UNIVERSIDADE DE BRASLIA - UnB

CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL CDS

DOUTORADO EM DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

O Programa de Zoneamento-Ecolgico-Econmico para a

Amaznia Legal e a sustentabilidade: aspiraes e realidades.

Josiane do Socorro Aguiar de

Souza
Tese de Doutorado

Braslia-D.F., outubro/2008
 UNIVERSIDADE DE BRASLIA
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

O PROGRAMA DE ZONEAMENTO-ECOLGICO-
ECONMICO E A SUSTENTABILIDADE: ASPIRAES E
REALIDADES

Josiane do Socorro Aguiar de Souza

Orientador: Dr. Jos Augusto Leito Drummond

Co-orientador: Dr. Fernando Paiva Scrdua

Tese de doutorado

Braslia-D.F., outubro/2008
 S725 Souza, Josiane do Socorro Aguiar de.
O programa de Zoneamento Ecolgico Econmico para a
Amaznia Legal e a Sustentabilidade: aspiraes e realidades /
Josiane do Socorro Aguiar de Souza .Braslia. Ano 2008.
409 p.;

Tese de Doutorado - Universidade de Braslia. Centro de

Desenvolvimento Sustentvel.

1. Zoneamento Sustentabilidade. I. Universidade de Braslia. CDS.

II. Ttulo.

CDD(21.ed.) 333.778116

concedida Universidade de Braslia permisso para reproduzir cpias desta

tese e emprestar ou vender tais cpias somente para propsitos acadmicos e
cientficos. A autora reserva outros direitos de publicao e nenhuma parte
desta tese de doutorado pode ser reproduzida sem a autorizao por escrito da
autora.

______________________________
Josiane do Socorro Aguiar de Souza
 UNIVERSIDADE DE BRASLIA
CENTRO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

O PROGRAMA DE ZONEAMENTO-ECOLGICO-ECONMICO PARA A

AMAZNIA LEGAL E A SUSTENTABILIDADE: ASPIRAES E
REALIDADES

Josiane do Socorro Aguiar de Souza

Tese de Doutorado submetida ao Centro de Desenvolvimento Sustentvel da

Universidade de Braslia, como parte dos requisitos necessrios para a
obteno do Grau de Doutor em Desenvolvimento Sustentvel, rea de
concentrao em Poltica e Gesto Ambiental, opo profissionalizante.

Aprovado por:

Jos Augusto Leito Drummond, Doutor (Universidade de Braslia).

(Orientador)

Magda Eva Soares de Faria Wehrmann, Doutora (Universidade de Braslia).

(Examinador Interno)

Saulo Rodrigues Pereira Filho, Doutor (Universidade de Braslia)

(Examinador Interno)

Herbert Otto Roger Schubart, Doutor (Agncia Nacional das guas)

(Examinador Externo)

Odete Ftima da Silveira, Doutora (Universidade Federal do Par)

(Examinador Externo)

Braslia-DF, out. 2008

Ao meu Deus,

Aos meus pais, Jos e

Olgarina.

minha filha Eloana.

Agradeo a Deus pela capacidade de discernimento, por iluminar e guiar minha
vida. E tambm Naza de Belm por cuidar de meu destino.
Ao Capanema e professora Olga, pela orientao e carinho com que me
trataram no decorrer de minha vida.
Elo, que abriu mo de muitas coisas para que eu pudesse dar esse passo.
Ao mongrelo que me ouviu e me apoiou nos momentos difceis.
Ao Prof. Jos Augusto Drummond, pela disponibilidade, ateno, orientao,
sinceridade, palavras duras e ombro amigo, nas horas precisas, durante os
cursos de mestrado e doutorado.
Ao Prof. Dr. Elimar Nascimento, pela confiana e encorajamento para enfrentar
e cursar esse doutorado.
minha amiga Eleusina Sampaio pelo acolhimento e amizade desde os
primeiros dias em Braslia.
Ao Benedito Rabelo e Antonio Tebaldi Tardin pelo apoio profissional
incondicional, confiana em meu trabalho e discusses sobre o Programa ZEE.
Aos colegas do doutorado pelo trajeto que trilhamos juntos, em especial, Rudi
Els, Rosane Rosa, Regina Oliveira, Janaina Diniz e Socorro Ferreira.
Aos professores Fernando, Magda e Saulo, membros da banca de pr-defesa,
pela presteza nas discusses, pelas criticas e contribuies.
Em especial a professora Vanessa pela sua condio peculiar em aceitar o
mundo exterior e predisposio de assumir desafios, participando de modo
inusitado e indito em minha banca.
Aos professores Hebert Shubart, Manfred Nitsch e Estevo Del Prette pela
generosidade em compartilhar suas experincias e idias sobre o PZEE.
Ao professor Vincent Dubreuil e Vicent Nedelec pela acolhida e disponibilidade
em ajudar-me durante o perodo de estudos na Universit de Rennes-2.
Aos amigos de Rennes, Ftima e Roger, Ktia e Dominique, Vanilza e Jean,
Ruy, Mrcia, Bel e Elisson que tornaram meus dias na Frana inesquecveis.
Odete da Silveira pela boa vontade de contribuir para minha formao.
Ao Raul Tabajara, Luis Takiyama, Elias vila pela cesso de dados.
s equipes dos projetos Poraqu, Maracastanha e Veredo, pelas experincias
comunitrias vivenciadas juntos, em especial ao Prof. Brasil Junior, Prof.
Magda Wermann, Osias Silva, Lcia Ribeiro, Carla Bellas, Neuza e Clovis
Oliveira.
Ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPQ)
pela concesso de bolsa de doutorado no perodo do curso.
WWF-USA pelo investimento financeiro durante o desenvolvimento do
projeto de pesquisa.
A realizao desse trabalho envolveu vrias pessoas e instituies. Citei
aquelas que tiveram uma relao mais direta com esse caminho pessoal e
intelectual. A todos os demais que contriburam comigo nesta tarefa, seja com
apoio, trabalho ou encorajamento.
Muito obrigado!
Sem amor, no h sonhos,
no h esperanas, no h
histria.
 RESUMO

Visando apoiar a gesto ambiental e a gesto territorial para a Amaznia Legal,

o governo brasileiro, criou em 1991, o Programa de Zoneamento Ecolgico
para a Amaznia Legal (PZEEAL). Desde ento tem-se buscado torn-lo um
instrumento de gesto pblica de forma a estabelecer novas metodologias e
apresentar resultados para a regio. No entanto, tem havido pouco avano na
sua implementao e transversalidade poltica. A carncia de modelos de
execuo de PZEE consolidados voltados para os interesses locais e com
resultados prticos na adoo de novas polticas territoriais obriga a busca na
literatura discusses que consideram conjuntamente os meios natural e social.
Desse modo, esta tese faz uma anlise da eficcia e efetividade do Programa
de ZEE para a Amaznia Legal (PZEEAL), com destaque para o estado do
Amap. Ela analisa o PZEEAL em diferentes espaos geogrficos. No Brasil,
enfatizaram-se sua origem, institucionalizao e execuo. Na Amaznia,
abordaram-se seus objetivos, metodologia, execuo, produtos, resultados nos
estados amaznicos e o grau de sustentabilidade da situao dos estados da
Regio Norte em 2006. No Amap, examinou-se o seu desenvolvimento no
estado e municpios, correlacionando-o com as aes do Governo Estadual e
seus instrumentos de planejamento. Analisou-se tambm, o grau de
sustentabilidade da situao do estado e municpios no perodo de 1988 a
2006. A tese apresenta uma contribuio metodolgica para o PZEE, tendo
como exemplo o estado do Amap. As anlises realizadas indicaram que o
PZEEAL obteve produtos tcnicos, mas como instrumento poltico, no
alcanou a eficcia esperada. Isso devido pouca clareza da proposio do
programa, especialmente quanto ao seu objetivo, metodologia e a definio de
seu principal usurio.

Palavras-chaves: Zoneamento Ecolgico-Econmico, sustentabilidade.

 ABSTRACT

In 1991, the Brazilian government created the Ecological Zoning Program for
Legal Amazonia (PZEEAL), seeking to improve the environmental and
territorial management of the region. Since then, several efforts have been
made in order to make de PZEEAL into an instrument of public management ,
endowed with new methodologies and capable of achieving positive results.
However, its implementation and its political breadth have been quite limited.
The lack of consolidated models that take into account local interests and
are commited to the generation of new territorial policies forced us to
examine the literature in search of discussions about the joint consideration
of natural and social variables. This dissertation presents an analysis of the
efficiency and effectiveness of the PZEEAL, highlighting the case of the state
of Amap. The PZEEAL is examined in relation to its different geographical
scales, its origins, its institutional framework and its execution. In the case of
the Amazon Region, in particular, attention was given to the program's goals,
methodology, execution, products, results and the degree of sustainability of
the region's states until 2006. In the case of the state of Amap, the text
examines the development of the state and of each of its municipalities, from
1988 to 2006. Dissertation results include a detailed methodological
proposal for the PZEEAL. Also, it found that the PZEEAL so far has generated
good technical products, but that its effectiveness as a political instrument
remains below expectation. It is argued that the cause for this was the lack
of clarity in the programs general proposal, particularly in reference to its
goals, its methodology and the definition of its main user public.

Key words: ecological-economic zoning, sustainability

 RESUM

Ayant pour objectif la gestion environnementale et lamnagement du territoire

de lAmazonie lgale, le gouvernement brsilien a cr en 1991 le Programme
de Zonage Ecologique pour lAmazonie lgale (PZEEAL). Ds lors, le but est
den faire un instrument de gestion publique de manire tablir de nouvelles
mthodologies et prsenter des rsultats dans la rgion. Toutefois, Il y a eu peu
davances dans son implantation et sa transversalit politique. La lacune en
modles de Zonage Ecologique-Economique (ZEE) consolids tourns vers les
intrts locaux et avec des rsultats pratiques dans ladoption de nouvelles
politiques territoriales nous oblige chercher dans la littrature des discussions
qui considrent conjointement les milieux naturel et social. Ainsi, cette thse
analyse lefficacit et le caractre effectif du Programme de ZEE pour
lAmazonie lgale (PZEEAL), avec un accent sur lEtat de lAmap. Elle analyse
le PZEEAL dans diffrents espaces gographiques. Au Brsil, sont soulignes
lorigine du programme, son institutionnalisation et son excution. En
Amazonie, sont abords ses objectifs, mthodologie, excution, produits,
rsultats dans les Etats amazoniens et le degr de durabilit de la situation des
Etats de la rgion Nord en 2006. En Amap, est il examin le dveloppement
du ZEE dans lEtat et les communes, corrlant les donnes avec les actions du
gouvernement dEtat et ses instrumentos de planification. Il est analys aussi le
degr de durabilit de la situation de lEtat et de ses communes dans la priode
de 1988 2006. La thse prsente une contribuition mthodologique pour le
ZEE, ayant pour exemple lEtat de lAmap. Les analyses ralises indiqurent
que le PZEEAL obtint des produits techniques, mais comme instrument
politique, il nattint pas lefficacit escompte. Cela est d la faible clart de la
proposition du programme, spcialement quant son objectif, sa mthodologie
et la dfinition de son principal usager.

Mots-cl : zonage coogiqe-conomique , durabilit.

 Lista de figuras

Figura 1: Dinmicas territoriais.................................................................................. 77

Figura 2: Modelo institucional de articulao do PZEE, proposto pela MMA em
2000. ............................................................................................................................ 116
Figura 3: Fluxograma geral da metodologia do ZEE. .......................................... 121
Figura 4: Esquema de classificao das zonas.................................................... 121
Figura 5: Fluxograma de operao do sistema de informao do Programa
ZEE. ............................................................................................................................. 129
Figura 6: Espacializao das reas com ZEE concludo no Brasil. .................. 131
Figura 7: A Espacializao da Amaznia Legal. .................................................. 136
Figura 8: reas prioritrias para a execuo do ZEE no mbito do PP-G7. ... 152
Figura 9: ZEE Mapa de gesto do Acre. ............................................................ 160
Figura 9: ZEE Mapa de gesto do Acre (continuao). ................................... 161
Figura 10: reas prioritrias do ZEE/AP/PGAI. .................................................... 164
Figura 11: Espacializao de Experincias de ZEEs no Amazonas................ 168
Figura 11: Espacializao de Experincias de ZEEs no Amazonas
(continuao).............................................................................................................. 169
Figura 12: Espacializao de Experincias de ZEEs no Maranho. ............... 172
Figura 13: ZEE da Rodovia 163 no Estado do Par............................................ 178
Figura 14: Mapa de Macrozoneamento do Par. ................................................. 179
Figura 15: ZEE Brasil-Bolvia do rio Abun em Rondnia. ................................. 182
Figura 16: ZEE - Ordenamento territorial Brasil-Venezuela (Pacaraima e St.
Helena). ....................................................................................................................... 184
Figura 17: PGAI- ZEE do Bico do Papagaio e Uma indicao de potencial de
uso das terras do Tocantins. .................................................................................. 187
Figura 18: reas abrangidas pela 2 Aproximao do PZEE na Amaznia
Legal. ........................................................................................................................... 193
Figura 19: Localizao dos municpios amapaenses da rea Sul. ................... 220
Figura 20: Dinmicas territoriais amapaenses: 1500-1889. ............................... 224
 Lista de tabelas

Tabela 1: Valores de potencial das unidades territoriais ................................ 124

Tabela 2 - Percentual de rea zoneada em escalas de 1:1.000.000 e maiores
(at 2000). ...................................................................................................... 130
Tabela 3: Origem e quantidade de recursos destinados ao PP-G7 at 1999.
....................................................................................................................... 153
Tabela 4: Oramento financeiro do PP-G7 at 1999..................................... 153
Tabela 5: Gastos do PP-G7 com os diferentes componentes do programa. . 154
Tabela 6: Evoluo do desmatamento em UCs Federais (rea em km). ..... 214
Tabela 7: Uso e ocupao das terras amapaenses 2006. .......................... 238
Tabela 8: Indicadores socioambientais do Amap - 1991, 2000 e 2006. ....... 244
Tabela 9: Variao dos indicadores socioambientais do Amap - 1991, 2000 e
2006. .............................................................................................................. 245
Tabela 10: Valores observados nos estados do AC, AP, AM, PA, RO, RR e TO
- 2006. ............................................................................................................ 254
Tabela 11: Escores das variveis nos estados do AC, AP, AM, PA, RO, RR e
TO - 2006. ...................................................................................................... 256
Tabela 12: Densidade demogrfica por municpio 1991, 2000 e 2006. ...... 279
Tabela 13: Escores reescalonados das variveis de presso e conservao
ambiental........................................................................................................ 279
Tabela 14: Valores rescalonados das variveis de educao e sade. ......... 287
Tabela 15: Valores rescalonados das variveis de servios de saneamento e
energia eltrica............................................................................................... 289
Tabela 16: Valores reescalonados das variveis de renda. ........................... 290
Tabela 17: Valores rescalonados das variveis do setor agrcola 1995-2005.
....................................................................................................................... 292
Tabela 18: Valores rescalonados das variveis dos setores industrial, comrcio
e servio. ........................................................................................................ 294
Tabela 19: Valores rescalonados do ndice parcial de sustentabilidade
institucional..................................................................................................... 296
 Lista de grficos

Grfico 1: Comparativo da situao do ZEE por municpio na Regio Norte na

escala de 1:250.000. ...................................................................................... 190
Grfico 2 - Custos do ZEE por unidade da federao (1999). ....................... 201
Grfico 3 - Custos do ZEE em relao rea territorial estudada por unidade
da federao. ................................................................................................. 202
Grfico 4 Comparativo da taxa de desmatamento na Amaznia 1988 a
2006. .............................................................................................................. 204
Grfico 5 Taxa de desflorestamento do Mato Grosso, Par e Rondnia
1988 a 2006. .................................................................................................. 207
Grfico 6 Taxa de desflorestamento do Acre, Amazonas e Maranho 1988
a 2006 ............................................................................................................ 207
Grfico 7 Taxa de desflorestamento do Acre, Amazonas e Maranho 1988
a 2006 ............................................................................................................ 208
Grfico 8 rea de criao de UCs federais, por ano, na Amaznia. .......... 210
Grfico 9 reas do desflorestamento e criao de UCs federais, por ano, na
Amaznia. ...................................................................................................... 211
Grfico 10 Evoluo da criao de UCs federais e estaduais, por ano, na
Amaznia. ...................................................................................................... 212
Grfico 11 rea de criao de UCs federais, por ano, na Amaznia. ........ 212
Grfico 12: Desmatamento e crescimento populacional no Amap, 1970-2006.
....................................................................................................................... 239
Grfico 13: Estrutura setorial do PIB, 1991-2000. .......................................... 240
Grfico 14: Amap: Criao de UCs e desmatamento situao em 2004.. 248
Grfico 15: IDS do Amap nos anos de 1991, 2000 e 2006. ......................... 251
Grfico 16: IDSs dos estados da Regio Norte, 2006 ................................... 260
Grfico 17: Densidades demogrficas dos municpios abrangidos pela 2
Aproximao (1991 a 2006). .......................................................................... 281
Grfico 18: rea desmatada Densidades demogrficas dos municpios
abrangidos pela 2 Aproximao - 2000 a 2006............................................. 282
Grfico 19: rea percentual de UCs estaduais - 1991 a 2006....................... 285
Grfico 20: Energia eltrica per capita (1991-2000)....................................... 290
Grfico 21: ndice de Desempenho Municipal. ............................................... 297
Grfico 22: ndices parciais de desempenho municipal. ................................ 298
 Lista de quadros

Quadro 1: Os desafios das polticas pblicas para o desenvolvimento

sustentvel segundo Bursztyn.......................................................................... 48
Quadro 2: Proposies conceituais para o desenvolvimento sustentvel........ 55
Quadro 3: Estudo preliminar da Poltica Nacional de Ordenao do Territrio. 63
Quadro 4: Principais polticas e programas ambientais que apoiaram o PZEE.
....................................................................................................................... 102
Quadro 5: Proposio para a normatizao do ZEE. ..................................... 114
Quadro 6: Proposio do MMA para a normalizao do ZEE, em 2001. ....... 115
Quadro 7: Metodologias propostas para o ZEE. ............................................ 118
Quadro 9: Nveis de tratamento das informaes no ZEE. ............................ 128
Quadro 10: Princpios norteadores do ZEE.................................................... 143
Quadro 11: Diretrizes metodolgicas da SAE/91. .......................................... 149
Quadro 12: O projeto do programa ZEE pelo SPRN/1994. ............................ 150
Quadro 13: O projeto do programa ZEE sob a metodologia da SAE/MMA/1996.
....................................................................................................................... 151
Quadro 14: Analogia das atividades e objetivo proposto para o PZEEAL 1991-
2006. .............................................................................................................. 151
Quadro 15: Metodologia do ZEE nos Estados da Amaznia Legal................ 191
Quadro 16: O PZEEAL nos Estados amaznicos. ......................................... 194
Quadro 17: Matriz de relevncia dos principais problemas do ZEE. .............. 197
Quadro 18: Problemas e sugestes de solues para o PZEE...................... 199
Quadro 19: Dificuldade de monitorar, fiscalizar e controlar o desmatamento. 206
Quadro 20: Fatos histricos do PZEE/AP. ..................................................... 219
Quadro 21: Fatos histricos para institucionalizao do PZEE no Amap..... 221
Quadro 22: Descrio dos Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel por
dimenso........................................................................................................ 254
Quadro 23: Indicadores da potencialidade social, adotados na 2 Aproximao
do ZEE/AP...................................................................................................... 269
Quadro 24: Resumo das condies da proposta de ordenamento territorial
rea Sul. ........................................................................................................ 273
Quadro 25: Proposies do ZEE para a rea Sul. ......................................... 274
Quadro 26: Composio do ndice de Desempenho Municipal IDM-AP. .... 276
Quadro 27: Composio do ndice parcial das condies ambientais. .......... 278
Quadro 28: Composio do ndice parcial de sustentabilidade social............ 286
Quadro 29: Composio do o ndice parcial de sustentabilidade econmica. 292
Quadro 30: Composio do o ndice parcial de sustentabilidade institucional.
....................................................................................................................... 295
Quadro 31: Indicadores da componente natural. ........................................... 326
Quadro 32: Indicadores da componente social. ............................................. 328
Quadro 33: Indicadores da componente institucional e legal. ........................ 328
Quadro 34: Estratgias de participao social. .............................................. 333
 Lista de abreviaturas e siglas.
ABIPIT: Associao Brasileira das Instituies de Pesquisa Tecnolgica
BID: Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD: Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento
CCZEE: Comisso Coordenadora do Zoneamento Ecolgico-Econmico do Territrio Nacional.
CDS: Centro de Desenvolvimento Sustentvel
CEA: Companhia de Eletricidade do Amap
CEZEE/AP: Comisso Executiva do Zoneamento Ecolgico-Econmico no Amap
CEZEE: Comisso Executiva do Zoneamento Ecolgico-Econmico do Territrio Nacional.
CIADT: Comit Interministerial para o Ordenamento e o Desenvolvimento territorial
CIAT: Comit Interministerial de Ordenamento do Territrio
CNAT: Comisso Nacional do Ordenamento Territorial
CODER: Comisses Regionais de Desenvolvimento Econmico
CPRM: Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais
DATAR: Delegacia para o Ordenamento do Territrio e a Ao Regional
DATAR: Delegacia para o Ordenamento do Territrio e a Ao Regional
DATASUS: Banco de Dados do Sistema nico de Sade
DIACT: Delegacia Interministerial de Desenvolvimento e Competitividade dos Territrios
FIDAR: Fundo de Desenvolvimento e de Ordenamento Rural
FUNTAC: Fundao de Tecnologia do Estado do Acre
GERCO: Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro
IBAMA: Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis
IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
IEPA: Instituto de Estudo e Pesquisa do Amap
IMAC: Instituto de Meio Ambiente
INCRA: Instituto Nacional de Colonizaro e Reforma Agrria
INPA: Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia
INPE: Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
IPEA: Instituto de Pesquisa Aplicada
LAGET: Laboratrio de Gesto do Territrio
LOADT: Lei de Orientao para o Ordenamento e o Desenvolvimento do Territrio
MDA: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MI: Ministrio da Integrao Nacional
MMA: Ministrio do Meio Ambiente
PDA: Plano de Desenvolvimento Agrcola
PGAI: Projeto de Gesto Ambiental Integrada
PLANAFLORO: Plano Agropecurio e Florestal de Rondnia
PNMA: Programa Nacional de Meio Ambiente
PNOT: Poltica Nacional de Ordenao do Territrio
PNUD: Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PP-G7: Programa Piloto para Conservao das Florestas Tropicais do Brasil
PRODEAGRO: Programa de Desenvolvimento Agro-ambiental de Mato Grosso
PRODES: Projeto de Monitoramento da Floresta Amaznica Brasileira por Satlite
PZEE: Programa de Zoneamento Ecolgico- Econmico
SAE: Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica
SDT: Secretria de Desenvolvimento Territorial
SECTMA: Secretaria de Estado e Cincia, Tecnologia e Meio Ambiente
SEPLAN/AC: Secretria de Estado de Planejamento e Coordenao
SPR: Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional
SPRN: Subprograma e Poltica de Recursos Naturais
STN: Secretaria do Tesouro Nacional
TSE: Tribunal Superior Eleitoral
UFAC: Universidade Federal do Acre
 SUMRIO
INTRODUO.........................................................................................................................................20

JUSTIFICATIVA ......................................................................................................................................26

OBJETO ...................................................................................................................................................29

HIPTESE................................................................................................................................................29

OBJETIVO................................................................................................................................................29

METODOLOGIA......................................................................................................................................29

ORGANIZAO DO TRABALHO .......................................................................................................31

CAPITULO I: CONTEXTUALIZAO DO DEBATE NA LITERATURA......... 33

1.1. NOTA INTRODUTRIA .................................................................................................................33

1.2. O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL..................................................................................33

1.2.1. O desenvolvimento econmico .........................................................................................34
1.2.2. A sustentabilidade.................................................................................................................42
1.2.3. O desenvolvimento sustentvel ........................................................................................44
1.2.3.1. A evoluo do conceito...................................................................................................44
1.2.3.2. Desafios para o desenvolvimento sustentvel ............................................................47
1.2.3.3. Participao, articulao de atores sociais no desenvolvimento sustentvel ........51
1.2.3.4. Aferio do desenvolvimento sustentvel....................................................................53
1.2.3.5. Por que mensurar............................................................................................................55
1.2.3.6. Sistema de indicadores...................................................................................................57

1.3. A CONTROVERTIDA QUESTO DO ORDENAMENTO TERRITORIAL .............................58

1.3.1. A utilidade do Ordenamento Territorial ...........................................................................59
1.3.2. Esboo do ordenamento territorial no Brasil.................................................................60
1.3.3. O poder de deciso de acordo com a diviso poltica o modelo francs de
amnagement ....................................................................................................................................63
1.3.4. O modelo de ordenamento territorial francs ................................................................64
1.3.4.1. Desconcentrao .............................................................................................................66
1.3.4.2. Descentralizao .............................................................................................................67
1.3.4.3. Descentralizao e integrao europia ......................................................................68
1.3.5. O modelo de ordenamento territorial brasileiro ............................................................70
1.3.6. Ordenamento territorial em um ambiente de mudanas.............................................72

1.4. NOTAS REFLEXIVAS: O ZEE, NO BRASIL, INSTRUMENTO DE ORDENAMENTO

TERRITORIAL OU DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL? ....................................................74

CAPITULO II: ENTENDENDO O ZONEAMENTO ECOLGICO ECONMICO

NO BRASIL...................................................................................................... 80

2.1. NOTAS INTRODUTRIAS............................................................................................................80

2.2. PRESSUPOSTOS CONCEITUAIS DO ZEE...............................................................................80

2.3. BREVE HISTRICO DO ZEE .......................................................................................................94

2.3.1. Antecedentes do ZEE ...........................................................................................................94
2.3.2. A institucionalizao do PZEE .........................................................................................102

2.4. COMPETNCIAS DO ZEE ..........................................................................................................112

2.5. EVOLUO METODOLGICA DO PZEE NO BRASIL ........................................................116

2.6. REALIZAES DO ZEE..............................................................................................................130

2.7 NOTAS REFLEXIVAS: O ZEE COMO INSTRUMENTO IMPOSTO......................................132

CAPITULO III: O PROGRAMA DE ZEE NA AMAZNIA LEGAL - PZEEAL 136

3.1. NOTAS INTRODUTRIAS ..........................................................................................................136

3.2. O PROGRAMA DE ZEE NO BRASIL E NA AMAZNIA.......................................................140

3.3. A CONCEPO DO PROGRAMA DE ZEE PARA A AMAZNIA ......................................141

3.3.1. Os princpios e objetivos do PZEEAL ............................................................................141
3.3.2. As atividades previstas para o PZEEAL ........................................................................148
3.3.3. Os recursos humanos e financeiros previstos para o PZEEAL ..............................152

3.4. A INSTALAO DO PROGRAMA ZEE NA AMAZNIA ......................................................154

3.5. AVALIAO DO PZEEAL NOS ESTADOS DA AMAZNIA BRASILEIRA......................156

3.5.1. Diagnstico do PZEEAL por estado: objetivos, execuo, metodologia, produtos
e custos.............................................................................................................................................156
3.5.1.1. Acre..................................................................................................................................156
3.5.1.2. Amap .............................................................................................................................163
3.5.1.3. Amazonas .......................................................................................................................167
3.5.1.4. Maranho ........................................................................................................................171
3.5.1.5. Mato Grosso ...................................................................................................................173
3.5.1.6. Par..................................................................................................................................176
3.5.1.7. Rondnia.........................................................................................................................180
3.5.1.8. Roraima...........................................................................................................................183
3.5.1.9. Tocantins.........................................................................................................................186
3.5.2. Discusso analtica sobre a avaliao do PZEE na Amaznia ................................189

3.6. OS PRINCIPAIS PROBLEMAS DO PZEE NA AMAZNIA. .................................................194

3.7. DISCUSSO SOBRE OS CUSTOS E EFEITOS DO PZEE NA AMAZNIA. ....................200

3.8. NOTAS REFLEXIVAS: PZEEAL, INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO OU DE

CONSERVAO? ................................................................................................................................215

CAPITULO IV: O PZEE E O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL NO

AMAP .......................................................................................................... 218

4.1. NOTA INTRODUTRIA ...............................................................................................................218

4.2. CALEIDOSCPIO DA DINMICA TERRITORIAL AMAPAENSE E O PROGRAMA DE

ZEE ..........................................................................................................................................................222
4.2.1. Retrospectiva histrica dos eixos de ocupao no estado Amap ..................222

4.3. A FASE DA 1 APROXIMAO DO PZEE AMAPAENSE................................................228

4.3.1. Os objetivos .....................................................................................................................228
4.3.2. As atividades previstas e executadas .......................................................................229
4.3.3. A metodologia adotada e executada..........................................................................229
4.3.4. As expectativas, alianas e conflitos dos atores envolvidos .............................230
4.3.5. O planejamento estadual e o PZEE no Amap........................................................231
4.3.6. As modificaes da situao socioambiental no Amap ....................................236
4.3.7. As virtudes e falhas........................................................................................................240

4.4. AVALIAES DA SITUAO SOCIOAMBIENTAL DO AMAP FACE AO

DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E AO PZEE .....................................................................242
4.4.1. O ndice de desenvolvimento sustentvel do Amap no perodo de 1991 a
2006 ...............................................................................................................................................243
 4.4.2. Os biogramas dos estados da Regio Norte em 2006 ..........................................251

4.5. A FASE DA 2 APROXIMAO DO ZEE NO SUL DO AMAP ......................................264

4.5.1. Os recursos financeiros................................................................................................265
4.5.2. A metodologia: da teoria prtica .............................................................................266
4.5.3. As recomendaes do ZEE para a rea Sul ............................................................272

4.6. AVALIAO DA SITUAO SOCIOAMBIENTAL DOS MUNICPIOS AMAPAENSES

FACE SUSTENTABILIDADE E AO PZEE ...................................................................................275
4.6.1. O ndice de desempenho municipal no perodo de 1991 a 2006 ........................277
4.6.1.1. Sustentabilidade ambiental ..........................................................................................278
4.6.1.2. Sustentabilidade social .................................................................................................285
4.6.1.3. Sustentabilidade econmica ........................................................................................291
4.6.1.4. Sustentabilidade poltico-institucional.........................................................................294
4.6.1.5. ndice de desempenho municipal................................................................................296

4.7. A FASE DOS APROFUNDAMENTOS TEMTICOS DO PZEE NOS MUNICPIOS DE

LARANJAL DO JARI E MAZAGO..................................................................................................298

4.8. O PZEE COMO SUBSDIO PARA AS POLTICAS PBLICAS ...........................................300

4.9. NOTAS REFLEXIVAS: O ZEE NO AMAP ALCANOU SEUS OBJETIVOS OU

CUMPRIU ETAPAS METODOLGICAS? .......................................................................................302

CAPITULO V: CONTRIBUIO METODOLGICA AO ZEE NO AMAP .. 305

5.1. NOTAS INTRODUTRIAS ..........................................................................................................305

5.2. ESTGIO INICIAL PARA VIABILIZAR O ZEE NO AMAP .................................................309

5.2.1. Apreenso da realidade: diagnstico da situao atual ...........................................311
5.2.2. Planejamento das aes....................................................................................................311
5.2.3. Atividades de articulao e participao social ..........................................................314

5.3. EXPANSO DO ZEE NO AMAP .............................................................................................316

5.3.1. Preparao ............................................................................................................................316
5.3.1.1. Seleo das reas estaduais, prioritrias para executar o PZEE ..........................318
5.3.2. Articulando com os atores sociais .................................................................................320
5.3.3. Participao social ..............................................................................................................322
5.3.4. Avaliao ...............................................................................................................................322
5.3.5. Diagnstico ...........................................................................................................................323
5.3.5.1. Procedimentos tcnicos de diagnstico .....................................................................323
5.3.5.2. Procedimentos tcnicos adequados s realidades amapaenses ..........................324
5.3.5.3. Participao social nas atividades do diagnstico no Amap ................................331
5.3.6. Prognstico...........................................................................................................................333
5.3.7. Implementao .....................................................................................................................335
5.3.8. Produtos.................................................................................................................................336

5.4. PROGNSTICO E IMPLEMENTAO DO PZEE NA REA SUL......................................336

5.4.1. Preparao para a implementao..................................................................................337
5.4.2. Elaborao do material de divulgao...........................................................................337
5.4.3. Identificao da legislao e instrumentos de gesto...............................................338
5.4.4. Divulgao do PZEE e articulao ..................................................................................338
5.4.5. Identificao e caracterizao dos grupos de interesse...........................................339
5.4.6. Mapeamentos de conflitos ................................................................................................340
5.4.7. Identificao e caracterizao de projetos, planos e programas pblicos em
execuo na regio sul .................................................................................................................341
5.4.8. Elaborao do cadastro fundirio ...................................................................................341
5.4.9. Elaborao de zonas ..........................................................................................................341
5.4.9.1. Delimitao das unidades de interveno .................................................................341
5.4.9.2. Elaborao de cenrios ................................................................................................342
5.4.10. Consultas e debates pblicos........................................................................................342
 5.4.11. Elaborao de propostas para o uso dos recursos naturais e ocupao do solo
.............................................................................................................................................................342
5.4.12. Construo de pactos e indicativos de uso para as zonas....................................343
5.4.13. Elaborao da proposta de regulamentao do PZEE............................................343
5.4.14. Avaliao .............................................................................................................................343
5.4.15. Principais produtos ..........................................................................................................343

5.5. NOTAS REFLEXIVAS: ZEE, EXERCCIO TCNICO INDIVIDUAL OU ESFORO SOCIAL

CONJUNTO? .........................................................................................................................................344

CONCLUSES .............................................................................................. 345

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.............................................................. 357

ANEXOS ........................................................................................................ 382

 20

INTRODUO

A configurao espacial do Brasil o resultado do descobrimento, da

ocupao portuguesa do territrio brasileiro, estimulada pela Revoluo
Comercial no sculo XVI (ANDRADE, 1995), e dos acordos e tratados
territoriais entre Portugal e Espanha (ANDRADE, 1989). Os primeiros eixos de
ocupao margearam o litoral brasileiro e foram ditados principalmente pelos
interesses geopolticos de posse fundiria (criao de fortes e povoados), e de
mercado, com extrao dos recursos naturais (madeira, ouro e pedras
preciosas, agricultura e pecuria). De acordo com esses interesses o processo
geopoltico brasileiro se caracterizou pela ocupao de pontos esparsos, a
princpio no litoral e, em seguida, nos eixos fluviais e nos caminhos, utilizando
esses pontos como reas de apoio difuso do povoamento e da explorao
do territrio. Esse antigo processo de ocupao teve continuidade at os dias
atuais (ANDRADE, 1995).
Obedecendo ao modelo de ocupao e fixao portuguesa no solo
brasileiro, ou seja, seguindo as vias de circulao, no caso os caminhos das
guas, a Amaznia desde a expedio de Vincent Pinzn, em 1500, teve seus
primeiros assentamentos humanos portugueses nas margens dos rios e
igaraps. Posteriormente, a outra tendncia de ocupao por intermdio das
entradas para o extrativismo e apreenso de mo-de-obra indgena. A
explorao das drogas do serto foi a base econmica da regio at o sculo
XVI. Visando fortalecer esse processo de ocupao na Amaznia, foram
instaladas estrategicamente ao longo dos rios, as fortificaes de defesa e
portos (PICANO, 1981).
A formao da Amaznia desde a poca colonialista tem sido classificada
em perodos. A classificao feita por Becker (2004) compreende trs grandes
perodos: formao territorial (1616 - 1930), o planejamento regional (1930-
1985) e a incgnita do heartland (1985 - atualidade). O primeiro perodo
compreende a apropriao do territrio (1616 - 1777), as intensificaes das
ocupaes territoriais nas fronteiras da Amaznia com outros pases (1850-
1930) e a definio de limites (1899 - 1930). Esse perodo est vinculado
principalmente a trs elementos: 1) uma ocupao tardia dependente do
mercado externo, "No caso da Amaznia, sua ocupao se fez em surtos
devastadores ligados valorizao momentnea de produtos no mercado
internacional, seguindo-se de longos perodos de estagnao" (BECKER, 2004,
 21

p.24); 2) a importncia da geopoltica portuguesa do sculo XVI, determinada

pelas polticas externas governamentais e associada a interesses econmicos
mundiais. O controle sobre o territrio foi mantido por um processo de
interveno em locais estratgicos como "fortes em embocaduras do grande rio
e seus afluentes, pela posse gradual das terras (uti possidetis) e pela criao
de unidades administrativas diretamente vinculadas ao governo central"
(BECKER, 2004, p. 24); 3) a experincia e o confronto do modelo de ocupao
territorial, teve duas concepes distintas: a primeira baseada em vises
externas ao territrio representado pelos colonizadores, que afirma a soberania
portuguesa sobre a Amaznia, privilegiando as relaes entre os povoados e a
metrpole. A segunda, fundamentada numa viso interna do territrio, fruto do
contato com os habitantes locais, privilegiando o crescimento endgeno e
autonomia local. Esse foi um modelo menos expressivo, sendo representado
atualmente por alguns projetos de colonizao e, sobretudo, pelos povos
indgenas e ribeirinhos.
O planejamento regional do governo federal (1930 -1985) baseou-se nos
programas de desenvolvimento, os quais tiveram como conseqncia o modelo
de ocupao da Amaznia baseado na abertura de estradas (BECKER, 2004),
com a devastao de grandes reas para ocupar segundo os modelos
adotados para outras regies do pas, principalmente a Sul e a Sudeste. A
estratgia do Governo Federal para a ocupao da Amaznia fundamentou-se
na implantao de redes de integrao espacial (redes de eixos rodovirios
transversais e telecomunicaes), superposio de territrios federais sobre
estaduais (reas territoriais federais) e subsdios ao fluxo de capital
(mecanismos fiscais e creditcios) e induo de fluxos migratrios (BECKER,
1991, p.13-15). Assim, alm de garantir a posse das terras brasileiras, a
ocupao da Amaznia tambm teve como justificativa a soluo para as
tenses sociais internas causadas pela seca no Nordeste e modernizao da
agricultura no Sudeste.
Atualmente, os processos histricos de ocupao portuguesa podem ser
percebidos por meio da disposio das cidades brasileiras no litoral, alm
disso, a urbanizao no Brasil foi intensificada na dcada de 1960, devido
basicamente ao processo de industrializao retardado. A urbanizao da
Amaznia tambm foi influenciada pelos direcionamentos de eixos de
ocupao federal, ditames econmicos e migrao do Norte e Nordeste na fase
 22

de drogas do serto. Em 1910, no boom da borracha chegou-se a duplicar o

nmero da populao amaznica no perodo entre 1900 a 1912 (HOMMA,
1993).
Nota-se que as dinmicas territoriais so normalmente influenciadas pelos
eixos de atividades econmicas, onde o homem, utilizando-se das
potencialidades e limitaes naturais cria estratgias de sobrevivncia. Apesar
disso, desde 1950, no governo de Kubitschek, o Estado cria novas formas de
planejamento pblico. A Constituio de 1988, lei de responsabilidade fiscal e
plano diretor, enfatizaram a opinio e participao da sociedade a partir da
abordagem territorial passa a ser considerada pelo Governo Federal
(STEINBERGER, 2006). O Brasil ainda no possui uma poltica de
ordenamento territorial, mas acredita-se que a organizao do territrio, para
ser uma estratgia de desenvolvimento sustentvel, precisa estar atrelada a
um sistema de planejamento e gesto territorial. Ressalta-se que planejar,
tambm depende das questes econmicas, sociais, ambientais, culturais,
locais e globais e da eficcia1 dos instrumentos de planejamento2.
Embora o governo brasileiro tente organizar as atividades humanas sobre
o territrio desde os remotos tempos da Colnia, foi na Repblica, j no fim do
sculo passado, que ele introduziu o enfoque ambiental nessa organizao.
Desse modo, na dcada de 1980, houve uma preocupao governamental em
conter o uso incorreto dos recursos naturais e minimizar seus efeitos negativos.
Com isso, o governo promoveu estratgias com os objetivos de planejar e
viabilizar o ordenamento territorial e a recuperao dos diferenciados espaos
do territrio nacional. Essas estratgias foram concretizadas inicialmente, com
a Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei n 6938, de 31/08/81) que citou o
zoneamento ambiental como instrumento de planejamento, e tambm com o
aparecimento do ZEE nas diretrizes do Programa Nossa Natureza (Decreto n
96.044 de 12/10/88). Diante dessa preocupao, iniciou-se um processo de
reviso de princpios e conceitos, que visava discutir o desenvolvimento
econmico sustentvel, despertando na sociedade uma conscientizao

1
Entende-se por eficcia a relao entre alcance das metas e tempo, desconsiderando-se os custos e a efetividade
est relacionada com a capacidade de se promover os resultados desejados (MARINHO e FAANHA, 2001). Tambm
a efetividade pode ser a relao entre os resultados e o objetivo, ou seja, medida do impacto ou do grau de alcance
dos objetivos (COHEN e FRANCO, 2004, p. 107).
2
Embora a Constituio de 1988 no tenha apresentado um tratamento ordenado e sistemtico, do que seria um
processo de ordenamento governamental, todavia em vrios dispositivos separados, ela previu um complexo de
obrigaes e instrumentos de planejamento da gesto pblica, como: Plano Plurianual e Diretrizes Oramentrias,
Planos Nacionais e Regionais de ordenamento do territrio e desenvolvimento econmico, Planos e Programas
Nacionais, regionais e setoriais, Plano de Governo e Planejamento Urbano (BARCELLAR FILHO, 2007).
 23

socioambiental, dirigida principalmente para a Amaznia. Com efeito, em 1990,

o Governo Federal iniciou as aes de implementao do Programa ZEE
(PZEE) em todo o territrio nacional, priorizando a Amaznia Legal para o
incio dos trabalhos (MMA, 2001a, p.17).
A prioridade dessas aes deveu-se ao fato de essa regio ter a maior
floresta tropical do mundo, possuir grande rea de extenso continental, baixa
densidade demogrfica e reservas de recursos naturais renovveis e no
renovveis, os quais faz da regio, um potencial territrio de penetrao
econmica (ANDRADE, 1989). As restries relacionadas com a fragilidade
dos ecossistemas e com as grandes distncias entre as reas de produo e
de mercado constituem empecilhos para a proposio de planos de
desenvolvimento sustentvel para a regio. As dificuldades so inmeras,
principalmente para conciliar a utilizao econmica dos recursos naturais com
a conservao dos ecossistemas e de suas espcies, em benefcio das
sociedades regionais e nacionais dos pases amaznicos, sob a tica do
desenvolvimento sustentvel, que o objetivo principal do programa de ZEE
(AB'SBER, 1989, p. 10).
O ZEE na regio equatorial enfoca o "suporte ecolgico disponvel para
os homens e as comunidades regionais, antevista, acima de tudo, a
perspectiva de uma descoberta de processos de valor agregado para o
desenvolvimento regional" (ABSBER, 2003, p.79). Dentre os objetivos
especficos est incluso que o programa ZEE consiste em sintetizar e modelar
o conhecimento cientfico disponvel sobre o funcionamento e a distribuio
espacial dos sistemas ambientais, ecossistemas e outros fatores de um
territrio. Considera-se como sistema ambiental os meios fsico, biolgico e
socioeconmico. No entanto, no se pode esquecer que o ZEE, enquanto
conhecimento cientfico disponvel, no tem condies suficientes para sozinho
embasar um planejamento real, pois ele carece de novas estratgias, que
envolvam todos os atores do planejamento em dado territrio.
Vale a pena esclarecer que o territrio entendido como um espao de
fluxos, materializado na hegemonia dos grupos transnacionais, os quais so
ordenadores da espacialidade mundial, sendo fruto das relaes sociais de
poder (HAESBART, 2002). O territrio tambm um espao sobre o qual se
exerce domnio poltico, e como tal, um controle de acesso (HAESBART,
1995, p.168). Ainda segundo esse autor tendo como pano de fundo a noo
 24

hbrida de espao geogrfico, o territrio pode ser concebido a partir da

imbricao de mltiplas relaes econmico-polticas com o poder mais
simblico das relaes de ordem mais estritamente cultural". (HAESBART,
2004, p.116). A execuo do programa ZEE ter com eixo direcionador as
relaes de poder existentes em um territrio.
A execuo tcnica do PZEE utiliza abordagens transdisciplinar,
multidisciplinar e interdisciplinar3, segundo a hierarquia de escalas espaciais e
temporais, a estrutura e a dinmica dos sistemas ambientais, visando a
agregao de fatores e os valores histrico-evolutivos biolgicos e culturais. O
PZEE analisa tambm as relaes de causa e efeito entre os componentes do
sistema ambiental, estabelecendo as interaes entre os mesmos. Por um lado
mantm o emprego desses princpios permite avaliar o grau de
sustentabilidade e estabilidade dos sistemas ambientais permitindo a
prognose4 de seu comportamento futuro, diante das diversas alternativas de
expanso e integrao da estrutura produtiva regional no processo de uso e
ocupao do territrio (BECKER, 1997, p.18). Por outro lado, para Nistch
(1998a), o PZEE descritivo e no deve ter idia de prognose. Para esse
autor a previso do futuro arriscada, mas podem ser elaborados cenrios.
Nessa situao, compreende-se que o debate acerca de prognose uma
questo de significao das palavras, pois a idia de perceber o
encaminhamento da situao atual e, a partir da mesma, a equipe tcnica tem
condies de fazer uma previso de novas situaes provveis. Conclui-se
que essa discusso entre os autores uma questo de entendimento
conceitual, ela insuficiente para desqualificar o programa.
Apesar das discusses conceituais, acredita-se que a execuo do PZEE
pode ultrapassar o estgio descritivo a partir de sua implementao, sob
determinadas condies, com participao social, avaliao de todas as suas
atividades e anlises de cenrios5.
O grande desafio da proposta de PZEE que seus executores consigam
torn-lo aplicvel, ou seja, implementar as suas orientaes para o uso e

3
A transdisciplinaridade visa articular uma nova compreenso da realidade entre e para alm das disciplinas
especializadas. J a multidisciplinaridade abrange diversas reas do conhecimento. Enquanto que a
interdisciplinaridade pode ser definida como um ponto de cruzamento entre atividades (disciplinares e
interdisciplinares) com lgicas diferentes na construo de um conhecimento (LEIS, 2007, p.1).
4
Fazer um prognstico perceber, antes que ocorram, situaes ou fatos, com base em estudos feitos
anteriormente (MMA/SDS, 2007. p. 27).
5
Cenrio um modelo para anlise, construdo a partir de indicadores sociais, econmicos, polticos, etc. referentes a
determinado perodo histrico, enquanto que fazer o prognstico de; predizer, pressagiar, profetizar, conjeturar
(FERREIRA, 1999).
 25

ocupao territorial e tambm considerar os elementos comuns entre as

interaes sociais e os ecossistemas, onde se situa o problema da "traduo"
do conhecimento tcnico em aes polticas, levando em conta os atores
sociais envolvidos, as influncias dos fluxos endgenos e exgenos na
dinmica territorial. Pode-se dizer que a busca da soluo dos problemas
ligados ao PZEE e ordenamento territorial, depender das estratgias adotadas
pelas instituies pblicas para o desenvolvimento, das prioridades dos
governantes e da mobilizao da sociedade civil. Ressalta-se que o sucesso
dessas estratgias depender da capacidade de incluir no planejamento a
previsibilidade e flexibilidade, diante das possveis intervenes que podero
ocorrer.
Entende-se que a proposio de PZEE implica principalmente no
reconhecimento e compreenso da interao dos fatores atuantes sobre o
territrio, pois o estado atual do uso e ocupao do territrio resultado de um
processo histrico, o qual foi tambm determinado pelas dinmicas naturais e
humanas, onde as dinmicas territoriais so reflexos do uso e ocupao do
solo e apropriao dos recursos naturais. Na Amaznia, a relao entre o
homem e o ambiente singular, sua mudana para um desenvolvimento mais
sustentvel depender de novos modelos construdos especialmente para a
regio. Desse modo, importante reconhecer os fatores que influenciam essas
dinmicas, quais so os atores envolvidos e as polticas pblicas existentes,
como a legislao, os programas e os projetos.
Os problemas e as dificuldades de aplicao do programa ZEE,
apontados anteriormente foram observados durante as experincias da autora
de quase uma dcada como membro da equipe tcnica do PZEE do Amap;
nas vivencias dialogadas de articulao e participao de atores sociais
durante os projetos Poraqu6 (UnB/Lea) e Maracastanha7 (UnB/CDS); e na
reflexo e anlise do programa, por meio de documentos institucionais e
artigos, cientficos no contexto acadmico durante o doutorado no CDS/UnB.

6
Projeto Poraqu - Energia renovvel para reserva extrativista do Vale do Rio Marac (2004 2007). O objetivo foi de
implantar um projeto demonstrativo de gerao de energia eltrica a partir de energia cintica dos rios na reserva
extrativista de Marac e usar a energia gerada em conjunto com energia solar trmica na cadeia produtiva dos frutos
da floresta, garantindo assim sustentabilidade econmica da reserva. Financiado pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico e Ministrio de Minas e Energia..
7
Projeto Maracastanha (2006 2007). Gesto participativa para agregao de valor castanha-da-amaznia pelos
extrativistas do Alto Marac, Amap. Descrio: Esse projeto objetivou contribuir para atender populaes que vivem
principalmente do extrativismo de produtos florestais no-madeireiros, especialmente da castanha-da-amaznia, a
partir de inovaes metodolgicas que proporcionem a efetiva participao da comunidade em todas as fases do
projeto. Seu objetivo construir uma nova configurao local para a participao dos extrativistas do Alto Marac, na
cadeia produtiva da castanha-da-amaznia.. Financiado pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico.
 26

JUSTIFICATIVA

A Amaznia, de maneira geral, tem sido o palco de vrias tentativas e

experincias de ocupao territorial e de desenvolvimento. No estado do
Amap, apesar da condio de ex-territrio e de ser tratado como rea de
segurana militar, as prticas de ocupao foram influenciadas pelas
estratgias do Governo Federal para a ocupao da Amaznia, com a
implantao de redes e superposio de territrios. No entanto, at a
atualidade sua ocupao ainda segue um planejamento desintegrado, com
uma ocupao desordenada mostrando que as relaes entre o territrio e a
economia so estreitas, manifestando a dimenso dos contedos espaciais e
sociopolticos nos problemas de reas fronteirias (HAESBART, 1997, p.59). A
organizao do territrio perpassa tambm por vrias possibilidades de ao,
dada pela distribuio e arranjo de seus elementos, em cada instante, de
componentes naturais e sociais, alm de tcnicos com diversificada formao,
quantidades e qualidades, as estratgias dos atores que podem atuar em
escalas diferentes, que vo desde o lugar e a regio a nacionais e globais
(CASTILHO, 2003, p.51).
A tentativa de organizar as atividades humanas sobre um territrio, seja
para produo ou para a conservao passa pela observao das
caractersticas fsicas, biticas e sociais, e pelo entendimento do processo de
ocupao do espao. Tambm perpassa pelo entendimento da capacidade do
Estado de planejar e gerenciar seu territrio, face aos fluxos externos
influenciadores na dinmica territorial.
O PZEE teve cerca de trs propostas metodologias, elas foram
executadas nos estados da Amaznia Legal e devido a falta de detalhamento
sobre o envolvimentos dos atores sociais as equipes tcnicas estaduais no
alcanaram a fase de implementao.
Em vista do que exposto, justifica-se o entendimento sobre os principais
entraves para o PZEE alcanar o sucesso como instrumento de planejamento
territorial e a carncia de novas propostas metodolgicas, que considerem os
principais fundamentos de sua concepo, j que estes esto condicionados
definio de referenciais tericos que passam a ser tomados como indicadores
de dinmicas naturais e socioeconmicas, pois, seu principal objetivo o
esclarecimento de parmetros que reflitam uma condio avaliativa dos
 27

fenmenos envolvidos e o conseqente estabelecimento de cenrios

prospectivos. Alm de relevar os fundamentos principais, tambm deve-se
levar em conta a agilidade na obteno dos resultados, a articulao e
participao dos atores envolvidos, indicadores que traduzam mais fielmente a
realidade e a sustentabilidade local.
O Programa de ZEE (PZEE) iniciou suas atividades na Amaznia com o
mapeamento dos fenmenos naturais e sociais, subsidiando os projetos de
planejamento e gerenciamento em diversas reas do conhecimento, tais como
agricultura e planejamento urbano. Esse programa comeou a ser
implementado na Amaznia com o intuito de dotar o governo brasileiro das
bases tcnicas para espacializao dos problemas e definio de polticas
pblicas, visando a ordenao do territrio (BECKER e EGLER, 1997),
Recentemente, os governantes brasileiros tm adotado um planejamento
que considera as polticas socioambientais em um territrio. Essa forma de
gesto caracteriza-se pelo padro de desenvolvimento de uso racional dos
recursos naturais e pela preocupao mundial com a preservao da Terra.
Objetivando dotar o Estado de instrumentos tcnicos de espacializao
para o planejamento com base no ordenamento territorial, o Governo Federal
apresentou o PZEE como ferramenta para a gesto de polticas pblicas
territoriais. No entanto, a Amaznia hoje uma regio onde se desenvolvem
mltiplas experincias sociais e tcnicas, de carter pontual. A importncia
dessas experincias no deve, contudo, obscurecer a necessidade de se
pensar a regio como um todo, inserido na viso sistmica e holstica.
Para subsidiar uma gesto territorial mais local, com pouca extenso e
complexas relaes geogrficas, o PZEE poder ter uma escala de trabalho de
maior detalhamento, no mnimo 1:100.000. Nesta escala, ainda no h,
oficialmente para a Amaznia, uma proposta metodolgica que trate a inter-
relao entre o homem e a natureza, considerando sua percepo e cultura, ou
seja, a maneira prpria de pensar, agir, suas tcnicas, suas representaes
simblicas, suas relaes com o meio ambiente, suas relaes de
interatividade socioambiental, habitao, culinria, tradies populares,
referncias histricas, etc.
Entende-se que o PZEE iniciou um processo continuo de zonear o
territrio, hoje j estabelecido na Amaznia. Esse processo envolve
 28

procedimentos tcnicos de apreenso de uma situao dentro de um contexto

de articulao e dilogos entre os atores sociais envolvidos.
O PZEE, na condio de instrumento poltico de gesto territorial, tem
como prerrogativa fornecer subsdios para o desenvolvimento sustentvel.
Apesar de o PZEE, enquanto programa e metodologia, ter um elo com a
sustentabilidade, na prtica poucas vezes essa ligao foi considerada.
Existe uma lacuna metodolgica com capacidade de representar as
dinmicas mais locais na Amaznia, direcionada para os governos estaduais e
que possa proporcionar a participao dos atores sociais locais nas decises
de planejamentos de desenvolvimento e ordenamento do territrio, inclusive
envolvendo as instituies pblicas e privadas nas suas atividades, visando a
implementao de seus programas de governo.
Durante a quarta reunio ordinria do Grupo de trabalho para integrao
dos ZEEs da Amaznia Legal8, promovida pelo MMA na sede do Ibama em
Braslia, em abril de 2008, foi exposto que o Governo Federal pretende discutir
formas de instrumentalizao dos PZEE para usos dos bancos financiadores
de projetos agropecurios, em atendimento Resoluo do Conselho
Monetrio Nacional (MMA, 2008).
A continuidade do ZEE est inclusa nas metas do Plano Amaznia
Sustentvel (PAS). Esse programa pertence ao Plano Plurianual Federal e tem
como principal objetivo:
Implementar um novo modelo de desenvolvimento na
Amaznia Brasileira, pautado na valorizao de seu enorme
patrimnio natural e no aporte de investimentos em tecnologia
e infra-estrutura; voltado para a viabilizao de atividades
econmicas dinmicas e inovadoras com a gerao de
emprego e renda; compatvel com o uso sustentvel dos
recursos naturais e a preservao dos biomas; e visando a
elevao do nvel de vida da populao (GOVERNO
FEDERAL, 2006, p.58).

Os objetivos do PAS e PZEE so compatveis, mas a continuidade do

PZEE depende dos direcionamentos polticos, da retroalimentao prpria de
avaliao e definio de novos rumos metodolgicos, que o torne eficaz para
atender s demandas dos programas federais, estaduais e municipais.

8
A autora participou da reunio como membro da equipe executiva do PZEE/AP.
 29

OBJETO

O objeto da tese o Programa de ZEE (PZEE) na Amaznia Legal, sua

reflexo considerar suas influncias sobre o desenvolvimento regional e meio
ambiente. Ela analisar os objetivos, os procedimentos metodolgicos, a
execuo e dificuldade de implementao do programa.

HIPTESE

H1. A indefinio do usurio principal dos resultados do PZEE para a

Amaznia Legal contribui para a inefetividade e ineficcia do programa.
H2. Os problemas de planejamento e gesto administrativa do projeto
contribuem para a descontinuidade do PZEE para a Amaznia Legal.
H3. O principal motivo do insucesso da implementao do PZEE no
Amap foi devido a impreciso dos procedimentos metodolgicos para a
articulao e participao dos atores sociais.

OBJETIVO

O objetivo geral da tese avaliar o programa de ZEE na Amaznia Legal,

enquanto instrumento de desenvolvimento sustentvel e ordenamento territorial
e a partir da identificao de seus entraves, propor estratgias metodolgicas
para a sua execuo no Amap.
Os objetivos especficos so:
Analisar a origem, institucionalizao e competncia do PZEE no Brasil;
Analisar os princpios, os objetivos e as atividades previstas do PZEE
na Amaznia;
Analisar os objetivos, a execuo, a metodologia, os produtos e os
custos do PZEE nos estados da Regio Norte;
Avaliar o PZEE, enquanto instrumento de ordenamento territorial sob o
enfoque da sustentabilidade nos estados da Amaznia Legal, enfocando com
mais particularidade o estado do Amap;
Propor um roteiro metodolgico para o PZEE no Amap.

METODOLOGIA

A metodologia desta tese foi constituda em oito etapas. As etapas foram

realizadas simultaneamente em quatro anos.
 30

A primeira etapa metodolgica compreendeu a anlise e reviso

bibliogrfica iniciada no curso de doutorado, aproveitando ainda a literatura e
as discusses conceituais das disciplinas cursadas. Alm disso, tambm foram
realizados levantamentos bibliogrficos sobre o modelo de ordenamento
territorial e desenvolvimento francs na Delegacia para o Ordenamento do
Territrio e a Ao Regional (DATAR), Delegacia Interministerial de
Desenvolvimento e Competitividade dos Territrios (DIACT) e Universidade de
Rennes. Salienta-se que alguns membros dessas instituies foram
entrevistados pela autora.
A segunda etapa metodolgica baseou-se nas pesquisas documentais do
acervo pblico do Governo Brasileiro e teve como objetivo proporcionar maior
entendimento sobre o PZEE.
A terceira etapa metodolgica fundamentou-se em uma adaptao da
metodologia de avaliao de programas elaborada por Provus (1971). Foram
feitas entrevistas com pessoas-chave9 do PZEE, anlises de dados
secundrios e de documentos. Com esses procedimentos foi possvel fazer
uma avaliao do PZEE nos estados amaznicos. Essa avaliao considerou
os objetivos, atividades previstas, recursos financeiros e humanos, maneiras de
execuo, custos, produtos e resultados do programa.
A metodologia para avaliar o PZEE teve quatro passos metodolgicos. O
primeiro passo abrangeu uma anlise geral do programa, observando a sua
concepo, princpios, objetivos, recursos humanos e financeiros e instalao.
O segundo passo enfocou o objetivo, a execuo, a metodologia, os produtos e
os custos do programa, em cada estado da Amaznia Legal10. O terceiro passo
analisou a relevncia dos principais problemas do programa. E, por ltimo, o
quarto passo foi uma reflexo sobre os custos e efeitos do PZEE na Amaznia.
A quarta etapa metodolgica foi uma anlise descritiva do PZEE no
estado do Amap. Baseado em entrevistas com os atores sociais envolvidos e
documentos (vide Anexo 17) , o PZEE foi analisado de acordo com os seus
objetivos, atividades previstas e executadas, metodologia adotada,
expectativas, alianas e conflitos dos atores envolvidos; a relao entre o
planejamento estadual e o programa e as suas principais virtudes e falhas do
programa.

9
Coordenadores e ex-coordenadores do mbito nacional e estadual (SDS, Acre, Amazonas, Par e Amap), e
tambm membros das equipes tcnicas estaduais.
10
Acre, Amap, Amazonas, Maranho, Mato Grosso, Par, Rondnia, Roraima e Tocantins.
 31

A quinta etapa metodolgica foi uma reflexo sobre as expectativas da

sociedade sobre os resultados do PZEE e as mudanas socioambientais das
realidades amapaenses. Os intervalos temporais considerados foram os anos
de 1991, 2000 e 2006, que correspondem ao perodo de antes, durante e
depois da publicao dos resultados da etapa de diagnstico da fase da 1
Aproximao11 do PZEE (1991-2000). Visando mensurar o nvel de
desenvolvimento sustentvel do Amap, construiu-se um ndice de
desenvolvimento sustentvel (IDS) para os anos de 1991, 2000 e 2006. O
ndice foi elaborado a partir da metodologia de Seplveda (2005). Essa
modelagem estima o nvel de desenvolvimento sustentvel em espaos
territoriais.
Na sexta etapa metodolgica foi feita uma modelagem metodolgica
adaptada do Biograma, proposta por Seplveda (2005). Essa modelagem
permitiu mensurar o grau de desenvolvimento sustentvel dos estados da
Regio Norte em 2006.
Na stima etapa metodolgica foi elaborado um ndice de Desempenho
Municipal de Sustentabilidade (IDMS-AP) para os municpios amapaenses nos
anos de 1991, 2000 e 2006. O IDMS-AP foi elaborado para observar o
desempenho dos municpios amapaenses da rea sul, onde houve a 2
Aproximao12 do PZEE, em relao aos demais municpios do Amap, e para
acompanhar a evoluo do comportamento, do desempenho e da
sustentabilidade dos municpios abrangidos.
A oitava e ltima etapa metodolgica teve como base a anlise do PZEE
da situao socioambiental atual do Amap e das condies do programa no
estado, feitas em outras etapas. Assim foi possvel elaborar um roteiro
metodolgico de ZEE para o Amap.

ORGANIZAO DO TRABALHO

Visando proporcionar a melhor compresso e reflexo sobre o ZEE e a

sustentabilidade, a tese est dividida em cinco captulos, cada captulo
apresenta no incio uma nota introdutria, seguida de discusses sobre o
enfoque dado ao assunto estudado com respectivo detalhamento metodolgico
e no final uma nota reflexiva.

11
Etapa do PZEE com trabalhos realizados na escala de 1:1.000.000.
12
Etapa do PZEE com trabalhos realizados na escala de 1:250.000.
 32

O primeiro captulo trata de uma discusso terica sobre o

desenvolvimento sustentvel, ordenamento territorial e o ZEE. Nesse captulo
so discutidas as origens e fundamentaes tericas desses conceitos.
O segundo capitulo disserta sobre a insero e institucionalizao do ZEE
no Brasil. Nesse captulo, evidenciou-se a ansiedade do governo brasileiro em
conter o desmatamento na Amaznia, aplicou a tcnica de criar zonas para
um programa federal, porm seu desenho ainda no estava acabado,
precisava de ajustes, de um marco terico que servisse de base para seus
princpios, conceituao e objetivos. O programa foi criado e inserido na gesto
pblica sem as devidas finalizaes de seu planejamento. Depois de algum
tempo de sua existncia, j em 1998, que Absber e Shubart discutem o seu
conceito.
O terceiro captulo discorre sobre o estudo do PZEE no mbito da
Amaznia enfocado por um modelo de avaliao, proposto por Provus (1971).
Logo no incio, notou-se que o programa quando foi instalado nos estados da
Amaznia, ainda no havia sido definido concretamente quanto ao seu
planejamento. Os objetivos do programa de PZEE federal foram sendo
modificados conforme ia ocorrendo a sua execuo e de acordo com as
necessidades dos governos federais e estaduais. Dessa maneira, cada estado
da Amaznia Legal estabeleceu os objetivos do programa, de acordo com
seus interesses. Nessa situao, o PZEE teve conceitos e objetivos diferentes.
No quarto captulo fala-se sobre a avaliao do PZEE no Amap luz da
sustentabilidade, com base nas investigaes sobre as reas abrangidas pelo
ZEE, observando seus objetivos, metas alcanadas, dificuldades e avanos.
Nesse capitulo foram analisados os objetivos; as atividades previstas e
executadas; as metodologias adotadas e executadas; as expectativas, aliana
e conflitos dos atores envolvidos; a relao entre o planejamento estadual e o
PZEE, as modificaes da situao socioambiental no Amap e as virtudes e
falhas do programa.
O quinto captulo trata de uma contribuio ao programa ZEE, propondo
um roteiro metodolgico de ZEE para o Amap. Esse roteiro identifica as reas
a serem estudadas e recomenda as fases metodolgicas de estgio inicial para
viabilizar o PZEE no Amap, expanso do PZEE no Amap e prognstico e
implementao do PZEE na rea Sul.
 33

A ltima parte da tese a concluso que foi constituda com base nas
discusses e notas reflexivas de cada captulo. Ela consolida uma idia final de
anlise sobre o Programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico.

CAPITULO I: CONTEXTUALIZAO DO DEBATE NA

LITERATURA

1.1. NOTA INTRODUTRIA

A metodologia utilizada neste captulo baseou-se em indagaes geradas

pelo contato com a literatura existente sobre o assunto. As perguntas foram os
sinalizadores da direo do esprito de investigao e os autores selecionados
compem o alicerce para estabelecer as discusses. Com esse
encaminhamento, este captulo tem o intuito de mostrar e discutir as polmicas
em torno PZEE, enquanto instrumento do ordenamento territorial e
desenvolvimento sustentvel, destacando suas origens, vinculaes,
dependncias, aplicao e utilidade.
Duas indagaes principais nortearam as discusses: a primeira o papel
do ZEE no ordenamento territorial, enquanto teoria de execuo prtica e
sustentvel; e, a segunda indaga se o programa vivel como alternativa para
uma sociedade em processo de construo e com desejos de mudana.
O texto foi enriquecido com notas elucidativas sobre alguns conceitos
bsicos anunciados e com pequenos trechos extrados de autores que se
distinguem ou se distinguiram por suas pesquisas sobre determinados
assuntos que tratam de desenvolvimento e sustentabilidade.

1.2. O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

O desenvolvimento sustentvel tem a sua definio fundamentada em

dois conceitos polmicos e distintos, desenvolvimento econmico e
sustentabilidade. Logo, est vinculado uma premissa maior, de crescimento
industrial, aos recursos naturais no-renovveis e aos riscos da no-
perpetuao humana. Sua conceituao implica em um desenvolvimento que
harmonize o crescimento econmico com incluso social e conservao
ambiental.
 34

1.2.1. O desenvolvimento econmico

A palavra desenvolvimento significa o ato ou efeito de desenvolver-se, ou

seja, fazer crescer, progredir, aumentar e outros (Ferreira, 1999). Essa palavra
foi adotada ainda pela economia, logo aps a revoluo industrial.
A primeira Revoluo Industrial estabeleceu uma profunda transformao
na relao do homem com a natureza. A sua primeira fase, que data de 1770 a
1850, teve dentre as suas como caracterstica o uso intensivo do carvo e do
ferro, o crescimento na mecanizao da agricultura e da indstria. J a
Segunda Revoluo Industrial (1850 a 1930) foi marcada pelo uso veemente
do ao e da eletricidade gerada a partir de derivados de petrleo.
A Revoluo Industrial causou um desenvolvimento econmico
fundamentado em novos processos produtivos e na formulao tecnolgica de
produtos diferenciados, baseados na explorao predatria dos recursos
naturais. Os locais onde tinham esses recursos sofreram modificaes em suas
dinmicas territoriais, como por exemplo, a abertura de novas vias e novos
meios de transporte, favorecendo o crescimento da produo econmica
(SOUZA, 2000).
As revolues industriais influenciaram os meios sociais, econmicos,
tecnolgicos e condicionaram as premissas tericas da escola clssica da
economia, que se dedica a alocar, da melhor forma possvel, uma dada
quantidade de recursos (meios) para a satisfao de determinadas
necessidades (fins). Nessa concepo, a economia a cincia que estuda
como alocar os recursos escassos que apresentam uso alternativo, tendo como
prioridade analisar e manejar tal escassez e seus fatores (terra, trabalho,
capital). No se detm para compreender melhor a natureza dos meios (restrita
pelas condies limitantes) ou dos fins (restrita a funes de preferncias dos
indivduos) (WEHRMANN,1999). Nessa linha de pensamento, a organizao
das atividades econmicas em zonas territoriais, com aproveitamento dos
recursos disponveis, constitui-se em estratgia de produtividade e
maximizao dos lucros. Assim, a atividade de zoneamento realizada desde
os primrdios da humanidade, quando o homem deixou de ser nmade e se
fixou na terra, praticando a agricultura.
Apesar de existirem nos registros da antiguidade apontamentos sobre as
primeiras referncias economia, nos trabalhos de Aristteles (384-322 a.C.),
 35

Plato (384-322 a.C.) e Xenofonte (440-335 a.C.), e no mercantilismo, com

ateno para a acumulao de riquezas e a presena do Estado em assuntos
econmicos, somente na fisiocracia que vai surgir, entre economistas da
natureza, interesse pelo tema, devido ao seu uso para a produo de bens, na
lavoura, na pesca e na minerao. Essas atividades esto vinculadas a
condicionantes ambientais de um determinado lugar, j que os recursos
naturais eram inelsticos e as tecnologias existentes no eram capazes de
aumentar a sua durao ou substitu-los. A evoluo propriamente dita do
pensamento econmico como cincia ocorreu com Adam Smith, David Ricardo,
John Stuart Mill, Jean-Baptiste Say, Thomas Malthus e os chamados clssicos
(HUNT, 2005).
Os economistas clssicos anunciaram antecipadamente que
possibilidade da escassez dos recursos naturais conduziria a uma queda da
taxa de lucros, e mesmo ocorrendo um eventual esforo para superar essa
falta, poderia haver retardamento e obstculos ao crescimento econmico. Em
uma formulao que apresenta traos de semelhana, a idia de escassez
estar presente tambm, na teoria da seleo natural de Darwin, quando ele
assume uma forte influncia de Malthus, entendendo que a competio por
meios limitados de sobrevivncia o determinante para a evoluo biolgica.
O limite do crescimento ocasionado pela escassez dos recursos foi
previsto por Thomas Malthus em 1798. Para Malthus (1798), os vcios e
misrias que atacam a sociedade no so ocasionados pelas instituies
humanas, e sim pelo crescimento geomtrico dos seres humanos, maior que o
crescimento aritmtico da produo dos alimentos. Para esse autor, o
crescimento populacional era limitado pela disponibilidade de alimentos, pois a
sua produo era condicionada s potencialidades e limitaes naturais do solo
e de tcnicas agrcolas primitivas.
O neomalthusianismo considerou como limitao sobrevivncia humana
a disponibilidade dos recursos naturais. A observao de Malthus em relao
ao crescimento do homem, produo de alimentos e s oportunidades de
trabalho para sobreviver, estava alm de sua poca (1798). Malthus no previu
o ritmo e o impacto do progresso tecnolgico na agricultura, nem as tcnicas
de controle da natalidade que se seguiram. Porm sua teoria de que a
escassez dos recursos naturais influenciaria no crescimento populacional no
foi contestada, tanto que ainda nos dias de hoje existe uma discusso sobre
 36

o uso inapropriado dos recursos naturais no-renovveis, a capacidade de

suporte do planeta e os riscos da extino da humanidade.
Na teoria chamada de tragdia das reas comuns, o problema da
populao no tem nenhuma soluo tcnica e requer uma mudana dos
valores humanos ou das idias de moralidade. Nesse argumento, considerando
a finitude dos recursos naturais, a sustentabilidade da Terra, e o acesso a
esses recursos, afirma-se que impossvel, matematicamente, maximizar o
crescimento populacional e a produo de bens, sendo preciso minimizar um
deles. A alternativa de evitar a superpopulao sem renunciar aos privilgios
parece ser invivel, ou seja, impossvel obter o mximo de bens para todo
mundo Portanto, maximizando populao, no se maximiza bens (HARDIN,
1968). A idia da tragdia das reas comuns discutida no enfoque ambiental
atual transmite o juzo de que o poder pblico deveria gerenciar o espao
pblico, impedindo os agentes privados de destrurem os bens comuns e,
conseqentemente, se autodestrurem (PDUA,1989).
A escassez dos recursos naturais o principal enfoque da economia
ambiental, tornando-se um caminho para a questo ambiental nos sculos XX
e XXI. A compreenso e o tratamento das questes ambientais diante das
intervenes do mercado e Estado ganham destaque como um tema polmico
na economia, na segunda metade do sculo XX. H dois elementos que
precisam interagir de forma adequada para a continuidade da vida no planeta.
O primeiro o mercado, como fator de regulao das atividades e das
decises, apresentando falhas que conduzem perda da eficincia econmica.
O segundo o Estado, intervindo com aes de regulamentao direta na
economia, utilizando instrumentos de comando e controle13, incluindo o
zoneamento, e instrumentos econmicos ou de mercado (SOUZA, 2000).
Os instrumentos normativos, alm de constiturem condies para metas
ambientais, tm como principal objetivo modificar os padres e
comportamentos dos usurios/poluidores, no sentido de assegurar a
conservao da qualidade ambiental. Cada vez que os custos da degradao
ambiental imputados ao poluidor implicarem em aumento nos custos mdios da
produo, devero ocorrer aes na tentativa de minimiz-los (BURSZTYN,

13
Os instrumentos de comando e controle so as regulamentaes, ou seja, um conjunto de normas, regras,
procedimentos e padres que devem ser obedecidos pelos agentes econmicos e sociais com vista a adequarem-se a
determinadas metas ambientais, acompanhado de um conjunto de penalidades previstas para aqueles que no as
cumprirem (SOUZA, 2000, p. 240).
 37

1994). Nessa perspectiva, reconhece-se que o dano ambiental causado pelas

atividades econmicas enquanto bem livre positivo para os agentes
produtores, porm, o seu custo acaba sendo repassado em forma de
externalidade14 negativa, para a sociedade em geral. Dessa maneira,
condizente que exista uma forma de compensao para a sociedade, como por
exemplo, a criao e aplicao de um sistema tarifrio especfico, que permita
um ajuste das atividades poluidoras em relao ao nvel maximizador do bem-
estar social e da qualidade ambiental.
Os instrumentos econmicos aplicados poltica ambiental baseiam-se,
fundamentalmente, na lgica do princpio poluidor-pagador15 e podem ter
diferentes formas: tarifas ambientais, subsdios, mercados de direito de
poluio, sistema de consignao e incentivos financeiros (SOUZA, 2000).
David Ricardo discutiu a renda auferida pelos proprietrios de terras mais
frteis. Em virtude da limitao da fertilidade da terra, quando a terra de menor
qualidade utilizada no cultivo, surge imediatamente a renda sobre aquela de
primeira qualidade. A renda da terra determinada pela produtividade das
terras mais pobres. Assim, a potencialidade natural do solo torna-se um fator
preponderante para o aumento de renda de seus proprietrios, ou seja, a
existncia de recursos naturais mais produtivos em uma rea territorial,
favorece a produtividade agrcola (HUNT, 2005).
O pensamento de Malthus, aliado ao de David Ricardo, indica a
necessidade de limites para o uso dos recursos naturais. Malthus expressou a
sua teoria das limitaes ambientais considerando os limites de suprimento de
terras frteis para a agricultura e os resultados da diminuio dos rendimentos
mdios agrcolas. O montante fixo de terra disponvel, com um limite de
escassez absoluta, significava que o aumento da populao na circunstncia
de diminuio dos retornos reduziria os suprimentos de alimentao per capita.
Para Ricardo, a diminuio dos retornos no somente ocorre pela escassez,

14
Pigou analisa uma classe divergente entre o produto lquido social e o privado.A essncia da questo ocorre quando
uma pessoa A, na ao de realizar algum servio, pelo qual um pagamento feito, para uma segunda pessoa B,
acidentalmente tambm presta servios ou desservios para outras pessoas de tal forma que esse pagamento no o
exato das partes beneficiadas ou da compensao a ser cumprida no interesse das partes prejudicadas. O conceito de
externalidade refere-se ao que um determinado sistema de produo causa em outros sistemas externos. Trata-se
de um conceito desenvolvido pelo economista ingls Pigou em 1920, que estabeleceu que existe uma externalidade
quando a produo de uma empresa (ou um consumo individual) afeta o processo produtivo ou um padro de vida de
outras empresas ou pessoas, na ausncia de uma transao comercial entre elas. Normalmente esses efeitos no so
avaliados em termos de preo. Um exemplo disso a poluio causada por uma determinada indstria (PIGOU, 1920).
15
O principio poluidor-pagador (PPP) foi adotado nos pases da OCDE (Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico) no incio da dcada de 1970. Esse princpio combina a exigncia da eficcia
(internalizao da externalidade) e equidade (imputao do custo ambiental ao poluidor), tendo significado econmico
da internalizao das externalidades. Tem como principal objetivo modificar os comportamentos dos produtores e
consumidores. A aplicao do PPP tem algumas dificuldades como: estimar os custos (BURSZTYN, 1994).
 38

mas tambm porque a terra disponvel tem qualidade varivel. Assim, a

sociedade em expanso populacional forada a migrar sucessivamente para
terras menos produtivas, ou seja, os recursos naturais induzem a mobilidade
espacial16. Na realidade, as inovaes tecnolgicas, tais como o uso de
fertilizantes, aumentaram a produo total e o resultado por unidade de insumo
e vice-versa, mas sem eliminar a tendncia da possvel diminuio dos
retornos (MEBRATU, 1998; HUNT, 2005).
O tema central das inter-relaes entre o crescimento populacional, a
agricultura tecnologicamente estagnada e a expanso industrial tambm
preocuparam Adam Smith. Ele tambm entendia que o progresso tcnico no
amenizaria os efeitos da inelasticidade da oferta dos recursos naturais. Ele
sustentou que os recursos naturais so esgotveis e que a sua explorao, por
mnima que seja, gera renda e, conseqentemente, leva a uma circulao
monetria na rea de sua extrao. Nessa linha de pensamento, salienta-se a
premissa da necessidade da atuao do Estado na proposio de polticas de
organizao, repartindo geograficamente a populao e as atividades
econmicas, seja para homogeneizar o territrio, seja para acelerar ou regular
o desenvolvimento, ou ainda para melhorar a posio do pas no jogo da
competio internacional (DEYON, 2001).
Embora os debates cientficos sobre a explorao e finitude dos recursos
naturais sejam antigos, somente em 1960, foi que o Banco Mundial (BIRD) e o
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) iniciaram o financiamento de
programas de controle ambiental. Esse fato marcou a ligao entre as
questes ambientais e as atividades econmicas. Essa tendncia teve
importncia aps a Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente,
em Estocolmo, em 1972 (GARTNER, 2001).
Antes de 1960, a distino entre desenvolvimento e crescimento
econmico no era relevante, pois as naes desenvolvidas eram aquelas que
ficaram ricas com o processo de industrializao (WEHRMANN,1999). Essa
questo ficou evidenciada com o intenso crescimento econmico ocorrido em
alguns pases, durante a dcada de 1950. Naquela poca, notou-se tambm
que nos pases subdesenvolvidos no ocorreu um aumento de acesso a bens
materiais e culturais pelas populaes pobres, como nos pases desenvolvidos

16
Salienta-se a premissa de Lee (1966), que afirma que a questo econmica o maior fator para a mobilidade
social.
 39

(GARTNER, 2001). Alguns anos depois, em 1989, ocorreu a queda do muro de

Berlim, marcando o fim do regime comunista no Leste europeu, provocando
uma crise generalizada nos pases comunistas, que, na sua maioria, abdicaram
do nome, do programa e da ideologia. A antiga diviso do mundo em dois
blocos de poder, Leste e Oeste, foi extinta, mas persistiu o abismo em matria
de riqueza e sade, separando os ricos dos pobres, com a crescente
degradao ambiental do planeta17 (SACHS, 2000). Nesse contexto, coloca-se
em evidncia o assunto do desenvolvimento no debate internacional.
Contextualizando o conceito de desenvolvimento na histria do
pensamento econmico, percebe-se que muito tempo depois dos precursores
da economia (nos perodos da antiguidade, fisiocracia e clssica), j durante a
economia neoclssica, esse conceito estava implcito na teoria de Lewis. O
modelo terico apresentado por Lewis, em 1954, baseia-se no uso de um
sistema dual de produo, no qual a economia dos pases subdesenvolvidos se
divide em dois setores, o capitalista e o de subsistncia. O primeiro
definido como [...] a parte da economia que utiliza capital reproduzvel e que
retribui aos capitalistas pelo uso deste (LEWIS, 1969, p. 413), identificado com
o setor industrial. O segundo setor, ou seja, o de subsistncia, seria o que
no utiliza capitais reproduzveis, representados pela atividade rural de
subsistncia.
A produo econmica em um territrio, ao transformar recursos naturais
em produtos, seja no meio rural, seja no meio urbano, muitas vezes, gera
impactos negativos sobre o meio ambiente.
Keynes defendia a idia da ausncia de foras de auto-ajustamento na
economia, o que exige a interveno do Estado com uma poltica de gastos
pblicos. Essa teoria, chamada de princpio da demanda efetiva, se contrape
teoria do laissez-faire de Smith (HUNT, 2005). Considera-se que a idia de
Keynes, do Estado no papel interventor-regulador, o marco inicial para que o
Estado se coloque legalmente como o agente que exerce influncia no acesso
aos recursos naturais e uso e ocupao territorial.
Atualmente, a anlise econmica engloba quase todos os aspectos da
vida humana, inclusive o impacto causado pelos homens sobre a natureza e
sobre eles mesmos, ou seja, as suas externalidades no padro da qualidade de

17
Landes (1998) afirma que o abismo entre os ricos e pobres o maior problema e perigo com que se defronta o
mundo do terceiro milnio.
 40

vida e bem-estar da sociedade. Esses benefcios ou prejuzos externos, a

priori, no podem ser mensurados em moeda financeira, embora existam hoje
acordos comerciais sobre o seqestro de carbono18, cujas emisses podem ser
consideradas como uma externalidade.
A teoria econmica recebeu vrias contribuies, dentre elas, a das
abordagens alternativas, destacando-se o marxismo e o institucionalismo. Os
marxistas se baseavam na teoria do valor-trabalho, ou seja, na apropriao do
excedente produtivo (a mais-valia) para explicar o processo de acumulao e a
evoluo das relaes entre as classes sociais. J os institucionalistas so
crticos do alto grau de abstrao da teoria econmica e do fato de ela no
incorporar, em sua anlise, as instituies sociais. Para eles, as decises
econmicas dos indivduos refletem muito mais a influncia das instituies
dominantes do que o desenvolvimento tecnolgico (VASCONCELOS e
GARCIA, 2004). Na Amrica Latina destacou-se a teoria de desenvolvimento
de Raul Prebisch (1948). Ele questiona o funcionamento da diviso
internacional baseada na exportao de produtos bsicos por parte da periferia
e de produtos industrializados fabricados pelo centro. Prebisch sustenta a
teoria da deteriorao das condies de troca dos produtos bsicos face aos
produtos industrializados.
Prebisch defendeu a atuao do Estado no controle e alocao das
reservas de divisas disponveis, de acordo com uma estratgia de
desenvolvimento orientada para a substituio de importaes e para o
protecionismo de produtos que podem ser fabricados internamente (MOTA,
2001),
Na reviso dos precursores conceituais e histricos do desenvolvimento,
destacaram-se trs correntes de pensamento na economia. A primeira se
baseia no caminho atual, de tratar o desenvolvimento como sinnimo de
crescimento econmico. A segunda a negao da existncia do
desenvolvimento, ou seja, a teoria do mito do desenvolvimento. A terceira
corrente o caminho do meio entre as duas primeiras, o desenvolvimento
sustentvel (VEIGA, 2005).

18
A primeira Conferncia das Partes em 1995, em Berlim, decidiu a elaborao de um protocolo enunciando objetivos
quantificados de limitao e reduo das emisses dos gases de efeito estufa. Esses compromissos foram adotados,
em 1997, em Quioto-Japo. O Protocolo de Quioto permite que os pases desenvolvidos que no atinjam as metas de
reduo possam contribuir financeiramente para que os pases em desenvolvimento se beneficiam do financiamento
com a realizao de atividades relacionadas a projetos aprovados, que promovam a padronizao da reduo de
emisso dos mencionados gases, efetuando emisso de certificados negociveis, chamados de Redues Certificadas
de Emisses (AMARAL, 1999).
 41

A primeira corrente, como proposta de substituio do termo

desenvolvimento por crescimento, foi consolidada, como corrente econmica,
aps o lanamento do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) pelo
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) em 1990.
Nessa linha de raciocnio, o crescimento econmico poderia ser mensurado
no somente pelo Produto Interno Bruto (PIB) e pela Renda per capita19, mas
tambm por indicadores de longevidade e educao (VEIGA, 2005).
A segunda corrente econmica sobre desenvolvimento se fundamenta na
possibilidade de mobilidade ascendente na economia capitalista mundial
(ARRIGHI,1997). Ou seja, um pas pobre pode ascender posio de
desenvolvido na hierarquia da economia mundial. Esse raciocnio estabelece
uma equivalncia entre desenvolvimento e riqueza. Segundo Rivieiro (2002) a
misria cientfico-tecnolgica, aliada exploso demogrfica urbana, torna o
desenvolvimento invivel. De acordo com esse autor, a alternativa para os
pases ainda no-desenvolvidos, vtimas dos efeitos darwinianos da tecnologia
e do mercado global, alcanarem o equilbrio entre o crescimento populacional
e o acesso aos recursos vitais, a reduo das taxas de natalidade e
fecundidade das mulheres, e a modernizao da produo.
A terceira corrente do pensamento econmico sobre o desenvolvimento
chamada de caminho do meio. Nessa idia, o desenvolvimento no um mito
e tampouco sinnimo de crescimento econmico. a promoo do aumento da
liberdade de escolha das pessoas, eliminando-se qualquer coisa que possa
limitar suas escolhas e oportunidades (VEIGA, 2005). A liberdade vista como
principal meio de desenvolvimento. Para tanto, necessrio extirpar da
sociedade mundial as principais fontes de privao, como pobreza e tirania,
carncias de oportunidades econmicas e destituio social sistemtica,
negligncia dos servios pblicos e intolerncia de Estados repressivos. Nessa
perspectiva inexistente a possibilidade de se ter um pas desenvolvido, pois
em todOs h discrepncias sociais causadas pela ausncia de liberdade de
escolha e oportunidades. No contexto de desenvolvimento a partir da liberdade,
imprescindvel a existncia de dois caminhos para melhorar a qualidade de
vida. O primeiro por meio do crescimento econmico com ofertas de emprego

19
A renda per capita considerada um bom indicador de desenvolvimento quando est correlacionada com outros
indicadores de qualidade de vida.
 42

e de servios sociais relevantes20. O outro o custeio pblico com programas

sociais (SEN, 1998).

1.2.2. A sustentabilidade

O conceito de sustentabilidade tratado pela biologia tem sido aplicado em

sistemas humanos, por analogia, por meio de outras cincias. Esse conceito foi
confundido inicialmente com as definies de capacidade de suporte e de
resilincia21 dos ecossistemas, sendo mais tarde distinguido. As populaes
biolgicas tendem a crescer, indefinidamente, em nmeros, porm cada
populao tende a atingir limites mximos ligados a condies ou recursos. A
transposio do conceito de sustentabilidade da biologia para os sistemas
humanos se deu, dentre outros, pela preocupao mundial, com os efeitos
negativos da explorao econmica do meio ambiente, acelerada com a
Revoluo Industrial (BROWN, 1987). Em meados do sculo XX houve um
aumento na demanda de matria-prima natural e de energia por parte dos
pases industrializados e a exploso populacional nos pases em
desenvolvimento (BIWAS e BIWAS, 1984). Isso motivou os debates e estudos
acadmicos a tratar sobre os danos ao ambiente fsico, em prejuzo das
questes socioeconmicas relacionadas com os problemas ambientais.
Em consonncia com a preocupao com as sociedades industriais e a
capacidade de suporte do planeta, A sustentabilidade a conseqncia de um
complexo padro de organizao. Caso as caractersticas encontradas em
ecossistemas forem aplicadas s sociedades humanas, essas sociedades
tambm podero alcanar a sustentabilidade. Nesse ponto de vista, o termo
sustentvel uma funo complexa que combina eorganiza, de maneira
particular, as caractersticas dos ecossistemas (CAPRA,1997).
O termo sustentabilidade ganhou destaque mundial em meados da
dcada de 1980, quando as preocupaes com o meio ambiente se
agravaram, principalmente aps o acidente nuclear de Chernobyl, na Ucrnia22.
A comoo internacional causada por esse acidente reforou as discusses

20
Servios sociais relevantes: sade, educao e seguridade social.
21
Na ecologia, a resilincia observada em termos de resistncia de um ecossistema a distrbios e da velocidade de
retorno deste a uma posio de equilbrio, uma vez eliminados os distrbios (ODUM, 1985). J a capacidade de
suporte um termo que se refere ao nmero de indivduos que podem ser sustentados em uma determinada rea,
mas o nvel de consumo em que eles sero sustentados e o tempo que a rea capaz de fornecer este sustento varia
com a definio. O termo, s vezes, usado para uma relao instantnea entre os recursos disponveis e as
exigncias de consumo de uma populao (FEARNSIDE , 2003, p. 2).
22
Esse acidente foi um dos maiores desastres nucleares na histria da humanidade, atingindo aproximadamente 3,4
milhes de pessoas (GREENPEACE, 2006).
 43

sobre o desenvolvimento econmico e o meio ambiente, expresso pela

Organizao das Naes Unidas na Conferncia de Estocolmo sobre o meio
ambiente, em 1972. Nessa poca, foi cunhada pela primeira vez a palavra
ecodesenvolvimento e citados os princpios para a sustentabilidade foram
evidenciados mundialmente. Mais tarde, Sachs (1993) definiu os princpios da
sustentabilidade e introduziu um importante dimensionamento da sua
complexidade. Assim, o termo sustentabilidade passou a ser empregado com
freqncia e assumiu as dimenses econmicas, sociais e ambientais. Ele Foi
usado para indicar uma nova forma de desenvolvimento.
A sustentabilidade um tema que desperta amplo interesse nos dias
atuais e tem sido muito usado em polticos, livros, revistas, instituies
governamentais e no-governamentais e empresas privadas.
Dentre a gama de autores que debatem a sustentabilidade, destaca-se a
abordagem de Sachs (2002), que considera, alm da sustentabilidade
ambiental, outras dimenses. Ele prope oito dimenses da sustentabilidade:
social, cultural, ecolgica, ambiental, territorial, econmica, poltica nacional e
poltica internacional. Portanto, entende-se por sustentabilidade a manuteno
de um sistema ao longo do tempo, sendo que essa durabilidade depende da
adaptabilidade, da diversidade, da resilincia, da equidade do sistema e da
interao entre suas diferentes dimenses.
Salienta-se que entende-se a adaptabilidade como a capacidade do
sistema de encontrar novos nveis de equilbrio; a diversidade como a
possibilidade da manuteno, em nveis favorveis, dos benefcios
proporcionados pelo sistema, ao longo do tempo e a resilincia como a
capacidade do sistema de retornar ao estado de equilbrio ou manter o
potencial produtivo depois de sofrer perturbaes graves. Essa resilincia
opera dentro de certos limites. Se a magnitude de uma perturbao excede
esses limites, o sistema no capaz de retornar condio inicial (NOLASCO,
1999). Salienta-se os limites da resilincia so diferentes para os distintos
sistemas (KAGEYAMA e GANDARA, 1994; CASTRO e KAGEYAMA, 1989).
Tambm tem-se a compreenso de que equidade a capacidade do sistema
de distribuir, de forma justa, os benefcios, os produtos e servios gerados,
garantindo padres mnimos de qualidade de vida (NOLASCO, 1999).
A eqidade apresenta ainda, dupla dimenso: intrageracional e
intergeracional. A primeira est relacionada com a disponibilidade de um
 44

sistema mais seguro para a sociedade. A segunda pode ser definida como a
satisfao das necessidades presentes, sem comprometimento da capacidade
das futuras geraes de satisfazerem as suas prprias necessidades.
A Conferncia Mundial sobre o Meio Ambiente, a Rio-92, foi evidenciada a
idia de aferir a sustentabilidade com indicadores. A proposta era definir
padres sustentveis de desenvolvimento que considerassem aspectos
ambientais, econmicos, sociais, ticos e culturais. Para isso, tornou-se
necessrio definir indicadores23 capazes de medir, monitorar e a avaliar a
sustentabilidade. Apesar da existncia de vrias propostas metodolgicas
nesse sentido, inclusive no Brasil, entende-se que os debates e exerccios para
a aferio da sustentabilidade ainda esto comeando, pois at aqui
inexistente um consenso acadmico sobre uma proposta que avalie o que
sustentvel, no tempo, no espao e em uma escala geogrfica.

1.2.3. O desenvolvimento sustentvel

O desenvolvimento sustentvel um conceito que sempre esteve

presente nas discusses sobre a poltica de desenvolvimento no final do sculo
passado. O termo constitudo de duas palavras que, separadas, no
traduzem a sua definio, mas para o seu entendimento conceitual
importante compreend-las. Para se ter idia clara sobre desenvolvimento
sustentvel, bom conhecer um pouco mais de sua origem.

1.2.3.1. A evoluo do conceito

Os impactos ambientais causados pelas atividades humanas ficaram mais

evidentes na dcada de 1950, devido aos desastres ambientais, por exemplo, o
uso de agrotxico na agricultura. Vrios autores chamaram a ateno para
esse problema, dentre eles Carson24 (1962), que fez um alerta sobre o uso
indiscriminado de substncias qumicas e txicas e sobre seus graves efeitos
no meio ambiente. Para a autora, em toda a histria da vida na terra, somente
uma espcie, o homem, tem o poder de alterar a natureza. Tais discusses
ganharam tamanha intensidade que contriburam para que a ONU promovesse

23
Um indicador permite a obteno de informaes sobre uma dada realidade, sintetizando um conjunto complexo de
informaes (MITCHELL, 1997).
24
O tema sobre o uso de inseticidas de maneira indiscriminada sem conhecimento do seu potencial destacado por
Carson devido ao problema de que os venenos entram na cadeia trfica, alojando-se nos tecidos de animais e plantas,
causando danos genticos e hereditrios.
 45

uma Conferncia sobre o Meio Ambiente, a Conferncia das Naes Unidas

sobre o Meio Ambiente Humano, em Estocolmo, no ano de 1972.
Entre os documentos que trataram dos assuntos ambientais e
socioeconmicos, ressaltam-se os de Hardin (1968), Ehrlich (1968) e Meadows
et al. (1972), conhecido como Relatrio do Clube de Roma. Os dois primeiros
documentos chamavam a ateno para o perigo da fome e recomendavam o
controle do crescimento populacional. O ltimo salientava a interdependncia
global, a escassez dos recursos naturais e a insustentabilidade do crescimento
econmico ilimitado.
Diante da necessidade de se optar por um tipo de desenvolvimento
menos agressivo natureza, foi lanado por Maurice Strong, em 1973, o termo
ecodesenvolvimento (VIEIRA, 1995), um marco na abordagem dos problemas
ambientais, a partir de uma tica globalizante de desenvolvimento. Em 1973, o
conceito de ecodesenvolvimento foi aperfeioado e ampliado por Sachs (1993),
baseado em trs critrios: justia social, prudncia ecolgica e eficincia
econmica.
Nos primeiros anos da dcada de 1980, evidenciou-se um quadro
tumultuoso de crise econmica mundial devido recesso, crise da dvida
externa dos pases do Terceiro Mundo, entre outros fatores. As Naes Unidas
encomendaram a um grupo de especialistas e lderes mundiais, um diagnstico
sobre essa problemtica. A Comisso Mundial da ONU sobre o Meio Ambiente
e Desenvolvimento (CMMAD), presidida por Gro Harlem Brundtland e Mansour
Khalid, elaborou o documento chamado de Nosso Futuro Comum, mais
conhecido por relatrio Brundtland, publicado, originalmente, em 1987. Esse
relatrio, alm de incluir os fatores econmicos e sociais nas questes
ambientais, tambm popularizou o termo desenvolvimento sustentvel. O
Relatrio Brundtland conceituou o desenvolvimento sustentvel como um
processo de mudana no qual a explorao dos recursos, a direo dos
investimentos, a orientao do desenvolvimento tecnolgico e a mudana
institucional se harmonizam e reforam o potencial presente e futuro, a fim de
atender s necessidades do presente sem comprometer as possibilidades de
as geraes futuras atenderem s suas prprias necessidades (Relatrio
Brundtland,1988).
A CMMAD consolidou o conceito de desenvolvimento sustentvel como
sendo aquele desenvolvimento que capaz de satisfazer s necessidades da
 46

gerao presente sem comprometer as possibilidades das futuras geraes de

tambm satisfazer as suas (COMISSO MUNDIAL PARA O MEIO AMBIENTE
E DESENVOLVIMENTO, 1991). Esse conceito enfatiza o direito de satisfazer
as necessidades dos segmentos mais pobres da sociedade e ressalta a
existncia de limites criados pela tecnologia e organizao social sobre a
capacidade do meio ambiente de prover as necessidades das geraes
presentes e das futuras. Os princpios desses relatrios fundamentaram a
Agenda 21, documento aprovado durante a Conferncia das Naes Unidas
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, sediado no Rio de Janeiro, em 1992,
conhecida como Rio-92. A Agenda 21 contm uma srie de compromissos
acordados por vrios pases, que assumiram o desafio de incorporar em
suas polticas pblicas, princpios que, desde j, os colocavam a caminho do
desenvolvimento sustentvel (MMA, 2000).
Para constituir a Agenda 21 Brasileira, aplicaram-se como principais
procedimentos metodolgicos a escolha de reas temticas que
representassem a problemtica socioambiental do pas e a proposta
instrumental capaz de instigar o desenvolvimento sustentvel. Os seis temas
centrais selecionados para compor a Agenda 21 Brasileira foram: agricultura
sustentvel, cidades sustentveis, infra-estrutura e integrao regional, gesto
dos recursos naturais, reduo das desigualdades sociais e cincia e
tecnologia (MMA, 2001a). No tema gesto de recursos naturais, a primeira
estratgia faz aluso direta ao ordenamento territorial, ao mencionar tcnicas
para regular o uso e ocupao do solo.
A Rio-92 constituiu-se em momento decisivo da institucionalizao da
problemtica ambiental, quando tambm foi definido o conceito do
desenvolvimento sustentvel. Os pases ditos desenvolvidos tornaram-se
doadores financeiros para a produo de polticas, programas e projetos que
minimizassem os impactos ambientais negativos e a degradao do planeta
(NOBRE e AMAZONAS, 2002). Isso influenciou todas as aes pblicas e
privadas para a conservao ambiental, inclusive o programa Zoneamento
Ecolgico-Econmico. Esse programa teve a denotao de ser um instrumento
de planejamento e gesto territorial para o desenvolvimento regional
sustentvel (BECKER e EGLER, 1997).
Apesar de a Conferncia Rio-92 marcar o incio de debates sobre
desenvolvimento sustentvel, ela faz parte de um conjunto de eventos que est
 47

acontecendo desde a Conferncia de Estocolmo, em 1972. Desde ento, tem

ocorrido produo de documentos e propostas de acordos polticos entre os
pases25.
Embora vrios autores dem a sua definio para o conceito o
desenvolvimento sustentvel, h uma corrente afirmando que sua aplicao
ainda encontra-se em construo. Concorda-se que [...] no existe ainda um
consenso sobre as dimenses e a essencialidade do desenvolvimento
sustentvel. A definio mais recorrente, no entanto, desenha um trevo de trs
folhas: eficincia econmica, conservao ambiental e equidade social
(NASCIMENTO e VIANNA, 2007, p. 8). Esse conceito est sendo construdo
numa perspectiva conciliatria entre o desenvolvimento econmico com
incluso social e a conservao ambiental (BECKER, 2004).

1.2.3.2. Desafios para o desenvolvimento sustentvel

O primeiro desafio a dificuldade decorrente da mudana paradigmtica.

As mudanas socioeconmicas, ambientais e polticas registradas na
atualidade provocam uma reviso dos conceitos e uma busca por um novo
paradigma26. Nesse contexto, Santos (2000), faz uma crtica cincia moderna
e ao paradigma cientfico atual do pensamento hegemnico ocidental. Ele
prope uma mudana paradigmtica que traduza os conhecimentos do senso
comum. Mas como construir esse novo paradigma? Sachs (2004) fornece
algumas pistas, dizendo que, antes de tudo, necessrio pensar globalmente e
atuar localmente, ou seja, visualizar os problemas de natureza global e avaliar
os impactos sobre os processos locais. Alm disso, para se construir esse novo
paradigma necessrio modificar atitudes, valores e objetivos, visando

25
Os principais eventos relacionados com o Desenvolvimento Sustentvel se embasam em: 1) Documentos (Relatrio
do Clube de Roma: Limites do Crescimento (1972), Relatrio de Brundtland: Nosso Futuro Comum (Noruega, 1987),
Agenda 21 (1992); Carta da Terra (1992), Conveno sobre Diversidade Biolgica (1992), Conveno sobre Mudanas
Climticas (1992), Declarao de Estocolmo (1972), Declarao de Princpios sobre o Uso das Florestas (1992),
Declarao do Milnio, Declarao do Rio (1992). 2) Conferncias (Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente Humano - CNUMAH (Estocolmo, 1972), Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e o
Desenvolvimento - CNUMAD (Rio de Janeiro, 1992), Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel
(Joanesburgo, 2002) e 3) Documentos Oficiais (Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentvel - Conferncia de
Joanesburgo, Declarao de Joanesburgo e Plano de Implementao de Joanesburgo) (ESTADO DE SO PAULO,
2006).
26
Para Kuhn, paradigma uma realizao cientfica universalmente reconhecida; um mito; uma filosofia, ou
constelao de perguntas, um manual, ou obra clssica. O paradigma constitudo de tradio e, em certo sentido, um
modelo; uma realizao cientfica; um princpio organizador capaz de governar a prpria percepo; um ponto de vista
epistemolgico geral; um modo de ver a realidade; e como algo que define ampla extenso de realidade. usa o termo
'paradigma' para se referir a estruturas e/ou compreenses do mundo de vrias comunidades cientficas. Para Kuhn,
um paradigma cientfico inclui modelos como o modelo planetrio dos tomos, e teorias conceitos, pressupostos e
valores. Para Kuhn, uma noo como a do paradigma cientfico foi essencial para compor seu argumento alusivo a um
aspecto particular da histria da cincia, a saber, quando uma estrutura conceitual cede lugar a outra, durante o que
ele chamou de revoluo cientfica (KUHN, 1991).
 48

contribuir conscientemente para uma gerao de um novo estilo de

desenvolvimento.
Bursztyn (2001) sintetizou as questes bsicas do desenvolvimento
sustentvel em uma explanao de postulados com referncia introdutria
utilizados pelos pases desenvolvidos e da anlise crtica de questes atuais.
Com isso, ele refletiu sobre as responsabilidades e condicionantes das polticas
pblicas para o desenvolvimento sustentvel, propondo encaminhamentos que
precisam ser considerados na definio de desenvolvimento (Quadro 1).
POSTULADOS REFERENCIAIS EIXOS NORTEADORES DE REFLEXO PROPOSIES
Desenvolvimento Crise do paradigma estatal toda nova Estado preciso
nenhum pas se funo pblica implica crescimento das fazer mais com menos
desenvolve sem um estruturas estatais (seja no caso do (fazer menos e fazer
projeto nacional. Estado que faz ou do que vai fazer). mais).
Educao nenhum
projeto nacional de Educao por ser portadora de
Mudana de atitude
desenvolvimento cumpre mudanas de atitude, base para a
preciso ambientalizar a
seu papel se uma sustentabilidade, mas tem sido voltada
educao.
marcante componente a uma modernidade tcnica.
educacional.
Globalizao pode ser um aspecto
Estado nenhum pas positivo, na medida em que expe o
Globalizao sem
empreende um projeto mundo conscincia de que somos um
excluso preciso
nacional sem uma s sistema (ambiente, global); mas
no ser apenas vitima
marcante presena do negativa por criar barreiras invisveis
da globalizao.
Estado. que hoje tornam desnecessrias
naes inteiras.
Natureza nenhum
projeto nacional se Neoliberalismo conspira contra a
Participao
materializa sem a solidariedade, a sustentabilidade e o
preciso fortalecer os
apropriao de uma base papel do Estado, na promoo de um
canais que permitam o
de recursos naturais projeto nacional (coloca o crescimento
envolvimento da
(agricultura, extrao, acima da equidade, a eficincia e a
sociedade nas
pilhagem colonial, competitividade acima da qualidade de
decises pblicas.
indstria de vida e do ambiente).
transformao).
Sustentabilidade Ambientalizao das
nenhum pas da decises econmicas
A sustentabilidade pressupe
modernidade sacrificou em geral, o mercado
solidariedade hoje, preciso
seu desenvolvimento no conduz
solidariedade com as futuras geraes;
econmico original em sustentabilidade.
mas ainda no aprendemos a ser
funo da conscincia da necessria a
solidrio com o outro no presente.
finitude dos recursos interveno reguladora
naturais. do Estado.
Quadro 1: Os desafios das polticas pblicas para o desenvolvimento sustentvel segundo
Bursztyn.
Fonte: Autora.

Os enunciados, mostrados no Quadro 1, perpassam basicamente pelas

questes de desenvolvimento econmico com a interveno reguladora do
Estado, visando a equidade entre as geraes atuais e futuras, nos mbitos
nacional e internacional. Os desafios para o desenvolvimento sustentvel esto
ligados ao papel a ser desempenhado pelo Estado e pelas polticas pblicas
 49

necessrias. A elaborao e execuo de um projeto de construo para o

futuro de uma nao devem considerar uma viso de longo prazo e a
versatilidade de empreender reformas. Para tanto, o grande desafio do Estado
fazer mais, com menos; cumprir a funo regulamentadora, com menor ao
direta. O Estado deve atuar por intermdio de meios econmicos e normativos
legais (BURSZTYN, 2001).
As cinco proposies elaboradas por Bursztyn (2001) para alcanar o
desenvolvimento sustentvel so: 1) o novo estado neoliberal deve conciliar
pelo menos os princpios complementares da subsidiariedade (descentralizar),
coordenao (carter indelegvel do poder pblico) e flexibilidade (no
estabelecer leis gerais para qualquer contexto); 2) a participao da sociedade
nas decises pblicas. Apesar da partilha das decises pblicas, preciso que
todos os atores envolvidos estejam bem representados, pois os mecanismos
da democracia participativa no podem substituir a democracia representativa;
3) a globalizao deve estender democraticamente os seus benefcios a todos,
sem excluso social, contrapondo-se globalizao neoliberal excluidora; 4)
mudana de atitude se faz necessria, preciso ambientalizar a educao. A
educao ambiental deve ultrapassar os problemas complexos entre a
fragmentao e sintetizao do conhecimento e a indisciplinaridade da
natureza; 5) o Estado deve atuar por meios econmicos e normativos, para o
bem-estar e a perenidade da vida, pois o mercado, por si s, no conduz
sustentabilidade, sendo necessria a interveno do Estado.
Em relao ao desafio para o desenvolvimento sustentvel, Buarque
(2007) afirma que o maior dilema a modificao do pensamento
antropocentrista e segregacionista da sociedade humana moderna. Buarque
concorda com Bursztyn (2001) quando diz que, para emergir uma conscincia
nova, preciso uma revoluo na educao. Para tanto, afirma que preciso
criar uma lei de responsabilidade educacional lastreada em um padro bsico
de contedo, com as disciplinas existentes, acrescido do sentimento de
sustentabilidade, alm de aumentar o oramento para a educao, visando
elevar os padres das infra-estruturas, a qualidade e a remunerao dos
recursos humanos. O maior desafio da idia e prtica do desenvolvimento
sustentvel a ascenso coletiva do saber e da conscincia.
O grande desafio brasileiro para o desenvolvimento sustentvel mudar o
padro de ocupao do territrio e das condies de acesso produtivo terra e
 50

aos recursos naturais, criando mecanismos para o desenvolvimento de certos

setores e a incluso de grandes parcelas da populao no mercado interno
(MELO, 2001).
Nesse contexto considera-se que o pas substituiu o modelo
desenvolvimentista pelo modelo ambientalista ainda em fase de consolidao e
que precisa de ajustes. A mudana de tendncias e modelos na Amaznia est
vinculada as condicionantes de: 1) superar os conflitos ideolgicos entre
desenvolvimento e conservao; 2) superar a dicotomia entre a incluso social
e competitividade, pois a questo institucional a base de qualquer processo
de desenvolvimento e 3) definir melhor a questo fundiria, que um dos
problemas institucionais, pois somente 20% das reas so destinadas para a
produo (BECKER, 2001).
Consoante s idias dos autores apresentados, percebe-se que existem
dois conceitos de desenvolvimento, o bom e o mau, e ambos participam da
realidade de maneira simultnea. A sociedade global precisa de um conceito
de desenvolvimento, por um lado como instrumento para avaliar o passado, e,
por outro, como um marco conceitual para a construo de um novo
paradigma. Somente um feixe de polticas pblicas simultneas que
possibilitem uma equidade social por meio do acesso de todos terra, ao
conhecimento, s tecnologias, ao mercado e ao crdito que poder embasar
um desenvolvimento sustentvel (SACHS, 2000).
As preocupaes colocadas pelos autores so todas pertinentes, mas o
maior desafio para o desenvolvimento sustentvel ainda a elaborao e
cumprimento de um projeto de longo prazo, que abranja a equidade social inter
e intra-geracional e que d direito de participao a todos. A sociedade global
demanda a adoo idias normativas que permitam visualizar os problemas, os
desafios e discuti-los publicamente, buscando empoderar27 as comunidades.
Para acontecer o desenvolvimento sustentvel [...] as estratgias devem dar
respostas aos problemas mais pungentes de cada comunidade, superar os

27
O empoderamento refere-se a uma construo diferente nas relaes de poder, ou seja, procura potencializar
pessoas ou grupos que tm menos poder na nossa sociedade; um poder que vem de baixo, que reconhece os
oprimidos como sujeitos da histria. um conceito importante para entender e dimensionar o fortalecimento de
capacidades dos atores individuais, coletivos em nveis local e global, pblico e privado, para a sua afirmao
como sujeitos e para a tomada de decises. o mecanismo pelo qual as pessoas, as organizaes, as comunidades
tomam controle de seus prprios assuntos, de sua prpria vida, de seu destino, tomam conscincia da sua habilidade e
competncia para produzir e criar e gerir. O empoderamento poltico necessita de um processo prvio de
empoderamento social, atravs do qual se torne possvel a participao efetiva na poltica (FRIEDMANN, 1996). A
idia do empoderamento a base do conceito de capital social. Este pressupe a capacidade dos atores de agenciar
processos de autonomia individual e coletiva e de estabelecer articulaes de natureza poltica (MARTINO, 2000).
 51

gargalos, [...] para tanto se deve garantir a participao de todos os atores

envolvidos no processo de desenvolvimento (SACHS, 2004, p. 61).
Alm do direito do cidado ter garantindo seus direitos legais de participar
nos processos de desenvolvimento, ele tem tambm o direito de expressar a
sua idia e de discuti-la durante o processo de participao social. Todavia
afirma-se que esse processo correto quando todas as pessoas envolvidas
em um processo participativo tenham acesso a informao e capacitao sobre
o assunto tratado e elas tm o mesmo nvel de conhecimento sobre o assunto
discutido.
A inconscincia de alguns atores sociais sobre os assuntos tratados
durante eventos de participao social e as modificaes constantes dos
objetivos por parte do governo nacional contribuem para a descontinuidade dos
projetos nos dias atuais.

