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Los Modelos policiales: Polica de Estado y Polica de Comunidad

Jos Manuel Ugarte. 1

Dentro de los orgenes histricos de la polica,

es posible identificar dos puntos de vista en gran
parte opuestos, pero igualmente fundados: el primero
considera a la polica como un cuerpo que suministra
una respuesta a la sociedad civil ante la demanda de
proteccin y de seguridad emanada de los ciudadanos;
el segundo, a la inversa, como un cuerpo creado por
el poder poltico para imponer el respeto de las leyes
a las clases sociales y a las organizaciones al margen
(Donatella Della Porta y Herbert Reiter, Police du
Gouvernement ou des citoyens? Lordre public
en Italia, en Maintien de lordre, Les cahiers de
la Scurit Intrieure, Ihesi, Paris, 1997.

1. Modelos policiales y sus derivaciones.

Existen, indudablemente, tantos modelos policiales como pases en el mundo; los sistemas de
seguridad pblica de cada pas derivan en ltimo anlisis de su historia, y los modelos extranjeros que
pueden adoptarse sufren un proceso de adaptacin a la historia y realidad locales.

Sin embargo, a grandes rasgos, todos derivan de dos grandes troncos que representan una
opcin fundamental. Se trata del modelo europeo continental o de Polica de Estado, cuya versin
fundamental y paradigmtica corresponde a Francia, y del modelo anglosajn o de polica de
comunidad, que, aunque se origin en Inglaterra, hoy halla probablemente su expresin ms acabada en
Estados Unidos de Amrica.

Consideramos que no existen en esta materia modelos en estado puro. Incluso cabe advertir
que en el tiempo, ambos modelos reciben recprocamente influencia del otro y tienden a una
convergencia. De todos modos estn an hoy caracterizados por sustanciales diferencias, que
reconocen causas histricas, polticas y sociales.

2. El modelo de polica de Estado: Desde el poder estatal, hacia los ciudadanos.

El modelo de Polica de Estado es un sistema policial constituido desde el poder hacia el

pueblo; de arriba hacia abajo.

Se origin desde el poder real, en la Francia absolutista; pero perdur y se perfeccion tras la
Revolucin Francesa.

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Jos Manuel Ugarte es abogado, Profesor de la Universidad de Buenos Aires y de la Maestra en Seguridad Pblica del
Instituto Universitario de la Polica Federal, as como de institutos de perfeccionamiento de instituciones de seguridad.
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Se suele situar el nacimiento de la polica francesa en marzo de 1667, con el edicto real que
cre el cargo de Teniente General de Polica. La nueva norma destac la separacin entre las funciones
de justicia propias de los Parlements (rganos judiciales franceses de la poca monrquica) y las de
polica, concepto reforzado, despus de la Revolucin Francesa, por el surgimiento de la estricta
separacin entre la Administracin y los rganos judiciales. La nueva creacin obedeci a la lgica
vigente a la sazn en Francia de la centralizacin administrativa.

A fines del siglo XVII, la polica estaba en Francia plenamente bajo la responsabilidad del poder
central, que actuaba por intermedio del Intendente en las provincias y del Teniente de Polica en las
ciudades. Pero ponto la institucin del Teniente General de Polica se desarroll, especialmente en
Paris, surgiendo los comisarios, inspectores, etc.. Estos son los orgenes remotos de la Prefectura de
Polica de Paris que influy a tantas instituciones policiales del mundo, e, indudablemente, a nuestra
Polica Federal Argentina- y de la Seguridad Nacional francesa, que pasaran a confluir en la actual
Polica Nacional de dicho pas.

Pero por otra parte fue surgiendo una institucin muy diferente.

Tambin del absolutismo real francs surgi la creacin de la mariscala o gentilhombres de los
prebostes de los mariscales. 3

Se trataba de agrupaciones cuyas funciones se relacionaban fundamentalmente con la

preservacin del orden por parte de las tropas reales en el pas propio, comandada por los prebostes,
oficiales dependientes de los Mariscales, evitando saqueos y otros atropellos y persiguiendo a los
desertores.

El rey Francisco I, a travs del edicto real del 25 de enero de 1536, confiri atribuciones a estas
agrupaciones para castigar a vagabundos y otros elementos indeseables, as como, posteriormente, para
brindar seguridad en los caminos, persiguiendo a los salteadores; auxiliar a la justicia y preservar y
restablecer el orden pblico. La Mariscala, como se denomin a esta institucin, fue la precursora de
la actual Gendarmera Nacional francesa y, obviamente, de las fuerzas militares de seguridad o
fuerzas de seguridad militarizadas de Europa y posteriormente de Amrica Latina, entre las que se
cuentan la Gendarmera Nacional argentina.

