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Reinaldo Gonalves
Professor titular de Economia Internacional, Instituto de Economia, Universidade
Federal do Rio de Janeiro.
Reinaldo Gonalves
Professor titular de Economia Internacional, Instituto de Economia, Universidade
Federal do Rio de Janeiro
reinaldogoncalves1@gmail.com
Resumo
A poltica externa do governo Lula (2003-10) caracterizou-se pela diplomacia de viagens
internacionais do presidente. Os testes estatsticos mostram, conclusivamente, que as
viagens de Lula no esto positivamente associadas intensificao do comrcio
bilateral de bens. Portanto, no que concerne a um dos seus objetivos mais importantes
(integrao comercial) e com o instrumento mais notvel (viagens internacionais do
presidente), a poltica externa do governo Lula revelou-se um fracasso e implicou
desperdcio de escassos recursos financeiros e diplomticos do Brasil: Lula foi um fiasco
no seu papel de caixeiro-viajante.
Abstract
Outra crtica ao texto mencionado que merece ser destacada que a Cooperao Sul-Sul
tinha como principal eixo estruturante as relaes polticas internacionais que abarcavam
alguns pases da Amrica do Sul (com destaque para Argentina e Venezuela) e os
membros do BRIC (Rssia, China e ndia). Nessa estratgia haveria um eixo estruturante
secundrio no campo das relaes econmicas internacionais. Nesse campo, segue o
argumento, no h como negar que a integrao comercial tinha centralidade; entretanto,
o governo Lula instrumentalizava empresas estatais (Petrobras, Eletrobras etc.) e rgos
pblicos (BNDES, em particular) para estimular a internacionalizao dos grandes grupos
privados nacionais, principalmente, as empreiteiras.2
1
VIGEVANI e CEPALUNI (2007) rotulam a poltica externa do governo Lula como poltica de autonomia
pela diversificao.
2
LEITE (2011, p. 173) destaca que o governo utilizou-se do BNDES para incrementar as relaes
comerciais do Brasil com o resto da Amrica do Sul. Sobre o processo de internacionalizao das grandes
empreiteiras brasileiras e o apoio do governo para esse processo, ver CAMPOS (2014).
3
O Centro de Estudos de Integrao e Desenvolvimento (CINDES) contabiliza o nmero de projetos de
investimento de empresas brasileiras na Amrica do Sul e Mxico. Ver: http://www.cindesbrasil.org.
No resta dvida que a diplomacia de visitas de Lula tinha uma dimenso comercial
(caixeiro-vajante) que merece ser avaliada quanto aos seus resultados concretos. As
manifestaes de formuladores e condutores da poltica externa no governo Lula so
abundantes a respeito da prioridade da intensificao e diversificao das relaes
comerciais (GUIMARES, 1999, p. 128; AMORIM, 2004, p. 42; GARCIA, 2008, p. 22;
AMORIM, 2009, p. 17; e AMORIM, 2010, p. 227). Esse fato , inclusive, reconhecido
por analistas (LIMA e HIRST, 2006, p. 25; VIGEVANI e CEPALUNI, 2007, p. 313-314;
CASON e POWER, 2009, p. 129; LEITE, 2011, p. 175; SILVA, 2015, p. 167; e
VISENTINI, 2012, p. 25). A prioridade consiste no adensamento das relaes comerciais
com outros pases em desenvolvimento (cooperao Sul-Sul), principalmente, na
Amrica do Sul.4
4
LIMA e HIRST (2006) apoiam essa diretriz oficial e a justificam: no contexto de crescente protecionismo
e de dificuldades crescentes de acesso aos mercados do Norte, os ganhos econmicos e comerciais da
cooperao com os pases do Sul tm se se tornado de importncia estratgica para o Brasil (Ibid, p. 25).
Segundo LEITE (2011, p. 175) a intensificao do comrcio exterior determinante importante da poltica
externa do governo Lula em relao Amrica do Sul.
