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territoriales en
Colombia
Juan Gonzalo Zapata
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados en esta publicacin, son de exclusiva responsabilidad
de su autor o autores, y de ninguna manera pueden ser atribuidos a Fedesarrollo, la Corporacin Andina de
Fomento (CAF), a los miembros de su Directorio Ejecutivo o a los pases que ellos representan. La CAF no
garantiza la exactitud de los datos incluidos en esta publicacin y no se hace responsable en ningn aspecto de
las consecuencias que resulten de su utilizacin. 1
Tabla de Contenido
1. Introduccin ............................................................................................................................... 3
6. Regalas Directas....................................................................................................................... 29
2
Las finanzas
territoriales en
Colombia 1
Juan Gonzalo Zapata 2
1. Introduccin
El tema de las finanzas territoriales es muy amplio, por lo que el alcance de este trabajo se
concentra en forma prioritaria en identificar las tendencias generales de las principales
fuentes de recursos de los gobiernos subnacionales. En general, los procesos de entrega
de funciones y recursos a los territorios van acompaados de una gran prevencin sobre
los efectos negativos que de l se derivan. Si bien se defiende que la descentralizacin
3
poltica y fiscal fortalece la democracia, al acercar las decisiones estatales al mbito local,
y puede hacer ms eficiente el uso de los recursos pblicos puesto que los mandatarios
locales tienen una mayor capacidad para leer las preferencias de sus ciudadanos, entre
otras razones. As, de obtenerse buenos resultados con los programas sociales ejecutados
por los gobiernos territoriales estos adems, tendrn un mayor reconocimiento social y
apropiacin por parte de las comunidades, profundizndose as la autonoma territorial.
Igualmente, se argumenta que un acelerado proceso de descentralizacin puede generar
problemas como pereza fiscal, un aumento de la dependencia de las transferencias
intergubernamentales, un aumento desbordado del gasto pblico, malos resultados
fiscales de departamentos y municipios con el consecuente aumento del endeudamiento y
del dficit fiscal territorial, entre otros efectos. Como veremos a lo largo de los ltimos
veinte aos algunos de estos efectos se han presentado en tanto que otros no se han
presentado.
Antes de comenzar con el anlisis deben hacerse dos advertencias sobre el desarrollo de
fortalecimiento de los gobiernos territoriales que deben ser tenidas en cuenta a pesar que
por los lmites de este trabajo no se profundiza en ellos. La primera es que en Colombia el
modelo de financiamiento de los gobiernos territoriales se acerca ms a lo que en la teora
econmica se conoce como federalismo fiscal, pues muchas de sus caractersticas as lo
confirman. Hay un alto volumen de recursos involucrados, tanto de los recursos propios
de departamentos y municipios como del sistema de transferencias que asigna gran parte
de los recursos nacionales a los territorios. Con lo cual los dos gobiernos subnacionales
tienen una alta autonoma poltica y fiscal y en forma permanente la defienden frente al
gobierno nacional. En nuestro pas las transferencias son automticas e inclusive tienen un
fuerte amarre legal pues estn mencionadas en forma expresa en el articulado de la
Constitucin Nacional de 1991. Una prueba ms de la fortaleza de las finanzas territoriales
se encuentra en la capacidad del estado para aumentar los recursos de los territorios
cuando ha sido necesario. Un buen ejemplo es lo sucedido recientemente en el sector
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salud, en donde se arbitraron nuevos recursos para el sector mediante el decreto 127 de
2010. Este decreto ley aument las tasas de los impuestos a los cigarrillo y licores y, al
mismo tiempo, increment el IVA para la cerveza y los juegos de azar. Con estos nuevos
recursos se aumentar, de una parte, el recaudo de fiscos departamentales y, de otra, los
recursos adicionales por el IVA que alimentarn el Fondo de Prestaciones Excepcionales
en Salud Fonpres- creado dentro de la emergencia social, que se encargarn de financiar
igualmente el gasto del sector.
Segundo, an est pendiente por desarrollar gran parte del marco normativo que cre la
C. N. de 1991 para consolidar la gestin y autonoma de los gobiernos subnacionales. La
Constitucin Nacional de 1991 profundiz en forma integral la descentralizacin para lo
cual obliga al legislativo a expedir una Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial (LOOT) y
el Estatuto Tributario Territorial (ETT)4. La discusin sobre la pertinencia de la LOOT
despus de cerca de 20 aos de expedida la C. N. est an abierta, y si bien los diferentes
gobiernos nacionales presentan el respectivo proyecto de ley casi todos los aos, su
debate en el Congreso Nacional ha sido poco importante, ninguno de los proyectos de ley
presentado ha tenido posibilidades objetivas de convertirse en ley. Con la LOOT sera ms
fcil el desarrollo de provincias y regiones, niveles de gobierno creados con la C. N. de
1991, pero esto no ha sido posible. Esta ley marco, armonizara las funciones de los
diferentes sectores (salud, educacin saneamiento bsico, vivienda, etc.) entre niveles de
gobierno y permitira una coordinacin entre ellos. Esto tampoco ha sido posible y por el
contrario, su ausencia hizo que cada sector definiera su propio ordenamiento territorial en
los ltimos aos. Por supuesto, estos se contradicen entre ellos y tienen su propia
interpretacin del alcance de la autonoma de departamentos y municipios, esto solo por
mencionar uno de los problemas por la falta de la ley orgnica.
4 El artculo 151 de la C. N. discute sobre la necesidad de legislar las relativas a la asignacin de competencias
normativas a las entidades territoriales. El artculo 306 menciona que dos o ms departamentos podrn
constituirse regiones administrativas y planificacin RAPs- y que su objeto principal ser el desarrollo
econmico y social del respectivo territorio. Igualmente el art. 288 de Constitucin dice que la LOT
establecer la distribucin de competencias entre la Nacin y las entidades territorialesy que las
competencias asignadas deben sujetarse a los principios de coordinacin, concurrencia y subsidiariedad. Sin
embargo, todo este marco normativo constitucional est an pendiente en su desarrollo.
5
fiscales. A partir del decreto ley 1421 de 1993, el rgimen especial para el distrito capital,
las finanzas de Bogot lograron su mejor comportamiento en su historia reciente. De
acuerdo con cifras del Departamento Nacional de Planeacin DNP-, entre los aos 2000
y 2008 los ingresos corrientes de la ciudad crecieron a una tasa real superior al 10% anual.
Al mismo tiempo, se encuentra que sus ingresos per cpita son los ms altos entre las
grandes ciudades capitales. Al ser distrito, igualmente cobra tributos tpicamente
departamentales, lo que explica en parte su buen desempeo. El crecimiento de los
impuestos locales como el ICA y predial tambin ha sido muy positivo. Sin este estatuto
orgnico las finanzas de la capital no hubieran logrado el muy buen desempeo que
tienen.
Los ingresos territoriales han mejorado a travs de varias reformas parciales que se han
adelantado con la expedicin de reformas tributarias nacionales. Las mismas adems han
tenido impactos positivos en la mejora del recaudo, como lo muestran los trabajos de
Frank y Gonzlez (2007), Zapata (2003 y 2009), las evaluaciones peridicas del DNP sobre
la descentralizacin y las finanzas de municipios y departamentos, as como los informes
de la Direccin de Apoyo fiscal DAF-. A su vez, la Visin 2019 liderada por el
Departamento Nacional de Planeacin propone reformas para mejorar la
descentralizacin y de manera especfica las finanzas territoriales bajo el supuesto que los
recaudos an pueden mejorar5. Dados los anteriores resultados, la necesidad de la
expedicin del ETT obedece ms a no desperdiciar una potencialidad de recaudo que no
se ha realizado, a la modernizacin del marco tributario que en muchos casos es obsoleto,
y al diseo de un marco normativo que permita acotar el cobro de tributos como los de la
propiedad inmueble, que presentan desarrollos en algunos municipios no esperados,
entre otras razones.
A lo largo de las ltimas dos dcadas Colombia vivi una revolucin fiscal y gran parte de
esta se explica por la descentralizacin y el buen desempeo que tuvieron sus principales
fuentes de recursos: ingresos propios de departamentos y municipios, las regalas directas
y, la ms importante de todas, las transferencias intergubernamentales. Este trabajo
busca adelantar recomendaciones para reformar los recursos propios y transferidos de
departamentos y municipios de tal forma que se puedan obtener mejores resultados en
su recaudo como en su distribucin entre gobiernos. Su importancia esta fuera de toda
5 Ver Jonas F. y Gonzlez C. Colombia Decentralization: Options and Incentives for Efficiency. Vols. I II Main
Report. World Bank. June. 2007. DNP. 2019 VISIN COLOMBIA II CENTENARIO - Fortalecer la
descentralizacin y adecuar el ordenamiento territorial (Propuesta para discusin). 2007. Zapata J. G.