Producida la Revolucin Francesa, la institucin del Teniente General y Teniente de polica,

identificada por el pueblo como parte del ancien rgime, fue inmediatamente suprimida,
proclamndose a la polica municipal como la nica acorde con los principios democrticos ahora

2
Existen diversas fuentes en materia de historia de la evolucin del modelo policial francs. Adems de las obvias fuentes
representadas por los folletos y publicaciones de las respectivas instituciones y el contenido del web de Internet del
Ministerio del Interior francs y de las respectivas instituciones, resultan de inters, entre otras obras, de Jean-Jacques
Gleizal, La police nationale, Grenoble, PUG, 1974, y Le desordre policier, Paris, PUF, 1985; V. Herblay, La police
judiciaire, Paris, PUF, 1988; de Olivier Renaudie, La police et les alternances politiques depuis 1981, Editions Panten
Assas, Paris, 1999. En particular sobre Gendarmeria Nacional francesa, puede leerse de Pierre Garrigue, Gendarmerie
Francaise, Hologramme, Paris, 1990.
3
La Ordenanza del Rey Luis XII del 20 de Enero de 1515 dispuso que los ejrcitos franceses deban marchar provistos de
los vveres y recursos necesarios y prohibi la prctica de requisar tales elementos dentro del propio pas, estableciendo que
los prebostes de los mariscales deban asegurar el orden de las tropas y prohibir sus abusos. (Pierre Garrigue, op. cit., pg.
19).
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vigentes. La Ley del 14 de diciembre de 1789 consagr esta situacin, colocndose a las policas
municipales bajo el mando del alcalde o intendente municipal.

No obstante, concluido el perodo inicial de agitacin e inestabilidad poltica, se hizo evidente

para el gobierno la necesidad de contar con una polica dependiente del poder central, cuando menos en
Paris.

De ese modo, el Directorio, el Consulado y posteriormente el imperio procedieron a reorganizar

la polica como rgano dependiente del poder central, si bien se mantuvieron las policas municipales.
El surgimiento de la institucin del Prefecto por la ley del 28 de lluvioso del ao VIII4 funcionario
dependiente del Ministerio del Interior, representante de la autoridad del poder central en todo el
territorio del pas y responsable, entre otros aspectos, de la seguridad pblica, en cada departamento,
acentu la tendencia centralizadora.

Expresin de esta tendencia fue la creacin de un Ministerio de la Polica General. Este

instituto recibi crticas que concluyeron con su supresin en 1818, aunque reapareci posteriormente
por breve lapso de tiempo.

Las funciones policiales del Estado fueron definitivamente establecidas bajo jurisdiccin del
Ministerio del Interior. Se destac por su presupuesto y medios materiales la Prefectura de Polica de
Paris, que contaba con su propia organizacin, separada del resto de la estructura policial francesa,
establecida a partir de la Ley del 28 de lluvioso del ao VIII, que instituy un prefecto de polica con
competencia en materia de polica general y de polica municipal, designado por el poder central y
colocado bajo la autoridad directa del Ministro del Interior, con amplias facultades.

Las dcadas siguientes de la historia policial francesa presenciaron la lucha entre la Polica del
Estado, dependiente del poder central a travs del Ministerio del Interior, y las policas municipales,
dependientes de los alcaldes. Pese a ser caracterizada esta ltima como ms propia del ideal
democrtico, consideraciones de eficiencia y eficacia y la necesidad de asegurar el orden pblico ante
los efectos de crisis polticas y sociales fueron asegurando el predominio de la primera.

Avances legislativos y marchas y contramarchas caracterizadas por la politizacin de la

cuestin entre la derecha, partidaria de la estatizacin, y la izquierda, partidaria de la municipalizacin;
y el progresivo triunfo de la necesidad de perfeccionamiento y profesionalizacin de la polica, que
determinaba la estatizacin- concluyeron con la aplicacin del rgimen de estatizacin a las ciudades
ms importantes.

Producida la derrota y capitulacin de las tropas francesas ante el Reich alemn en 1940 y
ocupada parte del pas, el gobierno de la parte temporariamente no ocupada, instalado en Vichy bajo la
conduccin del mariscal Petain, sancion una disposicin, el 10 de abril de 1941, disponiendo la
estatizacin de la polica en las ciudades de ms de 10.000 habitantes. Esta situacin no vari
fundamentalmente tras la liberacin de Francia en 1945, quedando consagrado el triunfo de la
tendencia centralizadora.

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Recordemos la variacin del calendario efectuada por la Revolucin Francesa, que comenz a correr a partir de la
Revolucin, as como el nombre de los meses, designados conforme a sus caractersticas fundamentales del tiempo. Esta
modalidad persisti durante cierto tiempo, hasta que se retorn al calendario gregoriano.
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Otra cuestin importante estuvo representada por la divisin funcional de la Polica francesa.

Originariamente, las funciones de polica administrativa polica de seguridad- y polica

judicial, aunque distinguidas claramente clebres en este sentido fueron las disposiciones del Cdigo
de los delitos y de las penas del 3 de brumario del ao IV- estuvieron reunidas en las mismas
instituciones. Es decir, que aunque exista una distincin funcional, tal distincin no tena carcter
institucional o no determinaba la necesidad de instituciones distintas para cada funcin.5

Pero a fines del siglo XIX el incremento de la poblacin urbana y el auge de la delincuencia
urbana, con un creciente grado de sofisticacin organizativa y tcnica, provoc un movimiento
tendiente a la separacin institucional de las funciones de polica de seguridad y de polica judicial.

Fue el ministro del Interior George Clemenceau quien organiz y estableci por Decreto del 30
de octubre de 1907 la nueva Seguridad General, polica judicial nacional, reuniendo slo las
atribuciones de polica que tengan un carcter esencialmente judicial con exclusin de toda polica
administrativa, organizndola en una estructura nacional y doce estructuras regionales.