5
Esse um fenmeno bastante conhecido nos esquemas de integrao regional. A convergncia de
interesses econmicos, em geral, e relaes comerciais, em particular, foram determinantes dos mais bem
sucedidos arranjos de integrao: unificao alem no sculo XIX (a referncia histrica o esquema de
unio aduaneira Zollverein a partir de 1834) e formao da Unio Europeia na segunda metade sculo XX
(referncia histrica a criao da Unio Europeia de Pagamentos em 1950); ver NIVEAU (1979) p. 88 e
p. 351. Ainda nessa perspectiva histrica, POLANYI (1944, p. 273-274) argumenta que o comrcio exterior
foi determinante da poltica externa britnica nos sculos XVIII e XIX, com exceo do perodo 1815-80.
Esse texto discute a hiptese que a poltica externa, assentada na diplomacia de visitas ou
viagens internacionais, no governo Lula (2003-10) no foi eficaz quanto integrao
comercial bilateral do pas. O texto est dividido em trs sees que seguem essa
introduo. A seo 1 apresenta, brevemente, os fundamentos conceituais e analticos. A
6
RICUPERO (2010) contraditrio. De um lado, afirma que a diplomacia presidencial de Lula foi um
sucesso indiscutvel (p. 38); de outro, conclui que essa mesma diplomacia foi desacompanhada de
resultados objetivos concretos. (Ibid). A anlise desse autor claramente impressionista j que marcada
por afirmaes sem fundamentao emprica ou com fraca fundamentao analtica. Para ilustrar: durante
o governo Lula, o apogeu a que atingiu o prestgio do Brasil no mundo no se deve exclusivamente a um
s governante ou a um nico fator. (Ibid, p. 37). A pergunta : onde est a evidncia do apogeu?
7
A primeira edio do livro clssico de Morgenthau, A Poltica entre as Naes, de 1948.
8
MORGENTHAU (2008, p. 50-51) cita ustria, Sucia, Sua, Espanha, Rssia, Estados Unidos e China.
O caso da Espanha merece destaque j que esse pas era, nos sculos XVI e XVII, protagonista no cenrio
internacional enquanto nos sculos XX e XXI figurante (papel apenas marginal, segundo esse autor).
9
Segundo WITTKOPF, JONES E KEGLEY JR. (2008, P. 17) poltica externa o conjunto de objetivos
de um pas nas suas relaes internacionais, os valores que do origem a esses objetivos, e os meios ou
Ademais, DANESE (1999, p. 52) faz marcante distino entre diplomacia presidencial e
diplomacia profissional. Segundo esse autor, a diplomacia presidencial joga com
elementos menos presentes na diplomacia tradicional, como o apego mais imediato
opinio pblica, a nsia por resultados, a vocao de projeo e visibilidade em contraste
com a vocao de anonimato dos diplomatas.10
instrumentos usados para atingir esses objetivos. Naturalmente, de se esperar que a poltica externa tenha
prazo de validade superior maior, por exemplo, do que a poltica de estabilizao macroeconmica.
Entretanto, outras polticas pblicas na rea econmica (regulao, alocao e distribuio) podem ter
prazos de validade ainda maiores que a poltica externa. Exemplo que, talvez, merea destaque seja o
confronto entre a estabilidade da poltica econmica e as mudanas da poltica externa da Alemanha no
sculo XXI.
10
Segundo DANESE (1999, p. 63-64) a diplomacia presidencial de grau zero ocorre quando o mandatrio
se limita s suas obrigaes (ex officio) burocrticas definidas em lei. A diplomacia de primeiro grau resulta
do comportamento reativo do mandatrio frente a desafios externos. A instrumentalizao do chefe de
Em pases com dficit de poder, como o Brasil, parece razovel argumentar que a
diplomacia presidencial tem como um dos seus principais instrumentos as viagens
internacionais do mandatrio (PRETO, 2006; RIBAS e FARIA, 2011). No caso de
mandatrio com capacidade limitada de formulao estratgica de maior envergadura
provavelmente, o caso de Lula de se esperar que a diplomacia presidencial se restrinja
no formulao ou gesto da poltica externa e, sim, a um ativismo diplomtico centrado
em viagens e reunies de cpula (cupulismo diplomtico). Em consequncia, no caso
do governo Lula talvez seja mais apropriado fazer referncia diplomacia de visitas ou
Estado/governo pelo servio de relaes exteriores chamada de segundo grau da diplomacia presidencial
(de mandatrios ou de cpula). Por fim, na diplomacia presidencial de terceiro grau o mandatrio proativo
na conduo da poltica externa. O livro de DANAESE (1999) notvel no somente pelo detalhe das
tipologias como pelos esforos de conceituao e, principalmente, pela riqueza da anlise histrica.
