Universidad Nacional de Santiago Del Estero Facultad de Humanidades, Ciencias Sociales y de La Salud Contabilidad Pública - 2015

Universidad Nacional de Santiago del Estero
Facultad de Humanidades, Ciencias Sociales y de la Salud

Contabilidad Pblica - 2015
CAPITULO IV
EJECUCION PRESUPUESTARIA
1. Introduccin
La actividad Administrativa de la Hacienda se manifiesta en un complejo

armnico, es decir un conjunto coordinado de operaciones que tienen un fin,
satisfacer necesidades. Esa coordinacin supone un plan previo, ese plan
financiero regula la vida de la Hacienda, por lo que ha de prever las necesidades
a satisfacer durante cada perodo, confrontando las erogaciones que son
necesarias para ello, utilizando los medios que se presume estn disponibles al
efecto.
Si la satisfaccin de las necesidades humanas se logra mediante la aplicacin de

bienes econmicos que son escasos por su naturaleza, es evidente que sin un
plan determinado, es muy difcil conseguir la suficiencia de tales bienes para
cubrir plenamente aquellas. Por este motivo, la Hacienda Pblica requiere la
formulacin de un plan financiero a priori.
Cuando la Hacienda es de carcter dependiente, es decir cuando no reside en un

mismo rgano la voluntad que decide y ejecuta, el presupuesto debe tener un
alcance normativo jurdico, es decir se transforma en un mandato obligatorio
al cual deben ajustar su accin los rganos Directivos y Ejecutivos.
El presupuesto debe entenderse como una visin anticipada de lo que va ocurrir

en un periodo determinado, lo cual se expresa en un documento aprobado. El
paso siguiente a la aprobacin, ntimamente ligado con el contenido del
presupuesto, es efectuar las acciones necesarias que conlleven a lograr la
provisin o produccin prevista. Es decir el presupuesto debe ser llevado en
tiempo y especio real y concreto para obtener los objetivos planteados en la etapa
de la formulacin.
121
Para un especialista en la materia, como Bayetto el presupuesto es:
El Acto Administrativo - Legislativo con fuerza de ley, mediante el cual se

fijan preventivamente los conceptos y en relacin a estos, los importes de los
gastos, que el Poder Administrador pondr a cargo del Tesoro, comparando
el monto global de ellos con el producido presunto de los recursos a realizar en el
perodo.
De la definicin mencionada precedentemente se pueden identificar las

caractersticas del Presupuesto:
a) Es un acto Administrativo - Legislativo con fuerza de ley
Acto Administrativo: porque en su elaboracin intervienen activamente el

Poder Administrador y su ejecucin corresponde al mismo rgano.
Acto Legislativo: dado que emana de un pronunciamiento del Congreso.
b) Es una autorizacin conferida por el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo

para efectuar gastos por cuenta y a cargo del Estado. Las previsiones del
presupuesto son crditos abiertos al Poder Administrativo contra los que este
girar a fin de cancelar los compromisos que los funcionarios competentes
contraigan.
c) Es limitativo de los conceptos y montos a gastar. El presupuesto en el aspecto

de los gastos constituye una limitacin cualitativa y cuantitativa a efectuar
durante el ejercicio financiero. Todos los crditos del presupuesto de gasto son
autorizaciones mximas.
d) Es un acto peridico, el presupuesto tiene un perodo de vigencia y de

ejecucin denominado ejercicio financiero. Finalizado este, caducan todos los
crditos contenidos en l y el Poder Ejecutivo no podr ordenar ms gastos o
122
contraer compromisos con cargo a esos crditos. La duracin del presupuesto es

anual, comenzando el 1 de enero de cada ao y concluyendo el 31 de diciembre.
e) Contiene una estimacin de los Recursos del Ejercicio, dicho clculo no es

limitativo, solo reviste el carcter de estimativo, a los fines de equilibrar los
gastos autorizados con los ingresos presuntos.
Se entiende a la ejecucin del presupuesto como el conjunto de acciones

dirigidas a la administracin de los recursos asignados en el mismo. Se efecta
en dos planos, uno fsico y otro financiero.
Desde el punto de vista fsico la ejecucin presupuestaria es la movilizacin de la

administracin publica a efectos de llevar a cabo las acciones y procesos
necesarios de utilizacin de los recursos reales y financieros que posibilitan lograr
los productos, bienes o servicios, en la cantidad y calidad adecuada y en el
tiempo y lugar previstos, empleando la tecnologa correspondiente, teniendo en
cuenta los criterios de eficiencia y eficacia, necesarios en todo proceso
productivo. Se requiere la participacin coherente y coordinada, de especialistas
en distintas disciplinas, considerando los diferentes sistemas administrativos de la
institucin.
En el plano financiero y teniendo en cuenta solo el presupuesto de gastos, la

ejecucin presupuestaria consiste en la utilizacin de las asignaciones
presupuestarias. Y en materia de ingresos la ejecucin del presupuesto es la
obtencin de los medios de financiamiento necesarios para atender la provision
de bienes y servicios y efectuar las transferencias corrientes y de capital
contempladas en el presupuesto de gastos. La misma consiste en:
un conjunto de operaciones o actos, que tienen por objeto recaudar los

distintos recursos pblicos y realizar las erogaciones e inversiones
previstas en aquel.
123
La ejecucin del presupuesto comprende dos tipos de operaciones:
1. por una parte las relacionadas con la recaudacin de los recursos

pblicos y
2. por la otra las vinculadas a la realizacin de los gastos pblicos.
Pero desde el punto de vista de la doctrina se identifica a la ejecucin del

presupuesto con las operaciones que hacen al procedimiento de realizacin de
los gastos pblicos. Por ello, y desde un punto de vista doctrinario, la ejecucin
del Presupuesto como instrumento financiero pasa por tres etapas sucesivas:
Preventiva: comprende la preparacin, discusin, sancin y promulgacin del

presupuesto, constituye el aspecto esttico.
Ejecutiva: comprende la realizacin de las previsiones contenidas en el

presupuesto, se efectan los gastos autorizados y previstos y se recaudan los
ingresos calculados. Constituye el aspecto dinmico.
Crtica: Constituye el examen de cuentas formulados por el Poder Ejecutivo,

demostrando de que manera se ha ejecutado el presupuesto.
La Doctrina identifica distintos momentos contables en la ejecucin, considerando

a los mismos como:
Las etapas secuenciales relacionadas con la previsin y ejecucin de los

gastos e ingresos.
La eleccin de los momentos de registracin tiene su importancia para:
124
a- Mostrar las repercusiones presupuestarias sobre el patrimonio y

resultados de la hacienda pblica.
b- Facilitar la elaboracin de los estados financieros integrantes de la

contabilidad presupuestaria, contabilidad general, contabilidad de caja,
cuentas nacionales etc.
2. Ejecucin del Presupuesto en lo relativo a Gastos
Segn la Doctrina y a efectos de realizar un anlisis comparativo con la anterior

