Disparidades Regionales y Federalismo Fiscal PDF

DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL
AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA
Presidente
Dr. Alberto Dibbern
Vicepresidente
Dr. Rogelio Simonatto
Secretario General
Abog. Guillermo Tamarit
Secretaria Acadmica
Prof. Mara Rosa Depetris
Secretaria de Ciencia y Tcnica

Dra. Nelba Tacconi
Secretario de Relaciones Institucionales

Ing. Agr. Alejandro Etchegaray
Secretario de Extensin Universitaria

Arq. Fernando Tauber
Secretaria de Asuntos Econmico Financieros

Cdora. Mercedes Molteni
Director de la Editorial (EDULP)

Lic. Jorge Luis Bernetti
ALBERTO PORTO (DIRECTOR)
UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA
MARZO 2004
Alberto Porto (Director)
Diseo de tapa: Paula Romero (DCV)
Calle 47 N 380 e/2 y 3

(1900) La Plata. Provincia de Buenos Aires. Argentina
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La EDULP integra la Red de Editoriales Universitarias (REUN)
1 edicin marzo 2004

ISBN N 950-34-0270-0
Queda hecho el depsito que marca la ley 11.723
2004 EDULP
Prohibida la reproduccin total o parcial de esta obra
Impreso en Argentina
Contenido
I - Introduccin _____________________________________________________ 11
I.1 - La Coparticipacin Federal de Impuestos _____________________________________________11
I.2 - Objetivo del trabajo ______________________________________________________________11
I.3 - Contenido del estudio_____________________________________________________________12
II - Caracterizacin de las provincias ___________________________________ 15

II.1 - Descripcin de los indicadores _____________________________________________________15
II.2 - Metodologa ___________________________________________________________________28
II.3 - Resultados _____________________________________________________________________30
II.4 - Conclusiones ___________________________________________________________________40
III - La teora econmica del federalismo fiscal___________________________ 41

III.1 - Participacin poltica ____________________________________________________________42
III.2 - Eficiencia econmica____________________________________________________________43
III.3 - La frontera del federalismo _______________________________________________________47
III.4 - Descentralizacin, autonoma local y responsabilidad local ______________________________47
III.5 - Asignacin de funciones fiscales y fuentes de financiamiento entre niveles de gobierno _______51
III.6 - Interdependencias ______________________________________________________________64
III.7 - Expandiendo el nivel de anlisis ___________________________________________________65
IV - Fundamentos tericos para la centralizacin tributaria y las

transferencias intergubernamentales ___________________________________ 67
IV.1 - Subaditividad de la funcin de costos de recaudacin __________________________________67
IV.2 - Minimizacin de la carga excedente de la recaudacin _________________________________67
IV.3 - Competencia tributaria entre jurisdicciones locales ____________________________________69
IV.4 - Externalidades interjurisdiccionales ________________________________________________69
IV.5 - Correccin de fracasos por toma de decisiones colectivas _______________________________70
IV.6 - Diferentes elasticidades-ingreso de los gastos e impuestos asignados a cada nivel de
gobierno ___________________________________________________________________________72
IV.7 - Niveles mnimos (ingreso mnimo y/o cantidad mnima de algn bien) ____________________72
IV.8 - Redistribucin del ingreso________________________________________________________74
IV.9 - Complementariedad entre bienes privados y bienes pblicos locales_______________________80
IV.10 - Tabla resumen de resultados. Transferencias intergubernamentales. Distintos tipos __________82
V - Distribucin personal y regional del ingreso y transferencias

intergubernamentales en la Argentina __________________________________ 83
V.1 - La correccin de disparidades fiscales como objetivo de las polticas pblicas________________83
V.2 - Disparidades fiscales a compensar y formas alternativas de instrumentacin _________________91
VI - Tamao y estructura vertical del Sector Pblico argentino: evolucin

de largo plazo ______________________________________________________ 97
VII - Tamao y perfil de las erogaciones y recursos de los gobiernos
nacional y provincial: 1950-2001______________________________________ 109
VII.1 - Comparacin de la estructura y de la evolucin de las erogaciones de ambos niveles de
gobierno __________________________________________________________________________109
VII.2 - Comparacin del tamao y perfil de los recursos entre niveles de gobierno: situacin
actual y comparacin retrospectiva _____________________________________________________112
VII.3 - Resumen____________________________________________________________________113
VIII - Comportamiento de los gastos y recursos pblicos provinciales. 1959-2001 _ 123

VIII.1 - Gasto total y gasto segn clasificacin econmica___________________________________123
5
VIII.2 - Gasto segn finalidad _________________________________________________________137
VIII.3 - Recursos provinciales _________________________________________________________146
IX - Etapas de la Coparticipacin Federal de Impuestos. Un anlisis crtico__ 155

IX.1 - El perodo previo a la Coparticipacin Federal de Impuestos (1853-1934). El
Federalismo Competitivo_____________________________________________________________155
IX.2 - El perodo de la Coparticipacin Federal de Impuestos (1935 hasta el presente).
Distintas etapas: del Federalismo Cooperativo al Coercitivo _________________________________157
X - Turbulencia en la estructura tributaria argentina. 1932-2000___________ 201

X.1 - Turbulencia tributaria ___________________________________________________________202
XI - Inestabilidad de los parmetros bsicos del Rgimen de

Coparticipacin Federal de Impuestos _________________________________ 211
XI.1 - Esquema simple de las relaciones fiscales intergubernamentales en la Argentina ____________211
XI.2 - Estabilidad de la distribucin primaria y de la mezcla de los recursos nacionales y su
impacto sobre el Rgimen de Coparticipacin de Impuestos _________________________________214
XI.3 - Una institucin para el funcionamiento responsable del Rgimen de Coparticipacin
Federal de Impuestos. Una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable ______219
XI.4 - Conclusin___________________________________________________________________222
XII - La capacidad, necesidad, confort y stress fiscales en las polticas

pblicas argentinas_________________________________________________ 223
XII.1 - Caractersticas de los prorrateadores de la distribucin secundaria y su evolucin___________224
XII.2 - Algunas cuantificaciones para la Argentina_________________________________________227
XII.3 - Las diferencias interprovinciales de gasto pblico por habitante: evolucin de
largo plazo _______________________________________________________________________237
XIII - Las polticas de descentralizacin fiscal y los condicionantes de las

disparidades regionales ____________________________________________ 241
XIII.1 - Modelo simple ______________________________________________________________242
XIII.2 - Cuantificaciones y evaluacin de polticas_________________________________________244
XIII.3 - Comentarios finales __________________________________________________________247
XIII.4 - Anexo de Tablas _____________________________________________________________250
XIV - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipacin ___________________ 253

XIV.1 - Fundamentos del rgimen de transferencias________________________________________253
XIV.2 - Lineamientos para una nueva Ley de Coparticipacin________________________________254
XIV.3 - La institucin para el funcionamiento responsable del Rgimen de Coparticipacin
Federal de Impuestos: una regla estable, transparente, no arbitraria, universal y no negociable ______256
XIV.4 - Un nuevo rol para el gobierno nacional ___________________________________________256
XIV.5 - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipacin___________________________________256
XV - Conclusiones__________________________________________________ 263
XVI - Anexo I. Medidas de autonoma y de descentralizacin fiscal del
Sector Pblico argentino ____________________________________________ 269
XVII - Anexo II. Los recursos no renovables en un sistema federal _________ 277
XVII.1 - La teora sobre el uso racional de los recursos no renovables en un esquema de
gobierno nico _____________________________________________________________________277
XVII.2 - Las cuestiones del federalismo fiscal ____________________________________________280
XVII.3 - La legislacin argentina sobre la propiedad y explotacin del recurso no renovable________284
6
XVII.4 - La relevancia econmica de los recursos por regalas recibidas por las provincias
argentinas, la Coparticipacin Federal de Impuestos y el comportamiento fiscal de los
gobiernos de Argentina en dcadas recientes _____________________________________________285
XVII.5 - Conclusiones _______________________________________________________________294
XVIII - Anexo III. La responsabilidad provincial en el dficit y la deuda del sector

pblico argentino ___________________________________________________ 297
XVIII.1 - El dficit del Sector Pblico __________________________________________________297
XVIII.2 - Deuda del Sector Pblico. 19912001___________________________________________300
XVIII.3 - Conclusin ________________________________________________________________300
XIX - Anexo IV. Gastos y recursos pblicos provinciales 1959-2001 por

provincias ________________________________________________________ 301
XX - Anexo V. Estructura tributaria argentina. Evolucin, tendencia y ciclo.
1932-2001_________________________________________________________ 315
XX.1 - Evolucin de la estructura tributaria ______________________________________________315
XX.2 - Tendencia y ciclo en la estructura tributaria argentina. Aplicacin del filtro Hodrick-
Prescott___________________________________________________________________________318
XXI - Anexo VI. Desempeo comparado Impuesto al Valor Agregado e Impuesto

sobre los Ingresos Brutos______________________________________________ 325
XXI.1 - Evolucin comparada del Impuesto sobre los Ingresos Brutos y el Impuesto al Valor
Agregado _________________________________________________________________________325
XXI.2 - Cuantificaciones sobre la evolucin del Impuesto sobre los Ingresos Brutos ______________326
XXII - Anexo VII. Proyecciones fiscales________________________________ 337

XXII.1 - Criterios utilizados en las proyecciones_____________________________________________337
XXII.2 - Resultados de la proyeccin del status-quo________________________________________343
XXII.3 - Proyecciones consolidadas incluyendo cambios tributarios ___________________________345
XXII.4 - Incorporacin de la propuesta de coparticipacin a las proyecciones____________________348
XXII.5 - Descentralizacin de gastos ___________________________________________________352
XXII.6 - Reforma tributaria provincial __________________________________________________353
XXIII - Anexo VIII. Experiencia internacional _____________________________ 355

XXIII.1 - Perspectiva general _________________________________________________________355
XXIII.2 - Anlisis por pases __________________________________________________________358
XXIV - Bibliografa ________________________________________________ 385
7
Prefacio
Este estudio fue realizado por docentes-investigadores del Departamento de Economa
de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad Nacional de La Plata. Se
cont con el ambiente acadmico que brinda la Universidad Nacional de La Plata, con
su trayectoria ms que centenaria en la creacin, transmisin y transferencia de cono-
cimientos. La Fundacin Tinker brind apoyo financiero y el Ministerio de Economa
de la Provincia de Buenos Aires colabor para la publicacin de este volumen.
En las distintas etapas del proyecto colaboraron los docentes-investigadores Mar-
tin Cicowiez, Luciano Di Gresia, Atilio Elizagaray, Diego Fernandez Felices, Gonzalo
Fernandez, Marcelo Garriga, Horacio Piffano, Alberto Porto, Natalia Porto, Cecilia
Rumi y Jorge Sereno. Como Auxiliares de Investigacin participaron Aurora Gallerano
y Alejandro Tmola. En cada captulo se deja constancia de la autora y las colabora-
ciones. La creacin y actualizacin de la pgina web fue realizada por Martn Cico-
wiez. Las tareas de revisin final del libro fueron realizadas por Natalia Porto y las de
edicin estuvieron a cargo de Luciano Di Gresia con la colaboracin de Martn Cico-
wiez. La direccin del proyecto estuvo a cargo de Alberto Porto.
Varios estudios que no se incluyen en este volumen por razones de espacio, as co-
mo versiones ms detalladas de algunos captulos, fueron publicadas en la Serie Docu-
mentos de Federalismo del proyecto Desequilibrios Territoriales y Federalismo Fiscal
y pueden consultarse en www.depeco.econo.unlp.edu.ar/federalismo En esta pgina
pueden consultarse todas las actividades desarrolladas en el marco del proyecto.
Dr. Alberto Porto

Director del Proyecto
aporto@netverk.com.ar
La Plata, marzo de 2004.
9
CAPTULO I INTRODUCCIN
I - Introduccin
Alberto Porto
L os desequilibrios territoriales y el papel de las polticas pblicas para su correc-

cin es un tema que ha sido y es preocupacin permanente. La historia muestra
una creciente descentralizacin fiscal, de la Nacin a las provincias, que se debi a la
creacin de nuevas provincias (de las 14 originales a 23 y la Ciudad Autnoma de
Buenos Aires en la actualidad) y a la transferencia de funciones y responsabilidades de
gasto. La descentralizacin fiscal ha sido asimtrica entre los poderes tributarios que
quedaron concentrados en el gobierno nacional- y los gastos que se transfirieron a las
provincias- lo que origin un importante desbalance vertical que tuvo que ser cubier-
to con transferencias intergubernamentales: en promedio, ms del 60% de los gastos
provinciales se financian con fondos recaudados por la Nacin. Los desequilibrios te-
rritoriales, junto con el objetivo de prestar los servicios pblicos en niveles similares en
todo el territorio, con niveles tambin similares de presin tributaria, llev a que el
promedio antes mencionado tuviera desvos significativos, con provincias que slo fi-
nancian con recursos propios una fraccin muy pequea de su gasto pblico total. La
fuerte disociacin entre las responsabilidades de gastar y de recaudar, junto con un po-
bre diseo de los sistemas de transferencias, constituy un incentivo para la indiscipli-
na fiscal, el endeudamiento excesivo y otras plagas que culminaron, en varias oportu-
nidades a lo largo de la historia, en el colapso del sistema fiscal argentino.
I.1 - La Coparticipacin Federal de Impuestos

El tema de las transferencias intergubernamentales fue incorporado a la Constitucin
Nacional de 1994 que mand sancionar un nuevo rgimen antes del 31 de diciembre
de 1996. En parte por la complejidad del tema y en parte por la falta de un amplio de-
bate que tienda un puente entre los acadmicos, los prcticos, los polticos y el pblico
en general, han pasado siete aos y el mandato constitucional sigue incumplido. La
crisis actual de la economa argentina y del sector fiscal en particular ha reinstalado en
la agenda de problemas a encarar y resolver el de las relaciones fiscales entre la Nacin
y las Provincias.
I.2 - Objetivo del trabajo

El objetivo de este trabajo es estudiar los principales problemas de la descentralizacin
fiscal en la Argentina en su situacin actual y en la perspectiva histrica, brindar ele-
mentos que resulten de utilidad para disear y evaluar polticas pblicas y proponer un
nuevo Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos.
11
I.3 - Contenido del estudio

Las disparidades provinciales de tamao y nivel econmico-social constituyen un con-
dicionante de las polticas de descentralizacin fiscal. Estas disparidades econmico-
sociales se documentan en el Captulo II.
En el Captulo III se desarrollan los principales temas de la teora del federalismo
fiscal. En primer lugar se estudia que estructura de gobierno centralizada o descentra-
lizada- es ms adecuada para el logro de los objetivos de eficiencia econmica y parti-
cipacin poltica. En segundo lugar, se definen los conceptos de descentralizacin, au-
tonoma local y rendicin de cuentas local (local accountability) que son clave en el
debate sobre los gobiernos locales. Se estudian luego los temas ms tradicionales de la
teora del federalismo fiscal: la asignacin de funciones o gastos entre niveles de go-
bierno, la distribucin de poderes tributarios, las transferencias intergubernamentales y
el financiamiento de las inversiones. La teora tradicional del federalismo fiscal se
ocupa de las cuestiones normativas vinculadas con los problemas antes mencionados.
La teora positiva explora el comportamiento real cuando aparecen polticos y burcra-
tas con sus propias funciones objetivo. Se estudian luego las interdependencias en la
estructura federal de gobierno, o sea, como una modificacin impacta de un modo u
otro sobre el funcionamiento de todo el sistema. El captulo finaliza con una reflexin
sobre el problema de eleccin entre distintos modelos de federalismo para el logro de
los objetivos de eficiencia econmica, participacin poltica y proteccin de la libertad.
Como el inters central de este trabajo es el diseo de un nuevo sistema de Copar-
ticipacin Federal de Impuestos, el Captulo IV se destina al estudio del fundamento
terico de las transferencias intergubernamentales. En el Captulo V se estudia la dis-
tribucin personal y regional del ingreso y su relacin con las transferencias intergu-
bernamentales en la Argentina. Se presenta un argumento para justificar la correccin
de las disparidades fiscales, basado en la complementariedad de los bienes y se estu-
dian que disparidades deberan compensarse y las formas alternativas de instrumentar
la correccin.
Los Captulos VI a XIII estudian la evolucin del federalismo fiscal en la Argen-
tina. Como introduccin al tema, en el Captulo VI se presenta una breve sntesis de la
evolucin de largo plazo del Sector Pblico Argentino y su estructura vertical. Para
contar con un patrn de comparacin se agrega informacin similar para los Estados
Unidos y para un conjunto de pases desarrollados. En el Captulo VII se documenta,
con mayor desagregacin, la evolucin del tamao relativo y del perfil econmico y
funcional de los gastos de los gobiernos nacional y provinciales para la segunda mitad
del siglo XX. Se incluye tambin la evolucin comparada de los recursos pblicos co-
rrientes de los dos niveles de gobierno. El Captulo VIII se destina al estudio de la evo-
lucin de los gastos y recursos provinciales, a nivel de provincias, para 1959-2001. El
Captulo IX estudia las etapas del federalismo fiscal en la Argentina. Se distingue un
primer gran perodo, denominado de Federalismo Competitivo, que comprende el pe-
rodo previo a los Regmenes de Coparticipacin (1853-1934) y un segundo gran pe-
rodo, desde 1935 hasta nuestros das, en el que se distinguen nueve perodos o etapas
del rgimen, que comienzan con un Federalismo Cooperativo y culminan con el Fede-
ralismo Coercitivo con el que se transita desde fines de los aos 70. De cada uno de los
perodos se obtienen lecciones y enseanzas de utilidad para el diseo de un nuevo r-
12
CAPTULO I INTRODUCCIN
gimen. El Captulo X estudia la turbulencia de la estructura tributaria argentina y su

comparacin con la de otros pases de la OECD y de Amrica Latina. Argentina exhibe
un alto ndice anual de turbulencia tributaria. Esa turbulencia se traslada al Rgimen de
Coparticipacin de Impuestos por la va de cambios en la mezcla de recursos naciona-
les coparticipables y no coparticipables, que es la primera fuente de conflictos entre el
gobierno nacional y el conjunto de gobiernos provinciales. A la inestabilidad de la
mezcla se agrega la inestabilidad en el reparto de la masa coparticipable entre la nacin
y las provincias (distribucin primaria). Esta inestabilidad en los dos parmetros bsi-
cos del rgimen se documenta en el Captulo XI. La tercera fuente de conflictos es la
distribucin de la parte provincial entre cada una de las jurisdicciones (distribucin
secundaria). En el Captulo XII se estudia el rol de la capacidad, necesidad, confort y
stress fiscales en las polticas pblicas argentinas. Se comienza con la evolucin de la
filosofa del rgimen en cuanto a distribucin secundaria, se revisan algunas cuantifi-
caciones disponibles y se culmina con la evolucin de largo plazo (1900-2000) del gas-
to provincial por habitante en las distintas provincias argentinas.
La comparacin interprovincial del gasto por habitante, antes y despus de los
Regmenes de Coparticipacin, es ilustrativa per se de los condicionantes que las dis-
paridades regionales imponen a las polticas de descentralizacin fiscal. Estas dispari-
dades darn lugar a grandes diferencias interjurisdiccionales en cuanto a disponibilidad
de bienes pblicos locales, o a la implementacin de regmenes de transferencias que
deben disearse adecuadamente para que cumplan con sus objetivos y no generen dis-
torsiones. El tema del diseo no es simple ya que, aun con gobiernos benevolentes,
implican conflictos entre las partes (jurisdicciones que ganan y pierden). Los proble-
mas son mayores si los actores introducen sus propios objetivos el gobierno nacional
en cuanto a como distribuir las transferencias a las provincias y los gobiernos locales
en cuanto a como usarlas. Como varios estudios sobre descentralizacin fiscal-
regmenes de transferencias-correspondencia fiscal, proponen descentralizar servicios
desde las provincias hacia las municipalidades, se ha incluido el Captulo XIII que ilus-
tra los condicionantes impuestos por las disparidades regionales en el caso especfico
de la transferencia a las Municipalidades de la Provincia de Buenos Aires del gasto en
educacin general bsica y de un impuesto local (sobre la propiedad inmueble) para
financiarlo.
En el Captulo XIV se presenta la propuesta de un nuevo Rgimen de Copartici-
pacin de Impuestos. En base a la asignacin actual de funciones se calcula la distri-
bucin primaria. Para la distribucin secundaria se parte de la distribucin actual y se
propone un sendero temporal hasta el ao 2014, que corrige suavemente las principales
distorsiones. La propuesta est basada en la proyeccin de las variables fiscales para la
prxima dcada, de modo de darle viabilidad y explicitar los necesarios ajustes que
debern realizar los dos niveles de gobierno. La distribucin entre provincias se realiza
utilizando datos no manipulables por ninguna de las partes. El mecanismo de distribu-
cin es simple y de fcil control. La propuesta es viable polticamente.
En el Captulo XV se concluye.
Se agregan varios Anexos con la finalidad de completar la informacin estadstica
y el desarrollo de distintos temas. En el Anexo I se cuantifican la descentralizacin y
la correspondencia fiscal en la Argentina. En el Anexo II se estudia la imposicin so-
13
bre los recursos naturales. En el Anexo III se documenta como se reparte la responsabi-
lidad en el dficit fiscal y en la deuda pblica, entre el gobierno nacional y los gobier-
nos provinciales. El Anexo IV presenta un detalle de los gastos e ingresos de las pro-
vincias para 1959-2001. En el Anexo V se documenta la evolucin en el tiempo de la
estructura tributaria nacional para el perodo 1932-2001. La evolucin comparada del
principal impuesto provincial, Ingresos Brutos, con el impuesto nacional sobre el valor
agregado se estudia en el Anexo VI. En el Anexo VII se presentan en forma detallada
las proyecciones de las variables fiscales para la prxima dcada, as como la metodo-
loga y las fuentes de informacin utilizadas. Finalmente, en el Anexo VIII se repasan
varias experiencias internacionales.
Varios documentos que complementan este libro y que no pudieron incluirse por
razones de espacio se encuentran disponibles en la pgina web
www.depeco.econo.unlp.edu.ar/federalismo. En esa misma pgina se han incorpora-
do los Documentos de Trabajo correspondientes al proyecto, con un contenido ms
amplio y detallado que el de los captulos de este libro.
14
CAPTULO II CARACTERIZACIN DE LAS PROVINCIAS
II - Caracterizacin de las provincias

Martn Cicowiez1
E l objetivo de este captulo es describir la situacin relativa de las provincias argen-

tinas utilizando indicadores tanto econmicos como sociales. Son muchos los in-
dicadores que pueden emplearse para reflejar la situacin econmica y social de las
provincias argentinas. En la eleccin acerca de cules indicadores utilizar debe lograrse
un compromiso adecuado entre cantidad de indicadores y complejidad del anlisis.
Se emplea la metodologa del anlisis de factores para seleccionar, de manera no
arbitraria, el menor nmero de indicadores necesario para describir la situacin relativa
de las provincias argentinas. La idea bsica detrs del anlisis de factores es que un
mayor nmero de indicadores no siempre aumenta la capacidad descriptiva del anlisis
si existe correlacin entre ellos.
El captulo se organiza de la siguiente manera. En la seccin II.1 se describen ca-
da una de las variables empleadas en el anlisis. La seccin II.2 describe brevemente la
metodologa del anlisis de factores. En la seccin II.3 se presentan los resultados ob-
tenidos con respecto a los tres indicadores sintticos construidos con el fin de realizar
la caracterizacin econmico-social de las provincias argentinas. La seccin II.4 con-
tiene las conclusiones del captulo.
II.1 - Descripcin de los indicadores

En esta seccin se describen los 16 indicadores, que se emplean luego para construir
los tres indicadores sintticos. De los 16 indicadores 7 son variables econmicas y 9
son variables sociales.
Las variables elegidas captan varios de los aspectos que contribuyen al desarrollo
econmico-social de las provincias argentinas.
Las variables fueron seleccionadas prestando especial atencin a las fuentes de in-
formacin. En los casos donde fue posible se utiliz informacin del ltimo Censo Na-
cional de Poblacin y Vivienda (CNPV) realizado en 2001. Para algunas de las varia-
bles, que no pueden calcularse a partir de informacin censal, se emple la onda de
octubre de la Encuesta Permanente de Hogares (EPH) que elabora el INDEC. 2 3 Las
1
Particip como asistente de investigacin Magal Garca. Se agradecen los comentarios de Natalia Porto.
2
La EPH es una encuesta que recaba informacin demogrfica, social y econmica sobre los hogares de
los principales aglomerados urbanos del pas. Esta encuesta se realiza dos veces al ao en los meses de
mayo y octubre.
3
Para las variables construidas a partir de la EPH los valores correspondientes a la provincia de Buenos
Aires se obtienen como el promedio ponderado por la poblacin de referencia de los aglomerados Gran La
Plata, Partidos del Conurbano Bonaerense, y Baha Blanca mientras que para la provincia de Santa Fe se
calcula el promedio ponderado por la poblacin de referencia de los aglomerados Santa Fe y Rosario. La
15
variables restantes se obtuvieron de las estadsticas oficiales elaboradas por el ministe-

rio de gobierno correspondiente. Para evitar el efecto de considerar un nico ao, en
que pueden reflejarse circunstancias coyunturales, para las variables que no fueron ob-
tenidas de fuente censal se consideran promedios para el perodo 1999 a 2001.
II.1.a - Indicadores sociales

En este grupo se incluyen variables que captan aspectos sociales tales como densidad
poblacional, educacin, salud, caractersticas de la vivienda y delincuencia.
Densidad poblacional
La densidad poblacional mide la cantidad de habitantes por Km2 de superficie territo-
rial. Para su construccin se utiliz informacin obtenida del Censo Nacional de Po-
blacin y Vivienda (CNPV) de 2001. La Tabla 1 muestra grandes diferencias en la
densidad poblacional. Para todo el pas la densidad poblacional es de 13 habitantes por
Km2 de superficie. El mnimo se observa en Santa Cruz (0,8 habitantes por Km2) y el
mximo en la Ciudad de Buenos Aires (13.843,9 habitantes por Km2).
En trminos de poblacin, la
Tabla 1 Densidad poblacional ao 2001
provincia de Buenos Aires concen-
Provincia Poblacin
Superficie
2 Densidad (*) tra al 38% de la poblacin total del
(km )
Ciudad de Bs As 2.768.772 200 13.843,9
pas. A continuacin se ubican Cr-
Buenos Aires 13.818.677 307.571 44,9 doba (8,5%), Santa Fe (8,3%) y la
Catamarca 333.661 102.602 3,3 Ciudad de Buenos Aires (7,6%). En
Crdoba 3.061.611 165.321 18,5 trminos de superficie, estas cuatro
Corrientes 929.236 88.199 10,5
Chaco 983.087 99.633 9,9
provincias consideradas en conjunto
Chubut 413.240 224.686 1,8 abarcan el 22% del territorio argen-
Entre Ros 1.156.799 78.781 14,7 tino. El 37,5% restante de la pobla-
Formosa 485.700 72.066 6,7
cin se distribuye en las dems pro-
Jujuy 611.484 53.219 11,5
La Pampa 298.460 143.440 2,1 vincias.
La Rioja 289.820 89.680 3,2
Mendoza 1.576.585 148.827 10,6 Tasa de analfabetismo
Misiones 963.869 29.801 32,3
Neuqun 473.315 94.078 5,0 La tasa de analfabetismo se calcula
Ro Negro 552.677 203.013 2,7
como el porcentaje de personas ma-
Salta 1.079.422 155.488 6,9
San Juan 622.094 89.651 6,9 yores de 10 aos que no saben leer
San Luis 366.900 76.748 4,8 ni escribir. Esta informacin se ob-
Santa Cruz 197.191 243.943 0,8 tuvo del CNPV de 2001. La tasa de
Santa Fe 2.997.376 133.007 22,5
Santiago del Estero 806.347 136.351 5,9
analfabetismo (Tabla 2) registra
Tierra del Fuego 100.960 21.263 4,7 valores que van desde 0,5% en la
Tucumn 1.336.664 22.524 59,3 Ciudad de Buenos Aires hasta 8%
TOTAL PAIS 36.223.947 2.780.092 13,0 en Chaco.
(*) Habitantes por km2
Fuente: INDEC
informacin para Ro Negro de la EPH se obtuvo aplicando a los datos de Neuqun el cociente entre los
datos de Ro Negro y los de Neuqun de octubre de 2002. Es slo a partir de octubre de 2002 que la EPH
incorpora un aglomerado urbano de la provincia de Ro Negro.
16
Tasa neta de escolarizacin secundaria

La tasa neta de escolarizacin secundaria se define como el porcentaje de personas de
entre 13 y 17 aos que asisten a la escuela con respecto al total de personas de esa
edad. Esta informacin se obtuvo del CNPV de 2001. La Tabla 3 muestra que en 18 de
las 24 provincias la tasa neta de escolarizacin secundaria supera el 60%. Las excep-
ciones son Santiago del Estero
(48,1%), Misiones (50,2%),
Chaco (52,3%), Corrientes Tabla 2 Tasa de analfabetismo
(54,3%), Tucumn (57%) y Provincia 1980 1991 2001
Formosa (57,1%). Para todo el Ciudad de Bs.As. 1,5 0,7 0,5
pas la tasa neta de escolariza- Buenos Aires 4,0 2,5 1,6
Catamarca 8,6 4,9 2,9
cin secundaria es 68,1%. La Crdoba 5,6 3,5 2,1
provincia con mayor tasa de Corrientes 15,9 10,3 6,5
escolarizacin secundaria es Chaco 17,7 12,3 8,0
Chubut 8,2 5,0 3,1
Tierra del Fuego (94,1%). Entre Ros 8,3 5,4 3,1
Formosa 13,7 9,3 6,0
Jujuy 13,4 7,9 4,7
La Pampa 6,7 4,5 2,7
Calidad educativa La Rioja 6,9 4,3 2,5
Mendoza 7,8 5,0 3,2
La calidad educativa se mide Misiones 12,9 9,1 6,2
empleando informacin del Neuqun 10,5 6,0 3,4
Ro Negro 10,2 6,2 3,8
Primer Operativo Nacional de Salta 12,4 7,6 4,7
Evaluacin de Finalizacin del San Juan 7,8 4,7 3,0
Nivel Secundaria llevado a cabo San Luis 8,2 4,7 2,9
Santa Cruz 4,1 2,4 1,4
en 1997 por el Ministerio de Santa Fe 6,1 3,9 2,5
Cultura y Educacin de la Na- Santiago del Estero 13,9 9,5 6,0
cin. Se emplea como indicador Tierra del Fuego 2,4 1,2 0,7
el promedio de respuestas co- Tucumn 9,1 5,4 3,6
TOTAL PAIS 4,0 2,6
rrectas en las pruebas de Lengua Promedio 9,0 5,7 3,5
y Matemtica. La Tabla 3 mues- Mnimo 1,5 0,7 0,5
tra que para el total del pas este Mximo 17,7 12,3 8,0
Desvo estandar 4,2 2,9 1,9
promedio es 63,7. Las tres pro- Porcentaje de personas mayores de 10 aos que no saben leer ni escribir
vincias mejor ubicadas son la Fuente: INDEC
Ciudad de Buenos Aires (65,5),
Buenos Aires (67,9), y Neuqun (65,1), mientras que las tres provincias peor ubicadas
son La Rioja (49,1), Catamarca (50,2), y Santiago del Estero (51,8%).
17
Tabla 3 - Tasa neta de escolarizacin secundaria y calidad educativa

Tasa de escolarizacin (1) Calidad educativa 1997 (2)
Provincia
1991 2001 Lengua Matemtica Promedio
Ciudad de Bs.As. 82,0 81,4 71,8 67,3 69,5
Buenos Aires 60,2 74,9 68,8 66,9 67,9
Catamarca 54,8 66,9 52,7 47,7 50,2
Crdoba 64,5 64,6 64,4 61,4 62,9
Corrientes 44,5 54,3 57,2 55,2 56,2
Chaco 41,3 52,3 54,7 49,9 52,3
Chubut 61,2 71,3 62,7 56,8 59,8
Entre Ros 56,9 64,0 65,8 60,0 62,9
Formosa 48,5 57,1 54,2 50,2 52,2
Jujuy 60,8 68,1 57,1 56,6 56,9
La Pampa 59,8 70,1 67,0 62,2 64,6
La Rioja 57,4 64,5 50,2 48,0 49,1
Mendoza 58,4 67,3 63,3 64,6 64,0
Misiones 39,4 50,2 58,7 55,7 57,2
Neuqun 58,9 65,2 66,8 63,4 65,1
Ro Negro 57,8 64,1 66,6 63,4 65,0
Salta 59,1 65,6 57,9 54,1 56,0
San Juan 58,4 64,3 58,5 57,3 57,9
San Luis 55,7 62,7 61,8 54,9 58,4
Santa Cruz 73,2 70,7 61,7 57,4 59,5
Santa Fe 61,4 69,9 66,3 63,3 64,8
Santiago del Estero 41,6 48,1 54,5 49,1 51,8
Tierra del Fuego 73,4 78,7 61,1 55,4 58,2
Tucumn 52,8 57,0 58,5 50,4 54,4
TOTAL PAIS 59,3 68,1 65,2 62,3 63,7
Promedio 57,6 64,7 60,9 57,1 59,0
Mnimo 39,4 48,1 50,2 47,7 49,1
Mximo 82,0 81,4 71,8 67,3 69,5
Desvo estandar 10,1 8,4 5,6 6,0 5,7
(1) Porcentaje de personas con 13-17 aos que asisten a la escuela sobre el total en esas edades. Fuente: INDEC
(2) Promedio de respuestas correctas. Fuente: Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin
Tasa de mortalidad infantil

La tasa de mortalidad infantil se obtuvo del Programa Nacional de Estadsticas de Sa-
lud del Ministerio de Salud de la Nacin. La mortalidad infantil se calcula cada 1000
nacidos vivos segn el lugar de residencia de la madre. La Tabla 4 muestra, a lo largo
del perodo 1991-2001, una disminucin de la tasa de mortalidad infantil para todo el
pas que pasa de 25 por mil en 1991 a 16 por mil en 2001. Esta tendencia decreciente
se observa en todas las provincias. Cuando se considera el promedio 1999-2001 las
provincias con menor tasa de mortalidad infantil son Tierra del Fuego (9,5 por mil), la
Ciudad de Buenos Aires (9,9 por mil) y Neuqun (12,3 por mil), mientras que las pro-
vincias con las tasas de mortalidad infantil ms elevadas son Corrientes (25,2 por mil),
Formosa (25,6 por mil) y Chaco (25 por mil).
18
Tabla 4 Tasa de mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos)

Provincia 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Ciudad de Bs.As. 15,2 14,9 14,6 14,3 13,1 14,7 12,2 13,0 10,7 9,4 9,6
Buenos Aires 24,2 22,4 22,3 21,8 22,2 20,9 18,8 19,1 16,6 15,6 15,5
Catamarca 31,8 28,1 23,1 29,8 26,1 26,4 25,6 23,3 20,3 21,0 15,5
Crdoba 22,3 19,6 20,8 20,0 20,5 19,4 16,3 16,8 15,3 15,0 16,2
Corrientes 28,5 27,7 26,9 26,1 27,3 26,1 22,8 23,8 22,9 30,4 23,5
Chaco 32,3 33,5 34,3 31,4 32,8 34,4 28,2 31,8 29,0 21,9 24,0
Chubut 19,1 19,8 18,0 18,4 20,3 18,0 19,1 19,7 17,9 15,8 13,1
Entre Ros 23,2 22,1 22,7 20,4 20,5 19,5 19,6 18,8 19,5 16,9 14,9
Formosa 24,5 32,3 27,9 30,7 30,5 31,4 29,8 26,9 23,6 23,0 28,9
Jujuy 33,2 32,5 26,7 25,2 26,4 24,4 24,0 21,5 23,4 23,1 18,4
La Pampa 20,5 21,3 17,9 15,0 17,4 12,4 12,1 14,0 15,2 15,3 12,4
La Rioja 27,2 26,0 24,1 22,8 22,1 25,7 19,3 22,9 20,6 20,9 23,5
Mendoza 23,6 22,1 20,5 18,8 18,4 17,5 16,7 15,6 16,2 14,3 12,1
Misiones 32,1 27,0 29,8 23,1 23,2 24,1 21,3 20,0 21,7 22,2 19,6
Neuqun 15,6 16,1 16,2 15,3 14,1 15,7 13,8 14,8 12,4 11,4 13,0
Ro Negro 24,1 22,7 21,4 19,6 20,8 16,2 15,5 17,7 15,8 16,6 14,7
Salta 32,9 32,8 27,7 29,8 26,8 25,5 20,5 22,6 21,2 18,8 19,1
San Juan 24,6 23,7 21,3 21,3 25,2 21,6 21,5 21,7 20,7 19,4 18,8
San Luis 28,6 23,7 26,2 27,6 23,1 20,6 19,9 20,6 18,9 17,2 17,8
Santa Cruz 19,9 20,4 18,5 15,9 21,9 12,8 16,0 18,0 13,2 17,2 14,5
Santa Fe 22,2 20,8 19,8 17,8 17,6 15,7 16,3 16,2 15,2 14,4 14,3
Santiago del Estero 29,2 28,7 28,9 29,0 23,3 17,1 16,6 18,1 15,5 13,2 14,8
Tucumn 28,6 28,8 27,1 23,9 28,9 28,8 19,6 19,9 22,5 22,4 24,5
Tierra del Fuego 16,7 11,2 15,2 13,6 11,1 9,7 11,2 11,9 7,8 10,5 10,1
TOTAL PAIS 24,7 23,6 22,9 22,0 22,2 20,9 18,8 19,1 17,6 16,6 16,3
Promedio 25,0 24,1 23,0 22,2 22,2 20,8 19,0 19,5 18,2 17,7 17,0
Mnimo 15,2 11,2 14,6 13,6 11,1 9,7 11,2 11,9 7,8 9,4 9,6
Mximo 33,2 33,5 34,3 31,4 32,8 34,4 29,8 31,8 29,0 30,4 28,9
Desvo estandar 5,5 5,8 5,1 5,6 5,4 6,2 4,8 4,5 4,8 4,8 4,9
Fuente: Ministerio de Salud de la Nacin
Caractersticas habitacionales
Se agrupan aqu las siguientes tres variables que se emplean para medir las caractersti-
cas habitacionales de los hogares:4 i) hacinamiento del hogar (hogares con ms de tres
personas por cuarto); ii) tipo de vivienda (hogares con una vivienda de tipo inconve-
niente);5 y iii) condiciones sanitarias (hogares que no tienen ningn tipo de retrete).
Cada una de estas tres variables expresa el total de hogares con dficit habitacional
como porcentaje del total de hogares de la provincia. La informacin de estas variables
se obtuvo del CNPV de 2001.
La Tabla 5 muestra que el 4,8% de los hogares del pas tiene problemas de haci-
namiento. Las provincias con menor porcentaje de hogares con problemas de hacina-
miento son la Ciudad de Buenos Aires (1,6%), Tierra del Fuego (2%) y La Rioja
4
Se entiende por hogar al grupo de personas que viven bajo el mismo techo y que, adems, comparten los
gastos de alimentos (INDEC, 2003).
5
Se consideran como viviendas inconvenientes a ranchos, casillas, piezas de inquilinato, locales no cons-
truidos para viviendas y viviendas mviles (INDEC, 2003).
19
(2,3%) mientras que las provincias con mayor porcentaje son Formosa (13,3%), Salta
(12%) y Jujuy (10,5%).
El 17% de los hogares del pas presenta condiciones sanitarias deficita-
rias. El valor mnimo de hogares que habitan en viviendas con condiciones
sanitarias deficitarias se observa en la Ciudad de Buenos Aires mientras que
el valor mximo se observa en Formosa.
El 6% de los
Tabla 5 Caractersticas habitacionales ao 2001 hogares del pas habi-
Hacinamiento Tipo de vivienda Condiciones
ta en viviendas de
Provincia tipo inconveniente.
del hogar (1) (2) sanitarias (3)
Ciudad de Bs.As. 1,6 3,1 1,9 Las provincias con
Buenos Aires 4,0 5,4 14,8 mayor porcentaje de
Crdoba 3,9 2,4 10,7
hogares en viviendas
Corrientes 8,7 13,8 32,0 de tipo inconveniente
Chaco 10,3 11,7 45,4 son Formosa (18,3%),
Chubut 4,9 4,0 14,2 Santiago del Estero
Entre Ros 4,7 5,3 14,8 (16,3%) y Salta
Formosa 13,3 18,3 51,7
Jujuy 10,5 14,2 32,8
(15,3%) mientras que
La Pampa 2,3 2,1 6,1 las provincias con
La Rioja 7,1 6,7 20,9 menor porcentaje son
Mendoza 4,5 4,1 13,2 La Pampa (2,1%),
Misiones 6,2 10,5 43,9 Crdoba (2,4%) y la
Neuqun 5,1 6,1 11,9
Ro Negro 4,8 5,8 16,5
Ciudad de Buenos
Salta 12,0 15,3 33,2 Aires (3,1%).
San Juan 5,6 9,6 18,8
San Luis 4,6 4,0 13,3
Santa Fe 4,1 4,0 13,6
Santiago del Estero 10,0 16,3 48,5
Tierra del Fuego 1,8 12,5 5,5
Tucumn 7,5 8,8 27,1
TOTAL PAIS 4,8 6,0 16,9
Promedio 6,2 8,1 21,8
Mnimo 1,6 2,1 1,9
Mximo 13,3 18,3 51,7
Desvo estandar 3,2 4,9 14,4
(1) Porcentaje de hogares con hacinamiento (ms de 3 personas por cuarto)
(2) Porcentaje de hogares que habitan en viviendas de tipo inconvenientes
(3) Porcentaje de hogares que no tienen ningn tipo de retrete
Fuente: Elaboracin propia en base a INDEC
Tasa de delincuencia
La tasa de delincuencia se calcula como la cantidad de delitos denunciados cada mil
habitantes. El nmero de delitos denunciados en cada provincia se obtuvo del Ministe-
rio de Justicia de la Nacin. La Tabla 6 muestra, para todo el pas, un crecimiento de la
tasa de delincuencia durante la dcada del 90 que pasa de 150 por mil en 1991 a 325
por mil en 2001. Este crecimiento se da en todas las provincias excepto Salta donde la
20
tasa de delincuencia disminuy levemente. El mayor crecimiento se observa en la Ciu-

dad de Buenos Aires donde la tasa de delincuencia pas de 145 por mil en 1991 a 730
por mil en 2001. Cuando se considera el promedio 1999-2001 la tasa de delincuencia
muestra sus valores mnimo y mximo en Misiones (181 por mil) y la Ciudad de Bue-
nos Aires (672 por mil), respectivamente.
Tabla 6 Tasa de delincuencia (delitos cada 1000 habitantes)

