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POLTICA URBANA NO BRASIL - TREZE ANOS APS

O ESTATUTO DA CIDADE
Ana Luiza de vila Lacerda1

RESUMO
Trata-se o presente artigo de um apanhado histrico do processo
de urbanizao no Brasil desde os anos 1930, incio da industrializao
no pas, at os dias de hoje, sob a tica da transformao da
territorialidade nacional que se obteve desde ento e a efetividade das
legislaes urbansticas propostas.

1) INTRODUO
Este artigo tem por objetivo discorrer sobre uma reflexo a respeito
da efetividade dos planos diretores como instrumentos de poltica urbana
nas cidades brasileiras e seus resultados enquanto poltica pblica que
valorize os processos de desenvolvimento sustentvel, aliado ideia de
justia e/ou equidade social.
Primeiramente, apresentada uma breve histria do urbanismo
no Brasil, principalmente no decorrer do sculo 20, num contexto de
grande crescimento demogrfico nas cidades, por conta de um processo
de industrializao rpida, mas tardia, em relao aos pases centrais.
apresentado o processo de migrao da populao rural para as reas
urbanas, transformando o pas, de um contexto de uma ocupao
territorial eminentemente rural para uma ocupao urbana, em apenas
30 anos, na segunda metade do sculo XX.
Aps este breve histrico do pas, so feitas algumas explanaes
sobre a nova territorialidade nacional, objeto da emancipao dos
municpios nas dcadas de 1980 e 1990 e as condies em que foram
sendo desenvolvidas as cidades, assim como os instrumentos utilizados
para o controle, acompanhamento e ordenamento deste desenvolvimento.
A Constituio de 1988 deu a base necessria para a confeco do
arcabouo legal para, efetivamente, se obter as condies de regulao
das aes urbanas, possibilitando, assim a elaborao de polticas
pblicas mas eficazes, pelo menos, no aspecto jurdico-institucional.
Num terceiro momento, apresentada uma reflexo sobre uma
nova estrutura institucional, que trouxe grande expectativa de um
modelo mais humano para as cidades brasileiras: o Estatuto da Cidade.
Esta Lei Federal trouxe, como novidade, a abrangncia dos planos
diretores, que devem, desde ento, abordar todo o territrio municipal e
imps como condio, entre outras coisas, que toda cidade brasileira com
mais de 20.000 tem a obrigatoriedade de elaborar o seu plano diretor. O

1 Aluna especial da Disciplina de Estado e Polticas Pblicas do doutorado em Geografia, da

UNIVERSIDADE FEDERAL DA GRANDE DOURADOS , UFGD). Graduada em Arquitetura e Urbanismo
na PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE CAMPINAS, SP (PUCC), (1984), especialista em
Planejamento de Gesto Municipal UNIVERSIDADE ESTADUAL DE SO PULO - UNESP - Presidente
Prudente/SP (2000), Mestre em Desenvolvimento Sustentvel UNIVERSIDADE NACIONAL DE
BRASLIA - UNB/DF (2002)
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maior desafio, entretanto, est em enfrentar a mercantilizao do solo

urbano e ao dos polticos, que trabalham em consonncia a um
iderio neoliberal.

A cidade brasileira contempornea resulta da combinao

de dois mecanismos complementares: a livre mercantilizao e a
perversa poltica de tolerncia com todas as formas de
apropriao do solo urbano. (RIBEIRO, SANTOS JR., 2011)

Na concluso, aborda-se sobre a eficcia dos planos diretores

municipais e como se encontram os municpios aps estes treze anos do
Estatuto da Cidade.
Conclui-se ainda que, de modo geral, os planos diretores no esto
cumprindo com os propsitos lanados no Estatuto da Cidade, na medida
que, muitas vezes, so feitos com propostas de alternativas para impactos
j produzidos, de difcil transformao, ou ento, so negligenciados
pelos governantes e viram leis incuas. Tem ainda planos elaborados em
cidades que no entenderam sua fundamentao e fizeram seus planos
diretores apenas para cumprir uma exigncia legal.
Enfim, trata-se de um trabalho que procura conhecer a histria de
nossas cidades, os processos de sua transformao no tempo, os projetos
realizados e no realizados, os protagonistas que ajudaram a dar-lhes
uma nova forma e um novo sentido e as inflexes da constituio do
urbanismo enquanto disciplina reflexiva e propositiva sobre a cidade.