Ley de Contabilidad ( Dec 23354/56 ), la Ejecucin del Presupuesto en lo
relativo a Gastos, se integra por las siguientes fases o etapas: Compromiso,
Reconocimiento, Liquidacin, Ordenamiento del Pago y Pago. A continuacin
se brinda una breve descripcin de las distintas etapas a fin de caracterizar a
cada una.
Compromiso
Es un acto de administracin interna a travs del cual se torna indisponible

el crdito presupuestario impidiendo nuevas obligaciones imputables al
mismo concepto, asegurando que el gasto es atendido con los recursos
destinados a dicho fin.
Reconocimiento del Gasto
Para que el compromiso existente de hecho, pueda dar lugar al registro, es

necesario realizar un acto. El acto por el cual el compromiso existente de
hecho se transforma en compromiso contable se denomina reconocimiento
del gasto; acto solemne cuyo fin es comprobar la existencia del
compromiso. El reconocimiento constituye la serie de operaciones
administrativas que agentes competentes deben realizar para comprobar si
se han reunido los elementos causantes del compromiso. Ejemplo: existencia
125
en el presupuesto de crdito apto para imputar compromiso y ordenar as su

registro.
Liquidacin del gasto
Es la etapa ejecutiva, en la que funcionarios competentes verifican en relacin a

un compromiso ya reconocido y traducido en acto contable, si se han cumplido
todas las condiciones para proceder a su devengamiento y pago, estableciendo la
suma liquida a abonar al acreedor del Estado. La liquidacin tiene por objeto
transformar el gasto reconocido en deuda lquida a pagar por el Tesoro y
constituye el pasivo del organismo, es el procedimiento que abre paso a la ltima
etapa de la ejecucin de los gastos segn la doctrina, la ordenacin del pago.
Concluidas las fases del compromiso, reconocimiento y liquidacin se ha

determinado por un lado, el uso del crdito para gastar, y por el otro, ha nacido
una obligacin a cargo del Estado de dar suma lquida de dinero a favor de un
tercero.
Esta etapa permite vincular al compromiso con la deuda, y pasar del circuito
interno (compromiso) al circuito externo (la liquidacin y su consiguiente
mandamiento de pago). Contablemente significa pasar de la contabilidad del
presupuesto a la contabilidad del movimiento de fondos, porque con el registro
del devengado queda cerrado el registro de la ejecucin presupuestaria y se pasa
a los aspectos contables.
Ordenamiento del pago
Esta etapa transforma la obligacin del Estado de dar suma lquida a favor
de un tercero en obligacin del Tesoro. Consiste en la operacin que tiene por
objeto librar un documento de pago, y cuyos efectos son permitir al acreedor del
126
Estado por pago comprometido, reconocido y liquidado y exigir del Tesoro la

cancelacin de su crdito.
De acuerdo a la reforma de la Constitucin Nacional del ao 1994 se asigna al

Jefe de Gabinete de Ministros ( Art. 100 Constitucin Nacional ), la facultad de
Decretar la inversin de las rentas de la Nacin es decir, determina que dicho
funcionario es el Ordenador Mximo o Primario de los Gastos Pblicos
correspondiendo al Poder Administrador el control acerca de la realizacin de
dicha facultad. Existiendo adems, los Ordenadores Secundarios,
contemplados en la ley 24156/92 en su Atr 35, los rganos de los tres poderes
determinaran para cada uno de ellos los limites cuantitativos y cualitativos
mediante los cuales podrn contraer compromisos por si.
Pago
Efectuados los trmites de liquidacin y ordenamiento, se ingresa a la etapa del

pago que estar a cargo de la Tesorera Central de cada jurisdiccin o entidad,
quienes centralizarn la recaudacin de las distintas cajas de su jurisdiccin,
recibirn los fondos y cumplirn los pagos que autorice el respectivos Servicio
Administrativo.
La Ley 24.156, de Administracin Financiera y Sistemas de Control,

establece tres etapas que deben respetarse en la registracin de la
ejecucin presupuestaria del gasto, compromiso, devengado y pago.
Segn el Art. 30 de la Ley de Administracin Financiera el uso de las

autorizaciones para gastos que otorga el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo
se manifiesta mediante el dictado de un decreto del Poder Ejecutivo Nacional,
una vez promulgada la ley de Presupuesto General, por parte del Congreso de la
Nacin.
127
Es un acto de disposicin en funcin de las facultades discrecionales del Jefe

de Gabinete de Ministros, determinndose la distribucin administrativa del
presupuesto de gastos por jurisdicciones. Esta etapa es previa a las etapas de
ejecucin presupuestaria del gasto.
1) Compromiso, para que ocurra este momento se deben cumplir ciertos

requisitos:
Debe surgir una relacin jurdica con terceros que generar una eventual
salida de fondos ya sea para cancelar una deuda o para realizar una
inversin en un objeto determinado.
Debe identificarse la persona fsica o jurdica ( proveedor del Estado )
con la cual se establece la relacin que da origen al compromiso, as como
la especie y cantidad de bienes o servicios a recibir o en su caso el
carcter de los gastos sin contraprestacin.
Debe contarse con aprobacin por parte de funcionarios competentes,

de la aplicacin de recurso por un concepto determinado y de la
tramitacin administrativa cumplida.
Debe afectarse preventivamente el crdito presupuestario en tanto y

en cuanto exista saldo disponible.
El compromiso es la primera etapa del Registro obligatorio en la

ejecucin del gasto, segn el Decreto 2666/92.
Opera como una reserva presupuestaria sin generar una afectacin definitiva del
crdito en la contabilidad general. Mensualmente es informado a la Contadura
General por las jurisdicciones de la Administracin Central y Entidades
Descentralizadas.
2) Devengado
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Este momento adoptado por la Ley 24.156 como aquel en el cual se da por
gastado el crdito presupuestario provoca un cambio fundamental en la
determinacin de los resultados presupuestarios, por dos aspectos:
Hasta el 31/12/92, el momento en el que se daba por gastado un crdito es

el compromiso, en la actual ley ( N 24156/92 ) se da por gastado un
crdito afectndolo definitivamente en la etapa del devengado, de esta
forma se logra informacin de tipo presupuestario, patrimonial y contable
con resultados ms cercanos a la realidad.
Hasta el devengamiento, la registracin presupuestaria implica solo

afectacin preventiva de los crditos. A partir de aquel se registra la
afectacin definitiva de los crditos.
Segn la Ley de Administracin Financiera el devengamiento implica:
Una modificacin cualitativa y cuantitativa en la composicin del patrimonio

de la jurisdiccin o entidad, originada por transacciones con incidencia
econmica financiera, por ejemplo adquisicin de un bien con pasivo, lo
que genera aumento en el patrimonio institucional y en el pasivo.
El surgimiento de una obligacin de pago por la recepcin de conformidad
de bienes o servicios.
La liquidacin del gasto y la simultnea emisin de la orden de pago.
La afectacin definitiva de los crditos presupuestarios.
En esta fase del gasto, etapa del devengado, y segn la Ley 24156 constituyen
documentos probatorios suficientes para reconocer el gasto efectuado, es decir
su devengamiento, legalidad y exigibilidad del crdito contra el Estado, son los
siguientes:
a) Sueldos al personal: las planillas confeccionadas por las reparticiones en que

los empleados prestan servicios, las que son verificadas en cuanto al
nombramiento legal de los que en ellos revistan, al monto de las asignaciones,
a las deducciones obligadas a favor de los fondos de retiros, etc...
129
b) Suministros: el examen de la cuenta o factura presentada por el proveedor,

es la base esencial para la liquidacin y debe relacionarse con las
estipulaciones del contrato original y con los acuses de recibos de las
especies de la reparticin correspondiente.
c) Obra pblica: adems del contrato es necesario el certificado de obra emitido
por la oficina tcnica correspondiente.
La Ley 24156/92 no hace referencia expresa al proceso de reconocimiento de los

gastos, al respecto el Art. 32 establece la obligacin para las jurisdicciones y
entidades comprendidas en la ley, de llevar los registros de ejecucin
presupuestaria y como mnimo deben registrar el momento del devengado, las
etapas del compromiso y pago, siendo facultativo, de cada organismo, registrar
el gasto de manera preventiva.
3) Pago
En cuanto al momento del registro del pago se hace:
en la fecha en que se emita el cheque
se formalice la transferencia
se materialice el pago por entrega de efectivo o de otros
valores.
Esta obligacin de pago generada, ya sea por:

1) obtencin de un bien o servicio,
2) el otorgamiento de un prstamo o
3) cualquier operacin que genere contraprestacin, puede tener
cancelacin en forma total o parcial, en distintos estados de
transacciones, es decir:
1) Contra entrega: implica la cancelacin en el momento de la
incorporacin al patrimonio de un bien o servicio. Con lo que
en un mismo momento se cerraran las dos etapas: el
devengamiento y pago.
2) a posteriori: es decir, despus de recibido el bien o servicio.
130
3. Ejecucin del Presupuesto en lo relativo a los Recursos
A los recursos se los denomina indistintamente, criterio adoptado en la ctedra,

recurso, ingreso o entrada. Mientras que Recurso es la terminologa ms
utilizada en nuestro pas. La ciencia de las Finanzas Pblicas define a los
ingresos del Estado como los medios financieros necesarios para cubrir el
Presupuesto de Gastos del Estado.
Es decir, los ingresos pblicos se destinan a financiar los gastos pblicos. En su

mayor parte los Recursos provienen de la riqueza privada de los ciudadanos en
forma de impuestos y contribuciones.
Pero adems el Estado tiene el usufructo de sus bienes patrimoniales, por lo que
tambin constituyen recursos pblicos las rentas devengadas por los bienes
susceptibles de posesin estatal. De all que es conveniente distinguir:
Recursos derivados
Son los medios que obtiene el Estado de impuestos, contribuciones y tasas

de los particulares. Estos recursos derivan de la potestad del Estado y
son consecuencia de su derecho de imposicin. Estos recursos dan origen
a la llamada Obligacin Tributaria cuyo sujeto pasivo es el contribuyente o
usuario y cuyo sujeto activo es el Estado.
Recursos Originarios
Son los medios pecuniarios que el Estado obtiene del usufructo de su

propio patrimonio. Estos recursos provienen del dominio comercial,
industrial, forestal o minero del Estado.
Los recursos que el presupuesto debe tomar en cuenta para atender los gastos
pblicos se refieren con exclusividad a los ingresos en dinero. No son tenidos en
cuenta entre los recursos financieros los bienes susceptibles de posesin estatal,
131
es decir objetos materiales e inmateriales dotados de valor que pertenecen al

patrimonio del Estado.
La Contabilidad de Ejecucin del presupuesto de recursos solo toma en cuenta

al patrimonio estatal cuando este produzca rentas valuables en dinero y que
integran la gestin financiera.
Por lo tanto, desde el punto de vista financiero se entiende por Recurso

exclusivamente los medios monetarios disponibles por el ente poltico para la
prestacin de los servicios pblicos.
La economa considera a los ingresos pecuniarios desde el punto de vista de la

incidencia patrimonial. Es decir, recurso es toda entrada no compensada con una
salida equivalente en valor.
Se llega as al concepto de Recurso que tiene la Contabilidad Pblica, esta

considera al recurso en su doble incidencia financiera y patrimonial es decir,
no solo se limita a tomar al Recurso como ingreso monetario, sino que adems
trata de registrar los movimientos patrimoniales derivados del ingreso.
La disciplina busca reflejar por medio de registraciones contables tanto la gestin

financiera como la patrimonial, la primera por medio de la Contabilidad del
Presupuesto de Recursos y la segunda a travs de la Contabilidad Patrimonial.
Pero lo sustancial para la disciplina es la concepcin del Recurso como

crdito a favor del Estado, cuyo importe debe ingresar al Tesoro. La
Contabilidad Pblica toma al recurso considerndolo en la fase de la
recaudacin.
Los Recursos desde el punto de vista de las finanzas pblicas, se clasifican

en:
Recursos Efectivos: los que importan un ingreso de dinero para el
Estado, sin que se produzca una salida patrimonial equivalente, no origina
132
una transferencia correlativa de bienes patrimoniales. Ejemplo: Rentas que

devengan los bienes del Estado.
Recursos no Efectivos: los que producen una entrada para el Estado

compensada con una salida patrimonial. Ejemplo: recursos provenientes
de la venta de bienes susceptibles de posesin estatal. Se produce un
ingreso de dinero y una baja de un bien patrimonial.
Etapas de los recursos
Las entradas de dinero que dispone el Estado, desde el punto de vista

doctrinario y de las finanzas pblicas, pasan por tres fases:
Fijacin,
Exaccin e
Ingreso.
Estas tres etapas que para algunos autores se muestran perfectamente distintas
y separadas, para otros en cambio, son simultneas. Tambin hay casos en que
puede llegar a invertirse el orden, presentndose en primer trmino la
recaudacin, fijndose provisionalmente una formalizacin sujeta, mas adelante,
a ajuste definitivo.
1 ) Fijacin
Es la operacin practicada por agente pblico competente tendiente al

establecimiento de los siguientes objetivos:
a) individualizacin del deudor del Fisco,

b) verificacin del crdito a favor del Estado,
c) liquidacin del impuesto que por medio de la exaccin el
contribuyente debe ingresar a una oficina recaudadora.
133
La finalidad de esta fase es determinar con precisin el derecho del Estado a

exigir un ingreso de fondos al Tesoro. Su objetivo es delimitar los elementos de la
obligacin fiscal, sujeto pasivo, monto de lo adeudado, fecha de vencimiento.
Es preciso insistir en diferenciar, entre el calculo de los recursos y la fijacin,

como etapa ejecutiva posterior tendientes a determinar el crdito del Estado. El
clculo del recurso pertenece a la esfera de la Contabilidad Preventiva, y la
fijacin a la Contabilidad Ejecutiva. El Primero representa una mera estimacin
elaborada en base a datos estadsticos, la experiencia, la observacin de los
hechos y la situacin econmica general.
El objetivo de la fijacin de las entradas es precisar el monto del crdito que

debe ingresar cada contribuyente. Mientras que el propsito del calculo del
recurso es simplemente financiero; en cambio, la fijacin es predominantemente
jurdico, pues tiende a determinar el derecho del Estado y definir los elementos
de la llamada relacin jurdica - tributaria. El rgano competente en la fijacin de
las entradas est a cargo del Presidente o Poder Administrador.
Se ha optado por dejar librado a las leyes tributarias lo relacionado con los
procedimientos de la fijacin de los ingresos, de acuerdo a la naturaleza del
tributo de que se trate.
2) Exaccin
Es la etapa en la cual un agente fiscal exige del contribuyente efectuar el

pago del recurso adeudado. Como consecuencia el contribuyente ingresa el
importe que adeuda a la respectiva caja recaudadora de la administracin. En la
legislacin financiera argentina a la exaccin del recurso se la denomina
recaudacin, lo que es incorrecto, por cuanto esta comprende las tres fases:
fijacin, exaccin e ingreso al Tesoro. La exaccin se har por agentes
competentes autorizados por el Poder Ejecutivo.
3) Ingreso al Tesoro
134
La finalidad de esta etapa es asegurar la centralizacin de los fondos pblicos.

Esta fase cierra la etapa ejecutiva de la recaudacin de los recursos y se la define
como el acto por el que un agente fiscal encargado de la percepcin de una
entrada pone a disposicin del rgano central del Tesoro la suma
recaudada. El agente del Tesoro puede entregar materialmente los fondos o
depositarlos en cuenta bancaria a la orden del rgano central.
Esta fase de la recaudacin es la consecuencia del principio de Unidad de Caja:

en la Hacienda Pblica debe haber una sola caja a la que ingresen todos los
fondos pblicos.
La Unidad de Caja se manifiesta en la centralizacin de los fondos, este

principio reconoce como excepcin a los organismos descentralizados, las
Universidades Nacionales que han sido dotadas de autarqua y gozan de
independencia financiera y administran su propio patrimonio, no estn obligadas
a centralizar sus fondos en la Tesorera General de la Nacin, se rigen por las
Tesoreras Locales.
Todos los ingresos al Tesoro producidos por las distintas actividades del Estado
deben ser controladas en todas las etapas por las que pasa su ejecucin.
Abarcan tres aspectos:
I) Control del fisco sobre los contribuyentes y deudores,