Provincia 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1999 2000 2001
Ciudad de Bs.As. 144,5 102,7 126,7 211,9 397,6 418,6 474,4 630,1 655,1 729,9
Buenos Aires 87,2 114,6 112,0 120,5 111,4 126,0 151,6 209,2 212,4 217,4
Catamarca 170,2 185,1 198,2 229,2 247,2 271,4 299,8 323,0 344,1 340,3
Crdoba 220,6 201,1 241,3 251,4 296,6 348,2 335,8 341,2 376,1 404,3
Corrientes 128,4 126,6 144,1 166,4 164,7 188,9 204,3 234,7 255,0 291,8
Chaco 224,6 222,4 214,9 208,6 239,9 272,5 330,7 356,0 397,2 441,9
Chubut 147,1 150,9 144,2 151,4 202,8 209,5 226,3 205,3 246,7 297,1
Entre Ros 126,8 128,2 136,5 129,9 132,9 174,1 189,0 189,4 209,2 197,5
Formosa 91,3 92,3 99,5 96,3 102,9 118,0 133,7 176,8 208,8 269,4
Jujuy 282,4 271,2 289,2 299,5 321,6 334,3 n/d 119,6 341,0 395,4
La Pampa 263,6 217,1 259,9 267,4 295,6 320,6 326,0 351,1 423,2 402,5
La Rioja 132,3 152,5 159,8 193,3 215,9 201,0 193,1 196,6 224,9 238,3
Mendoza 199,4 191,0 255,9 320,4 313,6 366,9 424,5 566,3 570,3 562,7
Misiones 126,7 125,2 111,9 118,4 137,6 120,7 138,0 159,1 170,9 214,2
Neuqun 374,7 383,5 322,7 330,3 398,7 534,0 368,2 451,9 460,4 610,2
Ro Negro 157,5 161,8 159,5 177,9 206,7 225,9 230,8 276,9 295,5 385,6
Salta 343,2 367,2 357,6 407,7 379,4 n/d n/d 247,4 287,9 303,8
San Juan 210,2 194,1 210,6 142,9 170,4 237,4 237,4 370,3 342,7 398,7
San Luis 103,2 123,2 147,9 137,5 157,4 183,0 172,5 189,9 223,6 210,7
Santa Cruz 189,6 186,4 205,4 217,9 217,6 295,8 274,6 316,8 327,9 429,1
Santa Fe 200,4 201,6 218,5 227,7 229,0 241,9 253,1 241,0 287,7 319,6
Santiago del Estero 187,2 180,0 166,0 167,5 169,3 187,1 196,9 219,1 235,5 221,2
Tierra del Fuego 100,9 104,9 134,2 174,7 201,6 269,5 257,2 262,2 285,5 307,3
Tucumn 122,4 140,0 154,2 168,2 173,0 192,5 189,7 195,0 211,7 216,3
TOTAL PAIS 149,8 154,3 164,0 182,8 204,3 216,6 228,8 285,3 305,1 325,3
Promedio 180,6 180,2 190,4 204,9 228,5 253,8 254,9 284,5 316,4 350,2
Mnimo 87,2 92,3 99,5 96,3 102,9 118,0 133,7 119,6 170,9 197,5
Mximo 374,7 383,5 357,6 407,7 398,7 534,0 474,4 630,1 655,1 729,9
Desvo estandar 76,0 74,6 69,0 76,8 87,0 100,7 91,4 125,2 118,8 136,2
Fuente: Elaboracin propia en base a Ministerio de Justicia de la Nacin
II.1.b - Indicadores econmicos

Este grupo de variables describe el nivel de actividad, el mercado laboral, la distribu-
cin del ingreso y el nivel de la pobreza en las provincias argentinas.
Nivel de actividad
Como indicadores indirectos del nivel de actividad provincial se emplean las exporta-
ciones y el consumo de energa elctrica. Debido a que la poblacin no est distribuida
de manera homognea en las provincias, para las variables relacionadas con el nivel de
actividad se consideran valores per cpita.
21
Las exportaciones per cpita muestran, en el perodo 1999-2001, un valor prome-

dio de 667 dlares. Por encima del promedio se ubican Buenos Aires, Catamarca, Cr-
doba, Chubut, Neuqun, San Luis, Santa Cruz, Santa Fe y Tierra del Fuego. El valor
mximo de exportaciones per cpita se observa en Santa Cruz (4.621 dlares) y el m-
nimo en Formosa (35 dlares). En la Tabla 7 se presentan las exportaciones per cpita
para el perodo 1991-2001.
Tabla 7 Exportaciones en dlares per cpita

Provincia 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Ciudad de Bs.As. 28,8 26,4 63,4 102,7 87,3 85,7 102,8 96,2 84,8 77,4 75,6
Buenos Aires 279,4 300,7 398,8 472,0 610,0 660,7 760,3 756,4 615,1 678,2 730,5
Catamarca 7,9 5,9 41,5 88,5 64,0 73,8 322,2 1.614,5 1.470,9 1.060,7 1.263,7
Crdoba 58,8 28,4 53,4 554,2 686,2 792,2 913,8 1.031,9 841,3 896,3 902,1
Corrientes 442,6 423,6 477,9 115,7 170,1 140,4 147,0 125,9 130,7 101,3 85,7
Chaco 540,0 619,7 1.608,9 279,7 437,3 474,2 352,8 232,2 232,2 158,7 168,9
Chubut 104,1 69,8 174,0 1.393,7 1.878,5 2.073,9 2.563,8 2.098,5 2.024,5 2.870,9 3.131,7
Entre Ros 205,9 179,1 212,2 194,3 358,9 377,9 444,9 462,8 302,9 259,8 326,6
Formosa 32,4 36,0 74,1 80,7 119,0 123,5 93,6 62,6 42,4 28,1 34,9
Jujuy 204,9 152,0 131,6 130,2 194,1 265,0 274,7 207,1 197,9 157,4 182,0
La Pampa 38,5 28,1 387,3 473,6 510,2 510,6 495,1 713,8 407,5 406,7 404,2
La Rioja 65,7 38,9 198,7 290,9 552,5 453,3 563,8 467,0 435,7 534,0 568,4
Mendoza 182,6 152,0 322,1 310,6 485,2 432,5 564,5 524,4 509,0 562,8 572,8
Misiones 134,9 156,0 563,1 181,4 263,8 218,1 279,5 253,3 244,8 283,4 256,9
Neuqun 147,9 161,1 325,0 1.215,9 1.513,7 1.693,9 1.601,2 1.303,1 1.565,1 2.275,1 2.143,5
Ro Negro 343,3 405,9 597,4 426,4 725,7 737,9 705,1 579,2 612,7 646,5 714,3
Salta 192,1 143,1 233,0 245,0 319,0 373,5 424,4 403,3 345,3 381,9 434,4
San Juan 63,0 82,2 324,9 84,4 155,8 199,2 244,5 246,8 295,8 272,1 182,0
San Luis 121,5 180,2 137,4 356,5 635,1 727,2 837,2 909,1 840,7 890,1 923,3
Santa Cruz 891,5 1.619,1 516,4 3.233,4 4.267,3 7.020,6 5.563,3 3.560,2 3.419,2 5.005,2 5.439,9
Santa Fe 390,4 329,4 868,2 976,0 1.177,8 1.424,6 1.424,2 1.544,1 1.408,6 1.389,1 1.445,3
Tierra del Fuego 1.274,3 1.077,4 2.373,8 2.654,1 2.402,1 2.493,7 2.203,4 2.005,2 1.751,7 3.170,2 2.822,4
Tucumn 127,9 111,9 129,7 187,1 320,2 296,2 336,6 306,3 264,3 315,3 311,8
TOTAL PAIS 223,3 225,2 376,0 446,2 582,5 654,0 713,3 713,3 619,6 678,1 702,7
Promedio 245,6 264,0 427,9 589,0 755,2 912,4 892,6 821,1 757,9 937,7 965,8
Mnimo 7,9 5,9 41,5 80,7 64,0 73,8 93,6 62,6 42,4 28,1 34,9
Mximo 1.274,3 1.619,1 2.373,8 3.233,4 4.267,3 7.020,6 5.563,3 3.560,2 3.419,2 5.005,2 5.439,9
Desvo estandar 299,2 375,8 536,3 810,4 951,4 1.450,4 1.186,1 838,5 808,1 1.220,4 1.274,4
Fuente: Elaboracin propia en base a INDEC
El consumo de energa elctrica se calcula a partir de informacin obtenida de la

Secretara de Energa de la Nacin. Se incluye tanto el consumo residencial como el no
residencial.6 El valor promedio para el perodo 1999-2001 del consumo de energa
elctrica per cpita fue de 1.844 Kwh. Los valores mximos se observan en Chubut,
Catamarca y la Ciudad de Buenos Aires mientras que los valores mnimos se observan
en Formosa, Jujuy y Santiago del Estero. El consumo de energa elctrica per cpita
para el perodo 1991-2001 se presenta en la Tabla 8.
6
Los resultados del trabajo no cambian si slo se considera el consumo de energa elctrica no residencial.
22
Tabla 8 Consumo per cpita de energa elctrica (Kwh)

Provincia 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Ciudad de Bs.As. 1.801,6 1.874,9 2.034,7 2.256,1 2.473,6 2.558,7 2.702,1 2.838,7 3.011,9 3.047,0 3.489,6
Buenos Aires 1.110,4 1.205,5 1.279,5 1.389,3 1.486,8 1.590,9 1.741,2 1.861,9 1.881,0 1.950,5 2.029,4
Catamarca 819,9 874,8 926,3 1.035,8 1.035,3 1.062,4 1.693,4 3.425,1 3.552,8 3.288,1 3.151,0
Crdoba 885,6 959,7 1.029,5 1.082,3 1.076,0 1.132,7 1.194,7 1.292,5 1.292,5 1.393,8 1.440,0
Corrientes 629,6 654,7 679,3 696,5 726,5 789,3 748,2 800,9 889,7 878,6 884,6
Chaco 594,5 590,4 602,9 663,5 707,1 772,2 828,5 839,3 881,9 842,6 874,7
Chubut 8.935,2 8.530,9 8.968,6 8.744,1 8.916,8 7.929,8 8.029,1 6.585,8 5.180,5 6.908,4 9.134,6
Entre Ros 732,4 775,7 821,3 871,9 962,2 1.050,1 1.107,5 1.174,1 1.271,9 1.263,3 1.277,5
Formosa 416,6 423,7 472,8 509,2 521,1 534,2 624,7 635,2 634,4 614,8 705,6
Jujuy 488,3 483,4 522,2 581,1 610,2 632,3 726,0 727,5 691,9 685,7 734,8
La Pampa 856,4 907,4 871,8 998,3 1.005,7 1.059,3 1.111,9 1.177,5 1.223,7 1.245,7 1.279,0
La Rioja 976,7 1.027,7 1.123,9 1.021,5 1.174,6 1.315,4 1.523,0 1.671,7 1.771,2 1.760,1 1.808,7
Mendoza 1.721,3 1.749,8 1.862,2 1.900,7 1.973,3 2.044,9 2.115,2 2.123,6 2.150,5 2.008,7 2.100,1
Misiones 511,9 563,6 624,0 659,3 682,9 659,6 688,4 749,9 776,9 786,8 825,6
Neuqun 1.394,4 1.424,4 1.657,1 2.150,5 1.934,4 1.919,7 2.777,5 2.898,8 2.922,8 2.632,8 3.049,5
Ro Negro 1.873,6 1.661,9 1.881,3 1.925,4 1.972,2 1.909,5 1.717,3 1.783,9 1.796,3 1.725,7 1.922,4
Salta 424,3 453,8 485,3 499,6 527,5 536,9 525,6 646,9 702,3 764,3 777,4
San Juan 983,3 893,3 1.016,1 1.200,3 1.322,9 1.422,8 1.527,2 1.692,5 1.670,1 1.728,1 1.448,4
San Luis 1.226,8 1.382,7 1.451,1 1.564,5 1.520,9 1.648,4 1.794,7 1.916,1 1.991,2 2.063,1 2.123,2
Santa Cruz 2.704,9 2.766,4 2.566,2 2.278,2 2.745,9 2.847,2 2.551,9 2.822,2 2.707,9 2.438,8 3.265,0
Santa Fe 1.290,1 1.409,0 1.479,8 1.482,6 1.593,0 1.679,6 1.755,9 1.855,6 1.881,8 1.942,6 2.033,9
Tierra del Fuego 1.125,9 1.129,7 1.183,9 1.265,5 1.296,4 1.246,7 1.288,9 1.243,2 1.271,1 1.619,9 1.997,1
Tucumn 614,1 679,0 658,1 711,9 800,0 849,6 942,8 1.002,4 1.047,9 1.054,4 1.041,7
TOTAL PAIS 1.176,9 1.239,4 1.318,5 1.403,8 1.487,2 1.551,0 1.663,6 1.756,7 1.777,5 1.829,8 1.926,1
Promedio 1.351,9 1.366,3 1.441,3 1.496,4 1.562,7 1.571,3 1.678,8 1.765,6 1.744,5 1.805,0 2.000,8
Mnimo 327,7 368,3 394,3 425,7 439,3 518,9 525,6 608,9 634,4 614,8 626,5
Mximo 8.935,2 8.530,9 8.968,6 8.744,1 8.916,8 7.929,8 8.029,1 6.585,8 5.180,5 6.908,4 9.134,6
Desvo estandar 1.711,3 1.627,2 1.701,3 1.648,5 1.685,9 1.495,3 1.508,2 1.306,6 1.097,1 1.323,0 1.748,8
Fuente: Elaboracin propia en base a Secretara de Energa de la Nacin
Coeficiente de Gini
El coeficiente de Gini permite medir la desigualdad en la distribucin del ingreso. Este
coeficiente puede tomar valores comprendidos entre cero y cien. Cuando vale cero la
distribucin del ingreso es perfectamente igualitaria. Cuando vale cien la desigualdad
en la distribucin del ingreso es mxima. Como medida de ingreso se emplea el ingre-
so familiar equivalente individual que se calcula como el ingreso total del hogar divi-
dido por el nmero de adultos equivalentes elevado a un parmetro que intenta captar
economas de escala internas al hogar7 (Gasparini et.al., 2001). La Tabla 9 muestra que
el coeficiente de Gini promedio del pas creci durante la dcada del 90 pasando de 41
en 1992 a 46 en 2001. Cuando se considera el promedio del perodo 1999-2001 se ob-
serva un valor mnimo de 39 en Santa Cruz y un valor mximo de 51 en Chaco.
7
Para el clculo del ingreso familiar equivalente se emplea la escala de adulto equivalente oficial del IN-
DEC y se postula, a falta de estudios sobre el tema, un parmetro para captar las economas de escala in-
ternas al hogar de 0,8 que implica economas de escala moderadas.
23
Tabla 9 Coeficiente de Gini

Provincia 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ciudad de Bs.As. 39,4 40,0 42,6 44,1 42,6 42,1 43,1 42,6 43,6 44,0 44,8
Buenos Aires 38,4 39,0 38,9 41,8 41,2 41,9 43,5 42,6 44,0 47,2 47,4
Catamarca 42,3 43,3 43,8 44,3 41,7 45,1 44,2 44,8 47,1 46,8 45,2
Crdoba 39,7 38,5 41,3 40,2 - 40,7 41,1 42,8 42,2 42,5 44,4
Corrientes 43,0 43,5 43,2 43,6 43,8 46,0 46,0 42,6 42,9 49,2 44,8
Chaco 47,8 44,8 45,2 46,1 45,7 46,3 51,0 50,6 51,7 52,5 51,3
Chubut 38,4 38,5 41,0 38,8 40,2 42,7 43,2 44,6 44,6 44,3 45,8
Entre Ros 40,2 39,6 40,1 40,1 43,6 44,1 43,3 44,7 44,7 44,0 48,3
Formosa 42,6 42,9 42,7 42,4 46,0 44,4 47,0 48,5 51,0 51,7 47,4
Jujuy 46,8 45,1 43,6 43,4 43,7 46,2 49,8 46,1 46,7 49,4 47,8
La Pampa 37,4 37,2 38,7 41,1 40,9 44,2 39,7 39,6 41,8 45,2 46,5
La Rioja 41,9 42,8 43,8 42,8 42,1 43,1 47,1 44,3 45,8 45,3 46,4
Mendoza 40,5 42,4 42,0 40,7 43,1 46,4 41,1 43,3 46,7 45,9 46,8
Misiones 45,7 43,1 43,6 42,9 46,1 47,1 48,7 47,4 50,6 49,6 49,8
Neuqun 44,0 42,1 43,3 45,9 47,7 45,3 47,1 46,1 45,4 42,9 47,6
Ro Negro 50,6
Salta 40,9 40,2 41,0 42,3 44,8 44,4 46,4 46,2 47,6 51,4 50,2
San Juan 40,4 38,8 39,0 42,3 44,0 45,2 44,9 44,8 46,8 46,1 44,2
San Luis 37,9 43,1 41,7 42,4 42,7 44,8 43,4 42,6 56,3 44,2 44,8
Santa Cruz 37,6 37,0 36,8 40,4 39,0 40,3 40,2 38,8 39,7 38,7 40,7
Santa Fe 40,9 39,3 38,9 40,0 40,2 40,4 43,9 39,6 43,7 45,8 45,5
Tierra del Fuego 37,7 38,1 38,2 39,9 41,2 40,6 40,9 40,7 42,8 41,7 47,0
Tucumn 43,6 45,4 46,6 47,0 42,3 44,4 45,7 43,5 44,4 44,7 47,9
Promedio 41,3 41,1 41,7 42,4 41,0 43,7 44,5 43,9 45,9 46,1 46,7
Mnimo 37,4 37,0 36,8 38,8 - 40,3 39,7 38,8 39,7 38,7 40,7
Mximo 47,8 45,4 46,6 47,0 47,7 47,1 51,0 50,6 56,3 52,5 51,3
Desvo estandar 3,0 2,6 2,5 2,1 9,2 2,2 3,0 2,9 3,7 3,4 2,4
Fuente: Elaboracin propia en base a EPH
Tasa de incidencia de la pobreza

La tasa de incidencia de la pobreza expresa la cantidad de personas pobres como por-
centaje de la poblacin total. Una persona es considerada pobre si su ingreso no alcan-
za para cubrir el costo de la canasta bsica (lnea de pobreza). Como medida de ingreso
se emplea el ingreso familiar equivalente. La tasa de incidencia de la pobreza muestra
(Tabla 10) un crecimiento sostenido a lo largo de todo el perodo que va desde 1992
hasta 2001. Este comportamiento se repite en todas las provincias excepto Santa Cruz
donde la tasa de incidencia de la pobreza disminuy pasando de 15,9 en 1992 a 11,6 en
2001.8 La tasa de incidencia de la pobreza promedio del pas pas de 28,2 en 1992 a
40,5 en 2001.
8
En 2002 todas las provincias experimentaron un marcado aumento de la pobreza (CEDLAS, 2003).
24
Tabla 10 Tasa de incidencia de pobreza

Provincia 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ciudad de Bs.As. 5,6 6,2 6,7 8,0 7,5 7,5 5,9 8,3 9,5 9,8 21,2
Buenos Aires 21,7 19,8 22,7 29,9 33,8 31,1 31,2 32,0 33,9 41,7 62,7
Catamarca 33,2 27,8 32,0 36,8 40,6 35,0 39,7 40,1 39,4 36,9 62,7
Crdoba 19,0 18,3 14,9 24,3 29,3 28,3 28,4 29,7 36,2 58,5
Corrientes 42,8 42,0 41,7 43,2 49,2 46,5 49,3 50,9 52,4 58,8 74,4
Chaco 46,7 38,9 43,5 48,1 49,0 51,0 56,3 52,0 53,5 58,0 71,6
Chubut 15,8 15,3 18,1 16,8 19,1 18,5 20,8 26,6 26,6 24,4 42,2
Entre Ros 26,5 25,8 29,9 30,8 34,9 35,1 36,1 34,3 36,3 50,1 66,7
Formosa 45,4 45,6 42,7 46,8 54,1 51,8 50,1 56,2 59,3 58,2 69,1
Jujuy 45,1 44,4 41,7 52,9 54,2 55,4 58,0 53,9 50,4 57,3 73,1
La Pampa 18,3 18,6 21,0 26,0 25,2 28,5 28,6 29,1 30,5 33,8 49,3
La Rioja 28,8 29,6 30,1 33,7 35,1 31,8 36,7 29,7 39,6 44,5 66,3
Mendoza 19,3 19,8 20,2 33,5 32,3 29,1 31,1 33,0 37,7 36,8 58,5
Misiones 36,0 30,0 35,6 43,0 44,6 44,8 44,2 44,9 49,5 53,8 70,0
Neuqun 23,8 18,0 25,2 31,6 30,6 30,0 29,7 30,4 30,3 30,0 50,9
Ro Negro 52,2
Salta 31,2 30,9 34,5 40,1 47,3 41,3 40,3 43,0 48,3 52,8 70,5
San Juan 36,1 26,3 28,9 41,8 39,6 36,8 35,2 33,4 42,0 46,2 67,9
San Luis 26,1 25,4 22,5 36,3 38,2 37,9 36,0 35,6 41,5 40,5 62,8
Santa Cruz 15,9 13,1 13,5 14,3 14,6 14,7 17,2 14,5 12,2 11,6 33,3
Santa Fe 22,9 23,3 25,2 30,5 33,4 29,4 34,8 32,4 34,6 42,1 61,5
Tierra del Fuego 10,0 6,6 5,8 11,7 14,6 12,1 11,7 15,2 16,1 15,3 38,3
Tucumn 38,0 36,8 40,0 39,6 41,6 40,5 37,9 36,7 39,8 45,9 70,8
Promedio 28,2 26,0 27,5 33,2 34,1 34,0 35,0 35,0 37,3 40,5 59,2
Mnimo 5,6 6,2 5,8 8,0 7,5 7,5 5,9 8,3 9,5 9,8 21,2
Mximo 46,7 45,6 43,5 52,9 54,2 55,4 58,0 56,2 59,3 58,8 74,4
Desvo estandar 11,8 11,2 11,2 12,0 14,7 12,5 13,1 12,4 12,9 14,6 13,8
Fuente: Elaboracin propia en base a EPH
Mercado laboral
En este grupo de variables se incluyen la tasa de actividad, la tasa de empleo y la tasa
de desempleo. La informacin correspondiente a estas variables es elaborada por el
INDEC en base a la EPH.
La tasa de actividad (Tabla 11) se calcula como el cociente entre la pobla-
cin econmicamente activa, compuesta por la poblacin ocupada ms la pobla-
cin desocupada, y la poblacin total. Esta variable muestra, para el promedio del
pas, una evolucin creciente entre 1992 y 2001. Este patrn se reproduce en la
mayor parte de las provincias especialmente hasta 1998.9 Para el promedio 1999-
2001 las mayores tasas de actividad se registran en la Ciudad de Buenos Aires,
La Pampa, y Buenos Aires y las menores en Formosa, Santiago del Estero y Cha-
co.
9
Las excepciones son Formosa, Mendoza, Misiones, San Luis y Tierra del Fuego que muestran un com-
portamiento errtico durante el perodo.
25
Tabla 11 Tasa de actividad

Provincia 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ciudad de Bs.As. 46,7 47,7 46,4 48,2 48,9 49,6 49,8 50,7 51,0 50,2 52,0
Buenos Aires 39,9 41,5 41,8 42,6 43,3 43,4 43,8 44,1 43,2 42,4 43,4
Catamarca 34,8 35,4 35,1 34,6 35,1 37,2 34,9 38,8 37,1 38,7 40,3
Crdoba 37,5 38,4 39,2 38,4 41,7 40,0 40,9 40,9 37,0 40,5
Corrientes 31,0 31,9 31,8 35,9 35,5 36,9 36,3 35,5 34,8 38,0 38,8
Chaco 34,3 35,0 33,4 33,2 33,6 34,3 32,5 33,9 34,5 34,9 36,0
Chubut 39,4 38,4 38,0 38,7 38,6 39,4 39,7 39,1 40,1 39,2 39,9
Entre Ros 36,6 34,3 34,5 36,0 36,3 36,5 37,8 39,3 38,6 39,5 37,5
Formosa 33,8 33,7 33,0 33,0 31,0 33,5 34,3 32,8 31,0 31,5 33,7
Jujuy 33,1 32,5 33,1 31,9 30,3 35,0 32,8 33,3 35,7 35,0 38,1
La Pampa 38,7 39,8 40,5 41,4 41,4 42,1 44,3 43,8 42,6 44,2 42,9
La Rioja 35,8 34,8 35,7 36,2 35,0 36,6 36,5 37,8 38,2 36,6 38,6
Mendoza 40,2 37,3 38,5 37,5 39,2 37,7 37,5 39,3 39,4 39,4 39,0
Misiones 36,4 39,1 35,6 36,1 35,1 35,5 35,5 35,2 36,2 34,1 35,5
Neuqun 39,6 40,6 40,4 40,0 41,8 40,5 41,2 42,1 43,0 43,6 42,9
Ro Negro 44,2
Salta 36,9 36,1 37,6 36,5 36,9 38,0 38,9 40,4 38,9 39,4 37,6
San Juan 35,6 36,0 36,9 37,0 36,0 37,2 37,7 37,5 38,5 39,3 39,2
San Luis 38,1 39,8 39,8 38,2 37,3 38,9 37,0 36,8 40,2 37,1 38,7
Santa Cruz 37,4 37,8 37,8 38,5 38,1 37,7 38,2 39,6 39,4 40,2 38,9
Santa Fe 40,9 39,5 38,8 39,4 37,5 38,9 37,9 38,7 41,1 42,6 42,1
Sgo.del Estero 35,1 33,6 34,2 33,0 32,3 32,5 31,0 32,2 34,5 35,0 34,5
Tierra del Fuego 42,6 41,5 41,4 40,9 40,5 41,3 41,6 38,8 39,9 42,6 40,0
Tucumn 37,4 37,2 35,8 36,2 37,5 37,7 38,0 38,9 40,0 38,2 36,3
Promedio 37,5 37,5 37,4 37,5 37,3 38,4 38,1 38,7 39,1 39,1 39,6
Mnimo 31,0 31,9 31,8 31,9 30,3 32,5 31,0 32,2 31,0 31,5 33,7
Mximo 46,7 47,7 46,4 48,2 48,9 49,6 49,8 50,7 51,0 50,2 52,0
Desvo estandar 3,4 3,6 3,5 3,6 4,2 3,7 4,2 4,1 4,0 4,0 3,8
Fuente: INDEC
La tasa de empleo (Tabla 12) se calcula como el cociente entre la poblacin ocu-
pada y la poblacin total. Las provincias que muestran, para el promedio 1999-2001,
tasas de empleo ms elevadas son la Ciudad de Buenos Aires, Santa Cruz, y La Pampa
mientras que las ms bajas se registran en Formosa, Jujuy y Chaco.
La tasa de desempleo se calcula como el cociente entre la poblacin desocupada y
la poblacin econmicamente activa. Esta variable muestra, para el promedio del pas,
un crecimiento durante el perodo 1992-2001 pasando de 7% en 1992 a 15,3% en 2001.
Las provincias con las tasas de desempleo ms altas, cuando se considera el promedio
1999-2001, son Santa Fe, Jujuy y Buenos Aires mientras que las ms bajas se observan
en Santa Cruz, Misiones y San Luis.
26
Tabla 12 Tasa de empleo y desempleo

Provincia 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ciudad de Bs.As. 44,5 44,2 42,3 41,8 42,7 44,0 45,5 45,5 45,7 43,0 45,0
Buenos Aires 36,9 37,2 35,6 34,5 34,2 36,8 37,3 37,1 36,1 33,6 34,5
Catamarca 32,7 32,0 32,4 30,4 30,6 32,2 30,6 32,6 30,9 31,4 32,0
Crdoba 35,5 35,8 35,4 32,2 35,0 34,9 35,4 35,8 31,1 32,7
Corrientes 29,9 29,4 28,8 30,6 30,0 32,0 32,0 30,6 29,0 30,5 31,2
Chaco 32,4 32,2 29,7 29,0 28,6 30,8 28,9 29,7 30,6 29,4 39,7
Chubut 33,9 33,9 33,3 33,1 34,0 34,7 34,6 34,5 34,8 33,6 34,2
Entre Ros 34,0 31,7 31,4 31,3 32,4 32,1 34,0 34,1 33,4 32,5 31,8
Formosa 30,8 30,9 30,8 30,8 28,4 31,4 32,0 30,1 27,6 27,0 30,6
Jujuy 30,9 30,4 29,8 28,0 26,5 29,6 27,7 27,9 28,9 28,2 30,3
La Pampa 37,8 37,7 38,4 37,0 37,9 38,2 39,3 39,1 37,8 37,5 36,9
La Rioja 32,7 32,8 31,8 32,1 31,4 33,0 33,7 35,1 33,6 31,5 33,3
Mendoza 38,4 35,6 36,5 35,0 36,6 35,4 35,4 36,6 35,5 34,1 34,5
Misiones 34,3 36,6 32,6 33,3 32,5 33,8 33,8 33,3 33,6 31,8 32,0
Neuqun 36,1 35,9 35,0 33,4 36,7 35,9 36,2 37,1 37,0 36,3 35,2
Rio Negro 37,8
Salta 33,3 32,5 32,6 30,8 30,9 32,5 34,2 34,7 33,1 32,2 30,9
San Juan 32,3 33,9 33,9 31,8 32,5 34,0 35,0 33,7 33,6 32,8 34,0
San Luis 35,5 36,2 37,1 34,3 34,1 34,4 34,8 34,5 36,5 32,6 33,8
Santa Cruz 36,0 36,7 35,5 35,8 35,7 35,9 36,7 38,2 38,6 39,2 37,7
Santa Fe 37,1 34,6 33,7 32,0 30,8 33,5 32,8 32,5 34,0 33,1 34,0
Sgo.del Estero 34,3 32,3 32,6 30,2 28,3 29,4 29,5 29,4 30,9 30,7 31,0
Tierra del Fuego 38,7 39,3 38,6 36,7 36,4 37,0 38,0 35,2 34,8 37,5 33,7
Tucumn 32,7 32,8 30,7 29,3 29,3 31,9 32,4 32,7 32,6 31,3 29,8
Promedio 34,8 34,5 33,8 32,8 32,8 34,1 34,3 34,3 34,1 33,1 34,0
Mnimo 29,9 29,4 28,8 28,0 26,5 29,4 27,7 27,9 27,6 27,0 29,8
Mximo 44,5 44,2 42,3 41,8 42,7 44,0 45,5 45,5 45,7 43,0 45,0
Desvo estandar 3,2 3,3 3,3 3,1 3,9 3,2 3,8 3,8 3,8 3,6 3,5
Fuente: INDEC
Provincia 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002
Ciudad de Bs.As. 4,8 7,5 8,7 13,3 12,8 11,1 8,6 10,3 10,4 14,3 13,5
Buenos Aires 7,5 10,4 14,9 19,0 21,0 15,5 14,9 15,9 16,5 20,7 20,6
Catamarca 5,9 9,7 7,5 12,1 12,7 13,2 12,5 16,0 16,8 19,0 20,5
Crdoba 5,3 6,8 9,6 15,9 16,1 12,8 13,6 12,5 15,9 19,4
Corrientes 3,6 7,7 9,6 14,9 15,4 13,4 12,0 13,8 16,7 19,8 19,7
Chaco 5,4 7,9 11,0 12,8 14,9 10,1 11,3 12,4 11,3 15,9 17,4
Chubut 13,9 11,6 12,5 14,5 11,9 11,8 12,8 11,8 13,3 14,1 14,2
Entre Ros 7,1 7,5 8,8 13,2 10,7 12,2 10,0 13,3 13,5 17,7 15,4
Formosa 8,9 8,3 6,8 6,7 8,1 6,3 6,9 8,2 11,1 14,5 9,2
Jujuy 6,6 6,5 9,7 12,4 12,5 15,5 15,6 16,1 19,1 19,5 20,5
La Pampa 2,4 5,3 5,3 10,6 8,6 9,3 11,3 10,7 11,2 15,2 14,0
La Rioja 8,7 5,7 10,9 11,3 10,5 9,7 7,6 7,2 12,1 13,8 13,6
Mendoza 4,4 4,6 5,1 6,7 6,6 6,1 5,7 6,8 10,0 13,5 11,5
Misiones 5,8 6,5 8,3 7,8 7,5 4,9 4,8 5,6 7,1 6,8 9,7
Neuqun 8,9 11,5 13,5 16,5 12,3 11,3 12,2 12,0 14,0 16,7 18,0
Rio Negro 14,6
Salta 9,8 10,1 13,3 15,7 16,3 14,3 12,0 14,1 14,9 18,3 17,7
San Juan 9,3 6,0 8,1 13,9 9,6 8,6 7,1 10,2 12,8 16,4 13,4
San Luis 6,7 8,9 6,7 10,4 8,5 11,5 6,0 6,3 9,4 12,2 12,6
Santa Cruz 3,7 3,0 6,1 7,0 6,3 4,6 3,9 3,6 1,9 2,5 3,0
Santa Fe 9,5 12,6 13,1 18,7 17,8 13,9 13,5 16,0 17,3 22,2 19,3
S.del Estero 2,3 3,9 4,6 8,6 12,4 9,4 4,8 8,7 10,5 12,3 10,1
Tierra del Fuego 9,1 5,3 6,7 10,3 10,1 10,3 8,7 9,2 12,8 12,1 15,6
Tucumn 12,5 11,8 14,2 19,1 21,8 15,5 14,9 15,9 18,4 17,9 17,8
Promedio 7,0 7,8 9,3 12,7 12,2 11,1 10,0 11,2 12,8 15,3 15,1
Mnimo 2,3 3,0 4,6 6,7 6,3 4,6 3,9 3,6 1,9 2,5 3,0
Mximo 13,9 12,6 14,9 19,1 21,8 16,1 15,6 16,1 19,1 22,2 20,6
Desvo estandar 3,0 2,7 3,1 3,8 4,3 3,4 3,6 3,8 3,9 4,4 4,4
Fuente: INDEC.
27
II.2 - Metodologa
En esta seccin se describe brevemente la metodologa del anlisis de factores que se
emplea en la siguiente seccin para reducir el nmero de indicadores necesario para la
caracterizacin econmico-social de las provincias argentinas. Para una presentacin
completa de esta metodologa puede consultarse Johnson y Wichern (1992).
El anlisis de factores se emplea para replicar la matriz de correlacin de las 16
variables originales empleando una cantidad de factores comunes menor al nmero de
variables originales. Al reducir el nmero de indicadores bajo anlisis esta metodologa
permite simplificar el anlisis subsiguiente.10
El objetivo del anlisis de factores es describir las relaciones de correlacin entre
varias variables en trminos de unos pocos factores subyacentes. Se asume que las va-
riables pueden agruparse segn su correlacin: las variables que pertenecen a un grupo
particular estarn altamente correlacionadas entre s pero presentarn baja correlacin
con las variables pertenecientes a grupos diferentes. De esta manera es posible que ca-
da grupo de variables represente un factor comn responsable de la correlacin obser-
vada entre las variables originales.
La utilidad de aplicar este mtodo reside en que permitir identificar unos pocos
factores subyacentes que brindan similar informacin que un nmero ms grande de
indicadores.11 Por ejemplo, se cuenta con tres indicadores que describen las caracters-
ticas habitacionales de los hogares: hacinamiento del hogar, tipo de vivienda y condi-
ciones sanitarias. Estas tres variables estn positivamente correlacionadas. Para el an-
lisis de factores esta correlacin evidencia la existencia de algn factor comn a estos
tres indicadores capaz de resumir su comportamiento conjunto. Este factor podra de-
nominarse factor de caractersticas habitacionales. El objetivo del anlisis de factores
es, entonces, describir el comportamiento de las variables originales empleando para
ello el menor nmero posible de factores comunes.
A continuacin se describe la metodologa del anlisis de factores. Sean
X1, X2,, Xp variables aleatorias observables. El modelo de factores postula que Xi es
linealmente dependiente de m variables aleatorias inobservables F1, F2, , Fm denomi-
nadas factores comunes y de p fuentes de variacin adicionales e1, e2, , ep denomina-
das factores especficos. El modelo de anlisis de factores puede escribirse como
X 1 = l11 F1 + l12 F2 + ... + l1m Fm + 1
X 2 = l 21 F1 + l 22 F2 + ... + l 2 m Fm + 2
X p = l p1 F1 + l p 2 F2 + ... + l pm Fm + p
10
La idea bsica del anlisis de factores es que si dos variables estn altamente correlacionadas parte de la
informacin que brinda una es reproducida por la otra. En el caso extremo, si la correlacin entre dos va-
riables es perfecta, utilizar una o la otra es indiferente cuando se intenta describir el comportamiento rela-
tivo.
11
En la siguiente seccin se obtienen tres factores comunes a partir de las 16 variables descriptas en la
seccin anterior.
28
donde cada coeficiente lij es el peso de la variable i en el factor j. Las p variables X1, X2,
, Xp se expresan en trminos de m ms p variables aleatorias F1, F2, , Fm, e1, e2, ,
ep que son inobservables. El factor especfico ei est asociado nicamente con la varia-
ble Xi. La inobservabilidad de las variables Fj distingue al modelo de factores del mo-
delo de regresin multivariado en el que las variables independientes son observables.
Todo excepto el lado izquierdo de las ecuaciones anteriores debe estimarse por lo que
el modelo tiene un nmero infinito de soluciones. Si no existe correlacin entre las va-
riables el anlisis de factores no ser de utilidad ya que los factores especficos juegan
el rol dominante mientras que esta metodologa busca identificar algunos factores co-
munes importantes.
Tanto los factores como los trminos aleatorios son inobservables por lo que una
verificacin directa del modelo a partir de observaciones para X1, X2,, Xp carece de
sentido. Sin embargo, con supuestos adicionales acerca de las variables aleatorias Fj y
ei, el modelo de anlisis de factores implica ciertas relaciones de covarianza que pue-
den verificarse. En notacin matricial el modelo de anlisis de factores puede expresar-
se como X = L F + donde L es la matriz de pesos factoriales lij. El modelo de anli-
sis de factores asume que los vectores aleatorios inobservables F y e satisfacen las si-
guientes condiciones
E (F ) = 0 Cov (F ) = I
1 0 ... 0
0 2 ... 0
E ( ) = 0 Cov( ) = =
... ... ... ...