2) BREVE HISTRICO DO URBANISMO NO BRASIL

A primeira experincia de urbanizao no interior do Brasil se deu

com a entrada dos Bandeirantes na busca do ouro, no sec. XVIII. Nesta
poca, a fisionomia de territrio brasileiro comeava a tomar forma. A
grande preocupao era com a manuteno dos limites do territrio
nacional. At fins do sc. XIX, a nao brasileira ainda estava em
formao e as cidades se desenvolviam muito lentamente.
A instalao dos municpios no Brasil colnia aconteceu por
fora de uma cpia do modelo lusitano com as mesmas estruturas de
governo local do Reino Portugus e com as mesmas atribuies polticas,
administrativas e judiciais.

O surgimento da propriedade fundiria no Brasil tambm ocorreu

nesse momento. At meados do sculo XIX, a terra era simplesmente
ocupada ou concedida pela Coroa as sesmarias. Os municpios tinham
o Rcio, terras em que se implantavam as casas e pequenas reas de
produo, sem custo. A terra ainda no tinha valor comercial.

A Lei das Terras, de setembro de 1850, transformou-a em

mercadoria, nas mos dos que j detinham "cartas de sesmaria"
ou provas de ocupao "pacfica e sem contestao", e da prpria
Coroa, oficialmente proprietria de todo o territrio ainda no
ocupado, e que a partir de ento passava a realizar leiles para
sua venda. Ou seja, pode-se considerar que a Lei de Terras
representa a implantao da propriedade privada do solo no
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Brasil. Para ter terra, a partir de ento, era necessrio pagar por
ela. (WHITAKER FERREIRA, 2005)

Na Europa, com o advento da revoluo industrial, as cidades

foram sendo ocupadas e transformadas ao longo do sc. XVIII e XIX.

Nas cidades inglesas e francesas, as intervenes estatais em anos

da Revoluo Industrial, restringiam-se, no seu incio, a uma vigilncia
genrica sendo grande parte da infraestrutura realizada pela iniciativa
privada. (Benvolo (1963, p.91).

Os primrdios da legislao urbana surgiram nesta poca. De

incio, cabia ao Estado principalmente o encargo da administrao
pblica, tais como autorizaes de utilizao e construo, e proposio
das regulamentaes atravs da legislao. Em alguns casos apenas, o
Estado assumia as obras pblicas, assim mesmo, com parceiros
privados. Por meio de concesses do Poder Pblico, na maioria das vezes,
eram as companhias privadas que assumiam o papel de provedor da
infraestrutura urbana.

medida que as cidades europeias recebiam contingentes de

populao decorrente do crescimento da industrializao, a atuao do
Poder Pblico, at ento feita de maneira pontual, foi sendo alterada. O
Estado foi chamado a intervir, pois o crescimento das cidades veio
acompanhado dos problemas de ordem sanitrio-ambiental.

No Brasil, essa mesma viso higienista tambm estava implcita no

pensamento sobre a situao urbana da poca. A cidade do Rio de
Janeiro em fins do sculo XIX e incio do XX, passou por algumas
intervenes onde a concepo de planejamento se baseava na medicina
social, pois a cidade era vista como um ambiente promscuo e sujo.
(BENCHIMOL, 1982, p. 217).

Desta forma, a viso da cidade como locus da desordem,

denotada como expresso do atraso nacional frente
modernidade das metrpoles internacionais, deveria dar lugar
a uma cidade moderna e higinica, corrigida pelas aes de
saneamento ambiental e embelezamento (RIBEIRO e
CARDOSO, 1994, p. 81).

Em meados do sc. XX, no intervalo entre os governos de Getlio

Vargas e Joo Goulart - 1930 a 1964 deu-se o incio do perodo
Industrial, que foi o principal agente transformador tanto da economia
como do territrio urbano no Brasil, sendo que a expresso maior do
crescimento desordenado das cidades brasileiras se deu a partir dos anos
1950, com uma industrializao frentica e tardia em relao aos
pases centrais.

A populao urbana brasileira passou de 36% em 1950 para 81%

em 2000. (IBGE, 2014).
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Segundo MATTOS (2006), durante o processo de industrializao

do pas, foram adotados mecanismos de proteo de setores da economia
nacional, assim como foi criada uma nova burocracia estatal para regular
a economia brasileira. Alm disso, foram criadas empresas estatais para
impulsionar o desenvolvimento industrial. Surgiram ainda rgos
federais de coordenao e planejamento econmico: autarquias
especializadas para a regulao de setores especficos da economia e
empresas estatais que canalizavam os investimentos produtivos
necessrios industrializao.

Desde ento, o setor produtivo privado passou a se

desenvolver estreitamente enlaado com o setor produtivo
estatal. (MATTOS,2006).