1.2.3.3. Participao, articulao de atores sociais no desenvolvimento

sustentvel

A situao poltica atual tem apontado a participao como uma condio

essencial para minimizar as hierarquias de poder. Essa condio tambm est
presente no contexto histrico de descentralizao administrativa e abertura
poltica do Brasil, que tenta incorporar processos mais democrticos nas
gestes pblicas.
A Constituio Federal de 1988 deu incio ao processo de
municipalizao no pas. Desde ento, os municpios vm assumindo cada vez
as responsabilidades da gesto administrativa e posturas diferenciadas quanto
s polticas pblicas. Nesse contexto, Dowbor (1999 e 2001) diz que o poder
local dispe dos instrumentos de planejamento descentralizado e participao
comunitria, como mecanismos de ordenamento polticos e econmicos mais
justos e igualitrios. Bandeira refora a idia da necessidade de participao da
sociedade civil nas aes governamentais:
Na atualidade, essa preocupao se refora e se renova e so
mltiplos os argumentos que sustentam a necessidade de uma
participao mais ampla e efetiva da sociedade civil na
formulao e implementao das aes de governo, no
apenas para produzir melhores programas e projetos, mas
tambm como instrumento para a construo de uma
sociedade mais dinmica, mais justa e democrtica
(BANDEIRA, 1999, p. 9-10).
 52

O estabelecimento de um novo direito social em formao permite que

cada indivduo possa participar ativamente das tomadas de decises de sua
comunidade, passando da categoria de objeto para agente, nos processos
socioambientais. Nessa perspectiva de participao da sociedade nos
processos decisrios definida a dimenso poltica da sustentabilidade
(SACHS, 1993). J Chandler (1998) enfatiza que os atores sociais28 locais
desempenham papis fundamentais na articulao com o poder pblico,
quando buscam melhores condies competitivas de infra-estrutura e busca de
solues para programas especficos.
Concorda-se com os autores na assertiva de que a sustentabilidade social
est ligada participao social, independente da forma de participao. Tem-
se a opinio de que o processo de participao social tem validade, se todos os
participantes tero os mesmos patamares de informao sobre o assunto
tratado. Mesmo sem ter o poder de deciso no planejamento pblico, os
participantes tm direitos e responsabilidades garantidos legalmente, inclusive
de manifestarem-se, mas no de desempenharem seus papeis com
discernimento. Para tanto, a etapa de disseminao e capacitao dos
indivduos envolvidos no processo participativo imprescindvel.
Na ecologia humana, o sujeito tem seu desenvolvimento fundamentado
nas dimenses de auto formao nos planos intelectual (instruir-se e informar-
se), afetivo e existencial (formar-se) e trans-pessoal (despertar) (BARBIER,
2000). A formao e interesse do sujeito so pontos cruciais para sua insero
nos nveis do processo participativo. Os planos apontados pelo autor formam o
centro do processo de desenvolvimento de um indivduo para tomar parte da
participao social.
O processo participativo foi dividido em nveis que so classificados de
acordo com as correntes cientficas. Dentre essas correntes, salientou-se a
classificao de Bandeira (1999) que destacou as classes mais recorrentes: a)
manipulao, caracterizada pela pouca ou no influncia nas decises; b)
formao e informao, os participantes so informados do assunto em
questo, de seus direitos, responsabilidades e opes; c) consulta,
comunicao bidirecional, onde os participantes expressam suas sugestes e
28
Atores sociais so grupos sociais e segmentos diferenciados na sociedade que constituem conjuntos relativamente
homogneos, segundo sua posio na vida econmica e na vida sociocultural, e que por sua prtica coletiva,
constroem identidades, interesses e vises de mundo convergentes, procurando espaos de influenciao no jogo de
poder (BUARQUE, 2002, p.92).
Atores sociais so formados por um Conjunto de pessoas e instituies envolvidas em determinados segmentos
da reproduo social. Na literatura inglesa se utiliza o conceito de stakeholders (DOWBOR, 2001. p. 60).
 53

preocupaes; d) deliberao, os consensos so adotados com diviso de

responsabilidades sobre os possveis resultados, e; e) parceira, processo de
negociao com diviso de responsabilidades nas tarefas relacionadas com o
planejamento e a tomada de deciso; f) auto-gesto, interao dos envolvidos
em processos de aprendizado e emancipao poltica.
As classes mostradas por Bandeira apontam um receiturio lgico para o
processo de participao social. A classe de manipulao tem incoerncia com
a classe de auto-gesto, onde os atores sociais tm um patamar mnimo de
compreenso sobre o assunto discutido. Julga-se importante iniciar o processo
de participao social com a formao e informao dos participantes.
Para que um processo de participao social tenha sucesso tem-se que
superar alguns entraves. O primeiro deles a ser ultrapassado a ignorncia
dos atores sociais sobre seu papel social, marcados pela ausncia da
percepo de que so atores que atuam de forma isolada em um territrio, por
no terem nem conhecerem prticas alternativas de forma de gesto. A tarefa
de despertar o interesse dos atores sociais, seduzindo-os a participar de um
processo participativo, est ligada com a atividade de sensibilizao (COLETT,
2007).
A articulao no processo de participao social tambm uma relao
entre os nveis macro e micro de gesto territorial, de diferentes atores que
estabelecem conexes para uma atuao convergente que visam resultados
coletivos. Ela [...] um processo de criar conexes, muito no sentido de que
hegemonia no dominao, mas o processo de criar e manter consenso ou
de coordenar interesses (SLACK 1996, p. 114).

1.2.3.4. Aferio do desenvolvimento sustentvel

A realidade social tem dimenses qualitativas. O lado qualitativo do real

pode ser palpvel, visvel e manipulvel (DEMO, 2002). Por esse motivo, existe
uma opinio comum de que o mais importante na vida a base material. Para
ele, a quantidade no uma dimenso inferior ou menos nobre da realidade,
mas simplesmente uma faceta. A cincia prefere o tratamento quantitativo
porque ele mais apto aos aperfeioamentos formais, em que a quantidade
pode ser testada, verificada, experimentada e mensurada. Porm, h os riscos
de se incorrer em exageros, reconhecendo-se como real somente o que
mensurvel, conduzindo ao empirismo.
 54

A participao social um direito legal garantido pelo o exerccio da

cidadania. Por isso, na qualidade de vida no bom ser ressaltado o maior,
mas o melhor, ou seja, no somente a quantidade, mas essencialmente a
qualidade. Na verdade, o desafio cientfico se aproximar o mximo possvel
da realidade, considerando o valor numrico (quantitativo) e o valor perceptvel
(qualitativo) (DEMO, 2002; MORIN, 2000).
As propostas de novas tcnicas, processos e indicadores, que
representem a realidade em estudos e diagnsticos, tm sido constantemente
discutidas na academia. Elas tentam aprimorar e inovar mtodos de avaliao,
reconhecendo o processo de mudanas paradigmticas cientficas atuais
baseadas no holismo, ou seja, na teoria segundo a qual o homem um todo
indivisvel, que no pode ser explicado pelos seus distintos componentes
(fsico, psicolgico ou psquico), considerados separadamente.
Embasado em um arcabouo de discusses acadmicas, e incitado pela
Conferncia Rio-92, surgiram vrias propostas de indicadores de
sustentabilidade. A maioria dos arranjos de indicadores engloba as dimenses
econmicas, sociais e ambientais. De acordo com Veiga (2005), o ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH), criado em 1990, pelos economistas
Mahbub ul Haq e Amartya Sen, foi uma contribuio marcante para o Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento Sustentvel (PNUD). O IDH se
fundamenta na premissa de que o desenvolvimento existe quando os
benefcios do crescimento servem para a ampliao das capacidades
humanas, ou seja, no mnimo, as pessoas devem ter vida longa e saudvel, ser
instrudas, ter acesso aos recursos necessrios a um nvel de vida digno e
serem capazes de participar da vida da comunidade.
Dentre os arranjos de indicadores de sustentabilidade destacaram-se trs
teorias e/ou mtodos. O primeiro chamado de PICABUE29 e fundamentou-se
nos aspectos de futuro, meio ambiente, equidade e participao pblica30
(MITCHELL et al., 1995). O segundo conhecido como ecodesenvolvimento e
baseou-se no trip constitudo pela eficincia econmica, justia social e
prudncia ecolgica (SACHS, 1996). O terceiro e ltimo Projeto Sustainable
Seattle apontou a necessidade de encaminhamentos que conciliem a proteo
ambiental, o atendimento das necessidades bsicas de todos, a obteno de

29
Mtodo de formulao de indicadores de desenvolvimento sustentvel elaborado pela equipe de Gordon Mitchell do
Centro Ambiental da University of Leeds (UK), na Inglaterra.
30
Esses tpicos foram desenvolvidos posteriormente por Curwell e Cooper em 1998.
 55

uma economia dinmica e a manuteno da justia social (SUSTAINABLE

SEATTLE, 1998, p.1).
TEORIA DIMENSES
CONDICIONANTE
PROPOSITOR CONSIDERADAS
Aes atuais compromissadas com as geraes
Futuro
futuras.
PICABUE / Meio ambiente Proteger a integridade dos ecossistemas.
(Mitchell) Melhor distribuio de renda minimizando a pobreza
Equidade
e as desvantagens das geraes futuras.
Participao pblica Incremento da participao pblica nas decises.
Prudncia ecolgica na interao com os
Ambiental
ecossistemas.
ECODESEN- Eficincia econmica por meio da internalizao dos
VOLVIMENTO/ Econmico custos socioambientais e das consideraes
(Ignacy Sachs) macrossociais.
Justia social que contemple a solidariedade
Social
sincrnica e a diacrnica.
Criao das condies necessrias para a proteo
Ambiental
da integridade ambiental
Projeto
Garantia de um dinamismo econmico compatvel
Sustainable Econmico
com os aspectos socioambientais.
Seatle
Conquista de uma maior justia social com o
Social
atendimento de necessidades bsicas de todos.
Quadro 2: Proposies conceituais para o desenvolvimento sustentvel.
Fonte: Autora.

Ao se observar e comparar as trs proposies, mostradas no Quadro 2,

notou-se que Sachs e o projeto de Seattle se fundamentam nas mesmas
dimenses (ambiental, econmica e social), enquanto que Mitchell diverge dos
dois, pois no aborda diretamente a questo econmica. O aspecto ambiental,
de forma geral, est presente nos trs autores, mas cada um com suas
particularidades, como os conceitos de proteo e integridade para Mitchell,
prudncia ecolgica para Sachs e proteo ambiental em Seattle. No que
diz respeito ao aspecto social, a expresso justia social utilizada por Sachs
e Seattle, sendo que este ltimo acrescenta o atendimento s necessidades
bsicas. J Mitchell adota o conceito de equidade social. Na verdade as
dimenses refletem uma necessidade puramente analtica, pois elas esto
estreitamente imbricadas entre si.

1.2.3.5. Por que mensurar...

A elaborao institucionalizada de indicadores sociais sintticos31 no

Brasil recente, datando da dcada de 1980. Ainda est em processo
dinmico de construo. A proposio e execuo desses indicadores devem:

31
Indicador sinttico compostos por vrios indicadores agregados por meio de mtodos estatsticos e matemticos
(CRESPO, 2002)
 56

a) ser conceitualmente fundamentadas; b) ter uma composio qualitativa e

quantitativa; c) estar vinculadas ao cenrio do diagnstico, ou seja, considerar
as polticas que influenciam no espao geogrfico estudado. preciso definir
um cenrio ideal, construdo com agenda de compromissos estabelecidos, nas
referncias normativas existentes, no caso, na agenda poltico-institucional e os
marcos legais estabelecidos no pas, traduzidos pela legislao, planos,
programas, projetos e outros; d) ter uma metodologia fundamentada e que
permita sua aplicao em espaos e tempos diferentes; e) ter critrios
estabelecidos para selecionar e utilizar dados secundrios; e f) obter resultados
de fcil compreenso (JANNUZZI, 2004; BOSSEL, 1999; CARVALHO; 2007).
A anlise de um indicador sinttico geralmente feita conjuntamente com
outros indicadores, observando o comportamento das variveis trabalhadas e
dos indicadores existentes. Os propositores do indicador sinttico evitam a
expectativa de que, sozinho, ele ter capacidade de representar a realidade.
Embora exista um escopo de indicadores no Brasil, que indicam os nveis de
qualidade de vida e o desenvolvimento humano e/ou socioeconmico, eles
ainda no so suficientemente efetivos para serem utilizados como critrio de
elegibilidade de municpios que queiram se contemplados com polticas
pblicas especficas (GUIMARES e JANNUZI, 2004). Embora se acredite que
os indicadores sintticos contribuem para redirecionar os encaminhamentos
dos tomadores de decises, perspicaz a observncia da opinio de autores
sobre mensurao de um fenmeno com uso de indicadores. Dessa maneira,
acredita-se que ser possvel medir a sustentabilidade dos municpios
amapaenses e verificar se aqueles abrangidos pela 2 Aproximao32 do
zoneamento tem destaque dos demais.
A existncia de produtos do PZEE em alguns municpios amapaenses e a
execuo de planos, programas e projetos governamentais torna vlido
observar o desempenho dos municpios abrangidos pela 2 Aproximao,
compar-los com os outros municpios amapaenses e correlacion-los uns com
os outros, enfocando a situao antes do PZEE e a atual, avaliando em que
medida os objetivos assinalados pelo zoneamento foram atingidos.
A mensurao das condies ambientais, das condies de vida humana,
das condies do sistema produtivo e da capacidade poltico-institucional por

32
Segunda etapa de execuo do Programa de ZEE realizada na escala de 1:250.000.
 57

meio dos indicadores de sustentabilidade poder indicar se houve modificaes

nos modos de uso e ocupao do solo e no desenvolvimento econmico.

1.2.3.6. Sistema de indicadores

O termo indicador proveniente do latim. Ele vem do verbo indicare, que

significa em portugus tornar patente, demonstrar, revelar, denotar, apontar,
designar e outros (FERREIRA, 1999).
Superficialmente, conceituar indicador parece ser fcil. No entanto,
preciso ter certo cuidado, para que no haver confuso com os conceitos de
varivel e de dados.33 Para a pesquisa acadmica, o indicador o elo de
ligao entre os modelos explicativos da teoria e a evidncia emprica dos
fenmenos observados (JANNUZZI, 2004). O indicador permite sintetizar uma
grande quantidade de informao sobre uma realidade complexa e varivel. Os
indicadores so em si, informaes seletas, agregadas e processadas. A sua
utilidade deve ser pr-definida e justificada de acordo com objetivos
determinados. Os indicadores permitem a realizao de um trabalho estatstico
mais eficiente, evitando conseqncias indesejveis, que ocorrem quando no
se pode produzir ou processar toda a informao pertinente ao caso em estudo
(QUIROGA, 2003; BOSSEL, 1999).
Indicador qualquer coisa que transmita informaes sobre processos,
eventos ou tendncias (ABBOT E GUIJT, 1999). Os indicadores servem para
medir e comparar, podendo auxiliar na tomada de decises (BEAUDOUX et al.,
1993). O indicador permite conseguir informaes sobre uma situao mais
prxima da realidade, dependendo da seleo do indicador e da pessoa que o
trata estatisticamente (MITCHELL, 1997). Um indicador uma medida de uma
situao espacial e temporal e pode ser usado para descrever fenmenos
qualitativos e quantitativos (DEMO, 2002; JANNUZZI, 2004).
O indicador pode ser um dado, uma informao, valor ou descrio, que
retrata uma situao, um estado de coisas. Portanto, um conceito vinculado
funo, ao papel daquele dado, informao, valor ou descrio. A agregao
dos indicadores leva constituio de um ndice sinttico. Para Nahas (2005),

33
A varivel um conjunto de resultados possveis de um fenmeno. (...) J os dados so resultados de uma coleta
direta ou indiretamente da fonte, sem outra manipulao seno a contagem ou medida (CRESPO, 2002). Um
indicador pode ser uma varivel, mas nem toda varivel um indicador, pois nem todas as variveis estatsticas
assumem um valor por um determinado tempo, com desdobramentos e associaes. Nem todas as variveis
estatsticas podem ser consideradas indicadores, pois para entrar nesta ltima categoria o indicador deve dizer
respostas do problema investigado, a um grupo determinado de pessoas, sem lugar para dvidas ou interpretaes
falsas (SOUZA e BRASIL, 2006).
 58

o ndice um valor que expressa a agregao matemtica de informaes

numricas, sendo um conceito vinculado estrutura formal de clculo. Um
ndice sinttico permite a ordenao e comparao entre diferentes
comunidades, unidades territoriais, instituies e outros, ou entre diferentes
momentos temporais de uma mesma comunidade, dos mesmos municpios e
outras unidades. Entretanto, construir um ndice sinttico implica enfrentar os
problemas de seleo e ponderao de indicadores que, se no forem bem
calcados na observao da realidade, podem distorcer detalhes importantes.
Os indicadores selecionados para compor um ndice devem ser coerentes,
operacionais, devem ser representativos quanto temtica e regio
estudadas e devem ser capazes de produzir resultados de fcil compreenso.
O sistema de ponderao e hierarquizao, por carter do indicador, deve
observar os conceitos cientficos e a realidade local e regional, para ordenar os
indicadores de acordo com a sua importncia, levando em conta os propsitos
do ndice sinttico (SOUZA, 2002).
A simples observao do conjunto de variveis existentes no Brasil leva
concluso de que existe uma gama de instituies que elaboram diferentes
propostas metodolgicas e produzem uma grande quantidade de variveis.
Nota-se tambm, uma evoluo histrica das variveis desde a cincia
quantitativa a qualitativa, como por exemplo, o surgimento dos indicadores
ambientais, em 1972, at aos indicadores de sustentabilidade mais atuais.
Dentre as vrias instituies que se ocupam de propor novos indicadores,
destaca-se e Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE).

1.3. A CONTROVERTIDA QUESTO DO ORDENAMENTO TERRITORIAL

Visto como palavras disjuntas na raiz lingstica portuguesa, o

ordenamento territorial uma expresso que vem do verbo ordenar e do
substantivo territrio, os quais significam, respectivamente, pr em ordem, ou
arranjar; e uma extenso de terra. Desse modo, entende-se, em um primeiro
momento, ordenamento territorial como organizao de uso de extenso de
terra, porm, cabe indagar: pr em ordem o qu? Onde? Como? E para qu?
A vastido do tema de ordenamento territorial implica levar em conta a
evoluo da concepo de planejamento territorial de um pas que, no caso do
Brasil, teve um processo de formao socioespacial complexo em uma
 59

dimenso territorial continental. Antes de qualquer abordagem, destacam-se

algumas caractersticas brasileiras. Alm das dimenses continentais de
8.514.876,599km2; populao de 182.525.565 pessoas e com 80% de taxa de
urbanizao, o Brasil apresenta forte disparidade de distribuio de renda, uso
predatrio dos recursos naturais e concentrao das atividades produtivas no
Centro-Sul. O conceito de ordenamento territorial o de um sistema de
planejamento e gesto territorial, que pode contribuir para a viabilizao do
desenvolvimento sustentvel. No entanto, planejar e implementar aes ligadas
s questes econmicas, sociais, ambientais e culturais, tanto em esferas
locais como globais, requer, no mnimo, um dilogo sobre ordenamento
territorial e desenvolvimento sustentvel, com diversos autores, a fim de melhor
compreender tais questes como um objeto cientfico e instrumento tcnico. O
ordenamento territorial deve corresponder vontade da ao pblica de
melhorar a localizao e disposio de seus feitos sobre o espao geogrfico,
especialmente aqueles em consonncia com a qualidade de vida da
populao. A deciso e as aes para definir o uso e ocupao do territrio
uma das atribuies do Estado em consonncia com os anseios da sociedade
brasileira.

1.3.1. A utilidade do Ordenamento Territorial

Justificados pelos efeitos ambientais globais negativos, principalmente

ligados ao clima, com prejuzos para as atividades econmicas, desigualdades
entre o meio urbano e rural e aumento de pobreza, concentrao populacional
e outros fatores. Alguns os pases industrializados, como a Frana, tiveram a
necessidade de implementar aes em seus territrios que promovessem o
desenvolvimento rural, com incentivos para o deslocamento de atividades
econmicas industriais para essas reas. Isso redirecionou os eixos das
dinmicas econmicas, tanto em seus territrios, como nas demais reas do
planeta. No Brasil, os pases desenvolvidos financiaram programas-piloto,
objetivando o desenvolvimento e fortalecimento de alternativas, sobretudo
tcnicas, a exemplo dos programas de Gerenciamento Costeiro (GERCO) e
Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE)34, na dcada de 1990.

34
O GERCO tem, segundo a Lei no 7.661/98, o objetivo de orientar a utilizao racional dos recursos na Zona
Costeira, de forma a contribuir para elevar a qualidade de vida de sua populao e a proteo do seu patrimnio
natural, histrico, tnico e cultural, enquanto que o ZEE, no entendimento do MMA/SAE, no documento para o
Programa de ZEE da Amaznia Legal (1991, p. 3) ele um dos instrumentos para a racionalizao da ocupao dos
espaos e de redirecionamento de atividades.
 60

O ordenamento territorial um ato de organizar e priorizar as formas de

uso e ocupao de um territrio, utilizado como base para polticas pblicas
territoriais.

1.3.2. Esboo do ordenamento territorial no Brasil

O ordenamento territorial no Brasil, como poltica pblica prioritria

inserida em um sistema nacional de planejamento e gesto territorial
inexistente. No entanto, existem polticas territoriais, programas e aes,
instrumentos e legislao de governo, direcionados para essa problemtica.
Um exemplo a elaborao, pelo Ministrio do Meio Ambiente, de um plano de
ordenamento territorial voltado para a preservao da biodiversidade35 e para o
uso sustentvel dos recursos naturais; outro o programa de Gerenciamento
Costeiro com atividade de promover o ordenamento em rea costeira; outra
uma Poltica Nacional de Recursos Hdricos com um ordenamento por bacias
hidrogrficas; h uma Poltica Urbana (Estatuto da Cidade), que indica os
espaos para loteamento e construo e para elaborao dos planos diretores.
H programas estruturais de governo federal como o Programa Brasil em Ao,
Eixos Nacionais de integrao e Desenvolvimento, Avana Brasil e Brasil
para Todos, no mbito do planejamento centralizado da atual constituio
federal de 1988. O fato de o Brasil no dispor de uma lei nacional de
ordenamento do territrio que possibilite a hierarquizao e a integrao de
planos, aes e investimentos em infra-estrutura e desenvolvimento, entre os
diversos nveis de governo, resulta em prejuzo financeiro, desmatamento e
outros fatores. Sobretudo porque leva falta de continuidade nas aes
administrativas entre governos e gestes sucessivas e inadequada alocao
de recursos (DUARTE, 2004). Dentro da prpria estrutura do governo central
existe uma falta de dilogo dentro de um mesmo ministrio e entre os mesmos,
contribuindo para o surgimento de polticas equivocadas e conflitantes em
alguns casos.
No Brasil, aconteceram algumas tentativas de ordenamento territorial por
parte de ministrios, com a criao e execuo de alguns programas com
bases territoriais, mas sem conectividade com outras instituies pblicas e

35
Biodiversidade definida como a variabilidade de organismos vivos de todas as origens, compreendendo, dentre
outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e outros ecossistemas aquticos e os complexos ecolgicos que fazem
parte; compreendendo ainda a diversidade dentro das espcies, entre espcies e de ecossistemas (CONFERNCIA
DAS NAES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE E O DESENVOLVIMENTO, 1997)
 61

sem integrao entre elas prprias. O Governo Federal criou vrios planos,
projetos e programas como os Planos Diretores, o Luz para todos e outros que
compem um conjunto de instrumentos com superposio, concorrncia e
complementaridade.
A normatizao legislativa ambiental no Brasil, na dcada de 198036, que
visava minimizar os impactos ambientais causados pelo uso dos recursos
naturais, deram origem uma nova tentativa de organizar as atividades
humanas sobre o territrio brasileiro. Porm, uma proposta de poltica de
ordenamento territorial no Brasil s se concretizou em 2003, quando o governo
brasileiro decidiu implementar uma poltica integrada para o territrio
brasileiro37. Naquele ano, foi realizada uma oficina chamada de Bases para
uma Proposta de Poltica Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT), sob a
coordenao da Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional do
Ministrio da Integrao Nacional (MI).
Em 2004, a Secretaria de Polticas de Desenvolvimento Regional, do MI,
elaborou termos de referncia para uma consultoria sobre a poltica de
ordenamento territorial. Em 2005, a Associao Brasileira das Instituies de
Pesquisa Tecnolgica (ABIPIT) venceu a concorrncia para fazer a
Elaborao de Subsdios Tcnicos e Documento Base para a Definio da
Poltica Nacional de Ordenao do Territrio (PNOT), que contou com a
participao do CDS. Esse trabalho tem seis eixos temticos: a) o padro de
uso e ocupao do territrio e as principais tendncias de transformao; b)
avaliao dos impactos de polticas, planos e programas no uso e ocupao do
territrio; c) a contribuio de experincias internacionais e nacionais de
ordenao do territrio; d) avaliao dos impactos da logstica e de grandes
projetos privados no uso e ocupao do territrio; e) espaos geogrficos sob

36
Naquele momento o governo, preocupado em conter o uso incorreto dos recursos naturais e minimizar seus efeitos
negativos, promoveu estratgias a fim de planejar e viabilizar o ordenamento territorial e a recuperao dos
diferenciados espaos do territrio nacional. Tais aes foram concretizadas inicialmente com a Poltica Nacional de
Meio Ambiente (Lei n 6938, de 31/08/81) que listou o zoneamento ambiental como instrumento de planejamento, e o
aparecimento do ZEE nas diretrizes do Programa Nossa Natureza (Decreto n 96.044 de 12/10/88). Ainda no final da
dcada de 1980, com a Constituio Federal de 1988), no Artigo 21, pargrafo IX diz que Compete Unio elaborar e
executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social, desta
maneira fica estabelecida a competncia do governo federal para a realizao do ordenamento territorial (1981).
37
At ento, prevaleciam competncias legais individuais, como por exemplo: a Lei n 7.661, de 16 de maio de 1998
que instituiu o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC) com o objetivo de orientar a utilizao racional dos
recursos na Zona Costeira; Lei n 9.433; de 8 de janeiro de 1997, que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos
para promover a utilizao racional e integrada dos recursos hdricos e assegurar atual e s futuras geraes a
necessria disponibilidade de gua, em padres adequados aos respectivos usos; Lei 6.766 de 19 de dezembro de
1979, que dispe sobre o parcelamento do solo urbano voltado para disciplinar o parcelamento do solo em reas
inadequadas ocupao humana, especialmente quando esse tipo de ocupao representar riscos para a segurana
da populao ou para a preservao ambiental; e a Lei n 10.257, de 10 de julho de 2001, que estabelece diretrizes
gerais da Poltica Urbana (Estatuto da Cidade).
 62

poder pblico; f) avaliao do aparato institucional e jurdico-legal na

perspectiva da PNOT.
Em observncia ao Quadro 3, nota-se que os princpios da Poltica
Nacional de Ordenao do Territrio tentam conciliar o desenvolvimento
econmico com a sustentabilidade no territrio brasileiro. No diagnstico
destacam-se as assertivas de que o modelo de uso e ocupao do territrio
brasileiro ambientalmente insustentvel. Existe desarticulao e disperso
entre a ao do Estado e as polticas setoriais, com impacto territorial. Essas
duas afirmaes mostram, em primeiro lugar, as dificuldades do Estado em
adotar o modelo do desenvolvimento sustentvel, e em segundo lugar o
problema do planejamento pblico em articular e integrar seus setoriais em
funo de um nico objetivo. Em vista desses problemas acredita-se que a
estratgia prioritria tem como proposta o fortalecimento da articulao
institucional, no mnimo, entre os ministrios federais e entre eles e os
governos estaduais.
OS PRINCIPIOS E OBJETIVOS DA POLITICA DE ORDENAMENTO TERRITORIAL
Os princpios: soberania nacional e integridade territorial; incluso social e cidadania; reconhecimento da
diversidade sociocultural; reconhecimento da diversidade ambiental e proteo do meio ambiente; incorporao da
dimenso territorial, e suas especificidades, na formulao das polticas pblicas setoriais; e uso e ocupao
racional e sustentvel do territrio.
Objetivos: estimular o uso e a ocupao racional e sustentvel do territrio, com base na distribuio mais
equnime da populao e das atividades produtivas, garantindo s geraes presentes e futuras o usufruto
sustentvel dos recursos naturais, e promovendo a integrao nacional e contribuindo para a soberania nacional e
a integridade territorial; valorizando as potencialidades econmicas e as diversidades socioculturais das regies
brasileiras; reduzindo as disparidades e desigualdades espaciais, inter e intra-regionais.
DIRETRIZES DE AO
MBITO DIAGNSTICO ESTRATGIAS
PROPOSTA
Promover a compatibilizao e
Poltico-institucional

articulao das polticas pblicas e Promover a articulao

Forte desarticulao
disperso da ao do estado
na gesto integrada do
territrio; desarticulao entre
as polticas setoriais com
impacto territorial;
Dificuldades, para o estado,
na promoo da integrao
espacial dos fluxos
mbito Sociocultural e
e
de suas instncias decisrias, em institucional e a negociao
seus rebatimentos no espao, das aes de mltiplos atores,
reduzindo os conflitos na ocupao visando compatibilizar os
e no uso do territrio e de seus distintos interesses envolvidos
recursos; estruturar um sistema de no uso e ocupao do
governana territorial; estimular a territrio.
descentralizao da gesto
territorial.
Estimular a distribuio espacial
Promover a adequao dos
eqitativa das atividades produtivas
instrumentos de financiamento,

sustentveis e dinmicas, com base

econmicos; forte de polticas relacionados ao
na inovao e no aumento da
concentrao espacial das Ordenamento Territorial (OT),
produtividade e competitividade,
Econmico

atividades econmicas ao considerando os impactos

valorizando as identidades
longo do litoral, nas reas territoriais; proceder aes de
regionais, visando a insero em
metropolitanas e nas regies OT compatveis com os
mercados locais, regionais,
Sudeste e Sul; territrios direitos das populaes
nacionais e/ou internacionais;
dominados por grandes vulnerveis aos processos de
articular a integrao das redes de
empresas que incorporam, ocupao e uso do territrio e
infra-estruturas econmicas e de
submetem ou excluem os valorizar as identidades
equipamentos e servios sociais e
territrios de grupos sociais regionais.
urbanos.
menos poderosos.
 63
DIRETRIZES DE AO
MBITO DIAGNSTICO ESTRATGIAS
PROPOSTA
Articular e apoiar a diversificao da Construir mecanismos de
Promover a oposio e matriz energtica e expanso das coordenao intra
disparidade entre a logstica redes, em atendimento s governamental que incorporem
das grandes empresas e da necessidades de desenvolvimento e os parmetros definidos pela
produo familiar; melhor distribuio das atividades PNOT no planejamento e
concentrao da malha
mbito Logstico

produtivas; decises de investimento em

rodoviria na faixa litornea promover a gesto articulada do infra-estrutura; Priorizar
maior que a concentrao das patrimnio da unio em harmonia regies com pouca dinmica
atividades econmicas; com a gesto fundiria dos estados econmica e ocupadas por
disparidades na distribuio e municpios. populaes vulnerveis nos
de energia eltrica e Incorporar a dimenso ambiental investimentos produtivos.
informao e modelo de uso e nas aes de estruturao do
ocupao do territrio territrio.
brasileiro e ambientalmente
insustentvel; conflitos
fundirios pela propriedade e
controle do territrio.
Densidade populacional em Promover a gesto articulada do
reas metropolitanas urbanas patrimnio da Unio em harmonia Estabelecer critrios e
costeiras. com a gesto fundiria dos estados prioridades nos casos de
mbito Fundirio-

e municpios; articular o processo conflitos de uso em Terras da

de interiorizao da ocupao do Unio destinadas Unidades
territorial

territrio, desconcentrando as reas de Conservao, projetos de

metropolitanas e as reas urbanas assentamento do Incra, Terras
costeiras. Indgenas, Quilombolas e
outras destinaes; criar
sistema de gesto das terras
do patrimnio fundirio da
Unio na Amaznia, articulado
ao SIPAM / SIVAM.
Modelo de uso e ocupao do Incorporar a dimenso ambiental
territrio brasileiro nas aes de estruturao do Fortalecer a articulao
mbito Ambiental

ambientalmente insustentvel. territrio; Apoiar e estimular a institucional entre o MMA e os

Forte desmatamento ao longo criao de unidades de demais ministrios para
dos eixos de expanso da conservao pblicas e privadas; criao das Unidades de
fronteira agropecuria articular as aes de OT com Conservao; compatibilizar a
aquelas relativas gesto de bacias PNOT com critrios de
hidrogrficas. ocupao nas zonas de
amortecimento de reas
protegidas

Quadro 3: Estudo preliminar da Poltica Nacional de Ordenao do Territrio.

Fonte: Modificado de Plano de Ordenamento Territorial, 2006.

1.3.3. O poder de deciso de acordo com a diviso poltica o modelo

francs de amnagement

O desenvolvimento da poltica de amnagement38 na Frana gerou novas

institucionalidades pblicas que se juntam quelas pr-existentes. O Estado
francs, segundo Ficher (2003), constitudo das seguintes institucionalidades:
a) municpios, num total de 36.765, sendo que 22.000 tm uma populao
inferior a 500 habitantes; b) estruturas intermunicipais e comunidades de
cidades; c) Departamentos (95); d) Regies (22); e, e) Estado. De acordo com
a lei de orientao para amnagement e desenvolvimento sustentvel do

38
Em portugus, no existe traduo exata para amnagement. Ele muitas vezes utilizado no sentido de
planejamento, organizao ou de ordenamento do territrio. O amnagement implica numa dimenso poltica do
territrio (FICHER, 2003, p. 9.). A definio de amnagement para Ficher o conjunto das intervenes do poder
pblico baseadas em objetivos pblicos e em projetos sociais coletivos e que visam, pela aplicao de polticas de
monitoramento (resposta a uma demanda expressa) e de polticas de treinamento (antecipao de uma solicitao
futura), a requalificar espaos degradados ou em crise, a aumentar a atratividade e os potenciais de certos territrios, a
garantir um mnimo de equilbrio inter-regional dentro do espao nacional (FICHER, 2003, p. 10).
 64

territrio, o Estado responsvel pelo gerenciamento territorial nacional, com a

participao de outros nveis de coletividades locais, mantendo a coerncia do
recorte territorial e do planejamento.
As Regies e os Departamentos coordenam as aes administrativas de
suas respectivas esferas de poder, sendo os interlocutores entre as
coletividades locais na definio do planejamento regional, que deve manter
coerncia com o nvel nacional. Elaboram, tambm, os contedos dos
contratos de Plan tat Region (MOULIN, 2002). As coletividades locais, por sua
vez tiveram um aumento em suas atribuies, fruto da descentralizao
promovida pela lei constitutiva de maro de 2003. Assim, as atribuies de
cada uma das institucionalidades ainda esto confusas, com sobreposies de
aes e atribuies que dificultam a eficincia das aes de ordenamento e
desenvolvimento sustentvel do territrio. Alm disso, a diversidade de
interesses entre os atores do amnagement gera uma inevitvel multiplicao
das divergncias, das contradies e dos riscos de conflitos. A mudana do
modelo Estado-providncia para desenvolvimento endgeno multiplicou estes
antagonismos, reforando a competio pelo espao. Nos dias de hoje, a
concorrncia espacial ocorre em todos os nveis, j que todos tm o objetivo de
atrair atividades para suas reas territoriais (MOULIN, 2002). O grande desafio
enfrentado por todas as institucionalidades francesas construir uma
governana local, com uma viso dos processos desenvolvidos e gerenciados
pelas esferas superiores, com as suas mltiplas sobreposies, de forma
articulada, utilizando-se para isso de diferentes escalas e instrumentos de
gesto previstos em cada uma. As dificuldades, segundo Ficher (2003),
tambm perpassam pela delimitao espacial.

1.3.4. O modelo de ordenamento territorial francs

O ordenamento do territrio francs resultado direto da concepo

centrada na rede de infra-estrutura planejada e implantada pelo Estado, aps a
II Guerra Mundial. Est centralizada em Paris, assumindo um modelo misto
econmico e social, embasado na proteo dos cidados e na nacionalizao
de uma parte da economia (ALVERGNE, 2002).
O modelo francs de gesto territorial pode ser dividido em quatro fases,
o perodo de reconstruo de duas guerras (1930 1960); desconcentrao
 65

(1960 1975); descentralizao (1975 1990); e acentuao da

descentralizao e da integrao europia (1990 - at os dias atuais).

1.3.4.1. Perodo de reconstruo

A primeira fase marcada pelo incio da reflexo, no governo Vichy, sobre

uma poltica nacional de ordenamento territorial, focada numa anlise setorial
sobre equipamentos e infra-estrutura. Em 1941, foram criadas instituies
centralizadas para tratar do tema, como a Delegacia Geral para o Equipamento
Nacional, o Comit Consultivo para o Equipamento Nacional e o incio do
trmite de uma proposio de Plano Decenal para o Equipamento (GRAVIER,
1947).
Resgatando o planejamento do Estado, o Plano Monnet de Modernizao
e Equipamento (1948-1952) foi centrado em aes setoriais, sem ter um novo
recorte territorial. Os objetivos eram o crescimento da produo nacional, a
modernizao e o pleno emprego. As medidas estavam centradas no
desenvolvimento dos setores de recursos energticos, da indstria pesada, do
transporte ferrovirio e agricultura, nos locais onde se inserem, sem levar em
considerao as dimenses espaciais dos problemas, acentuando as
desigualdades regionais existentes (CIDADE et al., 2006) e ampliando os
desequilbrios estruturais da Frana (GRAVIER, 1947).
O Plano Monnet foi criticado por Gravier (1947), que apontava para a
existncia de reas territoriais desertas, devido ao xodo populacional.
O ordenamento territorial na Frana foi definido, em 1949, por quatro
princpios gerais: justia, equidade, igualdade e eficcia econmica. Porm,
devido s prioridades conjunturais e falta de dilogo entre as instituies, no
houve avano com relao a organizao do espao. Mais tarde, esse
ordenamento territorial foi posto em xeque, principalmente pela ausncia de um
recorte e de definies territoriais.
O conceito de ordenamento do territrio como a busca da melhor
repartio dos homens em funo dos recursos naturais e das atividades
econmicas, visando propiciar as melhores condies de residncia e facilitar o
acesso ao lazer e cultura. Isso implicava na conciliao de objetivos de
eficincia econmica com uma exigncia de equidade espacial e de justia
social que norteou os primeiros passos da poltica de ordenamento territorial
(PETIT, 1950).
 66

Nesse sentido, o plano nacional de ordenamento do territrio insistiu na

construo de uma viso prospectiva e definiu como objetivos: favorecer a
descentralizao das indstrias e dos servios pblicos; modernizar a
agricultura; favorecer o equipamento turstico; e, descentralizar os recursos
culturais. Os objetivos do plano foram apoiados em uma anlise e uma viso
que anteciparia as grandes transformaes dos prximos trinta anos na
Frana: a expanso econmica com base no desenvolvimento industrial; a
diminuio da populao dos camponeses; o xodo rural; e o desenvolvimento
da civilizao do lazer. A finalidade do plano era de reequilibrar a repartio da
populao e das infra-estruturas, diminuir o peso especfico da capital, ordenar
Paris e a regio do seu entorno, desenvolver o Sul e o Oeste do pas e reforar
o crescimento das cidades de porte mdio (CIDADE et al., 2006).
Para alterar o peso de Paris, foram definidos plos de crescimento
visando reajustar fatores histricos e geogrficos. Oito metrpoles de equilbrio
foram selecionadas para criar uma rede de cidades capazes de apoiar o
desenvolvimento da totalidade do territrio nacional e cinco cidades novas
foram planejadas nos arredores de Paris, para frear o seu crescimento urbano.
Alm das mudanas estratgicas de investimento, foram criados outros rgos
descentralizados para tratar a questo de ordenamento territorial, alm da
criao do Fundo Nacional de Ordenamento Territorial (CIDADE et al., 2006).
A partir de 1951, foram criadas Sociedades de Economia Mista (SEM) que
permitiram juntar instituies pblicas, privadas e coletividades territoriais39
numa organizao nica, para construir equipamentos regionais.
Paralelamente s iniciativas do Estado e da administrao central, no
incio dos anos 1950, aconteceu a criao de vrias organizaes regionais
agrupando eleitos locais, responsveis econmicos, sindicatos, universitrios,
pleiteando uma melhor repartio das infra-estruturas pblicas e trabalhando a
construo de programaes regionais.

1.3.4.1. Desconcentrao

Em 1960 ocorreu a criao da Circunscrio Administrativa de Aes

Regionais, tendo como origem as 21 regies econmicas de programas. Isso
fez com que houvesse uma integrao das aes dos ministrios, que at

39
Criadas por lei, as coletividades territoriais (Regies, Departamentos e Municpios) compunham a rede bsica do
territrio nacional. Elas tm uma assemblia e um executivo eleito que podem arrecadar impostos e tm competncias
descentralizadas do Estado.
 67

ento agiam de forma isolada. Em 1964, continuando a reforma na direo de

uma individualizao da Regio, foram criadas as Comisses Regionais de
Desenvolvimento Econmico. Essas comisses foram responsveis por juntar
os eleitos locais (Prefeitos e Conselheiros Generais, equivalentes a vereadores
no Brasil), os representantes scio-profissionais e personalidades
reconhecidas. Existia uma obrigao de consulta s Comisses para a
preparao e a execuo do Plano Nacional. As Comisses tinha permisso
para se posicionar sobre o desenvolvimento regional e o ordenamento territorial
(CIDADE et al., 2006).
Em 1968, o General Charles de Gaulle declara, em Lyon, que o esforo
multisecular de centralizao no mais necessrio. Hoje em dia, so as
atividades regionais que sero garantias do futuro poder econmico da Frana
(DEYON, 2000, p.44).
Em 1972 foi criada uma lei sobre o Estabelecimento Pblico Regional
(EPR), que permitia que uma assemblia de eleitos locais dispusesse de um
oramento e definisse parte de uma programao regional, prefigurando a nova
etapa na construo de uma entidade regional de pleno direito e marcando o
incio da terceira fase do ordenamento territorial francs, que foi a
descentralizao.

1.3.4.2. Descentralizao

A terceira fase do ordenamento territorial francs, marcada, em 1968

pelas palavras do General Charles de Gaulle; em 1972 houve a aprovao da
lei sobre o Estabelecimento Pblico Regional, e em 1973 a crise do petrleo,
colocou em xeque o modelo de desenvolvimento calcado no financiamento do
estado e no planejamento centralizado. Em 1979 foi criado o Fundo de
Desenvolvimento e de Ordenamento Rural para promover o desenvolvimento
de pequenas cidades. A partir de 1982, a lei de descentralizao modificou
completamente as modalidades de interveno do Estado e as relaes entre o
Estado e as coletividades territoriais. Assim, foram criados trs nveis de
coletividades: Municipalidades, Departamentos e Regies, que esto no
mesmo nvel de autonomia, mas com definio clara das competncias: 1) para
os Municpios, os servios de proximidade ligados ao cotidiano; o transporte
urbano, os servios culturais, a manuteno das escolas primrias e as
creches. 2) para os Departamentos, a ao social, o equipamento rural, o
 68

transporte escolar rural, a gesto dos colgios; 3) para a Regio, a economia e

as decises de longo prazo, o desenvolvimento econmico, a formao
profissional, a gesto das escolas tcnicas e o ensino agrcola, promoo do
ordenamento territorial no quadro de planificao e de contratualizao com o
Estado (CIDADE et al., 2006).
As prioridades e os grandes temas ainda eram definidos pelo Estado, que
tentava tambm definir certa especificidade do desenvolvimento tecnolgico
para cada Regio. Mas, num contexto de crise econmica aguda, que d uma
importncia maior resoluo dos problemas do que definio de estratgia
de longo prazo e a presso dos eleitos locais beneficiados pelo novo peso das
regies, faz com que a poltica de ordenamento territorial sofra certa disperso
(CIDADE et al., 2006).
A crise industrial, que mobilizou grande parte dos esforos da poltica de
ordenamento territorial naquele perodo, acrescentou novos desequilbrios
territoriais, afetando de maneira desigual as diferentes regies francesas.
Apesar de terem sido criados quinze plos de reconverso (cf. CARTA
ALVERGNE, p. 60) e da tentativa do governo em atrair novas empresas
francesas ou estrangeiras para as regies, com iseno de encargos
trabalhistas, foram necessrias outras medidas, para que houvesse uma
renovao e reconstruo do espao.
Nesse contexto de crise, houve uma mudana no foco sobre o territrio,
quando surgiu uma multiplicidade de novos territrios em funo das vises e
anlises locais. Portanto, a criao em 1982 dos Planos Regionais e, em 1983
dos Contrats de Plano entre Estado e Regies permitiram iniciar o
desenvolvimento de uma relao contratual entre o estado e as regies e uma
afirmao da importncia da articulao e da integrao dos objetivos definidos
no nvel local pelo nvel nacional (CIDADE et al., 2006).

1.3.4.3. Descentralizao e integrao europia

A quarta e ltima fase marcada pela nfase na descentralizao e da

integrao europia (1990 at hoje), quando ocorreu redistribuio das
atribuies do Estado, em funo da diminuio da sua capacidade financeira e
econmica.
As modificaes empreendidas; direta e indiretamente pelo Estado, nas
fases anteriores promoveram uma nova distribuio da populao urbana e
 69

rural, dada a implantao de infra-estruturas de transporte, energia e

redistribuio das atividades industriais no territrio francs. A criao de novos
instrumentos de financiamento, como os Fundos Estruturais40, obrigou a
reavaliao das aes pelo Estado. Em 1989, a criao da Conferncia dos
Ministros de Ordenamento Territorial e a deciso, em 1992, da elaborao dos
Esquemas de Desenvolvimento dos Espaos da Unio Europia, cujo primeiro
projeto foi adotado em 1999, consagraram o Estatuto da Europa, com atores
importantes nas polticas nacionais de ordenamento territorial dos pases
scios. Na Frana, a Delegacia para o Ordenamento do Territrio e a Ao
Regional (DATAR) e Delegacia Interministerial de Desenvolvimento e
Competitividade dos Territrios (DIACT) tm a responsabilidade de negociar
com a Unio para identificar e escolher as zonas de aplicao dos fundos
europeus (GOVERNO FRANCS, 2006).
Nesse meio tempo, em 1995, aprovada a Lei de Orientao para o
Ordenamento e o Desenvolvimento do Territrio (LOADT) sendo a primeira lei
especfica sobre o ordenamento territorial francs.
Para implementar as aes, a Lei de Orientao para o Ordenamento e o
Desenvolvimento do Territrio prev a criao de um Conselho Nacional e de
um Esquema Nacional de Ordenamento Territorial (SNADAT) que, reintegra a
noo de prospectivas e deve definir uma imagem do territrio francs para
2015. A Lei de Orientao para o Ordenamento e o Desenvolvimento do
Territrio permitiu a criao de uma nova forma de contrato, que estabelece
cooperao entre os municpios e integra as decises tomadas no quadro dos
Contratos de Planos entre o Estado e as Regies, em trs etapas: elaborao
do projeto pelas autoridades locais, validao pelos setores privados e no-
governamental no quadro de Conselhos de Desenvolvimentos, preparao e
assinatura dos contratos de aglomerao e das Cartas de Pas com o Estado e
as Regies. A durao e a periodicidade dos Contratos de Planejamento foram
modificadas para corresponder ao prazo de programao dos Fundos
Estruturais da Unio Europia (GOVERNO FRANCS, 2006).
Em 1999, uma outra lei modificou as formas e os processos da
cooperao intermunicipal e criou vrios instrumentos e figuras legais, voltados
para a permitirem a criao da rede urbana. Foram criadas as Communaut

40
Criao, em 1985, do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), seguido em 1989, no quadro das
reformas dos Fundos Estruturais pela criao do Fundo Europeu para Orientao e Garantia Agropecuria (FEOGA) e
do Fundo Social Europeu.
 70

urbaine41, e as Communaut dAglomration42. Tambm foi criado o Esquema

de Coerncia Territorial (SCOT), que a aplicao espacial dos projetos de
desenvolvimento dos territrios e os novos instrumentos de planejamento
dessa nova territorialidade.
Em 2003 foi criada uma nova lei, a Lei Constitutiva de Maro 2003,
relativa organizao descentralizada da Repblica, que delega maior
autonomia e participao das coletividades territoriais na administrao do
territrio nacional.
O novo programa de ordenamento do territrio, definido no quadro dos
ltimos CIACT43 de 2005, traduz as prioridades do atuais do Governo Francs:
reforar a competitividade dos territrios, monitorar as transformaes
territoriais, desenvolver aes de solidariedade territorial, reforar as parcerias
com as coletividades territoriais e enfrentar os novos desafios Europeus. Da
organizao dos territrios com a implementao da poltica do Pas e
aglomerao, o Estado estava ento iniciando quatros novas linhas de aes:
melhoria da competitividade, melhoria dos territrios organizados ao nvel intra-
regional, desenvolvimento das metrpoles francesas para atuarem na escala
europia e ordenamento do litoral (CIDADE et al., 2006).
Nesse quadro de constantes mudanas, pode-se observar que
prevaleceu o esforo de descentralizar as aes do Estado, em conexo com o
novo estatuto da Unio Europia, que prev uma integrao regional-local,
atrelada ao desenvolvimento de toda regio, guardadas as peculiaridades e
diferenas locais.

1.3.5. O modelo de ordenamento territorial brasileiro

A Constituio Brasileira de 1988 introduziu em seu artigo 21, inciso IX, a

responsabilidade da Unio, na elaborao de planos de ordenamento territorial.
O Brasil no dispe de uma poltica de ordenamento territorial, nem de um
sistema nacional integrado que possibilite aes nos diferentes nveis de
governo (federal, estadual e municipal). A gesto territorial feita por polticas
pblicas setoriais e por uma diversidade de planos, programas e projetos sem

41
As Comunidades Urbanas so reas intermunicipais com uma populao superior a 500.000 habitantes.
42
As Comunidades de Aglomerao so reas intermunicipais com uma populao superior a 50.000 habitantes.
43
Em Outubro de 2005, para ilustrar a nova vontade do Governo, o Comit Interministerial para o Ordenamento e o
Desenvolvimento territorial (CIADT) foi renomeado em Comit Interministerial para o Ordenamento e a Competitividade
dos Territrios (CIACT). Em seguida, em Janeiro de 2006, a Delegacia para o Ordenamento do Territrio e a Ao
Regional (DATAR) foi renomeada em Delegacia Interministerial para o Ordenamento e a Competitividade dos
Territrios.
 71

articulao, que muitas vezes se convertem em aes isoladas, sem efeitos

multiplicadores, que a Unio, os estados ou os municpios adotam, causando
conflitos nos outros nveis. Essa disperso poder ser minimizada quando
forem definidas pelo planejamento governamental as diretrizes de ordenao
no pas (DUARTE , 2004).
Por um lado, entende-se que o ordenamento territorial pode ser
influenciado por um padro de desenvolvimento, promovendo a interiorizao
do desenvolvimento econmico e humano em uma relao direta com a
natureza. Por outro lado, como no h uma poltica de ordenamento territorial
no Brasil, presume-se que a ocupao do territrio se caracteriza pela
prevalncia da racionalidade econmica, em detrimento das questes
ambientais e sociais. Em relao aos nveis de concentrao de servios,
empregos e condies de vida, nota-se que existem discrepncias no
desenvolvimento regional brasileiro, entre o Sul-Sudeste e Norte-Nordeste e
entre urbano e rural (KOHLHEPP, 2002).
Na prtica, inexiste um ordenamento territorial direcionado pelo
planejamento pblico no Brasil, a ocupao e o uso do territrio tm sido
conduzidos por interesses individuais dos atores sociais, sem um planejamento
coletivo prvio (MINISTRIO DA INTEGRAO NACIONAL, 2006).
No documento chamado Subsdios para a definio da Poltica Nacional
de Ordenamento Territorial44 (PNOT) h uma proposta de estimular a
descentralizao da gesto territorial (MI, 2006). Em escala local, cabe ao
municpio dar destinao ao uso de suas terras. No entanto, a responsabilidade
de ordenamento territorial no pas da Unio, ficando evidente o conflito de
uso do territrio. Da mesma forma, nota-se a dificuldade de definio de
unidade territorial de base, no caso da Poltica Nacional de Ordenamento
Territorial. Em termos ambientais, existe a diretriz do Ministrio da Integrao
Nacional e MMA para articular as aes de ordenamento territorial, com as
relativas diretrizes de gesto de bacias hidrogrficas, alinhando-se com a
Poltica Nacional de Recursos Hdricos, especialmente o art. 5 da lei n 9433
(Planos de Recursos Hdricos). Deve-se tambm destacar que a questo da
ocupao e do uso do solo est vinculada ao ordenamento territorial, seja pela
ocupao urbana, seja pelas atividades agrcolas. Assim, ressaltam-se as

44
Elaborado no contexto do Projeto Elaborao de subsdios tcnicos e documento-base para a definio da Poltica
Nacional de Ordenao do Territrio - PNOT (MINISTRIO DA INTEGRAO, 2006).
 72

diretrizes e instrumentos contidos, na lei n 10527/2001 (Estatuto da cidade), lei

n 8171/1991 (Poltica agrcola), lei n 6766/1979 (Parcelamento do solo) e lei
n 4504/1964 (Estatuto da terra).

1.3.6. Ordenamento territorial em um ambiente de mudanas

O ordenamento do territrio , fundamentalmente, a gesto da interao

homem/espao natural. No mbito da sustentabilidade, pode se dizer que ele
consiste no planejamento das ocupaes, no potencial do aproveitamento das
infra-estruturas e potencialidades existentes e no assegurar da preservao de
recursos limitados, respeitando suas limitaes e capacidade de suporte. O
ordenamento territorial, enquanto processo de organizao do espao,
resultado das transformaes socioeconmicas e tecnolgicas da civilizao.
Essas transformaes, nas ltimas dcadas, modificaram as necessidades e a
estrutura organizativa da sociedade e da cincia (SOUZA et BRASIL JUNIOR,
2006). Assim, entende-se que se mantm a reproduo do paradigma
dominante45 nas polticas pblicas territoriais, bem como nas atividades
tcnicas de criao de zonas sem participao social.
Como ilustrao de atividades tcnicas, cita-se o exemplo do PZEE,
estabelecido por paradigmas cientficos, que propem metodologias pr-
estabelecidas, ora considerando grandes regies, como a Amaznia, como
uma unidade de escala regional, ora reconhecendo metodologias tradicionais,
como a metodologia do IBGE para levantamento de dados populacionais.
Poucas vezes houve a permisso, pelos rgos financiadores e
governamentais, para a elaborao e aplicao de novas tcnicas
metodolgicas. Mesmo quando existe essa permisso, tambm so mnimas
as chances de se conhecer e divulgar essas metodologias novas.
O discurso do desenvolvimento sustentvel ainda bastante jovem e
no apresenta frmulas consolidadas de entendimento da realidade e de
direcionamento governamental. Apesar de o desenvolvimento sustentvel se
encontrar em fase de discusso de idias, de experimento e de buscas nas
brechas da cincia, tem-se a clareza que no se apoiar no paradigma
dominante. Isso representa contraponto ao pensamento cientifico dominante,

45
As revolues cientficas perpassam pelos perodos de disputas entre dois paradigmas, um estabelecido e um novo
a se estabelecer. Para ele, paradigmas tradicionais so aquelas estruturas ou compreenses de mundo de vrias
comunidades cientficas (KUHN, 1990).
 73

gerando um debate na comunidade cientfica, no que diz respeito a sua

validade e aceitao (Kuhn, 1990).
A crtica cincia moderna, ao paradigma cientfico atual do pensamento
hegemnico, ocidental e as suas relaes de poder. Essa crtica prope como
alternativa, uma mudana de paradigma com condies de refletir tambm os
conhecimentos do senso comum. Nesse pensamento, considera-se os saberes
tradicionais, que indicam direes a serem estudadas pelos cientistas. Como
exemplo, salienta-se a apropriao e espoliao pelas interaes globais dos
saberes tradicionais de ervas medicinais da Amaznia e a fabricao de
medicamentos, utilizando-se dos mesmos princpios ativos farmacolgicos.
Entende-se que o ponto crucial entre a realidade vivenciada e realidade
cientfica se d pelo descompasso entre a objetividade e a neutralidade
dogmtica. O novo paradigma, que fundamenta o ordenamento territorial
sustentvel, v a realidade com lentes variadas, considerando as suas inter-
relaes endgenas e exgenas (SANTOS, 1994).
A viso holstica e sistmica, segue a hierarquia de escalas espaciais e
temporais, a estrutura e a dinmica dos sistemas ambientais, visando a
agregao de fatores e valores histricoevolutivos, biolgicos e culturais. A
aplicao desses princpios permite avaliar o grau de sustentabilidade e
estabilidade dos sistemas ambientais, por meio de prognoses de seus
comportamentos futuros, face s diversas alternativas de uso dos recursos
naturais, ultrapassando o estgio descritivo (CAPRA, 1986).
Assim, a organizao espacial das atividades humanas, no meio
ambiente, deve considerar, simultaneamente, as relaes entre os fatores
sociais, culturais, polticos, econmicos e naturais e entre eles mesmos, sendo
por vezes concorrentes, complementares e antagnicos. Como exemplo, cita-
se a atividade de coleta da castanha-da-amaznia. Em um primeiro momento
considerada uma atividade sustentvel pelo fato de os castanheiros coletarem
as amndoas e no derrubarem as rvores. Porm, ao observar mais
atentamente e questionar a existncia de impactos ambientais dessa atividade
no ambiente, tem-se a percepo que h uma subtrao do estoque alimentar
dos animais silvestres que enterram parte das sementes contribuindo para o
surgimento de novas rvores. Esse fato afeta diretamente a biodiversidade.
Isso pode ser minimizado por um plano de manejo que considere a quantidade
 74

e a rotatividade da coleta de castanhas em espaos diferenciados e em tempos

diferentes.
Observar individualmente as castanheiras (flora), os animais (fauna) e os
homens (antrpico) no permite verificar as relaes entre eles. A
complexidade da realidade requer uma nova forma de apreenso, um pensar
complexo. A epistemologia da complexidade, segundo Pena-Vega (2003), no
simplesmente a sobreposio de todos os conhecimentos, mas deve ser
considerada como um princpio de complexificao do prprio conhecimento,
que introduz em todos a conscincia das condies bio-antropolgicas,
socioculturais ou nosolgicas do conhecimento. O mtodo da complexidade
aponta inmeros caminhos, levando em considerao a essncia humana, a
vida, a natureza e a sociedade, mas a escolha de um paradigma como base
das aes de uma sociedade ainda resultado de uma competio entre
paradigmas.

1.4. NOTAS REFLEXIVAS: O ZEE, NO BRASIL, INSTRUMENTO DE

ORDENAMENTO TERRITORIAL OU DE DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL?

A dcada de 1970 foi marcada pelo propsito de desenvolvimento

econmico no Brasil, onde o planejamento se moldou ao atendimento de
pressupostos associados centralizao do poder e deciso. Nesse enfoque, a
imposio ficou mais salientada no uso e ocupao do solo de modo imperativo
e tendente aos interesses econmicos e polticos, que perpetuaram
institucionalmente as diferenas sociais e a conseqente excluso da
comunidade, do processo decisrio. O modelo de desenvolvimento adotado
imps ao planejamento, um zoneamento de uso do solo com definies para
localizar as atividades econmicas, ou seja, houve uma presso do poder
econmico em manipular os espaos privados (MOREIRA, 1993).
O desenvolvimento econmico no Brasil teve como uma das
conseqncias, os impactos negativos sobre o meio ambiente. Esses impactos
foram apontados e debatidos pelos cientistas e pela sociedade, que
demandaram a implementao de polticas pblicas que permitissem um
crescimento econmico com menores impactos ambientais (SO PAULO,
1998). Neste contexto, Frey (2000) indica a necessidade de transformaes
significativas dos arranjos de instituies, decorrentes do incremento da
 75

discusso ambiental na dcada de 1990. Necessitou-se de esforo poltico

para a administrao dos conflitos entre os interesses econmicos e os
ambientais. A maior dificuldade na elaborao de polticas pblicas atender
s necessidades da sociedade como um todo, sem privilegiar os interesses
individuais. O PZEE foi proposto como um elemento integrador no
planejamento brasileiro, assumindo o papel de provedor de informaes sobre
o meio ambiente para a melhoria das aes pblicas e privadas a partir de
parmetros sustentveis, garantindo a disponibilidade da informao sobre os
assuntos tratados e a participao social (MACEDO, 1998).
O zoneamento deve ser usado com instrumento operacional de apoio a
polticas pblicas em relao aos seus espaos territoriais e uso de seus
recursos ambientais, promovendo seu uso, manuteno e aperfeioamento
(MILLIKAN, 1998). A importncia do PZEE para o Brasil justificada pela
diversidade de ecossistemas e formas de ocupao, associadas s restries
naturais. Tambm importante considerar a capacitao tcnica e a
confiabilidade de dados para definir o PZEE como condio essencial de uma
efetiva gesto pblica (MACEDO, 1998). A gesto pblica, a partir do interesse
coletivo perpassada pela considerao de que as polticas, projetos e
programas devem ser de responsabilidade coletiva da sociedade. Desse modo,
as potencialidades e limitaes naturais deveriam ser de conhecimento de
todos. Porm, normalmente, essas informaes so de domnio dos rgos
pblicos, os quais decidem a implementao, ou no, de um empreendimento.
Considera-se que o poder pblico tem a responsabilidade de executar o
PZEE, observando a sua importncia na elaborao de polticas pblicas e nas
decises no uso e ocupao do solo. A partir do elo entre o PZEE e o
planejamento ambiental e territorial, Holling (1978) sustenta que na execuo
do planejamento ambiental deve ser considerado os elementos do meio
natural, como fatores fundamentais de localizao. J Gallopin (1986) afirma
que a busca de uma melhor qualidade de vida vai alm da elaborao do
planejamento ambiental do territrio; para ele, imprescindvel a participao
da sociedade nessa elaborao.
O PZEE um importante instrumento de polticas pblicas de mbito
regional, mas o seu carter normativo e restritivo, visando a proteo do meio
ambiente e impondo usos, fez com que ele no correspondesse ao que se
pretendia com um instrumento de gesto ambiental (MILLIKAN, 1998). Apesar
 76

desses fatores, o estgio atual da fase de implementao do PZEE demonstra

uma preocupao com a base de dados e com o seu papel de fornecedor de
subsdios gesto territorial. Dentre as manifestaes mais recentes, destaca-
se a obrigatoriedade da execuo dos Planos Diretores Municipais, exigida
pelo Governo Federal que, ao menos no discurso, vm imbudos de
preocupaes com o meio ambiente. Esses planos diretores, normalmente, so
elaborados sem a realizao do zoneamento urbano e sem interfaces com o
programa ZEE. Pode-se citar com exemplo, o Plano Diretor do municpio de
Macap (AP), elaborado por uma consultoria que se fundamentou em
diagnsticos j existentes, sem realizar levantamento de dados primrios e
validao dos dados secundrios. A participao social baseou-se na
apresentao dos resultados.
O PZEE tem desempenhado um papel de carter mais indicativo do que
normativo. Ele tem indicado as possibilidades de ocupao, baseadas em
critrios tcnicos e sociais, constituindo-se em um importante instrumento de
apoio tomada de deciso. Tem tambm como objetivo respaldar as Polticas,
Planos e Programas (PPP)46. Assim, ele um instrumento com respostas
socioambientais dinmicas e pode ser visto, segundo Souza (2000), como um
plano de desenvolvimento regional e no como uma ao exclusiva do setor
ambiental da administrao pblica.
O programa de ZEE considerado como um instrumento regulador do
territrio47. Ele tambm um instrumento regulador e instrumento de comando
e controle. Esses instrumentos so definidos como: [...] um conjunto de
normas, regras, procedimentos e padres a serem obedecidos pelos agentes
econmicos, de modo a adequar-se a certas metas ambientais, acompanhado
de um conjunto de penalidades previstas para as recalcitrantes (MARGULIS,
1996, p. 9). Assim, julga-se que os atores sociais, responsveis pelas
atividades econmicas tero os seus impactos ambientais negativos
adequados aos limites dos padres estabelecidos pela legislao ambiental
vigente. Caso contrrio, os atores sero penalizados de acordo com essas leis.

46
Art. 3 e Art. 13 , inciso V e VI do Decreto 4.297/02.
47
Territrio entendido como um espao de fluxos, materializado na hegemonia dos grupos transnacionais, os quais
so ordenadores da espacialidade mundial, sendo fruto das relaes sociais de poder. (HAESBAERT, 2002, p.10). O
territrio tambm um espao sobre o qual se exerce domnio poltico, e como tal, um controle de acesso
(HAESBAERT, 1995:168). Ainda segundo Haesbaert, tendo como pano de fundo a noo hibrda de espao
geogrfico, o territrio pode ser concebido a partir da imbricao de mltiplas relaes econmico-polticas ao poder
mais simblico das relaes de ordem mais estritamente cultural" (HAESBAERT, 2004, p.116).
 77

Os tipos de instrumentos reguladores mais conhecidos so as licenas48,

o zoneamento e os padres49. O zoneamento, como instrumento ambiental,
um conjunto de regras de uso da terra empregado, principalmente, pelos
governos locais para indicar aos agentes econmicos a localizao mais
adequada das atividades produtivas. Essas regras se baseiam na diviso
poltica de municpios em distritos ou zonas, que permitem os usos da terra
pelos agentes econmicos. Caso seja inexistente a determinao de uso da
terra, o governo local se fundamentar nos estudos de impacto ambiental (EIA)
e os seus conhecimentos tcnicos para verificar a relao entre as condies
ambientais do local pretendido pelo agente econmico e as atividades
propostas de cada ator social, conforme mostrado na Figura 1.

Figura 1: Dinmicas territoriais.

Fonte: Autora, 2008.

As dinmicas territoriais na Amaznia, representada na Figura 1,

normalmente se iniciam com as primeiras ocupaes histricas, onde o homem
de acordo com as potencialidades e limitaes naturais cria estratgias de

48
As licenas so usadas pelos rgos de controle ambiental para permitir a instalao de projetos e atividades com
potencial de danos ambientais.
49
Os padres representam o instrumento mais utilizado na gesto ambiental no mundo, onde eles estabelecem os
limites mximos dos efluentes dos empreendimentos, como por exemplo, a emisso e concentrao de poluentes
causados por uma indstria.
 78

sobrevivncia dividindo o espao segundo suas necessidades. As atividades

produtivas, a cultura e outros fatores de relao social estruturam as
comunidades que se relacionam entre si e com outras estruturas sociais
existentes. Essas relaes se do em um modelo de produo, onde ocorrem a
entrada e sada de produtos, recursos financeiros e naturais, estabelecendo
uma ligao onde o mercado se faz presente. As necessidades humanas,
como sade e educao, demandaram nessa situao, a presena do Estado.
Conforme esquema mostrado na Figura 1, a dinmica territorial
influenciada pelas aes do Estado, com as polticas pblicas e legislao, e
pelas influncias do mercado, por intermdio das ofertas e oportunidades.
Desse modo, planejar depende das questes econmicas, sociais, ambientais,
culturais, locais e globais. Por isso, o ordenamento territorial no Brasil tem sido
usado como estratgia de desenvolvimento sustentvel. Na ausncia de um
plano nacional de ordenamento territorial, existem aes polticas
individualizadas, nas quais o PZEE assume essa responsabilidade.
Nesse quadro, o PZEE pode ser visto como instrumento de gesto do
territrio, baseado na disponibilidade e transparncia de informaes,
negociao social das metas de regulao, de apropriao e uso do territrio,
que envolveu vrios atores sociais e diversas realidades. As metodologias de
execuo desse programa foram fundamentadas na abordagem
interdisciplinar, considerando, segundo uma hierarquia de escalas espaciais e
temporais, a estrutura e a dinmica do sistema ambiental. Deve seguir tambm
uma viso sistmica, que analisa as relaes de causa/efeito entre os
componentes do sistema ambiental, estabelecendo as interaes entre os
mesmos. Trata-se, assim, de um instrumento tcnico e poltico do
planejamento das diferenas, segundo critrios de sustentabilidade poltica, de
absoro de conflitos e de temporalidade. Seu valor reside no fato de descartar
o tratamento setorial das polticas pblicas, partindo de contextos geogrficos
concretos, neles implementando polticas j territorialmente integradas
(BECKER e EGLER, 1997).
Determinados tipos de ocupao territorial e os usos dos recursos
naturais no meio rural causam externalidades negativas que afetaram outros
lugares e outras pessoas, como por exemplo, atividade de extrao irregular de
ouro no Parna da Amaznia que contaminou de mercrio os peixes da regio.
A freqncia constante desse fato e a tentativa de minimiz-lo, solucion-lo e
 79

garantir os direitos sociais comunitrios fez com que houvesse uma

interveno do Estado. Nos dias atuais, os governos locais preparam planos e
estudos para melhor compreender as implicaes de suas decises em
comunidades, adotando regulaes que vo limitar o uso do territrio pelos
proprietrios de terras. Essas regulaes, quando adotadas para beneficiar a
todos, limitam as escolhas pessoais, individuais por meio da ao de
fiscalizao ambiental para atender o mercado, buscando o correto equilbrio
entre os interesses de indivduos, empresas e firmas e o do conjunto da
coletividade.
Um modelo de desenvolvimento sustentvel pressupe que o tratamento
da questo territorial deva ter como objetivo, a capacidade de promover a
interiorizao do desenvolvimento econmico e social (BECKER e EGLER,
1997). Ele possibilita, ao mesmo tempo, a incluso, na sociedade, de um
nmero cada vez maior de pessoas e contemplando as aspiraes das
coletividades no processo de desenvolvimento nacional.
De acordo com Duarte (2004), Millikan (1998), Bertone (2006), Moulin
(2002), Benatti (2004) e Ministrio da Integrao NacionaI (2006), entende-se
que o ordenamento territorial idealizado por esses autores contemplaria a
sustentabilidade social, econmica, ecolgica, territorial e cultural e que atenda,
simultaneamente, os critrios de relevncia social, prudncia ecolgica e
viabilidade econmica, que Sachs (2000), considera como sendo os pilares do
desenvolvimento sustentvel. As dificuldades esto vinculadas s
tradicionalidades brasileiras, ou seja: 1) a ocupao do territrio caracterizada
pela prevalncia da racionalidade econmica e pelas demandas do mercado
desde a colonizao para atender as demandas externas; 2) a desarticulao
entre as aes dos diferentes nveis governamentais (nacional, estadual e
municipal) e institucionais; 3) a formao social do Brasil; 4) as grandes
dimenses territoriais do pas.
 80

CAPITULO II: ENTENDENDO O ZONEAMENTO ECOLGICO

ECONMICO NO BRASIL.

2.1. NOTAS INTRODUTRIAS.

Para se iniciar uma abordagem cientfica busca-se entender os conceitos

e objetos de conhecimento, ao invs de apreender diretamente as coisas
empricas (LEFF, 2001). Esse captulo dedicado ao conhecimento do ZEE.
Nele procurou-se dar uma viso dos principais acontecimentos sobre o
programa PZEE no Brasil. Mesmo sem pretender aprofundar uma anlise
interpretativa do processo histrico do PZEE, o texto no se limita uma
simples relao dos fatos e datas. Nesse sentido, evitou-se apresentar os fatos
isoladamente; ao contrrio, eles so mostrados dentro de um conjunto de
acontecimentos, que constituem cada uma das etapas de insero do PZEE no
pas.
O principal enfoque desse captulo a conceituao, o histrico, a
competncia, a evoluo metodolgica e a realizaes tcnicas do PZEE.
Acrescenta, ainda, uma reflexo acerca de alguns dos seus problemas e as
respectivas recomendaes.
Procurou-se identificar e observar uma gama de conceitos atribudos ao
PZEE, com definies elaboradas, nos nveis cientfico e governamental. A
anlise das convergncias e confrontos dos pontos de vista conceituais,
histricos e das propostas metodolgicas apontam para elementos que
constituem um enfoque reflexivo sobre a essncia desse instrumento de
informao territorial.

2.2. PRESSUPOSTOS CONCEITUAIS DO ZEE

O conceito de Zoneamento Ecolgico Econmico (ZEE) traz um conjunto

de palavras disjuntas na raiz lingstica portuguesa, e, leva em conta a primeira
palavra, proveniente da palavra grega zne, inserida no latim como zona, ou
seja, regio que se caracteriza por certas particularidades. O verbo derivado
desse substantivo, zonear, denota dividir algo em zonas especficas. J o
termo zoneamento significa o ato ou efeito de zonear, e tambm tem o sentido
de diviso racional de uma rea em setores sujeitos s normas especficas
para o desenvolvimento de certas atividades, como para implantao de plos
de desenvolvimento, explorao dos recursos naturais, ampliao de reas
 81

urbanas, para a conservao do meio ambiente ou para a preservao de

patrimnio cultural etc (FERREIRA, 1999). Em um primeiro momento, que
zoneamento o ato de criar zonas em uma extenso territorial, segundo
objetivos e critrios pr-determinados.
Ainda, buscando o ncleo significativo da palavra zoneamento, Nitsch o
define, a partir da contextualizao do termo ingls zoning, que se entende
geralmente como a diviso de um territrio em zonas, que se distinguem pelo
uso permitido da terra (NITSCH, 2000, p. 502).
No que diz respeito analogia entre a palavra zoneamento no Brasil e
zoning e land use planing, salienta-se a existncia no Brasil de uma confuso,
de que essa confuso existe por causa do significado da palavra zoneamento
no plano de ordenamento urbano e industrial do Brasil, derivado dos Estados
Unidos, como mecanismo de exerccio do poder da poltica (MILLIKAN, 1998).
Na prtica afirma que as duas palavras remetem ao controle de uso das
propriedades particulares pela via do poder de poltica, ou seja, as duas
palavras esto vinculadas ao controle sobre os usos de reas de extenso
territorial (LIMA, 2006).
Diante da origem da palavra zoneamento, pode-se dizer que zona e
zoning tm a mesma origem, porm, com aplicaes diferentes: "Malgrado a
sua denominao, zoneamento, com implicaes normativas, o ZEE tem mais
afinidade com o que chamado nos pases de lngua inglesa, de land use
planing, do que com o que chamado de zoning. Entretanto, necessrio
enfatizar que a motivao para o ZEE a poltica, sendo que o mesmo s faz
sentido se conduzido no contexto de um arcabouo poltico-administrativo
voltado para a gesto territorial" (SCHUBART, 2000, p. 3).
As definies das palavras zoning e land use planing tem significao
diferentes entre si, a primeira tem sentido restrito e a segunda amplo. A
primeira refere-se ao controle do uso das propriedades particulares pela via do
poder da poltica, e a outra indica a operacionalizao subsidiada por esse
controle, ou seja, ela identifica as dinmicas territoriais, os conflitos, as
tendncias e cenrios futuros (LIMA, 2006).
Alm de Schubart, vrios autores debatem a dubiedade da palavra
zoneamento, como Becker, Nitsch, AbSber e outros. Schubart (2000)
sintetizou que o termo zoneamento tem duas idias associadas. A primeira
resultante da tcnica de processo de zonificao territorial com descrio,
 82

anlise e classificao das zonas. A outra o resultado de um processo

poltico-administrativo, no qual o conhecimento tcnico, aliado com outros
critrios, usado para alicerar a adoo de diretrizes e normas legais,
objetivando alcanar metas negociadas socialmente, as quais pressupem as
diretrizes de uso de recursos naturais e a ocupao do territrio. Assim sendo,
o zoneamento apresenta, basicamente, duas facetas: uma enfatiza a tcnica
de criar zonas territoriais e outra enfatiza um processo de tomada de deciso.
Schubart (1994) define, separadamente, as duas componentes do ZEE: a
tcnica e a poltica. A primeira, tcnica, trata de sintetizar e modelar o
conhecimento cientfico sobre a interao e distribuio espacial dos sistemas
ambientais (meios fsico, bitico e antrpico) em uma regio, em diferentes
escalas temporais e espaciais. A execuo desta componente deve levar em
conta o carter holstico do meio ambiente, as interaes dos sistemas
ambientais e as suas respectivas dinmicas, analisando as suas relaes de
causa e efeito. Estas aes permitem avaliar o grau de sustentabilidade e
vulnerabilidade de cada sistema ambiental e prognosticar cenrios de uso dos
recursos naturais. A realizao da componente tcnica envolve formao de
equipe, montagem de laboratrios, aquisio de dados e informaes primrias
e secundrias. A sua metodologia abrange coletas de dados primrios e
identificao e anlise dos dados orbitais50, estatsticos e outros. Parte dessa
tcnica utilizada para outras modalidades setoriais de zoneamento, como o
agroecolgico, por exemplo. O PZEE, devido ao seu carter dinmico, holstico
e sistmico51, tem condies de propor diretrizes mais abrangentes,
considerando os custos e os benefcios para a sociedade.
O segundo elemento do PZEE, o poltico, tem como objetivo, segundo
Schubart, implementar alternativas de desenvolvimento regional e sub-regional
compatveis com a sustentabilidade e as vulnerabilidades dos sistemas
ambientais. Para ter xito, necessrio estabelecer critrios para a ocupao
do espao e uso dos recursos naturais. Para tanto, devem-se adotar polticas e
aes pblicas (programas, projetos, mecanismos fiscais, planejamento de
obras de infra-estrutura e outros) coerentes com as indicaes do componente
tcnico do PZEE.

50
Dados orbitais so aqueles detectados e adquiridos por sensores orbitais de satlites.
51
Baseado em Tricart (1997) e Capra (1996).
 83

Na verdade, as duas componentes so complementares, principalmente

quando se trata da Amaznia. As informaes disponveis no abrangem toda
a regio e esto em diferentes escalas temporais e espaciais. Esse fato leva
necessidade de se fazer vrios levantamentos de dados no campo para
conhecimento das realidades existentes. Conseqentemente, preciso dispor
de, no mnimo, uma equipe multidisciplinar qualificada, infra-estrutura e tempo
exclusivo para a atividade. Hipoteticamente, ao terminar os estudos de
diagnstico e prognoses, a rea estudada ter ainda as mesmas realidades?
Entende-se que dificilmente isso acontecer, j que as dinmicas naturais e
humanas nos espaos geogrficos na Amaznia so intensas. Ento, a
agilidade em realizar os diagnsticos e prognoses tambm essencial. Caso
contrrio, as aes planejadas j no tero condies de serem
implementadas.
Uma terceira componente do programa de ZEE diz que ele um
instrumento de planejamento e gesto territorial para o desenvolvimento
regional sustentvel (BECKER e EGLER, 1997, p. 12). Por essa tica, o ZEE
adquire um carter ativo em uma nova proposio de desenvolvimento, na qual
se deve considerar todo o contexto de sustentabilidade.
A definio de PZEE requer alguns conhecimentos prvios, pois a sua
execuo exige mtodos, reflexo, estratgias prprias, metodologias e equipe
multidisciplinar dotada de uma forte noo de planejamento regional. Para
AbSber, o PZEE est ligado identificao da vocao do territrio.
Estabelecer as bases de um ZEE em uma determinada
conjuntura geogrfica equivale a realizar um estudo para
determinar a vocao de todos os subespaos que compem
um certo territrio, e efetuar o levantamento de suas
potencialidades econmicas, sob um critrio basicamente
ecodesenvolvimentista (ABSBER, 1989, p. 4).

Segundo este autor, a tcnica de mapeamento das zonas deve

considerar as suas caractersticas morfoclimticas e pedolgicas e as
condies ecolgicas e fisiogrficas regionais. Ele recorda que a metodologia
de mapeamento das classes de capacidade de uso do solo foi criada para
atender s necessidades europias e deve ser adaptada para ser aplicada em
terras equatoriais. O autor evidencia a cautela que se deve ter com as
adaptaes de aplicao do ZEE no Brasil, pois preciso observar as
experincias brasileiras anteriores, cruzar os fatos fisiogrficos, ecolgicos,
 84

econmicos, demogrficos, sociais e os planos, programas e projetos

propostos para a regio.
A noo de AbSber sobre o ZEE para determinar a vocao de todos
os subespaos de uma regio criticada por alguns autores, em especial por
Nitsch (1998). Nitsch discorda dos termos metodolgicos: vocao natural,
capacidade de suporte, potencialidade definida pelo solo e potencialidade
social, quando afirma que nenhum lugar do mundo de hoje oferece um critrio
vivel para determinar o que , ser ou deve ser o destino deste territrio
(NITSCH, 1998, p. 7), Pois os critrios tm aplicabilidade duvidosa. Nitsch faz
um retorno ao ponto histrico de discusso cientfica sobre a capacidade de
apreenso da realidade pelas cincias modernas, citando como exemplo a
influncia dos pesquisadores no objeto a ser estudado. Resumindo, para este
autor, o problema a capacidade humana de identificar a vocao dos sub-
setores territoriais: o homem moderno no capaz de ouvir a voz da natureza
clamando pelo que deve ser feito com ela. Mas exatamente isso inerente no
af dos pais da metodologia, de estudar o que deve ser realizado no futuro
(NITSCH, 1998a, p. 5). Entende, ainda, que a aplicao tcnica do ZEE se
apia em tradies positivistas e tecnocrticas, pois os seus procedimentos
obedecem aos princpios empricos positivistas52 da geografia tradicional
(determinismo alemo e possibilismo francs). Cabe destacar que a geografia
tradicional aquela que tem a sua totalidade apoiada no positivismo para
definir precisamente o seu objeto, visando ter legitimidade e autoridade como
cincia. Nesse contexto, ela uma cincia emprica, pautada na observao.
a cincia de contato entre o domnio da natureza e o da humanidade (MORAIS,
1994).
A geografia tradicional tem como base a idia de vrios autores, porm
destacou-se o pensamento determinista de Ratzel, por legitimar a expanso da
Alemanha, no sculo XIX. Ratzel definiu como objeto geogrfico o estudo da
influncia de que as condies naturais exercem sobre a humanidade, e seus
procedimentos de anlise seriam a observao e descrio. Para este autor, as
influncias da natureza atuariam na fisiologia (somatismo) e psicologia (carter)
dos indivduos. Influenciariam, ainda, na constituio social, pela

52
Doutrina de Auguste Comte (v. Comtiano), caracterizada, sobretudo, pela orientao antimetafsica e antiteolgica
que pretendia imprimir filosofia e por preconizar como vlida unicamente a admisso de conhecimentos baseados em
fatos e dados da experincia; comtismo (MORAIS, 1989).
 85

disponibilidade dos recursos naturais. Para ele, o homem utiliza os recursos da

natureza para atender suas primeiras necessidades (alimentao e moradia),
criando uma dependncia com uma rea territorial53. Afirma, ainda, que,
quando a sociedade se organiza para defender esse territrio, transforma-se
em Estado. O pensamento radicalizado de Ratzel fundamentou a escola do
determinismo geogrfico (RATZEL, 1905).
Vital de La Blache (1946) contestou o pensamento de Ratzel, em uma
argumentao consoante com a Revoluo Francesa. Esse autor condenou a
vinculao entre o pensamento geogrfico e os interesses polticos,
descomprometendo o saber da prtica social e dissimulando seu contedo
ideolgico. Vital de La Blache definiu como objeto da geografia a relao entre
o homem e a natureza numa perspectiva de paisagem. Para ele, nessa
relao, o homem um ser ativo com capacidade de buscar alternativas para
satisfazer as suas necessidades, a partir das condies naturais. Assim, a
natureza tem possibilidades para a ao humana, cabendo ao homem escolher
como vai utilizar as condies naturais, e no a natureza determinando as
aes humanas. Dessa argumentao advm o nome da escola, de
possibilismo geogrfico.
Moreira (1986) e Morais (1994), dizem que, na verdade, em termos de
mtodo, a proposta de Vital de La Blache no rompeu com a essncia das
formulaes de Ratzel, foi um desdobramento desta em outros princpios
focalizados no relativismo, negando a idia de causalidade e determinao.
Assim, a geografia tradicional teve seus postulados fundamentados no
pensamento filosfico do positivismo.
Com relao aos procedimentos tcnicos que se utilizam de princpios
positivistas, citados por Nitsch, correspondentes s anlises dos elementos
naturais, como por exemplo, o clima, a geologia, vegetao e geologia, admiti-
se que so baseados no pensamento da geografia tradicional. Mas, salienta-se
que o ZEE tambm leva em conta, na mesma proporo de relevncia dos
elementos da natureza, os fatores humanos. As crticas desse autor so
pertinentes em alguns pontos, mas indaga-se se existem outras prticas de
zonear que obedeam a outros critrios. At hoje, desconhecem-se outras
maneiras de dividir um territrio para atividades humanas.

53
Ratzel elaborou o conceito de espao vital, uma representao de um equilbrio, entre a populao de uma dada
sociedade e os recursos disponveis para suprir suas necessidades, definindo assim suas potencialidades de progredir.
 86

Concorda-se com Nitsch na assertiva de que o PZEE, como instrumento

tcnico, utiliza procedimentos originados da geografia tradicional e que existem
dificuldades de apreenso da realidade. Mas, entende-se que apesar dessas
dificuldades possvel identificar as caractersticas naturais e sociais de um
territrio. A caracterizao de um territrio exprime suas potencialidade e
limitaes naturais, isso indica que de maneira geral a tnue linha entre o que
feito e o que deve ser feito o uso dos recursos naturais e ocupao do solo. A
deciso como ser estabelecida por grupos sociais e mercado, que nem
sempre consideram os interesses coletivos, limitado pelas polticas ambientais
estabelecida pelo estado. As vezes, surge conflitos de interesses. Nesse
quadro, entende-se que o PZEE o instrumento poltico de negociao no
presente e que deveria ser institudo para atuar nessas situaes.
A negociao de conflitos entre atores sociais com procedimentos de
articulao e participao social tem fundamento na geografia crtica. A
execuo dessas duas atividades pelo programa do ao mesmo um
caracterstica que vai alm da geografia tradicional.
Retornando ao tema do conceito, Nitsch diz que o PZEE um instrumento
de planejamento regional na Amaznia brasileira. As experincias similares em
outros pases no tiveram excelentes resultados, por causa de suas categorias
de zonificao. Para ele, zoneamento no outra coisa que proibio
abrangente [...]. Pode-se argumentar que o zoneamento no somente proibir
[...], mas tambm permitir, sem garantias de implementao do que permitiu
(NITSCH, 2000, p. 501-502). Fundamentado na unicidade de proibio, Nitsch
concluiu que o PZEE tem uma lgica binria, de proibir ou no proibir.
Contrapondo-se a essa argio, Schubart diz que o PZEE no deve ter
apenas resultados em formas legais:
[...] uma lei de zoneamento, que estabeleceria de modo
monoltico, o que se pode e o que no se pode fazer em
diferentes zonas de um territrio geralmente de grande
extenso. Esta concepo normativa do ZEE, nesta escala de
abrangncia errnea e totalmente contraproducente, tendo
sido corretamente criticado por Nitsch (1994), no caso do
zoneamento de Rondnia, concludo em 1988. O mesmo
procedimento tambm adotado em Mato Grosso, com relao
ao zoneamento de todo o estado. Estes zoneamentos
constituem componentes de programas de desenvolvimento
agroflorestal dos dois estados Planafloro e Prodeagro,
respectivamente financiados pelo Banco Mundial
(SCHUBART, 2000, p. 3).
 87

Por fim, vale a pena lembrar que o ZEE, no Brasil, deriva da Poltica
Nacional de Meio Ambiente. Logo, foi concebido, inicialmente, como
instrumento de poltica ambiental e de recursos naturais, com vistas
integrao e espacializao de polticas pblicas voltadas para ordenar o uso
e a ocupao do territrio. Com o passar do tempo, a execuo deste
instrumento54 adquiriu outras particularidades na sua forma, resultando na
insero de novos elementos em sua definio. No mbito da sua evoluo
conceitual, o ZEE, nas duas ltimas dcadas, teve acrscimos em suas
caractersticas e a sua definio tornou-se mais complexa e abrangente. Tendo
em vista essa mistura de fundamentaes, Schubart define o ZEE como:
a avaliao estratgica dos recursos naturais, socioeconmicos
e ambientais, fundamentada no inventrio integrado desses
recursos em um territrio determinado, com finalidade de
prover o poder pblico e a sociedade de informaes
georreferenciadas para orientar o processo de gesto
ambiental (SCHUBART, 2000, p. 3).

De acordo com este conceito, o ZEE, enquanto programa, resume-se a

um instrumento tcnico de informao sobre o territrio, tendo como finalidade,
apenas, identificar e avaliar os componentes do meio ambiente. Sendo assim,
cabe indagar como se fixam as suas outras caractersticas de ser tambm
instrumento poltico de regulao e de planejamento e gesto do territrio.
O MMA (1997), Becker e Egler (1997) adotaram o conceito da Secretaria
de Assuntos Estratgicos (SAE), segundo o qual, o PZEE entendido como
um dos instrumentos para a racionalizao da ocupao dos espaos e de
redirecionamento de atividades fornecendo subsdios para as estratgias e
aes para a elaborao e execuo de planos regionais em busca do
desenvolvimento sustentvel (SAE,1991, p. 3-4). Esses autores do nfase ao
papel poltico quando os tcnicos do PZEE o transformam em instrumento
poltico de regulao do uso do territrio. O PZEE um instrumento de
negociao entre as vrias esferas de governo e entre estas, o setor privado e
a sociedade civil, isto , um instrumento para a construo de parcerias. Desta
maneira, alm de ser agente de informao do territrio, o PZEE tem outros
papis a desempenhar:
O PZEE [...] no um fim em si, nem mera diviso fsica, e
tampouco visa criar zonas homogneas e estticas
cristalizadas em mapas. Trata-se [...] de um instrumento

54
O ZEE foi inserido como parte integrante do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do Brasil (PP-
G7).
 88

tcnico e poltico do planejamento das diferenas, segundo

critrios de sustentabilidade, de absoro de conflitos, e de
temporalidade, que lhe atribuem o carter de processo
dinmico, que deve ser periodicamente revisto e atualizado,
capaz de agilizar a passagem para o novo padro de
desenvolvimento. A economia de tempo na execuo reside
justamente no fato de descartar o tratamento setorial das
polticas pblicas, partindo de contextos geogrficos concretos
neles implementando polticas j territorialmente integradas; de
ampliar a escala de abrangncia das aes que passam a ser
zonas, e no mais plos pontuais; de favorecer a
competitividade sistmica entre as zonas (MMA, 1997, p. 12-
13).

Entende-se que os esclarecimentos sobre o PZEE feitos por Becker e

Egler (2007), so elucidativos, no que diz respeito ao seu desempenho como
instrumento tcnico de informao, de planejamento e da gesto territorial para
o desenvolvimento sustentvel. Chama-se a ateno para o fato de que os
autores destacam a ligao entre o PZEE e o novo padro de
desenvolvimento. Para esses autores, o PZEE um instrumento poltico e
tcnico do planejamento, cuja finalidade ltima otimizar o uso do espao e as
polticas pblicas. Ele teria mais agilidade na sua execuo se concentrasse
sua ao na implementao das polticas territorialmente integradas, ampliando
a sua escala de abrangncia das zonas e favorecendo a competitividade
sistmica entre as mesmas.
A ampliao da escala de abrangncia, o descarte de tratamento setorial
das polticas pblicas e a preponderncia das polticas territoriais integradas,
comentados por Becker (MMA, 2007), evidenciam a dificuldade do PZEE ser
aplicado em reas urbanas. Neste contexto, Steinberger e Romero concordam
com Becker e Schubart, quando enunciam que o PZEE um instrumento de
planejamento de ordenamento territorial. No entanto, chamam a ateno para o
seu sucesso, quando executado em reas pouco antropizadas e para a sua
pouca aplicabilidade em espaos urbanos:
O Programa Zoneamento Ecolgico-Econmico (PZEE) um
instrumento de planejamento do ordenamento territorial que
vem sendo elaborado em algumas regies prioritrias de
determinadas macro-regies do Brasil, especialmente na
Amaznia. Sua concepo prev que ele tenha mais sucesso
quando aplicado em regies pouco antropizadas. Isso equivale
a reconhecer que os espaos urbanos tem sido praticamente
ignorados como capazes de interferir na definio de usos
ecolgica, econmica, social e cultural, e politicamente
sustentveis (STEINBERGER e ROMERO, 2000, p. 1).
 89

Sobre a aplicao do PZEE no meio urbano, AbSber (1989, p. 6-8)

enuncia que a tendncia para a concentrao industrial em determinados
espaos foi um artifcio adotado no processo de industrializao brasileira. A
concentrao contribui para um desajuste entre as regies com funes
naturais e econmicas. Os espaos que apresentam concentrao industrial
so muito mais difceis de recuperar a dinmica natural, precisando de mais
tempo para remanejar as atividades econmicas existentes. Por essas e outras
razes, segundo o autor, o PZEE tem mais possibilidades de sucesso em
reas com predomnio das condies naturais, embora pondere que o papel
das cidades e da rede urbana deva ser avaliado pelo PZEE. O autor salienta
que cada tipo de regio, existente na estruturao espacial dos pases
subdesenvolvidos ou em vias de desenvolvimento, exige uma combinao
adequada para a feitura de zoneamentos ditos econmicos (ABSBER,1989,
p. 8). Entende-se que o PZEE com instrumento estratgico de planejamento
pode ser aplicado em reas urbanas, em especial quando seu usurio principal
for o Governo Estadual.
A tcnica de zoneamento no Brasil teve a sua origem centrada na
indicao de reas para implementao de plos industriais, posteriormente,
na dcada de 1991 ele foi tambm aplicado de acordo com o enfoque
ambiental. Essa pratica foi institucionalizada, surgindo o programa ZEE. claro
que o programa foi elaborado para ser aplicado prioritariamente em reas com
predomnio da natureza. O programa ZEE tem uma inclinao para as reas
rurais ou pouco ocupadas. A rea definida como prioritria para a execuo do
PZEE foi a Amaznia. Essa regio, por um lado, tem a maior parte de sua
extenso territorial constituda por reas esparsamente ocupadas por
populaes que demandam decises polticas e servios sociais e ambientais.
Por outro lado, tem uma concentrao populacional em reas urbanas (taxa de
urbanizao 60%, IBGE 2000 e zona urbana cobre 5,6% do bioma, Barreto et
al. 2006), com as mesmas demandas da populao rural. No entanto, no meio
urbano, a excluso social, a destruio do meio ambiente e as decises
polticas influenciam nas atividades humanas desenvolvidas nas reas rurais.
Assim, o PZEE deve tambm considerar como prioridade as reas urbanas na
Amaznia. Essa regio marcada por baixa densidade demogrfica,
concentrao populacional nas reas urbanas, carncias de conhecimentos
sobre os dados fsicos, biticos e socioeconmicos com informaes em
 90

menores escalas cartogrficas e maiores detalhes de dados. Diante deste

quadro, o PZEE teve como primeiras atividades, o levantamento de dados e a
elaborao de metodologias de diagnsticos, deixando de lado a articulao
entre os atores sociais envolvidos na dinmica territorial.
Todos os conceitos e aplicaes do PZEE discutidos at aqui
destacaram-no como um instrumento de base tcnico-informativa e de
orientao para a tomada de deciso. Nessa verso, o programa tem como
primeiro objetivo especifico, buscar conhecer um espao geogrfico e, de
acordo com suas caractersticas socioambientais potenciais e limitantes, fazer
indicaes sobre as formas de uso dos recursos naturais e a ocupao
territorial. A submisso dos diversos usos espaciais da sociedade brasileira ao
consentimento de uma equipe tcnica de PZEE uma padronizao de atos.
Essa padronizao, para ter legitimidade, requer uma regulamentao jurdica.
importante analisar com os conceitos de PZEE esto ligados ao direito de
propriedade individual e coletiva, ou seja, permeiam as questes legais, que
nos remetem a observar a sua natureza enquanto instrumento jurdico.
Considerando o PZEE instrumento poltico-jurdico, Benatti delineou um esboo
do mesmo:
O zoneamento de um territrio deve ser a traduo espacial
das polticas econmica, social, cultural e ecolgica da
sociedade. Para seu funcionamento, deve-se levar em
considerao a existncia de mltiplos poderes de deciso,
individuais e institucionais, que influenciam a organizao do
espao. Eles vo desde a lgica do mercado e as
particularidades dos sistemas administrativos, at a diversidade
das condies socioeconmicas e ambientais de uma regio. O
propsito do zoneamento buscar a conciliao desses fatores
da forma mais harmoniosa possvel, com o intuito de
proporcionar (i) a melhoria da qualidade de vida, (ii) o
desenvolvimento socioeconmico equilibrado das regies, (iii)
uma gesto responsvel dos recursos naturais, (iv) a proteo
do meio ambiente e (v) a participao das populaes
(BENATTI, 2004, p. 4).

A Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA), Lei n. 6.938/81, legalizou

a criao de Programa de ZEE.55 Porm, a real legitimao de seus objetivos
ocorreu por meio do Decreto n. 4297/200256, que regulamentou o Art. 9,

55
Essa poltica apoiou-se na primeira definio institucional de ZEE feita pela SAE: o ZEE um instrumento poltico e
tcnico do planejamento, [...] sua finalidade ltima otimizar o uso do espao e as polticas pblicas (MMA e SAE,
1997, p. 12).
56
O ZEE, instrumento de organizao do territrio a ser obrigatoriamente seguido na implantao de planos, obras e
atividades pblicas e privadas, estabelece medidas e padres de proteo ambiental destinados a assegurar a
qualidade ambiental, dos recursos hdricos e do solo e a conservao da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento
sustentvel e a melhoria da qualidade de vida da populao (Art. 2 do Decreto n 4.297/02).
 91

inciso II, da Lei n. 6.938. Esse decreto estabeleceu o PZEE como um

instrumento tcnico e poltico para planejamento dos governos estaduais, no
que diz respeito gesto do territrio e ao fortalecimento institucional e da
participao social. Nesse decreto, o PZEE assumiu o encargo de regulador do
uso territorial e dos recursos ambientais, como instrumento tcnico-poltico de
comando e controle territorial. A anlise de Schubart, sobre as facetas tcnicas
e poltica do programa, foi institucionalizada.
O Ministrio do Meio Ambiente (MMA), na apresentao da reedio das
Diretrizes Metodolgicas para o Zoneamento Ecolgico-Econmico do Brasil
(MMA, 2001), apresentou uma concepo mais abrangente do programa:
O ZEE um instrumento que concretiza um novo arranjo
institucional do sistema de planejamento, ao funcionar como
um sistema de informaes e avaliao de alternativas,
servindo como base de articulao s aes pblicas e
privadas que participam da reestruturao do territrio,
segundo as necessidades de proteo, recuperao e
desenvolvimento com conservao (MMA, 2001, p. 28).

A adoo do conceito e a execuo do programa ZEE no Brasil,

especificamente nas polticas pblicas da Amaznia, fortaleceram,
basicamente, duas vertentes cientficas contraditrias. A primeira constituda
por um grupo de pesquisadores renomados, como Schubart, AbSber, Becker
e outros, que intitulam o PZEE como um instrumento de planejamento regional
para a Amaznia brasileira, com capacidade de atender aos objetivos de
conciliar a utilizao produtiva dos recursos naturais com a conservao da
fauna e flora, beneficiando a populao amaznica sob a tica do
desenvolvimento sustentvel. A segunda, encabeada por Nitsch, contesta a
forma como foi elaborado o PZEE para a Amaznia. Ela indaga o motivo da
adoo de uma proposta de PZEE no Brasil, sem experincias semelhantes no
mundo. Essa vertente cientfica questiona, principalmente, a execuo de um
zoneamento para territrios extensos, na Amaznia brasileira, que abrange os
meios urbano e rural e desconsideram outros instrumentos de planejamento.
Apesar de todos os debates sobre o PZEE no Brasil, ainda h confuso
entre as funes do programa como instrumento poltico, instrumento tcnico
de criar zonas. Nesse contexto, Schubart faz alguns esclarecimentos:
Tendo em vista seu carter holstico e sistmico, o zoneamento
ecolgico-econmico capaz de sugerir solues mais
abrangentes em termos de uma relao entre custos e
benefcios mais favorveis para a sociedade. Nesse sentido,
ele difere de modalidades setoriais de zoneamento, como por
 92

exemplo, os zoneamentos agroecolgicos que enfatizam a

aptido agrcola dos solos, negligenciando outras
oportunidades de uso do espao e dos recursos naturais e
ambientais pela sociedade. Como qualquer instrumento de
planejamento, o zoneamento ecolgico-econmico um
processo dinmico. No se trata de produzir mapas que
cristalizem o conhecimento, limitando quaisquer oportunidades
futuras de desenvolvimento. Mesmo se este fosse o objetivo, o
esforo seria vo, uma vez que o conhecimento cientfico sobre
o meio natural evolui, como tambm evoluem as relaes
sociais e econmicas (SCHUBART, 1994, p. 494-495).

A observao de algumas experincias do desenvolvimento do PZEE na

Amaznia permite a apresentao de alguns comentrios. A caracterizao e
diviso do territrio em zonas fizeram com que surgissem tcnicas de
zoneamento, como, por exemplo, agroecolgicas, urbanas e ambientais, as
quais s vezes se confundem com o programa do ZEE coordenada pelo
Governo Federal. Essa confuso foi causada pela proposta do Programa
Zoneamento Ecolgico Econmico (PZEE), que, no incio, no era bem clara,
deixando vazios quanto ao conceito, utilizao e metodologia. Tudo foi
construdo, simultaneamente, com a sua aplicao, ou seja, nos modos de
fazer. Apesar de que, atualmente, h debates acadmicos e tcnicos sobre o
PZEE, o entendimento sobre o conceito, a utilizao e a metodologia nos
parece pouco difundida e, conseqentemente, no foram assimiladas pelas
instituies pblicas e privadas, tcnicos, executores e sociedade civil. As
diversas conotaes e aplicaes do zoneamento como tcnica, atividade e
programa de governo, deixam confuso o entendimento do que seja o ZEE. No
meio dessa tempestade de conceitos e objetivos para o programa, algumas
instituies e estados da Amaznia, considerando as definies existentes,
tambm fizeram as suas prprias proposies de conceitos e objetivos.
O Programa de ZEE para Amaznia Legal (PZEEAL), estabelecido em
1991 pelo Governo Federal, define os objetivos do mesmo como um dos
instrumentos para a racionalizao da ocupao dos espaos e de
redirecionamento de atividades, com capacidade de subsidiar as estratgias e
aes para a elaborao e execuo de planos regionais, em busca do
desenvolvimento sustentvel. Tem como finalidade dotar o Governo Federal de
bases tcnicas para a espacializao das polticas pblicas, visando a
ordenao do territrio (MMA, 1997).
J o Ministrio de Meio Ambiente manteve parte das definies
anteriores, que do ao PZEE uma conotao de instrumento poltico e tcnico
 93

de subsdio de planejamento. Acrescentou, ainda, outro sentido (objetivo) de

instrumento de negociao entre as vrias esferas de governo e, entre estas,
o setor privado e a sociedade civil, isto , um instrumento para a construo de
parcerias (BECKER e EGLER, 1997).
A definio adotada pelo Governo Estadual do Acre, a exemplo de outros
estados Amaznicos, seguiu as orientaes da SAE, envolvendo os aspectos
tcnicos e polticos. No entanto, ela deu nfase aos aspectos polticos. A
componente poltica do PZEE teve destaque na execuo deste programa pelo
governo do Acre, que o definiu como:
um instrumento estratgico de planejamento regional e gesto
territorial, envolvendo estudos sobre o meio ambiente, os
recursos naturais e as relaes entre a sociedade e a natureza,
que servem como subsdio para negociaes democrticas
entre os governamentais, o setor privado e a sociedade civil
sobre um conjunto de polticas pblicas voltadas para o
desenvolvimento sustentvel (Governo do Estado do Acre,
2000, V. 1, p. 1).

O Governo Estadual de Rondnia chamou o PZEE em seu territrio de

Zoneamento Ecolgico-Econmico de Zoneamento Socioeconmico-Ecolgico
(ZSEE), onde a palavra econmico foi substituda por socioeconmico e
antecede o ecolgico. Esta nova forma representa a inteno de deixar
explcita e prioritria a preocupao scio-ambiental nos processos de
desenvolvimento regional (SOUZA, 2001).
Semelhante aos outros estados executores do PZEE na Amaznia, a
equipe tcnica no estado do Amap, no incio de suas atividades, buscou
compreender os conceitos e atividades do programa aps treinamentos e
exerccios metodolgicos. Chegou concluso de que o PZEE:
Enquanto concepo tcnica destinada a contribuir para o
planejamento e gesto territorial, apia-se na efetividade da
informao, traduzida na linguagem mais convincente possvel
e na legitimidade de todo o processo, com o envolvimento de
toda a sociedade (RABELO et al., 2002, p. 20).

Assim, entendemos o PZEE como um instrumento de planejamento

estratgico de ordenao territorial que, considerando o desenvolvimento
econmico e a sustentabilidade ecolgica, econmica e social, orienta as
tomadas de decises na gesto territorial sobre o uso dos recursos ambientais
e a ocupao do solo. As suas atividades de elaborao de diagnsticos e
cenrios disponibilizam resultados e que podem promover a articulao e
 94

negociao entre as aes pblicas e privadas para a reestruturao do

territrio, segundo diretrizes pertinentes aos seus propsitos.
Diante do impasse conceitual, entende-se que o Decreto n 4.297/02, que
regulamenta a Lei n 6.938/81, esclarece o dever do PZEE, enquanto
instrumento tcnico-poltico: a) subsidiar a elaborao de polticas territoriais,
orientando os tomadores de deciso na adoo de polticas convergentes com
as diretrizes de planejamento estratgico do pas; b) correlacionar os
resultados fsicos do diagnstico socioambiental para criar cenrios, tendncias
e alternativas para fundamentar as indicaes para o desenvolvimento
sustentvel; c) construir um banco de dados com todas as informaes, dados
espaciais, estatsticas dos diagnsticos, cenrios e as indicaes de uso das
zonas disponibilizadas ao pblico em geral; d) apoiar os empreendimentos
federais, no que concerne a implantao de eixos e plos de desenvolvimento;
e; e) conceber e implementar formas de divulgao pblica das informaes
utilizadas no processo de PZEE.
Alm de determinar, regulamentar e estabelecer os critrios para o PZEE,
o referido decreto define as competncias de elaborao e de execuo. Ao
Poder Pblico compete a responsabilidade sobre a atividade de ZEE nacional
ou regional, e sobre o ZEE aplicado a reas consideradas patrimnio nacional.
Assim, entendemos que cabe aos Estados da Federao, se assim o
desejarem, executar o PZEE com enfocar reas locais.

2.3. BREVE HISTRICO DO ZEE

A evoluo do ZEE est imbricada em fatos notveis ocorridos na questo

ambiental mundial e brasileira. Os seus eventos se sobrepem em datas,
objetivos e prticas. Alm das experincias citadas, outros eventos tambm
foram importantes para a consolidao do ZEE, enquanto instrumento de
planejamento e gesto territorial.