Por su parte la antigua Mariscala del ancien regime, a diferencia del Teniente General de
Polica, logr sobrevivir a la Revolucin Francesa como Gendarmera Nacional a partir de 1790,
instituida para velar por la seguridad pblica y asegurar el mantenimiento del orden pblico y la
ejecucin de las leyes.

El ao VI fue sancionada una disposicin orgnica relativa a Gendarmera, que estableci con
precisin sus funciones, composicin, organizacin, disciplina, y sus relaciones con autoridades civiles
y militares, estableciendo principios todava en vigencia. Fue colocada bajo la autoridad del ministro
de Guerra en lo relativo a su organizacin y disciplina, as como a la ejecucin de las funciones de
defensa que le competan; pero su empleo en materia de seguridad interior estuvo siempre y est
actualmente- bajo la autoridad del ministro del Interior. Tambin ejerci con amplitud la funcin de
polica judicial, bajo la dependencia funcional de los rganos judiciales.

Gendarmera Nacional experiment en Francia un constante crecimiento en razn de las fuertes

necesidades de preservacin del orden pblico y el pronto descubrimiento del carcter inapropiado para
tal fin del ejrcito empleo prematuro de las armas, falta de moderacin e incluso politizacin- as
como las necesidades vigentes en materia de polica rural.

Las necesidades de direccin nica y centralizada de la polica determinaron que se decidiera a

travs del Decreto del 28 de abril de 1934 reunificar las funciones de polica de seguridad y polica
judicial en una sola institucin, que pas a denominarse Seguridad Nacional. Subsista, no obstante, la
Prefectura de Polica de Paris, as como policas municipales. La nueva Seguridad Nacional pasa a
comprender dos direcciones, una subdireccin y cuatro servicios activos: la Polica Judicial, Vigilancia
del Territorio, Investigaciones Generales, y Carreras y Juegos.

Vigilancia del Territorio cumpla a partir de 1899 la funcin de contrainteligencia, retirada a las
fuerzas armadas despus del affaire Dreyfus (1894). Inicialmente sin medios autnomos, la

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Como s existe en diversos modelos policiales, como sucede en significativa medida en la Repblica de Chile y en la
Repblica Federativa de Brasil.
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Coordinacin General de los Servicios de Vigilancia del Territorio pronto desapareci, renaciendo en
1934. Qued constituido, as, un organismo de contrainteligencia integrado por personal con estado y
facultades policiales, que permaneci y muy activamente, en el gobierno de Vichy.

Liberada Francia, fue restablecida Seguridad Nacional, que adems de los rganos puramente
administrativos, pas a comprender cuatro grandes direcciones sustantivas: la polica judicial,
organizada en servicios regionales conforme a la jurisdiccin de los tribunales de apelacin, Vigilancia
del Territorio, desplegada siguiendo las zonas de defensa, Seguridad Pblica polica de seguridad-
dependiente de la autoridad del Prefecto, e Investigaciones Generales organismo de inteligencia
criminal y que en ciertas etapas cumpli funciones limitadas de inteligencia poltica- se organiz a
nivel departamental.

Finalmente, la Ley del 3 de Julio de 1966 materializ la unin de la Direccin General de

Polica Nacional de Francia, incorporando dentro de su seno a la Prefectura de Polica de Paris,
aunque sta, incluida en la Direccin, conserva un significativo mbito de autonoma.

Contina adems y con creciente importancia Gendarmera Nacional. Esta institucin ha sido
objeto de recientes reformas que han reforzado la autoridad del Ministerio del Interior a su respecto.

En definitiva, el modelo configurado en Francia que combina una institucin policial con una
fuerza militar de seguridad o polica militarizada, confindose la conduccin de la seguridad pblica al
ministro del Interior- constituye el modelo tpico de estructura de seguridad de Europa continental. Con
limitadas variantes lo adoptaron Espaa e Italia, entre otros pases.

3. El modelo de polica de comunidad: la polica formada a partir de los ciudadanos.6

En cuanto al modelo de polica de comunidad, sus orgenes fueron muy diversos a los del
modelo anteriormente descripto.

Sus races estuvieron en Inglaterra.

A diferencia del modelo de polica de Estado, surgido del poder real y ejercido por funcionarios
pblicos, nacido y ejercido de arriaba hacia abajo- el modelo de polica de comunidad surgi del
ejercicio de la funcin policial por parte de ciudadanos comunes, investidos de facultades policiales por
parte del Estado.

Iniciado por la asignacin de la funcin policial a los miembros de cada vecindario o familia
para ayudar a los restantes para evitar que fueran vctimas de malhechores, posteriormente se pas a
una forma de organizacin primitiva conocida como frankpledge, en el cual cada hombre que tuviera
ms de doce aos integraba un grupo con nueve de sus vecinos, llamado tything. Cada tything estaba
juramentado para aprehender y entregar al tribunal cualquiera de sus miembros que cometa un delito.
Si uno de sus miembros fallaba, todos los miembros de la tything era castigado con severas multas.

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Tambin existen muy diversas fuentes sobre la historia de la polica de comunidad, inglesa y estadounidense. En espaol,
la traduccin del clsico Police Administration publicada por McGraw Hill (Administracin de la Polica, quinta edicin,
McGraw-Hill, Mxico, 1997) resulta por dems adecuada.
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Cada diez tything eran agrupadas en un hundred, dirigida por un constable, designado por el
noble local. El constable fue el primer polica ingls, dado que eran las personas cuya responsabilidad
en la actividad policial era mayor que la de ayudar a un vecino 7 aunque tal funcin era todava
gratuita. Los hundred eran a su vez agrupados en shires, que constituan entidades locales semejantes a
los actuales condados. Cada shire estaba a cargo de un shire reeve (posteriormente sheriff) designado
por el rey.