Por conta do processo de urbanizao no Brasil ter sido de forma

rpida e atabalhoada, as cidades se desenvolveram sem o controle
necessrio para garantir qualidade de vida aos seus habitantes. As
ocupaes dos territrios urbanos foram se dando, em muitos casos, de
forma espontnea, os espaos foram sendo ocupados de acordo com as
necessidades imediatas de instalao de moradia, comrcio, indstria,
servios, escolas, igrejas, hospitais...

Com a industrializao e o processo de migrao do homem do

campo para as cidades, denominado xodo rural, as cidades no
cresceram. Na verdade, elas rapidamente se incharam, num processo
sem controle. Alm deste processo ter sido muito rpido e sem o
planejamento adequado, a mo de obra recm chegada era de baixa
qualificao e, consequentemente, os empregos tambm eram de baixa
remunerao. Com a demasiada procura por moradia, o valor da terra
urbana deu um salto. O resultado deste novo contingente populacional,
foi uma ocupao urbana em reas inadequadas, como encostas de
morros, fundos de vale, reas alagveis, logradouros pblicos, reas de
risco, como aquelas prximas s linhas de trem ou ainda embaixo de
torres de energia eltrica, entre outras. Este desequilbrio scio espacial
demogrfico trouxe seus reflexos para os dias atuais

As cidades brasileiras so hoje a expresso urbana de

uma sociedade que nunca conseguiu superar sua herana
colonial para construir uma nao que distribusse de forma
mais equitativa suas riquezas. (WHITAKER FERREIRA,
2005)

Portanto, o Estado o principal agente que pode intervir no

processo a favor do bem coletivo. O Poder Pblico pode lanar mo de
diversos instrumentos, norteados por princpios de justia social.
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Imagem smbolo da segregao scio espacial no Brasil.

3) A NOVA CONFIGURAO DO TERRITRIO NACIONAL

No perodo do processo de industrializao e desenvolvimento das

cidades o governo passa a estruturar o planejamento das cidades. A
atuao do Estado brasileiro teve vrias alteraes referente autonomia
dos municpios. Ora centralizava-se as decises, ora abria-se para que
cada municpio decidisse sobre seus interesses. Observa-se desde ento,
que tanto no quesito planejamento territorial, quanto no econmico, a
principal caracterstica do Estado planejador no Brasil de ordem poltica,
(MATTOS,2006).

A centralizao do poder das decises uma caracterstica que vem

desde os tempos da monarquia, quando o Brasil era uma colnia de
Portugal e atravessa o perodo da repblica velha.

Durante os 40 anos em que vigorou a Constituio

de 1891, no houve autonomia municipal no Brasil. O
hbito do centralismo, a opresso do coronelismo e a
incultura do povo transformaram os Municpios em feudos
de polticos truculentos, que mandavam e desmandavam
nos seus distritos de influncia, como se o Municpio fosse
propriedade particular e o eleitorado um rebanho dcil ao
seu poder. MEIRELLES (2007,p. 39):

De meados dos anos 1930 at os dias atuais, o Brasil contou com

cinco Constituies Federais: 1934, 1937, 1946, 1967 e 1988. Houve um
vai e vem de determinaes sobre a autonomia dos governos municipais,
influenciando diretamente a configurao territorial brasileira, na
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medida em que a criao ou o encolhimento do nmero de municpios

no Brasil est relacionada com a capacidade de os mesmos gerirem seus
prprios recursos, ou seja, atuarem com autonomia municipal.

A Carta Magna de 1934 surge para o Municipalismo como a

esperana de dias melhores. A administrao poltica e financeira dos
municpios foi plenamente assegurada. Os governantes municipais
precisavam de rendas prprias, que assegurassem a realizao de seus
servios pblicos e possibilitassem o progresso material do Municpio.
(MEIRELLES, 2007, p. 40).

Mas esta situao foi efmera, durou apenas 3 anos. Com a

instaurao do regime do Estado Novo, a Constituio de 1937 extinguiu
a independncia dos poderes e a autonomia federativa. Governadores e
prefeitos passaram a ser nomeados pelo presidente. Foi um perodo de
poder centralizador, com decises autoritrias.
No fim da Era Vargas, em 1946, promulgou-se uma nova
constituinte, visando reestabelecer a democracia municipal, que ficou
conhecida como a Constituio Municipal. Os municpios comearam a
recuperar parte de sua soberania sobre seu territrio, mas, ainda
encontravam-se subordinados ao Estado.