2.3.1. Antecedentes do ZEE

O registro do zoneamento em documentos governamentais brasileiros

recente. A sua primeira meno, por escrito, ocorreu no ano de 1964, na Lei n
4.504, de 30 de novembro de 1964, conhecida como Estatuto da Terra, no
governo do presidente Humberto Alencar Castello Branco. Nesse documento, o
zoneamento citado como instrumento estratgico para o planejamento de
 95

aes da reforma agrria, para definir zonas socioeconmicas homogneas em

reas rurais prioritrias, visando identificar latifndios improdutivos e reas de
conflito rurais (MONTENEGRO, 2001).
Na mesma dcada, em 1969, a National Aeronautics and Space
Administration (NASA) foi convidada pelo governo brasileiro para fazer uma
demonstrao da utilizao dos radares de visada lateral (Side-Looking
Airborne Radar - SLAR) para mapeamentos. A rea selecionada foi a regio
conhecida como Quadriltero Ferrfero (MG). Os resultados alcanados foram
considerados positivos pelo Governo Federal. Considerando esses resultados,
o Ministrio de Minas e Energia (MME) props um levantamento experimental,
usando o mesmo procedimento, na regio do rio Tapajs (PA). Esses fatos,
aliados inteno de promover a ocupao da Regio Amaznica e sua
integrao economia nacional, levaram o Governo Brasileiro, atravs do
DNPM e com recurso do Plano de Integrao Nacional (PIN), a repetir o
mtodo na Amaznia e na parte ocidental do nordeste brasileiro, no mbito do
Projeto Radar na Amaznia57 (RADAM), em 1970 (DEL PRETTE e MATTEO,
2006). A transferncia de tecnologia americana deu suporte tcnico para a
criao do Projeto RADAM, cujos mapeamentos constituram-se no ponto de
partida para os mapeamentos do programa de ZEE.
Quinze anos aps a promulgao do Estatuto da Terra, durante a
administrao presidencial de Joo Batista Figueiredo, foi publicado o Decreto
n 83.518 (28/05/1979), que estabelece um grupo de trabalho de quinze
instituies, com a incumbncia individual de propor uma poltica florestal e
ambiental para a Amaznia Legal. Como resultado, houve um conjunto de
relatrios (RYLANDS e PINTO, 1998). Destes documentos, destacaram-se: As
estratgias para a Poltica Florestal na Amaznia Brasileira (INPA, 1979), a
Proposta de Poltica Florestal para a Amaznia Brasileira (Fundao
Universidade do Amazonas, 1979), por causa de suas consideraes sobre
zoneamento e o Anexo 3 do Relatrio do Grupo de Trabalho do INPA, intitulado
Zoneamento Ecolgico Econmico Preliminar Unidades de Conservao,
Florestas Nacionais e reas de Colonizao, por ter sido o nico a definir o

57
O RADAM foi originalmente direcionado para conhecer e elaborar cartas geogrficas da Amaznia e do nordeste
brasileiro, mas foi expandido em 1975 para todo o territrio nacional com o nome de RADAM-BRASIL.
 96

ZEE, mesmo com uma conceituao deficiente58 (DEL PRETTE e MATTEO,

2006).
Naquela poca, a Amaznia j sofria de problemas sociais e ambientais59,
causados pela transposio do mesmo padro do processo produtivo nacional,
desenvolvido nas regies Sul e Sudeste, durante o governo militar (1964-
1984). Esse padro de desenvolvimento tinha como principal caracterstica, o
incentivo pecuria extensiva com financiamentos pblicos, feitos por
intermdio da Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia
(PAGNOCCHESCHI e BERNARDO, 2006; MAHAR, 1972, 1978 e 1998;
MARGULLIS, 2003). Os financiamentos pblicos contriburam para a
multiplicao de projetos agropecurios, a implementao de grandes projetos
de infra-estrutura (como abertura de estradas, construo de usinas
hidreltricas, exploraes minerais, implantao de madeireiras e outros).
Essas atividades contriburam para o aumento do ndice de desmatamento na
Amaznia60, que chegou mdia 0,54% na dcada de 1977/1988
(21.050_km2/ano). Desde ento, o desmatamento na Amaznia foi propalado
com alarde pela imprensa nacional e internacional, com nfase para a
possibilidade de risco continuidade de existncia de vida no planeta. Este fato
levou governantes de outros pases e organizaes ambientalistas a
debaterem sobre a necessidade de aes para preservar a maior floresta
tropical do mundo. Diante deste quadro, as instituies financiadoras
internacionais, usando os acordos financeiros, pressionaram o Estado
brasileiro a resolver essa questo.
O governo militar, na dcada de 1980, preocupado em continuar a ter o
acesso aos recursos financeiros estrangeiros e multilaterais, em manter a
soberania sobre a regio amaznica, em promover o desenvolvimento
econmico e, simultaneamente, em resolver as questes ambientais, decidiu
assumir uma proposta de desenvolvimento menos agressiva ao meio ambiente.
Visando atender aos objetivos de conciliar o desenvolvimento e a conservao
ambiental, adotou estratgias e aes especficas. Dentre elas, destaca-se a

58
No entanto, o aludido zoneamento ecolgico-econmico estava conceitualmente muito distante de sua atual
concepo como instrumento de gesto (DEL PRETTE e MATTEO, 2006, p. 11). Apesar de tudo, os resultados dos
grupos de trabalho formados para tratar sobre as Estratgias para a Poltica Florestal e Ambiental na Amaznia
Brasileira nunca foram levados adiante (MONTENEGRO, 2001, p. 26).
59
Esses problemas foram identificados por estudos e levantamentos feitos por organizaes governamentais e no
governamentais que apontaram a ineficincia do modelo adotado e os impactos negativos que poderiam adquirir
carter global (PAGNOCCHESCHI e BERNARDO, 2006, p. 108).
60
O ndice de desmatamento da Amaznia elaborado e mensurado pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
(INPE, 2006)
 97

Poltica Nacional de Meio Ambiente (PNMA), que visava fortalecer a proteo

aos ecossistemas, sob risco iminente de degradao (Lei 6938/81 e Lei
7.437/1985). Essa poltica estabeleceu o zoneamento ambiental como
instrumento de planejamento (LEITE, 2001; SCHUBART,1994; MILLIKAN,
2001).
A aprovao da PNMA foi resultante do processo de preocupao com os
problemas ambientais, iniciado na segunda metade dos anos 1970. Esta lei
marcou o incio de uma nova fase na trajetria da poltica ambiental e definiu
de forma mais precisa, a ao do Estado em questes legais. A implementao
dessa lei demandou outros dispositivos legais (leis, decretos, resoluo e
portaria), resultando numa expanso quantitativa da legislao ambiental
brasileira na dcada de 198061 (SOUZA, 2001, p. 293-294).
A Poltica Nacional de Meio Ambiente teve influncia europia na sua
concepo e estruturao, notadamente na prtica que d nfase ao
planejamento com enfoque nas solues do coletivo, ou seja, a Comunidade
Econmica Europia tentou constituir uma poltica ambiental comum,
priorizando o bem-estar coletivo de seus participantes, buscando negociar
coletivamente os interesses econmicos e problemas comerciais, promovendo
acordos e polticas abrangentes. Como por exemplo, a poltica agrcola. Essa
poltica ambiental comum tem a funo, tanto de eliminar as distores
comerciais derivadas das disparidades entre as exigncias ambientais dos
pases membros, quanto de prevenir e tratar problemas ambientais derivados
do livre comrcio. Isso se ope prtica dos Estados Unidos, muito mais
condicionada s atividades individuais, respaldadas pela abordagem que se
impe por foras constitucionais. Os Estados Unidos da Amrica um dos
pases mais antigos e mais rigorosos na regulamentao ambiental, foi um dos
disseminadores de alguns instrumentos de poltica ambiental, como
licenciamento e a anlise de impactos ambientais e tm obtido sucesso na
melhoria da qualidade ambiental, em nvel local. No entanto, no tm
alcanado o mesmo sucesso com relao aos problemas ambientais globais.
Essa dicotomia tem como razo lgica que a sociedade americana tem o senso
de direitos individuais aguados, preocupando-se com problemas ambientais

61
Na final dos anos 1970 existiam 20 dispositivos legais enquanto que nos anos 80, sobretudo em funo da PNMA e
movimento ambientalista nacional e internacional, so institudos 64 novos dispositivos legais, sendo 33 leis e decretos,
13 portarias e 18 resolues (SOUZA, 2000, p. 294).
 98

de ordem local que afetam imediatamente a sade e o bem-estar de seus

indivduos (SOUZA, 2001, p. 314-363).
Apesar do pensamento terico norteador da PNMA ter sido influenciado
pela reflexo europia de coletividade, a Lei 6938/81 inseriu o ZEE brasileiro
na implementao dos instrumentos ligados a essa poltica e foram adotadas
tambm as idias norte-americanas. A prtica dos zoneamentos de uso do solo
e planos diretores de desenvolvimento integrado no refletiam o esprito
ambiental de coletividade dessa lei, mas de individualidade ambiental local
(SOUZA, 2001). Acredita-se que esses fatos influenciaram a metodologia do
ZEE brasileiro, em um primeiro momento.
Diante do exposto, pode-se afirmar que o zoneamento se iniciou, no
Brasil, no fim da dcada de 1980, juntamente com a discusso internacional
sobre a destruio da floresta amaznica. Neste mbito, o projeto
Polonoroeste (1981) foi criado pelo governo federal e financiado pelo Banco
Mundial, com o objetivo de promover o desenvolvimento rural e a ocupao da
Amaznia, atravs do asfaltamento de parte da rodovia entre Cuiab-MT e
Porto Velho-RO (BR-364). Por causa das questes ambientais, surgiram
severas crticas, que contriburam para a modificao dos direcionamentos da
poltica brasileira para a Amaznia. Cabe esclarecer que o Polonoroeste foi
substitudo pelo Plano Agropecurio e Florestal de Rondnia (Planafloro), em
1988, que visava corrigir os desvios ocorridos na execuo do Polonoroeste, e
tinha como objetivo alcanar uma significativa reduo na taxa de destruio
da floresta, em Rondnia. Esse programa ainda teve, dentre os seus objetivos,
a realizao do Zoneamento Scio-ecolgico-econmico de Rondnia
(SOUZA, 2001; MILLIKAN,1998).
Ainda em um ambiente de crticas internacionais, em 1986 foi elaborado
pelo IBGE, um Termo de Referncia para uma Proposta de Zoneamento
Ecolgico-Econmico do Brasil, o qual no foi implementado (IBGE, 1986; DEL
PRETTE e MATTEO, 2006).
O cenrio de crticas ao modelo brasileiro de desenvolvimento da
Amaznia agravou-se, em 1988. Este ano foi mpar para o governo brasileiro.
Aconteceram eventos que merecem destaque: a promulgao da Constituio
Brasileira, que determinou a criao de novos estados; novas constituies
estaduais; a divulgao internacional dos dados sobre o desmatamento da
Amaznia (INPE); o assassinato de Chico Mendes, membro da liderana do
 99

movimento que lutava pela preservao da floresta amaznica, dando

notoriedade mundial a um segmento social at ento ignorado, tanto pelo
Governo Federal, quanto pelas instituies internacionais.
Diante desse cenrio, o governo brasileiro tomou algumas medidas,
dentre as quais se ressalta a criao, atravs do Decreto 96.944/88, do
Programa de Defesa do Complexo de Ecossistemas da Amaznia Legal,
conhecido como Programa Nossa Natureza. Esse programa, como j
preconizava o prprio nome, visava a defesa dos ecossistemas da Amaznia
Legal, atravs da adequao de suas aes aos preceitos da nova Carta
Constitucional (1988). Na esfera ambiental, tambm propunha disciplinar a
ocupao na Amaznia e a explorao racional de seus recursos naturais.
Teve como principais resultados, a criao do Instituto Brasileiro de Meio
Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) e uma proposta de
Diretrizes Bsicas para o PZEE62, na qual ele foi mencionado como
instrumento para ordenao territorial, estabelecendo objetivos, critrios,
padres tcnicos, etc (SCHUBART, 1995).
As presses de ambientalistas nacionais e internacionais sobre os
organismos financiadores externos, os quais financiavam as obras de infra-
estrutura na Amaznia, resultaram na incluso de exigncias contratuais do
Banco Interamericano de Desenvolvimento-BID, na operao de emprstimo
para o asfaltamento do trecho da Rodovia BR-164, que liga as capitais de Porto
Velho (Rondnia) e Rio Branco (Acre). Essas exigncias contratuais
influenciaram na criao do Programa de Proteo ao Meio Ambiente e s
Comunidades Indgenas63 (PMACI), situado no entorno desta obra. O PMACI
props um zoneamento para indicar as reas com vocaes para os usos de
explorao e proteo ambiental e identificar as reas indgenas, com
finalidade de posterior demarcao territorial. As atividades deste zoneamento
foram executadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE,
que tinha adquirido experincia, durante o mapeamento da Amaznia no
projeto Radam na dcada anterior (PAGNOCCHESCHI e BERNARDO, 2006).
O Planafloro, para Millikan (2001), teve alguns entraves cruciais,
causados pelo desvio de dinheiro do projeto para o governo de Rondnia. Este

62
Cujo Projeto de Lei do Executivo, n 4.691/1990 ainda est em tramitao no Congresso Nacional (SCHUBART,
1995).
63
O Pmaci foi desenhado, inicialmente em 1985, pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA e SAE, com
apoio do IBGE (PAGNOCCHESCHI, 2006, p. 110).
 100

fato ocasionou a retirada das entidades que compunham o Frum das ONGs
de todas as instncias do Planafloro, inclusive da Comisso Estadual de
Zoneamento (CEZEE). A segunda aproximao em forma de diagnstico foi
realizada pelo consrcio de empresas Tecnosolo/DHV/Eptisa, com um custo de
cerca de US$ 20 milhes, sem discusso com a CEZEE ou Conselho
Deliberativo do Planafloro.
Diante do que foi exposto, conjectura-se que o Programa Nossa Natureza
e o Plano Agropecurio e Florestal de Rondnia incentivaram a realizao de
zoneamentos com formatos de diagnsticos no Brasil. Esses estudos tiveram
caractersticas individuais prprias e colaboraram para que, mais tarde, o ZEE
se constitusse em um programa governamental.
No Programa Nossa Natureza, as opinies so convergentes na avaliao
positiva sobre a institucionalizao do ZEE. A deciso do governo federal de
adensar as experincias setoriais de zoneamentos e diagnsticos em um nico
programa federal, foi o marco inicial para a institucionalizao do ZEE (DEL
PRETTE e MATTEO, 2006). Seguindo essa linha de raciocnio, enfatiza-se que
o Programa acentuou a dimenso ambiental no ZEE e reforou a necessidade
de ampliar o conhecimento e os mecanismos capazes de garantir a qualidade
ambiental na Amaznia, definida como Patrimnio Nacional, na Constituio de
1988 (BERTONE e MELO, 2006).
Ainda neste perodo, foram realizadas vrias experincias pontuais e
especficas de zoneamentos ambientais, inclusive governamentais. Alguns
deles64 favoreceram a delimitao de espaos territoriais com objetivos de
proteo ambiental, a exemplo da criao de reas de Proteo Ambiental
APAs. Esse fato deu embasamento para que alguns estados brasileiros, em
1989, inclussem em suas respectivas constituies a adoo do zoneamento
ambiental como instrumento para elaborao de planos de manejo das APAs e
demais unidades de conservao, como por exemplo, o estado de So Paulo
(DEL PRETTE e MATTEO, 2006).
O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro65 (PNGC), criado pela Lei
7.661/1988, integrante da PNMA, tambm foi criado nesta poca. Neste plano,

64
O Zoneamento Ambiental instrumento de ordenao territorial ntima e indissoluvelmente ligado ao
desenvolvimento da sociedade, que visa assegurar, no longo prazo, a eqidade de acesso aos recursos ambientais -
naturais, econmicos e scio-culturais, os quais se configuram, quando adequadamente aproveitados, em
oportunidades de desenvolvimento sustentvel (LANNA, 1995, p. 15).
65
Esse programa tem como objetivo principal orientar a utilizao racional dos recursos na zona costeira, de forma a
contribuir para elevar a qualidade de vida de sua populao e a proteo do seu patrimnio natural, histrico, tnico e
 101

o zoneamento foi citado como instrumento de gesto na rea costeira.

Ressalte-se que o PNGC proporcionou um avano na organizao dos
programas em nvel estadual. At os dias atuais, praticamente todos os
estados litorneos brasileiros tm algum programa de gesto costeira, ainda
que existam disparidades (MACHADO e KLEIN, 2006). Dentre os programas
ambientais que apoiaram o PZEE destacam-se o Programa Nacional de Meio
Ambiente (PNMA), o Plano Agropecurio e Florestal (PRODEAGRO) e o
Programa de Desenvolvimento Agro-Ambiental de Mato-Grosso
(PLANAFLORO).

PNMA

Componente Subcomponente Objetivo geral

Desenvolvimento 1) Fortalecimento MMA; 2) Fortalecer a capacidade operativa do estado Brasileiro -

Institucional. Fortalecimento IBAMA; 3) IBAMA, MMA, rgos Estaduais de Meio Ambiente-
Patrimnio Natural em Ncleos visando assegurar-lhes a disponibilidade de recursos
Histricos. administrativos, institucionais, humanos, materiais,
tecnolgicos, informacionais necessrios conduo
de polticas pblicas ligadas gesto ambiental.
Unidades de 1) Projetos. Desenvolvimento de modelos de co-gesto;
Conservao/UC. treinamento de pessoal; elaborao de Plano de Ao
Emergencial; demarcao e levantamento fundirio;
aes voltadas ao uso pblico das UCs; implantao
de infra-estrutura em UCs.
Proteo de 1) Pantanal; 2) Mata Atlntica; 3) Desenvolvimento de instrumentos e mecanismos de
Ecossistemas. Gerenciamento Costeiro - GERCO. gerenciamento e de proteo de ecossistemas
especiais sujeitos ao risco iminente de degradao e
declarados Patrimnio Nacional pela Constituio
Federal.
Plano de Execuo 1) Projetos Fomentar o processo de gesto ambiental
Descentralizada/PED. descentralizada, atravs de ao compartilhada entre a
Unio, Estados, Municpios, setor privado e sociedade
civil organizada.

PLANAFLORO

Componente Subcomponente Objetivo geral

Conservao, 1) Estabelecimento e manejo de
Gerenciamento e UCs; 2) Proteo, Licenciamento,
Proteo Ambiental. Fiscalizao e Monitoramento; 3)
Manejo Florestal/Floresta
Extrativista; 4) Apoio s
comunidades Indgenas;
5)Zoneamento, mapeamento e
regularizao fundiria; 6)
Fortalecimento Institucional.
Desenvolvimento 1) Pesquisa agroflorestal; 2)
Agroflorestal Extenso rural e Crdito rural; 3)
Abastecimento de usinas.
Infra-Estrutura Scio- 1) Sade
Econmica e 2) Educao
Servios 3) Abastecimento degua
4) Transporte rodovirio e fluvial
Administrao do 1) Administrao Estadual
Projeto 2) Administrao Federal
Auxiliar na conservao da biodiversidade, criando uma
base para o manejo sustentvel dos recursos naturais e
para o desenvolvimento econmico.
Incentivar a transformao do uso da terra por
pequenos produtores em sistemas permanentes e
sustentveis, nas reas desmatadas que possuam os
melhores solos e um potencial agrcola sustentvel.
Apoiar a concentrao da populao nas reas de
potencial permanente para a agricultura, j
estabelecidas nas zonas especficas pelo pr-
zoneamento e reduzir a migrao para outras reas.
Fortalecer a capacidade institucional em nvel federal e
estadual, mediante fortalecimento das agncias
executoras.

cultural. Posteriormente, no mesmo ano, o Decreto 96.660/1988 estabeleceu normas e grupos de trabalho para este
programa.
 102

PRODEAGRO

Componente Subcomponente Objetivo geral

Gerenciamento, 1) Manejo sustentado de florestas; Realizar o manejo sustentado das florestas; regularizar
Proteo e 2) Regularizao, racionalizao e e monitorar as atividades mineradoras impactantes ao
Monitoramento dos controle de atividades mineradoras; meio ambiente; implantar UC; incrementar atividades de
Recursos Naturais 3) Identificao, demarcao e fiscalizao; e, implementar aes de proteo e
implantao de UCs; 4) Educao controle de reas indgenas.
ambiental informal, Licenciamento,
monitoramento e fiscalizao
ambiental; 6) Proteo e controle
de reas indgenas; 7)
Monitoramento a cobertura vegetal,
atividades mineradoras e
sensoriamento remoto; 8)
Fortalecimento Institucional.
Zoneamento e 1) ZEE Realizao do ZEE como instrumento de ordenamento
Regularizao 2) Regularizao Fundiria territorial, planejamento setorial e estratgico e
Fundiria desenvolvimento sustentvel; criao de banco de
dados ambientais; regularizao fundiria.

Servios de Infra- 1) Sade; 2) Educao; 3) Implantao e/ou melhoria de infra-estrutura.

estrutura Econmica Abastecimento rural de gua; 4)
e Social Eletrificao rural; 5) Transporte
rodovirio.
Desenvolvimento 1) Administrao Estadual; 2) Buscar a execuo eficiente das atividades do
Institucional Administrao Estadual do programa.
PRODEAGRO.
Desenvolvimento 1) Crdito rural alternativo 2) Impulsionar o desenvolvimento sustentado da produo
Agroflorestal Pesquisa Agroflorestal; 3) Extenso agrcola e do setor rural como um todo.
rural; 4) Comercializao e
informao de mercado.

Quadro 4: Principais polticas e programas ambientais que apoiaram o PZEE.

Fonte: Burstyn (1996).

Em observncia ao Quadro 4, nota-se que o PNMA fortaleceu as

instituies pblicas que tratavam da questo ambiental e voltou-se para a
conservao ambiental. No PNMA a atividade de zoneamento chamada de
zoneamento costeiro foi uma das atividades do Programa de Gerenciamento
Costeiro (GERCO). O desenvolvimento de instrumentos e mecanismos de
gerenciamento contribui para a formao de base tcnica de execuo do
Programa de ZEE para a Amaznia Legal (PZEEAL). J o PLANAFLORO
props o zoneamento como um dos seus subcomponentes para contribuir para
no auxlio da conservao da biodiversidade e o desenvolvimento sustentvel.
Por ltimo, o PRODEAGRO props o ZEE como instrumento de ordenamento
territorial e desenvolvimento sustentvel. As propostas para o ZEE seguiram
concomitantes na esfera do poder pblico. Acredita-se que isso contribuiu para
a confuso conceitual e de objetivos sobre o PZEEAL.

2.3.2. A institucionalizao do PZEE

Em 1990, o Governo Federal considerou o PZEE como agente tcnico

competente para orientar as aes do poder pblico, no sentido de conciliar a
 103

produo econmica com a proteo do meio ambiente e sustentvel dos

recursos naturais. Por meio do Decreto 99.193/90 (22/03/1990), foi criado um
grupo de trabalho interministerial, coordenado pela Secretaria de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR). O seu intuito era conhecer
e analisar os trabalhos do PZEE, objetivando a ordenao do territrio e
propondo medidas necessrias para agilizar a sua implementao no pas
(SCHUBART, 1994; MONTENEGRO, 2001). Esse grupo de trabalho
interministerial elaborou um estudo chamado de Exposio de Motivos n 043
(21/09/1990), propondo o estabelecimento do PZEE no Brasil. Esse estudo foi
encaminhado apreciao da Presidncia da Repblica, que determinou, no
mesmo dia, o estabelecimento da Comisso Coordenadora do ZEE (CCZEE)
sob a liderana da SAE, Decreto 99.540, de 21 de setembro de 1990
(MONTENEGRO, 2001). Isso institucionalizou o PZEE no Brasil.
Inicialmente, a CCZEE era composta por representantes de rgos
federais e tinha a incumbncia de planejar, coordenar, acompanhar e avaliar a
execuo dos trabalhos de PZEE no territrio nacional, bem como a de realizar
a articulao com os estados da federao, apoiando-os na execuo dos seus
respectivos trabalhos de zoneamento. No mesmo Decreto de criao da
CCZEE, especificamente no artigo terceiro, foi definido que o ZEE nos nveis
macroregional e regional de competncia do Governo Federal, embora com a
participao ativa dos estados.
A Lei 8.167/1991 (16/01/1991) alterou a legislao do imposto sobre a
renda relativa aos incentivos fiscais e estabeleceu novas condies
operacionais para os fundos de investimentos regionais. Essa lei foi
regulamentada pelo Decreto n 101/1991 (17/04/1995), que preconizava em
seu Art. 15, inciso II, 2, que os projetos envolvendo recursos incentivados
deveriam ser orientados pelo ZEE66. Este decreto foi substitudo dois meses
depois, pelo Decreto N 153/1991 (25/06/1991), que estabeleceu novas
condies operacionais para os fundos de investimentos regionais. Foi includo
o Inciso III no Art. 15: Fica vedada a concesso dos incentivos fiscais de que
trata o presente decreto, para empreendimentos que impliquem em

66
II - nos demais projetos, as Superintendncias de Desenvolvimento Regional estabelecero, previamente, as
inverses fixas a serem admitidas para efeito de vinculao. 2 A aplicao dos recursos dos fundos em projetos
agropecurios somente se far em reas de reconhecida vocao agropastoril, comprovada esta por Zoneamento
Ecolgico-Econmico, e, na ausncia deste, por pr-Zoneamento Ecolgico-Econmico, respeitados os dispositivos
legais e as diretrizes governamentais de preservao ambiental e, tendo em conta a existncia ou no de conflitos
sociais, ouvidos previamente a Secretaria para Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR), o
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria - INCRA, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renovveis - IBAMA e a Fundao Nacional do ndio - FUNAI (Decreto n 101/1991, Art. 15, inciso II, 2)
 104

desmatamento de reas de floresta primria e destruio de ecossistemas

primrios. Este novo Inciso, alm de coibir o desmatamento, atribuiu aos
rgos ambientais, tambm no terceiro pargrafo67, um carter fiscalizador.
Diante do exposto, constata-se que o Governo Federal tomou algumas
medidas que demonstraram a sua inteno de atender s presses dos
agentes financiadores.
O programa ZEE da Amaznia Legal foi estabelecido pelo Governo
Federal em 1991, justificado pela importncia de um conhecimento criterioso e
aprofundado dos espaos intra-regionais amaznicos (BECKER e EGLER,
1997). Neste mesmo ano, foi celebrado um convnio entre a SAE e o IBGE,
visando realizar o Diagnstico da Amaznia Legal. Para a sua execuo, foram
feitos trs Termos Aditivos, sendo que os dois ltimos definiram o aporte
adicional de recursos (29/09/1992; 09/09/1993) (DEL PRETTE e MATTEO,
2006). Nesta poca, o PZEE j tinha sido delineado um desenho institucional
para o programa, com equipe tcnica e recursos definidos. No entanto, a
questo metodolgica requeria arremates68, pois as demandas para organizar
as atividades econmicas e definir os usos do espao nos estados da
Amaznia, eram reivindicadas pelos gestores estaduais.
Como ilustrao destas demandas institucionais, cita-se o caso dos
decretos que regulamentaram a Lei 8.167 e que fazem referncia ao PZEE
como instrumento indicativo de financiamento. Outro exemplo a alterao na
poltica agrcola brasileira, atravs da Lei 8.171 (17/01/1991), que, entre outras
coisas, estabelece a responsabilidade do poder pblico para realizar
zoneamentos agroecolgicos, visando o estabelecimento de critrios para
conduzir a organizao espacial das atividades produtivas e a instalao de
novas usinas hidreltricas.
Frente carncia de informaes que norteassem as diretrizes do
planejamento nacional de desenvolvimento, com um vis de conservao do
meio ambiente e uso racional dos recursos naturais da Amaznia, o
Diagnstico da Amaznia Legal, ancorado na SAE e IBGE, apresentou

67
3 Fica atribuda aos rgos ambientais dos Estados e, enquanto ao supletiva, ao Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis (Ibama), a realizao de vistorias tcnicas peridicas para a avaliao
dos impactos ambientais dos empreendimentos aprovados pelas Superintendncias Regionais, cabendo medidas de
efeito suspensivo de seu funcionamento e cancelamento dos recursos financeiros correspondentes, nos casos de
comprovada transgresso da legislao de proteo ambiental em vigor" (Decreto N 153/1991).
68
Naquela poca O Programa constatou, ento, uma diversidade de mtodos, tcnicas, conceitos e articulaes
institucionais entre as iniciativas dos Estados de Rondnia, Mato Grosso, Par, Acre e Tocantins na elaborao dos
primeiros zoneamentos em escala genrica de 1:1.000.000 e dos zoneamentos agroecolgicos em escala de maior
detalhe (DEL PRETTE e MATTEO, 2006, p. 15).
 105

resultados, em 1994. Na primeira fase de diagnstico, denominada de

Identificao e Avaliao dos Sistemas Ambientais, foram obtidos trs
produtos: a Carta de Sistemas de Paisagem Natural, a Carta de Sistemas
Ambientais e a Carta de Qualidade Ambiental. Na segunda fase, chamada de
prognstico, foi obtido um Mapa de Subsdios a Macroestratgias de
Desenvolvimento Regional. Esses resultados foram apresentados
publicamente, e houve uma demanda da CCZEE para melhor discuti-los. A
Coordenao do PZEE analisou estes resultados e classificou-os como
incompletos, carecendo de aprofundamentos temticos69 (DEL PRETTE e
MATTEO, 2006).
Em 1994, foi iniciado o zoneamento em Mato Grosso, Rondnia e Acre
(LEITE, 2001). O PZEE se iniciou em Rondnia com as negociaes contidas
no PLANAFLORO, sob a coordenao da SEPLAN/RO e Ministrio do Interior
(DEL PRETTE e MATTEO, 2006). O PZEE foi criado no Acre, em 1993
(Decreto N 265/1993), mas, por causa do desinteresse dos governos federal e
estadual, sofreu um perodo de estagnao at 1999, quando, ento, foi
retomado. Nesse momento, havia a viabilizao de recurso financeiro federal
de cem mil reais para a realizao do PZEE no Acre que contou com o
interesse do governo estadual, o apoio da Cooperao Tcnica Alem
(Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit - GTZ) e do Programa Piloto de
Proteo de Florestas Tropicais do Brasil- PP-G7 (MONTENEGRO, 2001).
Salienta-se que a influncia do Programa Piloto para Proteo das
Florestas Tropicais do Brasil (PP-G7), no PZEE da Amaznia Legal. Este
programa, juntamente com a organizao do Tratado de Cooperao
Amaznica (TCA) contribuiu para a insero do ZEE na Amaznia. O PP-G770
foi institudo no Brasil por intermdio do Decreto n 563, de junho de 1992, e
modificado pelo Decreto n 2.119 , de janeiro de 1997. O seu lanamento oficial
ocorreu durante a Conferncia Rio-92, com recursos externos da ordem de
U$S 250 milhes. A sua coordenao coube ao MMA e a sua implementao
abrangeu diversas parcerias em diferentes nveis, envolvendo rgos

69
Este Diagnstico foi disponibilizado apenas parcialmente sociedade em 2002, pelo Ministrio do Meio Ambiente,
aps de um amplo esforo de recuperao do acervo proveniente da SAE/PR, digitao e converso dos dados para o
SPRING. At 2006 no havia sido publicada na ntegra o Diagnstico da Amaznia Legal.
70
O PP-G7 foi lanado 1990, em Houston, Texas (EUA), pelo chamado G7 - Grupo dos 7 pases mais industrializados
(Alemanha, Canad, Estados Unidos, Frana, Itlia, Japo e Reino Unido). Ele foi aprovado pelo G7 e pela Comisso
Europia em dezembro de 1991. Atualmente ele tem como doadores a Comisso Europia e os Governos de
Alemanha, Reino Unido, Reino dos Pases Baixos, Estados Unidos, Frana, Espanha, Itlia Canad e Japo. Inclui a
cooperao multilateral entre Banco Mundial e Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
 106

governamentais, entidades da sociedade civil e setor privado. O seu principal

objetivo era:
A construo de solues que promovessem a conservao
das florestas brasileiras na Amaznia e na Mata Atlntica, em
conjunto com o aproveitamento econmico e melhorias na
qualidade de vida de populaes locais (MMA, 2002, p. 25).

O PP-G7 visava maximizar os benefcios ambientais das florestas

tropicais, de forma consistente com as metas de desenvolvimento do Brasil, por
meio da implantao de uma metodologia de desenvolvimento sustentvel que
contribusse para a reduo contnua do ndice de desmatamento na
Amaznia. Visando alcanar a proposio e implementao de polticas para a
conservao dos recursos naturais e o desenvolvimento sustentvel da
Amaznia Legal e da Mata Atlntica na regio sudeste, o PP-G-7 formulou os
seguintes objetivos especficos:
(i) demonstrar a viabilidade da harmonizao dos objetivos
ambientais e econmicos nas florestas tropicais; ii) ajudar a
preservar os enormes recursos genticos das florestas
tropicais; iii) reduzir a contribuio das florestas tropicais
brasileiras para a emisso global de gs carbnico; iv) fornecer
um exemplo de cooperao entre os pases desenvolvidos e
em desenvolvimento nas questes ambientais globais (MMA,
2006, p. 7).

O PP-G7 tornou-se o principal programa ambiental para a Amaznia e

deu suporte financeiro para o PZEEAL.
O PP-G7 tem atuao na Amaznia desde 1992, at os dias de hoje, na
sua primeira fase de apoio aos componentes dos centros de cincia (1994-
2002), e projetos de pesquisa (1995-2003), com execuo de 53 projetos. Esse
programa abrangia o Subprograma de Poltica de Recursos Naturais (SPRN),
que desde ento, vem sendo apoiado nos Estados do Acre, Amazonas,
Amap, Par e outros, pela Agncia de Cooperao Financeira (KfW) e pela
Agncia de Cooperao Tcnica (GTZ) da Alemanha, que tm colaborado em
todo o processo de planejamento e execuo. O Subprograma de Poltica de
Recursos Naturais (SPRN) tem como objetivo a definio e a implementao
de um modelo de gesto ambiental integrada para a Amaznia Legal, visando
o uso sustentvel dos recursos naturais.
A coordenao do SPRN, juntamente com os governos estaduais
amaznicos, planejaram os Projetos de Gesto Ambiental Integrada (PGAIs).
Os seus componentes foram os instrumentos de comando e controle
 107

(monitoramento, controle e fiscalizao) e o zoneamento (DEL PRETTE E

MATTEO, 2006). Atualmente, na sua segunda fase, no perodo de 2003-2010,
visa apoiar duas novas sub-redes temticas de pesquisa cientfica (manejo
integrado de ecossistemas terrestres e aquticos e recuperao de suas
respectivas reas degradadas). Nessa fase, o programa conta com recursos
financeiros no valor de U$ 6,5 milhes que so provenientes de um acordo
internacional71. O PP-G7 tem cerca de vinte e seis componentes e est includo
no Plano Plurianual 2004-2007 do governo brasileiro, na situao de polticas
pblicas para a Amaznia, no Programa Amaznia Sustentvel (PAS) (MCT,
2006).
A diversidade das propostas e as dificuldades metodolgicas para realizar
o diagnstico da 1 Aproximao72 dos zoneamentos pelos estados da
Amaznia, provavelmente indicaram a necessidade de uniformizao tcnica
no PZEE. Tentando definir e resolver este problema, os tcnicos da Secretaria
de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR)
estabeleceram uma parceria com a Secretaria de Coordenao da Amaznia
(SCA/MMA) e promoveu, em 1995, um concurso de propostas de metodologia
tcnica de zoneamento enviando cartas propostas a algumas instituies. A
vencedora foi a proposta do Laboratrio de Gesto Territorial da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (LAGET/UFRJ). Nos anos seguintes, essa proposta
foi debatida pela SAE/PR e representantes estaduais do PZEE na Amaznia
Legal (DEL PRETTE e MATTEO, 2006). Em 1996, foi iniciada a implementao
das diretrizes metodolgicas do LAGET/UFRJ, j institucionalizada pelo MMA.
Essa metodologia foi publicada no documento intitulado de Detalhamento da
Metodologia para Execuo do Zoneamento Ecolgico-Econmico pelos
Estados da Amaznia Legal (MMA e SAE/PR, 1997).
A adoo de um nico formato e de uma metodologia idntica nos PGAIs
permitiu uma viso mais uniformizada da Amaznia. No entanto, considerar
essa regio como um espao homogneo, com os mesmos problemas
ambientais, e propor direcionamentos semelhantes pode ser perigoso para o
planejamento estratgico j que a regio tem espaos geogrficos difrenciados.

71
No perodo de 2005 a 2008 o SPRN conta com recursos vindos da Agncia Norte-americana para o
Desenvolvimento Internacional USAID (U$ 5,1 milhes), do Fundo Fiducirio da Floresta Tropical- RFT (U$ 700 mil) e
do governo brasileiro (U$ 753 mil). (MCT, 2006).
72
Fase do PZEEAL que estudou as realidades amaznicas na escala de 1:1.000.000.
 108

Talvez isso tenha contribudo para resistncia de alguns estados no momento

da implantao dessa metodologia.
Na poca da divulgao do Detalhamento da Metodologia para Execuo
do Zoneamento Ecolgico-Econmico pelos Estados da Amaznia Legal,
vrios estados j executavam a fase da 2 Aproximao73, usando
metodologias prprias. Tiveram destaque os estados do Acre e Amap, tanto
na execuo da metodologia proposta pela SAE/PR, quanto na adoo nos
Planos Plurianuais do desenvolvimento sustentvel como modelo para conter
nos limites justos ou convenientes as suas polticas de governo (MMA, 2007).
No final da dcada de 1990, ocorreram alguns episdios importantes para
o PZEE, dos quais se destaca a extino da SAE/PR, a transferncia da
coordenao nacional do PZEE para a Secretria de Desenvolvimento
Sustentvel (MMA/SDS) e a concluso do PZEE de Rondnia e Amap nos
moldes da primeira aproximao (MMA, 2007).
O Governo Federal estabeleceu a importncia poltica do PZEE por meio
da Medida Provisria n 1956-50/2000 (MP de 28/05/2000). Essa medida
instituiu que as propriedades rurais na Amaznia Legal deveriam ter no mnimo
80% de reserva legal como floresta nativa, vlido at hoje. O tamanho da rea
de reserva legal poder ser reduzido at 50%, se o PZEE classific-la como de
alto potencial para a agricultura, com exceo dos locais de proteo
permanente, os ectonos, os stios e ecossistemas especialmente protegidos,
os stios com expressiva biodiversidade e os corredores ecolgicos
(PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2007). Essa condio da Medida Provisria
n 1956-50/2000, que permite aumentar a rea desmatada das propriedades
rurais, pode levar os donos de terras rurais a pressionarem os gestores
ambientais pblicos nas negociaes de uso do territrio.
Salienta-se que a extino da SAE/PR teve como conseqncia a
determinao de novas competncias federais e a reestruturao do PZEE. No
caso, o PZEE e a ordenao territorial foram transferidos para o MMA e o
Ministrio da Integrao Nacional, respectivamente. Esse fato foi confirmado
pelo governo atual, atravs da Lei n 10.683 de 28/05/2003. Com a
incumbncia de operacionalizar o PZEE, a Secretaria de Polticas Pblicas
para o Desenvolvimento Sustentvel (SDS/MMA), responsvel pela

73
Fase do PZEAAL que estudou as realidades amaznicas na escala de 1:250.000.
 109

coordenao do PZEE (Medida Provisria N 19118 /9974), formalizou parcerias

com rgos tcnicos governamentais para consolidar a metodologia do PZEE
Brasil. Realizou um diagnstico da situao do PZEE em 2000, concludo com
um workshop no Senado Federal chamado de Dez anos do Programa de ZEE
no Brasil: avaliao e perspectivas (MMA, 1991). Esse evento contou com a
participao de executores estaduais, rgos federais e representantes de
organizaes civis. Em seguida, a SDS efetuou reunies de discusso sobre o
PZEE, envolvendo autoridades, pesquisadores e representantes da sociedade
civil, em cinco seminrios regionais e dois nacionais. A sistematizao das
discusses ocorridas nestes eventos originou o documento chamado de
Diretrizes Metodolgicas para o ZEE do Territrio Nacional (MMA, 2001). O seu
principal resultado foi a consolidao de uma metodologia para a organizao
do programa e dos procedimentos operacionais mnimos para execuo e
implementao do PZEE nos nveis tticos e estratgicos e para a formalizao
dos requisitos necessrios execuo de projetos de ZEE.
O governo brasileiro tentou recuperar o processo de planejamento,
considerando o elemento espacial nos estudos dos Eixos Nacionais de
Integrao e Desenvolvimento, contemplados no plano Avana Brasil. Ele
contm uma proposta para resolver as dificuldades do pas atravs da
integrao das dimenses ambiental, econmica, poltica e social do
desenvolvimento. Os projetos de desenvolvimento para Amaznia,
principalmente de infra-estrutura, passaram a constar no Plano Plurianual
(PPA) que tem as dinmicas espaciais para o planejamento. Assim, o ZEE
passou a fazer parte do PPA. Mesmo assim, este programa seguiu com a sua
concepo fragmentada, com informaes insuficientes para atender s
necessidades da Unio (MMA, 2001).
Chama-se a ateno para os principais achados do diagnstico da
situao do Programa ZEE realizado pela SDS: 1) a existncia de vrios
zoneamentos regionais fracionados e dispersos, com metodologias
diversificadas, impossibilitando uma compreenso ampla do territrio nacional;
2) a inexistncia de um zoneamento compatvel com as necessidades do
planejamento do governo federal e 3) a quantidade de reas com o

74
A Medida Provisria 1.911-8/1999 transferiu a responsabilidade da ordenao territorial para o Ministrio da
Integrao Nacional e atribuiu ao Ministrio do Meio Ambiente a responsabilidade pelo ZEE. Essa atribuio foi
confirmada posteriormente, no governo Lula, pela lei n 10.683 de 28/05/2003 (DEL PRETTE e MATTEO, 2006, p. 21).
 110

zoneamento concludo ou em andamento, que representavam 11% do territrio

nacional, insuficientes para subsidiar um plano de manejo integrado na
Amaznia (MMA, 2001).
A proposio metodolgica da SDS para o PZEE incluiu os temas
referentes biodiversidade e recursos hdricos. A metodologia do PZEE
incorporou, tambm, uma viso qualitativa na anlise de diagnstico. No
entanto, o maior avano foi na observao de que o PZEE estaria conduzido
por municpios e estados, sem a participao ativa do governo federal e na
indicao de uma nova proposta, contemplando os interesses da Unio (MMA,
2001).
A SDS promoveu uma articulao entre vrias instituies, o que deu
origem formao de um conjunto de empresas pblicas e privadas,
denominado de Consrcio ZEE Brasil. Ele foi regulamentado pelo Decreto
S/N, de 28/12/2001, e reafirmado em novo Decreto, de 12/02/2004. O
consrcio tem o objetivo de executar, sob a coordenao do MMA, o ZEE na
escala da Unio e apoiar estados, municpios e outros rgos executores
federais. A respeito do Consrcio ZEE Brasil, que deve executar o ZEE em
macro-escala, o MMA fez algumas consideraes:
O Consrcio ZEE estabelece programas de ao conjunta para
planejar, orientar, apoiar e acompanhar, de forma participativa
e integrada, o Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) do
territrio nacional no mbito federal, pela reunio dos esforos
e dos recursos administrativos, humanos, materiais e tcnicos,
observando as atribuies institucionais de cada entidade
envolvida.
O Consrcio ZEE Brasil se insere na concepo do Plano
Plurianual, como uma conquista da Constituio de 1988, na
qual as parcerias so valorizadas e estimuladas, visando
maximizar a utilizao dos recursos pblicos, tanto financeiros
quanto humanos, em busca dos melhores resultados.
O processo ainda est no incio e o Programa Zoneamento
Ecolgico-Econmico est abrindo essa grande oportunidade.
Espera-se que essa integrao institucional seja uma
demonstrao efetiva acerca das possibilidades de ao
conjunta entre organismos pblicos para o benefcio de todos
os brasileiros (MMA, 2007, p. 4).

O Consrcio ZEE Brasil tem como principais atribuies: 1) a elaborao

de estudos metodolgicos; 2) a execuo do ZEE Brasil na escala da Unio; e
3) auxiliar os Estados e outros rgos pblicos a elaborar os seus respectivos
zoneamentos, seja individual ou coletivamente, no todo ou em produtos
especficos (MMA, 2001). O consrcio tem como principal objetivo, a
 111

proposio de alternativas sustentveis para os tomadores de deciso, em

termos de macropolticas territoriais da Unio, dentro do planejamento
estratgico do pas.
O Consrcio ZEE Brasil foi uma tentativa de construo de um elo
interativo e atuante entre a Unio e os Estados Federativos, um elo
possibilitaria a elaborao de um ZEE com enfoque abrangente, com
representao nacional e que atendesse s necessidades dos mesmos. Desse
modo, o ZEE poderia assumir a funo de instrumento de subsdio gesto do
Governo Federal, fazendo indicaes no Plano Plurianual (PPA).
As experincias acumuladas pelo PZEE e a nova proposio do
Consrcio ZEE Brasil foram testadas em 2001, no projeto-piloto Zoneamento
Ecolgico-Econmico do Baixo Rio Parnaba, que envolveu cerca de 30
instituies federais, estaduais e locais. A concluso deste projeto-piloto
culminou com a publicao do Decreto n 4.297/2002, que regulamentou o ZEE
em territrio nacional, como instrumento da Poltica Nacional de Meio Ambiente
(MMA, 2007). A anlise deste decreto mostra que houve dois movimentos: o
primeiro, de avano, com o estabelecimento das regras gerais para a execuo
de projetos, e o segundo, de carncia, com a falta de estmulo para
engajamento dos estados, pois faltam medidas que favoream os demais
executores, principalmente as equipes estaduais, a produzir os seus ZEEs e a
integr-los a um sistema nacional (DEL PRETTE e MATTEO, 2006).
Outra experincia que teve destaque no processo histrico do PZEE no
Brasil foi a execuo do ZEE da Regio de Desenvolvimento Integrado do
Distrito Federal e Entorno (RIDE-DF). Ela contou com a participao dos
Estados de Minas Gerais e Gois, do Distrito Federal e de 22 municpios,
durante o perodo de 2004 a 2006. Esse evento representou a retomada do
ZEE na regio Centro-Oeste, que havia sido interrompido anteriormente,
devido carncia de recursos financeiros e acordos institucionais (MMA,
2007).
Aps avanos e retrocessos, em 2006 o MMA/SDS lanou dois produtos
que marcaram o incio da utilizao do PZEE na macroestratgia poltica do
pas. O primeiro foi o Mapa Integrado dos ZEEs dos Estados da Amaznia
Legal em meio digital, e o segundo foi a publicao da Reviso das Diretrizes
do ZEE do Territrio Nacional. Atualmente os diagnsticos estaduais na escala
de 1:250.000 esto disponveis na internet, na pgina do MMA (MMA, 2007).
 112

2.4. COMPETNCIAS DO ZEE

As competncias administrativas e legislativas, as escalas de

representao cartogrfica e a normatizao do PZEE no Brasil se
modificaram, de acordo com os processos histricos de sua estruturao,
enquanto programa. Em um primeiro momento, o PZEE era um programa
experimental, sob a coordenao de um rgo federal, no caso a SAE, com
financiamento externo do Banco Mundial e vrias equipes executivas
estaduais. A idia era conhecer com mais detalhe a Amaznia, as suas
potencialidades e limitaes naturais, os seus diversos usos e ocupaes
territoriais. As informaes apreendidas pelo PZEE poderiam ser usadas, tanto
pelo Governo Federal, como pelo Governo Estadual. Na prtica, oP ZEE
tornou-se um programa utilizado tambm pelos estados amaznicos, seja para
contribuir no planejamento territorial, seja para negociar os usos dos recursos
naturais.
A diversificao na execuo do PZEE pelos estados amaznicos teve
resultados diferenciados. Em Rondnia e Acre, os resultados do PZEE foram
distintos, no primeiro estado eles foram criticados por causa dos projetos de
assentamentos do INCRA, includos em zonas de manejo florestal e zonas de
conservao/preservao. J no Acre seus resultados foram elogiados, devido
articulao e participao entre os atores sociais, as criaes das zonas
foram negociadas com o Governo Estadual e os representantes das
organizaes produtivas. Embora a coordenao fosse federal, predominou a
autonomia das equipes executivas estaduais, faltando um encaminhamento
mais claro do governo brasileiro. Neste momento, teve-se a impresso de que
o PZEE tinha como principal objetivo atender as demandas mais prximas, ou
seja, as questes estaduais. Porm, a escala de representao cartogrfica, na
1 Aproximao, no permitia a produo de informaes mais detalhadas. Na
execuo da 2 Aproximao do PZEE teve sugestes metodolgicas para
envolver os seus atores sociais, ou seja, buscar ter maior participao popular.
Prevaleceu, nesta etapa, a idia de um programa com caractersticas mais
voltadas para as necessidades estaduais.
De direito, o PZEE sempre foi de competncia administrativa federal, pois
tem como objetivo promover uma interveno compartilhada entre Unio,
estados e municpios. De fato, a Unio no assumiu as suas obrigaes como
deveria, no buscou realizar um zoneamento nico para a Amaznia segundo
 113

os seus interesses, essa lacuna foi preenchida pelos estados. Prevaleceram os

interesses estaduais na execuo do programa.
A Constituio Federal de 1988 atribuiu Unio a competncia de
elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e
de desenvolvimento social, bem como, a incumbncia de proteger o meio
ambiente, fomentar a produo agropecuria e abastecimento alimentar. Alm
da Constituio Federal de 1988 ter um captulo especfico para o meio
ambiente (Captulo IV), h tambm vrios artigos em diversos pontos da
constituio que mencionam o tema ambiental de forma global ou setorial. A
criao e implementao do PZEE, a partir dos preceitos da Constituio
Federal, implicaram em uma seqncia de atos legais feitos por decretos
presidenciais. Como exemplo desses decretos, cita-se a criao do PZEE,
atravs do Decreto n 99540 de 21/09/1990, a definio da competncia do
PZEE como sendo do Governo Federal, atravs do Decreto s/n de 28 de
dezembro de 2001, e a obrigatoriedade de ateno aos indicativos do PZEE,
pelo Decreto n 4.297, de 10 de julho de 2002.
O Decreto n 4.297/2002, no seu art. 6, reafirma a competncia do Poder
Pblico Federal para elaborar e executar o PZEE nacional ou regional, em
especial, quando ele tiver por objeto, um bioma considerado patrimnio
nacional. Se o ZEE nacional e regional de competncia do Governo Federal,
ento qual a incumbncia dos estados? No desdobramento do art. 6 deste
decreto, est definida a competncia estadual e acentuada a exigncia de
cooperao entre a Unio e estados:
1 O Poder Pblico Federal poder, mediante celebrao de
documento apropriado, elaborar e executar o ZEE em
articulao e cooperao com os Estados, preenchidos os
requisitos previstos neste Decreto.
2 Os ZEEs executados pelos rgos federais e Estados da
Federao, quando enfocar escalas regionais ou locais, dever
gerar produtos e informaes em escala 1:250.000 ou maiores,
de acordo com a disponibilidade de informaes da sua rea
de abrangncia.
3 O Poder Pblico Federal dever reunir e compatibilizar em
um nico banco de dados as informaes geradas em todas as
escalas, mesmo as produzidas pelos Estados, nos termos do
1o deste artigo (Decreto n 4.297/2002).

O Decreto n 4.297/2002 determina que a coordenao do ZEE de

competncia do Poder Pblico Federal, e que a sua execuo pode ser
realizada por meio de cooperao entre os rgos federais e estaduais.
 114

Visando refinar o entendimento da legislao brasileira, compatibilizar as

escalas cartogrficas e as competncias relativas aos entes federados,
Figueiredo (2006), fez sugestes de normatizao do ZEE, que consideraram
as multiescalas e competncias legais (Quadro 5).

PROPOSIO PARA A NORMATIZAO DO ZEE

Caber ao Poder Pblico Federal: 1) instituir um sistema nacional de ZEE, articulando as

diversas instituies executoras, bem como os projetos em diversas escalas, e estabelecer as regras
de reconhecimento e incorporao dos projetos ao sistema nacional; 2) elaborar e executar o ZEE
nacional ou macrorregional, em especial quando tiver por objeto bioma considerado patrimnio
nacional que no deva ser tratado de forma fragmentria; 3) indicar a localizao espacial de
atividades que envolvam alteraes nas dinmicas territoriais e o planejamento estratgico do
territrio nacional, tais como o traado de grandes eixos virios, a regulao da faixa de fronteira e
outras que envolvam uma abordagem conjunta do territrio nacional; 4) articular a cooperao com os
Estados; e 5) organizar um nico banco de dados as informaes geradas em todas as escalas,
mesmo as produzidas pelos estados ou outros rgos.
O sistema nacional de ZEE, atravs da CCZEE, reconhecer e incorporar os ZEEs dos
Estados e demais executores, nas seguintes condies: I Nas escalas de 1:1.000.000 e menores,
para indicativos estratgicos de uso do territrio, tais como planejamento regional, definio de reas
para detalhamento de ZEE, alocao prioritria de unidades de conservao e outras formas de
proteo ambiental; manejo ambiental sustentado; definio de reas para priorizao do zoneamento
agrcola em escala mais detalhada; II Nas escalas de 1:250.000 e maiores, para indicativos de
ordenamento territorial subregional, tais como flexibilizao da reserva legal, incorporao ao sistema
de licenciamento ambiental da propriedade rural e outras licenas ambientais; planos de manejo de
unidades de conservao e as suas respectivas reas-tampo; III Nas escalas locais de 1:100.000 e
maiores, para indicativos operacionais de ordenamento territorial, tais como planos diretores
municipais, planos de gesto local, reas de Preservao Permanente; IV Para reconhecimento e
incorporao ao sistema, na forma deste Decreto, todos os ZEEs Estaduais devero ter sido
aprovados nas respectivas Comisses Estaduais de ZEE, normatizado por lei estadual aps projeto
encaminhado pelo poder executivo do Estado; e inserido em um plano ou programa estadual de
gesto do territrio.

Quadro 5: Proposio para a normatizao do ZEE.

Fonte: Adaptado de Figueiredo (2006).

Essa proposio assemelha-se ao projeto que o MMA (2001), apresentou

para a estruturao do PZEE, projeto este que define a concepo, os arranjos
institucionais e os fundamentos conceituais das diretrizes operacionais para
este programa. Esse projeto considera a diversidade de ordens de grandeza
envolvidas na gesto no territrio nacional, tanto a nvel interno como externo,
as multiescalas e as equipes estaduais, individualmente. Assim, cada projeto
estadual de ZEE tem um papel individual dentro do PZEE, ou seja, ele parte
de um processo maior, nacional. Esse papel varia, de acordo com a sua
posio relativa na estrutura administrativa do pas. Deste modo, imperativo
que haja conexes entre a Unio e estados, evitando o isolamento.
Conseqentemente, isso contribuir para reduzir o desperdcio de recursos,
aumentar a sintonia entre os executores do ZEE e evitar a desarmonia entre as
polticas pblicas.
O PZEE dividiu o planejamento territorial em seis ordens de grandeza,
que levaram em conta as escalas de representao e a estrutura poltico-
 115

administrativa do pas. A diviso proposta nesse projeto est mostrada no

Quadro 6:
ABRANGNCIA NVEL POLTICO-
ENFOQUE ORDENS DE GRANDEZA
TERRITORIAL ADMINISRATIVO

Continental Federal 1:10.000.000/1:5.000.000

ESTRATGICO
(POLTICO) Nacional Federal 1:2.500.000/1.1000.000
Regional Federal/Estadual 1:1.000.000/1:250.000
Estadual Estadual/Municipal 1:250.000/1:100.000
TTICO
(OPERACIONAL) Municipal Municipal 1:100.000/1:50.000
Local Distrital 1:25.000/1:1.000
Quadro 6: Proposio do MMA para a normalizao do ZEE, em 2001.
Fonte: MMA, 2001.

Pode-se observar no Quadro 6 que o enfoque estratgico cabe

coordenao federal e expressa o prognstico da interao entre as
potencialidades e limitaes, objetivando o planejamento de grandes reas de
domnio federal ou regional. O enfoque ttico est voltado aos nveis de
administrao estadual, municipal ou empresarial. As escalas cartogrficas tm
capacidade de fornecer informaes compatveis com os nveis de tomada de
deciso dos gestores territoriais.
A coordenao geral do PZEE est a cargo da Comisso Coordenadora
do Zoneamento Ecolgico-Econmico, instituda pelo Decreto Presidencial s/n,
de 28/12/2001. J a execuo do PZEE na esfera da Unio, incluindo a
proposio de metodologia para estados e regies, ser realizada pela
Secretaria de Desenvolvimento Sustentvel do MMA, que tem a parceira do
Consrcio ZEE Brasil para cumprir as suas atribuies. Este consrcio foi
criado com o objetivo de executar o ZEE, sob a coordenao geral da SDS e
de apoiar os demais executores regionais, estaduais e municipais nos seus
respectivos projetos. O Consrcio ZEE Brasil poder, quando solicitado,
exercer funes de assessoria ao planejamento e acompanhamento do ZEE
nas regies e estados. Ter competncia tambm, para estender suas
experincias aos estados e a outros rgos executores, por solicitao destes,
no que se refere consultoria tcnica, orientao e treinamento, principalmente
para elevao de suas capacidades cientficas e tecnolgicas.
O modelo institucional proposto para o PZEE pelo MMA em 2001,
mostrado na Figura 2, tenta otimizar as interaes entre os trs nveis
governamentais dos rgos pblicos. No nvel federal, h um exerccio de
articulao entre os ministrios e empresas pblicas, no caso a Comisso
Coordenadora do ZEE e o Consrcio Brasil. O aprendizado adquirido neste
 116

exerccio dever ser adequado articulao vertical entre os nveis federal,

estadual e municipal.

Figura 2: Modelo institucional de articulao do PZEE, proposto pela MMA em 2000.

Fonte: MMA, 2001.

A tentativa de pr em prtica a interao proposta pelo ZEE entre os

rgos federais e estaduais esbarra na dificuldade de regulamentao legal,
embora j tramite na Cmara dos Deputados o Projeto de Lei n 2.839/2003,
que dispe sobre o zoneamento socioeconmico-ecolgico. Nota-se que,
nesse projeto, o nome do programa foi modificado para Zoneamento
Socioeconmico-ecolgico, porm essa discusso de nomenclatura no
pertinente aqui. Assim, para que os atores sociais envolvidos no PZEE possam
compatibilizar as suas respectivas jurisdies territoriais e escalas cartogrficas
de representao de suas realidades, necessrio implementar aes que
garantam e fortaleam as formas legais, as maneiras de execuo e a
articulao entre os mesmos (FIGUEIREDO, 2006).

2.5. EVOLUO METODOLGICA DO PZEE NO BRASIL

A concepo tcnica destinada a contribuir com o planejamento e a

gesto territorial denominada de PZEE, que se apia na efetividade da
informao. A princpio, necessrio compreender que os fundamentos que
envolvem a concepo do PZEE esto condicionados definio de
referenciais tericos, que passam a ser tomados como indicadores de
dinmicas naturais e socioeconmicas. O seu objeto principal a elucidao
de parmetros que reflitam uma condio avaliativa dos fenmenos envolvidos
e o conseqente estabelecimento de cenrios prospectivos (MMA, 1997).
A metodologia do PZEE, nos estados da Amaznia, foi desenvolvida de
modo simultneo com a sua execuo, sendo tambm constituda pelos
 117

resultados alcanados diante dos obstculos, no seu prprio processo de

implantao, decorrendo no surgimento de metodologias diversificadas na
regio. O incio da definio metodolgica de cada estado baseou-se em
experincias tcnicas adquiridas anteriormente, capacidade instrumental,
orientaes metodolgicas feitas pela coordenao federal e treinamentos com
consultores tcnicos externos. Salienta-se que, desde 1995, a coordenao
federal tem dado orientaes de procedimentos metodolgicos para o
Programa ZEE. Dessas orientaes, destacaram-se: a primeira foi uma
orientao metodolgica apresentada no documento, intitulado Diretrizes
Metodolgicas (SAE, 1991-1992) e a segunda foi a proposio de um conjunto
de tcnicas que compuseram a Metodologia para a Amaznia Legal (MMA,
1997).
Vale a pena recordar que o PZEE teve uma evoluo de suas fases de
execuo, produtos e resultados, mas as responsabilidades de suas atividades
no mudaram. A priori, no mbito federal compete CCZEE/BR75 coordenar o
PZEEAL76. Nos estados da Amaznia cabe CCZEE/estadual coordenar a
fase de preparao, fazer a avaliao anual e zelar pela sua implementao,
enquanto que cabe CEZEE/estadual77 realizar o planejamento, o diagnstico
e o prognstico. Sua metodologia foi sendo modificada no decorrer de sua
execuo nos estados (Vide Quadro 7).
CARAC./ CONCEITOS/ RESULTADOS
FASES PRODUTOS PRINCIPAIS
METOD. OBJETIVOS DO ZEE PREVISTOS
1) Preparao do Diagnstico de
trabalho - potencialidades,
desenho do limitaes,
Instrumento para estudo; problemas de
Relatrios, cartas
subsidiar estratgias e 2) Elaborao do natureza
temticas
aes para a elaborao diagnstico; ecolgica e
socioambientais, carta
e execuo de planos 3) socioeconmica;
Patamar mnimo

com zonas classificadas e

SAE/PR - 1991.

regionais em busca do Caracterizao prognose das

bancos de dados. (Anexo
desenvolvimento da zona de tendncias
I, p.13).
sustentado. (p.9) interveno; derivao e
4) Consolidao recomendaes
do ZEE; (Anexo de interveno.
I, p.1). (p.13).
SAE/PR e IBGE

Diagnstico da
Instrumento de
Relatrios, cartas qualidade
ordenamento territorial
1) Diagnstico; temticas socioambientais ambiental com
Experincia

ligado a um estilo de
IBGE/TCA

2) Prognose. e Carta de subsdios a identificao de

desenvolvimento
(p.17) estratgia de conflitos, e
sustentvel. (p.13)
-1993

desenvolvimento. (p.21) construo de

cenrio., (p. 21)

75
CCZEE/BR - Comisso Coordenadora do ZEE do Territrio Nacional.
76
PZEEAL - Programa de Zoneamento para a Amaznia Legal.
77
A CEZEE/estadual a Comisso Executiva do ZEE nos estados.
 118

CARAC./ CONCEITOS/ RESULTADOS

FASES PRODUTOS PRINCIPAIS
METOD. OBJETIVOS DO ZEE PREVISTOS

Detalhamento da
MMA/SDS -1997 Instrumento de subsidio Diagnstico da

Amaznia Legal
a estratgias e aes vulnerabilidade
1) Diagnstico; Relatrios, cartas
para a elaborao e do solo e poten-
2) Prognose; temticas e Carta sntese
execuo de planos cialidade social e
3) Implementa- de subsidio a gesto do
regionais em busca do proposta tcnica
o 78 territrio.
desenvolvimento de uma carta-
sustentvel (p.11) sntese (p. 43)
O PZEEAL tem em vista - Bancos de dados, -
subsidiar a formulao de Snteses intermedirias:
polticas territoriais da mapa de unidades dos
Unio, Estado e sistemas naturais, relat-
Diagnsticos
Municpios, orientando os rios e mapas temticos e
atuais da
diversos nveis decisrios outros;
situao
na adoo de polticas 1) Planejamento; - Situao atual: relatrio
socioambiental,
convergentes com as 2) Diagnstico; de avaliao e mapa da
cenrios de
diretrizes de planejamento 3) Prognstico; situao atual;
tendncias e
estratgico do pas, 4) Implementa- - Avaliao da potencia-
zonificao do
co 5. (p.7)
MMA/SDS - 2001

propondo solues de lidade e limitao dos

Consrcio Brasil

territrio com
proteo ambiental que recursos naturais;
indicativos de
considerem a melhoria - Cenrios de tendncias:
usos.
das condies de vida da relatrios e simulaes;
populao e a reduo - Mapa das unidades de
dos riscos de perda de interveno propostas;
capital natural. (p.20) - Mapa das zonas (p.94)
Quadro 7: Metodologias propostas para o ZEE.
Fonte: Autora.

O documento de Diretrizes Metodolgicas (SAE, 1991-1992) conhecida

como Patamar Mnimo, foi a primeira tentativa de conduzir o procedimento de
investigao de ZEE no Brasil. Essa proposta foi uma abordagem
hierarquizada, segundo as trs escalas de detalhamento. A primeira
abordagem foi ancorada na escala de 1:1.000.000, direcionada para a
execuo de um diagnstico ambiental para a Amaznia, com vistas a avaliar a
situao ambiental da regio e a indicar alternativas para as grandes linhas de
ao governamental. A segunda abordagem foi vinculada com a escala de
1:250.000 e serviria para ampliar o detalhamento das reas consideradas mais
problemticas e com urgncia de interveno pblica pelo diagnstico
ambiental tais reas so chamadas de reas prioritrias. Essa abordagem
tinha como principal objetivo concretizar a participao efetiva dos estados.
Para tanto, alm de considerar os critrios econmicos e ambientais
especficos, se propunha tambm a levar em conta os interesses dos estados
amaznicos. A terceira abordagem estava condicionada escala de 1:100.000
e tinha como proposta a realizao de estudos de reas crticas, visando
implementar aes de recuperao ou preventivas de impactos ambientais
localizados, aes estas que deveriam envolver as equipes tcnicas estaduais

78
o momento em que o ZEE passa pelo domnio pblico, transcende o patamar de produto tcnico e torna-se real
para a populao. (MMA/SDS, 2001, p. 176).
 119

e municipais. A eficcia dos trabalhos de zoneamento nessa escala depende,

intrinsecamente, do grau de participao da populao local (SCHUBART,
1994).
A execuo da primeira abordagem metodolgica foi iniciada na
Amaznia, em 1991, e se direcionou para um diagnstico realizado por equipes
estaduais, com elaborao de produtos cartogrficos. Nessa proposta estavam
definidas a rea total de trabalho (estado) e a escala (1.1.000.000). Porm, no
estavam estabelecidos procedimentos metodolgicos, como a acepo de
variveis e as Unidades Territoriais Bsicas79 (UTBs). A base cartogrfica era
constituda pelas cartas temticas convencionais, como, por exemplo, cartas de
vegetao, hidrografia, fauna, diviso poltico-administrativa, vulnerabilidade
eroso e outros. As informaes dessas cartas temticas seriam condensadas
em outras, chamadas de cartas-snteses parciais, como, por exemplo:
limitaes e potencialidades naturais, uso e ocupao de territrio etc. Essas
cartas-snteses parciais constituiriam a carta-sntese socioambiental, que
indicaria a relao entre a natureza e as atividades humanas sobre o territrio,
suas concluses poderiam alcanar o objetivo do diagnstico socioambiental
(SCHUBART, 1994).
Considerando que havia somente um tronco metodolgico constitudo de
temas, snteses parciais e sntese final, os desdobramentos foram feitos pelas
equipes estaduais, de acordo com as suas capacidades tcnicas, com apoio de
consultorias que estabeleceram os procedimentos metodolgicos para definir
os indicadores, UTBs e outros. Alguns estados preferiram contratar
consultorias para executar todas as atividades do PZEE, sem criar uma equipe
com capacidade local. Assim, os resultados desse processo de ZEE na escala
de 1.1.000.000, chamada de primeira aproximao, foram muito variados -
diagnsticos diversificados com variveis e caractersticas dessemelhantes,
equipes estaduais com diferentes nveis de capacidade tcnica, custos
variados e outros (MMA, 2001b).
Nessa fase, foi quase impossvel prever o envolvimento dos atores sociais
nos processos do PZEE. Tambm foi difcil criar estratgias de discusso com
instituies estaduais. Essa fase foi de um momento de treinamentos e
descobertas de como operacionalizar o diagnstico. Salienta-se que tiveram

79
Unidade Territorial Bsica uma rea homognea composta de unidades de paisagem natural e polgonos de
interveno antrpica que permite diferenci-los de sua vizinhana (CREPANI et al., 2000, p. 4).
 120

destaque, neste momento, os trabalhos executados pelo Acre e Amap, devido

aos avanos metodolgicos, ao envolvimento social e aos baixos custos
(BECKER e EGLER, 1997).
Esses e outros problemas foram identificados por Becker e Egler, que
alertaram para futuros problemas e possvel estagnao do PZEE nos estados
da Amaznia. Diante desse quadro, notou-se que o Governo Federal tinha
dado pouca ateno ao PZEE, e que, este, precisava institucionalizar o
programa (BECKER e EGLER, 1997).
Independente da escala, os resultados do PZEE expressam os processos
dinmicos que interagem em um territrio, ou seja, os processos naturais,
caracterizados pelos parmetros geobiofsicos que compem o ambiente e os
processos sociais, que respondem dinmica econmica e aos objetivos
polticos. Desta forma, a metodologia conservou as especificidades destes
processos e, concomitantemente, promover a sua integrao (BECKER e
EGLER, 1997).
Os processos naturais e sociais variam, conforme a regio. O tratamento
desses processos envolve uma complexidade, pois no existe uma
metodologia rgida estabelecida para zoneamento unificado e sim, um tronco
principal, com vrias ramificaes experimentais executadas pelas equipes
estaduais (MMA, 1991).
De acordo com as diretrizes estabelecidas pela CCZEE, as equipes
estaduais adotaram uma metodologia desenvolvida pelo INPE (CREPANNI,
2000). Essa metodologia buscou conhecer a vulnerabilidade natural eroso
do solo, avaliando o seu comportamento, a partir dos princpios da
ecodinmica, definidos por Tricart (1977), que estabelece uma relao entre os
processos de morfognese e pedognese. Essa metodologia foi a base da
sntese dos processos naturais, na proposta do documento Diretrizes
Metodolgicas (1991/92). A proposio metodolgica de 1991 resultou em
diagnsticos e mapeamentos na primeira escala, de 1.1.000.000 (MEDEIROS,
1999).
No momento da execuo da segunda abordagem, proposta pelo
documento Diretrizes Metodolgicas (1991/92), na escala de detalhamento
(1:250.000), ocorreu uma adaptao da metodologia desenvolvida pelo INPE,
feita pelo LAGET/UFRJ, j a servio do MMA, para dar conta dos processos
sociais e da integrao dos mesmos com os processos naturais. Ela foi
 121

chamada de Detalhamento da Metodologia para a execuo do ZEE pelos

estados da Amaznia Legal (MMA, 1997), conforme mostrado na Figura 3.

Figura 3: Fluxograma geral da metodologia do ZEE.

Fonte: Crepani et al., (2000).

A maior novidade do Detalhamento da Metodologia para a execuo

do ZEE pelos estados da Amaznia Legal (MMA, 1997), foi a elaborao da
proposta de integrao de dados em um plano cartesiano, mostrada na Figura
4, que tinha como eixos a vulnerabilidade natural e a potencialidade social,
dividindo-se as reas em produtivas (consolidao e expanso) e crticas
(recuperao e conservao).

Figura 4: Esquema de classificao das zonas.

Fonte: MMA, 1997.
 122

Outras propostas metodolgicas e tecnolgicas de ZEE foram elaboradas

pelas equipes executoras estaduais e pesquisadores interessados no assunto,
mas nenhuma alcanou ressonncia suficiente para merecer aplicabilidade
nacional. Como exemplo, cita-se a proposta metodolgica de ZEE participativo
local (PASQUIS, 2000) e o desenvolvimento de tecnologia de apoio gesto
do territrio, elaborado e testado por Medeiros (1999), que prope um mtodo
de integrao de dados estatsticos, fotogrficos e espaciais.
Vale a pena fazer argies tericas conceituais sobre o primeiro
documento Diretrizes Metodolgicas (MMA, 1991/92), que foi fundamentado
nas relaes homem-natureza e sups a preponderncia dos elementos
naturais sobre os sociais. Inicialmente, houve uma dicotomia na elaborao
dos mapeamentos. As dificuldades iniciais para a sua execuo foram a
carncia de equipe tcnica qualificada e de equipamentos adequados, as
dificuldades de acordos institucionais, a falta de disponibilidade de indicadores
secundrios e de infra-estrutura fsica, a escala que no atendia as
necessidades de gesto local e outros. Isso levou ao surgimento de crticas,
sendo a mais contundente:
[...] vamos apresentar e defender a hiptese de que a lgica do
zoneamento, em si mesma, leva grande parte dos problemas
e riscos, independentemente das idiossincrasias que a
sociedade brasileira possa vir a ter. Na verdade, a rigor, at
defensvel a tese de que o menor grau de rigidez no sistema
administrativo de um dado pas, modifica em direes positivas
os mecanismos anti-preservacionistas do zoneamento
(NITSCH, 1994, p. 502).

evidente o posicionamento crtico de Nitsch. Desde 1990, ele tem

observado atentamente a evoluo do PZEE no Brasil e elaborou um
pensamento que merece reflexo. Ele se embasa nos problemticos enfoques
conceituais e ecolgicos, operacionais e polticos da metodologia do ZEE. Os
problemas conceituais apontados pelo autor (1994) esto vinculados aos
conceitos essenciais do PZEE. Os principais fundamentos criticados so:
holismo, vocao, harmonia, viso cartesiana, determinismo, vulnerabilidade
e potencialidade.
O conceito de holismo vlido para Nitsch, quando ele est ligado idia
de se observar os problemas, sem perder nenhum detalhe. Porm, para ele o
discurso holstico conduz a insinuaes analticas e politicamente
problemticas, principalmente quando se considera a natureza, o homem e a
sociedade como nicas partes de um todo, de um sistema fechado e
 123

organicista, no qual a deciso do que deve ou no ser feito determinado pela

natureza. Neste enfoque, o autor ressalta que so eliminadas as diferenas
fundamentais entre o ser e o deve ser, ou seja, a deciso tica e poltica que
pode levar banalizao das opes da humanidade, na destruio ou
preservao da natureza.
Quanto ao conceito de vocao, Nitsch (1994; 1998), mantm a sua
assertiva de que os sistemas ambientais no tm vocao. Ele indaga qual dos
sistemas ambientais teria vocao para a implementao de atividades
altamente poluidoras, como, por exemplo, para serem urbanos. Para este
autor, os sistemas ambientais apresentam condies de suporte limitantes. Ele
diz que a capacidade de suporte determina apenas limites amplos, mas nunca
pode determinar os usos timos, nem pode permitir a definio de reas a
preservar.
No que diz respeito harmonia, Nitsch (2004), afirma que qualquer
relao social num determinado territrio pode ser definida como harmoniosa e
que o histrico da palavra harmonia no Servio Nacional de Informaes (SNI),
antecessor da SAE, um recurso para camuflar as decises autoritrias e
arbitrrias.
Quanto ao determinismo, Nitsch (1998), questiona a supremacia das
zonas para determinar o que o homem vai fazer nelas, e no o que deve ser
feito, pois isto leva ao geodeterminismo. Discute, tambm, o conceito
geogrfico de zonalidade, ou seja, certa uniformidade ecolgica, em funo da
distribuio de energia na superfcie da Terra. Para o autor, no mundo
moderno, a terra determina cada vez menos o que o homem est fazendo por
em cima dela, sem falar naquilo que deveria fazer (NITSCH, 1998, p. 11).
Nitsch (1998) advoga que os conceitos de vulnerabilidade natural e
potencialidade social so equivocados. O primeiro define que uma rea que
tenha alto ndice de vulnerabilidade natural deva ser protegida, mas isso,
segundo ele, implica em que todas as outras reas no podem e no devem
ser protegidas. Ele contesta a noo de vulnerabilidade natural, por entender
que ela arbitrria, porque no inclui em seus indicadores a biodiversidade e
ignora totalmente a fauna.
O segundo conceito rebatido por Nitsch (1988), o de potencialidade
social. Para ele, esse conceito equivocado e futurista. O conceito, de acordo
com Becker e Egler (1997), derivado das Naes Unidas (Relatrio Mundial
 124

sobre Desenvolvimento Humano), que considera o desenvolvimento humano

como resultante do crescimento econmico sustentado, com distribuio de
renda e melhoria da qualidade de vida da populao local. Mas, Nitsch rebate
afirmando que o Relatrio, publicado anualmente, lista o ranking dos pases
mensurados por um ndice de desenvolvimento humano e no de
potencialidade social, que aglutina os dados sobre a esperana de vida,
escolaridade, participao poltica, renda per capita e mais um ou dois
indicadores. Esse ndice procura medir a qualidade de vida atual, e no o
potencial de condies para o desenvolvimento humano no futuro, ignorando a
questo de nomenclaturas entre potencial social e qualidade de vida. O ndice
de potencialidade social composto por indicadores (vide Anexo 2), tem
condies de indicar um cenrio atual e futuro da realidade estudada,
considerando-se a relatividade do acesso aos recursos naturais, qualificao e
condies de vida da populao, efetividade da autonomia e prtica social.
Alm de fazer crticas conceituais ao zoneamento, Nitsch (1998), teceu
julgamentos sobre os procedimentos metodolgicos adotados no detalhamento
da metodologia para execuo do zoneamento ecolgico-econmico pelos
estados da Amaznia Legal. Nessa metodologia de valorao de potencial das
unidades territoriais bsicas, as variveis recebem escores atravs do
procedimento estatstico de discretizao, em uma escala de valores de 1 a 3,
conforme a Tabela 1:
Tabela 1: Valores de potencial das unidades territoriais
POTENCIAL CONDIES PARA O DESENVOLVIMENTO HUMANO VALOR

Alto Prevalecem os fatores dinmicos 3

Mdio Equivalncia entre fatores dinmicos e restritivos 2

Baixo Prevalecem os fatores restritivos 1

Fonte: Becker e Egler, (1996).

Nitsch (1998) chama a ateno para o fato de que, no mesmo documento,

as classes mostradas no Quadro 8 se desdobram em cinco classes de
potencialidade para o desenvolvimento humano: alto, moderadamente alto,
mdio, moderadamente baixo, baixo. Essa classificao no tem explicaes a
respeito das supostas condies que expressariam para o desenvolvimento
humano, alm do que no tem relevncia. Salienta que os parmetros so
compostos por quatro potenciais: natural, humano, produtivo e institucional.
Cada potencial composto por indicadores, para os quais haveria dados
 125

secundrios disponveis, com exceo de aptido agrcola dos solos e

cobertura florestal (ver Anexo 2).
Salienta-se que a maioria dos indicadores propostos na chamada
metodologia de detalhamento para a Amaznia baseada em dados
secundrios, que, teoricamente, estariam disponveis. Porm, na prtica,
alguns no estavam disponveis, por vrios motivos, como dificuldades
operacionais de bancos de dados complicados, cadastros obsoletos, cadastros
sigilosos, dados antigos. Alm disso, a orientao para os dados secundrios
dos indicadores do potencial humano era o uso dos dados do Censo
Demogrfico, que, na poca, tinham uma defasagem de cinco anos. Alm da
indisponibilidade e defasagem de alguns dados secundrios, alguns estavam
vinculados a unidades territoriais e escalas de trabalho diferentes, como, por
exemplo, os provenientes do Censo Demogrfico, que tm como menor
unidade territorial os setores censitrios80; j os dados do Censo Agropecurio,
embora produzidos pela mesma instituio, o IBGE, no tm essa unidade
territorial como base de levantamento de dados.
O que importa para Nitsch (1998) a possibilidade de ocorrerem erros
graves na elaborao da Carta de Subsdio Gesto do Territrio, momento de
integrao dos indicadores, de acordo com a matriz mostrada na Figura 4.
Esses erros, segundo Nitsch, podem acontecer se a metodologia for seguida,
sem o bom senso dos tcnicos executores. O autor exemplifica com o indicador
de cobertura florestal, pertencente ao parmetro de potencial natural. Essa
varivel a porcentagem da rea coberta por floresta, em relao rea total
da unidade territorial. Uma alta porcentagem desse indicador deveria apontar,
provvel, mais no explicitamente, um potencial baixo de condies para o
desenvolvimento humano, porque prevalecem os fatores restritivos. Com alta
porcentagem de floresta, esse indicador encontrar-se-ia, de repente, numa
zona de expanso, se no fosse uma rea de alta vulnerabilidade natural.
Assim, esta rea hipottica seria classificada como rea de conservao.
Nitsch (1998), mantm a idia de que essa classificao pode favorecer o
aumento do desmatamento na Amaznia, principalmente daquelas reas no
classificadas como de alta vulnerabilidade natural e de baixa potencialidade
social e econmica. relevante salientar que a metodologia criticada por

80
O setor censitrio a menor clula da base sistemtica coleta de informaes nos trabalhos do IBGE (IBGE,
2000).
 126

Nitsch (MMA, 1997), exclui todas as reas ditas jurisdicionais, como UCs,
reas indgenas, projetos de assentamentos agrrios, reas de fronteira e
outros.
Nitsch traz ao debate a questo poltica de negociao social e da
regulamentao poltica, ainda no abordada, minuciosamente, na metodologia
de detalhamento para a Amaznia (MMA, 1997). Assim, ele aproxima as
discusses dos problemas polticos, vinculados ao zoneamento. Essa temtica
poltica j foi abordada nesse captulo, porm ser comentada novamente,
devido sua importncia como componente do zoneamento.
As propostas metodolgicas de zoneamento para a Amaznia no trazem
em seu contedo proposies claras para o componente poltico. O documento
Detalhamento da Metodologia para a execuo do ZEE pelos estados da
Amaznia Legal (BECKER e EGLER, 1997), faz indicaes implementao
poltica do PZEE, esboa uma arquitetura institucional a ser utilizada para
garantir a implementao do PZEE e idealiza uma base legal adequada a esse
instrumento.
No que concerne ao componente poltico, segundo Schubart (1994), o
PZEE tem como objetivo implementar alternativas de desenvolvimento regional
e sub-regional, compatveis com a sustentabilidade e a vulnerabilidade dos
sistemas naturais. Mas, Nitsch (1994), afirma que o zoneamento um
conjunto de proibies de alguns usos territoriais impostas sobre uma
sociedade dotada de propriedade privada. Para ele: No se trata de um
problema da alocao de recursos disponveis, mas de uma interferncia
restritiva na esfera da disposio de proprietrios privados - e tambm
pblicos. Assim, o zoneamento significa ingerncia na propriedade privada,
surge o problema da indenizao pelo custo da imposio. Nitsch (2001, p.
15).
No sentido de ingerncia na propriedade privada, vale a pena fazer
alguns comentrios acerca das questes polticas implcitas no documento do
MMA (1997), quando a rea tiver dono e a sua indicao for para conservao.
De acordo com a legislao de propriedade vigente no pas, onde os
proprietrios da terra tm direitos individuais sobre a mesma, a desapropriao
de propriedades individuais poder ocorrer mediante a indenizao das
benfeitorias do proprietrio e valor da terra, se houver titulao privada. Indaga-
se: h recurso financeiro previsto para isso? Entende-se que no, haja vista
 127

existirem no Brasil inmeros casos de moradores e pecuaristas que j

habitavam reas que foram transformadas em UCs de uso restrito e
permanecem no mesmo local, por falta de indenizaes.
A proposta de regulao de territrio deve seguir a descentralizao,
constituindo uma nova forma de governo em parceria que, identificada como
gesto do territrio, expressa uma nova relao pblico-privado. No entanto, o
mesmo documento tambm aconselha a evitar a edio de leis estaduais
(MMA, 1997). A relao pblico-privado dever acontecer estritamente no meio
urbano, j que no meio rural dever prevalecer a legislao federal.
Quanto participao social no zoneamento, o documento do MMA
(1997) no faz referncias aos mtodos participativos. Pelo contrrio, comenta
que os conflitos devem ser resolvidos de acordo com os nveis de soluo, no
caso, municipal, CEZEE e federal. Se no for possvel um acordo, o conselho,
proposto com mediador, poder sugerir uma resoluo do problema, isso no
politicamente correto, quando diz casos extremos tm a natureza jurdica
afeita polcia federal (MMA, 1997).
O zoneamento tenta implementar medidas que buscam solues para os
problemas ambientais e, nessa procura, acaba estabelecendo limitaes ao
direito de propriedade. O zoneamento apresenta um baixo nvel de legitimidade
poltica (ownership), em decorrncia da falta de uma efetiva participao social
na sua concepo e implementao (BENATTI, 2004).
Reconhece-se que o zoneamento no tem uma estratgia elaborada para
a desapropriao e indenizao de propriedades e, tampouco, para o
envolvimento efetivo da sociedade civil em todas as suas fases, embora,
tenham sido realizadas, em alguns estados, reunies com vrios atores sociais.
Este fato, na fase de sua regulamentao legal, pode conduzir a conflitos de
interesses entre os atores sociais.
A retomada do Programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico-PZEE
nos ltimos anos tem como objetivo implementar o ZEE no Brasil, integrando-o
aos sistemas de planejamento em todos os nveis da administrao pblica e
gerenciando, em diversas escalas de tratamento, as informaes necessrias
gesto do territrio (MMA, 2001, p. 20). A execuo do PZEE props um
modelo institucional81 e dividiu o planejamento territorial em escalas de

81
Vide Figura 2: Modelo institucional de articulao do PZEE, proposto pela MMA em 2000, p.95.
 128

representao82. Considerando esses fatores e o desafio de examinar os

fenmenos territoriais, mantendo a conexo lgica e sinttica com nveis
escalares maiores e menores, o PZEE props um esquema que sugere nveis
de tratamento das informaes, o qual est mostrado no Quadro 9, a seguir:
Nvel de Varivel Ordens de grandeza e
Nvel Enfoque
abordagem principal Principais produtos do ZEE
Adm.
(caracterizao)

Escala: 1:10.000.000/1:5.000.000
Continental/ Planejamento Grandes tendncias
Federal

Reconhecimento das polticas de

Megadiagn estratgico: relaes territoriais/fronteiras
fronteiras e da insero na
stico Internacionais internacionais/ poltica
economia internacional

Planejamento
Escala: 1:2.500.000/1:1.000.000
Macrodiagn estratgico/aspectos Grandes potenciais
Documentos e representao
Federal

stico/ polticos econmicos: territoriais/poltica e

espacial: 1) cenrios polticas
ZEE-Brasil Relaes internacio- econmica
pblicas de meio ambiente e 2)
nais e assuntos
planos, projetos e programas
interiores
Escala: 1:1.000.000/1:250.000
Documentos e representao
espacial Diagnstico: 1) meio
Federal e Estadual

fsico-bitico; 2) meio scio-

Meso
Polticas regionais economico; 3) meio jurdico-
diagnstico Eixos de integrao e
assuntos institucional; 4)situao atual
zoneamento desenvolvimento
Interiores Prognstico: 1)cenrios;
regional
2)proposio de zonas,
Implementao gesto, Integrada
de aes federais e estaduais:
Propostas de planos, projetos e
programas
Escala: 1:250.000
Documentos e representao
Sistemas territoriais
espacial:
produtivos/ limitaes
Diagnstico: 1) meio fsico-bitico;
Polticas estaduais e e
Estadual

Diagnstico 2) meio scio-economico

avaliao de Potencialidades
(estadual) 3) meio jurdico-institucional;
Impactos ambientais ambiental e
4)situao atual
Dinmica
Prognstico: 1)cenrios;
socioeconmica
2)proposio de zonas
Implementao; Gesto:propostas
de planos, projetos
Escala: 1:1000.000/1:50.000
Estadual e Municipal

Documentos e representao
Modelagem de
espacial: 1) meio fsico-bitico;
Microdiag- impactos Sutentabilidade
2) meio scio-economico; 3) meio
nstico ambientais e sociais/ ambiental e
jurdico-institucional; 4)situao
(municipal e Participao econmica dos
atual
distrital) social/planos microssistemas
Prognstico:
diretores
Cenrios; proposio de zonas
eImplementao das propostas de
aes estaduais e municipais
Quadro 9: Nveis de tratamento das informaes no ZEE.
Fonte: MMA/SDS, (2002, p .33-34).

Os nveis de tratamento das informaes para os trabalhos do ZEE

ajudam no entendimento das competncias estabelecidas para o mesmo.
Apesar de no se pretender aprofundar a discusso sobre as suas variveis,
chama-se a ateno para a retomada das variveis propostas para a escala de

82
Ver Quadro 3: Proposio do MMA para a normalizao do ZEE, em 2001, p. 39.
 129

1:1.000.000, em 1991, como a fauna, sistemas territoriais produtivos /

limitaes e potencialidade ambiental e dinmica Socioeconmica.
Alm de definir os nveis de tratamento, o MMA (2002) criou um sistema
de informao e estabeleceu normas para o intercmbio de informaes entre
as entidades consorciadas e as equipes estaduais executoras, isso permitiu
para a disponibilizao de parte destas informaes para a sociedade civil. A
Figura 5, abaixo, mostra o fluxograma do funcionamento da estrutura bsica do
sistema de informao:

Figura 5: Fluxograma de operao do sistema de informao do Programa ZEE.

Fonte: MMA/SDS, 2002.

A disponibilidade digital de algumas informaes de zoneamento pelo

PZEE e o resgate de envolvimento de instituies pblicas e privadas so
novidades desse arrojado design do programa, conforme a assertiva:
O envolvimento de instituies pblicas e privadas no PZEE
deve ser o mais amplo possvel, uma vez que a implementao
das diretrizes pactuadas depende das condies dos acordos
realizados durante a execuo dos projetos. A proposio de
legislao especfica, bem como de programas e projetos que
viabilizem as diretrizes indicadas, ter viabilidade medida que
as instituies tenham representatividade e participem do
processo (MMA, 2007, p. 23).

Como essa participao pblica ainda no foi efetivada, imprudente

tecer comentrios a respeito. Assim, retorna-se ao debate sobre o que j foi
realizado pelo PZEE. Como j foi comentado, o crtico mais incisivo do
zoneamento Nitsch. Resumiremos a seguir as suas criticas, expostas em
diversos textos, particularmente em Nitsch, 1990. Para ele, o zoneamento
ecolgico e socialmente contraprodutivo. O zoneamento uma soma de
 130

proibies de certos usos da terra num territrio extenso, onde existe

sobreposio de nveis de poder, prevalecendo o poder maior, ou seja, o
federal, sobre os poderes estadual e municipal, entendendo-se que a
governana territorial exercida pela Unio. O modismo do zoneamento no
Brasil d uma impresso, segundo ele, de que o velho autoritarismo estabelece
uma aliana tecnocrtica como o novo ecologismo (NITSCH, 1998).

2.6. REALIZAES DO ZEE

Levando em conta que o ZEE no auto-suficiente para estabelecer uma

poltica de conservao, necessrio promover medidas complementares, de
carter institucional, ou at mesmo de interveno, a fim de contribuir com as
diretrizes sugeridas para disciplinar o uso e ocupao das terras da Amaznia
e reordenar os espaos fsicos territoriais das reas do pas com ocupaes
antigas. Os resultados aqui tratados so tcnicos e contam com representao
cartogrfica compatveis entre si.
As propostas metodolgicas para a primeira aproximao (Diretrizes
Metodolgicas, 1991/92) tiveram resultados diversos. O resultado de maior
destaque foi o conjunto de metodologias e produtos tcnicos na escala de
1:1.000.000. J a segunda aproximao (MMA, 1997), ou seja, a proposta na
escala de 1:250.000, obteve resultados cartogrficos em uma nica escala e
com um eixo metodolgico nico. Apesar disso, existem resultados com
indicadores e unidades territoriais diferentes, dificultando uma anlise conjunta
da Amaznia na mesma base estatstica e territorial. Destaca-se que as
negociaes e discusses sobre a implementao do ZEE ocorreram,
praticamente, apenas nos estados do Acre e Rondnia.
At o ano 2000, na escala de 1:1.000.000 e maiores, 11% do territrio
brasileiro foram zoneados, 16% esto em andamento em andamento, 71%
esto propostos no PPA e 2% contam com outras propostas. Esta rea
zoneada teve a sua execuo distribuda por vrios programas e projetos,
apresentados na Tabela 2 a seguir:
Tabela 2 - Percentual de rea zoneada em escalas de 1:1.000.000 e maiores
(at 2000).
PERCENTUAL DE REA ZONEADA EM ESCALAS DE 1:1.000.000
PROGRAMAS E PROJETOS
AT O ANO DE 2000.

SAE e Estados 18,8%

GERCO/Estado 11,0%
 131

PERCENTUAL DE REA ZONEADA EM ESCALAS DE 1:1.000.000

PROGRAMAS E PROJETOS
AT O ANO DE 2000.

Planafloro/RO 25,4%
PNMA/Pantanal 38,5%
PRODEAM 3,6%
PG7/PGAI 2,7%
Fonte: Informaes provenientes de MMA/SDS, 2002.

A 2 Aproximao do ZEE, na escala de 1:250.000, j foi concluda nos

estados de Acre, Roraima, Mato Grosso. Nos estados de Tocantins e Piau, o
ZEE est em andamento em toda a extenso territorial (vide Figura 6).

Figura 6: Espacializao das reas com ZEE concludo no Brasil.

Fonte: MMA/SDS, (2006).

Em relao rea total por regio, a proporo de reas com o

diagnstico do zoneamento concludo na regio Centro-Oeste foi de 23,8%,
enquanto na regio Norte foi de 7,8%, no Sul/Sudeste foi de 41% e no
Nordeste foi de 12,3%. Ao observar os dados espacializados de 2006,
apresentados na Figura 6, abaixo, nota-se que Mato Grosso e Rondnia
destacam-se, por terem concludo o ZEE. Nota-se que em 15 anos de
 132

existncia, o ZEE conseguiu zonear 11% do territrio nacional, cerca de 0,73

ao ano. Essa quantidade de rea pequena, quando se considera o tempo e
recursos financeiros. Supe-se que esse resultado se deve ausncia de
determinao poltica e financeira pelo Governo Federal. A regio Centro-
Oeste tem a maior rea zoneada, possivelmente pelos incrementos financeiros
do Estado e participao do MI, outras instituies federais (IBAMA, IBGE e
outros), estados de Minas Gerais, Distrito Federal e municpios que compe a
RIDE-DF.
Salienta-se que, atualmente, o MMA/SDS est executando o MacroZEE
da Amaznia Legal. O seu primeiro resultado tcnico um Mapa Integrado de
todos os territrios e das suas respectivas definies de uso do territrio, por
Estado. Segundo o MMA (2007), isso marca o incio da consolidao de uma
base de informao integrada, na construo de uma perspectiva
macroregional para orientar as polticas pblicas e na criao de novas
condies de efetiva implementao do ZEE na regio.
A organizao de produtos dispersos que caracterizam os diversos
recortes territoriais na Amaznia um avano. O ZEE permite um olhar
abrangente macrorregional e pode orientar as polticas pblicas no nvel
federal, alm de contribuir para minimizar os riscos dos erros decorrentes de
direcionamentos polticos. No entanto, a viso abrangente de uma regio no
diminui a necessidade de um crescimento econmico e melhor qualidade de
vida.

2.7 NOTAS REFLEXIVAS: O ZEE COMO INSTRUMENTO IMPOSTO

Com base em Becker e Egler, Steinberger e Romero, Schubart e outros

autores, e parafraseando Nitsch, pode-se dizer que o conceito do zoneamento
tem, no mnimo, duas direes excludentes: uma de ser e a outra de dever ser.
Considera-se como ser, a direo relacionada ao passado recente das prticas
do ZEE. Assim, entende-se que o ZEE uma avaliao estratgica e tcnica
dos recursos naturais e socioeconmicos, baseada no levantamento individual
de cada um dos elementos constituintes de um territrio selecionado,
objetivando identificar e analisar a vulnerabilidade dos sistemas ambientais e o
comportamento socioeconmico dos atores sociais de um determinado
territrio.
 133

J a direo do dever ser est vinculada com o presente e o futuro das

prticas planejadas pelo ZEE, o que corresponde idia abstrata de
aspiraes tcnicas e polticas relativas a ele, e aos anseios sociais e
democrticos. Nessa conjuntura, entende-se que o zoneamento um
instrumento poltico de ordenamento territorial capaz de proporcionar
alternativas para a gesto territorial aos rgos pblicos e privados, nos nveis
federal, estadual e municipal, e sociedade civil. tambm uma base de
informaes e diretrizes que contribuam para a tomada de deciso de
ordenao do territrio de maneira sustentvel, visando otimizar o uso da terra
e subsidiar polticas pblicas seguido de implantao de planos, obras,
atividades pblicas e privadas.
O zoneamento foi adotado no Brasil, antes de tudo, como tcnica
metodolgica de diagnstico do meio natural, ou seja, diagnstico de locais
com predominncia da natureza. Depois de algum tempo, em 1991, ele foi
implementado como projeto-piloto. Isso provocou confuso no entendimento da
sociedade civil sobre o ZEE e os zoneamentos, ou seja, entre a atividade de
zonear reas e o Programa Zoneamento Ecolgico Econmico.
O ZEE sofreu influncias da questo ambiental e da conjuntura poltica do
Brasil. Esse programa foi forjado no calor intenso da urgncia de uma ao
poltica, em face do quadro negativo em que encontrava o pas na dcada de
1980. Naquela poca, foi registrado um alto ndice de desmatamento na maior
floresta tropical do mundo, a Amaznia. Isso fez com que o Governo Federal e
as instituies financeiras internacionais sofressem presses ambientalistas
mundiais e locais, obrigando-os a tomar uma atitude a esse respeito.
A criao do ZEE no Brasil, na dcada de 1980, teve como justificativa a
reduo do desmatamento e a proteo do meio ambiente e, por isso, a sua
evoluo est vinculada histria da questo ambiental mundial e brasileira.
Assim, o incio da histria do ZEE no Brasil se deveu a uma percepo mundial
da necessidade de preservao ambiental. O ZEE preencheu um vazio no
planejamento territorial, passando a ter a responsabilidade informal de orientar
a ordenao do territrio, ou seja, assumiu o papel de um instrumento que
orientasse as polticas de organizao de territrio e, assim, alcanou
relevncia no planejamento federal, aps 25 anos de existncia. Assim, o ZEE
teve dois momentos. No primeiro, era uma demanda externa e, no segundo,
interna. Nessa situao, em que as condies do financiamento internacional,
 134

os pactos polticos e as presses de movimentos sociais variavam, em sua

conformao e influncia, o ZEE foi sendo construdo por diferentes fases,
discursos e raciocnios. Segundo Acserald (2007), o ZEE desde a sua origem
no Brasil, teve o seu prestgio como instrumento promissor de um ordenamento
territorial ecologizado. Ele foi difundido em diferentes ocasies, em que
programas, instrumentos legais, hierarquias, pacotes financeiros e redesenhos
institucionais foram sendo propostos para o planejamento da Amaznia, por
sucessivos governos. No entanto, somente depois de duas dcadas, o antigo
zoneamento ambiental (instrumento de gesto previsto pela PNMA - Lei
6938/81 de 31/08/1981) foi regulamentado pelo Decreto 4.297 (10/07/2002),
sob a denominao de Zoneamento Ecolgico-Econmico. Assim, o ZEE foi
institudo legalmente, passando a ter critrios mnimos, objetivos, princpios,
competncias e regras gerais.
O ZEE foi alinhavado ao longo do tempo por tcnicos e polticos. A sua
articulao institucional, metodologia e implementao poltica est por se
consolidar. A sua estrutura ainda est inacabada. As experincias
desenvolvidas durante o Programa Nossa Natureza, em 1989, a Comisso
Coordenadora do ZEE da Amaznia, criada em 1990, e o Programa Piloto para
a Proteo das Florestas Tropicais, iniciado em 1991, so alguns marcos
desse processo. Na verdade, essas experincias foram tentativas de se colocar
em prtica a teoria do ZEE. Mas a proposta de zoneamento ainda no foi
esgotada no aparato legal e institucional, nem mesmo na poca atual, em que
o Governo Federal resolveu assum-la e execut-la.
Atualmente o ZEE apresenta avanos e recuos, em relao s suas
atribuies, como instrumento de gesto territorial. Por exemplo, na poca
atual, a diviso das atribuies da extinta SAE entre dois ministrios, Ministrio
da Integrao e Ministrio do Meio Ambiente, separa partes contnuas e
interdependentes de um nico processo. Os ministrios tm interesses distintos
e poucas inter-relaes e, na prtica, a transversalidade buscada pelo MMA
inexistente. O PZEE, ancorado no MMA, teve a predominncia de
componente tcnica, com objetivos de diagnsticos que orientassem a
proteo do meio ambiente, em detrimento da componente poltica, voltada
para o desenvolvimento regional. O ZEE proposto para a Amaznia tem razes
na geografia tradicional, principalmente quando se observa o avano alcanado
na componente tcnica e as dificuldades de implementao da componente
 135

poltica. Isso leva a refletir sobre o modelo adotado por este instrumento, seus
objetivos e as advertncias de Nitsch sobre os interesses externos na
implementao do ZEE na Amaznia com pouca participao dos atores
sociais.
Quanto questo metodolgica, como dito anteriormente, a parte tcnica
precisa de ajustes: 1) a biodiversidade precisa ser melhor representada, pois
existe na Amaznia uma grande variedade de espcies de plantas e de
animais; 2) preciso definir o carter positivo e negativo dos indicadores; 3) a
vulnerabilidade natural eroso do solo no deve ser o nico parmetro de
avaliao dos sistemas naturais; 4) as Unidades Territoriais Bsicas - UTBs
so diferentes, conforme a escala de trabalho e metodologia, elas precisam ser
definidas e terem unidade entre si e 5) preciso incentivar a participao de
todos os atores sociais em todas as atividades do programa, verificar suas
demandas mais urgentes, principalmente, os gestores pblicos.
Para alcanar os seus objetivos, o ZEE, na Amaznia, precisa ultrapassar
alguns fatores limitantes. O Programa precisa adquirir autonomia financeira,
pois a maior parte de seus recursos ainda proveniente de financiamentos
externos. Necessita, tambm, ter um direcionamento efetivo do Governo
Federal, definindo as diretrizes gerais e prioridades do programa, criando
estratgias de implementao que aproveitem os interesses diversos e
conflitantes e as disputas governamentais internas para promover o
desenvolvimento econmico com eqidade social. Assim, seria bom se o ZEE
viesse a promover intercmbio de conhecimento e tecnologia entre as equipes
executoras estaduais pois estaria minimizando os conflitos metodolgicos e
nivelando o corpo executor do programa. Seria bom tambm, estimular a
composio das equipes locais e a preparao de novos tcnicos, atravs de
programas de estgios e treinamentos, que visem o incremento e a
substituio na equipe para dar continuidade aos trabalhos. imprescindvel a
avaliao sistemtica do projeto, inclusive com novos indicadores capazes de
mensurar o desempenho das modificaes causadas pelo ZEE, contribuindo
para uniformizao de critrios, minimizando a sobreposio de reas e outros.
O mais importante encontrar estratgias que estimulem a participao de
todos os atores sociais em todas as fases, proporcionando a divulgao dos
resultados e suas respectivas aplicaes. Estas aes podem contribuir para
diminuir a rejeio e resistncia aos produtos tcnicos (banco de dados
 136

georeferenciados, cartas temticas e outros) e aos produtos orientados para a

poltica pblica (indicaes de legislao suplementar, planos, programas,
projetos e outros).
O ZEE na Amaznia foi experincia piloto e obteve alguns resultados
positivos, principalmente por evidenciar a necessidade de um redirecionamento
no planejamento territorial e desenvolvimento econmico do pas. No entanto, a
sua utilizao como instrumento estratgico de subsdio tomada de deciso,
a nvel poltico-administrativo nacional, avanou pouco. Dada a sua origem e a
sua trajetria no Brasil, o ZEE foi implementado dentro do PP-G7, carecendo
de ajustes operacionais, tcnicos e polticos para a sua consolidao. Como
afirma Nitsch, o modelo adotado de ZEE na Amaznia indito no mundo,
tanto pela abrangncia territorial, como pela superposio de poderes e
interesses dos atores sociais envolvidos.

CAPITULO III: O PROGRAMA DE ZEE NA AMAZNIA LEGAL -

PZEEAL

3.1. NOTAS INTRODUTRIAS

A Amaznia Legal formada por nove estados, apresentados na Figura

7. Com uma extenso de cerca de 5 milhes de quilmetros quadrados, a
Amaznia Legal representa aproximadamente 60% do territrio nacional. Ela
tem como principais problemas: a distribuio populacional irregular, a
explorao inadequada dos recursos naturais, a carncia de infra-estrutura
bsica, carncia de equipamentos sociais e outros.

Figura 7: A Espacializao da Amaznia Legal.

Fonte: IBGE (1991).
 137

Na tentativa de contribuir para a minimizao dos problemas scio-

ambientais amaznicos, surgiu, para essa regio, a proposio do PZEEAL,
em 1991. Depois de alguns anos de existncia, o PZEEAL foi estendido para o
resto do pas. A observao dos registros documentais sobre o PZEEAL indica
os seus aspectos positivos e negativos e que algumas das suas dificuldades
podem ser superadas. Depois de mais de uma dcada de existncia, acredita-
se que existe uma lacuna de uma avaliao com maior abrangncia e clareza
sobre o programa83.
O cotidiano do comportamento humano leva avaliao constante das
situaes que direcionam as escolhas individuais ou coletivas. Esse ato
emprico humano, baseado em percepes subjetivas, denominado de
avaliao informal. J a avaliao formal se fundamenta em esforos
sistemticos para definir critrios explcitos e obter informaes acuradas sobre
as alternativas (WORTHEN et al., 2004). Assume-se que a melhor definio de
avaliao a estimativa sistemtica da operao e/ou dos resultados de um
programa ou de uma poltica (policy), em comparao com um conjunto de
parmetros implcitos ou explcitos, como forma de contribuir para o
aprimoramento do programa ou poltica (WEISS, 1885, p. 5).
A avaliao de polticas e programas governamentais tem relevncia para
as funes de planejamento e gesto. Ela pode subsidiar o planejamento e
formulao das intervenes governamentais, suas reformulaes e ajustes. A
avaliao pode ser utilizada como instrumento para a melhoria dos gastos
pblicos, da qualidade de gesto e do controle sobre a efetividade da ao do
Estado.
Na avaliao de programas considera-se primeiramente, o tempo, depois
os objetivos, a forma como vai ser desenvolvido, os custos e, por fim, os
resultados. Provus (1971 e 1973), afirmou que a avaliao um processo
contnuo na execuo de programas, sua aplicao deveria direcionar o
gerenciamento dos programas no processo eficaz de tomada de deciso. O
modelo de avaliao proposto por Provus se baseia em observar a
concordncia entre os objetivos84 do programa, identificar a existncia de
discrepncia entre o desempenho de algum aspecto do programa e seus

83
De acordo com Ala-Harja e Helgason (2008), o programa uma gama de atividades que devem ser executadas em
um prazo definido e com oramento especifico para a implementao de polticas, ou para a criao de condies que
permitam o alcance de metas polticas desejveis.
84
Segundo Cohen e Franco (2004), objetivo a situao que se deseja alcanar ao final da implementao do
programa, mediante a aplicao dos recursos e da realizao das aes previstas.
 138

objetivos, e, em seguida, usar as informaes adquiridas das discrepncias

para concluir se necessrio melhorar, manter ou encerrar o programa, ou
alguns de seus aspectos.
A avaliao um conjunto de critrios e mtodos usados para verificar se
os resultados de aes executadas esto de acordo com determinados
objetivos. No caso da poltica de desenvolvimento econmico, a avaliao deve
aferir resultados em termos de objetivos e metas85 alcanadas para justificar,
perante a sociedade, o custo de seus programas e para melhorar o
planejamento e a execuo dessas e de novas aes. Para ser satisfatria, a
avaliao no pode se prender somente s descries contbeis dos volumes
de recursos aplicados nas diferentes agncias e programas. Ela deve ser
capaz de demonstrar a eficcia ou as fragilidades dos instrumentos da poltica
de desenvolvimento. Desse modo, a avaliao pode auxiliar a gesto dos
recursos pblicos, orientando o planejamento, a deteco de falhas e a
mudana de rotas.
O modelo de avaliao proposto por Provus, observa as discrepncias
entre o conjunto dos objetivos propostos e o desempenho do programa e seus
objetivos. Para esse autor, o desenvolvimento de um programa passa por cinco
estgios: 1) concepo, onde o foco do trabalho definir os objetivos, as
atividades, os recursos financeiros e humanos. O avaliador precisa elencar as
especificaes que satisfaam os critrios tericos e estruturais; 2) instalao,
momento em que o programa instalado no ambiente definido anteriormente.
O avaliador dedica-se a identificar as discrepncias existentes entre a
implementao esperada e realidade do programa, percebendo se o mesmo
est seguindo o planejado. Se forem detectadas discrepncias, sugerido que
seja feita a modificao da definio do programa, realizando ajustes na
instalao ou se encerre as atividades; 3) processo, que o momento de
execuo do programa. Nessa fase, o avaliador concentra-se na observao
do progresso dos participantes, no sentido de determinar se os
comportamentos mudaram da forma esperada. Para o autor, quando os
objetivos facilitadores no so atingidos, podem ser redefinidos ou revisados.
Caso existam discrepncias, que no podem ser eliminadas, a alternativa o

85
Meta pode ser considerada como a dimenso quantitativa, temporal e espacial do objetivo.
 139

encerramento do programa; 4) produto86, onde a avaliao deve determinar se

os objetivos terminais87 foram atingidos. Tambm vlido fazer estudos de
acompanhamento, como parte da avaliao; 5) anlise de custo-benefcio, que
a comparao de resultados com anlises semelhantes de custos de
programas equivalentes.
A principal vantagem das avaliaes centradas em objetivos a
simplicidade e facilidade de compreenso. A maior crtica dessa abordagem
o fato de ser linear e inflexvel, ter carncia de mensuraes e descartar os
resultados no abarcados pelos objetivos (WORTHEN et al., 2004,). Visando
contornar essa caracterstica, efetuaram-se adaptaes. As principais
modificaes foram: a incluso dos resultados no propostos pelos objetivos,
justificados pelos avanos metodolgicos, a tomada de iniciativa dos agentes
executores e a introduo de indicadores do mbito ambiental, econmico e
social.
Com o intuito de analisar a eficcia do PZEE e seus efeitos na Amaznia,
ou seja, o PZEEAL adotou como base a avaliao de discrepncia, buscando
minimizar as suas restries, com a incluso de outros fatores durante a
avaliao do programa. A fundamentao estrutural a avaliao de
discrepncia, com nfase na preparao, da implementao e da gesto do
programa, visando a qualidade da metodologia utilizada nessas diferentes
fases, assim como a articulao do PZEEAL com as polticas. Desse modo,
optou-se por usar duas adaptaes metodolgicas, A primeira adaptao foi do
modelo de avaliao proposto por Provus, usada para enfocar a eficcia,
efetividade e os efeitos do PZEEAL nos estados amaznicos. A segunda foi da
proposta de Buarque (2002) chamada matriz de relevncia, usada para estudar
os problemas mais proeminentes do PZEEAL.
Numa tentativa de fazer uma avaliao global do programa ZEE na
Amaznia legal, considera-se quatro caminhos. O primeiro, abrange uma
anlise geral do programa, observando a sua concepo, princpios, objetivos,
recursos humanos e financeiros e instalao. O segundo, enfoca o objetivo, a
execuo, a metodologia, os produtos e os custos do programa, em cada

86
Compreende-se como produto, os resultados concretos das atividades desenvolvidas pelo programa, podendo ser
bens e servios. Nesse caso, consideraro os bens.
87
Provus diferenciava os resultados imediatos e resultados de longo prazo, os quais so chamados por ele de
objetivos terminais e objetivos ltimos respectivamente.
 140

Estado. O terceiro analisa a relevncia dos principais problemas do programa.