Con el tiempo, el frankpledge fue cayendo en desuso, y a partir del siglo XIII surgi el sistema
del parish constable o constable de parroquia. Continuaba siendo un cargo honorario8y era ejercido por
una persona en cada parroquia, en forma rotativa. El constable deba organizar un grupo de watchmen o
guardias tambin vecinos no rentados- que deban cuidar las entradas del pueblo por la noche. Si se
produca un suceso que superaba las capacidades de esta rudimentaria organizacin, el constable estaba
facultado para lanzar el hue and cry clamor y llanto- que significaba el llamado a las armas a todos los
hombres de la parroquia. Continu adems, al frente de la seguridad del condado shire- el shire reeve,
que gradualmente pas a denominarse sheriff.

A mitad del siglo XIV el justice of the peace juez de paz- constituy una nueva magistratura a
cuyas rdenes quedaron constables, sheriff y watchmen.

Este sistema de seguridad pblica sobre bases honorarias y rotativas fue trasladado a las
colonias inglesas, particularmente Estados Unidos de Amrica, donde el principal ejecutor de la
seguridad pblica, especialmente en las reas rurales, era el sheriff del condado, designado por el
Gobernador. En Estados Unidos, el sheriff detena a los sospechosos, ejecutaba citaciones y la
comparecencia de partes y testigos al tribunal y tambin recolectaba impuestos. Se trataba de un
funcionario pago por tarea realizada y no en base a un estipendio peridico.

En las ciudades, adems del sheriff, tanto constables como el night watch cumplan tareas de
importancia, no slo como auxiliares de la justicia, sino tambin de inters de la comunidad.

El surgimiento de una polica profesionalizada y con mayor organizacin se torn un imperativo

derivado del desarrollo industrial, la urbanizacin, el fuerte crecimiento de la poblacin en las ciudades
y la aparicin de fenmenos superpoblacin, enfermedades, huelgas y alzamientos, hambre, auge del
delito, manifestaciones- hasta ese momento poco significativos o desconocidos. Aunque se procur
emplear mtodos como utilizacin de la milicia y an del ejrcito para suprimir manifestaciones y
alzamientos, pronto se advirti el carcter inadecuado de estas soluciones.9

7
Actualmente, el polica ingls es denominado Constable. El nombre Constabulary fue frecuentemente empleado para
designar a cuerpos policiales tales como la Royal Ulster Constabulary-.
8
Las magistraturas o cargos pblicos honorarios fueron y en algunos casos, an lo son- una verdadera tradicin britnica.
Estaban generalmente a cargo de distinguidos vecinos.
9
En realidad, el fenmeno del surgimiento en Europa y Estados Unidos de instituciones policiales profesionales,
jerarquizadas y organizadas considerando las muy diversas caractersticas que este fenmeno tuvo en ambos mbitos- es
propio del siglo XIX y tiene directa relacin con la concentracin de la poblacin en las ciudades y el auge de la industria.
El nacimiento de la Metropolitan Police constituy el disparador de un fenmeno que rpidamente se expandi por Europa
y por Amrica. Es imposible dejar de recordar aqu la sancin, en la Provincia de Buenos Aires, de la Ley del 24 de
diciembre de 1821, origen institucional de la Polica de la Provincia de Buenos Aires, de la posterior Polica de la Capital
Federal y, obviamente, de la actual Polica Federal Argentina.
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En Inglaterra, las ideas de ciudadanos notables y magistrados como el filsofo Jeremy Bentham
y, muy especialmente, la ejecutividad y decisin del ministro del Interior Sir Robert Peel dieron lugar a
la creacin, en Londres, de una polica centralizada y profesionalizada, cuyo objeto fundamental fue la
prevencin del delito. Naci as la Metropolitan Police, conocida popularmente como Scotland Yard,
sancionndose en 1829 la Metropolitan Police Act, piedra angular de la nueva institucin.

Se trataba de una polica profesional y uniformada que, en primer lugar, deba patrullar las
calles a pie patrullaje preventivo casual, siguiendo caminos diferentes, pero dentro de una zona
determinada- para prevenir el delito. La funcin de esta polica tambin inclua, obviamente, la
investigacin criminal, si el delito era cometido.

El pueblo ingls tena una fuerte prevencin contra los ejrcitos permanentes y, con mayor
razn, contra una fuerza policial permanente, a la que supona amenazadora de sus libertades. Por esa
razn, Peel debi proceder con cuidado.

Sus policas denominados bobbies o peelers- fueron cuidadosamente seleccionados por sus
caractersticas, no slo fsicas, sino tambin psquicas; deban tener serenidad, firmeza, y modales
adecuados. Una rigurosa disciplina, con adecuada supervisin, deban evitar los abusos. Por otra parte,
el bobby deba realizar sus patrullas portando ordinariamente slo un bastn.

Al riguroso proceso de seleccin y fuerte adiestramiento, sigui una tradicin de ascenso basada
en el mrito, dedicacin absoluta y mentalidad de servicio pblico, y control. La institucin as
constituida emple mximo esmero en sus relaciones con la comunidad, cuyo apoyo busc
explcitamente.

