Hacia un entendimiento de la crisis del modelo de desarrollo rural del Chile actual.

Daniel Toro

Resumen: Uno de los sectores sociales ms vulnerables de Chile se encuentra

ntimamente relacionado al minifundio, a la ruralidad y al trabajador agrcola. Sus
condiciones laborales son de extrema explotacin, de largas jornadas laborales, de sol a
sol, como le llamaban los campesinos antiguos. Gran parte de estos trabajadores hace de
manera dependiente, estacional y bajo la modalidad de pago diario en base a la cantidad
de cosechas o cultivos realizados.
La realidad de la industria agrcola nacional est determinada por la escasez hdrica y la
prdida de gran parte de las cosechas por las heladas, factores que en conjunto merman
la calidad de vida de la poblacin y disminuyen las posibilidades de desarrollo del mundo
rural. El diagnstico de este es de marginalidad, de absoluta desvinculacin con el mundo
social y el ostentoso desarrollo econmico exhibido en las grandes urbes del pas.
En el presente artculo se cuestiona la idoneidad del paradigma de desarrollo rural
imperante en Chile, as como sobre las condiciones socioeconmicas del trabajador
agropecuario y la desvinculacin sociopoltica existente entre lo rural y lo urbano, como
elementos constituyentes de un todo social.
Conceptos claves: Desarrollo Rural. Ruralidad. Industria Agropecuaria. Pobreza.
Marginalidad. Gestin Territorial Local.
Abstract: Towards an understanding of the crisis of the rural development model of
current Chile"
One of the poorest social strata in Chile is related to small farmsteads, rurality, and
farmworker dependent. Extreme labour exploitation, slave-like conditions of long working
hours from sun to sun,as old farm men use to say. Most farmworkers do it as a
dependent, stationarily, and in the form of daily payment based on the amount of crops
they reaped during the day.
The reality of the national agricultural industry is determined by water scarcity and the loss
of a large percentage of crops because of frost. Together, these factors diminish the quality
of life and the posibilities of development of rural population. The diagnosis of rurality in
Chile is synonim of marginality. It does not exist at all a connection with the social world
nor either with the ostentatious economic growth exhibited in the big cities of the country.
In this paper, it is questioned the suitability of the paradigm of rural development
prevailing in Chile, as well as socio economic conditions of farm workers and the relation
existing between rural and urban as constituents of a social whole.
Key words: Rural Development, Rurality, Agricultural Industry, Poverty, Marginality,
Local Managment,
_____________________________

1. Esta investigacin ha sido llevada a cabo por el autor en el marco del proceso de Proyecto de Ttulo denominado Plan estratgico de
desarrollo turstico rural y patrimonial para la comuna de Quillota con cual postula al grado acadmico de Licenciado en Turismo Y Cultura,
perteneciente a la Escuela en Gestin en Turismo y Cultura ,Universidad de Valparaso. Chile.
Hacia un entendimiento de la crisis del modelo de desarrollo rural del Chile actual.

Introduccin:
La urbe contempornea se caracteriza por una alta densidad poblacional;
congestin vehicular, contaminacin visual y auditiva. El centro urbano, gran prioridad del
foco poltico-administrativo, es casi la nica fuente de oportunidades laborales y
desarrollo social. La ruralidad como espacio social se ha desvalorizado y la vocacin propia
del sector, la agricultura, limitada inherentemente por sus perodos de desocupacin y
ocupacin parcial, se ha vuelto vulnerable a las problemticas de sequa, escasez de agua
y variables de temperatura derivados del cambio climtico.
Es por ello, que desde el punto de vista de la planificacin y la gestin del territorio, el
desarrollo rural en el mbito comunal y local es una necesidad. Debe existir un modelo
equilibrado y armnico entre los distintos sectores con los cuales est constituida una
comuna.
En ese sentido y para efectos de la presente investigacin se entender Desarrollo Rural
como el proceso localizado de cambio social y crecimiento econmico sostenible, que tiene
por finalidad el progreso permanente de la comunidad rural y de cada individuo integrado
en ella. Es un proceso endgeno que se genera en el territorio de forma global e
intersectorial y que exige la participacin activa de la propia poblacin en un proceso
apoyado en la accin subsidiaria de las administraciones pblicas y otros agentes externos.
Su principal objetivo es la mejora en las condiciones de vida y trabajo que lleve consigo la
creacin de empleo y riqueza, compatible con la preservacin del medio y el uso sostenible
de los recursos naturales (SANCHO COMINS, 2002)
A continuacin se expondr en tres captulos el desarrollo rural que ha experimentado Chile
a lo largo de su historia reciente y se analizar la idoneidad del modelo vigente. En el
primero, se expone brevemente el camino trazado desde la Reforma Agraria y la creacin
de INDAP, hasta el modelo de desarrollo basado en el fomento productivo actual. En el
segundo captulo se expone el grado de desarrollo relativo que dicho proceso ha significado
para el mundo agrcola. En el tercer captulo se exponen las falencias de dicho modelo y la
problemtica de la desvaloracin de lo rural y su desvinculacin con el mundo social. Por
ltimo, se exponen las conclusiones pertinentes de la investigacin.

