A COOPERAO DESCENTRALIZADA NO BRASIL

Gustavo Cezrio e Marinana Andrade

INTRODUO

Ao estruturar um dilogo entre anlises tericas e vivncia dos atores, o presente artigo
busca diminuir a distncia entre os fatos e as reflexes sobre a cooperao
descentralizada. Espera-se, assim, estimular o avano da discusso da temtica no pas,
aproximando-se de entendimentos comuns entre os diversos atores deste processo. As
idias aqui descritas resultam de uma compilao, elaborada pelo Centro de Direito
Internacional (CEDIN) e pela Confederao Nacional de Municpios (CNM),
especialmente a partir dos debates ocorridos durante a Conferncia Mundial sobre o
Desenvolvimento de Cidades em Porto Alegre, evento no qual o tema da cooperao
descentralizada foi abordado em vrias oportunidades.

Neste contexto, o presente documento faz, inicialmente, (I) um breve histrico da

cooperao descentralizada ao longo dos anos, (II) seguido de diferentes abordagens
sobre a temtica nos dias de hoje. Feito isto, passar-se- a (III) uma anlise sobre a
importncia da cooperao descentralizada, atentando-se, especialmente, ao caso
brasileiro. Concluda a seo sobre a relevncia deste processo, sero discutidos (IV) os
riscos, as limitaes e os desafios da cooperao descentralizada, tendo como pano de
fundo a realidade brasileira.

I) O SURGIMENTO DA COOPERAO DESCENTRALIZADA

Inicialmente, faz-se necessrio um breve resgate histrico da cooperao internacional,

a fim de compreender o contexto de seu surgimento, o qual tem consequncias nas
caractersticas que delineiam o fenmeno. A cooperao, como hoje entendida, tem
seu incio aps a Segunda Guerra Mundial, com o Plano Marshall. A viso neste
momento era a de uma cooperao oficial realizada entre Estados Naes e regulada por
acordos internacionais. A partir da intensificao da globalizao, novos atores
comeam a surgir no cenrio internacional. Entre eles, destacam-se as empresas
transnacionais, as redes de organizaes no-governamentais e os movimentos sociais.
Surge, da, o conceito da Cooperao Interinstitucional:

Ocorre entre diferentes instituies pblicas e/ ou privadas de pases diferentes, atravs de

convnios entre as partes envolvidas. No passa necessariamente ao conhecimento do governo
federal. Sabe-se que ocorre intensamente entre universidades, centros de pesquisa (cooperao
cientfica), empresas, ou entre ONGs. (APOSTTOLOVA e INOUE, 1995, p. 16)

No final do sculo XX, nas dcadas de 80 e 90, e, principalmente, neste incio do sculo
XXI, houve uma intensificao da atuao internacional de governos subnacionais.
nesse contexto que o basco SOLDATOS (1990) introduz o conceito de Paradiplomacia
para designar as relaes internacionais dos governos no-centrais.

A evoluo desse fenmeno pode ser verificada por meio de diversos acontecimentos.
Segundo PAQUIN (2003), a provncia de Quebec no Canad j desempenhava um
papel internacional desde o incio do sculo XX. O surgimento da International Union
of Local Authorities (IULA) demonstra, j em 1913, a concepo de um associativismo
mundial de autoridades locais. Alm disso, o fenmeno de cidades irms datado da
dcada de 50, quando a Frana e a Alemanha elaboraram conexes entre cidades que
dividiam interesses e compreenses comuns voltados a uma poltica de segurana do
ps-guerra.

Casos brasileiros servem ainda para ilustrar esse contexto de surgimento da noo sobre
a atuao internacional dos governos locais. BRIGAGO (2005) recorda, assim, a
manifestao de protesto do ento governador do Rio Grande do Sul, Leonel Brizola,
em 1960, por no ter participado nas negociaes da Associao Latino-Americana de
Livre Comrcio (ALALC) em Montevidu. Um outro exemplo a criao de uma
secretaria de relaes internacionais no governo do estado de Minas Gerais, em 1964,
mas que se limitou ao texto de seu decreto.

Essas iniciativas no se limitaram a ocasies pontuais, ganhando uma perspectiva

multilateral. Na primeira Conferncia do Centro das Naes Unidas de Assentamentos
Urbanos (Habitat), realizada em Vauncouver, 1976, o tema da descentralizao poltica
seria defendido, estimulando inclusive um maior intercmbio entre naes de
experincias locais. O idealismo dessa conferncia, entretanto, resultou em mnimas
aes por parte de alguns pases. Por certo, no haveria tanta surpresa se analisarmos
um quadro global de poderes centralizados e represses (UNCHS, 2001, p.48). Na
Amrica Latina, por exemplo, o perodo ditatorial centralizou ainda mais o poder no
governo federal.