Hizo clebres sus mximas o declogo, de las cuales una merece especial citacin, por resumir
el espritu de la nueva organizacin:

Reconocer siempre que la prueba de la eficacia policaca es la ausencia de delitos o

desrdenes, y no la evidencia visible de la accin policaca al enfrentarlos.

Se trataba de una institucin del Estado britnico, y pagada por ste; dependa del Ministerio del
Interior.

No obstante, en el interior del pas sobrevivi la organizacin policial local, que fue
estructurndose y paulatinamente profesionalizndose- sobre la base del condado, bajo la direccin de
los consejos locales y con jefes de polica locales y, ms recientemente Ley de la Polica de 1996- de
las reas policiales, divisin administrativa que puede incluir varios condados, bajo la administracin y
direccin de rganos formados por miembros de los consejos locales, de la magistratura y personas
propuestas por el Ministerio del Interior, y teniendo como autoridad ejecutiva a un Jefe de Polica
(Chief Constable); todo, bajo la supervisin general y facultad normativa y de control del Ministerio
del Interior.

Similares problemas a los observados en Inglaterra industrializacin, desmesurado crecimiento

de las ciudades agravado en este caso por la inmigracin, choques entre diversas comunidades de
inmigrantes, entre s y con la poblacin nativa, huelgas, alzamientos de diversa ndole, manifestaciones
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y protestas, enfermedades, auge del delito, etc.- motivaron tambin en Estados Unidos a la bsqueda de
una solucin similar.

Los estadounidenses tenan como modelo a la Metropolitan Police. No copiaron este modelo
por tener respecto de Inglaterra significativas diferencias institucionales y de tradiciones.

La polica profesional naci en Estados Unidos en las ciudades. Se trat por ello de una polica
municipal, originada en el municipio. Las instituciones policiales nacionales naceran despus. En
realidad, la polica surgi como un servicio proporcionado por la administracin de las grandes
ciudades a los vecinos, a quienes ya provea de bomberos, hospitales, etc.

La decisin de establecer polica profesionalizada vino ante todo de los consejos municipales,
alcaldes, o an de las legislaturas estaduales, no del Estado Nacional.

Como seala Wilson La creacin de los departamentos de polica municipales no logr un

control eficaz de la delincuencia, ni ciudades bien vigiladas, ni servicio pblico eficaz y profesional.
Los problemas relacionados con la evolucin de la vigilancia del orden pblico a lo largo del siglo
XIX son resultado de las fuerzas polticas, sociales y econmicas de ese perodo. En Estados Unidos,
en lugar de que una autoridad central fuerte estableciera el mandato de la polica, como era el caso
en Londres, exista un compromiso ideolgico con la democracia popular, con nfasis en el control
de la comunidad local. Las propias autoridades polticas locales evolucionaban durante ese perodo, y
como consecuencia la poltica dominaba la vigilancia del orden pblico10

Aunque fue adoptada la idea del patrullaje preventivo casual, en cambio surgieron
significativas diferencias con el modelo londinense.

En primer lugar, los municipios estaban fuertemente dominados por la poltica partidaria, y los
consejos municipales controlados por caudillos polticos locales, que empleaban prcticas que hoy se
denominaran clientelares.

En segundo, al carcter centralizado y estatal de la Metropolitan Police-combinada, como

hemos sealado, con policas locales en el interior del pas- se opuso la descentralizacin de la polica
estadounidense, planteada no slo por la circunstancia de crearse una institucin policial por cada
ciudad o pueblo, sino tambin porque dentro de ciudades de cierto tamao, los policas respondan
primariamente a caudillos polticos locales, que en definitiva eran autores de sus nombramientos.

El reclutamiento no era selectivo, dado que se efectuaba fundamentalmente en base a

recomendaciones polticas. Tampoco la polica se caracterizaba por un adecuado adiestramiento, en
general, salan a la calle sin ms que algunas reglas bsicas, y el polica era en buena medida librado a
su propia iniciativa para establecer su ascendiente entre los ciudadanos del sector que deba patrullar.
No existan supervisin ni control eficaces; a la falta de adecuadas capacidades en tal sentido se aunaba
la presencia de la influencia poltica como factor fundamental de promociones y ascensos.

10
O.W. Wilson y otros, Administracin de la Polica cit., pg. 10/11.
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La polica estaba bien pagada, pero tena poca estabilidad local, en razn de la presencia de la
poltica. Un cambio en la conduccin municipal poda y sola determinar la cesanta de la mayor parte
de los policas, reemplazados por otros designados por la nueva conduccin municipal, a instancias de
los caudillos polticos del partido triunfante.

La funcin policial era concebida con un carcter amplio. Adems de la prevencin y represin
del delito, se supona que quedaba a cargo de la polica la asistencia a los pobres, la asistencia y el
control a los vagabundos y homeless, bsqueda y recuperacin de nios y ancianos perdidos, etc. En
pocas palabras, se entenda que la polica deba hacer todo lo que no haca otra dependencia estatal, y
adems, hacerlo rpidamente...