0 0 ... p
Cov ( , F ) = 0
La ltima condicin supone que los vectores F y e son independientes. Puede de-
mostrarse que lo anterior implica la siguiente estructura de covarianza para el vector X
Var ( X i ) = li21 + ... + l im2 + i
Cov( X i X k ) = li1l k 1 + ... +l im l km
Cov (X i F j ) = l ij
La porcin de la varianza de la variable i explicada por los m factores comunes se

denomina communality. La porcin de la varianza de la variable i, Var(Xi) = ii, expli-
cada por el factor especfico se denomina varianza especfica. Denotando con hi2 la
communality i se desprende de la estructura de covarianza que
ii = li21 + li22 + ... + lim2 + i
hi2 = li21 + li22 + ... + lim2
29
ii = hi2 + i
con i = 1, 2, , p
La communality i es la suma de los cuadrados de los pesos de la variable i en los
m factores comunes.
El modelo de anlisis de factores asume que la matriz de covarianza de X puede
reproducirse empleando los p x m pesos factoriales lij y las p varianzas especficas i.
Cuando p = m la matriz de covarianza de X puede reproducirse exactamente como LL'
por lo que puede ser una matriz de ceros. Es cuando m es menor que p que el anlisis
de factores resulta de utilidad.
El anlisis de factores estima los pesos factoriales lij; los m factores Fj; y los p
trminos aleatorios ei. Para una descripcin de los mtodos alternativos de estimacin
del modelo de anlisis de factores puede consultarse Johnson y Wichern (1992).
Cuando los pesos factoriales estimados no son fcilmente interpretables es usual
rotarlos con el fin de obtener una estructura de pesos factoriales alternativa. La rotacin
puede realizarse debido a la indeterminacin inherente a la construccin de los factores
mencionada ms arriba. A partir de una rotacin ortogonal de los pesos factoriales ini-
ciales pueden obtenerse pesos factoriales que tienen la misma habilidad para reproducir
la matriz de correlacin. Una transformacin ortogonal corresponde a una rotacin r-
gida de los ejes de coordenadas.12 La rotacin intenta lograr un patrn de pesos tal que
cada variable muestre peso alto en slo un factor y pesos bajos en los dems. La de-
terminacin de cul es el conjunto de factores ms fcilmente interpretable se realiza
de manera arbitraria.
II.3 - Resultados
En esta seccin se aplica la metodologa del anlisis de factores a los 16 indicadores
presentados anteriormente. El anlisis se realiza para un momento del tiempo. En el
caso de las variables censales se emplea informacin correspondiente al ao 2001. Para
las variables que no fueron construidas a partir de informacin censal se considera el
promedio del perodo 1999-2001 con el fin de evitar fluctuaciones de corto plazo. Slo
para el indicador de calidad educativa se emplea informacin correspondiente nica-
mente al ao 1997.
La Tabla 13 muestra los coeficientes de correlacin lineal entre las variables ori-
ginales. El coeficiente de correlacin lineal entre dos variables toma valores entre -1 y
1. Un valor cercano a 1 indica que las dos variables se mueven simultneamente en la
misma direccin. Un valor cercano a -1 indica que las dos variables se mueven simul-
tneamente en direcciones opuestas. Un valor cercano a cero indica que no hay asocia-
cin lineal entre las variables. Los coeficientes de correlacin significativamente dis-
tintos de cero se muestran resaltados.
12
En la siguiente seccin se emplea la rotacin varimax para la construccin de los factores.
30
Tabla 13 Matriz de correlaciones
HACINAMI
DENSIDAD
ENERG PC
MORT INF
VIVIENDA
SANITARI
POBREZA
CAL EDU
DELITOS
EMPLEO
DESEMP
ESC SEC
EXP PC
ANALF
ACTIV
GINI
EXP PC 1,00
ENERG PC 0,57 1,00
ACTIV 0,19 0,39 1,00
EMPLEO 0,39 0,40 0,90 1,00
DESEMP -0,39 -0,08 0,05 -0,36 1,00
GINI -0,59 -0,31 -0,51 -0,55 0,11 1,00
MORT INF -0,18 -0,35 -0,67 -0,61 0,00 0,53 1,00
ANALF -0,47 -0,44 -0,73 -0,69 0,06 0,75 0,52 1,00
ESC SEC 0,43 0,49 0,74 0,65 0,09 -0,56 -0,34 -0,87 1,00
DELITOS 0,06 0,23 0,58 0,58 -0,11 -0,21 -0,40 -0,30 0,42 1,00
HACINAMI -0,45 -0,42 -0,74 -0,80 0,25 0,71 0,53 0,80 -0,65 -0,37 1,00
VIVIENDA -0,35 -0,53 -0,68 -0,64 0,11 0,53 0,63 0,68 -0,53 -0,38 0,82 1,00
SANITARI -0,48 -0,48 -0,81 -0,77 0,05 0,74 0,54 0,90 -0,82 -0,44 0,90 0,82 1,00
POBREZA -0,64 -0,57 -0,78 -0,88 0,34 0,76 0,58 0,85 -0,76 -0,48 0,84 0,66 0,84 1,00
DENSIDAD -0,16 0,21 0,61 0,58 -0,07 -0,15 -0,36 -0,35 0,42 0,61 -0,30 -0,22 -0,29 -0,47 1,00
CAL EDU 0,14 0,25 0,79 0,71 0,04 -0,42 -0,58 -0,54 0,60 0,49 -0,71 -0,63 -0,70 -0,56 0,39 1,00
Se destacan, entre otras, las siguientes correlaciones entre las 16 variables inclui-
das en el anlisis:
las exportaciones per cpita estn positivamente correlacionadas con el
consumo de energa elctrica per cpita;
la tasa de desempleo no est correlacionada con ninguna de las dems va-
riables;
la tasa de analfabetismo se correlaciona positivamente con el coeficiente
de Gini de la distribucin del ingreso;
la tasa neta de escolarizacin secundaria se correlaciona positivamente
con la calidad educativa;
la tasa de mortalidad infantil se correlaciona positivamente con la tasa de
analfabetismo y con la tasa de incidencia de la pobreza y negativamente
con la calidad educativa; y
la tasa de incidencia de la pobreza muestra correlaciones estadsticamente
significativas con la mayora de las variables.
La existencia de correlaciones estadsticamente significativas entre las variables permite
asumir que el anlisis de factores identificar factores comunes a las 16 variables originales
de manera tal que el nmero de factores comunes necesario para reproducir adecuadamente
la matriz de correlaciones presentada ms arriba sea menor al nmero de variables originales.
La Tabla 14, que inicia el anlisis de factores, permite determinar cul es el nmero de
factores comunes que permite una descripcin adecuada de las 16 variables originales. La pri-
mera columna muestra el nmero de factores que va desde un mnimo de 1 hasta un mximo
igual al nmero de variables incluidas en el anlisis. La segunda columna muestra la proporcin
de la varianza total de la muestra que logra explicar cada factor. La primera fila muestra que si
slo se retuviera el primer factor sera posible explicar el 56% de la varianza muestral.
31
El factor ms importante es aquel capaz de explicar una mayor proporcin de la

varianza muestral. El primer factor logra explicar el 56% de la varianza muestral. Los
siguientes dos factores explican el 20% de la varianza muestral. La tercera columna
muestra que los tres primeros factores, considerados en conjunto, logran explicar el
76% de la varianza muestral. A medida que se agregan factores aumenta la proporcin
de la varianza muestral que se logra expli-
car: con 16 factores sera posible reproducir Tabla 14 Anlisis de factores
perfectamente la estructura de correlacin
entre las 16 variables originales. Factor Proporcin Acumulativa
1 56,1 56,1
El beneficio de aplicar la metodologa 2 11,9 68,1
del anlisis de factores es mayor cuanto ma- 3 8,2 76,2
yor es la proporcin de la varianza total de 4 5,7 81,9
la muestra explicada por un nmero pequeo 5 5,0 86,9
de factores. El analista debe seleccionar el 6 3,7 90,6
nmero de factores que considera relevantes 7 2,9 93,5
teniendo en cuenta el trade off que existe 8 2,3 95,9
entre el nmero de factores elegidos y la 9 1,4 97,3
capacidad explicativa de los mismos. El an- 10 1,1 98,5
11 0,6 99,1
lisis subsiguiente se realizar empleando los
12 0,4 99,5
primeros tres factores ya que son, como se
13 0,2 99,8
ver ms adelante, fcilmente interpretables.
14 0,2 99,9
La Tabla 15 muestra el peso factorial que
15 0,1 100,0
tiene cada variable en cada uno de los tres 16 0,0 100,0
factores.
Tabla 15 Anlisis de los factores Pesos factoriales

Variable 1 2 3 Unicidad
Exportaciones per cpita -0,659 -0,309 0,557 0,160
Consumo energia elctrica per cpita -0,595 0,025 0,220 0,597
Tasa de actividad -0,680 0,666 -0,127 0,078
Tasa de empleo -0,644 0,641 0,296 0,086
Tasa de desempleo 0,000 -0,114 -0,934 0,115
Coeficiente de Gini 0,820 -0,005 -0,119 0,314
Tasa mortalidad infantil 0,552 -0,443 0,081 0,492
Tasa de analfabetismo 0,894 -0,205 -0,002 0,159
Tasa neta de escolarizacion secundaria -0,789 0,290 -0,096 0,284
Tasa de delincuencia -0,207 0,777 0,121 0,338
Hacinamiento del hogar 0,840 -0,311 -0,155 0,173
Tipo de vivienda 0,772 -0,272 -0,010 0,330
Condiciones sanitarias 0,920 -0,281 0,011 0,075
Tasa incidencia pobreza 0,829 -0,364 -0,357 0,052
Densidad poblacional -0,102 0,858 0,045 0,251
Calidad educativa -0,594 0,553 -0,199 0,302
Mtodo de componentes principales. Rotacin varimax
32
La columna denominada unicidad indica cul es el porcentaje de la varianza de la

variable que no es explicado por los tres factores.13 La unicidad de una variable capta
algn aspecto que es medido nicamente por esa variable. Valores por encima de 0,6
suelen considerarse altos (Johnson y Wichern, 1992). La Tabla muestra que el valor
ms alto para la unicidad es 0,596 correspondiente a la variable consumo de energa
per cpita.14
Los pesos factoriales considerados altos aparecen resaltados. La determinacin de
qu es un peso factorial alto y qu es un peso factorial bajo se hace en base a conside-
raciones subjetivas. Se observa que los valores resaltados para cada factor son clara-
mente ms altos que el resto. La informacin de la Tabla se emplea, a continuacin,
para definir cada uno de los factores comunes que surgen del anlisis de factores.
II.3.a - Definicin de los factores

Se definen a continuacin cada uno de los tres factores identificados ms arriba. Cada
uno de los tres factores se interpreta a partir de las variables que muestran los pesos
factoriales ms elevados. Una vez seleccionadas las variables que integran cada factor
comn, en el apartado siguiente se construyen los indicadores sintticos correspondien-
tes a cada uno de ellos.
Factor econmico-social
Este es el factor ms importante capaz de explicar el 56% de la varianza total de las 16
variables incluidas en el anlisis. En la Tabla 16 se observa que las variables con ma-
yor peso en este factor son las exportaciones per cpita, el consumo de energa elctri-
ca per cpita, la tasa de actividad, la tasa de empleo, la tasa neta de escolarizacin se-
cundaria, la calidad educativa, el coeficiente de Gini, la tasa de mortalidad infantil, la
tasa de analfabetismo, el hacinamiento del hogar, el tipo de vivienda, las condiciones
sanitarias y la tasa de incidencia de la pobreza. Las primeras seis variables tienen peso
factorial negativo mientras que las restantes siete tienen peso factorial positivo. Se ob-
serva, entonces, que la metodologa del anlisis de factores permite identificar un fac-
tor comn a 13 de las 16 variables utilizadas para describir la situacin relativa de las
provincias argentinas.
Este factor tiene una connotacin negativa ya que las provincias que muestran va-
lores ms altos para el indicador sinttico que se construye ms abajo a partir de este
factor sern aquellas con menor nivel de actividad, distribucin del ingreso ms des-
igual, peores indicadores educativos, peores indicadores de salud, mayor proporcin de
hogares con caractersticas habitacionales deficientes y mayor proporcin de poblacin
pobre. En lo que sigue a este primer factor se lo denomina factor econmico-social ya
que combina ambos tipos de variables.
Factor de mercado laboral

En este factor tienen pesos ms elevados las variables tasa de actividad, tasa de em-
pleo, tasa de delincuencia y densidad poblacional. Las cuatro variables tienen pesos
13
La unicidad se denomina tambin varianza especfica.
14
La unicidad puede reducirse, trivialmente, seleccionando un mayor nmero de factores.
33
factoriales positivos por lo que las provincias ms densamente pobladas son aquellas
en las que el mercado laboral es ms grande al mismo tiempo que la delincuencia tam-
bin es mayor. A este segundo factor comn se lo denomina factor de mercado laboral.
El resultado de que la tasa de delincuencia es mayor en las provincias con mayo-
res tasas de actividad y empleo es consistente con el trabajo de Cerro y Meloni (1999)
que encuentran que la tasa de delincuencia se asocia positivamente con el nivel de acti-
vidad econmica.
Factor de tasa de desempleo

El tercer factor logra explicar el 8% de la varianza total de las 16 variables analizadas.
La nica variable con un peso relativamente alto en este factor es la tasa de desempleo.
Este resultado es consistente con la falta de correlacin entre la tasa de desempleo y
cualquiera de las dems variables sealadas al analizar la matriz de correlacin de las
16 variables originales.
Las provincias con un valor ms alto para el indicador sinttico construido a partir
de este factor sern aquellas con tasas de desempleo ms elevadas.
II.3.b - Indicadores sintticos

En este apartado se presentan los indicadores sintticos que se construyen a partir de
los tres factores identificados en el apartado anterior. Para construir los cuatro indica-
dores sintticos que surgen del anlisis de factores se sigue la siguiente metodologa: i)
de cada factor se seleccionan las variables con el peso ms alto; ii) el indicador sintti-
co para el factor 1 se obtiene mediante la suma de los valores estandarizados15 de las
variables seleccionadas en el paso anterior de acuerdo con el signo de sus pesos facto-
riales; y iii) el procedimiento se repite para los dems factores.
Indicador sinttico econmico-social

La segunda columna de la Tabla 16 muestra el valor del indicador sinttico construido
a partir del factor econmico-social mientras que la tercera columna muestra la ubica-
cin en el ranking de cada provincia. Con el objetivo de facilitar la presentacin se su-
pone un valor de 100 para la Ciudad de Buenos Aires. Las que tienen mejor ubicacin
son cuatro provincias de la regin patagnica, tres provincias de la regin pampeana y
la Ciudad de Buenos Aires que tiene el mejor desempeo econmico-social. Las que
muestran el desempeo econmico-social menos satisfactorio son cuatro provincias del
noreste y cuatro provincias del noroeste. Las restantes 8 provincias tienen un desempe-
o econmico-social intermedio.
El indicador sinttico econmico-social puede descomponerse en dos componen-
tes (Tabla 17): i) un indicador econmico empleando las variables exportaciones per
cpita, consumo de energa elctrica per cpita, tasa de actividad y tasa de empleo; y ii)
15
Debido a que estn expresadas en unidades diferentes, para la construccin de los indicadores sintticos,
las variables se estandarizan de manera tal que su media sea cero y su desvo estndar sea uno. El valor
estandarizado de una variable X se obtiene empleando la frmula ( X i X ) S X donde Xi es la observa-
cin i de la variable X; X es la media de la variable X; y SX es el desvo estndar de la variable X.
34
un indicador social empleando las variables mortalidad infantil, tasa de analfabetismo,

tasa neta de escolarizacin secundaria, hacinamiento del hogar, tipo de vivienda, con-
diciones sanitarias, coeficiente de Gini, tasa de incidencia de la pobreza y calidad edu-
cativa. Se observa que, en trminos generales, las provincias con mejor desempeo
econmico muestran al mismo tiempo un mejor desempeo social.
Tabla 16 Indicador sinttico econmico-social Cuando se analiza el valor
Valor que toma este indicador sinttico
Provincia Ranking se observa que la diferencia entre
indicador
Ciudad de Buenos Aires 100 1 el valor mximo, correspondiente
Santa Cruz 123 2 a la Ciudad de Buenos Aires, y el
Chubut 148 3 valor mnimo, correspondiente a
La Pampa 153 4
Formosa, es de una magnitud
Tierra del Fuego 155 5
Neuqun 159 6
considerable: la primera muestra
Buenos Aires 162 7 una situacin econmico-social
Santa Fe 166 8 medida por este indicador que es
Crdoba 172 9 tres veces superior a la de la se-
Ro Negro 176 10 gunda. Estas diferencias se obser-
Mendoza 178 11 van tanto en el componente eco-
Entre Ros 193 12
nmico como en el componente
San Luis 196 13
Catamarca 207 14
social de este indicador.
San Juan 209 15
Cuando se comparan las
Tucumn 212 16
La Rioja 216 17
ubicaciones en el componente
Salta 245 18 econmico y en el componente
Jujuy 255 19 social se observa que tres provin-
Misiones 257 20 cias cambian su ubicacin en al
Corrientes 261 21 menos seis lugares: i) Crdoba se
Santiago del Estero 265 22 ubica 13 en el ranking econmico
Chaco 288 23
y 6 en el social (-7); ii) Ro Negro
Formosa 301 24
se ubica 5 en el ranking econmi-
co y 12 en el social (+7) y iii) Ca-
tamarca se ubica 10 en el ranking
econmico y 16 en el social (+6).
Debido a que el factor econmico-social capta gran parte de la varianza muestral
de los 16 indicadores considerados gran parte del anlisis posterior se basa en el indi-
cador sinttico econmico-social. Al mismo tiempo las variables incluidas en este indi-
cador sinttico permiten una caracterizacin econmico-social de las provincias argen-
tinas que abarca diversos aspectos.
35
Tabla 17 Descomposicin del indicador sinttico econmico-social

Componente econmico Componente social
Valor Valor
Provincia Ranking Provincia Ranking
indicador indicador
Ciudad de Buenos Aires 100 1 Ciudad de Buenos Aires 100 1
Santa Cruz 103 2 Santa Cruz 132 2
Chubut 104 3 La Pampa 143 3
Neuqun 141 4 Tierra del Fuego 154 4
Ro Negro 157 5 Buenos Aires 155 5
Tierra del Fuego 157 6 Crdoba 157 6
La Pampa 178 7 Santa Fe 158 7
Buenos Aires 181 8 Chubut 167 8
Santa Fe 185 9 Neuqun 167 9
Catamarca 191 10 Mendoza 170 10
Mendoza 197 11 Entre Ros 182 11
San Luis 201 12 Ro Negro 184 12
Crdoba 209 13 San Luis 194 13
San Juan 219 14 San Juan 205 14
La Rioja 220 15 Tucumn 205 15
Entre Ros 221 16 Catamarca 214 16
Salta 225 17 La Rioja 214 17
Tucumn 229 18 Jujuy 249 18
Misiones 246 19 Salta 253 19
Corrientes 254 20 Misiones 261 20
Chaco 261 21 Corrientes 264 21
Santiago del Estero 263 22 Santiago del Estero 266 22
Jujuy 269 23 Chaco 299 23
Formosa 290 24 Formosa 307 24
Indicador sinttico de mercado laboral

La Tabla 18 muestra que en este indicador aparecen mejor ubicadas en el ranking las
provincias de La Pampa, Ro Negro, Neuqun y la Ciudad de Buenos Aires que son,
por lo tanto, provincias con mayores tasas de actividad, empleo y delincuencia y mayor
densidad poblacional. Las provincias con ubicacin ms desfavorable son Formosa,
Santiago del Estero, Jujuy y Misiones.
Indicador sinttico de tasa de desempleo

Por tratarse de un indicador construido a partir de una nica variable su comportamien-
to es idntico al descripto anteriormente para la tasa de desempleo.
La tasa de desempleo ms baja se observa en Santa Cruz mientras que la ms alta
se observa en Santa Fe.
36
Tabla 18 Indicadores sintticos laborales

Indicador sinttico de mercado laboral Indicador sinttico de tasa de desempleo
Valor Valor
Provincia Ranking Provincia Ranking
indicador indicador
Formosa 21 1 Santa Cruz 53 1
Santiago del Estero 27 2 Misiones 73 2
Jujuy 28 3 San Luis 88 3
Misiones 29 4 Mendoza 92 4
Corrientes 30 5 Santiago del Estero 94 5
La Rioja 33 6 La Rioja 97 6
Chaco 33 7 Formosa 98 7
Tucumn 34 8 Tierra del Fuego 98 8
Entre Ros 35 9 Ro Negro 99 9
San Luis 35 10 Ciudad de Buenos Aires 100 10
Catamarca 37 11 La Pampa 104 11
Salta 38 12 Chubut 107 12
Chubut 38 13 San Juan 108 13
Santa Fe 40 14 Chaco 108 14
San Juan 41 15 Crdoba 112 15
Crdoba 41 16 Neuqun 113 16
Buenos Aires 42 17 Entre Ros 116 17
Tierra del Fuego 44 18 Salta 121 18
Santa Cruz 49 19 Corrientes 126 19
Mendoza 50 20 Catamarca 129 20
La Pampa 52 21 Tucumn 130 21
Ro Negro 53 22 Buenos Aires 131 22
Neuqun 55 23 Jujuy 134 23
Ciudad de Buenos Aires 100 24 Santa Fe 135 24
II.3.c - Evolucin temporal

Con el fin de analizar la evolucin temporal de la situacin relativa de las provincias
argentinas resulta de inters comparar los resultados presentados ms arriba con los
obtenidos por Nuez Miana (1972). Este autor ordena a las provincias argentinas se-
gn su desarrollo econmico relativo a partir de la construccin de un indicador bsico
utilizando las siguientes tres variables: i) calidad de la vivienda (1960); ii) automviles
per cpita (1970); y iii) calidad de los recursos humanos (1960).
Por los motivos mencionados ms arriba la clasificacin de las provincias del tra-
bajo citado se compara con la que se obtiene del indicador sinttico econmico-social.
La Tabla 19 muestra ambas clasificaciones.
37
Tabla 19 Comparacin ordenamientos de provincias
Ranking Nuez Ranking

Provincia Provincia
Miana (1972) econmico social
AVANZADAS
Buenos Aires 1 Santa Cruz 1
Santa Fe 2 Chubut 2
Crdoba 3 La Pampa 3
Mendoza 4 Neuqun 4
ESPECIALES
Chubut 5 Buenos Aires 5
Santa Cruz 6 Santa Fe 6
La Pampa 7 Crdoba 7
Ro Negro 8 Ro Negro 8
INTERMEDIAS
San Juan 9 Mendoza 9
San Luis 10 Entre Ros 10
Entre Ros 11 San Luis 11
Neuqun 12 Catamarca 12
Tucumn 13 San Juan 13
Salta 14 Tucumn 14
REZAGADAS
La Rioja 15 La Rioja 15
Catamarca 16 Salta 16
Corrientes 17 Jujuy 17
Jujuy 18 Misiones 18
Misiones 19 Corrientes 19
Chaco 20 Santiago del Ester 20
Santiago del Ester 21 Chaco 21
Formosa 22 Formosa 22
Cuando se comparan los resultados de ambos trabajos se observa que las provin-
cias que mejoran su posicin relativa son Neuqun (-8), Santa Cruz (-5), La Pampa (-4)
y Catamarca (-4), mientras que las provincias que empeoran su posicin relativa son
Mendoza (+5), Buenos Aires (+4), Santa Fe (+4), Crdoba (+4) y San Juan (+4).
Tambin se observa que, a excepcin de Catamarca, las provincias clasificadas
como rezagadas por Nuez Miana (1972) son las que muestran el peor desempeo
econmico-social: Formosa, La Rioja, Corrientes, Jujuy, Misiones, Chaco y Santiago
del Estero. Tanto las provincias avanzadas como las especiales en la clasificacin de
Nuez Miana (1972) aparecen en las mejores ubicaciones del indicador sinttico eco-
nmico-social: Ro Negro, La Pampa, Chubut, Santa Cruz, Mendoza, Crdoba, Santa
Fe y Buenos Aires. Las provincias de San Juan, Entre Ros, San Luis y Tucumn apa-
recen en posiciones intermedias en ambas clasificaciones. Las provincias que cambian
de ubicacin en una y otra clasificacin son: Catamarca, Salta y Neuqun. De estas tres
provincias slo Neuqun muestra un importante cambio en su ubicacin relativa luego
de transcurridos ms de 30 aos.
38
II.3.d - Convergencia
En este apartado se analiza la hiptesis de convergencia de las variables empleadas en
la construccin del indicador sinttico econmico-social. Con este objetivo se utiliza
informacin para los aos 1980, 1991 y 2001 de las siguientes variables: tasa de morta-
lidad infantil, tasa de analfabetismo, tasa neta de escolarizacin secundaria, hacina-
miento del hogar, tipo de vivienda, condiciones sanitarias, exportaciones per cpita,
consumo de energa elctrica per cpita, tasa de empleo, tasa de actividad, tasa de des-
empleo y tasa de delincuencia. Tambin se construyen versiones comparables de los
componentes econmico y social del indicador sinttico econmico-social para los
aos 1991 y 2001.
Existe convergencia si las provincias que parten de un nivel inicial menor mues-
tran tasas de crecimiento ms elevadas. De esta manera las provincias ms rezagadas
alcanzarn a las ms avanzadas. La idea detrs del concepto de convergencia es rela-
cionar estadsticamente el valor inicial de la variable con su tasa de crecimiento. Se
dice que existe convergencia si la relacin entre nivel inicial y tasa de crecimiento es
negativa. En la Tabla 20 se presentan los resultados que arrojan las estimaciones para
1980-1991, 1991-2001 y 1980-2001.
Tabla 20 Anlisis de convergencia

1980-1991 1991-2001 1980-2001
Variable
Coef. t Coef. t Coef. t
Tasa mortalidad infantil -0,006 -3,18 -0,004 -0,68 -0,003 -1,59
Tasa de analfabetismo 0,008 3,71 0,004 2,02 0,007 3,82
Tasa neta de escolarizacion secundaria -0,014 -3,54 -0,006 -5,62 -0,026 -6,87
Hacinamiento del hogar -0,277 -6,99 -0,003 -0,87 -0,017 -2,46
Tipo de vivienda -0,222 -2,14 -0,023 -2,22 -0,023 -0,80
Condiciones sanitarias -0,450 -2,26 -0,036 -1,43 -0,108 -2,36
Exportaciones per cpita -0,023 -1,02
Consumo energia elctrica per cpita 0,000 -1,63
Tasa de actividad -0,004 -0,96
Tasa de empleo 0,001 0,31
Tasa de desempleo -0,340 -4,05
Tasa de delincuencia -0,005 -2,37
Componente econmico ind. sinttico 0,000 0,00
Componente social ind. sinttico 0,000 0,00
Los casos en que no puede rechazarse la hiptesis de convergencia son los si-
guientes: tasa de mortalidad infantil para 1980-1991; tasa neta de escolarizacin se-
cundaria para 1980-1991, 1991-2001 y 1980-2001; hacinamiento del hogar para 1980-
1991 y 1980-2001; condiciones sanitarias para 1980-1991 y 1980-2001; tipo de vi-
vienda para 1980-1991 y 1980-2001; tasa de desempleo para 1991-2001; y tasa de de-
lincuencia para 1991-2001.
Las variables que se emplean para aproximar el nivel de actividad muestran el
signo esperado bajo la hiptesis de convergencia pero no resultan estadsticamente sig-
nificativas. Los componentes econmico y social del indicador sinttico econmico-
social no muestran convergencia entre los aos 1991 y 2001.
39
II.4 - Conclusiones
Las 24 provincias argentinas pueden clasificarse, empleando el indicador sinttico eco-
nmico-social, en tres grupos: Rezagadas, Intermedias, y Avanzadas. En cada uno de
los grupos se incluyen las siguientes provincias:
Avanzadas: Ciudad de Buenos Aires, Santa Cruz, Chubut, La Pampa, Tierra
del Fuego, Neuqun, Buenos Aires y Santa Fe.
Intermedias: Crdoba, Ro Negro, Mendoza, Entre Ros, San Luis, Catamarca,
San Juan y Tucumn.
Rezagadas: La Rioja, Salta, Jujuy, Misiones, Corrientes, Santiago del Estero,
Chaco y Formosa.
Esta clasificacin de las provincias se compar con la realizada por Nuez Mia-
na (1972). Los resultados muestran que, a excepcin de tres provincias, los ordena-
mientos obtenidos en uno y otro trabajo no cambian de manera significativa. Consis-
tente con esto se rechaza la hiptesis de convergencia econmico-social de las provin-
cias argentinas en el perodo 1980-2001. No puede rechazarse, en cambio, la hiptesis
de convergencia de algunos indicadores sociales, como mortalidad infantil, tasa neta de
escolarizacin secundaria, hacinamiento del hogar, condiciones sanitarias y tipo de
vivienda. De aqu se desprende que en el perodo 1980-2001 se observa convergencia
para algunos de los indicadores sociales al mismo tiempo que ninguno de los indicado-
res econmicos muestra convergencia.
40
CAPTULO III LA TEORA ECONMICA DEL FEDERALISMO FISCAL
III - La teora econmica del federalismo fiscal

16
Alberto Porto
L a teora tradicional del federalismo fiscal estudia los problemas de asignacin de

funciones (gastos) y fuentes de financiamiento entre los distintos niveles de go-
bierno. Tambin es central en esa teora el estudio de los mecanismos de coordinacin
de decisiones fiscales, que comprenden principalmente a las transferencias interguber-
namentales y a los mecanismos de control de los gobiernos locales en determinadas
acciones fiscales las ms importantes son el endeudamiento y el cumplimiento de las
condiciones bajo las que el gobierno central les transfiere fondos o les regula algunas
de sus actividades.17
En tiempos recientes la visin tradicional del federalismo fiscal se ha expan-
dido ms all del estudio de la organizacin vertical ms eficiente del gobierno,
incorporando el valor participacin poltica como objetivo rival o competitivo de la
eficiencia. Determinar qu estructura de gobierno centralizada o descentralizada-
es la ms adecuada para el logro de esos dos objetivos es el punto de partida de esta
seccin.
Es til comenzar definiendo cul es el significado de estructuras polticas centra-
lizadas y descentralizadas. Siguiendo a Inman y Rubinfeld (1997a), la clasificacin se
hace en base a dos clusulas constitucionales. La primera es la alternativa de organizar
el gobierno como una estructura monoltica o con ms de un nivel. Esta decisin de
particin divide a la Nacin (y a sus habitantes) en provincias; esta es la divisin pol-
tico-territorial de la Nacin. La segunda es la decisin de asignacin de responsabili-
dades fiscales a cada nivel de gobierno.18
Si la Constitucin crea provincias y les asigna responsabilidades para decidir pol-
ticas de gastos e impuestos, se trata de un gobierno descentralizado. En cambio, si slo
crea un gobierno nacional, o si existiendo las provincias, todo el poder de decisin en
materia fiscal se asigna al gobierno nacional, se trata de un gobierno centralizado. La
Figura 1 resume los conceptos anteriores.
16
Se agradece el aporte y los comentarios de Diego Fernndez Felices y Gonzalo Fernndez.
17
Algunos autores incluyen tambin dentro de la problemtica del federalismo fiscal la distribucin pti-
ma de la poblacin entre jurisdicciones. Dicha cuestin se encuentra interrelacionada con la distribucin
de funciones entre distintos niveles de gobierno ya que, por un lado, la distribucin de funciones en parte
determina cmo se mueven las personas entre jurisdicciones; y por otro lado, la movilidad de las personas
como respuesta a las polticas fiscales determina en parte cmo deberan asignarse las funciones entre
jurisdicciones.
18
En esta seccin se enfatizan las decisiones fiscales, pero la dimensin no fiscal es tan o ms importante.
41
Figura 1 Estructuras centralizadas y descentralizadas

Particin (poltico-territorial)
Si No
Poder de decisin de las Si DESCENTRALIZADO

provincias sobre las polticas CENTRALIZADO
de gastos e impuestos
No CENTRALIZADO
La Constitucin Nacional Argentina establece la forma descentralizada (art. 1, 5,

121 a 125).19 20 Es interesante notar que mientras existieron Territorios Nacionales
haba particin, pero las jurisdicciones no tenan poder de decisin sobre las polticas
de gastos e impuestos, que quedaban en manos del Congreso Nacional (ex art. 67 inc.
15; actual art. 75 inc. 15).21 La eleccin de la forma centralizada-descentralizada afec-
ta a dos objetivos que son valuados positivamente: la participacin poltica y la efi-
ciencia econmica.22
III.1 - Participacin poltica

La participacin poltica incluye todas las acciones de los ciudadanos con el objeto de
influir en los resultados polticos. Es posible agrupar a los beneficios resultantes de la
participacin poltica en tres categoras:
el instrumental o utilitario, que asegura que el gobierno maximice la utilidad
agregada y proteja a los ciudadanos de los abusos de los polticos y/o burcratas;
el educativo,23 que resulta del aprendizaje de las personas para evaluar y
computar no slo sus propios intereses, sino tambin los del conjunto de la
sociedad; y
19
La Nacin Argentina se form con catorce provincias. Hacia 1960 la mayora de los Territorios Nacio-
nales se haban convertido en provincias, llegando en nmero a 22. Tierra del Fuego fue la ltima provin-
cia creada (1990). La Capital Federal se transform en Ciudad Autnoma en 1994. En la actualidad no
existen ms Territorios Nacionales.
20
Adems de los gobiernos nacional y provinciales, la Constitucin crea un tercer nivel, las Municipalida-
des, pero su organizacin queda dentro del poder de decisin de las provincias (art. 5).
21
Es atribucin del Congreso Nacional determinar por una legislacin especial la organizacin, adminis-
tracin y gobierno que deben tener los territorios nacionales, que queden fuera de los lmites que se asig-
nen a las provincias
22
La tercera virtud social a tener en cuenta en la eleccin de la estructura poltica es la proteccin de los
derechos de los ciudadanos. Esta dimensin no se trata en este captulo. Se supone implcitamente que
esos derechos estn protegidos de la misma forma por los gobiernos centralizados y descentralizados.
23
Segn Olivera (1977) el efecto educativo de formas alternativas de organizacin econmica era impor-
tante en las ideas prevalecientes durante el siglo XIX y comienzos del siglo XX. Por ejemplo, uno de los
argumentos principales del liberalismo clsico consista en que la libertad econmica desarrolla las capa-
cidades individuales en una medida que nunca pueden lograr los sistemas estatistas. La libertad econmica
estimula la iniciativa y la invencin, fomenta el sentido de responsabilidad, hace a los hombres ms acti-
vos, alertas y providentes. Tambin las doctrinas socialistas del siglo pasado en gran parte se basaban so-
bre los efectos educativos de la organizacin econmica. El socialismo descentralizado de Fourier y otros
autores de la poca aspiraba, sobre todo, a establecer hbitos de cooperacin y sentimientos de solidaridad
social que, a su juicio, eran destruidos por la competencia. Todos estos sistemas consideraban que el pro-
ducto ms valioso de la organizacin econmica es el hombre mismo, y que los mritos o ventajas respec-
42
el de consumo o utilidad directa que se obtiene por el hecho de participar en la

actividad poltica.
El nivel de participacin poltica en la sociedad, que resulta de ponderar la in-
fluencia y el esfuerzo de los ciudadanos, depende de:
las instituciones polticas formales e informales (existe menor participacin
poltica en una dictadura que en una democracia);
la estructura federal de los gobiernos (se supone, en general, que la participa-
cin poltica es mayor cuanto mayor es la descentralizacin); y
los poderes en los que se organiza el gobierno (habr mayor participacin pol-
tica en las legislaturas que en el ejecutivo).
La literatura sugiere que cuanto mayor particin (estructura multinivel, con uni-
dades de gobierno pequeas) y mayores responsabilidades asignadas a los gobiernos
locales democrticos, mayor ser la participacin poltica.24
III.2 - Eficiencia econmica

La otra variable relevante para la eleccin de la estructura de gobierno es la eficiencia
econmica. Las dos dimensiones de la eficiencia que interesan en el anlisis de la es-
tructura gubernamental son: la eficiencia intrajurisdiccional, o sea, la maximizacin de
la utilidad en cada comunidad; y la eficiencia interjurisdiccional, o sea, la asignacin
eficiente de las personas y del capital a las distintas jurisdicciones del pas. Estas dos
dimensiones determinan el tamao ptimo de una jurisdiccin (Figura 2). A mayor ta-
mao, menor adaptacin de la oferta de bienes pblicos locales a la demanda de los
ciudadanos; a mayor tamao, mayor posibilidad de internalizar las externalidades inter-
jurisdiccionales.
tivos de los sistemas econmicos deben juzgarse especialmente por sus efectos sobre la capacidad y la
moralidad individuales.
24
Bird (1996) sostiene que la descentralizacin es intrnsecamente buena porque institucionaliza la parti-
cipacin de los afectados por las decisiones locales. Para evidencia emprica sobre la asociacin positiva
entre participacin poltica y descentralizacin ver, entre otros, Huther y Shah (1996) e Inman y Rubinfeld
(1997a). Stigler (1957), en un artculo pionero, justifica la presencia de gobiernos locales basndose en dos
principios: que un gobierno representativo funciona mejor cuanto ms cercano est de su electorado, y que
subconjuntos de personas dentro de un pas tienen derecho a votar por diferentes tipos y cantidades de
servicios pblicos. Dichos principios implican que las decisiones deben tomarse al nivel de gobierno ms
bajo compatible con los objetivos de eficiencia econmica y equidad distributiva.
43
Figura 2 Eficiencia interjurisdiccional e intrajurisdiccional
Jurisdiccin A Jurisdiccin B
Eficiencia interjurisdiccional Eficiencia intrajurisdiccional

- Provisin eficiente de bienes pblicos - Provisin de la cantidad eficiente de los bienes
nacionales o con fuertes externalidades pblicos locales en jurisdicciones de tamao
interjurisdiccionales. eficiente.
- La posibilidad de internalizar las externalidades - El control de los polticos y burcratas es mayor

es mayor cuanto mayor es el tamao de la cuanto menor es el tamao de la jurisdiccin
jurisdiccin. (entre otras razones por mayor informacin y ms
mecanismos de control a disposicin de los
- El control de los polticos y burcratas es menor ciudadanos).
cuanto mayor es el tamao de la jurisdiccin
(problemas de informacin y mecanismos de
control).
INFORMACION: es ms fcil de obtener e interpretar

cuando se refiere a un bien pblico local (p.ej. recoleccin
de residuos) comparado con uno nacional (p.ej. control
macroeconmico).
Para que se cumpla la condicin de eficiencia intrajurisdiccional la oferta de los

bienes pblicos locales debe adaptarse a la demanda de la comunidad, proveyendo la
cantidad eficiente. Esto se logra cuando se cumple la condicin samuelsoniana de igua-
lacin de la suma de las tasas marginales de sustitucin con el precio relativo o tasa
marginal de transformacin. El tamao eficiente de la comunidad resulta para el nivel
de poblacin para el cual el costo medio de provisin de los bienes es mnimo.25 Es
probable que para cada bien pblico local exista un tamao ptimo distinto de la po-
blacin y esto significara, en teora, un nivel de gobierno separado para la provisin de
cada bien. Los costos fijos, los costos de toma de decisiones colectivas y los de admi-
nistracin ponen un lmite al nmero de gobiernos locales que, debido a esos costos, se
organizarn para proveer canastas de bienes. Para un nivel dado de gobierno (provin-
cias, municipalidades), por distintas razones que van desde lo histrico hasta la dota-
cin de tierra y recursos naturales, existirn jurisdicciones de distinto tamao, ofre-
ciendo canastas diferentes de bienes. En el caso normal se espera que la variedad de
bienes provistos dependa positivamente del tamao de la poblacin.26
La informacin disponible y los mecanismos de control de la comunidad, para
que se respeten las preferencias locales y los bienes se provean al mnimo costo, son
mayores en comunidades pequeas.
La eficiencia interjurisdiccional requiere que las personas y el resto de los factores
productivos se asignen eficientemente entre las regiones.
25
Para su cumplimiento se requiere que los bienes pblicos locales sean congestionables y/o que la pro-
ductividad marginal del trabajo sea decreciente. Para ms detalle, ver la seccin III.5 -.
26
Este es el efecto zoo de Oates (1988). La denominacin se refiere a que slo tienen zoolgico (o mu-
seos, salas de concierto, orquestas) las jurisdicciones que tienen un tamao mnimo de la poblacin.
44
En varias situaciones la libre movilidad no conduce a la distribucin eficiente

dentro del territorio nacional. Por ejemplo, si las regiones difieren en la dotacin de un
factor fijo y el trabajo es un factor perfectamente mvil, habr ms poblacin en la re-
gin con mayor cantidad del factor fijo. Si la renta de ese factor es, en trminos per
cpita, mayor en la regin en la que es ms abundante, y si se distribuye igualitaria-
mente dentro de cada regin, la poblacin migrar hasta igualar los productos medios
del trabajo (para maximizar utilidades) y no los productos marginales (para maximizar
la produccin). En este caso el gobierno central debera capturar toda la renta del factor
fijo y distribuirla igualitariamente en todo el territorio nacional. Aun si ese fuera el ca-
so, si existen bienes pblicos locales, como hay ms poblacin en una regin que en la
otra, el bien pblico sera ms barato en la primera regin, el impuesto por trabajador
sera menor y nuevamente la libre migracin llevara a un resultado ineficiente. El go-
bierno central tendra que intervenir en el financiamiento del bien pblico gravando a
los trabajadores de la regin ms poblada, para subsidiar a los de la otra regin.27
Adems de este tipo de intervencin del gobierno central, se requerir tambin la
provisin de aquellos bienes con fuertes externalidades territoriales. La posibilidad de
internalizar las externalidades interjurisdiccionales es mayor cuanto mayor es el tama-
o de la comunidad. Estas externalidades sern muy importantes en bienes tales como
el control macroeconmico, la distribucin del ingreso y, en general, aquellos con be-
neficios para un mbito territorial mayor que el de las jurisdicciones locales.28
Para las actividades que se centralizan la posibilidad de control de las influencias
polticas y burocrticas por parte de la comunidad es menor y de esa forma es mayor la
posibilidad de comportamientos leviatnicos.
Resumiendo, los objetivos de participacin poltica y eficiencia econmica intra-
jurisdiccional favorecen la eleccin de formas de gobierno descentralizadas. El objeti-
vo de eficiencia econmica interjurisdiccional, en cambio, favorece la centralizacin.
En este punto resulta de inters hacer una reflexin sobre el marco terico en el
que se desarrolla la teora tradicional del federalismo, dentro de la teora normativa de
las finanzas pblicas. Segn esta teora, el objetivo de la intervencin del gobierno en
la economa es la maximizacin del bienestar social, que se traduce en la consecucin
de la eficiencia y la equidad (dejando de lado por el momento las cuestiones relativas a
la estabilizacin). Este objetivo implica reglas de decisin simples de describir, pero
difciles de implementar, an en un contexto plenamente centralizado. Es lgico espe-
rar que la existencia de una estructura federal de gobierno complique tanto la teora
como la aplicacin de las reglas de decisin pblicas, debido a que ms de un gobierno
pasara a tener jurisdiccin sobre un mismo individuo en la sociedad. Ello implica po-
tenciales inconsistencias e incompatibilidades que surgiran naturalmente si cada go-
bierno intentara comportarse siguiendo reglas similares a las derivadas de la existencia
de un slo gobierno. Es decir, si se supone que cada gobierno autnomo formula su
27
Para ms detalle, ver la seccin III.5.
28
Para los bienes con externalidades interjurisdiccionales, la centralizacin no es la nica cura. Depen-
diendo del tipo de externalidad y de la elasticidad de la funcin de beneficio marginal, se pueden utilizar
mandatos sobre cantidades o subsidios sobre el precio del bien. Por ejemplo, si el gobierno central quiere
asegurar una cierta cantidad de un bien en una comunidad local, un subsidio por unidad del bien implicar
un costo menor que el mandato si la funcin de beneficio marginal es elstica.
45
propia funcin de bienestar social que intenta maximizar (la extensin natural del mo-
delo normativo con un solo nivel de gobierno al caso de una estructura federal de go-
biernos) la posibilidad de que no existan conflictos de objetivos entre distintos niveles
de gobierno (o entre gobiernos a un mismo nivel de la estructura federal) es prctica-
mente nula, tanto en contextos de poblacin mvil como inmvil. La literatura terica
del federalismo fiscal ha intentado simplificar dicho problema de diseo de la estructu-
ra federal ptima, suponiendo que solamente el nivel ms alto de gobierno posee una
funcin de bienestar social. Esto implica que los niveles inferiores de gobierno se debe-
ran ocupar exclusivamente de cuestiones asignativas, dejando la tarea distributiva en
manos del gobierno central. Si bien este enfoque simplifica el anlisis en gran medida,
no deja de ser poco satisfactorio, ya que implica en ltima instancia que solamente el
gobierno nacional cuenta con identidad poltica propia.29
Por otro lado, muchos modelos tericos de federalismo fiscal se formulan en un
contexto de first best, que permite (como es sabido) aprovechar la separacin de las
cuestiones asignativas y distributivas (la llamada dicotomizacin eficiencia-equidad).
Esto no sera posible en un contexto de second best.
La pregunta fundamental que surge cuando se combina el supuesto de un ambien-
te first best con el supuesto de que solamente el gobierno central posee una funcin de
bienestar social es la siguiente: cul es la ventaja (si es que existe alguna) de poseer
una estructura federal de gobierno por sobre una centralizada? Es decir, si el gobierno
central puede hacerlo todo (es decir, maximizar la funcin de bienestar para toda la
sociedad restringido solamente por una funcin de produccin agregada para la eco-
noma) qu es lo que puede agregar la presencia de gobiernos locales al bienestar de
la sociedad? La respuesta, casi obvia, es nada.
Resulta entonces que todos los argumentos dados por la literatura terica del fede-
ralismo fiscal a favor de la existencia y los roles de niveles inferiores de gobierno en la
estructura federal son correctos, pero en contextos de second best. Por ejemplo, el teo-
rema de la descentralizacin de Oates plantea como una restriccin adicional del mode-
lo la uniformidad del nivel de algn servicio pblico por parte del gobierno central.
Esto hace que nunca pueda obtenerse, con preferencias heterogneas entre consumido-
res, el mismo nivel de utilidad que con diferentes jurisdicciones locales ofreciendo dis-
tintos niveles de servicios pblicos. Pero esta restriccin de uniformidad a nivel nacio-
nal convierte el problema en uno de second best. El mismo tipo de argumento puede
plantearse para advertir que la justificacin de la existencia de gobiernos locales est
basada en cuestiones de tipo informativo; o sea, que los gobiernos locales tienen acceso
a mejor informacin acerca de las preferencias de sus ciudadanos que el gobierno cen-
tral. Tambin en estos casos se est considerando una restriccin adicional que con-
vierte el problema en uno de second best.
29
De acuerdo con la teora normativa, la posibilidad de realizar ponderaciones distributivas es el nico
elemento que un cierto nivel de gobierno aporta al anlisis de decisiones polticas colectivas. Sin esta pro-
piedad no sera posible explicar la existencia de un gobierno local autnomo. Pauly (1976) desarrolla un
modelo basado en la nocin de redistribucin de ingreso Pareto ptima, en el que bajo ciertas condiciones,
las redistribuciones a nivel de gobiernos locales son ptimas. Sobre este tema, ver tambin Bird (1995).
46
III.3 - La frontera del federalismo