II) Control de la Administracin sobre los agentes recaudadores
delegados del tesoro;
III) Control Externo sobre la Administracin.
I ) Control del fisco sobre los contribuyentes y deudores: la recaudacin no

puede dejarse librada a la buena voluntad de los contribuyentes, por lo que
resulta imprescindible dotar a la Administracin Pblica de las facultades de
supervisin para evitar y reprimir evasiones impositivas. El Poder Ejecutivo es
135
quien ejerce el control sobre los contribuyentes, aunque ello no significa que
pueda actuar arbitrariamente, pues esas facultades estn limitadas por los
derechos individuales. Est facultada para efectuar compulsas de libros,
inspeccionar papeles privados, organizar sistemas de fiscalizacin, aplicar multas
a los infractores, evasores y defraudadores del fisco. El Poder Ejecutivo ejerce
esta facultad a travs de la AFIP (Administracin Federal de Ingresos Pblicos.).
II) Control de la Administracin sobre los agentes recaudadores delegados

del tesoro, para el ejercicio de este control se han enunciado una serie de
principios bsicos:
a) Unidad de Direccin (Art. 72 Ley 24.156/92): el servicio del Tesoro

est organizado siguiendo el principio de Unidad de Direccin, esto
significa que todos los agentes fiscales, cajas recaudadoras y dems
organismos que actan con funciones de Tesorera, deben hallarse
sometidos a la superintendencia de un Organismo Central de Direccin.
Este Organismo es la Secretara de Hacienda.
b) Separacin de funciones administrativas, a los efectos de establecer

un mutuo control, las etapas de fijacin y exaccin deben confiarse a
agentes distintos de los encargados de efectuar la recaudacin
propiamente dicha.
c) Utilizacin mxima del sistema de ingreso directo de contribuyentes

o deudores en cuentas bancarias del Tesoro para evitar el manejo de
dinero por empleados.
d) Adopcin de reglas generales precisas y de buena tcnica,

ajustada a principios contables generalmente aceptados para el sector
pblico nacional. En lo relativo al registro de operaciones (control
escritural) y a fin de asegurar que todo el proceso de fijacin,
recaudacin e ingreso de las entradas quede debidamente asentado en
libros y reflejado en cuentas.
136
III) Control Externo sobre la Administracin est a cargo del Poder

Legislativo y por delegacin a la Auditora General de la Nacin. Dado que
el parlamento no est en condiciones de fiscalizar en forma continua la
recaudacin de los recursos.
Ms efectivo es el control de la Auditora General de la Nacin, quien gozando de

independencia suficiente en relacin al Poder Administrador obra por delegacin
del Poder Legislativo.
Atendiendo a esta situacin el Profesor Bayetto presenta la siguiente

clasificacin de acuerdo al momento y medio de la fijacin de las entradas.
a) Recursos que se recaudan sobre la base de padrones. en ellos se

nota perfectamente el escalonamiento de los tres perodos. En cada ao
se fija por el padrn, la existencia de los crditos y se liquida la suma a
satisfacer en el vencimiento por los contribuyentes. Ejemplo: contribucin
territorial, patentes, arrendamientos, concesiones, puertos, etc.
b) Recursos cuya fijacin solo puede hacerse en el momento en que el

contribuyente reclama una formalidad, utiliza un servicio, formula una
declaracin o realiza una compra. Siendo la fijacin previa o simultnea a
la recaudacin se incluyen en esta categora algunos impuestos, como por
ejemplo: el de importacin, tasas retributivas de servicios pblicos
divisibles (registro de propiedad, visitas de sanidad, etc.), algunas rentas
del dominio privado (puertos, muelles, diques, telgrafos, transporte
nacional, etc.), todos derivados del dominio industrial y otras de dominio
territorial (ventas de tierras fiscales, extraccin de maderas de los bosques,
etc.).
c) Recursos que se recaudan preventivamente sobre la base de

declaraciones juradas de los propios contribuyentes, quedando la fijacin
definitiva sujeta a ulterior verificacin, de esas declaraciones por los
137
agentes de la entidad recaudadora fiscal. Ejemplo: Impuesto al Valor

Agregado (IVA), e Impuesto a las Ganancias. En ellos, la etapa de fijacin
puede no darse pues primero se realiza la exaccin cuando el
contribuyente liquida el impuesto.
d) Recursos que se recaudan mediante la venta de valores fiscales

que deben ser usados por los contribuyentes. Ejemplo: algunos Impuestos
Internos (bebidas alcohlicas), Impuesto a los Sellos sobre Actos y
Contratos. En esta ltima clasificacin la exaccin y el ingreso se dan
simultneamente. En el pas se propicia la declaracin jurada de los
propios contribuyentes, hechas en formularios oficiales y sujetas a
posterior verificacin por inspectores fiscales.
Desde el punto de vista de la administracin financiera y segn el articulo N 32

de la Ley 24156, debe como mnimo registrase en materia de recursos, las etapas
de liquidacin o devengamiento y luego su recaudacin o percepcin.
Antes de concluir con el tema ejecucin, de recursos o de ingresos, es

conveniente tener presente como se determina el resultado del Ejercicio
Financiero del Estado.
Segn la LAFCO el mismo se determina al cierre de cada ejercicio, por la

diferencia entre los recursos recaudados y los gastos devengados. Si dicho
resultado es positivo, ese excedente puede incorporarse al nuevo presupuesto
para financiar los gastos comprometidos y no devengados al cierre del anterior.
Es conveniente leer los artculos de la Ley de Administracin Financiera y

de los Sistemas de Control N 24156/92 en lo atinente a las etapas de la
ejecucin en cuanto a gastos y a recursos.
138
4. Funciones modernas del Presupuesto
La mayor parte de las finalidades pblicas requieren la ejecucin de acciones que

derivan en transacciones econmicas y financieras, las cuales son volcadas
oportuna y sistemticamente en el presupuesto, de all su importancia.
En la concepcin moderna el presupuesto adquiere el carcter de integral, ya que

se lo concibe como la expresin financiera del programa de gobierno de una
manera ms amplia y explcita, respecto de la concepcin tradicional.
Se constituye as en un instrumento til para la programacin econmica y social,

al reflejar una poltica presupuestaria nica para todo el sector pblico. Por ello
cada jurisdiccin o entidad debe cumplir un rol bsico, es decir productor de
aquellos bienes o servicios con los que se posibilita cumplir con la poltica
presupuestaria.
Desde esta visin moderna el Presupuesto es un instrumento de programacin

econmica y social, de gobierno, de administracin y necesariamente un acto
administrativo.
COMO INSTRUMENTO DE Las acciones de programacin en el largo y
PROGRAMACIN mediano plazo se elaboran en trminos de
ECONOMICA Y SOCIAL agregados y variables macro econmicas para el
conjunto de la realidad nacional, regional o
provincial.
En el presupuesto del sector pblico los objetivos y
los medios correspondientes se establecen con el
grado de detalle y concrecin adecuada para la
accin directa inmediata y cotidiana. Por ello el
presupuesto pblico hace posible en el corto plazo,
el cumplimiento de polticas de desarrollo en el
139
mbito de la produccin pblica, a la vez que

permite su compatibilizacin con las restantes
polticas para la coyuntura. Adems mediante el
presupuesto el Estado define el nivel y
composicin de la produccin e inversin pblica,
la demanda de los recursos reales que requiere la
economa, las formas y magnitudes del
financiamiento de sus actividades.
COMO INSTRUMENTO DE Gobernar implica la adopcin de decisiones sobre
GOBIERNO diversas materias y en relacin con los mltiples
campos de la actividad estatal. Dichas decisiones
deben ser coherentes entre si, procurando la
complementariedad de los fines, la coordinacin
de medios. Por ello la funcin de gobernar
contiene las siguientes medidas:
a. Adopcin de un plan de accin del Estado para
un periodo dado.
b. La formulacin de una poltica global y polticas
especificas para llevar adelante dicho plan.
c. La direccin de las actividades para la
materializacin de tales polticas y para el
seguimiento y evaluacin de su cumplimiento.
COMO INSTRUMENTO DE Una vez fijado el programa de gobierno, es

