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RACIONALIDADE POLTICA E ECONMICA NO GOVERNO GEISEL (19741979): UM

ESTUDO SOBRE O II PND E O PROJETO DE INSTITUCIONALIZAO DO REGIME
MILITAR

Rafael Lus Spengler1

Srgio Marley Modesto Monteiro2

Resumo: Este trabalho estuda as motivaes polticas e a racionalidade econmica do governo Ernesto Geisel. A
questo central do trabalho : em que medida os objetivos polticos e econmicos do governo Ernesto Geisel esto
associados? A hiptese a ser testada a adoo do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) como
politicamente e economicamente racional. Tem-se, a priori, que racionalidade econmica e a racionalidade poltica
podem ser compreendidas em conjunto. So discutidas as singularidades do governo autoritrio e de sua
legitimidade, o papel da oposio e das eleies, alm do objetivo de institucionalizao do regime, condio para
o projeto de distenso poltica pretendido. recapitulada a conjuntura econmica do perodo Geisel e so
analisadas as reformas institucionais realizadas, com especial ateno ao II PND. A seguir, so confrontadas as
principais interpretaes sobre o governo Geisel e o II PND. Finalmente, proposta uma avaliao sobre a
racionalidade econmica e poltica do governo Geisel. Como resultados principais, so identificados elementos que
atestam a racionalidade econmica do projeto desenvolvimentista em meio crise do petrleo, bem como a
confluncia dessa racionalidade pretenso maior de institucionalizar o regime militar brasileiro para dar vazo ao
processo de distenso poltica, com o que se argumenta tambm que a sustentao do crescimento econmico pode
ser compreendida como uma estratgia politicamente racional.
Palavras-chave: Racionalidade econmica. Racionalidade poltica. Governo Ernesto Geisel. II Plano Nacional de
Desenvolvimento. Regime militar brasileiro.

Abstract: This paper studies the political motivations and the economic rationality of Ernesto Geisel
Administration. The central issue of this paper is: to what extent the political and economic objectives of the
Ernesto Geisels Administration are associated? What is the rationale for the adoption of the Second National
Development Plan (II PND) and its connection with the project of the institutionalization of military regime? The
hypothesis to be tested is the adoption of the II PND as politically and economically rational. It is considered, a
priori, that economic rationality and political rationality can be understood together. This paper discusses
singularities of the authoritarian government and its legitimacy, the role of the opposition and the elections, and the
institutionalization of the regime as a condition for the intended political project. The economic situation of the
Geisel period is summarized and the institutional reforms are analyzed, with special attention to the II PND. Next,
the main interpretations of the Geisel government and the II PND are confronted. Finally, an evaluation of the
economic and political rationality of the Geisel Administration is proposed. As the main results, elements that point
toward the economic rationality of the development project in the midst of the oil crisis are identified, as well as the
confluence of this rationality with the objective of institutionalizing the Brazilian military regime to give way to the
process of political distension.
Keywords: Economic rationality. Political rationality. Ernesto Geisel Administration. Second National
Development Plan. Brazilian military regime.

JEL: N16; O38.

rea Anpec: rea 1 Metodologia, Histria e Economia Poltica.

1 Doutorando do Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul

(PPGE/UFRGS).
2 Professor do Programa de Ps-Graduao em Economia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(PPGE/UFRGS).
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1 INTRODUO

Passados mais de cinquenta anos desde o golpe com que os militares tomaram o poder no Brasil,
diversas questes relacionadas s polticas econmicas implementadas no perodo entre 1964 e 1985
permanecem alvo de controvrsia. Entre elas, destacam-se as aes executadas no perodo do governo
Ernesto Geisel e suas consequncias, isto , a alta da inflao e o endividamento externo decorrente de
sua opo por uma estratgia desenvolvimentista em um ambiente de severa instabilidade econmica no
plano mundial.
Desde o momento em que foi publicamente indicado como candidato presidncia pela Aliana
Renovadora Nacional (Arena), Ernesto Geisel manifestou sua vontade de levar adiante um novo projeto
econmico, o II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND). O primeiro choque do petrleo,
deflagrado em novembro de 1973, poderia sugerir que o governo, como observaram economistas crticos
como Pedro Malan, Regis Bonelli e Dionsio Dias Carneiro, entre outros, devesse reduzir suas
expectativas excessivamente otimistas com relao ao plano de desenvolvimento, sendo necessrio um
papel menos ativo do Estado e o ajustamento das contas pblicas, alm do combate inflao, este de
certa forma esboado pelo Ministro da Fazenda, Mrio Henrique Simonsen, nos primeiros meses do
governo.
O II PND, porm, formulado ao longo de 1974 e, portanto, j com os primeiros efeitos do choque
como realidade, vai substancialmente de encontro a essas prescries. Isto , manifesta-se como uma
opo por determinado padro de desenvolvimento que objetiva manter a economia aquecida, ampliar o
parque industrial e assegurar a manuteno dos nveis de emprego, dentre outros propsitos, no obstante
os riscos do endividamento externo e do aumento da taxa de inflao. Notadamente, h tambm fatores
no econmicos (de ordem poltica e institucional) que explicam essa escolha, em especial o desgnio de
iniciar a distenso poltica, considerada o principal objetivo poltico de Ernesto Geisel no poder.
Nesse sentido, apesar de muitos trabalhos visarem avaliar o Governo Geisel e o II Plano Nacional
de Desenvolvimento em seus aspectos polticos e econmicos, nota-se uma carncia de estudos no campo
da Economia que procurem unir essas duas facetas fundamentais, isto , trat-las como questes
indissociveis e interpenetradas. Esse artigo objetiva contribuir para a interpretao do perodo, com o
benefcio da distncia histrica e de documentos sobre o regime militar vindos tona nos ltimos anos.
Procura, atravs da investigao subsidiada por fontes secundrias e primrias (como discursos,
pronunciamentos e despachos ministeriais), evidenciar suas motivaes polticas e sua racionalidade
econmica interna3. Assim, a questo central deste trabalho : em que medida os objetivos polticos e
econmicos do governo Ernesto Geisel esto associados? Com isso, pretende-se manter o foco em
investigar o que h de politicamente decisivo para a conduo da poltica econmica entre 1974 e 1979 4.
A hiptese a ser testada a adoo do II PND como politicamente e economicamente racional. Tem-se, a
priori, que racionalidade econmica e racionalidade poltica podem direcionar-se, conjuntamente, a uma
mesma finalidade. Cabe, ento, cotejar os projetos de distenso poltica e de institucionalizao do regime
do governo Geisel com as propostas II PND e a efetiva conduo da economia entre 1974 e 1979 para que
se evidencie a confluncia das aes e objetivos.
O trabalho est dividido em trs sees, alm dessa introduo e da concluso. Na segunda seo
so discutidas as singularidades do governo autoritrio e de sua legitimidade, alm do objetivo de
institucionalizao do regime, condio para o projeto de distenso poltica pretendido. A segunda seo trata da
conjuntura econmica do perodo, com especial ateno para as interpretaes sobre o governo Geisel e o II PND.

3 A pertinncia do estudo tambm evidenciada quando percebido que economistas e analistas de economia e poltica
tm buscado, principalmente via imprensa, associar o governo Ernesto Geisel ao primeiro Governo Dilma Rousseff
(20112014), notadamente ao criticar a opo pelo ativismo estatal (PESSA, 2015, 2013; FRAGA, 2013; CARDOSO,
2013; CONSTANTINO, 2012; CONJUNTURA ECONMICA, 2011). No cabe aqui avaliar em que medida tal comparao
vlida, posto que o presente trabalho no visa a realizar anlise comparada. Ressalta-se, contudo, a atualidade do
tema e a necessria recapitulao das polticas do perodo 19741979.
4 , com nvel de anlise e aspiraes muito mais modestas, o inverso do que feito por Braslio Sallum Jr. (1996) com

relao quilo que economicamente relevante para a anlise poltica.

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Na terceira seo feita uma avaliao sobre a racionalidade econmica e poltica do governo Geisel, luz do que
foi apresentado nas sees anteriores.