[...]durante sua vigncia, foi o perodo em que mais se

criaram municpios no Brasil. Em 1940, havia 1.574
municpios e em 1950, j totalizavam 1.889 unidades. Entre
1950 e 1960, foram criados mais de 877 e, somente entre
1960 e 1963 criaram-se mais 1469 municpios, totalizando
4.234 unidades (CIGOLINI, 1999, p. 16).

Aps o golpe de 1964 uma nova Constituio foi promulgada, em

1967, aumentando a influncia do Poder Executivo sobre o Legislativo e
Judicirio e criando, mais uma vez, uma hierarquia constitucional
centralizadora. Essa foi a Constituinte dos militares.
Alguns avanos foram obtidos naquele momento: o Estatuto da
Terra, de 1964, relaciona a reforma agrria melhor distribuio de
terra e justia social.
Em relao s questes urbanas, pouco se fez, pois muitas das
vises autoritrias vistas na poltica brasileira daquela poca, vinham de
urbanistas que viam com maus olhos a democracia, pois com esta forma
de governo, as pessoas que se encontravam no poder seriam substitudas
e algumas ideias urbansticas poderiam cair no esquecimento e sofrer
uma descontinuidade.

Nos anos 1970 e 1980 ocorreu um processo de politizao da

questo urbana de forma mais acentuada, observando-se a necessidade
de reformas nas legislaes e na questo da propriedade urbana, com
vistas justa distribuio social. Vive-se, nesse perodo, uma des-
construo do chamado planejamento tecnocrtico, envolvendo
organizao de cidades, planos e leis de zoneamentos. Inicia-se uma
metodologia para a criao de instrumentos de controle do uso e
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ocupao e parcelamento do solo que estabeleam novos limites ao

exerccio da propriedade urbana. Grande parte das legislaes
urbansticas municipais foram reformuladas, ou mesmo elaboradas
nessa poca.
A Lei Federal n.6766/79, que dispe sobre o parcelamento do solo
em rea urbana, em vigor ainda nos dias de hoje, inovou ao tratar o
parcelamento do solo sob a tica pblica, reconhecendo o Estado como
sujeito interessado na adequada ocupao do espao urbano,
imputando-lhe deveres e direitos na dinmica firmada com o proprietrio
privado e a coletividade, moradora e usuria da regio. Nela se prev
pena2 de recluso de 1 a 4 anos para a venda ilegal de lotes urbanos.

Em 1988, a Constituio Brasileira, atualmente em vigor, que ficou

conhecida como Constituio Cidad, inova quando dispe sobre a
funo social da propriedade e o direito moradia, Ela tambm restitui
a autonomia dos municpios brasileiros, que passam a ser considerados
novamente entes federativos, consolidando uma maior autonomia
poltica e financeira. 3 Como era de se esperar, o processo emancipatrio
de novos municpios renovou suas foras. O papel do Estado passa a ser
considerado, ento, fundamental enquanto importante agente regulador
do ambiente urbano.

2 Lei Federal n. 6766/1979

Art. 50. Constitui crime contra a Administrao Pblica.

I - dar incio, de qualquer modo, ou efetuar loteamento ou desmembramento do solo para

fins urbanos, sem autorizao do rgo pblico competente, ou em desacordo com as
disposies desta Lei ou das normas pertinentes do Distrito Federal, Estados e Municipos;

Pena: Recluso, de 1(um) a 4 (quatro) anos, e multa de 5 (cinco) a 50 (cinqenta) vezes

o maior salrio mnimo vigente no Pas.

Pargrafo nico - O crime definido neste artigo qualificado, se cometido.

I - por meio de venda, promessa de venda, reserva de lote ou quaisquer outros

instrumentos que manifestem a inteno de vender lote em loteamento ou desmembramento
no registrado no Registro de Imveis competente.

3
Constituio Federal 1988

Art. 18 A organizao poltico-administrativa da Repblica

Federativa do Brasil compreende a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios, todos autnomos, nos termos desta
Constituio.

...Art. 29. O Municpio reger-se- por lei orgnica...,

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D-se, ainda, a vinculao da questo ecolgica questo

econmica. A temtica ambiental foi um dos aspectos que maior ateno
recebeu dos parlamentares no processo de elaborao da Constituio de
1988. Assim como a poltica urbana, incorpora-se na Carta
Constitucional, pela primeira vez, no Brasil, o direito ambiental.