La polica local tuvo un rpido desarrollo en Estados Unidos. A partir de la creacin del New
York Police Department constituido oficialmente en 1845, pero cuyo funcionamiento real comenz en
1853- se extendi prontamente a otras grandes ciudades, y para 1890 prcticamente todas las ciudades
y pueblos contaban con su propia polica. Tambin fueron constituyndose policas en condados, as
como policas estaduales. El surgimiento de policas nacionales fue ms lento; inicialmente, slo los
U.S. Marshals funcionarios con roles similares a los de un oficial de justicia- marcaban la presencia
federal en materia de ejecucin de la ley.

La politizacin de la polica deriv en un fuerte grado de corrupcin. Dada su dependencia del

municipio y la dependencia, en general, de la administracin municipal, respecto del partido poltico
que la controlaba, los policas designados por vinculaciones polticas- deban frecuentemente cuidar
de los negocios, frecuentemente non sanctos, del caudillo poltico dominante del barrio, o cuando
menos, no interferir con ellos.

El clima de corrupcin consiguiente dio tambin lugar a la bsqueda por parte de los policas de
su propio enriquecimiento, y el surgimiento de prcticas como la venta de promociones o
designaciones en determinados distritos. Surgi tambin la proteccin de actividades de delincuentes
comunes, a cambio de un porcentaje en el producto. La prctica de proteccin de prostbulos, casas de
juego y otras actividades ilegales, deriv tambin en la forzada proteccin de pequeos negocios.

El fuerte desprestigio que cay sobre las policas locales dio lugar a reacciones en la sociedad,
que busc un cambio en la situacin.

La primera tentativa de cambio fue provocada por los progresistas. Se trataba en general de
blancos de clase media y media alta, de alto nivel cultural, preocupados por perfeccionar el gobierno y
mejorar la moral de la sociedad. Un progresista paradigmtico fue Theodore Roosevelt, Presidente de
Estados Unidos y fundador del Federal Bureau of Investigation 11(Oficina Federal de Investigacin),
organismo policial de investigacin de delitos federales, con particular nfasis en el delito organizado,
y que cumple tambin funciones en materia de polica de seguridad del Estado y contrainteligencia,
adems de servir de elemento fundamental de apoyo tcnico y doctrinario para todos los organismos
policiales del pas.
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El FBI se origin en una fuerza reducida de agentes especiales creada en 1908 por Charles Bonaparte, Attorney General
durante la presidencia de Theodore Roosevelt- de quien era amigo- dentro del Departamento de Justicia, para investigar
delitos federales. El 26 de julio de 1908 Bonaparte orden que dichos agentes pasaran a depender del Chief Examiner
Stanley W. Finch, considerndose esa fecha como el nacimiento del FBI; aunque recin el 1 de julio de 1932 recibi su
denominacin actual, y recin en 1935 adquiri la que podra denominarse su fisonoma definitiva.
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Los progresistas emprendieron un cambio en la polica procurando en primer lugar su

despolitizacin y buscando por otra parte centralizarla, establecer una carrera administrativa basada
en el mrito y en el perfeccionamiento profesional, y mejorar el reclutamiento y el adiestramiento. La
centralizacin supona una concentracin de la autoridad en manos del jefe de polica, con comisiones
de control., alejndola de los caudillos polticos barriales o zonales. Tambin se procur redefinir la
funcin de la polica de modo ms estricto: la funcin policial consistira exclusivamente en prevenir y
reprimir el delito, retirndola de las funciones de carcter social que tambin favorecan su
politizacin.

Entre 1890 y 1920, los progresistas lucharon por cambiar las caractersticas de la polica local.
El aspecto ms arduo era su despartidizacin. Para lograrlo, los progresistas procuraron concentrar el
control de la polica en comisiones de supervisin, frecuentemente bipartidarias, para evitar su
aprovechamiento poltico por parte de cualquiera de los dos grandes partidos polticos dominantes.
Exitosas en algunos casos, en otros estas comisiones evidenciaron la dificultad de lograr acuerdos
reales.

En definitiva, los progresistas lograron disminuir sensiblemente la ilegalidad y la corrupcin,

pero no consiguieron mejoras profesionales demasiado significativas. No se logr una efectiva
centralizacin del poder entre los jefes, y la despolitizacin fue slo parcial. Tampoco se pudieron
solucionar totalmente los problemas en materia de reclutamiento, adiestramiento y educacin. La
limitacin de la funcin policial encontr tambin escollos.

Entre 1910 y 1960 surgi en Estados Unidos una nueva tendencia de cambio en materia
policial: los reformadores.

En este caso, se trat concretamente de Jefes de Polica, es decir, de policas profesionales, que
procuraban aplicar a sus tareas conocimiento cientfico y profesional. A partir de esa base, pugnaron
por asumir el control de sus departamentos, hacindolos autnomos respecto de influencias como los
partidos polticos, estableciendo las reglas de su departamento y regulando a su personal. En definitiva,
este movimiento surgi de los policas profesionales ms capacitados, que buscaron extender su
impronta desde la International Association of Chiefs of Police (IACP) (Asociacin Internacional de
Jefes de Polica)..

Sus voceros ms destacados fueron Richard Sylvester, Presidente de la IACP; August Vollmer,
Jefe de la Polica de Berkeley, California, quien estableci una relacin con la University of California
at Berkeley y que procur el perfeccionamiento cientfico de la actividad policial; y su discpulo
Orlando W. Wilson, Jefe de la Polica de Wichita, Kansas, y autor del clsico Police Administration.