ADMINISTRACIN necesario llevarlo a la prctica, convertirlo en
hechos, con lo cual se entra en el campo de la
administracin.
La ejecucin de dicho programa obliga a la divisin
del trabajo, en consecuencia, las distintas
unidades responsables de la ejecucin tienen que
trabajar separadamente pero en estrecha
coordinacin. El presupuesto tiene que
formularse y expresarse en una forma tal que
140
permita a cada una de las personas

responsables del cumplimiento de los objetivos
concretos y del conjunto orgnico de acciones
correspondientes, encontrar en l una
verdadera gua de accin que elimine o
minimice la necesidad de decisiones
improvisadas.
COMO ACTO La participacin activa y conscientes de los
LEGISLATIVO ciudadanos en el diseo y ejecucin de las
decisiones que los afectan, no solo es un derecho
sino una obligacin. En un sistema representativo,
ese protagonismo se verifica por intermedio de los
representantes de la comunidad, a quienes les
corresponde juzgar la validez del programa de
gobierno.
COMO DOCUMENTO Es imprescindible que el presupuesto este
estructurado sobre la base de una metodologa
apropiada, a fin de permitir conocerlo e
interpretarlo por quienes deben aprobarlo,
administrarlo y difundirlo a la ciudadana. Se puede
sealar distintas formas de expresin del
presupuesto:
Analtico: se expresa a nivel nacional en la
decisin administrativa que distribuye la Ley
de Presupuesto, la cual expresa el mayor
nivel de desagregacin del programa anual
de gobierno.
Sinttico: es la versin agregada del
analtico y se expresa en el Proyecto de Ley
de Presupuesto.
Resumen: es el documento que expresa en
forma extractada, el programa de gobierno,
141
facilitando su difusin y conocimiento

generalizado y se prepara una vez que la
Ley de Presupuesto ha sido sancionada
por el Congreso de la Nacin.
5. Tcnicas Presupuestarias
A Presupuesto Por Programa
El presupuesto por programa comenz en la administracin norteamericana

donde fue introducido por MacNamara en 1961, en 1965 el Presidente Jonson lo
extendio a nivel federal, bajo la denominacin Sistema de Planificacin,
Programacin y Presupuestacion, ( PPBS) para conseguir tres objetivos:
Hacer las cosas mejor

Con mayor rapidez
Con menor costo
Constituye un proceso integrado de gestion, en el que se analiza la actividad

administrativa en su totalidad, asignandose los recursos entre programas
alternativos. Es la forma de reflejar la problemtica de la produccin de bienes y
prestacin de servicios que realiza el sector pblico. En trmino genrico se
aplica a todo proceso de combinacin de insumos que originan productos. Se
basa en un enfoque que destaca el rol productivo del sector pblico, permitiendo
reflejar la problemtica de produccin de bienes y servicios
Tomando como base el proceso de toma de decisiones, o 3 P, se advierte la

ntima relacin existente entre Programacin y Presupuestacin y de un modo
ms general con la planificacin.
Cuando se trata de programas gubernamentales se incorporan al presupuesto
financiero, por lo tanto se lo considera como:
142
Presupuesto moderno al conjunto armnico de programas y proyectos a

realizarse en el futuro inmediato y se asemeja a un Presupuesto por
Programas.
El presupuesto por programa permite a travs de sus diversas categoras la

asignacin de crditos presupuestarios a los diferentes recursos humanos
y materiales necesarios para el cumplimiento de los objetivos concretos
vinculados a determinados programas de accin.
El presupuesto por programa ( PPP) es una tcnica mediante la cual se procura

asignar, a determinadas categoras programticas a cargo de las jurisdicciones y
entidades que conforman la Administracin Publica, recursos necesarios para
producir y proveer bienes y servicios destinados a satisfacer, de manera eficaz y
eficiente, necesidades de la comunidad durante un periodo preestablecido. La
misma facilita la ejecucin, el control y la evaluacin presupuestaria en trminos
fsicos y financieros.
Esta tcnica parte de una clara definicin de la poltica presupuestaria ( en la que

se definen los objetivos que se pretenden alcanzar con el presupuesto asignado ),
consignando adems, las metas, (cuando los objetivos, expresados en productos
terminales son cuantificables), las unidades ejecutoras y sus responsables y las
categoras programticas que correspondan.
La apertura programtica debe efectuarse en base al conocimiento de cada

organizacin, de sus fines, procedimientos y recursos. Por lo tanto debe evitarse
el diseo de redes programticas que no reflejen adecuadamente las acciones
que lleve a acabo cada institucin.
143
En este tipo de presupuesto se presta particular atencin a las cosas que un

gobierno hace o realiza ms que a las cosas que adquiere o compra. Se
permite conocer lo que se hace, sus resultados, como, con que medios y el coste
de su realizacin.
Las cosas que un gobierno adquiere tales como servicios personales, provisiones,
equipos, medios de transporte, no son sino medios que emplean para el
cumplimiento de sus funciones. Por ejemplo las carreteras, escuelas, puentes,
obras pblicas, son cosas que el gobierno hace en cumplimiento de sus
funciones.
El Presupuesto por Programas muestra el significado de la actividad estatal

clasificada por separado, es decir, cada uno de los proyectos del Ejecutivo y
sus costos.
Permite lograr la programacin sectorial dentro del gobierno con un alto grado de
consistencia e integracin. Es decir, clasifica los gastos conforme a los
programas propuestos y muestra las tareas a realizar dentro de ellos.
Naturalmente los programas y actividades estn a cargo de las dependencias
Administrativas del Gobierno, las que pasan a ser unidades ejecutoras de los
programas.
Obliga al funcionario a formular un programa de su accin y lo compromete a

cumplir ciertas metas de trabajo. Pone especial atencin en los objetivos de cada
programa y los costos totales que implican. La adopcin de este sistema exige
una planificacin previa, siendo el presupuesto, la etapa operatoria de los planes
elaborados. Se lo define como: la expresin de las asignaciones
presupuestarias practicadas en funcin de los objetivos y metas de
gobierno, utilizando criterios de efectividad y eficiencia.
El objetivo del presupuesto por programas es mostrar qu se realiza, adems de

mostrar el monto que se gasta. O sea se relacionan los medios con los fines para
los cuales se adquieren.
144
En la formulacin o preparacin de un programa se siguen los siguientes

pasos:
1) se trata de identificar y adoptar OBJETIVOS concretos, precisando su

naturaleza y volumen para determinado perodo, y el orden de
importancia de los mismos.
2) una vez fijados los objetivos, es necesario cuantificarlos. El objetivo

cuantificado se denomina META. Dicha cuantificacin se realiza a travs
de una unidad de medida que puede consistir en medir el volumen de
trabajo, las unidades de producto final o el grado de realizacin de las
mismas.
3) identificado los objetivos, es necesario determinar cualitativa y

cuantitativamente, las acciones necesarias para llevarlos a cabo, o
sea los MEDIOS. Quedan as calculados, los recursos humanos,
materiales y financieros requeridos.
4) en cada caso se determinan las unidades presupuestarias

responsables de llevar a cabo cada etapa de este proceso, que se
denominan UNIDADES EJECUTORAS de los Programas.
El objetivo del presupuesto por programas consiste en una mejor utilizacin

de los recursos pblicos mediante una racional asignacin. De all es
necesario fijar un orden de prioridades respecto a los objetivos a cumplir y evaluar
las distintas alternativas para obtener el mximo de beneficio con el mnimo
costo.
De all que para poder aprobar un presupuesto por programas habr que aprobar
aquel que cumpla al mximo las metas u objetivos propuestos con el mnimo de
costo, dado que lo que interesa es mostrar, no cuanto gasta el Estado, sino que
es lo que se hace con los recursos disponibles.
145
Un aporte fundamental que efecta esta tcnica est en determinar cmo, en