Para a histria do Brasil, no tocante criao de unidades poltico-

administrativas, as dcadas de 1980 e 1990 representam o apogeu,
trazendo, como consequncia, a forte modificao da base territorial do
pas, com suas divises internas adquirindo novos moldes.

o que pode ser observado na tabela a seguir:

Nmero de municpios Incremento 1980/2010

nmero
1980 1991 2000 2010 bruto nmero relativo %
BRASIL 3992 4 491 5 507 5565 1573 39,40%
Regio Sul
Rio Grande do Sul 232 333 467 496 264 113,79%
Santa Catarina 197 217 293 293 96 48,73%
Paran 291 323 399 399 108 37,11%
Regio Sudeste
So Paulo 571 572 645 645 74 12,96%
Rio de Janeiro 64 70 91 92 28 43,75%
Minas Gerais 722 723 853 853 131 18,14%
Esprito Santo 53 67 77 78 25 47,17%
Regio Centro Oeste
Mato Grosso 55 95 126 141 86 156,36%
Mato Grosso do Sul 55 72 77 79 24 43,64%
Gois 223 211 242 246 23 10,31%
Regio Nordeste
Rio Grande do Norte 150 152 166 167 17 11,33%
Alagoas 94 97 101 102 8 8,51%
Sergipe 74 74 75 75 1 1,35%
Pernambuco 164 168 185 185 21 12,80%
Piau 114 118 221 224 110 96,49%
Maranho 130 136 217 217 87 66,92%
Bahia 336 415 415 417 81 24,11%
Paraba 171 171 223 223 52 30,41%
Cear 141 178 184 184 43 30,50%
Regio Norte
Amazonas 44 62 62 62 18 40,91%
Amap 5 9 16 16 11 220,00%
Rondnia 7 23 52 52 45 642,86%
Roraima 2 8 15 15 13 650,00%
Par 83 105 143 143 60 72,29%
Tocantins 0 79 139 139 139 175,95%
Acre 12 12 22 22 10 83,33%

A descentralizao do poder possibilita, por parte dos municpios,

no apenas o controle do desenvolvimento do territrio municipal por
meio de gesto de recursos, seja por repasses ou por arrecadao prpria,
mas ela autoriza seus governantes a gerir o ordenamento e organizao
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do espao urbano e rural. Em funo disso, a responsabilidade dos

governantes municipais foi ampliada.

O inegvel que na atualidade o Municpio assume

todas as responsabilidades na ordenao da cidade, na
organizao dos servios pblicos locais e na proteo ambiental
de sua rea, agravadas a cada dia pelo fenmeno avassalador
da urbanizao, que invade os bairros e degrada seus arredores
com habitaes clandestinas e carentes dos servios pblicos
essenciais ao bem-estar dessas populaes. (MEIRELLES, p.
35, 2007).

4) INCIO DE SCULO, INCIO DE MUDANA ESTATUTO DA CIDADE E OS

PLANOS DIRETORES

O sculo XXI teve incio com grande expectativa de mudana para

a administrao das cidades brasileiras. Em julho de 2001, foi aprovada
na Cmara dos deputados, no Senado Federal e sancionada pelo
presidente Fernando Henrique Cardoso a Lei n. 10.257/2001, o
ESTATUTO DA CIDADE. Tratava-se da regulamentao dos artigos 182
e 183 da Constituio Federal de 1988. 4

4 Art. 182. A poltica de desenvolvimento urbano, executada pelo poder pblico municipal, conforme

diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes

sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

1 O plano diretor, aprovado pela Cmara Municipal, obrigatrio para cidades com mais de vinte

mil habitantes, o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso urbana.

2 A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais
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Aps 11 anos de discusso no congresso nacional, esta lei trouxe

grandes expectativas de transformao na forma de acompanhamento e
controle do desenvolvimento das cidades brasileiras. O Estatuto surgiu
como possibilidade de redesenhar o modelo de poltica urbana que vinha
imperando no Brasil: uma poltica submissa ao mercado especulativo e
com total evidncia de um Estado atendendo aos anseios neoliberais.

O Brasil urbano foi desenhado pela ao dessa

coaliso mercantilizadora da cidade, tendo o Estado como
condottiere, seja protegendo os interesses da acumulao
urbana da concorrncia de outros circuitos, seja realizando
encomendas de construo de vultosas obras urbanas ou
pela omisso em seu papel de planejador do crescimento
urbano. (RIBEIRO, SANTOS JR., 2011)

A promulgao do Estatuto representou tambm, na viso de

muitos urbanistas, um avano para o Brasil na direo da
democratizao do acesso terra urbana e da garantia do direito humano
e universal moradia adequada. Alguns juristas enxergaram no Estatuto
da Cidade um pressuposto viso do direito propriedade subordinado
ao cumprimento da sua funo social, ou seja, mudou-se do Direito
privado da propriedade para o Direito Pblico da propriedade. Enfim,

de ordenao da cidade expressas no plano diretor.

