reas j abertas.
Sobre as constataes acima delineadas aliceramos nossa afirmativa
de que a reforma agrria socialmente justificvel e indispensvel para proporcionar o
desenvolvimento do Brasil. Tambm dessas constataes que retiramos a premissa
para a anlise que desenvolveremos doravante: a poltica de assentamentos rurais
constitui uma reforma agrria conservadora.

1. O SIGNIFICADO E A VALIDADE DA LUTA PELA TERRA

A luta pela terra atravs das ocupaes e a conseqente criao de

assentamentos rurais uma forma de recriao do campesinato, o que pode ocorre
tambm atravs de arrendamento, meao, parceria ou compra da terra. As ocupaes
constituem um momento da luta pela terra. Como resposta s aes dos movimentos
socioterritoriais, os governos criam assentamentos rurais que, em princpio, constituem

6
Posses (com aspas) porque consideramos que a legalizao de reas alm de 200 ha , na verdade, a
regularizao de grilos. Mesmo que hoje a legislao s permita o desflorestamento de 20% das
propriedades rurais no bioma amaznico, sabendo da incapacidade de fiscalizao na regio, dificilmente
a floresta no sofrer investidas sobre rea superiores aos 20%. Tambm no h garantia de que no futuro
a legislao que restringe o desflorestamento nas propriedades da Amaznia em 20% no seja alterada,
visto a fora poltica do setor latifundirio.
A luta pela terra e a poltica de assentamentos rurais no Brasil: a Reforma Agrria 77
conservadora, pp. 73-98.

a conquista da terra. Os assentamentos significam uma nova etapa da luta: o processo

pela conquista da terra. Ainda necessrio conquistar condies de vida e produo na
terra; resistir na terra e lutar por um outro tipo de desenvolvimento que permita o
estabelecimento estvel da agricultura camponesa.
No Brasil, a ocupao a principal estratgia de luta pela terra
realizada pelos movimentos socioterritoriais camponeses. Os dados do Banco de Dados
da Luta Pela Terra (DATALUTA)7 em 2006 mostram que no pas, entre 2000 e 2006,
foram registradas ocupaes de terra realizadas por 86 diferentes movimentos
socioterritoriais. As reas ocupadas so principalmente latifndios, terras devolutas e
imveis rurais onde leis ambientais e trabalhistas foram desrespeitadas. De modo geral,
as propriedades ocupadas so aquelas que apresentam indicativos de descumprimento
da funo social da terra, definida no artigo 186 da Constituio Federal8. Como o
Estado no apresenta iniciativa para cumprir a determinao constitucional, os
movimentos socioterritoriais agem para que isso acontea. Ultimamente, alm de lutar
contra o latifndio, os movimentos socioterritoriais camponeses iniciaram a luta contra
a territorializao do agronegcio em suas formas mais intensas e, por isso, as
ocupaes tm ocorrido em reas de produo de soja transgnica, cana-de-acar e
plantaes de eucalipto, por exemplo.
Em princpio, a ocupao de reas economicamente produtivas seria
muito mais uma forma de protesto, visto que pela constituio (art. 185) elas no so
suscetveis desapropriao para a reforma agrria. O artigo 186 estabelece que a
propriedade deve cumprir sua funo social, que compreende as dimenses ambiental,
trabalhista e de bem estar do proprietrio e dos trabalhadores. Na interpretao desses
dois artigos, Pinto Jr. e Farias (2005) afirmam que no basta que a propriedade rural
seja produtiva (art. 185) no sentido economicista para que no seja passvel de
desapropriao; ela deve ser produtiva respeitando simultaneamente os princpios do
art. 186. A produtividade no pode ser alcanada sob conseqncia de desrespeito aos
7
O DATALUTA um banco de dados desenvolvido no Ncleo de Estudos, Pesquisas e Projetos de
Reforma Agrria (NERA) da Unesp de Presidente Prudente. O cerne deste banco de dados consiste em
coletar informaes sobre ocupaes de terras e assentamentos rurais de diversas fontes e, atravs de um
processo de comparao e agregao, agrup-las em um mesmo conjunto de dados para os municpios
brasileiros, tornando assim os dados mais completos. A metodologia e os dados do DATALUTA podem
ser encontrados em www.fct.unesp.br/nera .
8
Art. 186 da Constituio Federal. A funo social cumprida quando a propriedade rural atende,
simultaneamente, segundo critrios e graus de exigncia estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos: I)
aproveitamento racional e adequado; II) utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e
preservao do meio ambiente; III) observncia das disposies que regulam as relaes de trabalho; IV)
explorao que favorea o bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores.
78 AGRRIA, So Paulo, No 8, 2008 GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.