E, por ltimo, faz-se uma reflexo sobre os efeitos do PZEE.
Vale a pena esclarecer sobre o uso dos termos efetividade, eficcia e
eficincia, que segundo Jannuzzi (2004), comum na avaliao de
organizaes e programas. A definio de cada termo, no uso corrente, foi
estabelecida por Marinho e Faanha (2001). Para esses autores, a
efetividade88 est relacionada com a capacidade de se promover os resultados
desejados. No caso de programas sociais, o termo est ligado
implementao e ao aprimoramento dos objetivos, independentemente das
insuficincias de orientao e das falhas de especificao rigorosa dos
objetivos iniciais. Os programas so considerados efetivos, quando seus
critrios decisrios e suas realizaes apontam para a permanncia,
estruturam objetivos verdadeiros e constroem regras de conduta confiveis,
para a organizao e seu ambiente de atuao. A eficincia manifesta-se pela
competncia de alcanar os resultados, utilizando o mnimo de recursos e
esforos. Pode-se dizer que a eficincia a relao entre custos e benefcios,
onde se busca a minimizao do custo, ou a maximizao do produto. A
avaliao de um programa, nesse caso, considerar os investimentos
aplicados e a produo dos efeitos desejados. Por ltimo, a eficcia, que se
refere s condies controladas e aos resultados desejados dos experimentos,
externos ou internos, critrios esses que, no tm aplicabilidade direta em
todas as anlises, principalmente em programas sociais. Compreende-se como
eficcia, a relao entre alcance das metas e tempo, desconsiderando-se os
custos.

3.2. O PROGRAMA DE ZEE NO BRASIL E NA AMAZNIA

O PZEEAL um componente do Subprograma de Polticas de Recursos

Naturais (SPRN), que faz parte do Programa Piloto para a Proteo das
Florestas Tropicais Brasileiras (PP-G7). Seus antecedentes esto vinculados
criao do PP-G7, que teve financiamento aprovado pelos representantes
brasileiros e Grupo dos Sete, em 1991, sendo iniciado em 1992, com o Fundo
Fiducirio, administrado pelo Banco Mundial, intitulado Rain forest Trust Fund
(RFT) e operacionalizado no Brasil, pelo MMA. Assim, o PP-G7 foi formado
por programas do Governo e sociedade civil brasileira, com apoio tcnico e
88
A efetividade a relao entre os resultados e o objetivo, ou seja, medida do impacto ou do grau de alcance dos
objetivos (COHEN e FRANCO, 2004, p. 107).
 141

financeiro internacional (BANCO MUNDIAL, 1996). J o SPRN busca propiciar

o uso sustentvel dos recursos naturais, com nfase na proteo da floresta, e
contribuir para a definio e implementao de um adequado modelo de gesto
ambiental integrado para a Amaznia Legal (MMA, 1995, p.3).
Atualmente, o Programa Zoneamento Ecolgico-Econmico atua em duas
dimenses: no Projeto ZEE Brasil e nos Projetos de ZEEs Regionais. O PZEE
um programa do PPA 2000 2003, com aes descentralizadas, com
diferentes unidades responsveis por sua execuo. Os Projetos de ZEEs
Regionais so executados pelos Estados, em reas selecionadas pelos
mesmos, com apoio financeiro e coordenao tcnica do Governo Federal. J
o Projeto ZEE Brasil uma experincia piloto de execuo conjunta, com
parceria tcnica entre o Consrcio ZEE Brasil, Governos Estaduais, agentes
Federais envolvidos e gestores locais.

3.3. A CONCEPO DO PROGRAMA DE ZEE PARA A AMAZNIA

A concepo do Programa ZEE perpassou pela elaborao dos princpios

e objetivos, bem como pela previso das atividades e dos recursos humanos e
financeiros, os quais sero detalhados a seguir.

3.3.1. Os princpios e objetivos do PZEEAL

Os princpios89 tm a funo de definir determinados valores sociais, que

so ligados s atividades de interpretao e aplicao do Direito. Nesse
contexto, alguns autores90 como aqueles que apoiados na legislao
internacional e nacional, indicam os princpios que o PZEEAL pode adotar (vide
Quadro 10).
PRINCPIOS FUNDAMENTAES
(92)
Garantia do Princpio 1 da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente de
93
desenvolvimento 1972, reafirmado pela Declarao do Rio sobre o Meio Ambiente e pela Carta
94 95
econmico e da Terra de 1997 (Princpio 4) ,Carta de 1988 , no art. 225. Ocorreu uma
social induo de polticas voltadas para o uso racional dos recursos naturais. Neste
ecologicamente contexto, o ZEE pode subsidiar os gestores de desenvolvimento com
91
sustentado . informaes e indicaes de uso e ocupao do territrio.

89
Princpio o mandamento nuclear de um sistema, verdadeiro alicerce dele, disposio fundamental que se irradia
sobre diferentes normas, compondo-lhes o esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e inteligncia,
exatamente por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo, no que lhe confere a tnica e lhe d sentido
harmnico (MELLO, 1992).
90
Benatti (2004), Lima (2006), Grau (1990), Mirra (1996), Milar (2000) e outros.
91
Mirra (1996).
92
O homem tem o direito fundamental liberdade, igualdade, e ao desfrute de condies de vida adequadas em um
meio cuja qualidade lhe permita levar uma vida digna e gozar de bem-estar e tem a solene obrigao de proteger e
melhorar esse meio para as geraes presentes e futuras.
93
Princpio1 Os seres humanos constituem o centro das preocupaes relacionadas com o desenvolvimento
sustentvel. Tm direito a uma vida saudvel e produtiva em harmonia com o meio ambiente.
 142

PRINCPIOS FUNDAMENTAES
96
Constituio Federal , que impe ao Poder Pblico e coletividade, a
Natureza Pblica responsabilidade pela proteo do meio ambiente97. Da a criao das
da Proteo secretarias estaduais de meio ambiente. O ZEE, enquanto instrumento de gesto
Ambiental. ambiental, pode indicar reas que devem ser conservadas.

Controle do
poluidor pelo Lei ordinria (art. 5, 6, da Lei 7.347/85) e na prpria Constituio Federal98.
Poder Pblico
12
Declarao do Rio de Janeiro, em seu Princpio17 e Constituio Federal de
Considerao do 1988 (art. 225, 1o, IV), tendo sido regulamentado pela legislao
meio ambiente infraconstitucional99, buscando a preveno da poluio ambiental.
nas polticas de
desenvolvimento
100
Participao Declarao do Rio de 1992, no Princpio 10 , e Constituio Federal/88 no art.
comunitria 225. A participao dever ser constante em todas as suas etapas,
101
Declarao do Rio, de 1992, no Princpio 16 e Poltica Nacional do Meio
Poluidor-pagador Ambiente, aprovada pela Lei 6.938/81 com a imposio, ao poluidor e ao
predador, da obrigao de recuperar e/ou indenizar os danos causados102.
IV da Constituio Federal, no art. 225103, 1, e Lei de Crimes Ambientais, Lei
9605, de 12/02/98. preciso elaborar estudos antecipados para conhecer as
Preveno conseqncias de uma ao. A no observncia da exigncia da realizao de
104
tais estudos pode caracterizar crime .
105
Declarao do Rio de Janeiro/92, no Princpio 15 e Lei N 9.605/98, no art.
106
Precauo 54 caracterizam o crime ambiental e o dever de manter distante a segurana
da sobrevivncia das geraes futuras.

94
Estabelecer justia e defender sem discriminao o direito de todas as pessoas vida, liberdade e segurana
dentro de um ambiente adequado sade humana e ao bem-estar espiritual. A Carta da Terra o resultado do evento
conhecido como Frum Rio + 5, realizado no Rio de Janeiro de 13 a 19/03/1997 com o objetivo de avaliar a Poltica
Ambiental nos cinco anos seguintes ECO 92.
95
A carta de 1988 norteou toda a legislao subjacente, e a dar uma nova conotao a todas as leis em vigor, no
sentido de favorecer uma interpretao coerente com a orientao poltico-institucional da nova lei. (Ferreira, 1995).
96
Bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida,
97
Sendo o meio ambiente como patrimnio pblico, a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o
uso coletivo.
98
Controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e substncias que comportem risco
para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente (art. 225, 1, V).
99
Lei 6803/80 (art. 10, 2 e 3 ); Lei 6938/81 (art. 9o , III); Decreto 99.274/90 (art. 17, 1 , 2 e 3); Resolues
do CONAMA 001/86 e 237/97.
100
Princpio 10: O melhor modo de tratar as questes ambientais com a participao de todos os cidados
interessados, em vrios nveis. No plano nacional, toda pessoa dever ter acesso adequado sobre os materiais e as
atividades que oferecem perigo em suas comunidades, assim como a oportunidade de participar dos processos de
adoo de decises. Os Estados devero facilitar e fomentar a sensibilizao e a participao do pblico, colocando a
informao disposio de todos. Dever ser proporcionado acesso efetivo aos procedimentos judiciais e
administrativos, entre os quais o ressarcimento dos danos e os recursos pertinentes.
101
Tendo em vista que o poluidor deve em princpio arcar com os custos decorrentes da poluio, as autoridades
nacionais devem procurar fomentar a internalizao dos custos ambientais e o uso de instrumentos econmicos,
levando na devida conta o interesse pblico, sem distorcer o comrcio e os investimentos internacionais (Declarao
do Rio).
102 o
Art. 4 , VII c.c. art. 14, 1 que completa: o poluidor obrigado, independentemente de existncia de culpa, a
indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade.
103
Exigir, na forma da lei, para a instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa
degradao do meio ambiente, estudos prvios de impacto ambiental.
104
Art. 60 Construir, reformar, ampliar, instalar ou fazer funcionar, em qualquer parte do territrio nacional,
estabelecimentos, obras ou servios potencialmente poluidores, sem licena ou autorizao dos rgos ambientais
competentes, ou contrariando as normas legais e regulamentares pertinentes: Pena deteno, de um a seis meses,
ou multa, ou ambas as penas cumulativamente. Art. 67 Conceder o funcionrio pblico licena, autorizao ou
permisso em desacordo com as normas ambientais, para as atividades, obras ou servios cuja realizao depende de
ato do Poder Pblico: Pena deteno, de um a trs anos, e multa. Pargrafo nico: Se o crime culposo, a pena
de trs meses a um ano de deteno, sem prejuzo da multa.
105
Para proteger o meio ambiente, medidas de precauo devem ser largamente aplicadas pelos estados, segundo
suas capacidades. Em caso de risco de danos graves ou irreversveis, a ausncia de certeza cientfica absoluta no
deve servir de pretexto para procrastinar a adoo de medidas visando a prevenir a degradao do meio ambiente.
106
Causar poluio de qualquer natureza em nveis tais que resultem ou possam resultar em danos a sade humana,
ou que provoquem a mortandade de animais ou a destruio significativa da flora. (...) 3 - Incorre nas mesmas penas
previstas no pargrafo anterior quem deixar de adotar, quando assim o exigir a autoridade competente, medidas de
precauo em caso de risco de dano ambiental grave ou irreversvel.
 143

PRINCPIOS FUNDAMENTAES

Constituio Federal determina no art. 5, XXII e XXIII que o uso da propriedade

Funo scio- est condicionado ao bem-estar social, no art. 182, 2 quando determina a
ambiental da funo social do meio urbano e art.186 a utilizao racional dos recursos naturais
propriedade e a preservao do meio ambiente.

Quadro 10: Princpios norteadores do ZEE.

Fonte: Autora.

Os princpios acima relacionados so os elementos fundamentais a serem

considerados para a perpetuao da humanidade com uma boa qualidade de
vida em um ambiente saudvel. Dentre esses elementos destacam-se os
direitos coletivos, direitos das geraes futuras e direito de participao social.
Alguns princpios como o Poluidor-pagador, Preveno e Precauo tm
relaes com o PZEEAL pelo fato do programa poder estudar com mais
detalhes, reas com problemas de degradao ambiental, ou pelo menos,
identific-las, cabendo ao poder pblico a autuao.
Embasado nos princpios de garantia do desenvolvimento econmico e
social ecologicamente sustentado, natureza pblica da proteo ambiental,
participao comunitria, afirma-se que o sucesso do PZEEAL depende de que
seus gestores adotem novas caractersticas para o programa, como ser: a)
pragmtico, com respostas rpidas aos problemas socioambientais; b)
dinmico, com etapas que acompanhem as dinmicas polticas e territoriais,
evitando ser um conjunto de produtos sem uso; c) eficaz, com articulao dos
agentes de planejamento para agir, conforme seus direcionamentos; d)
eficiente, para executar suas aes dentro dos prazos previstos e utilizando os
recursos financeiros disponveis; e) vivel social e economicamente, dentro das
condies da realidade em que est inserido, com caractersticas de
durabilidade e exeqibilidade das medidas adotadas, de acordo com a
realidade individual de cada Estado e regio, e, considerando o bom uso dos
recursos; f) interdisciplinar, unindo os preceitos econmicos questo de
proteo do meio ambiente, evitando engessar o desenvolvimento econmico;
e, g) legtimo e poltico, envolvendo todos os atores sociais e buscando
responder aos atingidos diretamente.
Ainda no contexto de princpios norteadores, o PZEEAL tem como
objetivo especfico a promoo e coordenao de estudos e aes, com base
na sustentabilidade dos espaos intra-regionais, indicando alternativas e meios
para racionalizar a ocupao e a apropriao de seus recursos naturais. A
finalidade principal do PZEEAL dotar o Governo de bases tcnicas para
 144

espacializao das polticas pblicas visando a ordenao do territrio (SAE,

1991).
As necessidades do Governo Federal de planejar o desenvolvimento do
pas, diminuir o desmatamento da floresta Amaznica e organizar as atividades
humanas na Amaznia elegeram o PZEEAL como um dos principais
instrumentos de gesto ambiental. Nesse quadro, o PZEEAL teve seu conceito
inicial reforado, e definido pelo MMA (1994), como:
Um instrumento orientador das polticas pblicas e privadas
para a ocupao do territrio estadual. Constitui-se em um
processo dinmico de identificao, constatao e avaliao da
realidade de um territrio [...], O ZEE propicia referenciais que
orientam a ocupao do territrio, visando o aproveitamento
dos recursos naturais. No caso do Subprograma, dever estar
baseado nos princpios do uso sustentado (MMA, 1994, p. 50).

Ao longo do tempo, durante a sua execuo, os objetivos iniciais do

programa foram sendo, gradativamente, alterados, tanto nos conceitos, como
nos objetivos, j discutidos no Captulo I, na seo dos pressupostos
conceituais do ZEE. Salienta-se que, atualmente, o PZEEAL se constituiu na
proposta do Governo Federal para subsidiar as decises de planejamento do
desenvolvimento e do uso do territrio nacional, em bases sustentveis. Seu
objetivo atual o de executar o zoneamento em diversas escalas de
tratamento das informaes e integr-lo aos sistemas de planejamento em
todos os nveis (Unio, Estado e Municpios) da administrao pblica,
orientando os diversos nveis decisrios na adoo de polticas convergentes
com as diretrizes de planejamento estratgico do pas. Busca, assim, conservar
o capital natural e diminuir os riscos dos investimentos (MMA, 2005). Nesse
novo contexto, o PZEEAL mantm parte de seus objetivos originais, com um
acrscimo da finalidade de dispor seus resultados em um sistema de
planejamento. Converteu-se, ao mesmo tempo, em instrumento de
planejamento e de gesto territorial. O Ministrio do Meio Ambiente, alm de
incluir um propsito para o PZEEAL, tambm vai mais alm das expectativas,
quando afirma que:
O ZEE, ao dispor de um mecanismo integrado de diagnstico
sobre o meio fsico-bitico, a socioeconomia e a organizao
institucional, bem como de diretrizes pactuadas de ao entre
os diferentes interesses dos cidados, pode contribuir para que
o sistema de planejamento oriente os esforos de
investimentos do governo e da sociedade civil segundo as
peculiaridades das reas definidas como zonas e tratadas
como unidades de planejamento (MMA, 2005).
 145

Como o programa poder dispor das diretrizes pactuadas de ao entre

os cidados, se, nos seus objetivos iniciais, no est definido que ele vai
assumir o papel de facilitador das discusses entre os atores sociais sobre o
planejamento do uso e ocupao do territrio? O ZEE, que previa, em seus
objetivos primordiais, a elaborao de estudos em reas rurais, para dar
embasamento aos tomadores de deciso da gesto ambiental, com vista a
controlar o desmatamento na Amaznia, foi inflacionado com novas
atribuies, chegando a ser considerado como instrumento de planejamento e
de gesto para o desenvolvimento regional sustentvel107 (BECKER e
EGLER,1997).
Vrios autores atriburam diversos conceitos e objetivos diferentes ao
ZEE, j discutidos anteriormente (Captulo I), mas a real legitimao do
Zoneamento Ecolgico-Econmico do Brasil (ZEE-Brasil) foi estabelecido pelo
Decreto n 4297/2002. Esse Decreto regulamentou o art. 9, inciso II, da Lei n
6.938, de 31 de agosto de 1981 estabelecendo os critrios:
Art. 2 - O ZEE, instrumento de organizao do territrio a ser
obrigatoriamente seguido na implantao de planos, obras e
atividades pblicas e privadas, estabelece medidas e padres
de proteo ambiental destinados a assegurar a qualidade
ambiental, dos recursos hdricos e do solo e a conservao da
biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentvel e a
melhoria das condies de vida da populao.
Art. 3 - O ZEE tem por objetivo geral organizar, de forma
vinculada, as decises dos agentes pblicos e privados quanto
a planos, programas, projetos e atividades que, direta ou
indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena
manuteno do capital e dos servios ambientais dos
ecossistemas.
Pargrafo nico. O ZEE, na distribuio espacial das atividades
econmicas, levar em conta a importncia ecolgica, as
limitaes e as fragilidades dos ecossistemas, estabelecendo
vedaes, restries e alternativas de explorao do territrio e
determinando, quando for o caso, inclusive a relocalizao de
atividades incompatveis com suas diretrizes gerais (Decreto n
4297/2002).

Os artigos acima mencionados estabelecem o ZEE como instrumento da

Poltica Nacional do Meio Ambiente e instrumento de organizao do territrio a

107
Nota-se que planejamento um processo que leva ao estabelecimento de um conjunto coordenado de aes (pelo
governo, pela direo de uma empresa, etc.) visando consecuo de determinados objetivos, enquanto que gesto
a ao de administrar com prticas baseadas em certos princpios, normas e funes. Desse modo, planejamento e
gesto so atividades distintas, embora estejam interligadas. Um ator social pode desenvolver as duas atividades, mas,
para tanto demanda uma infra-estrutura adequada. No caso no se aplica ao ZEE. Entende-se por ator social como
uma personalidade, uma organizao, ou um agrupamento humano, que, de certa forma, estvel ou transitria, tem
capacidade de acumular fora e desenvolver interesse, produzindo fatos na situao (MATUS, 1993).
 146

ser obrigatoriamente seguido visando garantir o desenvolvimento sustentvel e

a melhoria das condies de vida da populao.
Salienta-se tambm que nesse Decreto n 4297/2002 o PZEEAL recebeu
a denominao de ZEE-Brasil. Assim, como a modificao de nome, o PZEEAL
tambm teve suas finalidades expandidas com a execuo da verso do
macromapeamento da Amaznia, concluda em 2007. Nesse momento, o
programa passa a ter como objetivo:
realizar projetos de nvel nacional e apoiar os estados da
federao nos seus respectivos projetos. Nesse sentido,
incentivamos os projetos atravs do fornecimento de
informaes, anlises e cenrios macrorregionais, capacitao
e transferncia de tecnologia, mobilizao institucional para
aporte de recursos humanos e financeiros (MMA, 2007).

O Programa de ZEE, que tinha como rea de aplicao a Amaznia, teve

sua rea ampliada para todo o territrio nacional. A partir de 2007, o MMA
desmembrou as atividades do zoneamento em nveis, no caso, nacional e
estadual. Esse desmembramento evidenciou as demandas de um zoneamento
que atenda a um conjunto de diversos clientes e atores sociais com
abordagens e produtos em escalas diferentes.
O Projeto ZEE Brasil tem como justificativa a ausncia e a necessidade
de uma viso nacional de desenvolvimento regional e de contingncia
ambiental, resultando em retrocesso, em diversos projetos de infra-estrutura,
ampliando os nveis de degradao dos ecossistemas. O Projeto ZEE Brasil
tem como objetivo principal:
implementar o ZEE no Brasil, integrando-o aos sistemas de
planejamento em todos os nveis da administrao pblica e
gerenciando, em diversas escalas de tratamento, as
informaes necessrias gesto do territrio (MMA, 2007. p.
128).

O objetivo inicial do PZEEAL, que era de gerar informaes sobre as

dinmicas territoriais e traduzi-las em uma linguagem de fcil compreenso
para os gestores pblicos, foi alterado pelo Decreto 2002. Nesse documento,
os resultados do PZEE tm o imperativo legal de serem levados em conta por
qualquer atividade humana em um territrio. Com isso, o PZEE passa tambm
a assumir um papel de regulador do uso territorial e dos recursos ambientais.
Ao observar a evoluo do programa, constatou-se que os objetivos do
PZEEAL foram sendo construdos e reconstrudos durante o seu processo de
execuo. Por um lado, essa modificao pode ser considerada boa, porque
 147

apesar do programa apresentar problemas durante sua fase de implantao,

houve uma tentativa de super-los, alterando seus objetivos. Por outro lado, a
alterao dos objetivos tambm pode significar falhas no planejamento do
programa, ao observar que os princpios de interveno no meio ambiente e
poltico se estruturam, a partir de lgicas distintas e polares. O entendimento
dessas polaridades, que esto em constante movimento, que permite
planejar atividades sobre o espao geogrfico. Essas polaridades esto
presentes nas polticas setoriais, nas prticas dos movimentos sociais e nas
falhas de mercado108.
O programa atingiu um dos seus objetivos ao dotar o governo de bases
tcnicas para espacializao de polticas pblicas (SAE, 1991) mas por outro
lado, no conseguiu contribuir para conter o crescimento descontrolado do
desmatamento na Amaznia, fornecendo somente bases tcnicas, se a
questo do desmatamento tem uma dimenso maior do que seu alcance, ou
seja, faltam-lhe outras competncias e interao com outros instrumentos que
apiem essa questo.
Salienta-se o fato de que o PZEEAL est vinculado programao da
PNMA, logo, para Souza (2000) importante que haja um planejamento com
objetivos e pressupostos, instrumentos (meios de implementao) e definio
dos aspectos institucionais. Jacobs (1997), por sua vez, afirma no existir nas
polticas atuais planejamentos concretos que enfocam a questo ambiental,
progresso rumo ao paradigma ambientalista109, representado pelo
desenvolvimento sustentvel. Ainda, segundo Jacobs, alm da inexistncia de
progresso poltico, existe o fenmeno do consenso ambiental, que o
responsvel pela falta de discusses e de mudanas efetivas. Desse modo,
entende-se que as modificaes de objetivos sejam decorrentes da
implementao da poltica110 que deu origem ao PZEEAL.
Diante desse quadro de modificao dos objetivos ocorrido durante a
fase de execuo, sem levar em conta as questes tericas j discutidas

108
Mercados podem falhar se os preos forem incapazes de comunicar os desejos e as restries dos indivduos em
uma determinada sociedade. A falha de mercado ocorre quando os mecanismos de mercado, no regulados pelo
Estado e deixados livres ao seu prprio funcionamento, originam resultados econmicos no eficientes ou indesejveis
do ponto de vista social. Tais falhas so provocadas pelas imperfeies do mercado, nomeadamente informao
completa dos agentes econmicos, custos elevados, existncias de externalidades e ocorrncias de estruturas de
mercado do tipo concorrncia perfeita. Exemplo de falhas de mercado: bens pblicos, externalidades, mercados
incompletos, informaes assimtricas, no competitividade, no convexidade (NUNES, 2007).
109
Este paradigma para Jacobs, a representao de um compromisso histrico entre a ideologia capitalista e a
crtica ambiental (JACOBS, 1997, p.4).
110
Lembrar que segundo as polticas passam por algumas fases para que sejam formuladas e implementadas. No
caso, poltica e plano na etapa de planejamento e programas e projetos na etapa de programao.
 148

anteriormente, pressupe-se que os critrios tericos e estruturais do programa

tambm sofreram alteraes. Logo, presume-se que o programa de ZEE teve,
ou tem suas estruturas fundamentais edificadas no exerccio de sua aplicao
prtica. Ento, o ZEE pragmtico? A indagao pertinente, porm qualquer
resposta seria superficial.

3.3.2. As atividades previstas para o PZEEAL

De acordo com o Decreto n 99193/1990, as atividades do programa ZEE

consistiam na elaborao de estudos, em trs nveis de detalhe: Diagnstico
Ambiental da Amaznia Legal (1:1.000.000); Zoneamento Ecolgico-
Econmico das reas prioritrias (1:250.000) e Estudos de Casos em reas
crticas e de relevncia do ponto de vista ecolgico, social ou econmico
(1:50.000). Essas atividades exigiam que a responsabilidade da conduo do
ZEE fosse compartilhada pela Unio com Estados e Municpios. Devido a
identificao de que as experincias nos Estados Amaznicos apresentaram
uma diversidade temporal, institucional, tcnica e conceitual, foi proposta uma
estratgia preparatria de execuo para o programa. Essa estratgia foi
intitulada de Diretrizes Metodolgicas Patamar Mnimo de Informaes a
serem Geradas (vide Quadro 10), que consistia na divulgao de um
referencial conceitual e visava uniformizar o nvel de aprofundamento e
confiabilidade dos trabalhos futuros (MMA, 1991).
As atividades a serem desenvolvidas na proposio metodolgica de
1991, foram organizadas em quatro etapas. A primeira etapa, a preparatria,
consistia nas atividades de formar capacitao de equipes estaduais e federais
para a obteno de quadros tcnicos, visando a execuo, ou
acompanhamento dos trabalhos e a elaborao do plano de trabalho
detalhado, do cronograma, das atividades e dos custos de execuo. A
segunda etapa, estava vinculada elaborao do diagnstico com identificao
dos sistemas ambientais e da qualidade ambiental, na escala de 1: 1.000.000.
A terceira etapa era de caracterizao das zonas de interveno. A quarta
etapa era a de consolidao do PZEE (vide Quadro 11). Nessa fase, as
recomendaes deveriam ser discutidas luz das polticas vigentes pelos
representantes dos governos e sociedade civil organizada, tendo em vista a
seleo de critrios, normas e aes para consolidar o ZEE, de acordo com as
alternativas de usos sustentados (SAE, 1991).
 149

DADOS DISPONVEIS: levantamentos temticos do projeto RADAM com mapas na escala de

1:1.000.000 a serem complementados, homogeneizados e atualizados pelo ZEE.
BASE CONCEITUAL: Setorizao de reas considerando a anlise dos atributos das
dinmicas natural e socioeconmica a partir da viso holstico-sistmica.
METAS:
- Identificao da estrutura e da dinmica dos sistemas ambientais;
- Avaliao da qualidade ambiental observando os rebatimentos dos efeitos na qualidade de
vida e estgio de desenvolvimento;
- Definio de alternativas de utilizao de acordo com a sustentabilidade ecolgica e scio-
econmica das zonas; e
- Seleo de critrios, normas e aes para consolidar o ZEE de acordo com as alternativas de
usos sustentados.
ATIVIDADES:
- Primeira etapa: preparao do trabalho
- Segunda etapa: elaborao do diagnstico
- Terceira etapa: caracterizao das zonas de interveno
- Quarta etapa: consolidao do ZEE.
PRODUTOS:
- Relatrio tcnico constando anlises, definio da sustentabilidade dos sistemas ambientais e
recomendaes das alternativas de uso, critrios e aes implementao do ZEE;
- Documentao cartogrfica expressando a qualidade ambiental e classificao das zonas de
acordo com a sustentabilidade ecolgica-scio-econmica; e
- Banco de dados atualizado sobre os temas abordados.
Quadro 11: Diretrizes metodolgicas da SAE/91.
Fonte: Baseado Secretaria de Assuntos Estratgicos - SAE (1991).

O programa ZEE, como componente do SPRN, tem como atividades, a

execuo da identificao, da constatao e da avaliao da realidade de um
territrio, no qual sero determinadas suas zonas caracterizadas
individualmente, levando em conta os sistemas ambientais e a bacia
hidrogrfica, como unidade territorial bsica. Ele dever ser conduzida de
forma interdisciplinar, contando com a participao da sociedade e de seus
representantes polticos. Seus trabalhos compreendem um zoneamento geral,
visando ordenao territorial e ao estudo de reas crticas selecionadas. Este
ltimo estabelece referenciais para o uso sustentado dessas reas, com
identificao e programao das aes corretivas recuperadoras e preventivas.
Estabelece, tambm, avaliao sistemtica dos resultados, que obtida com a
verificao do impacto da adoo dos referenciais definidos, com indicao de
aperfeioamento, conforme mostrado no Quadro 12.
DADOS E DIRETRIZES DISPONVEIS:
- Levantamentos temticos do projeto RADAMBRASIL;
- O zoneamento de potencialidades dos recursos naturais da Amaznia feito pela SUDAM;
- Dados estatsticos de indicadores scio-econmicos gerados pelo IBGE, rgos estaduais e
outros;
- Diagnstico Ambiental da Amaznia Legal, com mapas bsicos do IBGE, CPRM, EMBRAPA
E INPE;

BASE CONCEITUAL:
Deve ser um processo permanentemente revisto e atualizado, objetivando a eficcia da ao e
possibilitando ajustes peridicos em funo da interao entre o homem e meio ambiente.
 150

METAS:
A linha principal do ZEE orientar a ocupao do territrio seguindo os referenciais
estabelecidos com atividades que respeitem as limitaes dos ecossistemas, no induzam
variaes negativas ao longo do tempo, da qualidade e quantidade dos recursos naturais e
promovam alocaes adequadas dos recursos naturais e levem melhoria da qualidade de
vida das populaes.

ATIVIDADES:
- Zoneamento Ecolgico Geral com uma viso de conjunto da regio;
- Estudo das reas crticas selecionadas;
- Avaliao sistemtica dos resultados.
PRODUTOS:
PRODUTOS:
- Documentos cartogrficos e Relatrios tcnicos expressando o diagnstico da qualidade
ambiental dos macro-sistemas identificados;
- Documento cartogrfico em escala de 1:250.000 e relatrios tcnicos identificando reas com
base na sustentabilidade ecolgica dos macrosistemas ambientais e as prioridades de anlise
detalhada, em reas pr-selecionadas pelos estados.
- Os relatrios das reas criticas contero recomendaes tcnicas e referenciais para a
ocupao a partir dos princpios do uso sustentado, ilustrados por documentos cartogrficos
em escala de 1:50.00 ou maior.
- Os relatrios tcnicos da avaliao devero representar a verificao e a interpretao das
conseqncias (eficcia) da adoo dos referenciais propostos pelo ZEE. Os produtos devero
expressa de maneira quantitativa e/ou qualitativa como cada elemento ambiental est sendo
afetado pelas atividades humanas (projetos), permitindo a manuteno dos referenciais
propostos ou o estabelecimento de novos.
Quadro 12: O projeto do programa ZEE pelo SPRN/1994.
Fonte: Baseado em SPRN (1994).

Visando superar as dificuldades do PZEEAL, o MMA/SAE props, em

1997, uma nova metodologia, que foi chamada de Detalhamento da
Metodologia para a execuo do ZEE pelos estados da Amaznia Legal. Essa
metodologia se fundamenta em trs etapas de atividades: Levantamento de
Informaes e dados (o produto um banco de dados); Identificao da
Diferenciao de reas no Estado (o produto o diagnstico preliminar); e
Critrios para Escolha da rea - Alvo do ZEE pelos COEMAS (vide Quadro 13).
DADOS E DIRETRIZES DISPONVEIS:
-Malha Digital na Fundao IBGE na escala original de 1:1.000.000;
-Diviso Territorial do Brasil (1995) e Cidades e Vilas do Brasil (1995) em meio digital junto ao
IBGE
-Dados estatsticos do IBGE (Censos Demogrficos de 1980 e 1991, Produo Agrcola e
Extrativa Vegetal Municipal, Censo Cadastro das Indstrias);
-Informaes junto aos rgos federais (CPRM, EMBRAPA, FUNAI, INCRA, IBAMA, etc.),
regionais (SUDAM, SUFRAMA), estaduais e municipais;
-Informaes junto a organizaes no-governamentais, associaes de classe, sindicatos e
Tribunais Regionais Eleitorais.

BASE CONCEITUAL:
O ZEE um instrumento tcnico e poltico do planejamento das diferenas, segundo critrios
de sustentabilidade, de absoro de conflitos, e de temporalidade, que lhe atribuem o carter
de processo dinmico, que deve ser periodicamente revisto e atualizado, capaz de agilizar a
passagem para o novo padro de desenvolvimento.
 151

METAS:
A finalidade do ZEE dotar o Governo das bases tcnicas para a espacializao das polticas
pblicas visando a Ordenao do Territrio"

ATIVIDADES:
-Levantamento de Informaes e Diagnstico Preliminar (produto um banco de dados);
-Identificao da Diferenciao de reas no Estado (produto um diagnstico preliminar); e
- Critrios para Escolha da rea - Alvo do ZEE pelos COEMAS, a escala de trabalho a de
1:250.000.

PRODUTOS:
-Carta temtica de vulnerabilidade natural
-Carta temtica de potencialidade social
-Carta-sntese de subsdio gesto do territrio, baseada nos nveis de sustentabilidade e na
legislao existente.
Quadro 13: O projeto do programa ZEE sob a metodologia da SAE/MMA/1996.
Fonte: Baseado em Banco Mundial (1996).

A bipartio do PZEEAL em Projeto ZEE Brasil e os Projetos de ZEEs

Regionais retrocedeu para a execuo das atividades propostas pela SAE, em
1991. Observa-se no Quadro 14, que a atividade de consolidao do ZEE est
presente no objetivo geral do Projeto ZEE Brasil, ou seja, a implementao do
ZEE no Brasil.
SAE/1991 SPRN/1994 MMA/SAE/1997 MMA/SDS/2006
(D)
(A) preparao do (B) zoneamento (B) o levantamento de
implementao
trabalho, com viso de Informaes e
do ZEE no
regio, (1:250.000) diagnstico preliminar,
Brasil111

(B) elaborao do (C) estudo de (C) identificao da

diagnstico, reas critica diferenciao de reas no
(1:1.000.000) (1:50.000) estado,

(C) caracterizao (E) avaliao (D) critrios para escolha

das zonas de sistemtica dos da rea - alvo do ZEE
interveno e, resultados pelos COEMAS
(D) consolidao
do ZEE
Quadro 14: Analogia das atividades e objetivo proposto para o PZEEAL 1991-2006.
Fonte: Autora112.

As reas prioritrias, mostradas na Figura 8, eram reas com

caractersticas de fluxos de antropizao humana sobre os recursos naturais e
com pouca presena institucional local. Elas foram definidas pelo MMA/
SAE/PP-G7 em 1996.

111
Devido a vastido das atividades previstas pelo MMA/SDS/2006, preferiu-se ilustrar com o objetivo geral, que d
uma noo do eixo geral das atividades.
112
Dados provenientes da SAE (1991), SPRN (1994), MMA/SAE (1997) e MMA/SDS (2006).
 152

Figura 8: reas prioritrias para a execuo do ZEE no mbito do PP-G7.

Fonte: MMA (1999).

Similar ao processo evolutivo dos objetivos, as atividades tambm

sofreram alteraes nos dez anos de implementao do PZEEAL. Nota-se que,
no perodo de quinze anos, as propostas das atividades previstas tm uma
lgica orientadora e simetria, apresentando caractersticas complementares.
Porm, durante a execuo, como proceder com os Estados que no
conseguiram realizar as propostas anteriores?

3.3.3. Os recursos humanos e financeiros previstos para o PZEEAL

Os recursos humanos disponveis para atuarem na instalao e execuo

do PZEEAL, seriam basicamente, consultores (professores, pesquisadores e
outros), planejadores e tcnicos vinculados ao nvel federal, tcnicos de
empresas contratadas, equipe tcnicas estaduais e outros.
Para formar o grupo de consultores e planejadores, contava-se com
recursos humanos existentes nas grandes metrpoles enquanto que, para
formar equipes tcnicas locais, haviam alguns obstculos a serem
ultrapassados. A dificuldade de obter tcnicos qualificados na Amaznia foi um
dos fatores que levaram os estados a escolherem entre dois caminhos de
execuo do ZEE, na regio. O primeiro caminho foi formar uma equipe tcnica
estadual, com competncia para execut-lo (caso do Amap), e o segundo, foi
contratar empresas para realizarem suas atividades (caso de Rondnia).
No que diz respeito aos recursos financeiros para o financiamento do PP-
G7, at 1999, totalizaram 57,6 milhes de dlares. Nota-se, na Tabela 3, que
 153

os maiores investidores foram a Alemanha (33,68%) e a Unio Europia

(24,48%).
Tabela 3: Origem e quantidade de recursos destinados ao PP-G7 at 1999.
DESTINO (US$ MILHES) SUB-
PARA PROJETOS
ORIGEM FUNDO113
COMPRO- TOTAL
FIDUCIRIO CONTRATADO INDICADO
METIDO

Alemanha 19,40 68,90 29,00 35,10 152,4

Unio
14,10 34,10 12,70 17,90 78,8
Europia
Japo 6,80 - 0,50 - 7,3
Estados
5,50 3,00 11,00 - 19,5
Unidos
Holanda 4,90 - - 5,00 9,9
Itlia 3,90 - - 3,9
Reino Unido 2,30 19,80 - 12,10 34,2
Canad 0,70 - - - 0,7
Frana - 1,60 - - 1,6
Brasil - 48,90 5,00 19,70 73,6
Total 57,6 176,3 58,2 89,8 381,9
Fonte: Modificado de Banco Mundial, 2007 (Indufor Oy e STCP, 2007).

O Subprograma de Polticas de Recursos Naturais (SPRN), parte

integrante do Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais do
Brasil-PP/G7114, teve um financiamento cerca de 99,84% do total do PP-G7. O
total de financiamento orado, foi dividido entre os projetos de Fortalecimento
Institucional-(OEMAS) e Entidades executoras do ZEE, atividades de Controle,
Fiscalizao, Monitoramento e educao ambiental (vide Tabela 4).
Tabela 4: Oramento financeiro do PP-G7 at 1999.
VALOR
SUBPROGRAMA PROJETOS
(U$ 1,000 )

Subprograma de Cincia e Centros de Excelncia (MPEG e INPA) 13,500

Tecnologia (18,900)
Subprograma de Polticas
de Recursos Naturais
(88.008,000)
Subprograma de Cincia e
Tecnologia (18,900)
Subprograma de Unidades
de Conservao e Manejo
de Recursos Naturais
Projetos de Pesquisa Dirigida 5,400
Fortalecimento Institucional -OEMAS e
Entidades executoras do ZEE 31.000,000
Zoneamento Ecolgico-Econmico, Controle e
57.000,000
Fiscalizao e Monitoramento
Educao Ambiental 8,000
Centros de Excelncia (MPEG e INPA) 13,500
Projetos de Pesquisa Dirigida 5,400
Reservas Extrativistas 9,660
Projeto de Terras Indgenas 22,300
Apoio ao Manejo Florestal na Amaznia 18,100

113
Depsitos no Fundo Fiducirio para as Florestas Tropicais.
114
Vale a pena lembrar que o PP-G7 um conjunto de programas com apoio tcnico e financiamento pela
comunidade internacional, com principal objetivo de maximizar os benefcios ambientais das florestas tropicais
brasileiras, pela implantao de processos que permitam o desenvolvimento sustentvel e contribuam para uma
contnua reduo da taxa de desflorestamento (SPRN, 1996, p.30). O PP-G7 composto por vrios Sub-programas,
dentre eles destaca-se o SPRN, onde se encontra o ZEE (SPRN, 1996).
 154

VALOR
SUBPROGRAMA PROJETOS
(U$ 1,000 )

Subprograma de Unidades Manejo de Recursos Naturais 9,400

de Conservao e Manejo Parque e Reservas 28,300
de Recursos Naturais Recuperao de reas Degradadas 9,000
Projetos Demonstrativos Tipo A (Fortalecimento
Subprograma
de Ongs; pequenos financiamentos e 23,100
Demonstrativo
Disseminao)
Subprograma de Gesto,
Projetos de Gesto, Monitoramento e Polticas
Monitoramento e Polticas 5,000
do Plano Piloto
do Plano Piloto
TOTAL 88.151,760
Fonte: SPRN, 1999.

Os gastos do PP-G7 foram provenientes de doaes externas (80%), de

contrapartida do governo brasileiro (10%) e de contribuies de beneficirios
(10%).
De acordo os dados da Tabela 5, do total do contratado com o PP-G7,
aproximadamente 18% foi gasto com o Projeto de Polticas de Recursos
Naturais, havendo uma defasagem de 82%.
Tabela 5: Gastos do PP-G7 com os diferentes componentes do programa.
GASTO
TOTAL
PROJETOS DO PP-G7 US$ MILHES % DO TOTAL
CONTRATADO

Projetos Demonstrativos (PD/A) 22,1 31,0 71

Reservas Extrativistas 9,9 9,8 101
Projeto de Terras Indgenas 6,8 21,0 32
Projeto de Poltica de Recursos Naturais 12,6 71,6 18
Centros de Cincia e Pesquisa Dirigida 20,7 20,8 100
Manejo de Recursos Florestais <0,1 14,2 <1
Campanha de Preveno de Fogos 0,9 1,0 100
(GTA)
Apoio ao Grupo de Trabalho Amaznico 0,2 0,2 100
Total 73,3 169,6 43
Fonte: Banco Mundial, 2007.

O PP-G7, no perodo de 1998 a 2004, teve um oramento (total de U$

3.722.563) com participao do Banco Mundial (73,24%) e do Governo do
Brasil (26,76%), (PNUD, 1999).
Definidos e discutidos de maneira geral, os objetivos, as atividades,
recursos financeiros e humanos para o PZEEAL, a outra fase foi a de
instalao do programa nos estados da Amaznia Legal.

3.4. A INSTALAO DO PROGRAMA ZEE NA AMAZNIA

O ambiente definido para instalao do PZEEAL no Governo Federal teve

modificaes. O primeiro ambiente foi a SAE e depois, a SDS, enquanto que,
 155

nos Estados, o PZEEAL foi instalado nas Secretarias de Planejamento, Meio

Ambiente ou Institutos de Pesquisas. Salienta-se que a implantao inicial do
programa, nos governos Federal e Estadual teve como marco, a publicao da
regulamentao do mesmo pelas respectivas competncias. J no que diz
respeito aos recursos financeiros, estes foram acessados de acordo com as
necessidades individuais de cada estado, e durante o desenvolvimento do
PZEEAL por meio de projetos/acordos/convnios com planos das atividades
elaborados pelos estados, como, por exemplo, o Termo de Referncia para a
Execuo do ZEE da Amaznia Legal a Nvel Regional e os Projetos de
Gesto Integrada (PGAIs).
A instalao do ZEE parece um pouco confusa, no perodo entre 1991 e
1995. Nessa fase, foram delineados os primeiros esboos, pelo governo
federal, para a execuo do programa. Na realidade, a instalao ocorreu
concomitante fase de execuo.
Chama-se a ateno para o fato de que a instalao do PZEEAL teve
alguns problemas de adeso institucional local e descrdito, por causa do
processo burocrtico complexo e o grande espao de tempo decorrido, entre o
incio da preparao do projeto e sua execuo. No perodo de 1991 a 1994,
ocorreu um descaso poltico, nos nveis de governo Federal e Estadual,
praticamente sem aes concretas. Nesse contexto, apontam-se algumas
falhas, de planejamento no projeto PP-G7, durante a fase de instalao: a) a
indefinio da Coordenao Nacional e do Banco Mundial, em relao
execuo do projeto e a suspenso de atividades propostas anteriormente,
bem como, por exemplo, educao ambiental e levantamento de tecnologias
teis s atividades, envolvendo o uso de recursos naturais; b) dificuldades de
instituies impedidas, por inadimplncia em assinar convnios com o
PZEEAL, emperrando a execuo do programa; c) convnios assinados no
final do ano, conduzindo a licitaes pblicas apressadas e problemas nas
prestaes de contas; d) ausncia de integrao direta entre os projetos; e)
pouca divulgao e participao estadual nos projetos em execuo; f) O
PZEEAL no tinha uma metodologia detalhada que oferecesse unidade entre
os estados amaznicos e; g) dependncia de vontade poltica estadual para a
implantao do programa.
 156

3.5. AVALIAO DO PZEEAL NOS ESTADOS DA AMAZNIA

BRASILEIRA.

O processo de execuo do programa, na esfera federal, seguiu as fases

metodolgicas para o PZEEAL: a primeira, a segunda e a terceira fase
propostas pela SAE (1991), SPRN (1994), SAE/MMA (1996), respectivamente.
A ltima fase, de implementao, ainda em processo de execuo, a
proposta da SDS/MMA (2007). J na esfera estadual, o PZEEAL foi executado,
a partir de adaptaes das propostas federais.
Embora houvesse uma proposio de objetivo principal a nvel federal, os
estados tambm elaboraram seus prprios objetivos e executaram o PZEEAL,
segundo suas necessidades. Assim, faz-se necessrio conhecer,
resumidamente, os objetivos, o processo de execuo do PZEEAL em cada
estado da Amaznia, a sua rea de abrangncia, seus produtos e seus custos.
As informaes e dados citados a seguir, foram coletados em documentos do
MMA (2001 (a), 2001 (b), 2002 e 2003 e 2004), Banco Mundial, Governos
Estaduais e entrevistas.

3.5.1. Diagnstico do PZEEAL por estado: objetivos, execuo,

metodologia, produtos e custos

A fim de ter maior compreenso sobre o PZEEAL durante o perodo de

existncia do programa, foi feito um diagnstico desde a sua insero em 1990
nos estados amaznicos at o ano de 2007. Em cada estado ele foi
desenvolvido de maneira prpria, segundo as condies dadas pela gesto
administrativa do programa e a situao locais. Esse diagnstico bsico com
informaes qualitativas e quantitativas adquiridas durante a observao de
documentos e entrevistas com membros das coordenaes e equipes tcnicas
nacional e estadual.

3.5.1.1. Acre

- Objetivos

O ZEE foi definido pelo Governo Acreano (2000), como um instrumento

estratgico de planejamento regional e gesto territorial, envolvendo estudos
do meio ambiente, os recursos naturais e as relaes entre a sociedade e
natureza, que servem como subsdio para negociaes democrticas entre
 157

rgos governamentais, o setor privado e a sociedade civil sobre um conjunto

de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento sustentvel. Nesse
sentido, seu principal objetivo contribuir para a incorporao dos princpios
do desenvolvimento sustentvel na orientao das aes do governo, o setor
privado e da sociedade em geral. Posteriormente, o Art. 2 do Decreto-lei
n1904 (05/06/2007), diz que o ZEE tem como objetivo geral orientar o
planejamento, a gesto, as atividades e as decises do poder pblico, do setor
privado e da sociedade em geral, relacionados ao uso e ocupao do territrio,
considerando as potencialidades e limitaes do meio fsico, bitico e
socioeconmico, visando a implementao prtica do desenvolvimento
sustentvel. Nota-se que a essncia dos objetivos manteve-se, no sentido de
orientar o planejamento para o desenvolvimento sustentvel, mais bem
detalhado no segundo momento.

- Execuo

A criao da CEZEE, no Acre, foi instituda atravs do Decreto Estadual

n1006/91, que determinou sua composio, por rgos pblicos estaduais, e
suas atribuies de planejar, coordenar, acompanhar e avaliar a execuo dos
trabalhos do Zoneamento Agroecolgico e Scio Econmico e do Plano de
Ocupao do Acre.
Conforme o Decreto Estadual n. 503 de 6 de abril de 1999, o ZEE/AC
est vinculado ao gabinete do governador, sob a coordenao da SEPLAN/AC
(hoje SEPLANDS), e tem como executora a Secretaria de Estado de Cincia,
Tecnologia e Meio Ambiente (SECTMA). Os principais rgos executores do
ZEE/AC esto vinculados a SECTMA: a Fundao de Tecnologia do Estado do
Acre (FUNTAC), responsvel pelos estudos sobre o meio fsico e
sensoriamento remoto, e o Instituto de Meio Ambiente (IMAC), responsvel
pelo meio socioeconmico. Ambos possuam equipes tcnicas estaduais
complementadas por consultores executivos. Ainda, de acordo com o Decreto
Estadual n. 503/1999, o ZEE deveria ser constitudo de 34 membros, divididos
em diversas cmaras setoriais (industrial, pesquisa, povos indgenas,
seringueiros, rgos de governo), e todo o processo de execuo desse
programa devia ser fundamentado na participao institucional e da sociedade.
O Art. 2, do referido decreto, determina que os trabalhos do PZEEAL, desde a
concepo at a gesto, seriam conduzidos pelos princpios: a) Participativo -
 158

todos os atores sociais devem intervir em qualquer fase do PZEEAL; b)

Eqitativo - igualdade de oportunidade de desenvolvimento para todos os
grupos sociais e para as diferentes regies; c) Sustentvel - a promoo dos
recursos naturais e do meio ambiente de forma sustentvel; d) Holstico a
observao da abordagem multidisciplinar para a integrao de fatores e
processos e; e) Sistmico viso sistmica que propicia uma anlise de causa
e efeito. O PZEEAL no Acre se constituiu em um instrumento indicativo, com
subsdios para as negociaes de uso do territrio e dos recursos naturais
entre o governo, empresrios e sociedade civil. Suas indicaes embasariam
planos voltados para o desenvolvimento sustentvel (GOVERNO DO ESTADO
DO ACRE, 2000).
O PZEEAL, foi executado no Acre, pelos rgos FUNTAC e SECTMA,
com equipes tcnicas estaduais, consultores executivos. Tambm teve apoio
de outras instituies, atravs de parcerias115.
A abordagem do ZEE, utilizada pelo Acre, priorizou a participao da
sociedade civil no planejamento governamental. Nesse sentido, buscou-se
manter o respaldo da sociedade, envolvendo-a nas atividades do ZEE, o que
contribui para a minimizao dos custos, juntamente com a priorizao do
estudo das reas com demandas da gesto pblica e de privilegiar as reas
necessrias para a normatizao negociada com indicativos especficos.

- Metodologia

A metodologia utilizada no Acre, para o PZEEAL116, na Fase I, iniciada na

escala de 1:250.000 e concluda na escala de 1:1.000.000, fundamentou-se
em quatro fases: 1) Articulao Poltica a realizao de consultas, com
diversos segmentos sociais e institucionais sobre as expectativas e definio
dos princpios fundamentais do PZEEAL, que deveria nortear o diagnstico,
produtos complementares e atividades do PZEEAL; 2) Diagnstico nesta
fase, realizam-se os estudos temticos e a elaborao de documentos sobre a
realidade do Acre para subsidiar a redao dos relatrios sintticos; 3)
Prognstico construram cenrios de tendncias, focalizando as dinmicas

115
Como por exemplo: EMBRAPA, Agencia Alem (GTZ), Universidade Federal do Acre (UFAC), IBAMA, INCRA,
FUNAI, FUNASA, SOS AMAZNIA, Centro de Trabalhadores da Amaznia (CTA), Federao dos Trabalhadores do
Acre (FETACRE), Conselho Nacional dos Seringueiros (CNS), Unio das Naes Indgenas (UNI), Federao da
Agricultura do Acre (FAEAC), SEBRAE/AC, Comisso da Pastoral da Terra (CPT) e Companhia de Pesquisa de
Recursos Minerais (CPRM).
116
Salienta-se que no Acre esto concludos o ZEE nas escalas de 1:1.000.000 e 1:250.000 e um ZEE especial
chamado de ZEE da regio fronteiria de Brasil-Peru-Assis-Brasilia na escala de 1:250.000.
 159

de ocupao territorial e gesto dos recursos naturais. Nessa fase, foram

elaborados cenrios alternativos, os quais consideraram as propostas e
aspiraes dos diferentes grupos de interesse, e; 4) Implementao deciso
sobre o uso dos documentos indicativos dos produtos snteses, por meios
prescritivos ou normativos. Enquanto que a Fase II estava ligada ao
prognstico, foi iniciada em 2003, com a Oficina ZEE-AC. Seu objetivo geral foi
a construo do mapa de gesto do Acre, na escala de 1:250.000, integrando
as temticas de recursos naturais, scio-econmicos e eixo cultural-poltico.
Nessa fase, os resultados esperados foram: o avano na internalizao dos
princpios de desenvolvimento sustentvel pelas instituies pblicas e
privadas e as contribuies para a reduo substancial de conflitos sociais,
relacionados ao uso dos recursos naturais (GOVERNO DO ACRE, 2007).
O PZEEAL tornou-se prioridade governamental no Acre, e teve como
diferencial a participao de todos os atores sociais, em todas as fases do
programa117. A incluso da metodologia participativa, ainda na fase de
concepo do projeto no Estado, despertou o interesse dos atores sociais,
permitindo que suas indicaes fossem discutidas publicamente e que seus
produtos tivessem o respaldo pblico para subsidiar as negociaes de uso e
ocupao do territrio e recursos naturais. Atualmente, o ZEE/AC faz parte do
conjunto de instrumentos indispensveis de poltica do governo, que do
suporte ao Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Acre118. Os
resultados do ZEE/AC tambm tem contribuido para aes do Governo
Estadual para realizar experincias prticas de ordenamento territorial local do
municpio de Brasilia e o etnozoneamento, instrumento na gesto ambiental
de terras indgenas (GOVERNO DO ACRE, 2007).

- Produtos

Os produtos gerados pelo ZEE/Acre, correlacionados com as fases

propostas pelo programa, na esfera federal, so: a) 1 Aproximao ou Fase I:
Diagnstico Estadual, na escala de 1:1.000.000, com base cartogrfica de
1:250.000 e 1:100.000 (concluda em 2000), dos meios fsico e bitico,

117
Acre teve avano em identificar os conflitos scio-ambientais e elaborar novos produtos inovadores como: Mapa de
aptido agroflorestal; Mapa de solos com nova nomenclatura; Estudos de biodiversidade; Estudos e mapa de conflitos
scio-ambientais; Estudos e mapa de focos de calor; Mapa de localidades e populaes (dados da Funasa) e Mapa de
conflitos agrrios. O Acre produziu o primeiro mapa de aptido agroflorestal do Brasil e um mapa de conflitos agrrios,
que permite uma anlise mais detalhada sobre a funo social da terra.
118
Programa estadual que visa ampliar a base econmica do Acre, ancorada no uso racional dos recursos naturais e
ainda se aparelhar para fazer frente ao rpido avano da explorao predatria da floresta.
 160

socioeconomia e ocupao em meio digital (vdeo, Home page e CD-ROOM) e

impresso nas verses tcnica (documento tcnico bsico em trs volumes) e
didtica (atlas). Tambm produziu 48 mapas cartogrficos. As verses tcnica
e digital apresentam trs volumes. O primeiro, trata dos recursos naturais e
meio ambiente (geologia, geomorfologia, clima, hidrografia, solos e aptido
agroflorestal, vegetao, biodiversidade e unidades de paisagem). O segundo,
versa sobre os aspectos econmicos e ocupao territorial (estrutura fundiria,
demografia, infra-estrutura socioeconmica, diagnstico do setor madeiro,
desflorestamento e queimadas, urbanizao, conflitos socioambientais e
outros). O terceiro volume, chamado indicativos para a gesto territorial, volta-
se para as atividades madeireiras, criao de UCs, criao de
empreendimentos agropecurios, criao e consolidao de terras indgenas,
turismo e aspectos fundamentais para a implementao do ZEE no Acre, e; b)
2 Aproximao ou Fase II: Os produtos dessa fase foram: o mapa de gesto
do Acre, elaborado com a ajuda de consultoria externa, foi apresentado,
publicamente, em 2007; mapas temticos, na escala de 1:250.000; Documento
(impresso e CD-ROOM); e vinte cadernos temticos.
O ZEE/AC, como instrumento de gesto territorial (participativa
socioambiental), em Anexo, foi institudo pelo Art. 1 do Decreto-lei n1904, de
05 de junho de 2007119, como instrumento estratgico de planejamento e
gesto territorial. Suas diretrizes e seus critrios passaram a nortear as
polticas pblicas estaduais, voltadas ao desenvolvimento scio-econmico
sustentvel e promoo do bem-estar da populao.
A criao do Mapa de Gesto do Acre foi resultado de uma discusso
com a sociedade que participou da definio de suas zonas, mostradas na
Figura 9.

Zona 1 Zona 2

Figura 9: ZEE Mapa de gesto do Acre.

Fonte: GOVERNO DO ESTADO DO ACRE (2007).

119
O Acre foi o primeiro estado a apresentar um Mapa de Gesto Territorial (2006), na escala de 1:250.00 e ter logo
em seguida sua aprovao pela Assemblia Legislativa (2007).
 161

Zona 3
Zona 4
Figura 9: ZEE Mapa de gesto do Acre (continuao).
Fonte: GOVERNO DO ESTADO DO ACRE (2007).

As zonas definidas no Mapa de Gesto do Acre so: Zona 1, 2, 3 e 4. A

Zona 1 foi indicada para a consolidao de sistemas de produo sustentveis,
com 24,4% do territrio com maior ocupao antrpica, formada por
propriedades produtivas, projetos de assentamento e plos agroflorestais,
reservas legais e reas de Proteo Permanente (APP), sendo que suas
diretrizes gerais esto estabelecidas, de forma setorizada, por perfil de uso do
solo e ocupao. A Zona 2 tem a indicao para o uso sustentvel dos
recursos naturais, abrangendo a rea de 49,5%, composta por reas j
destinadas no mbito do Sistema Nacional de Unidades de Conservao
(SNUC), de UCs estaduais e de Terras Indgenas (TI), bem como por projetos
de assentamento diferenciados de base florestal, tais como Projeto de
Assentamento Extrativista (PAE), Projeto de Desenvolvimento Sustentvel
(PDS) e Projeto de Assentamento Florestal (PAF). A Zona 3 abrange as reas
prioritrias para o ordenamento territorial e tem como rea 25,9% do territrio.
composta por reas ainda no ordenadas, em processo de definio de uso,
prioritrias para o ordenamento territorial, com indicao para o uso sustentvel
dos recursos naturais e, ainda, por reas de produo ribeirinha j
estabelecidas. A Zona 4 refere-se s cidades do Acre. Cada zona se dividir
em subzonas, com diretrizes especficas para o uso do territrio, apresentando
0,2% de rea territorial do estado. composta por reas urbanas dos
municpios do Estado, circundados por diferentes paisagens rurais e florestais.
O resultado alcanado pelo ZEE/AC foi alm de estudos e mapeamentos.
Seus produtos subsidiaram algumas aes que esto sendo desenvolvidas no
estado, como o Programa de Apoio s Terras Indgenas, o Projeto de Reforma
Agrria do INCRA, a Descentralizao de aes estaduais para os municpios
e a Poltica de Desenvolvimento Sustentvel.
A equipe tcnica do ZEE/AC estimulou a criao de reas de conservao
ambiental de uso sustentvel, atravs da Lei Florestal, que dispe sobre a
 162

preservao e conservao das florestas estaduais, instituindo o Sistema

Estadual de reas Naturais Protegidas e outros. Atualmente, o Governo do
Acre est em processo de implementao das indicaes do ZEE e difuso de
seus produtos, por isso elabora programas, projetos estratgicos, legislao e
criao de UCs: 1) Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Acre (BID);
2) Programa de Apoio s Populaes Indgenas do Acre (BNDES); 3) Projeto
de Gesto Ambiental Integrada (PGAI/SPRN); 4) Programa Estadual de
Reforma Agrria (INCRA); 5) Regularizao de Terras Indgenas; 5) Lei
Estadual Florestal n. 1.426/2001 - Sistema Estadual de reas Naturais
Protegidas (SEANP), integrando o Corredor Ecolgico Oeste-Amaznico; 6)
Decreto-lei n1904, de 05 de junho de 2007, que regulamentou as zonas e
diretrizes estabelecidas pelo Mapa de Gesto do Territrio no Acre
(apresentado em 2006, na escala de 1:250.000; 7) Criao do Parque Estadual
do Chandless, Reserva Extrativista do Alto Tarauac, Reserva Extrativista
Cazumb-Iracema, Reserva Extrativista Riozinho da Liberdade, Floresta
Estadual Mogno, Floresta Estadual Rio Gregrio e Floresta Estadual Rio
Liberdade.
A participao dos atores sociais em todos os processos, o envolvimento
institucional publico e privado, a proposio de polticas e projetos estaduais, a
partir dos indicativos do ZEE/AC, leva a pressuposio de que o programa tem
e est tendo progressos, alm dos resultados tcnicos, na gesto territorial e
ambiental (GOVERNO DO ACRE, 2007).

- Custos

Os agentes financiadores, em 2000: PPG-7/MMA/SPRN/GTZ (R$

800.000,00), WWF (R$ 50.000,00), MMA/SDS (R$ 100.000,00) e Recursos
Prprios (R$ 400.000,00). O total de investimentos foi de R$ 1.350.000,00 e
US$ 800.000,00. J na segunda fase em 2004, totalizou R$ 2.400.000,00,
provenientes SPRN/GTZ (R$1800.000,00); WWF (R$ 100.000); MMA/SDS
(R$100.000,00) e recursos prprios (R$ 400.000,00).
 163

3.5.1.2. Amap

- Objetivos

Em 1995, O ZEE/AP tinha como objetivo subsidiar o planejamento e

gesto territorial com legitimao social (GOVERNO DO ESTADO DO AMAPA,
2002). J na Segunda Fase (escala 1:250.000), seu objetivo principal foi
mantido com acrscimo dos objetivos imediatos do governo estadual, sob as
dimenses dos nveis de: polticas pblicas voltadas para a regulamentao do
uso e ocupao do territrio instrumento de regulao, e; polticas setoriais
voltadas utilizao produtiva do territrio instrumento de indicao
(GOVERNO DO ESTADO DO AMAPA - GEA, 2000).

- Execuo

A CEZEE foi criada, no Amap, atravs do Decreto n277, de 18/12/1991.

Porm, no perodo de 1992 a 1994, o PZEEAL foi marcado pelo descaso e
ausncia poltica dos governos estadual e federal. A retomada do PZEEAL, em
1995, foi motivada pela mudana de mentalidade poltica do Estado, devido
proposio do Plano de Desenvolvimento Sustentvel (PDA). O programa
passou a funcionar com equipe permanente, no Instituto de Pesquisa do
Amap (IEPA), vinculado Secretaria de Cincia e Tecnologia (SETEC).
Assim, a equipe do PZEE no Amap decidiu que o programa assumiria a
construo de conhecimentos, visando subsidiar as polticas pblicas de
desenvolvimento do Estado. Sua execuo contou com equipe local exclusiva
e parcerias tcnicas, como INPE, LAGET, EMBRAPA, MMA e IBGE, e
consultores temticos temporrios, que serviram de apoio.
Segundo entrevistas realizadas com os coordenadores do PZEE/AP,
notou-se que embora o programa tenha tido relevncia e reconhecimento pelo
poder executivo estadual, pelo fato de responder com agilidade e qualidade s
demandas locais, a equipe local do ZEE/AP ainda busca sustentao poltica e
envolvimento da sociedade para assumir uma postura de instrumento de
negociao poltica, pois definiu reas prioritrias de atuao, proposto no
Projeto de Gesto Integrada (PGAI) mostrado na Figura 10.
 164

Figura 10: reas prioritrias do ZEE/AP/PGAI.

Fonte: Modificado de GOVERNO DO ESTADO DO AMAP (2000).

- Metodologia

A equipe do PZEE/AP utilizou como encaminhamento metodolgico na

Primeira Fase (1 aproximao, na escala de 1:1.000.000), abrangendo toda a
rea territorial do Amap, de acordo com as indicaes da SAE/MMA/1991. O
diagnstico do estado do Amap, em sua sntese ambiental, indicou quatro
modalidades de uso territorial: 1) das reas institucionais (UCs, TI, PAE e
Projetos de Assentamentos PAs), 2) de inexpressiva interveno na
cobertura vegetal (floresta de terra firme/tercirio), 3) de maior concentrao
dos processos de uso e ocupao do territrio e 4), de maior diversidade de
ambientes naturais no quaternrio (RABELO, 2000).
Considerando a prioridade de interveno, a equipe do PZEE/AP, a partir
dos resultados da primeira aproximao, definiu e hierarquizou quatro reas de
 165

trabalho: Sul, Norte, Leste e Centro-Oeste. Foram apontadas nesse

Macrodiagnstico, as reas emergenciais de indicaes para o uso e ocupao
do solo. A rea selecionada pelo critrio de prioridade, foi a rea sul, que teve
como justificativas a ocupao desordenada e os problemas ambientais, com
impactos profundos sobre a sustentabilidade dos recursos naturais, bem como
sobre a qualidade de vida das populaes humanas ali residentes.
A 2 aproximao (na escala de 1:250.000), abrangeu a rea sul do
Estado, com 25.000 km, e aplicou a proposio da SAE/MMA/1996. Na Carta
Sntese de Subsdios Gesto do Territrio, os tcnicos apontaram dois
grandes estados de indicao. O primeiro foi chamado de espaos sugeridos a
indicaes de uso, com quatro zonas. A primeira de
expanso/consolidao/expanso produtiva, centrada nas oportunidades
extrativas de castanha-da-amaznia. A segunda de expanso produtiva,
centrada no estado potencial diversificado da floresta. A terceira de
consolidao produtiva, vinculada aos estudos imediatos que ampliem o
conhecimento sobre o estado de vida das populaes humanas, do uso e das
ofertas dos recursos naturais. A quarta de conservao ambiental e de
consolidao produtiva sustentvel nas vrzeas. J o segundo, foi denominado
de espaos com restries a indicaes de uso, com quatro categorias: a)
reas com degradao localizadas, b) reas com sistema de uso e propriedade
definidos; c) reas com atributos naturais relevantes, mas sem definio
produtiva imediata, e; d) rea isolada por limites institucionais.
Na 2 Aproximao os tcnicos indicaram reas crticas que precisam de
um estudo detalhado. As reas selecionadas na parte sul foram duas: a
primeira, nos municpios de Laranjal do Jari e Mazago, com extenses
territoriais de 460_km e 1.141 km, respectivamente.
Durante a aplicao das duas metodologias, aconteceram adaptaes,
principalmente as substituies de indicadores e, especificamente na 2
Aproximao, ocorreram ajustes, no previstos, originalmente, pela
metodologia, para elaborao da Carta de Sntese de Subsdios Gesto
Territorial, com espaos sugeridos a indicaes de uso. J na fase de estudos
de detalhamento, foi usada metodologia prpria de diagnstico participativo.
Ressalta-se que a participao e envolvimento da sociedade civil na 1
Aproximao, envolveu setoriais do governo estadual. Na 2 Aproximao e
 166

nos estudos de reas crticas, foram envolvidos os rgos setoriais

governamentais e a sociedade civil em geral.

- Produtos

Segundo as fases executadas pelo ZEE/AP, os produtos foram gerados.

Assim cada fase teve seus prprios produtos.
Na 1 aproximao, foi produzido um diagnstico, chamado de
Macrozoneamento Estadual, na escala de 1:1. 000.000, em toda rea territorial
do Estado, que enfocou trs dimenses: a) do meio fsico (geologia,
geomorfologia, vegetao, pedologia, vulnerabilidade natural eroso do solo,
fertilidade natural do solo, potencialidade dos recursos naturais, limitaes
naturais); b) socioeconmica chamada de desempenho socioeconmico dos
municpios; e c) Sntese Socioambiental com publicao impressa em formato
tcnico.
A 2 aproximao produziu um Diagnstico da rea Sul. Seus resultados
foram apresentados na escala de 1:250.000 e compreende o meio fsico e
socioeconmico, com mapas temticos naturais (geologia, pedologia,
geomorfologia e vegetao), cartas de Vulnerabilidade Eroso do Solo e
Potencialidade Social e Carta Sntese de Subsdios Gesto Territorial. Suas
publicaes foram tipo impressa e digital em formato tcnico.
A fase chamada de reas crticas produziu o Diagnstico de rea
estudada, em Laranjal do Jari, na escala de 1:50.000, do meio fsico e
socioeconmico, com publicao impressa; o diagnstico de rea estudada
em Mazago, na escala de 1:50.000 do meio fsico e socioeconmico, com
publicao impressa; Mapeamentos parciais nos municpios de Amap,
Caloene, Pracuuba, Tartarugalzinho, Pedra Branca e Serra do Navio,
elaborao de bases para o repasse de terras federais para o estado e
elaborao de Plano de Desenvolvimento Agrcola (PDAs).
Os resultados do PZEE/AP contriburam para: a) aprovao da Lei
Estadual n 0919/2000, que regulamenta o ZEE como instrumento tcnico no
Amap. Essa Lei dispe sobre o ordenamento territorial no estado do Amap e
estabeleceu que as condies normativas do uso e ocupao territorial tm
como instrumento tcnico os resultados do PZEE e Gerenciamento Costeiro; b)
Decreto de criao das Florestas Estaduais de Produo; c) Indicao de
pores do territrio para compor o Corredor de Biodiversidade, que engloba
 167

grande parte da superfcie estadual; c) Insero do ordenamento territorial,

como uma das diretrizes de Governo. Alm dos produtos, o PZEE no estado do
Amap teve como resultado um laboratrio de sensoriamento remoto e
capacitao de recursos humanos locais. Seus produtos no esto disponveis
via internet.

- Custos

Os recursos empenhados no programa, durante a execuo da primeira

aproximao, foram, basicamente, provenientes do PP-G7 (1995/96:
R$77.000,00 e 1996/97: R$53.000,00) e Governo do Estado do Amap (1995:
R$110.000,00 e 1996: R$60.000,00). O total dos custos na 2 aproximao foi
de 473.735,00. Esses custos foram provenientes do convnio entre MMA/PP-
G7 e Governo do Estado do Amap.

3.5.1.3. Amazonas

- Objetivos

A criao da Comisso Estadual de Zoneamento Ecolgico-Econmico -

CEZEE no Amazonas foi instituda atravs do Decreto n14. 118, de 25/07/91.
Esse Decreto instituiu que o PZEE deveria servir para identificar e limitar
regies com caractersticas prprias, estabelecendo princpios e normas para
garantir o desenvolvimento scio-econmico sustentado. Nos dias de hoje, em
2007, o Governo do Amazonas menciona que o PZEE/AM tem como objetivo
geral estabelecer referenciais para orientao do espao territorial, com vistas
proteo e uso sustentvel de seus recursos naturais. Seus objetivos
especficos so: a) elaborar estratgia de desenvolvimento sustentvel e
ordenamento territorial, com ampla participao da sociedade em todas as
fases, incorporando as macro-polticas para o Estado; b) OEMA,
institucionalmente fortalecida, com capital humano capacitado para as aes
de controle ambiental (fiscalizao, licenciamento e monitoramento),
compartilhadas e integradas, e; c) criar condies para que as instituies
participantes do PGAI-AM e a sociedade estejam bem informadas e
participando, efetivamente, da Gesto Ambiental Integrada. Os motivos do
PZEE/AM so: a) Ordenamento territorial, planos diretores e planos ambientais
municipais; b) Promoo da explorao sustentvel dos recursos florestais,
 168

pesqueiros e hdricos; c) Promoo de atividades agrcolas em topografia e

solos adequados; d) Sugesto de tcnicas de explorao mineral, que no
causem a poluio dos recursos hdricos, e; e) Incentivo da explorao do
potencial turstico.

- Execuo

Embora a criao da CZEE, no Amazonas, tenha ocorrido em 1991, com

o Decreto n 14.118, o PZEE/AM iniciou suas atividades em 1996, sob a
coordenao do Instituto de Proteo Ambiental do Amazonas (IPAAM) e teve
uma retomada, em 1999. O programa faz parte do contexto de Plano Ambiental
do Estado do Amazonas (PAEA) e Projeto de Gesto Ambiental Integrada
(PGAI), com nfase no processo poltico. A CEZEE foi reorganizada pelo
Decreto n 23.477/2003, que estabelece competncias para as secretarias
estaduais executarem as atividades do PZEE. As competncias da CEZEE e
GT/PGAI foram alteradas pelo Decreto 24.048/2004, estabelecendo que a
CEZEE o frum de discusso e coordenao das atividades do PZEE, e o
GT/PGAI, executor de atividades realizadas, respaldado pela funo executiva
da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel
(SDS). O PGAI foi prorrogado por mais trs anos, at 2006,
No Amazonas, foi executado o macrozoneamento, no perodo de 1998 a
2000 (toda rea estadual, ou seja, 1.570.940,80 km, em 1:1.000.000, com
dados secundrios em toda rea territorial do Estado) e o zoneamento
sistemtico, de 1998 a 2001 (reas prioritrias de Apu, Manicor e Humait e
Novo Aripuan, em escala de 1:250.000, totalizando 176.000 km, com dados
primrios). Tambm foi executado o PZEE - participativo em Itacoatiara e Alto
Solimes (2002 a 2003), uma abordagem fronteiria entre Brasil-Colmbia em
Tabatinga - Apapris e ZEE agropecuria da SUFRAMA (vide Figura 11).

a) ZEE Fronteirio do Brasil-Colmbia (1:250.000). b) ZEE do Estado do Amazonas sudeste/sul. (1:250.000)

Figura 11: Espacializao de Experincias de ZEEs no Amazonas.

Fonte: Modificado de Matteo (2007).
 169

c) ZEE Participativo do Municpio de Itacoatira. (1:250.000) d) ZEE Agropecurio da SUFRAMA. (1:100.000)

Figura 11: Espacializao de Experincias de ZEEs no Amazonas (continuao).

Fonte: Modificado de Matteo (2007).

O zoneamento sistemtico foi executado com envolvimento social e por

vrias instituies, a seguir: IPAAM, com um grupo de trabalho e apoio; CPRM,
responsvel pela geologia, geomorfologia, recursos hdricos e unidades de
paisagem; Universidade do Amazonas (FUA), incumbida pelos aspectos
socioeconmicos; Instituto Tecnolgico do Amazonas (ITAM), que cuida do
inventrio florestal e da estimativa de biomassa; EMBRAPA, responsvel pelos
levantamentos do solo, aptido agrcola, susceptibilidade eroso e avaliao
agro-climtica; WWF-BRASIL, com os levantamentos da biodiversidade;
Diviso de Levantamento do Departamento dos Servios Geogrficos do
Exrcito (DSG/4 DL Manaus), que cuidou das bases cartogrficas e Ministrio
Pblico, com os aspectos jurdicos e institucionais.
O envolvimento da sociedade civil ocorreu com a comunicao dos
objetivos gerais do PZEE para as comisses municipais, chamadas de Pr-
PGAI. Aparentemente, a participao popular fica condicionada s
comunicaes da execuo, sem expressar diretamente suas aspiraes e
anseios nos planos de desenvolvimento.

- Metodologia

Os procedimentos metodolgicos obedeceram duas abordagens, o

macrozoneamento (1998 a 2000) e zoneamento sistemtico (1998 a 2001). O
ZEE sistemtico constitudo pelas fases de planejamento, diagnstico,
prognstico e implementao, seguindo parte da metodologia da
SAE/MMA/1996. Enquanto que o ZEE participativo (2002 a 2003) inclui o
envolvimento da sociedade civil com procedimentos metodolgicos prprios.
As reas de atuao do PGAI foram eleitas como prioritrias, pela sua
importncia no desenvolvimento socioeconmico e pela tendncia de formarem
corredores de crescimento econmico e demogrfico, influenciados pelos
 170

centros dinmicos regionais de Manaus: Itacoatiara, Presidente Figueiredo e

Porto Velho (RO), identificadas no Plano Ambiental do Estado do Amazonas
PAEA. Neste sentido, foram feitas experincias piloto nas regies nordeste
(bacia do Uatum) e sudeste (vale do Rio Madeira) do Estado, totalizando uma
rea de abrangncia de 550.000 km, envolvendo os municpios de Humait,
Manicor, Apu Novo Aripuan, Boca do Acre, Lbrea, Itacoatiara e Presidente
Figueiredo (GOVERNO DO ESTADO DO AMAZONAS, 2007).
Um modo de implementao dos projetos de ZEEs do Estado tem sido o
da proposio de criao de novas UCs, incluindo negociaes entre o
Governo Federal e o Estado, por exemplo, no caso da ALAP (rea sob
Limitao Administrativa Provisria) na BR 319 (MATTEO 2007).

- Produtos

Os principais relatrios e mapas produzidos pelo ZEE/AM foram: a) 1

Aproximao - Macrozoneamento Estadual, com mapas temticos de reas de
conservao, cobertura vegetal e ocupao, terras indgenas, ocorrncia de
campos naturais, reas potenciais de biodiversidade, geologia, geomorfologia,
recursos minerais, metalogentico, pluviosidade, situao fundiria, mapa de
ordenamento pesqueiro, mapa de reas prioritrias para a explorao florestal
sustentvel; b) Segunda Aproximao - ZEE sistemtico com Relatrio-
Diagnstico Jurdico-Institucional do Vale do Madeira, nos Municpios de Apu,
Humait, Manicor e Novo Aripuan. Para esses mesmos municpios, foram
elaborados os mapas de Geologia, Geomorfologia, Unidades de Paisagem,
Fitoecolgico, Demogrfico, Produo, Infra-estrutura, reas indgenas e UCs,
Jurdico Institucional e Situao Fundiria, Solos, Aptido Agrcola,
Susceptibilidade Eroso, Uso Atual, Cobertura Vegetal e Avaliao
Agroclimtica (somente em 50.000km), tudo reunido em um documento,
denominado de Diretrizes Iniciais para um Ordenamento Sustentvel da
Regio Sudeste-Sul do Estado do Amazonas; c) ZEE participativo (1:250.000).
Municpios de Itacoatiara e Alto Solimes (132.000 km), com elaborao de
diagnsticos e cenrios com produtos diferentes para cada municpio
(GOVERNO DO ESTADO DO AMAZONAS, 2007).
Em Itacoatiara, foram produzidos mapas temticos de reas de
Conservao, Cobertura Vegetal, Ocupao Atual, reas de Vrzea, Terras
Indgenas, Subsdios Gesto territorial. Enquanto que, em Alto Solimes,
 171

elaboraram-se os mapas de rea antropizada, situao fundiria, comunidades,

distribuio das principais atividades econmicas e reas propostas para
atuao. Tambm pode-se considerar, como resultado, o fortalecimento
institucional e parcerias, a capacitao de recursos humanos e o
compartilhamento de aes de gesto ambiental, com a participao da
sociedade civil organizada. Seu principal resultado foi a identificao do
interesse da populao local em proteger reas verdes, no sul do Estado.

- Custos

As fontes de recursos para o ZEE sistemtico foram provenientes do

convnio entre PP-G7/SPRN e IPAAM, que disponibilizou US$ 1.726.518.

3.5.1.4. Maranho

- Objetivos

O ZEE/MA teve como objetivo criar, a curto prazo, um sistema de apoio

ao planejamento e gerenciamento ambiental estratgico (GOVERNO DO
MARANHO, 2006; MIRANDA et al., 2007).

- Execuo

No estado do Maranho, a CEZEE foi criada pelo Decreto 12.104/91. As

atividades do PZEEAL eram de competncia da Secretaria de Meio Ambiente,
de 1993 a 1998, quando ficou tambm sob a responsabilidade da Universidade
Estadual do Maranho (UEMA). Os programas de ZEE e GERCO se
sobrepem s atividades e reas de trabalho. E parte das atividades do ZEE foi
realizada pela equipe do Gerenciamento Costeiro (GERCO) e consultorias:
EMBRAPA, no Monitoramento de Satlites (Campinas), e Tecnomapa. O
programa foi retomado, em 18/05/2007 (GOVERNO DO MARANHO, 2007), e
encontra-se vinculado Secretaria de Estado de Planejamento, Oramento e
Gesto (SEPLAN). Apresenta, como principal problema, a ausncia de
estrutura fsica e equipe tcnica exclusiva e permanente. O ZEE/MA, ainda
enfrenta a cobrana da Assemblia Legislativa pela disponibilizao da verso
final dos produtos do ZEE/MA. O estado do Maranho o nico, da Amaznia
Legal, que no dispe de planejamento e legislao sobre o ZEE
(ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO ACRE, 2007).
 172

O ZEE/MA apresentou, basicamente, cinco fases. A primeira fase foi

executada pela SEMA/MA com treinamentos, formao das equipes locais e
organizao da infra-estrutura para funcionamento (1991). A segunda fase foi
desenvolvida pela UEMA (1993 a 1998), com treinamentos e elaborao do
Diagnstico do ZEE Sul do Maranho, porm, no chegou a ser concluda. A
terceira fase foi realizada pela Embrapa Monitoramento de Satlites
(contratada), que estruturou uma base cartogrfica digital, na escala de
1:250.000, para todo o estado. A quarta fase foi a execuo do
Macrodiagnstico do Golfo Maranhense e estudos na bacia do Alto Itapecuru.
E a ltima fase, onde se tratou o ZEE Florestal dos Guars (vide Figura 12).

Figura 12: Espacializao de Experincias de ZEEs no Maranho.

Fonte: Modificado de Matteo (2007).

- Metodologia

O Estado do Maranho, com a finalidade de elaborao de um

planejamento de ocupao racional de seu espao geogrfico, foi dividido em
zonas homogneas: Sul do Maranho, Colinas, Timbiras, Brejo, Mearim,
Lenis Maranhenses, Golfo Maranhense, Reentrncia Maranhense, Pr-
Amaznia e Alto Mearim.
A metodologia adotada em 1993, executada pela UEMA para a Zona Sul,
foi apoiada nas indicaes da SAE/MMA/1991 e SAE/MMA/SPRN/1996, mas
utilizou-se tambm a metodologia de paisagem, adotada, a partir da equao
de perda do solo, desenvolvendo uma metodologia prpria, relacionada ao
ordenamento territorial.
A rea definida como prioritria, foi a Zona Sul, com 60.000 km, na
escala de trabalho de 1:250.000. Na segunda fase, a equipe tcnica baseou-se
 173

na estruturao de um sistema de banco de dados socioeconmicos e

ambientais, iniciando nas demandas dos usurios, optando-se pela
hierarquizao das unidades ambientais, de acordo com sua identidade
estrutural e funcional (ecodinmica e socioeconmica).

- Produtos

De acordo com o Governo do Estado do Maranho (2007), os produtos

foram agrupados em fases: a) Fase I: Diagnstico Geoambiental e Scio-
Econmico da Zona Zul do Estado do Maranho (GERCO-MA), reproduzido
em cpias impressas e CD-ROOM na escala de 1:250.000, com cartas de
Ecodinmica, Geologia, Geomorfologia, Solos e Vegetao, Unidades de
Paisagem e Vulnerabilidade Natural, disponibilizadas via internet; b) Fase II:
estruturao de uma base cartogrfica digital e cartas topogrficas, Carta
Imagem, Parcela Agrcola, Uso e Ocupao do Solo, Unidades de
Conservao (1:250.000 e 1:100.000); Mapa Fitoecolgico (1:500.000 e
1:250.000), Macrodiagnstico do Golfo Maranhense (1:250.000), com mapas
temticos de Geologia, Geomorfologia, Pedologia/Cobertura Vegetal,
Hidrologia /Hidrogeologia, Ocupao Espacial/Uso e Cobertura da Terra,
Scio-Econmico e Cultural, Sntese Scio-Econmico e Cultural, Limitaes
ao uso do Territrio e Potencialidades dos Recursos Naturais e Sntese Scio-
Ambiental; c) Fase III: ZEE-Sul do Maranho, (1:250.000), com mapas
temticos de Geologia, Geomorfologia, Solos e Vegetao, Unidades de
Paisagem e Vulnerabilidade Natural; d) Fase IV: montagem de base
cartogrfica da Bacia do Alto Itapecuru. Os produtos do ZEE/MA encontram-se
disponveis na internet.

- Custos

Os custos gastos no PZEEAL no estado do Maranho totalizaram

U$487.800.

3.5.1.5. Mato Grosso

- Objetivos

No final da dcada de 1980, foi iniciado o zoneamento agroecolgico

(Ordenamento Ecolgico Paisagstico do Meio Rural e Florestal), que teve
 174

como objetivo, mitigar os impactos ambientais e sociais negativos dos

investimentos em infra-estrutura, causados pelo POLONOROESTE.
O ZEE/MA, atravs do Decreto n 573/91, era de atender as demandas da
coordenao do ZEE Federal, bem como de nortear a elaborao de planos
estaduais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social.
Depois, em 2005, o ZEE teve como objetivo principal, fornecer ao setor pblico
e privado, informaes necessrias para o planejamento racional de sua
ocupao. Atualmente o PZEE tem por finalidade dotar o Governo de bases
tcnicas para espacializao de polticas pblicas, visando Ordenao de
Territrios (GOVERNO DO MATOGROSSO, 2006).

- Execuo

A Comisso Coordenadora do Zoneamento Antrpico Ambiental do

Estado foi criada, atravs do Decreto n573/91, sob a coordenao da
SEPLAN/MT. O Projeto de Zoneamento Agroecolgico teve problemas
metodolgicos, sendo alterado para Zoneamento Ecolgico-Econmico, de
acordo com o PZEEAL/MMA.
No Mato Grosso, a 1 Aproximao, teve incio, em 1992, abrangendo
903.357,91 km de rea e executada, como componente do PRODEAGRO e
do Plano de Manejo de Unidades de Conservao PMUC, pelas seguintes
instituies: a Fundao Cndido Rondon, com o Zoneamento Agroecolgico,
na escala 1:1.500.000; a Fundao Estadual do Meio Ambiente-FEMA,
responsvel pelas unidades de conservao e Universidade Federal de Mato
Grosso (UFMT), com as unidades de manejo florestal, SEPLAN. Depois da 1
Aproximao, no incio dos anos 1990, a FCR120, visando ajustar a
metodologia, executou o Projeto Piloto Jauru. Aps a concluso do
POLONOROESTE, em 1993, foi iniciado, em Mato Grosso o PRODEAGRO,
que previa, dentre seus componentes, o Projeto de Zoneamento Scio-
Econmico Ecolgico - PZSEE. O PZSEE, ou 2 Aproximao, teve incio, em
1995, pela empresa CNEC Engenheiros Consultores S/A, com
acompanhamento pela SEPLAN/MT (GOVERNO DO MATO GROSSO, 2006).
O Mato Grosso foi um dos primeiros estados da Amaznia a iniciar a fase
de diagnstico do PZEE, de acordo com as suas necessidades. Atualmente, o
PZSEE vincula-se SEPLAN/MT, fundamentando a Lei 5993/92, que define a

120
Em 1991, a FCR foi extinta e o ZEE passou a ser atribuio da SEPLAN/MT.
 175

Poltica de Ordenamento Territorial e suas aes, objetivando o uso racional

dos recursos naturais da rea rural do Estado de Mato Grosso, segundo o
Zoneamento Antrpico Ambiental, tecnicamente denominado Zoneamento
Scio-Econmico-Ecolgico.

- Metodologia

Embora tenha levado em conta a proposta da SAE/MMA/1991, as

atividades executadas so divergentes das propostas de ZEE pelo Governo
Federal. Sua metodologia est relacionada ao ordenamento territorial. A
primeira aproximao teve com base Zoneamento Agroecolgico e criou zonas.
As zonas 1, 2, 3 e 4 foram definidas como reas de desenvolvimento
sustentado do meio rural; a zona 5 foi estabelecida como rea para estudos de
manejo florestal sustentado e a zona 6 foi indicada para manejo ambiental,
conservao, recuperao ou preservao permanente.
Na segunda aproximao, o direcionamento metodolgico obedeceu a
nveis: o compilatrio (levantamento bsico), correlacionrio (estudos de
correlao entre os temas e definio das unidades naturais e
socioeconmicas), semntico (anlise integrada das unidades naturais e
socioeconmicas e gerao das unidades ambientais) e normativo
programtico (proposio de diretrizes de desenvolvimento regional, e
negociaes com a sociedade).

- Produtos

De acordo com o Governo do Estado do Mato Grosso (2006), os

principais produtos obedeceram duas fases: a) 1 aproximao, que
estabeleceu como principal produto, o Zoneamento agroecolgico, na escala
de Escala 1:1.500.000 (FCR), elaborada pela FEMA (Unidades de
conservao) e pela UFMT(Unidades de manejo florestal), que fundamentou a
Lei 5.993 de 03/06/1992121; b) 2 aproximao, como componente do
PRODEAGRO e Edio da Nova Lei, no mbito ZSEE Diagnstico Scio
Econmico Ecolgico (DSEE). Foram elaborados 24 cadernos de dados
secundrios, 871 cartas na escala de 1:250.000, 50 mapas de temas dos
meios fsicos, biticos e socioeconmico na escala de 1:500.000, com

121
A Lei Estadual n 5.993 de 03/06/1992 chamada de Lei do Zoneamento que define a poltica de ordenamento
territorial e as aes para a sua consolidao objetivando o desenvolvimento sustentado da rea rural do Estado de
Mato Grosso segundo o Zoneamento Antrpico Ambiental.
 176

respectivos relatrios tcnicos, mapas snteses na escala de 1:500.000 sobre

unidades naturais e socioambientais, 1 mapa na escala de 1:1.000.000. Alm
das convencionais cartas temticas dos meios fsicos, biticos e
socioeconmicos, h documentos sobre os recursos hdricos, fauna, uso e
ocupao da terra, dinmica demogrfica, condies de vida da populao,
dinmica econmica, terras indgenas e UCs (GOVERNO DO ESTADO DE
MATO GROSSO, 2006). H a proposio de criao de 15 UCs, sendo quatro
de proteo integral e as demais de uso sustentvel (ver Anexo 4). Salienta-se
que os produtos da Primeira Aproximao esto disponibilizados na internet.

-. Custos

O principal agente financiador foi o Banco Mundial, atravs do convnio

entre GOVERNO DO ESTADO/BIRD. At 2000, o custo total do projeto foi de
U$18.678.272.

3.5.1.6. Par

- Objetivos

O ZEE/PA teve como justificativas a constatao dos impactos negativos

sobre o meio ambiente, causados por grandes projetos de investimento, como
por exemplo, o Grande Carajs e a usina hidreltrica de Tucuru.
A Constituio Estadual do Par, em 1989, estabeleceu em seu Artigo
254 que o poder pblico estadual realizar o ZEE, de modo a compatibilizar o
desenvolvimento com a preservao do meio ambiente, bem como promover
o levantamento peridico da rea geogrfica estadual, de acordo com as
tendncias e desenvolvimento cientfico e tecnolgico, de modo que o ZEE
esteja atualizado, garantindo a conservao das amostras representativas dos
ecossistemas.
O ZEE no Par teve o objetivo de diminuir as contradies entre o
desenvolvimento e o meio ambiente. Esse objetivo foi mantido em 1992, pelo
decreto chamado de Macrozoneamento Ecolgico-Econmico do estado do
Par. Nesse decreto, o objetivo do zoneamento subsidiar as macropolticas
voltadas para melhor ocupao do territrio, de forma a promover o
desenvolvimento econmico e social em bases sustentveis, preservando e
conservando a biodiversidade, disciplinando a implantao de planos,
 177

programas e, especialmente, definindo as reas prioritrias para realizao do

ZEE em escalas detalhadas (GOVERNO DO ESTADO DO PAR, 2006).

- Execuo

De acordo com o Decreto Estadual n 662, de 20/02/92, que criou e deu

atribuies CZEE, o ZEE, no estado do Par, teve incio, em 1989, sob a
responsabilidade do Instituto de Desenvolvimento Econmico-Social do Par
IDESP122, com a superviso da Secretaria Executiva de Estado da Cincia e
Tecnologia e Meio Ambiente (SECTAM).
Com o advento do PGAI/PP-G7, a partir de 2004, o programa passou a
ser realizado pela Secretaria Estadual de Desenvolvimento Ambiental
(SEDAM). Essa retomada do ZEE teve como objetivo otimizar a alocao de
investimentos pblicos e privados para produo, distribuio e recuperao de
meios de vida; minimizar desperdcios de recursos naturais e diminuir danos
sade e segurana da populao.
O PZEEAL foi coordenado pela SECTAM, mas foi desenvolvido pelas
comisses: de Governo Estadual, do PZEE Estadual e dos ZEE Municipais. A
Comisso de Governo foi formada pelos Secretrios de Produo, Cincia
Tecnologia e Meio Ambiente, Planejamento, Gerente do ZEE e Assessores,
sendo responsvel pela coordenao poltica e definio das diretrizes bsicas
de governo para a realizao do ZEE. A Comisso do ZEE Estadual foi
constituda pelo gerente do ZEE e uma equipe mnima de tcnicos,
responsvel pela coordenao da execuo do ZEE, a nvel Estadual e
Municipal. As Comisses dos ZEE Municipais so constitudas por
representantes de rgos municipais, sociedade civil e representante da
comisso estadual do ZEE, responsvel pela coordenao da execuo dos
ZEEs Municipais. O Macrozoneamento do Par, concludo em 1992, foi
executado pelo IDESP, com apoio da SAE.
As reas prioritrias, consideradas pelo ZEE/PA, correspondem s reas
antropizadas. Nessas reas, as aes visam reduzir a incorporao de reas
naturais s atividades econmicas e modificar o padro extrativista, no uso dos
recursos naturais, atravs da verticalizao da produo (consolidao).
Nessas reas antropizadas, tambm foram realizados alguns estudos, a
exemplo, os ZEEs, realizados pela Embrapa e SUDAM. Merece destaque o

122
O IDESP foi extinto e suas atribuies passaram para a SEPLAN.
 178

Ordenamento Territorial Municipal, vinculado ao SPRN/PP-G7, realizados pelo

ZEE/PA e o ZEE da Rodovia 163, executado na escala de 1:250.000 e
mostrado na Figura 13.

Figura 13: ZEE da Rodovia 163 no Estado do Par.

Fonte: Modificado de Matteo (2007).

- Metodologia

O ZEE/PA se apoiou, inicialmente, nas orientaes da SAE/MMA/1991, e,

posteriormente, na SAE/MMA/SPRN/1996, a qual propunha dois eixos
metodolgicos, diferentes das orientaes anteriores. O primeiro eixo foi de
abrangncia estadual, chamado de Macrozoneamento do Estado do Par e o
segundo, de abrangncia municipal, intitulado de Ordenamento Territorial
Municipal, os quais sero detalhados a seguir.
O Macrozoneamento123 seguiu a metodologia da SAE/MMA/SPRN/1996 e
teve as seguintes fases metodolgicas: orientao poltica, com a viso do
ordenamento; levantamento de dados com o diagnstico do ordenamento,
elaborao e discusso de cenrios de desenvolvimento sustentvel, com o
prognstico do ordenamento, aprovao e execuo dos planos com a
implementao do ordenamento.
O Ordenamento Territorial Municipal teve duas orientaes
metodolgicas. A primeira foi definida como um ZEE complexo, com mais
detalhamento e de carter participativo e foi executado nos municpios de Moju,
Marab, Paragominas, Santarm, Itaituba e Redeno. A segunda, chamada
de menos complexa,foi aplicada nos municpios de Trairo, Paragominas,
Tucuru e Itaituba. Salienta-se que na APA de Tucuru foi aplicada uma
metodologia chamada de ZEE, voltado para gerenciamento de conflitos.

123
O IDESP elaborou cenrios futuros e props cinco zonas: destinada preservao permanente, destinada ao
manejo extrativo, destinada ao manejo florestal auto sustentado, destina explorao da agropecuria com consrcios
agrosilvopastoris e explorao pecuria extensiva com cultivos intensivos de espcies de ciclo curto. Hoje a SECTAM
classifica 4 zonas de reas: especialmente protegidas, antropizadas, fronteiras e de potencial futuro.
 179

Chama-se a ateno para o ZEE participativo em Moju, onde foram realizadas

as fases de articulao, diagnstico, prognstico, aprovao e elaborao do
plano.
Essas prticas de ZEE, com nomes diferenciados e caractersticas de
planos tradicionais, indicam um abandono do eixo metodolgico geral proposto
para a Amaznia, exceto o ZEE do municpio de Acar.

- Produtos

Os principais produtos do ZEE no Estado do Par foram: Mapa de Gesto

Territorial (baseado nos mapas e dados temticos de geologia, geomorfologia,
solos, hidrologia, climatologia, vulnerabilidade natural, potencialidade
socioeconmica, ecossistemas vegetais, ecoregies, corredores ecolgicos,
antropizao e definio de reas prioritrias para a preservao da
biodiversidade e de uso sustentvel dos recursos naturais), Mapa de
Macrozoneamento Georreferenciado (todos em 1:2.000.000), Zoneamento
Ecolgico em Paragominas, Mapa de Subsdio Gesto Territorial (vide Figura
14), e Lei Estadual do Macrozoneamento124 (n 6.745, de 6 de maio de 2005).

Figura 14: Mapa de Macrozoneamento do Par.

Fonte: Governo do Estado do Par (2006).

Vale a pena levar em conta que os produtos gerados pelo

Macrozoneamento foram utilizados para planejamento do Governo Estadual,

124
Essa Lei, no Art. 4, dividiu por destinao de uso a rea territorial do Par em quatro zonas: 65% para reas
protegidas, das quais 29,01% foram propostas pelo ZEE, e 35% para atividades produtivas, reas de recuperao e
reas alteradas.
 180

que definiu aes prioritrias para melhorias de infra-estrutura e intensificao

da atividade econmica nas reas degradadas. Tambm houve orientao
para criao de Unidades de Conservao da Natureza de Proteo Integral e
de Uso Sustentvel.

- Custos

O valor empreendido nas atividades de ZEE, no contexto do PGAI, foi de

aproximadamente, de R$ 617.000 (parte do diagnstico). Esses recursos foram
provenientes do PGAI/PPG-7 (parte do Diagnstico Ambiental),
SECTAM/IDESP, PPG-7 (GTZ) e SPRN/MMA.

3.5.1.7. Rondnia

- Objetivos

Segundo o Governo de Roraima (2006), na execuo da sua 2

Aproximao, na escala de 1:250.000 o ZEE teve como objetivo realizar, por
meio do levantamento e integrao de informao primria e secundria, um
diagnstico da situao scio-econmica-ambiental do Estado, para, a seguir,
propor um novo zoneamento das reas, que reflita os resultados do
diagnstico.

- Execuo

No incio da dcada de 1980, com o objetivo de promover a integrao

nacional foi implantado, em Rondnia, o POLONOROESTE. Esse programa foi
constitudo tambm de projetos de pavimentao de estradas e infra-estrutura.
Mas, o POLONOROESTE teve impactos socioambientais negativos, como a
acelerao do fluxo migratrio, surgindo conflitos territoriais e crescimento do
desmatamento. Visando organizar as atividades de uso e ocupao
territorial125, o Governo props o zoneamento agroecolgico, que se tornou,
mais tarde, a 1 Aproximao do Zoneamento Socioeconmico Ecolgico -
ZSEE. Desse modo, a 1 Aproximao do ZEE foi instituda em 1988, atravs
do Decreto Estadual n 3782/88, na escala 1:1.000.000, posteriormente
ratificada pela Lei Complementar n 052/1991. Mas, a proposta do ZSEE,
elaborada, praticamente com dados secundrios, sofreu crticas por causa das

125
Em Rondnia, entre 1970 a 1980 houve um incremento populacional de 300%, na dcada seguinte foi de 150%
provocando uma ocupao desordenada (GOVERNO DO ESTADO DE RONDNIA, 2006).
 181

reas criadas, como por exemplo, os projetos de assentamentos do INCRA,

includos em zonas de manejo florestal (Z4), conservao/preservao (Z5),
tornando-se inviveis, bem como o repasse dos lotes pelos agricultores aos
latifundirios, que plantaram pasto, aumentando o desmatamento. Diante
desses problemas, o Governo Federal props o PLANAFLORO, que tentou
modificar a forma de ocupao na Amaznia, buscando o desenvolvimento
sustentvel. No contexto do PLANAFLORO, iniciou-se, em 1992126, uma nova
proposta de zoneamento, ou seja, a 2 Aproximao, em escala de 1:250.000,
executada pelo consrcio Tecnosolo/DHV/EPTISA (GOVERNO DO ESTADO
DE RONDNIA, 2006). Porm, o atraso dos trabalhos desse novo
zoneamento, de dois anos127, deixou os grupos de interesse locais frustrados,
resultando em tentativas para alterar a Lei de Zoneamento128 (MAHAR e
DUCROT, 1998). A Lei do ZSEE foi, ento, alterada pela Lei 152/96, que
eliminou as restries de uso nas zonas problemticas (Z4 e Z5). Devido a
esse problema, o Governo Estadual sancionou o Decreto 7.526/96, que
estabelece os procedimentos tcnicos, legais e institucionais a serem adotados
pelo ZEE. Apesar de todos os conflitos existentes entre os grupos de
interesses, a 2 Aproximao de Zoneamento foi concluda em 2002, e seu
resultado foi regulamentado pela Lei Complementar n 233, com a parceria
entre: MI, MP, SAE, Banco Mundial, PNUD, rgos federais presentes no
Estado e Governo do Estado de Rondnia.

- Metodologia

O ZEE em Rondnia teve duas metodologias uma para cada

aproximao.
A metodologia da 1 aproximao se apoiou no reconhecimento da
ocupao territorial, na identificao da alterao da cobertura vegetal e na
evidncia dos condicionamentos geoecolgicos e edafoclimticos dos
sistemas ambientais. As informaes e dados secundrios foram
provenientes de vrias fontes.

126
Nessa poca, foi sancionado o Decreto Estadual n 5.449/92 que criou a CEZEE e deu-lhe as atribuies de
orientar, planejar, coordenar, acompanhar e avaliar a execuo da 2 Aproximao.
127
O contrato foi assinado em 1992 e os trabalhos iniciaram em 1996.
128
Por exemplo, o Decreto 7.341/96 permitiu a explorao madeireira sem plano de manejo em propriedades com
rea igual ou inferior a 500 hectares. Apesar de o governo estadual tentar justificar que a atividade j ocorria e sua
legalizao aumentaria a arrecadao tributria dos municpios e geraria mais empregos. Esse Decreto foi suspenso
pela justia.
 182

A metodologia da 2 aproximao ou ZEE/RO, abrangeu toda a extenso

territorial de Rondnia, seguindo a proposta da SAE/MMA/SPRN1996, mas
integrando a informao primria e secundria na elaborao de diagnstico e
propondo um novo zoneamento, a ser discutido com a sociedade civil, com a
respectiva proposio legal e monitoramento. Assim, foram realizados os
levantamentos de dados dos meios fsico (solo, geologia, geomorfologia,
aptido dos solos, climatologia, hidrologia e hidrogeologia), bitico (cobertura
vegetal e fauna), antrpico (construindo um mapa de uso atualizado das terras,
informaes de infra-estrutura fundiria, setores produtivos, infra-estrutura
social e demografia) e aspectos jurdico e institucional (leis, as instituies e o
zoneamento). A proposta de ZEE/RO baseia-se nas zonas produtivas, nas
unidades de conservao e novas unidades, o que foi debatido em oficinas
com a sociedade civil, culminado em audincia pblica.
Alm das metodologias da 1 e 2 aproximao, existem outros processos
de zoneamento em Rondnia, como por exemplo, o ZEE Brasil-Bolvia, do rio
Abun, executado pela Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais -
CPRM129 (vide Figura 15).

Figura 15: ZEE Brasil-Bolvia do rio Abun em Rondnia.

Fonte: Modificado de Matteo (2007).

- Produtos

Os produtos tambm seguiram as fases das aproximaes. A 1

aproximao teve como resultados uma proposta de ZEE130 e a Lei 53/1991,
mapas na escala de 1:100.000 e definio de delimitao das UCs e Terras

129
Projeto iniciado e 1999 e concludo em 2000. Visou a elaborao de polticas comuns de desenvolvimento
sustentvel da regio fronteiria atravs de estudos sobre meio fsico-bitico e aspectos econmicos resultando em
uma carta de subsidio gesto territorial, na escala de 1:500.000, para o ZEE-Brasil (CPRM, 2006).
130
O ZEE apontou 6 zonas com as seguintes destinaes: 1) Intensificao da explorao agropecuria com
atividades agrcolas, pecurias e agroflorestais (6.195.00 ha); 2) Pequenos produtores em coletividade com
agropecuria consorciada com agricultura permanente (3.015.000 ha); 3) Ribeirinha com atividades agroflorestais e
pesqueiras ( 589.000ha); 4) Extrativista Vegetal ( 3.5000 ha); 5) Manejo Florestal de escala comercial ( 2.435.000 ha);
e, 6) Conservao e Preservao (6.400.000 ha) (SEPLAN/RO, 1990, 2006).
 183

Indgenas. A 2 Aproximao produziu um banco de dados geogrficos com

dados primrios dos meios fsico, bitico e socioeconmico, e mapas
temticos; elaborou cenrios e proposio de zonas para ordenamento
territorial.
Os produtos do ZEE embasaram a Lei Complementar 223/2000, que
alterou a Lei 53/1991 e como resultado houve incluso de novas leis. Assim, a
Legislao pertinente ao ZEE/RO composta por: a) Lei Complementar n
233/2000, que dispe sobre o ZSEE131 de Rondnia, b) Lei Complementar n
312/2005, que institui o ZSEE e altera a Lei Complementar n 233/2000, e o
Decreto Presidencial n 5.875/2006, que adotou a Recomendao n 003, do
Conselho Nacional do Meio Ambiente132 (CONAMA).
Tambm os produtos gerados pelo ZEE/RO apoiaram atividades, como o
licenciamento das propriedades rurais; a gesto territorial rural, articulando
licenciamento, recomposio da reserva legal, financiamento agrcola e o
zoneamento agrcola de risco climtico (o primeiro da Regio Norte).

- Custos

A 1 Aproximao teve um custo de U$ 50.000, na poca, ou seja, em

1998. Enquanto que na 2 Aproximao, as fontes de recursos foram
PLANAFLORO e PGAI/PPG-7 (PLANAFLORO - Banco Mundial, Ministrio da
Integrao Regional), que financiaram cerca de U$ 20.000.000. (MMA, 2001
(a), 2001 (b), 2002, 2003 e 2004; GOVERNO DE RONDNIA, 2006).

3.5.1.8. Roraima

- Objetivos

De acordo com o Governo de Roraima (2001), o ZEE no Estado tem

como objetivo dar suporte tcnico e cientfico para a implementao de projetos
voltados implantao de plos agrcolas, de explorao de recursos minerais
e hdricos e a melhor utilizao dos servios ambientais133. O Zoneamento tem
como previso realizar mapeamentos, escala 1:100.000, do meio fsico e

131
Zoneamento Socioeconmico-Ecolgico do Estado de Rondnia-ZSEE.
132
A Recomendao n003/2006 do CONAMA autoriza a reduo, para fins de recomposio, da rea de reserva
legal, para at cinqenta por cento, de propriedades situadas na Zona 1, conforme definido pelo ZEERO. Este fato
criou polmicas e criticas da sociedade civil, precisando da interveno do Governo Federal.
133
Por sua localizao geogrfica, ao longo da BR 174, macro eixo regional que comunica o pas com o Caribe, o
Estado de Roraima apresenta vocao para a exportao e importao de bens e produtos dos paises caribenhos.
 184

bitico do Estado, visando identificar as reas que no esto destinadas

conservao ou ocupao por comunidades indgenas, bem como a abertura
de uma janela de detalhamento, em rea selecionada para implantao de plo
agrcola, na poro centro nordeste do Estado. Assim, o ZEE, no Estado,
prev, no seu objetivo, a utilizao sustentvel dos recursos disponveis.

- Execuo

Desde 1987, vrias experincias de ZEE foram realizadas no Estado. O

ZEE foi institudo pelo Decreto Estadual de 1362/92, com a composio da
Comisso Coordenadora do ZEE/RR, porm sua implementao ainda no foi
oficializada legalmente. O ZEE/RR iniciou, em 1987, com o Zoneamento
Agroecolgico, mas foi paralisado em 1990. O ZEE foi retomado, em 1992,
com o estudo da bacia do rio Contigio, com financiamento do Banco Mundial,
IBAMA e Governo de Roraima. No perodo de 1996 a 1998, houve uma
experincia chamada de ZEE fronteirio Brasil-Venezuela, executado pela
CPRM em uma rea de 20.000 km, mostrado na Figura 16.

Figura 16: ZEE - Ordenamento territorial Brasil-Venezuela (Pacaraima e St. Helena).

Fonte: Modificado de Matteo (2007).