3 As desapropriaes de imveis urbanos sero feitas com prvia e justa indenizao em

dinheiro.

4 facultado ao poder pblico municipal, mediante lei especfica para rea includa no plano

diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietrio do solo urbano no edificado, subutilizado

ou no utilizado que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:

I - parcelamento ou edificao compulsrios;

II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;

III - desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica de emisso previamente

aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de at dez anos, em parcelas anuais, iguais

e sucessivas, assegurados o valor real da indenizao e os juros legais.

Art. 183. Aquele que possuir como sua rea urbana de at duzentos e cinqenta metros

quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposio, utilizando-a para sua moradia ou de

sua famlia, adquirir-lhe- o domnio, desde que no seja proprietrio de outro imvel urbano ou

rural.

1 O ttulo de domnio e a concesso de uso sero conferidos ao homem ou mulher, ou a

ambos, independentemente do estado civil.

2 Esse direito no ser reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.

3 Os imveis pblicos no sero adquiridos por usucapio

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todos concordavam que se tratava de um novo marco regulatrio para o

controle do processo de desenvolvimento urbano por parte dos
municpios, abrindo perspectivas inditas para a renovao das prticas
de planejamento do territrio brasileiro.

O Estatuto da Cidade trouxe a exigncia de que toda cidade

brasileira com mais de 20.000 habitantes tem a obrigatoriedade de
elaborar o seu Plano Diretor, assim como as cidades tursticas ou aquelas
situadas em regies metropolitanas, ou ainda que tenham atividades com
significativo impacto ambiental.5

Outra exigncia fundamental do Estatuto da Cidade para que os

planos diretores municipais sejam elaborados com a participao da
populao local. Isso tira o efeito de leis confeccionadas com a idealizao
puramente tecnocrata, em que a maior parte da populao nem se d
conta de que existe e no sabe qual a sua utilidade. Parte-se do
princpio que a produo do espao urbano se d pelos seus cidados,
no dinamismo do seu cotidiano. Nada melhor que os moradores do
territrio entendam a lgica da ocupao e do uso dos espaos e discutam
os conflitos inerentes a esta ocupao, no local em que eles prprios vo
usufruir.

A participao da sociedade civil no processo de deciso de polticas

pblicas, sejam elas das reas de assistncia social, financeira,
ambiental, urbanstica, entre outras, j eram previstas em dcadas
passadas. Paulo Todescan Lessa Mattos, (2006), relata que Celso Furtado
j apontava para reformas do Estado que envolvessem a sociedade civil:

Ele aponta para a necessidade de reformas jurdico-

institucionais nos centros de deciso que permitam a

5 Art. 41. O plano diretor obrigatrio para cidades:

I com mais de vinte mil habitantes;

II integrantes de regies metropolitanas e aglomeraes urbanas;

III onde o Poder Pblico municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no 4o do

art. 182 da Constituio Federal;

IV integrantes de reas de especial interesse turstico;

V inseridas na rea de influncia de empreendimentos ou atividades com significativo

impacto ambiental de mbito regional ou nacional.

VI - includas no cadastro nacional de Municpios com reas suscetveis ocorrncia de

deslizamentos de grande impacto, inundaes bruscas ou processos geolgicos ou
hidrolgicos correlatos. (Includo pela Lei n 12.608, de 2012)
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institucionalizao de polticas desenvolvimentistas a partir

da "sociedade civil". (MATTOS, 2006)

O grande desafio imposto desde o incio do processo de urbanizao

no Brasil o acesso terra urbanizada por toda a populao urbana,
sem distino.6 Diante de tal situao a ser enfrentada, o Estado o
agente primordial, como esclarece Fabrcio Leal de Oliveira7

A construo terica do projeto da Reforma Urbana

parte da crtica ao urbano concebido como fonte de
acumulao, de acordo com a lgica imediatista do capital.
A esta viso se contrape a cidade como valor de uso, onde
todos tenham acesso aos custos e benefcios de
urbanizao, onde prevalece o direito cidade.

O acesso terra urbanizada para a populao de

baixa renda s vai acontecer com a interveno do Estado,
no existe outra maneira.