2 O GOVERNO GEISEL E OS PROJETOS DE INSTITUCIONALIZAO DO REGIME E DE

DISTENSO POLTICA
O sistema de poder que se estabeleceu a partir do golpe militar de 1964 apresentou duas
caractersticas marcantes e, primeira vista, conflitantes: sua durabilidade e sua mutabilidade. Por um
lado, foi duradoura a permanncia no poder da coalizo que assumiu o controle, no havendo um nico
caso de alternncia entre governo e oposio nos 21 anos que caracterizam o regime militar. De outro
lado, contudo, o regime passou por diversas transfiguraes, por vezes retrocedendo na direo do Estado
de exceo, e, em outras, se dirigindo ao rumo oposto (CRUZ; MARTINS, 1984).
A anlise do perodo ps-golpe impe que seja analisada a heterogeneidade dos grupos que
compunham a coalizo vitoriosa. Aqui, assumido que os diversos interesses scio-econmicos da
aliana podem ser representados pelas distintas faces e correntes castrenses, estas reduzidas a quatro
grupos mais significativos: a linha dura, os sorbonistas (tambm chamados de castelistas ou, ainda,
esguianos5), os nacionalistas de direita (ou albuquerquistas 6) e as chefias burocrticas (palacianos7)
(CRUZ; MARTINS, 1984; MARTINS FILHO, 1995; CODATO, 2004). Para o que principalmente
interessa a este estudo, e para torn-lo mais objetivo, contudo, os dois primeiros agrupamentos so os
mais relevantes.
Os militares mais radicais, que defendiam o endurecimento do regime, estavam normalmente
associados linha dura, isto , eram aqueles que desejavam e acreditavam ser possvel a perpetuao do
regime autoritrio. Para ODonell e Schmitter (1986), O ncleo principal da linha dura formado por
aqueles que rejeitam visceralmente os cnceres e as desordens da democracia e que acreditam que tm
como misso a eliminao de todos os vestgios dessas patologias da vida poltica 8 (1986, p. 16,
traduo nossa). Com relao corrente sorbonista, a mais bem acabada caracterizao a de Cruz e
Martins (1984). Para os autores, suas origens remontam Revoluo de 1932, resistncia a Vargas e ao
Estado Novo e Escola Superior de Guerra (ESG), com sua contrapartida ideolgica e na poltica civil
vinculada Unio Democrtica Nacional (UDN). Essas foras se opunham ao socialismo e,
particularmente, ao nacional-populismo setores da esquerda militar, do Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB) e do Partido Comunista do Brasil (PCB) e ao clientelismo notadamente o Partido Social
Democrtico (PSD) e a verso populista do PTB e o Partido Social Progressista (PSP).
A eleio do marechal Humberto de Alencar Castelo Branco 9 no Parlamento, em 11 de abril de
1964, expresso da fora poltica e ideolgica do sorbonismo. Entretanto, a partir do governo de Artur
da Costa e Silva, iniciado em 15 de maro de 1967, na balana de poder entre as distintas fragmentaes
militares que compunham a aliana, a linha dura tornou-se a corrente hegemnica (CODATO, 2004;
CARDOSO, 1993; CRUZ; MARTINS; 1984). O fato mais marcante do governo Costa e Silva foi a

5 O termo sorbonista era uma forma de denominar os militares (entre eles Humberto Castelo Branco) que estudaram
na ESG, a Sorbonne militar, em aluso qualidade de seu ensino.
6 Em referncia aos seguidores do nacionalista general Affonso Albuquerque Lima, Ministro do Interior no governo de

Costa e Silva e crtico do modelo de desenvolvimento econmico aplicado pelo mesmo. Na viso dualista das
fragmentaes militares, geralmente aparece como vinculado aos duros. (MARTINS FILHO, 1995)
7 O grupo palaciano circunscreve-se, especialmente, aos apoiadores de Costa e Silva durante o governo deste, em

especial os ministros do Transportes e do SNI (MARTINS FILHO, 1995).

8 the main core of the hard-liners is formed by those who reject viscerally the cancers and disorders of democracy

and who believe they have a mission to eliminate all traces of such pathologies from political life
9 Neste texto, so seguidas as normas para onomsticas do Acordo Ortogrfico de 1943, reafirmadas pelo Acordo

Ortogrfico de 1990. Em observncia a elas, as grafias originais de nomes de pessoas falecidas, por seguirem as
mesmas regras dos substantivos comuns, devem obrigatoriamente ser atualizadas em publicaes casos, por
exemplo, de Castelo Branco (originalmente Castello), Artur da Costa e Silva (Arthur), Slvio Frota (Sylvio), e
Mrio Henrique Simonsen (Mario).
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promulgao do Ato Institucional n.5, o chamado golpe dentro do golpe, que impunha limites
atividade poltica e restringia direitos civis, configurando-se o autoritarismo como um processo de longa
durao. Por no conseguir se institucionalizar, o regime encontrava-se, a cada sucesso, em um
momento de crise (CARDOSO, 1993). Quando o general Ernesto Geisel enfim assume a presidncia, em
15 de maro de 1974, leva consigo um projeto de liberalizao do regime, o qual no contava com o
apoio da maioria dos oficiais, e havia sido [...] mantido quase secreto pelo novo governo at assumir o
poder (ARTURI, 2012, p. 12).
Conforme Diniz (1986), o processo brasileiro que teve incio com Geisel em 1974 tipicamente
visto como de transio pelo alto, isto , sem a ruptura abrupta ou o desmantelamento do antigo regime.
Skidmore (1988) enfatiza a relevncia do general Golbery do Couto e Silva, com quem Ernesto Geisel
havia trabalhado durante o governo Castelo Branco, para que esse processo tenha se iniciado. A extensa
srie de entrevistas conduzida por Maria Celina DAraujo e Celso Castro com Geisel, nos anos 1990,
ajuda a elucidar a escolha de Golbery e o incio do projeto de distenso.
Quanto a esse projeto de distenso, Geisel afirma em suas memrias que nasceu das conversas
com Golbery, atribuindo a este o conhecimento de que [...] o processo de abertura no seria fcil, que
teramos que vencer uma srie de obstculos. Era uma meta, um objetivo que tnhamos que atingir. Da
comeamos a conversar, a planejar, a discutir como e quando iramos marchar para a abertura (GEISEL
apud DARAUJO; CASTRO, 1997, p. 264). O gradualismo da distenso, contudo, no predefinia datas.
A inteno de Geisel reafirmada por Armando Falco (1995) em lisonjeira obra a respeito de seu ex-
chefe. Falco relata que, ao ser convidado para assumir o cargo de Ministro da Justia, antes da posse do
general-presidente, j havia amadurecido a ideia de ajuste da situao poltica nacional. Tambm Castro e
DAraujo destacam que o projeto de abertura lenta, gradual e segura, [foi] definido j no incio de sua
gesto (CASTRO; DARAUJO, 2002, p. 8).
Para Diniz (1986), necessrio perceber a existncia das presses e demandas irradiadas pela
sociedade e da negociao e pactos das elites, isto , a anlise precisa contemplar tanto os esforos
inovadores das elites dirigentes para a preservao de seu poder, quanto a capacidade de resistncia da
sociedade civil (DINIZ, 1986, p. 2). Entretanto, a fonte inicial e imediata para a transformao poltica,
isto , o processo de transio poltica, dificilmente estaria no exterior do aparelho de Estado, [...] a
menos que o pas fosse atingido pela interveno militar externa ou por improvveis movimentos
revolucionrios (SALLUM JR., 1996, p. 19). Codato (2005) concorda e ressalta que o processo de
distenso poltica (depois chamado de poltica de abertura e transio poltica), em seu princpio, teve
pouca presso da sociedade civil, que, embora tenha influenciado de maneira decisiva o ritmo dos
acontecimentos, pouco influenciou no seu curso.
Sallum Jr. (1996) identifica que, para a viabilizao da mudana poltica pretendida, [...] dois
projetos transformadores, associados estrutura e formao do pas, surgiram: i) institucionalizar o
regime militar-autoritrio; e ii) construir um capitalismo com elevado grau de autonomia nacional. (p.
19). Desse modo, o projeto de liberalizao gradual passaria, necessariamente, por uma normalizao
institucional, ou seja, atravs da mudana, em momento oportuno, dos dispositivos.
A prudente estratgia de liberalizao poltica implicava, no plano militar, que as foras armadas
se afastassem do centro das decises polticas (ARTURI, 2012; LAMOUNIER, 1994). O projeto, em
suma, envolvia: i) o fortalecimento do governo perante a corporao militar, de modo a promover a volta
dos militares aos quartis e o isolamento poltico da linha-dura; ii) uma agenda sequencial de reformas
polticas, que culminaria na substituio do estado de arbtrio (representado pelo AI-5); iii) a
consolidao de uma elite poltica afim aos ideais da Revoluo de 64 que pudesse se manter no
controle no novo regime, institucionalizado mas ainda autoritrio (SALLUM JR., 1996). De modo
efetivo, a realizao do projeto de institucionalizao foi marcada pelo extremo gradualismo e por boa
dose de experimentao (LAMOUNIER, 1994; SALLUM JR., 1996). Era necessrio isolar os setores
duros da corporao militar e, concomitantemente, formar uma elite poltica que se orientasse pelos
ideais da Revoluo. O projeto do II PND, em elaborao nos meses iniciais de 1974, sustentaria o
otimismo.
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As eleies legislativas de 1974 desempenhariam, assim, um papel fundamental para a efetivao

do projeto de institucionalizao do regime e das esperadas reformas, uma vez que confirmariam o apoio
popular s conquistas e aos valores da Revoluo. Essas eleies, no entanto, guardavam surpresas
para o governo. A comparao entre o resultado eleitoral e a previso do SNI, contida nos arquivos de
Geisel no Cpdoc/FGV, ilustra bem o baque sofrido pela Arena (TABELA 1).
Tabela 1 Deputados federais em 1974: projeo do SNI e resultados das eleies legislativas de 1974
N de deputados federais antes Previso de resultado feita Resultado das eleies
das eleies pelo SNI de 1974
Arena 223 238 a 265 204
MDB 87 99 a 126 160
Fonte: Castro, C., 2002, p. 45.