aspectos da funo social, de forma que essas duas caractersticas so indissociveis e

a funo social continente e contedo da produtividade (p.48). Assim, caso a
produo seja conseguida a partir do descumprimento das dimenses estabelecidas pelo
artigo 186, o aspecto produtivo no isenta a propriedade de desapropriao para a
reforma agrria. por isso que o agronegcio, atravs de suas prticas, desrespeita a
funo social da terra. Por isso, as ocupaes de propriedades cultivadas que no
cumprem a funo social so legtimas no sentido da luta, j que podem ser suscetveis
desapropriao segundo a interpretao da lei apresentada acima.
A reforma agrria necessidade historicamente defendida para a
resoluo dos problemas agrrios no Brasil. Em nossa anlise da luta pela terra
tomamos o perodo de 1988 at 2006, quando ela foi intensificada. Nos sucessivos
governos deste perodo, as aes de reforma agrria no Brasil tm sido baseadas
principalmente nas polticas de criao de assentamentos rurais e de concesso de
crdito aos camponeses. Partimos do princpio de que uma reforma agrria completa no
Brasil deve, simultaneamente, reformar a estrutura fundiria do pas, possibilitar o
acesso dos camponeses terra e fornecer-lhes condies bsicas de vida e produo.
Neste sentido, o II PNRA (Plano Nacional de Reforma Agrria) avanou ao apresentar
uma compreenso ampliada de reforma agrria. Porm, como demonstraremos, a
execuo do plano tem apresentado uma reforma conservadora da estrutura fundiria
atravs da criao de assentamentos rurais. Consideramos que no perodo analisado
houve uma reforma agrria conservadora, pois a forma como conduzida a poltica de
assentamentos conserva a estrutura das regies de ocupao consolidada, isto , centro-
sul e Nordeste, de forma que o cumprimento dos princpios constitucionais muito
restrito. A partir desta premissa, nosso objetivo compreender o quanto reformadora a
poltica de assentamentos rurais que fundamenta esta reforma agrria conservadora.

2. OCUPAES DE TERRA, ASSENTAMENTOS RURAIS E GOVERNOS

A partir de 1995, primeiro mandado de Fernando Henrique Cardoso

(1995-1998), houve um aumento significativo de famlias em ocupaes e de famlias
assentadas9 (grfico 1). As ocupaes atingiram o seu mximo em 1999 (897 ocupaes

9
Para os dados de famlias em ocupaes e famlias assentadas calcula-se a mdia de cinco pessoas por
famlia. Os dados de famlias assentadas so referentes ao nmero famlias que o assentamento comporta
A luta pela terra e a poltica de assentamentos rurais no Brasil: a Reforma Agrria 79
conservadora, pp. 73-98.

e 118.620 famlias em ocupaes), ano em que Fernando Henrique Cardoso assumiu

seu segundo mandato (1999-2002). O aumento constante do nmero de ocupaes fez
com que o Presidente publicasse ento a Medida Provisria 2.027-38 de 4 de maio de
2000, que criminalizava a luta pela terra. A criminalizao ficou mais evidente na
Medida Provisria 2.109-52 de 24 de maio de 2001, que substituiu a anterior10. O texto
dessas Medidas Provisrias prev o impedimento, por dois anos, da vistoria de imveis
rurais onde tenham sido realizadas ocupaes de terra e tambm exclui os trabalhadores
que participam de ocupaes de terra dos programas de reforma agrria. Com essas
medidas coercitivas s aes dos movimentos sociais camponeses, o nmero de famlias
em ocupaes diminuiu drasticamente e o nmero de famlias assentadas acompanhou
esta queda. Isso quer dizer que o governo atingiu seu objetivo: diminuir a quantidade de
novas famlias assentadas. A anlise conjunta deste fato e da evoluo das ocupaes e
assentamentos (grfico 1) mostra que as famlias s so assentadas devido presso
realizada pelas ocupaes de terra.
Em 2003, com a eleio do Presidente Luiz Incio Lula da Silva,
houve crescimento das ocupaes e, conseqentemente, dos assentamentos. Isso
possivelmente ocorreu pela minimizao da aplicao da criminalizao da luta pela
terra, prevista na Medida Provisria, e pela esperana que os movimentos
socioterritoriais depositavam no Presidente Lula para a realizao de uma reforma
agrria mais ampla, o que no ocorreu. Os dados de famlias assentadas mostram que
nem mesmo no aspecto quantitativo h diferena entre os governos de FHC e de Lula,
pois, durante os oito anos de governo de Fernando Henrique Cardoso, foram assentadas
457.668 famlias e, no primeiro mandato de Lula, foram assentadas 252.019. O total de
famlias assentadas no primeiro mandato de Lula contempla apenas 63% das 400 mil
famlias previstas no II Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA) para o perodo. A
tabela 1 mostra os dados anuais da luta pela terra e da poltica de assentamentos rurais e
os mapas da prancha 1 permitem comparar o nmero de famlias em ocupaes de terra

em sua capacidade mxima. Esses dados no dizem respeito, por exemplo, aos casos em que as famlias
desistem de seus lotes e outras famlias so assentadas. Este processo no acompanhado. A quantidade
de famlias nos assentamentos pode ser inferior, em projetos de assentamentos no totalmente ocupados,
o que pode ocorrer no incio da implantao, ou superior, no caso de outras famlias que passam a viver
nos lotes com as famlias legalmente beneficirias. No caso das famlias em ocupaes de terra, a mesma
famlia pode participar de diversas ocupaes na sua trajetria de luta, que pode durar anos at que
consiga um lote.
10
Atualmente essas Medidas Provisrias esto em tramitao sob a forma da MP 2.183-56 de 24 de
agosto de 2001.
80 AGRRIA, So Paulo, No 8, 2008 GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.