El progreso cientfico y los cambios tecnolgicos aplicados a la actividad policial, tanto al

patrullaje como a la investigacin criminal, caracterizaron este perodo de formacin de la moderna
polica estadounidense.

Durante la dcada de 1960, no obstante, la actividad policial en Estados Unidos experiment

una seria crisis.
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El primer factor a considerar es el muy significativo incremento de la criminalidad entre 1960 y

1970, que afect la credibilidad del pblico en la eficiencia de la polica para combatir el delito, basada
en su creciente tecnificacin.

El segundo factor fue el surgimiento de la lucha por los derechos civiles y contra la segregacin
racial. La polica estaba en su inmensa mayora integrada por blancos, y era percibida por las minoras,
especialmente por la gente de color, como representante y defensora de la supremaca blanca.

El surgimiento de la violencia racial en las ciudades estadounidenses sigui frecuentemente el

siguiente parmetro: en un incidente, policas golpeaban o mataban a una persona de color. La
comunidad de esta raza exiga castigo, y ste no se produca. Ante tal situacin, la comunidad entera se
sublevaba, atacaba dependencias policiales y cometa destrozos, ante lo cual la polica reprima y era
superada, interviniendo la Guardia Nacional y en ocasiones las fuerzas armadas, producindose en
consecuencia vctimas fatales. Tal fue el caso de New York City en julio de 1964; Los ngeles
(disturbios Watts-1965); Newark y Detroit (1967). Casi todas las ciudades norteamericanas de cierta
magnitud fueron escenario de estos desrdenes.

Tras los disturbios de Detroit, que el Presidente Lyndon Johnson form la Comisin de
Desrdenes Civiles para investigar las causas. La labor de la Comisin identific como causas algunas
de carcter social general desempleo, discriminacin en trabajos, falta de vivienda, pobres servicios
sociales- pero tambin identific un rol policial en la produccin de desrdenes. Fueron sealados
brutalidad policial y abusos, particularmente respecto de la gente de color; destacndose la escasez de
personal policial de color en las instituciones policiales y la existencia de inadecuadas relaciones
polica-comunidad. .

Como consecuencia de estos hallazgos de la Comisin precedentemente referida, Johnson cre

una comisin de estudio sobre el delito, que seal la necesidad de ms investigacin acadmica sobre
el tema policial, mejor adiestramiento y formacin del personal policial, mejor supervisin, y mejor
coordinacin de los esfuerzos en la lucha contra el delito.

Como consecuencia de estos trabajos y del sustancial incremento en la investigacin acadmica

sobre la temtica policial, se determin que adems de la persistencia aunque en escala mucho menor
que en el pasado- de la problemtica de corrupcin y la partidizacin de la polica, nuevos problemas
derivados de la reforma estaban representados por el creciente aislamiento de la comunidad, con la
consiguiente desconfianza recproca; la creacin de una subcultura policial; la existencia de creciente
distanciamiento entre superiores y subordinados, consecuencia no deseada de la jerarquizacin de la
carrera policial y de la existencia de un nmero mayor de reglamentaciones. Si bien este ltimo aspecto
haba tendido a disminuir el abuso de poder y la arbitrariedad en el accionar policial, tambin haba
tenido el efecto colateral indicado, contribuyendo tambin a disminuir la iniciativa que caracterizara
por muchos aos el accionar policial estadounidense. La tecnologa moderna, como la incorporacin
del automvil de patrulla con radio, que permita acudir prestamente al llamado del vecino, haba
tendido tambin a aislar a la polica de la comunidad, creando una relacin ms impersonal.

La reaccin contra esas tendencias no se hizo esperar y dura hasta el presente.

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Sin renegar de los logros de progresistas y de reformadores, las nuevas tendencias buscaron
revitalizar las relaciones entre polica y la comunidad. El actual nfasis en community policing o
gestin comunitaria de la seguridad- constituye parte de ello.

La aplicacin de tcnicas de community policing supuso en primer lugar la adopcin por parte
de la polica de una actitud positiva y proactiva respecto de la comunidad; era necesario obtener apoyo
de sta, pero para lograrlo era preciso tambin rendirle cuentas y escuchar sus necesidades.

Surgi la necesidad de preparar a parte de sus efectivos para tratar con los vecinos; mejorar la
formacin, paga, y estimular la iniciativa de los policas de rango menor, que son quienes recorren la
calle; retornar al patrullaje a pie como medio de establecer presencia en la calle y mejorar las
relaciones con la comunidad; incrementar la incorporacin de minoras negra, latina, etc. y,
preferentemente, patrullar las calles de barrios dominados por una minora con personal policial
perteneciente a ella; ejercer una supervisin mejor y ms estricta, para disminuir casos de brutalidad
policial o abuso de poder; lograr una actitud en la polica dirigida a la solucin de problemas, una
actitud proactiva contra el delito, que no se limite a esperar que ste ocurra, sino tratar de prevenirlo a
travs del anlisis de sus causas inmediatas, buscando especialmente, ante hechos reiterados, ponerles
trmino; etc. etc.