Em 1998, iniciou o ZEE/RR, na regio central com um diagnstico que

abrangeu depois todo o Estado, vinculado SEPLAN/RR e executado por um
convnio entre governo estadual e CPRM, com a parceria entre Departamento
de Meio Ambiente do Estado e outras instituies federais e municipais134, em
rea de 154.900 km. Chama-se a ateno para o fato de que o PZEEAL foi
executado por consultoria de empresa pblica, no caso a CPRM, no formando
equipe tcnica local exclusiva para o programa, embora tenha instalaes

134
Por exemplo, EMBRAPA, INPE, Instituto de Terras de Roraima-ITERAIMA, FUNAI, Universidade Federal de
Roraima-UFRR, UFPA, SUDAM e Prefeituras.
 185

prediais e laboratrio de geoprocessamento135 (GOVERNO DE RORAIMA,

2001).
Atualmente, o ZEE/RR encontra-se sem implementao, bem como sua
proposio de diretrizes gerais e especficas. Mas, seus documentos serviram
de base para o Governo Estadual elaborar: a) o Projeto de Desenvolvimento
Integrado da Regio Sul do Estado (PDI-Sul), em terras situadas fora da faixa
de fronteira, de que trata a Lei 10.304/2001; b) o Projeto de Produo de Gros
nas reas de cerrados, includas na faixa de fronteira de que trata o Art.20, II,
da Constituio Federal; e, c) o Projeto de Re-ordenamento da Ocupao nas
reas de Assentamento, sob responsabilidade do Estado, tambm includos na
faixa de fronteira, de que trata a Carta Magna do Pas.

- Metodologia

Em Roraima, a retomada do ZEE foi realizada nas reas prioritrias com

participao institucional e com excluso da sociedade civil. O primeiro estudo
abrangeu a bacia do rio Cotingo com 6.178km e foi concludo em 1994.
O ZEE Roraima-Regio Central priorizou o mapeamento de reas no
destinadas conservao ou ocupao de comunidades indgenas, na
escala regional de 1:250.000 e escala de detalhamento de 1:100.000. Nota-se
que, em Roraima, o processo de seleo de reas priorizou aquelas para fins
de expanso produtiva, na contramo da maioria dos estados amaznicos.
O ZEE Roraima-Regio Central utilizou a proposta metodolgica do
SAE/MMA/SPRN/1996 (detalhamento), na escala de 1:250.000, com insero
de alguns temas como biodiversidade, antropologia (indito), hidrogeologia e
geoqumica das guas.

- Produtos

Semelhante aos outros Estados da Amaznia, o estado de Roraima

desenvolveu o ZEE por etapas. Assim, seus produtos so apresentados, de
acordo com essas fases de desenvolvimento.
Na Bacia do rio Contigio, os produtos foram o Diagnstico Quantitativo e
Locacional, documentos cartogrficos na escala de 1:250.000, em reas
especficas, e 1:100.000, em reas selecionadas.

135
Com dificuldades de operao por carncia de tcnicos qualificados locais.
 186

No ZEE Roraima Regio Central, os produtos foram diagnsticos, mapas

e banco de dados digital na escala de 1:250.000, com exceo dos temas
hidrologia e biodiversidade (escala 1:100.000). Os mapas produzidos foram:
Geolgico, Geomorfolgico, Aptido das Terras, Classes de Vulnerabilidade,
Cobertura Vegetal e Mapa de Biodiversidade (escala 1:250.000); Geoqumica
Ambiental, Solos, Favorabilidade para gua Subterrneas, Solos, Uso e
Ocupao do Solo, Geoambiental, Alternativas Locacionais para Disposio de
Resduos Slidos Urbanos (escala 1:100.000); Caracterizao Geomorfolgica
das Macrozonas e Propostas de Projetos, Estudo da Fauna (escala
1:1.000.000), e; Subsdios Gesto Territorial, Uso dos Solo (escala
1:500.000).

- Custos

Em relao aos custos do ZEE Roraima, o Governo do Estado afirmou

que os recursos destinados pelo SPRN perfizeram 28% do total, da SEPLAN
com 4%, a GER/SEPLAN com 13%, CPRM com 44%, e SUFRAMA com 11%,
totalizando R$ 3.955.771,58 (MMA, 2001 (a), 2001 (b), 2002, 2003 e 2004;
GOVERNO DE RORAIMA, 2006).

3.5.1.9. Tocantins

- Objetivos

O ZEE iniciou, em Tocantins, em 1992, com a promulgao do Decreto n

5562, que criou a CEZEE e disps que o ZEE nortear as aes do governo
necessrias ao desenvolvimento econmico social e ambiental do Estado.

- Execuo

No perodo de 1996 a 1997, sob a coordenao da SEPLAN/TO, ocorreu

o ZEE Agroecolgico de Tocantins, com recursos do Programa de
Gerenciamento da Malha Rodoviria Estadual, equivalente 1 Aproximao,
realizado pela EMBRAPA E SEPLAN/TO (base com cerca de 300 mapas). Em
1997, iniciou o ZEE-Bico do Papagaio (PGAI), chamado tambm de ZEE-Norte
de Tocantins, equivalente 2 Aproximao.
A 1 Aproximao foi executada pela Embrapa de Campinas, em parceria
com o MMA, Banco Mundial, INPE, UFG, IAC, Embrapa, UFMG, UFV e
 187

Empresas Privadas, enquanto que a 2 Aproximao, de competncia da

SEPLAN/TO, foi executada por consultorias fsica e jurdica.

- Metodologia

O ZEE Agroecolgico de Tocantins abrangeu uma rea de 278.420,7 km,

em todo o Estado, e foi realizado nas escalas de 1:250.000 e 1:500.000.
O ZEE-Bico abrangeu uma rea de 34.218 km, equivalente a 12,3% do
Tocantins, conforme Figura 17, e utilizou a SAE/MMA/SPRN/1996
(detalhamento), na escala de 1:250.000 para realizar um Diagnstico
Socioambiental. Depois, foi realizada anlise integrada dos estudos temticos,
realizados para gerao do Plano de ZEE, Programa de Gesto Territorial do
Norte do Estado do Tocantins e a realizao das sries de oficinas de ZEE
participativo e gesto territorial. Aps a execuo dos estudos integrados,
foram realizadas consultas pblicas e incluso das recomendaes.

Figura 17: PGAI- ZEE do Bico do Papagaio e Uma indicao de potencial de uso das terras do
Tocantins.
Fonte: Modificado de Matteo (2007) e Governo de Tocantins (2006).

- Produtos.

A Publicao de 1997, do Atlas do Tocantins: subsdios ao planejamento

da gesto territorial e, em 2004, o Plano de ZEE e o Programa de Gesto
Territorial do Norte de Tocantins, resultante da 2 Aproximao. Alm dessas
publicaes, h produtos temticos relativos s Fases I e II, ou seja, Estudos
Bsicos (1998 a 2002) e Estudos Integrados (2002 a 2003). Na Fase I, foram
produzidos Estudos Temticos sobre geologia, relevo, solos, aptido agrcola,
risco de eroso e perda de solos, zoneamento agrcola, vulnerabilidade de
 188

paisagens e perda de solos, vegetao, adequao do uso da terra, cobertura

do uso da terra e dinmica socioeconmica. Enquanto que, na Fase II foram
realizados Estudos Integrados dos estudos da fauna e flora, anlise
socioambiental, contexto estadual e regional, cenrios, Planos de ZEE e
Programas de Gesto Territorial. Alm desses produtos, ainda foi produzido
uma indicao de potencial de uso das terras do Tocantins; e de reas de uso
restrito/potenciais para conservao ambiental e um banco de dados scio-
ambiental. O ZEE fundamentou a Lei do Plano Diretor Participativo de Palmas.
Os produtos publicados foram: a) Atlas do Tocantins: subsdios ao
planejamento da gesto territorial; b) Atlas Digital do Tocantins: base de dados
geogrficos; c) Banco de dados scio-ambiental; d) Zoneamento Agroecolgico
do Tocantins; e) Uma indicao de potencial de uso das terras do Tocantins; d)
reas de uso restrito / potenciais para conservao ambiental; f) Cobertura e
uso da terra; g) Mosaico de imagens Landsat 5; e, h) Tocantins 2020 - Uma
viso estratgica. Parte desses produtos est disponvel na internet. Os
produtos elaborados pelo ZEE deram suporte para a implantao de novas
UCs de proteo integral e estudos de proteo da biodiversidade.

- Custos

A 1 Aproximao custou o total de US$ 888.000,00, sendo diludos em

US$ 657.000,00 para o Zoneamento Agroecolgico; US$ 120.000,00 para a
Cobertura e uso da terra e US$111.000,00 para o Atlas do Tocantins. Sendo o
montante total equivalente a 3,18 US$/ km e 0,78 US$/ hab. A 2 Aproximao
teve um custo de US$ 610.000,00, equivalente ao custo de 17,8 US$/ km e
17,4 US$/ hab. O ZEE/TO teve como agentes financiadores, o Governo do
Estado do Tocantins; BIRD; Programa de Gerenciamento da Malha Rodoviria
Estadual; PP-G7/MMA/BIRD e SAE/PR. Seus principais parceiros foram a
SAE/PR; MMA/PPG-7/SPRN; Universidade do Tocantins (Unitins); IBGE -
DIGEO/CO; Secretaria da Infra-Estrutura do Tocantins (SEINF); Centro
Nacional de Pesquisa de Monitoramento por Satlite (CNPM/EMBRAPA);
IBAMA; Imagem Sensoriamento Remoto Ltda e Consultores. (MMA, 2000 (a),
2001 (b), 2002, 2003 e 2004); GOVERNO DE TOCANTINS, 2006).
 189

3.5.2. Discusso analtica sobre a avaliao do PZEE na Amaznia

No que diz respeito aos objetivos do programa, observou-se uma

diferena entre os financiadores e os executores. O PP-G7 visava promover a
conservao da Amaznia por meio dos processos sustentveis, que
permitissem o desenvolvimento e a reduo do desmatamento (BANCO
MUNDIAL, 1996). O Governo Federal, inicialmente, afirmava que o ZEE,
executado pelos estados, tinha por finalidade dotar o Governo de bases
tcnicas para espacializao das polticas pblicas, visando a ordenao do
territrio (SAE, 1991). Atualmente, o Decreto Federal n 4297/2002, diz que o
ZEE tem por objetivo organizar, de forma vinculada, as decises dos agentes
pblicos e privados quanto a planos, programas, projetos e atividades que,
direta ou indiretamente, utilizem recursos naturais, assegurando a plena
manuteno do capital e dos servios ambientais dos ecossistemas. Os
estados da Amaznia tm um objetivo individual para o programa, que pode
ser voltado para subsidiar o planejamento, ordenamento do territrio,
desenvolvimento sustentvel, implementao de projetos de plos agrcolas e
outros. As diferenas antigas, antes de 2002, entre os objetivos se constituem
em uma discrepncia entre a conservao e desenvolvimento. Isso no
significa a inviabilidade do programa, mas implica nas dinmicas
socioeconmicas atuais, que se abordar na discusso dos efeitos do ZEE.
Apesar dos objetivos serem distintos, existe vinculao entre eles. Uma das
causas do desmatamento na Amaznia a ausncia de polticas pblicas de
ordenao do territrio e de desenvolvimento sustentvel com transversalidade
poltica entre os ministrios federais.
Para a implementao e execuo do ZEE, os estados formularam seus
objetivos, de acordo com seus prprios interesses, alm de diferenciados
processos de execuo. Durante o processo de execuo do PZEEAL, nos
estados da Amaznia Legal, notou-se que, nos locais onde o Governo Estadual
teve interesse pelo programa, este foi executado com mais agilidade e
responsabilidade, demonstrando a relevncia da adoo do mesmo pelo
Governo Estadual. Ento, presume-se que deveria ter sido realizada uma
estratgia com maior capacidade de envolvimento dos governos estaduais, nas
fases de concepo e instalao, como por exemplo, nos estados do Acre e
 190

Amap, o programa tornou-se uma prioridade de governo, aliado ao Plano

Plurianual Estadual.
A existncia das divergncias na execuo do ZEE, nos estados da
Amaznia, evidente. Alm de apresentarem formatao institucional
diferenciada, h o descompasso nas fases de execuo136, por exemplo,
enquanto o Acre realizava a 2 aproximao, o Amazonas tentava concluir o
Macrozoneamento, ou 1 aproximao, e realizar, ao mesmo tempo, atividades
com reas prioritrias. Isso pode indicar falha no planejamento do programa,
que fica, alm de outros fatores, dependente da vontade poltica local para sua
execuo.
Quanto execuo do programa, na escala de 1:1.000.000, os estados
do Acre, Amap e Par concluram o Macrozoneamento. Na escala de
1:250.000, segundo Matteo (2007), os estados que concluram o ZEE, em todo
seu territrio, foram: Acre, Mato Grosso, Roraima e Rondnia. A execuo do
programa na escala de 1:250.000 nos demais estados da Regio Norte,
ocorreu em partes, assim distribudas: Amazonas (18,7%), Amap (32,6%),
Maranho (41,6%), Par (38,2%) e Tocantins (12,0%), conforme dados
mostrados no Grfico 1. Na escala de 1:100.000 e 1:50.000, h estudos
realizados no Amap e Maranho.

Grfico 1: Comparativo da situao do ZEE por municpio na Regio Norte na escala de

1:250.000.
Fontes: Modificado de Matteo (2007).

No que tange metodologia, entendeu-se que o PZEEAL um processo

em construo e de aprimoramento, ou seja, um grande projeto que j no
mais piloto. Portanto, a adequao desse programa varia, conforme a regio

136
Evidencia-se que as fases da 1 e 2 aproximao so distintas. Na 1 aproximao, a execuo era de
competncia do Governo Federal, com financiamento menor do que a 2. Ela foi executada com pouca infra-estrutura
local e envolvimento dos setoriais sociais.
 191

geogrfica do projeto, escala de trabalho, finalidade tcnica e poltica a que se

prope. Logo, no possui uma metodologia rgida. Assim, nota-se que, embora
houvessem eixos metodolgicos gerais, nas fases da 1 e 2 Aproximao,
cada estado fez uma adaptao, de acordo com as suas necessidades e
capacidades tcnicas. Alguns estados se alinharam, com nfase, a alguns
procedimentos metodolgicos e princpios do ZEE, que marcaram o seu fazer,
contribuindo para diferenci-los dos demais. Por exemplo, os estados do Acre
e Amazonas deram um enfoque para o caminho da participao social. J o
estado de Roraima priorizou identificar as reas para fins de expanso
produtiva, conforme mostra o Quadro 15.

ESTADOS EXECUTORES METODOLOGIA

rgos Prpria com nfase na articulao poltica e

Acre
governamentais participao social

SAE/MMA/1991 e SAE/MMA/1996 com pouca

rgos
Amap participao social, mas com equipe estadual
governamentais
exclusiva.
rgos Adaptao das proposta nacionais com nfase na
Amazonas governamentais e participao social.
no-governamentais
rgos SAE/MMA/1991 e SAE/MMA/1996 com pouca
Maranho
governamentais participao social
Mato rgos Iniciou com o PRODEAGRO e tem metodologia
Grosso governamentais prpria
Par rgos governam. SAE/MMA/1991 e SAE/MMA/1996
rgos governam. e Iniciou com o POLONOROESTE e SAE/MMA/1996
Rondnia
empresa privada delimitando zonas com proposies conflituosas

rgos governam. e Adaptao da SAE/MMA/1996 com excluso social e

Roraima
empresa pblica priorizou selecionar reas para expanso produtiva.

rgos governam. e
Tocantins Adaptao da SAE/MMA/1996
empresa pblica
Quadro 15: Metodologia do ZEE nos Estados da Amaznia Legal.
Fonte: Autora.

A diversidade de tcnicas e processos utilizados para cumprir as

atividades do ZEE, indica que a flexibilidade metodolgica do programa tem
vieses. Por um lado, permite a liberdade para os executores e gestores de
cada estado, respeitando suas peculiaridades. Mas, por outro lado, dificulta
uma anlise conjunta, em parmetros similares, da Regio Amaznica. Alm
disso, a carncia de um encaminhamento nico para a concepo,
implementao e execuo do programa, deixou lacunas que acarretaram
problemas, a exemplo, os estados do Amap e Amazonas.
 192

O ZEE/AP teve como fatores positivos, a internalizao estadual da

necessidade de um zoneamento para definir o uso e ocupao do solo, a
proteo e o uso racional dos recursos naturais, a formao e responsabilidade
integral de equipe tcnica local. No entanto, necessitou de uma estratgia
metodolgica adequada para despertar o envolvimento de todos os atores
sociais. No estado do Amazonas, o arranjo para execuo do PZEE teve
pontos positivos, como o envolvimento institucional, mas falta uma equipe
tcnica exclusiva ao programa. Embora existam especialistas consultores, a
viso da dinmica territorial fica fragmentada, faltando a integrao das vises
temticas em um nico enfoque. Alm disso, existe o risco de estagnao do
programa, caso ocorra paralisao de financiamentos externos.
A execuo do zoneamento nos estados da Amaznia gerou produtos
com ttulos e metodologias parecidas, mas com diferentes indicadores e
estratgias de desenvolvimento. Isso indica a existncia de desarmonia entre
os estados quanto aos interesses, compreenso equivocada da metodologia,
objetivos propostos, capacidade tcnica e nvel de envolvimento dos atores
sociais. Possivelmente, este fato tenha ocorrido devido a pouca clareza desses
pontos e indefinio metodolgica do programa, pois, foi sendo construdo, ao
mesmo tempo em que era implementado.
Apesar das dificuldades metodolgicas, da carncia das equipes e outros
fatores, alguns estados alcanaram bom desempenho, inovando nas
adaptaes metodolgicas. Como exemplo, distinguiu-se o estado do Acre,
pela mudana metodolgica. Na execuo do diagnstico, foi inserida a
participao de todos os atores sociais, o que no estava previsto
anteriormente.
A partir de uma abordagem geral, pode-se dizer que os resultados diretos,
alcanados pela execuo do PZEE, nos estados da Amaznia, foram os
produtos previstos, ou seja, relatrios, mapas, diagnsticos. Porm, avaliar os
seus produtos, sem levar em conta todo o processo de execuo do PZEE nos
estados, seria arbitrrio. Desse modo, buscou-se observar o programa com
vrias lentes e prismas, considerando o planejamento inicial, a forma de
execuo e seus resultados. Evidencia-se que a metodologia no apresentou
clareza para implementao dos produtos.
Durante a observncia dos documentos e informaes, percebeu-se que
alguns estados conseguiram obter os produtos previstos na proposio do
 193

programa, porm alguns deles, pela descontinuidade de financiamento,

ausncia de equipe permanente e outros fatores, geraram outros produtos
demandados pelo Governo Estadual, tais como indicativos para atividades
econmicas, PDAs (Planos de Desenvolvimento Agrrio) em reas de Projeto
de Assentamento e outros. Se, por um lado, esses novos produtos mantm
ativa a equipe executiva e atende s demandas locais, por outro lado, ocorre
uma interrupo das atividades previstas pelo programa.
A divulgao e disponibilizao dos resultados do PZEE, na Amaznia,
tm deficincias, contribuindo para que seus dados no tenham sido
amplamente utilizados, dificultando o processo de implementao das diretrizes
de uso e ocupao do territrio.
Salienta-se que o PZEEAL, na 1 Aproximao, envolveu quase toda a
extenso territorial dos estados. J a 2 Aproximao, ou escala 1:250.000,
no abrangeu, integralmente, a Amaznia Brasileira, de acordo com a Figura
18. Sua realizao ocorreu em reas crticas selecionadas, com critrios
diferentes, de acordo com as necessidades, dos estados.

Figura 18: reas abrangidas pela 2 Aproximao do PZEE na Amaznia Legal.

Fonte: MMA, 2000.

Em termos quantitativos, o PZEEAL, na 2 Aproximao, foi realizado em

11% do territrio brasileiro, distribudo pela proporo de reas concludas, em
relao rea total, por regio, em 78% na Regio Norte, 23,8% na Regio
Centro-Oeste, 12,3% na Regio Nordeste e 4,1% nas regies Sudeste e Sul.
Sua realizao ocorreu, devido a existncia dos programas SAE/Estados,
GERCO/Estados, PNMA/Pantanal e PP-G7/PGAI. Do total das propostas de
 194

zoneamento iniciadas no Brasil, 11% j foram concludas, 16% se encontram

em andamento, 71% foram inseridas no Plano plurianual da Unio (MMA,
2000). Atualmente, segundo Matteo (2007), em 25% do territrio nacional,
existem projetos executados de ZEE e, em 34% existem projetos em
andamento.
Nos dias atuais, em 2008, o MMA fez um diagnstico da situao das
fases do PZEEAL nos estados na escala de 1:250.000. Em observncia ao
Quadro 16, notou-se que nenhum estado da Amaznia Legal concluiu todas as
fases do ZEE. Somente Acre e Roraima esto executando a fase de
implementao.

Quadro 16: O PZEEAL nos Estados amaznicos.

Fonte: MMA, 2008.

3.6. OS PRINCIPAIS PROBLEMAS DO PZEE NA AMAZNIA.

A continuidade do Programa ZEE na Amaznia est ligada definio de

usurio, de clareza sobre a articulao e participao dos atores sociais, de
uma redefinio dos objetivos e resoluo de problemas. Nesse sentido, ele
teve, no s problemas comuns relacionados a peculiaridades da regio
(grande dimenso, difcil acesso, sazonalidade dos fenmenos), como tambm,
outros, identificados, criticados, classificados e selecionados.
A identificao dos problemas do programa de zoneamento baseou-se
em trs eventos distintos. O primeiro foi relacionado com as avaliaes do
programa, realizadas por consultores contratados pelos agentes financiadores,
no decorrer de sua implantao/execuo (ROSS, 1998). O segundo foi
 195

relativo aos encontros nacionais do ZEE, em que as equipes estaduais fizeram

suas exposies (2000 (a), 2001 (b), 2002, 2003 e 2004). O ltimo foi um
levantamento de informaes foi feito com entrevistas, com tcnicos e pessoas
interessadas no tema, sobre os principais problemas do programa. Depois dos
problemas serem identificados, eles foram criticados, eliminando-se aqueles
que estavam repetidos e agrupando-se aqueles com mesmo sentido.
Os problemas foram classificados, de acordo com a importncia e a
ocorrncia. A classificao obedeceu a cinco categorias intituladas de:
administrativo, metodolgico, institucional, operacional e poltico-estrutural.
Posteriormente, fundamentado em Buarque (2004), montou-se uma matriz de
relevncia137 que visou identificar aqueles com maior poder de determinao
da problemtica geral da realidade, ressaltando a relao entre eles. A matriz
para esse autor uma alternativa de encadeamento lgico, que [...], expressa a
relao de causa (poder de influencia) e efeito (grau de dependncia), procura
apresentar tais relaes por meio do cruzamento dos problemas entre si em
uma matriz, definido o peso e a correlao entre eles (BUARQUE, 2004, p.
139).
Os problemas foram organizados em uma matriz quadrada, repetindo-os
nas linhas de colunas e linhas. Depois foram definidos pesos que explicitam a
influncia que cada problema exerce sobre os outros. Numa leitura horizontal,
procura-se identificar com que fora o problema A influencia os outros,
expressando-se a intensidade da influenciao por pesos numricos, que
constituem a ordem de grandeza imaginada para a relao (BUARQUE, 2004,
p. 139). Os pesos 1, 2, 3, indicam o grau de influncia, baixo, mdio e alto,
respectivamente. Dessa maneira, ressalta-se que a matriz de relevncia no
simtrica, pois o problema A tem um grau de influncia sobre os problemas B e
C, mas os problemas B e C no tm a obrigatoriedade de terem o mesmo grau
de influncia sobre o problema A.
Segundo Buarque, a matriz de relevncia explicita a influncia que cada
problema exerce sobre o outro, com base na percepo e sensibilidade
tcnica. Ela correlaciona os problemas, e sua hierarquia expressa sua
importncia na determinao da insustentabilidade da realidade, e no a sua

137
Essa matriz, segundo Buarque (2002) uma adaptao da anlise estrutural utilizada por Michel Godet (1984) nos
estudos de cenrios. Ao contrrio da anlise desse autor, que trabalha com variveis para a compreenso terica do
objeto. Enquanto que a matriz de relevncia proposta por Buarque trata diretamente com problemas (ou
potencialidades).
 196

intensidade, ou gravidade. A hierarquizao dos problemas e o somatrio de

cada linha permitem fazer um corte seletivo, escolhendo os problemas de
maior poder de influncia sobre os demais. O somatrio das colunas indica
uma hierarquia do grau de dependncia de cada problema, em relao ao
conjunto. Assim, pode-se dizer que o poder de influncia a ao que cada
problema exerce sobre os outros e grau de dependncia a subordinao de
um problema a outros.
Dos resultados apresentados na matriz de relevncia, Quadro 17, nota-se
que, em relao ao poder de influncia, tiveram destaques os problemas da
categoria institucional-administrativo: descontinuidades nos suportes de
financiamentos federais e estaduais e fragilidade de poltica federal e estadual
de ordenamento territorial. Considerando o grau de dependncia, tiveram
destaque os problemas de ordem operacional, institucional e metodolgica:
dificuldades para a implementao dos resultados do programa; dificuldade de
envolver o governo local, municipal e a sociedade civil no processo de ZEE e
isolamento e setorizao, sem articulao com o sistema de planejamento.
Diante desse fato, conclui-se que o principal problema do ZEE a carncia de
direcionamento proveniente do Governo Federal. O ZEE poder se firmar em
um modelo prprio de desenvolvimento para cada regio, com polticas
pblicas que permitam o reordenamento das atividades econmicas na
Amaznia, visando a sustentabilidade, garantindo, no somente uma
diminuio da presso migratria, como tambm o controle do acesso aos
recursos naturais, promovendo as condies mnimas para a sustentabilidade.
Os fatores que impedem a implementao do PZEE so: as falhas na
comunicao entre os atores sociais; o caminho escolhido para atingir seus
objetivos, que apresenta somente pressupostos; ausncia de relaes
interinstitucionais para sua implementao; falta de negociao com os setores
polticos e econmicos, e; carncia de mecanismos efetivos para soluo de
conflitos (Leite, 2001). Acrescenta-se tambm, a ausncia de procedimentos
para enredar os atores sociais envolvidos.
 197

sistema de planejamento
as atividades e liberao

Descrdito da sociedade
dos recursos financeiros

resultados do programa.
equipe permanente com

Estudos realizados com

Dificuldade de envolver
implementao do ZEE

DE
Prazos pequenos entre

sobreposio de reas

ordenamento territorial

em relao s aes e
especifica e adequada

municipal no processo
Dificuldade de compor
Descontinuidades nos

Fragilidade de poltica
dologias consagradas
prestaes de contas

tcnicos qualificados.
Inexistncia de meto-

federal e estadual de
suportes de financia-

metodologia padro

participao sociail

implementao dos

INFLUENCIA
Dificuldades para a
definio de UTBs
Indefinio de uma

impossibilidade de
Inadimplncia nas
mentos federais e

metodolgicas de

articulao com o

comparao com
setorizao, sem

escontinuidade e
para execuo e

governamentais
o governo local,
PROBLEMAS/

aos programas
para efetivar a
138

PODER
Isolamento e
PROBLEMAS

Dificuldades

estaduais

de ZEE.
a) Descontinuidades nos suportes de
financiamentos federais e estaduais. 1 3 2 2 2 1 2 2 3 3 3 1 3 28
b) Prazos pequenos entre as atividades e
liberao dos recursos financeiros. 1 1 3 3 1 3 1 2 3 3 1 1 1 24
c) Inadimplncia nas prestaes de contas 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 1 1 1 15
d) Indefinio de uma metodologia padro
especifica e adequada para execuo e 1 1 1 1 3 3 1 3 3 3 1 1 2
implementao do ZEE. 24
e) Inexistncia de metodologias consagradas
para efetivar a participao social. 1 1 1 1 1 3 1 3 3 3 1 1 2 22
f) Dificuldades metodolgicas de definio de
UTBs. 1 1 1 2 1 1 1 1 2 2 1 1 1 16
g) Dificuldade de compor equipe permanente
com tcnicos qualificados. 1 1 1 1 1 1 1 1 2 2 1 1 1 15
h) Isolamento e setorizao, sem articulao
com o sistema de planejamento 1 1 1 1 1 1 1 1 1 3 1 1 1 15
i) Dificuldade de envolver o governo local,
municipal e a sociedade civil no processo de 3 1 1 1 1 1 2 3 1 3 1 1 1
ZEE. 20
j) Dificuldades para a implementao dos
resultados do programa. 1 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1 1 3 16
l) Estudos realizados com impossibilidade de
comparao com descontinuidade e 1 1 1 1 1 1 1 2 2 3 1 1 1
sobreposio de reas 17
m) Fragilidade de poltica federal e estadual
de ordenamento territorial 3 2 1 3 3 2 1 1 3 3 2 1 2 27
n) Descrdito da sociedade em relao s
aes e aos programas governamentais. 1 1 1 1 1 1 1 1 1 3 1 1 1 15
GRAU DE DEPENDNCIA 16 15 15 18 17 19 14 22 26 31 15 12 19 -
Quadro 17: Matriz de relevncia dos principais problemas do ZEE.
Fonte: Elaborado, a partir dos dados de MMA (2000 (a), 2001 (b), 2002, 2003 e 2004) e Governo de Tocantins (2006).

138
Categorias dos problemas: Administrativo (a, b, c), metodolgico (d, e,f), Institucional (g, h), operacional (i,j,l), e poltico-estrutural (m,n). Os escores 1, 2 e 3 indicam o grau qualitativo de
influncia baixa, mdia e alta, respectivamente. Salienta-se que os pesos 1, 2, 3, indicam o grau de influncia, baixo, mdio e alto, respectivamente.
 198

Considera-se proeminente o fato de que a coordenao nacional do

programa reconheceu as dificuldades e elegeu dez principais problemas do
ZEE: 1) ZEE parciais em reas escolhidas por critrios variados, sem
uniformizao; 2) Descontinuidade e sobreposio de reas; 3) Diferentes
metodologias, como por exemplo, a SAE-PR/MMA, PRODEAGRO, IBGE,
PANTANAL, EMBRAPA; 4) Estudos realizados, em diferentes pocas, ao longo
de 10 anos, com impossibilidade de compar-los; 5) Perda de dados por
caducidade, extravio, falta de divulgao; 6) Grande quantidade de dados no
digitalizados; 7) Isolamento e setorizao, sem articulao com o sistema de
planejamento; 8) Dificuldade de acesso aos dados existentes; 9)
Desarticulao entre os executores e fontes de financiamento, e; 10) Alta
relao custo/benefcio (MMA, 2002).
Levando em conta a importncia de evidenciar os problemas do
programa, eles so apresentados no Quadro 18, onde eles esto relacionados
com suas sugestes de solues. Essas solues so resultantes das
proposies da Coordenao Nacional e dos estados, bem como da anlise
dos problemas encontrados durante as entrevistas com membros de equipes
tcnicas e pessoas interessadas no assunto.
PROBLEMAS ENFRENTADOS DESAFIOS
Problemas de natureza administrativa e financeira
Planejar para que financiamentos sejam
Descontinuidade nos suportes de
contguos e de acordo com as atividades,
financiamentos federais e estaduais.
dificuldades e tamanho das reas.
Prazos pequenos entre as atividades e
liberao dos recursos financeiros,
Planejamento operacional antecipado.
comprometendo a prestao de contas,
com sobreposio, gerando
inadimplncia.
Problemas de natureza metodolgica
Confuso metodolgica para o envolvimento Maior clareza na definio das condies de
social. envolvimento da sociedade.
Dificuldades metodolgicas de UTBs para Definir UTBs de trabalho e de apresentao
os meios socioeconmico e fsico. gesto ambiental.
Indefinio de uma metodologia padro
Definio de uma metodologia padro,
especfica e adequada para a
realizada com cooperao tcnica do
sistematizao dos resultados alcanados
Consrcio ZEE Brasil.
pelo ZEE, para uso da sociedade.
Adaptao de metodologias existentes
realidade local que busquem o
Inexistncia de metodologias consagradas
empoderamento das diferentes esferas da
para efetivar a participao social no ZEE.
sociedade civil e governamental para
tomadas de decises dentro do ZEE.
Problemas de natureza de operacional
Dificuldade de envolver o governo local, Criar estratgias de trabalho conjunto com
municipal, no processo de ZEE. agentes municipais.
Dificuldade de compor equipe permanente, Qualificar servidores pblicos locais para
com tcnicos qualificados. compor a equipe permanente exclusiva.
 199

PROBLEMAS ENFRENTADOS DESAFIOS

Sobrecarga de atividades tcnicas e Desvinculao de funes administrativas e
administrativas para a coordenao. funes tcnicas da coordenao.
Mobilidade dos tcnicos das equipes, Estimular estgios de universitrios nas
modificando a identidade das mesmas e, equipes tcnicas locais de ZEE para
ainda, a dificuldade de substituio. eventual substituio.
Problemas poltico-estruturais.
Proposio de uma poltica de ordenamento
territorial para a Amaznia e de uma poltica
de desenvolvimento prpria associada
ambiental, que privilegie a participao das
Fragilidade de poltica federal e estadual de
populaes regionais, bem como a
ordenamento territorial
reorganizao e reestruturao dos Estados,
para adequ-los a atuarem com essas novas
polticas, num contexto de diversidade
cultural.
Maior agilidade no atendimento das
Descrdito da sociedade, em relao s demandas dos agentes sociais e do Governo
aes e aos programas governamentais. do Estado, disponibilizando informaes e
resultados obtidos.
Inserir o ZEE nos Planos Plurianuais, Lei de
Ausncia de mecanismos legais
Diretrizes Oramentrias e Lei do Oramento
administrativos para implementar os ZEEs
Anual.
Ausncia de integrao entre os diferentes Integrar os ZEEs aos programas federais e
instrumentos de planejamento e/ou gesto estaduais e instrumentos de planejamentos
territorial e/ou ambiental (Planos setoriais, Plano diretor e outros).
Quadro 18: Problemas e sugestes de solues para o PZEE.
Fonte: Elaborado, a partir de entrevistas, identificao prpria e dados de MMA (2001 (a), 2001
(b), 2002, 2003, 2004 e 2007) e Governos estaduais (2006).

A execuo individual de uma soluo proposta, dependendo de seu

poder de influncia e grau de dependncia, poder minimizar problemas, mas
jamais ter capacidade de resolver todas as pendncias do programa na
Regio Amaznica.
A observao da aplicabilidade do PZEE, nos estados, conduziu a notar
que a questo fundiria e a adoo de polticas, desconsiderando a
interdisciplinaridade governamental, fazem parte dos principais problemas para
a implementao do Programa na Amaznia. A sobreposio de programas
federais e estaduais, a execuo de programas federais e municipais, revelia
dos objetivos da gesto ambiental e territorial estadual, indicam o
descompasso do planejamento dos nveis de governo. A maioria dos estados
tem poucas reas sob seu domnio jurisdicional. Por exemplo, o estado do
Amazonas tem cerca de 50% de seu territrio ocupado com unidades de
conservao, enquanto que o estado do Amap tem 11% sob seu domnio, dos
quais 6% so de uma reserva de desenvolvimento sustentvel. O Governo
Federal adota polticas setoriais, sem considerar a integrao de suas aes,
como por exemplo, a criao de unidades de conservao nos Estados,
 200

desvinculadas da participao da sociedade local do planejamento estadual

dos investimentos j realizados na rea.
A partir das exposies precedentes, compreende-se que a continuidade
do PZEE vai alm da execuo das solues apresentadas. necessria a
implementao de uma proposta poltica concreta de desenvolvimento
sustentvel, que redirecione o Programa. Segundo Kitamura (1994), as
possibilidades do desenvolvimento sustentvel para a Amaznia dependem de
uma regulao estatal, baseada em polticas ambientais e/ou polticas de
desenvolvimento associadas s mudanas estruturais, com instrumentos que
diminuam a presso sobre seus recursos e estimulem o uso saudvel dos
sistemas ambientais. Mas, a existncia desse cenrio depende, diretamente,
de deciso poltica e recursos de financiamento.

3.7. DISCUSSO SOBRE OS CUSTOS E EFEITOS DO PZEE NA AMAZNIA.

A anlise de custo-benefcio a comparao de resultados com anlises

semelhantes de custos de programas equivalentes, Provus (1971 e 1973).
Considerando as dificuldades desse mtodo, a anlise custo-benefcio139
uma empreitada complexa, Worthen (1998). A traduo de todos os custos e
benefcios no monetrios, em moeda corrente, exige envolvimento de muitas
tcnicas140 e favorece a probabilidade de erros. Essas tcnicas podem
aumentar a preciso dos nmeros finais, porm aumentam tambem a
complexidade e as estimativas, ou julgamentos envolvidos na realizao de um
estudo desse tipo.
Devido s dificuldades comentadas, carncia de registros disponveis ao
pblico de todos os custos do PZEE, na Amaznia, e a dificuldade de mensurar
todos os benefcios por estado, a anlise de custo-benefcio , no momento,
invivel. Alm disso, tem tambm o fato do custo do programa ser proveniente
de agentes financiadores diferenciados, com reas territoriais em atividades
diversificadas e a execuo das fases do programa em tempos e lugares
diferentes. Apesar das dificuldades, atualmente, a SDS/MMA tenta levantar e
organizar esses dados. Assim, para analisar o PZEEAL na Amaznia,

139
A anlise custo-benefcio definida como anlise de alternativas bem identificadas por meio da comparao de
seus custos e benefcios expressos em termo monetrios, visando verificar se os benefcios excedem os custos, e as
propores das alternativas so comparadas. selecionada a alternativa que tiver a maior proporo de benefcios em
relao ao custo (WORTHEN et al, 2004).
140
Como usar conversores para colocar todos os custos no mesmo intervalo de tempo e os custos de oportunidade
para traduzir os custos da no concretizao de outras opes.
 201

escolheu-se utilizar adaptaes da metodologia de Provus, enfocando a

efetividade e os efeitos ocorridos na regio141.
A anlise dos custos do ZEE apresentada se baseia na compilao e
ajuste de dados aproximados de fontes variadas, com datao diferente. A
observncia dos custos brutos, at 1999, mostrados no Grfico 2, indica que,
em relao aos estados da Amaznia Legal, Rondnia teve um custo maior e o
Maranho, o menor.

Grfico 2 - Custos do ZEE por unidade da federao (1999).

Fontes: Elaborado, a partir de dados apresentados por 1BARBOSA, (1999); 2PRODEAGRO
(2000) e 3 PLANAFLORO (2000).

Provavelmente a diferena de custos de financiamento do ZEE nos

estados da Amaznia, mostrados no Grfico 2, seja devido aos altos ndices de
desmatamento, em Rondnia e Mato Grosso, no final da dcada de 1980, e
incio da dcada de 1990, poca da proposio e financiamento do PP-G7,
tinha previsto, dentre seus objetivos, contribuir para uma contnua reduo na
taxa de desflorestamento. Outros fatores que podem ter contribudo para
diferenciao de financiamento, esto ligados adimplncia das instituies
executoras e proponentes, ao interesse do governo estadual para executar o
programa e outros motivos.
vlido observar o total de gastos por estado. Mas, a extenso territorial
dos estados e da rea estudada um item a ser levado em conta, para se
realizar uma analogia mais apurada. Assim, a correlao do custo e a rea
territorial estudada, durante a 2 Aproximao do ZEE, nos estados da

141
Levando-o ao contato da realidade social para investigar em que medida aquela realidade sofreu alguma mudana
efetiva.
 202

Amaznia Legal, apresentada no Grfico 3, mostra que Rondnia mantm-se

em destaque, acompanhada dos estados de Roraima e Mato Grosso. Ambos
tiveram a 2 Aproximao realizada por empresas, no caso, a
Tecnosolo/DHV/EPTISA e a CNEC-Engenheiros Consultores S/A,
respectivamente. Tambm, nessa fase, houve o diferencial de custeio para
materiais permanentes, complemento de infra-estrutura e equipamentos,
treinamentos, consultorias e outros.
Vale lembrar que a 2 Aproximao foi uma experincia piloto, com
recursos limitados, em reas selecionadas de um novo modelo de ZEE, que
integra monitoramento, licenciamento, controle e ZEE.

Grfico 3 - Custos do ZEE em relao rea territorial estudada por unidade da federao.
Fontes: Elaborado, a partir de dados divulgados pelos Estados, em MMA (2001b).

No que diz respeito efetividade142, pode-se afirmar, de uma maneira

geral, que o programa ZEE, nos estados da Amaznia, teve a capacidade de
realizar aprimoramento em seus objetivos especficos, promover os resultados
previstos, ou seja, os produtos prenunciados, desconsiderando o tempo
conjecturado. No decorrer de sua execuo, nota-se que, apesar das
dificuldades e problemas enfrentados, seus critrios de deciso, diante dos
mesmos, foi primordial para sua permanncia nos Estados. Em algumas
unidades federativas, o programa fez indicaes do uso e ocupao do
territrio e uso racional dos recursos naturais. Alm dessas indicaes, nos
estados do Acre e Amap, o ZEE foi parte integrante do Programa de Governo
Estadual. Apesar disso, a implementao do programa ainda no foi efetivada,

142
De acordo com Marinho e Faanha (2001) e Jannuzzi (2004), a efetividade est relacionada com a capacidade de
se promover os resultados desejados. Os programas so considerados efetivos quando seus critrios decisrios e suas
realizaes apontam para a permanncia, estruturam objetivos verdadeiros e constroem regras de conduta confiveis e
dotadas de credibilidade para quem integra a organizao e para seu ambiente de atuao.
 203

na maioria dos Estados. Atualmente, h uma tentativa indita de implement-

lo, com a participao da sociedade civil, no estado do Acre.
Acredita-se que o ZEE teve credibilidade dos setoriais pblicos para fazer
indicaes tcnicas do uso e ocupao do territrio. Pode ser suporte para
delinear unidades territoriais que necessitam de investimentos governamentais
para melhoria da qualidade do meio ambiente e condies de vida humana.
claro que, sozinho, o programa no tem condies de resolver nenhum
problema, mas pode apontar limites e potenciais dos espaos geogrficos,
possibilitando uma interveno das polticas pblicas.
Os produtos apresentados pelas equipes estaduais constituem os
resultados indiretos, mas seus efeitos no foram mensurados pelos
coordenadores do programa. Reconhece-se que a produo de conhecimento
sobre os estados auxilia os gestores pblicos nas tomadas de deciso. Mas,
pergunta-se, ser que esses documentos contriburam para o programa atingir
seu objetivo principal, ou seja, de ser um instrumento para auxiliar o
planejamento estratgico do uso do territrio e das diretrizes para o
desenvolvimento social e econmico do pas, a partir da utilizao racional dos
recursos ambientais?
Apesar das divergncias, dos objetivos do ZEE, entre financiadores e
executores, o objetivo do ZEE tem um elo com a sustentabilidade, pela reduo
dos impactos negativos ao meio ambiente, ordenao do territrio e
desenvolvimento econmico. Dessa maneira, reconhece-se que as aes do
programa deveriam influenciar nas dinmicas socioambientais da Regio
Amaznica Brasileira.
A observao do comportamento de indicadores da dimenso ambiental
(a taxa de desmatamento, criao de UCs), nas fases antes, durante e depois
da implementao do programa, permite uma reflexo sobre os efeitos
causados pelo programa, nos estados da Amaznia. Assim, por um lado,
assume-se a premissa de que a manuteno do status quo, existente anterior
ao ZEE, significa sua inocuidade diante dos principais problemas da Amaznia.
Por outro lado, a evoluo positiva dos indicadores indeterminante para a
constatao da eficcia do programa, j que ela pode ser decorrente de outros
fatores e no exclusivamente do ZEE.
Diante da impossibilidade de anlise e/ou avaliar a situao do passado e
presente nos estados e a aplicao do Programa, procurou-se mostrar a
 204

situao face execuo do ZEE objetivando uma reflexo sobre as condies

dos estados. Uma das justificativas para a execuo do PZEE na Amaznia,
em 1992, foi a elevada taxa de desflorestamento. Depois de quase 10 anos de
existncia do programa, ela foi reduzida ou no?
Observa-se o comportamento dos avanos sobre a floresta Amaznica
com a variao da taxa de desmatamento, calculada pelo INPE, na dimenso
ambiental.
Desde a dcada de 1970, com a abertura da transamaznica, o
desflorestamento na Amaznia no parou de aumentar. O crescimento
alarmante dos dados, sobre o aumento do desmatamento divulgado pelo INPE,
entre 1978 e 1989, de 77.068 km de rea desmatada, para 394.772 km
(TUFANNI, 1990), chamou a ateno da mdia internacional. Na verdade,
desde ento, o desmatamento tem uma tendncia crescente, conforme
mostrado no Grfico 4.

Grfico 4 Comparativo da taxa de desmatamento na Amaznia 1988 a 2006.

Fontes: INPE (2007a).

Desde a dcada de 1980, o desmatamento tem sido alvo dos olhares

internacionais sobre os problemas ambientais da Amaznia, e sua reduo
consta nos objetivos iniciais do ZEE. Sua compreenso necessita do
conhecimento resumido e prvio de suas causas. De acordo com Kitamura
(1994), os problemas ambientais tm relao com a dinmica de ocupao da
regio, a partir do incio da dcada de 1970, que estava voltada para a
produtividade agropecuria. J nas outras dcadas, Margulis afirma que as
atividades produtivas causaram o desmatamento. A classificao dos agentes
por ordem de apropriao dos ganhos com o desmatamento so: madeireiros;
agentes intermedirios, que transformam a floresta nativa em pastagens;
 205

pecuaristas; agricultores de soja e outros. Afirma-se ainda, que o fator chave

para explicar o grosso dos desmatamentos na Amaznia simples e evidente:
a lucratividade da pecuria (MARGULIS, 2007, p. 1). Enquanto Rodrigues
(2004), diz que o desmatamento recente decorrente de um conjunto de
fatores sinrgicos, que inclui polticas pblicas (econmicas e ambientais),
institucionais (fragilidade), agrotecnolgicas e socioeconmicas (i.e. populao,
renda, demanda de alimentos). Fearnside (2005) concorda com Margulis e
Rodrigues, nas assertivas de que a pecuria a principal causa do
desmatamento e de que deve haver uma reforma poltica para a discusso do
desmatamento no estabelecimento de posse da terra. Para esse autor, as
principais conseqncias do desmatamento so: a perda de biodiversidade, a
reduo da ciclagem da gua (e da precipitao) e as contribuies para o
aquecimento global.
Castro (2002 e 2005), evidencia a necessidade de compreender a
racionalidade dos atores sociais e as suas motivaes, individuais e de grupo,
que esto subjacentes s principais causas do avano de atividades
econmicas e do desflorestamento. Enquanto Pinto (2008), considera urgente
o aumento dos investimentos em pesquisa, cincia e tecnologia na Amaznia,
hoje, com cerca de 1% do total do oramento de cincia e tecnologia. Para ele,
a nica alternativa para conter o desmatamento o investimento na cincia
ambiente, dados as dificuldades de mensurar esse evento, (vide Quadro 19).
O PROBLEMA DE LEVANTAMENTO DE DADOS:
- O sensor orbital dos satlites Landsat que foram utilizados, desde 1988, para monitorar o
desmatamento na Amaznia possui capacidade de captar imagem de, no mnimo, 30 m
(pixel), com freqncia de 15 dias. Mas, seus dados so levantados no perodo de um ano e,
somente aps esse tempo, so disponibilizados. Os satlites atuais, com maiores condies de
captar imagens mais detalhadas, tm produtos com preo muito elevado.
- A cobertura de nuvens na Amaznia densa e impede a observao direta de alguns locais,
sendo utilizados, nesse caso, pelo PRODES, outros satlites.
- Atualmente, o DETER utiliza sensores com alta freqncia para reduzir as limitaes de
cobertura de nuvens. O DETER utiliza imagens dos satlites TERRA e AGUA (NASA) e
CBERS-2. Esse sistema pode detectar desmatamentos recentes, cuja rea seja superior a
250km, com uma freqncia de 5 dias. Nota-se uma deficincia na resoluo espacial.
A DIFICULDADE DE COMPARAO ENTRE OS DADOS:
- A comparao entre os dados deve ser criteriosa e considerar a metodologia adotada. s
vezes, no h condies de comparar dados de uma rea, nas mesmas condies temporais,
por causa dos parmetros metodolgicos. Como exemplo ilustrativo, cita-se o seguinte caso: o
PRODES, no perodo de 1977 a 1978, era analgico. O primeiro levantamento feito pelo
Instituto correspondeu aos anos de 1974 e 1978. A partir de 1988, foram feitos
levantamentos anuais. O PRODES chama-se Projeto de Estimativa do Desflorestamento Bruto
da Amaznia. Seus dados foram contestados por Mahar (1989), e houve polmica, na poca,
pela divergncia dos dados apresentados pelo INPE e pelo especialista estrangeiro, de 5% e
12% de desmatamento, respectivamente. A diferena encontrava-se no desmatamento de
outros tipos de vegetao, como por exemplo, o cerrado.
 206

EXEMPLO DE UMA NOVA PRTICA DE DESMATAMENTO:

- Castro et all, identificou uma nova prtica, adotada no Par, de tentar burlar os sensores
orbitais, utilizados para deteco do desmatamento. A tcnica consiste em etapas anuais. No
primeiro ano, so realizadas as etapas de abertura de veredas no sub-bosque, onde se
enfileira a vegetao e joga-se sementes de capim; depois ateado fogo na vegetao mais
baixa, no atingindo o dossel das grandes rvores; e, por fim, com o capim j grande, so
inseridas as primeiras cabeas de gado, que comeam a compactar a rea destocada. No
segundo ano, intercala-se fogo e gado. Ao final do terceiro ano, o pasto est formado, j deu
lucro com o gado alimentado na rea e o satlite s detectou a queimada trs anos aps a
funcionalizao da rea para pastagem. Alm de burlar a fiscalizao, esse sistema tem a
vantagem do baixo custo de mo-de-obra com a destoca.
PROPOSIO GOVERNAMENTAL:
- Elaborar esboo de estratgias mais eficazes e eficientes de fiscalizao e controle ambiental,
com integrao dos rgos federais, em articulao com os estados.
Quadro 19: Dificuldade de monitorar, fiscalizar e controlar o desmatamento.
Fonte: Elaborado a partir de informaes de INPE (2007), MAHAR (1989), TARDIN (1980 e
1989), FEARNSIDE (1984 e 2005), TUFFANI (1990) e CASTRO et al. (2002).

A observncia dos valores da taxa de desmatamento, por unidade da

federao, indica a existncia de trs nveis agrupados em alto (Mato Grosso,
Par e Rondnia); mdio (Acre, Amazonas e Maranho) e baixo (Amap,
Roraima e Tocantins), os quais esto mostrados nos grficos 5, 6 e 7
respectivamente.
No primeiro grupo, o de nvel alto de desmatamento, no perodo de 1988
a 2006, destaca-se Mato Grosso e Rondnia, respectivamente, com as maiores
e menores taxa de desmatamento, nos anos de 1994 e 2004, mostrados no
Grfico 5. Apesar de Rondnia ter os menores valores de seu grupo, os dados
divulgados pelo Inpe, para o perodo 2003-2004, indicam que o desmatamento
em suas florestas j atingiu 57%, em reas no protegidas e 31,4%, em reas
protegidas. Adiciona-se a esse fato que o estado de Rondnia, entre os demais
estados da Amaznia, teve o maior volume financeiro para realizar o ZEE. A
correlao desses fatos, de financiamento do ZEE e de desmatamento,
revelam como os governantes federais, estaduais e municipais tm um
discurso de priorizar as questes ambientais mas com poucos resultados reais.
O ZEE, nos estados da Amaznia Legal, foi impulsionado pelas aes da
SPRN/PP-G7, no caso, Acre, Amap, Amazonas, Roraima e Tocantins. Porm,
os estados do Par, Mato Grosso e Rondnia tiveram os seus PZEEALs
vinculados aos impactos negativos de projetos, como o Grande Carajs e a
Usina Hidreltrica de Tucuru. Esse fato tumultuou os objetivos e aes do
programa.
 207

Grfico 5 Taxa de desflorestamento do Mato Grosso, Par e Rondnia 1988 a 2006.

Fontes: INPE (2007a).

O segundo grupo, o de nvel mdio de desflorestamento, formado pelos

estados do Acre, Amazonas e Maranho, com variao entre 2.450 a 323
km/ano, mostrados no Grfico 6. Maranho e Acre tm destaque nesse grupo
por apresentarem valores acima e abaixo da mdia, respectivamente. Registre-
se que, embora o Maranho esteja, desde 2000, entre os quatro estados com
as maiores taxas de desmatamento, dentre os estados Amaznicos, teve
menor financiamento de PZEE. Presume-se que tenha acessado um valor
baixo de recurso do programa, devido carncia de equipe tcnica exclusiva,
baixa integrao interinstitucional e outros.

Grfico 6 Taxa de desflorestamento do Acre, Amazonas e Maranho 1988 a 2006

Fontes: INPE (2007a).

O terceiro e ltimo grupo formado pelos estados do Amap, Roraima e

Tocantins, apresentados no Grfico 7. Esses estados apresentaram baixos
 208

valores da taxa de desflorestamento. Destaca-se o Amap, com baixo

desflorestamento anual. Porm, devido ao alto impacto da cobertura de nuvens
no estado, que dificulta a refletncia dos sensores remotos dos satlites, vale a
pena fazer uma analogia entre os dados totais dos estados, com os dados
detalhados da progresso desse evento, a seguir. Possivelmente, a dificuldade
de acesso rede nacional de transportes rodovirios, nesses estados, tenha
interferido, negativamente, no deslocamento de madeira para os grandes
centros comerciais.

Grfico 7 Taxa de desflorestamento do Acre, Amazonas e Maranho 1988 a 2006

Fontes: INPE (2007a).

De acordo com os dados do Projeto de Monitoramento da Floresta

Amaznica Brasileira por Satlite (PRODES), entre agosto de 2006 e julho de
2007, houve uma queda de 20% no desmatamento da Amaznia. Os estados
do Par, Mato Grosso e Rondnia foram responsveis por 85% do total do
desmatamento, ou seja, de 11.224 km. Apesar desse decrscimo, desde
2005, o sistema chamado de Deteco do Desmatamento em Tempo Real
(DETER) aponta uma tendncia para o aumento das reas desmatadas, nos
primeiros trs meses de 2008. Evidencia-se que a maioria dos municpios143
apontados pelo com os maiores desmatamentos em 2004, acima de 300km,
localizam-se em reas onde no foi efetivada a 2 Aproximao do ZEE (INPE,
2007a).

143
Aripuan, Tapurah, Nova Maring, Nova Ubirat, Brasnorte, Querncia, Nova Bandeirantes (MT); So Flix do
Xingu, Novo Progresso, Altamira, Novo Repartimento, Cumaru do Norte (PA); Porto Velho, Nova Mamor (RO) e
Lbrea (AM) (INPE, 2007a).
 209

Diante da previso de desmatamento, para o incio de 2008, o Governo

Federal pretende tomar medidas de preveno. Dentre essas medidas, foi
aprovada pela Comisso Executiva do Plano de Preveno e Controle dos
Desmatamentos na Amaznia, a criao de um Grupo de Trabalho
Permanente Interministerial (GTPI), para a Reduo dos ndices de
Desmatamento da Amaznia Legal, com um Subgrupo Permanente de
Responsabilizao Ambiental. Esse Subgrupo dever elaborar esboo de
estratgias mais eficazes e eficientes de fiscalizao e controle ambiental, com
integrao dos rgos federais, em articulao com os estados. Tais
estratgias devem ser focadas em municpios considerados de risco potencial
de incremento de desmatamentos. Um dos desafios para conter os
desmatamentos o baixo ndice de responsabilizao efetiva, decorrente das
infraes ambientais (PRESIDNCIA DA REPBLICA, 2007).
A deteco do desmatamento pelo DETER tem auxiliado aos rgos
federais a executar uma fiscalizao com agilidade e efetividade. Nesse
sentido, esse sistema tem se constitudo em uma importante ferramenta. Ele
parte das atividades do Plano de Ao para a Preveno e Controle do
Desmatamento na Amaznia Brasileira, sob a responsabilidade do GTPI.
Ressalta-se que o GTPI no substitui o PRODES e tem como objetivo
monitorar, desde 2004, o desflorestamento, ocorrido a cada 15 dias.
Dentre os diversos elementos de aproximaes dos ZEEs, o confronto
entre a dimenso ambiental e a expanso econmica do setor primrio tem se
configurado como ponto de interesse e polmica dos atores sociais envolvidos.
As UCs tm como principal justificativa e objetivo, a proteo da
natureza. A criao de UCs foi consolidada, no mundo e no Brasil, a partir dos
meados do sculo XIX. Depois de algum tempo, surgiram vrias categorias,
com diversos objetivos especficos. O marco fundador mundial, mais
reconhecido da moderna poltica de reas protegidas, foi a criao, nos EUA,
do Parque Nacional de Yellowstone, em 1872, enquanto que no Brasil, a
primeira proposta registrada foi em 1878, com a sugesto de Andr Rebouas,
para criao de dois parques nacionais. Apesar disso, os trs primeiros
parques nacionais foram criados somente na dcada de 1930: Itatiaia (1937),
Iguau e Serra dos rgos (1939), Drummond et al. (2006)
As propostas de UCs no Brasil consideraram os seus objetivos e foram
regulamentadas pela Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao
 210

(SNUC). A Lei do SNUC n. 9.985, foi instituda em 18 de julho de 2.000 e

regulamentada pelo Decreto n. 4.340, de 22 de agosto de 2002. Essa lei
organizou as UCs em dois grandes grupos (vide Anexo 6). O primeiro
corresponde s UCs com caractersticas de proteo integral, cujo objetivo
bsico foi o de preservar a natureza, admitindo-se apenas o uso indireto dos
recursos naturais. O segundo grupo tem as caractersticas de uso sustentvel,
cuja finalidade compatibilizar a conservao da natureza com o uso
sustentvel de parcela dos seus recursos (DRUMMOND et al., 2006).
Atualmente, existem na Amaznia cerca de 170 UCs Federais (incluso
RPPNs e exceto Terras Indgenas), com uma rea total de 69.929.739,28 ha,
que correspondem a 16,46% de rea protegida do bioma, (IBAMA, 2007).
Nota-se, no Grfico 8, que o ano de 2006 destaca-se com maior quantidade de
extenso territorial definida para a conservao. Nesse ano, o Governo Federal
executou as propostas elaboradas por diversas instituies. A maior parte da
rea territorial das UCs, criadas nesse ano, localizam-se nos estados do Par
e Amazonas, respectivamente 61,61% e 14,48%.

Grfico 8 rea de criao de UCs federais, por ano, na Amaznia.

Fonte: Elaborado, a partir dos dados disponibilizados pelo MMA, WWF, IBAMA e ISA144 em
2007.

A observao entre o tamanho das UCs federais e o desmatamento na

Amaznia, mostrados no Grfico 9, indica que o desmatamento teve maior
continuidade em onze anos do que a criao de UCs a partir de 1998, poca
em que surgiram os primeiros produtos do PZEEAL e tambm se iniciou um
ciclo irregular de criao de UCs. Acredita-se que a criao de UCs, na

144
Wold Wildlife Fun-Brasil (WWF) e Instituto Social Ambiental (ISA).
 211

Amaznia, est vinculada s presses dos agentes financiadores econmicos

internacionais.

Grfico 9 reas do desflorestamento e criao de UCs federais, por ano, na Amaznia.

Fonte: Elaborado, a partir dos dados disponibilizados pelo MMA, WWF, IBAMA e ISA (2007).

A observao do Grfico 9, tambm mostra, por um lado, que o ritmo do

desmatamento na Amaznia superior criao de novas unidades de
conservao, indicando um crescimento das presses humanas em reas
identificadas por especialistas, como prioritrias para a conservao. Por outro
lado, mostra a tentativa dos rgos pblicos em conter, por fora legal, o
desmatamento, criando UCs como zonas tampo entre as direes de avano
do arco de desflorestamento.
A criao de UCs estaduais, na Amaznia, tem registro, a partir de 1989.
Somente nos anos de 1998 e 2006, foi superior federal. Geralmente, as UCs
estaduais apresentam os mesmos problemas das UCs federais, ou seja,
carncia de tcnicos, de equipamentos, de planos de manejo e de estratgias
para ocupao econmica das populaes do entorno (vide Grfico 10).
 212

Grfico 10 Evoluo da criao de UCs federais e estaduais, por ano, na Amaznia.

Fonte: Elaborado, a partir dos dados disponibilizados pelo MMA, WWF, IBAMA e ISA (2007).
Considerando o tamanho das reas ocupadas com UCs, por estados,
nota-se, no Grfico 11, que os estados do Amazonas, Par e Roraima tiveram
destaque. Os estados do Amazonas e Par so os maiores, em extenso
territorial da Amaznia, porm tiveram baixos investimentos na atividade de
ZEE, sendo que o Par teve o menor valor financeiro da Amaznia.

Grfico 11 rea de criao de UCs federais, por ano, na Amaznia.

Fonte: Elaborado, a partir dos dados disponibilizados pelo MMA, WWF, IBAMA e ISA (2007).
Quanto aos valores percentuais das reas totais dos Estados, versus
UCS, percebe-se, no Grfico 8, que os estados do Amap, Roraima, Acre e
Par tm mais de 30% de seus territrios ocupados com proteo ambiental.
Chama-se a ateno para o caso do Amap, que apresenta cerca de 68,54%
de seu territrio ocupado com UCs.
 213

Salienta-se a criao de UCs na Amaznia teve como subsdios as

indicaes feitas pelo: 1) Projeto RADAM (1983), que teve como critrio para a
seleo das reas, os aspectos geolgicos e geomorfolgicos (como
montanhas e serras); 2) Grupo Interministerial, criado pelo Decreto 83.518/29,
de maio de 1979, que tratou do desenvolvimento de uma poltica florestal para
a regio, com 15 proposies, destacando-se as propostas para UCs feitas
pelo INPA e Fundao Universidade do Amazonas; 3) Workshop 90 - reas
Prioritrias para a Conservao da Amaznia, realizado em 1990, com a
presena de todos os nove pases amaznicos. Esse encontro teve como
resultado a indicao de 94 reas prioritrias na Amaznia, definida em termos
de bacia do rio Amazonas-Solimes, mas incluindo tambm, bacias associadas
nas Guianas e no Brasil, que desembocam no Oceano Atlntico e que tenham
ecossistemas interligados, principalmente a floresta pluvial; 4) Documento
Evaluation of the Current Status of Federal Conservation Areas in the Tropical
Rain Forest of the Brazilian Amazon, World Wildlife Fund USA 1990. Esse
documento foi um estudo sobre a situao das unidades de conservao
federais, de uso indireto, na Amaznia Legal brasileira, em termos geogrficos,
biolgicos e administrativos. Nele, o sistema de UCs foi descrito em sua base
legal e administrativa. 5) Workshop Geographic Conservation Investment
Priorities in Latin Amrica and the Carribbean, 1994145. Nesse evento, foi
realizada uma anlise geogrfica da regio, que identificou unidades
biogeogrficas ecologicamente distintas, denominadas ecorregies. Foram
identificadas 57 ecorregies, agregadas em cinco categorias de ecossistemas.
Para a (Amaznia brasileira, foi indicada a ecorregio do Acre, e; 5)
WORKSHOP MACAP,1999. Seminrio sobre a biodiversidade na Amaznia,
que tratou da avaliao e identificao de aes prioritrias para a
conservao, utilizao sustentvel e repartio dos benefcios da
biodiversidade da Amaznia Brasileira (RYLANDS e PINTO, 1998; ISA, 2007).
Apesar da Presidncia da Repblica (2004), afirmar que as UCs e Terras
indgenas so importantes para conter o desmatamento, servindo de rea de
bloqueio, a correlao dos dados, mostrados na Tabela 6, com os valores de
UCs por estados, na Amaznia Legal, com os apresentados na Tabela 6,

145
Esse evento foi organizado pelo Biodiversity Support Program do Fundo Mundial para a Natureza (WWF), em
colaborao com a Conservation International (CI), The Nature Conservancy (TNC), o World Resources Institute (WRI),
e a Wildlife Conservation Society (WCS), a pedido da U.S. Agency for International Development (US-AID). Ele teve
teve como objetivo o desenvolvimento de critrios para estabelecer prioridades em termos geogrficos para a
conservao da biodiversidade na Amrica Latina e no Caribe.
 214

indica que somente a criao legal de UCs no garante a conservao

ambiental na Amaznia. Dessa forma, se fazem necessrios os aportes
precisos para sua efetivao, alternativas de oportunidades econmicas para a
populao amaznica e mudanas de padres de uso e ocupao do solo.
Tabela 6: Evoluo do desmatamento em UCs Federais (rea em km).

DESMATAMENTO (km)
REA
VARIAO EM 2005-
UNIDADE FEDERAL PROTEGIDA
2006 (%)
(km)
2002 2003 2004 2005 2006

Proteo Integral 282.191 255 275 427 230 93 -60

Uso Sustentvel 294.426 453 539 625 439 206 - 53

APA 24.438 14 66 53 20 7 -63

Total 146 601.055 722 879 1105 689 306 -56

Fonte: Elaborado a partir dos dados do INPE (2007b).

Acredita-se que o ZEE tem capacidade tcnica e informativa para

contribuir na indicao de novos padres de uso e ocupao do solo e de
alternativas de oportunidades econmicas para a populao amaznica. Mas,
sua efetivao como instrumento de gesto ambiental, requer uma
transdiciplinaridade e transversatilidade poltica entre os rgos gestores. Caso
como a criao dos projetos de assentamento, sem observar os preceitos
ambientais e o ZEE, deve ser extintos.
Ainda nos dias atuais, em 2007, as decises sobre as polticas de
crescimento e de preservao, geralmente so tomadas, de forma
independente, por setores diferentes do governo, em resposta s presses de
grupos antagnicos. A coordenao pode existir, mas apenas em casos
pontuais e, isso tem ocorrido.
Adota-se a premissa de que, depois de mais de uma dcada, os produtos
gerados e as articulaes entre os atores sociais foram incapazes de
influenciar, diretamente, as dinmicas territoriais existentes na Amaznia,
sendo necessria a iniciativa do Governo Federal para o planejamento
territorial, quer seja voltado para a conservao, quer seja para o
desenvolvimento regional. Caso contrrio, os processos existentes, por mais de
uma dcada, podero ser irreversveis.

146
O total de desmatamento em florestas, para o ano de 2006, foi de 1,16%. (INPE, 2007b).
 215

3.8. NOTAS REFLEXIVAS: PZEEAL, INSTRUMENTO DE

DESENVOLVIMENTO OU DE CONSERVAO?

Embora Shubart tenha alertado que o ZEE um instrumento tcnico e

poltico, indo alm da fabricao de mapas, o planejamento para sua instalao
e execuo deixou lacunas. As metodologias foram colocadas, do ponto de
vista tcnico cartogrfico e estatstico, sem planejamento para o envolvimento
social e gerenciamento de conflitos. Assim, se algum estado inseriu em sua
prtica tais vertentes, foi por interesse prprio. Basicamente, as equipes
realizaram diagnsticos em escalas regionais, com pouca participao social.
Esse fato foi umas das dificuldades encontradas para a implementao dos
indicativos do ZEE, restando a utilizao da fora de lei. Geralmente a equipe
local tem responsabilidade com as atividades tcnicas e a Comisso Estadual
de ZEE, fica com o encargo da gesto poltica. O primeiro grupo elaborou seus
produtos e a Comisso Estadual de ZEE teve dificuldades em articular os
atores sociais que detinham poder de deciso no planejamento territorial,
mais tarde, ela foi substituda pela Comisso de Ordenamento Territorial.
Depois, veio a cobrana para que a equipe local implementasse as indicaes
do programa. At aos dias atuais, existem dificuldades reais dos tcnicos de
zoneamento em repassar seus resultados e transform-los em instrumentos de
ordenamento do territrio. Entende-se que h uma fenda entre publicar
resultados e implement-los politicamente, principalmente quando o territrio
em questo est sob a legitimidade municipal.
Os ZEEs na Amaznia, na fase de implementao, encontraram-se
diante de um dilema: se converter em ZEE indicativo, ou em ZEE prescritivo.
Se o ZEE indicativo no coercitivo e sua eficcia depende do convencimento
dos tomadores de deciso e do direcionamento das polticas pblicas
territoriais, o ZEE prescritivo estabelece as normas de uso do territrio, com as
leis ele torna suas regras como conduta obrigatria ao uso do territrio e dos
recursos naturais. Vrios caminhos podem ser percorridos, diante desse
dilema: 1) o ZEE indicativo, sem obrigatoriedade de lei, que, dificilmente ter
suas indicaes aceitas e respeitadas pelos atores sociais envolvidos; 2) o ZEE
prescritivo ou normativo, que pode indicar com detalhes os critrios e regras do
jogo, ou no. No primeiro caso, as indicaes feitas pelo PZEEAL seriam de
grande valia, enquanto que, no segundo caso, pode se definir em mais uma lei
 216

sem funo, por carncia de uma definio clara de regras. Acredita-se que a
transposio das indicaes tcnicas do PZEEAL para a regulamentao legal
deveria, antes de tudo, ser debatida pelos diversos segmentos sociais, tanto
para esclarecimentos, como para definies de acordos. Na suposio de que
as indicaes tcnicas no tenham validade jurdica legal, acredita-se que seus
resultados seriam puramente tcnicos, desqualificando a aplicabilidade do
programa como subsdio para polticas pblicas territoriais.
A execuo do ZEE, na Amaznia, ocorreu sem um consenso, entre os
estados e os atores envolvidos sobre o conceito, objetivo, metodologia, funo
e uso. No incio da dcada de 1990, houve certo impasse. Os financiadores
desejavam que o PZEE servisse para identificar reas para a preservao,
sugerisse solues para os conflitos de uso e utilizao das atividades
produtivas sustentveis, enquanto os Governos Federal e Estadual almejavam
que o programa servisse para o planejamento do desenvolvimento. As
conseqncias desse embate podem ser percebidas, principalmente nos
estados de Rondnia e Mato Grosso, onde houveram conflitos de grupos de
interesses e a aplicabilidade dos conhecimentos adquiridos pela equipe
executora do ZEE foi pequena, mantendo os padres de uso e ocupao do
solo, j existentes antes do programa, tais como desmatamento elevado e
surgimento de novas cidades em lugares inapropriados, devido s atividades
econmicas predominantes.
Cita-se como exemplo, o caso do estado do Par. A Lei Estadual
6.745/2005 instituiu o Macrozoneamento Ecolgico-Econmico, nos termos do
Mapa de Gesto Territorial. Essa Lei, no Art. 4, dividiu por destinao de uso,
a rea territorial do Par, em quatro zonas: 65% para reas protegidas147, das
quais 29,01% foram propostas pelo ZEE148, e 35% para atividades produtivas,
reas de recuperao e reas alteradas. Considerando os dados do IBGE
(2000), o estado do Par tem 1.247.702,7 km de rea territorial, 6.192.307
pessoas e 374.310,81km para atividades produtivas, significando que a rea
produtiva poder aportar 17 pessoas por km, ainda levando em conta a taxa
de crescimento anual de 2,62%, renda per capita mdia de 168,6; ndice de

147
28% para Terra Indgena e terras de quilombo, 27% para UCs de uso sustentvel e 10% para UCs de proteo
integral.
148
Do total de 64,62%, destes 9,08% so para Proteo integral e 19,00% para uso sustentvel, antes com 1,32% e
8,63% respectivamente (GOVERNO DO ESTADO DO PAR, 2004).
 217

Gini de 0,7, a proporo de pobres149 de 51,9%, PIB de 6,6% (IBGE, 2004). O

Cdigo Florestal, por meio da MP 2.166, elevou a reserva legal para 80% na
Amaznia. Parte do PIB provm da agricultura familiar, que compem a renda
financeira familiar, o que leva a indagar se a quantidade de terras para
atividades produtivas suficiente para manter uma boa qualidade de vida para
as geraes futuras. Entende-se que, nesse caso, o caminho para manter o
equilbrio da eficcia da produtividade agrcola, seria o emprego de novas
tecnologias de melhoria de produo, cultivos selecionados que tenham preos
melhores no mercado, intensificao da produo com maior qualidade.
Entende-se que os resultados do PZEE, durante a primeira aproximao,
na Amaznia, estimularam a criao de reas de conservao ambiental de
uso sustentvel, com a Lei Florestal, que dispe sobre a preservao e
conservao das florestas estaduais, instituindo o Sistema Estadual de reas
Naturais Protegidas.
Na prtica, de maneira geral, o ZEE, na Amaznia, pouco contribuiu para
o desenvolvimento em si, embora tenha apontado os problemas existentes nos
estados e indicaes para uso dos recursos naturais e ocupao do solo. Salvo
excees, os produtos forneceram informaes aos gestores que no tinham
condies de implement-los. A descontinuidade de programas do Governo
Federal e Estaduais, nos estados da Amaznia, contribuiu para dificultar a
implementao do programa.
Apesar das dificuldades do PZEEAL, vlido afirmar que ele tem
vantagens, como instrumento tcnico informacional do territrio, por estado. Os
seus produtos contm informaes inditas. Como instrumento poltico de
regulao do uso do territrio, o PZEEAL permite a espacializao das polticas
pblicas em uma base geogrfica integrada, indo alm do tratamento
convencional setorizado. Pode-se constituir em um instrumento de negociao
entre as vrias esferas governamentais e o setor privado, desde que o Governo
Federal o adote.

149
Medida pela proporo de pessoas com renda domiciliar per capita inferior a R$75,50, equivalente metade do
salrio mnimo vigente em agosto de 2000 (PNUD, 2000).
 218

CAPITULO IV: O PZEE E O DESENVOLVIMENTO

SUSTENTVEL NO AMAP

4.1. NOTA INTRODUTRIA

Nesse capitulo sero discutidas a dinmica territorial amapaense e

analisadas as etapas de zoneamento (1 e 2 Aproximao e os estudos das
reas crticas), sob o enfoque do desenvolvimento sustentvel.
Conforme discutido no Capitulo II, o PZEE tem as suas razes ligadas aos
dispositivos da Poltica Nacional do Meio Ambiente e, ao longo do tempo,
recebeu outras atribuies vinculadas ao ordenamento territorial e ao
desenvolvimento sustentvel no Brasil.
Atualmente, a competncia para executar o PZEE nacional e regional
da Unio150 Na prtica, a rea de abrangncia de trabalho a ser realizada pela
equipe do PZEE nacional ser influenciada pelos ditames do planejamento
federal. As escalas de realizao do PZEE esto definidas, cabendo aos
estados e municpios cumpri-las, sob pena de seus resultados no serem
reconhecidos pela Unio. Os indicativos sugeridos pelo zoneamento para a
gesto territorial e ambiental estaro sujeitos s escalas de execuo, ou seja,
nas escalas de 1:1.000.000 para indicativos estratgicos de uso do territrio,
nas escalas de 1:250.000 para indicativos de gesto e ordenamento territorial
estadual ou regional, e nas escalas locais de 1:100.000 para indicativos
operacionais de gesto e ordenamento territorial, tais como planos diretores
municipais, planos de gesto ambiental e territorial locais, e usos de reas de
Preservao Permanente, nos termos do art. 4 da Lei n 4.771, de 1965.
Um Decreto Presidencial, em 2007, para realizao de ZEE local e
regional, modificou a regulamentao, definida em 2002, que s reconhecia os
zoneamentos estaduais que abrangessem integralmente os seus territrios e
que fossem realizados em escala de 1:250.000, ou maiores. As alteraes
introduzidas por este decreto, por um lado, indicou uma tentativa
governamental de aumentar a eficcia do ZEE, deixando clara a sua atuao,
interligando-o com as polticas pblicas federais, minimizando o problema de

150
Decreto Federal n 6.288/2007 estabelece que: 1) compete ao Poder Pblico Federal atuar nos biomas brasileiros e
em territrios abrangidos por planos e projetos prioritrios do Governo Federal; 2) as escalas dos produtos do ZEE
devero ser de 1:1.000.000 (ZEE nacional e ZEE macrorregionais), 1:1.000.000 a 1:250.000 (ZEE dos Estados ou de
Regies) e 1:100.000 e maiores (ZEE local); 3) as funes do ZEE sero determinadas de acordo com as escalas dos
trabalhos realizados; 4) podem ser feitos ZEEs locais ou regionais, desde que referendados pelas Comisses
Estaduais de Zoneamento e aprovados pelas Assemblias Legislativas.
 219

aes conflitantes em um mesmo espao. Por outro lado, ao impor a condio

de que a elaborao do plano diretor deva ser realizado sob a luz de um
zoneamento, na escala de 1:100.000, ele incentivou o interesse dos
municpios pelo ZEE e a gerao de informaes pertinentes pelas prefeituras.
A realizao de ZEEs locais e regionais, possivelmente contribuir para a
busca, com mais agilidade, de solues para problemas pontuais.
Quanto ao PZEE no Amap, segue-se um breve histrico com
comentrios sobre as suas etapas de execuo e as respectivas reas de
abrangncia. Esse retrospecto histrico baseia-se em suas publicaes151 e em
entrevistas com os coordenadores152 do projeto no perodo de 1995 a 2008. Os
principais fatos esto mostrados no Quadro 20.
DATAS FATOS HISTRICOS
1990 Criao e inicio do perodo de estagnao do programa.
O PZEE/AP foi considerado pelo Governo Estadual como um instrumento de
planejamento regional, com potencial de subsidiar o Programa de
Desenvolvimento Sustentvel (PDSA);
1995 O PZEE foi transferido da SEMA/AP para o Instituto de Pesquisa do Amap IEPA
para poder acessar mais fcil os recursos financeiros do PP-G7 e do MMA;
Incio de um exerccio tcnico na escala de 1:1.000.000, (Macrodiagnstico).
Acordo entre o Governo Estadual e SPRN/MMA visando o acesso aos recursos
1996 financeiros do Programa Fortalecimento Institucional do SPRN;
Realizao de treinamentos em servio.
Construo das instalaes prediais do ZEE e laboratrio de geoprocessamento;
O PZEE/AP j contava com uma equipe tcnica qualificada, instrumentos tcnicos
1997
e instalaes prediais.
Concluso do exerccio tcnico na escala de 1:1.000.000.
Publicao do Atlas do zoneamento ecolgico-econmico da rea sul do estado
2000- do Amap, (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2000), e do Macrodiagnstico
2002 do Estado do Amap: 1 Aproximao do ZEE, (GOVERNO DO ESTADO DO
AMAP, 2002).
2004- Publicao dos estudos das reas crticas nos municpios de Laranjal do Jari e
2005 Mazago (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2004 e 2005).

Quadro 20: Fatos histricos do PZEE/AP.

Fonte: Autora.
Os resultados obtidos na elaborao do Macrodiagnstico do estado do
Amap apontaram trs reas hierarquizadas para execuo do PZEE na
escala de 1:250.000, sendo a rea Sul, classificada como prioritria. Isso se
justificou pelo fato dessa rea ser um espao territorial com forte dinamizao
socioprodutiva, baixo ndice de desenvolvimento humano, alto ndice de
pobreza, ligada por vias de circulao, at interestaduais, com atracadouros
pblicos e privados, com conflitos fundirios e com srios efeitos sobre a
vegetao primitiva e a conservao do solo.
151
Governo do Estado do Amap, (1996, 1997 E 2007). Rabelo, (2000). Rabelo, et. al. (2001); Queiroz (1996).
152
Entrevista com Farias (2005); Rabelo (2006 e 2007) e Tardin (2006 e 2007).
 220

Figura 19: Localizao dos municpios amapaenses da rea Sul.

Fonte: Elaborado a partir de dados do IBGE (2000).

Para realizar a 2 Aproximao, da mesma forma que os demais

estados amaznicos, o ZEE/AP apoiou-se no PGAI153. Esse programa teve
como estratgia a implementao de instrumentos de comando e controle para
a gesto ambiental e teve seu modelo de gesto ambiental idealizado pelo PP-
G7 (CHAGAS, 2002). O seu principal objetivo foi de propor solues para os
problemas na rea sul do Amap, que comearam desde as atividades do
Projeto Jari154, na dcada de 1970. De acordo com o Plano Estadual Ambiental
(PEA), em 1996, algumas caractersticas balizaram a construo do PGAI: a)
possvel desativao do Projeto Jari e conseqentes impactos sobre a floresta;
b) conflitos fundirios entre o setor privado e as populaes extrativistas; c)
impactos ambientais decorrentes da abertura da BR-156, trecho Macap-
Laranjal do Jari; d) existncia de reas protegidas; e) precrias condies de
habitabilidade urbana (QUEIROZ, 1996).
A execuo da 2 Aproximao do PZEE confirmou a existncia de
problemas na rea selecionada e props algumas indicaes de uso e
ocupao do solo. Ela apontou trs extenses territoriais, uma em cada
municpio da rea sul, onde os problemas se concentravam e demandavam
urgncia de gesto ambiental (RABELO155, 2005).
Depois de concluir a 2 Aproximao na rea Sul, a equipe do PZEE/AP
tinha dois caminhos a seguir: estender e fazer estudos na escala de 1:250.000

153
Programa de Gesto Ambiental Integrada. O convnio de Fortalecimento Institucional (FI) do SPRN foi assinado
em 1997 e executado at 1998. A partir de 1999 se iniciou a execuo do PGAI Sul do Amap (CHAGAS, 2002).
154
O Projeto Jari foi instalado em 1967, na margem direita do rio Jari (PA). O seu principal objetivo era a produo de
celulose em uma fbrica localizada no porto de Munguba. A fbrica precisava de matria prima, motivo pelo qual
ocorreu a substituio da floresta tropical heterognea por plantio homogneo de Gmelina arbrea (espcie asitica
aclimatada na frica). O projeto tinha outros objetivos: plantao de arroz em vrzeas (Jarilndia), criao de gado
(Monte Dourado e Arumanduba), usina hidreltrica (Cachoeira Santo Antnio) e plantio de dend (PINTO, 1986).
155
Notcia fornecida por Benedito Vitor Rabelo (ex-coordenador do ZEE/AP e atual diretor-presidente do IEPA, 1995-
2007). Macap, abril de 2005, julho de 2006 e agosto de 2007.
 221

para o restante do estado ou aprofundar os seus trabalhos na rea Sul,

detalhando as reas crticas. A descontinuidade dos financiamentos levou
escolha da segunda opo (TARDIN156, 2005).
Os estudos de reas criticam foram feitos nos limites dos municpios de
Laranjal do Jari e Mazago, concludos e publicados em 2004 e 2005
(GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2004 e 2005). Ao mesmo tempo, a
equipe do PZEE/AP fez alguns Planos de Desenvolvimento de Assentamentos
Rurais, em alguns projetos de assentamento. Atualmente, os tcnicos do PZEE
executam a ampliao da 2 Aproximao nas demais reas do Amap e
elaboram uma nova proposta metodolgica visando alcanar efetividade
aplicativa e temporal (TARDIN, 2007).
Conhecidos o histrico, as etapas de execuo e as reas onde foram
realizadas atividades do programa no Amap, importante comentar a
institucionalizao desse programa pelo Governo Estadual do Amap. Como
dito, o incio da institucionalizao do PZEE aconteceu quando ele foi
formalmente considerado como prioritrio para o programa de Governo
Estadual e vinculado ao IEPA, de acordo com o Quadro 21.

DATAS INSTITUCIONALIZAO DO PROGRAMA DE ZEE NO AMAP

1995 O PZEE foi transferido da SEMA/AP para o Instituto de Pesquisa do Amap IEPA;
O Governo Estadual redefiniu o PZEE/AP e as suas instncias consultivas e
1999 deliberativas estaduais157, criando as Comisses Coordenadora (CCZEE) e
Executiva158 (CEZEE) (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 1999).
Criao do Centro de Ordenamento Territorial (COT), integrando a CEZEE/AP
2001
estrutura funcional do IEPA (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2001).
A eleio do PZEE como instrumento ambiental estadual no Amap por meio da
2002 Lei Estadual n.702/2002, que trata da poltica estadual de florestas (GOVERNO
DO ESTADO DO AMAP, 2002).
A participao da CEZEE/AP na elaborao do Plano de Desenvolvimento
Integrado Amap Produtivo, conhecido como Programa Amap Produtivo (GEA
2005 GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2005; CORTINES e VALARELLI, 2008).
A publicao da Lei de Gesto e Ordenamento Territorial que considera como
instrumento tcnico os resultados do PZEE.
A criao das Florestas Estaduais Sustentveis que teve suas reas
2006 recomendadas e definidas pela CEZEE/AP (GOVERNO DO ESTADO DO
AMAP, 2006; CORTINES e VALARELLI, 2008).
Quadro 21: Fatos histricos para institucionalizao do PZEE no Amap.
Fonte: Autora.

156
Notcia fornecida por Antonio Tebaldi Tardin (membro e coordenador atual do ZEE/AP, 1995-...). Macap, abril de
2005, julho 2006, agosto de 2007b. Braslia, maio de 2008.
157
A criao das Comisses Coordenadora e Executiva indicou o reconhecimento da necessidade de um programa
norteador da ordenao territorial e o compromisso governamental com a instalao e execuo do programa no
Estado.
158
A CCZEE tinha como incumbncia apoiar, avaliar e aprovar os trabalhos e resultados do PZEE, cuidando de sua
normatizao e do cumprimento dos resultados. A CCZEE foi formada por dez instituies governamentais e trs da
sociedade civil. J a CEZEE visava planejar e executar as aes do PZEE e era formada por tcnicos do quadro de
pessoal do IEPA (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 1999).
 222

Chama-se a ateno para o fato de que a estrutura funcional do PZEE foi

alterada pelo redirecionamento das atividades de competncia da Comisso
Coordenadora do PZEE (CCZEE), sendo extinta, para a Comisso de
Ordenamento Territorial do Estado do Amap (COTAP), criada em 2004,
diferente do COT do IEPA, que abriga a Comisso Executiva do ZEE (CEZEE).
A COTAP tem como objetivo apoiar o ordenamento territorial do estado,
normatizar e dar cumprimento aos resultados do PZEE (GOVERNO DO
ESTADO DO AMAP, 2004).

4.2. CALEIDOSCPIO DA DINMICA TERRITORIAL AMAPAENSE E O

PROGRAMA DE ZEE

A dinmica territorial no Amap est ligada ao processo histrico do uso e

ocupao do solo. Os registros histricos afirmam que os primeiros eixos de
ocupao se desenvolveram nas proximidades dos grandes fluxos de gua,
usados como vias de circulao. As reas prximas ao oceano e s margens
do rio Amazonas tm ainda hoje a maior parte dos assentamentos humanos.
Esse fato norteou as indicaes do primeiro diagnstico do PZEE.

4.2.1. Retrospectiva histrica dos eixos de ocupao no estado Amap

A histria oficial do Amap se iniciou em 1637, quando a rea territorial do

atual estado do Amap foi doada a um portugus chamado de Bento Manuel
Parente. Ao final do sculo XVII, a regio foi invadida pelos ingleses e
holandeses, logo expulsos pelos portugueses. No sculo XVIII, os franceses
reivindicaram a possesso da rea. Em 1713, o Tratado de Utrecht
estabeleceu as fronteiras entre o Brasil e a Guiana Francesa, mas ele no foi
honrado pelos franceses. Em 01 de janeiro de 1900, uma Comisso de
Arbitragem, sediada em Genebra, deu ao Brasil a possesso da regio e o
territrio do ex-contestado foi incorporado ao estado do Par, sob o nome de
Amap. Em 1943, a descoberta de grandes jazidas de mangans em Serra do
Navio iniciou a um processo de mudana socioeconmica na regio e o
Governo Federal criou o Territrio do Amap. Nesse mesmo ano, o Amap foi
elevado categoria de Territrio Federal, permanecendo nessa condio at a
promulgao da Constituio Federal, em 1988, quando ento ele se tornou
estado (SANTOS, 1994).
 223

A ocupao portuguesa no territrio brasileiro em 1500, no perodo

colonial, foi estimulada pela Revoluo Comercial Europia no sculo XVI e foi
caracterizada pela ocupao de pontos esparsos, a princpio no litoral e, em
seguida, nos eixos fluviais e nos caminhos abertos por desbravadores. Essas
vias de circulao serviram como pontos de apoio para a explorao do
territrio e difuso de povoamento, mas ambos foram muito limitados
(ANDRADE, 1995, p. 29-41).
Devido a possveis ocorrncias minerais e vegetais e sua posio
geogrfica entre o rio Amazonas e oceano Atlntico, as terras amapaenses
foram alvos de incurses estrangeiras159 desde o incio do perodo colonial
(1500-1822). Vicente Ynz Pinzn160 costeou o litoral norte brasileiro em 1500
e chamou a regio entre a foz do (futuro) Amazonas e (futuro) cabo Orange de
terras afogadas (SARNEY e COSTA, 1999). A suspeita de ocorrncias
aurferas fez das futuras terras amapaenses motivo de saques e conflitos entre
as grandes potncias e as tribos indgenas locais. A regio foi marcada pelas
disputas expansionistas entre a Frana e Portugal, por quase 200 anos.
Portugal pretendia estender os seus domnios desde o rio Prata at o
Oiapoque161, enquanto que a Frana pretendia estender seus domnios at o
rio Amazonas.
Visando garantir as suas possesses territoriais, o Governo Portugus
decidiu iniciar a construo de fortificaes militares em pontos estratgicos na
bacia amaznica. Ele tambm determinou, em 1738, a ocupao do canal do
norte por fortificaes militares e povoaes (ALICINO, 1971), apresentados na
Figura 20.

159
Portugal, Frana, Espanha, Inglaterra, Irlanda, e Holanda.
160
Pinzn era comandante do navio Nina, integrante da frota de Cristvo Colombo.
161
Isso inseriu o cabo Norte nas estratgias portuguesas de ocupao da bacia do rio Amazonas, considerando a
fortificao militar nas desembocaduras dos rios (SANTOS, 1994; PICANO, 1981 e RAYOL, 1992).
 224

Explorao de borracha e
castanha (1889)

Figura 20: Dinmicas territoriais amapaenses: 1500-1889.

Fonte: Autora, 2006.
No perodo imperial (1822-1889), os limites territoriais do Brasil no
estavam definidos legalmente. No Amap, em 1822, as invases francesas
recrudesceram, devido a noticia de ocorrncia de ouro no rio Flexal, ao sul da
cidade de Amap. As migraes derivadas dessas invases deram origem a
Vila do Cunani, atualmente distrito do municpio de Caloene (MEIRA, 1975).
O perodo republicano no Amap foi marcado tambm pela extrao
mineral. A descoberta de ouro em 1893, na serra Lombarda, perto do rio
Caloene provocou uma migrao intensa para essa rea (PENAFORT, 1992).
Nessa rea foi instalada em 1984 a empresa de minerao Novo Astro
(SOUZA, 1995).
Em 1945, a descoberta de mangans em Serra do Navio provocou a
ocupao da regio mais central do estado. A implantao e o incio do
funcionamento da empresa Icomi, entre 1947 a 1957, criaram novas
 225

oportunidades de empregos, transformando a regio em um plo de

desenvolvimento (DRUMMOND, 2007).
O Sul do Estado teve sua ocupao intensificada depois da instalao do
Projeto Jari no municpio de Almeirim em 1967. O povoamento na margem
esquerda do rio Jari em frente cidade de Monte Dourado se consolidou ao
longo dos anos e se transformou em sede do municpio de Laranjal do Jari em
1987.
As dinmicas territoriais so influenciadas, hoje, por eixos de atividades
econmicas, onde o homem, utilizando-se das potencialidades e limitaes
naturais, cria estratgias de sobrevivncia, sendo influenciado pelos
direcionamentos do mercado. As atividades econmicas e a abertura de
estradas influenciaram as ocupaes de terras prximas s reas costeiras no
Amap, conforme mostrado na Figura 21.

Figura 21: Dinmicas territoriais amapaenses: 1890-2006.

Fonte: Autora, 2006.
 226

Atualmente, o estado do Amap apresenta duas grandes regies

definidas pelas intervenes humanas. A primeira, localizada na faixa
noroeste/sudoeste, tem a predominncia de floresta de terra firme. marcada
por reas com definies de usos institucionais (UCs e Projetos de
Assentamentos) e pouca interveno na cobertura vegetal. A segunda rea
est situada na faixa nordeste/sudeste e tem como caractersticas as reas de
savanas e os campos inundados, a concentrao populacional e a dinmica
territorial intensa de uso e ocupao do solo, com processos urbansticos e
produtivos (vide Figura 22).

Figura 22: Dinmicas territoriais amapaenses em 2007.

Fonte: Instituto de Estudo e Pesquisas do Amap (IEPA)/Centro de Ordenamento Territorial.
2007.
 227

Considerando-se que o Amap tem uma rea territorial de 142.814,6 km

(IBGE, 2002), dos quais, segundo dados do IEPA (2007), 63,61% esto
ocupados com reas institucionais por UCs e 8,85% com Terras Indgenas
(vide Anexo 11), verifica-se que ele tem 71,86% de seu territrio com
uso/ocupao, destinado e especfico, conforme apresentado na Figura 22.
A ocupao territorial com UCs foi resultando de encaminhamentos
centralizados da Unio e pela poltica ambiental nacional que, a partir de 1979,
orientou a criao das UCs Federais para os estados da Amaznia Legal, em
particular para o Amap.
Embora a criao de UCs esteja calcada em bons princpios e objetivos,
a maneira como ocorreu sua implementao no Amap tem sido contraditria.
Os principais problemas decorrentes dessa poltica esto tambm presentes
nos outros da Regio Norte: 1) as UCs so criadas de maneira desvinculada
das outras polticas de planejamento; 2) os critrios de seleo e delimitao
das reas e o enquadramento delas nas categorias de manejo no so
transparentes; 3) no h participao social no processo de criao e h
carncia de recursos humanos para gerenciar as unidades. Alm disso, a
criao de UCs muitas vezes tem sido requisito para obteno de emprstimos
financeiros nas negociaes entre instituies de fomento e o Governo Federal,
como por exemplo, o caso do Planafloro em Rondnia, onde unidades foram
criadas no com o objetivo precpuo de conservar a natureza, mas para
claramente, viabilizar outros objetivos, no caso concesso de um emprstimo
para um programa de desenvolvimento (CESAR et al., 2003, p. 138).
Como exemplo desses problemas no Amap cita-se a criao, em 2002,
do Parque Nacional Montanhas do Tumucumaque com pouca participao
social (ISA, 2007) e com apenas trs tcnicos para gerenciar uma rea de
3.867.000 hectares (IBAMA, 2007c).
A ocupao do territrio amapaense est caracterizada pelas estradas e
reas institucionais, urbanas e desmatadas. As reas urbanas so pontos
interligados pelas estradas, j as reas institucionais (UCs e Terras Indgenas)
so muito maiores do que as reas desflorestadas. Salienta-se que o
desflorestamento no Amap ocorre tambm em UCs (GOVERNO DO
ESTADO DO AMAP, 2004).
 228

4.3. A FASE DA 1 APROXIMAO DO PZEE AMAPAENSE

A 1 Aproximao do PZEE amapaense est discutida de acordo com os

objetivos do programa no Amap, suas atividades previstas e executadas,
metodologia adotada, expectativa, aliana e conflitos dos atores envolvidos.
Tambm ser observada a relao do PZEE com o planejamento pblico do
Governo Estadual e as modificaes socioambientais no perodo, do estado do
Amap. E por ltimo apontar-se- as virtudes e falhas do PZEE/AP durante a
execuo da 1 Aproximao.

4.3.1. Os objetivos

Conforme j foi dito, a retomada do PZEE pela administrao executiva

estadual de 1995162 decorreu de uma deciso poltica do Governo Estadual que
entendia que o PZEE tinha como objetivo proceder s anlises: a) de
componentes geo-ambientais; b) dos processos histricos de natureza
biogeogrfica e da diversidade das culturas autctones, diversidade
sociocultural das populaes humanas autctones; c) das relaes
socioeconmicas com vista a avaliar a capacidade de oferta de recursos
naturais perante as demandas locais. Essas anlises orientariam o
planejamento territorial e possibilitar a definio de prioridades a serem
tratadas com o necessrio detalhamento (GOVERNO DO ESTADO DO
AMAP, 1995b; 2002). Para tanto, a equipe tcnica do PZEE tinha duas
tarefas: fazer o levantamento e o mapeamento detalhado dos recursos
naturais [...] e atualizar os conhecimentos e as estatsticas relativas s
populaes e economia do Amap. O governo necessita desses dados para
administrar o futuro de um Estado em pleno crescimento demogrfico
(MOULIN, 2000, p. 115).
Os objetivos estabelecidos pelo Governo Estadual para o PZEE no
Amap eram compatveis com aqueles determinados pelo Governo Federal,
que segundo a SAE (1991), era dotar o governo de bases tcnicas para
espacializao das polticas pblicas visando a ordenao do territrio, ou seja,
subsidiar estratgias e aes para a elaborao e execuo de planos
regionais em busca de desenvolvimento sustentvel.

162
Mandado do governador Capiberibe.
 229

4.3.2. As atividades previstas e executadas

As atividades previstas, em 1995, para o PZEE segundo a SAE/PR163

(1991) foram agrupadas em quatro fases, mostradas no captulo 2: a)
preparao do trabalho, b) elaborao do diagnstico, c) caracterizao da
zona de interveno, e, d) consolidao. Dessas fases, quase todas as
atividades foram executas, exceto a consolidao do ZEE.
Consoante a SAE (1991) a fase de consolidao do PZEE consistia na
obteno de compatibilidade entre os resultados tcnicos e as polticas
pblicas inseridas em planos e projetos governamentais. Essa atividade
deveria ser feita de forma participativa, com todos os atores envolvidos, que
originaria um plano de ordenao.
A 1 Aproximao teve como resultado tcnico um documento chamado
de Macrodiagnstico do Estado do Amap: Primeira Aproximao do ZEE
(GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2000). Ele apresenta um diagnstico
ambiental e socioeconmico do Amap, na escala de 1:1.000.000.
A equipe do PZEE no Amap tem realizado atividades no previstas,
como por exemplo, a sistematizao das informaes fundirias do Amap em
cooperao com o INCRA, em 2007; e, a delimitao territorial da Floresta
Estadual do Amap.

4.3.3. A metodologia adotada e executada

A 1 Aproximao teve como principal caminho metodolgico, as

proposies da SAE/MMA (1991), Essa proposta foi adaptada pela equipe do
ZEE/AP durante a execuo do macrodiagnstico (GOVERNO DO ESTADO
DO AMAP, 1995). Algumas adequaes consideraram os pressupostos
conceituais do documento intitulado Detalhamento da metodologia para
execuo do ZEE pelos estados da Amaznia Legal (MMA/SDS, 1997). A
coordenao estadual do ZEE priorizou formar164 uma equipe tcnica capaz de
ter autonomia crtica e operacional sobre as metodologias existentes para fazer
adaptaes metodolgicas (RABELO, 2000).
O diagnstico elaborado durante a 1 Aproximao teve como base
metodolgica, os dados secundrios, provenientes de instituies renomadas e

163
Mostradas no Capitulo 2, no item Evoluo metodolgica do ZEE no Brasil.
164
A equipe de execuo do ZEE no Amap teve cerca de vinte treinamentos, ministrados por instituies que se
distinguiram em servio durante os anos de 1995 e 1996 (RABELO, 2006).
 230

dados primrios coletados em viagens de campo (TARDIN, 2007). Foram

realizados estudos, com trabalhos multidisciplinares e interdisciplinares, que
produziram relatrios e cartas temticas. Essas cartas temticas
fundamentaram as cartas-sntese parciais Avaliao da Potencialidade dos
Recursos Naturais, Avaliao das Limitaes Naturais, Desempenho
Socioeconmico e Ocupao Territorial dos Municpios, que embasaram a
Carta Sntese Socioambiental (GOVERNO DO ESTADO DO AAMAP, 2002).

4.3.4. As expectativas, alianas e conflitos dos atores envolvidos

De acordo com as entrevistas de Rabelo e Tardin (2005), os principais

atores sociais envolvidos pelo o PZEE/AP durante a 1 Aproximao foram: a
equipe tcnica, o governo executivo do estado, tcnicos da Secretria Estadual
de Meio Ambiente (SEMA/AP), Universidade Federal do Amap (UNIFAP) e
diretoria do IEPA.
No que diz respeito s expectativas, pode-se dizer que a equipe tcnica
esperava que seus produtos viessem a contribuir para que as decises
governamentais do Amap (RABELO, 2006). O Governo do Estado do Amap
tinha a expectativa de que os resultados do PZEE dariam informaes tcnicas
que permitissem a tomada de decises estratgicas para o futuro do estado.
Ele esperava que o programa subsidiasse a proposta de governo, chamada de
Programa de Desenvolvimento Sustentvel para o Amap (PDSA), executada
no perodo de 1995 a 2002. O Governo Estadual, em 1995, esperava que os
documentos do PZEE tivessem uma viso sinttica das interaes entre os
geo-sistemas e o seu complemento biolgico, conjuntamente com os
processos de ocupao do territrio e uso dos recursos naturais, resultando no
zoneamento bsico (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP,1995b, p.49). Para
esse governo, o zoneamento bsico deveria nortear a implementao de
planos de gesto165 e de monitoramento do estado.
De acordo com a entrevista de Ribeiro166 (2006) e Costa (2005) pode-se
dizer que a equipe tcnica da SEMA/AP tinha a expectativa de que os
resultados do PZEE serviriam para intensificar suas aes de fiscalizao e
monitoramento ambiental. A UNIFAP e IBGE tinham esperanas de participar

165
Um plano de gesto deve ser um instrumento capaz de ordenar as vrias polticas e programas incidentes sobre
uma mesma zona. Um plano de monitoramento s tem sentido se estiver continuamente fornecendo informaes para
o conjunto de rgos que desenvolvam aes naquela zona (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 1995, p. 49).
166
Noticia fornecida por: Mario dos Santos Ribeiro (tcnico do licenciamento ambiental da SEMA/AP). Macap, maro
de 2005; Jessejames Costa (tcnico da SEMA/AP). Macap, setembro de 2005.
 231

do zoneamento atravs de parcerias tcnicas (LIMA167, 2005; TABAJARA,

2005). E por ltimo, a diretoria do IEPA esperava que o zoneamento
contribusse com a formao profissional de pessoas com capacidade crtica e
tcnica no Amap e viesse a viabilizar a aquisio de infra-estruturas
laboratoriais e equipamentos (FARIAS168, 2005).
As alianas entre os atores sociais se deram com: a) financiamentos pelo
poder executivo do Amap para a equipe tcnica realizar o diagnstico do
estado; b) parcerias tcnicas institucionais, entre o IEPA, UNIFAP, EMBRAPA
e IBGE, visando execuo dos diagnsticos e c) convnio entre IEPA e
Universidade Federal do Amap visando estgios de discentes no programa de
zoneamento (RABELO, 2006; CASTRO, 2002).
O principal conflito entre o Governo Estadual e equipe tcnica do
PZEE/AP foi devido a um descompasso de entendimentos sobre os objetivos e
produtos do zoneamento e os interesses e necessidades governamentais.
Segundo Castro (2002), o programa de governo PDSA tinha a necessidade de
desconcentrar as atividades econmicas de Macap, delineamento do grau de
sustentabilidade ambiental dos ecossistemas e indicao para instalao de
plos de desenvolvimento. Mas entende-se a equipe do PZEE/AP apoiada na
orientao metodolgica da SAE/PR (1991) gerou produtos tcnicos que no
tinham detalhes que indicassem a viabilidade das cadeias produtivas no
estado, embora os resultados mostrassem as potencialidades e limitaes
naturais capazes de orientar polticas pblicas com sustentabilidade ambiental.

4.3.5. O planejamento estadual e o PZEE no Amap

Em 1991, o estado do Amap tinha trs anos de criao e era composto

por nove municpios169. Tambm nesse ano comeou o mandato do primeiro
governador eleito (Barcelos) e a obrigatoriedade de elaborar o primeiro Plano
Plurianual Amapaense (PPA/AP).
Segundo entrevistas feitas com Carlos Santos170 e Cludio Bahia da Silva
(2005), o PPA171 do governo de Barcelos (1992-1995) baseou-se em estudos

167
Noticia fornecida por: Ricardo ngelo Pereira de Lima (docente do curso de Geografia da Universidade Federal do
Amap UNIFAP). Macap, maro de 2005; Raul Tabajara (tcnico do IBGE/AP).
168
Notcia fornecida por Antonio Carlos Farias (ex-diretor-vice-presidente do IEPA, ex-diretor- presidente do IEPA, ex-
Secretrio do Meio Ambiente e atual Secretrio, 1995-2000). Macap, agosto de 2005.
169
Macap, Mazago, Amap, Oiapoque, Caloene, Ferreira Gomes, Laranjal do Jari, Santana e Tartarugalzinho.
170
Notcia fornecida por: Carlos Alberto Nunes Mira dos Santos (Membro e atual Chefe da Diviso de Anlise Scio-
Econmica da SEPLAN/AP - 1995-2001). Macap, agosto de 2005; Noticia fornecida por Cludio Bahia da Silva.
(tcnico da SEPLAN/AP 2000-2005). Macap, agosto de 2005.
 232

no Programa de Desenvolvimento Integrado do Vale do Araguari

(PROVAN/SUDAM, 1990). Sua execuo ampliou esse programa para outras
reas estaduais e se sustentou em outros programas e projetos voltados para a
agricultura e pecuria e obras de infra-estrutura, como por exemplo, a abertura
da estrada que liga Macap a Laranjal do Jari e construo de escolas.
O programa de ZEE no Amap no contribuiu no planejamento e
execuo das atividades do governo Barcelos. Nessa poca, ele estava no
incio de instalao e funcionou primeiro na Secretaria Estadual de
Planejamento e depois no Centro Estadual Meio Ambiente (RABELO, 2006).
O segundo governo eleito no Amap, de Joo Alberto Capiberibe
(mandato de 1995-1998), elaborou o PPA de 1996-1999 e um Programa de
Desenvolvimento Sustentvel para o Amap (PDSA), em 1995. Nesse
programa, o PZEE foi incumbido de fazer um diagnstico que viesse a dar
subsdios para as decises governamentais.
A equipe tcnica do PZEE/AP elaborou nesse perodo, dois diagnsticos.
O primeiro abrangeu todo o estado do Amap e o segundo compreendeu a
rea Sul. No perodo de 1995 a 2002 foram realizados encontros com alguns
setores do Governo de Estado, como por exemplo, o seminrio chamado de
ZEE: papel e experincias nas polticas pblicas da Amaznia, realizado no
auditrio da Federao da Indstria do Amap (FIAP) em 2001 (GOVERNO
DO ESTADO DO AMAP, 2001). Isso mostrou que houve tentativa de
articulao do ZEE/AP com o setor produtivo e corpo tcnico da Secretaria
Estadual de Indstria e Comrcio (SEICOM).
Embora o PDSA (1995-2002) tivesse dado abertura participao
poltica em redes de governana ambiental, incluindo pela primeira vez no
Estado, as comunidades rurais e tradicionais (CHELALA172, 2003), o processo
de PZEE na elaborao do Macrodiagnstico teve uma baixa participao, na
sua elaborao (CORTINES e VALARELLI, 2008). Essa baixa participao

171
A Constituio Federal de 1988, no Art. 165, definiu a forma de integrao entre plano e oramento atravs da
criao de trs novos instrumentos: Plano Plurianual (PPA); Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e Lei Oramentria
Anual (LOA). Cabe ao PPA estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administrao
pblica para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao
continuada. Assim, o PPA elaborado geralmente no segundo ano de mandato de um governo que planeja seus
prximos trs anos e um ano para o prximo governador eleito. Seu planejamento anual feito pelo Plano de Trabalho
Anual (PAT). A sntese dos resultados do PPA constitui o Relatrio de Avaliao, j os resultados do PAT so relatados
no Relatrio Anual de Gesto. Esses documentos e seus respectivos oramentos e financeiros requerem a apreciao
e aprovao do poder legislativo.
172
Notcia fornecida por Charles Achcar Chelala (membro e ex- secretrio da SEPLAN/AP 2000-2005). Macap,
agosto de 2005.
 233

deveu-se a pouca clareza metodolgica do programa, incapacidades locais, de

tcnicos e qualificao, para realizar essa abordagem (RABELO, 2007).
No segundo mandato do governador Capiberibe, foi elaborado o PPA
2000-2003 que foi chamado de Amap Sustentvel para o Sculo XXI
(GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 1999). Esse novo plano plurianual deu
um novo direcionamento econmico ao PDSA.
O Plano Plurianual de 2000-2003 (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP,,
1999), elaborado pelo governo de Capiberibe, o PDSA alcanou xitos e
desafios. Dentre os xitos, destacaram-se: a) a reforma e modernizao da
administrao pblica com trs rgos relacionados com a transversalidade da
poltica ambiental, com a criao da Secretria de Meio Ambiente, Centro de
Formao de Recursos Humanos (CEFORH), Centro de Incubao de
Empresas e Museu Sacaca no IEPA, e; b) descentralizao das atividades
governamentais e a transferncia de recursos estaduais para prefeituras e
ONGs (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2002).
Os desafios a serem enfrentados pelo PPA 2000-2003 foram: a)
fragilidade da economia estadual, com pouca interface entre os setores
primrio, secundrio e tercirio, espacialmente concentrado e economicamente
frgil; b) baixa capacidade empreendedora de grande parcela da populao
devido pouca formao institucional; c) defasagem cientfico-tecnolgica em
relao ao resto do pas; d) desequilbrio na ocupao do espao, com
concentrao da populao, investimentos pblicos e privados no eixo de
Macap-Santana, e; e) limitaes infra-estruturais, causadas pelo desequilbrio
entre a oferta e demanda dos servios bsicos e o crescimento vegetativo da
populao (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP,1999).
Os desafios a serem enfrentados pelo PPA 2000-2003 foram
transformados em objetivos a serem alcanados pelo Governo Estadual, no
perodo de sua execuo. O governo priorizou o desenvolvimento econmico e
a participao social nos processos de planejamento do desenvolvimento. Esse
PPA teve tambm, como uma das metas prioritrias na rea de cincia e
tecnologia, a instrumentalizao, do planejamento e da gesto territorial,
atravs das informaes geradas pelo Zoneamento Ecolgico Econmico do
Estado. (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP,1999, p. 83). Essa meta foi
executada e, segundo Relatrio de Avaliao desse PPA, teve como resultado
uma publicao, no caso uma atlas da rea Sul (GOVERNO DO ESTADO DO
 234

AMAP, 2003a). Entende-se que essa meta foi alcanada em parte, pois a
instrumentalizao do planejamento foi feita atravs da obteno de produtos
escritos em linguagem tcnica, de difcil compreenso para a sociedade civil.
Esse foi um dos motivos da dificuldade para se implementar as indicaes de
uso e ocupao do solo feitas pelo PZEE/AP.
Segundo entrevistas com Carlos Santos e Cludio Bahia da Silva (2005),
os dois mandatos governamentais de Capiberibe, nos perodos de 1995 a 1998
e de 1999 a 2002, fortaleceram as reas, ambiental, de pesquisa, de educao,
com transparncia administrativa e com descentralizao, voltando-se, em
especial, para o pequeno produtor.
No perodo de 2003 a 2006, no mandato do terceiro governo eleito do
Amap, ou seja, no governo de Valdez Ges, as propostas feitas pelo governo
de Capiberibe no PPA 2000-2003 para as questes produtivas, receberam
incentivos para a adoo de manejo florestal privado e comunitrio, inclusive
para a capacitao de tcnicos e de operrios.
Justificado pela dependncia financeira das transferncias federais, pois a
receita estadual menor que 20% da receita total, o Governo Estadual tentou
contribuir para a viabilidade das atividades produtivas do setor primrio no
estado. Ele promoveu a titulao de terras e buscando condies de
financiamento para a produo para os agricultores rurais e o acesso dos
mesmos aos crditos agrcolas (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2004b).
Nesse contexto, o Governo Estadual criou uma demanda para o zoneamento
agrcola do Amap e no de ordenamento territorial ligado somente s
questes ambientais, mas tambm com um enfoque produtivo, conforme
estabelecido pela lei de n 0020/05 que estabeleceu o Ordenamento Territorial
do Amap.
Ainda segundo Carlos Santos e Cludio Bahia da Silva (2005), o Plano
Plurianual de 2004-2007, chamado de Amap com Justia Social, foi
elaborado por consultores externos. Esse documento indicou que o Amap
precisava desenvolver o setor primrio e ampliar seus servios pblicos como a
infra-estrutura de atendimento social, em especial nas reas de sade e
energia. Esse documento apontou espacialmente as potencialidades do Estado
para futuro desenvolvimento de arranjos produtivos locais, chamados de plos
de desenvolvimento (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2003a). Por um
lado, essas aes demonstraram um interesse do Governo Estadual em
 235

desenvolver economicamente o Amap, descentralizando as atividades

econmicas de acordo com as potencialidades socioambientais. Por outro lado,
a no-incluso da equipe tcnica do PZEE na elaborao desse documento,
mostrou que o programa no conseguiu envolver os setores do governo e o
desconhecimento governamental desse instrumento de polticas pblicas.
Nas diretrizes estratgicas para o desenvolvimento da base produtiva no
PPA 2004-2007, o PZEE citado como primeira diretriz: Consolidar o
Zoneamento Econmico-Ecolgico, o Gerenciamento Costeiro e o Sistema de
Informaes Georeferenciadas como instrumentos de planejamento e gesto
econmico-ambiental integrada (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2003,
p. 49).
O governo de Valdez Ges em 2003 estabeleceu mudanas de
desenvolvimento. Nesse governo foi priorizado a sustentabilidade ambiental, j
indicada como necessria pelo governo anterior na avaliao do PPA de 1991-
2002. Assim, a participao social foi priorizada pelo governo anterior e a
efetivao das atividades econmicas com gerao de renda tem primazia no
governo atual.
No que diz respeito a relao do PZEE com Governo Estadual em
exerccio, nota-se que ao mesmo tempo em que tcnicos e gestores envolvidos
no processo do programa ZEE assumem posies estratgicas nas discusses
de governo, no so disponibilizados recursos financeiros do estado para
finalizar os trabalhos do PZEE (CORTINES e VALARELLI, 2008). Salienta-se
que as entrevistas com Rabelo e Tardin confirmaram essa situao de
dificuldade financeira para execuo do PZEE. Embora o PZEE tenha sido
mencionado pelo Plano Plurianual de governo e tenha previso oramentria
de quase um milho de reais, suas atividades foram restringidas, devido
carncia de investimento financeiro.
Vale chamar a ateno para a criao do Plano de Desenvolvimento
Integrado: Amap Produtivo, elaborado pelo Governo Estadual para dinamizar
a economia amapaense, conforme estabelecido pelo PPA 2004-2007. Esse
plano teve como objetivo selecionar quais as atividades produtivas,
georeferenciadas, capazes de induzir a constituio de Plos de
Desenvolvimento, que devero receber estmulos e apoios focados visando
alavancar a economia do estado do Amap (GOVERNO DO ESTADO DO
 236

AMAP, 2005, p. 13). Salienta-se que na elaborao desse plano, no houve a

participao da equipe do PZEE/AP.
O Plano de Desenvolvimento Integrado: Amap produtivo sugeriu dez
arranjos produtivos locais (APLs) para o Amap que foram: madeira e mveis,
produtos derivados do aa, turismo, agricultura alimentar, mandioca,
fruticultura, hortifrutigranjeiros, pecuria de corte, pesca artesanal, apicultura,
produtos florestais no-madeireiros e complexo oleiro-cermico. Nesse plano
destaca-se a proposta de APL madeira e mveis, pois nesse arranjo produtivo
apresentada a sugesto de aproveitamento do potencial florestal desde que
haja uma poltica florestal adequada, zoneamento florestal do estado, criao
de florestas estaduais de produo e planejamento de explorao madeireira
nas Florestas Nacionais (Flonas), Florestas Estaduais, Reservas Extrativistas
(Resex) e as reas de Proteo Ambiental (APA) (GOVERNO DO ESTADO
DO AMAP, 2005).
O governo atual tem perspectivas de que a execuo do Plano de
Desenvolvimento Integrado: Amap produtivo consiga promover um
dinamismo no setor produtivo do Estado e nesse objetivo incluiu
paulatinamente o PZEE em suas atividades com solicitao de demandas,
como por exemplo, a indicao de espaos territoriais para a criao das
Florestas Estaduais do Amap173.
Diante dessa situao, entende-se que a relao do PZEE com o
Governo Estadual tem certa dubiedade. Embora, o programa seja
reconhecido pelos governantes como instrumento tcnico, quando seus
resultados so utilizados, em especial quando surgem demandas para
indicaes de ocupao e uso do territrio ou para justificar os interesses
governamentais, como por exemplo, a criao de novas UCs de uso
sustentvel e outros. O ZEE no est inserido diretamente no contexto do
planejamento governamental.