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Antecedentes Histricos: La Reforma agraria y su impacto en el modelo de desarrollo

rural actual.

En la dcada de 1950, el diagnstico de los predios agrcolas en Chile exhiba una

alta concentracin de tierras bajo el dominio de pocos terratenientes de carcter
oligrquico. Existan vastos sectores rurales con altos ndices de pobreza, grandes masas de
trabajadores agrcolas analfabetos, con situaciones laborales injustas y abiertamente
explotadoras.
Segn el historiador y antroplogo chileno, Jos de Bengoa, en el mundo agrario de
la poca conviven dos modelos de produccin agrcola campesina, la primera denominada
por el historiador como economa campesina que corresponde a la mayor parte del
trabajador agrcola chileno y que no posee capacidad de acumulacin de capital, que cuenta
con escasos recursos de dominio de tierra y cuya nica fuente de trabajo es ser mano de
obra y desarrollar actividades mercantiles simples o rudimentarias. La segunda, en cambio,
correspondiente a la empresa campesina, s posee capacidad de capitalizacin y
contratacin de mano de obra, as como contactos financieros con la burguesa criolla.
Ambos Modelos de produccin agrcola coinciden en que son modelos de produccin
domstica en que el mayor peso del trabajo est dado por la unidad familiar cuyas
condiciones salariales y de vida se diferencian considerablemente de los grandes
hacendados del pas.

Por otra parte, las ndices de productividad agrcola por fundos de la poca eran
extremadamente bajos. Las explotaciones con ms de 200 hectreas controlaban el 88%
del total de la tierra, pero slo representaban el 11% de las exportaciones totales del pas.
Es bajo el gobierno de don Jorge Alessandri Rodrguez (1958-1964) que se dicta la ley
n15.020 de Reforma Agraria, que en su oportunidad fue catalogada por la oposicin
poltica como la reforma macetero debido a su escasa significacin en el proceso de
redistribucin de la tierra. La Iglesia Catlica, por su parte, da a conocer la Pastoral
Colectiva: La Iglesia y el Campesinado Chileno que insta al pas de manera trasversal a
propiciar la divisin de la tierra y la consecuente entrega de dominio a manos del
campesinado.

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Hacia un entendimiento de la crisis del modelo de desarrollo rural del Chile actual.

Durante el Gobierno de don Eduardo Frei Montalva (1964-1970) e iniciada

recientemente su gestin, tiene lugar un nuevo proceso de Reforma Agraria, la cual
permiti la expropiacin del latifundio y de los predios mal trabajados, entregndoselos a
asociaciones mancomunadas de campesinos. Esta ley permiti no solo mejorar los ndices
de productividad agrcola, sino que tambin cre servicios de apoyo que perviven hoy en
da, como es el caso del Servicio Agrcola Ganadero (SAG) y dando un impulso al Instituto
de Desarrollo Agropecuario (INDAP).

Por su parte, en el gobierno del Presidente Salvador Allende (1970-1973) se continu el

proceso de Reforma Agraria y se enfatiz en la tenencia final de la propiedad a manos del
campesinado, as como su participacin en la toma de decisiones del cambio que se estaba
produciendo.
La principal directriz de la Reforma Agraria en Chile era pasar de un Modelo de Produccin
Extensivo a uno de Produccin Intensivo, persiguiendo por sobretodo aumentar la
eficiencia y la productividad de la tierra considerando el uso de las nuevas tecnologas
disponibles en la poca. Por otra parte, el fin ltimo de la Reforma era la emancipacin
del campesinado del sistema de inquilinato que rega en los grandes fundos y latifundios
del pas, as como la mejora de las condiciones laborales, salariales y calidad de vida en
conjunto.

Imagen n 1: Expropiaciones realizadas durante el perodo de Reforma Agraria desde 1965

hasta el ao 1973 .