Para vencer este desafio, o Estatuto trouxe instrumentos que

vinculam o acesso terra urbanizada para a populao de baixa renda,
como o IPTU progressivo no tempo, a outorga onerosa do direito de
construir e a criao de zonas de interesse social, que podem ser
utilizados para avanar nesse sentido

Enfim, observa-se que o Estatuto aposta plenamente nos Planos

Diretores Municipais. Remete a eles toda a responsabilidade de
aplicabilidade dos instrumentos elencados na lei: instrumentos jurdicos
sociais e urbansticos de incluso territorial, de gesto democrtica, de
induo do desenvolvimento urbano, entre outros. As diretrizes previstas
no Estatuto so para aplicao em todo o territrio municipal, para que
se converta a dinmica espacial em planos factveis.

6 No livro O impasse da poltica urbana no Brasil, Maricato mostra que,

na dcada de 1980, quando o investimento em habitao social foi quase nulo,
a taxa de crescimento da populao moradora de favelas triplicou em relao
populao urbana em seu conjunto. Nos anos de 1990, a taxa duplicou. Perto
de 12% da populao de So Paulo e Curitiba moram em favelas. Em Belo
Horizonte e Porto Alegre, at 20%. No Rio de Janeiro, 25%. Em Salvador, Recife,
Fortaleza, So Luiz e Belm, mais de 30% das pessoas vivem em favelas.
Somando-se as moradias ilegais, encontramos aproximadamente 40% dos
domiclios de So Paulo e 50% no Rio de Janeiro em situao irregular. Os
moradores dessas casas se encontram em condies de insegurana
permanente. (MARICATO, 2011).

7Entrevista com prof. Fabrcio Leal de Oliveira - Instituto de Pesquisa e

Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ). 10 anos do Estatuto da Cidade,
INSTITUTO NACIONAL DE CINCIA E TECNOLOGIA, OBSERVATRIO
METRPOLE.
 13

O Estatuto da Cidade ainda prev que toda a estrutura

oramentria e financeira municipal devem estar integradas ao
planejamento previsto no Plano Diretor. Por entender a dinmica do
desenvolvimento do territrio municipal, esta Lei determina uma reviso
do Plano Diretor a cada 10 anos. 8

E o que aconteceu com a obrigatoriedade de os municpios

brasileiros terem de elaborar e implantar seus planos diretores
municipais? Observa-se que, no geral, no funcionaram. Primeiramente,
os planos diretores elaborados, no regulamentaram a legislao de uso,
ocupao e parcelamento do solo. Segundo, foram poucas as aes
efetivamente aplicadas nas cidades brasileiras. Dos instrumentos
previstos no Estatuto, o mais utilizado pelas cidades foram as operaes
urbanas consorciadas ou negociadas. Trata-se de um instrumento que
amarra investimentos pblicos com interesses privados - a parceria
pblico-privada. So situaes que, se no forem bem conduzidas,
podem agravar os problemas de desigualdade social no espao urbano.
So dois caminhos em conflito, e os dois legitimados no Estatuto da
Cidade

Diante do quadro atual do territrio nacional, com 5570

municpios, observa-se que 70% dos municpios brasileiros no atingem
a primeira exigncia, que a de possurem mais de 20.000 habitantes.

Segundo informaes do IBGE, as 300 maiores cidades do pas

abrigam 55% da populao do pas. Ainda de acordo com o Instituto, em
abril de 2014, levando-se em conta apenas as 1.718 cidades com mais de
20 mil habitantes em 2013 que deveriam ter Plano Diretor, 10,4% (178)
ainda no possuam o Plano. Destas 178, 6,3% informaram estar em fase
de criao da norma e em 4,1% ela sequer estava sendo elaborada. IBGE
(2014)

A Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais - Munic - analisou

a existncia de outras legislaes de planejamento urbano pelas cidades
do Pas, como leis de permetro urbano, de interesse social, parcelamento
do solo, ocupao do solo e impacto de vizinhana. De acordo com o
levantamento, 92,9% do total de municpios brasileiros tinham, pelo
menos, um dos instrumentos pesquisados. Mas 7,1% (393) no possuam

8 1o O plano diretor parte integrante do processo de planejamento

municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes oramentrias e o
oramento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.

2o O plano diretor dever englobar o territrio do Municpio como um

todo.

3o A lei que instituir o plano diretor dever ser revista, pelo menos, a
cada dez anos.
 14

nenhuma regra pesquisada. Das 393 cidades sem instrumentos, 277 no

tinham nem Plano Diretor nem outras legislaes urbanas.