4.3.6. As modificaes da situao socioambiental no Amap

Em 1991, embora o estado tivesse sua biodiversidade conservada com

uma taxa de desflorestamento de 0,3%, existia um processo desorganizado de
urbanizao, analfabetismo (19,3%), com maior concentrao populacional em

173
A unidade da categoria de Floresta Nacional for criada pelo Estado ou municpio, ser denominada,
o
respectivamente, Floresta Estadual e Floresta Municipal (Art. 16, 5 , LEI No 9.985, DE 18 DE JULHO DE 2000).
 237

Macap e Santana (80%). Seus recursos naturais e as dinmicas

socioeconmicas tinham raros registros detalhados e cartografados.
Em 2000, a populao amapaense aumentou e se concentrou mais nas
reas urbanas de Macap e Santana, a taxa de analfabetismo diminuiu, o IDH
aumentou para 0,753, sendo considerado pelo PNUD como de mdio
desenvolvimento humano (entre 0,500 e 0,799). Mas o desmatamento cresceu
de 0,3% para 1,0% e o nmero de leitos hospitalares diminuiu de 3,0 leitos/mil
habitantes (1991) para 1,8 leitos/mil habitantes (2000).
Em 2006, o Amap apresentava uma taxa de crescimento populacional
menor (5,2%) do que 2000 (7,2%) e uma taxa de urbanizao com uma
variao relativa de 5,3% entre o perodo de 2000-2006. Esse fato indicou que
foi contnua a concentrao populacional e comercial no Amap. Quanto
sade, nota-se um aumento no nmero de mdicos de 0,4 med/hab para 0,8
med/hab e uma diminuio no nmero de leitos por mil habitantes, de 1,8 para
1,4. Salienta-se que o nmero de leitos por mil habitantes de (1,4) est aqum
do nmero ideal de 2,5 leitos/mil habitantes estabelecido pela Organizao
Pan-Americana de Sade (OPAS, 2002). Isso indica uma defasagem entre a
disponibilidade de infra-estrutura para a populao residente e se constitui em
um srio problema devido a incidncia de malria na Regio Norte.
As dinmicas socioambientais no Amap podem ser discutidas pela da
observao do crescimento populacional, desmatamento, conservao
ambiental e produo.
A ocupao das terras amapaenses teve um encaminhamento federal de
institucionalizao das terras devolutas da Unio. Essa orientao tambm foi
seguida pelo Governo Estadual. Atualmente, o Amap tem cerca de 92,64% de
seu territrio ocupado com UCs (63,61%) e Terras Indgenas (22,44%) O
maior percentual de reas estaduais ocupadas de 43,47% por UCs foi no
perodo de 2001 a 2006 ,j que os outros perodos de 1980/1990 e 1991/2000
apresentaram percentuais menores de 7,56% e 5,77 %. Nesse contexto,
salienta-se que o poder federal criou UCs com maiores reas do que o poder
estadual.
Segundo o GEA, o Amap sofre de um grave problema institucional que
at agora tem restringido seu crescimento: a questo da apropriao
institucional da terra (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2005, p.12). A
Tabela 7 mostra uma simulao do uso e ocupao das terras amapaenses e a
 238

disponibilidade de reas para o uso produtivo. Do total das terras amapaenses,

cerca de 10,85% tem uso produtivo estabelecido pelo INCRA.
Tabela 7: Uso e ocupao das terras amapaenses 2006.
DESCRIO REA (KM) REA (%)
174
Unidades de Conservao UCs (IEPA, 2007) 88.652,45 61,80
Terras Indgenas175 (TIs) (IEPA, 2007) 11.838,55 8,25
Total de UCs e TIs 100.491,00 70,05
Projetos de Assentamentos (INCRA, 2006) 15.568,62 10,85
Terras com outros usos176 27.394,08 19,10
Fonte: Autora.

Considerando os dados acima apresentados, concorda-se que o Amap

apresenta pouca rea disponvel para novos usos agropecurios, mas se for
levado em conta que: a) os assentamentos agroextrativistas e as zonas de
amortecimento tm a funo de produo agropecuria; b) as novas
tecnologias desenvolvidas pela Embrapa; c) disponibilidade de financiamentos
para agronegcios e d) possibilidade de parceiras interinstitucionais, existe a
possibilidade de o Estado promover o aumento da produo agropecuria.
Nesse contexto, acredita-se que o PZEE poder servir de instrumento
informacional.
Em relao ao desmatamento e crescimento populacional, pode-se dizer
que embora o tamanho das reas desmatadas seja menor do que as reas
protegidas, nota-se no Grfico 13 que h uma tendncia de crescimento
positivo prximo ao crescimento populacional. A relao entre rea desmatada
e a populao residente no Amap, mostrada no Grfico 12, indica que o
crescimento de desmatamento tem um ritmo maior que o crescimento
populacional no perodo de 1970 a 2000, e o inverso no perodo de 2000 a
2006. Isso se deve possivelmente ao aumento de UCs e TIs no Amap e s
polticas ambientais transversais nos programas de desenvolvimento do
estado.

174
Para o Parque Nacional do Cabo Orange com 6.190,00 km foi contabilizado somente o equivalente a rea de
superfcie terrestre (3594,00 km).
175
Para o Parque Indgena do Tumucumaque com 27.000,00 km foi contabilizado somente o a rea no estado do
Amap, equivalente a 583,84 km.
176
Incluso reas urbanas, grandes propriedades rurais privadas e outros.
 239

Grfico 12: Desmatamento e crescimento populacional no Amap, 1970-2006.

Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados do INPE (2007a) e IBGE (2000).

Segundo o PPA 2004-2007, o setor produtivo no Amap tem pouca

diversificao, espacialmente concentrado, e economicamente frgil,
apoiando-se, principalmente, no setor tercirio e, de forma incipiente, nas
atividades extrativas e em alguns poucos gneros da indstria de
transformao (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2004b, p. 19). Nesse
quadro, o setor primrio no conseguiu se configurar em base slida para a
dinamizao produtiva do estado e tampouco suprir as demandas alimentares
da populao residente, sendo necessrio inclusive a importao de alimentos
componentes da cesta bsica (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2004b).
No que diz respeito ao PIB Estadual mostrado no Grfico 13, nota-se que
no perodo de 1991 a 2000 houve um crescimento quase continuo do setor
tercirio. De maneira geral, no PIB h uma maior contribuio do setor tercirio
enquanto que o setor primrio teve pouca expresso.
O fato da maior contribuio do setor tercirio est correlacionado com a
urbanizao do Amap. De acordo com os dados do IBGE, em 2000,
aproximadamente 89, 03% da populao vivem em reas urbanas.
 240

Grfico 13: Estrutura setorial do PIB, 1991-2000.

Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados do IPEA (2006) e IBGE (2006).

No que diz respeito s mudanas territoriais no Amap, pode se dizer que

por um lado, elas ocorreram pela definio do uso e ocupao do solo no
Amap, pois as terras que antes eram consideradas como devolutas foram
transformadas em UCs e tm estabelecidas suas regras de uso. Por outro
lado, a populao tem uma infra-estrutura de atendimento educacional e
sade, e os investimentos pblicos e privados continuam concentrados nas
cidades de Macap e Santana (83,%).

4.3.7. As virtudes e falhas

De acordo com entrevistas com a equipe tcnica do PZEE/AP, Benedito

Rabelo, Antonio Tardin e Jos Elias vila177, discorre-se a seguir as principais
virtudes e falhas da 1 Aproximao no Amap.
De forma simplificada, pode-se dizer que o Amap teve alguns ganhos
com a primeira fase do PZEE, inclusive com certos pioneirismos, como a
formao de uma base digital de dados sociais, econmicos de maneira
integrada; construo de um laboratrio de sensoriamento remoto; introduo
de tcnicas de pesquisa; formao de recursos humanos em cincia e
tecnologia.
Como falha do programa, aponta-se a baixa participao efetiva da
sociedade em geral, devido a pouca clareza metodolgica e dificuldades

177
Notcia fornecida por Jos Elias de Souza vila (membro da equipe tcnica do ZEE/AP, 1995-...). Macap, maro
de 2005 e Braslia, maio de 2008.
 241

tcnicas locais de recursos humanos qualificados. Tambm como falha cita-se

a descontinuidade do convnio tcnico com a UNIFAP.
Esses ganhos e falhas so comentados individualmente a seguir.
A formao de uma base digital integrada de dados sociais, econmicos,
fsicos e biticos foi indita no Amap: desde a sua construo, ela se tornou
uma referncia e suporte para as tomadas de decises do Governo Estadual,
para pesquisas tcnicas e acadmicas no estado.
A construo de um laboratrio de geoprocessamento no estado, que
ainda desconhecia os vetores de ocupao territorial e sua dinmica
socioambiental espacializada. Existia somente um registro cartogrfico do
Amap, elaborado pelo Instituto Regional de Desenvolvimento do Amap em
1966 (IRDA/ICOMI). A insero da tecnologia de sensoriamento remoto no
Estado permitiu a espacializao de suas dinmicas e foi fundamental para as
atividades de licenciamento e monitoramento da Secretaria Estadual do Meio
Ambiente do Amap (SEMA/AP).
As necessidades de formao da equipe tcnica do zoneamento no
Amap levaram promoo de cursos e treinamentos de capacitao. Esses
cursos introduziram novas tcnicas de pesquisas de levantamento, tratamento,
organizao e anlise de dados no estado. Dentre essas tcnicas introduzidas,
destaca-se a utilizao de sensores remotos como instrumento de pesquisas
cientficas e elaborao de trabalhos tcnicos, por vrias instituies no
Amap, em seus prprios laboratrios de geoprocessamento, como por
exemplo, na SEMA, INCRA, TERRAP e UNIFAP.
A capacitao de uma equipe muldisciplinar foi mpar para a formao de
capital intelectual no Estado. A Universidade Federal do Amap (UNIFAP),
criada em 1991, tinha 4 anos e o seu capital intelectual qualificado era
pequeno. Da populao residente, s 6,09% tinha curso superior e 0,23%
mestrado e doutorado (IBGE, 2000, Censo de 991). Praticamente no existiam
doutores no Amap.
Em 1991, foi criado o IEPA com a unio dos museus Costa Lima e
Waldomiro Gomes (CUNHA et al. 2007). Em 1995, a UNIFAP tinha 135
servidores, dos quais somente 31 eram graduados e 4 com nvel de
especializao. J o IEPA, no mesmo ano, tinha um quadro de recursos
humanos composto por 91 funcionrios, que tinham a seguinte qualificao: 23
graduados, 14 de nvel mdio e 54 de nvel bsico. Somente em 1998, foram
 242

registrados dois doutores no quadro pessoal do IEPA, com 188 funcionrios,

dos quais a qualificao era de mestrado (12), especializao (18) e graduao
(21) (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP/IEPA, 2003).
Na equipe tcnica do PZEE os cursos e treinamentos de formao foram
importantes tanto para a execuo do programa, como para a disseminao de
novos conceitos e tecnologias no estado.
Embora a execuo da 1 Aproximao tivesse envolvido alguns rgos
governamentais, com parcerias com a UNIFAP, IBGE e Embrapa, a
participao da sociedade civil nessa fase foi inexpressiva. A sociedade teve
conhecimento dos produtos com as apresentaes pblicas realizadas nas
instituies governamentais participantes.
Quanto a participao social no PZEE percebeu-se que o funcionamento
da CEZEE bem como da COTAP, no foram adequados, o fato de estarem
normatizados no significou o cumprimento de seu papel e objetivos, nem
tampouco o espao de participao de outros atores sociais diferentes do
governo do estado (CORTINES E VALARELLI, 2008, p.11). Embora, por um
lado, concorde-se com a assertiva sobre o baixo desempenho do PZEE como
facilitador da participao social. Por outro lado, salienta-se que a coordenao
nacional no deixou esclarecido os encaminhamentos metodolgicos a serem
seguidos para desempenhar com sucesso esse papel de facilitador.
Independente dos motivos, a descontinuidade do convnio tcnico com a
UNIFAP pode ser considerada uma falha, pois a no participao da
universidade no zoneamento significou o rompimento com um importante ator
social no processo de gerao de novos conhecimentos e proposies de
organizar as atividades humanas no territrio amapaense.
Os produtos elaborados na 1 Aproximao foram disponibilizados em
uma publicao governamental em Macap (GOVERNO DO ESTADO DO
AMAP, 2002a), mas a disponibilidade do produto em meio digital ou em
pginas de internet ainda no foi efetuada, limitando assim, o acesso livre da
sociedade aos produtos.

4.4. AVALIAES DA SITUAO SOCIOAMBIENTAL DO AMAP FACE

AO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E AO PZEE

Os desafios do desenvolvimento sustentvel, discutidos no Capitulo I,

mostram que ele um processo dinmico, em fase de construo, com
 243

dificuldades paradigmticas e de mensurao. Apesar desses obstculos,

realizaram-se duas anlises sobre nvel de desenvolvimento sustentvel no
Amap com reflexes sobre a atuao do zoneamento.
A primeira anlise, feita somente no Amap, fundamentou-se na
suposio de que o Amap melhorou seu nvel de desenvolvimento nos anos
de 2000 e 2006. Em 1996 o PZEE/AP publicou a verso preliminar do
diagnstico da 1 Aproximao e seus resultados poderiam ser aproveitados
para orientar as polticas pblicas e o planejamento do poder pblico estadual.
A segunda anlise fundamentou-se na conjectura de que os estados do
Amap e Acre tiveram seus planos plurianuais estaduais fundamentados no
conceito de desenvolvimento sustentvel, os resultados da 1 Aproximao
publicados e que seus respectivos nveis de desenvolvimento nos anos de 200
e 2006 poderiam ser diferenciados dos demais estados da Regio Norte.

4.4.1. O ndice de desenvolvimento sustentvel do Amap no perodo de

1991 a 2006

Visando mensurar o nvel de desenvolvimento sustentvel do Amap e

correlacionar com os produtos do PZEE no Amap para subsidiar uma reflexo
sobre a necessidade de uma metodologia de participao social para sua
implementao foi o propsito desse sub-tema. Tambm se objetivou fazer um
exerccio de mensurao dos nveis de desenvolvimento sustentvel composto
pelas variveis das dimenses ambiental, social e econmica formado por
dados secundrios. Esse exerccio ilustra a possibilidade de sugerir uma
metodologia para a execuo da 2 Aproximao do PZEE no Amap.
Construiu-se um ndice de Desenvolvimento Sustentvel (IDS) para os anos de
1991, 2000 e 2006. Essa metodologia foi comentada no Capitulo I, ser
detalhada de acordo com os resultados apresentados.
O IDS composto pelas dimenses social, econmica e ambiental, com
seus respectivos indicadores. Esses indicadores foram compostos por dados
secundrios, selecionadas de acordo com a confiabilidade institucional da
entidade coletora, com o objetivo de investigar algumas necessidades bsicas
humanas a uma boa condio de vida.
Devido indisponibilidade temporal da varivel para o perodo definido,
foram feitos alguns ajustes para cobrir o perodo estudado: a) Na varivel de
nmero de mdicos, os dados apresentados no ano 2006 foram coletados em
 244

2005; b) na varivel ndice de Gini os dados so provenientes dos Censos

Populacionais, exceto no ano de 2006 que oriundo da Pesquisa Nacional
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios e os outros so provenientes dos
censos populacionais; c) Na varivel comparecimento nas eleies, o dado
apresentado em 1991 referente ao ano de 1990; d) Nas variveis de Acesso
ao servio de gua, Coleta de lixo e esgoto os dados apresentados em 1991,
que so referentes ao ano de 1998; e) Na Taxa de crescimento populacional os
dados apresentados em 1991 foram coletados no ano de 1990, f) Na varivel
IDH o dado apresentado em 2006 foi coletado em 2004 e, g) Na varivel
Percentual de reas estadual ocupadas por UCs, foram feitos clculos de
acordo com decretos de criao de cada uma UC. Salienta-se que tais ajustes
no prejudicaram a anlise porque os dados inseridos nas variveis ajustadas
no extrapolam os anos de anlise.
Os intervalos de anlise correspondem a trs perodos de execuo do
PZEE no Amap. O primeiro perodo (1991) corresponde fase antes da 1
Aproximao, pois em 1991 o programa se encontrava praticamente inativo,
ele foi retomado no Amap em 1993. O segundo perodo (200) equivale ao
tempo de execuo da 1 Aproximao iniciada em 1995 e com a
disponibilidade da primeira verso do Macrodiagnstico em 1998. O terceiro
perodo (2006) est correlacionado com o perodo de dois anos depois da
publicao do Macrodiagnstico, tempo suficiente para terem ocorrido
mudanas no Estado.
Nota-se na Tabela 8 que a mdia de anos de estudo aumentou e o
percentual de pessoas analfabetas diminuiu. Isso pode indicar que houve uma
melhoria no setor de educao do Amap. Chama-se a ateno que tal fato
no sinaliza um aumento de novas escolas, mas de acrscimo de
disponibilidade de novas vagas para adultos pelo atendimento educacional
pblico, como por exemplo, o Programa Nacional de Educao na Reforma
Agrria (PRONERA).
Tabela 8: Indicadores socioambientais do Amap - 1991, 2000 e 2006.

VARIVEIS/ANO 1991 2000 2006 FONTE

Dimenso social
178
Mdia de anos de estudo (10 anos ou mais de idade) 5,1 7,3 7,4 MCT

178
Ministrio da Cincia e Tecnologia.
 245

VARIVEIS/ANO 1991 2000 2006 FONTE

179
Percentual de pessoas analfabetas (15 anos ou mais) 19,3 12,1 6,0 MEC/INEP
180
Esperana de vida ao nascer (anos) 67,3 68,2 69,8 MS/DATASUS
N de leitos hospitalares por 1.000 habitantes. 3,0 1,8 1,4 MS/DATASUS
N de mdicos por 1.000 habitantes. 0,3 0,4 0,8 MS/DATASUS
181
Taxa de mortalidade por homicdio por 1.000 habitantes. 18,7 32,7 35,1 MS/SIM
Taxa de crescimento populacional (%) 4,7 7,2 5,2 IBGE
Densidade demogrfica (habitante/km) 2,0 3,3 4,3 IBGE
Taxa de urbanizao (%) 80,9 89,0 93,7 MS/DATASUS
Razo de sexo182 100,7 100,8 100,8 MS/DATASUS
183
Comparecimento nas Eleies (%) 78,4 86,8 85,7 TSE
Dimenso econmica
ndice de Gini184 (desigualdade de renda) 0,6 0,6 0,4 IBGE
185
Taxa de balana comercial (saldo em %) 7,3 78,6 8,5 TCU
Dimenso ambiental
Taxa de desflorestamento 0,3 1,0 1,7 INPE
186
Percentual de reas estaduais ocupadas por UCs 14,36 5,77 43,47 IBAMA/SEMA
187
Acesso ao servio de gua encanada e tratada (% familiar) 28,8 50,2 54,6 MS/SIAB
Acesso ao servio de coleta de lixo domstico (% familiar) 41,8 56,5 73,8 MS/SIAB
Acesso ao servio de esgoto sanitrio (% familiar) 7,5 4,5 7,0 MS/ SIAB
Fonte: Autora.

A fim de observar melhor o comportamento das variveis no decorrer do

tempo, calculou-se a variao absoluta para cada ano e variao relativa entre
o primeiro e ltimo ano. Seus resultados esto mostrados na Tabela 9,
organizados em ordem decrescente da variao relativa entre os anos de 1991
e 2006.
Tabela 9: Variao dos indicadores socioambientais do Amap - 1991, 2000 e
2006.

VARIAO
PERCENTUAIS ABSOLUTOS VARIAO ABSOLUTA
RELATIVA
VARIVEIS (vrias unidades) (vrias unidades)
(%)

1991 2000 2006 91-00 00-06 91-06 91-06

Taxa de
0,3 1 1,7 0,7 0,7 1,4 82,35
desflorestamento
Percentual de reas
estaduais ocupadas 14,36 5,77 43,47 -8,59 37,7 29,11 66,97
por UCs

179
Ministrio da Educao/Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira.
180
Ministrio da Sade/Departamento de Informtica do SUS.
181
Ministrio da Sade/ Sistema de Informaes sobre Mortalidade
182
Quando a razo for maior que cem significa um nmero maior de homens e quando for o inverso significa um
nmero maior de mulheres. Admite-se equilbrio entre 98 e 102.
183
Tribunal Superior Eleitoral.
184
ndice de Gini foi calculado a partir da renda familiar dos domiclios permanentes.
185
Tribunal de Contas da Unio.
186
Salienta-se que foi feito um exerccio com as UCs estaduais e quase no houve modificao no ndice de
desenvolvimento sustentvel final.
187
Sistema de Informao da Ateno Bsica.
 246

VARIAO
PERCENTUAIS ABSOLUTOS VARIAO ABSOLUTA
RELATIVA
VARIVEIS (vrias unidades) (vrias unidades)
(%)

1991 2000 2006 91-00 00-06 91-06 91-06

N de mdicos por
0,3 0,4 0,8 0,1 0,4 0,5 62,5
1.000 habitantes.
Densidade
2 3,3 4,3 1,3 1 2,3 53,49
demogrfica
Acesso ao servio de
gua encanada e 28,8 50,2 54,6 21,4 4,4 25,8 47,25
tratada (% familiar)
Taxa de mortalidade
por homicdio por 18,7 32,7 35,1 14 2,4 16,4 46,72
1.000 habitantes.
Acesso ao servio de
coleta de lixo 41,8 56,5 73,8 14,7 17,3 32 43,36
domstico (% familiar)
Mdia de anos de
estudo (10 anos ou 5,1 7,3 7,4 2,2 0,1 2,3 31,08
mais de idade)
Taxa de balana
comercial (saldo em 7,3 78,6 8,5 71,3 -70,1 1,2 14,12
%)
Taxa de urbanizao 80,9 89 93,7 8,1 4,7 12,8 13,66
Taxa de crescimento
4,7 7,2 5,2 2,5 -2 0,5 9,62
populacional
Comparecimento nas
78,4 86,8 85,7 8,4 -1,1 7,3 8,52
Eleies
Esperana de vida ao
67,3 68,2 69,8 0,9 1,6 2,5 3,58
nascer
Razo de sexo 100,7 100,8 100,8 0,1 0 0,1 0,1
Acesso ao servio de
esgoto sanitrio (% 7,5 4,5 7 -3 2,5 -0,5 -7,14
familiar)
ndice de Gini (renda
familiar dos domiclios 0,6 0,6 0,4 0 -0,2 -0,2 -50
permanentes)
N de leitos
hospitalares por 1.000 3 1,8 1,4 -1,2 -0,4 -1,6 -114,29
habitantes.
Fonte: Autora.

Nota-se na Tabela 9 que embora o nmero de mdicos e leitos

hospitalares tenha tido acrscimos progressivos, eles so quase inversamente
proporcionais ao nmero de leitos hospitalares, nos anos de 1991, 2000 e
2006. Ao correlacionar esse fato com o crescimento populacional, acesso aos
servios de esgoto e a taxa de mortalidade por homicdio percebe-se que a
infra-estrutura hospitalar, de saneamento e de segurana no acompanharam
o aumento do nmero de pessoas.
A variao relativa da Taxa de urbanizao (13,66%) maior do que a da
Taxa de crescimento populacional (9,62%). Isso exprime que existe um
 247

processo de urbanizao no Amap, talvez motivado pela busca dos servios

pblicos e emprego.
Dentre os indicadores que tiveram uma variao positiva, nota-se que o
maior percentual de variao foi para as variveis de taxa de desflorestamento
(82,35%) e percentual de reas estaduais ocupadas por UCs (66,97%).
Se por um lado, ao relacionar-se esse fato com o primeiro objetivo do
PZEE de instrumento da poltica ambiental para subsidiar o planejamento
visando atender aos objetivos de conciliar o desenvolvimento e a conservao
ambiental, incluindo diminuir o desmatamento na Amaznia. Concluiu-se que
papel do PZEE de subsidiar os tomadores de deciso no suficiente diante
de uma situao que envolve um conjunto de fatores mais amplos. A
conciliao entre desenvolvimento e a conservao ambiental
responsabilidade do Governo Federal. A equipe tcnica do PZEE no
conseguiu envolver os atores sociais, no caso, os planejadores pblicos, seus
produtos so documentos tcnicos de difcil compreenso. O programa no
alcanou a eficcia188 esperada no Amap. Pois o planejamento governamental
pouco utilizou as suas indicaes de uso e ocupao do territrio.
Por outro lado, ao se comparar o valor absoluto dessas duas variveis em
intervalo maior de tempo relacionado extenso territorial do Amap de
143.453,7 km, mostrado no Grfico 14, observa-se que o desflorestamento
apresenta um percentual menor (1%) e pequeno quando comparado com as
reas ocupadas com UCS estaduais (6%). A equipe tcnica PZEE forneceu
contribuies para a indicao e delimitao de reas para a criao de UCs
no Amap. Esse fato mostra que os tcnicos do programa introduziram a
ferramenta de sistema de informao geogrfica no setores de planejamento
do Governo Estadual.

188
Compreende-se como eficcia a relao entre alcance das metas e tempo, desconsiderando-se os custos.
 248

Grfico 14: Amap: Criao de UCs e desmatamento situao em 2004.

Fonte: Banco Mundial (2005).

Objetivando uniformizar os indicadores e represent-los graficamente,

eles foram reescalonados em um intervalo de 0 a 1. Esse reescalonamento
considerou a anlise conjunta das condies socioambientais da regio e o
carter positivo ou negativo de cada um dos indicadores. A relao de um
indicador com o processo de desenvolvimento sustentvel d um carter
positivo ou negativo ao mesmo. Assim, os indicadores podem receber escores
de 0 a 1. Os indicadores positivos foram reescalonados em ordem crescente,
ou seja, o seu maior valor equivale a 1 e o menor equivale a 0, enquanto que
os indicadores negativos foram rescalonados em ordem inversa.
A frmula geral para a definio dos escores (E) :
Se a relao for positiva, o E = VO Vm
VM Vm
Se a relao for negativa, o E = VM - VO
VM - Vm
Onde Escore: E
Valor observado: VO
Valor mximo: VM
Valor mnimo: Vm
Os escores obtidos pelo reescalonamento foram agrupados nas
dimenses social, econmica e ambiental. Esses escores constituram trs
diagramas, uma para cada ano. Os diagramas, mostrados na Figura 23,
possibilitam maior visualizao espacial dos escores, e conseqentemente
melhor entendimento.
 249

Figura 23: Diagramas dos indicadores socioambientais do Amap - 1991, 2000 e 2006.
Fonte: Autora.
 250

Como exemplo, cita-se a varivel de Mortalidade por homicdio, seus

valores absolutos foram de 18,7; 32,7 e 35,1 nos anos de 1991, 2000 e 2006,
respectivamente. Essa varivel tem um carter negativo para uma boa
qualidade de vida, na dimenso social e no contribui positivamente para o
desenvolvimento sustentvel. O maior valor absoluto observado em 2006 foi de
35,1, esse valor depois de rescalonado teve o menor escore, ou seja, zero.
Aps o rescalonamento, os escores para essa varivel foram de 1,00; 0,15 e
0,00 nos anos de 1991, 2000 e 2006, respectivamente. Salienta-se que os
valores absolutos observados esto mostrados na Tabela acima.
As observaes dos diagramas, mostrados acima, permitem ver que a
segurana e a disponibilidade hospitalar para internaes eram maiores no ano
de 1991. Assim como a distribuio de renda era mais desigual. Quase uma
dcada depois, pode-se afirmar que a disponibilidade dos equipamentos
sociais foi menor que o crescimento populacional com surgimento de
problemas sociais de atendimento pblico, principalmente nos setores de
sade e educao. Em 2006, o processo de urbanizao aumentou, talvez
devido s poucas ofertas de suporte pblico para a educao, sade e de
oportunidades de trabalho no meio rural. Como houve aumento de
urbanizao, tambm houve um maior acesso a gua tratada e coleta de lixo.
Os diagramas dos indicadores socioambientais do Amap mostram o
aumento progressivo de suas reas radiais nos anos de 1991, 2000 e 2006,
isso significa que a situao socioambiental do Amap face ao
desenvolvimento sustentvel teve avano positivo gradual no processo de
desenvolvimento. Esse fato deveu-se a um conjunto de fatores que no so
exclusivos das aes do programa de ZEE, do Governo Estadual e Governo
Municipal, mas tambm das aes pblicas do Governo Federal..
Alm dos diagramas, tambm foram construdos ndices de
desenvolvimento sustentvel para cada ano. De acordo com Seplveda (2005),
o IDS pode ser obtido atravs da mdia ponderada dos ndices de cada
dimenso, os quais so obtidos pela mdia ponderada das variveis
consideradas (j transformadas em ndices para permitir a agregao). O IDS
geral formado pela agregao do IDS de todas as dimenses, ele foi dividido
em cinco classes: alta possibilidade de colapso (0 a 0,2 - cor vermelha), nvel
crtico (0,2 a 0,4 - cor laranja), nvel instvel (0,4 a 0,6 - cor amarela), nvel
estvel (0,6 a 0,8 - cor lils) e timo (0,8 a 1,0 - cor verde). Durante a execuo
 251

dos procedimentos metodolgicos para a anlise do Amap, fez-se a opo de

obter o IDS com mdia aritmtica sem ponderaes, mostrados no Grfico 15.
Observou-se, no Grfico 15, que as dimenses social e ambiental tiveram
um acrescimento de seus maiores valores individuais de IDS para cada o ano.
Ao correlacionar os IDSs das dimenses sociais e ambiental, com as
variaes absolutas de suas respectivas variveis, se percebeu que a
dimenso social foi impulsionada pelo acesso aos servios de gua tratada e
coleta de lixo domstico, servios existentes somente nas reas urbanas,
enquanto que a dimenso ambiental foi influenciada pelas reas estaduais
ocupadas por UCs.

Grfico 15: IDS do Amap nos anos de 1991, 2000 e 2006.

Fonte: Autora.

O Grfico 15 tambm mostra que houve um aumento de IDS geral no

Amap no perodo estudado, o IDS do Estado passou do nvel instvel, no
perodo de 1991 a 2000, para estvel em 2006.

4.4.2. Os biogramas dos estados da Regio Norte em 2006

O objetivo principal dessa anlise foi mostrar o grau de desenvolvimento

do estado do Amap em 2006 comparado com os estados da Regio Norte
que tiveram os resultados do zoneamento previstos e executados de acordo
com as orientaes metodolgicas da coordenao nacional do programa189.
Assim, os estados selecionados foram: Acre (AC), Amap (AP), Amazonas
(AM), Par (PA), Rondnia (RO), Roraima (RR) e Tocantins (TO).

189
No estado do Mato Grosso as atividades previstas no so exatamente de ZEE, so relacionadas ao ordenamento
territorial e no Maranho sua execuo seguiu tambm as orientaes do GERCO (MMA, 2000 (a), 2001 (b), 2002,
2003 e 2004).
 252

Teve tambm como objetivo o exerccio de elaborar e aplicar um sistema

de indicadores que possibilitassem o diagnstico bsico de reas remotas com
dados secundrios aplicveis ao PZEE.
A comparao entre o grau de desenvolvimento dos estados da Regio
Norte correlacionada com as aes do PZEE favorece uma reflexo sobre o
programa nesses estados.
A reflexo sobre o Biograma, os resultados do PZEE e a anlise da
proposio e execuo dos planos plurianuais poder mostrar se a
adicionalidade190 da ao poltica dos Governos Estaduais do Acre e Amap
em inserir o PZEE como prioritrio em seus Planos Plurianuais distinguiu esses
estados dos demais que no tiveram esse apoio pblico. Entende-se
adicionalidade como uma ao que pode modificar o grau de desenvolvimento
de determinado sujeito, nesse raciocnio, a ao de um agente pblico provoca
um beneficio adicional no processo de desenvolvimento (TAFTIE, 1997). A
Figura a seguir ilustra o efeito da adicionalidade.

Figura 24: Efeito da adicionalidade.

Fonte: TAFTIE (1997, p. 14).

A modelagem desse estudo uma adaptao do Biograma e ndice de

Desenvolvimento Sustentvel (IDS), propostos por Seplveda (2005). Ela se
fundamenta em quatro pilares tericos: a) nos conceitos de sustentabilidade de
Sachs (2002); b) na metodologia para estimar o nvel de desenvolvimento
sustentvel de territrios rurais, conhecidos como Biograma191, proposta pelo
Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA) (SEPLVEDA
et al., 2005); c) na modelagem adaptativa dessa metodologia para territrios

190
Para estimar a adicionalidade pode-se comparar atores (regies, segmentos ou empresas) que tenha recebido
recursos com um grupo no apoiado pela agncia. Em outros casos pode-se estimar o que poderia ter ocorrido sem o
apoio pblico. Ela tambm usada como critrio de avaliao pelos pases da OCDE (TAFTIE, 1997).
191
Biograma um diagrama multidimensional que representa graficamente o estado de um sistema (SEPLVEDA et
al., 2005, p. 18).
 253

rurais (MDA, 2007); e d) na proposio conceitual-operacional de indicadores

de desenvolvimento sustentvel do IBGE (2004). A seleo dos indicadores
levou em conta o conceito de sustentabilidade, priorizando os indicadores do
desenvolvimento sustentvel, considerados do IBGE. Porm, como apoio para
as anlises foram utilizados outros indicadores mais antigos, adotados h mais
tempo por entidades oficiais e fundamentados nos preceitos do ndice de
Desenvolvimento Humano.
O desenvolvimento sustentvel do Amap foi estimado atravs de 24
indicadores, agrupados em seis dimenses: social, demogrfica, poltico-
institucional, econmica, ambiental e cultural, mostrados no Quadro 21. As
aferies feitas para essas dimenses, com mdia aritmtica, compuseram o
IDS. As variveis mostradas no Quadro 22 foram compostas a partir de
clculos de dados secundrios compilados do INPE, IBGE, IPEA, MDS,
Ministrio da Sade, Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Anexo 13).
CODIFICA
DIMENSES VARIVEIS192 -O / FONTE
CARTER
Taxa bruta de freqncia escolar (7 a 22
ESCO (+) IBGE/PNAD
anos).
Leitos hospitalares por mil habitantes. LEIT (+) MS/DATASUS
Social Benefcios sociais para a populao residente. BENE (+) MDS
Mortalidade por homicdios por 100 mil
MORT (-) MS/DATASUS
habitantes
Razo de sexo SEXO (+/-) IBGE/PNAD
Densidade demogrfica DEMO (+) IBGE/PNAD
Grau de urbanizao URBA (+) IBGE/PNAD
Razo de dependncia demogrfica (pop.
Demogrfica DEPE (-) IBGE/PNAD
Inativa/ativa)
Dependncia oramentria estadual (relao
DEOR (-) STN
a Unio).
Gasto pblico com ordenamento territorial GPOT (+) STN
Poltico- Gasto pblico com cincia e tecnologia CIEN (+) STN
Institucional Gasto pblico com proteo ao meio ambiente AMBI (+) STN
Comparecimento s eleies VOTA (+) STE
PIB estadual per capita PIBH (+) IPEA
ndice de Gini para renda (populao em
GINI (-) IPEA
idade ativa PIA)
Rendimento mensal familiar per capita at
Econmica REND (-) IBGE/PNAD
SM.
Balana comercial (exportao e importao)
BALA (+) IPEA
US$ FOB (mil)
Taxa de Desflorestamento DESF (-) INPE
Ambiental Acesso ao servio de esgotamento sanitrio SANI (+) IBGE/PNAD
IBGE/PNAD
Acesso ao servio de coleta de lixo domstico LIXO (+)

192
Para as variveis de Benefcios sociais para a populao residente e PIB estadual per capita, o ano de referncia
foi 2007.
 254

Despesa financeira do patrimnio cultural PATR (+) IPEA

Cultural Despesa financeira da difuso cultural DIFU (+) IPEA
Despesa financeira de outras funes
FINA (+) IPEA
culturais
Quadro 22: Descrio dos Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel por dimenso.
Fonte: Autora.

Os valores das variveis selecionadas para se verificar o desenvolvimento

sustentvel nos estados da Amaznia Legal esto mostrados na Tabela 10. A
observao desses valores permite algumas inferncias mais gerais. O estado
do Par tem a maior ocorrncia dos valores mais altos que os demais.
Em observncia a Tabela 10, registra-se que o Par apresentou o a Taxa
bruta de frequncia escolar o maior percentual (18,86%), quase o dobro do
total dos percentuais dos outros estados. Tambm notou-se que Rondnia
apresentou o maior percentual (40,29%) de mortalidade por homicdio, seguida
pelo Amap (35,09%). Enquanto que Roraima tem os maiores percentuais de
acesso aos servios de esgoto sanitrio (71,96%) e coleta de lixo domstico
(71,96%).
Tabela 10: Valores observados nos estados do AC, AP, AM, PA, RO, RR e TO
- 2006.

VARIVEIS/ESTA
ACRE AMAP AMAZONAS
DOS
ESCO 0,56 0,11 5,87
LEIT 1,99 1,44 1,61
BENE 50,50 38,48 43,45
MORT 23,52 35,09 22,54
SEXO 102,44 98,40 104,45
DEMO 0,23 0,23 0,47
URBA 69,56 93,70 77,63
DEPE 74,04 63,36 66,98
DEOR 59,19 68,99 26,05
GPOT 0,35 0,00 0,00
CIEN 0,98 0,28 0,53
AMBI 0,23 0,09 0,06
VOTA 72,34 77,53 76,91
PIBH 648,38 511,88 462,78
GINI 0,56 0,45 0,47
REND 37,30 31,25 32,88
BALA 17.516,00 117.166,00 (4.724.652,00)
DESF 12,08 1,70 2,04
SANI 40,18 28,16 57,11
LIXO 40,18 28,16 57,11
PATR 0,25 0,01 0,04
DIFU 0,25 0,22 1,01
FINA 0,24 0,12 0,15
VARIVEIS/ESTA
PAR RONDNIA RORAIMA TOCANTINS
DOS
ESCO 18,86 0,15 0,10 2,19
LEIT 1,74 1,51 1,33 1,84
 255

VARIVEIS/ESTA
PAR RONDNIA RORAIMA TOCANTINS
DOS
BENE 39,63 50,54 38,11 57,01
MORT 28,95 17,51 40,29 16,99
SEXO 99,05 103,52 103,51 99,55
DEMO 0,18 0,69 0,14 0,18
URBA 75,20 82,33 68,19 74,08
DEPE 66,47 66,21 55,90 62,25
DEOR 39,01 66,78 39,21 53,99
GPOT 0,00 0,07 0,00 0,00
CIEN 0,07 0,04 0,00 0,49
AMBI 0,03 0,01 0,10 0,11
VOTA 75,86 76,52 74,59 74,70
PIBH 529,82 353,94 428,01 438,39
GINI 0,50 0,56 0,54 0,53
REND 38,08 33,33 32,19 35,20
BALA 6.063.611,00 15.300,00 253.578,00 179.272,00
DESF 17,04 3,57 33,80 10,73
SANI 54,97 71,96 47,60 20,92
LIXO 54,97 71,96 47,60 20,92
PATR 0,06 0,00 0,00 0,04
DIFU 0,50 0,38 0,06 0,47
FINA 1,57 0,00 0,00 0,11
Fonte: IBGE, MD, MS, STN, IPEA.

Visando padronizar os indicadores, os valores dos mesmos foram

reescalonados a partir do conjunto de unidades territoriais. Seu carter foi
definido de acordo com a sua relao com o conceito de desenvolvimento
sustentvel.
A anlise dos valores observados das variveis e seus respectivos
escores, mostrados na Tabela 11, indicam que, o Amap que tem as suas
florestas mais conservadas e a maior concentrao populacional urbana.
Nesse contexto, destacou-se Rondnia por ter apresentado a maior taxa de
desflorestamento (33,80%). Possivelmente relacionada ao destaque que tem
Rondnia com o maior percentual da agropecuria no PIB de 27,37%. Vale a
pena lembrar que Rondnia justificou como produto da 1 Aproximao a
publicao de um zoneamento agroecolgico. Isso mostrou os interesses locais
de expanso das atividades agrcolas.
O Amap teve a maior taxa de urbanizao (93,70%) dentre os demais
estados e densidade demogrfica de 0,23%, e Roraima teve a maior densidade
demogrfica (0,69%) e urbanizao de 82,33%. Isso pode refletir a diversidade
da ocupao territorial nesses estados. O Amap tem a maioria de suas terras,
cerca de 60,41%, com ocupaes definidas por usos institucionais federais
(IEPA, 2006), enquanto que Roraima, tem a maior parte de suas terras
 256

ocupadas esto sob o domnio da Unio (90%). Os objetivos da 1

Aproximao tambm so divergentes, o zoneamento no Amap visava
subsidiar o planejamento e gesto territorial com legitimao social
(GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2002), j em Roraima o programa visou
dar suporte a implementao de projetos voltados implantao de plos
agrcolas, de explorao de recursos minerais e hdricos e a melhor utilizao
dos servios ambientais (GOVERNO DO ESTADO DE RORAIMA, 2001). Em
vista desses fatos, vale a pena lembrar que o PZEE no Amap e Roraima teve
finalidades diferentes, um voltado para o desenvolvimento sustentvel e outro
com um enfoque mais econmico.
A condio de pobreza quando comparada com os outros estados da
Regio Norte razovel razovel no Amap e Rondnia. Nesses estados
cerca de 38,48% e 38,11%, respectivamente, tm famlias residentes tm
rendimento mensal familiar per capita abaixo de meio salrio mnimo. Nesse
contexto destacaram-se com maiores percentuais os estados do Acre (50,50%)
e Roraima (50,54%) indicando uma maior desigualdade econmica monetria.
Alm da condio de pobreza nota-se na Tabela 11 que a maior
desigualdade da distribuio de renda registrada foi no estado de Rondnia
(ndice de Gini de 0,56) com o menor escore, no caso, zero.
Tabela 11: Escores das variveis nos estados do AC, AP, AM, PA, RO, RR e
TO - 2006.

VARIVEIS/ESTADOS ACRE AMAP AMAZONAS

ESCO 0,02 0,00 0,31

LEIT 1,00 0,16 0,42
BENE 0,66 0,02 0,28
MORT 0,72 0,22 0,76
SEXO 0,67 0,00 1,00
DEMO 0,16 0,16 0,60
URBA 0,05 1,00 0,37
DEPE 0,00 0,59 0,39
DEOR 0,23 0,00 1,00
GPOT 1,00 0,00 0,00
CIEN 1,00 0,29 0,55
AMBI 1,00 0,35 0,23
VOTA 0,00 1,00 0,88
PIBH 1,00 0,54 0,37
GINI 0,00 1,00 0,79
REND 0,11 1,00 0,76
BALA 0,44 0,45 0,00
DESF 0,68 1,00 0,99
SANI 0,38 0,14 0,71
LIXO 0,38 0,14 0,71
PATR 1,00 0,03 0,18
DIFU 0,20 0,17 1,00
 257

FINA 0,15 0,08 0,10

VARIVEIS/ESTADOS PAR RONDNIA RORAIMA TOCANTINS
ESCO 1,00 0,00 0,00 0,11
LEIT 0,61 0,27 0,00 0,77
BENE 0,08 0,66 0,00 1,00
MORT 0,49 0,98 0,00 1,00
SEXO 0,11 0,85 0,84 0,19
DEMO 0,06 1,00 0,00 0,07
URBA 0,27 0,55 0,00 0,23
DEPE 0,42 0,43 1,00 0,65
DEOR 0,70 0,05 0,69 0,35
GPOT 0,00 0,19 0,00 0,00
CIEN 0,07 0,04 0,00 0,50
AMBI 0,13 0,00 0,42 0,46
VOTA 0,68 0,81 0,43 0,45
PIBH 0,60 0,00 0,25 0,29
GINI 0,50 0,00 0,21 0,29
REND 0,00 0,70 0,86 0,42
BALA 1,00 0,44 0,46 0,45
DESF 0,52 0,94 0,00 0,72
SANI 0,67 1,00 0,52 0,00
LIXO 0,67 1,00 0,52 0,00
PATR 0,25 0,00 0,00 0,16
DIFU 1,00 0,00 0,00 0,11
FINA 0,61 0,27 0,00 0,77
Fonte: Autora (dados rescalonados do IBGE, MD, MS, STN, IPEA.).

A observao dos escores apresentados na Tabela 11 permite se fazer

alguns comentrios sobre o Amap. Em relao situao poltico-institucional
destacou-se o Amap com um menos escore (0,44) e por ter a maior
dependncia oramentria com a Unio, pois cerca 68,99% de seu oramento
depende do repasse de verbas do governo federal, no tem despesas pblicas
com o ordenamento territorial e tem pouqussimas despesas com a
preservao e conservao ambientais chegando ao gastar 0,09% de sua
despesa total. Tambm Roraima teve um escore pequeno (0,46) com destaque
devido dependncia oramentria com a Unio (68,78%), mas com despesas
com o ordenamento territorial maior do que o Amap (0,07%). Isso mostra que
ambos os estados tm pouca autonomia sobre seu oramento e tambm sobre
o seu territrio e os recursos naturais, sendo vulnervel s decises do poder
federal.
No que diz respeito s questes econmicas, o Amap teve um escore
mdio (0,54). Esse estado teve a sua economia baseada no setor tercirio que
representa 72,27% do PIB em 2005, sendo a administrao pblica o maior
contribuinte com cerca de 57,77% do PIB total; seguida da componente de
Comrcio e Reparao Veculos (22,29%). Embora o Acre tenha o maior
escore nessa varivel (1,0) e Roraima um dos menores escores (0,25). Eles se
 258

encontram na mesma situao do Amap, ou seja, o Acre e Roraima com

52,24% e 67,83% no setor tercirio e 70,19% e 58,15% da administrao
pblica, respectivamente. Desse modo, se entende que as economias desses
estados para sua dinamizao, so dependentes do financeiro proveniente das
rendas dos servidores pblicos (IPEA, 2005).
Embora a balana comercial do estado do Amap seja positiva, seu
escore e de 0,45. Em 2007, a sua exportao foi composta por produtos
extrativistas, com predominncia de minrios (61,64%) (MDIC, 2007).
Os dados da Secretaria de Estado de Indstria e Comrcio (SEICOM)
indicam que o Amap tem um perfil econmico dominado pelo extrativismo,
principalmente mineral e vegetal. Em 2007, o valor monetrio total dos
produtos exportados pelo estado foi de U$ (FOB) 54.767.876,00, sendo os
produtos principais o ouro (47,77%), madeira em estilhas/cavacos (30,36%),
cromita (13,78%), mangans (2,16%) e ferro (1,92%), correspondendo a
95,85% do total das exportaes (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2007).
Depois de obter os escores de cada varivel e discutir alguns pontos
importantes comparando os outros estados com o Amap, foi construdo, com
mdia aritmtica, um ndice de desenvolvimento sustentvel para cada
dimenso. Esses ndices parciais formaram, pela mdia aritmtica, o ndice
geral que definiu o grau de desenvolvimento sustentvel apresentado nos
Biogramas, Figura 25.
Os biogramas193 so grficos de radar, onde as dimenses esto
representadas pelos eixos que irradiam do ponto central. O preenchimento da
rea contgua, entre os eixos, so cores que representam o grau de
desenvolvimento sustentvel de cada Estado, representados pelas cores
correspondentes s classes do IDS (SEPLVEDA, 2005).
Observa-se nos biogramas mostrados na Figura 25 que o estado do
Amazonas teve um grau de desenvolvimento sustentvel estvel, enquanto
que os estados do Amap, Acre, Par, Roraima, Tocantins. Apesar de
Rondnia ter apresentado um escore mdio do ndice parcial ambiental, esse
estado teve um grau de desenvolvimento sustentvel instvel.

193
O biograma um indicador multidimensional de representao grfica, cujo significado se baseia no conceito de
imagem do estado de um sistema. Essa imagem representa o grau de desenvolvimento sustentvel em questo, seus
aparentes desequilbrios entre as diferentes dimenses e, por fim, os diferentes nveis de conflitos existentes
(SEPLVEDA, 2005, p. 229).
 259

Figura 25: Biogramas dos estados da Regio Norte, 2006 (continuao).

Fonte: Elaborao da autora
 260

A anlise dos biogramas pode ser feita em conjunto ou separadamente.

Em conjunto mais fcil, pois basta olhar as cores e valores dos biogramas, j
a observao individual requer um pouco mais de ateno. necessrio
lembrar a elaborao do biograma, uma padronizao das variveis (0 a 1) e
que o IDS geral foi construdo pela mdia aritmtica dos IDS das dimenses,
Grfico 16.

Grfico 16: IDSs dos estados da Regio Norte, 2006

Fonte: Autora

Nota-se no Grfico 16 que dentre os estados da Regio Norte, o

Amazonas teve o maior IDS e foi o nico considerado estvel, pois ele
apresentou o maior escore para a dimenso ambiental (0,85) e bons escores
nas dimenses social, demogrfica e poltico-institucional. Comparado com os
demais estados estudados, o Amazonas tem a menor concentrao de renda
(ndice de Gini de 0,47), pouco desmatamento (2,04%) e extensa cobertura
floresta. Salienta-se que o PZEE teve como um dos seus objetivos a
elaborao participativa de estratgias de desenvolvimento sustentvel
incorporando as macro-polticas para o Estado (GOVERNO DO AMAZONAS,
2007). Parte de sua execuo foi realizada por meio de fruns participativos
constitudos com o objetivo de estabelecer estratgias de ao conjunta entre
os rgos que o compem para promover o ordenamento e a gesto territorial
para o desenvolvimento sustentvel do Estado (CORTINES e VALARELLI,
2008, p. 13). O ZEE/AM subsidiou as polticas pblicas focadas na criao de
reas protegidas visando conter a expanso dos desmatamentos e a grilagem
de terras. Tambm apoiou as aes de rgos governamentais como Agncia
de Florestas e Negcios Sustentveis (AFLORAM) como capacitaes de
manejo florestal, INCRA (criao de PAs) e o IBAMA (fiscalizao integrada)
(IPAAM, 2007). Apesar da equipe tcnica do PZEE/AM no ter concludo a 1
 261

Aproximao, sua interao e transversalidade poltica com rgos pblicos

obteve boas aes prticas de gesto territorial.
evidente que o intervalo do IDS geral chamado de desempenho estvel
do Amazonas na verdade resultado de vrios fatores endgenos e exgenos
da comunidade amazonese.
No biograma do Amap, destacaram-se as dimenses ambiental e
econmica. Elas se destacaram devido aos altos escores de desflorestamento
(escore 1, valor percentual da taxa baixo). Relacionando o desenvolvimento
sustentvel ao zoneamento, pode ser dizer que embora o programa na 1
Aproximao tenha sido realizado em todo o seu territrio e publicado em
2002, seus objetivos iniciais, de subsidiar o planejamento e a gesto territorial,
no foram alcanados. Essa afirmao194 se fundamenta quando se verifica
que os produtos do zoneamento no foram levados em conta pelos PPAs
estaduais. As entrevistas como tcnicos da SEPLAN/AP confirmam que o
ZEE/AP tem sido chamado a participar do planejamento quando preciso
identificar reas disponveis para criao de UCs, sua transversalidade poltica
ainda no alcanou a plenitude. Semelhante ao Amazonas, o estado do Amap
teve um desempenho estvel devido aos outros fatores endgenos e exgenos
e tambm por causa da capacidade governamental195 do estado do Amap.
O estado do Acre teve destaque por apresentar o mais alto valores de
escores das variveis de gasto pblico com ordenamento territorial (1,0), com
cincia e tecnologia (1,0) e proteo ao meio ambiente. Essas variveis
pertencem a dimenso poltico-institucional. O Acre o estado nortista que
mais teve gasto pblico com o ordenamento territorial (0,35%), cincia e
tecnologia (0,98%) e proteo ao meio ambiente (0,23%). Segundo a
entrevista com Janete Santos196 (2008), o zoneamento foi um instrumento
estratgico para o planejamento e gesto territorial no Acre, sua execuo teve
a participao ativa de todos os setores governamentais e sociedade civil em
todas as suas fases de execuo. Salienta-se que os participantes tm sido
motivados pela expectativa de resolver os problemas fundirios. Os seus
produtos foram respaldados pela sociedade acreana e subsidiaram as

194
Essa verificao j foi comentada nesse captulo, no item 4.3.5. chamada de planejamento estadual e o PZEE no
Amap.
195
A capacidade de governo uma capacidade ou direo e refere-se ao acervo de tcnicas, mtodos, destreza,
habilidades e experincias de um ator e sua equipe de governo, para conduzir o processo social a objetivos
declarados, dados a governabilidade do sistema e o contedo propositivo do projeto do governo (MATUS, 1993.p, 61).
196
Noticia fornecida por Maria Janete Souza dos Santos. (ex-coordenadora e membro do ZEE/AC, 1991-2003).
Braslia, fevereiro de 2008.
 262

negociaes de uso e ocupao do territrio e recursos naturais e orientaram

alguns programas e polticas pblicas de gesto territorial. Desses programas
elaborados a partir dos produtos do PZEE no Acre destacaram-se o Programa
de Desenvolvimento Sustentvel do Acre; o Programa de Apoio s Populaes
Indgenas do Acre; o Programa Estadual de Reforma Agrria, a criao do
Instituto Estadual de Terras; a criao do Sistema Estadual de reas Naturais
Protegidas; a Poltica Estadual de Recursos Hdricos; a criao do Sistema
Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos do Estado do Acre e o Pacto
Agrrio.
No que diz respeito participao e transversalidade do PZEE no Acre,
diz-se que o programa considerado como uma experincia de referncia:
O ZEE no Acre um instrumento intrinsecamente transversal,
pois busca integrar os aspectos ecolgicos e econmicos.
Pesquisadores consideram-no uma possibilidade de promover
modelos de desenvolvimento ambientalmente sustentveis, e
por isso tem sido referenciado em polticas variadas. Sua
metodologia de formulao complexa e sua implementao
difcil, porque as formas de ocupao do territrio so muito
dinmicas, e porque ao tentar implantar padres produtivos sob
critrios ambientais encontram-se muitas resistncias. Pode-se
dizer que o ZEE um instrumento novo e em conformao
(GRAFF, 2005, p.150).

Embora o PZEE no Acre tenha o diferencial de estar atrelado ao

planejamento pblico participativo por meio do plano plurianual estadual, Seus
produtos tm poucas orientaes para o setor produtivo. A agricultura
convencional no Acre ainda prevalece sobre a agro-florestal e a extrao de
madeira prepondera sobre os demais produtos florestais e com poucas
indstrias. Isso pode justificar sua posio na classificao no Biograma, no
que se refere a dimenso econmica ser menor que as demais.
No biograma do estado do Par, a dimenso econmica teve destaque,
sendo maior do que a dimenso econmica dos outros estados estudados. Isso
ocorreu devido o Par ter a balana comercial positiva, maior que os outros
estados. O Par o maior exportador de minrios da Regio Norte. Quanto ao
zoneamento, a 1 Aproximao foi concluda em 1992, seus produtos
respaldaram aes na infra-estrutura, atividades econmicas e criao de
UCs.
No biograma de Roraima destacam-se as dimenses ambiental e
demogrfica com os maiores valores de IDSs parciais da Regio Norte. O
Governo Estadual esteve preocupado em promover a agropecuria em seu
 263

territrio e o zoneamento devia indicar reas de expanso para essa atividade,

por isso ele foi agroecolgico. Embora ele no tenha sido concludo, seus
produtos como base para o inicio do critrio para o projeto de regionalizao e
deu indicaes de aptido agrcola serviram para orientar os projetos
governamentais de produo de gros (GOVERNO ESTADUAL DE RORAIMA,
2007). Sua dependncia oramentria com a Unio e seus gastos nfimos com
a cultura contriburam para ter um IDS geral de instabilidade.
O biograma de Tocantins mostra que a dimenso social e maior que as
suas demais dimenses, assim como em relao dimenso social de outros
estados. Isso se deveu ao registro de baixa mortalidade por homicdios (16,99
casos para mil habitantes). Seu IDS geral foi considerado como crtico devido
ao baixo valor da dimenso ambiental, j foi registrado um baixo percentual das
taxas de acesso ao servio de esgoto sanitrio (20,92%) e acesso ao servio
de coleta de lixo domstico (20,92%). O zoneamento na fase da 1
Aproximao foi agroecolgico e deu embasamento para a implantao de
novas UCs de proteo integral por meio das indicaes de reas potenciais
para a conservao ambiental (GOVERNO DE TOCANTINS, 2007).
O estado de Rondnia foi o nico da Regio Norte a obter um IDS geral
com a classificao de grau de desenvolvimento crtico. Isso foi devido aos
baixos valores dos ndices de todas as suas dimenses, em especial a cultural
e social. No foi registrado nenhum gasto pblico com a cultura e sua
densidade demogrfica e um desequilbrio entre a razo dos sexos, com
predominncia da populao masculina sobre a feminina. Os resultados do
zoneamento na fase da 1 Aproximao foram provenientes de um
zoneamento agroecolgico e foi criticado por usar quase que exclusivamente
dados secundrios.
O estado do Amap que teve o IDS geral classificado como instvel. Isso
teve reflete tambm que: 1) os Planejamentos Plurianuiais foram executados
sem enfocar os principais problemas sociais e econmicos; 2) os resultados da
1 Aproximao no foram bem utilizados pelos governantes amapaenses,
seus resultados no foram satisfatrios, tiveram pouca articulao e
transversalidade nos setores pblicos e pouca influncia nas tomadas de
deciso. Mas tais comprovaes sero possvel de serem confirmadas ou
refutadas por meio de estudos mais profundos, o que no o propsito nesse
momento.
 264

4.5. A FASE DA 2 APROXIMAO DO ZEE NO SUL DO AMAP

A descrio e discusses sobre a fase de zoneamento chamada de 2

Aproximao no sul do estado do Amap tm como principal fonte as
entrevistas realizadas com membros da equipe tcnica no perodo de 1995 at
2008197 (vide Anexo 17).
O PZEE na rea Sul do Amap foi executado durante a fase da 2
Aproximao pela equipe tcnica. Essa fase teve como objetivo geral subsidiar
o planejamento e a gesto territorial sob duas dimenses. A primeira seria no
nvel das polticas pblicas voltadas para a regulao do territrio (instrumento
de regulao). A segunda seria no nvel das polticas setoriais voltadas para a
utilizao produtiva do territrio - instrumento de indicao de ocupao
territorial e uso dos recursos naturais (RABELO et al, 2001).
De acordo com a entrevista com Rabelo, em 2005, a 2 Aproximao foi
possvel de ser executada por causa do apoio federal ao programa ZEE. A
execuo dessa fase gerou o documento chamado de Atlas do zoneamento
ecolgico-econmico da rea sul do estado do Amap: ordenamento territorial
da regio sul do Amap - ZEE/AP publicado pelo Governo do Estado do
Amap, em 2000.
Os principais atores sociais presentes na rea Sul e envolvidos no uso e
ocupao do solo e os recursos naturais foram as representaes institucionais
do poder executivo, parlamentares, Poder Judicirio, organizaes no-
governamentais ONGs, empresas mineradoras (CADAM e gua Boa),
empresa de papel e celulose (JARCEL), cooperativas (COOMARU, COMAJA,
ATEX-MA e outros), madeireiros (serrarias), agricultores, castanheiros,
comerciantes, pecuaristas e garimpeiros (entrevista com Rabelo em 2006).
A participao social no PZEE na rea Sul do Amap ocorreu em etapas
e com grupos sociais diversos, dependendo da necessidade de trabalho da
equipe tcnica (PZEE/AP, 2001). Na primeira fase, foram realizados vrios
encontros, por localidades. Eles visavam informar a sociedade civil, as
empresas e as secretarias governamentais sobre a existncia e os objetivos do
programa ZEE e fazer um reconhecimento territorial e um levantamento de
dados locais. Concomitantes aos encontros comunitrios ocorreram reunies
com os tcnicos governamentais, para disseminar os resultados, informar

197
Ex-coordenador Benedito Vitor Rabelo; coordenador Antonio Tebaldi Tardin e os tcnicos Elias de Souza vila e
Rosa Maria de Souza Melo.
 265

sobre os produtos previstos e contribuir para a elaborao e execuo de

projetos e programas do Plano Plurianual Estadual (entrevista com Rabelo em
2005).
Alm da produo de um Atlas, o ZEE teve aes efetivas na rea Sul,
dentre as quais destacaram-se a participao tcnica em diversos grupos de
trabalho governamentais, voltados para assuntos tais como: negociao de
conflitos de terra no municpio de Vitria do Jari e Laranjal do Jari; execuo de
planos de desenvolvimento sustentvel agrcolas em projetos de
assentamentos agroextrativistas do Marac; estudos sobre a cadeia produtiva
da castanha-da-amaznia na RDS do Iratapuru e a definio com
recomendaes das reas que foram abrangidas pela Lei 1028 (12/07/2006),
que dispe sobre a criao e gesto da Floresta Estadual do Amap entrevista
com Tardin, em 2005.
Na segunda fase do diagnstico, foi feita a apresentao, validao e
refinamento dos dados j discutidos junto aos atores sociais envolvidos. Nessa
etapa, aconteceram grandes seminrios nos municpios de Laranjal do Jari
(sede municipal, comunidade de gua Branca/St Clara), Mazago (sede
municipal e comunidade do Marac) e Vitria do Jari (sede municipal e
comunidade de Jarilndia). Durante os seminrios, alm das comunidades
locais, foram envolvidos ONGs, empresrios e os setoriais dos governos
federal, estadual e municipal entrevista com Rabelo, em 2006.

4.5.1. Os recursos financeiros

Os recursos financeiros do PZEE do Amap vieram do PP-G7, com a

contrapartida do Governo Estadual. O total dos custos da fase de zoneamento,
chamada de 2 Aproximao, foi de R$ 473.735,00, cerca de R$ 18,5 por km e
R$ 11,5 por habitante (MMA, 2001b).
Os recursos humanos utilizados foram membros da equipe tcnica,
tcnicos externos ligados a instituies parceiras (Embrapa e IBGE), e
consultores em servio (UFRJ, INPE, IRD e outros). A contratao de
consultoria foi feita para aquelas questes em que o IEPA no tinha
especialista disponvel. Nesses casos, cada consultoria se fez acompanhar de
membros da equipe, com formao e/ou capacitao bsica no referido tema.
O custo total envolvido com a execuo dos trabalhos temticos no ano de
1999 correspondeu a R$ 89.500,00 (RABELO, 2005).
 266

4.5.2. A metodologia: da teoria prtica

Conforme descrito no Captulo III, a metodologia utilizada pela equipe do

PZEE/AP para a 2 Aproximao foi adaptada da Metodologia de
Detalhamento para a Execuo do Zoneamento Ecolgico-Econmico pelos
Estados da Amaznia Legal (MMA/SDS, 1997). Essa adaptao, de acordo
com PZEE/AP (2001), foi possvel, devido s experincias adquiridas pela
equipe do tcnica durante a execuo da 1 Aproximao.
Na 2 Aproximao, a carta temtica de vulnerabilidade natural eroso
do solo foi obtida pela juno das cartas temticas de vegetao, pedologia,
geomorfologia e geologia, definidas por Crepani et al. (1995), na proposta da 1
Aproximao (SAE, 1991-1992). J a carta temtica de potencialidade social foi
elaborada a partir de ajustes da proposta do MMA/SDS/1997 (vide Anexo1).
A metodologia adotada pela equipe do PZEE/AP na 2 Aproximao
difere da proposio metodolgica feita pelo MMA/SDS (1997). Primeiro,
porque eles usaram dados primrios. Segundo, porque, alm de usar os
indicadores propostos, foram utilizados outros indicadores no-previstos (vide
Figura 26).
Os levantamentos de dados elevaram os custos financeiros, porm
permitiram a busca de novas opes que possibilitaram a adaptao da
metodologia proposta para as realidades locais ilustrada pela na Figura 26,
(RABELO, 2005).
 267

Figura 26: Fluxograma metodolgico executado pela ZEE/AP na rea sul.

Fonte: Autora.
Ressalta-se que a metodologia do MMA/SDS (1997) representou avanos
operacionais para o zoneamento, como, por exemplo, a proposta de juno dos
meios natural e humano em uma nica carta. Porm, ao ser executada pela
equipe do Amap, ela precisou de ajustes para superar alguns obstculos
metodolgicos. De acordo com os produtos obtidos, destacaram-se alguns
problemas e alternativas adotadas pela equipe do PZEE/AP apontados por
Rabelo e Tardin em entrevista (2006), alguns documentos e publicaes a
respeito, comentados a seguir.

- Carta de vulnerabilidade natural eroso do solo

A Carta de Vulnerabilidade elaborada pela equipe do PZEE/AP envolveu

a anlise integrada da dinmica natural, a partir de estudos geolgicos (grau de
coeso das rochas e histria da evoluo do ambiente geolgico),
geomorfolgicos (anlise morfomtrica), do solo (grau do desenvolvimento do
 268

solo) e da vegetao (estrutura e densidade). No foram avaliadas as questes

climticas por causa das limitaes da equipe tcnica e indisponibilidade de
dados que atendesse s necessidades da 2 Aproximao (TARDIN, 2005).
A metodologia do MMA/SDS/1997 previu que os dados bibliogrficos
existentes seriam suficientes para dar suporte quantitativo para para a
elaborao da Carta de Vulnerabilidade. No entanto, as cartas topogrficas
produzidas pelo IBGE (1:250.000) no cobrem toda a extenso territorial do
Amap. Os mapas temticos do RADAM so antigos, sendo necessrio valid-
los e atualiz-los com realizao de trabalho de campo. Alm disso, h uma
incompatibilidade de escalas, pois os mapas do RADAM foram esto em uma
escala de menor detalhe daquela preconizada pela metodologia da 2
Aproximao. Segundo a metodologia proposta, a estabilidade ou
vulnerabilidade das unidades de paisagens naturais definida pela anlise
integrada do conjunto rocha, solo, relevo e vegetao, bem como do clima e
uso da terra (MMA/SDS,1997, p. 34). Mesmo assim, no constam nesse
documento os procedimentos a serem adotados para levantamento do clima a
do uso da terra. Tambm nesse documento no foram feitas referncias para
diagnstico da biodiversidade198.
Devido carncia de informaes para elaborar a Carta de
Vulnerabilidade, foram realizados levantamentos de dados primrios. Naquele
momento, eram escassas as informaes sobre o meio natural, pois o estado
do Amap dispunha apenas de dados do Projeto RADAMBRASIL na escala de
1:1.000.00. Desse modo, buscou-se ampliar as bases de informaes com
levantamentos primrios. Isso permitiu compatibilizar essas informaes com a
escala de 1:250.000 (entrevista com RABELO, em 2006).

- Carta de potencialidade social

A Carta de Potencialidade Social deveria ser composta por indicadores

obtidos com dados secundrios, com exceo do potencial natural.
(MMA/SDS,1997, p. 39). Mas, a base do material bibliogrfico proposta foi
invivel no Amap, pois os documentos e arquivos no estavam disponveis
nas representaes institucionais locais. Com isso, se demandava um tempo
maior para a sua aquisio, e quando se conseguia, s vezes os dados

198
O Programa ZEE tratou especificamente sobre o tema da biodiversidade no Seminrio ZEE e Proteo da
Biodiversidade, ocorrido em maio de 2006, quando foram apresentados algumas experincias cientficas e tcnicas
(MMA/SDS, 2007).
 269

estavam em programas e formatos difceis de ser operacionalizados pelos

tcnicos locais (ex: dados do DNPM). Ressalta-se que todos os indicadores do
potencial humano, apresentavam em 1997, uma defasagem temporal de seis
anos (RABELO, em 2006).
Objetivando ultrapassar a carncia de dados atualizados, foi realizado um
estudo socioeconmico amostral, em parceria com a representao do
IBGE/Amap, alcanando aproximadamente 20% da populao total dos
municpios de Mazago, Laranjal do Jari e Vitria do Jari que compem a rea
Sul (TARDIN, 2005). Os estudos centrados na responsabilidade tcnica da
equipe do zoneamento mantiveram-se nos nveis de qualidade exigidos e ainda
puderam ser acrescentadas particularidades (entrevista com RABELO, em
2006). Os indicadores utilizados pelo PZEE/AP, mostrados no Quadro 23,
diferem um pouco da proposta da metodologia MMA/SDS (1997) (Anexo 12).
PARMETROS INDICADORES
(condies) (elementos)
Favorabilidade agricultura (agrcola, pecuria e
extrativismo vegetal)*
Potencial Natural Favorabilidade extrativa vegetal sustentvel*
Cobertura vegetal
Acesso social aos recursos naturais
Acesso aos servios bsicos**
Condies de sade humana**
Potencial Humano Nvel de Escolaridade.
Dinmica populacional**
Nvel de Renda
Acesso aos meios de informao e comunicao*
Rendimento rural
Potencial Produtivo Evoluo do nmero de micro empresas
Dinmica urbano-industrial**
Acesso s redes de circulao
Potencial Institucional Participao poltico-eleitoral.
Organizao poltico-social*
Quadro 23: Indicadores da potencialidade social, adotados na 2 Aproximao do ZEE/AP.
Fonte: PZEE/AP (2000).
Nota: * indicadores novos e ** indicadores ampliados.
Devido s dificuldades operacionais de custos, tempo de execuo e
disponibilidade dos dados, alguns indicadores foram substitudos, ampliados ou
refutados. Cita-se como exemplo que os indicadores de aproveitamento
mineral e aptido agrcola dos solos, foram trocados por Favorabilidade
agrcola e Favorabilidade extrativa vegetal sustentvel (criados pela equipe
tcnica). Outros indicadores foram ampliados, como por exemplo, o de nvel de
urbanizao populacional por dinmica populacional. Outros foram refutados
sem substituio, como no caso do indicador de nvel de consenso social
 270

(identificao de conflitos sociais em ambientes abertos) (entrevista com

TARDIN, em 2006).
As UTBs indicadas para a Carta de Potencialidade Social foram setores
censitrios, definidos pelo IBGE em 1991. Levando em conta que os setores
censitrios so clulas mnimas de informaes para os censos demogrficos,
com cerca de trezentos domiclios particulares, e que a densidade
demogrfica rural na Amaznia baixa, era previsvel que as UTBs propostas
nessa carta tivessem grandes extenses territoriais, com dinmicas
socioeconmicas pontuais. Esse fato foi constatado na elaborao dessa carta
pelos tcnicos do PZEE/AP durante a juno de cartas (SOUZA, 1999).
Ainda comparando a metodologia proposta e a sua execuo para
obteno da Carta de Potencialidade Social (vide Anexo 1), chama-se a
ateno para o potencial natural, onde o parmetro de aptido agrcola dos
solos tem como indicadores a porcentagem de rea apta para o uso agrcola e
a rea total da unidade territorial. A sua nica fonte de dados deveria ser por
meio do processamento de imagens do satlite Landsat. No entanto, no est
escrito no documento da metodologia, os procedimentos a serem seguidos.
Assim, a alternativa encontrada pela equipe PZEE/AP para obter dados
validados foi realizar um levantamento amostral do solo ((entrevista com
TARDIN, em 2006).
Notou-se que, na metodologia do MMA/SDS para a obteno da Carta de
Potencialidade Social, todos os indicadores do potencial natural tinham uma
inclinao aplicativa para os setores rurais. Embora os setores urbanos sejam
os centros de dinmica socioambiental e neles se concentre os tomadores de
deciso, eles foram praticamente excludos pela metodologia, pois a sua
representao espacial na carta, devido escala, foi pontual. Entende-se que
no houve proposio metodolgica capaz de dar visibilidade s dinmicas
urbanas na cartografia e na representao estatstica de suas realidades
(MELO, 2008; STEINBERGER, 2000).

- Carta sntese de subsdios para a gesto do territrio

O procedimento proposto pela metodologia para a avaliao dos graus de

sustentabilidade das unidades territoriais foi a sobreposio das cartas
temticas de vulnerabilidade natural e potencialidade social atravs do uso de
Sistema Geogrfico de Informaes (SIG) definindo os nveis de
 271

sustentabilidade de uso do territrio (MMA/SDS,1997, p. 41). A metodologia

previu que a sobreposio da carta de vulnerabilidade natural e da carta
potencialidade social resultaria em polgonos com caractersticas individuais.
Na prtica, se obteve polgonos abstratos, inconsistentes e sem identidades
individuais. Isso se deveu ao fato de que os polgonos de paisagem, ora eram
menores do que os polgonos dos setores censitrios, ora eram maiores. O
resultado da sobreposio das cartas em questo foi uma carta de recortes
territoriais com alguns polgonos determinados pela potencialidade social ou
vulnerabilidade eroso (entrevista com TARDIN, em 2005).
Diante desse impasse, a equipe do PZEE/AP resolveu dividir os setores
censitrios. Salienta-se que esse encaminhamento metodolgico s foi
possvel porque os dados trabalhados eram primrios e georeferenciados e
que a equipe tinha domnio espacial de todas as informaes, inclusive dos
dados secundrios. Mesmo tendo encontrado alternativas para a realizao
dessa atividade, houve um gasto de tempo a mais e bastante esforo para
conclu-la (entrevista com RABELO, em 2006).
A matriz proposta pela metodologia MMA/SDS (1997) para a elaborao
da Carta-Sntese de Subsdios Gesto do Territrio, mostrada no Capitulo
II199, apresenta um eixo cartesiano, com duas reas divididas (produtivas e
crticas) em quatro quadrantes de categorias (consolidao, expanso,
recuperao e conservao). O exerccio dessa classificao das unidades
territoriais em quatro categorias mostrou que existiam espaos com
caractersticas transitrias, havendo possibilidade de conflitos no momento de
fazer a recomendao de uso dos espaos. A equipe executora do PZEE/AP
acrescentou mais trs categorias intermedirias, mostrando no Anexo 11, a
saber: expanso/consolidao; consolidao/recuperao e
conservao/recuperao (entrevista com RABELO, em 2006).
Considerando as questes mais gerais da metodologia MMA/SDS (1997)
e excluindo-se aquelas de ordem conceitual, pode-se afirmar que:
A proposio apresenta um descompasso de detalhamento entre a
Carta de Vulnerabilidade Natural a eroso do solo e Carta
Potencialidade Social, a segunda carta apresenta um maior
detalhamento de indicador;

199
Essa matriz est mostrada na Figura 4, chamada de Esquema de classificao das zonas, item de evoluo
metodolgica do ZEE no Brasil.
 272

No h definio clara sobre a previso de levantamentos ou validao

dos dados em campo;
A fauna e biodiversidade, servios ambientais e populaes tradicionais
no esto representadas na modelagem;
A Carta de Vulnerabilidade Natural a Eroso do Solo, isoladamente,
incapaz de representar a potencialidade e vulnerabilidade do meio
natural. Assim, ela no deve ser o nico parmetro de avaliao dos
sistemas naturais;
H ausncia de procedimentos metodolgicos de articulao e
participao social;
Os passos metodolgicos para articulao e implementao dos
produtos e indicaes de uso e ocupao do solo pelo PZEE no foram
propostos, ou seja, faltam estratgias para integrao do programa com
outras instituies setoriais governamentais de planejamento e gesto
territorial; e,
No h proposta para integrao do PZEE, alm da poltica ambiental,
com as outras polticas pblicas.
Resumindo, mesmo sem haver clareza nas proposies sobre as
estratgias para promover a efetiva participao social em todas as etapas e
escalas, os levantamentos de dados e apresentaes dos resultados em
seminrios realizados pela equipe executora do PZEE/AP mostraram que
existe uma conexo entre a utilidade dos documentos tcnicos com as prticas
dos atores sociais, depende das estratgias participativas adotadas na
execuo das atividades.

4.5.3. As recomendaes do ZEE para a rea Sul

Como produto final do PZEE na rea Sul, foi publicado um Atlas em 2000
(GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2000). Nesse documento existem
vrias indicaes a serem respeitadas pelo uso e ocupao do territrio. Suas
recomendaes tm como fundamento a base territorial. Nessa base, os
tcnicos do programam apontam dois grandes estados de indicao de uso,
chamados de espaos sugeridos s indicaes de uso e espaos com
restries de uso esto mostradas no Quadro 24.
 273

INDICAO CATEGORIZAO DO ESPAO (ZONAS)

Zona A: De expanso/consolidao, expanso produtiva centrada nas
oportunidades extrativas de castanha-da-amaznia. Em reas com presena de
castanhais, envolvendo a RDS do Iratapuru, RESEX do rio Cajari PA do Marac e
outras reas no protegidas no entorno dessas UCs com predomino florestal.
Zona B: De expanso produtiva centrada no estado potencial diversificado da
floresta. Abrangendo reas de florestas de alto porte sob condies topogrficas
diferenciadas e florestas de porte mediano sob condies de baixas topografias.
Espaos Zona C: De consolidao produtiva vinculada aos estudos imediatos que ampliem o
sugeridos conhecimento sobre o estado de vida das populaes humanas. As reas
a indicaes envolvidas so duas subzonas provenientes das reas alteradas, a 1 com
de uso ocorrncia de solos associada as terras de boa fertilidade natural (entornos das
principais comunidades e localidades). A 2 com predominncia de solos de baixa
fertilidade natural (polgono sob a influencia rodoviria no PA Marac e RESEX do
rio Cajari, e nos arredores de Mazago, Mazago velho, PA,s Piquiazal e Camaipi).
Zona D: De conservao ambiental e de consolidao produtiva sustentvel das
vrzeas. Envolve as reas de florestas extrativistas ribeirinhas e reas do sistema
lacustre. Essas reas localizam nas margens dos rios Amazonas e Jari
compreendidas entre a BR 156 e a sede municipal de Laranjal do Jari

Espaos Zona E: reas com degradao localizadas com exploraes minerais empresarial
com de caulim (Vitria do Jari), ouro e cromita (Mazago).
restries Zona F: reas com sistema definido de uso e propriedades definidos, formadas
a indicaes pelas reas urbanas, rea de reflorestamento do Projeto Jari e EC do Jari.
de uso

Espaos Zona G: reas com atributos naturais relevantes, mas sem definio produtiva
com imediata. Abrange reas de Cerrado e Igap em UCs (PA Marac e RESEX do rio
restries Cajari).
a indicaes Zona H: reas parcialmente ocupadas com castanha-da-amaznia, confinada pelos
de uso limites da RDS do Iratapuru, Marac e RESEX do rio Cajari.

Quadro 24: Resumo das condies da proposta de ordenamento territorial rea Sul.
Fonte: Autora.

Visando o desenvolvimento sustentvel, a equipe tcnica do PZEE

sugeriu aes para serem realizadas em cada zona delimitada pela
categorizao do espao. As aes se referem s condies socioambientais
das zonas, que podem ser agrupadas em direcionamentos voltados para a
economia e para a conservao ambiental. As propostas mais relevantes esto
mostradas no Quadro 22 (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2000).
Nota-se no Quadro 25 que as indicaes propostas pelos tcnicos do
PZEE so voltadas para as questes produtivas. Eles levaram em conta o
desenvolvimento econmico e que a nica indicao feita para a conservao
foi para uma rea isolada entre UCs (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP,
2000). O ZEE/AP primou pela indicao do uso sustentvel dos recursos
naturais.
 274

ZONAS PROPOSIES

1) enriquecer os castanhais nativos plantando novas castanheiras; 2) diversificar a

produo dos castanhais com a extrao de outras matrias-primas (fibrosas,
oleaginosas, resinferas, aromticas e outros), e insero de rvores frutferas nas
Zona A clareiras naturais; 3) otimizar os sistemas de coletas e tratamento (in natura) do
(castanhais) fruto da castanha-da-amaznia criando novas alternativas mais operacionais para
coleta, transporte e armazenamento; 4) agregar valor ao produto; e 5) proteger e
tornar produtivas as reas com castanhais de domnio da Unio de privado
(projeto Jari).
Zona B 1) buscar e implementar modelos de utilizao sustentvel para o manejo lenhoso,
(florestas) de fibras vegetais, oleaginosos e outros.
1) onde os solos frteis fazer o reaproveitamento de reas alteradas voltado para
Zona C agricultura; 2) onde os solos tm baixa fertilidade, impedir a abertura de novas
(humanas) frentes de desmatamento e promover o reaproveitamento das capoeiras com
acompanhamento tcnico.
Zona D
1) manejo sustentvel do aa; 2) manejo sustentvel de bubalinos.
(vrzeas)
Zona E 1) atentar para a recuperao de reas degradadas pelas atividades minerais.
(degradas)
Zona F 1) mudanas regulamentares que possibilitem o espao federal de conservao
(usos com os propsitos de desenvolvimento sustentvel (EEJ); 2) utilizar as reas
definidos) desflorestadas, do projeto Jari, com projetos especiais de fixao humana.
Zona G
1) fazer estudos detalhados para propor a destinao de uso com maior
(usos
segurana.
definidos)
Zona H
1) conservar a rea isolada por limites de UCs, tratando-a como entorno da RDS
(usos
e RESEX Cajari.
definidos)
Quadro 25: Proposies do ZEE para a rea Sul.
Fonte: Autora.

A busca de exemplos de prticas de uso e ocupao territorial que

consideram as recomendaes da equipe do PZEE/AP para a rea Sul,
buscou-se subsdios nos Planos Plurianuais Estaduais (1995 a 2007), Relatrio
Anual da Gesto de Programas e Aes Governamentais, Relatrio de
Avaliao do Plano Plurianual e documentos de publicao livres, os quais j
foram discutidos nesse captulo.
Como exemplo, cita-se as recomendaes para a Zona A (castanhais) e
aes governamentais. Desde 1996 foi includo no PPA o Projeto Castanhas-
do-Brasil. Esse projeto foi executado com a meta de permitir a agregao de
valor ao produto atravs da oferta de infra-estrutura. Teve financiamento de
US$ 560 mil, com o qual foi comprada na Frana uma mquina de extrao de
leo e montada toda uma infra-estrutura de produo de biscoitos
(incorporados merenda escolar da rede pblica). Partes de seus resultados
esto comentadas no livro chamado Castanha do Brasil, uma publicao
governamental. Algumas cooperativas da rea Sul, especialmente a
cooperativa Castanha do Brasil tiveram incentivos fiscais em 2001. O
 275

Governo do Estado financiou, em 2003, estudos de produtos agro-extrativistas

para exportao, dentre eles a castanha-da-amaznia. O diagnstico preliminar
dos empreendimentos agroextrativistas implantados na regio sul do estado do
Amap no mbito do projeto castanha-do-brasil envolveu as cooperativas de
produo Comaja e Comaru (DREW e FUJIWARA, 2001).
Em 2006, o Plano de Manejo da RDS Rio Iratapuru levou em conta as
indicaes feita pelo PZEE/AP (entrevista com TARDIN, em 2007a).
O exemplo entre as recomendaes e aes na Zona A da rea Sul
mostram que, mesmo haver legislao sobre os territrios j zoneados, h
uma interatividade entre os tcnicos e instituies, onde prevaleceu, em alguns
casos, o bom senso.
Na anlise dos Planos Plurianuais Estaduais (1995 a 2007), Relatrio
Anual da Gesto de Programas e Aes Governamentais, Relatrio de
Avaliao do Plano Plurianual no foi encontrado registro sobre o planejamento
e execuo de aes conflitantes com as recomendaes tcnicos do
PZEE/AP para a rea Sul. Dessa maneira, entende-se que o trabalho do
PZEE/AP foi reconhecido e acatado em alguns casos.

4.6. AVALIAO DA SITUAO SOCIOAMBIENTAL DOS MUNICPIOS

AMAPAENSES FACE SUSTENTABILIDADE E AO PZEE

Conforme o debate conceitual sobre a sustentabilidade e sua mensurao

j realizado no Capitulo I foi elaborada uma avaliao da situao
socioambiental nos municpios amapaenses face sustentabilidade e aes do
PZEE.
Esclarece-se que esses municpios tm dinmicas territoriais diferentes
devido ao tempo de existncia do Estado e de cada municpio, e a
oportunidades e potencialidades diferenciadas.
De acordo com a contextualizao sobre aferio do desenvolvimento
sustentvel e sistema de indicadores, j discutidos no Captulo I200, se elaborou
se um sistema de indicadores que avalia as condies ambientais, as
condies de vida humana, as condies do sistema produtivo e a capacidade
poltico-institucional, manifestadas nas dimenses ambiental, social, econmica
e institucional nos municpios do Amap. Embora as realidades dos municpios
amapaenses sejam influenciadas por vrios fatores, alm das indicaes feitas
200
Subitem chamado de Por que mensurar, no item de Desenvolvimento Sustentvel.
 276

pelos tcnicos do PZEE. Teve-se a idia de observar se os municpios onde

aconteceu a 2 Aproximao tiveram desempenho diferente dos outros
municpios que no foram abrangidos por esse estudo.
A juno dos ndices parciais temticos de sustentabilidade ambiental,
social, econmica e institucional constituiu ndice de Desempenho Municipal
(IDM-AP), por exemplo. Esse IDM-AP indicar o grau de desenvolvimento
sustentvel nas unidades polticas estudadas pela 2 Aproximao do PZEE e
est apresentado no Quadro 26.

NDICES PARCIAIS
PARMETROS INDICADORES
DE
SUSTENTABILIDADE
Presso antrpica Presso humana e presso agropecuria.
Conservao da Proteo direta e indireta
Ambiental
natureza
Cobertura vegetal Cobertura vegetal
Alfabetizao, escolaridade de adultos e taxa de
Social Educao
escolarizao.
Esperana de vida ao nascer, mortalidade
Sade
infantil, atendimento mdico e cobertura vacinal.
Acesso gua tratada, instalao sanitria e
Servios sanitrios acesso infra-estrutura domiciliar com coleta de
lixo.
Social
Acesso a energia
Acesso energia eltrica
eltrica
Pobreza, concentrao de renda, PIB,
Renda populacional rendimento do trabalho e dependncia
financeira do governo.
Agricultura, extrativismo vegetal, pecuria e PIB
Setor agrcola
agrcola.
Setor industrial Indstria e PIB industrial.
Econmica
Setor de comrcio Comrcio, servios e PIB comercial e servios.
Produtividade Produo interna
Participao cvica Participao eleitoral
Dependncia
Poltico-institucional Dependncia oramentria
oramentria
Despesas
Despesas bsicas
oramentrias
Quadro 26: Composio do ndice de Desempenho Municipal IDM-AP.
Fonte: Autora.

De acordo com os critrios de sustentabilidade, um bom desempenho

municipal aquele capaz de manter ou melhorar a sade de seu sistema
ambiental, minorar a degradao e o impacto antrpico, reduzir a desigualdade
social e prover os habitantes de condies bsicas de vida, bem como de um
ambiente saudvel. Tambm contribui para a construo de pactos polticos
que permitam enfrentar desafios presentes e futuros (BRAGA, 2003).
 277

Os indicadores, mostrados no Quadro 25, assumem um carter positivo

ou negativo, dependendo dos critrios de sustentabilidade.
Dependendo de suas caractersticas, os indicadores so classificados em
trs tipos: estado, presso e resposta. Os detalhes das variveis como
descrio, fontes e outros esto mostrados no Anexo 8. Os indicadores de
estado buscam descrever a situao presente, fsica ou biolgica, dos sistemas
naturais. Os indicadores de presso tentam medir as presses exercidas pelas
atividades antrpicas sobre os sistemas naturais. J os indicadores de resposta
buscam avaliar a qualidade das polticas e dos acordos formulados para
responder aos impactos antrpicos e minimiz-los (HERCULANO, 1998;
ENVIRONMENTAL SUSTAINABILITY INDEX).
Admite-se a existncia de fragilidades dos indicadores selecionados,
porm a sua utilizao justifica-se pela inexistncia de indicadores pertinentes,
formulados e prontos. A seleo dos indicadores sujeitou-se aos critrios
espaciais, temporais e de confiabilidade. O espao escolhido foi o estado do
Amap, com unidades territoriais de anlises municipais. O intervalo de tempo
elegido foi de 1988 a 2006, com destaque para o perodo histrico de eventos
polticos de diviso territorial e de elaborao e resultados da 2 Aproximao
do PZEE. A confiabilidade dos indicadores respaldada pelo fato se basearem
em dados provenientes de instituies renomadas, pela comparao entre eles
prprios e pelo confronto com outros indicadores externos anlise desse
trabalho. Isso permitiu uma anlise das modificaes socioambientais no
Amap e uma reflexo das aes da equipe tcnica do PZEE no Estado.

4.6.1. O ndice de desempenho municipal no perodo de 1991 a 2006

Diante do que foi dito anteriormente, o IDM-AP composto por ndices

temticos parciais que tratam das condies do meio ambiente, de vida
humana, do sistema produtivo e da capacidade poltico-institucional. Os
procedimentos metodolgicos obedeceram s seguintes etapas: a) as variveis
foram selecionadas e criticadas; foram mantidas somente as que tm
periodicidade h mais de 15 anos (1985 a 2006) e que so provenientes de
instituies pblicas oficiais que se acredita que tenha credibilidade na
literatura cientfica e tcnica; b) as variveis foram organizadas em um banco
de dados; c) o comportamento individual de cada varivel foi observado e
depois os comportamentos de todas elas foram correlacionadas com variveis
 278

complementares que tratam do mesmo assunto; d) foi obtida a variao

absoluta entre os anos e mdia entre os anos existentes; e) as mdias de cada
varivel foram discretizadas de acordo com o seu carter; as de carter
positivo receberam escores na escala de 1 a 3 e com as de carter negativo foi
feito o inverso; f) os valores rescalonados foram agrupados em ndices parciais;
g) os ndices parciais constituram o ndice de Desempenho Municipal.

4.6.1.1. Sustentabilidade ambiental

No que diz respeito s questes ambientais, conforme mostrado no

Quadro 27, para construir o ndice Parcial de Sustentabilidade Ambiental levou-
se em conta as condies do sistema ambiental, com destaque para a
preservao do potencial natural e para a limitao do uso dos recursos no-
renovveis.
PARMETRO INDICADOR VARIVEL TIPO CARTER

Presso Densidade
Presso -
agropecuria demogrfica
Presso
Antrpica
Presso habitacional Desmatamento Presso -

reas protegidas
Conservao da Proteo direta e
integralmente e de uso Resposta +
natureza indireta
sustentvel

Cobertura vegetal Cobertura vegetal reas de floresta Resposta +

Quadro 27: Composio do ndice parcial das condies ambientais.

Fonte: Autora.

Conjectura-se que o tempo de criao dos municpios e a oferta de

empregos influenciam o crescimento populacional. Neste contexto, salienta-se
a alta densidade demogrfica de Macap e Santana, mostrado na Tabela 12.
Nesse contexto, os municpios de Cutias, Laranjal do Jari, Vitria do Jari e
Pracuuba apresentaram a maior taxa de crescimento populacional entre 1991 e
2000, possivelmente influenciado pela criao desses municpios com
instalao de prefeituras com novas oportunidades de empregos de nvel de
ensino bsico a superior e maior oferta de equipamentos sociais. A criao de
novos municpios em 1992 (Serra do Navio, Itaubal, Pracuuba e Cutias), 1993
(Pedra Branca do Amapari e Porto Grande) e 1995 (Vitria do Jari), pode ter
 279

influenciado o crescimento da densidade demogrfica e o desempenho

sustentvel dos mesmos201.
Tabela 12: Densidade demogrfica por municpio 1991, 2000 e 2006.
VARIAO MDIA
MUNICPIOS 1991 2000 2006 ABSOLUTA ARITMTICA
1991 2000 1991-2000
Amap 0,5 0,8 0,81 0,31 0,617
Caloene 0,4 0,5 0,55 0,11 0,415
Cutias 0,9 1,5 2,11 0,63 1,229
Ferreira Gomes 0,4 0,7 0,88 0,28 0,560
Itaubal 1,1 1,8 2,38 0,75 1,470
Laranjal do Jari 0,5 0,9 1,20 0,38 0,724
Macap 25,7 43,2 57,38 17,51 34,417
Mazago 0,7 0,9 1,09 0,23 0,792
Oiapoque 0,3 0,6 0,74 0,23 0,450
Pedra Branca do Amapari 0,2 0,4 0,62 0,17 0,335
Porto Grande 1,5 2,5 3,48 1,01 1,991
Pracuuba 0,3 0,5 0,59 0,19 0,366
Santana 32,2 50,3 64,55 18,12 41,223
Serra do Navio 0,3 0,4 0,56 0,17 0,337
Tartarugalzinho 0,6 1,1 1,33 0,43 0,842
Vitria do Jari 2,0 3,5 4,63 1,57 2,738
Estado 2,02 3,33 0,81 1,31 2,671
Fonte: Elaborao da autora a partir dos dados do IBGE (Censo e Estimativa).

Em conformidade com os dados censitrios do IBGE (2000), mostrados

na Tabela 12, o municpio de Macap detinha 59,39% da populao
amapaense, seguido de Santana (16,86%) e Laranjal do Jari (5,98%). Os
dados da estimativa de 2006 indicam que 82,41% da populao amapaense
concentrava-se nesses trs municpios, configurando uma forte concentrao
populacional nesses municpios. A Tabela 13 mostra que os municpios de
Macap e Santana apresentaram os maiores escores de densidade
demogrfica censitria (1991-2000), enquanto que Pedra Branca e Pracuuba
exibiram os menores escores.
Tabela 13: Escores reescalonados das variveis de presso e conservao
ambiental.

NDICE PARCIAL DE
DENSIDADE DESMATAMENTO REAS REAS DE
MUNICPIOS SUSTENTABILIDADE
DEMOGRFICA FLORESTAL PROTEGIDAS FLORESTA
AMBIENTAL

Amap 2,93 2,76 2,60 1,25 2,39

Caloene 2,98 2,79 2,52 2,47 2,69
Cutias 2,80 1,16 1,00 1,00 1,49
Ferreira Gomes 2,95 2,17 2,46 1,99 2,39
Itaubal 2,75 1,48 1,00 1,07 1,57

201
Para clculo das variveis, foram mantidos a diviso poltico-administrativa de 2000 e os seus respectivos dados.
 280

NDICE PARCIAL DE
DENSIDADE DESMATAMENTO REAS REAS DE
MUNICPIOS SUSTENTABILIDADE
DEMOGRFICA FLORESTAL PROTEGIDAS FLORESTA
AMBIENTAL

Laranjal do Jari 2,91 2,92 2,75 2,95 2,88

Macap 1,14 1,50 1,06 1,19 1,22
Mazago 2,89 2,87 1,57 2,58 2,48
Oiapoque 2,97 3,00 2,56 2,23 2,69
Pedra Branca do
Amapari 3,00 2,29 2,09 2,94 2,58
Porto Grande 2,64 1,39 1,95 2,35 2,08
Pracuuba 2,99 2,67 2,08 2,23 2,49
Santana 1,00 1,83 1,00 1,22 1,26
Serra do Navio 3,00 2,72 3,00 3,00 2,93
Tartarugalzinho 2,88 1,97 1,89 1,49 2,06
Vitria do Jari 2,49 1,00 1,99 2,17 1,91
Fonte: Rescalonados pela a autora a partir de dados provenientes do IBGE, IBAMA e INPE.

Quanto ao ndice Parcial de Sustentabilidade Ambiental, dentre os

municpios da rea Sul destacou-se Laranjal do Jari, com escore de 2,88. Isso
se deve s baixas taxas de densidade demogrfica e desmatamento e alta
taxa de territrios protegidos por unidades de conservao e cobertura vegetal.
No produto tcnico da 1 Aproximao do PZEE/AP (GOVERNO DO
ESTADO DO AMAP, 2002), a rea Sul foi classificada como parte de um
espao territorial chamada de regio de inexpressiva interveno na cobertura
vegetal, caracterizada pela dominncia florestal. um marco para o Estado
com respeito conservao da biodiversidade. Ainda de acordo com esse
produto, a regio se destaca pelo extrativismo vegetal de castanha-da-
amaznia (exclusivamente na sua parte sul), explorao mineral, explorao
madeireira, pequena agricultura e pecuria. As orientaes do equipe do
PZEE/AP contriburam para a criao da RDS-Iratapuru aumentando as reas
protegidas nos municpios de Laranjal do Jari, Mazago e Pedra Branca do
Amapari e reduzindo as reas potenciais ao desflorestamento.
Esse documento tambm chamou a ateno para a significncia do
extremo oeste amapaense, para o desenvolvimento regional devido aos
estoques de recursos naturais, em especial, os minerais. Ele caracterizou
algumas reas dentro e prximo do PARNA Montanhas do Tucumaque como
de grande potencial de recursos naturais, de baixa densidade demogrfica, de
dificuldade de acesso e locomoo. Diante dessas peculiaridades, os tcnicos
do PZEE reconheceram o desafio do poder pblico de buscar alternativas que
conciliem a proteo da biodiversidade e o desenvolvimento dessa regio.
Mesmo que isso implique em proteger reas com florestas de alto porte e com
 281

potencial metalogentico. A equipe tcnica do PZEE salienta que

imprescindvel conectar essa regio com as polticas que valorizam seu papel
estratgico para o desenvolvimento do estado do Amap.
A densidade demogrfica dos municpios do Amap, mostrada no Grfico
17, tem um aumento progressivo, semelhante ao comportamento dessa
varivel no Amap.
5,00

4,50

4,00

3,50

3,00

2,50

2,00

1,50

1,00

0,50

0,00
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Mazago Laranjal do Jari Vitria do Jari Estado

Grfico 17: Densidades demogrficas dos municpios abrangidos pela 2 Aproximao (1991 a
2006).
Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados do IBGE (2006).

Nota-se no Grfico 17 que o aumento da densidade demogrfica em

Vitria do Jar maior do que o estado do Amap a partir de 2000.
Comparando os valores de 1991 com 2006 percebe-se que a densidade
demogrfica duplicou. J no perodo de 1991 a 1996 no foi registrado
acrscimo.
O aumento do nmero de habitantes, em 1996, no municpio de Vitria do
Jari possivelmente devido transformao do Distrito em municpio e
movimentao financeira de impostos provenientes da atividade mineral de
extrao de caulim pela empresa Caulim da Amaznia (Cadam). A Cadam
contribuiu para a construo da infra-estrutura bsica de oferta de servios
sociais, em especial energia eltrica, educao e sade. A partir de 2000, a
densidade demogrfica de Vitria do Jari superou a do estado (3,34 hab/km),
atingindo o valor de 3,45hab/km. Nesse mesmo ano, Laranjal do Jari era o
terceiro maior municpio em populao residente, com 5,98% do total estadual.
J Mazago e Vitria do Jari apresentavam respectivamente 2,51% e 1,79%.
 282

Em relao ao desmatamento nos municpios da rea Sul, ele pode ser

observado por dois enfoques. O primeiro por meio da anlise dos dados de
desmatamento na Tabela 13, nota-se que o municpio de Pedra Branca do
Amapari teve o maior escore, seguido de Laranjal do Jari. O escore de 2,92 de
desmatamento de Laranjal do Jari representa a media aritmtica entre 1991 a
2000 rescalonado pelos valores dos outros municpios. O segundo enfoque
observar a razo entre as reas desmatadas e extenso territorial dos
municpios. Os dados de desmatamento dos municpios da rea Sul,
mostrados na Tabela 11, representados no Grfico 18, indicam que Vitria do
Jari apresenta as maiores taxas em todos os anos, sendo que no ano 2003
teve o maior percentual de sua srie histrica (199,40 km). Esse fato fez com
que Vitria do Jari tivesse o menor escore da varivel de desmatamento
florestal.
km

200,00

150,00

100,00

50,00

0,00
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 anos
Laranjal do Jari Mazago Vitria do Jari

Grfico 18: rea desmatada Densidades demogrficas dos municpios abrangidos pela 2
Aproximao - 2000 a 2006.
Fontes: Elaborado pela autora a partir de dados do INPE (2007).

De acordo com os dados da SEMA/AP202, em 2004 o desmatamento

causado pela silvicultura em Vitria do Jari e Laranjal do Jari foi de cerca de
704,72 ha e 17.930,32 ha, respectivamente. Em percentual de rea desmatada
total em relao ao territrio municipal tm destaque Vitria do Jari (5,56%),
acompanhado de Laranjal do Jari (1,87%), e por ltimo Mazago (1,87%).

202
Existem duas fontes de dados sobre desmatamento no estado do Amap, a primeira do INPE, a segunda
pertence a SEMA/AP. A base de dados do Inpe foi selecionada como principal por causa de sua srie histrica. Mesmo
assim, utilizou-se dos dados da SEMA/AP como apoio por causa de seu detalhamento espacial.
 283

Cabe salientar e comentar que a atividade de silvicultura realizada pelo

Projeto Jari, grande latifundirio da regio sul. Tambm foi registrado o
desmatamento em projetos de assentamento do INCRA, na rea Sul. No
municpio de Mazago foram registrados desmatamentos nos projetos de
assentamento extrativista do Marac com 10.382,13 ha; Pancada do Camaipi
com 2153,14 ha; Piquiazal com 1791,09 ha, que correspondem ao percentual
da rea total dos respectivos projetos de 1,83%, 8,97% e 31,85% (GOVERNO
DO ESTADO DO AMAP/SEMA/AP, 2004).
No que tange ao uso e ocupao do solo com UCs, a rea Sul apresenta
cerca de 64,05% de sua extenso territorial comprometida com UCs. Em
observncia dos escores na Tabela 11, nota-se que destacam-se com maiores
escores os municpios de Serra do Navio (3,00) e Laranjal do Jari (2,75).
Salienta-se que Laranjal do Jari (81,92%) tem maior quantidade de reas
protegidas do que Mazago (29,32%) e Vitria do Jari (44,69%). Por isso, o
escore desse municpio para a varivel de reas protegidas de 1,99.
Dentre as UCs apresentadas na Figura 27, somente duas so estaduais,
a RDS do Iratapuru (1995) e Floresta Estadual Sustentvel do Amap. A
primeira foi criada para atender uma demanda social dos castanheiros
residentes, acompanhado do projeto de governo203, chamado de Projeto de
Castanha-do-Brasil voltado para o desenvolvimento sustentvel local. A
segunda visa a extrao de maneira mediante o uso sustentvel dos recursos
naturais. O PZEE/AP apoiou e participou da criao das duas UCs com
representao nas respectivas Comisses de governo.

203
Esse projeto fez parte do programa de governo chamado de Programa de Desenvolvimento Sustentvel do Estado
de Amap (PDSA).
 284

Figura 27: Distribuio de UCs nos municpios da rea sul.

Fonte: Elaborado pela autora a partir dos dados disponibilizados pelo PZEE/AP.
Conforme dito anteriormente, a 1 Aproximao teve resultados que
apontam as caractersticas e desafios de buscar estratgias de conservao da
biodiversidade e desenvolvimento regional para a rea Sul.
O produto da 2 Aproximao indicou que a rea isolada entre os limites
da RDS do Iratapuru e RESEX do Cajari devia ser regulamentada, sendo
anexada a uma UC ou transform-la como rea de entorno. At o presente
momento, no foi concretizada essa proposio. Vale comentar que o espao
territorial no municpio de Mazago destinado, pelo Governo Estadual, para ser
a Floresta Estadual do Amap (FES) em 2006, foi indicado pelos tcnicos do
PZEE para Expanso/Consolidao produtiva ligada ao estoque potencial de
castanha-da-amaznia.
 285

As UCs estaduais foram criadas de acordo com o repasse de terras pela

Unio e interesses ecolgicos e econmicos. As primeiras a serem criadas com
proteo integral foram a Rebio da Fazendinha (1984) e APA do Parazinho
(1995) com 19,353 km e 1,11322 km, respectivamente. A RDS do Iratapuru
(1995) e FES do Amap (2006) so UCs de uso sustentvel, foram criadas
com o apoio do PZEE/AP e tm maiores reas territoriais correspondentes a
8.061,84km e 23694km. Conforme o Grfico 19, elas elevaram o valor
percentual de reas estaduais destinadas para a conservao nos anos de
2000 e 2006.