(Fuente: BAERISWYL, Fernando Libro Reforma Agraria y desarrollo rural en Chile Pg. 5)

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El golpe de Estado que el 11 de Septiembre de 1973 instaur la dictadura de Augusto

Pinochet, trajo consigo la paralizacin del proceso de reforma, as como la restitucin del
modelo agrcola latifundista. Se instaura en Chile el proceso de Contrarreforma en la cual
se restituy hasta el 50% de los predios a sus antiguos dueos, se crea el cdigo de aguas
que separa los derechos de riego, de los de la propiedad de la tierra. A su vez se prohibieron
y abolieron consecuentemente casi todas las organizaciones sindicales campesinas.

Imagen n 2 Proceso de Contrarreforma comprendido entre los aos 1973 hasta 1988 y
nmero de revocacin de expropiaciones.

(Fuente: BAERISWYL, Fernando Libro Reforma Agraria y desarrollo rural en Chile Pg. 5)

En el Grfico n 2 se evidencia el perodo de contrarreforma durante el cual se restituyeron

ms del 50% de los predios previamente expropiados a sus antiguos dueos

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Hacia un entendimiento de la crisis del modelo de desarrollo rural del Chile actual.

Advenimiento de la democracia y modelo de Desarrollo Rural Actual.

El regreso de la democracia en Chile tiene enormes consecuencias en el desarrollo
rural del pas. Si bien la contrarreforma haba restituido una parte de las tierras a los
antiguos terratenientes, el movimiento y la preocupacin por la cuestin social campesina
ya se haba instalado en la discusin poltica. El nuevo orden poltico- administrativo que
tiene lugar a partir del gobierno del Presidente Patricio Elwin (1990-1994) y consolidado
por los gobiernos posteriores, da lugar a una nueva concepcin de desarrollo rural que
perdura hasta la actualidad. Esta se enfoca principalmente en la creacin de instrumentos
y plataformas institucionales, mediante los cuales se apoya a la industria agrcola,
posibilitando el fomento productivo de manera de hacer frente a los desafos que
representa el mundo globalizado. Los principales pilares son: la modernizacin de la
maquinaria, la gestin productiva, el fomento a la asociatividad y la productividad agrcola.
En esta poca y con la instauracin del modelo econmico neoliberal en el pas, gran parte
de los servicios pblicos como INDAP; SERCOTEC; SERNAM, PRODEMU, entre otros,
desarrollan programas de fomento a las capacidades productivas, bajo las primicias del
mercado como asignador de recursos y la apertura hacia los mercados internacionales. De
esta forma, las organizaciones campesinas asumen desafos financieros en aras de
participar del negocio agropecuario y debido a las mayores exigencias tecnolgicas y de
capital, se instaura el crdito como principal instrumento de fomento a la industria,
principal consecuencia del endeudamiento de las bases campesinas.
El Instituto de Desarrollo Agropecuario es el principal servicio del Estado en apoyo de la
pequea agricultura y atiende a agricultores que cumplan con los siguientes requisitos:
1.-Explotan una superficie inferior a las 12 hectreas de riego bsico.
2.-. Tienen activos por un valor menor a las 3500 UF.
3.- Obtienen sus ingresos principalmente de la explotacin agrcola y trabajan directamente
la tierra.

De acuerdo al Informe de Gestin Integral, referente al balance de cuentas de INDAP

2012, el Instituto de Desarrollo Agropecuario benefici a un total de 166 mil agricultores
de mediana y pequea envergadura, mediantes los diferentes programas de apoyo. Entre
los ms importantes cabe destacar: el Servicio de Asesora Tcnica, el Programa de Alianzas
Productivas, El Programa de Desarrollo Local, El Programa de Desarrollo indgena y el
Programa de Formacin y Capacitacin para mujeres campesinas. En relacin a los
servicios de plataforma financiera, durante el ao 2012 cabe destacar que se entregaron
40470 operaciones de crdito a corto plazo a 35.851 usuarios y 14482 operaciones de
crdito a largo plazo a 13802 usuarios.

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Crtica al Modelo de Desarrollo Rural actual.

A continuacin se exponen cinco puntos en los cuales se esbozan argumentos que
permiten sealar que el actual modelo de desarrollo ha sido deficiente respecto de la
valorizacin de lo rural, dentro del contexto social nacional.
1.- Cobertura y alcance de INDAP.