O resultado foi uma inesperada e rotunda derrota para o governo: o partido de oposio, o
Movimento Democrtico Brasileiro (MDB), elegeu 16 dos 22 cargos de senador em disputa (renovao
de um tero das cadeiras existentes poca) e 160 dos 364 deputados federais, o que representava um
expressivo aumento de sua representatividade (TABELA 2). E, principalmente, agora com mais de um
tero dos deputados federais, era possvel ao MDB bloquear emendas constitucionais, complicando o
projeto de institucionalizar o regime, atrapalhando, assim, o projeto de distenso (NAPOLITANO,
2014, p. 367). Para Skidmore (1988, p. 35), a reduo do crescimento econmico em 1974 teve seu
papel. Mas no havia dvida de que os eleitores estavam mandando um recado ao governo: eles queriam
uma mudana.
Tabela 2 Resultados das eleies legislativas de 1974 para Senado e Cmara dos Deputados
Nmero de deputados Nmero de senadores
Antes das eleies Aps as eleies Antes das eleies Aps as eleies
Arena 223 (72%) 204 (56%) 59 (88%) 46 (70%)
MDB 87 (28%) 160 (44%) 7 (12%) 20 (30%)
Fonte: elaborado pelo autor com dados de Lamounier (1994, p. 75) e Castro, C (2002, p. 45).

A eleio de 1974 criou presses contraditrias para o governo: por um lado, a tnica plebiscitria
(antigoverno ou antirregime) do crescimento eleitoral do MDB; por outro, a necessidade de preservar a
coeso das Foras Armadas (LAMOUNIER, 1994; 1988). Alm disso, a eleio evidenciou outro fato: os
votos oposicionistas concentravam-se em estados mais ricos e nos grandes centros urbanos, isto , nas
reas mais beneficiadas pelo milagre econmico dos tempos de Mdici, de modo que houve certo
padro de votao que identificava no MDB a escolha dos mais pobres e na Arena, a das elites
(CARDOSO; LAMOUNIER, 1978). Para Lamounier (1988), a inteno de revitalizar a legitimidade do
regime pela via eleitoral esbarrou numa poderosa manifestao popular no sentido oposto.
At maro de 1975, data da homologao dos resultados, permaneceu o clima de ansiedade e
apreenso, especialmente aps a dissipao de uma grande rede do Partido Comunista Brasileiro (PCB) e
da comprovao da existncia de vnculos dessa organizao com membros do MDB. No entanto, Geisel
ps fim aos rumores, saudou o desempenho eleitoral da oposio e assegurou que os resultados da eleio
fossem respeitados (CRUZ; MARTINS, 1984; SKIDMORE, 1988). A aceitao da vitria do MDB nas
eleies legislativas um marco importante do governo Geisel, pois sinalizava que a legislao seria
respeitada e rompia com o ceticismo ao projeto de distenso. No entanto, conforme ressalta Skidmore
(1988, p. 35), O governo Geisel esperava fazer uma abertura gradual e cuidadosamente controlada.
Agora sua prpria legitimidade estava ameaada.
O imprevisto desempenho eleitoral da Arena nas eleies legislativas de 1974 realou as crticas
das alas mais duras poltica geiselista. Conforme Castro (2002), logo aps o resultado das eleies, um
documento do SNI10 aponta para a preocupao com a desuniformidade de pensamento militar (p. 51).

10 SNI. Arquivo Geisel. CPDOC. Dossi EG/pr 1974.03.03 (I-17). 25 nov. 1974.
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Caracterizava-se a falta de apoio de parte significativa dos militares ao processo de abertura poltica, alm
de o mesmo documento apontar para uma consequncia prtica dessa situao. Para Castro (2002), ao
longo de 1975 cresceu entre os militares a ideia de uma escalada da represso frente ao que viam como
uma escalada da subverso. De acordo com outro documento do SNI11, os escales executantes
agiam de forma descoordenada e incongruente. De maneira semelhante, Fabiana Saddi (2003) aponta para
um processo de diviso tambm dentro da Arena.
Em 1 de agosto de 1975, em cadeia nacional de televiso, Geisel redefine o que compreende por
distenso, sobrepondo a ela o conceito de desenvolvimento poltico, no que ficou conhecido como
Discurso P de Cal. Neste, Geisel acabou por rejeitar o fim do AI-5, a reviso da Lei de Segurana
Nacional, a concesso de ampla anistia e reduo dos poderes do Executivo. O pronunciamento de Geisel,
que se deu em meio a uma nova onda repressiva, desta vez ao clandestino PCB, considerado o articulador
da derrota arenista de 1974 (NAPOLITANO, 2014; CARVALHO, 2005), revela uma dubiedade
relacionada aos poderes de exceo. possvel conceber a existncia de duas classes de represso. Uma,
com a anuncia da cpula dirigente, tipificada na luta contra os comunistas. Outra, revelia, autnoma,
em que as aes do aparato repressivo eram controladas pela linha dura, desafiando a autoridade do
presidente.
A oposio reclamava, desde o incio do governo, o retorno ao estado de direito, opondo-se
insistncia presidencial pela manuteno dos poderes arbitrrios promulgados com o AI-5. Alm disso,
cresciam na imprensa manifestaes contrrias s polticas econmicas, o que Lessa (1978) chamou de
rebelio empresarial. Desencadeada aps o discurso de Eugnio Gudin no recebimento do prmio de
Homem do Ano pela revista Viso, em 1974, e impulsionada pelos principais jornais e revistas de
negcios do Pas, a chamada campanha antiestatizao mobilizou lideranas e entidades empresariais,
que tornaram pblicas suas insatisfaes, e [...] sacudiu o poder em suas bases sociais mais slidas
(CRUZ; MARTINS, 1984, p. 54).
Internamente, o antagonismo entre a linha dura e os sorbonistas novamente se estabelecia com as
questes relacionadas ao xadrez sucessrio (LAMOUNIER, 1994). Como lder da linha dura, o general
Slvio Frota, ministro do Exrcito, considerava-se natural candidato presidencial, trabalhando para
desafiar a escolha de Geisel pelo general Joo Batista Figueiredo para suced-lo. Geisel mostrou sua
autoridade exonerando o general Frota, sem consulta prvia ao Alto Comando das Foras Armadas. Em
31 de dezembro de 1977, Geisel comunicou oficialmente que o general Joo Figueiredo, chefe do SNI,
seria indicado como seu sucessor. Alea jacta est: Nesse momento, a abertura tal como ser praticada
nos primeiros anos do governo Figueiredo, em suas linhas gerais, j estava decidida (CRUZ; MARTINS,
1984, p. 58).
No fim de 1978, Geisel cumpriu a promessa de suprimir os elementos-chave da estrutura
autoritria: foi determinada a abolio do AI-5. Ao mesmo tempo, porm, era preservada a Lei de
Segurana Nacional (que seria ampliada em outubro e que era considerada uma fonte to importante de
poder arbitrrio quanto o AI-5), mantinham-se as dezenas de Atos Institucionais e Complementares (que
perderam apenas os dispositivos contrrios Constituio), alm de no terem sido revogados a Lei
Falco12 e o Pacote de Abril13. Ainda, criou-se um novo instrumento, o Estado de Emergncia, que
facultava ao presidente suspender garantias individuais, liberdades polticas e imunidades parlamentares.

11 SNI. Arquivo Geisel. CPDOC. Dossi EG/pr 1974.03.03 (II-9). 29 set. 1975.
12 A Lei n 6339/1976, que ficou conhecida como Lei Falco, visava a frear o avano nas urnas do MDB. Com ela proibiu-
se o acesso dos candidatos s redes de televiso e apenas era permitida, na propaganda eleitoral, a breve leitura de
seus currculos e a apresentao da foto do candidato.
13 O chamado Pacote de Abril contemplava 14 modificaes na Constituio de 1969 e trs novos artigos, alm de seis

decretos-leis. Entre as mudanas, todas visando fortalecer a Arena em eleies futuras, constavam: eleies indiretas
para escolha de governadores, eleio de um tero do Senado por via indireta, extenso da Lei Falco s eleies
estaduais e federais, alterao do quorum para reformas na Constituio (de dois teros para maioria simples),
alterao do colgio eleitoral que elege o presidente da Repblica e a ampliao do mandato presidencial para seis
anos a partir do sucessor de Geisel
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Ainda assim, a partir das reformas liberalizantes de 1978, no entender de Arturi (2001), a transio
passou a contar com dinmica prpria, uma vez que as medidas outorgadas constituram-se em novas
regras do jogo poltico, tornando quase impossvel um recuo institucional, sob pena de desmoralizar os
partidrios do projeto de liberalizao e minar sua legalidade autoritria (p. 18). Embora Ernesto
Geisel no tenha prometido o retorno democracia quando de sua posse, ao contrrio de seus
antecessores, logrou ser o nico presidente militar at ento que no havia chegado ao final de sua
presidncia em uma situao mais autoritria do que aquela observada em seu princpio. Em outras
palavras, Geisel legava ao sucessor a tarefa de completar o processo de institucionalizao do regime
militar autoritrio com o Pas relativamente normalizado, para o que as opes econmicas de seu
governo, objeto da prxima seo, tiveram importncia fundamental.