Los objetivos de participacin poltica y eficiencia econmica pueden no ser conflicti-
vos en ciertos intervalos. En otros, la mayor centralizacin puede ser favorable a la
eficiencia econmica, pero impactar negativamente en la participacin poltica. En este
caso no hay una estructura poltica dominante. La eleccin resulta de la ponderacin
que se otorgue a la participacin poltica y a la eficiencia econmica en la funcin ob-
jetivo de la comunidad. La frontera del federalismo de Inman y Rubinfeld (1997a)
muestra estas relaciones (Figura 3).
El eje de las abcisas mide
Figura 3 La frontera del federalismo la participacin poltica con un
EE
ndice que pondera la influencia
F y el esfuerzo poltico que reali-
zan los ciudadanos. En el eje de
C las ordenadas se mide un ndice
de eficiencia econmica. El
punto C corresponde a una es-
F' tructura totalmente centralizada
(gobierno unitario) y el punto D
D a una totalmente descentralizada
(no existe gobierno). A partir de
PP C hasta F, una mayor descentra-
lizacin permite obtener ganan-
cias de eficiencia econmica -las derivadas, por ejemplo, del teorema de la descentrali-
zacin- y de participacin poltica -por la posibilidad de participar ms activamente en
la eleccin no slo de candidatos nacionales, sino tambin provinciales y municipales,
tener mayores incentivos para esforzarse en generar iniciativas y controlar a los polti-
cos, etc. Lo mismo ocurre de D hasta F', cuando la sociedad sale del estado de anarqua
-las ganancias resultan de escapar del estado de naturaleza y contar con un gobierno
que provea un conjunto de bienes pblicos que posibilite vivir en sociedad. La frontera
con conflicto de objetivos es FF'; la mayor participacin poltica slo puede lograrse a
costa de menor eficiencia econmica. Un ejemplo se da en el caso en el que la mayor
descentralizacin (que posibilita una mayor participacin poltica) genera externalida-
des fiscales. Las preferencias de la sociedad determinan el punto concreto sobre FF' y a
ese punto le corresponden determinadas instituciones polticas y una cierta estructura
fiscal.
Descentralizacin, autonoma local y responsabilidad fiscal local (local accoun-
taiblity) son tres conceptos claves en la problemtica de los gobiernos locales. Al estu-
dio de estos conceptos est dirigida la seccin siguiente.
III.4 - Descentralizacin, autonoma local y responsabilidad local30

Los conceptos de descentralizacin, autonoma local y responsabilidad local o rendi-
cin de cuentas local (local accountability) son claves en el debate sobre gobiernos
30
Ver Owens y Norregaard (1991).
47
locales. Por esta razn es importante definirlos y medirlos con precisin. Las principa-
les relaciones se resumen en la Figura 4.
La autonoma local se refiere al poder de decisin de los gobiernos locales en
cuanto a gastos y su financiamiento. La principal razn para la autonoma local es alen-
tar la responsabilidad local o rendicin de cuentas local. El electorado de la municipa-
lidad o de la provincia puede influir en las canastas de bienes locales e impuestos,
promoviendo la asignacin eficiente de los recursos y la minimizacin de costos. Los
polticos y burcratas estarn controlados por el electorado y tendrn que rendir cuen-
tas a la poblacin local que los elige. Este es el principal argumento para la descentrali-
zacin fiscal.
La autonoma total con correspondencia fiscal media perfecta y rendicin de
cuentas nicamente al electorado local representa un caso extremo. Por varias razones
(entre otras, el manejo macroeconmico, la eliminacin de trabas al comercio interju-
risdiccional, la equidad y los gastos nacionales prioritarios) la autonoma local est li-
mitada en cuanto a los recursos propios y los gastos. El gobierno central cubrir con
transferencias parte del presupuesto local y mandar gastar en determinados bienes.
Este escenario, que origina correspondencia fiscal media imperfecta, es compatible con
distintas formas de autonoma local.31
En primer lugar la autonoma local se puede definir en cuanto a recursos propios.
La mxima (mnima) autonoma corresponde a la situacin en la que el gobierno local
puede (no puede) elegir bases y alcuotas de los impuestos. En una situacin intermedia
el gobierno local tiene autonoma para fijar las alcuotas sobre bases definidas por el
gobierno central.
El tipo de transferencias permite definir otra dimensin de la autonoma local. En
los impuestos coparticipables el gobierno nacional fija las bases y las alcuotas de mo-
do que no existe autonoma local. Pero los gobiernos locales pueden influir en algunos
casos en el tamao de la transferencia, o sea, en el reparto de la recaudacin total; por
ejemplo, si la transferencia es con contrapartida local y abierta en cuanto a monto (por
cada peso gastado por el gobierno local, el gobierno nacional aporta x pesos). En otros
casos los gobiernos locales no pueden influir en el monto a recibir, ya que ste est
fijado por Ley, sea una suma fija o un porcentaje de la recaudacin de algn (algunos)
impuesto(s).
La decisin sobre cunto gastar y cmo gastar es la tercera dimensin de la auto-
noma local. En general, salvo en el caso de transferencias condicionadas a fines espe-
cficos, los gobiernos locales mantienen el poder de decisin sobre el gasto. La auto-
31
De acuerdo con Oates (1977a), la correspondencia fiscal perfecta resulta cuando la jurisdiccin que
determina el nivel de provisin de un bien pblico incluye precisamente el conjunto de individuos que
consumen y financian dicho bien. As, la forma ptima de federalismo para proveer un conjunto de n bie-
nes pblicos locales contiene un nivel de gobierno para cada subconjunto de la poblacin total sobre el
cual se define el consumo de cada bien. De este modo, en una situacin de first best en la que cada nivel
de gobierno posee completo conocimiento de los gustos de sus ciudadanos y cuyo objetivo sea la maximi-
zacin del bienestar, se proveer el nivel Pareto eficiente de cada bien pblico, financindolo con impues-
tos basados en el principio del beneficio. El cociente entre recursos propios de una cierta jurisdiccin y el
nivel de gasto de la misma (correspondencia fiscal media) provee una medida del apartamiento para dicha
jurisdiccin del principio de correspondencia perfecta.
48
noma puede ser amplia (aquellas funciones que no se han reservado con exclusividad
al gobierno central) o estar sujetas a restricciones de distinto tipo. La autonoma com-
prende el tipo de funciones que est a cargo del gobierno y la forma de llevarlas a cabo
produccin pblica o contratacin con el sector privado, en forma gratuita o arancela-
da, con estndares mnimos, etc.
Cada uno de estos modelos de autonoma tiene ventajas y desventajas. La auto-
noma local amplia es conveniente desde el punto de vista de la correspondencia fiscal,
pero puede originar problemas de control macroeconmico, trabas al comercio interju-
risdiccional y diferentes residuos fiscales para los habitantes de las diferentes regiones.
Con centralizacin de impuestos y transferencias fijadas por Ley se pueden evitar estos
problemas, pero aparecen los de correspondencia fiscal media imperfecta. Adicional-
mente, si las transferencias se distribuyen con arreglos ad-hoc entre el gobierno nacio-
nal y los gobiernos locales, no slo la correspondencia media sino tambin la marginal
puede desaparecer. La autonoma local restringida para enfrentar los problemas de con-
trol macroeconmico no soluciona, en general, el diferencial de residuos fiscales entre
las regiones ricas y las pobres, lo que puede provocar migraciones ineficientes de per-
sonas y del capital. Finalmente, las transferencias condicionadas a fines especficos no
respetan ninguna de las dimensiones de la autonoma local, excepto la meramente ad-
ministrativa.
El concepto de responsabilidad o rendicin de cuentas local (local accountability)
es tambin central en el debate sobre descentralizacin. Hay varias formas de rendicin
de cuentas local que son, en general, complementarias. La primera es la de correspon-
dencia fiscal que se refiere a que los recursos necesarios para financiar los gastos de-
terminados localmente estn a cargo del electorado local. Este financiamiento local le
dara claridad al proceso presupuestario y la gente elegira paquetes fiscales de gastos
conociendo los costos y pagando los precios y/o impuestos correspondientes. La idea
es dotar a los gobiernos locales con potestades tributarias de modo de financiar sus pre-
supuestos. En esta lnea se cuestionan las transferencias intergubernamentales ya que
separan las decisiones de gastar de las de recaudar y esta separacin puede alentar con-
ductas fiscales irresponsables. Sobre este punto debe distinguirse entre la correspon-
dencia fiscal media y la marginal. En tanto la marginal es la econmicamente relevante
con informacin completa (cuando el electorado local vota un peso ms de gasto debe
pagar un peso ms de impuestos, o sea, el costo total en el margen), la magnitud media
puede ser importante en tanto una gran separacin media puede originar el fenmeno
de ilusin fiscal, an cuando exista perfecta correspondencia marginal.
Una segunda forma de rendicin de cuentas local es la responsabilidad financiera
que aparece cuando parte del financiamiento proviene de transferencias del gobierno
central y se refiere a la responsabilidad de rendir cuentas ante el gobierno que otorga la
transferencia. Esta rendicin comprende la demostracin de que la transferencia se uti-
liz para los fines que fue otorgada y en las condiciones pactadas contrapartida, es-
tndares, etc.
La tercera forma son las rendiciones de cuentas de gestin (o auditoras de ges-
tin) que son complementarias de las anteriores y se refieren a la eficiencia de los go-
biernos locales. Las auditorias de gestin procuran mejorar la efectividad de los go-
biernos locales, minimizar costos y proveer la informacin agregada y desagregada que
49
posibilite la competencia por comparacin -qu bienes se proveen, con qu calidad, a

qu costos, con qu efectividad, etc.
Las tres formas de rendicin de cuentas son importantes y complementarias y el
sistema federal debera contar con medidas adecuadas y al alcance de los ciudadanos
para cada una de ellas.
III.4.a - Medidas de autonoma local, responsabilidad local y descentralizacin32

Las medidas ms usuales de autonoma local son las siguientes:
Recursos propios / gasto total (= recursos totales). Esta medida de auto-
noma es la de correspondencia fiscal media. Mide qu porcentaje del
gasto local es pagado con impuestos decididos por la autoridad local, que
asume de esa forma el costo poltico de recaudar. No tiene en cuenta que
una parte del financiamiento va transferencias se recauda en la propia ju-
risdiccin (aunque el costo poltico lo asume el gobierno central). Tam-
poco tiene en cuenta las restricciones que sobre las bases imponibles y/o
alcuotas puede imponer el gobierno central.
(Recursos propios + transferencias no condicionadas) / gasto total. Esta
medida refleja el poder de decisin en cuanto a gastos del gobierno local.
Incremento en los recursos propios / incremento en el gasto en un periodo
determinado. Refleja correspondencia fiscal marginal.
Transferencias no condicionadas / transferencias totales. Refleja el poder
de decisin en cuanto a gasto de las transferencias recibidas del gobierno
central.
Porcentaje de financiamiento local (con ahorro y endeudamiento) de la
inversin local.
Las medidas de descentralizacin fiscal ms usuales son:
Recursos propios / recursos totales de todos los niveles de gobierno.
Recursos propios / PBI.
Gasto local (decisin) / gasto total de todos los niveles de gobierno.
Gasto local (ejecucin) / gasto total de todos los niveles de gobierno.
Gasto local / PBI.
Los tipos de descentralizacin fiscal dependen de la autonoma local y de la rendi-
cin de cuentas o responsabilidad fiscal local. Por ejemplo, el gobierno central puede
otorgar una transferencia condicionada a fines especficos; si no se exige la rendicin de
cuentas, la responsabilidad financiera del gobierno local no existe y es un tipo de descen-
tralizacin distinta a la que resulta cuando hay responsabilidad financiera del gobierno
local. Con transferencias de libre disponibilidad fijadas por Ley tambin puede o no
haber obligacin de rendir cuentas (responsabilidad financiera) y el resultado son otra
vez distintas variantes de la descentralizacin fiscal. En cualquiera de esos dos casos hay
correspondencia fiscal marginal. Pero si el gobierno local puede conseguir aportes espe-
32
Ver cuantificaciones para la Argentina en el Anexo I.
50
ciales para financiar gastos adicionales o dficits presupuestarios, no es fiscalmente res-

ponsable en el margen y es otro tipo de descentralizacin fiscal.
Figura 4 Descentralizacin, autonoma local y responsabilidad local
Descentralizacin
Responsabilidad local
Autonoma local
(local accountability )
Recusos propios Transferencias Gastos 1 - Correspondencia fiscal (media, marginal)

Bases y Fijadas por el Amplia 2 - Responsabilidad financiera por las transferencias del gobierno
alcuotas gobierno central central (en caso de correspondencia media imperfecta)
Alcuotas Los gobiernos locales Restringida: (a) Total 3 - Rendicin de cuentas de gestin (facilita la competencia por
pueden influir en el (slo administran); (b) comparacin al brindar informacin sobre cantidad, calidad y costos
monto Parcial (cumplen de los servicios)
pautas)
Autonoma sobre recursos propios, transferencias y gastos

Base imponible Alcuotas Reparto Gastos
Recursos propios
Autonoma local amplia L L - L
Autonoma local restringida a la alcuota N L - L
No autonoma local N N - L
Transferencias
Fijadas por Ley (suma fija o porcentajes
N N N L
de la recaudacin de impuestos)
El monto depende del comportamiento de
los gobiernos locales (p.ej. transferencias
N N N/L L
con contrapartida, abiertas en cuanto a
monto)
Condicionada a fines especficos N N N N
III.5 - Asignacin de funciones fiscales y fuentes de financiamiento entre

niveles de gobierno
El paso siguiente es estudiar en detalle los tres temas centrales de la teora econmica
del federalismo fiscal (Figura 5). Como los bienes pblicos tienen distinta jerarqua
territorial, un tema a estudiar es qu funciones debe cumplir cada nivel de gobierno. De
esa divisin de funciones surge la estructura vertical del gasto pblico; o sea, cunto
gasta el gobierno nacional, cunto los gobiernos provinciales y cunto los gobiernos
municipales (seccin III.5.a). Una vez determinadas las funciones (y gastos) de cada
nivel de gobierno aparece el problema de asignarle los recursos para financiarlos; esto
es, la distribucin de poderes tributarios, qu impuestos recauda cada nivel de gobierno
(seccin III.5.b). Si no existe correspondencia media perfecta como consecuencia de la
distribucin de los gastos y de los impuestos, los supervits y dficits deben compen-
sarse con transferencias intergubernamentales -en general, del gobierno nacional a los
gobiernos provinciales y de stos a sus municipalidades (seccin III.5.c). Adems, co-
mo parte de los gastos que realiza cada nivel de gobierno son inversiones en bienes que
prestan servicios por varios aos (escuelas, hospitales, pavimentos, etc.) es necesario -
51
desde el punto de vista de la eficiencia econmica y de la equidad intergubernamental-,

recurrir a la deuda pblica (seccin III.5.d).
Figura 5 Estructura vertical del sector pblico
Presupuesto de funcionamiento (ingresos y gastos corrientes)
Gastos Impuestos
Gobiernos
provinciales y
Gobiernos municipales
provinciales y
municipales
Transferencias
Gobierno Nacional
Gobierno Nacional
Ahorro
Presupuesto de capital (inversiones y financiamiento)
Endeudamiento del
Inversiones del sector sector pblico
pblico
Ahorro
La teora tradicional del federalismo fiscal se ocupa de las cuestiones normativas

vinculadas con los problemas planteados ms arriba. La teora positiva (seccin III.5.e)
explora el comportamiento real de los gobiernos (lo que es versus lo que debera ser)
cuando aparecen polticos y burcratas con sus propias funciones objetivo.
III.5.a - La divisin de funciones fiscales entre niveles de gobierno
Categoras de bienes pblicos

La divisin de funciones fiscales entre niveles de gobierno es un tema central en la teo-
ra normativa del federalismo fiscal. La teora tradicional estudia esta cuestin separa-
damente de la forma de financiamiento.33
Los bienes pblicos puros -aquellos que no son rivales en el consumo y a los que no
se puede aplicar el principio de exclusin, sea por razones tcnicas o econmicas- se di-
ferencian por el mbito territorial en el que producen los beneficios. Algunos bienes, co-
mo la defensa nacional, las relaciones diplomticas con el resto del mundo y la estabili-
33
En la economa positiva, en cambio, cunto se gasta y en qu se gasta depende de la forma de financiamiento.
52
dad macroeconmica, benefician a toda la comunidad. Otros -como el alumbrado pblico

o una plaza pblica- tienen beneficios limitados a un barrio o una ciudad. El principio
econmico es que los bienes pblicos locales deberan se provistos localmente ya que la
cantidad eficiente variar entre jurisdicciones debido tanto a diferencias en las preferen-
cias e ingresos como en los costos. Se puede concebir tericamente la existencia de un
continuo de bienes pblicos que van desde los consumidos por un pequeo grupo hasta
los consumidos por toda la comunidad. Si el grupo es pequeo es posible que los arreglos
privados permitan alcanzar la solucin eficiente (consorcio de propietarios de un edificio,
pileta de natacin de un club, etc.).34 A medida que el nmero de beneficiarios aumenta,
la posibilidad de arreglos privados es menor. Aparecen entonces los gobiernos municipa-
les, los provinciales y el gobierno nacional.
Muchos de los bienes caen en una categora intermedia entre los privados puros y
los pblicos puros. Son aquellos bienes mixtos en los que existe un componente privado
y uno pblico. Un ejemplo es una vacuna: beneficia en forma directa al vacunado, pero
tambin beneficia al resto de la comunidad al disminuir el riesgo de contagio.
El efecto externalidad puede tener caracterstica local o nacional. Una campaa de
vacunacin de animales domsticos tendr ms caractersticas locales que una campaa
de vacunacin de personas contra enfermedades infecciosas.
Es importante tambin distinguir entre bienes pblicos (puros o impuros, locales o
nacionales) segn el consumo sea obligatorio o voluntario. Una plaza pblica o una
pileta de natacin pblica es de uso voluntario; el servicio de recoleccin de residuos,
en cambio, es obligatorio.
Otra caracterstica a tener en cuenta es si la provisin pblica puede o no suplemen-
tarse con provisin privada o si la utilizacin es excluyente. En el primer caso se encuentra,
entre otros, el servicio de seguridad policial: a la provisin pblica se le puede adicionar
provisin privada va mayor proteccin de la vivienda, uso de agentes privados de seguri-
dad y otros mecanismos de defensa personal. En otros casos la adicin privada no es posi-
ble por ejemplo, estabilidad macroeconmica, relaciones diplomticas, defensa nacional-
o lo es slo a travs de bienes complementarios por ejemplo, un nio va a la escuela pri-
maria pblica o a la privada, pero ambas admiten luego adicionar provisin privada a tra-
vs de educacin complementaria como clases de apoyo, estudio de idiomas, artes, etc. En
todos los casos de provisin pblica hay que tener en cuenta que la produccin puede estar
a cargo del estado o bien ser contratada con el sector privado.
En la Figura 6 se presenta una clasificacin de los bienes econmicos que recoge
las dimensiones antes analizadas.
34
La teora econmica denomina club a un grupo voluntario de individuos que obtiene beneficios mutuos
de compartir los costos de produccin de algn bien, ciertas caractersticas intrnsecas de sus miembros, o
el consumo de algn bien sujeto a exclusin. El tratamiento usual en la teora de clubes consiste en el an-
lisis de provisin de un bien pblico con caractersticas de rivalidad en un contexto en el que resulta posi-
ble la exclusin. A un bien con esas caractersticas se lo conoce usualmente con el nombre de bien de club.
El artculo pionero en esta literatura es Buchanan (1965). Ver Cornes y Sandler (1996) para un resumen
del desarrollo de la literatura posterior.
53
Figura 6 Categora de bienes pblicos

Bienes econmicos
Caracterstica Distincin
Uso exhaustivo Si Bienes privados No Bienes pblicos Tcnica
Posibilidad de Si No Institucional y
exclusin tcnica
Obligatoriedad del Institucional y

Si No Si No
consumo tcnica
Jurisdiccin
L F L F L F L F Tcnica
(L= Local, F= Federal)
Pileta de Proteccin Descontamina-

Luz de la calle
natacin policial cin de una ro
Educacin
Televisin por Defensa
pblica Radio nacional
cable nacional
obligatoria
Fuente: Laffont (1996)
Extensiones
Posibilidad de
Si Si Si No Si No No No
complementacin
privada
Posibilidad de
No Si Si No No No No No
sustitucin privada
La teora tradicional reserva un rol para cada nivel de gobierno en la provisin de

bienes, segn su jerarqua territorial. En cambio, asigna con exclusividad al gobierno
nacional las funciones de estabilizacin econmica y la de distribucin del ingreso.
Varios desarrollos tericos presentan argumentos a favor de la participacin de los go-
biernos locales tanto en las cuestiones macroeconmicas como en las relativas a distri-
bucin del ingreso. Los hechos muestran activa participacin local en estas cuestiones.
Condiciones de provisin eficiente de los bienes pblicos locales y tamao eficiente de

la jurisdiccin
En la Tabla 21 se presentan las condiciones de eficiencia para la provisin de bienes
pblicos locales, para la distribucin eficiente de la poblacin entre regiones y para el
tamao eficiente de la poblacin total.
54
Tabla 21 - Provisin ptima del bien pblico local y tamao de la poblacin

Distribucin ptima de la Tamao ptimo de la
Canasta ptima
poblacin entre regiones poblacin total
Bien pblico nacional TMS = TMT - Poblacin total del pas dada
I Una regin. Bien pblico UG Poblacin de tamao dado en la

L. = pg -
local puro UC regin
II - Una regin
II.1 - Bien pblico local UG
L. = ( L). p g - = 1
congestionable UC
II.2 - Bien pblico local puro y UG
L. = pg - F(L,S) - f L L = pg.G
existencia de un factor fijo UC
III Dos regiones. Bien pblico
local puro U
L1 . G = p g1
UC 1
(fL1-c1)+(fL2-c2) = 0 Poblacin total de tamao dado
U
L2 . G = p g 2
UC 2
IV - Dos regiones. Bien pblico
local puro U
L1 . G = p g1 (f L1-c1) = 0
UC 1
(fL1-c1)+(fL2-c2) = 0
U
L2 . G = p g 2 (f L2-c2) = 0
UC 2
TMS (= UG/UC) es la tasa marginal de sustitucin entre bienes en el consumo; TMT es tasa marginal de
transformacin; pg es el precio de una unidad del bien pblico local; L es el tamao de la poblacin; (L)
es un parmetro de costos de congestin, con (d/dL)>0; es la elasticidad poblacin de los costos de
congestin; F(L,S) es la funcin de produccin, donde S es un factor fijo; fL es la productividad marginal
del trabajo; G es la cantidad del bien pblico local; c es el consumo per cpita del bien privado. Para deta-
lles y obtencin de las frmulas, ver Porto (2002a).
La condicin de canasta ptima implica siempre la igualacin de la sumatoria de las

tasas marginales de sustitucin en el consumo (TMS=L(UG/UC), si todos los habitantes
tienen la misma funcin de utilidad) con la tasa marginal de transformacin relevante
(TMT=pg si no hay congestin; TMT = (L).pg si hay congestin; (d /dL)>0).
En el modelo II, si el bien es congestionable, la poblacin de tamao ptimo es
aquella para la que la elasticidad de congestin es unitaria.
Si el bien es puro y el lmite viene dado por la existencia de un factor fijo, la po-
blacin ptima es la que maximiza el consumo per cpita del bien privado. Esto ocurre
cuando el gasto pblico es igual a la renta de la tierra.
En el modelo III la distribucin ptima de una poblacin de tamao dado requiere
la igualacin del impuesto per cpita pagado por los trabajadores en cada regin. En el
modelo IV se agrega la condicin de poblacin total de tamao ptimo, que es aquella
para la que el impuesto pagado por cada trabajador es cero. Todo el bien pblico es
financiado con renta de la tierra (como en II).
La condicin de eficiencia se define en la misma forma para el bien pblico na-
cional y para los bienes pblicos locales (igualdad de la suma de las TMS y la TMT).
En el caso de un bien pblico nacional se suma sobre todos los habitantes del pas,
mientras que en el caso del bien pblico local la misma se realiza sobre la poblacin de
la regin. La existencia de polticas redistributivas y macroeconmicas con efectos te-
55
rritoriales limitados al mbito local es lo que da fundamento a la participacin de los

gobiernos locales en esas polticas.
III.5.b - Asignacin de recursos tributarios

La teora normativa de los impuestos brinda un conjunto de principios generales para la
asignacin de tributos a los distintos niveles de gobierno. Desde el punto de vista del
impacto sobre la eficiencia en la asignacin de los recursos, lo fundamental es la movi-
lidad o no de las bases imponibles; desde el punto de vista del impacto sobre la distri-
bucin del ingreso, lo fundamental es la aplicacin del principio del beneficio o del
principio de la capacidad de pago.
El principio general consiste en que, teniendo en cuenta que la movilidad es mayor
a nivel local que a nivel nacional, los tributos sobre bases mviles deben recaudarse a
nivel nacional y aquellos sobre bases no mviles a nivel local. Ese principio general se
modifica segn los tributos se diseen en base al principio del beneficio o de la capaci-
dad de pago. Los gobiernos locales pueden aplicar impuestos sobre bases mviles si res-
ponden al principio del beneficio. En cambio el gobierno nacional tiene mayor posibili-
dad de aplicar tributos sobre bases mviles, aunque stas se diseen segn el principio de
la capacidad de pago. An as, el gobierno nacional est limitado por la movilidad inter-
nacional de las bases imponibles. La Tabla 22 resume los principios generales.
Tabla 22 Principios de la tributacin local

Bases tributarias Recursos
Criterio
Mviles No mviles naturales
Gobierno
Eficiencia econmica Gobierno nacional Gobierno local
nacional
Aplicacin del principio Gobierno nacional /
Gobierno local
del beneficio Gobierno local Gobierno
Distribucin del ingreso
Aplicacin del principio de nacional
Gobierno nacional Gobierno local
la capacidad de pago
En todos los pases del mundo, pese a estos principios tericos generales, los go-
biernos locales aplican impuestos que se apartan del principio del beneficio. En este
caso los impuestos basados en la capacidad de pago deberan disearse en base al prin-
cipio de residencia, para evitar la exportacin de impuestos. Sin embargo, el principio
de residencia puede originar problemas desde el punto de vista de la localizacin efi-
ciente.35
Estos principios brindan una gua general para el diseo del sistema tributario. A
esos principios generales es conveniente agregar un conjunto de criterios para un buen
sistema tributario local (Zimmerman, 1992). Un primer criterio se relaciona con la
perspectiva nacional, mientras que los otros dos se refieren a caractersticas particula-
res de los gobiernos locales. Dichos criterios son los siguientes:
35
Esto ocurrir excepto que se aplique el principio de residencia y que el impuesto por trabajador sea el
mismo en las dos regiones. Excepto en el caso en que la poblacin total sea la ptima, se requerirn trans-
ferencias interregionales de recursos. Para un anlisis detallado de la imposicin sobre los recursos natura-
les ver en Anexo II.
56
1. Criterios para el sistema tributario local desde la perspectiva nacional. La idea

es que es necesario que un sistema tributario global sea coherente y que los
sistemas locales se adapten a dicho objetivo, an cuando esto implique dife-
rencias desde otros ngulos (por ejemplo: nivel recaudatorio, libertad tributa-
ria, etc.). El sistema local debe juzgarse en base a los objetivos nacionales de
eficiencia, equidad y estabilidad.
2. Criterios especficos para impuesto locales:
Referido a relaciones verticales con el gobierno nacional:
Pequeas fluctuaciones en el ciclo.
Crecimiento de la recaudacin en proporcin al crecimiento de la econo-
ma local.
Recaudacin sobre bases tributarias locales.
Impuestos visibles que contemplen los intereses de los distintos grupos,
familias y empresas.
Referido a relaciones horizontales:
Distribucin del potencial tributario segn las necesidades locales.
Flexibilidad de las alcuotas locales.
III.5.c - Transferencias intergubernamentales36
Justificacin
Las transferencias intergubernamentales son una caracterstica de los gobiernos organi-
zados en forma federal (o sea, con mltiples niveles). En los casos en los que no existe
correspondencia media perfecta entre la asignacin de funciones (gastos) y la de im-
puestos, habr niveles de gobierno superavitarios (usualmente el gobierno nacional) y
otros deficitarios (los gobiernos locales), an cuando el sector pblico global est en
equilibrio. En la organizacin federal del gobierno, utilizando transferencias intergu-
bernamentales, hay un grado adicional de libertad: las funciones (gastos) y los impues-
tos se distribuyen segn lo requerido para la eficiencia econmica, sin necesidad de
tener que balancear los ingresos y gastos de cada nivel.
En general, los gobiernos locales tienen jurisdiccin no slo sobre grupos de per-
sonas con preferencias distintas (a partir de esas diferencias surgen las ventajas de la
organizacin federal) sino tambin sobre territorios con distintas bases imponibles y
distintos costos de provisin de los servicios pblicos. Existen regiones ricas y pobres,
con costos de provisin relativamente altos o bajos. Estos dos hechos (desequilibrios
territoriales y costos diferenciales) pueden originar migraciones ineficientes (inducidas
fiscalmente) si es que no se corrigen (va transferencias intergubernamentales) de mo-
do de igualar los residuos fiscales originados en los gobiernos locales a lo largo de la
federacin. Adems de este argumento de eficiencia econmica para la igualacin de
residuos fiscales, existen las clusulas constitucionales y/o legales que establecen el
36
Para ms detalle sobre el fundamento de las transferencias intergubernamentales por razones de eficien-
cia y equidad, ver el Captulo IV.
57
principio de igualdad de oportunidades o igualdad de provisin de ciertos bienes pbli-

cos locales. Por estas dos razones, las transferencias intergubernamentales tienen tam-
bin la finalidad de compensar desequilibrios fiscales horizontales (entre gobiernos
locales), adems de las mencionadas ms arriba de compensar el desequilibrio vertical
(entre niveles de gobierno).
Una tercera justificacin para la existencia de transferencias intergubernamentales
basadas en consideraciones de eficiencia econmica es la existencia de derrames terri-
toriales (spillovers). Un bien provisto por un gobierno local puede beneficiar no slo a
sus habitantes sino tambin a las jurisdicciones vecinas. Aquel gobierno debe ser com-
pensado por esas externalidades, ya que de otro modo producir una cantidad inferior a
la ptima.
Las compensaciones del desequilibrio vertical, de los desequilibrios horizontales
y de las externalidades (spillovers) constituyen el fundamento de las transferencias
intergubernamentales.
Tipos de transferencias
El diseo de las transferencias depende del objetivo que se persiga. Si compensan un
desequilibrio vertical, se debera devolver una transferencia no condicionada. Si se tra-
ta de compensar desequilibrios horizontales, lo apropiado son las transferencias no
condicionadas. Si se trata de igualar oportunidades en cuanto a un bien pblico (o una
canasta), debera condicionarse a ese tipo de gasto. Si compensan una externalidad,
debera condicionarse al gasto en el bien que la origina. Sean condicionadas o no, lo
usual es recurrir a frmulas en las que se incluyan las variables a considerar y las pon-
deraciones que se darn a cada variable. Por ejemplo, si la transferencia es no condi-
cionada y se aplica el criterio devolutivo, se la puede asignar a cada gobierno local se-
gn la recaudacin de los impuestos en su jurisdiccin (o utilizar algn "proxy" como
el PBI geogrfico, el valor de produccin de los sectores gravados, etc.). Si la transfe-
rencia es compensatoria de la debilidad de la base tributaria de una regin, se puede
construir un indicador en base a la inversa del PBI per cpita, la inversa del nivel de
desarrollo, la brecha de desarrollo, etc. Si la diferencia entre regiones no es de capaci-
dad fiscal como antes, sino de necesidad fiscal se utilizarn indicadores como superfi-
cie, dispersin de la poblacin, nmero de hogares con NBI, etc. Si se trata de compen-
sar derrames entre jurisdicciones, se otorgarn para gastos en el bien que genere la ex-
ternalidad y probablemente atadas a lo que la jurisdiccin gasta en ese bien.
III.5.d - Endeudamiento provincial37
El problema del endeudamiento local

La preocupacin por los dficits de los gobiernos provinciales y por el efecto que po-
dran tener sobre la capacidad del gobierno nacional de ejercer una poltica anticclica
efectiva ha llevado a proponer el establecimiento de estrictos lmites (o la eventual
prohibicin) a la capacidad de endeudamiento de los gobiernos subnacionales. Si bien
tal preocupacin es legtima y la conducta de algunos gobiernos provinciales en el
pasado amerita tal determinacin- convendra revisar los argumentos que estn detrs
37
Esta seccin se desarrolla en base al Cuaderno de Economa N15 (1996) y Sanguinetti y Porto (1996).
58
de este tipo de recomendaciones con el fin de discernir con claridad su validez. Como
se argumenta ms abajo, en el caso general esta poltica sera innecesaria y perjudicial
atentando contra la eficiente asignacin de recursos a nivel provincial- si el funcio-
namiento del federalismo fiscal implica un rgimen de transferencias intergubernamen-
tales con criterios preestablecidos, transparentes y sin posibilidad de ser afectados por
decisiones discrecionales tanto de las provincias como del gobierno central.
El endeudamiento local y los dficits provinciales38

Respecto de las preocupaciones por los dficits de los gobiernos provinciales, la res-
triccin ms importante para lograr que los gobiernos locales no se endeuden en forma
irresponsable es eliminar la posibilidad de que existan salvatajes (bailout) por parte de
las autoridades nacionales a aquellas jurisdicciones que, por mal manejo financiero,
enfrenten problemas de solvencia.39 Esta condicin de no salvataje implcita en un
buen diseo del mecanismo de transferencias intergubernamentales- se reflejar en los
mercados de deuda provincial, permitiendo a aquellos gobiernos responsables emitir
bonos a un precio razonable y haciendo desaparecer los mercados de deuda para aque-
llos otros de reconocida insolvencia. En este sentido, el funcionamiento de estos mer-
cados de deuda provincial puede verse facilitado si dichos ttulos, tal como en el caso
de deuda privada, estn sujetos a calificaciones de riesgo hechas por instituciones in-
dependientes. En tal caso, la posibilidad de endeudarse por parte de un gobierno pro-
vincial estar ligada a la evaluacin sobre la capacidad de repago futura que realice
dicha institucin.
El endeudamiento local y las polticas centrales

En relacin al segundo punto, las polticas de endeudamiento provincial no tendran
por qu interferir con una poltica de endeudamiento (dficit) nacional tendiente a mo-
derar el ciclo econmico. Las provincias y municipios emiten deuda fundamentalmente
para distribuir en el tiempo los costos impositivos que resultan de financiar gastos que
se consideran no recurrentes y que benefician a ms de una generacin de ciudadanos
tal es el caso de la inversin pblica en escuelas, hospitales, caminos, etc.. Es de pre-
sumir que las demandas de inversin pblica que enfrentan las distintas provincias no
sean coincidentes, por lo cual no tendran que estar asociadas unas con otras. Esto es,
los picos de inversin-endeudamiento local no tendran por qu darse al mismo tiempo
en todas las provincias. De esta forma, el efecto macroeconmico de dicho endeuda-
miento local con motivo de financiar inversiones no sera significativo.
En tales circunstancias, el gobierno nacional podra tener una poltica de endeudamien-
to pblico no slo para financiar su propio gasto de inversin, sino tambin con el fin
de contrarrestar el ciclo econmico. Esta ltima poltica intentara contrarrestar la ac-
cin de un shock que sea comn a todo el territorio. El endeudamiento local fruto de
necesidades de inversin responde a shocks locales y tiene un efecto macroeconmi-
co (y microeconmico) localizado que, por lo tanto, no tendra mayor interferencia con
la accin estabilizadora de las autoridades nacionales.
38
Ver cuantificaciones para Argentina en el Anexo III.
39
La eliminacin de los salvatajes debe ser simtrica. Es decir, ni la Nacin debe otorgar salvatajes a las
provincias, ni las provincias hacer lo propio con la Nacin. El salvataje, que se ha publicitado mirando
slo los salvatajes nacionales es, en el caso argentino, simtrico (Porto, 2002b).
59
Se ha argumentado que el endeudamiento provincial podra generar una externa-

lidad negativa si al endeudarse se produce un aumento en la tasa de inters para toda la
deuda emitida tanto por otros niveles de gobierno como por el sector privado. Esto
ocurre porque el pas no enfrentara una prima de riesgo constante, sino creciente con
el stock de deuda total. Si bien este argumento es atendible, no genera ninguna reco-
mendacin de poltica a favor de restricciones al endeudamiento provincial per se. En
todo caso, la necesidad de que todos los potenciales emisores de deuda internalicen el
costo mencionado puede justificar ciertas restricciones al endeudamiento tales como
impuestos, lmite a la entrada de capitales de corto plazo, etc. Sin embargo, estas res-
tricciones seran globales y se aplicaran an para el caso de la deuda contrada por el
gobierno nacional.
Deuda y eficiencia asignativa

Imponer lmites o prohibiciones para el endeudamiento provincial puede implicar seve-
ros costos en trminos de eficiencia econmica. El siguiente anlisis ilustra este aspec-
to microeconmico del problema.
Supngase que un gobierno local (provincial o municipal) tiene un stock dado de
capital (K0) que utiliza, junto con el insumo variable trabajo (L), para producir un ser-
vicio pblico (Q); la funcin de produccin que se supone tiene las propiedades usua-
les- es
Q = f(L,K0)
La situacin se representa en la Figura 7. Dados los precios de los servicios del

trabajo y del capital (PL/PK), la combinacin de factores de costo mnimo, para el nivel
de produccin Q0, se alcanza en el punto A. Supngase ahora que la provincia no tiene
acceso al endeudamiento y que la demanda de Q es creciente (ya sea porque crece la
poblacin y/o el ingreso, etc.). En esa situacin pueden presentarse dos alternativas.
Una es que la provincia deba expandir la cantidad del bien con K=K0; por ejemplo, si
Q crece de Q0 a Q1, se ubicara en C, con un nivel de costos superiores al que resultara
de la combinacin eficiente de factores en B (la diferencia de costos resultante es la
que surge de la diferencia entre el isocosto que pasa por C versus el que pasa por B).
60
Figura 7 - Incremento de la demanda de un servicio pblico

