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O Princpio da Necessidade Penal:

IV Mostra de Pesquisa
um estudo acerca da sua eficincia a partir da anlise da tutela
da Ps-Graduao jurdica da ordem econmica em sentido estrito
PUCRS

Dbora Poeta Weyh,

Fbio Roberto Dvila (orientador)

Programa de Ps-Graduao em Cincias Criminais, Faculdade de Direito, PUCRS,

Resumo

O projeto de pesquisa est inserido na atual discusso acerca da legitimidade do

direito penal nos novos espaos sujeitos a sua interveno, especialmente na economia,
partindo de uma reflexo acerca da necessria e problemtica relao entre Direito, Estado e
Economia. Destina-se ao estudo, mais especificamente, dos crimes contra a ordem econmica
em sentido estrito, ou seja, aqueles que atentam contra a livre concorrncia, previstos nos
artigos 4o e 5o da Lei n. 8.137/90. Nesse vis, a primeira problemtica apresentada relaciona-
se fragmentariedade do direito penal, ou seja, se a livre concorrncia pode ser considerada
um bem jurdico digno de tutela penal. Para esse primeiro problema, partimos da hiptese de
que a ordem econmica mostra-se como um valor merecedor de tutela penal, especialmente
frente sua importncia em economias de mercado ainda frgeis, prprias de paises como o
Brasil. A carga valorativa desse bem jurdico, ademais, vem expressamente consubstanciada
no texto constitucional (art. 173, 4o, da CF). Assim, diante da necessria relao axiolgico-
normativa entre os valores constitucionais e os bens jurdico-penais (Figueiredo Dias), a
pesquisa parte da legitimidade do direito penal na tutela da livre concorrncia.
O problema central da pesquisa, dessa forma, supera questes de fragmentariedade,
relacionando-se, especialmente, com a subsidiariedade do direito penal. Esse princpio,
prprio do direito penal de um Estado Democrtico de Direito, apesar de retratado de forma
corrente na doutrina, tem sido muito pouco considerado quando da tomada de decises
poltico-criminais acerca da criminalizao de determinadas condutas, especialmente
relacionadas ao denominado direito penal secundrio. Ao acrscimo das leis criminalizadoras
no vem acompanhado uma discusso acerca da necessidade da tutela penal. O problema que

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se apresenta : quais os critrios devem ser seguidos para limitar a incidncia do direito penal
apenas aos casos em que os outros ramos do ordenamento jurdico se mostrem ineficazes na
proteo de um determinado bem jurdico? nesse sentido que a pesquisa ser desenvolvida,
notadamente diante da (des)necessidade de uma dupla tutela quando o direito administrativo
sancionador mostrar-se eficiente na proteo do bem jurdico. O estudo ser realizado tendo
como base de anlise os crimes contra a livre concorrncia (arts. 4 e 5 da Lei n 8.137/90)
justamente em razo da eficincia da tutela administrativa conferida a esse bem jurdico pela
Lei n 8.884/94 e exercida pelo Conselho Administrativo da Ordem Econmica (CADE).
Nesse mesmo contexto, importante questionarmos se a eficincia da tutela administrativa,
por si s, afasta da necessidade da tutela penal, especialmente diante da ausncia de elementos
capazes de demonstrar se a eficincia da tutela administrativa no est relacionada
existncia de normas penais promovendo esta tutela. inevitvel o carter simblico que vem
sendo atribudo ao direito penal, notadamente em relao a esta nova criminalidade. De igual
forma, no se pode ignorar a tendncia mundial em criminalizar condutas que atentam contra
a livre concorrncia, devida a importncia deste bem jurdico em todos os pases que
estruturam sua economia no capitalismo. No obstante, a importncia de determinado bem
jurdico-penal no pode ser vista como uma clusula aberta ao legislador, sendo
imprescindvel imposio de limites materiais, aqum dos quais no se poderia cogitar de
necessidade de tutela jurdico-penal.

Introduo

A carncia (necessidade) de tutela penal est relacionada ineficincia de outro meio

de tutela menos restritivo de direitos fundamentais (liberdade), a exemplo do direito
administrativo sancionador. Dessa forma, diz com os fins do prprio direito penal.

Imperioso aqui ressaltar que a pretexto de analisar a necessidade de uma interveno

penal, no podemos cair em um utilitarismo absoluto, prprio do funcionalismo jurdico, no
qual, conforme destaca Castanheira Neves as categorias de ao e do comportamento em
geral (pessoal ou institucional) deixaram de ser as do bem, do justo, da validade (axiolgica
material), para serem as do til, da funcionalidade, da eficincia, da performance1. No
podemos pensar apenas na utilidade do direito, ou seja, substituir a indagao o que o

1
CASTANHEIRA NEVES, Antonio. Entre o legislador, a sociedade e o Juiz, ou entre Sistema,
Funo e Problema Modelos Actualmente alternativos da realizao do direito. In: SILVA, Luciano
Nascimento (coord.). Estudos Jurdicos de Coimbra. Curitiba: Juru, 2007, pp. 229/268, p. 250.