3 O II PND E A CONDUO DA POLTICA ECONMICA DO GOVERNO GEISEL

O desempenho da economia brasileira entre 1968 e 1973, perodo do chamado milagre

econmico, foi impressionante por uma srie de variveis: i) taxa mdia de crescimento anual do PIB de
mais de 11%; ii) uma taxa mdia de inflao de cerca de 20%, ainda que custa de mecanismos de
controle; iii) supervit no saldo do balano de pagamentos, com entrada de capitais externos a taxas muito
superiores s necessrias para financiar o dficit em conta corrente, levando simultnea acumulao de
reservas e de dvida externa bruta (BACHA; MALAN, 1988). O perodo tambm caracterizou-se como
aquele em que com mais intensidade criaram-se novas empresas estatais de acordo com Lago (1992),
231 novas empresas pblicas foram criadas entre 1968 e 1974.
O choque dos preos do petrleo de 1973 contrastou com o ambiente externo favorvel
encontrado ao longo de todo o perodo do milagre. De fato, entre 1967 e 1973 a conjuntura foi
extremamente benfica ao Brasil: termos de troca favorveis (com considervel aumento no quantum
exportado e no preo das commodities), expanso do volume do comrcio internacional (17,8% ao ano,
em dlares correntes, entre 1968 e 1973), baixas taxas de juros (com ampla disponibilidade de crdito no
mercado externo) e influxos de investimento direto estrangeiro que possibilitaram ao pas crescer de
forma acelerada sem enfrentar problemas no balano de pagamentos (VELOSO; VILLELA;
GIAMBIAGI, 2008).
Geisel herdava a necessidade de manter o crescimento econmico, tanto para reafirmar o carter
de continuidade da Revoluo, quanto pelas expectativas da populao. Entre a indicao presidncia
da Repblica por Mdici em 1973 e a posse em maro de 1974, raras vezes Geisel manifestou-se a
respeito das diretrizes econmicas que seu governo seguiria. O autoritarismo, aliado intensa propaganda
do regime, ocultava presses sociais que estavam latentes. O choque do petrleo e a crise energtica
mundial com seu impacto imediato permitiam vislumbrar um ambiente externo completamente distinto
para o perodo geiselista.
O II PND, tornado lei em dezembro de 1974, era a comprovao escrita da opo econmica do
governo diante da conjuntura internacional. J em seu pargrafo de abertura, estabelecia-se sua linha-
mestra: O Brasil se empenhar, at o fim da dcada, em manter o impulso que a Revoluo vem
procurando gerar, para cobrir a rea de fronteira entre o subdesenvolvimento e o desenvolvimento
(Brasil, 1974a, p. 15). Para seguir tal orientao, o Plano exprime que, na prtica, necessrio: (a) manter
o crescimento acelerado dos ltimos anos; (b)reafirmar a poltica de conteno da inflao pelo mtodo
gradualista; (c)manter em relativo equilbrio o balano de pagamentos; (d)realizar poltica de melhoria da
distribuio de renda, pessoal e regional, simultaneamente com o crescimento econmico; (e)preservar a
estabilidade social e poltica, assegurada a participao consciente das classes produtoras, dos
trabalhadores e, em geral, de todas as categorias vitais ao desenvolvimento, nas suas diferentes
manifestaes; e (f) realizar o desenvolvimento sem deteriorao da qualidade da vida, e, em particular,
sem devastao do patrimnio de recursos naturais do Pas. (BRASIL, 1974a, p. 2829).
A perspectiva de crescimento e a taxa mdia efetiva por setores da economia constam na Tabela 3.
Nela, percebe-se que o desempenho econmico setorial indicado no II PND no foi atingido e, no caso do
setor industrial, ficou bastante abaixo do pretendido (como, alis, se poderia intuir dado o crescimento
agressivo colocado como perspectiva).
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Tabela 3 Taxa de crescimento mdia esperada por setores do II PND e taxa mdia efetiva
Taxa mdia de crescimento esperada Mdia efetiva
Setores
(%) 19751979(%)
Agropecuria Na ordem de 7 6,2
Indstria Na ordem de 12 6,6
Indstria de transformao Mnimo de 12 6,24
Servios Entre 9 e 10 7,1
Fonte: elaborado pelo autor a partir de dados de Brasil (1974a, p. 100) e Ipeadata (2015) sries: PIB indstria var.
real ref. 2000, PIB agropecuria var. real ref. 2000, PIB servios var. real ref. 2000. PIB indstria
transformao var. real ref. 2000
A Tabela 43 apresenta o resumo dos indicadores gerais contidos no II PND para a economia
brasileira ao final do perodo de execuo. Os resultados, como esperado a partir das taxas de crescimento
mdias da tabela anterior, ficam aqum do desejado. Entretanto, em termos setoriais, h notveis avanos
nas indstrias bsicas (notadamente a indstria qumica, de ao e de no-metlicos), no investimento em
petrleo (por meio da Petrobrs e suas subsidirias, alm dos contratos de risco) e em energia eltrica
(especialmente com as obras de Itaipu e Tucuru).
Tabela 43 Aumentos perspectivos do II PND e efetivos para indicadores da economia brasileira no perodo 19741979
Aumento esperado Aumento efetivo no
Magnitudes globais
(II PND) (%)* perodo (%)
Produto Interno Bruto (PIB) 61 36
Populao 15 14
PIB per capita 40 21
Investimento Bruto Fixo 61 37
Produto industrial 76 35
Produto da indstria de transformao 78 35
Produto agrcola 40 25
Exportao de mercadorias 150 92
Fonte: Elaborado pelo autor a partir dos dados de Brasil (1974a, p. 31) para Aumento indicativo; e Ipeadata (2015) para
resultado efetivo.
Nota: De acordo com dados previstos pelo II PND para o final de 1974.

Entre os mais contundentes crticos estratgia do II PND e s opes econmicas do governo