e de famlias assentadas nas microrregies brasileiras11 nos trs ltimos perodos de

governo. Apesar dos totais da tabela 1 indicarem um equilbrio entre famlias em
ocupaes e famlias assentadas, como demonstramos a partir do tpico 3, este fato no
indica a realizao plena da reforma agrria ou que todos que demandaram terra foram
contemplados. A anlise desta questo o centro deste artigo.
TABELA 1 Brasil - A luta pela terra e sua conquista - 1979-2006
rea dos
Ocupaes Famlias em Assenamentos Famlias
assentamentos
de terra ocupaes criados assentadas
(ha)
1979-1987 - - 436 105.778 7.247.245
1988 71 10.491 123 28.251 2.053.290
1989 86 20.350 115 12.136 696.200
1990 50 7.314 31 3.620 158.755
1991 85 14.990 87 15.464 774.640
1992 93 17.838 167 22.251 1.262.894
1993 116 19.442 74 5.513 196.473
1994 163 23.016 42 10.346 503.141
1995 186 42.746 409 63.622 2.957.220
1996 458 78.263 505 64.964 3.912.346
1997 513 69.453 710 92.296 3.645.960
1998 828 111.396 757 79.481 3.039.558
1999 897 118.620 599 51.379 2.215.473
2000 528 83.790 426 38.463 2.182.712
2001 283 45.537 475 35.606 1.833.080
2002 273 40.966 417 31.857 2.584.210
2003 555 92.883 327 29.553 5.290.618
2004 702 118.225 498 44.548 5.371.812
2005 569 73.283 1.056 124.040 14.523.107
2006 553 58.717 412 53.878 4.104.033
TOTAL 7.009 1.047.320 7.666 913.046 64.552.767
Dados: DATALUTA
Org.: Eduardo Paulon Girardi

GRFICO 1 Brasil - A luta pela terra e sua conquista - 1979-2006

11
Microrregies segundo a delimitao do IBGE.
A luta pela terra e a poltica de assentamentos rurais no Brasil: a Reforma Agrria 81
conservadora, pp. 73-98.

PRANCHA 1

Os mapas da prancha 2 apresentam os dados da luta pela terra e os da

prancha 3 representam os dados da conquista da terra. As ocupaes e as famlias que
delas participam concentram-se no centro-sul e na poro oriental do Nordeste. As
famlias assentadas concentram-se na poro norte do Pas. As informaes mais
importantes desses mapas so o nmero de famlias em ocupaes, que indica a
gravidade dos problemas agrrios, e a quantidade de famlias assentadas, que indica
resposta do Estado para a soluo do problema.
PRANCHA 2
82 AGRRIA, So Paulo, No 8, 2008 GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.

PRANCHA 3

3. O CONSERVADORISMO DA POLTICA DE ASSENTAMENTOS RURAIS

Desde 1988 foram realizadas no pas mais de sete mil ocupaes de terra,
das quais participaram cerca de um milho12 de famlias cujos lares foram (ou ainda so), por
vrios anos, os barracos de lona dos acampamentos. Em resposta, os governos criaram desde
ento 7.230 assentamentos rurais, cuja rea total de 57,3 milhes de hectares comporta cerca de
900 mil famlias. Poderamos ento concluir que restariam apenas cerca de 100 mil famlias
para serem assentadas e a reforma agrria estaria concluda? A resposta positiva qual conduz a
matemtica da reforma agrria conservadora facilmente derrubada pela anlise geogrfica.

12
Este nmero provavelmente superior, visto que no h informaes sobre o nmero de famlias para
867 ocupaes de terra.
A luta pela terra e a poltica de assentamentos rurais no Brasil: a Reforma Agrria 83
conservadora, pp. 73-98.

O aspecto geogrfico (aqui como referncia ao localizacional) da poltica de assentamentos no

constitui uma resposta local s demandas/denncias dos movimentos socioterritoriais. A
geografia da poltica de assentamentos rurais um dos elementos que denunciam seu carter
conservador, para o que contribui tambm a tipologia dos assentamentos rurais.
A primeira evidncia do conservadorismo da poltica de assentamentos
rurais aparece quando agrupamos os nmeros da luta pela terra e de sua conquista por
macrorregio. Entre 1988 e 2006, de todas as famlias que participaram de ocupaes de terra
no Brasil, apenas cinco por cento o fizeram na regio Norte, porm, entre as famlias
assentadas pelos governos no mesmo perodo, 40% receberam lotes na regio Norte. Centro-
Oeste e Nordeste apresentam equilbrio entre a proporo numrica (mas no necessariamente
localizacional!) de famlias em ocupaes e famlias assentadas em relao ao total brasileiro. J
no caso do Sul e, especialmente do Sudeste, ao contrrio do que ocorre no Norte, a participao
nas ocupaes bem superior ao assentamento de famlias. Por fim, se tomarmos a rea dos
assentamentos rurais, h uma diminuio do total no sentido norte-sul.