Percebe-se, assim, que a insero internacional de governos locais no um fenmeno

novo. Contudo, as aes observadas at o incio da dcada de 80 eram ainda incipientes.
As oportunidades internacionais eram percebidas pelas autoridades locais mais como
uma forma de se realar na poltica domstica antes de qualquer outro motivo. No
havia uma clareza sobre as capacidades e mesmo outras vantagens da participao dos
governos locais em mbito global. Isto se d especialmente a partir da dcada de 90,
com a intensificao dos fluxos internacionais e com a maior presena dos governos
locais em discusses internacionais, como as promovidas pela Organizao das Naes
Unidas. a partir de ento que se solidifica a noo do enfrentamento dos problemas
sociais como uma pauta internacional e, ainda, que este passa pelo empoderamento dos
governos locais.

II) COOPERAO DESCENTRALIZADA: POSSVEIS ABORDAGENS

A partir da constatao da existncia ftica desta nova forma de relaes internacionais

via governos no-centrais, diferentes abordagens buscaram entender o fenmeno da
cooperao descentralizada. Neste contexto, podem ser percebidas algumas
convergncias nas definies e nos conceitos. Se por um lado parece haver acordo entre
os autores quanto participao dos governos no-centrais neste processo, por outro,
percebe-se uma discrepncia quanto definio da abrangncia da participao dos
atores, de seu alcance geogrfico e da natureza das atividades desenvolvidas neste
processo, como bem sistematizado por HAFTECK (2003).
Uma das primeiras definies acerca da cooperao descentralizada foi feita pela
Comisso da Comunidade Europia, em 1992. De acordo com essa organizao,
trataria-se o fenmeno de:
Uma nova abordagem da cooperao que busca estabelecer relaes diretas entre
instituies de representao local, alm de estimular a capacidade dessas instituies para
elaborar e executar projetos de desenvolvimento com participao direta da populao,
levando em considerao seus interesses e pontos de vista sobre desenvolvimento. 1
(Commission of the European Communities, 1992).

A definio recebeu crticas por englobar diferentes tipos de instituies (associaes,

municpios, regies, universidades, fundaes, sindicatos). Segundo alguns autores, so
igualados dentro desta perspectiva atores essencialmente diferentes, o que
comprometeria a compreenso deste processo de cooperao. Alm disso, esta definio
no traria instrumental para diferenciao entre cooperao descentralizada e
cooperao Interinstitucional.

J a abordagem francesa, buscando restringir o conceito de cooperao descentralizada,

definiu-a como sendo aquela inerente s parcerias formais entre autoridades locais (ou
regionais) de diferentes pases. A crtica desta vez foi ao fato de essa forma de entender
a cooperao descentralizada significar, para alguns, uma limitao exacerbada do
fenmeno, que no abrangeria sua completude.

Neste sentido, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento - PNUD optou
por elaborar um conceito que levasse em considerao critrios geogrficos. Ainda que
a referncia seja o espao de jurisdio especfico de autoridades locais, os atores da
cooperao descentralizada poderiam ser quaisquer agentes ou instituies da
comunidade local. A crtica a esse ltimo conceito que novamente h uma confuso
desse termo com a Cooperao Interinstitucional.

A viso italiana acerca deste processo manteve o foco sobre o desenvolvimento

humano, tratando do assunto como parcerias entre regies (governos subnacionais) de
diferentes pases que conseguiria integrar esforos da sociedade civil provenientes de
uma mesma rea geogrfica. Uma cooperao que poderia ser estimulada por pequenos
projetos de irmanamento entre cidades ou pelo Ministrio do Exterior e Organizaes
Internacionais (como as Naes Unidas). Nesse sentido, a cooperao descentralizada
seria definida como:
As aes de cooperao para o desenvolvimento carregadas por autoridades locais italianas,
individualmente ou em consrcio, com assistncia de instituies provindas de organizaes
da sociedade civil no territrio correspondente da administrao competente, promovendo a
participao de vrios componentes representativos da sociedade civil em pases parceiros no
processo de deciso visando o desenvolvimento sustentvel do territrio.2

1
Traduzido do original: a new approach to co-operation that seeks to establish direct relations with the
bodies of local representation and to stimulate these bodies capacity to create and execute development
projects with the direct participation of the population groups concerned, taking in consideration their
interests and their points of view on development.
2
Traduzido do original: the action of development cooperation carried out by Italian local authorities,
individually or in consortium, with the assistance of entities belonging to organised civil society in the
corresponding territory of administrative competence, executed in partnership primarily with counterpart
institutions of developing countries, promoting the active participation of various components
representative of civil society in partner countries in the decision-making process aiming at their
territorys sustainable development. Elaborado durante a Conveno Nacional sobre cooperao
Embora as abordagens estabelecidas pelos atores acima analisados sejam distintas,
HAFTECK (2003, 336) buscou uma sistematizao baseada em possveis pontos de
convergncias. Ao reunir tais caractersticas, o autor elaborou a seguinte definio:

Cooperao descentralizada consiste em uma relao substancial colaborativa entre

governos subnacionais de diferentes pases, visando um desenvolvimento local sustentvel
que implica em algumas formas de trocas e suportes conduzidas por estas instituies ou
outros atores locais.3

Tal definio tem como principal mrito o fato de reconhecer a liderana dos governos
locais neste processo, assim como perceber a importncia do engajamento dos demais
atores da esfera local para o desenvolvimento da cooperao descentralizada. O que
parece faltar a essa viso o reconhecimento da relevncia da participao dos
governos centrais e das agncias internacionais como partes/promotores deste
fenmeno.