qu, y por qu. Adems de la mera determinacin del gasto. Asimismo la
definicin de responsables para cada etapa del proceso constituye otro notable
avance, ya que permite identificar quien debe responder y rendir cuentas por el
grado de cumplimiento de metas establecidas y los desvos si los hubiere.
Otro avance es que fue diseado para capacitar al gobierno para enfrentarse
mas eficientemente a la incertidumbre y a los eventos impredecibles. Por ello, la
planificacin es un ingrediente esencial del presupuesto por programa, en este
contexto, la planificacin tiene por objeto la identificacin de los cursos de accin
mas adecuados para hacer posible una mejor toma de decisiones.
Ventajas del Presupuesto por Programas
o Los administradores vieron en el sistema un medio racional de justificar

detalladamente sus actividades.
o Los economistas un mtodo para reducir el desperdicio en el uso de los

recursos gubernativos y de elevar al mximo los resultados mediante
una correcta utilizacin de los medios en funcin de los fines trazados.
o Los ciudadanos una posibilidad de introducir economas y aprovechar

mejor la carga tributaria.
o y el gobierno, grandes ventajas en cuanto al conocimiento profundo de

los diversos programas y obtencin de economas en los gastos.
o Las personas que confeccionan los presupuestos y las que deben

aprobarlos sienten la necesidad de elaborar un mtodo de
planificacin, pues deben hacer estimaciones para el ao siguiente
sobre la actividad que implica cada programa y proyecto. Es decir, en
vez de copiar el presupuesto anterior, los funcionarios deben decidir
146
sobre la cantidad de servicios que deben prestar en el prximo ejercicio

presupuestario y determinar el costo de ellos.
o El sistema de presupuestos - programas acumula sistemticamente una

valiosa informacin, indispensable para la formulacin y permanente
revisin de los planes.
o Al formular el presupuesto en forma descentralizada, se crean las

bases y la organizacin necesarias para un proceso de planificacin
que comienza en la parte inferior de la pirmide organizativa y fluye
coordinadamente hasta su cumbre.
o Permite evaluar la eficiencia con que operan las diferentes

entidades ejecutoras de programas y proyectos, ya que el
presupuesto - programa contiene una serie de ndices de rendimiento,
unidades fsicas y precios, que hacen posible la comparacin entre
proyectos similares y determinar el grado de aprovechamiento de los
recursos y de los precios que se pagan por ello.
Por otra parte entre las debilidades que mas se le adjudican, o la ms frecuente
se relaciona con las dificultades que presentan los procesos de medicin y la
definicin clara de las unidades de medida. En realidad esto no se relaciona con
la tcnica, sino tiene que ver mas bien con la cultura de la organizacin, tales
como la resistencia al cambio y temor al control. Los motivos oscilan desde la
inercia en la aplicacin de rutinas tradicionales, falta de capacitacin hasta un
supuesto aumento de costo en la etapa inicial.
En cuanto a la implementacin o establecimiento de un presupuesto por

programas implica alteraciones profundas en la estructura y el funcionamiento de
la maquinaria gubernamental y an ms, un cambio de estilo en la conducta y
mentalidad de los funcionarios; ya que actuar en funcin de programas
previamente establecidos implica romper los esquemas tradicionales, pues como
147
se mencionara cada funcionario debe justificar detalladamente sus actividades

cada ao.
Un presupuesto por programas no puede insertarse en la administracin

desde arriba, el trabajo bsico debe iniciarse en los planos intermedio e
inferior, siguiendo etapas determinadas.
Al considerar al presupuesto por programas como analogo al proceso productivo
o industrial se debe considerar:
Insumos
Productos
Relacin Insumos Productos
Este analisis es util para comprender las acciones a cargo del Estado, ya que la
Administracin Publica Nacional produce bienes y servicios que suministra a la
sociedad pero asimismo adquieren bienes y/o servicios producidos por terceros
para utilizarlos con posterioridad en el mencionado proceso.
El proceso de combinar diversos recursos reales para la obtencin de un

producto se denomina proceso de produccin. Y cada relacin insumo producto
expresa una de las diversas tecnologas de produccin disponibles para realizar
el proceso de produccin. Ello implica una determinada relacin de calidad entre
los insumos y el producto resultante.
Son los recursos humanos, materiales, maquinarias y

Insumos equipos y servicios no personales que se requieren
para el logro de un producto ( bien o servicio ).
Los insumos son expresados en unidades fsicas, como toneladas, metros

cbicos, etc.... Ejemplo: asesoria jurdica de un organismo pblico, los insumos
estn representados por:
148
Recursos humanos: representado por los abogados, secretarias, personal

directivo y administrativo.
Materiales: papel, carpetas, lapiceras, tiles de escritorios utilizados en los
procedimientos.
Equipos: mquinas de escribir, computadoras, escritorios y sillas.
Servicios No Personales: pasajes, viticos, energa elctrica, alquiles de la
oficina.
Son los bienes o servicios que surgen como

resultado, cualitativamente diferente, de la
Productos
combinacin de los insumos que requieren sus
respectivas producciones.
Los bienes o servicios producidos poseen caractersticas cualitativas y en la

mayora de los casos pueden cuantificarse.
Es la relacin, que dada una

tecnologa de produccin, se
Relacin Insumo - establece entre los diversos insumos,
Producto
combinados en el proceso de
produccin, en cantidades y
calidades adecuadas y precisas, con
el respectivo producto que los
requiere.
Siendo el Presupuesto por Programa un sistema que expresa interrelaciones
entre insumos, tecnologas y productos, las categoras programticas permiten:
1. Un lenguaje comn comprensivo de las distintas fases de

presupuestacin.
2. Un mejor desarrollo del proceso presupuestario generando una
adecuada divisin del trabajo.
3. Cursos de accin detectando deficiencias estructurales o situacionales.
149
El presupuesto por programa permite a travs de sus diversas categoras la

asignacin de crditos presupuestarios a los diferentes recursos humanos
y materiales necesarios para el cumplimiento de los objetivos concretos
vinculados a determinados programas de accin.
Las acciones presupuestarias deben ser adecuadamente identificadas dentro del

proceso presupuestario, ya que en cada una de ellas se expresan los recursos
financieros necesarios para adquirir los insumos reales que procesados se
transforman en productos. Este papel lo cumplen las categoras programticas.
Semnticamente una categora expresa la idea de ciertas jerarquas

convenientemente ordenadas. Las acciones presupuestarias deben ser
adecuadamente identificadas dentro del proceso presupuestario publico, en tanto
que ellas expresan los recursos financieros que se le asignaran para adquirir los
insumos reales que, una vez procesados, se transformaran en productos o
permitirn el suministro de bienes y servicios, este papel lo cumplen las
categoras programticas.
Estas categoras cumplen una doble funcin:
Delimitar el mbito de las diversas acciones presupuestarias

Permitir su jerarquizacin en orden a su relevancia presupuestaria.
Esto permite expresar en el presupuesto, no solo las tcnicas de gestin

institucionanal y las tcnicas de sus centros de gestin, sino tambin su grado de
flexibilidad y responsabilidad que le cabe a las mismas, en el uso de los recursos
financieros asignados para la obtencin de los respectivos productos.
Pueden existir organismos cuya razn de ser no sea la produccin de bienes y

servicios, se plantean dos situaciones:
150
1. Una, cuando la asignacin de recursos financieros constituye una cesin de

fondos para que se realice el proceso productivo. Ej aporte a un organismo
descentralizado, es asignacin de recursos para acciones presupuestarias.
2. Otra, es cuando la asignacin de recursos no tiene como objetivo proveer
medios para un proceso productivo ( aunque constituye una forma de
contribuir al logro de una poltica ), Ej. asignacin de fondos para el pago de
servicios de la deuda ( no implica procesos de produccin )
En resumen, pueden existir asignaciones presupuestarias que no tienen relacin

directa con el proceso productivo, en tales casos no sern reflejadas en una
categora programtica porque no son acciones presupuestarias. Se distinguen
dos grupos de categoras a niveles de programacin:
Las categoras programaticas que se utilizan en la presupuestacion por
programason las siguientes:
Programa
Subprograma
Actividad
Tarea
Proyecto
Obra
Trabajo
Programa: Es la categora esencial, es el eje de la programacin presupuestaria,