TABELA 2 Brasil Macrorregies - A luta pela terra e sua conquista - 1988-2006

Famlias em Assentamentos Famlias rea dos
Regio Ocupaes de terra
ocupaes criados assentadas assentamentos
absoluto % absoluto % absoluto % absoluto % ha %
Norte 571 8,2 84.853 8 1.493 21 320.019 40 40.061.207 70
Nordeste 2.454 35,0 339.590 32 3.309 46 279.418 35 8.799.654 15
Sudeste 1.816 25,9 263.416 25 652 9 42.995 5 1.263.323 2
Sul 1.025 14,6 166.473 16 757 10 37.738 5 826.687 1
Centro-Oeste 1.138 16,2 192.868 18 1.014 14 126.786 16 6.347.770 11
BRASIL 7.004 100,0 1.047.200 100 7.225 100 806.956 100 57.298.641 100
Dados: DATALUTA
Org.: Eduardo Paulon Girardi

O mapa 1 representa de forma detalhada as famlias em ocupaes e as

famlias assentadas de 1988 at 2006. A oposio norte-sul evidencia a ineficcia regional da
poltica de assentamentos rurais, indicando que os problemas agrrios locais no so
resolvidos, o que mantm o conflito e anula o desenvolvimento. O aspecto mais elementar da
concentrao das ocupaes no centro-sul e no Nordeste que essas so as regies em que se
concentra a populao brasileira13. A tambm se concentram os milhes de expropriados e
camponeses em vias de desintegrao devido modernizao da agricultura e industrializao
do pas, no planejadas de forma adequada para garantir a distribuio da riqueza e absoro
desta populao por outros setores. Alm da concentrao populacional, as regies de ocupao
consolidada, onde se concentram as ocupaes de terra, so caracterizadas pela melhor infra-
estrutura para produo, maior mercado consumidor e acesso a servios bsicos como educao,

13
Segundo a Contagem da Populao 2007 do IBGE, as cinco macrorregies concentram as seguintes
propores da populao total brasileira: Norte 7,9%; Nordeste 28%; Sudeste 42,3%; Sul 14,5%; Centro-
Oeste 7,2%.
84 AGRRIA, So Paulo, No 8, 2008 GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.

sade, eletricidade e saneamento. Essas so as reas onde a reforma tem sentido e necessria,
pois desconcentra as terras e otimiza a sua utilizao; nessas regies que a agricultura
camponesa pode conseguir mais facilmente sucesso de forma autnoma, j que a interveno do
Estado insignificante frente ao verificado em pases desenvolvidos. Tendo isso em mente, as
ocupaes na metade meridional do pas so as que mais contribuem para a realizao da
reforma agrria, pois nessas regies que a estrutura concentrada j estabelecida deve ser
reformada.
MAPA 1

A partir deste primeiro indcio da ineficcia regional da poltica de

assentamentos, analisamos a potencialidade reformadora dos diversos tipos de
assentamentos rurais. A origem da terra para a criao dos assentamentos o principal
elemento que consideramos na anlise. Os assentamentos podem ser criados a partir de a)
A luta pela terra e a poltica de assentamentos rurais no Brasil: a Reforma Agrria 85
conservadora, pp. 73-98.

terras desapropriadas, cujos proprietrios so indenizados (a terra comprada pelo Estado);

b) reconhecimento de posses e c) projetos de conservao ambiental, que reconhecem
unidades de conservao de uso sustentvel como assentamentos. Em todos os casos as
famlias assentadas so consideradas beneficirias da reforma agrria e tm acesso aos
programas de crdito e recursos para instalao previstos no II PNRA. A tabela 3 mostra os
18 tipos de assentamentos do INCRA e os dados concernentes.

TABELA 3 Brasil - Tipos de assentamentos rurais - 1979-2006

Nmero de Famlias
Tipo de assentamento rea (ha)
assentamentos assentadas
CQ - Comunidades Quilombolas 1 53 890
FLONA - Florestas nacionais 14 3.735 4.463.081
PA - Proj. de Assentamento Federal 6.197 711.839 31.649.960
PAC - Proj. de Assentamento Conjunto 16 7.887 551.391
PAD - Proj. de Assentamento Dirigido 8 7.275 458.694
PAE - Proj. de Assentamento Agroextrativista 199 51.046 7.138.699
PAF - Proj. de Assentamento Florestal 3 275 67.353
PAM - Proj. de Assentamento Municipal 2 140 8.360
PAR - Proj. de Assentamento Rpido 3 1.214 274.843
PC - Proj. de Colonizao Oficial 6 885 8.532
PCA - Proj. de Assentamento Casulo 93 4.443 20.242
PDS - Proj. de Desenvolvimento Sustentvel 84 24.765 2.945.086
PE - Proj. de Assentamento Estadual 815 61.149 2.669.778
PFP - Proj. de Fundo de Pasto 129 4.414 151.603
PIC - Proj. Integrado de Colonizao 2 757 18.346
PRB - Proj. de Reassentamento de Atingidos por Barragens 55 1.897 96.095
RDS - Reserva de Desenvolvimento Sustentvel 6 2.000 5.673.710
RESEX - Reserva Extrativista 33 29.272 8.356.104
TOTAL 7.666 913.046 64.552.767
Dados: DATALUTA
Org.: Eduardo Paulon Girardi

Alm da origem da terra, os assentamentos possuem outras caractersticas

que consideramos na anlise, para as quais nos baseamos em Rocha (2008). Classificamos
os assentamentos em no reformadores e reformadores. O grupo dos assentamentos no
reformadores compreende os seguintes tipos (tabela 3), cujas caractersticas so: CQ e PFP:
reconhecimento de terras e beneficirios14; FLONA, PAE, PAF, PDS, RDS, RESEX:
carter ambiental, reconhecimento de terras e beneficirios; PAC, PC e PIC: projetos de
colonizao de novas reas; PDA: colonizao e titulao; PAR: titulao de posses; PRB:
beneficirios e compensao de passivo social. O grupo dos assentamentos reformadores
compreende os tipos PA, PAM, PCA e PE, cujas terras de origem so, em grande, parte
desapropriadas.