Combinacin de factores para su produccin
B
K0 A C
Q1
Q0
0
(P L /P K ) L
La otra alternativa es que la provincia seleccione la combinacin eficiente de fac-

tores (punto B en la Figura 7). Supngase que la funcin de produccin es de rendi-
mientos constantes a escala de modo tal que los costos medios y marginales de largo
plazo son constantes.
Figura 8 - Incremento de la produccin del servicio pblico

con prohibicin de endeudamiento
Cme
F
Cma
P
Pi
F
Cme = Cma
D1
D0
Q0 Qi Q1 Q
En la Figura 8, al desplazarse la demanda de Q de D0 a D1, el producto aumenta

de Q0 a Q1. Pero como la provincia no tiene acceso al endeudamiento, debe cargar a los
usuarios el costo financiero total de la inversin (o sea, financiarlo con ahorro corrien-
te). La curva de requerimiento financiero total FF, es la suma de los costos econmicos
(Cme = Cma) ms la cantidad necesaria para pagar toda la inversin. En el mejor de
los casos, de la interseccin de FF y D1 surgir un precio mayor (Pi) al econmicamen-
te eficiente (Cma) y una cantidad menor (Qi). La prohibicin de endeudamiento lleva
entonces a la utilizacin de tcnicas de produccin ineficientes (que implican no mini-
mizar los costos de produccin) y/o a cantidades y precios ineficientes de los bienes
pblicos provinciales y municipales.
61
Poltica de endeudamiento local

Posibilitar el endeudamiento provincial y municipal para financiar inversiones tiene un
slido fundamento econmico. La conducta del gobierno nacional debera ser la de no
permitir que las provincias se endeuden en forma irresponsable; para ello bastara con
eliminar la posibilidad de salvatajes. La provincia, enfrentada a una restriccin finan-
ciera fuerte, tendr incentivos para seleccionar el mix ptimo de financiamiento. Si el
endeudamiento genera una externalidad negativa, las restricciones deberan ser globa-
les y aplicarse tanto al sector pblico de todos los niveles de gobierno- como al sector
privado.
III.5.e - Teora normativa y positiva
Diseo de las transferencias

La correspondencia entre los principios tericos para el diseo del rgimen de transfe-
rencias intergubernamentales y el diseo real ha sido analizada empricamente para
distintos pases. Una conclusin importante de estos estudios ha sido la de encontrar un
bajo poder explicativo de las variables econmicas y un poder explicativo mayor de las
variables polticas (distribucin del poder poltico en el Congreso, reglas que rigen el
funcionamiento del Congreso, color poltico del gobierno local comparado con el na-
cional, etc.). Este hallazgo es importante porque revela que hay diferencias entre los
principios de la economa y las prescripciones constitucionales y legales, por un lado, y
la instrumentacin en la prctica de los regmenes de transferencias, por otro lado.40
Respuesta de los gobiernos locales41

Un segundo punto vinculado con los regmenes de transferencias intergubernamenta-
les es el de cmo reaccionan los gobiernos receptores. En teora, una transferencia no
condicionada debera tener el mismo efecto que un incremento del ingreso (PBI) de
la comunidad (teorema de la equivalencia de Bradford y Oates (1971)). Una transfe-
rencia condicionada del mismo monto debera tener un mayor impacto sobre el gasto
pblico local, ya que existira no slo un efecto ingreso sino tambin un efecto susti-
tucin. El funcionamiento real de las transferencias no permite aceptar ninguna de las
dos hiptesis anteriores. En particular, es preocupante la anomala bautizada como
flypaper effect, que consiste en que los gobiernos gastan ms si reciben una transferen-
cia del nivel superior de gobierno, que si lo que aumenta es el nivel de ingreso de la
comunidad. Esta anomala significa que los representantes de la comunidad no cum-
plen con los deseos de los ciudadanos, al menos en materia presupuestaria. El flypaper
effect se presenta como una evidencia de comportamientos leviatnicos en el sector
pblico local. Para corregir esos comportamientos se han propuesto medidas que no
son siempre consistentes con el diagnstico.
40
Para la Argentina ver Porto y Sanguinetti (2001). Ver tambin Alperovich (1984), Atlas et.al. (1995),
Bennett y Mayberry (1979), Grossman (1994), Holcombe y Zardkoohi (1981), Inman (1988), Pereyra
(1996), Raimondo (1983), Rozevitch y Weiss (1993) y Sanguinetti (1993).
41
Ver, entre otros, Hines y Thaler (1995), Oates (1991, 1994, 1999), Quigley y Smolensky (1991) y Porto
(2002a).
62
Las transferencias y la cuestin macroeconmica

El nuevo contexto institucional ha ubicado a los problemas macroeconmicos en un
primer nivel en la decisin de polticas pblicas. Se ha acentuado en muchos autores y
en hacedores de polticas la idea de que la cuestin macroeconmica es una funcin
exclusiva del gobierno central. El rgimen de transferencias intergubernamentales y el
uso de la deuda pblica por los gobiernos locales deberan estar subordinados, segn
esta lnea de razonamiento, a la poltica macroeconmica nacional. Las transferencias
deberan servir a la funcin de impedir el crecimiento a largo plazo del gobierno local
y a evitar su fluctuacin procclica. El argumento suele presentarse otorgando al go-
bierno nacional la funcin de asegurador ex-ante de los gobiernos locales. Los gobier-
nos locales dependen de un flujo constante de recursos a lo largo del ciclo, con el que
suavizan el consumo en el tiempo, lo que -asumida la concavidad de la funcin de uti-
lidad (aversin al riesgo)- le incrementara el valor esperado del consumo intertempo-
ral. El gobierno nacional ampliara su rol de asegurador tomando prstamos en el mer-
cado internacional en la fase decreciente del ciclo y cancelando deuda en las fases de
recuperacin y expansin.
Tambin en este caso, si se contrasta el funcionamiento terico del rol del gobier-
no nacional como asegurador con su comportamiento en la realidad, aparecen claras
discrepancias. En la recesin y expansin, cuando el gobierno nacional debe ahorrar o
cancelar deudas contradas en la depresin, en realidad gasta todos los incrementos de
recaudacin y probablemente se siga endeudando para incrementar su propio gasto.
Planificador central versus regla fija

Como por un lado, la respuesta de los gobiernos locales a las transferencias interguber-
namentales se aparta de lo esperado segn la teora normativa, encontrndose conduc-
tas leviatnicas; y, por otro lado, debido a cuestiones macroeconmicas sera necesario
controlar centralmente la poltica fiscal, se ha sugerido la necesidad de otorgar ms
facultades al planificador central. Esas facultades se refieren a la poltica fiscal en ge-
neral y a los regmenes de transferencias intergubernamentales en particular. Frente a
esta situacin, la primera reflexin que surge es que nada garantiza que el planificador
central no se comporte tambin en forma leviatnica. Para controlar su conducta se
propone recurrir a Leyes de solvencia fiscal o convertibilidad fiscal que pongan lmites
al nivel de alguna(s) variable(s) clave(s), por ejemplo, el dficit fiscal.
Frente a los comportamientos leviatnicos de los gobiernos locales (la evidencia
ms importante es el flypaper effect) y del gobierno central (las evidencias ms impor-
tantes surgen, por un lado, de la diferencia entre el diseo de las transferencias siguien-
do los criterios de la teora normativa del federalismo fiscal y el diseo real; por otro
lado, de la diferencia entre su rol terico de asegurador de fluctuaciones cclicas y su
comportamiento real en el ciclo) no parece haber una mejor solucin para el rgimen
de transferencias que reglas "estables, transparentes, no arbitrarias, universales y no
negociables. Deben evitar incentivos desestabilizadores y no deben infringir el princi-
pio de responsabilidad" (Spahn, 1997). Dado un rgimen de transferencias con esas
caractersticas, los gobiernos locales deberan tener la ms amplia libertad para decidir
sus polticas y dar cuenta de ellas a sus ciudadanos-votantes.
63
III.6 - Interdependencias42
Una cuestin que resulta clara de la Figura 5 es que los problemas de la estructura verti-
cal del sector pblico no pueden abordarse separadamente. Una modificacin impacta de
un modo u otro sobre todo el funcionamiento del sistema. Medidas aisladas terminan
provocando efectos no deseados que requerirn luego otras soluciones (estas otras solu-
ciones pueden ser la reversin de la medida, su no cumplimiento, etc.). Por ejemplo, si el
gobierno nacional transfiere un gasto a las provincias, entonces o bien les incrementa las
transferencias intergubernamentales o les transfiere poderes tributarios. Puede argumen-
tarse que los costos por la provisin a cargo de las provincias sern menores, en cuyo
caso habr una reduccin del gasto asociada con la descentralizacin. Si estos tres meca-
nismos no operan u operan imperfectamente, las vas de ajuste posibles son la baja cali-
dad del servicio o que el servicio directamente no se preste. Un fenmeno similar ocurre
cuando por razones de eficiencia econmica (entre otros), se limita el poder tributario de
los gobiernos locales. En este caso se compensa con mayores transferencias interguber-
namentales, o con crecimiento de la recaudacin local (combatiendo evasin tributaria,
etc.) o se disminuye el gasto local (que puede ser por mejora en la eficiencia, pero tam-
bin por disminucin de la cantidad y/o calidad de los servicios). Se debe tener en cuenta
que la dimensin temporal es relevante. Por ejemplo, la transferencia de un gasto de la
Nacin a la provincia tiene un impacto presupuestario inmediato; las posibles reduccio-
nes de costos debidas a la transferencia slo se producirn en plazos medianos o largos.
Similarmente, la limitacin del poder tributario de los gobiernos locales tiene un impacto
inmediato en la recaudacin que slo podr compensarse en el mediano y largo plazo con
menor evasin.
Otra cuestin importante que surge de la Figura 5 es que, en la medida en que par-
te de las inversiones del sector pblico las realicen los gobiernos locales, es deseable
que las financien con deuda pblica. El intento de financiarlas con ahorro corriente
originar, por un lado, un nivel de inversin menor que el eficiente y, por otro lado,
inequidad intergeneracional
Figura 9 - Externalidades fiscales (ya que, por ejemplo, una es-
interjurisdiccionales en la imposicin cuela ser pagada por los con-
P tribuyentes de hoy, pero ser
utilizada por muchos aos).
Un problema similar se
J
N presenta cuando un nivel de
C'+tp+tn1
D K E
C'+tp+tno gobierno, por ejemplo el go-
L F H bierno nacional, decide unila-
C C'+tp teralmente incrementar la al-
M G I
B C' cuota de un impuesto cuya
base imponible es compartida
con los otros niveles. Supn-
0 q
A' A gase para simplificar que se
trata de la imposicin sobre
un bien y que existen un precio sin impuestos constante (igual al costo marginal), un
42
Ver Dahlby (1996) y Porto (2002a).
64
impuesto provincial con alcuota tp y un impuesto nacional con una alcuota fijada ini-
cialmente en tno (Figura 9). La cantidad vendida es OA, el precio con impuestos es OD,
la recaudacin provincial es BCFG y la recaudacin nacional es CDEF. Si la Nacin
aumenta la alcuota a tn1 su recaudacin pasa a CNJL. La recaudacin provincial dis-
minuye a BCLM. La recaudacin total aumenta si la elasticidad-precio de la demanda
es menor que la unidad. En todos los casos la recaudacin provincial disminuye y nue-
vamente debern operar algunos de los mecanismos de ajuste antes mencionados.43
III.7 - Expandiendo el nivel de anlisis

Llegado a este punto parece til y necesario expandir el nivel de anlisis. Desarrollos
recientes (Inman y Rubinfeld, 1997a) sostienen que el federalismo debe juzgarse
considerando no slo la dimensin de la eficiencia, sino tambin la de la participa-
cin poltica y la de la proteccin de la libertad. La pregunta que surge es qu institu-
ciones del federalismo ayudan al logro de estos tres objetivos. La respuesta es que
hay tres tipos de federalismo que difieren, fundamentalmente, en la participacin de
los gobiernos locales en el gobierno central. El denominado federalismo econmico
es un modelo centralista en el que un planificador central toma con exclusividad la
decisin sobre las funciones centralizadas. Entre stas se encuentran las transferen-
cias intergubernamentales. La confianza en el planificador se ha debilitado desde el
punto de vista econmico, debido a los comportamientos leviatnicos ms arriba
mencionados. Adems, es un modelo que desalienta la participacin poltica y des-
plaza las virtudes cvicas (Frey, 1997). Tambin se considera que un planificador
central fuerte constituye un peligro para los derechos de propiedad de las personas.44
En el otro extremo, el modelo totalmente descentralizado, al requerir unanimi-
dad de los gobiernos locales, elimina la posibilidad de algunas polticas (redistributi-
vas) y genera fallas o fracasos de coordinacin en otras (por ejemplo, macroecon-
micas). El federalismo democrtico, en el que las decisiones del gobierno central se
toman por mayora de los representantes de los gobiernos locales, se visualiza como
el sistema (tambin imperfecto) ms compatible con las tres dimensiones del federa-
lismo.45
El federalismo argentino se ha ido apartando del federalismo democrtico y han
quedado pobremente definidas las funciones de cada nivel con un gobierno central que
interfiere en las polticas locales, gobiernos locales que interfieren en las polticas nacio-
nales y pobre coordinacin interjurisdiccional. La idea prevaleciente en la mayora de las
propuestas de reordenamiento institucional del federalismo argentino postula, de una u
43
Adems de la variacin de la recaudacin es interesante observar que el crecimiento de la alcuota pro-
voca una prdida de eficiencia (carga excedente) que es mayor que el tringulo de Harberger. Ahora la
prdida es el trapezoide MJEG.
44
Una variante cercana es el Federalismo Coercitivo de la Argentina. Ver Captulo IX.
45
En teora el grado de descentralizacin resulta de la igualacin de los beneficios y costos marginales. El
beneficio total es creciente con la descentralizacin ya que a mayor descentralizacin mejor representacin
de las preferencias. El beneficio ser tanto mayor cuanto mayor la diversidad de preferencias. El beneficio
total aumenta (la funcin se desplaza) por la mayor participacin poltica y proteccin de las libertades que
posibilita la descentralizacin. Por otro lado los costos totales aumentan al aumentar la descentralizacin
ya que se supone que provoca un tamao mayor del presupuesto. Obsrvese que al agregar las dimensio-
nes participacin poltica y proteccin de la libertad, el grado ptimo de descentralizacin aumenta.
65
otra forma, el modelo de federalismo econmico con el Organismo Fiscal Federal

establecido por la Constitucin Nacional de 1994- ejerciendo el rol de planificador cen-
tral.
66
CAPTULO IV FUNDAMENTOS TERICOS PARA LA CENTRALIZACIN TRIBUTARIA Y LAS TRANSFERENCIAS
IV - Fundamentos tericos para la centralizacin tribu-

taria y las transferencias intergubernamentales
46
Alberto Porto
L as transferencias intergubernamentales juegan un papel central en la organizacin

federal de gobierno. Varios argumentos tericos justifican su existencia, tanto por
razones de eficiencia econmica como de equidad distributiva. El objetivo de este cap-
tulo es presentar una revisin de esos argumentos.
IV.1 - Subaditividad de la funcin de costos de recaudacin

La subaditividad significa que un solo organismo recaudador es la forma de mnimo
costo de obtener un nivel dado de recaudacin. Esta puede surgir, entre otras razones,
por la existencia de costos fijos, de rendimientos crecientes para los factores varia-
bles y/o de economas de diversificacin (economies of scope). Adems de los meno-
res costos para el gobierno, tambin existirn economas para los contribuyentes, los
cuales deberan presentar declaraciones de impuestos y efectuar pagos a un solo or-
ganismo.
La subaditividad brinda un primer argumento para centralizar la recaudacin y
coparticipar el producido. En este caso, las transferencias a los niveles inferiores de
gobierno deberan ser de libre disponibilidad (no condicionadas) y efectuarse en base
al criterio devolutivo (cada jurisdiccin recibe lo recaudado en la misma).
IV.2 - Minimizacin de la carga excedente de la recaudacin

Suponiendo una regin en la que se gravan n bienes (i = 1, n), que se producen con
costos marginales constantes (ci) y estn sujetos a impuestos especficos (ti) de modo
de obtener un nivel objetivo de recaudacin (Ro), la regla de Ramsey que surge impli-
car tasas impositivas tales que el costo marginal social de los fondos pblicos sea el
mismo para todos los bienes. Esto es 47
1
= i = 1,... n
1 i i
46
Se agradecen los comentarios de Diego Fernndez Felices y Horacio L. P. Piffano.
47
Se supone, a fines de simplificar el anlisis, la inexistencia de efectos ingreso y de efectos precio cruza-
dos. Las expresiones resultantes de levantar estos supuestos, si bien ms complejas, implican similares
interpretaciones en cuanto a la igualacin de costos marginales sociales de fondos pblicos en todos los
mrgenes.
67
donde es el costo marginal de la recaudacin en trminos de utilidad social,

es la utilidad marginal privada del ingreso, i es la alcuota como porcentaje del precio
final del bien y i es la elasticidad-precio de la demanda.
Si se considera una regin o pas con M jurisdicciones (m = 1, M) y el sistema tri-
butario est descentralizado, la regla anterior se cumplir dentro de cada regin, o sea
m 1
= i = 1,... n m = 1, M
1 imim
con igual en todas las regiones. Si el sistema tributario fuera centralizado, la
condicin para minimizar la carga excedente de los impuestos sera
1 1 1
= = = i = 1,... n
1 i1 i1 1 i 2 i 2 1 iM iM
La Figura 10 representa la situacin anterior para el caso especial de M=2.
Figura 10 - Minimizacin de la carga excedente de la recaudacin

Sistema tributario centralizado y descentralizado
/
1
2
1 /
/
2 /
O A R0 B R
La minimizacin de la carga excedente a nivel de todo el pas requiere recaudar

OB en la regin 2 y OA en la regin 1 y que R0B = AR0 se transfiera como suma fija
de 2 a 1. Con un sistema descentralizado cada regin recauda R0 con un costo marginal
social igual a 1/ en 1 y 2/ en 2 suponiendo que es la misma en las dos regiones
(Gordon, 1983; Dahlby y Wilson, 1994; Porto, 2002a).48
48
Porto (2002a) analiza la extensin del modelo correspondiente al caso en que los ingresos de las perso-
nas difieren entre regiones, pero son iguales dentro de cada regin. En este caso las consideraciones distri-
butivas harn que, an bajo igualdad de elasticidad-precio de demanda entre regiones, resulte ptimo dife-
renciar las alcuotas impositivas.
68
IV.3 - Competencia tributaria entre jurisdicciones locales

La competencia tributaria interjurisdiccional puede originar una ineficiente provisin
de bienes pblicos locales (Break, 1967). La competencia llevara a cada jurisdiccin a
disminuir sus impuestos para atraer capital a su jurisdiccin, al reconocer que sus nive-
les de ingresos y gastos influyen en las decisiones de localizacin de las firmas. Si to-
das las jurisdicciones reaccionaran en la misma forma, el resultado final sera un equi-
librio con una canasta no ptima de bienes privados y bienes pblicos locales y una
estructura no ptima de bienes locales. Este resultado surge por el hecho de que al re-
ducirse la recaudacin como consecuencia del mecanismo competitivo, disminuira el
gasto pblico local. Esto ocurrir en servicios distintos a los provistos a las empresas,
ya que de otra forma el menor impuesto implicara menor beneficio para la firma, anu-
lndose el efecto de incentivo buscado. Segn esta visin, la recaudacin debera cen-
tralizarse en cabeza del gobierno nacional y las transferencias deberan ser no condi-
cionadas (libre disponibilidad) y efectuarse en base al criterio devolutivo.
Un argumento que conduce a la conclusin opuesta fue expuesto por Brennan y
Buchanan (1977, 1978). En la visin de comportamientos leviatnicos en el sector pbli-
co, la descentralizacin y la competencia tributaria interjurisdiccional constituyen una
restriccin para el tamao del gobierno y, por consiguiente, debera ser alentada. La idea
es que, si en lugar de existir una sola jurisdiccin hay 2 (m = 1, 2) y si la base imponible
(BI) en 1 depende de las alcuotas (t) en 1 y 2 (y similarmente para 2), ser
BI1 = BI1 (t1, t2)
Con BI1/t1 < 0 y BI1/t2 > 0. La competencia tributaria y la movilidad de facto-
res pondrn frenos a las polticas de alcuotas en 1 y 2, y dicho freno se considera de-
seable para controlar el tamao del sector pblico. Consistente con el objetivo de dis-
minuir el tamao del sector pblico, en esta visin no existe rol para las transferencias
intergubernamentales.
IV.4 - Externalidades interjurisdiccionales

Supngase dos comunidades, 1 y 2. Sea Gm (m = 1, 2) un bien pblico local en la co-
munidad m, cuyo precio es Pgm. Sean ym el ingreso que se gasta en bienes privados, Ym
el ingreso antes de impuestos y Lm la poblacin (no mvil) en m. As
ym = Ym hm
Tm = Pgm.Gm
hm = Pgm.Gm / Lm
donde hm es el impuesto pagado al gobierno local y Tm es el presupuesto del go-
bierno local. Se supone a su vez que la regla tributaria consiste en iguales impuestos
per cpita dentro de la comunidad m.
La canasta de bienes en cada jurisdiccin, con decisiones descentralizadas, surge
de maximizar
Um = Um (ym, Gm)
69
sujeta a
ym = Ym (Pgm.Gm)/Lm
resultando de las condiciones de primer orden del problema
L1.(Ug1/Uy1) = Pg1
L2.(Ug2/Uy2) = Pg2
donde Ugm y Uym son utilidades marginales de ambos bienes en la comunidad m.
Cada jurisdiccin provee la cantidad Gm para la que se iguala la sumatoria de las
tasas marginales de sustitucin con el precio del bien pblico local.
En presencia de externalidades interjurisdiccionales, puede darse el caso en el que
G1 brinde beneficios no slo a los habitantes de la jurisdiccin 1, sino tambin a los de
la jurisdiccin 2. Las dos jurisdicciones, con decisiones descentralizadas, proveern los
niveles que resultan de la solucin del problema anterior. Es decir, en 1 se computar
el beneficio de G1 para sus habitantes, pero no el que resulta para los individuos que
viven en 2. En cambio, en el caso de una decisin social se maximiza
W = U1(y1,G1) + U2(y2,G2,G1)
Las condiciones de primer orden son
W/G1 = Ug1 + Uy1 (-Pg1/L1) + U2/G1 = 0
W/G2 = Ug2 + Uy2 (-Pg2/L2) = 0
que pueden rescribirse como
Ug1/Uy1 + Boj = Pg1/L1
Ug2/Uy2 = Pg2/L2
donde Boj es el beneficio en otras jurisdicciones.
Es necesario un subsidio de Boj por unidad del bien pblico que genera la externa-
lidad para llegar a la solucin eficiente. Ese subsidio debe ser condicionado. Un limi-
tante de importancia para este tipo de transferencia es la informacin necesaria sobre
qu bienes generan externalidades y cul es la magnitud cuantitativa de esas externali-
dades.
IV.5 - Correccin de fracasos por toma de decisiones colectivas

Supngase que la funcin de bienestar social es
W = wj.Uj(cj, G) j=1, 2,..., L (individuos)
donde G es el bien pblico local, c es el bien privado y wj = W/Uj es el valor
marginal social de la utilidad de j.
70
El presupuesto del gobierno local se financia con un impuesto que grava con al-
cuota proporcional (t) la base imponible de cada individuo (Vj). La base imponible total
es Vj = V. La ecuacin del presupuesto equilibrado es Pg.G = t.V. Las personas gas-
tan el ingreso exgeno (Yj) en el bien privado (cj, cuyo precio se supone igual a la uni-
dad) y en el pago de impuestos al gobierno local
Yj = cj + t.Vj = cj + Pg.G.(Vj/V)
La condicin de primer orden para un mximo es
dW/dG = [ wj.dUj/dcj (- Pg). (Vj/V) + wj.dUj/dG ] = 0
siendo j = wj.(dUj/dcj) el valor marginal social del consumo del bien privado del
individuo j, la condicin de primer orden se puede expresar
Pg.j.(Vj/V) = j TMSj
Si las ponderaciones individuales j son todas iguales, se obtiene la condicin
samuelsoniana
[1] Pg = TMSj
Supngase ahora que el individuo que decide es el individuo d (que puede ser el
votante mediano u otro que logre imponer sus preferencias). La cantidad provista surge
de
[2] TMSd = Pg.(Vd/V)
Para la eficiencia se requiere el cumplimiento de [1], mientras que la regla de de-
cisin colectiva lleva a [2]. Slo por casualidad la cantidad que surge de [2] ser igual
a la que resulta de [1]. Dicha igualdad se verifica cuando
[3] TMSj = TMSd(V/Vd)
Si la igualdad [3] no se verifica, se puede utilizar una transferencia condicionada
positiva o negativa- de u pesos por unidad que altere el precio del bien para el votante
d, de modo de lograr
[4] TMSd = (Pg u) (Vd/V)
con u = Pg - TMSj
La expresin [4] provee otra justificacin para las transferencias interguberna-
mentales condicionadas (Downes y Pogue, 1994). Las transferencias pueden ser utili-
zadas para inducir al individuo que decide votante mediano u otro- a aumentar o dis-
minuir G, va la modificacin de su precio. De esa forma, el nivel del gasto pblico
local ser el requerido para la eficiencia asignativa en la comunidad (expresin [1]).
Este es un argumento de eficiencia que permite corregir el fracaso del proceso de toma
de decisiones en proveer el nivel que resulta de [1]. Los fracasos pueden ser el resulta-
do de las preferencias del votante mediano, de minoras bien organizadas que determi-
nan las decisiones a nivel local, o de mayoras que no contemplan las necesidades de
71
las minoras. El requerimiento informativo de [4] es un obstculo para instrumentar

este tipo de transferencias.
IV.6 - Diferentes elasticidades-ingreso de los gastos e impuestos asignados a

cada nivel de gobierno
Este es el argumento de Heller y Pechman (1967) como justificacin del Rgimen de
Coparticipacin (revenue sharing) en los Estados Unidos.
Supngase que inicialmente el sector pblico global y cada nivel de gobierno es-
tn en equilibrio financiero. Se suponen dos niveles de gobierno. El central o federal
recauda impuestos RF que son elsticos con respecto a variaciones en el ingreso Y y
realiza un gasto GF que permanece fijo en el tiempo, es decir
RF(Y) = GF
dRF (Y ) dGF
con >0 y =0
dY dY
Los gobiernos locales realizan gastos iguales a GL(Y), que varan positivamente
con el ingreso y cuentan con una recaudacin que permanece fija en el tiempo (RL); es
decir
GL(Y) RL = 0
dGL(Y ) dRL
con >0 y =0
dY dY
La funcin de la coparticipacin es conectar el rpido crecimiento de los recursos
del gobierno central con el rpido crecimiento del gasto de los gobiernos locales. Sien-
do inicialmente
RF(Y) + RL GF GL(Y) = 0
Derivando con respecto al tiempo t y suponiendo que se mantiene el equilibrio pa-
ra el sector pblico global
dRF (Y ) dY dGL(Y ) dY
= =0
dY dt dY dt
El nivel de gobierno central, cuyos recursos crecen con el tiempo a una tasa ma-
yor que sus gastos, debe realizar transferencias a los gobiernos locales, cuyos gastos
crecen con el ingreso ms que sus recursos.
IV.7 - Niveles mnimos (ingreso mnimo y/o cantidad mnima de algn bien)
Supngase que la funcin de utilidad de los consumidores (j = 1,2,.....L) es del tipo
Stone-Geary: 49
49
Ver Dieguez y Porto (1972).
72
n
U j = i ln (qi i )
i =1
que se define para valores de qi > (i + 1). En este tipo de funcin, el parmetro i
indica lo que podra considerarse el consumo vital o mnimo del bien i (i=1,...n).
La restriccin presupuestaria individual es
y j = pi qi
i
Resolviendo el problema del individuo resultan las demandas walrasianas. La ex-

presin para la demanda del individuo j por el bien i es
y j pi i
i
qi = i + i
i
i
pi
Esta expresin puede utilizarse para analizar dos tipos de transferencias intergu-
bernamentales. La primera (seccin IV.7.a) es la que surge de las polticas de combate
a la pobreza, cuyo objetivo es brindar un ingreso mnimo a cada persona que le permi-
ta, al menos, alcanzar la lnea de pobreza. La segunda (seccin IV.7.b) es la que sur-
ge de brindar un nivel mnimo de ciertos bienes primarios. A continuacin se analizan
en detalle estos casos.
IV.7.a - Transferencias para lograr un ingreso mnimo para todas las personas (pol-
tica de combate a la pobreza)
Para un consumidor j y para algunos de los qi que son bienes privados (ci), i es la can-
tidad que no alcanza a producir ninguna utilidad y que, por consiguiente, se demanda
independientemente de los precios; pi i es el ingreso que se gasta en lo que puede
considerarse consumo vital, sin producir utilidad a la unidad de consumo. El ingreso
que la persona j puede destinar a comprar los bienes que le brindan utilidad es por lo
tanto yj - pi i . En alguna medida, pi i puede interpretarse para una cierta canasta
de bienes- como el ingreso correspondiente a la lnea de pobreza. Si las yj difieren
entre las personas, sern necesarias transferencias personales (para garantizar el ingre-
so mnimo) que, en general, implicarn transferencias regionales. Las transferencias
puede realizarlas directamente el gobierno central a las personas o pueden ser del go-
bierno central a los gobiernos locales que, por ventajas informativas, las transfieran a
las personas de su jurisdiccin. En los dos casos, las transferencias son en dinero y en
funcin a la cantidad de personas pobres en cada localidad.
IV.7.b - Niveles mnimos de ciertos bienes privados

Considrese ahora que la funcin de utilidad anterior corresponde a un gobierno local y
que algunos de los qi son bienes pblicos locales (Gi). El gobierno central puede defi-
nir, para algunos Gi, un valor mnimo i que debe ser garantizado a todos los habitan-
tes, independientemente de su lugar de residencia e ingreso (administracin general,
nivel mnimo de educacin y salud bsica, etc.). En este caso, Gi es de hecho un bien
73
pblico nacional cuyo fundamento puede ser tanto la eficiencia (nivel mnimo) como la
equidad (distribucin equitativa de bienes ticamente primarios).
Oates (1977b) expresa que el argumento de niveles mnimos no tiene un funda-
mento econmico claro. Puede basarse tanto en razones de eficiencia como de equidad.
Desde el punto de vista de la eficiencia, el mnimo i puede justificarse por externali-
dades (es decir, que a cada individuo le interese que toda la poblacin tenga un nivel
mnimo de educacin y salud) y como valor de opcin (tener disponibilidad de servi-
cios en el caso de ir a residir en el futuro a otra localidad, o necesitar recurrir a servi-
cios bsicos en otra localidad viaje, accidentes en rutas, etc.). Desde el punto de vista
de la equidad, el argumento se basa en que no se debera privar a un individuo de cier-
tos niveles mnimos de los bienes ticamente primarios, tales como educacin y sa-
lud bsica (Feldstein, 1975; Inman, 1988).
El argumento de niveles mnimos eficiencia y/o equidad- genera tensiones en el
sistema federal, ya que implica definir centralmente los estndares mnimos y disear
el mecanismo de transferencias de modo de lograr el objetivo, lo cual implica limitar el
poder de decisin de los gobiernos locales.
IV.8 - Redistribucin del ingreso

Esta seccin se ocupa de las transferencias intergubernamentales como instrumento de
la poltica de redistribucin personal del ingreso. En primer lugar (seccin IV.8.a) se
estudia la distribucin del ingreso como bien pblico local en una jurisdiccin. El an-
lisis se extiende (seccin IV.8.b) considerando varias jurisdicciones locales y un go-
bierno central que disea las transferencias interjurisdiccionales para mejorar la distri-
bucin del ingreso (seccin IV.8.c). En la seccin IV.8.d se demuestra que si el gobier-
no nacional centraliza la poltica redistributiva y puede instrumentarla en forma pti-
ma, los gobiernos locales no deberan ocuparse de la redistribucin.
IV.8.a - La distribucin del ingreso como bien pblico local. Una jurisdiccin50
Se supone que la funcin de utilidad indirecta de las personas igual para todas- viene
dada por
V j* = y j j = 1, 2
donde V j* es la utilidad de la persona j e yj es el ingreso personal disponible, in-

corporando el efecto de la poltica fiscal de los niveles de gobierno local y central.
Existen dos grupos de personas, pobres (j = 1) y ricos (j = 2). Los ingresos antes de la
poltica fiscal son Y2 > Y1; esos ingresos son iguales para todos dentro de cada grupo.
La funcin de bienestar del gobierno local es 51
1 1
W = z ( y1 ) + A(1 z ) ( y 2 )

[5]

50
El modelo esta basado en Oakland (1983).
51
Para ms detalles, ver Porto (1989) y la bibliografa all citada.
74
donde z es la cantidad relativa de pobres en la jurisdiccin (L1/L), L1 es el nme-

ro de pobres y L la poblacin total. es un parmetro social que representa el jui-
cio de valor sobre la desigualdad (si = 1, la distribucin del ingreso es indiferente;
si = - , slo importa el bienestar de los pobres). La constante A (A > 1) representa
una restriccin a la posibilidad de redistribuir ingresos a nivel local. Si A = 1, el mximo
de W, para un nivel dado del ingreso total de la comunidad, llevara a redistribuir ingre-
sos hasta lograr la completa igualdad. La comunidad local elimina esa posibilidad pon-
derando ms la utilidad de los ricos, comparada con la de los pobres. De otro modo
se alentaran migraciones tanto de pobres como de ricos, el no pago de impuestos y/o
se generaran incentivos contrarios al esfuerzo. La restriccin es tanto mayor cuanto
mayor el valor de A.
A partir de [5] se obtiene la pendiente de la funcin de bienestar social 52
1
dy 1 z y 2
[6] TMS = 1 = A
dy 2 z y1
El ingreso promedio de la comunidad viene dado por 53
[7] y = zy1 + (1 z)y2
de donde resulta que la pendiente de la restriccin de presupuesto de la comuni-
dad es 54
[8] -dy1/dy2 = (1 z ) / z
Se supone que el gobierno local recauda un impuesto sobre el ingreso con alcuota
proporcional tL y realiza un gasto per cpita igual a gL que se supone beneficia a todos
por igual. La restriccin presupuestaria del gobierno local es
[9] tL.Ypro = gL
donde Ypro es el ingreso promedio de la comunidad. El ingreso que brinda utilidad
a la persona j (yj) es igual al ingreso antes de la poltica fiscal (Yj), ms el gasto pblico
local (gL) y el aporte federal per cpita (gF), menos los impuestos locales (tLYj) y fede-
rales (tFYj). Se supone que la base imponible de ambos impuestos es Yj, o sea
[10] yj = Yj + gL + gF (tL + tF )Yj
Inicialmente se supone que los impuestos y gastos federales son iguales a cero. El
gobierno local maximiza [5] sujeto a [9]. Para un mximo se requiere la igualdad de la
52
La expresin [6] es la tasa marginal de sustitucin (TMS) entre los ingresos de ricos y pobres. Derivan-
do [6] con respecto a A, z, y2/y1 y resulta que la TMS ser tanto mayor (habr menor redistribucin, cete-
ris paribus) cuanto mayores sean A y y cuanto menores sean z e y2/y1.
53
El ingreso promedio puede definirse como el promedio ponderado (por el nmero de pobres y de ricos)
de los ingresos de pobres y ricos, antes o despus de la poltica fiscal. De esa forma se supone que la pol-
tica fiscal no tiene costos en trminos de eficiencia.
54
La expresin [8] refleja el precio de la redistribucin: si se cobra un peso de impuestos a los ricos, el
incremento en el ingreso de los pobres depende de la proporcin de ricos (1 z) y pobres (z).
75
pendiente de la funcin de bienestar social con la pendiente de la recta de presupuesto

de la comunidad (expresiones [6] y [8], respectivamente).
1
(1 z ) y 2 (1 z )
[11] A =
z y1 z
En la Figura 11 el punto inicial (Y1, Y2) es S y el ptimo es M. La poltica redistri-

butiva del gobierno local mejora la distribucin personal del ingreso. Reordenando [11]
se obtiene
1
y 2 = k y1 1 1
[12] k =
A
que indica el sendero de mximo bienestar, para niveles alternativos de ingreso
promedio de la comunidad local. Es interesante observar que k (relacin entre los in-
gresos de pobres y ricos post-poltica fiscal) es independiente de z; slo depende de A y
de .
La poltica redistributiva de un gobierno local mejora la distribucin personal del
ingreso (se cumple la condicin de PigouDalton; puntos M y S de la Figura 11).55
Figura 11 La redistribucin del ingreso como bien pblico local

Una jurisdiccin
Y1
45
Y2=k.Y1
Y1
S
Y2 Y2
IV.8.b - La redistribucin personal como bien pblico local. Varias jurisdicciones.

El tamao del presupuesto de redistribucin en cada jurisdiccin
Supngase ahora que existen tres comunidades locales (A, B y C) en las que los ingre-
sos de los pobres y ricos son iguales en la situacin inicial (por ejemplo, Y1 e Y2 en la
55
La condicin PigouDalton establece que el valor del ndice de desigualdad debe reducirse si se trans-
fieren ingresos de una unidad de ingreso ms alto a otra de ingreso ms bajo, mantenindose constante el
ingreso global. Ver, por ejemplo, Atkinson (1970).
76
Figura 12). La proporcin de pobres difiere en las tres comunidades; se supone zA < zB
< zC y que zB= z, es el promedio nacional. yjm (j= 1,2; m = A, B, C) es el ingreso des-
pus de la poltica fiscal. La actuacin de los gobiernos locales lleva a las comunidades
a los puntos P, M y N, por el proceso descripto anteriormente. La redistribucin por
pobre es mayor cuanto mayor es el ingreso promedio de la comunidad; es decir, cuanto
menor es la proporcin de pobres, ya que los ingresos preaccin fiscal se suponen
iguales en las tres comunidades.56
El presupuesto de redistribucin es tanto mayor cuanto mayor es la cantidad de
pobres en la comunidad. En este modelo, la accin de los gobiernos locales implica
distintos tratamientos fiscales de pobres y ricos en las distintas comunidades. Esta es
una versin del argumento de Buchanan (1950) de equidad horizontal para justificar las
transferencias intergubernamentales: si se aplica la misma presin tributaria sobre los
ricos, los pobres estarn mejor en A, luego en B y finalmente en C. El mismo ordena-
miento se verifica para los ricos. Si no hay movilidad, se violara el principio de igual
trato a los iguales, ya que los ricos y pobres de las distintas jurisdicciones estn ini-
cialmente en la misma situacin (iguales ingresos), pero terminan en situaciones dife-
rentes (diferentes ingresos disponibles en cada jurisdiccin) luego de la poltica fiscal.
En un contexto de movilidad habr incentivos de los ricos y pobres de B y de C a mo-
verse hacia A.57 El resultado sera que todos terminaran en la situacin de la comuni-
dad promedio (B).
En conclusin, con varias comunidades locales que difieren slo en la proporcin
de pobres y ricos, a partir de la situacin inicial (punto S), en cada localidad, la accin
del gobierno local disminuye la desigualdad. Es decir, los ndices de desigualdad son
menores en N (para la localidad A), en M (para B) y en P (para C), comparados con la
situacin inicial S (Figura 12). En cada comunidad, con el mismo ingreso promedio, la
diferencia de ingresos entre ricos y pobres disminuye, mantenindose constante la can-
tidad de personas en cada grupo (condicin PigouDalton) dentro de cada localidad.58
Los pobres y ricos son tratados en forma diferente, segn la regin de residencia. Asi-
mismo, la transferencia para cada pobre ser mayor cuanto mayor sea el ingreso pro-
medio de la comunidad. El presupuesto de redistribucin ser mayor cuanto mayor sea
la proporcin de pobres.
56
Inicialmente y1A = y1B = y1C. En los puntos de maximizacin del bienestar y1A > y1B > y1C. Por consi-
guiente la transferencia neta por pobre es mayor en la comunidad con menor proporcin de pobres (comu-
nidad A en este caso).
57
Los incentivos resultan de los distintos residuos fiscales diferencia entre el beneficio del gasto pblico
y los pagos tributarios en las distintas regiones. En Flatters, Henderson y Mieszkowski (1974) la diferen-
cia de residuos fiscales entre regiones surge del diferente tamao de la poblacin, que hace que el bien
pblico local sea ms barato en la regin ms poblada.
58
En este caso no se altera el ingreso global de cada localidad; es decir, tomando las modificaciones de
ingreso de a dos, siempre se transfiere de ingresos ms altos a ms bajos. Como el ingreso global del pas
no se altera, la desigualdad en la distribucin personal, a nivel nacional, es menor cuando los consumido-
res estn en P, M y N comparados con la situacin en la que todos estn en S. La condicin PigouDalton
se cumple para los ndices ms usuales (tales como los de Gini y de Atkinson).
77
Figura 12 - Polticas redistributivas centralizadas y descentralizadas

Varias jurisdicciones
Y1
A
45
Y2=k.Y1
B
N
C M
P
Y1
Y2 A B C Y2
IV.8.c - Transferencias intergubernamentales para corregir la inequidad horizontal

y mejorar la distribucin del ingreso
El efecto de las transferencias intergubernamentales puede analizarse suponiendo en
forma adhoc que el gobierno nacional cobra un impuesto sobre el ingreso con alcuota
proporcional (tF) y distribuye la recaudacin en forma de un aporte federal per cpita,
no condicionado, uniforme territorialmente, igual a gF. La transferencia per cpita (R) -
positiva o negativa para las regiones es
[13] Rm = g F t F Ym
con m = A, B, C. Se supone que el gobierno provincial distribuye gF sin costos a

cada habitante en su jurisdiccin. El aporte provincial a cada habitante es igual a gF
(recibido del gobierno federal) ms gL (decidido por el gobierno local).
La restriccin financiera del gobierno nacional es
[14] t F [(Y A + YB + YC ) / 3] g F = 0
Por consiguiente
t F Y prn = g F
donde Yprn es el ingreso per cpita promedio nacional.