Geisel est Dionsio Dias Carneiro (1992). Para o autor, as limitaes a que estaria sujeita a poltica
econmica no perodo ps-milagre eram visveis desde a escolha dos ministros, antes mesmo de o
governo tomar posse: a prevalncia do equilbrio poltico sobre o econmico [...] denunciava que no
obstante a firmeza de propsitos do novo presidente, sua vontade frrea havia conferido prioridade
abertura poltica, ento cuidadosamente denominada distenso (CARNEIRO, 1992, p. 297).
Carneiro argumenta que um exemplo dessa subordinao foi a no perseguio do manifesto
objetivo de conteno da taxa inflacionria, fruto de incapacidade poltica do governo, o que mostrou que
o governo era tolerante com taxas mais elevadas de inflao e que postergaria para outra ocasio os
ajustamentos restritivos isto , tratava-se de uma fuga para frente (CARNEIRO, 1992). Para o autor,
o enfrentamento positivo aos desafios da crise do petrleo teve como custos o retorno da inflao como
problema primordial, a acumulao da dvida externa e a desestruturao do setor pblico brasileiro em
sua capacidade financeira e de superao aos entraves ao crescimento na dcada de 1980 em suma, o
contrrio daquilo que, em sua opinio, deveria ter sido feito:
Avaliao na mesma linha de Carneiro (1992) tem Cysne (1993), que considera ter havido
exacerbao da participao do setor pblico durante o regime militar, especialmente no perodo de
Geisel. A anlise de Cysne, que explicitamente exclui consideraes de ordem poltica, prope que a
maneira mais indicada de responder ao primeiro choque do petrleo era uma desvalorizao cambial
agressiva o que se constitua, inclusive, de sabedoria ex-ante que os administradores da poltica
econmica efetuariam caso tivessem menor preferncia pelo presente com relao ao futuro e maior
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averso ao risco (CYSNE, 1993, p. 209). Alm disso, para Cysne (1993, p. 209), alguns projetos
empreendidos no perodo mostraram-se tambm, alguns anos mais tarde, claramente superdimensionados
ou mesmo inadequados, como, por exemplo, o Acordo Nuclear BrasilAlemanha, a Aominas e a
Ferrovia do Ao.
Outra crtica aos projetos consubstanciados no II PND, mas por outro vis, feita por Lessa
(1978, p. 84), que o percebe como um trabalho de planejamento em que a racionalidade econmica foi
relegada a segundo plano diante de uma viso ufanista e triunfalista de construo de Nao-Potncia,
fruto da perseguio da legitimao um sonho. A principal crtica ao milagre, sobretudo aps a
divulgao dos dados do censo de 1970, a controvrsia sobre a distribuio de renda, , no entender de
Lessa (1978), habilmente tratada no plano discursivo: a revoluo no se solidariza com a herana
secular brasileira da m distribuio e o crescimento rpido do perodo Mdici possibilitava, finalmente,
que os focos de pobreza fossem eliminados e que se garantissem aumentos reais de salrios s classes
mdias e trabalhadoras. A estratgia de emprego do II PND, a propsito, vista por Lessa (1978) como
subproduto das expectativas de crescimento (dos setores industrial e agropecurio, de elevao da
populao economicamente ativa e do emprego industrial) propostas pela estratgia de desenvolvimento.
Lessa (1978), por razo diversa de Velloso (1977; 1998), v o choque do petrleo como uma
janela de oportunidade para o governo Geisel: a crise energtica permitiu uma correo de rumo no
planejamento econmico militar sem que fosse ferida a euforia com o milagre e nem se caracterizasse
uma crtica s prioridades das administraes anteriores. Desse modo, s preocupaes com as
deficincias qualitativas e distributivas do milagre poderia somar-se um projeto nacional-
desenvolvimentista com alteraes das prioridades sem que isso fosse tomado como uma ruptura dentro
do prprio regime [...] afinal, ningum poderia prever a crise do petrleo (LESSA, 1978, p. 65). Para
Lessa (1978), o projeto de Nao-Potncia foi perseguido ao longo do binio 19741975 e at meados de
1976. Contudo, por no conseguir o apoio da empresa privada nacional (vide a campanha contra a
estatizao) e por transformar o endividamento externo de soluo, o plano j em 1976 dava mostras de
seu fracasso na aspirao de tornar o Brasil uma potncia.
Interpretao muito identificada com Lessa tem Macarini (2010; 2011) que apesar de perceber um
excesso retrico por parte de Lessa (1978), est afinado com uma ideia central: o II PND vigorou [...] a
pleno vapor at 1976, limitadamente a partir da [...] (MACARINI, 2011, p. 59) e seus limites
econmicos foraram o encolhimento das ambies, polticas e econmicas, do governo. Alm disso, a
anlise de Macarini (2011) d conta de que [...] o fracasso do II PND consistiu no fracasso em alcanar o
objetivo maior de mudana no padro de industrializao, passagem necessria para o trnsito ao status
almejado de Nao Potncia (p. 51). Finalmente, Macarini compreende que o fracasso do plano esteve
atrelado prpria iluso dentro do aparato militar de que o Brasil seria uma ilha de prosperidade em
meio ao caos da crise mundial: O fato decisivo no residiu no risco de, ao tentar desacelerar, acabar
transformando o milagre em recesso aberta e sim na dificuldade poltica (interna ao regime) de
desinflar suas ambies (MACARINI, 2011, p. 57).
Em perspectiva distinta, mas igualmente crtica quanto percepo da crise por parte do governo,
Fishlow (1986) considera que, apesar das argumentaes em contrrio e do prprio texto da lei, o II PND
no deu maior importncia ao choque do petrleo: O Plano era basicamente uma acomodao a um novo
estgio do desenvolvimento industrial, tendo sido preparado independentemente da nova situao
internacional (FISHLOW, 1986, p. 517). A estratgia de desenvolvimento unificada no II PND era,
conforme Fishlow (1986), afim perspectiva estruturalista14 que dominava a economia brasileira de ento
e discordava do programa mais convencional de ajustamento, via mercado, elevao dos preos do
petrleo. No entender de Fishlow (1986), o governo brasileiro teria apostado num projeto ambicioso de
substituio de importaes e demorado a reagir.
Avaliao distinta a oferecida por Barros de Castro (1985). Para o autor, a ideia subjacente ao
pensamento convencional de que, ao optar pelo financiamento (em vez do ajustamento interno), o
governo estaria implicitamente considerando o choque do petrleo como uma crise passageira e
14 Nessa perspectiva, Pedro Fonseca e Cssio Moreira (2012) estabelecem interessante comparao entre as propostas
do Plano Trienal elaborado no governo Joo Goulart e o II PND.
 10

postergando o ajustamento equivocada. Para Barros de Castro, o trade-off entre ajustamento e

financiamento inexiste e a soluo proposta pelo governo Geisel com o II PND foi extremamente ousada
ao optar pelo endividamento justamente para ajustar o Brasil a uma nova ordem econmica mundial e
transform-lo em uma moderna economia industrial. O II PND , ento, compreendido por Barros de
Castro (1985) como uma estratgia de ajuste estrutural que, atravs da substituio das importaes e do
aumento da capacidade exportadora, removeria ou atenuaria a restrio externa ao crescimento. A opo
do II PND, portanto, seria no pelo adiamento do enfrentamento dos problemas, mas exatamente o
contrrio: eles seriam atacados pela raiz. Para Castro e Souza (1985), os resultados do Plano se fariam
sentir no longo prazo, com a maturao dos projetos:
Ademais, Barros de Castro expressa sua discordncia com a tese de que, na prtica, o II PND
tenha morrido em 1976 e sobrevivido apenas retoricamente. Para o autor, os efeitos perenes sobre a
economia, bem como a manuteno de investimentos e da taxa de crescimento at o final da dcada de
1970, desautorizam tal concluso e, alm disso, por haver deslanchado transformaes que se
revelaram irreversveis, sua influncia projetou-se sobre o governo instalado em maro de 1979
(BARROS de CASTRO, A., 1985, p. 46).
Interpretao alternativa quanto s motivaes e a racionalidade do II PND elaborada por
Aguirre e Saddi (1997), para quem as razes econmicas so insuficientes para a compreenso do plano
desenvolvimentista. Este, na opinio das autoras, no refletia realmente preocupaes em se adequar
elevao dos preos relativos mundiais aps o choque do petrleo, [...] uma vez que todos os esforos de
elevao da produo interna de energia foram feitos dentro do mesmo padro de uso intensivo de
combustveis (AGUIRRE; SADDI, 1997, p. 87). A deciso de implementar o II PND, para Aguirre e
Saddi (1997, p. 73), apoiou-se em motivos polticos e no puramente econmicos, fato atestado pela
manuteno do cmbio valorizado e pela deciso de levar adiante um modelo de crescimento sem que
houvesse capacidade ociosa na economia.
Fabiana Saddi (2003), em linha com a argumentao de Braslio Sallum Jr. (1996), v na
revalorizao dos estados da federao pea fundamental para acentuar o controle sobre o projeto de
institucionalizao do regime, com o que [...] lanou mo da influncia dos lderes polticos de toda a
federao, os quais passaram a ter um papel significativamente importante no projeto do Governo
(SADDI, 2003, 30). Nesse sentido, a partir da deciso pela descentralizao dos investimentos, o governo
passaria [...] a agir de acordo com os grupos de interesses cooptados, ou seja, com base numa
racionalidade substantiva, em detrimento da racionalidade formal (AGUIRRE; SADDI, 1997, p. 82).
Com isso, na viso das autoras, uma categoria de anlise relevante para o contexto do governo Geisel o
neopatrimonialismo, em que se destaca [...] a lealdade, pois a cooptao leal no apresenta um carter
racional; pelo contrrio, ela ocorre de forma incondicional e, por isso, possui caractersticas patrimoniais,
ou melhor, neopatrimoniais (AGUIRRE; SADDI, 1997, p. 82). Haveria, assim, grupos que recebem
privilgios econmicos por serem leais ao governante, o que, a partir do processo de acomodao (uma
vez que eles no pretendem desfazer a aliana), compeliria o Estado a cooptar novos grupos quando da
inteno de promover programas poltico-econmicos que envolvessem novos e distintos interesses
(AGUIRRE; SADDI, 1997).
Fonseca e Monteiro (2008) argumentam criticamente que a interpretao de Aguirre e Saddi
(1997) equivoca-se, dentre outros aspectos, porque, na forma como elas o descrevem, o
neopatrimonialismo pode ser compreendido como caracterstica intrnseca sociedade brasileira
sendo, assim, pouco afiado para tipificar um perodo histrico especfico. Igualmente, Fonseca e Monteiro
(2008) questionam a concepo de nacional-desenvolvimentismo de Aguirre e Saddi (1997) por
associarem-no a um instrumento de dominao substantiva e dotado de racionalidade exclusivamente
poltica. Para Fonseca e Monteiro (2008), as autoras desconsideram que o intervencionismo estatal faz
parte da prpria lgica do modelo de substituio de importaes assim, ao refutarem a atuao do
Estado na economia (sua prpria base terica), tautologicamente acabam levadas concluso de que se
trata de estrutura de cooptao poltica e, por suas premissas, sinal de irracionalidade econmica.
Ademais, argumentam Fonseca e Monteiro que Interpretar o II PND como um processo de
acomodao acaba por negligenciar completamente sua proposta poltica de institucionalizar o regime e,
 11