O Quadro 1, reproduzido abaixo, explicita as mais importantes caractersticas da

cooperao descentralizada, de acordo com a perspectiva proposta por Hafteck.

descentralizada (National Convention on Decentralizes Cooperataion, Italian Ministry os Foreign Affaris,

1999).
3
Traduzido do original: Decentralized Cooperation consists in substantial collaborative relationships
between sub-national governments from different countries, aiming at sustainable local development,
implying some form of exchange or support carried out by these institutions or other local based actors.
(p.336)
Quadro 1 - Concepo da cooperao descentralizada

Busca-se a promoo de um
Objetivo da Desenvolvimento Local desenvolvimento a longo-prazo construdo
cooperao Sustentvel. sobre a perspectiva local, envolvendo,
sobretudo, os pases do sul.
Troca de pessoal e conhecimento
Intercmbio e Suporte
Natureza das mediante contribuies monetrias ou em
Cultural, Social, Econmico
Atividades gnero (como servios, treinamentos,
e Poltico.
materiais, modelos jurdicos e polticos).
Foco sobre um espao geogrfico
especfico de ao conduzido por
autoridades locais (o que no Brasil
Liderana de atores Governos Locais. corresponderia aos municpios), visando
aproximao das reas, e
consequentemente, da populao em que
se encontram as dificuldades.
A participao dos diversos atores da
comunidade local a base fundamental
Pr-ao de demais Participao da Sociedade
para a sustentabilidade e eficcia dos
atores locais Civil, Ong e Setor Privado.
projetos, sobretudo no que tange a leitura
dos problemas locais.
Enquanto o envolvimento dos governos
centrais gera o debate interno sobre a
descentralizao poltica e as respectivas
competncias, as agncias internacionais
Estmulo ao Governos Centrais e
podem contribuir em mobilizar recursos e
Processo Agncias Internacionais
disseminar experincias. No caso
brasileiro, os governos estaduais poderiam
ser enquadrados aqui caso no
considerados como governos locais.

Fonte: Adaptado de HAFTECK (2003, p. 335) por Gustavo Cezrio.

O conceito e o escopo da cooperao descentralizada geram ainda muitas discusses,

em grande parte, por se tratar de uma temtica relativamente nova e que traz uma
mudana de paradigma nas relaes internacionais, na medida em que insere nesta
novos e importantes atores. O Brasil no est alheio a este processo. Assim como em
outros pases, ainda falta um entendimento comum dos atores acerca da proporo e do
real delineamento deste fenmeno. Este fato, contudo no diminui a importncia desta
nova forma de cooperao, especialmente para os entes subnacionais brasileiros. Neste
sentido, os dizeres de Andr Costa, ex-deputado federal e diplomata de carreira
elucidam acerca da necessidade de dar-se a devida ateno cooperao
descentralizada:

A dinmica complexa da globalizao aponta para o fortalecimento do poder local, que

em muitas circunstncias se revela um espao de mediao eficaz entre as demandas
dos cidados e o carter transnacional. Diante dessa realidade cada vez mais presente,
importante que todo o processo democrtico seja aprofundado e estimulado do nvel
local ao global. (BRIGAGO, 2005, p. 11)
III) A RELEVNCIA DA COOPERAO DESCENTRALIZADA
Apesar das divergncias acadmicas acerca da exata definio da cooperao
descentralizada, o fato que se trata de uma realidade. Deve-se dizer que esta
cooperao vem ocorrendo de forma heterognea em diferentes partes do mundo,
estando alguns pases bastante avanados com relao institucionalizao e
legislao sobre o assunto. Esta heterogeneidade se repete no mbito brasileiro, j que
h bastante discrepncia na maneira como a cooperao descentralizada entendida e
praticada. Alguns entes federados a tm como parte cotidiana de suas aes polticas,
enquanto outros no a percebem como um instrumento possvel de poltica local.

Este tpico tem como objetivo identificar e analisar o perfil da cooperao

descentralizada, dando nfase ao caso do Brasil. Com isso, pretende-se demonstrar a
importncia que este processo pode ter no desenvolvimento de polticas locais. Neste
sentido, so propostas as seguintes dimenses perpassadas pela cooperao: (a)
conhecimento local e reconhecimento internacional, (b) novos instrumentos de
desenvolvimento, (c) a importncia dos municpios de fronteira, (d) integrao e poltica
externa brasileira, (d) promoo cultural, econmica e turstica e (f) fontes de recursos.

a) Conhecimento Local e o Reconhecimento Internacional

A maior parte dos problemas enfrentados pelas comunidades locais, em reas como
sade, educao e planejamento urbano tende a ser solucionada por tcnicos locais, sem
envolvimento de consultores externos ou mesmo de tcnicos dos governos centrais.
Neste contexto, o empoderamento dos gestores locais, por meio de intercmbios
internacionais, possibilita que o conhecimento permanea no territrio ao final do
processo, alm de garantir que a demanda local seja atendida.