Reemplazando [14] en [13] resulta
[15] t F (Y prn Ym ) = Rm
La poltica fiscal nacional redistribuye ingresos, disminuyendo las desigualdades

regionales. Recibe una transferencia positiva (negativa) la regin con ingreso per cpita
promedio inferior (superior) al promedio nacional. En este caso, la transferencia es ne-
78
gativa para A, positiva para C y cero para B. La situacin se representa en la Figura 12.
BB es la restriccin presupuestaria de la comunidad B, que tiene ingreso per cpita
igual al promedio nacional; AA y CC son las restricciones correspondientes a las co-
munidades locales ms rica (A) y ms pobre (C). En la comunidad B la situacin de
ptimo se cumple en M, ya que no recibe transferencia alguna. En cambio, tanto la
comunidad A como la C se movern hacia el punto M (ver expresin [12]).59 Los po-
bres y ricos de la jurisdiccin C mejoran, mientras que los pobres y ricos de la comuni-
dad A empeoran. Los ordenamientos de las regiones y de los ricos y pobres de las re-
giones se mantienen hasta el punto M. Salvo en el caso en que todas las jurisdicciones
terminen en M subsistirn, aunque atenuados, los problemas de diferentes residuos fis-
cales regionales para provincias que estn en la misma situacin. La distribucin per-
sonal del ingreso, a nivel de todo el pas, mejora. La redistribucin federal es funcin
de la alcuota tF que determina el nivel del aporte federal per cpita. La mayor equi-
dad horizontal entre comunidades y vertical entre personas se logra al costo de la
separacin de las decisiones de recaudar y gastar a nivel local. Esta separacin no ori-
gina problemas en el modelo planteado en el que el gobierno federal y los gobiernos
locales se comportan en forma benevolente el primero, asignando adecuadamente las
transferencias, y los segundos, distribuyndolas en forma adecuada. Ante comporta-
mientos leviatnicos de alguno o ambos niveles de gobierno, se plantea un trade off
entre equidad y separacin.
Sobre el sendero de ptimos (expresin [12] y lnea PMN en la Figura 12), un mo-
vimiento de P hacia M y de N hacia M debido, por ejemplo, a un sistema de transferen-
cias nacionales, incrementa el bienestar de la comunidad en su conjunto. Esas transferen-
cias federales mejoran a pobres y ricos de la regin pobre (P se mueve hacia M), y em-
peora a ricos y pobres de la regin rica (N se mueve hacia M). La distribucin personal a
nivel de todo el pas mejora. La diferencia entre regiones disminuye y, por consiguiente,
la que existe entre los ingresos de ricos y pobres de las distintas regiones.60 Excepto que
todas las jurisdicciones terminen en M, los pobres y ricos siguen siendo tratados en for-
ma diferente en las diferentes regiones. Las transferencias implican separacin de las
decisiones de recaudar y gastar, que puede tener efectos perversos sobre la eficiencia.
Existe, por consiguiente, un trade off entre equidad y separacin.
IV.8.d - La redistribucin a cargo del gobierno central. Redistribucin regional y

personal
Supngase ahora que el gobierno central acta de modo de maximizar una funcin de
bienestar social (WF) que es la sumatoria de las funciones de bienestar de los gobiernos
locales (que se suponen iguales, excepto en cuanto a la proporcin de pobres)
WF = W A + WB + WC
59
Con un nivel adecuado de transferencias, cualquier comunidad se ubicar en algn punto dado sobre el
sendero de ptimos (expresin [12]).
60
Condicin PigouDalton al nivel de todo el pas. No se altera el ingreso global del pas y se transfiere de
ingresos ms altos a ingresos ms bajos.
79
La restriccin presupuestaria central viene dada por [14]. El gobierno central al-
canza el ptimo en el punto M de la Figura 12, ya que de las condiciones de primer
orden resulta
y1 A = y1B = y1C
y 2 A = y 2 B = y 2C
La poltica ptima de los gobiernos locales es, de esa forma, fijar tL = 0.61 Si se
compara el resultado de la poltica redistributiva bajo las dos estructuras institucionales
(descentralizacin: puntos P, M y N en la Figura 12, versus centralizacin: punto M
para todas las comunidades) resulta que la redistribucin (transferencia promedio a los
pobres) es mayor cuando la poltica redistributiva es centralizada.62 Obsrvese que en
este caso no aparece el problema del diferente residuo fiscal de pobres y ricos segn el
lugar de residencia. Todas las jurisdicciones estn en el punto M. El subsidio neto y el
impuesto neto son iguales para todos los pobres y ricos, respectivamente. Es interesan-
te notar que el punto M se alcanzara tambin en un modelo descentralizado con movi-
lidad sin costo de pobres y ricos.63
Las mayores posibilidades de redistribuir en un modelo centralizado entran en con-
flicto con las ventajas informativas diferenciales (mayores para los gobiernos locales).
IV.9 - Complementariedad entre bienes privados y bienes pblicos locales

Definir una canasta bsica de bienes privados y de ciertos niveles mnimos de esos bie-
nes para conformar un ingreso mnimo para combatir la pobreza (por ejemplo, pii de
la seccin IV.7.a -) puede no ser la poltica ptima del gobierno nacional. Supngase
que el gobierno nacional dispone de un cierto monto (C1) para transferir a la regin
pobre (por ejemplo, la regin 1). El aporte puede hacerse en la forma de s1 pesos a cada
pobre -para incrementar su ingreso personal- o al gobierno local, a razn de g1 pesos
por pobre para financiar el gasto pblico local (G1).
La funcin de utilidad de los pobres de la regin 1 es
[16] Up1 = Up1(yp1, G1)
Se supone que el gobierno local es el nico proveedor eficiente de G1 puede de-
berse a razones informativas- y que gasta en ese bien pblico local (o vector de bienes
pblicos locales) todo el aporte que recibe del gobierno nacional. El gobierno nacional
maximiza [16] sujeto a la restriccin presupuestaria
61
Este es el resultado estndar: la poltica redistributiva ptima puede ser lograda por el gobierno central,
sin participacin de los gobiernos locales.
62
Esta conclusin es similar a la de Brown y Oates (1987).
63
Obsrvese que en el caso en que, realizadas las transferencias federales, todas las jurisdicciones llegan al
punto M y luego las transferencias continan en la misma direccin, los puntos N y P intercambian sus
posiciones. A partir de M, los ricos y pobres de la jurisdiccin pobre (que luego de las transferencias es la
regin A) subsidian a los ricos y pobres de la regin rica (que luego de las transferencias es la regin C).
Estas transferencias carecen de fundamento con una funcin de bienestar social estndar, debido a que en
M se agotan las posibilidades de mejorar la distribucin personal del ingreso utilizando redistribuciones
territoriales.
80
[17] C1 = (s1 + g1) p1

Resultando
[18] Up1/yp1 = (Up1/G1) p1
que es la condicin samuelsionana. Reordenando la condicin de primer orden resulta
G1
[19] = p1
y p1
La poltica ptima es la que cumple la condicin [19]. Obsrvese que el costo de

un peso de G1, en trminos de prdida de ingreso individual de cada pobre, es tanto
menor cuanto mayor es la cantidad de pobres en esa regin.
Si slo se aumenta yp1, la condicin de maximizacin no se cumple. El costo en
trminos de bienestar de los pobres va a depender de cun sustituti-
vos-complementarios sean los bienes. Si se supone una funcin de utilidad de tipo CES
para las personas pobres
[ ]
1
U p1 = y p1 + G1
donde = 1/(1-), siendo la elasticidad de sustitucin entre bienes en el con-

sumo y un parmetro tal que 1 , la utilidad marginal del ingreso disponible
representativo de los bienes privados es
U
[ ]
1
1
= y p1 + G1 y p11
y p1
Si 1 y , la utilidad marginal de yp1 es constante. Si y

0 , los bienes tienden a ser complementarios perfectos y la utilidad marginal de
yp1 tiende a cero.
Cuanto ms complementariedad exista entre yp1 y G1 ms errnea ser la poltica de
focalizar la redistribucin en la distribucin personal del ingreso monetario y/o en atender
situaciones de pobreza o pobreza extrema slo con aportes monetarios, sin atender a la
compensacin de las disparidades fiscales de los gobiernos locales (Porto, 2003).
81
IV.10 - Tabla resumen de resultados. Transferencias intergubernamenta-

les. Distintos tipos
Objetivos Criterio de reparto Receptor de la
Fundamentos Tipo de transferencia
Eficiencia Equidad entre jurisdicciones transferencia
1. Subaditividad de la funcin de costos X Devolutivo Libre disponibilidad Gobierno local
2. Minimizacin de carga excedente de la X Redistributivo por Libre disponibilidad Gobierno local
recaudacin eficiencia
3. Competencia tributaria X Devolutivo Libre disponibilidad Gobierno local
4. Externalidades X Devolutivo de Condicionada (por unidad Gobierno local
beneficios recibidos y/o del bien que genera la
generados externalidad)
5. Correccin de fallas por toma de X Devolutivo Condicionada (para Gobierno local
decisiones colectivas cambiar precio que
enfrenta el votante o grupo
decisor)
6. Diferente elasticidad-ingreso de los gastos X Devolutivo o Libre disponibilidad Gobierno local
e impuestos asignados a cada nivel de redistributivo
gobierno
7. Niveles mnimos
7.1. Nivel mnimo de ingresos personales X Redistributivo Condicionada (polticas de Personas pobres
combate a la pobreza)
7.2. Nivel mnimo de ciertos serivicios
(i) Externalidad - interesa que se X Devolutivo de Condicionada a la Gobierno local

brinden esos servicios en todo el pas. beneficios recibidos y/o provisin de determinados
Valor de opcin generados bienes
(ii) Equidad especfica (categorical X Redistributivo Condicionada a la Gobierno local
equity ) provisin de determinados
bienes
8. Complementariedad entre bienes privados X X Redistributivo Libre disponibilidad Personas pobres y
y bienes pblicos locales Gobierno local
82
CAPTULO V DISTRIBUCIN PERSONAL Y REGIONAL DEL INGRESO Y TRANSFERENCIAS EN LA ARGENTINA
V - Distribucin personal y regional del ingreso y trans-

ferencias intergubernamentales en la Argentina
64
Alberto Porto
E n este captulo se estudia la relacin entre las transferencias intergubernamentales

y la distribucin personal y regional del ingreso, con especial referencia al caso
argentino. El rgimen ha estado sujeto a fuertes crticas, que han llevado a proponer un
replanteo basado en atender situaciones de distribucin personal del ingreso, la pobreza
y la provisin de educacin elemental y atencin primaria de la salud. Se demuestra
que la correccin de las disparidades fiscales es un objetivo valioso para las transferen-
cias en la medida en que financie bienes pblicos y/o cuasi-pblicos complementarios
(seccin V.1). En la seccin V.2 se estudia qu disparidades deberan compensarse y
las formas alternativas de instrumentar la correccin.
V.1 - La correccin de disparidades fiscales como objetivo de las polticas

pblicas
V.1.a - Las transferencias interregionales en la Argentina
El Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos existe en la Argentina desde
1935. Sin embargo, las transferencias intergubernamentales estn incorporadas en la
Constitucin Nacional de 1853, cuyo art. 67 inc. 8 estableca como una de las atribu-
ciones del Congreso Nacional la de acordar subsidios del Tesoro Nacional a las Pro-
vincias, cuyas rentas no alcancen, segn sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordina-
rios (actual art. 75 inc. 9 de la Constitucin de 1994).
Estas clusulas tambin aparecen en las Constituciones o Leyes provinciales. Por
ejemplo, en la primera Ley Orgnica de Municipalidades de la Provincia de Buenos
Aires (Ley 35) de 1854 se declara renta municipal a una fraccin de ciertos impues-
tos recaudados en su jurisdiccin y se establece que en el caso de no alcanzar las rentas
municipales para cubrir los gastos que demande el servicio del partido, el Tesoro Gene-
ral del Estado proveer las cantidades que falten para cubrir el presupuesto de cada
distrito.
Estos antecedentes son de utilidad, ya que consagran a estos institutos fiscales
formando parte de la tradicin argentina.65 El respeto por la tradicin fiscal y por las
64
Se agradecen los comentarios de Diego Fernndez Felices y Horacio L. P. Piffano.
65
Las transferencias intergubernamentales de ningn modo son un curiosum de la Argentina. Por ejem-
plo, en los Estados Unidos el primer antecedente de Coparticipacin de Impuestos (revenue sharing) se
remonta a 1835; en Canad las transferencias intergubernamentales estn presentes en el Acta Constitu-
cional de 1867 (representando el 20% de los recursos federales y el 50% de los ingresos provinciales pro-
pios); en Australia datan de 1899 (el 75% de lo recaudado por Impuestos Aduaneros y a las Ventas se
83
prcticas socialmente aceptadas de los pases debe considerarse una restriccin al for-
mular propuestas de reformas, tal como lo reconocen, entre otros, Baumol (1987),66
Bird (1995)67 y Musgrave (1969).68
V.1.b - Crticas al rgimen

En los ltimos aos estos regmenes han pasado a estar en el centro del debate de las
polticas pblicas en casi todos los pases y en la Argentina con particular intensidad.
Una primera razn que da lugar a este debate es que a lo largo del tiempo ha au-
mentado la significacin cuantitativa a medida que las provincias y sus municipalida-
des se hicieron cargo de ms servicios pblicos sea porque la Nacin congel su ofer-
ta de algunos de ellos, o porque la Nacin les transfiri servicios que prestaba, o por-
que unidades territoriales que estaban a cargo de la Nacin se transformaron en provin-
cias.
Un segundo motivo es la insatisfaccin creciente con el desempeo del Sector
Pblico. Esa insatisfaccin concentr las crticas en los niveles locales de gobierno, por
ser stos los que proveen los servicios ms prximos a la poblacin. Uno de los reme-
dios a los que se apel para enfrentar este problema fue el de presentar un conjunto de
propuestas que, por la va de modificaciones en el Rgimen de Coparticipacin, inten-
taban mejorar la calidad de los bienes ofrecidos por las provincias y sus municipalida-
des.69
En tercer lugar, el tamao de la coparticipacin la llev a ocupar un lugar central
en las polticas de corto plazo, de las que haba estado separada hasta fines de los aos
60 sin que con esa separacin los resultados macroeconmicos resultaran peores que
los de los ltimos aos.
Finalmente, al existir en la Argentina profundos desequilibrios territoriales, cual-
quier sistema que centralice la recaudacin de impuestos y redistribuya, an con crite-
rios relativamente moderados, implica una fuerte redistribucin territorial.
A raz de esto ltimo, apareci entonces como argumento central de crtica al r-
gimen adems de todos los anteriores- que el sujeto de las polticas de redistribucin
distribua entre los estados). En la actualidad, con variantes propias de cada pas, existen regmenes de
transferencias intergubernamentales en todos los pases del mundo. Ver Anexo VIII.
66
It is important to recognize that fairness in a pricing arrangement depends heavily on consistency
with the practices of the past to which people have become habituated (Baumol, 1987). Lo mismo puede
aplicarse a la Coparticipacin de Impuestos.
67
The first lesson is that since every country is both unique and in some sense constitutes an organic
unity, the significance of any particular component of its federal finance system for example, the assign-
ment of taxes or the design of intergovernmental transfers- may be understood only in the context of the
system as a whole. One cannot pick an institution from a specific setting, plant it in the alien soil of an-
other environment, and expect the same results. Policy recommendations in the area of federal finance
must be firmly rooted in understanding of the rationale of the existing intergovernmental system and its
capacity for change if they are to be acceptable or, if accepted, successfully implemented (Bird, 1995).
68
In most instances, the regional organization of the fiscal structure has not been designed to yield an
efficient pattern, but has grown as a by-product of historical development (Musgrave, 1969).
69
En este caso las modificaciones al sistema de transferencias buscan un objetivo distinto al que surge de
la crtica anterior. No se trata de modificaciones que permitan prestar ciertos servicios sino que induzcan
ciertos comportamientos.
84
deben ser las personas y no las regiones y que el rgimen debera adecuarse para atacar
problemas de distribucin personal del ingreso o, en una visin alternativa, las situa-
ciones de pobreza o pobreza extrema.70 71
A continuacin se analiza este ltimo punto. Hay algn fundamento para corre-
gir las disparidades fiscales regionales? Es un objetivo a tener en cuenta en la poltica
econmica? La poltica redistributiva debe contemplar slo la redistribucin personal
del ingreso?
V.1.c - La distribucin personal del ingreso como objetivo del gobierno nacional
La situacin ms favorable para centralizar la poltica redistributiva se puede presentar
en la forma siguiente. Se suponen dos regiones (1, 2) con ricos (R) y pobres (P). Los
ingresos totales (Yj) de las regiones son
Y1 = Yp1 P1 + Yr1 R1
Y2 = Yp 2 P2 + Yr 2 R2
donde P1 > P2 ; R2 > R1 ; R = R1 + R2 > P = P1 + P2 ; Yp1 < Y p 2 ; Yr1 = Yr 2 = Yr ;

y P1 + R1 = L1 = P2 + R2 = L2
70
El fundamento de las transferencias intergubernamentales es un tema debatido sobre el que no existe
acuerdo en la literatura (ver estudios con distintas posiciones en Anderson, 1994). Sobre bases de eficien-
cia pueden justificarse para evitar migraciones ineficientes por diferentes residuos fiscales segn la regin
de residencia argumento que tiene tambin un componente de equidad individual horizontal (ver, entre
otros, Buchanan, 1950; Flatters, Henderson y Mieszkowski, 1974); tambin sobre bases de eficiencia se
justifican como forma de minimizar la carga excedente de los impuestos a nivel de todo el pas (Gordon,
1983; Dahlby y Wilson, 1994). El argumento de igualacin fiscal de las regiones, compensando diferen-
cias de capacidad y/o necesidad fiscal, no ha encontrado un fundamento que sea aceptable tericamente
(Oakland, 1994). Ladd (1994) considera razonable, pero sujeto a discusin, el objetivo de reducir las dis-
paridades fiscales regionales. Su argumento es que an cuando haya una sustancial redistribucin del in-
greso entre las personas, es ms probable que la gente de bajos ingresos viva en jurisdicciones pobres y
esa situacin la considera socialmente indeseable.
71
Si el rgimen tuviera como nico objetivo mejorar la distribucin personal del ingreso o atender situa-
ciones de pobreza, las transferencias regionales se justificaran slo como instrumento de segundo mejor,
si las distribuciones regional y personal fueran complementarias. En Porto y Cont (1998) se estudi el
tema con la metodologa siguiente. Las transferencias interjurisdiccionales desplazan recursos de regiones
ricas a regiones pobres dando por supuesto que estn bien diseadas. Pero como en las regiones ricas
viven pobres y en las regiones pobres viven ricos, existe la posibilidad de que las transferencias terminen
finalmente empeorando la distribucin personal del ingreso a nivel de todo el pas. Crucial para que esto
ocurra o no es el grado de progresividad de la poltica fiscal de las provincias. El resultado final es una
cuestin emprica. En el trabajo de Porto y Cont (1998) se obtuvo complementariedad entre la distribucin
regional y personal del ingreso para el caso de las transferencias nacionales a las provincias y los presu-
puestos provinciales resultado que debe tomarse con precaucin ya que, como se expresa en el trabajo,
est basado ms en especulacin que en buena informacin.
Toda poltica de second o third best enfrenta estos problemas. Por ejemplo, al introducir consideraciones
distributivas en las polticas de precios de empresas pblicas, o privadas reguladas, o en la imposicin
sobre bienes, se conduce a precios relativamente ms bajos para algunos bienes que son consumidos por
pobres y por ricos. Para una aplicacin para los precios de empresas pblicas en la Argentina, ver Navajas
y Porto (1990).
85
La cantidad de pobres es mayor en 1; la de ricos es mayor en 2; la cantidad total

de ricos (R) es mayor que la cantidad total de pobres (P); el ingreso de los pobres (Ypj)
es menor en la regin 1 que en la regin 2; el ingreso de los ricos (Yrm) es el mismo en
las dos regiones; la poblacin es igual en las dos regiones (L1 = L2) y es inmvil.
La desigualdad en la distribucin personal del ingreso se mide con la relacin en-
tre el ingreso de los ricos y el de los pobres pre-poltica fiscal
Yr1 / Yp1 > Yr 2 / Yp 2
Esto es, la distribucin personal del ingreso es ms desigual en la regin 1 que en

la regin 2.
Supngase que el gobierno nacional lleva adelante una poltica de redistribucin
personal que tiene perfectamente identificados a los ricos y pobres de cada regin, y
que el objetivo es igualar los ingresos disponibles de los pobres (yp) de las dos regiones
en el nivel Yp2, que puede asumirse como algn mnimo aceptable polticamente (para
paliar la pobreza, la pobreza extrema o para alcanzar un determinado nivel objetivo de
la relacin Yr/Yp, menor que el inicial).
El gobierno nacional recauda un impuesto proporcional con alcuota tn sobre los
ingresos de los ricos de las dos regiones, obteniendo la recaudacin
t n ( R1 + R2 )Yr
que destina a subsidiar a los pobres de la regin 1 para igualar su ingreso disponi-
ble (yp1) al ingreso pre-poltica fiscal de los pobres de la regin 2 (Yp2=yp2). El gasto
total en redistribucin es
P1 (Yp 2 Yp1 )
La alcuota resultante es
t n = ( P1 / R.Yr )(Yp 2 Yp1 )
En esta poltica se utiliza slo el instrumento de first best (el impuesto lo pagan
los ricos de las dos regiones) para mejorar el ingreso de los que se encuentran en peor
situacin (los pobres de la regin 1). La poltica es de redistribucin personal del ingre-
so, que implica redistribucin regional debido a que hay ms pobres en 1 que en 2, ms
ricos en 2 que en 1, y el ingreso de los pobres en 1 es ms bajo que el ingreso de los
pobres en 2.
El ingreso de los pobres en 2 es el mismo antes y despus de la poltica fiscal ya
que no reciben subsidio ni pagan impuesto. El ingreso disponible de los pobres en 1 es
mayor post-poltica fiscal ya que reciben subsidio. El ingreso disponible de los ricos
post-poltica fiscal es el mismo en las dos regiones ( y r = (1 t n )Yr ).
El resultado del presupuesto de redistribucin del gobierno nacional es igualar en-

tre regiones los ingresos disponibles de ricos y pobres y mejorar la distribucin perso-
86
nal del ingreso en cada regin y a nivel de todo el pas. yr/yp es igual en todo el pas y
es menor que el promedio nacional inicial Yr/Yp.
La poltica fiscal provincial consiste en un impuesto con alcuota proporcional tp
sobre los ingresos pre-poltica fiscal que se destina a la provisin de un conjunto de
bienes pblicos y cuasi-pblicos representados con el vector Gj. Si se supone
tp1=tp2=tp, los presupuestos provinciales para las regiones 1 y 2 son
t pY1 = G1
t pY2 = G2
y dado que Y1>Y2, resulta que G1>G2.

La utilidad o bienestar de los pobres de cada regin es
U p1 = U p1 ( y p1 , G1 , Gn )
U p 2 = U p 2 ( y p 2 , G2 , Gn )
donde Gn es un vector de bienes provistos en un nivel mnimo por el gobierno na-

cional, igual en todas las regiones72 (por ejemplo, educacin bsica y atencin primaria
de la salud).
An cuando la poltica de redistribucin personal del gobierno nacional haya
igualado los ypj y mejorado la distribucin personal del ingreso, la distinta dotacin de
bienes pblicos locales har que existan diferencias en los niveles de las Upj.73 G1 es un
vector de bienes pblicos y cuasi pblicos locales. Muchos de estos bienes locales son
complementarios con ypj y con los Gn. Por ejemplo, los servicios urbanos de desages,
pavimento e iluminacin que posibilitan el acceso a otros bienes privados y pblicos;
otros ejemplos son los servicios de seguridad, justicia y bienes culturales. Una poltica
de igualacin de oportunidades debera contemplar no slo las diferencias en los ypj y
la provisin de un nivel mnimo de educacin y salud, sino tambin la dotacin de cier-
tos bienes locales en cada jurisdiccin.
Como se ver en la seccin siguiente, cuanto mayor sea la complementariedad en-
tre los bienes, mayor ser el fundamento para las polticas que mejoren la provisin de
bienes pblicos y cuasi-pblicos locales en la localidad pobre. En el caso lmite de
complementariedad perfecta deberan incrementarse tanto yp1 y Gn como los bienes G1,
para que Up1 aumente.
Como los bienes G1 son pblicos o cuasi-pblicos, estn fuera del poder de deci-
sin de las personas. Adems, por la caracterstica local, estn lejos de la atencin e
72
Financiado, por ejemplo, con un impuesto proporcional sobre todos los ingresos pre-poltica fiscal de
modo de no modificar la distribucin personal del ingreso. Los Gn estn disponibles para toda la pobla-
cin, pero los ricos pueden utilizar otras alternativas.
73
En los estudios de impacto distributivo de la poltica fiscal usualmente se supone que la funcin de utili-
dad es separable en el consumo de bienes privados y de los bienes pblicos. Para una discusin crtica de
este punto, que es central para el argumento del texto, ver Peacock (1979).
87
informacin del gobierno central. Estn tambin lejos de la posibilidad de financia-

miento de los gobiernos locales que tienen bases tributarias dbiles. Las transferencias
interregionales son el instrumento de poltica para corregir esas disparidades fiscales.
V.1.d - Las transferencias para corregir disparidades fiscales como complemento de

las polticas de redistribucin personal del ingreso
Como se expres antes, la poltica de igualar yp1 con yp2 puede no ser la mejor opcin
si lo que se quiere es maximizar la utilidad de los pobres de la regin 1. Supngase que
la poltica es maximizar Up1 con la restriccin de Up2(Yp2*,G2*)=Up1, donde Yp2* y G2*
han sido elegidas por la jurisdiccin 2 a travs de algn proceso poltico. El gobierno
nacional dispone del instrumento de cobrar un impuesto con alcuota tn -que se supone
fijada exgenamente- slo a los ricos de las regiones 1 y 2. El gobierno nacional utiliza
la recaudacin
t nYr ( R1 + R2 )
para otorgar un subsidio de s1 a cada pobre en 1 y un aporte al gobierno local de

g1 por pobre para financiar la provisin de G1.74 Para simplificar se supone que ini-
cialmente el gobierno provincial de 1 eligi G1 financiado con su recaudacin propia
(tp1.Y1) y que cada peso adicional que recibe del gobierno nacional lo gasta totalmente
en G1.
El problema del gobierno nacional es
Max Up1(yp1, G1)
s. a.
y p1 = Yp1 (1 t p1 ) + s1
[1] (
U p1 = U p0 2 Yp*2 , G2* )
t nYr (R1 + R2 ) = (s1 + g1 )P1
[ (
L = P1U p1 ( y p1 , G1 ) + p U p1 ( y p1 , G1 ) U p0 2 y *p 2 , G2* )]
+ n [t nYr (R1 + R2 ) (s1 + g1 )P1 ]
Las condiciones de primer orden son
L U p1 y p1
= P1 (1 + p ) n P1 = 0
s1 y p1 s1
74
Como el nmero de pobres y ricos est dado en cada regin, utilizar como base del aporte al gobierno
local el nmero de pobres o la poblacin total es equivalente. El aporte por habitante (z1) es una simple
transformacin, ya que z1 = (g1.P1)/(P1 + R1).
88
L U p1 G1
= P1 (1 + p ) n P1 = 0
g1 G1 g1
resultando
U p1 U p1
[2] = P1
y p1 G1
que es la condicin samuelsoniana usual de igualacin de la tasa marginal de sus-

titucin entre bienes
U p 1
P1 G1
[3] U p 1
y p1
con el precio relativo de los bienes, que en este caso es igual a la unidad un peso
ms de gasto para aumentar el ingreso disponible de los pobres es un peso menos para
G1. Reordenando la condicin de primer orden
G1
= P1
y p1
La poltica ptima es la que cumple con la condicin [3]. Obsrvese que el costo
de un peso gastado de G1, en trminos de prdida de ingreso individual de cada pobre,
es tanto menor cuanto mayor es la cantidad de pobres en esa regin.
Si slo se aumenta yp1 la condicin de maximizacin no se cumple. El costo en
trminos de bienestar de los pobres va a depender de cun sustitutivos-
complementarios sean los bienes. Si se supone una funcin de utilidad de tipo CES
para las personas pobres
[
U p1 = y p1 + G1 ] 1

donde =1/(1-), siendo la elasticidad de sustitucin entre bienes en el consu-

mo y un parmetro tal que 1-, la utilidad marginal del ingreso disponible
-representativo de bienes privados- es
U
[ ] 1
1
= y p1 + G1
y p11
y p1
Si 1 y , la utilidad marginal de yp1 es constante. Si -, 0, los

bienes tienden a ser complementos perfectos y la utilidad marginal de yp1 tiende a cero.
Cuanto ms complementariedad exista entre yp1 y G1, ms errnea ser la poltica
de focalizar la redistribucin en la distribucin personal del ingreso monetario y/o en
atender situaciones de pobreza o pobreza extrema slo con aportes monetarios, sin
atender a la compensacin de las disparidades fiscales de los gobiernos locales.
89
Guadagni (1974) expona con claridad el punto. Como este dficit se encuentra
por lo general en los ncleos poblacionales de reducidos niveles de ingreso, la fuerte
expansin de los servicios de saneamiento ser el ingrediente obligado de cualquier
poltica econmica que tenga como objetivo efectivo (no declamado) mejorar el nivel
de vida de esos sectores de la poblacin, muchos de ellos en condiciones de verdadera
marginalidad urbana. Pero Gj puede ser tambin otros bienes pblicos locales, com-
plementarios de los ingresos monetarios. En una encuesta reciente realizada para el
Banco Mundial (2000) en la Argentina, se detect que en las zonas urbanas el principal
problema de los pobres es la seguridad, para cuya provisin es necesario compensar las
disparidades fiscales. A su vez, la seguridad se complementa con otros bienes provistos
por los gobiernos locales. El plan de iluminacin (tpico bien local) para posibilitar
mayor seguridad, anunciado recientemente (febrero 2003) por la Provincia de Buenos
Aires, es un ejemplo de la relacin postulada.
V.1.e - Comentarios adicionales

La pregunta de este captulo es si la correccin de las disparidades fiscales regionales
es un objetivo valioso o si la poltica fiscal debera concentrarse slo en la distribucin
personal del ingreso o, en casos ms extremos, slo en la pobreza o en la pobreza ex-
trema. En este trabajo se postula que uno de los objetivos de la poltica fiscal debe ser
la correccin de las disparidades fiscales. El fundamento es que an cuando el gobierno
nacional cuente con los instrumentos de first best para igualar en un nivel objetivo el
ingreso de los pobres de todas las regiones y mejorar la distribucin del ingreso, si los
ingresos personales y los bienes pblicos locales son complementarios, la maximiza-
cin del bienestar social requerir de transferencias tanto a las personas como a los go-
biernos locales. Este requerimiento ser tanto ms fuerte cuanto mayor sea la comple-
mentariedad.
Una diferencia entre los bienes Y y G debe notarse. Y es un flujo y estar siempre
sometido a presiones para disminuirlo por parte de los que pagan impuestos o del go-
bierno central si es que necesita disminuciones de gasto para cerrar sus cuentas. Proba-
blemente la voz de los pobres estar en relacin con la dotacin de G de la comunidad.
Si slo se provee el ingreso para paliar la pobreza o la extrema pobreza, el poder de
estos grupos para enfrentar intentos de disminucin o eliminacin de las ayudas ser
casi nulo o quedarn a merced de intermediarios polticos que los utilizarn para el lo-
gro de sus propios objetivos75 (monetarios y no monetarios). G es un stock que no est
sujeto a las fluctuaciones de corto plazo y que puede preparar mejor a la gente para una
participacin poltica con la que pueda defender sus derechos.76 Esta cuestin de eco-
noma poltica fue expuesta con claridad por Atkinson (1993) al analizar regmenes
75
Un ejemplo dramtico es la poltica social dirigida a la extrema pobreza en la Argentina de 2002. En el
comentario poltico del 5-1-2003 del diario La Nacin, Rosendo Fraga expresa que la consecuencia en el
campo de la poltica es un gran aumento del clientelismo, lo que refuerza el poder de las maquinarias pol-
ticas tradicionales. En el mismo diario del 19-1-2003, el columnista Marcos Aguinis expresa que tene-
mos que desconfiar del asistencialismo que excede su tarea de estricto y honesto salvataje, que busca obs-
cenas retribuciones polticas, y que no va acompaado de iniciativas que estimulen el progreso real.
76
La participacin poltica es uno de los objetivos de la organizacin federal de gobierno, que compite con
la eficiencia econmica. Para este punto ver Inman y Rubienfeld (1997b), Porto (2002a) y Captulo III.
90
alternativos de previsin social.77 En la misma lnea se encuentran los argumentos de

Sen (1999).78
V.2 - Disparidades fiscales a compensar y formas alternativas de instru-

mentacin
En la seccin anterior se estudi la complementariedad entre los ingresos personales (y
algunos bienes pblicos o cuasi-pblicos nacionales) con los bienes pblicos o cuasi-
pblicos locales. Esta relacin de complementariedad es la que constituye el funda-
mento desde el punto de vista de la equidad- para las transferencias interregionales de
recursos.79 Si se acepta el argumento, toda poltica de descentralizacin fiscal, sea del
lado del gasto o de los impuestos debe enfrentar el problema de la disparidad fiscal de
las unidades de gobierno de nivel inferior (provincias, municipalidades). El objetivo de
esta seccin es estudiar qu disparidades deberan compensarse y las formas alternati-
vas de instrumentar la correccin.
La disparidad fiscal puede surgir por diferente necesidad fiscal y/o por diferente
capacidad fiscal. La primera fuente de disparidad resulta del hecho de que no todas las
provincias tienen los mismos costos de provisin de los bienes y servicios a su cargo.
La segunda fuente de disparidad fiscal es la diferente disponibilidad de bases tributa-
rias.
Las ideas se presentan en forma simple en la Figura 13 y la Figura 14, en cuyos
ejes se miden el bien privado (c) y el bien pblico (G); para simplificar se supone Pc =
1. En la Figura 13 el precio del bien pblico es el mismo en las dos provincias (Pg). AB
es la recta de presupuesto de la pro- Figura 13
vincia rica (R) y AB la de la provin- c
cia pobre (P). Hay diferencia de capa-
cidad fiscal. Con la misma presin
tributaria (pendiente de OR), R puede R
A
ofrecer OM de G pero P solo puede
ofrecer OM. Si P quisiera o fuera A
obligada a proveer OM tendra que R
aumentar la presin tributaria hasta
OR. Un resultado similar se obtiene
en la Figura 14, en el que la diferencia 0
P g
M M B B
es de necesidad fiscal. La diferencia es G
por mayor precio (Pg vs. Pg) del bien pblico local.
77
The public choice theory has tended to emphasize the propensity of governments to expand state activ-
ity beyond the socially optimal level, but the reverse may also be true, with governments cutting back state
provision (Atkinson, 1993).
78
The political economy of targeting has to be concerned not just with the economic problems of selec-
tion, information, and incentives but also with the political support for, and feasibility of () it is obvious
that there is a connection here with the political use of pressure groups and, more generally, with activist
politics (Sen, 1999).
79
Adems de los otros fundamentos que se han avanzado, con posiciones a favor y en contra en la literatu-
ra. Ver Anderson (1994).
91
Figura 14 La capacidad fiscal y la ne-

cesidad fiscal determinan la con-
c dicin fiscal de cada gobierno lo-
cal (Tannenwald, 1998). Algunos
R
estarn incluidos entre los que
A A' gozan de confort fiscal con alta
capacidad y baja necesidad-; en el
otro extremo se ubican aquellas
R'
provincias con la ms baja capa-
cidad y la ms alta necesidad, que
P' g P g
estn sometidas a stress fiscal.80
0 M' M B B G Para las polticas pblicas surgen
varias preguntas de inters. En
primer lugar, si las disparidades fiscales son suficientemente grandes como para ser un
motivo de preocupacin de los niveles superiores de gobierno. En segundo lugar, con
respecto al tratamiento adecuado de las disparidades fiscales, se requiere decidir si to-
das o slo algunas de las fuentes de disparidades deberan ser compensadas, y en este
ltimo caso, si la compensacin debe ser total o parcial. En tercer lugar, cul es el tipo
de compensacin de disparidades que debera adoptarse, que depende del objetivo del
gobierno central.
La primera pregunta es la ms fcil de responder ya que en la mayora de los pases
estn bien documentadas las grandes diferencias en el nivel socioeconmico de las regio-
nes. Ya sea que se mida con el PBI o el ingreso por habitante o con otros indicadores de
riqueza y condicin social, esas diferencias son significativas. A modo de ejemplo, en la
Argentina el PBI per cpita vara en una relacin de casi 7 a 1, el porcentaje de poblacin
con necesidades bsicas insatisfechas vara entre el 8,1% y el 39,5%. Estas diferencias se
repiten, con mayor o menor intensidad, utilizado otros indicadores.
La segunda pregunta es si todas las fuentes de disparidades deberan ser motivo de
preocupacin para la poltica econmica. Este no es el caso, como puede apreciarse a partir
de los ejemplos siguientes. Supngase que el precio de algunos insumos vara entre regio-
nes reflejando diferencias de costos. Por ejemplo, puede ser que el combustible sea ms
barato en una jurisdiccin por estar ms prxima a los lugares de produccin y no tener
que pagar costos de transporte. O que se trate de un centro urbano donde existen ms opor-
tunidades laborales y que el salario monetario sea mayor que en zonas rurales o menos po-
bladas. En estos dos ejemplos, los precios de los insumos reflejan la variacin de los costos
econmicos y, por lo tanto, no deberan ser compensados con medidas de poltica econ-
mica; hacerlo significara incurrir en ineficiencias con costos econmicos evitables.
Hay jurisdicciones donde los costos de proveer un servicio son ms altos por las
caractersticas del clima o por la geografa del suelo. Por ejemplo, el metro cbico de
agua no puede tener el mismo precio en una zona donde es abundante en comparacin
con otra en donde es muy escasa. Del mismo modo, el precio por el uso de un camino
no puede ser el mismo en una ruta muy congestionada que en otra sin congestin. O en
una ruta donde el mantenimiento es muy caro por las condiciones climticas adversas
frente a otra en la que el clima es benigno y no deteriora anormalmente el camino.
80
Ver Captulo XII.
92
Al medir la necesidad fiscal no slo hay que estudiar qu diferencias de costos se debe-
ran compensar y cules no, sino tambin cul es la canasta o paquete de bienes a considerar.
La canasta de bienes es importante por su vinculacin con el objetivo de poltica de iguala-
cin de la presin tributaria entre regiones. Con esa poltica, la alcuota sobre el ingreso repre-
senta el precio de los servicios pblicos y la pregunta que surge es cmo justificar dos catego-
ras de bienes que se proveen sobre bases tan distintas una en la que todos pagan el mismo
precio y otra en la que el precio vara entre las personas segn el nivel de sus ingresos. El pa-
gar segn el ingreso puede justificarse slo para aquellos bienes bsicos o primarios y sus
complementarios, para los que la igualdad de provisin es un objetivo del gobierno. Pero fue-
ra de esos casos, en los bienes locales, el mtodo ms adecuado de provisin es va cargos al
usuario o precios. Como expresa Oakland (1994), el pan o los alimentos son ms importantes
que la recoleccin de residuos y no hay razn de equidad para que el sistema de racionamien-
to sea distinto. No slo el tipo de bien, sino tambin el tamao de la poblacin son determi-
nantes de la canasta. Por ejemplo, cualquier habitante debera recibir ciertos servicios esen-
ciales -educacin bsica, atencin bsica de la salud. Pero la variedad de bienes aumentar
con el tamao de la poblacin (el efecto zoolgico de Oates) y es econmicamente eficien-
te que ciertos bienes no se provean sino en jurisdicciones con un tamao poblacional mnimo
(entre otros pueden citarse la educacin artstica, superior y universitaria y los hospitales de
media y alta complejidad).
En la canasta de bienes bsicos o primarios, la primera fuente de disparidad fiscal resul-
ta del hecho de que no todas las provincias tienen los mismos costos de provisin de los ser-
vicios a su cargo. La composicin por edades de la poblacin es uno de los factores que afec-
tan la necesidad fiscal. Si dos provincias tienen la misma poblacin total, pero en una de ellas
existe una mayor proporcin de nios en edad escolar o de ancianos que requieren servicios
hospitalarios, ceteris paribus, el gasto por habitante ser mayor que en la otra provincia.
Lo mismo ocurrir si el medio ambiente de las provincias es ms desfavorable,
por ejemplo, por mayor proporcin de personas desempleadas o que se encuentren por
debajo de la lnea de pobreza, o por mayor propensin al delito dentro de su territorio.
Si la poblacin total, su estructura por edades y su medio ambiente fueran exactamente
iguales, pero en una de ellas la poblacin se distribuyera en un territorio ms extenso,
tambin se requerir un gasto per cpita mayor para atenderla. Estos y otros factores
generan diferentes necesidades fiscales per cpita para las provincias y municipalida-
des. La segunda fuente de disparidad fiscal es la diferente disponibilidad de bases tri-
butarias. Si dos provincias tienen la misma poblacin y superficie, pero en una la ri-
queza inmobiliaria y/o los ingresos de la poblacin son mayores, podr recaudar ms
per cpita aplicando la misma alcuota que la otra provincia. Una tercera cuestin de
importancia es, suponiendo que est definida la canasta bsica de bienes y las diferen-
cias de costos que deberan compensarse, cul es el mtodo de compensacin a utilizar.
Hay una gran variedad de mecanismos de compensacin que se pueden sintetizar en
tres grupos.
93
Figura 15
c
R
A
A'
T
S
0
T' M B' B G
Supngase en la Figura 15 dos jurisdicciones que enfrentan los mismos costos pe-
ro que tienen distinta capacidad fiscal. Una alternativa es, dada la presin tributaria OR
y el nivel OM de provisin de G en la jurisdiccin de referencia (la promedio o la ms
rica), entregar a la jurisdiccin pobre un subsidio o transferencia de TS de modo que,
con igual presin tributaria, provea la canasta bsica OM financiada con OT de re-
cursos propios y TM = TS con transferencias del gobierno superior. El gobierno debe-
ra obtener TS con un impuesto que se cobre con la misma alcuota en todas las juris-
dicciones. Este mtodo es neutral desde el punto de vista locacional si el nivel OM es
el mismo en todas las jurisdicciones. Una persona, cualquiera fuera su lugar de resi-
dencia, consume OM del bien pblico y paga el mismo porcentaje de impuesto sobre el
ingreso para financiarlo.81
Figura 16
c
R'
T
S
0 T M T Z B B G
Un mtodo alternativo es (Figura 16) posibilitar que la jurisdiccin pobre elija cualquie-
ra de los niveles de G que puede alcanzar la jurisdiccin rica, con la misma presin tributaria
con que lo obtendra esta comunidad. Por ejemplo, si elige M recibe (como en el caso ante-
rior), TS. Pero la jurisdiccin pobre puede elegir cualquier gasto pblico sobre AB; por ejem-
plo si elige la cantidad OZ, la jurisdiccin rica tendra que haber fijado la presin tributaria en
81
Supngase j jurisdicciones y un nivel objetivo del gasto per cpita igual a OM. Si Bj es la base imponi-
ble per cpita en j y t es la alcuota de referencia, la transferencia per cpita al distrito j (Cj) resulta de
C j = OM tB j tB j < OM
Cj = 0 tB j OM
OM y t son los valores estndar o de referencia y pueden corresponder a la regin ms rica si se trata de
que el paquete fiscal (OM, t, Cj) sea neutral desde el punto de vista locacional.
94
OR; la recaudacin en P sera OT y la transferencia TZ. Con este mtodo se iguala la