comprende el conjunto de acciones encaminadas al logro de un objetivo concreto
para el cual se asignan recursos materiales, humanos, tcnicos (insumos reales)
y financieros y una unidad ejecutora.
Se lo puede definir como un instrumento destinado a cumplir las funciones

del Estado, por el cual se establecen Objetivos o Metas cuantificables o no, que
se cumplirn a travs de la integracin de un conjunto de esfuerzos con los
recursos humanos, materiales y financieros a l asignados, con un costo global
determinado y cuya ejecucin queda a cargo de una unidad Administrativa de alto
151
nivel dentro del gobierno. Por ejemplo la funcin educacin se puede subdividir
en programa de educacin: primaria, media y superior, segn el caso cada
programa podra subdividirse en distintos subprogramas
Subprograma: Cuando el objetivo concreto de un programa es complejo, su

consecucin se define como la suma de objetivos parciales, para lo cual existen
subconjuntos menores llamados subprogramas. Tambin se puede
conceptualizar como la divisin de ciertos programas complejos en virtud del cul
se fijan metas parciales que se cumplirn con los recursos humanos, materiales y
financieros, y con un determinado costo. Por ejemplo dentro del programa de
educacin media se puede establecer los subprogramas de enseanza comercial,
industrial, agropecuaria, etc.
Actividad: la meta que se fija un programa o Subprograma, es la obtencin de un

resultado o logro. El cumplimiento de las metas se realiza a travs de una divisin
mas reducida de cada una de las acciones que se llevan a cabo para cumplir las
metas de un programa o Subprograma (conjunto de acciones: recursos humanos,
materiales y dems insumos necesarios para su realizacin). La caracterstica de
una actividad es que presenta una agrupacin de operaciones o tareas.
Ejemplo: dentro del subprograma de enseanza comercial, se pueden establecer
las actividades de instruccin, publicidad, de material didctico, etc.
La actividad es una categora o nivel de programacin de medios, pues

contribuye a la realizacin de las metas del programa o subprograma y es a este
nivel que se determinan las acciones y recursos.
Tarea: la ejecucin de una actividad supone a su vez el cumplimiento de ciertas

etapas dentro de un proceso que se denominan tareas.
Se entiende por tal una operacin especfica que forma parte de un proceso
que se destina a producir el logro de la actividad.
152
Proyecto: el proyecto en determinadas circunstancias puede ser una categora

de Objetivos. Si la entidad responsable de llevarlo a cabo (proyecto) es distinta
del organismo que lo har funcionar, quiere decir que la primera entregar un
bien de capital a otra Institucin Pblica.
El proyecto es una categora de Inversin cuando a travs de su

materializacin, se incrementa el capital de una institucin, dotndola de
mayor capacidad instalada para la produccin. Por ejemplo la asignacin de
recursos para construir o mejorar bienes de capital, destinados a producir bienes
o servicios y lograr de este modo el objetivo propuesto.
Obra: es la construccin en s, la ejecucin del proyecto (es una parte o etapa

en la construccin de un bien de capital y que forma parte de un proyecto).
Trabajo: conjunto de acciones homogneas necesarias para ejecutar cada una

de las fases de una obra.
Diferencias con el Presupuesto Tradicional
La tcnica del Presupuesto por Programa se ha desarrollado para subsanar la

falta de informacin que adolecen los presupuestos tradicionales, es decir
aquellos que se relacionan con un estado prestador de escasos bienes o
servicios. En cambio el Estado moderno participa activamente en la sociedad con
un alto grado de complejidad de accin y extensa actividad de recursos
demandados.
El presupuesto por programas muestra el significado de la actividad estatal

clasificada por separado, es decir cada uno de los proyectos del Ejecutivo y sus
respectivos costos. Por lo que permite lograr la programacin sectorial dentro del
gobierno con alto grado de control e integracin.
Un presupuesto por programas est orientado no solo por acciones

mediatas, sino por metas a largo plazo, establecidos por programas globales o
153
sectoriales de desarrollo. Esta forma de presupuesto est adaptada a las

necesidades de la planificacin presupuestaria. Sus clasificaciones sirven a la
Oficina Nacional de Presupuesto, al jefe del Ejecutivo y a los legisladores para
revisar el presupuesto desde el punto de vista de la compatibilidad de los
programas y de la distribucin de los fondos entre los programas.
El objetivo de un presupuesto El tradicional centra su inters en

por programa es mostrar lo que lo que el gobierno compra para
el gobierno hace. hacer las cosas.
La clasificacin por programas y actividad, procura que las cosas que el gobierno
compre sea clasificada no solo como cosas en s mismas, sino como un conjunto
organizado de acuerdo a las actividades que sirven (porque el presupuesto por
programas est formado por un conjunto de categoras, en virtud de las cuales se
distribuyen los fondos para hacer las cosas programadas).
La clasificacin por programas enlaza las cosas compradas y las cosas hechas o
cumplidas. El sentido que adquiere una administracin pblica que adopta un
presupuesto por programas y actividad, es totalmente distinto de aquel que tiene
un presupuesto tradicional, ya que los productos finales o las cosas hechas
pueden ser por ejemplo: el numero de expedientes tramitados, las carreteras
construidas, toneladas de alimentos transportados, nmeros de almuerzos
repartidos, etc.
Se consideran como productos finales a todas las categoras tangibles de

actividad estatal. En dicho presupuesto, la definicin de producto final es
fundamental, es la que da significado a la tcnica y es a la vez su factor limitante.
La clasificacin por programa, provee datos efectivos acerca de lo que se est
haciendo, lo que facilita la labor de la administracin en todos los niveles y
permite mostrar la eficiencia de ellos.
154
B ) Presupuesto Base Cero
El mundo de las finanzas contina en permanente evolucin, buscando nuevas

tcnicas que permitan la mejor utilizacin de los escasos recursos disponibles,
para aplicarlos a la satisfaccin de las necesidades, aprovechando en este caso
adems, el anlisis costo - beneficio.
Este sistema presupuestario se aplica por primera vez en el ao 1970 en los EE

UU. Desde all se ha incorporado tanto al sector pblico como privado porque se
adapta con facilidad a cualquier tipo de organizacin.
Supone que ningn gasto se considera consolidado, es decir no debe ser

recogido en un presupuesto si no se justifica su conveniencia y necesidad. O lo
que es lo mismo, no se aprueba un gasto del que pudiera prescindirse. Propugna
la revisin constante de las asignaciones a los programas en marcha, as como
exige de las unidades la formulacin y cuantificacin de distintos niveles de
ejecucin de cada programa, de manera que una reduccin en los recursos
destinados no tenga por que suponer forzosamente la desaparicin completa de
un programa.
Confeccionar un Presupuesto de esta clase implica que cada gerente o

funcionario descompone su funcin en las principales actividades que realiza, y
una vez que las haya aislado las valoriza en trminos de gastos. Posteriormente
clasifica estas actividades por orden de prioridad a fin de compatibilizar los
recursos escasos de la organizacin con el Presupuesto de Gastos.
El enfoque Base Cero parte del concepto de que ningn gasto presupuestario
posee un derecho adquirido de subsistir por su mera existencia en perodos
anteriores, sino por haberse probado que sigue siendo necesario. Exige la
presentacion y discusin de las diferentes alternativas para alcanzar los objetivos
de un programa, lo cual implica un considerable esfuerzo a lo largo de toda la
cadena de preparacin de este tipo de presupuesto.
155
Esto implica no solo rever la permanencia de todas las actividades o funciones,

sino tambin revisar el grado segn el cual se desarrollan. Esta revisin se
realizar cada ao desde cero y quienes deben probar la necesidad de
proseguir determinada actividad en el mismo nivel o en uno superior, o de
incorporar una nueva, son precisamente los responsables de su ejecucin.
La tcnica del Presupuesto Base Cero consiste en una evaluacin de