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direito? pela para que serve o direito?, porquanto o direito, s temos verdadeiramente
como tal, com a instituio de uma validade e no como mero instrumento de racionalizao e
satisfao de interesses ou de objetivos poltico-sociais2. Dessa forma, certo que a eficincia,
seja do direito administrativo sancionador, como a do prprio direito penal pode ser um
critrio norteador para ser auferida a carncia de tutela penal de determinada conduta. Apenas
temos que ter em conta que se trata de um critrio e no do nico critrio. Ou melhor, sempre
aliada anlise da eficincia no podemos prescindir de uma valorao axiolgica.

Parece evidente que o legislador brasileiro, especialmente quando tratamos do direito

penal secundrio, no tem primado pela necessidade de tutela penal, pois admitida a
importncia valorativa de determinado bem jurdico, o direito penal vem sendo usado como
prima ratio, por mostrar-se a soluo mais clere e barata ao anseio popular. Isso
efetivamente deve ser evitado, pois, com Faria Costa, podemos referir que a limitao do
direito penal funo subsidiria de bens jurdicos a nica, em nosso entender, que nos
torna legitimamente orgulhosos do patrimnio espiritual de que somos herdeiros. No por
vivermos em mundo globalizado que devemos esquecer os princpios, as regras, e os axiomas
axiolgicos que tm feito a grandeza e simultaneamente a sua fragilidade dos modelos de
vivncia comunitria que, com sangue, suor e lgrimas, temos paulatinamente construdo
desde os tempos da mais remota das antiguidades3.

O objetivo da pesquisa que est em desenvolvimento relaciona-se com elencar

possveis critrios que podem demonstrar a carncia de tutela penal de determinadas condutas.
Entre esses, no que tange aos tipos penais objeto desse ensaio, questiona-se a possibilidade de
a eficincia da tutela administrativa realizada pelo Conselho Administrativo de Defesa
Econmica (CADE) pode ser um critrio vlido para demonstrar a ausncia de necessidade de
interveno penal nessa seara.

Para analisarmos se a ordem administrativa eficiente na tutela da livre concorrncia,

imprescindvel o estudo de como ela ocorre no ordenamento jurdico, objetivando, desde j,
uma anlise comparativa entre a tutela penal e a tutela administrativa.

Em cumprimento ao dever de tutela previsto na Constituio da Repblica o legislador

ptrio prvio dois sistemas de proteo da ordem econmica em sentido estrito:

2
Idem, p. 259.
3
COSTA, Jos de Faria. A Criminalidade em um mundo globalizado: ou playdoyer por um directo penal no
securitrio. In: Revista de Legislao e Jurisprudncia, ano 135, n. 3934, set/out, 2005, Coimbra Editora, p.
39.

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administrativo e penal. Em ambos o legislador tornou ilcito as prticas consideradas anti-

concorrncias pelo direito econmico, dentre as quais se destacam: os cartis, que podem ser
conceituados como acordos explcitos ou tcitos entre concorrentes do mesmo mercado,
envolvendo parte substancial do mercado relevante, em torno de itens como preos, quotas de
produo e distribuio e diviso territorial, na tentativa de aumentar preos e lucros
conjuntamente para nveis mais prximos dos de monoplio4; os acordos temporrios
voltados eficincia ou restrio de uma parte do mercado relevantes, o preo predatrio
(underselling), entre outras que no sero aqui conceituadas em razo da exigidade que
caracterstica de um projeto de pesquisa.

A tutela administrativa est conferida, atualmente, pela Lei n 8884/94 - Lei antitruste
brasileira, que se destaca por transformar o Conselho Administrativo de Defesa Econmica
(CADE) em autarquia federal e por sistematizar as hipteses caracterizadoras de infrao
ordem econmica. O CADE atua tanto na represso dos ilcitos econmicos como na sua
preveno, especialmente por meio de atividades relacionadas com a aprovao dos atos que
possam prejudicar a livre concorrncia ou que possam resultar em domnio de mercado. A
pesquisa se destinar, portanto, anlise dos artigos 20 e 21 da Lei 8884/94, tomando-se
como referencial tanto a doutrina administrativa como econmica sobre o tema. Da mesma
forma, pretende-se analisar a jurisprudencial do Conselho a respeito do tema, pois inclusive
na esfera administrativa tem predominado o entendimento de interpretao restritiva dos
tipos-ilcitos.