mais grave do ponto de vista econmico, de redirecionar completamente a prioridade da economia com a
alterao de projetos de investimento, (FONSECA; MONTEIRO, 2008, p. 43).
Para Fonseca e Monteiro, a contraposio feita por Aguirre e Saddi (1997) entre racionalidade
econmica e racionalidade poltica indevida e, ao contrrio, [...] ambas podem ser perfeitamente
associadas para a reconstituio das motivaes e do significado histrico do II PND, no havendo
sustentao na tese que as assume como excludentes (FONSECA; MONTEIRO, 2008, p. 3132). O fato
de o II PND ser permeado de condicionantes polticos o que criticado por Aguirre e Saddi (1997)
visto com naturalidade por Fonseca e Monteiro (2008), posto serem esses fatores inerentes ao prprio
processo de planejamento (cujas motivaes e prognsticos, que se manifestam ex ante, podem ser
distintas daquilo efetivamente implementado).
Quanto racionalidade econmica, estritamente, o II PND compreendido por Fonseca e
Monteiro (2008) como um diagnstico realista dos problemas estruturais e conjunturais do perodo que,
para serem solucionados, exigiam uma ousada reorientao da economia brasileira. Dessa forma, os
autores argumentam que o II PND foi tanto poltica quando economicamente determinado, pois a
prioridade ao crescimento econmico formulada no plano tratava-se de condicionante indispensvel ou
facilitador para viabilizar o projeto de distenso poltica e ampliar a base de legitimao do regime,
abalada pela crise do Milagre (FONSECA; MONTEIRO, 2008, p. 31). Ademais, por fim, a
racionalidade econmica [do II PND] no colide, antes refora, sua racionalidade poltica, qual seja,
criar ambiente necessrio para implementar o projeto de distenso gradual do regime (FONSECA;
MONTEIRO, 2008, p. 44).

4 RACIONALIDADE ECONMICA E TRANSIO POLTICA

O governo Geisel pode ser compreendido, em resumo, como o cruzamento de duas grandes
ambies: i) o projeto de reforma poltica que visava o estabelecimento de um novo arcabouo
institucional, que normalizasse o regime (a institucionalizao do regime como condio para a
estratgia de distenso); e ii) a ambio de consolidar uma economia capitalista dinmica, com o
aumento de sua autonomia, de modo a possibilitar a emergncia do Brasil como potncia econmica no
prazo mais curto possvel (CRUZ, 1980; LAMOUNIER, 1994; SALLUM JR., 1996). Tratava-se de,
simultaneamente, uma estratgia muito arrojada na economia, especialmente se considerada a conjuntura
internacional, com uma estratgia poltica muito cautelosa, a institucionalizao do regime (que
possibilitaria, s em futuro relativamente distante, a lenta, gradual e segura distenso). Portanto, como
compreender a racionalidade dessas ambies e como elas se entrecruzam?
Primeiramente, o ano de abertura do governo Geisel marcado, na esfera econmico-institucional,
pela desrepresso de preos e pela reorganizao do aparato decisrio, em que se destacam a
moderao ortodoxa dos primeiros meses de governo e a centralizao das decises econmicas na figura
do presidente, por meio do Conselho de Desenvolvimento Econmico (CDE). Paralelamente, ganha corpo
o documento que nortearia a poltica econmica nos anos subsequentes, o II Plano Nacional de
Desenvolvimento (II PND).
No plano poltico, as eleies legislativas de 1974 no foram propriamente uma escolha do novo
governo recm-empossado, uma vez que havia um calendrio eleitoral predefinido. De qualquer forma, o
ento provvel sucesso da Arena em eleies com ampla participao popular e liberdade para a oposio
traria consigo a comprovao do apoio ao projeto poltico iniciado em 1964. A campanha emedebista,
contudo, focou no calcanhar de Aquiles do prprio sucesso econmico da Revoluo, sobretudo nos
anos em que Delfim Netto esteve frente da Fazenda: o crescimento da renda agregada no se estava
traduzindo necessariamente em justia social isto , em melhoria da qualidade de vida da populao,
em geral, e da parcela mais pobre, em particular.
O resultado das eleies, em que pese o fato de a Arena manter-se como maioria nas duas casas
legislativas, foi visto como uma retumbante derrota, seja por analistas polticos, seja pelo prprio
governo. As urnas haviam dado seu recado: se o crescimento era necessrio para legitimar o regime, ele
no era condio suficiente. Era, pois, preciso que o crescimento viesse aliado ao compromisso com
 12

polticas de distribuio do bolo enquanto ele crescia. A aprovao da nova lei de reajustamento
salarial, proposta pelo Poder Executivo e que objetivava recompor as perdas provenientes da inflao,
duas semanas aps o pleito eleitoral, era clara manifestao de aproveitamento estratgico do sinal
eleitoral.
A consolidao do regime sua institucionalizao passava, portanto, pela diminuio do
nvel de desigualdade econmica. Baer (1983) nota, alis, que o compromisso tomado para si pelo
governo Geisel em elevar os salrios mnimos reais estava atrelado confiana de [...] que um aumento
do padro de vida do brasileiro mdio seria uma importante vlvula de segurana para a abertura poltica
gradual do pas (p. 409). O prprio presidente, em pronunciamento na televiso em 1 de agosto de 1975,
redefiniu que a distenso no devia ser considerada exclusivamente como conotao poltica, mas
tambm econmica e social, enfatizando as aes empreendidas at ento:

De fato, constitui distenso a ao que se realiza na rea social. As metas do II PND traduzem, em
suma, uma poltica de distenso. So expresses de distenso perdoem-me a nfase em repeti-
lo a desvinculao do salrio mnimo de implicaes monetrias, proporcionando-lhe
majorao de 43% este ano; a criao de esquemas para a casa prpria aos brasileiros de menor
nvel de renda; a distribuio gratuita de remdios aos mais necessitados, ao lado de outras
providncias do maior alcance no mbito do INPS; a reestruturao do Pis e PASEP, de forma a
propiciar mais um salrio mnimo anual aos que percebem at cinco salrios mnimos (GEISEL,
1975, p. 153, grifos do autor).
Os objetivos econmicos do governo estavam, pois, consolidados no II PND. Alguns analistas
consideraram o resultado eleitoral de 1974 como decisivo para que o II PND fosse levado a cabo. No
entanto, tal interpretao desconsidera que o Plano estava sendo formatado h meses e que o texto havia
sido submetido ao Congresso Nacional em 10 de setembro de 1974, antes, portanto, das eleies
legislativas. Aprovado em 4 de dezembro daquele ano por um congresso em fim de mandato, o Plano
parece antes a reafirmao dos anseios de Geisel e Velloso, agora balizada pelo descontentamento
popular com a estratgia de ajuste promovido nos primeiros meses de governo, e no uma estratgia
meramente reativa. Tal interpretao baseada nas manifestaes por parte de Geisel desde o momento
em que fora indicado (na prtica, nomeado) para a sucesso de Mdici, em que se capta a
intencionalidade por um projeto desenvolvimentista ainda que escassamente se revelasse o tipo de
desenvolvimento pretendido.
O texto do II PND, contudo, apresentava certas inconsistncias, bem salientadas por Carlos Lessa
(1978) e Martin Lu (1976). De fato, o II PND pretendia a difcil conciliao entre objetivos de curto prazo
e de longo prazo aparentemente incompatveis. So exemplos dessa possvel desarmonia contidos no
Plano: procurava-se manter o crescimento acelerado, com melhoria da distribuio de renda (individual e
regionalmente), ao mesmo tempo em que se manteria o equilbrio do balano de pagamentos (no contexto
do choque do petrleo) e se conteria a inflao; almejava-se um processo de industrializao acelerado,
ao passo que se pretendia evitar a poluio; buscava-se a desconcentrao produtiva regional, mas sem
comprometer economias de aglomerao e consequente eficincia no curto prazo; estimulavam-se setores
intensivos em uso de energia (como a metalurgia e a petroqumica), enquanto agravava-se o problema
energtico. Eram objetivos, em certa medida, panglossianos.
Os planos, todavia, como argutamente pondera Cruz (1980), tm muito de utopia e devem ser
relativizados em suas pretenses: Em si mesmo, nada h de errado em tentar conciliar num discurso
geral o inconcilivel no outro o segredo do Estado e da ideologia burguesa, como tal. Nada de
estranho, portanto, que o II PND tente realizar este passe de mgica (CRUZ, 1980, p. 122). Mesmo
Mrio Henrique Simonsen, conhecido por suas posies monetaristas e considerado um crtico do II
PND, expressa em despacho ministerial a lgica com que foi redigido o documento:

[...] predominncia aos aspectos qualitativos do Plano (estratgia de desenvolvimento, poltica

industrial e agrcola, modelo econmico definies quanto ao setor privado e ao capital
estrangeiro , poltica social, integrao regional, problema urbano) e adotando, quanto parte
quantitativa, um tratamento flexvel, que no criasse camisa-de-fora para o Governo
(SIMONSEN, 1976b, p. 5).
 13

Por que tal alternativa alis, consensual entre todos os ministros da rea econmica, conforme
Simonsen foi escolhida? O prprio ministro da Fazenda responde no documento confidencial: o II
PND procurava no fixar metas objetivas, mas apenas apresentar diretrizes, porque era sabido que o
choque do petrleo e suas consequncias afetariam bastante o Brasil, embora sem que se soubesse a real
extenso e profundidade (SIMONSEN, 1976b).
Nesse particular, a anlise de Barros de Castro (1985) defende com perspiccia a opo
governamental: no compreensvel a crtica de que ao se optar pelo financiamento externo trazia-se
implcita a assuno de que o choque do petrleo era passageiro. Ao contrrio, argumenta Barros de
Castro, em vez de adiar o ajuste ao choque externo de 1973, o II PND pretendia cortar o mal pela raiz
ou seja, em vez de um ajuste tradicional, por meio da desvalorizao do cmbio e do desaquecimento
da economia, o governo Geisel ousou ao se propor [...] a superar, conjuntamente, a crise e o
subdesenvolvimento (BARROS de CASTRO, A., 1985, p. 33). Com o II PND, assim, propunha-se
modificar a estrutura da economia brasileira, o que s era possvel com massivos investimentos e com
longo prazo de maturao, uma vez eleitos como prioritrios os setores energtico (em especial a
prospeco e produo de petrleo e hidroeletricidade), de bens de capital e de insumos bsicos. Na rea
de transportes, conferiu-se a realocao de recursos do transporte rodovirio para o ferrovirio e o
martimo. Dessa forma, em sua execuo, o II PND foi condizente com o intuito geiselista mais geral de
promover a indstria de bens de capital e de aumentar a infra-estrutura brasileira, resumido na frase
inicial da Lei: O Brasil se empenhar, at o fim da dcada, em manter o impulso que a Revoluo vem
procurando gerar, para cobrir a rea de fronteira entre o subdesenvolvimento e o desenvolvimento
(Brasil, 1974a, p. 15).
Para alcanar tal desenvolvimento e alar o Brasil categoria de potncia, implicitamente o
Plano colocava como imperativa a atuao destacada do Estado, notadamente a grande empresa estatal. A
ampla utilizao das estatais, a ocupao dos chamados espaos vazios por parte delas para o
cumprimento das metas contidas no II PND e a descentralizao espacial dos investimentos, para o que
era indispensvel a coordenao e financiamento por parte do Estado, ensejaram crticas veementes na
imprensa e nos crculos empresariais contra a socializao da economia brasileira.
Outro objeto de desaprovao recorrente implementao do projeto refere-se ao seu
financiamento, realizado por meio da tomada de emprstimos no exterior que expandiram
significativamente a dvida pblica, fato agravado pelo desperdcio de divisas em projetos que se
mostraram equivocados, como a Ferrovia do Ao, ou excessivamente morosos, como o Programa
Nuclear. No entanto, em compensao, utilizou-se do crdito para sustentar uma alta taxa de
investimento, que possibilitou a expanso da capacidade produtiva de bens de capital e de manufaturados,
inclusive em tecnologias de ponta. Com o ambiente externo tendo se mostrado menos favorvel do que se
antecipava, as expanses mdias de 6,76% para o PIB e de 6,92% no produto industrial observadas entre
1974 e 1979, embora em nveis inferiores aos observados no perodo do milagre e prpria meta de
crescimento constante do II PND, reforam a percepo de que, face ao objetivo principal de manuteno
do crescimento econmico, o desempenho obtido no perodo foi considervel.
Mais uma questo presente na literatura sobre o perodo que permanece como alvo de debate a
seguinte: transformou-se o II PND em letra-morta em meados de 1976? De fato, aps 1976, as
preocupaes com as polticas de curto prazo, em especial as relacionadas inflao e ao desequilbrio
das contas externas, ganham proeminncia. Alm disso, e principalmente, alguns dos projetos do II PND
so revistos e adiados ou descontinuados. Isso, no entender de analistas como Lessa (1978) e Macarini
(2011), sugeriria que em algum momento ao longo de 1976 o II PND foi sepultado. Em contraponto,
outros autores, como Velloso (1977) e Barros de Castro (1985), defendem que ele tenha sido apenas
redimensionado quela altura. Os investimentos necessrios para programas integrantes do II PND, afinal,
embora em escala menor, continuaram, tanto na rea de insumos bsicos quanto na rea energtica.
Ademais, como Barros de Castro argumenta [...] por haver deslanchado transformaes que se revelaram
irreversveis, sua influncia projetou-se sobre o governo instalado em maro de 1979 (BARROS de
CASTRO, A., 1985, p. 46).
 14

Com essas consideraes, pode-se avaliar a marcha forada da economia brasileira entre 1974 e
1979. possvel conceber que a conduo econmica no governo Geisel adotou uma estratgia
politicamente racional: a sustentao do crescimento econmico e do otimismo com o mesmo tratava-
se, pois, de no perder a fonte de legitimidade que respaldava o prprio regime militar desde Costa e
Silva (FONSECA; MONTEIRO, 2008). Com isso, logrou obter, especialmente nos dois primeiros anos
de governo, o apoio da elite e de boa parcela da populao (no obstante a derrota eleitoral), para o que
contriburam os reajustamentos salariais. Para Sebastio Velasco e Cruz (1980), o governo Geisel, em
meio crise, teve a pretenso de evitar justamente o que lhe inerente, isto , o conflito: No por
acaso que o governo Geisel buscou o apoio de todos (a bem da verdade, de quase todos), apelou para a
boa vontade de todos (idem) e acabou decolando (CRUZ, 1980, p. 124).
possvel, no entanto, conjecturar o que teria acontecido no mbito poltico caso o governo
Geisel adotasse medidas de austeridade que, provavelmente, levariam o Pas recesso. Para Lamounier
(1994) uma hiptese que a brecha existente entre as faces militares teria se ampliado perigosamente,
do ponto de vista do governo, se a redemocratizao tivesse sido empreendida de maneira mais explcita,
ou mais rpida, ou ainda se tivesse coincidido com uma freada mais brusca no crescimento econmico
(p. 72). Anteriormente, Castelo Branco assistira impvido ascenso de seu ministro da Guerra, Artur da
Costa e Silva. De maneira distinta, Geisel tratou de no permitir que, novamente, os sorbonistas
perdessem o controle sobre a sucesso presidencial (o que, em 1977, ficaria escancarado com a demisso
do ministro do Exrcito, Slvio Frota, sem prvia consulta ao Alto Comando das Foras Armadas).
A pretenso poltica primordial de Geisel era, pois, com a institucionalizao do regime militar,
vale dizer, com reformas que fizessem com que a situao autoritria do pas fosse normalizada em
outras palavras, as reformas deixariam o Pas afim ao ideal sorbonista, isto , dentro da lei e da ordem.
No se pretendia, ao menos no no curto prazo, a transio para um regime democrtico, mas sim sua
viabilizao: a lenta e gradual distenso pressupunha, por um perodo de tempo, a manuteno do status
quo o controle militar (e sorbonista) sobre o aparelho estatal. Se o governo Geisel optasse por frear o
crescimento econmico, fonte de legitimidade do regime, uma possvel reao seria, por um lado, a
crescente insatisfao popular e o recrudescimento de manifestaes contrrias ao regime e, por outro,
uma nova ascenso da linha dura como corrente castrense dominante. difcil, pois, no concordar com
Bolvar Lamounier (1994):
Esta, precisamente, a conexo que parece ter existido entre as estratgias econmica e poltica do
governo Geisel. Nossa hiptese que a rigidez autoritria no seria desfeita com sucesso numa
situao de forte desaquecimento econmico. Por mais que o desfazimento daquela rigidez fosse
tido como imperativo, esse era um parmetro a que o governo Geisel teria de estar atento
(LAMOUNIER, 1994, p. 72, grifos nossos).
Isso posto, pode-se compreender a estratgia poltica do projeto de crescimento consubstanciado
no II PND como a tentativa de no desencadear um subjogo resultante de uma recesso econmica. Como
meio de permanncia no poder (para dar vazo ao projeto de distenso), o governo no deixou de lado a
represso, em especial contra os partidos polticos clandestinos de cunho comunista, mesmo em ambiente
de crescimento econmico. Pari passu, tambm buscou combater a linha dura, que pretendia o
revigoramento do regime e a permanncia (o mais possvel) dos militares no poder. Com isso, diminua-
se igualmente a probabilidade de um golpe quando da ampliao dos poderes civis da populao em geral
.
Cabe, no entanto, uma considerao quanto relao do regime militar com a elite capitalista. De
fato, os interesses militares podem (e frequentemente o so) distintos dos anseios dos estratos de nvel de
renda mais alto da populao e, mesmo dentro destes, h tambm conflitos de interesses concorrentes
cuja acomodao complexa. No caso especfico do governo Geisel, isso se verifica claramente com a
rebelio empresarial de 1976, que ocorre no esteio do desaquecimento econmico ocorrido em 1975 e
da percepo, por parcela do empresariado, de que a atuao estatal estava em dissonncia com seus
objetivos capitalistas, seja por meio da alegada estatizao da economia, seja pelas tentativas de minorar a
desigualdade de renda.
Na avaliao crtica de Bresser Pereira (1978), alis, foi justamente a reduo relativa da taxa de
lucros e de ordenados da burguesia nacional que levou ao colapso da aliana de classes desta com a
 15