Tambin, entre los aspectos que merecen sealarse, se encuentra en Estados Unidos la
denominada revolucin del debido proceso 12: un conjunto de decisiones judiciales que estableci
limitaciones a la conducta policial, particularmente en materia de utilizacin de pruebas por modo
indebido (Mapp vs. Ohio, 1961), derecho a la presencia de un abogado durante el interrogatorio en una
dependencia policial (Escobedo vs. Illinois, 1964) y derecho del sospechoso a ser informado al
momento de la detencin de sus derechos constitucionales a permanecer en silencio, a saber que su
declaracin puede ser utilizada en su contra ante un tribunal, a que tienen derecho a un abogado durante
el interrogatorio, y a que en caso de no poder pagarse uno, les ser proporcionado de oficio antes del
interrogatorio: el ya clsico Miranda vs. Arizona (1966).

4. Polica de Estado o polica de comunidad?

Un anlisis comparativo entre el modelo de polica de Estado y el de polica de comunidad

permite advertir ventajas y desventajas en uno y otro.

Las fortalezas del modelo de polica de Estado radican en su ms cuidado reclutamiento; en una
formacin del personal ms prolongada; en general, en un adiestramiento ms intenso; en la creacin
de una carrera policial que brinda perspectivas de progreso tanto por antigedad como por mrito; en
un mayor grado de especializacin; en un mayor grado de autonoma respecto de las influencias
polticas; en controles institucionales ms intensos.

Sin embargo, el modelo clsico de polica de Estado tambin se resenta de una pobre relacin
con la comunidad, de cierta tendencia hacia el aislamiento respecto de sta; de una relacin distante
entre superiores y subordinados; poca flexibilidad; creacin de actitudes burocrticas, tendencia al
accionar reactivo; formacin de una cultura policial, excesivo reglamentarismo y falta de iniciativa,

12
O.W. Wilson, Administracin de la Polica, cit., p. 18.
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especialmente en el personal de grados inferiores en general, menos formados y peor pagados, pero
cara visible de la institucin ante el pblico-, entre otros aspectos.

Las fortalezas del modelo de polica de comunidad son, en primer lugar, una mejor y ms
intensa relacin con la comunidad; mayor grado de iniciativa, especialmente en los cuadros inferiores,
respecto del modelo precedente; mayor trabajo en equipo; mayor respeto a la habilidad profesional
demostrada en la prctica; mayor grado de flexibilidad y de adecuacin a cambios; una actitud ms
proactiva y ms enderezada a la solucin de problemas concretos.

Sin embargo, tambin se caracteriza generalmente por un reclutamiento de menor grado de

eficiencia no se ofrece estrictamente una carrera, o se ofrece una carrera de posibilidades ms
limitadas- una formacin mucho ms reducida y sumaria; un adiestramiento, en general, menor, un
grado mucho menor de especializacin, una tendencia mayor a la partidizacin, y menores
posibilidades de control intra-institucional..

En la prctica, ambos modelos tienden crecientemente a confluir y a adoptar procedimientos o

tcticas del otro.

As, en instituciones tpicas de Polica de Estado se tiende a una reduccin sensible de las
escalas jerrquicas, limitndolas a pocos grados, y a fortalecer muy significativamente la formacin y
el pago de los grados inferiores; a brindar, dentro de la disciplina, mayores posibilidades de iniciativa al
personal, a estimular el acertado uso de tal iniciativa y la adopcin de una actitud preactiva y de
solucin de problemas; a adoptar tcnicas de community policing, procurando, de modos y con
extensin diversa segn los pases y las instituciones, sumar la cooperacin activa de la comunidad,
receptando sus necesidades y rindindole cuentas y recibiendo su auxilio y apoyo, sobre la base de que
la problemtica de la seguridad pblica es propia de toda la comunidad y no exclusivamente policial, y
adaptando su diseo institucional para favorecer esta labor, desconcentrando su despliegue e
incrementando las facultades de la autoridad policial local; a relacionarse con otros rganos del Estado
y fuerzas vivas locales (contratos de seguridad de la ciudad) etc.

Tambin instituciones tpicas de polica de comunidad procuran perfeccionar su reclutamiento,

la formacin a travs de vinculaciones con Universidades- y la especializacin de su personal, as
como su aptitud tcnica, brindando estmulos al mrito profesional, etc.

En definitiva, ambos grandes modelos policiales tienen ventajas e inconvenientes.

Ms que hablarse de la superioridad de uno sobre otro, probablemente corresponda sealar que
la adopcin bsica de cualquiera de ellos por un pas determinado es fruto de su historia y tradiciones, y
determina profundamente la conformacin de su sistema policial.

Por ello, pareciera que la actitud razonable del analista que considera la necesidad del
perfeccionamiento del sistema de seguridad pblica de su pas es la de procurar incorporar en la medida
en que resulte necesario, al modelo policial fundamental existente, aquellos aspectos del otro modelo
que incrementaran su eficiencia y eficacia, sin que pierda o disminuye las capacidades que ya posee.

Tambin puede resultar til la incorporacin al modelo policial propio de determinados

institutos vigentes en otros pases, si ello se propone tras un detenido estudio de cmo funcionan tales
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institutos en su pas de origen estudiado y analizado integralmente- y de su adaptabilidad y utilidad en

el propio pas.

En la Argentina han constituido y constituyen objeto de debate tanto el diseo del Sistema
Nacional de Seguridad Interior como de los vigentes en las provincias, y las caractersticas de las
instituciones que los integran. Muchas veces, consciente o inconscientemente, ha sido planteada o
puesta en duda la conveniencia del modelo policial vigente, fundamentalmente el europeo continental
de origen francs.

Estas lneas procuran ayudar a tener presente la naturaleza y la trascendencia de este debate.