Muito embora seja necessrio um aprofundamento da pesquisa para trazer dados mais
concretos sobre a eficincia da proteo penal da livre concorrncia, como primeira impresso
parece que se caracteriza como ineficiente. Isso porque, assim como em outros delitos
econmicos, muito difcil a punio dos autores dos crimes, diante de problemas como a
responsabilidade objetiva, por exemplo. A punio de uma determinada empresa pela infrao
administrativa de cartel, v.g., muito mais simples do que a responsabilizao penal dos seus
diretores pelo delito de cartel. Alm disso, a impunidade est relacionada falta de provas
concretas para fundamentar a pretenso punitiva do Estado. Para corroborar a impresso
inicial, qual seja, da ineficcia do direito penal na tutela dos crimes contra a ordem
econmica, ressalta-se que praticamente inexiste no mbito dos Tribunais (incluindo os
Tribunais Regionais Federais, os Tribunais dos Estados, o Superior Tribunal de Justia e o

4
Conceito retirado no Anexo I da Resoluo n 20/99 do CADE, a qual dispe, de forma complementar, sobre o

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Supremo Tribunal Federal) precedentes jurisprudenciais de mrito quanto aos tipos penais
elencados nos artigos 4, 5 ou 6, todos da Lei 8137/90. Depois de uma longa pesquisa nesses
Tribunais encontramos, to-somente, precedentes que versam sobre a competncia para
processamento e julgamento destes feitos, ou seja, se deve competir Justia Federal ou
Justia Comum dos Estados. Seguindo essa linha, Ferrari refere inexistir qualquer condenao
transitada em julgada por abuso do poder econmico no mbito criminal, o que indicaria que
a interferncia no mbito administrativo decorre de uma opo poltica legislativa. Assim,
estaria demonstrada a desnecessidade da interferncia da via penal quando o procedimento
sancionatrio administrativo aplicado de forma imparcial, clere e efetiva5. No mesmo
sentido, Reale Jr. afirma que a sano penal concernente s condutas restritivas concorrncia
tem sido relegada condio de letra morta porquanto a tutela administrativa atravs da
Secretaria de Direito Econmico e do CADE tem sido eficaz na sua represso, o que seria
comprovado pelo fato de que o prprio Ministrio Pblico, que atua junto a esta autarquia,
no tem proposto ao penal nos casos em que se observa a condenao administrativa6.

Talvez seja esse um critrio importante para anlise da carncia de tutela penal, bem
como seja capaz de demonstrar a inexistncia da necessidade da tutela em relao aos ilcitos
que atentem contra a livre concorrncia. Inobstante, importante destacar, desde j, que em
alguns pases, mesmo diante de uma proteo extra-penal eficiente nesta rea, os
doutrinadores contatam necessidade de pena e reclamam a criminalizao de algumas
condutas. Nesse sentido, pode-se enfatizar o exemplo da Alemanha, que embora exista desde
1954 uma legislao administrativa reprimindo as prticas restritivas da competncia, a
maioria da doutrina favorvel criminalizao das prticas restritivas mais graves.
Conforme os ensinamentos de Tiedemann, desde 1975 uma comisso de expertos no assunto
havia recomendado ao Ministrio da Justia a criminalizao das condutas que atentem de
forma mais grave livre concorrncia. Inobstante, o Ministrio da Economia, pressionado por
lobbies da indstria alem, se ops a tal criminalizao. Apesar da presso dos empresrios e,
tambm, de haver fortes sanes econmicas impostas pelo Bundeskartelamt, em 1997 o
legislador penal alemo considerou necessria a introduo de, pelo menos, um tipo penal

processo administrativo.
5
FERRARI, Eduardo Reale. Legislao Penal Antitruste: Direito penal econmico e sua acepo constitucional.
Disponvel em: < www.realeadvogados.com.br/pdf/edu.pdf>. Acesso em: 9 mai. 2008)
6
REALE JR, Miguel. Despenalizao no Direito Penal Econmico. Uma terceira via entre o Crime e a Infrao
Administrativa? Revista Brasileira de Cincias Criminais. Ano 7, N. 28, out/dez 1999, pp. 116/129, p. 124.

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para proteger a competncia: o artigo 298, o qual prev acordos em licitaes e concursos
pblicos7.

Portanto, no podemos cair na tentao de concluses precipitadas, sendo

imprescindvel um estudo cuidadoso acerca da matria, face importncia que possui para o
direito penal contemporneo.

Metodologia

O presente trabalho ser desenvolvido essencialmente por meio de pesquisa

bibliogrfica, a partir da qual se prope um estudo de reviso crtica sobre a legitimidade do
direito penal para a tutela dos ilcitos econmicos que colocam em risco a livre concorrncia.
Tal reviso bibliogrfica ser feita no apenas com base na doutrina nacional, mas, sobretudo,
a partir da doutrina internacional (norte-americana, europia e latino-americana), porquanto
so raros os ensaios em nosso pas que tratam especificamente do tema objeto do presente
estudo.
A abordagem ser essencialmente jurdico-dogmtica, sempre atentando para a relao
existente entre a Constituio e o Direito Penal. Um enfoque tal, obviamente, no impede
seno recomenda que o objeto de estudo seja devidamente construdo a partir de uma
abordagem interdisciplinar, principalmente porque esta forma de criminalidade complexa est
amalgamada aos fenmenos sociais prprios da globalizao.

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7
TIEDMANN, apud ABANTO VASQUEZ, Manuel A. Derecho Penal y Libre Competncia. In: CUESTA
AGUADO, Paz de Mercedes de la. (org) Derecho Penal Econmico. Mendoza: Ediciones Jurdicas Cuyo, 2003,
pp. 79/146, p. 88.

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