14
Por beneficirios, designamos as formas de assentamentos em que o acesso terra no foi possibilitado
pelo Estado, que atuou principalmente com o reconhecimento do direito de uso ou de propriedade. Os
beneficirios so contabilizados como assentados pelo fato de terem direito a recursos financeiros de
estabelecimento na terra e crditos direcionados agricultura familiar.
86 AGRRIA, So Paulo, No 8, 2008 GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.

De modo geral, os assentamentos no reformadores so os

reconhecimentos de posse, assentamentos criados a partir de terras pblicas, unidades de
conservao sustentveis e outros projetos de carter ambiental. Esses assentamentos se
confundem com as polticas ambiental e de ocupao do territrio. A criao de unidades de
conservao de uso sustentvel, reconhecidas como assentamentos rurais, no desconcentra
a terra. Essas reas no fazem parte da estrutura fundiria e geralmente so criadas em
terras pblicas, o que no implica em desapropriao de terras. A regularizao de posses
tambm no implica em desapropriao de terras. Desta forma, consideramos que o
reconhecimento de posses e a criao de assentamentos em terras pblicas so formas de
alterar a estrutura fundiria com a adio de novas reas e de novos detentores, sem que seja
necessrio reformar as reas que previamente compunham a estrutura fundiria, ou seja,
dividir as terras. No caso dos assentamentos no reformadores o campesinato se
territorializa sem que haja a desterritorializao do latifndio. Para os assentamentos
reformadores15 as terras so arrecadadas geralmente a partir de desapropriao, o que
representa o mais alto grau de reforma da estrutura fundiria possvel na legislao
brasileira atual. Atravs da criao desses tipos de assentamentos cumprido o artigo 186
da Constituio e a estrutura fundiria de fato desconcentrada: com os assentamentos
reformadores o campesinato se territorializa a partir da desterritorializao do latifndio e
isso reforma da estrutura fundiria.
Entre os assentamentos criados no perodo 1979-2006, os reformadores
so 92,7% e comportam 85,1% das famlias em 53,2% da rea total. A tabela 4 mostra que
no primeiro mandato de FHC a nfase foi na criao de assentamentos reformadores. J no
segundo mandato, paralelamente diminuio pela metade do nmero total de
assentamentos criados e de famlias assentadas, houve aumento da proporo dos
assentamentos no reformadores, em especial dos de carter ambiental. No primeiro
mandato de Lula os dados dos assentamentos reformadores so muito prximos daqueles
verificados no segundo mandato de FHC. A particularidade do primeiro mandato de Lula
a intensificao da criao de assentamentos no reformadores, em especial os de carter
ambiental. Esses assentamentos no reformadores correspondem, no primeiro mandato de
Lula, a 21% dos assentamentos criados, 43% das famlias assentadas e 80% da rea total
e, portanto, uma poltica agrria mais conservadora.

15
Alguns tipos de assentamentos reformadores tambm podem ser criados a partir de terras pblicas, o
que ocorre principalmente na fronteira agropecuria. Por no termos informaes detalhadas a este
respeito, no iremos particularizar esses assentamentos dentro do grupo reformadores. Caso houvesse
possibilidade de particularizarmos, a conseqncia seria diminuir ainda mais o nmero de assentamentos
reformadores, j que consideramos no reformadores os assentamentos criados a partir de terras pblicas.
A luta pela terra e a poltica de assentamentos rurais no Brasil: a Reforma Agrria 87
conservadora, pp. 73-98.

TABELA 4 Brasil - Assentamentos no reformadores e assentamentos reformadores

por perodos de governo

Primeiro mandato FHC Segundo mandato FHC Pimeiro mandato Lula

1979-1994
Grupo (1995-1998) (1999-2002) (2003-2006)
Assent. Fam. Area Assent. Fam. Area Assent. Fam. Area Assent. Fam. Area
No reformadores 41 19.465 3.082.210 6 1.225 1.390.212 27 4.018 2.241.986 485 110.767 23.490.019
de carter ambiental 23 7.502 2.124.027 4 1.083 1.388.732 14 2.765 2.232.999 298 99.743 22.898.275
outros 18 11.963 958.183 2 142 1.480 13 1.253 8.987 187 11.024 591.744
Reformadores 1.034 183.894 9.810.428 2.375 299.138 12.164.872 1.890 153.287 6.573.489 1.808 141.252 5.799.551
Total Brasil 1.075 203.359 12.892.638 2.381 300.363 13.555.084 1.917 157.305 8.815.475 2.293 252.019 29.289.570
Dados: DATALUTA
Org.: Eduardo Paulon Girardi