A compreenso desses dois eixos, conhecimento local e engajamento poltico, so

fundamentais para o presente debate. Do conhecimento local, entende-se o
envolvimento da comunidade nas decises de interesse pblico, sem o intuito de retirar
a responsabilidade principal dos governos em executar polticas de desenvolvimento.
Para que essas polticas sejam efetivas essencial que, ademais da capacitao dos
indivduos e das organizaes, os governos promovam mudanas poltico-culturais.
Segundo a corrente de Desenvolvimento de Capacidades, a diferena de performance
econmica e de qualidade de vida entre os pases determinada, em primeira instncia,
pelo grau de conhecimento local e de institucionalizao, ao invs de riquezas naturais e
de capital investido. A cooperao descentralizada deve ser e vem sendo utilizada como
um catalisador do conhecimento de tcnicos para atender s demandas de suas
localidades.

Neste contexto, de ampliao das capacidades locais, a Organizao das Naes Unidas
vem afirmando que as Metas do Milnio s podero ser alcanadas quando houver o
comprometimento dos governos locais. Assim, sobretudo ao final da Guerra Fria, a
agenda internacional aborda cada vez mais temas que passam por competncias dos
governos locais como pode ser observado nos Objetivos de Desenvolvimento do
Milnio: ensino bsico universal, reduo da mortalidade infantil, sustentabilidade
ambiental, rede global de parcerias. Portanto, j h um reconhecimento internacional
sobre a necessidade de se fazer ouvidas as vozes das cidades e da participao desses na
cooperao internacional para o desenvolvimento.

b) Novos Instrumentos de Desenvolvimento

O fracasso da cooperao tradicional um dos grandes explicativos para o surgimento

de novos modelos. Aps mais de cinqenta anos de avaliao sobre os projetos de
cooperao internacional entre Estados Naes, pode-se perceber que muito pouco foi
gerado de desenvolvimento nos pases do sul. A concluso alcanada pelo mainstream
da cooperao internacional que as dificuldades enfrentadas nesses pases devem ser
tratadas com uma viso integral, em que o territrio passa a ser protagonista (ou seja, os
indivduos deixam de ser objetos para serem sujeitos da cooperao).

O novo modelo de cooperao internacional, portanto, tem como principal premissa

celebrar o compartilhamento de experincias entre iguais baseado no saber local. Para
tanto, o empoderamento das esferas locais torna-se objetivo prioritrio para a
consecuo de um verdadeiro desenvolvimento humano. Logo, a cooperao
descentralizada apresenta um grande potencial como instrumento de construo de
capacidades, fundamentada em princpios bsicos como: reciprocidade,
complementaridade, exerccio democrtico participativo, descentralizao poltica e
enfoque no local. Este ltimo permite maior flexibilidade para adaptaes necessrias a
efetividade do projeto.

c) Municpios de Fronteira

Os municpios de fronteira se deparam diariamente com a necessidade concreta de

interao internacional com os povos vizinhos. Esta se d nas mais diversas reas como
segurana, infra-estrutura, desenvolvimento econmico, polticas sociais e mesmo na
promoo cultural. Dos 5562 municpios no Brasil, 588 so municpios de faixa de
fronteira, isto , apresentam parte ou a totalidade do seu territrio em uma distncia de
at 150 quilmetros da linha de fronteira. Em situaes como essa, as relaes
internacionais dos governos locais deixam, claramente, de ser uma opo para se
tornarem uma obrigao.

Casos freqentes de uso dos servios pblicos por cidados de outros pases so
observados em setores como sade, educao, saneamento urbano nos dois lados da
fronteira. O problema que no h repasse de recursos para esse tipo de atendimento,
sendo necessrio o deslocamento de recursos de outros setores. A legislao da faixa de
fronteira (Lei 6634/79) est, no momento, sendo debatida no Congresso, j que h a
percepo de que ela dificulta investimentos externos nestes municpios, muitos deles
fontes de grandes riquezas minerais e de importncia estratgica do ponto de vista
econmico.

importante destacar que, alm das questes prticas relacionadas aos servios
pblicos dos municpios de fronteiras, estes tambm enfrentam inmeros percalos
devido s mudanas cambiais. A economia destes municpios atingida de maneira
mpar pelas variaes do cmbio, j que com a desvalorizao do dlar perde-se
competitividade em inmeros setores, sobretudo devido a presena de diversas zonas
francas existentes nas fronteiras com outros pases. J no campo comercial, h uma srie
de demandas que no podem ser relevadas, como a padronizao das leis de aduanas, a
facilitao de importao e exportao para as reas vizinhas, alm de um melhor
monitoramento das transaes de bens e servios.

H tambm de se atentar para questes culturais e a possibilidade de atrao de turismo

como eixos importantes para a realidade dos municpios de fronteira, por estarem
conectados a realidades culturais diversas. Projetos que tenham por fim o
estabelecimento de dilogo entre os diferentes lados da fronteira podem ter como
consequncia uma melhor convivncia entre as comunidades, alm de movimentar o
turismo local.