Amap

Caloene

Ferreira Gomes

Laranjal do Jari

Macap at 1991
at 2000
Mazago
at 2006
Oiapoque

P. B. do Amapari

Porto Grande

Pracuba

Serra do Navio

Tartarugalzinho

0,00 5,00 10,00 15,00 20,00 25,00 30,00 35,00 40,00 45,00 %

Grfico 19: rea percentual de UCs estaduais - 1991 a 2006.

Fonte: Elaborado pela a autora, a partir de dados da SEMA/AP (2006).

4.6.1.2. Sustentabilidade social

A formao do ndice Parcial de Sustentabilidade Social, apresentado no

Quadro 28, considerou a condio de vida enfatizando o acesso aos recursos e
servios sociais, e a distribuio de renda justa. Considerou-se a capacidade
de minimizar a distncia entre os padres de vida de abastados e no-
abastados, como preconiza Sachs (1993).

PARMETRO INDICADOR VARIVEL TIPO CARTER

Taxa de
Alfabetizao Estado
alfabetizao +
Educao Escolaridade de adultos Anos de estudo Estado +
Taxa bruta de
Taxa de escolarizao Estado
freqncia escola +
 286

PARMETRO INDICADOR VARIVEL TIPO CARTER

Esperana de vida ao
Esperana de vida ao nascer Estado
nascer +
Taxa de mortalidade
Mortalidade infantil Estado
Sade infantil -
Mdicos por
Atendimento mdico Resposta
habitante +
Imunizao contra Resposta +
Cobertura Vacinal doenas infecciosas
infantis
Energia Energia eltrica per
Acesso energia eltrica Estado +
eltrica capita
gua tratada e
Acesso a gua tratada
encanada per capita Estado +
Servios de Banheiro e gua
Instalao sanitria
saneamento encanada per capita Estado +
Acesso infra-estrutura Servio de coleta de
domiciliar com coleta de lixo lixo per capita Estado +
Energia Energia eltrica per
Acesso energia eltrica Estado +
eltrica capita
Pobreza Pobreza Estado -
Concentrao de renda ndice de Gini Estado -
Renda PIB PIB per capita Estado +
populacional Rendimento do trabalho Renda do trabalho Estado +
Dependncia
Dependncia financeira do
financeira do auxlio Resposta -
governo
do governo
Quadro 28: Composio do ndice parcial de sustentabilidade social.
Fonte: Autora.

Nota-se na Tabela 14 que os municpios de Macap, Serra do Navio e

Santana apresentam os maiores escores para as variveis do parmetro de
educao que os demais municpios. Esse fato pode ser devido a infra-
estruturas existentes nas sedes municipais, pois Macap e Santana formam
uma conurbao204, onde reside cerca de 76,37% da populao amapaense,
em 2006.
A educao bsica ainda preocupante nos municpios da rea Sul. A
comparao de taxa de alfabetizao, apresentada na Tabela 14, de Laranjal
do Jari (2,01), Mazago (1,16), e Vitria do Jari (1,67), com os demais
municpios amapaenses mostra a carncia educativa dos mesmos. Os escores
dos anos de estudos de Mazago (1,67), e Vitria do Jari (1,67), esto abaixo
da mdia geral (3,73) e da capital do Estado, Macap (3,00).

204
Conjunto formado por uma cidade e seus subrbios, ou por cidades reunidas, que constituem uma seqncia, sem,
contudo, se confundirem.
 287

Tabela 14: Valores rescalonados das variveis de educao e sade.

TX DE
TX DE TX BRUTA ESP. DE MDICO IMUNIZA.
ANOS DE MORT.
MUNICPIOS ALFABET DE FREQ. VIDA AO POR CONTRA DOEN.
ESTUDO INFANTIL
. ESCOLA NASCER HAB. INFEC. INFANTIS

Amap 2,17 2,09 2,01 2,96 2,27 1,00 1,30
Caloene 2,42 2,04 2,07 1,15 3,00 1,00 2,81
Cutias 1,93 1,28 1,42 2,17 1,00 1,00 1,76
Ferreira Gomes 2,33 2,08 2,44 2,71 1,45 1,00 1,86
Itaubal 1,51 1,27 1,26 1,04 1,05 1,00 2,07
Laranjal do Jari 2,01 2,01 2,14 2,48 2,34 1,00 1,41
Macap 3,00 3,00 3,00 2,73 1,50 3,00 2,12
Mazago 1,16 1,19 1,38 3,00 2,00 2,20 1,30
Oiapoque 2,36 2,18 1,89 2,28 2,23 1,00 1,99
P. B. do Amapari 1,00 1,00 1,00 1,04 2,28 1,00 2,77
Porto Grande 1,86 2,05 2,17 2,67 1,80 1,00 1,23
Pracuuba 1,91 1,43 1,26 1,15 1,30 1,00 2,49
Santana 2,38 2,24 2,58 2,31 1,69 2,13 2,87
Serra do Navio 2,52 2,44 2,36 2,67 2,53 1,00 2,12
Tartarugalzinho 1,82 1,56 1,20 2,01 2,14 1,00 3,00
Vitria do Jari 1,67 1,34 1,43 1,00 2,45 1,00 1,00
Fonte: Elaborados a partir de dados provenientes do PNUD e Banco de Dados do Sistema
nico de Sade - DATASUS.

A equipe executora do PZEE/AP na 1 Aproximao, tenta despertar os

gestores estaduais para a carncia educacional dos municpios de Mazago e
Laranjal do Jari, e mostra a demanda de ofertas de novas matrculas e
escolares para que as pessoas em idade escolar possam estudar.
O analfabetismo se converte em um fator de limitao social nos dias de
hoje. Os jovens sem preparo adequado para serem inseridos no mercado de
trabalho tm dificuldades de obter uma renda suficiente para viver com
dignidade, terminando excludos de vrias esferas da sociedade. Nesse
contexto, nota-se na Figura 28 que dos municpios da rea Sul, Laranjal do Jari
teve um avano significativo no combate erradicao do analfabetismo.
 288

Figura 28: Percentual de adolescentes de 15 a 17 anos analfabetos por municpios (AP).

Fonte: Elaborado a partir dos dados disponibilizados pelo PNUD (2006).

Percebe-se na Tabela 14 que a sade apresentou-se precria em todos

os municpios amapaenses. Em 2000, somente nos municpios de Macap
(0,63%), Santana (0,27%) e Mazago (0,43%), h um nmero de mdicos
mnimo para atendimento de mil habitantes, na maioria das vezes no existe
mdico para atendimento ou a quantidade desses profissionais inexpressiva
diante da carncia de atendimento populacional.
Quanto aos servios de saneamento e fornecimento de energia eltrica,
ao observar a Tabela 15 pode-se afirmar que em relao a gua tratada e os
municpios da rea Sul, Laranjal do Jari (1,48), Mazago (1,46) e Vitria do Jari
(1,42), apresentam escores abaixo da mdia. Em 2000, esses municpios
apresentam um percentual de gua tratada de 32,78%, 21,90% e 39,77%
respectivamente. Salienta-se que o uso de gua tratada primordial para a
qualidade de vida em Laranjal do Jari e Vitria de Jari, pois eles se localizam
nas vrzeas do rio Jari, sem condies de acesso gua potvel
individualmente. importante salientar, que recentemente, faltou cloro para o
tratamento de gua de Macap, ficando a populao exposta a contaminao
de verminoses (JORNAL DO AMAP, 2007).
 289

Tabela 15: Valores rescalonados das variveis de servios de saneamento e

energia eltrica.

GUA TRATADA E BANHEIRO E GUA SERVIO DE

ENERGIA ELTRICA
MUNICPIOS ENCANADA PER ENCANADA PER COLETA DE LIXO
PER CAPITA
CAPITA CAPITA PER CAPITA

Amap 1,82 2,04 1,76 2,29

Caloene 1,63 1,85 1,13 2,41
Cutias 1,82 1,51 1,17 1,48
Ferreira Gomes 2,45 2,24 2,04 2,38
Itaubal 1,84 1,16 1,00 1,33
Laranjal do Jari 1,48 1,43 1,34 2,59
Macap 3,00 3,00 2,61 3,00
Mazago 1,42 1,67 1,41 1,18
Oiapoque 2,09 2,19 2,24 2,25
P. B. do Amapari 1,00 1,04 2,14 1,00
Porto Grande 1,71 2,02 2,66 2,12
Pracuuba 1,18 1,21 1,75 1,23
Santana 2,83 2,52 2,54 2,79
Serra do Navio 2,47 2,33 2,95 2,59
Tartarugalzinho 1,32 1,34 1,94 1,49
Vitria do Jari 1,46 1,00 3,00 1,45
Fonte: Elaborados a partir de dados provenientes do PNUD (2006).

A energia eltrica permite melhorar as condies de vida de uma

populao atravs de conforto domiciliar e acesso a informao e servios.
Conforme os escores apresentados na Tabela 15, Macap, Santana, Serra do
Navio e Laranjal do Jari tm os maiores escores na varivel de energia eltrica
per capita. Como j dito, esses municpios tm uma importncia histrica, as
sedes municipais de Macap e Santana formam o maior centro urbano do
Amap, enquanto que Serra do Navio, foi uma cidade companhia, originou-se
devido a um dos maiores empreendimentos de extrao mineral do pas.
Salienta-se que nas sedes municipais desses municpios a energia
proveniente da Usina Hidreltrica do Paredo. J o municpio de Laranjal do
Jari surgiu em torno do projeto Jari e abriga a terceira maior populao
municipal do Amap (6,04%) e tem fornecimento eltrico proveniente de
termoeltrica.
Embora, o municpio de Laranjal do Jari, na Tabela 15, apresente o maior
escore (2,59) para a varivel de energia eltrica per capita na rea sul, Vitria
do Jari, teve maior variao absoluta, com um acrscimo percentual de 46,34
% no perodo de 1991 a 2000, conforme mostrado no Grfico 20.
 290

Grfico 20: Energia eltrica per capita (1991-2000).

Fontes: Elaborado a partir de dados do PNUD (2006).

Para a varivel pobreza, expressa na Tabela 16, foi considerada a renda

domiciliar per capita, inferior a meio salrio mnimo. Martinez-Alier (1994)
afirma que a pobreza causa a degradao ambiental, e o combate para a
minimizao indica um desenvolvimento fixado na redistribuio e equidade.
Para Jannuzzi (2004), a pobreza era mensurada pelo quociente do Produto
Interno Bruto e populao, mas atualmente j se utiliza outros parmetros
como renda per capita. Buarque (1988) define pobreza como excluso de
servios sociais. Esses enfoques esto tratados pelo ndice proposto em
momentos diferentes. Apesar da disponibilidade dos recursos naturais que
compem a base alimentar da populao rural na Amaznia, contribuindo para
a renda de autoconsumo, se faz necessria a existncia de renda monetria
para aquisio de produtos oriundos de outras regies, como combustvel,
vestes, medicamentos e outros. Nesse contexto, os programas de auxlio social
governamentais tm se constitudo em condicionante mpar na regio. Dentre
os municpios da rea Sul, destaca-se Laranjal do Jari que apresentou a menor
taxa de pobreza com um escore de 1,81. Em 2000, cerca de 79,25% da
populao vivia da renda proveniente do trabalho.
Tabela 16: Valores reescalonados das variveis de renda.
DEP. FINANC. IND. PARCIAL
NDICE PIB PER RENDA DO
MUNICPIOS POBREZA DO AUX. DO DE SUSTENT.
DE GINI CAPITA TRABALHO
GOV. SOCIAL
Amap 2,01 1,46 1,76 3,00 1,99 2,00
Caloene 1,99 1,00 2,14 1,26 2,05 1,87
 291

DEP. FINANC. IND. PARCIAL

NDICE PIB PER RENDA DO
MUNICPIOS POBREZA DO AUX. DO DE SUSTENT.
DE GINI CAPITA TRABALHO
GOV. SOCIAL
Cutias 1,16 3,00 1,00 1,81 1,55 1,57
Ferreira Gomes 1,58 2,21 1,66 1,82 1,00 1,95
Itaubal 1,11 2,42 1,09 1,30 1,69 1,38
Laranjal do Jari 2,56 2,14 1,08 2,62 2,67 1,96
Macap 3,00 1,95 2,38 2,81 1,91 2,63
Mazago 1,30 2,27 1,06 1,49 1,13 1,57
Oiapoque 2,56 1,24 2,21 2,23 3,00 2,12
P.B. do Amapari 1,36 2,07 2,35 1,00 2,10 1,51
Porto Grande 2,19 2,14 2,15 2,77 2,31 2,05
Pracuuba 1,00 2,49 1,93 2,62 2,47 1,65
Santana 2,24 1,46 2,14 3,00 1,94 2,35
Serra do Navio 2,38 1,46 3,00 2,00 2,27 2,32
Tartarugalzinho 1,23 1,54 2,13 1,78 2,26 1,74
Vitria do Jari 1,81 2,35 1,17 1,80 2,34 1,64
Fonte: Elaborado a partir de dados provenientes do PNUD e Instituto de Pesquisa Aplicada -
IPEA.
A observao dos indicadores sobre as condies da populao na
Amaznia remete ao comentrio de que a desigualdade social e econmica da
populao amaznida corresponde a baixos ndices que mensuram a
esperana de vida ao nascer, educao, sade e outros. Essa disparidade
entre segmentos sociais e regies tem forte influncia na gerao de
problemas sociais e ambientais, a comear pelo deslocamento das populaes
rurais para as cidades, em busca de renda e servios sociais. Os municpios da
rea sul apresentaram baixos escores para o ndice Parcial de Sustentabilidade
Social, mostrado na Tabela 16.

4.6.1.3. Sustentabilidade econmica

A sustentabilidade econmica baseou-se na premissa de ocorrer um

desenvolvimento econmico intersetorial equilibrado com uma eficincia por
meio da internalizao dos custos socioambientais, nas consideraes
macrossociais e nas condies do sistema produtivo, mostrado no Quadro 29.

PARMETRO INDICADOR VARIVEL TIPO CARTER

Crescimento da lavoura temporria
Agricultura Estado +
e permanente
Setor Crescimento da lavoura temporria Estado +
Agrcola Extrativismo Crescimento do extrativismo vegetal Estado +/-
Pecuria Crescimento da pecuria Estado +/-
Participao das atividades
PIB agrcola Estado +/-
agrcolas no PIB
Setor Indstria Consumo de energia pela indstria Estado +/-
+/-
Industrial PIB industrial Participao das atividades Estado
industriais no PIB
 292

PARMETRO INDICADOR VARIVEL TIPO CARTER

Setor Comrcio Consumo de energia pelo comrcio Estado +
de comrcio Servio Consumo de energia pelo servio Estado +/-
PIB comercial e Participao das atividades de
e servios Estado +
servio comrcio e servios no PIB
Quadro 29: Composio do o ndice parcial de sustentabilidade econmica.
Fonte: Autora.

Baseado nos critrios de sustentabilidade de Sachs (2000), a

implementao dessas polticas ambientais e desenvolvimentistas inseridas no
modelo de desenvolvimento sustentvel necessitam, no mnimo, de um sistema
poltico que assegure efetivamente a participao do cidado com acesso as
informaes no processo de deciso; um sistema econmico capaz de gerar
excedentes; um sistema de produo que respeite e promova a conservao
da base ecolgica do desenvolvimento; um sistema tecnolgico que busque
constantemente novas solues alternativas; um sistema internacional que
estimule padres sustentveis de comrcio e financiamento.
No Amap, o setor de extrativismo vegetal tem sua dinmica baseada na
extrao de castanha-da-amaznia e madeira. J a atividade agrcola,
realizada normalmente como agricultura temporria. Na Tabela 17, nota-se que
Laranjal do Jari (1,67) apresenta valores rescalonados para a agricultura
permanente maior que Mazago (1,49) e menor que Vitria do Jari (3,0). Esse
fato deveu-se a taxa de crescimento ter sido ponderada pelos respectivos
coeficientes de participao (razo entre a mdia de rea colhida por
produo) e anos considerados. Ou seja, considerou-se o elo entre
produtividade agrcola e rea alterada no perodo de 1985 a 2005.
Tabela 17: Valores rescalonados das variveis do setor agrcola 1995-2005.

CRESC. DA LAV. CRESC. DA CRESC. DO PART. DAS

CRESCIM. DA
MUNICPIOS TEMPOR. E LAVOURA EXTRAT. ATIV. AGRC.
PECURIA
PERMANENTE TEMPORRIA VEGETAL NO PIB

Amap 1,51 1,34 2,32 2,13 1,90

Caloene 1,59 2,02 1,21 2,13 1,90
Cutias 1,55 1,57 2,31 1,97 1,00
Ferreira Gomes 1,67 1,20 1,04 1,76 1,00
Itaubal 1,74 1,83 1,80 1,88 1,00
Laranjal do Jari 1,67 1,06 1,20 1,27 1,03
Macap 1,01 1,00 1,00 1,00 2,14
Mazago 1,49 1,50 1,19 2,02 1,01
Oiapoque 1,53 2,10 1,97 1,56 1,03
P. B. do Amapari 1,75 1,94 2,42 3,00 1,01
Porto Grande 1,00 1,51 5,26 2,57 1,91
Pracuuba 1,51 3,00 3,18 2,91 1,04
 293

CRESC. DA LAV. CRESC. DA CRESC. DO PART. DAS

CRESCIM. DA
MUNICPIOS TEMPOR. E LAVOURA EXTRAT. ATIV. AGRC.
PECURIA
PERMANENTE TEMPORRIA VEGETAL NO PIB

Santana 2,51 1,64 1,92 1,11 3,00

Serra do Navio 2,41 2,06 2,68 1,32 1,95
Tartarugalzinho 2,00 2,26 4,24 2,43 1,04
Vitria do Jari 3,00 2,50 3,00 1,45 2,33
Fonte: Elaborados a partir de dados provenientes do IBGE e IPEA.

O maior efetivo de gado se encontra na rea costeira do estado do

Amap, especificamente concentrado nos municpios de Cutias, Amap e
Caloene. O municpio de Amap apresenta um rebanho considervel, tanto
bovino quanto bubalino, em um histrico de ocupao devido a campos
inundveis e o direcionamento de polticas pblicas para essa atividade. A rea
costeira apresenta uma alta vulnerabilidade a eroso do solo e nela habitam a
maior parte da populao do estado do Amap e a maioria das atividades
econmicas dentre elas, a pecuria em campos de vrzea. Na rea Sul, Vitria
do Jari apresentou o maior rebanho em 2001, espacializado na Figura 29. O
aumento no efetivo de bovinos influenciou na taxa de crescimento da pecuria
mostrado na Tabela 17.

Figura 29: Densidade de efetivo de bovino e bubalino (2001).

Fonte: Elaborado a partir dos dados disponibilizados pelo IBGE (2006).

O setor industrial predominante na rea Sul de atividade de extrao e

pr-beneficiamento mineral. Em Laranjal do Jari, o emprego est vinculado ao
servio pblico, beneficiamento da castanha-da-amaznia e pr-
beneficiamento de minerais. Cabe esclarecer que a Empresa Jari, indstria
mineral, localizada no municpio de Almeirim, em frente cidade de Laranjal do
 294

Jari, onde residem alguns de seus empregados. A matria-prima (caulim)

extrada do Morro do Felipe, em Vitria do Jari, transportada por gravidade por
baixo do rio Jari at Almeirim, onde beneficiada e exportada. Desse modo, os
impostos, o consumo de energia e outros fatores so contabilizados para
Vitria de Jari, por isso esse municpio apresenta na Tabela 18 os maiores
valores rescalonados no setor industrial.
Tabela 18: Valores rescalonados das variveis dos setores industrial, comrcio
e servio.
PARTIC. DAS
CONSUMO DE PARTIC. DA CONSUMO DE CONS. DE
ATIVID. DE
MUNICPIOS ENERGIA PELA ATIVID. INDUST. ENERGIA PELO ENERG. PELO
COM. E SERV.
INDSTRIA NO PIB COMRCIO SERVIO
NO PIB
Amap 1,90 1,40 1,06 1,10 2,03
Caloene 1,90 1,44 1,08 1,07 2,02
Cutias 1,00 1,00 1,00 1,00 2,38
Ferreira Gomes 1,00 1,42 1,02 1,05 2,31
Itaubal 1,00 1,17 1,00 1,01 2,34
Laranjal do Jari 1,03 1,53 1,30 2,01 2,67
Macap 2,14 1,53 3,00 3,00 3,00
Mazago 1,01 1,01 1,04 1,10 2,33
Oiapoque 1,03 1,20 1,29 1,12 2,55
P. B. do Amapari 1,01 1,05 1,01 1,03 1,40
Porto Grande 1,91 2,20 1,07 1,08 1,13
Pracuuba 1,04 1,00 1,00 1,00 1,47
Santana 3,00 2,45 2,04 2,05 1,81
Serra do Navio 1,95 3,00 1,07 1,09 1,00
Tartarugalzinho 1,04 1,84 1,03 1,02 1,56
Vitria do Jari 2,33 2,00 1,03 1,02 2,34
Fonte: Elaborados a partir de dados provenientes da Companhia de Eletricidade do Amap -
CEA e IPEA.

O comrcio e servio na rea Sul tm maiores dinmicas econmicas em

Laranjal do Jari. Esse fato faz com que a sede municipal atenda algumas
demandas sociais e econmicas das populaes residentes prximas.
Geralmente a via de transporte utilizada para atender o comrcio fluvial,
ligada cidade de Belm. Conseqentemente, o comrcio tem fluxos
comerciais independentes do Estado do Amap. A comercializao de
castanha-da-amaznia in natura produzida na regio tambm negociada
com empresas situadas na capital do estado do Par.

4.6.1.4. Sustentabilidade poltico-institucional

A sustentabilidade institucional foi fundamentada no cumprimento das

obrigaes cvicas, independncia oramentria e gesto eficiente de recursos
oramentrios provenientes de fluxos regulares do investimento pblico e
 295

privado, conforme mostrado no Quadro 30. Ela representa um pr-requisito

para a continuidade de qualquer curso de ao em longo prazo. Ela foca a
capacidade poltico-institucional da unidade poltico-administrativa.
PARMETRO INDICADOR VARIVEL TIPO CARTER
Participao Participao
Eleitores votantes. Estado +
cvica eleitoral
Dependncia Dependncia Transferncias intergovernamentais
Resposta -
Oramentria da Unio da Unio
Despesas Despesas Despesas com educao e cultura Resposta +
Despesas com sade e
Oramentrias Bsicas Resposta +
saneamento
Despesas com pessoal ativo Resposta +
Quadro 30: Composio do o ndice parcial de sustentabilidade institucional.
Fonte: Autora

A participao social nas decises pblicas deve ser considerada. Porm,

a mensurao da eficcia participativa apresenta dificuldades. Assim, se fez
necessria a observncia da participao cvica.
Putnam205, em suas anlises comparativas entre o norte e sul da Itlia,
busca correlacionar s perspectivas histricas e de escolha racional com o
objetivo de compreender melhor o desempenho institucional e a vida pblica
em diversos casos. Apesar das restries histricas e o contexto social vigente
em uma regio, a mudana institucional pode reformular a vida poltica e
alcanar o xito institucional. Para tanto, o fator preponderante a varivel
cultura poltica. As diferenas do capital social so determinantes na existncia
de governos regionais, capazes de formular, aprovar e implementar polticas
pblicas. Para esse autor, a existncia de um capital social to decisiva que
seria possvel prever o sucesso ou fracasso dos governos regionais na Itlia
em 1980 com extraordinria preciso a partir de padres de engajamento
cvico aproximadamente um sculo antes (PUTNAM, 2006, p.150). A cultura
cvica a alavanca decisiva para a ao dos governos (PUTNAM, 2006, p.31).
A capacidade de gesto pblica perpassa pela independncia
oramentria e despesas oramentrias bsicas. A capacidade de gastos do
governo foi enfatizada por autores que consideram a descentralizao fiscal da
Constituio de 1988 (AFONSO e SENRA, 1994; AFONSO, 1995; MDICI,
1994). Como a capacidade de gasto teve autonomia administrativa, algumas
responsabilidades na rea social tambm foram descentralizadas. Dessa
205
Segundo o seu mtodo de investigao, a Emilia-Romagna tem o melhor desempenho institucional entre as 20
regies administrativas da Itlia, medido este desempenho pelos seguintes itens: estabilidade do gabinete, presteza
oramentria, servios estatsticos e de informao, legislao reformadora, inovao legislativa, creches, clnicas
familiares, instrumentos de poltica industrial, capacidade de efetuar gastos na agricultura, gastos com a comunidade
sanitria local, habitao e desenvolvimento urbano e sensibilidade de burocracia (PUTNAM, 2006).
 296

maneira, a capacidade de gasto dos governos locais foi correlacionada ao bom

desempenho de gesto.
Na Tabela 19, nota-se que os municpios da rea Sul, em relao aos
demais, apresentaram os menores valores rescalonados. Isso pode indicar que
no tiveram um bom desempenho de gesto. Logo, o ndice Parcial de
Sustentabilidade Institucional tambm no alto.
Tabela 19: Valores rescalonados do ndice parcial de sustentabilidade
institucional.
ELEITO- DESP. COM
TRANSF. DESP. COM DESP. COM IND. PARCIAL
RES EDUCAO
MUNICPIOS INTERGOV. SADE E PESSOAL DE SUSTENT.
VOTAN- E
DA UNIO SANEAM ATIVO INSTITUCIONAL
TES CULTURA
Amap 2,23 1,12 1,05 1,55 1,00 1,39
Caloene 2,39 1,34 1,06 1,00 1,01 1,36
Cutias 1,71 2,12 1,57 1,86 1,08 1,67
F. Gomes 1,37 2,18 2,15 1,79 1,16 1,73
Itaubal 2,65 2,09 1,20 1,99 1,31 1,85
Laranjal do Jari 2,36 1,50 2,01 1,36 1,53 1,75
Macap 1,71 2,95 3,00 2,16 1,54 2,27
Mazago 2,51 1,89 2,25 1,14 2,02 1,96
Oiapoque 2,29 2,91 2,33 2,06 2,23 2,37
P. B. Amapari 1,00 1,12 1,00 1,12 2,32 1,31
Porto Grande 2,75 2,54 2,84 2,53 2,44 2,62
Pracuuba 2,88 1,00 1,19 1,11 2,64 1,76
Santana 3,00 1,84 2,10 3,00 2,74 2,54
Serra do Navio 2,13 1,73 1,56 2,04 2,77 2,04
Tartarugalzinho 1,83 3,00 2,55 2,88 2,90 2,63
Vitria do Jari 1,80 1,58 2,28 2,20 3,00 2,17
Fonte: Elaborados a partir de dados provenientes do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e
Secretaria do Tesouro Nacional (STN).

4.6.1.5. ndice de desempenho municipal

O ndice de Desempenho Municipal (IDM) considerou a sustentabilidade

dos municpios e foi obtido atravs da juno dos trs ndices parciais de
sustentabilidade ambiental, social, econmica e poltico-institucional. Sua
representao colorimtrica foi uma adaptao metodolgica da Carta de
Vulnerabilidade elaborada por INPE (1998), enquanto que a diviso e
classificao dos intervalos foi um ajuste da tcnica usada pela Fundao
Municipal do Meio Ambiente (FAEMA), em 2000, no sustentmetro. Desse
modo, o IDM tem cinco classes correspondentes, a saber: sustentvel (cor azul
e intervalo de 3 a 2,60); potencialmente sustentvel (cor verde e intervalo de
2,60 a 2,20); (cor amarela e intervalo de 2,20 a 1,80) e insustentvel (cor
vermelha e intervalo de 1,80 a 1), conforme mostrado no Grfico 21.
 297

Grfico 21: ndice de Desempenho Municipal.

Fonte: Autora.

O Grfico 21 mostra que em relao ao IDM os municpios amapaenses

esto em trs classes de sustentabilidade diferentes, ou seja, os municpios, no
intervalo de tempo de 1985 a 2006, no alcanaram a plena sustentabilidade.
Os municpios estudados pela 2 Aproximao do PZEE, foram considerados
potencialmente sustentveis com escores de 2,03; 1,95 e 1,86;
respectivamente.
Diante desse fato, possvel fazer algumas consideraes. Embora o
PZEE tenha apontado os encaminhamentos a serem tomados pelo poder
pblico, no h como garantir, nesse momento, se houve ou no influencias do
programa para o desempenho dos municpios. Por um lado, diante dos
resultados tcnicos, pode-se deduzir que a execuo do programa atingiu os
seus objetivos tcnicos, ou seja, de prover o Governo de bases tcnicas com
informaes sobre o territrio, tendo como finalidade identificar e avaliar os
componentes do meio ambiente, permitindo a espacializao das polticas
pblicas206. Por outro lado, o PZEE na condio de instrumento poltico de
regulao do uso do territrio e instrumento de negociao entre as vrias
esferas de governo e entre estas, o setor privado e a sociedade civil, teve
pouco xito na rea Sul, pois os conflitos fundirios desde a dcada de 1970
perduram at hoje.

206
Os objetivos do PZEE foram discutidos no Captulo II, no item chamado de pressupostos conceituais do PZEE.
 298

Em relao ao desempenho municipal apresentado no Grfico 22, nota-se

que Laranjal do Jari teve os desempenhos sustentvel (ambiental),
intermedirio (social), potencialmente insustentvel (econmico e institucional),
a juno desses escores resultou no ndice parcial de sustentabilidade
intermedirio.

Grfico 22: ndices parciais de desempenho municipal.

Fonte: Autora.

4.7. A FASE DOS APROFUNDAMENTOS TEMTICOS DO PZEE NOS

MUNICPIOS DE LARANJAL DO JARI E MAZAGO

Os aprofundamentos temticos foram os estudos das reas Criticas, eles

aconteceram nos municpios de Laranjal do Jari (462,95 km) e Mazago
(203,4 km). Seus objetivos foram de subsidiar a elaborao de planos de
desenvolvimento municipais e gesto local.
A seleo dessas reas foi justificada pelas suas caractersticas de alta
potencialidade social e o papel econmico desempenhado pelo meio natural
envolvente, tanto para cultivo agrcola quanto para explorao extrativa
vegetal (TARDIN, 2007, p. 12).
A metodologia utilizada nesses estudos foi elaborada no decorrer do
processo de execuo. A escala trabalho com maior detalhe e as experincias
pessoais da equipe tcnica possibilitou a elaborao de uma metodologia mais
participativa. Na escala de 1:50.000 possvel uma maior aproximao com os
 299

grupos individuais do que as outras escalas trabalhadas. Nos mapeamentos foi

possvel espacializar pontualmente as comunidades locais, isso facilitou a
compreenso dos moradores acerca do zoneamento (entrevista com TARDIN,
em 2005).
A metodologia do diagnstico participativo foi construda pela equipe
tcnica e executada em reunies que envolveram todos os moradores. O
primeiro passo foi a integrao dos tcnicos com a comunidade com a
participao de todos nas atividades comunitrias nos dias de trabalho de
campo. Aps a interao pessoal foi feito ocorria o convite de forma pessoal
e/ou radio para as reunies (entrevista com TARDIN, em 2005).
A reunio comunitria iniciava com perguntas sobre o PZEE e com
exemplos do cotidiano construa-se um conceito de zoneamento e sua
finalidade. Essa atitude tinha como objetivo possibilitar uma melhor
compreenso das pessoas sobre o PZEE e o entendimento de utilizao do
documento elaborado para solicitar demandas ao poder pblico. Isso os
estimulava a participarem de maneira mais ativa nas reunies (TARDIN, 2005).
As formas de uso de uma rea esto relacionadas s oportunidades
extrativas e s potencialidades do solo. Dessa forma, admitiu-se que as
caractersticas naturais de uma rea condicionam e orientam as estratgias
humanas de adaptao e domnio do territrio. A definio de UTBs seguiu
essa idia e foram feitas as delimitaes das unidades territoriais dos estudos
de acordo com as feies naturais (entrevista com TARDIN, em 2005).
No estudo de Laranjal do Jari, os limites foram traados observando as
qualidades dos solos e rea de interveno das comunidades residentes na
natureza. Obteve-se como UTBs quatro grandes feies: predomnio de solos
argilosos, predomnio de solos arenosos, predomnio de vrzeas e contato de
solos arenosos e argilosos (entrevista com TARDIN, em 2005).
J no estudo de Mazago os limites obedeceram a interao entre solo e
a gua e obteve-se duas UTBs: sistema ribeirinho e recortes de terra firme
associados s reas alagadias (entrevista com TARDIN, em 2005).
Os estudos consideraram o estado de ocupao local, o estado de vida
rural e o estado de uso e conservao dos recursos naturais. A integrao foi
dada pelo mapeamento das oportunidades e riscos socioambientais (entrevista
com TARDIN, em 2005).
 300

Embora a elaborao desses estudos tenha tido custos e tempo maiores

do que a continuao do PZEE no restante do estado em uma escala de
1:250.000, eles foram sub-utilizados pelas prefeituras locais. Existe o registro
que esse documento foi utilizando pelo Sindicado dos Agricultores de Laranjal
do Jari durante a elaborao do Desenvolvimento Local Integrado e
Sustentvel (DELIS).

4.8. O PZEE COMO SUBSDIO PARA AS POLTICAS PBLICAS

Visando validar socialmente suas recomendaes e transform-las em

instrumentos de poltica pblica, a coordenao do PZEE/AP teve dois
encaminhamentos. O primeiro foi o Ciclo de seminrios nos principais ncleos
populacionais da rea Prioritria e capital do Estado tendo, como pblico alvo,
lideranas, tcnicos e representantes de instituies pblicas e privadas. O
segundo foi a disponibilidade tcnica de participar das decises de
planejamento das Secretarias de Estado mais diretamente ligadas questo
territorial: a de planejamento e coordenao geral, a do meio ambiente, cincia
e tecnologia e a da agricultura (TARDIN, 2006).
Consoante a relatrio de atividades do PZEE/AP (GOVERNO DO
ESTADO DO AMAP, 2007) e outros documentos relaciona-se as
modificaes legais vinculadas ao programa e tambm a sua integrao com
instituies de planejamento e gesto territorial.
A criao do Centro de Ordenamento Territorial (COT) no Instituto de
Pesquisa do Amap, em 2001, institucionalizou definitivamente o ZEE em um
contexto de hierarquia administrativa.
A definio de reas territoriais definidas pela equipe tcnica do PZEE foi
regulamentada pela Lei n 1028 que de 12/07/2006, que dispe sobre a criao
e gesto das Florestas Estaduais Sustentveis do Amap. Isso foi possvel
devido a existncia de uma banco de dado geogrfico elaborado pelos tcnicos
do programa no decorrer de suas atividades. Salienta-se que nessa Lei o PZEE
tem destaque, sendo considerado como o instrumento de planejamento da
atividade florestal e critrio para aprovao de reservas legais. O Art. 5 dessa
Lei define as atribuies do PZEE, que esto postas da seguinte forma: O
zoneamento ecolgico-econmico servir para planejar atividade florestal, uma
vez que permite indicar as reas protegidas, assim como as que possuem
vocao florestal. (MINISTRIO PBLICO DO AMAP, 2007). Esse
 301

documento confere ao programa um papel de direcionador do planejamento

territorial, tanto para conservao, como para explorao sustentvel.
O programa contribuiu elaborao do plano de governo chamado de
Desenvolvimento Amap Produtivo que teve como objetivo fomentar os
Arranjos Produtivos Locais (APLs) no Estado. Sua contribuio tcnica e
bibliogrfica orientou o planejamento dos eixos produtivos, enfocando os
potenciais socioambientais.
O Governo Estadual visando acessar recursos financeiros federais e
direcionar o uso e ocupao do solo aprovou a Lei de Gesto e Ordenamento
Territorial (Lei 0919, de 18/08/05).
A elaborao da Lei de Gesto e Ordenamento Territorial foi
fundamentada nos direcionamentos apontados pelo PZEE no documento
resultante da 1 Aproximao. Essa Lei foi aprovada em 18/05/05. A Lei
0919/2005 dispe sobre o uso e ocupao do territrio e conservao dos
recursos naturais e estabelece o programa ZEE e o GERCO como seus
instrumentos tcnicos e normativos na escalas sub-regional e local. Nessa
situao, a CEZEE participou ativamente da definio das reas protegidas
descontinuas que foram abrangidas pelas Florestas Estaduais Sustentveis do
Amap, criadas pela Lei Estadual n1028 (12/07/2006).
A equipe tcnica do PZEE/AP realizou alguns Planos de Desenvolvimento
de Assentamentos Rurais em alguns projetos de Assentamento.
A cooperao com o INCRA, em 2007, que teve por objetivo sistematizar
as informaes fundirias do estado do Amap em conjunto com a base de
dados temticos disponveis no IEPA. Seus resultados auxiliaram na
elaborao dos Planos Ecolgicos Econmicos (PEE) e a indicao de
restrio ao uso do territrio. Essa base de informaes tambm serviu para o
programa de repasse de terras da Unio para o estado. Apesar do Governo
Estadual no ter controle sobre a questo fundiria.
Visando facilitar os trabalhos do Plano Bsico Ambiental (PBA) da ponte
do rio Jari, coube ao COT a responsabilidade de concentrar, organizar e
georeferenciar as informaes e dados espaciais em meio digital.
A equipe do programa teve participao na elaborao do Plano de
Manejo das Florestas Estaduais de Produo do Amap.
Componente das oficinas coordenadas pela Agncia de Desenvolvimento
do Estado do Amap (Adap) e a Secretaria Estadual de Articulao de Braslia
 302

na tentativa de compatibilizar programas e aes do Governo do Estado do

Amap, previstos no Plano Plurianual Estadual, principalmente, com os
objetivos do milnio que so grandes desafios lanados pela ONU e de
responsabilidade do PNUD (PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O
DESENVOLVIMENTO).
Os tcnicos do programa participaram ativamente no Programa de
Proteo Biodiversidade- PPBio- do MPEG/IEPA/MCT na abertura de trilhas
em forma de um grid de 5x5 km, com implantao de marcos
georeferenciados, distanciados de 1 km na parte sul da FLONA.
O corpo tcnico do PZEE/AP elaborou uma cartografia com mais precisa,
espacializao de parcelas previamente demarcadas, visando contribuir as
aes do Plano de Manejo da RDS Rio Iratapuru.
Dentre os inmeros usos dos produtos do PZEE/AP destaca-se a
produo acadmica, a elaborao dos planos diretores municipais, o
planejamento feito por sindicatos dos produtores rurais de Laranjal do Jari, as
palestras feitas uma vez por semestres para os alunos da Unifap.

4.9. NOTAS REFLEXIVAS: O ZEE NO AMAP ALCANOU SEUS

OBJETIVOS OU CUMPRIU ETAPAS METODOLGICAS?

As consideraes se o PZEE alcanou os seus objetivos no estado do

Amap remetem a outra indagao. Quais objetivos? Vale lembrar que no
Capitulo II ficou esclarecido que o zoneamento enquanto programa e
instrumento da poltica ambiental teve uma evoluo de seus objetivos. Mas,
por uma questo de coerncia adotar-se-, nesse momento, aquelas definidas
a priori no comeo do financiamento de execuo do programa nos estados por
parte do PP-G7.
Por um lado, no mbito federal, em 1991 (SAE/PR), o PZEE teve como
principal objetivo a racionalizao da ocupao dos espaos e de
redirecionamento de atividades, com capacidade de subsidiar as estratgias e
aes para a elaborao e execuo de planos regionais em busca do
desenvolvimento sustentvel. Por outro lado no mbito estadual amapaense,
no contexto do PGAI, ele teve como objetivo contribuir para o planejamento e
gesto territorial e possibilitar a definio de prioridades a serem tratadas com
o necessrio detalhamento (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2002).
 303

A falta de clareza da metodologia para o diagnstico propiciou a

existncia de dificuldades a serem ultrapassadas. Nas orientaes
metodolgicas no existiu detalhamentos sobre as fases de articulao,
prognstico e implementao. Isso contribuiu para a ignorncia dos tcnicos
sobre as aes a serem executadas.
Talvez devido a ausncia de uma definio clara de metas, carncia de
uma base cientfica de qualidade, incapacidade institucional, deficincia de
mecanismos inovadores que estimulem a participao ativa dos atores sociais
envolvidos. O PZEE/AP adotou a postura de ser obediente aos ditames das
diretrizes propostas pela coordenao nacional e executou as duas
metodologias, MMA/SAE (1991) e MMA/SDS (1997), com afinco e dedicao
resultando em produtos dos diagnsticos publicados.
No incio dos financiamentos internacionais, depois de 1991, o programa
no tinha clareza metodolgica de execuo, mas tinha diretrizes gerais a
serem cumpridas. Isso contribuiu para que os encaminhamentos prticos na
execuo do PZEE/AP obtivessem resultados escritos e publicados. Esses
produtos cartogrficos digitais e relatrios contriburam para o processo de
direcionamento de algumas polticas pblicas estaduais, bem como, programas
e projetos que marcaram o territrio amapaense.
Alm das publicaes, pode-se dizer que o Amap teve
ganhos com a implantao do programa de zoneamento no estado.
Principalmente pela construo de uma base territorial cartogrfica e de um
laboratrio de sensoriamento remoto de insero de novas tecnologias e
tcnicas de mapeamento, e formao de capital social com constituio de
uma equipe multidisciplinar e interdisciplinar.
A equipe do PZEE no Amap teve uma participao ativa no
planejamento integrando-se com as secretarias estaduais e instituies
federais. A necessidade de sua existncia fato consumado, havendo
constantemente demandas governamentais. Isso leva a crer que hoje,
dificilmente acontecer seu extermnio. Para acontecer seu encerramento no
futuro, ser necessrio que outro agente pblico tenha capacidade de exercer
com desenvoltura o seu papel.
Na 1 Aproximao a equipe executora do PZEE indicou uma dimenso
de carter poltico dado ao empenho do estado para execuo do programa,
 304

internalizando tecnologias e capacidade tcnica qualificada e a disponibilidade

do estado em discutir a problemtica do ordenamento territorial no Amap.
Alm do sustentculo federal para o programa ZEE, o sucesso da
execuo do diagnstico da 2 Aproximao no Amap deveu-se tambm a
fatos internos como: adeso do estado do Amap estabelecendo o PZEE em
suas prioridades, apoio financeiro, suporte tcnico e outros.
A descontinuidade dos financiamentos dificultou a expanso das
atividades de execuo da 2 Aproximao para todo o estado do Amap.
No decorrer desse captulo, sobre o PZEE no Amap, foi revelado a
produo de documentos, participao de programas e projetos, legitimidade
estadual do programa, interao com outras instituies e levando em conta a
diminuta clareza metodolgica do programa e a necessidade de sua
permanncia e outros. Diante da exposio feita ousa-se afirmar que o PZEE
no Amap teve efetividade no cumprimento de suas etapas metodolgicas.
A experincia do programa no Amap permite alguns ensinamentos.
Como aprendizagem compreende-se que os estudos com produo final
(cartas, relatrios e banco de dados digitais), disponibilizada sem internaliz-los
no sistema de decises, no levam ao resultado almejado de influenciar a
tomada de deciso da sociedade para o desenvolvimento sustentvel e
ordenamento territorial.
Entende-se que a condio de influenciar no redirecionamento das
atividades humanas em direo ao desenvolvimento sustentvel depende da
execuo da fase de implementao do PZEE. Essa fase deve passar pela
transformao dos documentos tcnicos em instrumentos de polticas pblicas,
mas isso depende das aes governamentais, da institucionalizao dos
resultados, do processo de articulao, da capacidade de apropriao dos
resultados e outros fatores.
A continuao do PZEE no Amap e as dificuldades enfrentadas para
executar suas atividades atingir seus objetivos, expressadas nesse capitulo,
mostram que existe uma necessidade premente de novos caminhos para a
obter seus propsitos. Destarte, o prximo captulo tratar-se- de uma
proposio metodolgica conceitual de zoneamento para expanso do ZEE no
Estado. Essa nova proposio se fundamenta nos eixos de articulao e
participao social.
 305

CAPITULO V: CONTRIBUIO METODOLGICA AO ZEE NO

AMAP

5.1. NOTAS INTRODUTRIAS

A palavra zoneamento resgata a idia de criar zonas. A delimitao de

zonas uma das atividades tcnicas do PZEE. Essa ao depende de uma
escala cartogrfica de trabalho, que influencia nos estudos, nos atores sociais
envolvidos, na apresentao e na utilizao dos resultados.
Os resultados de uma escala de pouco detalhe como, por exemplo,
1:1.000.000 ter pouca informao, para o poder pblico municipal realizar a
gesto territorial e ambiental sobre seus espaos. Mas, ela tem informaes
suficientes para o Governo Federal e Governo Estadual organizarem as
atividades humanas sobre um territrio. imprescindvel a definio dos
objetivos do PZEE, da escala e do usurio principal so as condicionantes
fundamentais para implementao do programa de ZEE como instrumento
poltico. Cada escala permite olhar uma parte da realidade e ancorar
informaes e dados que sirvam de subsdios para um usurio particular do
PZEE. Sendo assim, entende-se que uma nica escala no atender
integralmente as necessidades dos governos Federal, Estadual e Municipal e
tampouco a nao brasileira, populao estadual e comunidade local.
A execuo do PZEE na escala de 1:250.000 o verdadeiro
zoneamento com discusses no mbito estadual, ele poder subsidiar s
tomadas de decises dos gestores pblicos federais. As escalas que mostram
mais detalhes (por exemplo, de 1:100.000 e 1:50.000), com seus estudos
temticos, servem para orientar as decises locais, chegando a contribuir para
a gesto territorial e gesto dos recursos ambientais em reas mais pontuais,
no caso, estadual e municipal.
As lacunas do desenvolvimento sustentvel e ordenamento territorial do
planejamento governamental provocaram o surgimento de vrias demandas
que foram imputadas como atividades para o PZEE. Esse fato foi
transformando o PZEE, ao longo do tempo, de programa piloto em instrumento
de gesto ambiental. O ZEE pode ser caracterizado como: um instrumento
tcnico (levantamentos de dados e mapeamentos), um instrumento poltico
(participao social e governamental), um instrumento de planejamento e
gesto do territrio (governamental, PPAs, polticas pblicas, programas,
 306

projetos objetivando contribuir para o ordenamento territorial) (SCHUBART,

2000).
No Amap o programa j contribuiu como um instrumento tcnico com a
de elaborao e publicao de produtos tcnicos. Como instrumento poltico
executou a estratgia de suprir a necessidade do Governo Estadual de
laboratrio de sensoriamento remoto e formao de recursos humanos. Mas,
falta uma definio de metodologia que envolva os seus atores sociais.
As metodologias propostas para o PZEE foram analisadas nos captulos
anteriores, onde tambm foram abordadas as suas discusses tericas, sua
insero no Brasil, sua execuo nos estados da Amaznia Legal e seu
desempenho no Amap. A anlise sobre a evoluo metodolgica do PZEE no
Brasil, no Capitulo II, mostrou que as metodologias para a execuo do
programa de zoneamento, propostas no Brasil, abordam superficialmente os
mtodos de envolvimento da sociedade207, articulao entre os atores sociais,
definio de unidades territoriais bsicas, definio do usurio principal e
outros.
A anlise da aplicao dessas metodologias nos estados da Amaznia
Legal, feita no Capitulo III, mostrou que embora o Amap tenha sido o nico
estado que tentou executar todas as propostas metodolgicas pela
coordenao nacional, ele deixou lacunas nos processos de articulao e
participao social.
Depois de cinco anos de executada a metodologia SAE/PR-1991, a
coordenao nacional percebeu que a fase de implementao do programa
tinha obstculos devido a falta de articulao e participao social entre os
atores envolvidos. Ento a coordenao inseriu na metodologia do MMA/SDS-
2001 (Consrcio Brasil) os detalhamentos para as atividades de articulao e
participao social.
O Acre avanou no item de participao e articulao desde a execuo
da 1 Aproximao devido a expectativa de definio legal de sua questo
fundiria, indo alm das metodologias propostas pela coordenao nacional,

207
Embora PASQUIS (2000) visando suprimir a demanda de participao social, tenham proposto um mtodo de
diagnstico de zoneamento participativo, essa metodologia tem sido usada para diagnsticos pontuais, em reas
pequenas e com escalas que mostra mais detalhes (por exemplo, 1:50.000). Entende-se que sua metodologia devido a
dificuldade de envolver os atore envolvido ele no tem aplicao em escalas que mostrem menos detalhes, no caso,
1:250.000. Somente em 2007, Del prette e Kruger debateram sobre o ZEE participativo discutindo a participao e
cooperao dos elementos de gesto ambiental e as fases operacionais do ZEE, mas ainda tnue no que diz respeito
ao usurio principal do programa (MMA, 2007).
 307

pois a proposta do MMA/SDS-1997 foi refutada, sendo desenvolvida uma

metodologia prpria.
Enfatiza-se que somente em 2001208 a coordenao nacional do
programa de ZEE discutiu a fase de planejamento e salientou a importncia da
fase de implementao, porm sem detalhar os procedimentos metodolgicos
de articulao e participao social. Dessa forma, entende-se que diante das
necessidades de planejamento territorial estadual e municipal, a orientao
metodolgica de PZEE ainda confusa e incua.
No Amap, a nica fase operacional executada de PZEE, at o presente
momento, foi a de diagnstico, da seguinte maneira: primeiro, foram realizados
a 1 Aproximao com um macrodiagnstico em toda a extenso do Amap;
depois, foi realizada a 2 Aproximao na rea sul, abrangendo 17,43% dessa
rea; por ltimo, foram realizados dois estudos de aprofundamentos temticos
nos municpios de Mazago e Laranjal do Jari (MMA, 2007; GOVERNO DO
ESTADO DO AMAP, 2000, 2002, 2004, e 2005).
Atualmente a coordenao do PZEE/AP est pleiteando financiamentos
para continuar suas atividades, ou seja, executar o zoneamento ecolgico-
econmico nas demais reas do estado209. Concomitante a essa atividade,
tambm h uma vontade tcnica de se realizar a implementao do programa.
Entende-se que o sucesso dessa implementao vai depender da condio de
cumprimento da etapa de articulao. Dessa forma, a equipe poder executar
todas as fases do PZEE ao mesmo tempo. Cada fase pode ser executada
conforme o objetivo principal do programa e os objetivos especficos locais,
abordagens e estratgias (TARDIN, 2007).
Visando dar continuidade ao ZEE no estado do Amap, a equipe tcnica,
apoiada em experincias e metodologias anteriores, sistematizou uma
abordagem metodolgica geral que direciona suas aes. As atividades de
trabalho de campo tm sido executadas de acordo com passos metodolgicos
elaborados segundo as necessidades mais imediatas (TARDIN, 2007). Assim,
os procedimentos metodolgicos tm sido definidos no fazer aprendendo,
sem um planejamento prvio.

208
Vide Capitulo II, item chamado de Evoluo metodolgica do ZEE no Brasil.
209
O desenvolvimento tcnico do PZEE, na escala de 1:250. 000, ainda carece de recursos para a sua finalizao e
uma alternativa foi elaborar e submeter ADAP (Agncia de Desenvolvimento do Amap) uma proposta, solicitando
recursos para cobrir despesas com levantamento de dados de campo, aquisio de equipamentos e material
permanente, manuteno de laboratrio e com publicao e divulgao de resultados (GOVERNO DO ESTADO DO
AMAP, 2007, p. 2).
 308

Diante das necessidades de uma abordagem metodolgica mais

abrangente pela equipe do Amap, do contedo dos outros captulos e
expectativa de contribuio no processo de zoneamento, se elaborou um
roteiro metodolgico para a execuo do PZEE para o estado do Amap, como
um todo.
A proposio apresentada nesse captulo foi construda com base na
literatura acadmica, nos documentos existentes sobre o PZEE, nas
experincias de gesto territorial realizadas no Brasil, na Frana e em
entrevistas. As entrevistas foram feitas com autores que discutem o PZEE, com
os membros da equipe executiva do Amap, com pessoas ligadas
coordenao nacional e coordenao dos estados do Acre e Amap.
De acordo com a anlise dos documentos e as entrevistas realizadas
sobre a execuo do PZEEAL no Amap, os principais problemas e demandas
mais urgentes encontrados foram: a) desarticulao entre a CEZEE/AP210 e a
Comisso de Ordenamento Territorial do Estado do Amap211 (COTAP); b) no
realizao das atividades de prognstico e implementao do zoneamento na
rea sul; c) pouco dinamismo dessas duas instituies para a implementao
dos resultados do ZEE; d) necessidade de expanso do PZEE nas demais
reas do Estado; e) falta de articulao entre os atores sociais envolvidos pelo
PZEE. Desse modo, os problemas e demandas da equipe tcnica do ZEE
influenciaram na modelagem da proposio metodolgica, exposta a seguir.
O roteiro metodolgico proposto tem como objetivo a execuo do PZEE
no Amap, na escala de 1:250.000, em um perodo mximo de trs anos. O
objetivo principal do PZEE ser um instrumento de planejamento e gesto do
territrio com uma transversalidade poltica conforme mostrado na Figura 30.
Nesse contexto, o PZEE tem como seu usurio principal, o Governo Estadual.

210
CEZEE/AP - Comisso Executiva do ZEE do Amap.
211
Instituda por meio do Decreto Estadual 2400, de 24 de agosto de 2004, que revogou o Decreto 1827, de 12 de
julho de 1999, substituindo a CCZEE (coordenao).
 309

Figura 30: Nveis de inter-relao do ZEE.

Fonte: Autora.

A modelagem desse roteiro se fundamenta no enfoque top down212 e

formada por trs etapas. A primeira corresponde orientao inicial para
viabilizar os trabalhos das etapas seguintes. A segunda visa a execuo das
fases operacionais de PZEE nas reas ainda no zoneadas no estado. A
terceira etapa objetiva dinamizar o PZEE, especialmente para a execuo das
fases de prognstico e implementao do programa na rea Sul.

5.2. ESTGIO INICIAL PARA VIABILIZAR O ZEE NO AMAP

No que diz respeito s competncias relativas ao PZEE, bom recordar

que a fase operacional de implementao no Amap, a competncia legal para
execuo da COTAP. Cabe equipe tcnica executora realizar as fases de
articulao, diagnstico e prognstico. Esclarece-se que nesse roteiro
metodolgico, o prognstico tem o significado de conjetura sobre o
desenvolvimento do PZEE, a partir da elaborao de cenrios.
A avaliao do PZEE no Amap, feita no Captulo V, apontou que h
dificuldades na conduo da implementao do programa. Sugere-se que haja
maior interao entre a COTAP e a equipe executora do PZEE no Amap
(CEZEE/AP).

212
Onde as aes de atores pblicos so dirigidas ao cumprimento de objetivos definidos em decises polticas
anteriores (MATUS, 1993).
 310

Nesse contexto entende-se que apesar da separao do processo de

zoneamento em fases com competncias distintas, elas so contguas e
interligadas. Seria interessante que houvesse maior interao entre as duas
equipes, COTAP e CEZEE/AP, no mnimo na etapa de planejamento e
avaliao das aes. Isso poder ser feito com uma abordagem participativa
para tcnicos, ou seja, orientada por especialistas de uma atividade para
especialistas de outras atividades.
Discutidas as competncias e relaes da COTAP e CEZEE/AP pode-se
dizer que os passos seguintes visam modificar a realidade amapaense a partir
de nova roupagem do programa e aes tcnicas, em um crculo fechado
mostrado na Figura 31.

apreenso Anlises e
realidade Reflexes

mudanas objetivos

restries
aes
planejamento

Figura 31: Fluxograma de execuo de programas.

Fonte: Autora.

De acordo com a dinmica de execuo de programa e com a

fundamentao em Matus (1993), o estgio inicial para viabilizar o PZEE no
Amap composto por duas etapas, a primeira de diagnosticar a situao
atual do programa, e a segunda de elaborar um planejamento para o mesmo.
Alm dessas duas etapas, tambm se discute a articulao e participao
social dos atores envolvidos pelo processo. Elas podero formar um eixo
direcionador para estimular a sociedade em participar do processo de
zoneamento. Elas sero desenvolvidas em todas as fases desse roteiro
metodolgico. O incio dos trabalhos ser conduzido pela CEZEE/AP pelo
motivo de acreditar-se que a mesma ter maior conhecimento sobre o programa
ZEE do que a COTAP.
 311

5.2.1. Apreenso da realidade: diagnstico da situao atual

Embora tenha sido feita uma avaliao do programa de ZEE no Amap

nessa tese, considera-se importante que as equipes tcnicas realizem uma
oficina de trabalho visando identificar a situao atual do programa, para que a
mesma possa ter uma tomada de conscincia a respeito dos problemas do
programa.
As entrevistas com os coordenadores213 do PZEE/AP Tardin e Rabelo, em
2006, revelaram que a equipe executiva tem carncia tcnica de domnio
sobre: a nova moldura conceitual de PZEE, as metodologias de participao
sociopoltica e gesto de conflitos socioambientais. Tambm foi registrada a
necessidade de incluso de novos membros qualificados. Sugere-se que seja
feita uma reciclagem informacional com leitura de debates de textos
institucionais e acadmicos sobre o programa de zoneamento.
O diagnstico da situao atual do programa no Amap importante
devido a oportunidade de retomada da conscincia tcnica sobre o programa,
de seus conceitos, objetivos e outros. Esse diagnstico pode ser realizado nas
seguintes atividades: a) sensibilizao e mobilizao dos participantes; b)
informao dos participantes sobre o programa com distribuio de textos; c)
discutio sobre os objetivos do programa; d) levantamento dos problemas do
programa no Amap com a tcnica brainstorming (MINICUCCI, 2001); e)
avaliao das atividades desenvolvidas com a dinmica interna do grupo
(MINICUCCI, 2001).

5.2.2. Planejamento das aes

Ciente das condies do PZEE no Amap, as equipes do COTAP e

CEZEE j podem planejar as aes a serem executadas para a viabilizao do
programa.
Os procedimentos elaborados para executar essa etapa foram inspirados
na metodologia de planejamento estratgico-situacional de Matus (1993).
O planejamento das aes est fundamentado em quatro momentos: de
anlise e reflexo, objetividade, estratgico, ttico-operacional.

213
Embora, oficialmente, Tardin seja o coordenador estadual do programa e diretor do Centro de Ordenamento
Territorial (COT) e Rabelo seja o diretor-presidente do Instituto de Pesquisa do Amap (IEPA), na prtica, de comum
acordo, os dois interagem na coordenao do PZEE no Amap.
 312

O momento de anlise e reflexo consiste na explicao dos problemas,

suas provveis causas e solues, na tentativa de elucidar a situao atual do
zoneamento. Para tanto, indica-se o uso da tcnica FOFA/SWOT. Ela tem
utilidade durante a sistematizao e hierarquizao dos problemas, j
identificados na fase chamada de apreenso da realidade, e tambm a
elaborao de opes estratgicas para contornar os problemas, considerando
a anlise do contexto (oportunidades e ameaas) e anlise da realidade
(potencialidades e problemas) (GEILFUS, 1997).
O momento de objetividade como se idealiza a nova realidade, pois
ela incide sobre a deciso os objetivos principais. No caso do programa de
PZEE ser como ele poder contribuir para a ocorrncia de mudanas na
realidade. Seu principal motivo como programa se tornar um instrumento
poltico ligado ao planejamento governamental. Nessa fase podero ser
confirmados: a) o objetivo do programa como instrumento poltico do governo
estadual; b) a escala de trabalho; e, c) definio das etapas distintas de PZEE
a serem executadas na rea Sul (implementao) e nas outras reas
(diagnstico, prognstico e implementao). Descartou-se a atividade de
articulao dos atores sociais pelo fato da mesma estar presente em todas as
outras atividades.
O momento de planejamento estratgico consiste na percepo das
restries que influenciaro no cumprimento do desenho do projeto, feito no
momento de objetividade. No caso do Amap foram identificadas trs
restries.
A primeira restrio de recursos do poder poltico, pois embora o
Governo Estadual no tenha financiado integralmente as atividades do PZEE,
ele tem se apoiado no programa para delimitar zonas de potencial econmico
florestal. Com isso, o poder poltico local reconhece o programa como
instrumento tcnico.
A segunda restrio de poder econmico. Apesar de o Governo
Estadual arcar com os vencimentos da equipe tcnica e custos das instalaes
fsicas do programa, para a expanso das atividades de diagnstico e
prognstico nas outras reas do Amap, ainda no houve investimentos
financeiros. Nesse caso, sugere-se: a) a submisso de projetos de pesquisa
junto s instituies de fomento; b) buscar novos financiamentos junto aos
agentes financiadores, inclusive no governo do estado do Amap; c) discutir
 313

com o Governo Estadual a possibilidade de dar prioridade ao programa no

Plano Anual de Trabalho.
A terceira e ltima restrio seria daquelas vinculadas ao poder de
capacidade organizativa e institucional. Essa restrio refere-se capacitao
de adaptao de tcnicas capazes de realizar os processos econmicos,
polticos e organizacionais exigidos pelo alcance e direo dos objetivos. As
tecnologias econmicas, polticas e organizacionais necessrias devem ser
consistentes com o domnio e conhecimento que as equipes da COTAP e
CEZEE/AP tm sobre eles. Diante dessa situao sugere-se: a) tentar
conseguir apoio do MMA/SDS e outras instituies para a promoo de cursos
de capacitao para as equipes tcnicas em metodologias de participao,
gesto de conflitos e outras que forem identificadas e suas respectivas
difuses, junto aos demais membros da equipe tcnica; b) procurar incluir
membros das equipes em cursos livres, como por exemplo, os cursos
organizados pelo Instituto Internacional de Educao no Brasil (IIEB),
Universidade de Braslia e outras instituies com multiplicao do mesmo na
equipe tcnica; c) buscar estabelecer/fortificar parcerias com instituies de
ensino e pesquisa locais como Embrapa, IBGE, UNIFAP e outras. Dessa
maneira ser possvel viabilizar a execuo das fases do zoneamento e
minimizar o problema de insero de novos tcnicos.
O momento das aes consiste em por em prtica algumas atividades
que podero minimizar as restries e construir bases slidas para a execuo
do programa com provveis mudanas na realidade.
A primeira atividade do momento das aes ser o estabelecimento das
estratgias de formao e envolvimento dos atores sociais. A estratgia de
formao objetiva o aumento do conhecimento sobre os conceitos e princpios
do PZEE. Essa estratgia pode ser realizada com as atividades de reunies,
seminrios, oficinas e outros. A estratgia de envolvimento tem a finalidade de
buscar apoio ao programa e tentar ampliar a representatividade dos atores
(sociedade civil, poder pblico e pesquisadores) amapaenses no processo de
zoneamento, incluindo o estabelecimento de parcerias e desenvolvimento das
primeiras aes participativas.
Nesse estgio inicial, a prioridade da equipe tcnica do PZEE no Amap e
COTAP ser motivar a sociedade para participar do processo e discutir a
formas de organizar nas suas atividades socioeconmicas no territrio. Desde
 314

os diagnsticos nas novas reas a serem estudadas at a elaborao das

diretrizes normativas que vo orientar aes polticas e legais de gesto
territorial.

5.2.3. Atividades de articulao e participao social

Na teoria, o PZEE enquanto instrumento de poltica ambiental tem

evidenciado em sua essncia, a sustentabilidade. Nessa tica, na prtica,
inegvel que ele tenha tambm em sua constituio, uma viga ligada
articulao e participao dos atores sociais214.
A articulao social poder ser reiniciada com visitas tcnicas de
representantes da COTAP e CEZEE s instituies pblicas e privadas visando
informar sobre a aplicao e utilidade do programa para o desenvolvimento do
Amap. Tambm, nessa fase pode ser reforada a importncia e utilidade do
programa para as definies de decises sobre o planejamento produtivo do
Amap, durante as reunies do Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural
Sustentvel215 (CEDRS).
A participao pode ser estimulada pela promoo de eventos que
discutam as necessidades sociais locais mais urgentes. Salienta-se que
enquanto parte integrante da dimenso poltica da sustentabilidade, a
participao social foi levada em conta quase que em todas as atividades
dessa proposio. O PZEE para ser considerado sustentvel tem a condio
de que seus processos, inclusive os sociais, sejam tambm sustentveis.
Ento salutar que haja participao social em todas as suas fases.
A participao social dependente do contexto local, das estratgias
escolhidas, dos procedimentos metodolgicos selecionados, e do
desenvolvimento das atividades de sensibilizao e mobilizao que
antecedem os eventos presenciais.
No planejamento dessa etapa pode-se observar cada ator de maneira
individual e coletiva, considerando: formao, interesses, motivao, interao,
engajamento, participao, formao, relacionamentos, conflitos, apoio ao
programa, representatividade e outros. Desse jeito, no planejamento e

214
Conjunto de pessoas e instituies envolvidas em determinados segmentos da reproduo social. Na literatura
inglesa se utiliza o conceito de stakeholders (DOWBOR, 2001. p. 60).
215
O PZEE tem representao no CEDRS, uma entidade de carter deliberativo que mantm regularmente reunies
ordinrias para definir os rumos do setor rural do estado (GOVERNO DO ESTADO DO AMAP, 2007).
 315

desenvolvimento das etapas de zoneamento ser possvel incluir estratgias

que estimulem a participao social.
As classes de nveis de participao destacadas por Bandeira (1999),
citadas no Capitulo I, so passveis de ocorrerem no processo de zoneamento.
Caber s comisses de coordenao e execuo, saber conduzir esse
processo de forma adequada para ter uma boa gesto territorial. Os nveis de
participao social no zoneamento so ligados s capacidades de interveno
no territrio do ator envolvido, a escala de trabalho e os objetivos especficos
da fase de PZEE a ser desenvolvida.
A participao social no zoneamento regulada pela escala de trabalho.
Na escala macro (< 1:250.000), onde so definidas as estratgias de infra-
estrutura e assistncia tcnica para os municpios, a participao acontece
pela articulao entre os vrios rgos dos governos e representaes da
sociedade civil. J na escala local (> 1:250.000), onde existem trabalhos
detalhados sobre a economia local e outros, ocorre a participao direta da
populao beneficiada (DEL PRETTE, 2008).
Por um lado, concorda-se que a escala de trabalho limita as formas de
participao dos atores. Reconhece-se que h distino entre as capacidades
de participao dos atores segundo as escalas de trabalho do zoneamento.
Por outro lado, entende-se que a sociedade civil tem pouca capacidade tcnica
para participar diretamente nas atividades desenvolvidas em macro escala,
porm ela pode ter participao nas atividades da macro escala atravs dos
processos de formao e informao, onde tambm pode ser consultado o seu
entendimento e suas expectativas em relao ao zoneamento. Compreende-se
que no processo de participao podem ser estabelecidas parcerias entre os
atores, como tambm podem ser constitudos grupos de ao para
determinadas atividades.
A participao social est presente em todas as atividades do PZEE. Ela
ter como base os tipos de estratgias adotadas. Essas estratgias podero
ser escolhidas de acordo com a ao imediata a ser executada e atores
envolvidos. Para cada estratgia h uma demanda de preparao de material a
ser utilizado. Como por exemplo, em estratgias como visita tcnica,
workshops, oficinas, palestras, conferncias, seminrios, fruns e simpsios,
onde podero ser utilizados vrios recursos e materiais (cadernos, desenhos
em murais, filmes e outros.).
 316

Salienta-se a importncia de planejamento das estratgias a serem

utilizadas para as atividades do programa de zoneamento. A escolha de uma
estratgia para uma atividade depender dos objetivos a serem alcanados, do
tipo e nmero de participantes, do local disponvel e outros. Nesse contexto,
dificilmente haver possibilidade imediata, sem nenhum processo formativo
sobre o assunto, de realizar um seminrio216 conceitual sobre zoneamento, em
uma comunidade rural, mas poder ser realizada uma conferncia217.
Nessa etapa, enfatiza-se que a equipe tcnica do PZEE pode buscar a
aproximao com o programa Gerenciamento Costeiro, podendo levar a uma
articulao com o GERCO e provvel cooperao tcnica, especialmente em
reas em que j houve levantamento de dados primrios e secundrios.

5.3. EXPANSO DO ZEE NO AMAP

Com base em artigos cientficos, documentos oficiais sobre PZEE,

estudos e diagnsticos socioambientais e entrevistas realizadas com pessoas-
chaves sobre o programa, foi elaborada uma proposio para o programa no
Amap, Figura 32.

Preparao.

Articulao. Diagnstico. Participao social.

Principais produtos Prognstico. Avaliao.

Implementao.

Figura 32: Fluxograma das fases de execuo do PZEE para o estado do Amap.
Fonte: Autora.

5.3.1. Preparao

O objetivo principal dessa fase planejar todas as outras fases, mas,

antes de tudo, necessrio obter recursos, consolidar o programa e levantar a

216
O seminrio tem por finalidade a investigao ou estudo de um tema. [...] um grupo ativo, seus membros no
recebem informaes j elaboradas, mas pesquisam por seus prprios meios (MINICUCCI, 2001, p.221).
217
Na conferncia uma pessoa pronuncia um discurso, realiza uma exposio, faz uma dissertao a um auditrio
(MINICUCCI, 2001, p.205).
 317

situao atual da inter-relao do programa com os seus principais clientes,

no caso, os gestores governamentais. Nessa fase sero estabelecidos os
objetivos especficos e atividades individuais das outras fases. Tambm
igualmente importante promover a articulao entre o ZEE/AP com os atores
locais envolvidos. Essa ao influenciar na atividade de mobilizao para
participar de seminrios, oficinas e outros eventos que apiem a participao
social.
A articulao poder ser iniciada pela CCZEE/AP, ao emitir carta de
inteno de executar o PZEE, a ser encaminhada coordenao nacional, ao
governador do Amap e instituies financiadoras de pesquisas. Essa carta
dever conter exposio de motivos, principais demandas e riscos.
Os primeiros contatos com os atores locais podero ser feitos com visitas
tcnicas individuais nas: instituies pblicas governamentais (em especial,
nas universidades, nas secretarias de planejamento, do produtivo e do meio
ambiente), organizaes privadas comerciais e industriais (grandes empresas,
junta comercial, federao das indstrias e comercio e outros), Ongs, por
exemplo, o Instituto socioambiental (ISA) e Conselho Nacional dos
Seringueiros (CNS) e outros.
De acordo com os atores a serem visitados, se faz necessrio preparar
material de divulgao do programa. Esses materiais tero como contedo,
explicaes dos objetivos, utilidade e resultados previstos.
Ainda na fase de preparao bom realizar levantamento de dados
secundrios disponveis para o estado do Amap, estudos da legislao
fundiria e ambiental, com rebatimentos territoriais no estado, identificao de
demandas locais, seminrios e esboar espacialmente a dinmica territorial.
Salienta-se que a realizao de seminrios sobre o PZEE fundamental para a
formao da equipe tcnica e dos atores envolvidos. Nesses seminrios,
devero ser discutidos os objetivos, metodologias, resultados previstos e
dificuldades do PZEE, inclusive a da sua execuo no Amap.
Depois do nivelamento informacional, far-se- uma discusso sobre as
fases seguintes a serem executadas, visando fazer um esboo de
planejamento das mesmas.
Conforme mostrado na Figura 33, a execuo de todas as fases, , vai
depender de vrios fatores como: arcabouo terico, definio conceitual,
atores sociais envolvidos, variveis de diagnstico e avaliao, seleo de
 318

estratgias para as aes, peculiaridades do estado, das instituies

promotoras e outras. As inter-relaes entre esses fatores so dependentes
entre si e constituem a plataforma de base do processo de PZEE no Amap.
Ignor-los, pode comprometer os resultados finais.

Figura 33: Painel da inter-relao dos fatores para a realizao do PZEE no Amap.
Fonte: Autora.

Concluda a execuo da fase de preparao, recomendvel fazer

avaliaes tipo ex-post218 da mesma, e tambm realizar avaliao tipo ex-ante
da prxima fase a ser realizada.

5.3.1.1. Seleo das reas estaduais, prioritrias para executar o PZEE

O planejamento da expanso do PZEE no estado do Amap requer a

definio de reas para iniciar os trabalhos. Nessa linha de pensamento as
reas a serem estudadas foram hierarquizadas segundo as intensidades de
uso e ocupao territorial. Do total correspondente extenso territorial do
Amap foram subtrados a rea Sul (onde j foi feito o diagnstico) e os

218
Avaliao Ex-ante aquela que feita antes de uma interveno no meio ambiente, enquanto que avaliao Ex-
post aquela que ocorre depois da concluso de um processo de desenvolvimento (ORGANIZAO PARA
COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO, 2006).
 319

espaos com usos de ocupao, j definidos institucionalmente (Ucs, Terras

Indgenas e Projetos de Assentamento Agrcola). O resultado foi uma extenso
territorial onde est concentrada a dinmica socioeconmica do Amap,
mostrada na Figura 34.

Figura 34: Localizao das reas estaduais, prioritrias para executar o PZEE.
Fonte: Elaborado a partir de dados do IEPA/ COT.

A rea selecionada como prioritria para a execuo do PZEE formada

por reas particulares, sem definies de usos institucionais. Corresponde ao
espao com maiores atividades humanas e com maiores problemas
socioambientais.
A coordenao nacional do programa quando executou o zoneamento na
Amaznia Legal (MMA, 2006) dividiu o Amap em zonas.
 320

A rea prioritria, indicada nessa tese, para a expanso do PZEE no

Amap foi dividida em trs macrozonas, pelo Zoneamento da Amaznia Legal
(MMA, 2006). A primeira situa-se s proximidades do eixo rodovirio da BR-
156 e foi classificada como estrutura produtiva definida ou a definir,
consolidada ou em consolidao das atividades produtivas mais dinmicas,
que requerem aes de manuteno e/ou intensificao das atividades
existentes. A segunda localiza-se entre a primeira macrozona e zona costeira e
foi chamada de rea com usos desordenados, com alteraes significativas
dos ecossistemas, requerendo recuperao ou reordenao das atividades
produtivas. E a terceira macrozona, localizada na zona costeira prximo ao
mar, apresenta fragilidades, sendo a mais indicada para conservao ou usos
controlados e limitados dos recursos naturais.
Nas demais reas, no selecionadas como prioritrias para essa fase e
que no houve diagnstico, aconselha-se realizar reconhecimentos territoriais
mais generalizados, com registros cartogrficos e levantamento de dados
comunitrios, principalmente onde houver usos e ocupaes por comunidades.
Isso ajudar no futuro, na elaborao de proposies de novos
redirecionamentos, baseados nos problemas socioambientais e nas
identificaes de conflitos.
Posterior realizao do PZEE na rea prioritria selecionada, poder ser
feito o zoneamento nas demais reas que forem selecionadas, de acordo com
seus problemas socioambientais. Nesse momento, os espaos sero definidos
para serem estudados de acordo com as suas necessidades emergenciais,
como por exemplo, privilegiar lugares onde haja uso dos recursos naturais
situados em UCs, como a comunidade de Cunani no entorno da Floresta
Nacional do Amap e os moradores de Vila Brasil, dentro do Parque
Montanhas do Tumucumaque. A idia promover o zoneamento em locais
onde existam maiores problemas.

5.3.2. Articulando com os atores sociais

De acordo com as discusses tericas sobre articulao social no do

Captulo I, compreende-se que os objetivos do PZEE a serem atingidos so
dependentes das relaes entre as pessoas e as instituies a serem
envolvidas pela gesto territorial e ambiental. A articulao entre elas e o
zoneamento requer um slido entendimento sobre zoneamento e
 321

disponibilidade para assumir compromissos e responsabilidades decorrentes

das aes do programa. Dessa forma, a articulao visa: a) buscar
financiamentos para executar o PZEE; b) identificar e caracterizar as
organizaes no-governamentais e governamentais mais atuantes no Amap
e tentar aproxim-las da equipe executora do PZEE, apresentando a utilidade
do mesmo, c) estabelecer uma relao interativa entre a CEZEE e os tcnicos
responsveis pelos planos, programas e projetos, pelo planejamento estadual e
municipal e gesto ambiental, visando estabelecer uma articulao entre os
PZEE com as aes governamentais; e) articular as diferentes instituies
atuantes no territrio e definir uma viso voltada para o seu desenvolvimento; f)
constituir uma coordenao executiva responsvel para a articulao e
participao dos atores.
A fase de articulao tem como objetivo sensibilizar e motivar os atores,
podendo ser realizada a partir de visitas tcnicas e conferncias formativas e
conceituais sobre o PZEE para instituies pblicas, grandes empresas e
sociedade civil. Nas instituies governamentais, preciso tentar estimular o
Governo Estadual para resolver o conflito de atividades entre a CCZEE e
COTAP e conseguir financiamentos para realizar o zoneamento. Tambm
deve-se buscar contato com as organizaes governamentais, ONGs e
universidades, para participarem do zoneamento no Amap, seja como
membro da comisso coordenadora ou como parceiros na comisso executiva.
Nas atividades da fase de articulao podero ser identificadas as
expectativas, possveis alianas e conflitos com as atividades institucionais e
empresariais que tenham rebatimentos territoriais e ambientais e seus
respectivos problemas, enquanto que nas comunidades poder ser feita
abordagem de aproximao com enfoque nos problemas atuais das
comunidades.
Visando a difuso dos conhecimentos sobre o PZEE, podero ser feitas
apresentaes para pblico diversificado em universidades, associaes e
outros.
Na esfera estadual, a participao da equipe tcnica do PZEE e a
importncia dada aos resultados do mesmo na elaborao de programas e
legislao no Amap indicam que h um vinculo entre os setores
governamentais e o zoneamento. Esse canal de comunicao pode ser
 322

fortalecido atravs do estreitamento das relaes, com constantes visitas

tcnicas aos gestores tomadores de deciso.
Na esfera federal, podem-se buscar novas parcerias com instituies
governamentais e no governamentais, como por exemplo, solicitar ao
MMA/SDS sua contribuio para a realizao de cursos de capacitao tcnica
de participao social.

5.3.3. Participao social

A situao atual do programa no Amap, j discutida nesse trabalho no

Capitulo I, indica que existe a possibilidade de realizar o PZEE em
determinadas condies, ou seja, em tempo curto, com poucos recursos e em
reas onde possivelmente exista uso inadequado dos recursos naturais.
Compreende-se que a fase de diagnstico tem dois caminhos, o tcnico
isolado e o tcnico com participao dos atores locais envolvidos pela
atividade. As observaes das experincias metodolgicas, feitas nos captulos
trs e quatro, indicam que existem vantagens da participao social no
zoneamento. As principais vantagens so: a aceitao dos resultados
construdos coletivamente, aumento da capacidade crtica dos atores, em
especial da sociedade civil sobre o programa e composio de um cenrio
favorvel implementao do PZEE. Dessa forma, escolheu-se realizar um
diagnstico participativo de zoneamento.
Embora possa haver participao da sociedade em geral, existem
procedimentos que so essencialmente tcnicos. Nesses procedimentos cabe
equipe tcnica execut-los conforme as discusses entre os atores e
interesses do programa.

5.3.4. Avaliao

Compreende-se que o modelo ideal para avaliao de aes

socioambientais de execuo do PZEE seriam antes, durante e depois da
interveno no meio ambiente. Assim, seria ideal realizar as avaliaes
quantitativa e qualitativa de todos os processos, se possvel, com pessoas
ligadas s universidades. Como apoio terico inicial, recomendvel fazer uma
avaliao de monitoramento219 do programa e adaptar a tcnica, chamada de

219
uma forma rotineira de checar a performance dos projetos para apoiar a gesto do programa fazer correes de
curso e relatar progressos. Envolvem a coleta e a anlise de indicadores chaves, de preferncia quantitativos e
 323

Avaliao Ambiental Estratgica aos mtodos propostos pela Organizao para

Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OECD) (2006), Minicucci (2001),
Baumol e Oates (1979), Jacobs (1999) e outros.

5.3.5. Diagnstico

A realizao de um diagnstico pode comear com uma vistoria, seguida

de anlise e exame de alguma coisa. No caso do PZEE, alm do diagnstico
da situao atual, tambm necessrio observar as aes pblicas que
tenham influncia no territrio, entender suas dinmicas, a ocupao territorial
e as dificuldades de gesto dos recursos naturais.
O planejamento de um diagnstico de regio para fins de zoneamento
exige respostas imediatas para algumas questes metodolgicas. Quais so os
procedimentos tcnicos de um diagnstico de ZEE? Como adequar esses
procedimentos de diagnstico para a realidade amapaense? Como executar
essas atividades com participao da sociedade?

5.3.5.1. Procedimentos tcnicos de diagnstico

Concomitante s bibliografias sobre a metodologia do PZEE, os principais

procedimentos tcnicos de diagnstico so caracterizados pelo levantamento
de dados secundrios e primrios dos meios fsicos, biticos e
socioeconmicos de uma dada rea, nos seus aspectos dinmicos e em suas
similaridades e diversidades internas.
Todos os procedimentos tcnicos de diagnstico definidos pelas
metodologias de PZEE220 para a Amaznia Legal tm como base as imagens
de satlites, bases estatsticas e cartogrficas. A metodologia MMA/SDS-1997
se fundamentou nas cartas de vulnerabilidade eroso do solo (natureza) e
potencialidade social (homem) que tinham seus indicadores j definidos a partir
de dados secundrios, enquanto que a metodologia de MMA/SDS-2001 teve
como base, os meios fsico-bitico, socioeconmico e jurdico-institucional, com
abertura para escolha de indicadores (ver no Anexo 16). Assim, entende-se
que nenhuma das metodologias propostas atende integralmente s

facilmente disponveis, sobre o andamento do projeto, recursos liberados e cronograma executado. Essa avaliao
ocorre durante o andamento do projeto ou programa baseando-se nos resultados e objetivos j alcanados (RUEG,
2006).
220
As metodologias da SAE/PR 1991; SAE/PR e IBGE -1993; MMA/SDS -1997 e MMA/SDS-2001, j citadas na
introduo desse captulo.
 324

necessidades do Amap, sendo necessrio se fazer uma adaptao ou ento,

uma nova proposio metodolgica.

5.3.5.2. Procedimentos tcnicos adequados s realidades amapaenses

O detalhamento de metodologias para o programa de PZEE, desde a sua

criao, tem sido alvo de preocupaes constantes pelas equipes
coordenadoras e executoras do programa. As fases do PZEE foram sendo
modificadas de acordo com o desenvolvimento do programa, conforme
apresentado no Quadro 7, no Capitulo II. Seus indicadores e apresentao dos
produtos foram definidos de acordo com o grau de qualificao dos agentes
executores, necessidades dos governos locais e caractersticas culturais da
sociedade local.
As metodologias propostas pela SAE/PR (1991) e MMA/SDS (1997),
explanadas no Capitulo II, detalharam alguns procedimentos a serem adotados
pelo programa de PZEE para a Amaznia Legal (PZEEAL). A situao atual
desse programa no PZEEAL no Amap, j discutida anteriormente no Capitulo
IV, indica que existe a possibilidade de realizar o programa em determinadas
condies, ou seja, em tempo curto, com poucos recursos e em reas onde
possivelmente exista uso inadequado dos recursos naturais.
Em relao aos procedimentos adequados s realidades amapaenses
elaborou-se uma diretriz metodolgica mostrada na Figura 35.

Componentes Viso integrada

Fsico-Bitico.
Climatologia; Recursos naturais
Geologia; Potencialidade natural;
Geomorfologia; Limitao natural;
Vegetao Vulnerabilidade ambiental;
Biodiversidade; Aptido Agrcola do solo.
Pedologia.

Socioeconmico. Humano
Cartas temticas

Desmatamento e minerao; Uso da terra;

Indicadores

Carta sntese

situao

Aspectos sociais; Condies de vida;

atual

Aspectos econmicos e Dinmicas econmicas rurais

produtivos; e urbano-industriais;
Caractersticas urbanas. Tendncias de ocupao

Institucional e Legal. Jurdico-Institucional

Aspectos legais e Incompatibilidades legais;
institucionais; Presena institucional;
Instrumentos de Planejamento pblico (planos,
planejamento e gesto territorial projetos e programas).

Figura 35: Fluxograma da diretriz metodolgica para o PZEE.

Fonte: Autora.
 325

Essa diretriz foi definida a partir da anlise das metodologias de ZEE, dos
debates crticos sobre as mesmas, feitas por Nitsch (1998), Schubart (2000),
Rabelo et al. (2001) e outros; das entrevistas com os coordenadores da
CEZEE/AP; da situao do programa no Amap e dos produtos e resultados j
obtidos.
A mensurao de uma dada realidade pode ser complicada,
principalmente a problematizao de representar parte das relaes humanas
e naturais em dados qualitativos e quantitativos, que foi abordada no incio, ao
se discutir a aferio do desenvolvimento sustentvel. Nessa discusso ficou
evidente a importncia da definio dos indicadores.
Esses indicadores podero ser obtidos a partir de dados primrios e
secundrios. O levantamento, obteno e organizao dos dados
secundrios221 podero ser realizados desde a fase de planejamento, enquanto
que os dados primrios so levantados na fase de diagnstico.
Antes de detalhar os procedimentos tcnicos adequados s realidades
amapaenses mostrados na Figura 33, discute-se as atividades operacionais de
definio de indicadores, de unidades territoriais bsicas, elaborao e juno
de cartas, que esto explanadas a seguir:

a) Definio de indicadores
Os indicadores no zoneamento podem ser delineados a partir da
percepo de sua utilidade e importncia para as posteriores tomadas de
deciso. Porm entende-se que a definio dos indicadores uma atividade
participativa e pode ser construda e/ou alterada de acordo com a contribuio
das pessoas envolvidas, as quais podero criticar, refutar, aceitar e/ou propor
novos em seminrios para definio e consolidao de informaes.
No diagnstico do meio natural, os indicadores tentam mostrar a
distribuio e uso espacial dos recursos naturais. Eles podem ser obtidos
atravs da anlise de produtos de sensoriamento remoto e trabalhos de
verificao de campo.
Acredita-se que alm da caracterizao das unidades territoriais por
temas dos meios fsicos e biticos, os indicadores de uso de zonas territoriais
bsicos podero ser discutidos com ao atores sociais, mostrados no Quadro
31.

221
Levantar nas instituies governamentais e no-governamentais atuantes na rea de estudo: mapas, dados
estatsticos, informaes gerais, legislao pertinente e situao fundiria.
 326

FSICO-BITICO (INDICADORES)
GRUPO VARIVEIS DESCRIO
Mapeamento dos remanescentes de reas naturais com
Habitats
registros de habitats potenciais de fauna.
Ocorrncia de
Biodiversidade Registro de ocorrncia de espcies ameaadas (lista do Ibama).
fauna
Ocorrncia de Percentual de reas com endemismo e o total da rea da
endemismo paisagem natural
Usos dos recursos
Oferta e demanda dos recursos naturais utilizados.
naturais
Recursos Estado de Percentual de novas reas desmatadas em relao ao total do
naturais conservao Estado.
natural
Qualidade da gua Anlise da gua quanto nitidez e poluio.
Uso e ocupao
Percentagem de reas ocupadas por classes de atividades.
do solo
Uso do
Transportes Percentagem de densidade de estradas
Solo
Percentual de reas com aptido agrcola solo por unidade de
reas agrcolas
paisagem do municpio
Clima Clima Distribuio da precipitao anual.

Vegetao Cobertura vegetal Percentual de cobertura vegetal.

Quadro 31: Indicadores da componente natural.

Fonte: Autora.

O diagnstico do meio natural observar nas unidades territoriais de base

as condies do ambiente, considerando em especial na paisagem natural os
seus componentes fsicos e biticos (clima, hidrografia, geomorfologia, flora,
fauna, solo e aptido agroflorestal), identificando suas potencialidades e
limitaes para o uso dos recursos naturais. Assim, podero ser obtidas cartas
de limitao natural, potencialidade natural, uso e ocupao do solo, conflitos
socioambientais, vulnerabilidade ambiental e aptido agroflorestal dos solos.
O objetivo dos estudos socioeconmicos consiste no entendimento da
dinmica da ocupao territorial e o uso dos recursos naturais, considerando a
forma de como a ao dos agentes sociais se manifesta no territrio. Nessa
anlise podero ser resgatadas as tendncias histricas, as formas de
aparecimento das relaes sociais e da produo no territrio, perpassadas
pelos estudos demogrficos, econmicos, urbano-regionais e de condies de
vida.
Nos meios rural e urbano, a dinmica socioeconmica pode ser avaliada
por dois eixos, o primeiro pela qualidade de vida da populao residente e o
segundo pelas atividades econmicas existentes.
A definio da qualidade de vida ideal aos seres humanos, ainda se
encontra em processo de discusso mundial. Nesse contexto, os debates
cientficos tm contribudo para a elaborao e evoluo do ndice de
qualidade de vida (IQV). Assim o IQV um ndice sinttico simplificado e no
 327

abrange a totalidade de elementos importantes das necessidades humanas e

sociais (SOUZA, 2003).
Como base de referncia para discusses, toma-se como exemplo, os
indicadores bsicos de qualidade de vida, desenvolvidos na metodologia de
Calvert-Henderson (2006) que considera os seguintes indicadores: educao,
emprego, energia, meio ambiente, sade, direitos humanos, renda, infra-
estrutura, segurana nacional, segurana pblica, lazer e habitao. O modelo
de Calvert-Henderson IQV no contempla as questes culturais e a satisfao
humana. O conceito e a definio de indicadores de IQV dependem do
contexto social em que vai ser aplicado. Acredita-se que a modelagem de IQV
para o zoneamento no Amap pode ser construda com a participao dos
seus atores.
Embora haja conscincia de que a modelagem de IQV para o PZEE no
Amap deva ser construda, propem-se como ponto de referncia de
discusso inicial, alguns indicadores mostrados no Quadro 32.
SOCIOECONMICO (INDICADORES)
GRUPO VARIVEIS DESCRIO
Populao Percentagem das pessoas entre 15 a 64 anos de idade, em
potencialmente ativa relao ao total de pessoas residentes.
Percentual de populao residente nos domiclios
Populao Populao residente
particulares por situao do domicilio, sexo e faixa etria.
Crescimento
Acrscimo populacional.
populacional.
Percentagem das pessoas alfabetizadas de um grupo
Alfabetizao.
etrio, em relao ao total de pessoas do mesmo grupo.
Percentagem dos estudantes de um grupo etrio em
Educao Escolarizao.
relao ao total de pessoas do mesmo grupo etrio.
Mdia de anos de estudos da populao residente a partir
Anos de estudos.
de 7 anos por faixa etria e sexo.
Percentagem por domiclios de tipos de abastecimento de
gua potvel.
gua.
Saneamento
Destinao de lixo. Percentagem dos tipos de destinao de lixo.
bsico
Destino de dejetos
Percentagem de existncia de sanitrios.
humanos
Incidncias de doenas. Mdia de incidncias de doenas.
Mortalidade infantil. Taxa de sobrevivncia at um ano das crianas.
Populao total de menores de um ano de idade, em
Imunizao contra
determinada data, e o nmero de crianas menores de um
doenas infecciosas
ano de idade com esquema vacinal especfico completo
Infantis.
tuberculose, sarampo, poliomielite e trs doses da trplice.
Sade ndice P/I, peso para a idade pesagem, a determinao
Prevalncia de
da relao entre a massa corporal e a idade para as
desnutrio total.
crianas menores de cinco anos de idade.
Representa o nmero mdio de anos de vida que um
Esperana de vida ao recm nascido esperaria viver, se estivesse sujeito a uma
nascer. lei de mortalidade observada em dada populao, no ano
considerado.
Mdia da renda familiar total em salrios mnimos pelo total
Renda mensal
Renda de indivduos, exceto aqueles das pessoas recebam algum
Familiar per capita.
rendimento social.
Dependncia financeira
Dependncia financeira do auxlio do governo
do governo
 328

SOCIOECONMICO (INDICADORES)
GRUPO VARIVEIS DESCRIO
Rendimento do trabalho Renda do trabalho
ndice de Gini (populao ocupada de 10 anos e mais de
Concentrao de renda
idade)
Quantidade e valor da produo das atividades
Valor de produo
econmicas
Percentual de pessoas por atividades econmicas
Atividades econmicas desenvolvidas e identificao e caracterizao da cadeia
produtiva
Tcnicas utilizadas para o beneficiamento da produo
Tcnicas de produo
Produtivo rural.
Razo entre a soma das reservas comprovadas dos
Vida til das reservas
minerais utilizados economicamente (medida e indicada) e
minerais
a respectiva produo anual do mineral em bruto, sendo
expresso em nmero de anos.
Produto Interno Bruto Produto Interno Bruto - PIB, a preos constantes, e a
per capita populao residente estimada para 1 de julho.
Participao Nmero de pessoas participantes de movimentos ou
Organizaes sociais
social organizaes sociais.
Programao artstico- Tipos e nmero e freqncia das atividades culturais
Arte e cultura
cultural desenvolvidas.
Informao e
Presena de Presena de e eletrodomsticos que aumentem o acesso
conforto
eletrodomsticos informao ou ao conforto familiar
domiciliar.
Quadro 32: Indicadores da componente social.
Fonte: Autora.

Os levantamentos das questes jurdicas e institucionais visam entender

as dinmicas que influenciam e regulamentam a ocupao territorial e o uso
dos recursos naturais. Isso permitir que o PZEE possa contribuir para a
articulao entre as polticas setoriais, tentando superar a dicotomia entre as
polticas de desenvolvimento e polticas ambientais, apresentado no Quadro
33.
INSTITUCIONAL E LEGAL (INDICADORES)
GRUPO VARIVEIS DESCRIO
Nmero de pessoas beneficiadas atravs de planos,
Incluso social Ao do estado
programas e projetos existentes.
Instalaes prediais de sade e educao em
Bem-estar Infra-estrutura funcionamento.
Percentagem de densidade de estradas.

Quadro 33: Indicadores da componente institucional e legal.

Fonte: Autora.

b) Definio de unidades territoriais de bsicas (UTBs)

A rea selecionada como prioritria expanso do PZEE difere da diviso
poltica municipal, da delimitao de bacias hidrogrficas e dos setores
censitrios, sendo inexistente uma diviso territorial coincidente com a rea
proposta. Alm disso, Rabelo (2006) apontou as dificuldades da eficcia das
metodologias de PZEE em dividir o espao em polgonos sociais e ambientais,
em planos de informao diferentes e sobrepostos, para posteriormente uni-los
 329

em uma carta geogrfica. Segundo Rabelo, a metodologia do MMA/SDS

1997 inovou ao propor um eixo cartesiano conceitual para unir os espaos
humanizados e espaos naturais, mas sua aplicao foi dificultada devido
escolha dos setores censitrios como nico polgono de representao das
atividades humanas.
Existe uma demanda tcnica de ajustes metodolgicos que atenda aos
objetivos da diviso do territrio em questo, com capacidade de aportar as
dinmicas existentes nesse espao mutante. As diretrizes de Crepani et al.
(1996), adotadas pela Metodologia SAE/PR-1991, apontam procedimentos
com condies de atender a essas expectativas.
De acordo com a abordagem metodolgica desenvolvida pelo INPE, para
o curso de sensoriamento remoto aplicado ao ZEE:
Uma unidade territorial bsica uma entidade geogrfica que
contm atributos ambientais que permitem diferenci-la de
suas vizinhas, ao mesmo tempo em que possui vnculos
dinmicos que a articulam a uma complexa rede integrada por
outras unidades territoriais. As Utbs podem ser dividas em
duas categorias: unidades de paisagem natural e os
polgonos de ao antrpica (CREPANI et al., 2000. p.2).

Consoante (CREPANI et al., 2000), afirma-se que as unidades de

paisagem natural e os polgonos de ao antrpica so delimitados atravs da
interpretao de imagens de satlites. Nessa interpretao, elas so
identificadas pelos seus elementos bsicos de: textura, relevo, drenagem, cor e
formas geomtricas.
A vantagem de se utilizar das UTBs em questo a possibilidade de se
ter acesso a informaes em diversas resolues (espacial, temporal e
radiomtrica). A delimitao e localizao das unidades de paisagem natural e
os polgonos de ao antrpica tm mais preciso do que cruzamentos de
informaes com dados gerados em pocas, metodologias e escalas
diferentes, como as UTBs da Metodologia do MMA/SDS1997.
Os espaos territoriais definidos atravs da interpretao de imagens
precisam ter representatividade espacial da realidade e serem versteis para
interagir com as polticas pblicas de rebatimentos territoriais vigentes no pas,
que tem unidades territoriais prprias e individuais. Dessa maneira, elegem-se
as unidades de paisagem natural e os polgonos de ao antrpica como
UTBs para o incio dos trabalhos de diagnstico.
 330

Quanto as dificuldades de delimitar zonas no territrio, represent-las

cartograficamente e classific-las de acordo com uma metodologia, Tardin
afirma que:
Todavia, nem sempre se consegue isolar fraes de um
territrio com caractersticas inerentes e nicas que coincida
com um dado rtulo proposto na metodologia, ou seja, o grau
de heterogeneidade das paisagens naturais ou sob interveno
humana muito alto e qualquer que seja a escala de
representao cartogrfica, neste caso a de 1:250000, no
suficiente para rotular categorias puras com uma nica
indicao [...]. Ressalte-se que ao se adotar uma escala, que
um dos objetos da metodologia, define-se tambm o grau de
comprometimento dos resultados alcanados no trabalho,
traduzidos em possveis impactos que, por ventura, possam
causar uma vez implementados. Isto significa que existe uma
forte coerncia entre o binmio escala/ resultados com metas
preestabelecidas (TARDIN, 2007a, p.6-7).

Diante da argumentao de Tardin, recomenda-se que a delimitao dos

polgonos que foram iniciados com UTBs seja refinada durante o
desenvolvimento do diagnstico, de preferncia com o envolvimento dos atores
sociais diretamente envolvidos.
Assim, com o decorrer do desenvolvimento dos trabalhos, ser possvel
identificar e caracterizar as atividades humanas sobre o territrio, inclusive as
atividades econmicas extrativistas que conservam a vegetao. A partir dessa
identificao poder-se- delimitar novos polgonos com intervenes humanas
nas unidades de paisagem natural, no detectadas pela interpretao das
imagens de satlites.

c) Elaborao e juno de cartas

A concepo tcnica de PZEE fundamenta-se no tratamento eficiente de
informaes, cuja diversidade exige estudos integrados dos fenmenos
naturais e sociais, para obteno de resultados espacializados, que facilitem
sua compreenso. Nesse contexto, a tecnologia de geoprocessamento se
converte numa ferramenta fundamental de auxlio ao entendimento, permitindo
realizar anlises complexas, ao integrar dados do mundo real, obtidos de
diversas fontes e em diferentes formatos, em bancos de dados
georeferenciados, gerando documentos cartogrficos de maneira
automatizada.
Na medida em que fenmenos naturais e humanos so modelados e
integrados ao ambiente de geoprocessamento, surgem novas necessidades. A
tecnologia atual possui um conjunto de funes para entrada, armazenamento
 331

e recuperao de informaes indexadas espacialmente, mas sua

funcionalidade ainda limitada para anlises de dados espaciais.
Essa defasagem entre os mdulos que compe um ambiente de Sistema
de Informao Geogrfica (SIG) devida complexidade de se modelar todos
os tipos possveis de fenmenos geogrficos e suas relaes. As mais
recentes pesquisas sobre estruturas para SIGs, buscam desenvolver bons
modelos para representar a informao espacial. O modelo de dados do
SPRING, proposto por Cmara (1995) e Medeiros (1999), procurou
contemplar as concluses nesta rea e tambm atender s necessidades da
Metodologia do MMA/SDS1997, de gerar uma carta de subsidio gesto
territorial atravs da unio das cartas de potencialidade social e vulnerabilidade
eroso do solo (SOUZA e MEDEIROS, 2002).
Todas as metodologias de zoneamento tm uma tendncia de
espacializar cartograficamente os fenmenos estudados. Essa espacializao
tem como resultado, cartas temticas (pedologia, vegetao e outros). A
juno dessas cartas temticas resulta na carta final de sntese da situao
atual de uma regio.
Visando agilidade e rapidez na obteno de resultados cartogrficos,
sugere-se que a elaborao das cartas temticas e carta de subsidio gesto
territorial sejam obtidas em SIGs, em um nico banco de dados, atravs de
lgebra de mapas, com operaes de anlises geogrficas. Acredita-se que a
transposio de fenmenos reais para modelos conceituais facilitar a
construo de produtos e cenrios a serem ajustados pelas percepes
humanas dos atores envolvidos no zoneamento.
A realizao dessa proposta de gerao de cenrios depender da
capacitao da equipe tcnica, das metodologias de traduo de conceitos em
procedimentos operacionais e do suporte computacional adequado
integrao e anlise de dados.

5.3.5.3. Participao social nas atividades do diagnstico no Amap

A participao da sociedade pode ser estimulada desde a preparao do

diagnstico, em vrios nveis de participao, de acordo com as capacidades e
disponibilidades dos atores em contribuir com o processo de zoneamento.
 332

difcil esperar pelos mesmos comportamentos e aes, do poder pblico e

sociedade civil no-organizada.
Embora haja entraves e dificuldades para sensibilizar todos os atores
envolvidos pelo PZEE, recomenda-se que o desenvolvimento da metodologia
de trabalho do ZEE priorize a construo coletiva. Portanto, visando uma maior
compreenso sobre o programa, entende-se que a participao perpassa pela
capacitao formativa, reflexiva, interativa e continuada, apontada pela
proposta pedaggica de Freire (1975 e 2007).
A construo coletiva oferece aos tcnicos e agricultores, possibilidades
de descobrir as causas ou solues dos problemas, de forma indutiva, e
vislumbra uma transformao de uma viso do saber que se apie num
discurso consciente, engajado e crtico (BARBIER, 2004).
A implantao e o desenvolvimento da metodologia de trabalho de
construo coletiva, desde a capacitao, envolvem os participantes num
amplo processo que supe a existncia de uma atitude de pesquisa e exige
compreenso e interao de todos os tipos e em todos os nveis.
A participao dos atores sociais precisar ser planejada
meticulosamente. Ela vai depender da realizao de algumas atividades
anteriores, como por exemplo, da definio dos objetivos, do conhecimento
prvio sobre os participantes, da escolha da tcnica de trabalho de grupo, da
escolha do local e ainda, da preparao do material a ser usado.
A definio dos objetivos de um diagnstico basicamente o
levantamento de informaes sobre uma dada situao.
O conhecimento antecedente adquirido durante as visitas tcnicas e
conferncias realizadas na fase de articulao, vai permitir a identificao e
caracterizao preliminar dos participantes.
A escolha da tcnica de trabalho de grupo a ser utilizada dever observar
os objetivos, o local onde acontecer o evento e o nmero de participantes.
Aps o planejamento do evento, poder ser feito reforo da sensibilizao
sobre o PZEE e a mobilizao dos participantes para garantir o nmero
adequado de pessoas e representatividade dos grupos de interesse j
identificados anteriormente.
Em conformidade com as atividades do zoneamento na escala de
trabalho (1:250.000) e as condies das pessoas, instituies e empresas
interessadas na gesto territorial e ambiental, poder ser feito um diagnstico
 333

com a participao dos atores sociais envolvidos. As instituies e sociedade

civil podem participar com as atividades informativas e formativas sobre o
PZEE que esto apresentadas no Quadro 34.

INSTITUIES E EMPRESAS SOCIEDADE CIVIL

Seminrios sobre as atividades de instituies e

Seminrio sobre os problemas atuais comunitrios.
empresas que tenham rebatimentos territoriais.
Conferncias de capacitao formativas e
Conferncias de capacitao formativas e
conceituais sobre o ZEE nas sedes municipais
conceituais sobre o ZEE.
com instituies e grandes empresas.
Consulta sobre as percepes, expectativas do
Consulta sobre as percepes expectativas do ZEE
ZEE e interesse de participar ativamente do
e interesse de participar ativamente do mesmo.
mesmo.
Levantamento com pessoas chaves sobre as
questes histricas e socioambientais da
Levantamento com pessoas chaves sobre
comunidade rural e/ou ncleos urbanos. (lderes
problemas socioambientais locais.
comunitrios, instituies pblicas e privadas e
outros).
Planejamento do diagnstico e discusso sobre a
sua metodologia em eventos nas instituies Informao e debates sobre o planejamento do
pblicas tendo como participantes pessoas j diagnstico e discusso sobre a sua metodologia.
selecionadas com conhecimento sobre o assunto.

Seminrios de Diagnstico institucional e Seminrios de Diagnstico comunitrio (coleta de

empresarial (coleta de dados informaes). dados informaes).

Apresentao dos resultados parciais e debates Apresentao dos resultados parciais e debates
para sua consolidao (material a ser distribudos para sua consolidao (material a ser distribudos
em forma de cadernos). em forma de cadernos).

Quadro 34: Estratgias de participao social.

A participao social nas atividades do diagnstico no Amap pode ter

como diretriz bsica, o mtodo de diagnstico e zoneamento participativo,
elaborada por Pasquis (1998 e 2000), pois, segundo o autor, esse mtodo
pode ser aplicado em qualquer escala, respeitando as condies impostas
pelo processo participativo, com o objetivo de se alcanar acordos e
compromissos. Assim, acredita-se que esse mtodo, devido a sua
maleabilidade que permite a insero de novas tcnicas, pode servir de diretriz
para o processo de participao social no diagnstico de zoneamento no
Amap.
Recomenda-se que para as atividades ldicas dos encontros com os
participantes seja utilizado o mtodo de jogos cooperativos (BROTTO, 1997).

5.3.6. Prognstico

Na elaborao do prognstico so delimitadas as unidades de

interveno, montados cenrios com projees futuras, criadas zonas-
ecolgicas-econmicas teis aos programas e elaborados planos e projetos de
 334

desenvolvimento sustentvel (MMA/SDS, 2007, p. 27). Assim, nessa fase

sero delimitadas as zonas de interveno e elaborados cenrios.
A delimitao de zona poder ser realizada em um processo participativo,
com exerccios de oficinas para grandes grupos, usando tcnicas de uso de
imagens e mapas semelhantes j realizados pelo PZEE/AP.
Nessa fase de prognstico podem ser elaborados indicativos de uso dos
recursos naturais para as atividades produtivas (extrativista, agropecuria e
agricultura), para criao de UCs, do desenvolvimento do turismo e outros.
A proposta de elaborao de cenrios na fase de prognstico pode ser
fundamentada pelos documentos que tratam sobre o PZEE. Assim, esclarece-
se sobre essa etapa a seguir.
A anlise tendencional significa a permanncia do modelo de estratgia
vigente para o futuro prximo, enquanto que a anlise alternativa significa a
mudana para estratgias mais sustentveis (IBGE, 1993).
Os cenrios tendncias para o desenvolvimento futuro da rea estudada
tm como enfoque as dinmicas de ocupao territorial e de gesto dos
recursos naturais, enquanto que os cenrios alternativos consideram as
propostas de governo e as aspiraes de diferentes grupos da sociedade local,
usando como referncia os princpios norteadores do desenvolvimento
sustentvel. (ACRE, 2006). Dessa forma so propostos cenrios tipo
tendencial, desejado e alternativo. Esses cenrios tm como enfoque, as
dinmicas de uso e ocupao do territrio e de gesto dos recursos naturais.
A elaborao de cenrios na verdade, uma simulao dos efeitos das
aes existentes e propostas sobre o meio ambiente. Essa simulao se
fundamenta numa viso otimista, habitual ou pessimista. Ao simular uma
situao que se baseia na quantificao, qualificao e representao
cartogrfica dos impactos decorrentes de uma suposta ao se obtm
resultados que podem mostrar a situao no futuro. Esses resultados podero
contribuir com o incremento, minimizao ou supresso dessas aes. Na
realidade, presume-se hipoteticamente que os fenmenos moldaro uma
situao prevista. Isso contribui para dar previsibilidade ao PZEE e condies
de realizar um planejamento antecipado, representada na Figura 36.
 335

ZEE

Planejamento Resultado
Gesto ambiental
Dinmicas Gesto territorial
territoriais Execuo

Previsibilidade Intervenes

Flexibilidade

Figura 36: Aes do PZEE.

Fonte: Autora.
O prognstico na verdade um planejamento das aes a serem
executadas, diante de certas condies de uma situao encontrada. Nesse
enfoque, o zoneamento precisa elaborar uma proposta do planejamento
situacional, ou seja, conceber um plano de ao dinmico para cada problema
e atuar sobre cada situao que se modifica constantemente. A dinmica da
realidade e a necessidade de formulao de respostas imediatas e eficazes
previstas antes do fato real ocorrer, faz com que o zoneamento requeira algo
alm do planejamento tradicional.
Diante da necessidade de um planejamento que trabalhe mais prximo da
ao, isso , que envolva problemas de curto-prazo, recomenda-se que o
prognstico no Amap, seja feito utilizando do Planejamento Estratgico
Situacional (PES).
O PES parte de uma apreciao situacional e projeta aes para mud-la,
transformando crises em oportunidades. Portanto, trata-se de um sistema
flexvel de planejamento, com um mtodo que procura mudar a realidade,
tendo em vista as dificuldades econmicas e as de carter poltico e social
(MATUS, 1993).

5.3.7. Implementao

Pode-se dizer que a implementao a consolidao do PZEE e suas

bases so as relaes institucionais previamente estabelecidas, os acordos
poltico-institucionais e as negociaes com a sociedade.
A implementao busca executar os encaminhamentos propostos pelo
prognstico visando alcanar o melhor cenrio futuro e pode ser executada
atravs do estabelecimento de um pacto de funcionalidade para o PZEE com
 336
222
modelo inspirado no pacto de gesto territorial integrada . Dentre as aes a
serem realizadas recomenda-se duas estratgias iniciais de implementao. A
primeira a de exposio dos resultados do diagnstico e prognstico para os
responsveis pela elaborao do PPA estadual e plano de trabalho anual. A
segunda a de comunicar s secretarias, a disponibilidade do PZEE de
participar da elaborao dos programas e projetos de desenvolvimento
estaduais.
Visando iniciar um processo de implementao e continuidade do PZEE,
podero ser realizados fruns de discusso para a apresentao dos seus
resultados, promoo e definio de pactos sociais.