Se considerarmos somente os assentamentos reformadores entre 1988 e

2006, contabilizamos 6.704 (92,7%16) assentamentos com 29.625.441 (51,7%) ha, nos quais
foram assentadas 689.345 (85,4%) famlias. No sabemos quais desses assentamentos
foram criados por iniciativa do governo ou pela demanda local dos movimentos
socioterritoriais camponeses, entretanto, as ocupaes de terra podem fornecer pistas.
Partindo deste princpio, podemos dividir os assentamentos reformadores em a) criados em
municpios nos quais houve ocupao de terra e b) criados em municpios nos quais nunca
houve ocupao de terra17. Segundo esta diviso, os assentamentos reformadores criados
em municpios com ocupao de terra entre 1988 e 2006 so 4.425 (61,2%18), com 412.140
(51,1) famlias assentadas e 15.322.995 (26,7%) hectares.
O mapa 2 representa as famlias assentadas entre 1988 e 2006 segundo os
trs tipos de assentamentos sobre os quais escrevemos at ento: a) assentamentos
reformadores de municpios com ocupaes de terra; b) assentamentos reformadores de
municpios sem ocupaes de terra e c) assentamentos no reformadores. O diferencial
territorial do mapa mostra que h uma ordem regional da classificao que propomos. Os
assentamentos reformadores criados em municpios onde ocorreram ocupaes de terra
(verde escuro) so predominantes nas regies de ocupao consolidada. Os assentamentos
reformadores criados em municpios sem ocorrncia de ocupaes de terra (verde claro)

16
Em relao ao total dos 18 tipos de assentamento (ver tabela 2).
17
Os assentamentos rurais, mesmo que fruto das demandas dos movimentos socioterritoriais camponeses
atravs das ocupaes de terra, no so criados no mesmo ano em que ocorre o ato de ocupao. Tambm
no h um banco de dados que disponibilize informaes sobre a histria de criao de todos os
assentamentos. Por isso, no consideramos em nossa classificao a relao direta entre ocupao de uma
determinada rea e criao de assentamento nesta mesma rea. Por isso, foi necessrio generalizar a
classificao, de modo que, mesmo que um assentamento reformador tenha sido criado em 1988 e a
primeira ocupao de terra no municpio tenha ocorrido s em 2006, este assentamento e todos os demais
no municpio, independente do ano de criao, foram classificados como assentamento reformador de
municpio com ocorrncia de ocupao. Isso indica que os dados sobre os assentamentos reformadores
de municpios com ocupao de terra so, no mnimo, sobrevalorizados, de forma que o conservadorismo
da reforma agrria, com a criao espontnea de assentamentos pelos governos em regies
inadequadas/desnecessrias reforma agrria ainda maior.
18
Em relao ao total dos 18 tipos de assentamento (ver tabela 2).
88 AGRRIA, So Paulo, No 8, 2008 GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.

configuram uma faixa de transio arqueada que vai do oeste do Mato Grosso at o
Maranho, nas bordas da Amaznia. O terceiro grupo, dos assentamentos no reformadores
(amarelo), concentra-se principalmente na metade noroeste da Amaznia Legal. O
mapeamento confirma a hierarquia do grau de reforma dos assentamentos, j que os
assentamentos reformadores em municpios sem ocorrncia de ocupao de terra esto
localizados principalmente em regies de ocupao recente, que configuraram a fronteira
agropecuria nas dcadas de 1980 e 1990. O mapa 2 evidencia o conservadorismo da
reforma agrria.

MAPA 2
A luta pela terra e a poltica de assentamentos rurais no Brasil: a Reforma Agrria 89
conservadora, pp. 73-98.

Partindo do princpio de que as aes dos movimentos socioterritoriais

so a medida de indicao dos problemas fundirios das localidades (municpios) e o
assentamento das famlias nessas mesmas localidades indica a tentativa de soluo dos
problemas pelo Estado, propomos o ndice de assentamento. A elaborao do ndice
consiste em a) selecionar os municpios em que tenha havido ocupao de terra no
perodo considerado; b) subtrair o nmero de famlias em ocupaes (FO) do nmero de
famlias assentadas em assentamentos reformadores (FAR); c) dividir 100 pelo maior
valor verificado entre os municpios na operao FO - FAR; d) multiplicar o resultado
da etapa c pelo caso FO - FAR verificado em cada municpio e e) dividir o resultado
por 100. Desta forma, temos um ndice sinttico que varia de -1 a 1. Os valores
positivos, com mximo em 1, indicam o atendimento s demandas locais por terra; j os
valores negativos, com mnimo em -1, indicam que a demanda no atendida e que a
luta pela terra mais intensa e mais longa. Este ndice capaz de indicar a soluo ou
no dos problemas fundirios locais pela poltica de assentamentos rurais, j que o local
tomado como referncia e os dados das polticas no so diludos em escala nacional.
O mapa 3 representa o ndice de assentamento. Os valores positivos
esto principalmente na metade noroeste do pas e os ndices negativos se concentram
na metade sudeste. No mapa 4 vemos que os municpios com maiores ndices so os
que concentram a maior parte das famlias assentadas, o que j era previsto. nesses
municpios amaznicos que os governos tm concentrado a criao de assentamentos
para da uma resposta quantitaiva sociedade. Os baixos ndices nas regies onde
predominam as ocupaes de terra (centro-sul e Nordeste) confiram a ineficcia local no
atendimento das demandas dos movimentos socioterritoriais, o que mais uma
confirmao da reforma agrria conservadora da qual tratamos neste artigo.
90 AGRRIA, So Paulo, No 8, 2008 GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.