actividades sobre la base de la relacin costo - beneficio y de otros criterios
razonables para asignarles los recursos presupuestarios, segn una escala
de prioridades como si se tratara del primer ao, es decir partiendo de cero y sin
referencia a aos anteriores.
Para llevarlo a cabo ser necesario identificar y describir las actividades a

realizar, dentro de unidades pequeas, denominadas Paquetes de Decisin,
estos pasarn luego de formulados, por una etapa de evaluacin y clasificacin
prioritaria; hasta llegar a las instancias superiores, para su aprobacin o rechazo,
asignando fondos para las actividades que se aprueben. No supone la
permanencia de los programas y objetivos, todos deben analizarse y priorizarse
de nuevo, sustituyndose algunos por nuevos programas u objetivos.
El presupuesto Base Cero se puede adaptar a las actividades gubernamentales,

pues el gobierno es una organizacin de servicios que, de alguna manera, origina
beneficios resultantes de erogaciones de la recaudacin de impuestos.
En el mbito pblico se realizan con frecuencia recortes presupuestarios que

nicamente atienden a reducir gastos. Ante ello los responsables de
determinadas tareas, para poder enfrentar y hacer viable tal reduccin,
suspenden el mantenimiento de maquinarias e infraestructuras, implicando un
gasto mayor en el futuro. El problema al que hay que darle respuesta est
relacionado a la asignacin racional de los recursos en funcin de un conjunto de
prioridades y no tanto a la reduccin de gastos.
156
As planteado, el Presupuesto Base Cero aparece como una herramienta

microeconmica de corto plazo. Sin embargo este enfoque deber
compatibilizarse con los planes globales y a largo plazo de la organizacin.
Mientras que el Presupuesto por Programas se presenta como un
instrumento de largo plazo, especialmente apto para planes plurianuales.
El Presupuesto Base Cero desagrega la actividad en grupos de tareas

homogneas evalundose separadamente para cada actividad la relacin
insumo producto:
- Insumo: erogacin a efectuar

- Producto: servicio o resultado a obtener
El sistema exige que cada Servicio Administrativo o nivel jerrquico

responsable del cumplimiento de programas, justifique el presupuesto de
gastos que solicita (completo y en detalle) de manera anual, como si se tratara
de un presupuesto nuevo. Para cada actividad se debe preparar un paquete
de decisiones que debe incluir:
- objetivos
-alternativas
-anlisis de costos
-evaluacin de resultado
-beneficios que obtiene y
-consecuencias por la no adopcin de paquete.
Al producirse el estudio de las alternativas presupuestarias, el Presupuesto Base

Cero incluye un nuevo concepto presupuestario, ya que se requiere especificar
las distintas formas de llevar a cabo una misma actividad. Este anlisis lleva a
cada Servicio a evaluar un nivel inferior que el vigente, contemplando tambin la
posibilidad de eliminar una actividad no necesaria o poder decidir entre nuevas
alternativas presentadas. Los paquetes de decisiones preparados de manera
indicada deben ser clasificados y numerados de acuerdo con su importancia.
157
Este nuevo proceso da lugar a un anlisis exhaustivo de las prioridades

evaluando las necesidades prioritarias para decidir sobre su funcionamiento. Este
proceso permite obtener informacin sobre los recursos estatales
necesarios para alcanzar las metas y objetivos programados, detectando
adems las inversiones pblicas que pueden ser aumentadas o reducidas,
como as tambin una posible duplicidad de esfuerzos en programas
combinados. La clasificacin de los paquetes de decisiones ubicar cuales
pueden ser incorporados o ampliados y cuales deben ser reducidos o eliminados.
158

Universidad Nacional de Santiago Del Estero Facultad de Humanidades, Ciencias Sociales y de La Salud Contabilidad Pública - 2015

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Facultad de Humanidades, Ciencias Sociales y de la Salud

La actividad Administrativa de la Hacienda se manifiesta en un complejo

Si la satisfaccin de las necesidades humanas se logra mediante la aplicacin de

Cuando la Hacienda es de carcter dependiente, es decir cuando no reside en un

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El Acto Administrativo - Legislativo con fuerza de ley, mediante el cual se

De la definicin mencionada precedentemente se pueden identificar las

a) Es un acto Administrativo - Legislativo con fuerza de ley

Acto Administrativo: porque en su elaboracin intervienen activamente el

Acto Legislativo: dado que emana de un pronunciamiento del Congreso.

b) Es una autorizacin conferida por el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo

c) Es limitativo de los conceptos y montos a gastar. El presupuesto en el aspecto

d) Es un acto peridico, el presupuesto tiene un perodo de vigencia y de

contraer compromisos con cargo a esos crditos. La duracin del presupuesto es

e) Contiene una estimacin de los Recursos del Ejercicio, dicho clculo no es

Se entiende a la ejecucin del presupuesto como el conjunto de acciones

Desde el punto de vista fsico la ejecucin presupuestaria es la movilizacin de la

En el plano financiero y teniendo en cuenta solo el presupuesto de gastos, la

un conjunto de operaciones o actos, que tienen por objeto recaudar los

La ejecucin del presupuesto comprende dos tipos de operaciones:

1. por una parte las relacionadas con la recaudacin de los recursos

Pero desde el punto de vista de la doctrina se identifica a la ejecucin del

Preventiva: comprende la preparacin, discusin, sancin y promulgacin del

Ejecutiva: comprende la realizacin de las previsiones contenidas en el

Crtica: Constituye el examen de cuentas formulados por el Poder Ejecutivo,

La Doctrina identifica distintos momentos contables en la ejecucin, considerando

Las etapas secuenciales relacionadas con la previsin y ejecucin de los

La eleccin de los momentos de registracin tiene su importancia para:

a- Mostrar las repercusiones presupuestarias sobre el patrimonio y

b- Facilitar la elaboracin de los estados financieros integrantes de la

2. Ejecucin del Presupuesto en lo relativo a Gastos

Segn la Doctrina y a efectos de realizar un anlisis comparativo con la anterior

Es un acto de administracin interna a travs del cual se torna indisponible

Reconocimiento del Gasto

Para que el compromiso existente de hecho, pueda dar lugar al registro, es

en el presupuesto de crdito apto para imputar compromiso y ordenar as su

Liquidacin del gasto

Es la etapa ejecutiva, en la que funcionarios competentes verifican en relacin a

Concluidas las fases del compromiso, reconocimiento y liquidacin se ha

Ordenamiento del pago

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De acuerdo a la reforma de la Constitucin Nacional del ao 1994 se asigna al

Efectuados los trmites de liquidacin y ordenamiento, se ingresa a la etapa del

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Segn el Art. 30 de la Ley de Administracin Financiera el uso de las

Es un acto de disposicin en funcin de las facultades discrecionales del Jefe

1) Compromiso, para que ocurra este momento se deben cumplir ciertos

Debe contarse con aprobacin por parte de funcionarios competentes,

Debe afectarse preventivamente el crdito presupuestario en tanto y

El compromiso es la primera etapa del Registro obligatorio en la

Hasta el 31/12/92, el momento en el que se daba por gastado un crdito es

Hasta el devengamiento, la registracin presupuestaria implica solo

Una modificacin cualitativa y cuantitativa en la composicin del patrimonio

a) Sueldos al personal: las planillas confeccionadas por las reparticiones en que

b) Suministros: el examen de la cuenta o factura presentada por el proveedor,

La Ley 24156/92 no hace referencia expresa al proceso de reconocimiento de los

Esta obligacin de pago generada, ya sea por:

3. Ejecucin del Presupuesto en lo relativo a los Recursos

A los recursos se los denomina indistintamente, criterio adoptado en la ctedra,

Es decir, los ingresos pblicos se destinan a financiar los gastos pblicos. En su

Son los medios que obtiene el Estado de impuestos, contribuciones y tasas