Por fim, no se pode deixar de considerar a importncia da questo da segurana nas

regies de fronteira. Os municpios de fronteira vivenciam cotidianamente as
preocupaes com relao segurana de seu territrio e de suas populaes, questo
que fica ainda mais evidente no recente conflito entre Colmbia, Equador e Venezuela.

Projetos de lei que afetam esses municpios so constantemente discutidos no

Congresso sem haver uma participao adequada dos governos locais. O grupo de
trabalho do governo federal que discutia essa temtica foi desativado e no h,
atualmente, uma poltica integrada no pas para tratar desse assunto. Realidades como
essas enfatizam a relevncia de envolver o governo federal na cooperao
descentralizada. Logo, o impacto desse tipo de cooperao internacional ainda mais
evidente quando se aprofunda a anlise sobre os municpios de fronteira.

d) Integrao e Poltica Externa Brasileira

A temtica dos municpios de fronteira chama ateno ainda para o processo de

integrao que tem sido fomentado mundialmente por canais de interao estabelecidos
entre governos locais. Dentro da Unio Europia, por exemplo, j existe um corpo
consultivo formado por governos locais que, cada vez mais, ganha relevncia.
Semelhantemente, em janeiro de 2007, foi instalado o Foro Consultivo de Municpios,
Estados federados, Provncias e Departamentos do Mercosul com o intuito de ser um
espao concreto de participao desses atores, capazes de dar resposta aos desafios da
integrao e do desenvolvimento nas escalas regional e local, de acordo com a Carta do
Rio.

O processo de integrao, potencializado por governos locais, vai alm das reas de
fronteira e blocos regionais. Pases como a Frana utilizam a cooperao
descentralizada como forma complementar de sua poltica externa, promovendo espaos
de dilogo com outros pases por meio de aes como o Encontro de Cooperao
Internacional Descentralizada e Federativa Brasil-Frana. Essa iniciativa especfica tem
sua origem nas celebraes do Ano do Brasil na Frana em 2005. No ano seguinte, em
Marselha, esse encontro se realizaria pela primeira vez, tendo como encaminhamento a
criao de um Comit Binacional que se reuniria na segunda edio desse encontro em
Belo Horizonte, novembro de 2007. Por ser a Frana um Estado Unitrio, a coordenao
dessa cooperao se encontra no nvel nacional, sendo a Presidncia da Repblica a
responsvel do lado brasileiro o que mais uma vez demonstra a necessidade de uma
interao entre os governos locais e o governo central.
O Brasil, impulsionado pelos governos locais, muito tem avanado nesse tema. Ao
analisar a poltica externa do pas, podemos perceber que as trs prioridades referentes
relao sul-sul j so tratadas no nvel subnacional. O Mercosul, primeiramente,
apresenta o Foro Consultivo com representao dos governos locais. Uma segunda
prioridade o Foro de Dilogo ndia-Brasil-Africa do Sul, na qual, recentemente,
autoridades locais e membros da sociedade civil desses trs pases se reuniram em Nova
Deli, janeiro de 2008, para a criao de um Frum de Governana Local. Outra
prioridade brasileira a frica, sobretudo os pases de lngua portuguesa. Nesse sentido,
em abril de 2008 foi realizado o Encontro de Governos Locais Lusfonos com
participao do governo federal.

Por isso, a cooperao descentralizada deve ser vista como um instrumento para
fomentar o processo de integrao e aprofundar o dilogo federativo dentro do pas.
Para tal, preciso discutir os papis e a interao dos diferentes atores dentro dessa
atuao internacional.

e) Promoo Cultural, Econmica e Turstica

A histrica mobilidade internacional do cidado gerou cidades multiculturais que

estimulam a cooperao descentralizada. Os famosos Chinatown, espalhados em
inmeros centros urbanos no mundo, so hoje ilustraes de como uma mesma
comunidade convive com culturas distintas. Os imigrantes, em diversas localidades, so
responsveis por inmeras atividades de cooperao internacional com os respectivos
pases de origem, sendo estas, em grande medida, relacionadas com aspectos culturais.
No Brasil, atualmente, o melhor exemplo a Celebrao de 100 anos de Imigrao
Japonesa em que uma srie de atividades est sendo realizada no mbito dos governos
locais.

Essas atividades culturais no mbito da cooperao descentralizada promovem

desenvolvimento econmico, ora via parcerias comerciais, ora via investimentos
externos diretos. Gestores locais em misso internacional conseguem abrir, assim,
oportunidades de troca de produtos e servios. Mais do que isso, sabe-se que polticas
locais afetam diretamente a atrao de investimento externo seja condicionado pela
qualidade de infra-estrutura do territrio ou mesmo por aspectos polticos como o nvel
de democracia participativa. Por isso, os governos locais se lanam internacionalmente
em busca de novos modelos de gesto mais competitivos no cenrio global.

H, ainda, diferentes formas de incrementar o turismo via cooperao descentralizada.