Chaparro J. C. ANALISIS DE LA ESTRUCTURA DE INGRESOS, GASTOS Y LA DEPENDENCIA FISCAL DE LOS
MUNICIPIOS DE MENOS DE 30.000 HABITANTES. Informes 2 y 3 para el Ministerio de Hacienda y Crdito
Pblico. Fedesarrollo. Bogot. 2003.
6
discusin, el monto de estos recursos es muy alto y ha sido y ser creciente en el largo
plazo. La nica y mejor opcin para las finanzas territoriales es fortalecerlas an ms y
hacer una mejor asignacin de estos recursos.
6 Jaime Castro menciona que de 46 decisiones que se tomaron entre 1992 y 2002, 42 tuvieron alcance fiscal
y/o administrativo y slo 4 fueron polticas. Ver Memorias del Seminario 20 aos de la descentralizacin en
Colombia: presente y futuro. Editor: Daro I. Restrepo B. Bogot. Octubre de 2207.
7
directamente en la Constitucin7. Con este amarre constitucional quedo en claro que la
nica forma de modificar el sistema de transferencias en lo sustancial era a travs de
reformas constitucionales mediante la aprobacin de actos legislativos.
7 Ver Zapata J. Chaparro J. (2003) Anlisis de la estructura de ingresos, gastos y la dependencia fiscal de los
municipios de menos de 30.000 habitantes. Consultora para la Misin del ingreso Pblico. Mimeo.
Fedesarrollo. Bogot.
8 Bird R. (2003) Local and Regional Revenues: Realities and Prospects. Universidad De Toronto. Canada. Una
versin previa se public como Subnational Revenues: Potentials and Problems por el Banco Mundial. Ver
S.J. Burki and G.E. Perry, eds Decentralization and Accountability of the Public Sector (Washington: World
Bank, 2000).
8
En general, entre ms alta sea la capacidad fiscal de los territorios para financiar su gasto,
ms fuerte y autnomos sern estos gobiernos. As, en muchos casos los recursos propios
son inclusive ms importantes que las transferencias intergubernamentales. En Colombia
Bogot es un buen ejemplo, pues las transferencias pesan menos del 30% del total de sus
ingresos. En este trabajo se estiman, tanto para Municipios como departamentos, la
capacidad de los territorios para financiar inversiones con recursos propios y la
dependencia de las transferencias para financiar el gasto territorial. A partir de este
anlisis se hacen recomendaciones para mejorar el desempeo fiscal de los territorios.
De otra parte, las transferencias permiten igualar o equiparar el gasto pblico entre
regiones e inclusive entre municipios. Se busca una convergencia en la prestacin de los
servicios por parte de los territorios. Dado que no todos tienen la misma potencialidad
tributaria; por ejemplo, la base econmica para cobrar tributos es muy diferente en
Colombia por regiones o tamao poblacional del municipio. Debe mencionarse que en las
frmulas de liquidacin de las transferencias se tienen en cuenta igualmente criterios
como autonoma regional, niveles de pobreza por regiones o municipios y, el ms
importante de todos, la poblacin. La mayora de estos criterios se han utilizado en
Colombia al momento de disear el marco normativo de la descentralizacin. Ms
adelante, se hace un anlisis de las caractersticas de nuestro sistema de transferencias y
recomendaciones para su mejora.
9
municipales y se estiman como porcentaje del PIB. En general se encuentra que a lo largo
de estos siete aos los ingresos propios de los territorios se consolidaron. Estos crecieron
en trminos reales, ganaron participacin como porcentaje del PIB y, tienen un mayor
peso dentro del total de los ingresos territoriales. Si bien las transferencias an son la
principal fuente de recursos, los ingresos propios de los territorios cada vez representan
un mayor porcentaje dentro del total. Igualmente las regalas representan un monto
importante de los recursos y fueron muy importantes en los ltimos cuatro aos. Las
principales tendencias de las finanzas territoriales en Colombia son las siguientes.
1. Los municipios fueron los que tuvieron un mejor desempeo en materia tributaria. En
especial sus ingresos tributarios crecieron a lo largo de todo el periodo y lo hicieron en
un 80%. Los ingresos no tributarios por el contrario crecieron slo el 30%. En los
departamentos los ingresos tributarios crecen los primeros 3 aos en un 30% y
despus se estancan en los 4 aos siguientes. As mismo, los ingresos no tributarios
crecen y se multiplican por tres en el perodo. Si bien en el consolidado territorial los
departamentos y municipios mantienen el mismo porcentaje, los departamentos son
el 30% del total, la composicin de sus ingresos entre tributarios y no tributarios se
modific sustancialmente.
3. Como porcentaje del PIB se encuentra que tanto los ingresos corrientes como las
regalas muestran un incremento a lo largo de los siete aos. Por el contrario, vemos
como las transferencias presentan una leve disminucin en el periodo. Lo anterior
tambin nos muestra que el buen comportamiento de la economa del ao 2004 en
adelante se reflej en los ingresos tributarios municipales.
10
4. Por ltimo preocupa que para los departamentos, el marchitamiento de sus ingresos
tributarios y de las transferencias recibidas, los lleva a una posicin de desventaja
relativa frente a los municipios. Mxime si las responsabilidades que estos gobiernos
asumen son cada vez mayores.
En resumen, las principales fuentes de recursos de los territorios muestran que el sector
pblico colombiano tuvo la capacidad de generar los recursos para financiar el alto nivel
de gasto que demand el proceso de autonoma territorial. La descentralizacin no gener
pereza fiscal y por el contrario en los ltimos cuatro aos se encuentra que los ingresos
corrientes fueron ms dinmicos que las mismas transferencias. Si bien se encuentran
importantes diferencias cuando se analiza cada nivel territorial por separado. Los ingresos
territoriales en Colombia son 3.5% del PIB cifra muy alta si se la compara con otros pases
11
de la regin. Si a lo anterior se suman las regalas directas que estn en 0.8% del PIB, se
encuentra que el total de los recursos de los territorios colombianos sin tener en cuenta
las transferencias intergubernamentales es del 4.3% del PIB, ver cuadro 1.
A pesar de lo anterior, las cifras fiscales muestran que el aumento del gasto pblico se
dispar y esto gener desorden fiscal a finales de la dcada de los aos noventa. Baste
mencionar que 15 departamentos y cerca de 70 municipios estuvieron en ley 550 o en
proceso de ajuste con la DAF durante la ltima dcada y muchos de ellos an no
consolidan su situacin financiera9. Si bien el anterior desorden gener un aumento del
dficit de las finanzas territoriales, esto rpidamente se corrigi y durante toda la dcada
actual las finanzas territoriales fueron superavitarias. Un muy buen resumen de las
condiciones desajuste fiscal de los territorios, de las medidas para su control y del impacto
obtenido se encuentra en DAF (2009)10.
Metodologa
Igualmente, se estimaron indicadores fiscales que permiten efectuar una evaluacin del
desempeo fiscal de una entidad territorial, mediante el anlisis de los principales
resultados fiscales, por medio del examen de conceptos econmicos y legales del ahorro,
los ingreso y el gasto de los territorios, ver cuadro 2. Los indicadores de ahorro miden de
la capacidad de generacin de recursos para la inversin, mientras que los indicadores de
ingreso analizan la estructura de las fuentes de ingreso as como el peso de las
transferencias del nivel central en las finanzas de departamentos y municipios. Los
9 Los informes anuales de la Direccin de Apoyo Fiscal DAF- del ministerio de Hacienda y Crdito pblico
son muy ilustrativos al respecto. Consultar la pgina del web del ministerio.
10 Direccin de Apoyo Fiscal DAF- 10 aos de Transformacin Fiscal Territorial en Colombia 1998 - 2008.
DAF- Minhacienda. Bogot. Mayo de 2009.
12
indicadores de gasto examinan su composicin y sus fuentes de financiacin. Se busca
estimar la dependencia de los fiscos territoriales frente a las transferencias para financiar
su gasto y, la capacidad de los territorios para financiar inversiones con recursos propios.
1. El gran crecimiento de la actividad pblica municipal. Tanto los ingresos como los
gastos crecen a lo largo de los nueve aos analizados y prcticamente se doblan a lo
largo de la dcada. En general se ratifica el crecimiento de las principales fuentes de
recursos de los municipios. Los ingresos corrientes pasan de $6.1 billones a $11.7
billones. Este crecimiento no se explica solamente por los impuesto predial e ICA, el
ms dinmico, sino tambin por las dems fuentes de recursos como la sobretasa a la
gasolina, los ingresos no tributarios y otros (que incluyen los impuestos a la propiedad
inmueble). Mencin especial tienen las regalas directas que se incrementan
13
notablemente al pasar de $677 mil millones en el 2000 a cerca de $1.8 billones en el
2008.