Segn la Ley Orgnica n 18.910, la poblacin potencial de INDAP se encuentra

estimada en 260.000 usuarios y corresponde a la suma de dos de los segmentos ms
pequeos dentro del rubro agropecuario, los cuales son la de Pequeo productor agrcola
y la de Campesino Asalariado. La cobertura efectiva corresponde segn los datos
obtenidos del Informe de Gestin Integral de INDAP 2012, al 63,84%, cifra bastante
inferior respecto de la sealada por mandato en la ley. Sin embargo, lo verdaderamente
preocupante no est dado por la mera diferencia entre la cobertura potencial y la cobertura
efectiva de la institucin, (ya que dicha problemtica podra subsanarse por el aumento de
presupuesto de INDAP y por una consecuente ampliacin de sus programas de asesoras y
fomento),sino ms bien debido a que el modelo de fomento productivo a travs de crdito,
permite beneficiar solo a aquel segmento de productores agrcolas menores, que declaren
una solvencia econmica y una viabilidad desde el punto de vista empresarial, situacin
que es justamente la que se encuentra en entredicho entre los agricultores ms vulnerables.
La frmula del fomento productivo a travs del crdito les exige a los usuarios de INDAP
declarar mediante informes tcnicos su voluntad y capacidad de pago, la capacidad de
gestin del agricultor, y otorgar garantas crediticias necesarias, lo que reviste en
prctica la imposibilidad de una importante parte del campesinado, en acudir a los servicios
prestados por la institucin.

2.- Problemticas asociadas al financiamiento mediante crdito.

La actividad agrcola es inestable por naturaleza, debido a su dependencia de factores
relacionados con el clima; tales como heladas, distintos perodos estacionarios. etc. Ello
reviste elevados y complejos perfiles de riesgo asociados, lo que aleja a la industria
agropecuaria de los principales oferentes crediticios del mercado (industria bancaria). Por
otra parte, las instituciones que ofrecen instrumentos alternativos, como cooperativas o
instituciones pblicas presentan una capacidad de prstamo inferior y una menor
diversificacin de sus productos financieros. En cualquier caso, y teniendo en consideracin
la escasa capacidad de pago de los agricultores de menor envergadura, los instrumentos
crediticios revisten una opcin poco viable ante la posibilidad de endeudamiento.

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3.- Distribucin de las explotaciones agropecuarias segn nivel de activos.

Otro aspecto relevante a considerar en el desarrollo rural es la distribucin que
existe de las explotaciones agropecuarias segn su nivel de activos. Hace 54 aos se cre la
principal institucin pblica encargada de impulsar el desarrollo rural y sin embargo y a
pesar del gran avance que esta ha representado para el pas en materia de fomento
productivo a los pequeos agricultores, la realidad actual es que la microempresa agrcola
representa el 94,7% de las explotaciones totales del pas, pero esta solo controla el 25,7%
de los activos con un promedio de 1.133 UF por unidad productiva. Es decir, el fomento a
la actividad productiva no ha tenido implicancias desde el punto de vista de la
redistribucin y reconfiguracin de activos en el mapa general de las explotaciones
agropecuarias del pas.
El cuadro que a continuacin se presenta da cuenta del total de las explotaciones
agropecuarias del pas segn su nivel relativo de activos.
Cuadro n 1 Distribucin de las explotaciones segn nivel de activos.

(Fuente: Estudio Qualitas Agroconsultores, 2012 )

La distribucin del control de activos da cuenta de un alto grado de concentracin del
capital en el rubro agropecuario, el 41,1% del valor total de los activos es controlado por
1225 explotaciones, lo que corresponde a un 0,5% del total de explotaciones agropecuarias
del pas y corresponde principalmente a grandes empresas.

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Hacia un entendimiento de la crisis del modelo de desarrollo rural del Chile actual.

4.- Distincin entre Lo rural y Lo agrcola

El cambio de modelo de desarrollo rural que se produjo con el advenimiento de la

democracia, consolida la instrumentalizacin de lo rural como un sector productivo
meramente agrcola, en el cual, el proceso de socializacin y vinculacin del ciudadano
con su entorno se encuentra solo al servicio del crecimiento econmico.
Ha habido una devaluacin del mundo rural, ya que este se ha presentado histricamente
como contrario a la modernidad y al desarrollo urbano e industrial. Esto ha tenido una
implicancia en la percepcin negativa y ha desvalorizado los sistemas de creencias y
tradiciones locales en cada territorio rural del pas. Las nuevas generaciones han nacido con
la percepcin de que toda oportunidad laboral y de desarrollo humano y social solo tiene
lugar en el mundo urbano y por lo tanto lo conciben como el nico modelo exitoso a
seguir.
Por otra parte, es evidente que cada territorio posee inherentemente ciertas condiciones
ambientales, sociales y econmicas que facilitan el desarrollo de un modelo social por sobre
otro, pero esto no implica que la industria agropecuaria sea la nica viable de efectuar en
territorios rurales.