11
Para no se estender em referncias que caem na armadilha binria (diplomacia presidencial versus
diplomacia profissional), cabe mencionar BURGES (2010) e LIMA (2005, p. 6-7).
12
Devido ao sistema de escutas ilegais montadas no seu governo e a consequente ameaa de impedimento,
Nixon demitiu-se em agosto de 1974.
A hiptese central desse trabalho que a diplomacia de visitas, via viagens internacionais
de Lula, um fracasso quanto intensificao da integrao comercial bilateral. Antes de
procedermos anlise emprica devemos fazer algumas consideraes sobre dados,
fontes, indicadores e metodologia.
O Painel 102 inclui os pases para os quais temos dados de corrente (exportao e
importao) de comrcio bilateral para o perodo 1995-2014 que permitem o clculo dos
indicadores de intensificao do comrcio bilateral de bens. O painel 94 exclui 4 pases
que sediam os principais organismos multilaterais (Estados Unidos, Frana, Itlia e Sua)
e 4 pases-membros do Mercosul (Argentina, Uruguai, Paraguai e Venezuela).
Procedemos anlise da evidncia emprica para cada um dos painis separadamente.
Alm desses 69 pases visitados, o Painel 102 inclui um grupo ou subconjunto de controle,
ou seja, 33 pases que no foram visitados, mas para os quais h indicadores consistentes
de comrcio bilateral do Brasil. Esse grupo de controle representa 7,7% da corrente de
comrcio do pas. Assim, forma-se o Painel 102 (69 + 33 pases). A Tabela 1 informa a
representatividade do Painel 102 (69 + 33) que responde por 90,6% das viagens
internacionais do presidente Lula, 90,6% dos dias de viagens e 94,3% da corrente de
comrcio total do pas no perodo 2003-10 (86,6% do conjunto de 69 pases visitados
mais 7,7% do grupo de controle).
13
Esses 16 pases so: Angola; Camares; Cisjordnia; Repblica do Congo; Cuba; Gabo; Guiana
Francesa; Guin Equatorial; Guin-Bissau; Haiti; Lbia; Palestina; Sria; Timor Leste; Trinidad e Tobago;
e Vaticano.
Painel 94
Positiva 31 33,0 48 19,6 110 21,7 32,7
Nula 48 51,0 77 31,4 157 30,9 20,5
Negativa 15 16,0 17 6,9 34 6,7 7,8
Painel 94 100 142 58,0 301 59,3 61,0
Total 245 100 508 100 100
Fontes: Presidncia da Repblica, Brasil (Secretaria de Imprensa e Divulgao) e Banco Mundial (World
Integration Trade Solution - WITS).
Notas: O Painel 102 inclui 102 pases para os quais h dados consistentes de comrcio bilateral do Brasil
em 1995-2014. O painel 94 exclui 4 pases que sediam os principais organismos multilaterais (Estados
Unidos, Frana, Itlia e Sua) e 4 pases-membros do Mercosul (Argentina, Uruguai, Paraguai e
Venezuela). A corrente de comrcio a participao relativa no fluxo acumulado em 2003-10. O ICB a
mdia anual do ndice de Comrcio Bilateral em 1995-2014. A tendncia de intensificao do comrcio
bilateral dada pelo coeficiente angular da equao de tendncia linear do IBC no perodo 1995-2014. Os
dados de viagem so e corrente de comrcio so para o perodo 2003-10.
Tabela 2
Coeficientes de correlao das variveis e dos indicadores
Painel 102 Painel 94
Indicadores
Pearson Spearman Kendall Pearson Spearman Kendall
Viagens e dias +0,945* +0,935* +0,919* +0,927* +0,927* +0,912*
Coeficiente de
tendncia do ICB e +0,915* +0,904* +0,761* +0,897* +0,894* +0,747*
variao do ICB
ICB e corrente de
+0,293* +0,841* +0,694* +0,313* +0,868* +0,727*
comrcio
Coeficiente de
tendncia do ICB e
+0,066 +0,170** +0,105*** +0,082 +0,216** +0,137**
corrente de
comrcio
Variao do ICB e
corrente de +0,093 +0,130*** +0,073 +0,112 +0,161*** +0,095***
comrcio
Coeficiente de
tendncia do ICB e -0,212** +0,003 +0,014 -0,009 +0,101 +0,074
ICB
Variao do ICB e
-0,278* -0,071 -0,046 -0,076 +0,015 +0,006
ICB
Fontes: Ver Tabela 1.