4. La suma de las dos tendencias anteriores hace que se encuentren indicadores fiscales
positivos. En ingresos vemos como a pesar del buen comportamiento del ICA y del
predial en el periodo analizado, la dependencia de estos ingresos no ha aumentado
pues los dems ingresos municipales han tenido el mismo comportamiento. As, a
pesar de gran crecimiento de las transferencias intergubernamentales que reciben los
municipios, pasan de $6.8 billones a $13.2 en el periodo analizado, la dependencia de
las mismas se aumenta ligeramente al pasar de 42% a 44%. En otras palabras, el gran
aumento de las transferencias no se tradujo en pereza fiscal municipal, por el
contrario, las fiscos municipales fueron igual de dinmicos.
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Cuadro 3. Consolidado Ejecuciones Presupuestales Municipales 2000 2009 (Miles de Millones $ 2008)
Municipios 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
INGRESOS TOTALES 16,500 15,496 18,475 20,276 21,547 24,556 27,723 26,964 30,126
1. INGRESOS CORRIENTES 6,186 6,502 7,109 8,395 9,443 10,442 11,834 11,389 11,673
1.1 INGRESOS TRIBUTARIOS 4,630 4,909 5,190 5,896 6,547 7,205 8,424 8,675 9,008
1.1.1. PREDIAL 1,599 1,648 1,756 1,925 2,152 2,347 2,507 2,475 2,533
1.1.2. INDUSTRIA Y COMERCIO 1,839 1,928 2,053 2,481 2,705 2,980 3,464 3,804 4,010
1.1.3. SOBRETASA A LA GASOLINA n.d n.d n.d n.d n.d 1,177 n.d n.d 1,081
1.1.4. OTROS n.d n.d n.d 534 623 700 n.d n.d 1,384
1.2. INGRESOS NO TRIBUTARIOS 940 978 1,255 1,722 2,188 2,488 2,607 1,915 1,771
1.3. TRANSFERENCIAS 616 615 663 777 708 748 804 800 895
GASTOS TOTALES 18,433 16,532 19,325 20,687 20,862 24,108 28,033 30,208 28,327
2. GASTOS CORRIENTES 5,419 4,805 5,088 4,489 4,530 4,708 5,041 5,120 5,180
2.1. FUNCIONAMIENTO 4,685 4,137 4,294 4,107 4,020 4,237 4,521 4,679 4,542
2.1.1. SERVICIOS PERSONALES 2,128 2,078 1,735 2,040 1,985 2,119 2,158 2,189 2,177
2.1.2. GASTOS GENERALES 976 794 810 789 770 773 803 930 732
2.1.3. TRANSFERENCIAS PAGADAS (NOMINA
S) 1,581 1,264 1,748 1,278 1,265 1,346 1,561 1,561 1,620
2.2. INTERESES DEUDA PUBLICA 693 579 794 300 510 470 499 428 638
2.3. OTROS GASTOS CORRIENTES 41 89 - 82 - - 21 12 12
3. DEFICIT O AHORRO CORRIENTE (1-2) 767 1,698 2,020 3,906 4,913 5,734 6,794 6,269 6,493
4. INGRESOS DE CAPITAL 10,314 8,993 11,366 11,881 12,103 14,115 15,889 15,575 18,452
4.1. REGALIAS 677 758 803 910 960 969 1,261 1,333 1,787
4.2. TRANSFERENCIAS NALES (SGP, otros) 6,807 5,982 7,774 9,788 10,354 11,063 11,444 11,981 13,320
4.3. COFINANCIACION 178 195 329 115 63 110 493 809 410
4.4. OTROS 2,652 2,057 2,460 1,067 727 1,972 2,691 1,453 2,935
5.2. RESTO INVERSIONES 6,867 7,945 8,991 10,199 11,496 12,746 14,769 15,033 16,619
Fuente: DNP.
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Cuadro 4. Indicadores fiscales municipales
Indicadores fiscales
Municipios (millones de dic 08) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Indicadores de ahorro
Ahorro primario 1,5 2,3 2,8 4,3 5,4 6,2 7,3 6,7 7,1
Ahorro operacional 0,8 1,7 2,0 3,9 4,9 5,7 6,8 6,2 6,4
Capacidad de ahorro 13,1% 27,4% 28,4% 47,5% 52,0% 54,9% 57,6% 55,1% 55,6%
Ahorro total 11,0 10,7 13,4 15,8 17,0 19,8 22,7 21,8 24,9
Indicadores de ingreso
Importancia del impuesto de ICA 29,7% 29,6% 28,8% 29,6% 28,6% 28,5% 29,4% 33,4% 34,3%
Importancia del impuesto predial 25,8% 25,3% 24,7% 22,9% 22,8% 22,5% 21,2% 21,7% 21,7%
Dependencia de las transferencias 41,2% 38,6% 42,1% 48,3% 48,1% 45,0% 41,3% 44,4% 44,2%
Indicadores de gasto
% gastos de funcionamiento en el total de gasto 25,4% 25,0% 22,2% 19,8% 19,3% 17,6% 16,1% 15,5% 16,0%
% gastos de personal en funcionamiento 39,2% 43,2% 34,1% 45,4% 43,8% 45,0% 42,8% 42,7% 42,0%
Grado de dependencia corriente 33,7% 30,5% 40,7% 31,1% 31,5% 31,7% 34,5% 33,4% 35,6%
Capacidad de financiacin de gastos de
funcionamiento 75,7% 63,6% 60,4% 48,9% 42,6% 40,6% 38,2% 41,1% 38,9%
Participacin de la inversin en el total del gasto 70,6% 70,9% 73,6% 78,3% 78,3% 80,5% 82,0% 83,0% 81,7%
Autofinanciacin de la inversin 32,8% 40,1% 39,4% 37,0% 40,8% 45,3% 48,9% 39,3% 50,1%
Inversin financiada con transferencias 52,3% 51,0% 54,6% 60,4% 63,4% 57,0% 49,8% 47,7% 57,5%
Participacin intereses en el total de gasto 3,7% 3,5% 4,1% 1,4% 2,4% 1,9% 1,8% 1,4% 2,2%
Indicadores de endeudamiento
Supervit primario -1,93 -1,03 -0,85 -0,41 0,68 0,44 -0,31 -3,24 1,79
16
Estos resultados fiscales de la presente son coincidentes con algunas evaluaciones
sobre las finanzas municipales. Zapata y Chaparro (2003) concluyen que los malos
efectos esperados del aumento de las transferencias intergubernamentales sobre las
finanzas de los territorios no se dieron y que el desorden fiscal se presento entre 1992
y 1996 pero que fue rpidamente corregido ya desde finales de la dcada anterior:
As mismo, los resultados anteriores deben igualmente asumirse con cuidado, puesto
que igualmente hay municipios con graves problemas fiscales y un grupo importante
de ellos no son sostenibles en sus finanzas pblicas. En Colombia hay grupos de
municipios con comportamientos diferenciados en el recaudo de sus ingresos propios,
Zapata (2009) encuentra dos periodos bien definidos12. Durante la dcada de los aos
noventa los municipios mayores de 50,000 habitantes incrementaron notablemente el
recaudo del predial y el ICA y en la presente dcada se encuentra un mejor desempeo
de los impuestos a la propiedad inmueble (delineacin urbana, valorizacin y
contribucin), sobretasa a la gasolina y otras fuentes menores. Los municipios entre
20,000 y 50,000 habitantes tuvieron el mismo comportamiento pero iniciaron la
mejora en la presente dcada. Se encontr adems que el cobro de los impuestos a la
propiedad inmueble se ha incrementado notablemente en este segundo grupo de
municipios, estos impuestos a la propiedad inmueble anteriormente eran cobrados
slo por los municipios grandes. Este trabajo demostr como los ingresos municipales
provenientes de los impuestos a la propiedad inmueble so cada vez ms importantes
dentro del total de los ingresos propios.
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de facto poca autonoma y se convierten en ejecutores de los programas nacionales y
departamentales. Por su naturaleza dependen de las transferencias para
funcionamiento pues prcticamente no tienen base gravable para mejorar su cobro.
Es importante anotar que entre 2001 y 2004 hubo una estabilizacin de los gastos de
funcionamiento, pero estos crecen de nuevo a partir de 2005 (ver Cuadro 5). Desde
2001 los ingresos corrientes duplican los gastos de funcionamiento, y en 2008 la
relacin asciende a ms del triple, lo que pone de manifiesto la capacidad de Bogot
para lograr su autosostenimiento y generar ahorro corriente.
18
4. Las Finanzas Departamentales
1. Gran crecimiento de las finanzas departamentales. Tanto los ingresos como los
gastos crecen a lo largo de los nueve aos analizados crecen un 70% en trminos
reales a lo largo de la presente dcada. En general se ratifica el crecimiento de las
principales fuentes de recursos departamentales. Los ingresos corrientes pasan de
$2.5 billones a $4.2 billones. De los impuestos departamentales los de mejor
comportamiento son cerveza, registro y anotacin y timbre de vehculos que
crecen durante el periodo ms del 50%. Los otros dos impuestos importantes
licores y cigarrillos y tabaco, tienen un comportamiento ms discreto, el primero
crece el 40% y el segundo el 8% entre el 2000 y 2008.