La distincin entre lo agrcola y lo rural es condicin necesaria para la comprensin correcta

del segundo concepto. No todos los recursos del sector son de tipo agrcola y la valorizacin
de lo rural como territorio constituyente del todo social, debiera partir por la diversificacin
de las potencialidades que cada territorio local ofrece. A priori, el rubro turstico aparece,
como una oportunidad de desarrollo principalmente enmarcado en el turismo interno del
pas, as como el de desarrollo de artesanas con denominacin de origen (Pizarro,
Amelia,1997)

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Hacia un entendimiento de la crisis del modelo de desarrollo rural del Chile actual.

5.- Cuestin Social Campesina

La gravedad de la pobreza en Chile es mucho mayor en zonas rurales que en urbanas

(Banco Mundial, 1994). La encuesta CASEN 2013 da cuenta de una disminucin de la
pobreza en lneas generales, aunque la pobreza relacionada con el mbito rural sigue
siendo considerablemente mayor que en la zona urbana. Los resultados muestran que un
25,4 % de los hogares en zonas rurales contina viviendo bajo la lnea de la pobreza, en
comparacin al 11% de las zonas urbanas (pobreza entendida en el sentido
multidimensional, descrito en la encuesta CASEN 2013).
La relacin entre la empresa moderna y el campesinado es solamente va
explotacin de la mano de obra. Los campesinos salen a trabajar desde sus predios pobres
a las faenas modernas de la agricultura. Se reproduce el antiguo sistema de relaciones entre
el latifundio y el minifundio y solo una parte de los usuarios de INDAP resultan beneficiados
por el soporte institucional, aquellos que son capaces de presentar garantas crediticias
suficientes.
La agricultura moderna de exportacin no ha logrado arrastrar consigo al resto de la
agricultura y a las sociedades rurales (Bengoa, Jos de; 1996), salvo excepciones en que las
industrias instaladas han provocado una transformacin sobre los medianos productores,
en la mayor parte del pas, dicha situacin no ha ocurrido.
En relacin a los micro agricultores que efectivamente han sido beneficiados por la
institucionalidad estatal, no existen en la actualidad estudios interdisciplinarios oficiales
que hayan realizado un seguimiento de la mejora en la calidad de vida de ellos. Resulta
imposible establecer conclusiones slidas e inequvocas sobre el grado de desarrollo que
han alcanzado los agricultores ms all del aumento relativo en su nivel de ingresos.

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Hacia un entendimiento de la crisis del modelo de desarrollo rural del Chile actual.

Conclusiones

1.-El actual modelo de desarrollo rural se basa casi con exclusividad en el fomento
de la industria agropecuaria y en lograr un aumento relativo de los ingresos percibidos por
los pequeos productores agrcolas, principalmente a travs de INDAP. En la actualidad no
existe evidencia emprica ni estudios fehacientes que permitan establecer con certeza que
dicha medida se ha traducido en mejores condiciones de calidad de vida de la poblacin de
territorios rurales. As mismo, los programas de incentivo y fomento a la produccin no han
logrado tampoco reconfigurar el panorama general del control de activos y la distribucin
de las riquezas generadas en la industria agrcola nacional, por lo que no es posible
establecer referencias evolutivas de las empresas que han resultado beneficiadas por la
institucionalidad pblica.
2.- El modelo de desarrollo actual no ha logrado revitalizar el territorio rural como espacio
social. No existe una valoracin de las tradiciones y conjunto de creencias y saberes de la
tradicin rural por parte de la poblacin nacional. Lo rural es concebido actualmente como
sinnimo de retraso y como contraparte de la modernidad. Un joven nacido en el campo
no tiene ningn aliciente para permanecer en su localidad, puesto que gran parte de los
valores que como sociedad poseemos conciben lo rural de forma peyorativa.

3.- Se hace necesario, en consecuencia, una poltica de integracin y de superacin de la

pobreza rural que integre los distintos actores sociales y que tenga por objeto principal,
ampliar el espacio de operacin de los capitales agrcolas. Estos ltimos deben tener la
obligacin que los beneficios percibidos por la actividad agropecuaria tengan un impacto
directo sobre las comunidades rurales a las cuales pertenecen. La empresa debe ser
subsidiaria de la poblacin rural y esta ltima, no puede ser concebida como un mero
recurso humano de las primeras.
En ese sentido, el Estado debe ser un promotor de la vida en territorios rurales, ya sea
otorgando subsidios habitacionales a la poblacin, garantizando oportunidades laborales
dignas y mejoras en la calidad de la educacin, para que se produzca un desplazamiento
efectivo de las personas a los territorios rurales.

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Hacia un entendimiento de la crisis del modelo de desarrollo rural del Chile actual.

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