Casos como as cidades de Porto Alegre e Belo Horizonte, que se especializaram em
realizar grandes eventos internacionais, so interessantes formas de atrao de turistas.
No caso mais especfico da capital mineira, h um projeto de irmanamento com Buenos
Aires que, durante um perodo, criou linhas de crdito por meio da folha de pagamento
dos funcionrios municipais a fim de financiar a visita no pas vizinho. Podem ser
citados tambm os que se utilizam dos eventos internacionais para divulgar as belezas
de suas cidades, criando uma marca internacional. Entre as ltimas aes neste sentido,
podem ser citados os catlogos internacionais de filmes, nos quais os governos locais
cadastram inmeros lugares do seu territrio que podem servir para filmagens com
valores especficos para disponibilizar esses espaos pblicos, atraindo, por fim, mais
turistas e, consequentemente, dinamizando a economia local.

f) Fontes de Recursos

A prtica tem demonstrado a necessidade de os governos locais encontrarem novas

fontes de recursos. Isto se deve ao imperativo de serem atendidas as demandas cada vez
mais exigidas pela populao e repassadas pelo governo central no processo de
descentralizao. Atualmente, o governo federal concentra aproximadamente 60% da
arrecadao, restando 25% para o estado e apenas 15% para os municpios no Brasil.
Percebe-se, neste contexto, que a cooperao descentralizada uma forma de encontrar
recursos do sistema financeiro internacional. Nesse sentido, os bancos e as agncias
internacionais tm, de forma crescente, atentado para os governos municipais e
estaduais como possveis parceiros para investimentos emprstimos.

As parcerias desenvolvidas neste setor levam a uma ampliao do prprio conceito de

recurso. H uma clara tendncia a que no s os recursos financeiros sejam percebidos
como tal, englobando-se tambm recursos humanos, tcnicos e de infra-estruturas no
mbito daqueles passveis de serem alcanados por meio da cooperao descentralizada.
Essa nova forma de compreender o que possa ser recursos o princpio bsico da
cooperao sul-sul, em que pases como o Brasil realizam uma cooperao prestada a
diversos outros pases emergentes.

IV) OS RISCOS, AS LIMITAES E OS DESAFIOS DA

COOPERAO DESCENTRALIZADA
Apesar do importante desenvolvimento da cooperao descentralizada nos ltimos anos,
existem questes que limitam este processo. Nesta seo, ser feita uma anlise
daqueles que vm se mostrando alguns dos principais obstculos para esta forma de
cooperao. Novamente, o Brasil ser tido como pano de fundo para este exame, o qual
perpassar a questo da (a) ausncia de instituies maduras que levem a cabo a
cooperao descentralizada, (b) a falta de critrios para a atuao internacional, (c) a
fragilidade de arcabouo jurdico brasileiro frente cooperao descentralizada e,
finalizando, (d) a questo dos financiamentos internacionais e a lei de responsabilidade
fiscal.

a) Ausncia de Instituies Maduras

As instituies envolvidas na cooperao descentralizada encontram-se naturalmente

imaturas, dado a contemporaneidade do tema. Isso pode ser observado nos diversos
nveis de anlise: local, regional, nacional e mesmo internacional.

Os municpios brasileiros, de modo geral, no esto plenamente convencidos da

importncia de agir internacionalmente, havendo a necessidade de um constante
trabalho de conscientizao para a manuteno ou criao de uma rea internacional (ou
mesmo a denominao de um responsvel no caso dos municpios menores). H um
problema freqente de as Cmaras dos Vereadores afetarem politicamente o prefeito
que busca participar de atividades internacionais. comum ainda observar-se que no
h uma comunicao adequada entre as reas internacionais do estado com as dos
municpios, prejudicando a capacidade desses estabeleam funes complementares.

Quanto ao Governo Federal, deve-se reconhecer que j houve significativo avano com
a criao da Assessoria Especial de Assuntos Federativos e Parlamentares AFEPA
no mbito do Ministrio das Relaes Exteriores MRE -, assim como pela atuao da
Presidncia da Repblica. Todavia, h ainda um longo caminho a ser percorrido. Neste
sentido, pode ser citado, por exemplo, o fato de o tema da cooperao descentralizada
existir at finais de 2006 como uma rea da Agncia Brasileira de Cooperao, e ter
sido extinta na reestruturao.

Dentro das Associaes de Governos Locais (como o caso da Confederao Nacional

de Municpios), ainda no est bem definida a forma mais efetiva para os municpios
atuarem internacionalmente (at porque essa rea existe dentro da CNM h pouco mais
de um ano e meio). Quando se trata das entidades estaduais de municpios, h ainda
mais dificuldade para se introduzir essa temtica porque no h uma viso consolidada
de como a rea internacional meio para alcanar melhorias nos setores como
educao, sade e transporte. Tudo isso em um contexto em que as agncias
internacionais comeam a elaborar editais e programas para autoridades locais (como
o caso da Unio Europia), mas com dificuldades ainda de se adequar esses editais s
especificidades do pas e de cada localidade.

b) Falta de Critrios para a Atuao Internacional

A ausncia de critrios acerca da cooperao descentralizada cria inmeros riscos e

limitaes. Um dos primeiros riscos a banalizao dessa atuao internacional com
acordos que no apresentam resultados prticos. Neste contexto, um exemplo tpico tem
sido o do irmanamento entre cidades. Ainda que muitos irmanamentos ganhem
relevncia atualmente, sabe-se de casos em que a Cmara Legislativa aprova esse tipo
de parceria pelo simples fato do vereador ou o prefeito ter visitado e simpatizado por tal
localidade.