19
El aumento de las transferencias fue mayor que el de los ingresos corrientes, si
bien los fiscos departamentales fueron dinmicos.
8. De otra parte, hay que tener en cuenta que a diferencia de los municipios, los
departamentos no tienen autonoma fiscal para crear nuevos impuestos o
modificar los que ya cobran; por tanto estn limitados para mejorar su desempeo
fiscal por s mismos. Para fortalecer este nivel de gobierno se requiere una decisin
poltica clara y slida de la nacin que apoye la expedicin del esperado estatuto
tributario territorial, entre otras medidas. Recientemente una Comisin sobre el
tema concluy que el marco actual de los gravmenes, tributarios y no tributarios,
de los departamentos es el apropiado y que es una buena base para lograr un
mayor recaudo con ligeros ajustes13. Dice la Comisin:
13 Las rentas departamentales son: 1) Movilidad y contaminacin ambiental: vehculos, gasolina motor y
ACPM y derechos de trnsito y transporte; 2) Consumos con efectos nocivos sobre la salud y medio
ambiente: Tabaco, cigarrillos, cervezas, sifones, refajos, mezclas, licores, vinos y aperitivos; 3)
Relacionados con la tierra: Valorizacin y registro; 4) Arbitrios fiscales: Estampillas departamentales y
degello de ganado y 5) Monopolios rentsticos: Licores, loteras y juegos de suerte y azar.
20
proteccin del medio ambiente. Este Informe adhiere a dichos postulados
modernos y encuentra que los principales impuestos departamentales son en
general conceptualmente idneos y pueden permitir elevados niveles de
recaudacin14.
As mismo, hay que tener presente que tradicionalmente las finanzas de los
departamentos dependan en gran medida del monopolio de licores y de las loteras y
que estas fuente vienen en franco deterioro desde hace varios aos. La exposicin
motivos de un proyecto de ley de 2009 del ministerio de hacienda que buscaba
principalmente incentivar las asociaciones de loteras, deja ver que a partir del ao
2004 los ingresos brutos por venta de Chance, juegos administrados por ETESA y,
loteras departamentales cayeron al pasar de $3.2 billones a $3 billones entre el ao
2007 y 200815. Se encontr adems que en ese ao, adems que las ventas del chance
superaron en un 140% a las ventas de las loteras y en un 50% a los juegos
administrados por ETESA. Las transferencias a la salud por juegos de azar se explican
en un 80% por ETESA y el chance y el 20% proviene de las loteras. Sin embargo, lo que
ms preocupa es que las ventas de lotera caen en trminos reales y por lo tanto su
participacin en las transferencias a la sern cada vez menores. A su vez, la exposicin
de motivos deja en claro que el juego ilegal de chance se ha incrementado y puede
alcanzar el 25% del total de lo facturado. El monopolio de las loteras slo produce $90
mil millones de ingresos al sector pblico, lo que representa solo el 2% del total de los
ingresos corrientes departamentales16.
14 Perry G., Hernndez, A. et al. (2009) Propuestas para el Fortalecimiento Fiscal de los departamentos,
Federacin Nacional de Departamentos. Bogot.
15 Anteriormente el gobierno nacional present el proyecto ley 194 de 2007 para mejorar los ingresos
de ETESA para su funcionamiento.
16 Ver Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico (2009). Exposicin de motivos proyecto de ley "Por la
cual se modifica parcialmente la Ley 643 de 2001, que fija el rgimen propio del monopolio rentstico de
los juegos de suerte y azar.
21
departamentales es negativo. Al respecto, este trabajo est de acuerdo con las
recomendaciones de la Comisin para el Fortalecimiento Fiscal de los departamentos
que propone fijar los derechos de explotacin y los cargos de administracin idnticos
para todos los juegos, as como los mismos impuestos para los ganadores de cualquier
juego17. Igualmente suscribe la propuesta de impulsar la creacin de una nica lotera
nacional administrada por los departamentos.
22
Cuadro 6. Consolidado Ejecuciones Presupuestales Departamentales 2000 2009 (Miles de Millones $2008)
Departamentos 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
1 INGRESOS TOTALES 10,379 11,068 12,279 12,065 13,881 15,082 13,868 14,265 14,857
1.1 INGRESOS CORRIENTES 3,419 3,428 3,333 3,789 4,629 5,214 4,695 5,011 4,782
1.1.1 TRIBUTARIOS 2,555 2,571 3,045 3,245 3,451 4,016 3,963 4,167 4,078
1.1.1.1 CERVEZA 802 789 839 889 1,004 1,102 1,150 1,307 1,304
1.1.1.2 LICORES 688 765 952 798 709 976 996 927 963
1.1.1.3 CIGARRILLOS Y TABACO 346 339 376 365 350 347 371 351 363
1.1.1.4 REGISTRO Y ANOTACION 263 223 252 292 352 353 453 474 512
1.1.1.5 TIMBRE DE VEHICULOS 211 222 234 271 293 331 390 418 379
1.1.1.6 OTROS 245 233 391 632 743 907 1,863 2,071 1,962
1.1.2 NO TRIBUTARIOS 797 774 219 480 930 942 826 966 799
1.1.3 TRANSFERENCIAS CORRIENTES 68 83 69 64 249 287 98 102 155
1.1.3.1 DEL NIVEL NACIONAL 47 74 62 54 189 195 56 34 72
1.1.3.2 OTRAS
21 9 7 10 60 93 21 25 26
2 GASTOS TOTALES 10,378 9,993 12,004 11,575 12,048 14,405 14,367 16,159 15,001
2.1 GASTOS CORRIENTES 2,748 2,353 2,717 2,932 2,721 2,344 2,287 2,882 2,886
2.1.1 FUNCIONAMIENTO 2,242 1,996 2,363 2,655 2,489 2,199 2,123 2,714 2,672
2.1.1.1 SERVICIOS PERSONALES 1,171 1,158 578 716 732 727 401 399 393
2.1.1.2 GASTOS GENERALES 323 287 277 353 355 361 364 362 319
2.1.1.3 TRANSFERENCIAS (NOMINA Y A ENTIDADES) 748 551 1,508 1,586 1,402 1,111 2,143 2,784 2,959
2.1.2 INTERESES DE DEUDA PUBLICA 506 356 354 277 233 145 519 548 607
2.1.2.1 EXTERNA 5 7 2 2 0 0 296 482 528
2.1.2.2 INTERNA
501 349 352 275 233 145 174 27 32
3 (DEFICIT)/AHORRO CORRIENTE
671 1,075 616 857 1,908 1,921 2,346 2,064 1,869
4. INGRESOS DE CAPITAL 6,959 7,640 8,946 8,276 9,252 9,868 9,666 9,736 10,724
23
4.1. TRANSFERENCIAS 4,883 5,836 6,977 6,031 7,310 7,291 7,354 7,320 7,433
4.1.1 DEL NIVEL NACIONAL 4,643 5,732 6,954 6,021 7,303 7,286 7,730 7,666 7,726
4.1.2 OTRAS 240 103 6 11 7 4 1,705 2,010 1,768
4.2. COFINANCIACION 103 179 90 55 56 73 563 632 634
4.3. REGALIAS 1,228 1,188 1,244 1,488 1,384 1,663 1,802 1,953 2,132
4.4. OTROS
745 437 636 702 502 841 673 819 592
5. GASTOS DE CAPITAL 7,630 7,641 9,287 8,643 9,326 12,061 12,039 13,229 12,078
6. (DEFICIT)/AHORRO TOTAL 1 1,074 275 490 1,833 678 -339 -1,704 4,682
Fuente: DNP
24
Cuadro 7. Indicadores fiscales departamentales . Fuente: DNP estimaciones autor.
25
5. Sistema de Transferencias Intergubernamentales
Este trabajo, tambin adelanta un trabajo que estima y compara la eficiencia del gasto
municipal y concluye que la eficiencia del gasto financiado con transferencias tanto en
municipios grandes como en pequeos es baja y que adems hay una alta dispersin
entre municipios. Para tal fin se adelantaron ejercicios DEA para el gasto y la inversin
municipal, los cuales mostraron una gran dispersin en el gasto e indican una
ineficiencia relativa para los municipios con menos de 30.000 habitantes entre el 43% y
56%21. As, de lograr que los municipios pequeos menos eficientes se acerquen a los
19 Debe mencionarse que hay otras fuentes de nacionales de recursos los territorios como el Fondo de
Solidaridad y Garanta (FOSYGA) que transfiere recursos a los entes territoriales para financiar el gasto en
salud y la Empresa Territorial para la Salud (ETESA) que tambin transfiere recursos, en su mayora, a los
departamentos. Estas fuentes sin embargo, no se analizan en este trabajo pero si estn incluidas las
ejecuciones presupuestales de departamentos y municipios.