MAPA 3
A luta pela terra e a poltica de assentamentos rurais no Brasil: a Reforma Agrria 91
conservadora, pp. 73-98.

MAPA 4

Os mapas 5 e 6 evidenciam a importncia dos assentamentos no

reformadores na Amaznia. No mapa 2 est representada a rea total dos imveis rurais
em 2003 e a rea dos assentamentos rurais (todos os 18 tipos da tabela 3) criados desde
1988. O mapa mostra que na Amaznia oriental a rea dos assentamentos maior do
que a rea total dos imveis rurais. Isso ocorre por que a maior parte dos assentamentos
de carter ambiental no conta na estrutura fundiria por ser referente s unidades de
conservao. A confirmao est na comparao dos mapas 2 e 3, j que no mapa 3
representada apenas a rea dos assentamentos reformadores e, por isso, a rea dos
assentamentos no ultrapassa a rea total dos imveis, a no ser por uma exceo no
92 AGRRIA, So Paulo, No 8, 2008 GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.

Mato Grosso e outra no Par. Esses dois mapas, juntamente com o mapa 4, ajudam a
sustentar a afirmao de que a reforma agrria conservadora tem se sustentado
principalmente na Amaznia com a assimilao de projetos ambientais e de ocupao
da regio.
Um tema polmico e bastante recorrente nos discursos contra reforma
agrria a participao dos assentamentos rurais no processo de ocupao e
desflorestamento da Amaznia, o que os mapas 5 e 6 tambm ajudam a desmistificar.
Os mapas mostram que, apesar dos assentamentos fazerem parte da poltica de
ocupao da regio, a sua rea em relao rea total apropriada pequena, de forma
que a maior parte da Amaznia ocupada por atividades agropecurias tradicionais a
partir da apropriao das terras por particulares. O mapa 6 mostra a real participao
dos assentamentos na ocupao da Amaznia, pois representa apenas os assentamentos
reformadores em relao rea total dos imveis dos municpios. Tomamos apenas os
assentamentos reformadores por que esses so os que apresentam impacto mais
importante, visto que grande parte dos demais so unidades de conservao
sustentveis, sendo assim seu impacto reduzido. Isso indica que, embora a Amaznia
seja o principal escape para o desenvolvimento da poltica de assentamentos rurais,
no podemos associar o processo ocupao da regio exclusivamente ou
majoritariamente aos assentamentos. A maior parte da ocupao promovida pela
ocupao particular e no pelos assentamentos.
A luta pela terra e a poltica de assentamentos rurais no Brasil: a Reforma Agrria 93
conservadora, pp. 73-98.

MAPA 5

MAPA 6

MAPA 7
94 AGRRIA, So Paulo, No 8, 2008 GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.

CONSIDERAES FINAIS

Em 1998 as terras explorveis no exploradas no Brasil totalizavam

75,4 milhes de hectares, dos quais 45% estavam na regio Norte. Desta forma, para
fins de reforma agrria, se desconsiderssemos as terras explorveis no exploradas da
regio Norte, teramos ainda 41 milhes de hectares reformveis (10 milhes de ha a
mais do que toda a rea de assentamentos reformadores criados entre 1988 e 2006).
necessrio lembrar que esta estimativa foi declarada pelos detentores dos imveis,
podendo assim a superfcie real reformvel ser superior. Alm disso, necessrio
verificar as terras que no cumprem a funo social a partir de outros elementos como
A luta pela terra e a poltica de assentamentos rurais no Brasil: a Reforma Agrria 95
conservadora, pp. 73-98.