Um outro fator preocupante a ingerncia externa por meio da cooperao

descentralizada. Isto , governos nacionais/agncias internacionais utilizam a
cooperao como forma de ingerncia poltica, econmica e cultural no campo
domstico de outro Estado, j que esse tipo de cooperao dificilmente passa pelo
governo central. Isso pode acontecer ainda com outras instituies como ONGs e
Empresas Privadas que oferecem uma cooperao tcnica ou certa quantia de recurso
financeiro via terceiro setor em troca da explorao de recursos naturais. Uma possvel
ilustrao seriam as atividades internacionais na Amaznia em que a biodiversidade
brasileira cadastrada (ou mesmo patenteada) e depois vendida a outras localidades.
Outro caso interessante a possibilidade de outros Estados estimularem
posicionamentos contrrios ao governo central j existentes em certas localidades no
pas, gerando um quadro de guerra civil.
Um ltimo fator a ser apresentado a ausncia de um monitoramento e avaliao da
cooperao descentralizada, de modo a dificultar a distino entre experincias bem
sucedidas e demais com impactos negativos. Geralmente no h uma definio clara de
objetivos e nem indicadores de mensurao para avaliar se tal projeto esta realmente
gerando desenvolvimento ou no. H necessidade de se criar critrios e parmetros para
essa nova forma de cooperao.

c) Fragilidade de Arcabouo Jurdico

So relativamente poucos os doutrinadores do Direito que analisam o tema da

cooperao descentralizada no Brasil. Entre eles, a maioria tende a defender a
necessidade de que a Constituio Federal especifique a possibilidade de atuao
externa dos municpios e estados membros. Neste sentido, opinam Antonio Paulo
Cachapuz de Medeiros (2007) e Jos Vicente da Silva Lessa (2002). Entendem eles que
a CF limita a ao externa dos municpios e dos estados membros ao no expressar esta
possibilidade e ao dispor sobre a atuao internacional da Unio. Apoiam-se, para tanto,
no art. 21 da CF, segundo o qual compete Unio manter relaes com Estados
estrangeiros e participar de organismos internacionais e no art. 84, VIII, que dispe
caber ao Presidente da Repblica manter relaes com Estados estrangeiros e celebrar
tratados, convenes e atos internacionais, sendo estes sujeitos aprovao do
Congresso Nacional.

Alm disso, parte da objeo capacidade jurdica internacional dos governos no-
centrais vem da doutrina clssica do Direito que dispe acerca do tradicional conceito
de soberania dos Estados nacionais. Segundo este conceito, a soberania est fortemente
associada capacidade dos Estados de conduzir sua poltica externa e de manter
relaes diplomticas com Estados estrangeiros. Ao permitir que os governos no-
centrais conduzam suas prprias relaes internacionais, a soberania dos governos
centrais poderia estar ameaada pela existncia de projetos dos entes subnacionais que
no coincidam com os do Estado.

Atualmente, h uma proposta de regulamentao da ao externa de estados membros e

municpios no Senado Federal. Trata-se, na verdade, de uma proposta de substitutivo
feito ao Projeto de Lei do Senado (PLS) n 98, de 2006. De acordo com ele, estados e
municpios poderiam fechar convnios internacionais no mbito de suas competncias,
com aprovao prvia do Ministrio das Relaes Exteriores. Estes convnios seriam
regidos por normas estaduais e municipais, segundo cada caso especfico.

Alm disto, nos ltimos meses, o governo federal fechou dois Protocolos que prevem a
possibilidade de a cooperao descentralizada ocorrer. Tratam-se de documentos
adicionais aos acordos-quadro j existentes entre Brasil e Itlia e Brasil e Frana. Neste
sentido, houve, portanto, um avano no que concerne ao arcabouo jurdico sobre este
mbito da cooperao.

Algumas cidades tm se adiantado neste processo. Exemplo disso o Decreto

Municipal (LEI N 14.471) de julho de 2007, que consolida a legislao municipal
sobre cidades-irms da cidade de So Paulo. O decreto prev:

Acordos e programas de ao com o fim de fomentar o mais amplo conhecimento

recproco, para fundamentar os intercmbios sociais, culturais e econmicos, em
especial os relativos organizao, administrao e gesto urbana (...) a realizao de
 acordos bilaterais visando troca de conhecimentos sobre as razes tnicas, folclricas e
musicais de cada um dos pases nos quais se situam as cidades-irms.

No fica, contudo, plenamente esclarecido se uma norma municipal que trate de matria
internacional pode ser considerada constitucionalmente vlida.