20 Ver, Zapata y Chaparro (2003). Anlisis de la estructura de ingresos, gastos y la dependencia fiscal de
los municipios de menos de 30.000 habitantes. Consultora para la Misin del ingreso Pblico. Mimeo.
Fedesarrollo. Bogot.
Transferencias Intergubernamentales y finanzas municipales en Colombia. En Bases para una Reforma
Tributaria Estructural en Colombia. R. Bird, J. Poterba y J. Slemrod eds. Fedesarrollo Banco de la
Repblica. Bogot.
21 La estimacin no paramtrica Data Envelopment Analysis DEA- consiste en determinar los niveles de
eficiencia al compararlas con las observaciones en la muestra entre s. Las observaciones que logran el
mayor nivel de producto con los menores niveles de insumo son consideradas como las ms eficientes. A
26
municipios pequeos ms eficientes, el ahorro en el gasto pblico podra llegar al 20%
del total de lo transferido. El anlisis se hizo por sectores del gasto (educacin, salud y
agua potable) y se encuentra que la ineficiencia relativa estaba entre el 31% y el 20%.
La ineficiencia relativa de los gastos en funcionamiento es an mayor.
Chaparro, Smart y Zapata (2005) adelantaron una estimacin del impacto de las
transferencias en la equiparacin del gasto pblico y encontr que nuestro sistema de
transferencias s logra el objetivo de equiparacin pero que se podran obtener
mejores resultados22. El anlisis lo adelantaron agrupando una muestra de ms de 600
municipios por quintiles, estiman los ingresos per cpita de cada grupo de municipios
antes y despus de transferencias y encuentran que, en efecto se logra equiparacin o
igualacin fiscal, pues los municipios con menos ingresos propios reciben un mayor
volumen per cpita de transferencias. La mayora de la equiparacin que se logra es a
favor del quintil ms pobre, aunque en el siguiente quintil el efecto sigue siendo
positivo pero mucho menor. Por esto, este trabajo propuso disear nuevos
mecanismos para medir la capacidad fiscal propia y las necesidades locales, as como
limitar las condicionalidades legales para el uso de las transferencias y as reducir los
porcentajes mnimos destinados a salud, educacin y agua potable. Con la primera
medida se debera tener una mayor relacin entre el desempeo fiscal local y el monto
a transferir y, con la segunda, se fortalecera la autonoma territorial y se lograra una
mayor eficiencia en la utilizacin de los recursos. En general, estas conclusiones y
recomendaciones son an vigentes.
Es bueno tener presente que en los pases federales, las transferencias para un sector
del gasto, por ejemplo, educacin son en efecto un complemento de los ingresos
propios de los municipios destinados para tal fin. As el gobierno, con la transferencia
garantiza la prestacin universal del servicio o el cumplimiento de una meta fijada con
anterioridad. Esta transferencia no debe ser automtica y se mantiene solo si el
municipio cumple con el esfuerzo fiscal que se le asigna para ese sector. Por esto es
central estimar de la mejor manera posible los ingresos propios potenciales de los
territorios y su desempeo frente a los municipios de similar tamao y condiciones
fiscales. Infortunadamente, en Colombia la lgica de las transferencias es inversa pues
en nuestro modelo o sistema se garantizan primero los recursos y luego se discute su
destino y utilizacin. En todo caso, hay acercarse a estimar el monto de las
transferencias en relacin al gasto que financian y su eficiencia y, el buen uso de la
capacidad fiscal local. Por ltimo, Acosta y Bird (2005) coinciden en la recomendacin
de premiar con mas transferencias a aquellos que logren mejores resultados en
las dems observaciones se les asigna un grado de ineficiencia dependiendo de lo alejadas que se
encuentren de las observaciones eficientes. A esta medida se le denomina eficiencia relativa.
22 Ver Chaparro J., Smart M. y Zapata J. Transferencias intergubernamentales y finanzas municipales en
Colombia. En Bases para una Reforma Tributaria Estructural en Colombia. Banco de la Repblica
Fedesarrollo. Bogot. 2005.
27
trminos de recaudo, es decir a los entes territoriales que utilicen mejor su capacidad
fiscal23.
Los trabajos resumidos anteriormente sirven para responder a las sobre la pertinencia
de los tres elementos centrales que componen cualquier sistema de transferencias
intergubernamentales: Cul es el monto de recursos a transferir? Cmo se
repartirn las transferencias entre los gobiernos sub nacionales y agencias
beneficiadas? y, Qu gasto puede financiarse con las transferencias? Aunque cada
uno de los tres elementos se puede y debe analizarse en forma separada, debe
igualmente consultar los otros dos elementos para lograr tener una visin integral del
modelo o sistema de transferencias. De lo contrario, se podran tomar decisiones
contradictorias en el diseo de las transferencias. A continuacin se adelanta una
reflexin sobre estos tres elementos.
El anexo 1 nos presenta un resumen de los actos legislativos de 2001 y 2007 que
modificaron la liquidacin del monto de las transferencias por periodos de 8 aos. Esta
modificacin se enfrento con uno de los temas de mayor debate: el amarre
constitucional de las transferencias a los Ingresos Corrientes de la Nacin. Como vimos,
este amarre constitucional se explica por la dinmica del gasto de dcadas atrs, en
una primera parte para financiar los nminas de salud y educacin y, segundo, con
transferencias libres para municipios con el fin de apoyar la descentralizacin y los
mandatarios locales elegidos por voto popular. Infortunadamente este no es un
criterio tcnico como la capacidad y la potencialidad tributaria local o territorial o la
eficiencia del gasto financiado con estos recursos transferidos. La mala noticia es que
es difcil estimar la potencialidad tributaria pues los proxys utilizados, como el catastro
base para el cobro del impuesto predial, en Colombia no han dado buenos resultados.
Se propone que el principal criterio para tener en cuenta sea el de poblacin, con esto
evitan que se den grandes diferencias cuando se estiman las transferencias per cpita
tal y como sucede en Colombia. En los pases federales este criterio pesa alrededor del
80% y en Colombia es de menos del 50%. Por ejemplo, con el criterio de dispersin
geogrfica las transferencias per cpita en salud son hasta cuatro veces ms grandes
en algunos departamentos frente a otros. En Colombia el criterio poblacional debe
pesar un 80% para la distribucin de las transferencias entre los territorios.
23 Ver Acosta O. y Bird R. El dilema de la Descentralizacin en Colombia. En Bases para una Reforma
Tributaria Estructural en Colombia. Banco de la Repblica Fedesarrollo. Bogot. 2005.
28
As mismo, tener en cuenta como criterio para estimar el monto de las transferencias
la capacidad y/o desempeo fiscal local y departamental. Actualmente se utiliza el
promedio del recaudo de los ltimos aos y su peso es del 10%, cuando este
porcentaje debera ser el 20%. Una buena opcin puede ser utilizar la calificacin del
desempeo fiscal que hace el Departamento Nacional de Planeacin, esta incluye
adems del recaudo tributario, indicadores de ahorro, endeudamiento y gasto
corriente. Ya se dispone de la experiencia y de un sistema de informacin territorial
apropiado para ser tenido en cuenta para la liquidacin del SGP.
6. Regalas Directas
El impacto del sector sobre las principales variables macro es amplio y diversos. De una
parte tiene un mayor peso en el PIB, de otra la inversin extranjera es alta. Las
exportaciones actuales se explican por el sector y en un futuro prximo ser an
mayor. El alto volumen de las exportaciones tiene impacto sobre la tasa de cambio y
otras variables macro, por lo que el gobierno hay una preocupacin legtima por
regular y controlar los impactos negativos que el sector produce la economa
nacional24. Adems, el sector es tal vez el que ms recursos le genera a los fiscos
nacionales y territoriales. No slo por los impuestos que estas empresas pagan a todos
24 Ver Fedesarrollo - CIPE. Economa y Poltica Anlisis de Coyuntura Legislativa #34. Octubre. 2007.
29
los niveles de gobierno, sino tambin por las regalas que se producen por la
explotacin de los recursos naturales como por las ganancias de Ecopetrol. Baste
mencionar que la suma de las anteriores fuentes, en un ao de bonanza de precios,
puede superar los $15 billones, es decir ms de 3 puntos del PIB25.
25 Un trabajo previo de Gonzlez y Zapata (2005) estimo de manera integral el impacto del sector sobre
la economa. Ver Gonzalez J. y Zapata J. El manejo de los recursos naturales no renovables: sus efectos
fiscales y macroeconmicos. Fedesarrollo CID. Bogot.
30
exceden los lmites de produccin fijados por ley, las regalas se distribuyen tambin
entre departamentos y municipios no relacionados con la explotacin o el transporte
de dichos recursos.
*Se entender por "produccin KBPD" la produccin diaria promedio mes de un campo, expresada en
miles de barriles por da - Fuente: Ley 756 de 2002.