Por outro lado, pode-se verificar a seguinte situao no pas, fruto

de ocupao desordenada:

As enchentes atingiram 1.543 municpios (27,7%) entre 2008 e

2012, totalizando 8.942 ocorrncias e deixando 1,4 milho de
desabrigados ou desalojados. As enxurradas acometeram 1.574
cidades (28,3%) e somaram 13.244 casos, 777,5 mil desabrigados ou
desajolados. J os alagamentos atingiram 2.065 municpios (37,1%),
os processos erosivos, 1.113 cidades (20,0%) e os escorregamentos ou
deslizamentos, 895 (16,0%). primeira vez que a Pesquisa de
Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) investiga questes
especficas sobre planejamento urbano voltados para preveno,
reduo e gesto de riscos e desastres. (IBGE, 2014)

5) CONCLUSO

A Carta de Atenas, documento redigido em 1933, declarava a

cidade como um organismo a ser concebido de modo funcional, cuja
populao tenha condies de morar, trabalhar, circular, divertir e
estudar. Atualmente, sob muitas crticas, este documento da cidade
funcional s no pode ser contestado em seu principal objetivo:
assegurar o predomnio do direito coletivo sobre o individual.
No resta dvida que o Estatuto da Cidade deu unidade nacional
ao trato das cidades. Porm, num pas com a extenso territorial do
Brasil, com uma imensa diversidade geogrfica, com suas reas e
populaes urbanas to diferentes culturalmente, assim como com
problemas to especficos e uma ocupao territorial to desigual, fica
difcil encontrar uma soluo nica.
Em primeiro lugar, antes de acusar a falta de eficcia dos
procedimentos adotados, deve-se refletir sobre alguns pontos:
1) A conduo poltica dos problemas urbanos nacionais a partir
do processo de industrializao do pas contribuiu para o
resultado que se observa nas cidades brasileiras da atualidade.
2) As aes, normalmente, no Brasil, vm para tentar amenizar os
efeitos causados por uma ocupao espontnea e
desordenada. A falta de eficincia de uma poltica de controle da
especulao imobiliria e das aes do mercado acaba tornando
totalmente incua toda a estrutura jurdica-institucional
montada para acompanhar o crescimento e desenvolvimento
urbano no pas.
3) Nos anos noventa, o Banco Mundial passou a pautar ajustes na
gesto urbana em consonncia com o iderio neoliberal, sob a
tica da competitividade urbana, promovendo um
desenvolvimento em que o tipo de gesto urbana adotado, a
partir de ento, privilegia a eficcia econmica e no a reduo
das desigualdades sociais.
 15

4) O Estado e o mercado so, reconhecidamente, as duas

instituies com o maior poder estruturador do espao.
Necessrio se faz que exista a submisso do mercado ao Estado
- estruturador tambm, do direito coletivo e do bem estar social,
e no o contrrio.

Nota-se que muitos planos diretores incorporam apenas

formalmente o princpio da funo social da propriedade, muitas vezes
desvinculado da noo de interesse pblico, como se qualquer uso
determinado pelo Plano Diretor implicasse o cumprimento da funo
social da propriedade

Verifica-se, portanto, que o processo de favelizao das cidades

brasileiras no ocorreu, por falta de planos e nem de leis. As aes
pblicas de governo devem avanar por um caminho que promova o
acesso terra urbanizada pela populao mais carente. O que realmente
poder fazer a diferena no processo de formao, desenvolvimento e
crescimento das cidades o firme controle da ordenao urbana,
apontando os vetores de desenvolvimento e o controle da densidade
demogrfica. Isso se consegue por meio das leis de parcelamento, uso e
ocupao do solo, em que cada cidade deve possuir a sua, de acordo com
suas caractersticas prprias.

As regulaes dessas aes devem vir com medidas mitigadoras e

compensatrias para as cidades. Muitos instrumentos previstos no
Estatuto da Cidade, como outorga onerosa do direito de construir,
parcelamento e/ou utilizao compulsria no esto regulamentados e,
portanto, as cidades esto deixando seus espaos ser ocupados sem as
compensaes devidas.

A falta de moradia, a excluso social o desemprego e a violncia so

fatos percebidos no apenas nas cidades brasileiras, mas em toda a
Amrica Latina e a necessidade de modificar esta realidade premente.
So vrios os analistas que projetam esforos de reconstruo do
pensamento latino-americano sobre a cidade, em dilogo crtico com uma
teoria urbana globalizante. Bgus, Ribeiro,(2014)
Enfim.....

No est funcionando por conta da adoo de uma poltica

associada ao processo neoliberal que se implantou na
Amrica Latina. ERMNIA MARICATO

No est dando certo, no porque o plano no est bem

feito, no seu traado, no seu desenho... mas na poltica, que
permite que o territrio seja explorado como mercadoria,
sem mais nem menos PAULO MENDES DA ROCHA.
 16

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