14
Relembrando, o ICB a razo entre intensidade do comrcio intrabilateral do Brasil e do pas i e a
intensidade do comrcio extrabilateral do Brasil e do pas i.
Tabela 3
Viagens internacionais do presidente Lula e a intensificao do comrcio bilateral:
Coeficientes de correlao
Viagens Dias de viagem
Indicadores
Pearson Spearman Kendall Pearson Spearman Kendall
Painel 102
Corrente de
+0,565* +0,469* +0,335* +0,698* +0,538* +0,384*
comrcio
ICB mdio +0,691* +0,450* +0,335* +0,596* +0,496* +0,346*
Painel 94
Corrente de
+0,336* +0,347* +0,250* +0,543* +0,428* +0,301*
comrcio
ICB mdio +0,579* +0,354* +0,264* +0,533* +0,420* +0,291*
Portanto, o presidente Lula tendeu a fazer o maior nmero de viagens e ficou um maior
nmero de dias nos pases com os quais o Brasil tinha relaes comerciais mais
expressivas; relaes essas informadas pelos indicadores absoluto (corrente de comrcio)
O segundo resultado notvel envolve a hiptese central desse trabalho. A evidncia que,
na quase totalidade dos testes, no h correlao positiva e estatisticamente significativa
entre, de um lado, o nmero de viagens e dias no exterior (varivel independente) e, de
outro, os indicadores de intensificao do comrcio (variveis independentes: variao e
tendncia do ICB). No conjunto de 24 coeficientes de correlao h 3 positivos e 21
negativos. Os nicos 2 casos de significncia estatstica so do coeficiente de Pearson do
Painel 102 e os coeficientes so negativos (correlao entre viagens e ambos os
indicadores de intensificao comercial). Esse resultado evidencia, portanto, que as
viagens internacionais do presidente Lula no esto relacionadas intensificao do
comrcio bilateral de bens do pas. A concluso que houve fracasso de Lula nesse
aspecto particularmente importante da poltica externa.
Essa hiptese pode ser examinada estatisticamente de outra forma. A Tabela 4 apresenta
os resultados do teste paramtrico de Anlise de Varincia (ANOVA) e do teste no
paramtrico de Kruskal-Wallis (K-W). Os pases dos painis so, mais uma vez, divididos
em 3 grupos segundo a tendncia de intensificao do comrcio bilateral: positiva, nula e
negativa. Relembrando: a tendncia de intensificao do comrcio bilateral dada pelo
coeficiente angular da equao de tendncia linear do ndice de Comrcio Bilateral em
1995-2014. Tendncias positivas e negativas expressam coeficientes angulares, com
significncia estatstica de pelo menos 10%, positivos e negativos, respectivamente. Um
pas classificado no grupo de tendncia nula se o coeficiente angular da sua equao de
tendncia linear (positivo ou negativo) no for estatisticamente significativo (pelo menos
10%).
Painel 94
Positiva 31 1,5 1 3,5 1 1,05 0,63
Nula 48 1,6 1 3,3 2 0,43 0,10
Negativa 15 1,1 1 2,3 1 0,52 0,14
Painel 94
No Painel 102, conforme visto acima, a distribuio dos pases segundo a tendncia de
integrao comercial : positiva = 33; nula = 50; e negativa = 19. Ou seja, no perodo
1995-2014 h tendncia positiva e significativa de maior adensamento comercial do
Brasil com seus parceiros em menos de um tero dos casos. No restante (mais de dois
teros dos pases) ocorre reduo do grau de integrao comercial ou, principalmente,
relativa estabilidade desse grau.