De acuerdo con estimaciones del DNP, para el ao 2010 las regalas derivadas de la
explotacin de hidrocarburos crecern en un 20%, llegando a 4,1 billones de pesos;
tomando como referencia un precio del petrleo cercano a los 75 dlares por barril,
cifra superior al promedio del WTI de 2009 de 61.7 dlares por barril, y que la
produccin de crudo pase de 670.000 barriles promedio da (bpd) de 2009 a 800.000
bpd en 2l 2010. De acuerdo a esta entidad, con estos supuestos los departamentos
que presentarn mayores incrementos de recursos provenientes de regalas son Meta
con un 58%, seguido de Huila con 30%, Tolima con 25% y Santander con 24% (grf. 1).
900
2009
800
2010 pr.
Miles de millones de pesos
700
600
500
400
300
200
100
0
Tolima Crdoba Santander Huila Arauca Cesar La Guajira Casanare Meta
Fuente: DNP.
31
Cuadro 9. Distribucin de regalas (como % del valor de produccin) -Ley 756 de 2002
32
Otras razones que permiten ser optimistas sobre las regalas directas del 2010 son:
Las bonanzas de RNNR, hacen que en muchos departamentos se viva una bonanza
fiscal que no guardan relacin alguna ni con el ritmo de gasto pblico de ellos ni
con el tamao de la economa regional. Tampoco con los ingresos propios del ente
territorial.
26 Ver Gaviria A., Zapata J. y Gonzlez A. Petrleo y Regin: El caso del Casanare. Cuadernos Fedesarrollo
#8. Bogot. Marzo. 2002.
34
Los mecanismos diseados para ahorrar las bonanzas de RNNR, a pesar de sus
buenas intenciones, no han sido apropiados. Los fondos de Ahorro no se han
consolidado, entre otras razones por su mal diseo, y adems el gobierno nacional
impulsa el desorden fiscal al apropiarse de los recursos del FAEP e incluirlos en el
presupuesto nacional desde el ao 2007.
Otros trabajos muestran que las regalas son criticadas por la ineficacia del gasto
financiado con ellas y por la corrupcin y desgreo administrativo que hay
alrededor de su manejo.
27 Renteria, C. Gaceta del Congreso 638 de 12/09/2008. 2008- Acta de Plenaria 94 del 05 de Agosto de
2008 Senado. http://www.secretariasenado.gov.co/gacetadelcongreso.htm
28 De acuerdo con la Contralora General de la Nacin del total de las regalas directas giradas entre
1995 y 2008, $28 billones, un 30% fueron giradas a los departamentos solo 6 departamentos: Casanare,
Meta, Huila, Arauca, Guajira y Cesar.
29 Las metas son mortalidad 1%, Salud a la poblacin ms pobre 100%, educacin bsica 90%, agua
potable 70%, y alcantarillado 70%. Ver, DNP. Actualizacin de la cartilla: Las Regalas en Colombia
Departamento Nacional de Planeacin. Direccin de Regalas Bogot D.C. noviembre de 2007.
34
35
que tiene 17 municipios con cobertura entre 90 y el 100% y slo 3 municipios entre el
80 y el 90% de cobertura.
A las discusiones referidas a la eficacia de las inversiones realizadas con cargo a las
regalas, se suman los cuestionamientos sobre corrupcin. Seis tipos diferentes de
irregularidades ha sealado la Procuradura en el manejo de estos recursos: 1) Desvo
de las inversiones a renglones no prioritarios. 2) incumplimiento reiterado y
generalizado de la Ley de Contratacin. 3) Utilizacin de figuras jurdicas no permitidas
o inconvenientes como la contratacin con cooperativas de municipios y la realizacin
de convenios interadministrativos30. 4) Excesiva atomizacin de recursos en pequeos
proyectos con muy bajo impacto social y econmico, que adems, dificulta su control
y seguimiento. 5) Despilfarro de las regalas en obras suntuarias, sin utilizar o, en el
peor de los casos, sin terminar. 6) Apropiacin ilcita de los recursos por parte de
funcionarios pblicos en asocio con particulares, amparndose en figuras jurdicas
como los denominados Patrimonios Autnomos. De otra parte, de acuerdo con
Amparo Garca, directora de la divisin de Regalas de Planeacin Nacional, hoy se
tienen 289,000 millones de pesos retenidos por malos manejos. As, de las 763
entidades beneficiarias, 234 se encuentran con los giros suspendidos,
correspondientes al 6.3% del total de recursos girados por este concepto.
35
36
con los territorios con bonanzas de regalas32. Las recomendaciones para mejorar el
manejo de las regalas son:
En primer lugar, dado que las finanzas nacionales y territoriales sern cada vez
dependientes de las regalas, es necesario, por lo tanto, redisear el manejo de las
regalas y hacer una asignacin eficiente entre niveles de gobierno. Las regalas deben
ayudar a compensar el gasto pblico entre niveles de gobierno como lo hace todo
sistema de transferencias. Liquidar como una fuente de recursos ms del SGP y
respetar los criterios de distribucin y asignacin del sistema de transferencias es una
buena posibilidad.
Igualmente hay que mencionar que espritu con el que el constituyente de 1991 dise
el Fondo Nacional de Regalas se perdi a lo largo del tiempo. Inicialmente se cre este
fondo para financiar los proyectos regionales que en su momento atendieron los
desaparecidos Corpes. Las regalas eran la fuente de financiamiento de estos
proyectos; sin embargo estos finalmente se destinaron en su mayora a financiar
proyectos de departamentos y municipios y se dejaron de lado los proyectos de
impacto regional. Es necesario recuperar el financiamiento de proyectos regionales, o
por lo menos provinciales con estos recursos. Para llegar esta solucin se propone que
las regalas indirectas alimenten un fondo de ahorro y estabilizacin administrado por
el gobierno nacional. Con el fondo se logran dos objetivos. El primero minimizar los
efectos negativos macroeconmicos potenciales por las exportaciones de RNNR y,
segundo ordenar el gasto que se financia con estos recursos. Los recursos del fondo
propuesto, se utilizaran exclusivamente para financiar proyectos regionales o
provinciales de los territorios; pero slo con los intereses que produzca el fondo.
32 Ver Zapata Giraldo, J. Garca, L. Chaparro, J. Londoo, L. (2002) Puede un municipio pequeo
administrar una bonanza de recursos naturales no renovables?: definicin de una lnea de base social del
municipio de Paya y descripcin de su situacin fiscal. Consultora para la BP. FEDESARROLLO. Bogot.
Benavides, J. Carrasquilla, A. Zapata, J. Velasco, A. Link, M. (2000) Impacto de las regalas en la inversin
de las entidades territoriales. Consultora para la UPME. FEDESARROLLO. Bogot.
36
37
7. Conclusiones y Propuestas
Las transferencias intergubernamentales ha sido una herramienta til para una mejor
gestin de los recursos pblicos en Colombia. Los indicadores sociales y las coberturas
de servicios pblicos sociales y domiciliarios as lo muestran. Los recursos involucrados
por todos los niveles de gobierno han crecido en forma permanente, con pocas
excepciones; con lo cual el gasto social ha mostrado una gran capacidad de expansin
y cada nuevo gobierno incluye nuevos grupos poblacionales o define sectores
prioritarios que demandan recursos.
Como vimos durante la dcada de los aos ochenta los municipios grandes
profundizaron su tributacin primero con las principales rentas, ICA y predial, y
seguidamente con los impuestos a la propiedad inmueble, durante los aos noventa.
Una dcada ms tarde los municipios medianos, iniciaron este mismo proceso
inclusive en sus cobros sobre la propiedad inmueble. De otra parte, se encontr que
en los departamentos su desempeo fiscal ha sido bueno pero menor que el de los
municipios; en especial por el anquilosamiento de los ingresos tributarios
departamentales en el ltimo quinquenio. Adems, las regalas se han convertido en
una muy importante fuente de recursos y esta bonanza desde la presente dcada
incluye a los municipios. Estos recursos, sin embargo, tienen problemas estructurales
tanto en su diseo como en su utilizacin y necesitan modificarse. Adems estos cada
vez son ms importantes para las finanzas territoriales.
37
38
34 El Ministerio del Interior tiene una Unidad Administrativa Territorial que se debe encargar de esta
tarea pero hasta el presente su papel ha sido muy discreto.
35 Galvis, L. y Meisel A. (2009). Fondo de Compensacin Regional: Igualdad de oportunidades para la
periferia colombiana. Documento de trabajo sobre Economa Regional Banco de la Repblica.
Cartagena.
38
39
2. La distribucin de las transferencias debe modificarse y para tal fin se debe incluir
como principal criterio el poblacional, por lo menos el 80% del total y, el 20 %
restante se debe distribuir a partir de la capacidad o el desempeo fiscal de los
territorios. As mismo, mientras se logra la universalizacin en las coberturas, el
criterio poblacional debe estar ajustado por la relacin entre la poblacin atendida
y por atender en cada departamento o municipio. A su vez, la calificacin del
desempeo fiscal de los territorios del DNP es una buena opcin para estimar el
segundo criterio.