Alm da possibilidade de aprovao do substitutivo que regulamentaria a ao externa

dos entes federados, outras se colocam de acordo com o arcabouo jurdico brasileiro.
Juridicamente, o mais apropriado seria tratar desta temtica na Constituio Federal j
que se trata de uma questo de competncia de entes federados. Alm disto, uma ao
mais efetiva do governo federal na criao de acordos que tratem da cooperao
descentralizada poderia ser uma chance de firmar-se um arcabouo jurdico sobre a
temtica.

d) Financiamento Internacional e a Lei de Responsabilidade Fiscal

H ainda outras questes relacionadas legislao sobre ao externa de entes

federados, especificamente, no mbito dos financiamentos internacionais a municpios.
A Comisso de Financiamentos Externos (Cofiex), do Ministrio do Planejamento,
estabeleceu normas para operao de crdito externo por meio da Resoluo n 294.
Segundo ela, apenas municpios acima de 100 mil habitantes poderiam realizar
financiamentos internacionais. Esta norma leva impossibilidade de 95% dos
municpios brasileiros usarem os financiamentos externos como via para o
desenvolvimento local.

fato que h uma constante preocupao do governo federal com o endividamento dos
municpios, o que serve de argumento para restringir a cooperao financeira
internacional. Todavia o Presidente da Confederao Nacional de Municpios
demonstrou em uma pesquisa apresentada em fevereiro de 2008 que em relao ao
endividamento fiscal, somente sete dos 5.562 municpios do pas esto acima do nvel
determinado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, que 1,2 vezes o oramento anual.
Isso demonstra que os municpios brasileiros apresentam condies (pelo menos fiscais)
de ampliar o financiamento internacional. H, contudo, uma incapacidade jurdica dos
governos locais oferecerem garantias prprias a esses financiamentos internacionais, o
que dificulta a prtica destes financiamento.

e) Despreparo Tcnico para a Atuao Internacional

Uma ltima limitao a ser apresentada refere-se ao despreparo tcnico dos gestores
locais para tratar do tema internacional. Primeiro, difcil encontrar quadro profissional
nos pequenos e mdios municpios que saibam se comunicar e elaborar documentos em
outros idiomas. Segundo, o know-how em formatar projetos de acordo com as
exigncias das agncias internacionais no algo difundido. Terceiro, no h grande
capacidade de adequar o conhecimento de outros pases realidade local. Quarto, h
uma tendncia de substituir certa prioridade local por pautas estabelecidas
externamente, concentrando todo o corpo tcnico (que j escasso) nesse tipo de
atividade. Quinto, permanece uma concepo das relaes internacionais de soma zero
(ao invs de soma varivel), levando uma competio dos governos locais improducente
ao desenvolvimento.

Percebe-se, portanto, que o desenvolvimento da cooperao internacional passa pela

preparao dos tcnicos da administrao pblica, para que percebam e utilizam o
mbito internacional como um instrumento apto a auxiliar nas demandas locais.

CONCLUSO

H ainda muito a se avanar na temtica da cooperao descentralizada no Brasil.

Contudo, percebe-se que os principais atores envolvidos neste processo fazem, hoje,
parte de uma ampla discusso que objetiva um desenvolvimento prtico da participao
dos governos subnacionais no mbito internacional.

Neste sentido, importantes questes se colocam: como amadurecer o fenmeno no

Brasil? Qual o papel e o nvel de interao entre governo local, governo central,
agente internacional, sociedade civil e iniciativa privada dentro da cooperao
descentralizada, a fim de que ela possa ser mais eficiente? Que tipos de entidades
poderiam auxiliar os governos locais brasileiros a melhorar a sua capacidade de gesto
da cooperao descentralizada? Que arcabouo jurdico seria o mais adequado para
regular a cooperao descentralizada no Brasil? Quais so as condies essenciais para
um governo local desenvolver a cooperao descentralizada, reconhecendo as
limitaes apresentadas acima?

O processo de internacionalizao pode trazer benefcios sociais, econmicos e polticos

nos mais diversos mbitos da administrao pblica. Seja pelo eixo das organizaes e
instituies internacionais ou pelo eixo dos prprios governos no-centrais, percebe-se
que h um imperativo para que municpios e estados deixem de se focar somente no
mbito nacional.

O fato de a institucionalizao das relaes internacionais dos governos subnacionais

ainda no ser uma poltica suficientemente madura leva a duas srias conseqncias. A
primeira delas que no h um plo realmente conhecedor de assuntos internacionais
na maioria dos corpos administrativos das grandes e mdias cidades. As polticas
executadas so espordicas e, por falta de centralizao das informaes relativas aos
processos de internacionalizao, elas se perdem antes de serem devidamente
absorvidas pela administrao pblica. J os pequenos municpios (at 50 mil
habitantes), que representam 90% da realidade brasileira, so geralmente excludos do
processo de internacionalizao. A segunda conseqncia a espcie de mitificao que
ocorre em torno das prticas internacionais dos municpios. A falta de constncia e de
conhecimento na rea internacional fazem com que as possibilidades sejam pouco e mal
aproveitadas.

Trata-se, este, de um meio importante para o desenvolvimento local, que deve ser
utilizado pelos governos subnacionais como forma de atender as demandas locais. Cabe,
neste momento, aos governos subnacionais um papel ativo na articulao da imensa
rede das relaes internacionais, a qual possibilita, a todo tempo, novos investimentos,
tecnologias e intercmbios culturais na seara das polticas pblicas locais.
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