tecnoburocracia estatal, o que, a partir de 1977, ensejou manifestaes mais veementes de retorno
democracia por parte do empresariado brasileiro. Nessa direo, o movimento operrio ressurgiu com
fora na cena poltica a partir 1978 com questionamentos sobre a proibio das greves, com a
reivindicao negociao de salrios, sem intermediao governamental, entre sindicatos e
empregadores e com a exigncia de maiores remuneraes. O desaquecimento econmico tornava ainda
mais complicada a j complexa conciliao dos interesses heterogneos e contraditrios que eram emanados
pela sociedade, como bem percebeu Lus Carlos Bresser Pereira:

Se o problema redistribuir o excedente, qual a legitimidade do governo para arbitrar essa

redistribuio? Enquanto se distribua a prosperidade, nada havia a objetar, mas quando se quer
distribuir sacrifcios, por que atribuir essa tarefa a um sistema autoritrio em claro processo de
eroso de legitimidade poltica? A burguesia, a tecnoburocracia, os prprios militares fazem
perguntas e no encontram respostas. Ser correta aceitar a arbitragem do Estado, quando existe o
velho mercado para arbitrar? E, na medida em que o Estado deve manter-se no papel de rbitro,
como legitimar esse prprio Estado? Podemos continuar pretendendo legitim-lo atravs de um
processo de transmisso burocrtica do poder? (BRESSER PEREIRA, 1978, p. 109).
A frgil base de apoio aos projetos econmico e poltico constituiu-se, de fato, uma restrio
importante durante todo o governo. Ao estabelecer um novo padro de desenvolvimento e relegar a papel
secundrio a indstria de bens durveis, era de se antever a criao de novos conflitos caso a fase de
bonana (isto , de crescimento acelerado do PIB e de sua partilha desigual) arrefecesse agravados
pelo pretendido e, em certa medida, executado programa de desenvolvimento social. Na prtica, ademais,
as aes empreendidas pelo governo Geisel apresentaram-se antes como aspirao (no obtida) de
consenso e concordncia com o projeto poltico do que prtica deliberada de cooptao. Ou, nas palavras
de Sebastio Velasco e Cruz,
Por no ter decidido claramente por esta ou aquela linha de ao; por tentar contemplar a todos,
quando seria inevitvel sacrificar alguns, o governo Geisel no conseguiu garantir um apoio slido
poltica econmica que propunha, a qual acabou cindindo-se, dilacerada em seus conflitos
ntimos e insuperveis (CRUZ, 1980, p. 124).

Sem dvida, foi com grande dose de experimentalismo que o projeto GeiselGolbery foi
realizando-se na prtica. Existiram sobressaltos e prticas condenveis no perodo, como comprovam os
emblemticos casos de tortura e assassinato de, entre outros, Vladimir Herzog e Manuel Fiel Filho.
Finalmente, o longo e tortuoso processo para a institucionalizao do regime tambm teve muito de
arbitrariedade, em que o pacote de abril e a Lei Falco so exemplares.
No parece vcio teleolgico ou atribuio excessiva de voluntarismo, contudo, considerar que a
estratgia de crescimento econmico auxiliou Geisel a manter sua prpria legitimidade e, com ela,
reafirmar sua autoridade para derrotar a linha dura e escolher o seu sucessor, partidrio do projeto de
distenso lenta, gradual e segura. A supresso de alguns dos mecanismos de exceo em 1978,
particularmente o AI-5, ademais, aplacou boa parte das principais crticas ao governo. A liberalizao
poltica, mesmo com a manuteno das salvaguardas de emergncia, na prtica, normalizava a situao
no Pas. A represso permanecia como potncia, mas, tem razo Arturi (2001), sob novo quadro: o recuo
institucional desmoralizaria a legalidade autoritria do regime e os defensores do projeto de
liberalizao. Do lado econmico, em suma, Geisel legou a Figueiredo a difcil misso de enfrentar o
dficit do balano de pagamentos, o cada vez mais preocupante endividamento externo e a inflao em
nveis mais altos. Contudo, tambm deixou como herana a safra de investimentos do II PND, com o
que, presumivelmente, poderia o Pas continuar a crescer e o governo seguir com o projeto poltico de
distenso do regime, que, idealmente, pressupunha passar a faixa presidencial a um civil com afinidade
aos ideais da Revoluo .
 16

5 CONCLUSO

Este trabalho procurou contribuir para o debate acerca da racionalidade, tanto poltica quanto
econmica, do governo Ernesto Geisel (19741979). A reviso histrica do perodo militar, atravs da
reviso da literatura consagrada sobre o perodo aliada a dados conjunturais e fontes primrias
possibilitou no s a recapitulao e sistematizao de aspectos decisivos da histria poltica e econmica
brasileira como tambm pde revelar motivaes e disputas da cpula dirigente do Pas no perodo.
Grande parte das desaprovaes ao II PND envolve a suposta desateno do governo gravidade
da crise do petrleo e, em decorrncia, a extemporaneidade da estratgia de substituio de importaes.
Outro ponto criticado na literatura o intervencionismo estatal per se, e a tolerncia com os nveis mais
altos de inflao, fruto da preferncia pelos resultados imediatos por parte do governo. Finalmente, um
ltimo conjunto de crticas refere-se ao uso poltico do projeto desenvolvimentista, ora criticado por
satisfazer anseios ufanistas e triunfalistas do regime militar, ora por ser meio de cooptao de aliados.
primeira parte das interpretaes, pode-se indagar, entre outras questes, por que um governo
que considere o choque do petrleo como algo passageiro optaria por, simultaneamente, buscar alianas
comerciais ricas em energia (petrolfera e qumica) e iniciar projetos de tal monta, e to longo prazo de
maturao, como prospeco de petrleo e hidreltricas de grande porte? Como compatibilizar volumosos
recursos despendidos em projetos que somente (e talvez) longinquamente produziriam seus resultados
com a ideia de que os administradores tivessem estrita preferncia pelo presente sobre o futuro?
Obviamente, os policy-makers no so oniscientes e nem a histria feita sem sobressaltos. Por
isso, no compreender a real gravidade do choque do petrleo quase um trusmo de fato, quando o
futuro vira passado, mais fcil perceber quo profundas so as crises. No momento em que se as
decises precisam ser tomadas, contudo, so necessrias convices e direes bem-fundamentadas
vale dizer, uma racionalidade, que em geral engloba consideraes polticas e econmicas, dimenses da
vida social que precisam ser consideradas em conjunto quando da anlise histrica.
Por isso, com as bases tericas e as informaes conjunturais sobre a ditadura militar brasileira,
procurou-se analisar criticamente o perodo, com nfase nas interaes e conflitos entre os diferentes
atores polticos e econmicos. A utilizao dessa abordagem permitiu que se evidenciasse que a estratgia
de crescimento do governo Geisel no era opo populista, neopatrimonialista ou meramente fruto de
seus anseios desenvolvimentistas, mas, sim, possua, alm da racionalidade econmica, tambm
racionalidade poltica quando analisada estrategicamente. Nesse sentido, o exerccio interpretativo desse
artigo pde identificar na estratgia de crescimento econmico acelerado proposta com o II PND uma
racional tentativa de transformao da estrutura produtiva brasileira, especialmente no tocante produo
de petrleo e s indstrias de insumos bsicos e de bens de capital, em que o choque do petrleo foi
devidamente considerado.
O projeto desenvolvimentista, ademais, possibilitava que o objetivo maior do governo Geisel, a
institucionalizao do regime autoritrio para que se desse vazo ao projeto de distenso poltica, fosse
perseguido com maior segurana. A estratgia de no transformar o milagre em recesso minorava as
chances de crescerem insatisfaes e a perda da legitimidade do regime militar. Na prtica, os resultados
foram mais tortuosos do que se previa, com a pretenso de consenso relacionada distenso poltica no
sendo obtida em virtude dos mltilplos interesses (dos militares da linha-dura, de parcelas da elite, da
oposio, dos sindicatos e outros rgos representativos) contrariados com a desacelerao econmica e
com a deciso de modificar estruturalmente a economia, alm de a prpria liberalizao poltica
possibilitar manifestaes mais veementes de desaprovao ao governo e ao regime.

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