39
40
los intereses que produzca el Fondo servirn para financiar proyectos regionales, o
por lo menos provinciales, presentados por los territorios. Por ltimo, cuando la
situacin macro lo amerite el Fondo podra descapitalizarse cuando sea necesario
una poltica de gasto pblico anti cclica.
El marco normativo del fondo debe incluir una regla clara para su descapitalizacin,
tanto de los recursos de los territorios como de los anteriores del Fondo Nacional
de Regalas; por ejemplo, que el fondo no pueda descapitalizarse mas del 10% en
un ao. Para los territorios estos solo pueden retirar recursos cuando las la
bonanza comience a decaer.
Para mejorar los ingresos propios de departamentos y municipios se propone.
2. Se propone acabar con los monopolios de loteras y licores. Esto tendra como
efecto que varias licoreras y loteras departamentales se cerraran en el corto
plazo y solo unas pocas funcionaran. Sin embargo, la baja eficiencia de los
monopolios y los malos manejos de tiempo atrs hacen pensar que la mejor
solucin es desmontar los monopolios y fomentar una estructura de mercado
competitiva, que finalmente redundar en mayores beneficios para los fiscos
territoriales.
36 Ver Perry et. al. (2009) Propuestas para el fortalecimiento Fiscal de los Departamentos. Federacin
Nacional de Departamentos. Bogot. Ver tambin, Federacin Colombiana de Municipios (2009).
Tributacin municipal para la equidad y el desarrollo. Memorias Foro nacional de autoridades locales
sept. 2008. GTZ- Federacin Colombiana de Municipios. Bogot.
40
41
41
42
Bibliografa
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ANEXO
Legislacin sobre las Finanzas territoriales. Sobresalen en primer lugar las leyes 12, 13
y 14 de 1984. Esta ltima es considerada el cdigo fiscal municipal vigente y es la base
para que los concejos municipales expidan sus acuerdos en materia tributaria. As
mismo, la expedicin de Estatuto Orgnico de Bogot, decreto 1421 de 1993, es un
avance en materia fiscal local. Gran parte de lo decidido por la capital ha servido de
base para que otros municipios lo utilicen para modernizar sus catastros y poner en
marcha el auto avalo para el cobro del impuesto predial, comenzar a cobrar
delineacin urbana (licencias o permisos de construccin), contribucin por
valorizacin y plusvala y, extender el cobro del Impuesto de Industria y Comercio
ICA- a otras actividades comerciales y de servicios profesionales, entre otras. Por
ltimo, hay que mencionar que en varias de las reformas tributarias nacionales
aprobadas por ley se han incluido artculos que favorecen los fiscos subnacionales. As,
la sobretasa a la gasolina fue creada por la ley 86 de 1989 y que posteriormente fue
modificada por otra legislacin que hizo obligatorio su cobro para todos los
municipios37. Tambin la ley 788, una reforma tributaria nacional con gran nfasis en
el impuesto de renta, incluyo artculos sobre los impuestos al consumo de licores,
vinos y aperitivos y, recientemente, la emergencia social en salud decretada a finales
del 2009 increment el IVA para la cerveza y licores y los impuestos territoriales de
juegos de azar y cigarrillos38.
Hay que tener en cuenta que en Colombia la mayor fuente de recursos para los
municipios no son los impuestos a la propiedad inmueble (predial, valorizacin,
plusvalas y delineacin urbana) sino el impuesto de industria y comercio ICA-. En los
municipios mayores de 50.000 habitantes esta diferencia se acenta y se encuentra
que en Bogot el ICA supera en ms de 100% el recaudo del predial y la diferencia
aunque menor se mantiene en otras ciudades capitales. Sin embargo, en los
municipios de menos de 20.000 habitantes el impuesto predial es el ms importante y
en muchos de ellos el ICA genera muy pocos recursos39.
37 Ver artculo 259 de la Ley 223 de 1995, la Ley 488 de 1998, y el artculo 55 de la Ley 788 de 2002.
38 Decreto ley 131 de 2010.
39 Debe mencionarse que el impuesto de industria y comercio es muy colombiano, pues tiene
caractersticas propias que lo hace de difcil comparacin con otros impuestos ms modernos que gravan
las actividades comerciales y empresariales. En teora es un impuesto a los ingresos brutos del comercio
y la industria; sin embargo, este impuesto a lo largo de su desarrollo normativo se ha modificado y ya no
grava solamente la industria y el comercio sino tambin un extenso listado de actividades empresariales,
bancarias, servicios de profesionales y a los trabajadores independientes, entre otros, con lo que se
asemeja ms a un impuesto al valor agregado.
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14% del total de los ingresos propios locales. Igualmente hay que mencionar que hay
unos 18 gravmenes locales ms que en promedio pueden generar el 7% del total de
estos ingresos, entre estos se encuentran pesas y medidas, multas, degello menor,
alquiler de mataderos y plazas pblicas.
40 El situado fiscal fue creado por la Administracin Lleras Restrepo. Este era un porcentaje de los
ingresos corrientes de la Nacin y financiaba las nminas de salud y educacin. Con el situado se
financiaron no slo las nminas nacionales sino tambin las de los territorios que se nacionalizaron. Los
recursos se distribuan un 15% en partes iguales para cada departamento y el resto, 85%, por poblacin.
Con el situado fiscal se crearon los FER, fondos educativos regionales, y los Servicios Seccionales de Salud
SSS- encargados de administrar esos recursos.
41 Se incrementaba anualmente as: 30.5% IVA en 1986, 32% en 1987, 34.5% en 1998, 37.5% en 1989.
41% en 1990, 45% en 1991 y 50% desde 1992 en adelante.
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42 Se decidi tambin una retencin para los FER de las transferencias a Bogot y otros municipios entre
el 30% y 50% por poblacin, destinados a las nminas territoriales de educacin. Tambin el 0.1% se
destino para la ESAP.
43 Ver decretos 77, 78, 79 y 80 de 1987.
44 Ver captulo 1 ysgs. Santa Mara, M., Zapata, J.G., Arteaga, C., Reyes, C.F. (2009) Descentralizacin, el
financiamiento de la salud y la educacin y los departamentos:cules son las alternativas?, Fedesarrollo
-, Federacin Nacional de Departamentos, Bogot. 2009.
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La ley 60 de 1993 fue la primera en definir los criterios para distribuir los recursos a
transferir y con este fin utiliz indicadores sociales como lnea de pobreza y el ndice
de necesidades bsicas insatisfechas, el recaudo tributario local y la capacidad
administrativa, as como la poblacin en cada territorio. Asimismo, esta ley otorg una
amplia libertad a los entes territoriales para la utilizacin de los recursos transferidos.
Posteriormente, la Ley 715 de 2001 se concentr en su mayora en definir como
deberan ser utilizados los recursos por parte de los territorios. En salud y educacin se
definieron las funciones de departamentos y municipios, y los recursos para cada uno
de ellos. La ley 715 igualmente ajust algunos criterios para distribuir los recursos que
haba fijado la ley 60, pero en lo sustantivo los indicadores sociales de pobreza y la
poblacin son an los ms importantes; elimin adems el criterio de capacidad
administrativa y otorga un peso mayor el desempeo tributario. Con esta ley
incrementar la cobertura del aseguramiento se convirti en una prioridad y en
educacin se certificaron todos los municipios mayores de 100,000 habitantes a los
cuales se giran en forma automtica los recursos46.
Finalmente, la ley 1176 hizo modificaciones a algunos de los criterios de la ley 715 en
materia del gasto a financiar y, los criterios de distribucin de los recursos entre
entidades y agencias no tuvieron mayores cambios. Actualmente, la distribucin de las
transferencias giradas a travs del SGP y reglamentada por la Ley 1176 contempla la
reparticin de recursos totales entre los departamentos y los municipios a travs de
dos bolsas; la primera, 96% del SGP, se destina a educacin, salud, agua potable y
saneamiento bsico junto con gasto para propsito general, la anterior transferencia a
los municipios que se mantiene vigente, en proporciones diferentes para los entes
territoriales de acuerdo con su tamao poblacional. El 4% restante va a la segunda
bolsa y se destina para el gasto en programas sociales como almuerzos escolares y
recursos para entidades territoriales, entre otros. Esto ltimos recursos se transfieren
nicamente a los departamentos.