5.3.8. Produtos

Os principais produtos a serem obtidos com a execuo do zoneamento

sero os documentos tcnicos (relatrios, mapas, bancos de dados) e
documentos didticos de divulgao e informao (cartilhas, mapas, vdeos,
atlas, CD-ROOM). Esses produtos serviro como material de apoio para as
decises dos gestores pblicos, para o planejamento governamental e as
aes governamentais no espao amapaense. Esses produtos devero ser
disponibilizados ao pblico em geral.

5.4. PROGNSTICO E IMPLEMENTAO DO PZEE NA REA SUL

Considerando que as fases de preparao e diagnstico foram concludas

em 2000, recomendvel realizar uma sinopse da situao atual, observando
o estado do uso da terra, os atores sociais, a legislao vigente, os
instrumentos de gesto e os conflitos existentes. Salienta-se que a
caracterizao do quadro atual poder ser feita atravs da anlise de dados
secundrios j existentes, disponibilizados pelas instituies de pesquisa.
A presente proposio para as fases de prognstico e implementao do
PZEE, visa subsidiar a gesto territorial com a participao social em vrias
etapas. Essas etapas tm atividades distintas e algumas vezes, podem at
acontecer simultaneamente, conforme mostrado na Figura 37.

222
O Pacto para a Gesto Territorial Integrada, previsto na Lei do PPA 2004-2007 (Lei n 10.933, de 11.08.2004,
artigo 12, Pacto de Concertamento), um instrumento de gesto orientado para a conciliao de interesses dos
diferentes nveis territoriais - macro-regional, estadual, sub-regional, municipal -, capaz de colocar em prtica uma
poltica compartilhada e articulada de desenvolvimento regional e nacional (MINISTRIO DO PLANEJAMENTO,
ORAMENTO E GESTO, 2005).
 337

Preparao para
implementar
o ZEE.

Elaborao de material Divulgao Identificao da

de divulgao. do
ZEE e articulao. legislao e

Identificao e Elaborao Identificao e

caracterizao dos grupos do cadastro fundirio
de interesse. caracterizao de

Mapeamentos Elaborao do Elaborao de propostas

de conflitos. prognstico. para uso e ocupao do
solo e recursos naturais.

Construo
de pactos e
indicativos.
Consultas e Elaborao da proposta
debates de regulamentao ZEE
pblicos.

Avaliao

Principais Produtos

Figura 37: Fluxograma de implementao do PZEE na rea sul.

Fonte: Autora.

5.4.1. Preparao para a implementao

Nessa etapa poder ser intensificado o processo de articulao com os

atores da rea Sul, evidenciando as prioridades estabelecidas, os objetivos a
serem alcanados, e, ainda montando o cronograma das atividades que sero
desenvolvidas. A preparao para a implementao ser bem estruturada se
houver um encadeamento entre os objetivos e metas a serem alcanadas pelo
PZEE nessa fase.

5.4.2. Elaborao do material de divulgao

Os documentos de divulgao do PZEE podero ser resultantes das

aes desenvolvidas pela execuo das estratgias de formao, citadas no
item de preparao inicial. Esses documentos podem ser folders,
apresentaes digitais e orais, panfletos, cartilhas e outros. Eles visam informar
sobre o PZEE, seus objetivos e princpios, para que ele serve e seus
resultados j obtidos na rea Sul. Eles tambm serviro para minimizar as
carncias de informaes para as comunidades sobre o PZEE. O material de
 338

divulgao pode ser do tipo informativo e educativo, com uma linguagem mais
simples e usual, de fcil entendimento, pois a compreenso primordial para a
participao dos atores sociais, em especial, pessoas que possuem baixo grau
de instruo.

5.4.3. Identificao da legislao e instrumentos de gesto

A identificao da legislao nos nveis federal, estadual e municipal

relacionada ao PZEE, meio ambiente, uso e ocupao do solo e ordenamento
territorial e desenvolvimento, embasar as negociaes entre os atores sociais
para a delimitao de zonas e para a construo dos indicativos de uso para
essas zonas.
As leis com rebatimentos territoriais podero ser classificadas e
caracterizadas por assunto e datas de criao, em um banco de informaes,
possibilitando a identificao de conflitos legais e de posicionamento do PZEE,
frente aos momentos de tomadas de deciso e proposio de indicativos de
uso.
Os instrumentos223 de ordenamento territorial e poltica ambiental sero
identificados, observando suas atuaes e possveis parcerias.
As parcerias institucionais se constituiro em uma estratgia de
articulao e construo de um sistema que incentive os participantes a
dialogar e agir quanto s questes de gesto territorial.

5.4.4. Divulgao do PZEE e articulao

A divulgao do PZEE poder ser feita nos centros urbanos e zona rural,
como nas cidades de Laranjal do Jari, Mazago e Vitria do Jari, onde existem
condies de serem realizadas apresentaes para as organizaes
governamentais e no governamentais. Na rea rural pode-se priorizar a
divulgao atravs de eventos onde haja aglomerao populacional. Chama-se
a ateno para o cuidado de se preparar material e abordagens de divulgao
de acordo com o pblico alvo a ser atingido. A divulgao do PZEE pode ser
considerada como o primeiro passo a ser dado no processo de mobilizao
social.

223
"So os instrumentos que os formuladores da poltica ambiental empregam para alterar os processos sociais de
modo que eles se transformem e se compatibilizem com os objetivos ambientais" (OECD, 1994).
 339

Assim, simultaneamente divulgao, pode ser feita a articulao com os

atores sociais visando alcanar a sua implementao. Na realidade, a
articulao comea durante a etapa de preparao.
A articulao com os atores sociais envolvidos no processo da fase de
implementao do PZEE poder fomentar futuras parcerias para iniciar um
processo de participao social e co-gesto territorial. Nesse enfoque, entende-
se por participao, a possibilidade de todos os atores intervirem nos
processos de planejamento, gesto do territrio e dos recursos naturais,
significando tambm a realizao de aes de cooperao entre os rgos
governamentais e os rgos no-governamentais, tanto de maneira individual
quanto coletiva. Nesse contexto, a equipe do PZEE/AP poder participar do
planejamento territorial com contribuio nas atividades estaduais e municipais,
como por exemplo, na elaborao de planos de desenvolvimento, planos
diretores, elaborao de PPAs e outros. A articulao com os diversos
segmentos existentes poder ser feita atravs de visitas tcnicas, seminrios,
apresentaes, audincias, etc.

5.4.5. Identificao e caracterizao dos grupos de interesse

A identificao dos atores sociais priorizar o levantamento de

informaes e de dados quantitativos e qualitativos sobre tempo de existncia
de uma populao na rea e o uso dos recursos naturais e seus papis e
expectativas em relao ao PZEE. Isso ajudar no futuro, na proposio de
novos redirecionamentos, principalmente na identificao de conflitos.
A identificao dos atores sociais com interesses na rea Sul pode ser
efetuada com pesquisa bibliogrfica e documental, priorizando as fontes de
dados oficiais como, por exemplo, dados estatsticos do IBGE, dados
governamentais e os resultados do diagnstico do PZEE. As informaes
tambm podem ser obtidas com os lderes comunitrios naturais. Posterior
identificao dos atores sociais, possvel agrup-los, de acordo com seus
interesses no uso dos recursos naturais e da ocupao territorial.
Depois de identificar e caracterizar os grupos de interesses sero
registradas as informaes e dados das entidades atuantes na regio, em nvel
local, estadual e nacional. Isso facilitar o desenvolvimento da fase de
articulao e mobilizao dos atores sociais, para participarem das atividades
de implementao do PZEE.
 340

5.4.6. Mapeamentos de conflitos

O ator social assume papis diferentes na sociedade e pode pertencer a

vrios grupos e subgrupos. Assim, um nico ator pode ter interesses
diferentes, conforme o papel que esteja assumindo, por exemplo, castanheiros
que coletam castanhas durante o perodo de safra tornam-se na entressafra
agricultores e cultivam o solo, tirando o seu sustento com base na produo
familiar de farinha de mandioca.
Os atores locais possuem para cada papel, um tipo de interesse, que
pode ser complementar ou concorrente, (Figura 38). Por sua vez, formam teias,
que encadeadas aos interesses de seus familiares e vizinhos, formam redes
complexas. Essas redes podem interferir no processo de implementao do
PZEE.

FAZENDEIROS E EXTRATIVISTAS
ATIVIDADES EMPRESAS: AGRICULTORES Coletores de aa
FORMAIS: Mineradoras PEQUENOS Seringueiros
Operrios De silvicultura Castanheiros
Barqueiros Pescadores
Motoristas Camaroeiros
Outros
Usos dos recursos
COMUNIDADES
ATIVIDADES RURAIS
INFORMAIS: naturais e ocupao
Catraieiros ORGANIZAES NO-
Oleiros GOVERNAMENTAIS:
Ambulantes Sindicatos,
Outros Associaes,
Cooperativas,
Conselhos gestores
MICROEMPRESRIOS: RGOS Outros.
Comrcio ATIVIDADES COM
PBLICOS: IMPACTOS
Pequenas indstrias Prefeituras Pessoas
AMBIENTAIS SEM
de transformao interessadas na
Servidores REGULAO:
Servios
pblicos Garimpeiros conservao da
Transporte
outros Madeireiros biodiversidade
Outros

Figura 38: Exemplo de fluxograma de inter-relao dos grupos de interesses.

Fonte: Autora.

A compreenso das inter-relaes entre os grupos de interesse poder

contribuir para a identificao de conflitos e subsidiar o prognstico e as
negociaes de indicaes. importante completar e/ou ajustar o fluxograma
mostrado na Figura 36.
Considerando que um mesmo indivduo pode exercer mais de um papel
social, seus interesses podem ser de aliana ou de conflito. Dessa forma, um
indivduo pode agir em beneficio prprio, influenciando a opinio da sociedade
local sobre a aceitao ou rejeio da proposta do PZEE, bem como pode agir
na conduo dos processos de implementao. recomendvel elaborar uma
 341

matriz de conflitos e alianas por interesses relacionados implementao do

PZEE.

5.4.7. Identificao e caracterizao de projetos, planos e programas

pblicos em execuo na regio sul

A identificao dos projetos, planos e programas pblicos (PPPs)

federais e estaduais em execuo para a regio sul do Amap dever ser feita,
considerando as suas caractersticas. A caracterizao dos PPPs levar em
conta os objetivos, metas, temporalidades, recorte territorial, agente
financiador, valor financiando, rgo proponente e executor e ainda, sua
relao com os direcionamentos do PZEE. Tambm precisam ser observadas
as polticas pblicas de origem desses PPPs, seus pontos semelhantes e
diferentes nos Planos Plurianuais - PPAs federais e estaduais e tambm a sua
correlao com as diretrizes do PZEE.

5.4.8. Elaborao do cadastro fundirio

A atualizao de um cadastro fundirio poder ser realizada com

parcerias entre as instituies detentoras de informaes, como por exemplo, o
INCRA e o Instituto de Terras do Amap TERRAP. Esse cadastro tem
possibilitado fazer a identificao de conflitos pela posse de terras, comuns nos
municpios de Laranjal do Jari e Vitria do Jari. Tambm tem dado subsdios
nas negociaes para construir as diretrizes e indicativos de uso, para as
zonas territoriais do PZEE.

5.4.9. Elaborao de zonas

O diagnstico e cenrio da rea estudada servem como subsdios

tcnicos para as tomadas de decises polticas ligadas gesto territorial.

5.4.9.1. Delimitao das unidades de interveno

A delimitao das unidades de interveno foi realizada em 2000. Elas

foram demarcadas tecnicamente de acordo com a vulnerabilidade eroso do
solo e potencialidade social. Seus limites foram estabelecidos de acordo com
anlises tcnicas, sem a participao social.
 342

5.4.9.2. Elaborao de cenrios

Os documentos que tratam sobre a fase de prognstico do PZEE e com a

participao dos atores so importantes nessa fase. A proposta de criao de
zonas ecolgicas econmicas se basear nas discusses participativas com os
principais atores sociais e nas unidades de interveno j delimitadas e
caracterizadas pela CEZEE/AP em 2000. Nessa fase a participao social ter
com base com tcnicas de seminrios, oficinas e outros. Aconselha-se adotar
as tcnicas do Diagnstico Rural Participativo (NETO, 2006) e Jogos
Cooperativos (BROTTO, 1995).
Espera-se que desse modo, a execuo de delimitao das zonas seja de
acordo com os interesses coletivos das populaes envolvidas, das
caractersticas ambientais e disponibilidade dos recursos naturais. Recomenda-
se que quando no existirem dados suficientes para caracterizao das zonas,
que elas sejam destinadas a uso restrito, ou seja, congelamento temporrio.

5.4.10. Consultas e debates pblicos

Nessa etapa sero realizadas consultas e debates acerca de contedos

especficos, como por exemplo, nas questes de construo de pactos e
elaborao de propostas de regulamentao do PZEE.

5.4.11. Elaborao de propostas para o uso dos recursos naturais e

ocupao do solo

A Carta sntese de subsdios gesto do territrio apresenta

consideraes gerais sobre espaos com restrio de usos e espaos
sugeridos a indicaes de uso. Essas consideraes juntamente com o
prognstico, mapeamentos de conflitos e cadastro fundirios serviro de base
para delinear as diretrizes do uso dos recursos naturais e da ocupao do solo.
As propostas para o uso dos recursos naturais e ocupao do solo sero
elaboradas com discusses e negociaes com os principais atores sociais.
Essas negociaes levaro em conta as condies socioambientais das
zonas ecolgicas econmicas. Entende-se que as condies socioambientais
podero ser caracterizadas por indicadores de potencialidade e limitao
ambiental, capacidade de suporte ambiental e condies de vida da populao
residente.
 343

5.4.12. Construo de pactos e indicativos de uso para as zonas

Nessa etapa sero redesenhados os indicativos de ocupao do solo e

uso dos recursos naturais que podero dar uma noo das alianas e conflitos
que se evidenciaro na elaborao da proposta de regulamentao do PZEE.
A construo de pactos e indicativos de uso para as zonas territoriais a
consolidao das atividades anteriores. As propostas elaboradas sero os
resultados de uma cooperao e de acordos entre os principais atores sociais e
no resultados tcnicos impostos. Isso possibilitar a continuao do processo
construtivo e participativo, iniciado desde a etapa de preparao de
implementao, na rea Sul.

5.4.13. Elaborao da proposta de regulamentao do PZEE

Nessa fase ser feita a montagem do documento final em verso

preliminar, com sua essncia jurdica, a ser aprovado pelos poderes legislativo
e executivo. Seus anexos podero ser documentos cartogrficos visando
melhor compreenso espacial da proposta de regulamentao. A realizao
dessa etapa requer, no mnimo, a participao de legisladores e planejadores
regionais no grupo de trabalho de execuo.

5.4.14. Avaliao

A avaliao da fase de implementao vai indicar a sua efetividade

(alcance dos resultados), eficcia (metas e tempo) e eficincia (custo e
benefcios). Essa ao poder contribuir para a preparao de outras
atividades do PZEE.

5.4.15. Principais produtos

Embora todas as etapas tenham sido registradas, existe a necessidade

de se elaborar uma sntese final.
Os documentos de sistematizao das fases, proposta de
regulamentao do PZEE e bancos de dados produzidos constituiro o elo
entre a proposta desenvolvida na rea sul e os encaminhamentos futuros,
permitindo a atualizao das informaes e dados, novos planejamentos e
retro alimentao do PZEE. Por esse motivo, imprescindvel a disponibilidade
dos mesmos.
 344

5.5. NOTAS REFLEXIVAS: ZEE, EXERCCIO TCNICO INDIVIDUAL OU

ESFORO SOCIAL CONJUNTO?

O desenvolvimento sustentvel demanda um planejamento local e

participativo, que envolve as comunidades, associaes e autoridades locais
(SACHS, 2000). Esse planejamento participativo, juntamente com o
aproveitamento dos sistemas tradicionais de gesto de recursos, a
identificao das comunidades, dos recursos em potenciais e suas fragilidades
ambientais contribuem para se chegar ao ecodesenvolvimento. O planejamento
est vinculado aos resultados de uma gesto negociada e contratual dos
recursos. Sachs afirma que a abordagem negociada e contratual, vai alm da
gesto da biodiversidade. Ela pode ser, para Sachs, o incio de um caminho do
meio dos regimes democrticos, como resposta criativa para crise atual dos
paradigmas, o colapso do socialismo real e o enfraquecimento do Estado, do
bem-estar.
O PZEE, como instrumento de polticas pblicas, que trata da
compartimentao do territrio em reas indicadas implantao de atividades
diversas, no pode se esquivar de compartilhar suas responsabilidades sociais
de agente estimulador da gesto territorial e ambiental de maneira participativa.
Salienta-se que a participao da sociedade requer que todos os atores
envolvidos estejam bem representados, pois consoante Bursztyn (2001), os
mecanismos da democracia participativa no podem substituir a democracia
representativa.
Entende-se que propor e elaborar um trabalho tcnico de zoneamento
atravs dos procedimentos usuais como coletar dados com a comunidade ou
no, tratar, relatar e espacializar e depois apresentar os resultados no difcil,
contudo, utiliz-lo no dia a dia, no planejamento territorial e ambiental ser
quase que impossvel. Provavelmente ser mais um documento guardado ou
mapas nas paredes, j que no houve apropriao social do mesmo.
Como agente do desenvolvimento sustentvel e instrumento de polticas
pblicas, o PZEE pode ir um pouco mais alm dos exerccios tcnicos
individuais. Para alcanar seus objetivos, ele pode trabalhar com os atores na
construo de um planejamento territorial, capaz de instrumentalizar o uso
racional dos recursos naturais, minimizando os impactos no meio ambiente e
maximizando a qualidade de vida das pessoas. Mas como fazer? Que
 345

instrumentos tcnicos utilizar? Essas indagaes sero enfrentadas pelo

PZEE/AP, caso houver interesse dos governantes, coordenaes do programa,
equipe tcnica, sociedade e outros em realizar uma interao entre as
instituies pblicas e privadas, sociedade civil e equipe tcnica, na execuo
de um processo de zoneamento participativo.
A viabilidade do programa depende: da eficcia da administrao pblica
em investir os recursos financeiros, do interesse dos governantes em priorizar
o programa, da prioridade dos governantes, da capacidade das instituies
envolvidas, das capacidades particulares, da capacidade tcnica de recursos
humanos e materiais.

CONCLUSES

Ao ler o ttulo e o sumrio dessa tese, pode-se pensar que mais um

trabalho que trata de PZEE, relatando coisas antigas e velhas sobre um
programa que existe a mais de dez anos. Mas, se houver interesse em l-la de
maneira mais atenta, se constatar que o programa ZEE foi avaliado em sua
totalidade (objetivos, execuo, metodologia, produtos e resultados), em
diferentes contextos. No ambiente cientfico aconteceram debates sobre
desenvolvimento sustentvel, ordenamento territorial e o programa que foram
mostrados discutidos nesse trabalho. No ambiente geogrfico houve
abrangncia nas reas territoriais do Brasil, na Amaznia e no Amap. Por fim,
no ambiente das idias foi proposta uma metodologia que constituda por
caminhos orientadores que visam obter resultados polticos com o
envolvimento dos atores sociais do PZEE em dilogos dentro de ambientes
pblicos.
A reflexo sobre o sucesso e insucesso do programa ZEE, mais latente e
essencial, foi procurar saber se possvel, no contexto brasileiro, com as suas
estruturas poltica, administrativa e econmica atual, elaborar um modelo para
esse instrumento com capacidade de subsidiar os governos para executarem
um ordenamento territorial com enfoque do desenvolvimento sustentvel. Esse
ordenamento dever ser direcionado para as necessidades de
desenvolvimento da economia, satisfao social e conservao ambiental. Um
dos desafios para os tomadores de deciso Brasil alcanar um equilbrio
socioeconmico no seu espao geogrfico, ou seja, melhorar as relaes entre
o homem, a sociedade e a natureza, atravs de seu trabalho em todo o seu
 346

territrio. Nesse pensamento existe a expectativa de alguns autores,

pesquisadores e tcnicos, da possibilidade do PZEE contribuir para aliar o
melhor possvel para a sociedade, ao adequado para a natureza e economia,
numa relao mais justa e menos predatria.
A anlise da relao entre o desenvolvimento sustentvel e o PZEE
esclareceu que as suas aplicaes so jovens, ainda instveis e no
apresentam frmulas consolidadas para empreg-las no planejamento
governamental do pas com mudanas profundas na realidade brasileira e
global. Apesar do desenvolvimento sustentvel se encontrar em fase de
discusso de idias, de experimento e de buscas nas brechas da cincia, tem-
se a clareza de que no se apoiar no paradigma dominante. Isso representa
um contraponto ao pensamento cientifico dominante, gerando um debate na
comunidade cientfica, no que diz respeito sua validade e aceitao. Logo, o
PZEE, alm de ser um programa, se constitui como instrumento tcnico das
prticas desconexas ligadas ao ordenamento territorial, estabelecendo
subsdios s estratgias e aes para a elaborao e execuo de planos
regionais, em busca do desenvolvimento sustentvel.
Vale recordar que a elaborao do programa de ZEE pelo Governo
Federal para a Amaznia, teve como principal nfase a questo ambiental que
surgiu com a necessidade governamental de criar estratgias que ajudassem a
conter o desmatamento. Desde ento, o PZEE tem sido citado nos discursos
polticos, tcnicos e cientficos, ora com deslumbramento, ora com descrdito.
O deslumbramento est ligado com a provvel utilidade do PZEE como
instrumento tcnico de gesto ambiental e territorial, e tambm devido a
inexistncia de uma poltica de ordenamento territorial no Brasil.
O descrdito tem como principal fator a continuidade dos processos
desorganizao na ocupao territorial e uso desordenado dos recursos
naturais, mesmo com a existncia do programa a mais de uma dcada. O
programa ZEE tem sido alvo de crtica por no conter o uso predatrio dos
recursos naturais e a ocupao desordenada da Amaznia, porm salienta-se
que essas metas so dependentes de uma gama de aes de indivduos
distintos, alheios ao poder de interveno do programa.
Diante da situao de discusso entre as aspiraes e crticas sobre o
programa ZEE, essa tese teve como objetivo geral avaliar o programa,
investigando sua proposio tcnica, execuo e resultados na Amaznia
 347

Legal. Essa avaliao juntamente com a anlise dos aspectos socioambientais

e institucionais das realidades no Amap fundamentou uma proposta de
roteiro metodolgico para o PZEE no estado.
A avaliao do PZEE indicou que os estados da Amaznia Legal
executaram esse programa com a predominncia do carter tcnico e
interesses governamentais locais, com diferentes objetivos, escalas,
metodologias e custos. Seus produtos formaram uma miscelnea de estudos e
diagnsticos por estados, sem muita conectividade entre si. Dessa maneira,
pode-se dizer que a Amaznia no foi zoneada, de maneira uniforme com os
mesmos produtos, pelas equipes estaduais. Alm disso, a maioria dos estados
que realizaram o zoneamento tcnico, tiveram pouca clareza de como
transform-lo em instrumento poltico. Somente em 2006, a coordenao
nacional dirigiu um trabalho com as equipes estaduais e conseguiu elaborar um
mapa de macrodiagnstico para a Amaznia Legal. Os resultados desse
trabalho conjunto enfatizaram o PZEE como instrumento poltico, destacando
as etapas de implementao.
O exame crtico das experincias realizadas pelos estados na execuo
do programa ZEE na Amaznia demonstram que, apesar das dificuldades,
algumas equipes obtiveram bons resultados tcnicos individuais, como por
exemplo, os produtos elaborados pelo Acre. Assim, refora-se a argumentao
de que o PZEE na Amaznia tem sido antes de tudo, um exerccio tcnico
informacional com metodologias carentes de procedimentos metodolgicos
detalhados sobre a participao dos atores sociais.
Apesar do programa ainda no ter bem definido qual o seu usurio final
e quais so as suas metodologias de implementao, durante a sua execuo,
o PZEE recebeu a incumbncia de se constituir em um instrumento de
planejamento governamental e de gesto territorial. Para tanto, seria bom um
entrelaamento das idias cientficas e tcnicas visando redesenhar o
programa para desempenhar esses novos papis. No se pode esquecer que
as polticas pblicas territoriais, alm de serem decises do estado, so
influenciadas pela sociedade e mercado, tornando-se complexas quando se
consideram a sustentabilidade social, a sustentabilidade econmica, a
sustentabilidade ambiental e a sustentabilidade poltico-institucional.
Para propor polticas pblicas territoriais que ultrapassem as influncias
externas e o ditame do mercado, os coordenadores e executores do programa
 348

tero que ter muito cuidado com as propostas de destinaes de uso do solo
de cada zona territorial, principalmente as extremas, como as de indicaes de
uso proibitivo e de expanso produtiva. Por outro lado, as atividades
econmicas desenvolvidas em territrios sem o conhecimento prvio de suas
potencialidades e limitaes podero causar profundos impactos negativos, por
vezes irreversveis, prejudicando futuramente, no mnimo, as comunidades
locais, justificando a existncia do programa.
A anlise do programa ZEE para a Amaznia Legal indicou que os
governos federal e estaduais atriburam diferentes objetivos ao mesmo. Essa
diversidade de objetivos, no teve transparncia sobre a quem o programa
deveria atender em primeiro lugar. Assim, para cada estado, o PZEE teve um
objetivo prprio. Isso deveu-se ao fato dos governos estaduais adequarem o
programa conforme as suas necessidades mais urgentes de planejamento.
Atualmente, o Governo Federal tenta implementar o programa de maneira
intersetorial, com transversalidade poltica, mas sem resolver as questes
metodolgicas do mesmo, principalmente as estratgias de articulao,
participao e implementao.
A ampliao dos objetivos do programa e o surgimento de novas
demandas para solucionar os problemas, provenientes de diferentes nveis de
governo, causaram confuso sobre a quem o programa deveria atender
prioritariamente, se serviria ao Governo Federal, Governo Estadual ou Governo
Municipal. s vezes, o interesse de um desses nveis de governo no
interesse dos demais, e os resultados de uma mesma ao no sero os
mesmos para os diferentes nveis. Diante do exposto, comprova-se a hiptese
que a falta de definio de usurio final para utilizao dos resultados do
programa de ZEE para a Amaznia Legal contribuiu para a ineficcia e
inefetividade do programa. Salienta-se tambm a anlise sobre o PZEE
identificou a desarticulao e disperso da ao do estado e polticas setoriais
com impacto territorial no pas.
No contexto de descentralizao no Brasil, os estados e municpios foram
os principais executores do PZEE, e sua viabilidade depende de vrios fatores,
os quais so reguladores do sucesso ou de inibio. Assim, alm dos
problemas de planejamento do programa ZEE, tambm existem outros fatores
que dificultaram a sua implementao na Amaznia Legal. Dentre esses
fatores problemticos identificados pela anlise do programa destacam-se os:
 349

9 de ordem financeira, os recursos foram provenientes de

financiamentos externos com contrapartidas simblicas da esfera pblica
estadual com descontinuidade no financiamento e descontinuidade poltica e
administrativa. Recomenda-se que bom se o Governo Federal e governos
estaduais alm de inserirem o PZEE nos seus respectivos planos plurianuais e
oramentos, eles tambm priorizassem sua execuo, assumindo uma parte
de seus custos;
9 de ordem poltica, os interesses diversos e conflitantes com
disputas intra-governamentais e disputas de outros setores tcnicos, a
dificuldade de estratgias de traduo de conhecimentos a esfera poltica, ou
seja, descompasso entre a capacidade dos planejadores e tomadores de
deciso para a leitura tcnica dos resultados do PZEE e a capacidade da
equipe executora em elaborar produtos em uma linguagem mais coloquial, de
fcil entendimento; e, desarticulao de equipe com os gestores, tomadores de
deciso. Acredita-se que a articulao e a participao social contribuiro para
minimizar esses problemas;
9 de ordem tcnica, a inexistncia de equipe executora
permanente, as dificuldades de transferncia de conhecimento e tecnologia
para as equipes executoras locais; a composio e rotatividade de tcnicos.
Julga-se que o fortalecimento das relaes entre as universidades e o
programa, a criao de um ncleo tcnico exclusivo ao PZEE, composto por
servidores pblicos e o estabelecimento de regras para seu funcionamento, tais
como, exigncias de dedicao exclusiva e qualificao para novos membros
desse ncleo podero diminuir esses problemas;
9 de ordem metodolgica, as metodologias propostas pela
coordenao nacional tiveram pouca clareza e corroboraram para o surgimento
de adaptaes e novas metodologias executadas pelos estados. Acredita-se
que a definio do usurio principal e de objetivo geral comum a todos os
estados orientar a metodologia a ser aplicada e refinada posteriormente, de
acordo com seus interesses;
9 de ordem social, a carncia de esclarecimento sociedade e o
no envolvimento direto dos atores sociais nas aes do PZEE contriburam
para a ocorrncia de rejeio e resistncia dos seus produtos e indicaes.
Aconselha-se realizar as atividades de articulao e participao social venha
aumentar as chances de existir dilogos entre os atores sociais.
 350

Em vista do que precede, confirma-se a hiptese de que os problemas de

planejamento e gesto administrativa do projeto tm contribudo para a
ocorrncia de descontinuidade do programa ZEE para a Amaznia Legal.
Depois de pr em debate, de maneira geral, os problemas do programa
ZEE para a Amaznia, dar-se- enfoque ao mesmo no contexto amapaense.
Salienta-se que dentre os entraves para a continuidade do PZEE no
Amap, a falta de recursos financeiros um obstculo difcil de ser
ultrapassado. Nesse caso, aconselha-se que as equipes executoras
provoquem o esforo conjunto dos governos federal e estaduais para a
execuo de todas as etapas do PZEE.
Os interesses diversos e conflitantes como as disputas intra-
governamentais e de outros setores tcnicos, a sucesso de governantes com
interesses diferenciados, a substituio de tcnicos por pessoal no capacitado
para assumir algumas funes e a descontinuidade dos objetivos no
planejamento pblico, a carncia de esclarecimento e pouca participao da
sociedade, so fatores primordiais para o surgimento e agravamento dos
problemas do PZEE no Amap. Diante dessa situao problemtica, sugere-se
tentar executar estratgias que busquem articulaes com o Governo Estadual
visando tornar o PZEE em um programa prioritrio estadual.
Diante das exposies anteriores diz-se que a utilizao dos resultados
do PZEE que foram elaborados a partir das propostas aplicadas Amaznia,
pelas esferas estadual e municipal limitada, pois as equipes executoras no
tm capacidade governamental para resolver isoladamente seus problemas e
os das demandas pblicas estaduais.
A sugesto da coordenao nacional para que as equipes estaduais
aplicassem uma nova proposio metodolgica (MMA/SDS-1997) para o
Amap, sem avaliar a execuo das fases da proposta metodolgica anterior,
(SAE/PR-1991), corroborou para que a equipe tcnica do Amap continuasse a
realizar diagnsticos em diferentes escalas, com poucos avanos na fase de
consolidao e/ou implementao do programa.
sabido que apesar da existncia de modelagens para o programa ZEE
para a Amaznia, ainda no se chegou a algo realmente consolidado. A
aplicao das diversas metodologias em diferentes escalas apresenta
problemas relacionados juno espacial e representao das dinmicas
scio-econmicas. Basicamente, das etapas das duas orientaes
 351

metodolgicas propostas pela coordenao federal foi executada somente a de

diagnstico pela equipe do Amap.
A primeira orientao metodolgica SAE/PR-1991 tambm chamada de
1 Aproximao, foi adaptada pela equipe amapaense, de acordo com sua
capacidade tcnica e demandas contidas no seu Plano Plurianual. Esse plano
se fundamentou no desenvolvimento sustentvel.
A investigao das modificaes socioambientais amapaenses face ao
desenvolvimento sustentvel e ao PZEE, comparadas com os outros estados
da Regio Norte, verificando o grau de desenvolvimento sustentvel, indicou
que apesar dos resultados dos ndices sintticos do Amap no terem sido
satisfatrios, seu ndice sinttico de desenvolvimento sustentvel ficou de
acordo com a mdia dos outros estados.
A correlao dos objetivos, atividades previstas e executadas pelo PZEE
e o PPA amapaense revelou que embora o programa tenha contribudo com
um diagnstico do estado, as tentativas da equipe amapaense de inseri-lo no
patamar poltico e governamental no tiveram sucesso. Assim, afirma-se que
no Amap, a metodologia SAE/PR-1991 foi executada em todo o territrio
amapaense e obteve os produtos previstos, mas seu objetivo concreto de
tornar o PZEE em um instrumento poltico de planejamento no foi atingido. Os
ganhos da primeira aproximao no Amap foram a capacitao tcnica de
pessoas no estado, a difuso de tecnologias para realizao de diagnsticos
socioambientais integrados e oportunidade de instrumentao das tomadas de
deciso.
A segunda orientao metodolgica de PZEE, MMA/SDS-1997, chamada
de 2 Aproximao, props trs fases de execuo para o programa, o
diagnstico, a prognose e a implementao. Analisando o documento de
proposio dessa metodologia notou-se que ela deu mais nfase juno de
dados e classificao de unidades territoriais do que a participao social e
transversalidade poltica.
A proposta do MMA/SDS-1997 foi pensada para subsidiar as macro
decises, tendo ineditismo e valor, ao propor a utilizao quase exclusiva de
dados secundrios, exceto no potencial natural. No entanto, a sua adoo
como suporte s decises locais apresenta, alm da incoerncia, dificuldades,
o que pode acarretar em erros, j que sua escala incompatvel com o espao
geogrfico local, de maior detalhamento. A sua unidade social definida nos
 352

setores censitrios (IBGE), com base no nmero de domiclios, que por muitas
das vezes tm grandes extenses territoriais, principalmente nos reas rurais,
dificultando a sua definio de uso, pois apesar de homogeneidade, h
bastante diversidade. Ento se pode concluir que as decises mais locais
ficaram sem o aporte necessrio para planejar o uso dos recursos naturais e
ocupao territorial.
A execuo da fase de diagnstico da metodologia do MMA/SDS-1997
pela equipe executora do PZEE/AP teve alguns problemas metodolgicos,
dentre os quais destacaram-se: 1) as unidades territoriais diferem dos
interesses locais, pois a unidade da carta de subsdio uma juno das
unidades naturais e unidades de coleta de dados do IBGE considerando nveis
de sustentabilidade do territrio sem intervalos de transio, entre os limites de
classificao (consolidao, recuperao, expanso e conservao). A
alternativa encontrada pela equipe executora foi criar algumas classes
intermedirias de transio; 2) os indicadores de potencialidade natural na
avaliao das potencialidades socioeconmicas no consideraram as
limitaes e potencialidades naturais existentes da regio, pois no tem
registros em pesquisas estatsticas peridicas, alm de no considerar a renda
de auto-consumo que bastante comum na Amaznia. A opo feita pela
equipe tcnica do PZEE/AP foi criar novos indicadores; 3) pouco envolvimento
social na delimitao dos territrios e definio de seu uso; processo de
cruzamento de informaes e testes cartogrficos sem uma definio clara dos
parmetros e procedimentos cartogrficos. O meio encontrado pela equipe
para superar esse problema foi apresentar e discutir com as comunidades
locais, uma verso preliminar dos produtos, buscando ajustar os limites das
zonas. Chama-se a ateno para o fato de que as cartas de potencialidade
social e vulnerabilidade foram cruzadas de modo analgico; 4) pouca
proposio metodolgica para a articulao entre os atores sociais envolvidos,
principalmente dos rgos tomadores de deciso. A tentativa de preencher
essa lacuna foi apresentar os resultados parciais na capital do estado, sedes
municipais e comunidades rurais; 5) carncia de um melhor encadeamento
entre os propsitos e execuo do PZEE com a sustentabilidade. A alternativa
realizada pela equipe executora foi fazer reunies com os tcnicos da
Secretaria de Planejamento do Estado.
 353

Diante das exposies dos fatos acima citados, afirma-se que as

proposies metodolgicas feitas pela coordenao nacional no eram claras e
objetivas para orientar a equipe tcnica executora nas atividades de articulao
e participao dos atores sociais envolvidos. Desse modo, a alternativa
encontrada pelo Amap foi a de executar a metodologia do programa ZEE com
uma adaptao de maneira quase emprica, forjada no exerccio tcnico.
No Amap, como dito, a metodologia do MMA/SDS-1997 foi executada no
sul do estado e seus produtos foram obtidos, mas sua transposio para a
gesto pblica no foi efetuada, devido principalmente falta de
encaminhamentos metodolgicos.
A avaliao da situao socioambiental dos municpios amapaenses face
a sustentabilidade e a reflexo sobre o PZEE indicou que os municpios da
rea Sul no tiveram distino dos demais. Diante disso, compreende-se que o
PZEE na condio de instrumento poltico de regulao do uso do territrio e
instrumento de negociao entre as vrias esferas de governo e entre estas, o
setor privado e a sociedade civil, teve pouco xito.
Salienta-se que os produtos do PZEE/AP esto bem elaborados com
representao espacial da realidade, porm, os seus produtos foram
elaborados e esto apresentados em macro escala, escritos em linguagem
tcnica, minimizando seu aproveitamento pelos gestores pblicos locais e
comunidades no desenvolvimento de suas atividades econmicas, uso e
ocupao do solo e utilizao dos recursos naturais.
As concluses sobre os pontos fracos do PZEE na Amaznia Legal
fundamentam-se nas palavras de Sachs de que as estratgias em busca da
sustentabilidade no podem ser impostas de cima para baixo, mas elaboradas
e concretizadas pelas populaes interessadas, com o apoio de uma poltica
eficaz para a emancipao destas populaes (SACHS, 1993, p. 55). Nessa
perspectiva de reflexo reconhece-se que o programa PZEE teve como
primeiro equvoco, o isolamento tcnico de seus elaboradores e distanciamento
entre a coordenao federal e a equipe executora estadual.
Certamente tolervel o distanciamento entre o cotidiano de vidas
pblicas e privadas e os propsitos intelectuais do zoneamento. Todavia, na
medida em que essas questes passam a ser relacionadas com as aes
pblicas e instrumentos de negociaes da sociedade tm-se, claramente, a
necessidade de envolver os atores nesse processo.
 354

Presume-se que desde o incio, o programa previa que suas aes no

poderiam ser isoladas, tanto que desde sua primeira proposta metodolgica
foi comentada a atividade de participao social. Mas ao longo do tempo,
durante a execuo do programa e a proposio de novas estratgias no
foram estabelecidos os mtodos de execuo e treinamentos tcnicos para
efetuar essa atividade no Amap. Pode-se dizer que a carncia de informaes
de execuo e a incapacidade tcnica de planejar e realizar as estratgias
participativas contribuiu para que o PZEE no Amap fosse um exerccio
tcnico.
A anlise sobre o PZEE e o planejamento governamental no estado do
Amap demonstrou que houve pouca articulao do programa com os atores
sociais e tomadores de deciso. Os produtos de diagnstico do projeto de
zoneamento no Amap foram resultados do exerccio tcnico da equipe
executora. A participao social foi praticamente inexpressiva, geralmente em
oficinas de diagnstico e para apresentao dos resultados em documentos
tcnicos feitos pela equipe executora. As contribuies do PZEE/AP para as
aes governamentais foram decorrentes das demandas do Governo Federal,
do Governo Estadual, de assessorias tcnicas e no originrias das atividades
previstas pela fase de implementao do programa.
Embora a equipe do PZEE/AP no tenha ainda executado a fase de
implementao poltica, supe-se que seus diagnsticos informaram aos
planejadores sobre a realidade amapaense, que pode ter contribudo para
nortear as aes pblicas que melhoraram a situao do Amap no perodo
entre 1991 a 2006.
No Amap, o programa de Zoneamento Ecolgico-Econmico, por um
lado alcanou em parte, seu objetivo principal, quando contribuiu para a
elaborao da lei de ordenamento, mas por outro lado, no alcanou o seu
objetivo de ser um instrumento poltico ativo dentro do planejamento pblico.
Acredita-se que em um contexto poltico e participativo, ele poder ter xito.
As anlises do PZEE no Amap levaram reflexo de como garantir a
eficincia, eficcia e efetividade do programa diante de uma persistente prtica
de decises polticas que visam minimizar problemas mais urgentes e uma
estrutura institucional descontinua governada por um estado centralizador,
formado por instituies desarticuladas e sem um planejamento de
ordenamento territorial? Nesse raciocnio julga-se que o sucesso do programa
 355

PZEE est vinculado sua capacidade de articular os atores sociais e ao seu

bom desempenho como instrumento poltico e instrumento de planejamento e
gesto territorial, com transversalidade poltica nos estados amaznicos.
claro que um bom desempenho depende tambm da ao de outros atores
sociais, como por exemplo, da vontade poltica dos governos federal e
estaduais, da articulao entre o programa, as organizaes no-
governamentais, as empresas pblicas e privadas e da sociedade civil em
geral. Ento a eficcia, eficincia e efetividade do programa dependem do
tambm do planejamento pblico.
Diante do exposto, conclui-se que o PZEE como instrumento de comando
e controle da poltica ambiental poder ser eficaz se houver capacidade de
Governo do Estado para monitorar e controlar as fontes de degradao
ambiental e as reas que possuem destinaes de uso e ocupao do solo. Ele
ser permanente se houver: a) capacidade de governo para gerar, monitorar e
controlar as aes do programa; b) uma avaliao do planejamento do
programa visando evidenciar as suas falhas e potencialidades; c) uma
conjuno do capital poltico e capital intelectual visando elaborar e
acompanhar a execuo de uma nova proposta de ao para o programa.
A eficincia do programa ZEE de difcil mensurao, pois como se
trata de estabelecimento de padres complicado determinar qual o ponto de
equilbrio entre custos e benefcios.
O estudo da literatura sobre o PZEE revelou que os debates sobre o seu
desempenho so limitados pelos resultados do programa enquanto instrumento
de regulao do uso do territrio. Na verdade, bom lembrar que o programa
ZEE tambm um sistema de informaes, capaz de subsidiar negociaes
entre os agentes envolvidos na gesto do territrio, podendo se constituir em
um instrumento que subsidia o planejamento para o desenvolvimento
sustentvel e em um catalisador para integrao das polticas pblicas em um
territrio. A sua execuo compatvel com outros programas e polticas
setoriais. Embora ele tenha essas qualidades, no se pode esquecer que ele
dependente do planejamento da Unio.
As anlises sobre as dificuldades de implementao do programa ZEE no
Amap, indicam que esses obstculos foram agravados devido impreciso de
procedimentos metodolgicos de articulao e participao dos seus atores
sociais. Aliado a esses fatos, tem-se ainda a no interveno da coordenao
 356

nacional durante a execuo da fase de diagnstico feito na rea Sul, ou seja,

faltou acompanhamento, avaliao e orientao, para realizar as atividades de
articulao e participao, durante a execuo dos passos metodolgicos pela
equipe do PZEE/AP.
A confirmao da hiptese de que a impreciso dos procedimentos
metodolgicos de articulao e participao dos atores sociais do PZEE
contribui para o insucesso de sua implementao no Amap indicou a
necessidade da proposio de um roteiro metodolgico para sua continuidade.
Conclui-se que apesar da equipe tcnica do PZEE ainda no ter
executado todas as suas fases no Amap, como instrumento tcnico para
subsidiar os gestores pblicos, os tcnicos conseguiram cumprir a misso de
diagnosticar o Amap e disponibilizar dados, resultados e indicaes de uso e
ocupao territorial. A efetividade do programa como instrumento poltico,
especfico da poltica ambiental, ainda mnima, pois ela depende de sua inter-
relao com outros instrumentos polticos, em funo do objetivo de modificar
as decises individuais de uso dos recursos naturais. A atuao de maneira
isolada da equipe de ZEE transforma esse programa em um instrumento
indicativo para o planejamento da localizao espacial das atividades de uso e
ocupao do solo, de acordo com as potencialidades e limitaes naturais,
impedindo-o de ser um instrumento poltico.
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 382

ANEXOS
ANEXO 1 QUADRO DA PROPOSTA METODOLOGIA DE

DETALHAMENTO DO ZEE (2 Aprox.)

PARMETROS INDICADORES FONTE DE DADOS

POTENCIAL NATURAL
Aproveitamento Relao entre as lavras em efetiva DNPM
mineral explorao e as concedidas
Porcentagem entre a rea apta para uso
Aptido agrcola dos Processamento de
agrcola e a rea total da
solos imagens LANDSAT
unidade territorial
Porcentagem entre a rea coberta por Processamento de
Cobertura florestal
floresta e a rea total da unidade territorial imagens LANDSAT
Censo Agropecurio do
Acesso aos recursos Avaliado pelo ndice de concentrao da
IBGE e Cadastro
naturais estrutura fundiria. (ndicede Gini).
Territorial do INCRA
POTENCIAL HUMANO
Taxa de incremento da populao urbana Censo Demogrfico de
Nvel de Urbanizao
no perodo intercensitrio 1991 - IBGE
ndice de alfabetizao e de escolaridade
Nvel de Escolaridade Censo Demogrfico de
mdia da populao com
1991 IBGE
mais de dez anos
Censo Demogrfico de
Nvel de Renda Local Renda salarial do chefe do domiclio
1991 IBGE
Domiclios servidos com canalizao Censo Demogrfico de
Acesso aos servios
interna de gua em relao ao 1991 IBGE
coletivos
total
POTENCIAL PRODUTIVO
Rentabilidade da Produo Extrativa
Valor agregado da produo extrativa
produo do setor Vegetal e Produo
vegetal e agropecuria por
rural Agrcola
hectare
Municipal - IBGE
Evoluo do consumo de energia eltrica ELETRONORTE e
Dinmica do setor per capita nos ltimos Concessionrias
urbano-industrial cinco anos estaduais de
Energia Eltrica
Evoluo da movimentao financeira na
Banco Central do Brasil e
Capacidade financeira rede bancria local nos
Banco do Brasil
ltimos cinco anos
Nmero de terminais e extenso da redes Avaliao atravs de
Acesso s redes de de circulao por unidade Imagens LANDSAT e
circulao territorial. Inclui hidrovias, aerovias, Cartas Topogrficas na
rodovias e ferrovias escala 1:250.000
POTENCIAL INSTITUCIONAL
Participao de receitas prprias no
Autonomia poltico- Secretarias Estaduais de
oramento/despesas da unidade
administrativa Fazenda
territorial
Secretarias Estaduais de
Nvel de consenso Evoluo da incidncia conflitos sociais e
Justia e de Segurana
social ambientais abertos
Pblica
Participao poltico- ndice de participao nas ltimas eleies Tribunais Regionais
eleitoral majoritrias Eleitorais
GTA, associaes
Nmero mdio de associados por
Acesso sindicais e organizaes
organizao da sociedade civil
representao poltica no
governamentais
Fonte: Becker e Egler, (1996).
 383

ANEXO 2 - SNTESE SOBRE A SITUAO ATUAL DO ZEE NO BRASIL

ESPECIFICAO/UF TOCANTINS RORAIMA RONDNIA

Descrio sntese - Componente do PGAI - rea Piloto PGAI
- Apresenta Proj.Tc.Exec. - Apresenta Proj.Tc.Exec.
rea de abrangncia 36.000 km 2 28.000 km2 rea 1: 72.000 km2
rea 2: 3.900 km2
reas Crticas
N. de municpios 37 (norte do Bico do Papagaio) 5 ( parte central do Estado ) rea 1: Madeira -Mamor
envolvidos rea 2: 01
Tipo de contratao Consultoria(pes.fs. e jur.) Consultoria Empres Pblica PLANAFLORO
Custos - Fase I: R$ 2.000.000 rea 1: R$ 4.000.000
- Fase II: 886.000 US$ rea 2: R$ 600.000
(3,18 p/KM2 - 0,78 p/Hab
- Fase III: 610.000 US $
( 7,8 p/km2 - 1,74 p/Hab)
Produtos apresentados 1) Mapas temticos, com recorte folha a folha na
escala 1:250.000 ; 2) Zoneamento Geoambiental
em escala 1:1.000.000; 3) Zoneamento
Agroecolgico nas escalas 1:250.000 e 1:500.000
Fonte de recursos - Governo do Estado, BID, Programa de - PPG-7 PLANAFLORO
Gerenciamento da Malha, Rodoviria Estadual, -CAF PGAI/PPG-7
PPG-7/MMA/BIRD e SAE - SUDAM
Metodologia Diretrizes Metodolgicas... Hbrida Diretrizes Metodolgicas...
Parcerias SAE, PPG-7, UNITINS, SEINF, EMBRAPA, EMBRAPA, CPRM, INPE, UFRO, EMBRAPA, PRM, FUNAI,
IMAGEM SENSORIAMENTO REMOTO LTDA, INPA, UFRR EMATER, undao Nacional de
NATURANTINS, CIPAMA, IBAMA Sade
Execuo Contratao de equipes de consultores temticos Equipe de Zoneamento da
SEPLAN e parceiros
Coordenao SEPLAN-TO Gernc: PGAI/SEPLAN-RR SEDAM
Estgio atual em andamento em andamento Base Cartogrfica 1:1.000.000

Fonte: Relatrio 01.99 /MMA/SCA/PPG7/PGAI- Envolvimento da Sociedade Civil

 384

ANEXO 2 - SNTESE SOBRE A SITUAO ATUAL DO ZEE NO BRASIL (Continuao)

ESPECIFICAO/UF PAR MATOGROSSO MARANHO

Descrio sntese Atividades previstas no so exatamente de
ZEE, so relacionadas ao ordenamento
territorial
PRODEAGRO, PCBAP, Plano de Manejo de
Unidades de Conservao
rea de abrangncia rea 1: 93.000 km2 108.621 km2 121.000 km2
rea 2: 200.000 km2
N. de municpios rea 1: 22 municpios no nordeste do 5 (noroeste do Estado) 13
envolvidos estado
rea 2: 8 municpios no baixo Amazonas
Tipo de contratao PPG-7/GTZ, SUDAM PRODEAGRO
Custos R$ 617.000 (parte do diagnstico) R$ 487.800
Produtos ZEE dos municpios de Acar, Me do Rio
apresentados e Irituia
Fonte de recursos PGAI/PPG-7 (parte do Diagnstico PPG-7/SPRN
Ambiental) GERCO
SECTAM/IDESP
PPG-7 ( GTZ)
SPRN/MMA
Metodologia Detalhamento da Metodologia... Diretrizes Metodolgicas... Diretrizes Metodolgicas...
Parcerias IDESP, Prefeituras Municipais. FUNAI, CAIEMT, INCRA, INTERMAT, SEPLAN, UFMA, UEMA
FEMA
Execuo Equipe Tcnica do IDESP Equipe Tcnica da SEPLAN e FEMA Consultores
Coordenao SECTAM GRUPO DE TRABALHO
FEMA/SEPLAN/SPRN/MMA
Estgio atual

Fonte: Relatrio 01.99 /MMA/SCA/PPG7/PGAI- Envolvimento da Sociedade Civil

 385

ANEXO 2 - SNTESE SOBRE A SITUAO ATUAL DO ZEE NO BRASIL (Continuao)

ESPECIFICAO/UF AMAZONAS AMAP ACRE

Descrio sntese Planej/Diagn/Prog. e impl. em reas Apresenta Projeto Institucional ZEE em trs reas piloto na
prioritrias: Apu, Humat, Manicor, uma prioridade do PDSA escala de 1:100.000
Novo Aripuan em 1:250.000 e Ocorre em duas reas distintas:
macrozoneamento em escala sul do Estado e faixa litornea
1:1.000.000 norte
Apresenta Proj. Tc. Exec. Pelo
IPAAM
rea de abrangncia 556.000 km2 143.000 km2 152.000 km2
N. de municpios 4 ( poro sul da rea sudeste)
envolvidos
Tipo de contratao
Custos R$ 1.726.518,24 473.735
( 9,20 p/km2 - 16,82 p/Hab) ( 18,95 p/km2 - 11,47 p/Hab)
Produtos apresentados
Fonte de recursos PPG-7/SPRN Convnio MMA/PPG-7 PGAI-PPG-7
IPAAM Governo do Estado
Metodologia Detalhamento da Metodologia... Detalhamento da Metodologia...
Parcerias FUA, UTAM, INPA, CPRM, EMBRAPA, GEA/MMA, INPE, LAGET, SEPLAN, FUNTAC,
IPAAM, MP, IBAMA, DSG/4 DL Manaus, EMBRAPA, IBGE EMBRAPA, UFAC,
INCRA, FUNAI, ONGs, Prefeituras SECTMA, CPRM
Municipais, Sindicatos, Associaes,
Conselhos Comunitrios
Execuo EMBRAPA, CPRM, UTAM, UFA, INPA Equipe Tcnica do rgo IMAC, FUNTAC (equipes
Ambiental, IEPA, Consultores tcnicas do Estado)
temticos temporrios complementada por
consultores executivos
Coordenao SECTMA
Estgio atual Diagnstico
Fonte: Relatrio 01.99 /MMA/SCA/PPG7/PGAI- Envolvimento da Sociedade Civil

ANEXO 3: QUADRO COMPARATIVO ENTRE OS INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
RECOMENDADOS PELA ONU E AS PUBLICAES NACIONAIS
Dimenso Tema Indicadores CDS ONU
% DA POPULAO ABAIXO DA LINHA DE
POBREZA
NDICE DE GINI -DESIGUALDADE DE RENDA
TAXA DE DESEMPREGO
RELAO ENTRE O SALRIO MDIO DOS
Eqidade (1) HOMENS E DAS MULHERES
ESTADO NUTRICIONAL DAS CRIANAS
TAX DE MORTALIDADE ABAIXO De 5 ANOS
ESPERANA DE VIDA AO NASCER
% DA POPULAO COM ACESSO A
CUIDADOS BSICOS DE SADE
IMUNIZAO CONTRA DOENAS
social
INFECCIOSAS INFANTIS
TX DE USO DE METODOS
Sade CONTRACEPTIVOS
TAXA DE CONCLUSO DO PRIMEIRO GRAU
TAXA DE CONCLUSO DO SEGUNDO GRAU
Educao TAXA DE ALFABETIZAO DE ADULTOS
Habitao REA DE MORADIA PER CAPTA
NMERO DE CRIMES NOTIFICADOS POR 100
Segurana 000 HABITANTES
Populao TAXA DE CRESCIMENTO POPULACIONAL
POPULAO DE ASSENTAMENTOS
URBANOS FORMAIS E INFORMAIS
1) Tema em 2004 passa a denominar-se Emprego e Rendimento pois a questo da eqidade perpassa diversos indicadores em vrios temas
2) Indicador com desagregao por sexo e por cor ou raa.
Indicadores de Desenvolvimento
Sustentvel - Brasil 2002
RENDIMENTO FAMILIAR PER CAPITA
CONCENTRAO DE RENDA - (GINI)
TAXA DE DESEMPREGO ABERTO
RENDIMENTO MDIO MENSAL POR SEXO
RENDIMENTO MDIO MENSAL POR COR OU
RAA
PREVALNCIA DE DESNUTRIO TOTAL
TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL
ESPERANA DE VIDA AO NASCER
ACESSO SADE
IMUNIZAO CONTRA DOENAS
INFECCIOSAS INFANTIS
TAXA DE USO DE MTODOS
CONTRACEPTIVOS
TAXA DE ESCOLARIZAO
ESCOLARIDADE
TAXA DE ALFABETIZAO
TAXA DE ANALFABETISMO FUNCIONAL
TAXA DE ANALF.FUNC. POR COR OU RAA
DENSIDADE INADEQUADA DE MORADORES
POR DORMITRIO
COEFICIENTE DE MORTALIDADE POR
HOMICDIOS
TAXA DE CRESCIMENTO DA POPULAO
386
Indicadores propostos para
Publicao Nacional de 2004
RENDIMENTO FAMILIAR PER CAPITA
NDICE DE GINI DA DISTRIBUIO DE
RENDIMENTO
TAXA DE DESOCUPAO
RENDIMENTO MDIO MENSAL
PREVALNCIA DE DESNUTRIO TOTAL
TAXA DE MORTALIDADE INFANTIL
ESPERANA DE VIDA AO NASCER
OFERTA DE SERVIOS BSICOS DE SADE
IMUNIZAO CONTRA DOENAS
INFECCIOSAS INFANTIS
TAXA DE USO DE MTODOS
CONTRACEPTIVOS
DOENAS RELACIONADAS AO SANEAMENTO
AMBIENTAL INADEQUADO
TAXA DE ESCOLARIZAO
(
ESCOLARIDADE
( (2)
TAXA DE ALFABETIZAO
ADEQUAO DE MORADIA
(2)
COEFICIENTE DE MORT. POR HOMICDIOS
COEFICIENTE DE MORTALIDADE POR
ACIDENTES DE TRANSPORTE
TAXA DE CRESCIMENTO DA POPULAO
224
POPULAO E TERRAS INDGENAS
 387

ANEXO 3: QUADRO COMPARATIVO ENTRE OS INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

RECOMENDADOS PELA ONU E AS PUBLICAES NACIONAIS (Continuao).
Dimenso Tema Indicadores CDS - ONU
Atmosfera EMISSO DE GASES DO EFEITO ESTUFA
CONSUMO DE SUBSTNCIAS
DESTRUIDORAS DA CAMADA DE OZNIO
CONCENTRAO DE POLUENTES
ATMOSFRICOS EM REAS URBANAS
Terra REA DE CULTURAS TEMPORRIAS E
PERMANENTES
USO DE FERTILIZANTES
USO DE PESTICIDAS AGRCOLAS
REA TOTAL DE FLORESTAS
INTENSIDADE DE EXTRAO FLORESTAL
REA DE ASSENTAMENTOS URBANOS
FORMAIS E INFORMAIS
TERRAS AFETADAS POR DESERTIFICAO
CONCENTRAO DE ALGAS EM GUAS
Oceanos COSTEIRAS
Ambiental
Indicadores de Desenvolvimento
Sustentvel - Brasil - 2002
CONSUMO INDUSTRIAL DE SUBSTNCIAS
DESTRUIDORAS DA CAMADA DE OZNIO
CONCENTRAO DE POLUENTES NO AR EM
REAS URBANAS
TERRAS ARVEIS
USO DE FERTILIZANTES
USO DE AGROTXICOS
QUEIMADAS E INCNDIOS FLORESTAIS
DESFLORESTAMENTO NA AMAZNIA LEGAL
REA REMANESCENTE E
DESFLORESTAMENTO NA MATA ATLNTICA
E NAS FORMAES VEGETAIS LITORNEAS
POPULAO RESIDENTE EM REAS
Indicadores propostos para Publicao
Nacional de 2004
CONSUMO INDUSTRIAL DE SUBSTNCIAS
DESTRUIDORAS DA CAMADA DE OZNIO
CONCENTRAO DE POLUENTES NO AR EM REAS
URBANAS
TERRAS EM USO AGROSSILVIPASTORIL
USO DE FERTILIZANTES
USO DE AGROTXICOS
QUEIMADAS E INCNDIOS FLORESTAIS
DESFLORESTAMENTO NA AMAZNIA LEGAL
REA REMANESCENTE E DESFLORESTAMENTO NA
MATA ATLNTICA E NAS FORMAES VEGETAIS
LITORNEAS
DESERTIFICAO E ARENIZAO
BALNEABILIDADE
POPULAO RESIDENTE EM REAS COSTEIRAS

mares POPULAO TOTAL EM REAS COSTEIRAS COSTEIRAS PRODUO DO PESCADO MARTIMA E CONTINENTAL
e reas CAPTURA ANUAL DAS PRINCIPAIS ESPCIES PRODUO DA PESCA MARTIMA E
costeiras PESQUEIRAS CONTINENTAL
gua Doce RETIRADAS ANUAIS DE GUAS SUBTERR-
NEAS E DE SUPERFCIE, COMO % DO TOTAL QUALIDADE DE GUAS INTERIORES
DEMANDA BIOQUMICA DE OXIGNIO EM
CORPOS D'GUA
CONCENTRAO DE COLIFORMES FECAIS
EM GUA DOCE
Bio- REA DE ECOSSISTEMAS SELECIONADOS REAS PROTEGIDAS ESPCIES INVASORAS
diversidade REAS PROTEGIDAS COMO PORCENTAGEM ESPCIES EXTINTAS E AMEAADAS DE REAS PROTEGIDAS
DA REA TOTAL EXTINO ESPCIES EXTINTAS E AMEAADAS DE EXTINO
ABUNDNCIA DE ESPCIES SELECIONADAS TRFICO, CRIAO E COMRCIO DE ANIMAIS
SILVESTRES
% DA POPULAO COM CONDIES ACESSO A ESGOTAMENTO SANITRIO
ADEQUADAS DE ESGOTO. TRATAMENTO DE ESGOTO ACESSO A ESGOTAMENTO SANITRIO
POPULAO COM ACESSO GUA ACESSO A SISTEMA DE ABASTECIMENTO DE TRATAMENTO DE ESGOSTO
Saneamento POTVEL GUA ACESSO SISTEMA DE ABASTECIMENTO DE GUA
ACESSO AO SERVIO DE COLETA DE LIXO ACESSO A SERVIO DE COLETA DE LIXO
GERAO DE LIXO INDUSTRIAL E DOMSTICO DOMSTICO
DOMSTICO DESTINAO FINAL DO LIXO DESTINAO FINAL DO LIXO
(3) Os indicadores deste tema eram classificados originalmente na Dimenso Social ou Econmica.

ANEXO 3: QUADRO COMPARATIVO ENTRE OS INDICADORES DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL

RECOMENDADOS PELA ONU E AS PUBLICAES NACIONAIS (Continuao)

Dimenso Tema Indicadores CDS - ONU
Quadro PIB PER CAPTA
econmico PARTICIPAO DOS INVESTIMENTOS NO
PIB
BALANA COMERCIAL DE PRODUTOS E
SERVIOS
DVIDA / PIB
TOTAL DA ASSIST. OFICIAL AO
Econmica
DESENVOLVIMENTO COMO % DO PIB
Padres de INTENSIDADE DO USO DE MATERIAIS
produo e GERAO DE RESDUOS PERIGOSOS
consumo CONSUMO ANUAL DE ENERGIA PER
CAPTA
PARTICIPAO DE FONTES RENOVVEIS
NO CONSUMO TOTAL DE ENERGIA
INTENSIDADE DO USO DE ENERGIA
GERAO DE RESDUOS RADIOATIVOS
RECICLAGEM E REUTILIZAO DE LIXO
DISTNCIA PERCORRIDA PER CAPTA POR
MODO DE TRANSPORTE
Quadro ESTRATGIAS NACIONAIS DE
institucional DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL
Institucional
IMPLEMENTAO OU RATIFICAO DE
ACORDOS GLOBAIS
Capacidade NMERO DE Assinantes da INTERNET POR
institucional 1 000 HABITANTES
TELEFONES FIXOS OU CELULARES POR 1
000 HABITANTES
GASTOS COM P & D COMO % DO PIB
PERDAS ECONMICAS OU HUMANAS
DEVIDO A DESASTRES NATURAIS
Anexos
Indicadores de Desenvolvimento
Sustentvel - Brasil - 2002
PRODUTO INTERNO BRUTO PER CAPITA
TAXA DE INVESTIMENTO
BALANA COMERCIAL
GRAU DE ENDIVIDAMENTO
VIDA TIL DAS RESERVAS MINERAIS
CONSUMO DE ENERGIA PER CAPITA
PARTICIPAO DE FONTES RENOVVEIS
NA OFERTA DE ENERGIA
INTENSIDADE ENERGTICA
REJEITOS RADIOATIVOS:GERAO E
ARMAZENAMENTO
RECICLAGEM
COLETA SELETIVA DE LIXO
RATIFICAO DE ACORDOS GLOBAIS
ACESSO AOS SERVIOS DE TELEFONIA
GASTOS COM PESQUISA E
DESENVOLVIMENTO (P&D)
GASTO PBLICO COM PROTEO AO
MEIO AMBIENTE
388
Indicadores propostos para
Publicao Nacional de 2004
PRODUTO INTERNO BRUTO PER CAPITA
TAXA DE INVESTIMENTO
BALANA COMERCIAL
GRAU DE ENDIVIDAMENTO
CONSUMO MINERAL PER CAPITA
CONSUMO DE ENERGIA PER CAPITA
INTENSIDADE ENERGTICA
PARTICIPAO DE FONTES RENOVVEIS
NA OFERTA DE ENERGIA
REJEITOS RADIOATIVOS: GERAO E
ARMAZENAMENTO
RECICLAGEM
COLETA SELETIVA
RATIFICAO DE ACORDOS GLOBAIS
EXISTNCIA DE CONSELHOS MUNICIPAIS
ACESSO A INTERNET
ACESSO A SERVIOS DE TELEFONIA
GASTOS COM PESQUISA &
DESENVOLVIMENTO
GASTO PBLICO COM PROTEO AO
MEIO AMBIENTE
 389

ANEXO 4: - UNIDADES DE CONSERVAO PROPOSTAS, SEGUNDO A

CATEGORIA DE ENQUADRAMENTO E LOCALIZAO NA REGIO DE
PLANEJAMENTO.

UNIDADES DE CONSERVAO PROPOSTAS

REGIO DE
N. Categoria de Uso NOME PLANEJAM
ENTO
5.2.1 Proteo Integral Unidade de Proteo Integral Apiacs Norte

5.2.2 Proteo Integral Unidade de Proteo Integral Rio Madeirinha Noroeste 1

5.2.3 Uso Sustentvel rea de Proteo Ambiental Serra dos Caiabis Noroeste 2

5.2.4 Proteo Integral Unidade de Proteo Integral Rio Arinos Centro Oeste

5.2.5 Proteo Integral Unidade de Proteo Integral Rio Manissau-Miu Centro Norte

5.2.6 Uso Sustentvel rea de Proteo Ambiental Rio Ronuro Centro

Norte/Sudest
e

5.2.7 Uso Sustentvel rea de Proteo Ambiental Rio das Mortes Leste

5.2.8 Uso Sustentvel rea de Proteo Ambiental Rio Araguaia Rio Leste
das Mortes

5.2.9 Uso Sustentvel rea de Proteo Ambiental Rio Cristalino do Leste

Araguaia

5.2.10 Uso Sustentvel rea de Proteo Ambiental Serra de So Vicente Sudoeste

5.2.11 Uso Sustentvel rea de Proteo Ambiental Provncia Serrana Sul

5.2.12 Uso Sustentvel rea de Proteo Ambiental Serra do Culuene Sudeste

5.2.13 Uso Sustentvel rea de Proteo Ambiental Serra de Santa Brbara Sudoeste

5.2.14 Uso Sustentvel rea de Proteo Ambiental Pantanal do Barbado Sudoeste

5.2.15 Uso Sustentvel rea de Proteo Ambiental Corix Grande/Rio Sudoeste

Paraguai

FONTE: CNEC - ZSEE/2002

 390

ANEXO 5 - CATEGORIAS DE UC`S PREVISTAS PELO SNUC

Tipo Categoria Objetivos

Estao Ecolgica Preservao da natureza e realizao de pesquisas
(ESEC) cientficas
Reserva Biolgica Preservao integral da biota e demais atributos naturais
(REBIO) existentes em seus limites, sem interferncia humana direta
ou modificaes ambientais, excetuando-se as medidas de
recuperao de seus ecossistemas alterados e as aes de
manejo necessrias para recuperar e preservar o equilbrio
Proteo Integral

natural, a diversidade biolgica e os processos ecolgicos

naturais
Parque Nacional Preservao de ecossistemas naturais de grande relevncia
(PARNA), Parque ecolgica e beleza cnica, possibilitando a realizao de
Estadual ou Parque pesquisas cientficas e o desenvolvimento de atividades de
Natural Municipal educao e interpretao ambiental, de recreao em
contato com a natureza e de turismo ecolgico
Monumento Natural Preservar stios naturais raros, singulares ou de grande
(MN) beleza cnica
Refgio de Vida Proteger ambientes naturais onde se asseguram condies
Silvestre (RVS) para a existncia ou reproduo de espcies ou
comunidades da flora local e da fauna residente ou
migratria
rea de Proteo Proteger a diversidade biolgica, disciplinar o processo de
Ambiental (APA) ocupao e assegurar a sustentabilidade do uso dos
recursos naturais
rea de Relevante Manter os ecossistemas naturais de importncia regional ou
Interesse Ecolgico local e regular o uso admissvel dessas reas, de modo a
(ARIE) compatibiliz-lo com os objetivos de conservao da
natureza
Floresta Nacional Uso mltiplo sustentvel dos recursos florestais e a pesquisa
(FLONA), Floresta cientfica, com nfase em mtodos para explorao
Estadual ou Municipal sustentvel de florestas nativas
Reserva Extrativista Proteger os meios de vida e a cultura de populaes
Uso Sustentvel

(RESEX) extrativistas tradicionais e assegurar o uso sustentvel dos

recursos naturais da unidade
Reserva de Preservar a natureza e, ao mesmo tempo, assegurar as
Desenvolvimento condies e os meios necessrios para a reproduo e a
Sustentvel (RDS) melhoria dos modos e da qualidade de vida e explorao
dos recursos naturais das populaes tradicionais, bem
como valorizar, conservar e aperfeioar o conhecimento e as
tcnicas de manejo do ambiente, desenvolvido por estas
populaes
Reserva de Fauna Manter populaes animais de espcies nativas, terrestres
(REFAU) ou aquticas, residentes ou migratrias, adequadas para
estudos tcnico-cientficos sobre o manejo econmico
sustentvel de recursos faunsticos
Reserva Particular do Conservar a diversidade biolgica
Patrimnio Natural
(RPPN)
 391

ANEXO 6: LOCAIS NA INTERNET SOBRE INDICADORES DE

DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL E/OU POTENCIAIS FONTES DE
DADOS PARA A SUA AVALIAO

http://www.environment.detr.gov.uk/sustainable/index.htm . A Better Quality of Life: A Strategy for

Sustainable Development for the United Kingdom
http://www.env.gov.bc.ca/sppl/soerpt/. British Columbia Ministry of Environment, Lands and Parks,
Government of British Columbia, State of Canada's. Environment, Environment Canada regional indicators
http://www1.ec.gc.ca/~ind/ Canada - National Environmental Indicator Series
http://www.chesapeakebay.net/ Chesapeake Bay Program - Environmental Indicators: Measuring Our
Progress
http://www.ciesin.org/ CIESIN - Center for International Earth Science Information Network - Columbia
University
http://www.cnig.pt/ CNIG - Centro Nacional de Informao Geogrfica - Portugal
http://www.dga.min-amb.pt DGA - Direco Geral do Ambiente - Portugal
http://www.dgotdu.pt DGOTDU Direco Geral do Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento
Urbano - Portugal
http://www.eea.eu.int/ EEA - European Environment Agency
http://www.environment.gov.au/epcg/soe/soe_env/env_indicators/indicators.html Environmental Australia -
Environmental Indicators for National State of the Environment Reporting
http://www.ine.gob.mx/dggia/indicadores/ingles/index.html Environmental Indicator Concepts and
Historical Background - Mexico
http://www.epa.gov EPA USA Environmental Protection Agency e http://europa.eu.int/comm/eurostat/
EUROSTAT
http://www.fcpm.fsu.edu/FACT97/index.html Florida Assessment of Coastal Trends
http://www.fao.org/ Food and Agriculture Organization of the United Nations
http://www.icn.pt/ ICN - Instituto de Conservao da Natureza - Portugal
http://www.meteo.pt/ IM - Instituto de Meteorologia - Portugal
http://www.inag.pt INAG - Instituto da gua - Portugal
http://www.rprogress.org/progsum/nip/nip_main.html Indicators for Measuring Progress, Redefining
Progress
http://www.environment.detr.gov.uk/epsim/indics/index.htm Indicators of Sustainable Development for the
United Kingdom
http://mf.ncr.forestry.ca/conferences/isd/isd.html Indicators of Sustainable Development Workshop - Her
Majesty the Queen in Right of Canada, 1993
http://www.ine.pt INE - Instituto Nacional de Estatstica - Portugal
http://www.inresiduos.pt/ INR - Instituto dos Resduos - Portugal
http://iisd.ca/ International Institute for Sustainable Development (IISD)
http://www.ipamb.pt/index.html IPAMB - Instituto de Promoo Ambiental - Portugal
http://www.ipcc.pt IPCC Instituto Portugus de Cartografia e Cadastro - Portugal
http://www.fsu.edu/~cpm/segip/envirolink.html Links to Other Environmental Indicator Resources
http://www.ambiente.gov.pt/maot.html MAOT - Ministrio do Ambiente - Portugal
http://www.sussex.ac.uk/spru/environment/projects/current/mepi/ Measuring environmental performance of
industry (MEPI), SPRU, University of Sussex, United Kingdom
http://www.fcpm.fsu.edu/NARIP/index.html National Air and Radiation Indicators Project (NARIP)
http://www.oecd.org/env/indicators/index.htm OECD Environmental Indicators
http://www.grida.no/soeno97/index.htm State of the Environment Norway list of indicators
http://www.fcpm.fsu.edu/safe/safe.html Strategic Assessment of Florida's Environment (SAFE) - eighty-
seven indicators grouped into categories
http://www.edg.net.mx/~mathiswa/. The Ecological Footprint - Centro de Estudios para la Sustentabilidad,
Universidad Anhuac de Xalapa
http://www.environment.detr.gov.uk/des20/pocket/index.htm. The Environment in your Pocket 1998,
Department of the Environment,Transport and the Regions, United Kingdom
http://www.fsu.edu/~cpm/segip.html. The State Environmental Goals and Indicators Project (SEGIP) is a
cooperative agreement between the U.S. Environmental Protection Agency and the Florida Center for
Public Management
http://www.unep.org/Default.asp. UNEP United Nations Environment Program
http://unescostat.unesco.org/. UNESCO Statistics
http://www.un.org/esa/sustdev/. United Nations - Division for Sustainable Development
http://www.worldbank.org/data/archive/wdi99/environment.html. World Bank - Environmental Indicators
http://www.who.org/. World Health Organization (WHO)
http://www.wri.org/. World Resource Institute
 392

ANEXO 7: N. 1.904 DE 05 DE JUNHO DE 2007 - ESTADO DO ACRE

Lei n. 1.904 de 05 de junho de 2007

Institui o Zoneamento Ecolgico Econmico do Estado do Acre ZEE
O GOVERNADOR DO ESTADO DO ACRE
FAO SABER que a Assemblia Legislativa do Estado do Acre decreta e eu
sanciono a seguinte Lei:

CAPTULO I
Das Disposies Preliminares
Art. 1 Fica institudo o Zoneamento Ecolgico-Econmico do Estado
do Acre, sintetizado atravs do Mapa de Gesto Territorial constante do Anexo
I desta lei, elaborado a partir dos eixos temticos dos recursos naturais, scio-
econmico e cultural-poltico, sendo o instrumento estratgico de planejamento
e gesto territorial, cujas diretrizes e critrios passam a nortear as polticas
pblicas estaduais voltadas ao desenvolvimento scio-econmico-sustentvel e
promoo do bem-estar da populao.
Pargrafo nico. O Mapa de Gesto Territorial apresentado na
escala de 1:250.000, composto por dezesseis cartas cartogrficas, elaboradas
com base em dados, mapas e estudos temticos sobre trajetrias acreanas,
geologia, geomorfologia, solos, bacias hidrogrficas, vegetao,
biodiversidade, vulnerabilidade ambiental, unidades de paisagem biofsicas,
uso da terra, desmatamentos e queimadas, passivos florestais, estrutura
fundiria, economia, infra-estrutura pblica e produtiva, produo florestal,
produo agropecuria, populao, condies de vida, cidades do Acre,
patrimnios histricos e naturais, territrios e territorialidades, gesto territorial,
planejamento e poltica ambiental e percepo social.
Art. 43. Esta Lei entra em vigor na data de sua publicao.
Rio Branco - Acre, 05 de JUNHO de 2007, 119 da
Repblica, 105 do Tratado de Petrpolis, 46 do Estado do Acre.

Arnbio Marques de Alameida Jnior

Governador do Estado do Acre
 393

ANEXO 8: QUADRO DE INDICADORES DO INDICE DE DESEMPENHO MUNICIPAL

NDICES CARTE
PARMETROS INDICADORES COMPOSIO DOS INDICADORES TIPO
TEMTICOS R
Presso antrpica Presso humana Densidade demogrfica Presso +
Condi

ambient
sistema
do Presso agropecuria Desmatamento florestal Presso -
es

al
Conservao da natureza Proteo direta e indireta reas protegidas integral e uso sustentvel Resposta +
Cobertura vegetal Cobertura vegetal reas de florestal Resposta +
educao Alfabetizao Taxa de alfabetizao Estado +
Escolaridade de adultos Anos de estudo Estado +
Taxa de escolarizao Taxa bruta de freqncia escola Estado +
Esperana de vida ao nascer Esperana de vida ao nascer Estado +
Mortalidade infantil Taxa de mortalidade infantil Estado -
Sade
Condies de vida humana

Atendimento mdico Mdicos por habitante Resposta +

Imunizao contra doenas infecciosas
Cobertura Vacinal Resposta +
infantis
Servios sanitrios Acesso a gua tratada Domiclio com gua tratada Estado +
Instalao sanitria Banheiro e gua encanada per capita Estado +
Acesso a infra-estrutura domiciliar com coleta de lixo Servio de coleta de lixo per capita Estado +
Acesso a Energia eltrica Acesso a energia eltrica Incremento da taxa de Energia eltrica per capita Estado +
Pobreza Pobreza Estado -
Concentrao de renda ndice de Gini Estado -
Renda Renda Renda per capita Estado +
PIB PIB per capita Estado +
Rendimento do trabalho Renda proveniente de rendimentos do trabalho Estado +
Rendimento de auxilio governamental renda proveniente de transferncias governamentais Estado -
Dependncia financeira do governo Dependncia financeira do auxlio do governo Estado -
Lavoura Temporria Crescimento da Lavoura Temporria Estado +
Primria
Lavoura Permanente Crescimento da Lavoura Permanente Estado +
Extrativismo vegetal Crescimento da Extrativismo vegetal Presso -
Condies do sistema produtiva

Pecuria Crescimento da Pecuria Estado +/-

PIB da agricultura Participao da Agricultura no PIB Estado +
Secundria Indstria Crescimento industrial Presso +/-
PIB comercial Participao da Industria no PIB Estado +
Comrcio Crescimento comercial Estado +
PIB agricultura Participao da Agricultura no PIB Estado +
Terciria
Servios Crescimento servios Estado +
PIB de servios Participao dos servios no PIB Estado +
Produtividade Produo interna Produto Interno Bruto Presso
 394

ANEXO 8: QUADRO DE INDICADORES DO INDICE DE DESEMPENHO MUNICIPAL (continuao)

NDICES CARTE
PARMETROS INDICADORES COMPOSIO DOS INDICADORES TIPO
TEMTICOS R
Participao cvica Taxa de participao eleitoral Estado +
Participao social
Participao ambiental Existncia de Conselho Municipal de Meio Ambiente ativo Estado +
Capacidade poltica-

Dependncia oramentria Transferncias intergovernamentais da Unio Resposta -

Despesas com educao e cultura Resposta +
institucional

Governana Despesas oramentrias Despesas com sade e saneamento Resposta +

Despesas com pessoal ativo Resposta +
Autonomia administrativa Endividamento pblico Resposta -
 395

ANEXO 9: METODOLOGIA DA CARTA DE AVALIAO DO DESENVOLVIMENTO SOCIOECONMICO DO ESTADO

DO AMAP 1 Aproximao (Perodo de1984 a 1994).
PARMETROS INDICADORES
POLTICO-ADMINISTRATIVO
DIVISO MUNICIPAL Proporo da rea terrestre de cada municpio em relao rea terrestre total do Estado.
SITUAO FUNDIRIA Percentagem entre rea resultante da distribuio de terras por jurisdio
(TERRAP, IBAMA E FUNAI INCRA,) e a rea terrestre rea terrestre total do Estado
COBERTURAS VEGETAI Percentagem entre a rea de cobertura natural, a rea alterada (atravs da Silvicultura, minerao/garimpo,
ALTERADAS destinadas e rea a agropecuria e materiais de construo) e rea total do Estado.
SCIO-POPULACIONAIS
Taxa de crescimento: Obtida atravs da taxa mdia geomtrica de crescimento anual (populaes correspondentes a
DEMOGRAFIA
duas datas sucessivas, com intervalo entre elas medido em 1 ano ).
Taxa de urbanizao: Nmero de habitantes, expresso em percentagem do nmero total da populao, vivendo
em reas urbanas de acordo com a definio nacional utilizada pelo IBGE.
Taxa de Escolarizao Bruta: Nmero de estudantes inscritos num nvel de educao, quer pertenam ou no ao
EDUCAO
idades para esse nvel, em percentagem da populao correspondente ao grupo de idades para esse nvel.
Taxa de Alfabetizao (adultos): Percentagem da populao com 15 anos ou mais que pode,
com compreenso, ler e escrever um texto pequeno e simples sobre o seu quotidiano.
Taxa de Natalidade: Relao Entre o nmero total de nascimentos ocorridos em um ano e a populao total mdia
SADE
estimada para este mesmo ano, multiplicado por mil.
Taxa de Mortalidade: Relao entre o nmero total de mortes ocorridas em um ano e a populao total mdia
estimada para esse ano, multiplicado por mil.
ECONMICOS RURAL
Taxa de Aproveitamento da rea: Percentagem entre a rea colhida por rea plantada, dada pelo ano base e seus
subsequentes.
AGRICULTURA Taxa de Disponibilidade da produo per capita: Percentagem entre a quantidade produzida pela populao total,
dada pelo ano base e seus subsequentes.
Taxa de Rendimento Mdio : Nmero anual de quantidade produzida por rea colhida.
PECURIA Taxa de Efetivo do Rebanho: Percentagem do efetivo anual, dada pelo ano base e seus subsequentes.
Taxa de Produo : Percentagem da produo anual, dada pelo nmero base e seus
SILVICULTURA subsequentes.
Taxa de Utilizao Territorial: Percentagem entre a rea destinada silvicultura e rea total do Municpio.
EXTRATIVISMO Taxa de Produo Anual: Percentagem da produo anual, dada pelo ano base e seus
VEGETAL subsequentes.
ECONMICOS URBANO
Taxa de Consumo Anual de Energia: Percentagem do consumo de energia, dada pelo ano base e seus
subsequentes.
COMRCIO Taxa de Estabelecimento: Percentagem do nmero de estabelecimento, dada pelo anos censitrios de 1980 e 1985.
Taxa Envolvimento Populacional: Percentagem da populao envolvida, dada entre populao econmica ativa e
populao ocupada total, dada pelo anos censitrios de 1980 e 1985.
 396

ANEXO 9: METODOLOGIA DA CARTA DE AVALIAO DO DESENVOLVIMENTO SOCIOECONMICO DO ESTADO

DO AMAP 1 Aproximao (Perodo de1984 a 1994) (continuao)

PARMETROS INDICADORES
Taxa de Consumo de Energia: Percentagem do consumo de energia, dada pelo ano base e
seus subsequentes.
Taxa de Estabelecimento: Percentagem do nmero de estabelecimento, dada pelo anos
SERVIO
censitrios de 1980 e 1985.
Taxa Envolvimento Populacional: Percentagem da populao envolvida, dada entre populao
econmica ativa e populao ocupada total, dada pelo anos censitrios de 1980 e 1985.
ECONMICOS INDUSTRIAL
INDSTRIA Taxa de Consumo de Energia: Percentagem do consumo de energia, dada pelo ano base e seus subsequentes.
Extrativa Taxa de Estabelecimento: Percentagem do nmero de estabelecimento, dada pelo anos censitrios de 1980 e 1985.
Transformao Taxa Envolvimento Populacional: Percentagem da populao envolvida, dada entre populao econmica ativa e
populao ocupada total, dada pelos anos censitrios de 1980 e 1985.
INFRA- ESTRUTURA LOGSTICA
Taxa de Disponibilidade de Vias Terrestres: Proporo das vias terrestres municipais em relao as vias terrestres
estaduais.
Taxa de Disponibilidade de Hidrovias: Proporo das hidrovias municipais em relao a rede hidroviria estadual.
INFRA- ESTRUTURA
Taxa de Disponibilidade de Telefonia: Proporo do no de telefones instalados municipais em relao no de telefones
LOGSTICA
instalados estaduais.
Taxa de Disponibilidade de Potencial Energtico: Proporo do potencial energtico disponvel municipal em
relao ao potencial energtico disponvel estadual.

FONTE: ZEE/AP, 1995.

 397

ANEXO 10: METODOLOGIA DA CARTA DE POTENCIALIDADE SOCIAL 2 Aproximao

Potencial Natural
ndices Parciais Cdigo Indicador /Variveis Clculo
Favorabilidade a Mdia das Taxas de reas favorveis as atividades agrcolas (TAGRICO) E Taxas IFAGR=
FAVAGR
Agricultura de reas favorveis a pecuria (TPECUAR) (TAGRICO+TPECUAR) / 2
Favorabilidade a extraoIFEXVE Mdia das Taxas de concentrao de castanheiras (TCONACAS), e concentrao IFEXVEG=
Vegetal sustentvel G de essncias comerciais de florestas de vrzeas (TCONESC) (TCONCAS+TCONEX) / 2
Cobertura Vegetal ICOBVE Taxa dada pela relao entre rea de cobertura vegetal Natural ( ACVEGNA) e rea ICOBVEG = ACVEGNA /
G total da unidade territorial Setor Censitrio (ATOUNTE). ATOUNTE *100
Acesso social aos IACREN Nmero de estabelecimento agropecurio e rea total desses por intervalo de Aplicao do ndice de Gini
recurso sociais A classes.
IPOTNAT = ( IFAVAGR + IFEXVEG * 2+ICOBVEG * 2 + IACRENA ) / 6
Potencial Humano
ndices Parciais Cdigo Indicador /Variveis Clculo
IACEBAS = TABAGUA +
ndice de Acesso aos Mdia das Taxas de:Abastecimento de gua ( TABAGUA), Instalao Sanitria
IACEBA TINSSAN + TCOLIXO+
Servios Bsicos (TINSSAN), Coleta de Lixo (TCOLIXO), Energia Eltrica (TDISENE),
S TDISENE / 4
ICOSAUH =
ndice da Condio de Mdia Simples dos ndices Parciais do Nvel de Sade (TMNISAU), e de Infra-
ICOSAU (INVSAU+TMINBAS)/2
Sade Humana estrutura Bsica de Sade (TMINBAS).
H

Taxa de Alfabetizao (TALFAB) : relao entre a populao alfabetizada e

populao acima de 5 anos;
Taxa do n Mdio de Anos de Estudo (TANOEST): razo entre a soma do n0 de INIESCO =
ndice do Nvel de
anos de estudo para populao acima de 25 anos e mais de idade e o total das (TALFAB + TANOEST +
Escolaridade
pessoas neste seguimento de idade; TREGESC) / 3
Taxa de Regularidade de Idade Escolar do 1 Grau (TREGESC): razo entre a
INIESCO
populao escolar acima de 14 anos e o total dessa populao.

Taxa de Incremento da Populao Urbana do Municpio (TINCPUB) e

Dinmica Populacional Taxa de Incremento da Densidade da Populao Rural (TDENRUR), no perodo de IDINPOP =
IDINPOP
91 a 96. TINCPUB+TDENRUR / 2
Taxa do Nvel de Renda Familiar Per capita (TRENFAP) : razo entre a somatria
da renda pessoal e o total das pessoas que a compem, expressa em salrio
ndice do Nvel de Renda mnimo (out. 98), por domiclio; (TRENFAP).
INIVREN Taxas de Bens Domsticos Durveis por Domiclio (TMBDDOM): mdia simples das INIVREN =
taxas de bens domsticos (rdio, geladeira, televiso),. TRENFAP + TMBDDOM / 2
 398

ANEXO 10: METODOLOGIA DA CARTA DE POTENCIALIDADE SOCIAL 2 Aproximao (continuao)

ndices Parciais Cdigo Indicador /Variveis Clculo
ndice de Acesso aos IAMINCO =
Determinado pela Mdia Simples das Taxas entre Populao com Acesso a Rdio
Meios de Informao e IAMINC TPOPARD + TPOPATE +
(TPOPARD), telefone (TPOPATE), televiso (TPOPATV).
Comunicao O TPOPATV / 3
IPOTHUMA = (IASEBAS * 2 + ICOSAUH * 2 + INIESCO * 2 + IDINPOP + INIVREN + IAMINCO) / 9
Potencial Produtivo
ndices Parciais Cdigo Indicador /Variveis Clculo
Valor bruto mdio das atividades agrcola, extrativa vegetal e pecuria dos
estabelecimentos agropecurios por setor censitrio (em reais). Dada pelo: valor da
TRENRUR setor i = VPROAG
produo - agrcola dos estabelecimentos rurais do setor censitrio (VPROAG);
IRENRU + VPROPE + VPROEX /
Rendimento rural valor da produo - pecuria dos estabelecimentos rurais do setor censitrio
R NUMERU
(VPROPE); valor da produo - extrativa vegetal dos estabelecimentos rurais do
setor censitrio (VPROEX); nmero de estabelecimentos rurais do setor
censitrio (NUMERU).
Taxa de incremento relativo do nmero de micro empresas instaladas
Evoluo do nmero de IEMICE (acumulados de 1985 e 1998). Dado pelo nmero de micro empresas instaladas TMCEMPi = (NUM98 -
Micro empresas M at 1985 do setor censitrio (acumulado)- NUM85; nmero de micro empresas NUM85 / NUM85) * 100
instaladas at 1995 do setor censitrio (acumulado)- NUM95.
Mdia ponderada do consumo de energia eltrica das classes comrcio, indstria,
rural, residencial e servios pblicos. (em KWh /98 , Base municipal). Dado que pelo
TESENEL = CENGRE* 0,5 +
Consumo de energia eltrica das classes residencial do municpio
Dinmica urbano- CENGPU*0,5 + CENGRU *0,
IDIURIN (CENGRE); Consumo de energia eltrica da classe pblico do municpio ;
industrial 2 + CENGCO *0, 3 +
(CENGPU); Consumo de energia eltrica da classe rural do municpio; (CENGRU);
CENGIN *0, 4
Consumo de energia eltrica da classe comrcio do municpio; (CENGCO);
Consumo de energia eltrica da classe indstria do municpio; (CENGIN).
Densidade hidroviria e rodoviria por setor censitrio. Dado que Extenso
Acesso s redes de ICIRCUL = ((TACEROD +
IACRECI rodoviria em km no setor (TACEROD);Extenso hidroviria em km no setor
circulao TACEHID) / AREASC) * 100
(TACEHID); Area do setor censitrio (AREASC).
IPOTPROD = ( IRENRUR + IEMICEM + IDIURIN + I IACRECI) / 4
Potencial Institucional
ndices Parciais Cdigo Indicador /Variveis Clculo
Taxa de Organizao Determinado pelo Nmero de Pessoas de Referncia (NPR) pertencentes a
Poltico Social TORPOS organizaes da sociedade civil, em Relao Nmero de Domiclios (NDM) NPR / NDM *100
O
 399

ANEXO 10: METODOLOGIA DA CARTA DE POTENCIALIDADE SOCIAL 2 Aproximao (continuao)

ndices Parciais Cdigo Indicador /Variveis Clculo
Taxa de Participao Determinado pela Relao entre o Nmero de Votantes (NV) e Eleitores Potenciais
Poltico Eleitoral TPAPOE (EP) populao a partir de 16 anos. NV / E P *100
L
IPOTINST = (TORPOSO *2 ) + TPAPOEL / 3
INDICE DE POTENCIALIDADE SOCIAL
IPOTSOC= (IPOTNAT*1,7 + IPOTHUM*6,3 + POTPROD*1,4 + POTINST*0,6)/10
Classificao e Representao dos ndices de Potencialidade social
Potencial Condies para o Desenvolvimento Humano Valor Cor
Baixo Prevalecem os fatores restritivos De 1,0 a < 1,4 Vermelho
Moderadamente Baixo Prevalecem os fatores restritivos De 1,4 a < 1,8 Amarelo
Mdio Equivalncia entre fatores dinmicos e restritivos De 1,8 a < 2,2 Verde

Moderadamente Alto Prevalecem os fatores dinmicos De 2,2 a < 2,6 Lils

Alto Prevalecem os fatores dinmicos De 2,6 a 3,0 Azul

FONTE: ZEE/AP, 1998.

 400

ANEXO 11: FIGURA DE MATRIZ DE SUBSDIO A GESTO ZEE/AP

FONTE: ZEE/AP, 1991.

ANEXO 12: TABELA DE REAS COM DESTINAO DE USO NO AMAP

REA
NOME (km) JURISDIO CATEGORIA

Terra Indigena Jumin 416,01 Funai Indgena

Terra Indigena Galibi 66,89 Funai Indgena

Terra Indigena Ua 4.701,64 Funai Indgena

Terra Indigena Waipi 6.070,17 Funai Indgena

Parque Indigena do Tumucumaque 583,84 Funai Indgena

Parque Nacional do Cabo Orange (area
total incluindo plataforma continental:
6.190,00) 6.190,00 IBAMA Proteo Integral
Parque Nacional Montanhas do 38.670,0
Tumucumaque 0 IBAMA Proteo Integral

Estao Ecolgica do Marac-Jipioca 720,00 IBAMA Proteo Integral

R.Biolgica. Lago Piratuba 3.570,00 IBAMA Proteo Integral

Estao Ecolgica do Jari (rea do
Amap) 866,53 IBAMA Proteo Integral

Reserva Biolgica do Parazinho 1,11 SEMA Proteo Integral

Reserva Biolgica da Fazendinha 19,35 SEMA Proteo Integral

Floresta Nacional do Amap 4.120,00 IBAMA Uso sustentvel
Reserva Extrativista do Cajari 5.017,71 IBAMA Uso sustentvel
RPPN Seringal
Triunfo 99,96 IBAMA Uso sustentvel
RPPN Lote Urbano / Revecom 0,17 IBAMA Uso sustentvel
RPPNRetiro Boa Esperaa 0,43 IBAMA Uso sustentvel
RPPN Aldeia Ekinox 0,11 IBAMA Uso sustentvel
RPPN Retiro Paraso 0,47 IBAMA Uso sustentvel
rea de Proteo Ambiental do rio Curia 216,76 SEMA Uso sustentvel
Reserva de Desenvolvimento Sustentvel
do rio Iratapuru 8.061,84 SEMA Uso sustentvel

79.393,0
TOTAL 0
 401

ANEXO 13: QUADRO DE DESCRIO DAS VRIVEIS COMPONENTES DO BIOGRAMA E IDS.

DIMENSO DENOMINAO CARTER CONCEITUAO MTODO DE CLCULO FONTE

A taxa chamada de bruta pelo fato de ter

Nmero de pessoas freqentando
Taxa bruta de no numerador toda a populao que est
+ escola nos nveis de ensino: IBGE, PNAD206
freqncia escolar freqentando a escola e, no denominador,
fundamental, mdio e superior
uma faixa etria especfica (7 a 22 anos).
Nmero de leitos hospitalares, Nmero total de leitos hospitalares,
Leitos Pblicos e privados, por mil pblicos ou privados sobre a populao
+ DATASUS 2006
hospitalares habitantes, em determinado espao total residente, ajustada para o meio do
geogrfico, no ano considerado. ano (x 1 mil).
Razo entre populao residente e
Nmero de pessoas beneficiadas por populao beneficiada por programas de
SOCIAL Benefcios sociais - MDS 2007
transferncia de benefcios sociais transferncia de renda, assistncia social
e segurana alimentar (x 100).
Mortalidade por Informa as mortes por causas Relao entre a mortalidade por homicdio MINISTERIO DA
-
homicdios violentas e a populao, (x100 mil). SAUDE/SIM
Nmero total de pessoas residentes Utilizao direta da base de dados,
Populao
+ em determinado espao geogrfico, expressando-se os resultados em IBGE, PNAD
residente
no ano considerado. nmeros absolutos e percentuais.
Nmero de residentes do sexo masculino
sobre o nmero residente do sexo
feminino (x 100).
Nmero de homens para cada grupo
Expressa a relao quantitativa entre os
DEMOGRFI de 100 mulheres na populao
Razo de sexo + sexos. Se igual a 100, o nmero de IBGE, PNAD
CA residente em um determinado espao
homens e de mulheres se eqivalem;
geogrfico, no perodo considerado.
acima de 100, h predominncia de
homens e, abaixo, predominncia de
mulheres.
Percentual da populao residente por
Densidade extenso territorial em um Razo entre o total de pessoas residentes
+ IBGE, PNAD
demogrfica determinado espao geogrfico, no e quilmetros quadrados.
perodo considerado.
 402

ANEXO 13: QUADRO DE DESCRIO DAS VRIVEIS COMPONENTES DO BIOGRAMA E IDS. (continuao)

DIMENSO DENOMINAO CARTER CONCEITUAO MTODO DE CLCULO FONTE

Percentual da populao residente em
DEMOGRFI Grau de rea urbana em um determinado Populao total residente sobre a
+ IBGE, PNAD
CA urbanizao espao geogrfico, no perodo populao urbana residente (*100)
considerado.
Razo entre o total de pessoas
Razo de Peso da populao considerada consideradas inativas (0 a 14 anos e a
dependncia - inativa sobre a populao partir de 65 anos de idade) e a populao IBGE, PNAD
demogrfica potencialmente ativa. potencialmente ativa (15 a 64 anos de
idade).
Dependncia Percentual de transferncias Razo entre a soma das transferncias
- STN
oramentria oramentrias. da Unio e a soma das receitas totais
Gasto pblico com Razo em percentual, entre o total das
Percentual das despesas pblicas
ordenamento + despesas pblicas e as despesas com o STN
com ordenamento territorial
territorial ordenamento territorial.
POLTICO- Gasto pblico com Razo em percentual, entre o total das
Percentual das despesas pblicas
INSTITUCIO- cincia e + despesas pblicas e as despesas com STN
com cincia e tecnologia
NAL tecnologia cincia e tecnologia.
Gasto pblico com Razo em percentual, entre o total das
Despesas pblicas com preservao e
proteo ao meio + despesas pblicas e as despesas com STN
conservao ambiental
ambiente preservao e conservao ambiental.
Comparecimento Razo ente o nmero de votantes e
+ Participao em eleies STE
nas Eleies nmero eleitores (%)
Indica a renda mdia da populao em
Produto estadual um pas ou territrio e sua variao O indicador expressa a razo entre o PIB
+ IPEA, 2007
per capita uma medida do ritmo do crescimento e a populao residente.
econmico daquela regio.
Relao entre as exportaes e as Ministrio do
O indicador constitudo pela diferena
importaes do Pas, em um dado Desenvolvimento,
ECONMICA Balana comercial + entre exportao e importao, ou seja,
perodo, expressas em dlares Indstria e
pelo saldo comercial.
americanos (valor FOB). Comrcio Exterior,
Famlias residentes com rendimento
Rendimento Razo entre o numero total de famlias e o
- mensal familiar per capita de at 1/2 IBGE, PNAD206
familiar per capita rendimento mensal familiar per capita
salrio mnimo
 403

ANEXO 13: QUADRO DE DESCRIO DAS VRIVEIS COMPONENTES DO BIOGRAMA E IDS. (continuao)

DIMENSO DENOMINAO CARTER CONCEITUAO MTODO DE CLCULO FONTE

Informaes relativas populao ndice usado para medir a distribuio de

ECONMICA ndice de Gini - ocupada de 10 anos e mais de idade e renda da populao - Concentrao de IBGE. PNAD206
seus rendimentos mensais. renda
Percentual de reas desmatadas em Razo entre a rea desmatada e rea
Desflorestamento - INPE, PRODES
um determinado espao geogrfico territorial estadual
Acesso ao servio Razo percentual entre a populao com
Expressa o atendimento adequado por
AMBIENTAL de esgotamento + acesso a esgotamento sanitrio e o total IBGE, PNAD
sistema de esgoto
sanitrio da populao.
Razo em percentual, entre as populaes
Acesso ao servio Percentual da populao atendida
urbana e rural atendidas pelos servios de
de coleta de lixo + pelos servios de coleta de lixo, em IBGE, PNAD
coleta de lixo domstico e os totais das
domstico um determinado territrio e tempo.
populaes urbana e rural.
O indicador expressa a razo entre a
Despesa
Despesa financeira com Patrimnio despesa total com despesa financeira com
financeira do + IPEA
Histrico, Artstico e Arqueolgico. Patrimnio Histrico, Artstico e
patrimnio cultural
Arqueolgico e a despesa total.
Despesa O indicador expressa a razo entre as
Despesa financeira com Difuso
CULTURAL financeira da + despesas com difuso cultural e a IPEA
Cultural
difuso cultural despesa total
Despesa
O indicador expressa a razo entre as
financeira de Despesa financeira com Demais
+ despesas demais subfunes cultura e a IPEA
outras funes Subfunes - Cultura
despesa total.
cultural
 404

ANEXO 14: QUADRO DE VALORES DAS VRIVEIS COMPONENTES DO BIOGRAMA E IDS.

CAR
VARIAVEIS UNID. RO AC AM RR PA AMAP TO
TER
Taxa bruta de freqncia escolar n + 0,11 0,56 5,87 0,15 18,86 0,11 2,19
N*1000
N de leitos hospitalares por hab.
hab + 1,33 1,99 1,61 1,51 1,74 1,44 1,84
Indice de Gini ndice - 0,54 0,56 0,47 0,56 0,50 0,45 0,53
Pessoas beneficiadas por
%
transferncia de benefcios sociais + 38,11 50,50 43,45 50,54 39,63 38,48 57,01
Famlias residentes sem rendimento
%
mensal familiar per capita at 1/2 SM
- 32,19 37,30 32,88 33,33 38,08 31,25 35,20
Mortalidade por homicdios % - 40,29 23,52 22,54 17,51 28,95 35,09 16,99
Densidade demogrfica hab/km + 0,14 0,23 0,47 0,69 0,18 0,23 0,18
Populao urbana % + 68,19 69,56 77,63 82,33 75,20 93,70 74,08
Razo de sexo % + 103,51 102,44 104,45 103,52 99,05 98,40 99,55
Razo de dependncia demogrfica - 55,90 74,04 66,98 66,21 66,47 63,36 62,25
Dependncia oramentria % - 39,21 59,19 26,05 66,78 39,01 68,99 53,99
Despesas pblicas com ordenamento
territorial % + 0,00 0,35 0,00 0,07 0,00 0,00 0,00
Despesas pblicas com cincia e
tecnologia % + 0,00 0,98 0,53 0,04 0,07 0,28 0,49
Despesas pblicas com preservao
e conservao ambiental 5 + 0,10 0,23 0,06 0,01 0,03 0,09 0,11
Comparecimento nas Eleies % + 74,59 72,34 76,91 76,52 75,86 77,53 74,70

Receita Total (56.188,

R$ mil + 154.918,97 (89.884,38) 149.263,61 84.379,15 34) 30.362,54 146.548,64
US$
Balana comercial FOB 6.063.61
(mil) + 253.578,00 17.516,00 (4.724.652,00) 15.300,00 1,00 117.166,00 179.272,00
R$ de
PIB Estadual per capita
2000mil) + 428,01 648,38 462,78 353,94 529,82 511,88 438,39
Valor adicionado na indstria % + 21,21 16,83 87,61 13,59 57,22 13,32 54,07
 405

ANEXO 14: QUADRO DE VALORES DAS VRIVEIS COMPONENTES DO BIOGRAMA E IDS (continuao)

CARTE
VARIAVEIS UNID. RO AC AM RR PA AMAP TO
R
Valor adicionado no servio % + 58,38 62,72 42,17 75,33 52,21 79,48 45,94
Desflorestamento
% - 33,80 12,08 2,04 3,57 17,04 1,70 10,73
Cobertura vegetal % + 55,12 87,53 91,61 68,20 71,60 76,25 3,68
Acesso ao servio de esgoto
sanitrio % + 47,60 40,18 57,11 71,96 54,97 28,16 20,92
Acesso ao servio de coleta de lixo
domstico % + 47,60 40,18 57,11 71,96 54,97 28,16 20,92
 406

ANEXO 15: ESCORES DAS VRIVEIS COMPONENTES DO BIOGRAMA E IDS.

VARIAVEIS RO AC AM RR PA AMAP TO

Taxa bruta de freqncia escolar -0,01 -0,01 -0,01 -0,01 -0,01 -0,01 -0,01
Nmero de leitos hospitalares por habitante
-0,01 -0,01 -0,01 -0,01 -0,01 -0,01 -0,01
Indice de Gini 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00
pessoas beneficiadas por transferncia de benefcios
sociais -2,02 -2,02 -2,02 -2,02 -2,02 -2,02 -2,02
Famlias residentes sem rendimento mensal familiar per
capita at 1/2 salrio mnimo
5,57 5,57 5,57 5,57 5,57 5,57 5,57
Mortalidade por homicdios 1,73 1,73 1,73 1,73 1,73 1,73 1,73
Populao total -0,26 -0,26 -0,26 -0,26 -0,26 -0,26 -0,26
Densidade demogrfica -16,25 -16,25 -16,25 -16,25 -16,25 -16,25 -16,25
Populao urbana 4,08 4,08 4,08 4,08 4,08 4,08 4,08
Razo de sexo 1,61 1,61 1,61 1,61 1,61 1,61 1,61
Razo de dependncia demogrfica 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Dependncia oramentria 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
Despesas pblicas com ordenamento territorial
-0,02 -0,02 -0,02 -0,02 -0,02 -0,02 -0,02
Despesas pblicas com cincia e tecnologia
-13,94 -13,94 -13,94 -13,94 -13,94 -13,94 -13,94
Despesas pblicas com preservao e conservao
ambiental 0,37 0,37 0,37 0,37 0,37 0,37 0,37
Comparecimento nas Eleies 0,44 0,44 0,44 0,44 0,44 0,44 0,44
Receita Total -1,20 -1,20 -1,20 -1,20 -1,20 -1,20 -1,20
Balana comercial -0,18 -0,18 -0,18 -0,18 -0,18 -0,18 -0,18
PIB Estadual per capita -1,13 -1,13 -1,13 -1,13 -1,13 -1,13 -1,13
Valor adicionado na indstria 1,05 1,05 1,05 1,05 1,05 1,05 1,05
Valor adicionado no servio -0,04 -0,04 -0,04 -0,04 -0,04 -0,04 -0,04
Desflorestamento
-0,41 -0,41 -0,41 -0,41 -0,41 -0,41 -0,41
 407

ANEXO 15: ESCORES DAS VRIVEIS COMPONENTES DO BIOGRAMA E IDS.

VARIAVEIS RO AC AM RR PA AMAP TO
Cobertura vegetal -0,41 -0,41 -0,41 -0,41 -0,41 -0,41 -0,41
Acesso ao servio de esgoto sanitrio -0,01 -0,01 -0,01 -0,01 -0,01 -0,01 -0,01
Acesso ao servio de coleta de lixo domstico
-0,01 -0,01 -0,01 -0,01 -0,01 -0,01 -0,01
Despesa financeira com Patrimnio Histrico, Artstico e
Arqueolgico 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00 5,00
Despesa financeira com Difuso Cultural -2,02 -2,02 -2,02 -2,02 -2,02 -2,02 -2,02
 408

ANEXO 16: FLUXOGRAMA METODOLGICO DE DIAGNSTICO.

408
 409

ANEXO 17: PESSOAS ENTREVISTADAS.

1. Antonio Carlos Farias. (ex-diretor-vice-presidente do IEPA, ex-diretor-
presidente do IEPA, ex-Secretrio do Meio Ambiente e atual Secretrio,
1995-2000). Macap, agosto de 2005.
2. Antonio Tebaldi Tardin (membro e coordenador atual do ZEE/AP, 1995-
...). Macap, abril de 2005, julho 2006, agosto de 2007b. Braslia, maio
de 2008.
3. Benedito Vitor Rabelo (ex-coordenador do ZEE/AP e atual diretor-
presidente do IEPA, 1995-2007). Macap, abril de 2005, julho de 2006 e
agosto de 2007.
4. Carlos Alberto Nunes Mira dos Santos (Membro e atual Chefe da
Diviso de Anlise Scio-Econmica da SEPLAN/AP - 1995-2001).
Macap, agosto de 2005.
5. Charles Achcar Chelala. (membro e ex- secretrio da SEPLAN/AP
2000-2005). Macap, agosto de 2005.
6. Cludio Bahia da Silva. (tcnico da SEPLAN/AP 2000-2005). Macap,
agosto de 2005.
7. Estevo Del Prette. (membro e coordenador do ZEE nacional, 1995-....).
Braslia, fevereiro de 2008.
8. Jessejames Sina da Costa (tcnico da SEMA/AP e chefe da diviso de
UCs). Macap, maro de 2005.
9. Jos Elias de Souza vila (membro da equipe tcnica do ZEE/AP, 1995-
...). Macap, maro de 2005 e Braslia, maio de 2008.
10. Herbert O. R. Schubart. (ex-coordenador do PZEE). Braslia, maro
2005 e fevereiro de 2008.
11. Mafrend Nitsch (professor da Universidade de Berlim, ex-consultor do
Banco Mundial e analista crtico do PZEE). Alemanha/Braslia, janeiro de
2008.
12. Maria Janete Souza dos Santos. (ex-coordenadora e membro do
ZEE/AC, 1991-2003). Braslia, fevereiro de 2008.
13. Mario dos Santos Ribeiro. (tcnico do licenciamento ambiental da
SEMA/AP). Macap, maro de 2005.
14. Pedro Ramos (movimento social dos castanheiros do Amap). Macap,
maro de 2005.
15. Rosa Maria de Souza Melo. (membro da equipe tcnica do ZEE/AP,
1995-...). Macap, maro de 2005 e Braslia, maio de 2008.
16. Ricardo ngelo Pereira de Lima (docente do curso de Geografia da
Universidade Federal do Amap UNIFAP). Macap, maro de 2005.
17. Guy Baudelle. (membro do DATAR/FR e docente da Universidade de
Rennes 2.

409