restriccin presupuestaria del gobierno a la de la comunidad de referencia. Nuevamente la
transferencia se financiara con un impuesto uniforme en todo el territorio. Este mtodo ser
neutral desde el punto de vista locacional si la restriccin presupuestaria de referencia es la de
la regin ms rica y en todas se fija el mismo nivel de gasto pblico.82
Figura 17
c
A R
A
0 J K B B G
Un tercer mtodo es el argentino en el que se cobra un impuesto, uniforme en todas

las regiones, que financia transferencias de las regiones ricas a las pobres (Figura 17). La
idea es acercar AB a AB. Los gobiernos tienen libertad de elegir en que gastar la transfe-
rencia.83 Segn la intensidad de la redistribucin y de la reaccin de los gobiernos locales,
la regin JP puede, en la situacin final, tener un gasto pblico mayor que la regin R. Su-
pngase que se redistribuye de modo de igualar las restricciones presupuestarias en AB.
Si JR se mueve sobre OR y JP gasta toda la transferencia en bien pblico, finalizarn en OJ
y OK, respectivamente, con mayor gasto pblico en JP vs. JR.84
Los tres mtodos pueden contemplar ajustes por costos diferenciales entre regio-
nes. Las tres figuras siguientes incluyen el ajuste por costos, suponiendo que son ma-
yores en la jurisdiccin pobre.85
82
En este caso es
C j = t j (B B j ) Bj < B
Cj = 0 Bj B
donde B es la base imponible de la jurisdiccin estndar o de referencia. Una vez que una jurisdiccin
elige la alcuota tj dispone del mismo monto de recursos fiscales (recaudacin propia y transferencias) que
el que obtiene la jurisdiccin de referencia si elige esa alcuota.
83
En este caso la jurisdiccin pobre recibe una transferencia de suma fija que es independiente de sus
decisiones presupuestarias y de recaudacin propia.
84
Este resultado podra surgir cuando la reaccin ante cambios en el ingreso es distinta a la correspondien-
te a cambios en las transferencias intergubernamentales (flypaper effect). Si cambia el ingreso, las comu-
nidades se mueven sobre OR; pero si lo que cambia (aumenta) son las transferencias, el gasto pblico
aumenta ms. Las propensiones marginales a gastar el ingreso y las transferencias son distintos.
85
Con diferencias regionales de costos (Pj), las Cj son
C j = Pj OM tB j o
C j = t (Pj B B j ) .
Con el mtodo utilizado en la Argentina los diferenciales de costos modifican la suma fija que corresponde
a cada jurisdiccin, pero las Cj continan siendo independientes de las decisiones fiscales de los gobiernos
locales.
95
En la Figura 18 el objetivo es un nivel de gasto OM. El segmento (1) indica las transfe-
rencias sin compensar diferenciales de costos, y el segmento (2) indica las transferencias con
compensacin por diferenciales de costos. En la Figura 19 el objetivo es la igualacin de la
restriccin presupuestaria. Nuevamente, el segmento (1) indica las transferencias sin com-
pensacin por diferenciales de costos y el segmento (2) con compensacin. En la Figura 20 se
presenta el caso de compensacin con libre disponibilidad. Las transferencias desplazan AB
y AB sin modificar el precio relativo de la jurisdiccin pobre.
Si se incluye una correccin por diferencia de costos, el mtodo de clculo es im-
portante y no debe permitir la manipulacin de los costos por parte del gobierno bene-
ficiario. En el caso argentino el uso de datos censales en la Ley 20.221(1973) garanti-
zaba la condicin de no manipulacin.
Figura 18
c
(1)
(2)
0 B G
T M
Figura 19
c
(1)
(2)
0 T G
Figura 20
c
0 B B G
96
CAPTULO VI TAMAO Y ESTRUCTURA VERTICAL DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO
VI - Tamao y estructura vertical del Sector Pblico ar-

gentino: evolucin de largo plazo
86
Alberto Porto
D os cuestiones importantes vinculadas con el Sector Pblico son su tamao y su

estructura vertical. La resolucin de estas dos cuestiones trasciende lo puramente
econmico y puede afectar significativamente el desempeo de la economa. Por ejem-
plo, un tamao muy grande del Sector Pblico puede ser un peligro para la libertad de
las personas y para la proteccin de sus patrimonios. Adems, puede generar proble-
mas macroeconmicos si su financiamiento es deficitario- y/o de competitividad si
impone una carga alta, directa e indirecta, sobre las actividades productivas.87 Si el go-
bierno de un tamao dado est muy centralizado tambin puede ser una amenaza para
la libertad de las personas y de sus bienes88 y puede afectar la eficiencia econmica al
apartar la oferta de bienes pblicos de las preferencias de las comunidades locales.89 La
falta de autonoma local conduce a un menor control de los burcratas y polticos por
parte de la ciudadana. Tanto en las dimensiones econmicas como en las extraecon-
micas de estos temas hay fuerzas que actan en sentidos opuestos y que hace que apa-
rezcan varios trade offs de difcil solucin. Ms an, las soluciones no son nicas y
permanentes, sino cambiantes entre pases y en un pas a lo largo del tiempo.90
En este captulo se brinda una breve sntesis de la evolucin histrica de estas dos
cuestiones fundamentales en la Argentina, como introduccin a la problemtica del
federalismo fiscal propiamente dicho. El objetivo es dar una perspectiva histrica al
tema del tamao del gobierno y la descentralizacin fiscal.91 Para contar con un patrn
de comparacin se agrega informacin similar para los Estados Unidos y para un con-
junto de pases desarrollados.
86
Se agradece el aporte y los comentarios de Natalia Porto y los comentarios de Gonzalo Fernndez.
87
An cuando el gobierno funcione eficientemente, el financiamiento con impuestos le origina al sector
privado un costo directo -un peso por cada peso pagado al Sector Pblico- ms un costo indirecto o carga
excedente debida a los cambios que provoca en los precios relativos. Estos costos indirectos no son de
magnitud menor (Feldstein, 1997) y han sido motivo de preocupacin desde los tiempos de Pigou (ver
Atkinson y Stern, 1974).
88
Un gobierno fuerte para proteger los derechos de propiedad y garantizar el cumplimiento de los con-
tratos es tambin fuerte para confiscar la riqueza de los ciudadanos (Weingast, 1995).
89
Este es el teorema de la descentralizacin de Oates (1977a). Ver tambin Porto (2002a).
90
Ver en Musgrave (1996) la relacin entre las teoras del Estado y la teora de las finanzas pblicas.
91
La medicin del tamao y de la descentralizacin no estn exentos de ambigedades y problemas. No
hay una medida cientfica o neutral (Cullis y Jones, 1987) sino que es posible clasificar los datos en
muchas formas diferentes y esa clasificacin per se supone algn tipo de hiptesis (Peacock y Weisman,
1979). Para formas alternativas de medir el Sector Pblico y sus implicancias ver Cullis y Jones (1987);
para mediciones para la Argentina ver Documento de Federalismo No1 (2003). Sobre la medicin de la
descentralizacin fiscal en la Argentina ver FIEL (1993) y el comentario de Porto (1992) a la versin que
presentaron Artana y Lopez Murphy en la reunin de la AAEP (Universidad de San Andrs) en 1992.
97
Los datos disponibles revelan, como en casi todos los pases de Occidente, una
participacin creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX.92 En la Argentina,
pas de alrededor del 10% del PBI a fines del siglo XIX a alrededor del 35% hacia fi-
nes del siglo XX (Tabla 23 y Figura 21). La participacin fue ms o menos constante
desde comienzos del siglo hasta los aos 30 (alrededor del 10-15% del PBI)93, crecien-
do luego significativamente hasta fines de los 40 (entre 25% y 35% del PBI). Los vein-
te aos siguientes son de reacomodamiento del tamao del sector con participacin
decreciente pasa de alrededor del 30% del PBI en 1950 al 22% en 1972. En 1973-
1974 comienza otro perodo de crecimiento que se prolonga hasta 1980 (30% del PBI).
En los ltimos veinte aos el tamao se ubica entre el 30% y el 34% del PBI.94
La descentralizacin del gasto tuvo distintas direcciones, aunque en el largo plazo
se increment de alrededor del 16% a fines del siglo XIX a algo ms del 50% a fines
del siglo XX.95 Pero la tendencia no fue montona, sino que hubo perodos de mayor
centralizacin y otros con la direccin opuesta. En la tabla y figura se destacan algunos
momentos significativos. Se observa una tendencia predominante hacia la descentrali-
zacin, tanto en perodos de crecimiento del Sector Pblico (desde fines del siglo XIX
hasta alrededor de 1940; 1970 a 1990) como en perodos de contraccin (1950 a 1960)
o de relativa constancia (1960 y 1970). Una excepcin es el perodo de gran crecimien-
to y centralizacin entre 1940 y 1950.
Para contar con un marco de referencia, en la Tabla 25, Tabla 26, Figura 23 y
Figura 24 se vuelca informacin para Estados Unidos. La tendencia al crecimiento del
gasto pblico es similar a la Argentina hasta 1970. Entre 1970 y 2000 el gasto total
incluyendo Defensa disminuye del 34% del PBI al 28%, en tanto que el gasto sin De-
fensa permanece constante en alrededor del 25%. Contrasta con la Argentina la ten-
dencia hacia la centralizacin, partiendo de un gobierno muy descentralizado a co-
mienzos del siglo XX. Esa tendencia se revierte entre 1990 y 2000 con la etapa de de-
volucin de funciones a los gobiernos estatal y local.
En la Figura 25 y la Figura 26 se documenta la estructura vertical del Sector P-
blico en la Argentina y en Estados Unidos, a comienzos y a fines del siglo XX. Tanto
la estructura como las evoluciones son distintas. En la Argentina se mantuvo a lo largo
del tiempo la estructura de pirmide invertida, con la cspide (Nacin) y la base (mu-
nicipalidades) ms pequeas hacia fines del siglo. En Estados Unidos, en cambio, dis-
minuy la base (gobiernos locales) a favor de los gobiernos federal y estatales.96
92
El gobierno general comprende los gastos de la Nacin, las provincias y las municipalidades y el Siste-
ma de Seguridad Social. No se incluyen las Empresas Pblicas, excepto sus necesidades de financiamien-
to.
93
Corts Conde (1994) encuentra importantes diferencias entre su estimacin de valor agregado por el
gobierno en 1900-1935 y la estimacin de la CEPAL. En la estimacin de Corts Conde el tamao es me-
nor y ms fluctuante que en CEPAL.
94
Para estudios sobre las distintas etapas del Sector Pblico argentino ver Daz Alejandro (1971) y Porto
(1988, 1989). Estos trabajos se incorporaron, con algunas modificaciones, en Secretaria de Hacienda de la
Nacin (1989).
95
La descentralizacin se define como el gasto provincial ms el gasto municipal como porcentaje del
gasto total del gobierno general, sin duplicaciones.
96
Se incluyen dos medidas de descentralizacin del Sector Pblico: segn quin decide y segn quin
ejecuta el gasto. En la teora del federalismo fiscal la medida relevante es la primera. Ver Oates (1977a),
Artana y Lopez Murphy (1992) y Porto (1992).
98
En la Tabla 31 y la Tabla 32 se incluye informacin sobre la evolucin del tama-

o del Sector Pblico y del grado de descentralizacin en quince pases desarrollados.
En todos los casos hay un fuerte crecimiento entre 1960-1962 y 1977-1979, que se de-
tiene o revierte en 1990 y 2000. Entre 1990 y 2000 la evolucin no es uniforme entre
pases. La descentralizacin no se modific significativamente en ninguno de estos
pases entre fines de los 70 y fines de los 80.
En la Tabla 33 se presentan indicadores de descentralizacin tributaria. Dos ob-
servaciones sobre la situacin argentina resultan de inters. La primera es que la des-
centralizacin de gastos no fue acompaada por un proceso similar del lado de los im-
puestos. La segunda es que la Argentina exhibe la mayor centralizacin, del conjunto
de pases incluidos en la muestra, en todas las observaciones.
Resumiendo, los datos presentados revelan:
una evolucin similar en la Argentina y en Estados Unidos hasta los aos
70 con tendencia al crecimiento. A partir de 1970 en Estados Unidos
disminuy el gasto total, incluyendo Defensa y se mantienen aproxima-
damente constantes los gastos civiles. En la Argentina continu la ten-
dencia al crecimiento;
el tamao en trminos del PBI es, hacia el ao 2000, de 28% en Estados
Unidos (incluyendo Defensa) y de 25% (excluyendo Defensa). En la Ar-
gentina es 33%;
en la mayora de los pases desarrollados para los que se relev informa-
cin el tamao en 2000 es, en general, mayor al de la Argentina -slo en
Australia y en el Reino Unido es similar;
en el grupo de pases de la OECD se verifica un importante crecimiento
entre 1960-1962 y 1977-1979. La evolucin posterior hasta 1990 y 2000
no es uniforme entre los pases;
en la Argentina la descentralizacin tributaria no acompa el proceso de
descentralizacin del gasto pblico. Adems, la Argentina exhibe la ma-
yor centralizacin tributaria, comparada con algunos pases de la OECD.
99
Tabla 23 Tamao del Sector Pblico en Argentina 1889-2000 (en % del PBI)
Mann y Fundacin Mann y Nuez Miana

Aos CEPAL MECON
Schulthess 1 Mediterrnea Schulthess 3 y Porto
1889 9,92
1890 9,92
1891 9,92
1899 17,08
1900 17,08 15,30
1901 17,08 15,30
1902 15,30
1903 15,30
1904 15,77 15,30
1905 15,77 14,40
1906 15,77 14,40
1907 14,40
1908 14,40
1909 16,14 14,40
1910 16,14 15,20
1911 16,14 15,20
1912 15,20
1913 15,20
1914 13,02 15,20
1915 13,02 11,00
1916 13,02 11,00
1917 11,00
1918 11,00
1919 8,54 11,00
1920 8,54 10,90
1921 8,54 10,90
1922 10,90
1923 10,90
1924 10,71 10,90
1925 10,71 14,50
1926 10,71 14,50
1927 14,50
1928 14,50
1929 14,37 14,50
1930 18,90 13,20 19,75
1931 18,90 18,20 21,73
1932 18,90 18,20 24,98
1933 18,90 18,20 23,19
1934 18,90 18,20 22,50
1935 21,20 18,20 21,67
1936 21,20 17,90 21,17
1937 21,20 17,90 20,92
1938 21,20 17,90 22,28
1939 21,20 17,90 26,95
1940 19,50 17,90 21,89
1941 19,50 19,40 21,19
1942 19,50 19,40 20,63
1943 19,50 19,40 20,79
1944 19,50 23,40 20,23
1945 23,30 23,64
1946 20,70 19,90
1947 23,60 23,23
1948 45,40 35,42
1949 35,00 28,67
1950 32,30 24,57
100
Mann y Fundacin Mann y Nuez Miana

Aos CEPAL MECON
Schulthess 1 Mediterrnea Schulthess 3 y Porto
1951 23,87
1952 23,50
1953 24,06
1954 26,50
1955 25,44
1956 22,18
1957 20,13
1958 23,19
1959 20,64 21,63
1960 22,61 20,66
1961 23,59
1962 23,55
1963 22,18
1964 22,54
1965 20,80
1966 24,76
1967 25,06
1968 25,03
1969 24,01
1970 23,75
1971 23,52
1972 22,46
1973 26,89
1974 30,78
1975 30,47
1976 27,80
1977 26,50
1978 28,76
1979 27,85
1980 29,04
1981 31,34
1982 28,05
1983 25,92
1984 26,58
1985 29,95
1986 32,15
1987 34,64
1988 32,17
1989 31,71
1990 30,37
1991 31,04
1992 31,49
1993 31,66
1994 31,77
1995 32,50
1996 30,56
1997 30,35
1998 30,95
1999 34,07
2000 33,41
Fuente: Documento de Federalismo No 1. 2003.
101
Figura 21 Evolucin del tamao del Sector Pblico en Argentina (% del PBI)
50
45
40
35
30
25
20
15 Mann y Schulthess 1
CEPAL
10 Fundacin Mediterrnea
Mann y Schulthess 3
5 Nuez Miana y Porto
MECON
0
1889 1902 1908 1914 1920 1926 1932 1938 1944 1950 1956 1962 1968 1974 1980 1986 1992 1998
Tabla 24 Descentralizacin y tamao del Sector Pblico en Argentina

Descentralizacin Tamao del Sector
Aos
del gasto pblico Pblico
1889 15,83 9,92
promedio 1900-1930 32,96 13,66
1940 31,67 15,25
promedio 1945-1947 21,29 28,95
promedio 1959-1965 28,54 22,14
promedio 1966-1970 32,09 24,52
1980 34,11 29,04
promedio 1981-1990 32,60 30,29
promedio 1991-2000 46,67 31,78
Fuente y Mtodo: ver Documento de Federalismo N 1. 2003
Figura 22 Evolucin de descentralizacin y tamao del Sector Pblico en Argentina
35
1991-2000
1981-1990
1945-1947
30
1980
Tamao del Sector Pblico
25
1966-1970
20 1959-1965
1940
15
1900-1930
10
1889
5
0
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50
De s ce ntralizacin de l gasto pblico
102
Tabla 25 Tamao del Sector Pblico en EEUU. Gasto en porcentaje del PBN
Gasto total Gasto federal Gasto estatal y
Aos
con Defensa sin Defensa con Defensa sin Defensa local
1902 6,80 5,80 2,40 1,40 4,40
1913 8,00 7,20 2,40 1,60 5,60
1922 12,60 11,40 5,10 3,90 7,50
1932 21,70 20,00 7,30 6,00 14,00
1940 20,30 17,70 10,00 7,40 10,30
1950 24,70 18,20 15,70 9,20 9,00
1960 30,10 20,80 19,40 10,10 10,70
1970 34,10 25,50 21,30 12,70 12,80
1980 30,00 24,60 21,60 16,20 8,40
1990 31,20 25,70 21,80 16,30 9,40
2000 27,90 24,70 18,40 15,20 9,50
Fuente: Borcherding (1977) y Executive Office of Management and Budget, Office of
Management and Budget (2002)
Tabla 26 Descentralizacin del gasto pblico en EEUU (en %)

(Gasto estatal+Gasto local) / Gasto total
Ao
con Defensa* sin Defensa
1902 65,50 75,90
1913 69,80 77,80
1922 59,50 65,80
1932 65,70 70,00
1940 50,70 58,20
1950 36,30 49,50
1960 35,70 51,40
1970 37,50 50,20
1980 28,00 34,20
1990 26,90 32,70
2000 34,10 38,50
* Las transferencias se asignan al gobierno que las otorga
Fuente: Borcherding (1977) y Executive Office of Management
and Budget, Office of Management and Budget (2002)
Figura 23 Evolucin del tamao del Sector Pblico en EEUU
35
Gasto total con defensa
30 Gasto total sin defensa

Gasto local y estatal
25
20
15
10
-
1902 1913 1922 1932 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
103
Figura 24 - Evolucin de descentralizacin y tamao del Sector Pblico en EEUU
80
Con defensa
75
Sin defensa
70
65
60
55
50
45
40
35
30
0 5 10 15 20 25 30 35 40
Tabla 27 Descentralizacin del gasto pblico en Argentina

Participacin de los niveles de gobierno
Ao 1916 Ao 1998 Ao 2000
Nacin 63,30 55,80 56,30
Provincias 25,00 39,50 39,20
Municipios 11,70 4,80 4,50
Transferencias segn el gobierno que decide el gasto
Tabla 28 Participacin de los niveles de gobierno en Argentina

Transferencias en el gobierno ejecutor *
Ao 1998 Ao 2000
Nacin 51,30 51,90
Provincias 39,90 39,90
Municipios 8,80 8,30
* La diferencia con la tabla anterior resulta de computar en
las provincias y municipios gastos gastos que constituyen
partidas presupuestarias del gobierno nacional o provincial.
104
Tabla 29 Descentralizacin del gasto pblico en EEUU

Participacin de los niveles de gobierno
Ao 1902 Ao 1970 Ao 1987
Gobierno federal 34,50 62,50 60,30
Gobiernos estatales 10,80 19,40 17,30
Gobiernos locales 54,80 18,10 22,40
Fuente:
1902 y 1970: elaborado en base a datos de Borcherding (1977)
1987: elaborado en base a Ahmad, Hewitt y Ruggiero (1997)
Tabla 30 Participacin de los niveles de gobierno en EEUU

Transferencias en el gobierno no ejecutor *
Ao 1902 Ao 1970
Gobierno federal 34,10 54,50
Gobiernos estatales 8,20 16,50
Gobiernos locales 57,70 29,20
* La diferencia con la tabla anterior resulta de computar en los gobiernos estatales y
locales gastos que constituyen partidas presupuestarias del gobierno federal o
estatal.
Fuente: 1902 y 1970: elaborado en base a datos de Borcherding (1977)
Figura 25 Estructura vertical del Sector Pblico en Argentina

Transferencias en el gobierno que Transferencias en el gobierno que Transferencias en el gobierno que
decide el gasto - Ao 1916 decide el gasto - Ao 1998 decide el gasto - Ao 2000
Nacin 63.3 Nacin 55.80 Nacin 56.30
Provincias 25.0 Provincias 39.50 Provincias 39.20
Municipios 11.7 Municipios 4.80 Municipios 4.50
0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100
Transferencias en el gobierno ejecutor Transferencias en el gobierno ejecutor

Ao 1998 Ao 2000
Nacin 51.30 Nacin 51.90
Provincias 39.90 Provincias 39.90
Municipios 8.80 Municipios 8.30
0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100
Fuente: Elaborado en base a datos de la Tabla 27 y la Tabla 28.
105
Figura 26 - Estructura vertical del Sector Pblico en EEUU

Transferencias en el gobierno que Transferencias en el gobierno que Transferencias en el gobierno que
decide el gasto - Ao 1902 decide el gasto - Ao 1970 decide el gasto - Ao 1987
Nacin 34.5 Nacin 62.5 Nacin 60.3
Provincias 10.8 Provincias 19.4 Provincias 17.3
Municipios 54.8 Municipios 18.1 Municipios 22.4
0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100
Transferencias en el gobierno ejecutor Transferencias en el gobierno ejecutor

Ao 1902 Ao 1970
Nacin 34.1 Nacin 54.5
Provincias 8.2 Provincias 16.5
Municipios 57.7 Municipios 29.2
0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100
Fuente: Elaborado en base a datos de la Tabla 29 y la Tabla 30.
Tabla 31 Tamao del Sector Pblico en pases de la OECD

(gasto en % del PBI)
Pas 1960-1962 1977-1979 1990 2000
Australia 23,20 33,00 32,90 32,60
Austria 32,10 47,40 48,80 49,00
Blgica 30,20 48,20 50,80 46,70
Canad 29,60 40,30 45,80 37,50
Finlandia 27,40 39,20 44,40 43,60
Francia 36,70 45,60 47,50 48,70
Alemania 34,50 46,40 41,80 43,30
Islandia 24,80 35,10 39,30 39,00
Italia 31,90 45,20 52,90 44,80
Suecia 31,40 61,10 55,90 52,60
Suiza 20,00 33,50 nd nd
Reino Unido 33,40 45,10 39,00 34,70
Japn 29,80 30,50 36,80
Holanda 57,60 49,40 41,40
Noruega 51,50 48,60 40,30
Fuente:
1960-1962 y 1977-1979: Gould (1983)
1990 y 2000: www.oecd.org/eco/sources-and-methods.
106
Tabla 32 Descentralizacin del gasto pblico en pases de la OECD
Gasto estatal-local en bienes y servicios y en

Pases transferencias/gasto del gobierno general
1977-1979 * fines de los 80 **

Australia 47 47,2 (1987)
Blgica 13 11,9 (1987)
Canada 59 58,7 (1987)
Finlandia 41 45,3 (1987)
Francia 16 16,5 (1985)
Alemania 41 39,4 (1983)
Suecia 43 40,2 (1987)
Reino Unido 32 27,2 (1987)
* Fuente: Gould (1983).
** Promedio de los ltimos tres aos disponibles. Tomado de
Ahmad, Hewitt y Ruggiero, en Ter-Minassian, ed. (1997)
Tabla 33 Descentralizacin tributaria en pases seleccionados

Ingresos del gobierno central como % del total de ingresos del gobierno general *
Pases 1950 1960 1970 1980 1991

Canad 62,40 57,50 49,90 44,80 (a) 50,90
Estados Unidos 64,60 56,80 47,70 44,80 65,80
Australia nd 76,50 79,00 77,60 79,70
Austria 47,30 54,50 52,80 48,00 nd
Suiza nd nd 32,50 27,80 nd
Argentina 85,80 84,20 79,80 75,30 80,90
Fuente:
Para la Argentina, Nuez Miana y Porto (1982) y Porto (1993)
Para el resto de los pases y los aos 1950, 1960, 1970 y 1980, Bird (1986)
Para el resto de los pases y el ao 1991, Norregaard (1997)
* Incluye los ingresos de Seguridad Social y todos los niveles de gobierno, excepto en la
Argentina en la que no se computan los ingresos del nivel municipal.
(a) dato de 1989
107
CAPTULO VII TAMAO Y PERFIL DE LAS EROGACIONES Y RECURSOS DE LOS GOBIERNOS NACIONAL Y PROVINCIAL
VII - Tamao y perfil de las erogaciones y recursos de

los gobiernos nacional y provincial: 1950-2001
97
Jorge Sereno
E n el captulo VI se calcul en base a la informacin disponible- el tamao y la

descentralizacin del Sector Pblico argentino a lo largo de todo el siglo XX y se
realiz una comparacin con otros pases. Este captulo es complementario y presenta
una descripcin ms detallada de la evolucin del Sector Pblico, constituido por la
Nacin y las provincias, para la segunda mitad del siglo XX. La informacin, recopila-
da y homogeneizada para este trabajo, se presenta a nivel agregado para los gastos y
los recursos. Se incluye la evolucin del perfil econmico y funcional de las erogacio-
nes y de los principales grupos de impuestos. El objetivo es documentar el tamao rela-
tivo de cada nivel de gobierno y su evolucin; qu hace, qu hizo, cmo se financia y
cmo se financi cada nivel a lo largo del tiempo.
VII.1 - Comparacin de la estructura y de la evolucin de las erogaciones

de ambos niveles de gobierno
En esta seccin se efecta un estudio comparativo del comportamiento de ambos nive-
les de gobierno y su participacin relativa dentro de las erogaciones pblicas consoli-
dadas. En la consolidacin estn excluidas las erogaciones municipales, aunque debe
tenerse en cuenta que en alguna medida estn contempladas a travs de las erogaciones
de los gobiernos provinciales como aportes a los municipios.
Se presenta la comparacin del tamao de las erogaciones consolidadas y de cada
uno de los niveles de gobierno, tanto en trminos totales como por perfiles segn cate-
goras de la clasificacin econmica y de la clasificacin funcional.
VII.1.a - Comparacin del tamao y perfil de las erogaciones entre niveles de go-
bierno: situacin actual y comparacin retrospectiva
El tamao del Sector Pblico consolidado y el de cada uno de los componentes es me-
dido con la relacin entre las erogaciones y el PBI. En la Tabla 40 se presenta la infor-
macin anual, y en la Tabla 41 los promedios quinquenales. Los hechos ms destaca-
bles son la variabilidad del gasto consolidado sobre una tendencia creciente y la parti-
cipacin creciente de los gobiernos provinciales en el total (Figura 27 y Figura 28).
El perfil econmico de las erogaciones se presenta en la Tabla 34 para el prome-
dio 1996-2000.
97
Con la colaboracin de Alberto Porto.
109
Tabla 34 Perfil de erogaciones del Sector Pblico consolidado 1996-2000

Promedio 1996-2000
Concepto
% del PBI Estructura
Total consolidado 32,96 100,00
Erogaciones corrientes 25,03 75,96
Gastos en Personal 8,36 25,37
Bienes y Servicios no Personales 2,03 6,16
Transferencias 11,33 34,39
Intereses de la Deuda 3,31 10,05
Erogaciones de capital 7,92 24,04
Inversin Real 2,27 6,89
Otras (incluye Amortizaciones de Deuda) 5,65 17,15
Puede observarse la elevada magnitud relativa para todo el Sector Pblico con-
solidado- de las transferencias (incluye rea de bienestar social), con 34,4% de las ero-
gaciones consolidadas totales. En este perodo se destaca la incidencia de los pagos
relacionados con la Deuda Pblica, que representan el 27,1% del total del gasto conso-
lidado, desagregado en Intereses (10,1% del total) y Amortizaciones de la Deuda
(17%). Sigue en orden de importancia Gastos en Personal con el 25,4%; Inversin Real
6,9%; y Bienes y Servicios no personales 6,2%.
Esta participacin de los compromisos derivados del endeudamiento pblico re-
presenta un cambio estructural de significacin en las finanzas pblicas. Con el objeto
de apreciar su importancia, se presenta la Tabla 35 por los principales rubros de la cla-
sificacin econmica para el perodo 1977-1980.
Tabla 35 - Perfil de erogaciones del Sector Pblico consolidado 1977-1980

Promedio 1977-1980
Concepto
Adems de la Deuda Pblica, tambin se incrementaron los Gastos en Personal y

las Transferencias y se redujeron los Gastos en Bienes y Servicios no personales; en
particular, la Inversin Real directa del Sector Pblico que pas del 5,92% del PBI a
2,27% del PBI.
La participacin provincial en las erogaciones consolidadas oscila segn la cate-
gora econmica.
110
Tabla 36 Participaciones en las erogaciones

Promedio 1996-2000
Concepto Participacin Participacin
nacional (%) provncial (%)
Se destaca la elevada participacin provincial en los Gastos en Personal (70,5%),

resultado que refleja el efecto pleno del traspaso de las responsabilidades de gasto de la
Nacin a las provincias en servicios de Educacin y Salud. De igual forma se explica la
elevada participacin de los gastos de consumo (Bienes y Servicios no Personales,
63,1%) por su estrecha relacin con el empleo.
La participacin de la Nacin en las Transferencias es muy elevada (83,9%) como
consecuencia del efecto de los traspasos del Sistema de Seguridad Social. Con la trans-
ferencia de algunos regmenes provinciales al Sistema Nacional, esta participacin se
ha visto incrementada.
Por ltimo, se destaca la elevada participacin de la Nacin en los compromisos
de la deuda (Intereses 78,3%, Amortizaciones 92,7%). La Inversin Real se divide en
partes aproximadamente iguales con una leve diferencia a favor de la Nacin.
El perfil funcional de las erogaciones se presenta en la Tabla 44 y la Tabla 45. El
promedio 1996-2000 (sin incluir la Amortizacin de la Deuda) se muestra en la Tabla 37.
Tabla 37 Perfil funcional de las erogaciones

Promedio 1996-2000
Concepto
Administracin General 3,04 10,90
Defensa 0,59 2,10
Seguridad 1,59 5,70
Salud 4,43 15,90
Educacin y Cultura 4,42 15,90
Desarrollo de la Economa 1,91 6,90
Bienestar Social 8,78 31,60
Deuda Pblica 3,05 11,00
Las funciones cuantitativamente ms importantes son las de Bienestar Social

(31,6% del total de erogaciones); Salud y Educacin y Cultura (con participaciones
iguales, del 15,9% del total cada una); Seguridad (7,8% del total); Desarrollo de la
Economa (6,9%) y finalmente Defensa (2,1%). Como apoyo general aparece Adminis-
111
tracin General (10,9%) y Deuda Pblica, slo Intereses, que asciende a 11% de las
erogaciones totales.
En la evolucin de los diferentes componentes se distingue especialmente el in-
cremento registrado en las erogaciones en Salud cuando se lo compara con la informa-
cin de los aos previos a 1980. La diferencia obedece a un cambio metodolgico en la
informacin del gobierno nacional ya que actualmente se incluyeron tres componentes:
Atencin Pblica de la Salud, Obras Sociales e INSSJyP (PAMI). En la serie anterior a
1980 se incluye slo al primero de los componentes; es decir, no incluye partida alguna
relacionada con las prestaciones de Obras Sociales y del PAMI, aunque en este ltimo
caso puede estar computado en Bienestar Social como gastos del Sistema de Seguridad
Social, en la medida de la transferencia de ingresos recaudados por cuenta del mencio-
nado Instituto. Si se hiciera la correccin mencionada en el gasto nacional, el promedio
de gasto consolidado en Salud para el perodo 1996-2000 ascendera a 2,28% del PBI
(comparable con el 1,49% del perodo 1977-1980).
La participacin provincial en las erogaciones consolidadas difiere segn las fun-
ciones.
Tabla 38 Participaciones dentro del perfil funcional

Promedio 1996-2000
Concepto
Administracin General 42,1 57,9
Defensa 100,0 -
Seguridad 32,7 67,3
Salud 54,6 45,4
Educacin y Cultura 23,1 76,9
Desarrollo de la Economa 37,7 62,3
Bienestar Social 84,3 15,7
Deuda Pblica 84,9 15,1
Como funciones prcticamente exclusivas del gobierno nacional aparecen Defen-

sa (100% nacional) y Deuda Pblica (84,9%). Como funcin predominantemente na-
cional Bienestar Social (84,3% nacional). En Seguridad, y Educacin y Cultura hay
una clara preeminencia de la participacin provincial (67,3% y 76,9%, respectivamen-
te), reflejando, en el primer caso, la permanencia en el mbito federal slo de Gendar-
mera, Prefectura y Polica Federal, en tanto que la educacin universitaria explica la
mayor parte del presupuesto nacional en el rea educativa. Si se hiciera la correccin
en Salud de modo de computar en el mbito nacional slo la Atencin Pblica, sin in-
cluir la atencin de Obras Sociales y del PAMI, la distribucin entre niveles de gobier-
no reflejara una participacin del 88,2% de los gobiernos provinciales.
VII.2 - Comparacin del tamao y perfil de los recursos entre niveles de

gobierno: situacin actual y comparacin retrospectiva
La informacin bsica sobre recursos pblicos se presenta en la Tabla 46, Tabla 47,
Tabla 48 y en la Figura 29. Para 1996-2000 (Tabla 48) los recursos (corrientes) del
Sector Pblico consolidado (Nacin y provincias, incluyendo la Ciudad de Buenos Ai-
112
res) representaron el 25,7% del PBI; la presin tributaria del gobierno nacional ascen-
di a 19,8% del PBI y la presin de los gobiernos provinciales a 5,8% del PBI. Los
recursos nacionales dan cuenta del 77% de los recursos consolidados mientras que los
recursos provinciales propios representan el 23% restante. Los promedios de 1977-
1980 son muy similares.
La participacin provincial vara segn los distintos grupos de recursos. As, para
el conjunto de impuestos, la participacin es del 22%, alcanzando un mximo para el
grupo de Impuestos sobre el Patrimonio (74,6% del total consolidado del grupo); las
provincias recaudan el 24% de los Impuestos sobre Produccin, Consumo y Transac-
ciones; su participacin es nula en los restantes grupos de gravmenes (sobre los Ingre-
sos Netos, que son totalmente impuestos nacionales coparticipados, y sobre el Comer-
cio Exterior que son facultad tributaria exclusiva del gobierno nacional por normas
constitucionales). El 64,4% de los recursos consolidados parafiscales son provinciales,
en tanto la participacin provincial en recursos de Seguridad Social alcanza slo al
19,6%, por razones de cobertura de los afiliados.
La composicin por grupos de recursos del total consolidado argentino muestra
una participacin del 67,6% para los impuestos; 3,4% para los recursos parafiscales y
29% para los recursos de Seguridad Social. Esta mayor participacin de los impuestos
comparado con 1977-1980 refleja las medidas introducidas en la dcada de los aos 90,
en la que, por un lado, se elimin un nmero importante de tasas-tributo distorsivas, y
por otro lado, se redujo parte de las cargas sociales con el objeto de mejorar el perfil
competitivo de la produccin domstica.
Dentro del conjunto de impuestos, se destacan los que gravan la Produccin, Con-
sumo y Transacciones, con un 46,4% del total de recursos consolidados. Puede notarse
la muy baja participacin de los impuestos de tipo directo (sobre Ingresos Netos y so-
bre Patrimonio), con slo el
17,8% del total de recursos con- Tabla 39 Importancia de los recursos provinciales
solidados y el 26% de los im- % de recursos proviniales
puestos. De los impuestos direc- Ao dentro de los recursos
tos el 21% es percibido por los consolidados
gobiernos provinciales a travs 1950-1954 12,8
de sus Impuestos sobre el Pa- 1955-1959 14,5
trimonio. 1960-1964 18,1
La participacin provincial 1965-1969 19,5
(Figura 30) crece en forma casi 1970-1974 19,1
ininterrumpida hasta inicios de 1975-1979 21,0
la dcada de los aos 80 para 1980-1984 23,3
mantenerse estable, desde en- 1985-1989 22,7
tonces, en un nivel del orden del 1990-1994 23,8
23% del total consolidado. 1995-1999 23,1
VII.3 - Resumen
El gasto pblico consolidado, expresado en trminos del PBI, ha tenido un comporta-
miento fluctuante en la ltima mitad del siglo XX.
113
A partir de un alto valor en 1950 (28,3%) decrece hasta 1960 (20,7%) y luego
crece hasta el 32,95% en 1996-2000. La participacin provincial ha sido creciente.
Las Transferencias que se concentran en un 85% en el gobierno nacional- son el
principal componente del gasto consolidado, participando con el 34% del total. Los
pagos relacionados con la Deuda Pblica -tambin concentrados en el gobierno nacio-
nal- constituyen el segundo componente del gasto consolidado.
Las provincias tienen participacin alta en las dos categoras de gastos ligados a la
provisin de bienes y servicios: Gastos en Personal (70%) y Bienes y Servicios no Per-
sonales (63%).
Como funciones prcticamente exclusivas del gobierno nacional aparecen Defen-
sa (100%) y Deuda Pblica (85%). Bienestar Social es predominantemente nacional
(84,3%). En Seguridad, y Cultura y Educacin hay clara preeminencia provincial (67%
y 77%, respectivamente).
Los recursos corrientes consolidados fluctan (promedios quinquenales) alrededor
del 20% del PBI entre 1950 y 1990.
La participacin provincial en los recursos creci entre 1950-1980, permanecien-
do luego estable en alrededor del 23%. Las provincias recaudan (1996-2000) el 75% de
los Impuestos sobre el Patrimonio y el 24% de los Impuestos sobre la Produccin, el
Consumo y las Transacciones.
La participacin de los impuestos en el total de los recursos pblicos corrientes
aument entre 1977-1980 (57,6% del total) y 1996-200 (67,6% del total), debido a la
eliminacin de tasas-tributos distorsivas y menores cargas sociales nacionales.
Figura 27 Erogaciones nacionales, provinciales y consolidadas
40
35
30
25
20
15
10
0
1950 1960 1970 1980 1990 2000
Erogaciones Nacionales Erogaciones Provinciales Erogaciones Consolidadas
114
Figura 28 Relacin erogaciones nacionales / erogaciones provinciales
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Figura 29 Recursos nacionales, provinciales y consolidados
30
25
20
15
10
0
1950 1960 1970 1980 1990 2000
Recursos Nacionales Recursos Provinciales Recursos Consolidados
Figura 30 Relacin recursos nacionales / recursos provinciales
9.0
8.0
7.0
6.0
5.0
4.0
3.0
2.0
1.0
1950 1960 1970 1980 1990 2000
115
Tabla 40 Gasto pblico en porcentaje del PBI