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Situado Fiscal: Porcentaje de los ingresos corrientes de la El situado fiscal ser calculado como el 22.1% Situado Fiscal: 15% en partes iguales para los departamentos, el Distrito Situado fiscal: Mnimo 60% para educacin, 20% para
Nacin (ICN) que se cede a los departamentos, el Distrito sobre una base estimada a partir del ICN. Capital y los Distritos de Cartagena y Santa Marta. El 85% del mismo salud, restante 20% a salud o educacin segn sus metas
Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, Asimismo, corresponder a un porcentaje conforme a las siguientes reglas: en cobertura y dems fuentes de financiacin.
para la atencin de los servicios pblicos de educacin y creciente de los mismos: (i)Un porcentaje mnimo, variable para salud y educacin para todos los Participaciones municipales: Educacin, el 30%, Salud el
salud de la poblacin. 1) De 23% para 1994. departamentos y distritos del pas; a partir de mediciones de eficiencia de 25%. Agua potable y saneamiento bsico el 20% cuando
2) De 23.5% para 1995. administrativa per cpita, teniendo en cuenta variables como gastos per no se haya cumplido la meta de cobertura de un 70% de
3) De 24.5% para 1996. cpita del ente territorial en atencin al ndice de NBI, nivel de ingreso per la poblacin con agua potable. Recreacin, deporte y
cpita territorial, y densidad de poblacin en el territorio. cultura 5% y inversin libre 20%.
(ii)El porcentaje restante en proporcin a la poblacin potencial por
atender, en los sectores de salud, educacin y al esfuerzo fiscal ponderado.
Participaciones municipales: Porcentaje de los Ingresos La participacin de los municipios en el Participaciones Municipales: 5% del total entre los municipios de menos de Participaciones municipales: para financiar actividades
Corrientes de la Nacin destinados a la financiacin de los presupuesto general de la Nacin para inversin 50.000 habitantes; 1.5% entre los municipios cuyos territorios limiten con de educacin, salud, vivienda, servicios de agua potable
servicios educativos en los sectores sociales, tendr un valor igual al la ribera del Ro Grande de la Magdalena, en proporcin a la extensin de y saneamiento bsico, subsidio al campo, programas
Ley 60 de 1993 estatales y en la cofinanciacin de programas y proyectos 15% de los ingresos corrientes de la Nacin en la ribera de cada municipio. Los resguardos indgenas reciben una parte para poblacin vulnerable, justicia, proteccin al
educativos en los municipios. 1994 y se incrementar en un punto porcentual igual a la transferencia per cpita nacional, multiplicada por la poblacin ciudadano, recreacin y deporte, cultura, prevencin y
cada ao hasta alcanzar el 22% en el ao 2001. indgena que habite en el respectivo resguardo. atencin de desastres, infraestructura, pago de servicios
De acuerdo a la Constitucin, tanto el situado Porcentaje asignado a municipios de acuerdo a los siguientes criterios: a la deuda,
fiscal como las participaciones deberan crecer (i) El 60% de la participacin as: 40% basado en el nmero de habitantes
hasta alcanzar el 46,5% de los ICN. con NBI, el 20% en proporcin al grado de pobreza de cada municipio.
(ii) El 40% restante de la siguiente forma: 22% de acuerdo al tamao de la
poblacin, el 6% en proporcin directa a la eficiencia fiscal de la
administracin local, el 6% por eficiencia administrativa y 6% de acuerdo
con el progreso demostrado en calidad de vida de la poblacin del
municipio, medido segn la variacin de los ndices de NBI en dos puntos
diferentes en el tiempo.
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Sistema General de Participaciones (SGP): constituido por SGP equivalente al 39% del total del ICN. Dea Del total del SGP 96% para Servicios Sociales Del 96% del SGP: 58.5% para Educacin, 24.5% para
los recursos que la Nacin transfiere por mandato de los cuerdo al Acto legislativo No. 1 de 2001, las Participacin en Educacin: 53.4% para departamentos y 46.6% para salud, 17% para propsitos generales.
artculos 356 y 357 de la Constitucin Poltica a las entidades transferencias crecern a la tasa de inflacin municipios. Distribuido de acuerdo con criterios: poblacin por atender
territoriales, para la financiacin de sus competencias. Estar causada ms un crecimiento adicional que 40%, equidad 50% y eficiencia administrativa10%.
conformado as: aumentar en forma escalonada para los aos Participacin en Salud: 28.7% para departamentos y 71.3% para
1. Una participacin con destinacin especfica para el sector 2002, 2003, 2004 y 2005 en el 2% y para los municipios. Recursos de salud pblica se distribuir de acuerdo con
educativo, que se denominar aos 2006, 2007 y 2008 en el 2.5%". criterios: poblacin por atender 40%, equidad 50% y eficiencia
participacin para educacin. administrativa 10%.
2. Una participacin con destinacin especfica para el sector Participacin para propsito general: 100% para los municipios distribuido
salud, que se denominar de acuerdo con criterios: segn la pobreza relativa de acuerdo a NBI 40% ,
Ley 715 de 2001 participacin para salud. proporcin a la poblacin urbana y rural 40% , eficiencia fiscal 10% y
3. Una participacin de propsito general que incluye los eficiencia administrativa 10% .
recursos para agua potable y
saneamiento bsico, que se denominar participacin para Del total del SGP, 4% para gastos territoriales as: 0.52% para los
propsito general. resguardos indgenas, el 0.08% distribuirlos entre los municipios cuyos
territorios limiten con el Ro Grande de la Magdalena en proporcin a la
ribera de cada municipio, 0.5% a los distritos y municipios para programas
de alimentacin escolar y 2.9% al Fondo Nacional de Pensiones de las
Entidades Territoriales, FONPET.
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Modificacin al artculo 357 de la Constitucin y A partir del nivel de transferencias del ao 2007. Del total del SGP 96% para Servicios Sociales Del 96% del SGP: 58.6% para Educacin, 24.5% para
conformacin del Sistema General de Participaciones as: Se modifica el artculo 357 de la Constitucin as: Participacin en Educacin: 53.4% para departamentos y 46.6% para salud, 5.4% para agua potable y saneamiento bsico y
1. Una participacin con destinacin especfica para el sector 1. Educacin: municipios. Distribuido de acuerdo con criterios: poblacin por atender 11.6% para propsitos generales.
educacin, que se denominar participacin para educacin. 2008 y 2009: 1,3% adicional 40%, equidad 50% y eficiencia administrativa10%.
2. Una participacin con destinacin especfica para el sector 2010: 1,6% adicional Participacin en Salud: 28.7% para departamentos y 71.3% para
salud, que se denominar participacin para salud. 2011 y 2016: 1,8% adicional municipios. Recursos de salud pblica se distribuir de acuerdo con
3. Una participacin con destinacin especfica para el sector 2. Tasa de crecimiento de las transferencias: criterios: poblacin por atender 40%, equidad 50% y eficiencia
agua potable y saneamiento bsico, que se denominar 2008 y 2009: inflacin causada + 4% adicional. administrativa 10%.
participacin para agua potable y saneamiento bsico. 2010: inflacin causada + 3,5% adicional. Participacin en agua potable y saneamiento bsico: 15% para
4. Una participacin de propsito general. 2011 y 2016: inflacin causada + 3,0% adicional departamentos y 85% para municipios. Recursos de salud pblica se
Si la economa crece por encima de 4% se debe distribuir de acuerdo con criterios: dficit de coberturas en alcantarillado,
transferir inflacin causada + los puntos poblacin atendida y balance del esquema solidario de pago de facturas de
anteriores, y adicionalmente los puntos de servicio por estrato, esfuerzo de la entidad territorial en la ampliacin de
diferencia resultantes. Estos recursos se coberturas, nivel de pobreza del respectivo distrito o municipio medido a
destinarn a la atencin de la primera infancia. travs del ndice de Necesidades Bsicas Insatisfechas.
Ley 1176 de 2007 Participacin para propsito general: 100% para los municipios distribuido
de acuerdo con criterios: segn la pobreza relativa de acuerdo a NBI 40%,
proporcin a la poblacin urbana y rural 40%, eficiencia fiscal 10% y
eficiencia administrativa 10%.
Del total del SGP, 4% para gastos territoriales as: 0.52% para los
resguardos indgenas, el 0.08% distribuirlos entre los municipios cuyos
territorios limiten con el Ro Grande de la Magdalena en proporcin a la
ribera de cada municipio, 0.5% a los distritos y municipios para programas
de alimentacin escolar distribuido de acuerdo con criterios: equidad 95%
y por eficiencia 5% y 2.9% al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades
Territoriales, FONPET.
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parte. El primer gran reto aparece con el campo de Cravo Norte en el Arauca, el
segundo gran campo de hidrocarburos, que oblig a legislar sobre la marcha para
distribuir las regalas producto de su explotacin. La ley 75 de 1986 estableci un
monto de regalas correspondiente al 20% de la produccin, la cual se distribua en 8
puntos porcentuales para el gobierno nacional, y aproximadamente 10 puntos
porcentuales para el departamentos y los dos puntos restantes para los municipios.
49 Direccin de Apoyo Fiscal DAF- 10 aos de Transformacin Fiscal Territorial en Colombia 1998 -
2008. DAF- Minhacienda. Bogot. Mayo de 2009.
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