crimes ambientais e trabalhistas, o que aumentaria ainda mais a rea reformvel. O

Censo Agropecurio 2006 do IBGE poderia indicar esta superfcie, porm na pesquisa,
o instituto no contabilizou separadamente as reas explorveis no utilizadas. Esta foi
uma opo negativa do instituto na contribuio para a anlise da estrutura agrria do
pas. Em resumo, 40 milhes de hectares sem dvida um valor aqum do que
realmente reformvel no Brasil (exceto a regio Norte), de forma que no faltam terras
para a reforma agrria, mas sim vontade poltica para realiz-la.
Para no alterar a estrutura fundiria das regies de ocupao
consolidada e desenvolver a poltica de assentamentos com ainda menos recursos, a
regio da fronteira agropecuria da Amaznia, principalmente a frente pioneira, tem
sido utilizada para assentar as famlias em assentamentos no reformadores. Um dos
argumentos para no reformar outras regies do pas o preo das terras. A aquisio
de terras pode ser menos onerosa na regio de fronteira, entretanto, se o assentamento
das famlias nessas regies fosse realizado de forma adequada para garantir boa
qualidade de vida e produo s famlias, provavelmente exigiria ainda mais recursos do
que os necessrios para obter terras em outras regies do pas. Isso por que, como
sabemos, a frente pioneira caracterizada pela baixa densidade de infra-estrutura,
precariedade de servios bsicos e mercado consumidor rarefeito. Nesta regio os
assentamentos so precariamente instalados, o que faz com que a estratgia de gastar
menos com a reforma agrria na fronteira agropecuria funcione, j que o interesse o
nmero de famlias assentadas e no a qualidade de vida dessas famlias. A
expropriao da terra ao invs da desapropriao poderia ser uma alternativa para
possibilitar uma reforma mais ampla, porm isso no previsto na lei. Assim, a no
reforma de reas de ocupao consolidada uma deciso poltica para conservar a elite
agrria, principalmente no centro-sul e Nordeste, e reservar as terras para a
territorializao do agronegcio. Isso possibilita a esta elite ainda mais riqueza e poder,
a exemplo do que vem ocorrendo em So Paulo com a cana-de-acar. Esta opo
poltica sem dvida a principal causa da reforma agrria conservadora.
Outro carter conservador da poltica agrria brasileira, que consiste
basicamente na poltica de assentamentos rurais, que ela no consegue sequer zerar o
saldo migratrio campo-cidade e manter os postos de trabalho no campo. Como
mostramos na introduo, entre 1991 e 2000 migraram para a cidade 4,2 milhes de
brasileiros e entre 1996 e 2006 1,5 milhes de postos de trabalho foram eliminados no
96 AGRRIA, So Paulo, No 8, 2008 GIRARDI, E. P. e FERNANDES, B. M.

campo. No perodo 1991-2000 foram assentadas 444 mil famlias, cerca de 2,2 milhes
de pessoas, o que ainda mostra um que o xodo rural ainda negativo em dois milhes
de pessoas. Quanto aos postos de trabalho, se considerarmos duas pessoas ocupadas por
cada uma das 646 mil famlias assentadas no perodo, temos a criao de 1,3 milhes
de postos de trabalho no campo um saldo negativo de 200 mil postos de trabalho no
campo. Contudo, necessrio que seja feita uma ressalva nesses clculos com base nas
anlises sobre assentamentos reformadores e no reformadores: parte significativa dessa
populao levada para o campo com os assentamentos j residia no campo e parte
desses postos de servio criados com os assentamentos j existiam, o que ocorreu foi
a insero dessas populao na poltica agrria atravs da legalizao de posses e do
reconhecimento de unidades de conservao de uso sustentvel como assentamentos
rurais. Da conclui-se que a poltica de assentamentos rurais, alm de pecar pela
qualidade, sobre a qual no falamos neste artigo mas que mostrada por vrios
trabalhos, no consegue sequer reverter o xodo rural que continua no pas sem nenhum
sentido que possa contribuir para o desenvolvimento social.
O carter mais conservador da reforma agrria brasileira o programa
de crdito chamado de reforma agrria de mercado, iniciado no governo FHC com o
Banco da Terra e hoje transformado no programa Cdula da Terra. Este programa, que
segue as indicaes do Banco Mundial para a reforma agrria, tem como principal
instrumento a concesso de crdito para a compra de pequenas propriedades. Desta
forma, o Estado se torna ainda mais distante das aes, que neste caso so ditadas pelo
mercado de terras. Destacamos que no trabalhamos com os dados deste programa de
crdito nas anlises realizadas neste artigo.
O problema da reforma agrria conservadora est na no reforma das
regies de ocupao consolidada (centro-sul e Nordeste). A interveno no
ordenamento da fronteira agropecuria com a criao de assentamentos, reconhecimento
de pequenas posses e criao de reas de manejo sustentvel exploradas por camponeses
sem dvidas positivo: essas polticas permitem a territorializao do campesinato,
garantem acesso aos recursos de crdito e fazem com que os camponeses invisveis
at ento sejam reconhecidos e melhorem sua condio de vida. As unidades de manejo
sustentvel reconhecidas como assentamentos constituem um passo importante no
reconhecimento dos direitos dos povos da floresta, especialmente representativos no
Norte do pas. O fato que a criao de assentamentos no reformadores no pode
suplantar a reforma nas regies de ocupao consolidada. O problema no est na
A luta pela terra e a poltica de assentamentos rurais no Brasil: a Reforma Agrria 97
conservadora, pp. 73-98.

criao dos assentamentos no reformadores, mas sim como eles so utilizados como
estratgia para no reformar as outras regies do pas. Como mostram os dados, no
houve progresso na criao de assentamentos reformadores entre 1999 e 2006, pelo
contrrio, houve o crescimento da criao de assentamentos no reformadores, o que
contribuiu para a conservao de valores muito elevados no ndice de Gini da estrutura
fundiria.
As aes na fronteira agropecuria certamente fazem parte da reforma
agrria, porm no bastam; elas devem ser conduzidas paralelamente reforma das
demais regies, que deve ser mais importante. Devido s particularidades da regio da
fronteira agropecuria amaznica, os projetos de carter ambiental devem ser
particularmente seguidos de perto pelo Estado para que a sustentabilidade no seja
colocada em cheque pela misria, contra a qual no h argumentos. A instituio de
programas de renda mnima aos assentados - e aos camponeses de forma geral -
indispensvel e tem tripla significao: a) contribui para resoluo do problema agrrio;
b) contempla a problemtica ambiental e c) uma oportunidade mpar para deter o
intenso xodo rural ainda em marcha no pas.

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