O Painel 94 mantm esse resultado. Para ilustrar, no Painel 102, nos pases em que h
aumento significativo da intensificao comercial bilateral o nmero mdio de viagens
2,0, enquanto nos grupos de tendncia nula e tendncia negativa o nmero mdio de
viagens 1,8 e 3,5, respectivamente. O nmero mdio de dias de viagem , segundo a
tendncia de intensificao comercial: positiva = 4,8; nula = 3,9; e negativa = 6,2. A
primeira leitura desses dados : mais viagens internacionais de Lula implicam menor
15
Essa concluso tambm confirmada pelos testes ANOVA e Kruskal-Wallis para ambos os painis
quando usamos a variao do ICB como indicador de intensificao do comrcio bilateral.
No caso especfico do Brasil, pas marcado por dficit de poder, de se esperar que a
prioridade seja atribuda s relaes bilaterais e questo econmica, em geral, e s
relaes comerciais, em particular.16 Naturalmente, essa perspectiva pressupe a
capacidade de diferenciar entre poder potencial (base material de poder) e poder efetivo.
Essa incapacidade tem sido determinante no somente dos erros de anlise na academia,
17
como dos erros de estratgia e contradies na conduo da poltica externa. Para
ilustrar, possvel apontar a contradio na poltica externa do governo Lula entre, de um
lado, a defesa do multilateralismo na Amrica do Sul (de fato, plurilateralismo) e, de
outro, a linha de ao apoiada em arranjos bilaterais (CARMO e PECEQUILO, 2016). O
16
Esse argumento defendido pelo autor h dcadas. Ver, por exemplo, GONALVES (2000), captulo 6.
17
Sobre base material de poder, ver DEUTSCH (1968), captulo 3. Indicadores de poder potencial, poder
efetivo e dficit de poder do Brasil no sistema internacional so analisados em GONALVES (2016.b,
captulo 5). O dficit de poder a diferena entre o poder potencial (ou base material de poder) informado
pela populao, territrio e renda, enquanto o poder efetivo depende do poder econmico (inverso da
vulnerabilidade econmica externa), poder militar e poder tecnolgico, assim como do soft power. Exemplo
de evidente de insucesso em exerccios de multilateralismo a atuao do Brasil nas negociaes de Doha
na OMC (Ibid, captulo 6).
No que concerne aos temas centrais desse estudo, vale destacar que as viagens de Lula a
85 pases, no total de 245 viagens e permanncia de 508 dias no exterior, esto fortemente
correlacionadas com a importncia relativa do parceiro comercial (indicador: corrente de
comrcio) e pelo grau de integrao comercial com o parceiro (indicador: ndice de
Comrcio Bilateral de bens, ICB). Isso significa que havia a inteno (esperada) da
poltica externa no sentido da diversificao e maior adensamento das relaes comerciais
(bens) do pas.
18
Essa percepo equivocada particularmente evidente em AMORIM (2010, p. 226-227). E, ainda,
VISENTINI (2013, p. 126) arrisca-se a afirmar (sem evidncias) que Lula, nas suas viagens internacionais,
abriu janelas de oportunidades para o pas.
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Corrente de comrcio
Viagens Dias
(Part. %)
1. Angola 2 4 0,58
2. Camares 1 2 0,02
3. Cisjordnia 1 1 0,00
4. Congo, Rep. 1 2 0,04
5. Cuba 4 8 0,14
6. Gabo 1 2 0,01
7. Guiana Francesa 1 2 0,01
8. Guin Equatorial 1 2 0,01
9. Guin-Bissau 1 1 0,00
10. Haiti 3 3 0,02
11. Lbia 2 4 0,28
12. Palestina 1 1 0,00
13. Sria 1 2 0,11
14. Timor Leste 1 1 0,01
15. Trinidad e Tobago 1 3 0,28
16. Vaticano 1 1 0,58
Total 23 39 1,51
Representatividade (%) 9,4 7,7 1,51
Fontes e notas: Dados sobre viagens: Presidncia da Repblica, Secretaria de Imprensa e Divulgao,
Viagens Internacionais, publicao anual. Dados sobre corrente de comrcio: Banco Mundial, World
Integration Trade Solution (WITS). Corrente de comrcio a soma das exportaes e importaes bilaterais
do Brasil no perodo 2003-10. Esses pases so excludos das anlises estatsticas porque no tm dados
para o clculo do ndice de Comrcio Bilateral.