Ao En procentaje del PBI % de los gobierno
provinciales en el
Consolidado Gob.nacional Gob.pciales
total
1950 28,32 21,36 6,96 24,58
1959 21,63 16,98 4,65 21,50
1960 20,66 15,28 5,38 26,04
1961 23,59 16,89 6,70 28,40
1962 23,55 16,35 7,20 30,57
1963 22,18 15,44 6,74 30,39
1964 22,54 15,90 6,64 29,46
1965 20,80 13,85 6,95 33,41
1966 24,76 16,79 7,97 32,19
1967 25,06 17,38 7,68 30,65
1968 25,03 17,24 7,79 31,12
1969 24,01 16,12 7,89 32,86
1970 23,75 15,76 7,99 33,64
1971 23,52 15,70 7,82 33,25
1972 22,46 15,01 7,45 33,17
1973 26,89 18,12 8,77 32,61
1974 30,78 20,19 10,59 34,41
1975 30,47 19,36 11,11 36,46
1976 27,80 19,34 8,46 30,43
1977 26,50 17,19 9,31 35,13
1978 28,76 19,10 9,66 33,59
1979 27,85 18,22 9,63 34,58
1980 31,38 22,13 9,25 29,48
1981 37,20 27,93 9,27 24,92
1982 36,30 29,67 6,63 18,26
1983 30,13 23,00 7,13 23,66
1984 29,39 20,93 8,46 28,79
1985 36,21 26,88 9,33 25,77
1986 34,01 23,71 10,30 30,29
1987 34,65 24,28 10,37 29,93
1988 32,43 22,96 9,47 29,20
1989 34,82 25,74 9,08 26,08
1990 27,96 19,12 8,84 31,62
1991 27,19 17,83 9,36 34,42
1992 29,80 19,20 10,60 35,57
1993 31,54 19,10 12,44 39,44
1994 32,19 19,81 12,38 38,46
1995 32,53 19,84 12,69 39,01
1996 30,74 18,88 11,86 38,58
1997 33,21 21,45 11,76 35,41
1998 31,32 21,13 10,19 32,54
1999 34,68 23,45 11,23 32,38
2000 34,83 23,91 10,92 31,35
2001 37,95 24,40 13,55 35,70
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma
metodologa que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de
Presupuesto (Asap).
116
Tabla 41 Gasto pblico en porcentaje del PBI Promedios quinquenales

Gobierno Gobiernos % Gobiernos
Perodos Consolidado
nacional provinciales provinciales
1950 28,32 21,36 6,96 24,58
1959 21,63 16,98 4,65 21,50
1960 - 1694 22,50 15,97 6,53 29,02
1965 - 1969 23,93 16,28 7,66 31,01
1970 - 1974 25,48 16,96 8,52 33,44
1975 - 1979 28,28 18,64 9,64 34,10
1980 - 1984 32,88 24,73 8,15 24,80
1985 - 1989 34,42 24,71 9,71 28,20
1990 - 1994 29,73 19,01 10,72 36,10
1995 - 1999 32,50 20,95 11,55 35,50
2000 34,83 23,91 10,92 31,40
2001 37,95 24,40 13,55 35,70
Fuente: en base a datos de la tabla anterior
Tabla 42 Perfil econmico de las erogaciones del Sector Pblico

En porcentaje del PBI
Concepto 1950 1960 1970 1977-1980 1980 1990 1996-2000
Consolidado 28,32 20,66 23,75 28,93 31,38 27,96 32,95
Gobierno nacional 21,36 15,28 15,76 18,70 22,13 19,12 21,76
Gobiernos provinciales 9,96 5,38 7,99 10,21 9,25 8,84 11,19
Erogaciones Corrientes 20,42 17,46 18,19 19,95 24,21 23,79 25,03
Gastos en Personal 10,72 17,46 8,06 7,90 8,32 7,59 8,36
Bienes y Servicios no Personales 4,81 2,64 2,29 2,92 2,85 2,01 2,03
Transferencias 3,81 7,36 7,78 9,06 11,45 12,82 11,33
Intereses de la Deuda 1,07 0,59 0,07 0,07 1,61 1,36 3,31
Erogaciones de Capital * 7,90 3,21 5,56 8,96 7,17 4,17 7,92
Inversin Real 7,59 2,94 4,27 5,96 4,16 1,68 2,27
* Incluye Amortizacin de la Deuda e Intereses considerados Amortizacin
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para
1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)
117
Tabla 43 Perfil econmico de las erogaciones del Sector Pblico

En porcentaje del PBI, por niveles de gobierno y estructura
1977 1980 1996 - 2000
Concepto Promedio % Por niveles de Estructura del Promedio % Por niveles de Estructura del
PBI Gobierno Sector Pblico PBI gobierno Sector Pblico
consolidado consolidado
Consolidado 28,81 100,00 100,00 32,95 100,00 100,00
Gobierno nacional 18,70 64,70 21,76 66,04
Gobiernos provinciales 10,21 35,30 11,19 33,96
Erogaciones Corrientes 19,95 100,00 69,00 25,03 100,00 75,96
Gastos en Personal 7,90 100,00 27,30 8,36 100,00 25,37
Bienes y Servicios no Personales 2,92 100,00 10,10 2,03 100,00 6,16
Transferencias 9,06 100,00 31,30 11,33 100,00 34,39
Intereses de la Deuda 9,07 100,00 0,20 3,31 100,00 10,05
Erogaciones de Capital * 8,96 100,00 31,00 7,92 100,00 24,04
Inversin Real 5,96 100,00 20,60 2,27 100,00 6,89
* Incluye Amortizacin de la Deuda e Intereses considerados Amortizacin
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para
1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)
Tabla 44 Perfil funcional de las erogaciones - En porcentaje del PBI

Concepto 1950 1960 1970 1977-1980 1980 1990 1996-2000
Sector Pblico Consolidado 28,25 20,91 23,74 28,84 30,42 26,77 27,81
Adminitracin General 1,58 1,95 2,54 1,72 2,07 3,04
Gobiernos provinciales n/d 0,91 1,27 1,85 1,09 1,21 1,76
Defensa y Seguridad 3,05 3,11 3,93 3,54 1,88 2,18
Salud 1,36 1,66 1,49 3,42 3,79 4,43
Educacin y Cultura 1,96 3,26 3,64 3,23 3,25 4,42
Desarrollo de la Economa 7,59 6,29 6,56 7,45 4,87 1,91
Bienestar Social 4,70 6,34 7,84 8,54 9,44 8,78
Deuda Pblica * 0,67 1,14 2,64 2,53 1,47 3,05
* No incluye Amortizacin
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para 1950-1980
y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)
118
Tabla 45 Perfil funcional de las erogaciones del Sector Pblico

En por del PBI, por niveles de gobierno y estructura
1977 1980 1996 - 2000
Promedio % Por niveles de Estructura del Promedio % Por niveles de Estructura del
Concepto
PBI Gobierno Sector Pblico PBI Gobierno Sector Pblico
Consolidado Consolidado
Sector Pblico Consolidado 28,84 100,00 100,00 27,81 100,00 100,00
Adminitracin General 2,54 100,00 8,80 3,04 100,00 10,93
Defensa 2,41 100,00 8,40 0,59 100,00 2,10
Gobiernos provinciales - - - -
Seguridad 1,72 100,00 6,00 1,59 100,00 5,70
Salud 1,49 100,00 5,20 4,43 100,00 15,93
Educacin y Cultura 3,64 100,00 12,60 4,42 100,00 15,89
Desarrollo de la Economa 6,56 100,00 22,70 1,91 100,00 6,87
Bienestar Social 7,84 100,00 27,20 8,78 100,00 31,57
Deuda Pblica * 2,64 100,00 9,20 3,05 100,00 10,97
* No incluye Amortizacin
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa
que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)
Tabla 46 Recursos consolidados en porcentaje del PBI

Recursos 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959
Sector Pblico Consolidado 20,52 22,63 20,62 21,71 22,89 21,72 20,32 21,72 17,96 17,45
I.- Gobierno nacional 17,61 20,06 17,94 19,01 19,85 18,53 17,44 18,94 15,21 14,70
1 - Ingresos Netos 3,84 3,91 4,38 3,68 3,42 3,27 3,56 3,17 2,74 2,32
2 - Patrimonios 0,18 0,11 0,12 0,12 0,15 0,09 0,08 0,07 0,07 0,04
3 - Produccin, Consumo y Trans. 6,94 7,95 7,62 7,85 8,16 7,86 5,56 7,07 5,87 4,67
4 - Comercio Exterior -0,65 0,97 -1,11 0,00 0,09 -0,44 0,82 1,37 0,22 2,18
5 - Parafiscales 0,46 0,72 0,42 0,22 0,31 0,35 0,39 0,47 0,44 0,38
6 - Seguridad Social 6,84 6,40 6,52 7,14 7,72 7,41 7,04 6,79 5,87 5,11
II.- Gobiernos provinciales 2,91 2,57 2,68 2,70 3,04 3,19 2,88 2,78 2,75 2,75
1 - Patrimonios 0,77 0,67 0,67 0,62 0,60 0,57 0,56 0,45 0,40 0,47
3 - Parafiscales 0,32 0,23 0,24 0,34 0,34 0,46 0,34 0,41 0,36 0,50
Recursos 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969
1 - Ingresos Netos 2,73 2,99 2,24 2,23 1,56 2,37 2,72 2,79 2,29 2,20
2 - Patrimonios 0,43 0,29 0,18 0,09 0,04 0,02 0,53 0,79 0,72 0,70
4 - Comercio Exterior 2,90 3,07 2,32 1,80 1,62 1,84 1,54 2,56 2,22 2,08
5 - Parafiscales 0,36 0,42 0,34 0,25 0,23 0,38 0,15 0,16 0,20 0,31
1 - Patrimonios 0,63 0,67 0,53 .0.64 0,58 0,54 0,64 0,75 0,85 0,78
3 - Parafiscales 0,60 0,62 0,70 0,61 0,59 0,61 0,69 0,73 0,85 0,88
119
Recursos 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979
1 - Ingresos Netos 2,75 1,88 1,52 1,79 2,39 0,96 1,18 2,47 1,81 1,14
2 - Patrimonios 0,88 0,74 0,56 0,66 0,70 0,06 0,38 0,63 0,56 0,66
5 - Parafiscales 0,40 0,26 0,24 0,25 0,27 0,27 0,42 0,59 0,57 0,60
1 - Patrimonios 0,85 0,68 0,56 0,56 0,60 0,37 0,25 0,63 0,85 0,97
3 - Parafiscales 0,87 0,78 0,64 0,62 0,89 0,66 0,59 0,93 1,23 1,07
Recursos 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989
1 - Ingresos Netos 1,16 1,24 0,96 0,95 0,65 0,89 1,03 1,76 1,42 1,72
2 - Patrimonios 0,61 0,58 0,82 0,57 0,37 0,51 0,57 0,56 0,53 0,65
5 - Parafiscales 0,68 0,30 0,19 0,17 0,16 0,21 0,21 0,19 0,18 0,21
1 - Patrimonios 0,91 0,85 0,70 0,53 0,81 0,94 0,90 0,69 0,70 0,67
3 - Parafiscales 0,97 0,79 0,38 0,42 0,45 0,44 0,58 0,49 0,47 0,58
Recursos 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Sector Pblico Consolidado 18,24 20,19 23,76 26,87 26,49 25,38 24,37 25,28 25,63 26,29 26,74
I.- Gobierno nacional 14,11 15,75 18,12 20,25 19,80 19,01 18,59 19,59 19,96 20,45 20,68
1 - Ingresos Netos 0,75 1,48 1,87 2,55 2,81 2,88 2,58 2,91 3,25 3,70 4,11
2 - Patrimonios 0,65 1,17 0,55 0,16 0,14 0,16 0,29 0,21 0,31 0,37 0,44
3 - Produccin, Consumo y Trans. 5,75 6,14 8,20 8,90 8,67 8,54 8,73 9,22 9,10 9,02 9,18
4 - Comercio Exterior 1,51 0,94 0,97 1,07 1,12 0,81 0,86 0,99 0,96 0,83 0,73
5 - Parafiscales 0,17 0,52 0,27 0,40 0,21 0,26 0,27 0,27 0,27 0,44 0,32
6 - Seguridad Social 5,29 5,49 6,25 7,17 6,86 6,35 5,87 5,99 6,07 6,09 5,89
II.- Gobiernos provinciales 4,13 4,44 5,64 6,62 6,69 6,37 5,78 5,69 5,67 5,84 6,06
1 - Patrimonios 0,86 0,87 0,89 0,95 0,97 0,92 0,90 0,94 0,96 0,95 0,95
2 - Produccin, Consumo y Trans. 1,45 1,72 2,36 2,77 2,79 2,63 2,70 2,78 2,94 2,94 2,87
3 - Parafiscales 0,42 0,40 0,61 0,81 0,93 0,93 0,55 0,54 0,57 0,53 0,63
4 - Seguridad Social 1,40 1,45 1,78 2,10 2,00 1,89 1,63 1,43 1,20 1,41 1,61
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa
que para 1950-1980 y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Asociacin Argentina de Presupuesto (Asap)
Tabla 47 Recursos pblicos en porcentaje del PBI

Promedios Gobierno Gobiernos % Gobiernos
Consolidado
quinquenales nacional provinciales provinciales
1950 - 1954 21,67 18,89 2,78 12,80
1955 - 1959 19,83 16,96 2,87 14,50
1960 - 1964 19,76 16,18 3,58 18,10
1965 - 1969 21,06 16,96 4,10 19,50
1970 - 1974 20,94 16,95 3,99 19,10
1975- 1979 22,25 17,58 4,67 21,00
1980 - 1984 17,29 13,26 4,03 23,30
1985 - 1989 19,14 14,79 4,35 22,70
1990 - 1994 23,11 17,61 5,50 23,80
1995 - 1999 25,39 19,52 5,87 23,10
Gobierno Gobiernos % Gobiernos

Aos Consolidado
nacional provinciales provinciales
1980 28,62 21,55 7,07 24,70
1981 24,40 18,85 5,55 22,70
2000 26,74 20,68 6,06 22,70
2001 26,48 20,17 6,31 23,80
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para
este trabajo, utilizando la misma metodologa que para 1950-1980 y datos del Ministerio
de Economa de la Nacin y de la Afip
120
Tabla 48 Recursos pblicos

En porcentaje del PBI, por niveles de gobierno y estructura
1977 1980 1996 - 2000
Promedio % Por niveles de Estructura del Promedio % Por niveles de Estructura del
Concepto
PBI Gobierno Sector Pblico PBI Gobierno Sector Pblico
Consolidado Consolidado
Sector Pblico Consolidado 25,55 100,00 100,00 25,66 100,00 100,00
I.- Impuestos 14,72 100,00 57,60 17,34 100,00 67,60
Sobre los Ingresos Netos 1,74 6,80 3,31 100,00 12,90
Gobierno nacional 1,74 3,31 100,00
Sobre el Patrimonio 1,56 100,00 6,10 1,26 100,00 4,90
Sobre la Produccin, Consumo y Trans. 10,01 100,00 39,20 11,90 100,00 46,40
Sobre el Comercio Exterior 1,40 5,50 0,87 100,00 3,40
Gobierno nacional 1,40 0,87 100,00
II.- Recursos Parafiscales 1,73 100,00 6,80 0,87 100,00 3,40
III.- Recursos Seguridad Social 9,11 100,00 35,60 7,44 100,00 29,00
Fuente: Para 1950-1980: Nuez Miana y Porto (1982). Para 1980-2001: preparados para este trabajo, utilizando la misma metodologa que para 1950-1980
y datos del Ministerio de Economa de la Nacin y de la Afip
121
CAPTULO VIII COMPORTAMIENTO DE LOS GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES
VIII - Comportamiento de los gastos y recursos pblicos

provinciales. 1959-2001
Alberto Porto
Aurora Gallerano
Cecilia Rumi
98
Alejandro Tmola
E l objetivo de este captulo es estudiar el comportamiento del gasto pblico provin-

cial en el perodo 1959-2001. Se trabaja con el consolidado, con los datos agrupa-
dos por provincias con caractersticas demogrficas y socio-econmicas similares y por
provincias. Se desarrollan dos secciones segn la clasificacin econmica y funcional
del gasto.
VIII.1 - Gasto total y gasto segn clasificacin econmica

En esta seccin se estudia el comportamiento del gasto total y el gasto segn clasifica-
cin econmica. Se analiza por un lado, la evolucin del gasto per cpita, del gasto en
trminos del PBI y de la composicin econmica del gasto. Por otro lado, se distingue
entre tendencia y ciclo del gasto y se indaga en qu medida los ciclos son similares o
diferentes entre provincias. Finalmente, se formula la pregunta de si el comportamiento
observado del gasto permite inferir si los gobiernos provinciales tratan de suavizar el
gasto en el tiempo.
VIII.1.a - Importancia relativa del gasto pblico provincial

Como se describi en el capitulo VI el gasto pblico provincial (GPP) representa el
39,2% del gasto consolidado del Sector Pblico argentino. Si se agregan las municipa-
lidades (4,5%), el Sector Pblico local representa el 43,7% del gasto total (ao 2000).
La estructura vertical es una pirmide invertida, rasgo que ha caracterizado al Sector
Pblico argentino en todo el siglo XX.99
La participacin provincial es mayor en el empleo pblico, representando el
62,1% del total; si se agrega el empleo municipal los sectores subnacionales represen-
tan tres cuartos del empleo pblico. Esto se debe a la mayor intensidad de uso de traba-
jo en las actividades del Sector Pblico provincial (SPP) versus el nacional (SPN). En
efecto, las provincias (1996-2000) representan el 70,5% de los gastos en Personal del
consolidado Nacin-provincias. El SPN tiene como principal fuente de gastos los pa-
gos de jubilaciones y pensiones, que constituyen una transferencia de una parte del sec-
tor privado a otra, va el gasto del gobierno. Del gasto del gobierno nacional, excluida
la Deuda Pblica, el 45,6% es gasto en Previsin Social. Si se computa la totalidad del
98
Se agradece el aporte de Maria P. Brizuela.
99
Para ms detalles sobre la evolucin del tamao y estructura vertical del Sector Pblico, ver el Captulo
VI.
123
gasto nacional, los pagos de Previsin Social y Deuda Pblica representan el 57% (ao
2000).100 Simplificando, se puede concluir que la actividad del gobierno como oferente
de servicios est concentrada en los niveles provincial y municipal. El gobierno nacio-
nal se ha concentrado en la actividad redistributiva, va transferencias de Previsin So-
cial.
VIII.1.b - Gasto pblico per cpita

Los tamaos de las provincias difieren significativamente.101 Por esta razn, para reali-
zar comparaciones, una alternativa es normalizar con la poblacin para obtener el gasto
por habitante (GPPpc) en cada jurisdiccin. En el perodo 1959-2001 el GPPpc creci a
la tasa acumulativa anual del 3,4% (Figura 31 y Tabla 49).102 Esto implica una alta
elasticidad-poblacin del gasto total: por cada 1% de aumento de la poblacin el gas-
to provincial ha aumentado 4,4%.103
Figura 31 Gasto per cpita en $ de 2001
1200
1000
800
600
400
200
0
1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998
Las provincias no slo difieren en el tamao de la poblacin sino tambin en las

caractersticas econmicas y sociales, tanto en un momento del tiempo como en cuanto
a su evolucin. Es esperable que estas diferencias se transformen en diferentes niveles
y tasas de variacin de los gastos. Por ejemplo, si hay diferencias en el tamao de la
poblacin (o en la poblacin en relacin con la superficie) puede esperarse que si exis-
ten rendimientos crecientes a escala (costos medios decrecientes), el GPPpc est aso-
ciado negativamente con la poblacin. Si existen diferencias en el medio ambiente so-
cio-econmico de las provincias, que hacen que prestar el mismo bien sea ms costoso
en medios ms desfavorables y si el gobierno nacional tiene entre sus objetivos com-
100
El gobierno nacional representa el 83,5% del total de Transferencias del consolidado Nacin-provincias
y el 77,1% de los pagos de Servicios de la Deuda Pblica (promedio 1996-2000).
101
Ver Captulo II.
102
Todas las tasas de crecimiento de este captulo se calculan por mnimos cuadrados, suponiendo que el
gasto crece a una tasa constante durante todo el perodo, gasto = b.ert, donde r es la tasa de crecimiento
promedio y t es una variable de tendencia.
103
Entre los factores explicativos de este aumento se encuentran los aumentos de la demanda, los cambios
en los precios relativos del Sector Pblico vs. el sector privado y la descentralizacin de gastos de la Na-
cin a las provincias.
124
pensar esas diferencias con transferencias intergubernamentales,104 entonces es espera-

ble un gasto per cpita mayor en esas jurisdicciones.105 Esta relacin puede ser ms
acentuada si los gobiernos locales que reciben transferencias las usan para incrementar
el gasto ms all de lo que justifican las diferencias de medio ambiente. Otros factores,
econmicos106 y extra-econmicos,107 pueden justificar diferencias de gasto per cpita
entre las jurisdicciones.
Tabla 49 Gasto per cpita en $ de 2001

Provincia 1959 1970 1980 1990 2000 2001 T.V.P.A.
Avanzadas 172 370 601 484 818 832 2,92
Buenos Aires 168 330 550 411 791 795 2,74
Crdoba 170 393 727 644 814 950 3,23
Santa Fe 161 415 619 691 860 832 3,45
Mendoza 244 586 770 411 983 929 2,55
Intermedias 164 421 844 653 1.029 1.081 3,53
Entre Ros 141 440 731 586 1.136 1.192 3,79
Salta 168 374 945 704 918 842 3,51
San Juan 209 532 1.211 780 1.344 1.290 3,52
San Luis 255 513 1.207 888 1.359 1.815 3,25
Tucumn 145 353 626 557 789 880 3,33
Baja Densidad 193 967 1.598 1.446 2.075 2.129 4,20
Chubut 156 865 1.403 904 1.438 1.419 3,44
La Pampa 209 799 1.702 1.024 1.853 2.141 4,03
Neuqun 136 826 1.513 1.791 2.397 2.423 5,07
Ro Negro 143 888 1.101 1.148 1.379 1.348 4,15
Santa Cruz 591 1.899 3.107 2.355 4.035 3.937 3,08
Tierra del Fuego - 1.760 3.889 4.157 3.917 4.366 4,96
Rezagadas 154 431 919 946 1.139 1.131 4,12
Catamarca 196 595 1.290 1.517 1.588 1.660 4,38
Chaco 116 355 953 709 1.116 1.125 4,30
Corrientes 173 448 788 672 791 849 3,11
Formosa 124 517 1.150 1.526 1.476 1.520 5,33
Jujuy 200 447 983 1.156 1.174 1.213 3,66
La Rioja 202 636 1.567 1.932 2.442 2.104 4,99
Misiones 157 374 725 560 942 887 3,84
Santiago del Estero 132 389 749 974 930 891 4,09
Total 169 411 728 631 975 993 3,41
Desvo estandar 96,66 412,83 794,36 833,97 909,00 949,24
Coeficiente de variacin 0,51 0,64 0,65 0,73 0,61 0,62
Mximo/Minnimo 5,09 5,75 7,07 10,13 5,11 5,50
T.V.P.A. = Tasa de variacin promedio anual
104
La compensacin de las diferencias econmico-sociales ha sido siempre un objetivo explcito del R-
gimen de Coparticipacin argentino. Para detalles sobre la evolucin de la filosofa del rgimen y los as-
pectos cuantitativos, ver el Captulo V.
105
Las diferencias socio-econmicas no slo provocan diferencias en los costos de provisin, sino tambin
en la definicin misma del producto. Ver Bradford, Malt y Oates (1969) para la distincin entre D y C
output de los gobiernos locales.
106
Por ejemplo, la composicin por edades de la poblacin, el ingreso per cpita, la distribucin del ingre-
so, etc.
107
Por ejemplo, participacin poltica en el Congreso Nacional, color poltico del Gobernador y el Presi-
dente, poder de las burocracias, etc.
125
Las diferencias interprovinciales de niveles y tasas de variacin del GPPpc se do-

cumentan en la Tabla 49 y la Figura 31.108 Hay notables diferencias interprovinciales.
La relacin entre el valor mximo y el mnimo pas de 5,1 en 1959 a 7,1 en 1980; a
10,1 en 1990 y retorn a 5,1 en 2000. Si no se consideran las provincias de Baja Den-
sidad, por sus particulares caractersticas demogrficas, la relacin entre el gasto pbli-
co per cpita ms alto (San Luis) y el ms bajo (Chaco) era de 2,2 en 1959. En 2001 la
relacin se haba ampliado a 2,7 (La Rioja / Buenos Aires) con cambios importantes en
el ranking por provincias. Las tasas anuales de variacin de los gastos per cpita difie-
ren notablemente: para el conjunto de provincias fue 3,4%, con los menores valores
para Mendoza (2,6%) y Buenos Aires (2,7%) y los mayores para Formosa (5,3%) y La
Rioja (5%).
Recapitulando, las diferencias de GPPpc pueden originarse en razones de eficien-
cia (economas de escala y su reverso, las deseconomas de escala y/o aglomeracin),
de equidad (compensar disparidades, igualar oportunidades) y/o polticas. Los mismos
factores pueden explicar las diferentes tasas de variacin de los GPPpc. Por ejemplo, si
a lo largo del tiempo algunas provincias obtienen mayor poder poltico en el Congreso
Nacional y logran transformarlo en mayores transferencias nacionales,109 el GPPpc
crecer ms rpido que en las otras. Del mismo modo, si se agregan nuevos servicios
se tendrn que girar ms fondos a las provincias con costos ms altos o con condicio-
nes de provisin ms desfavorables.
VIII.1.c - El gasto pblico en trminos del PBI

La tasa de crecimiento anual acumulativa del GPPpc fue muy superior a la del creci-
miento del PBIpc (producto bruto interno per cpita). Si el GPP se normaliza con el
PBI, la relacin (calculada en base a las series en valores corrientes) indica que el sec-
tor creci de alrededor del 7% en los primeros aos de la dcada de los 60 a ms del
15% en 1999-2000.
Tabla 50 Gasto pblico provincial en porcentaje del PBI
Ao Gasto / PBI Ao Gasto / PBI Ao Gasto / PBI

1961 7,02 1975 11,38 1989 10,80
1962 7,05 1976 8,95 1990 12,06
1963 6,85 1977 9,29 1991 11,38
1964 6,82 1978 10,05 1992 12,43
1965 7,59 1979 9,48 1993 13,49
1966 8,96 1980 10,22 1994 13,64
1967 8,35 1981 10,39 1995 13,77
1968 8,45 1982 7,97 1996 13,42
1969 8,97 1983 8,86 1997 13,64
1970 9,23 1984 9,57 1998 14,52
1971 8,90 1985 10,31 1999 15,78
1972 8,75 1986 12,19 2000 15,51
1973 9,92 1987 12,76 2001 16,65
1974 11,65 1988 11,30
No incluye Ciudad de Bs.As.
108
Los datos por provincia se incluyen en el Anexo IV.
109
Ver Porto y Sanguinetti (2001).
126
Figura 32 Gasto pblico provincial en porcentaje del PBI
18.0
16.0
14.0
12.0
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Las evoluciones por provincias, calculadas en base a datos del PBG (producto
bruto geogrfico) en valores constantes de 1986 se documentan en la Tabla 51.110
Tabla 51 Gasto pblico provincial en porcentaje del PBG

Provincia 1961 1970 1980 1990 2000 2001
Avanzadas 4,34 5,10 8,12 8,68 11,66 12,63
Buenos Aires 3,86 4,32 7,66 7,49 11,57 12,29
Crdoba 5,34 7,06 10,63 12,31 11,55 14,63
Santa Fe 4,79 5,68 7,14 10,22 9,50 9,84
Mendoza 5,95 7,92 9,78 8,68 21,16 21,76
Intermedias 8,25 8,99 14,67 12,01 15,64 17,73
Entre Ros 7,84 9,07 13,62 10,37 15,49 17,64
Salta 7,33 8,01 17,18 16,21 19,46 19,34
San Juan 10,89 13,89 25,97 18,66 25,84 26,46
San Luis 14,24 9,76 18,09 6,67 10,16 14,74
Tucumn 6,58 7,37 9,47 11,85 12,70 15,18
Baja Densidad 6,38 10,63 12,66 13,70 15,20 16,45
Chubut 6,03 8,25 8,95 7,87 9,45 9,71
La Pampa 7,12 9,79 18,68 12,46 21,09 27,14
Neuqun 4,73 10,22 9,71 14,55 12,03 12,65
Ro Negro 5,08 10,90 12,04 14,87 16,35 17,26
Santa Cruz 11,01 15,59 20,14 19,79 23,98 24,33
Tierra del Fuego 1,92 14,47 19,56 17,92 26,13 32,12
Rezagadas 9,97 12,47 20,63 23,80 25,37 27,21
Catamarca 20,21 20,87 27,96 30,53 19,76 21,94
Chaco 6,76 11,41 24,55 22,24 36,01 39,92
Corrientes 9,49 10,45 15,81 13,26 15,25 17,59
Formosa 9,83 16,27 31,26 46,37 38,82 42,81
Jujuy 11,63 10,04 16,51 23,58 24,21 26,94
La Rioja 13,23 21,99 41,41 30,75 32,61 31,08
Misiones 11,17 11,90 16,46 15,42 21,68 22,15
Santiago del Estero 9,52 12,56 18,40 36,94 29,27 30,21
Total 5,31 6,37 10,37 11,26 14,01 15,25
Desvo estandar 4,06 4,40 8,43 10,08 8,53 9,01
Mximo/Minnimo 10,55 5,09 5,80 6,95 4,11 4,41
110
Los datos del PBG por provincias deben tomarse con suma precaucin dado que resultaron de series
elaboradas con distintas fuentes, metodologas, precios y criterios de empalme.
127
VIII.1.d - Componentes del gasto pblico

A lo largo del tiempo los distintos componentes del gasto no han evolucionado en forma
proporcional (Tabla 52, Figura 33, Figura 34 y Figura 35). Los gastos corrientes crecie-
ron en forma similar al gasto total. Dentro de los gastos corrientes, los gastos en Personal
y las Transferencias tienen una evolucin marcadamente creciente, que contrasta con el
ms lento crecimiento del gasto en Bienes y Servicios. Los gastos de capital tienen ten-
dencia creciente hasta el ao 1980 y luego una clara tendencia decreciente.
Tabla 52 Composicin del gasto total per cpita (en $ de 2001)

Gastos Gastos de Total de Gastos Gastos de Total de
Ao Ao
corrientes capital erogaciones corrientes capital erogaciones
1959 122 47 169 1981 464 226 691
1960 142 74 216 1982 347 143 491
1961 184 97 281 1983 440 160 600
1962 189 80 269 1984 513 154 666
1963 185 66 251 1985 486 134 619
1964 197 76 273 1986 581 201 782
1965 239 90 329 1987 607 216 823
1966 264 114 379 1988 560 162 722
1967 250 103 353 1989 467 107 574
1968 245 115 360 1990 510 121 631
1969 266 137 403 1991 556 87 643
1970 280 131 411 1992 666 82 748
1971 282 118 401 1993 747 109 856
1972 264 114 378 1994 780 126 906
1973 361 111 471 1995 736 127 862
1974 482 154 636 1996 716 124 839
1975 484 158 642 1997 766 135 901
1976 306 175 480 1998 836 136 972
1977 312 233 545 1999 898 117 1.016
1978 378 213 591 2000 884 91 975
1979 414 203 617 2001 909 84 993
1980 498 230 728
Figura 33 Composicin del gasto total per cpita (en $ de 2001)
1200
900
600
300
0
1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Gasto corriente Gasto de capital Gasto total
128
Figura 34 Composicin del gasto corriente per cpita (en $ de 2001)
500
400
300
200
100
0
1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998
Bienes y servicios Intereses Transferencias Personal
Figura 35 Composicin del gasto de capital per cpita (en $ de 2001)
240
200
160
120
80
40
0
1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998
Form. de cap. financiero Form. de cap. real
Estas evoluciones revelan, por un lado, la distinta flexibilidad de largo plazo de

los componentes del presupuesto. Ante estrecheces financieras, la variable de ajuste es
el gasto de capital, lo que aparta el sendero real de expansin de las provincias del sen-
dero ptimo (Tabla 53 y Figura 36). Por otro lado, revelan el achicamiento del estado
empresario y la poltica de privatizaciones y concesiones de algunos servicios.
129
Tabla 53 Formacin de capital real / Gasto corriente (%)

Provincia 1959 1970 1980 1990 2000 2001
Avanzadas 33 35 33 10 5 3
Buenos Aires 41 35 31 10 3 2
Crdoba 33 26 37 11 11 5
Santa Fe 18 36 40 9 6 4
Mendoza 19 51 31 20 12 5
Intermedias 33 44 40 19 14 13
Entre Ros 47 40 37 15 7 6
Salta 29 47 39 9 18 10
San Juan 34 64 65 26 11 9
San Luis 54 30 54 42 41 49
Tucumn 16 38 24 19 10 9
Baja Densidad 67 89 86 38 11 13
Chubut 62 94 68 40 10 10
La Pampa 100 114 120 33 20 25
Neuqun 56 69 78 60 7 8
Ro Negro 44 84 52 31 6 7
Santa Cruz 71 84 124 25 17 15
Tierra del Fuego 0 134 180 25 9 20
Rezagadas 45 55 61 30 10 9
Catamarca 48 65 56 25 11 10
Chaco 50 39 72 26 8 11
Corrientes 55 61 67 33 5 8
Formosa 58 79 67 23 8 8
Jujuy 48 32 66 53 8 5
La Rioja 19 83 67 20 14 9
Misiones 68 63 53 29 13 9
Santiago del Estero 20 48 41 32 12 11
Total 36 43 43 19 8 7
Desvo estandar 20,72 28,13 35,67 13,10 7,80 9,77
Mximo/Minnimo 6,27 5,19 7,66 6,93 14,66 28,10
Figura 36 Formacin de capital real / Gasto corriente (%)
70
60
50
40
30
20
10
0
1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998
130
Dado un tamao de planta, la combinacin de insumos corrientes tambin flucta

por la flexibilidad asimtrica de los gastos. Especialmente importante es la combina-
cin Bienes y Servicios/Personal (Tabla 54 y Figura 37). Estas asimetras generan cos-
tos no despreciables en el Sector Pblico. En muchos casos estos costos no quedan re-
gistrados contablemente, pero no significa que no estn presentes y sean de considera-
ble impacto en la sociedad (por ejemplo, demoras en la entrega de documentos por fal-
ta de formularios, carencia de insumos en hospitales, comisaras y escuelas, listas de
espera en hospitales, uso de tecnologas obsoletas, etc.).
Tabla 54 Gasto en Bienes y Servicios / Gasto en Personal (%)

Provincia 1959 1970 1980 1990 2000 2001
Avanzadas 24 18 21 30 19 21
Buenos Aires 30 18 23 25 21 21
Crdoba 23 19 22 43 16 24
Santa Fe 11 15 15 38 14 15
Mendoza 24 20 18 23 24 23
Intermedias 22 19 11 19 17 16
Entre Ros 19 24 13 16 14 14
Salta 24 22 10 19 23 22
San Juan 24 16 13 39 16 15
San Luis 28 13 16 14 25 26
Tucumn 19 15 9 14 13 12
Baja Densidad 39 27 17 19 23 23
Chubut 30 23 16 15 20 20
La Pampa 27 18 21 38 33 32
Neuqun 33 48 19 33 27 24
Ro Negro 56 28 12 14 25 24
Santa Cruz 50 22 14 10 16 16
Tierra del Fuego - 39 41 11 17 23
Rezagadas 24 19 15 17 12 13
Catamarca 14 13 19 23 13 17
Chaco 41 23 20 17 13 13
Corrientes 17 25 20 30 7 12
Formosa 38 27 12 14 13 14
Jujuy 17 16 13 12 10 10
La Rioja 12 14 15 9 17 14
Misiones 37 22 14 16 14 14
Santiago del Estero 24 12 9 13 10 10
Total 24 19 18 24 18 19
Desvo estandar 11,58 8,36 6,65 10,51 6,29 5,95
Mximo/Minnimo 5,09 3,94 4,78 4,75 4,71 3,38
131
Figura 37 Gasto en Bienes y Servicios / Gasto en Personal (%)
35
30
25
20
15
10
1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998
VIII.1.e - El gasto pblico y la enfermedad de los costos de Baumol

El GPPpc debera crecer ms que el ingreso de largo plazo si la elasticidad-ingreso fue-
ra mayor que la unidad (es la denominada Ley de Wagner, cuya operacin sugiere la
Figura 32). Tambin debera crecer la participacin del gasto pblico en el ingreso co-
rriente total si la productividad en el Sector Pblico creciera ms lentamente que en el
sector privado y la elasticidad-precio de la demanda fuera menor que la unidad (Bau-
mol, 1967). Para contar con una primera idea de la magnitud de los diferenciales de
productividad entre los sectores, se calcularon los precios relativos de tres bienes
(Tabla 55): educacin privada, salud privada y bienes industriales.
Tabla 55 Precios relativos de distintos bienes (ndice 1980 = 100)

Bienes 1961 1970 1980 1990 2000 2001
Educacin privada 48 165 100 155 311 312
Salud privada 90 178 100 219 457 469
Bienes industriales 119 107 100 97 74 75
Fuente: Calculado segn el IPC del INDEC, deflactados por el promedio del IPC y los precios mayoristas
Ms all de errores de medicin, las cifras sugieren fuertemente la operacin de la

enfermedad de los costos de Baumol (1967). El impacto sobre el tamao del Sector
Pblico en trminos del PBI puede ser significativo, debido a que en las actividades del
Sector Pblico local se utilizan mayoritariamente tecnologas del tipo de las de educa-
cin y salud.
VIII.1.f - Tendencia y ciclo del gasto pblico

En este punto es interesante distinguir entre tendencia y ciclo del GPP. Lo esperable es
que las leyes de Wagner y Baumol se verifiquen como fenmenos de largo plazo. Un
problema diferente es el comportamiento cclico del gasto. Si el Sector Pblico enfren-
132
ta pocas de bonanza y otras de estrecheces, es probable que se traduzcan en movi-

mientos cclicos del gasto.
Las preguntas a indagar en esta seccin son: el ciclo del GPPpc tiene distinta
amplitud entre provincias? estn correlacionados los ciclos de todas las provincias?
En la Tabla 56, Figura 38 y Figura 39 se observa el componente cclico y el ten-
dencial del logaritmo del GPPpc. Los valores positivos del ciclo estaran entonces vin-
culados con las pocas de bonanza de los gobiernos provinciales (el gasto est por en-
cima de la tendencia de largo plazo). Los aos en que el ciclo presenta valores negati-
vos estaran relacionados con los perodos de estrecheces, donde las restricciones pre-
supuestarias de los gobiernos se hacen ms fuertes y por lo tanto no pueden gastar al
nivel de largo plazo.
Tabla 56 Ciclo y tendencia de los gastos per cpita totales ($ de 2001 en logaritmo)
Ao Gasto Tendencia Ciclo Ao Gasto Tendencia Ciclo
1959 5,13 5,30 -0,17 1981 6,54 6,44 0,10
1960 5,38 5,38 -0,00 1982 6,20 6,45 -0,26
1961 5,64 5,46 0,18 1983 6,40 6,47 -0,07
1962 5,60 5,54 0,06 1984 6,50 6,48 0,02
1963 5,53 5,61 -0,08 1985 6,43 6,50 -0,07
1964 5,61 5,68 -0,07 1986 6,66 6,51 0,15
1965 5,80 5,75 0,05 1987 6,71 6,53 0,19
1966 5,94 5,81 0,13 1988 6,58 6,54 0,04
1967 5,87 5,87 -0,00 1989 6,35 6,56 -0,20
1968 5,88 5,92 -0,04 1990 6,45 6,58 -0,13
1969 6,00 5,98 0,02 1991 6,47 6,60 -0,14
1970 6,02 6,03 -0,01 1992 6,62 6,63 -0,02
1971 5,99 6,08 -0,09 1993 6,75 6,67 0,08
1972 5,93 6,13 -0,20 1994 6,81 6,70 0,11
1973 6,16 6,18 -0,03 1995 6,76 6,74 0,02
1974 6,45 6,23 0,22 1996 6,73 6,77 -0,04
1975 6,46 6,28 0,19 1997 6,80 6,81 -0,00
1976 6,17 6,31 -0,14 1998 6,88 6,84 0,04
1977 6,30 6,35 -0,04 1999 6,92 6,87 0,05
1978 6,38 6,37 0,01 2000 6,88 6,90 -0,02
1979 6,42 6,40 0,02 2001 6,90 6,94 -0,03
1980 6,59 6,42 0,17
133
Figura 38 Tendencia en logaritmo de los gastos per cpita totales
7.0
6.5
6.0
5.5
5.0
1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998
Gasto Tendencia
Dado que las caractersticas sociales y las restricciones presupuestarias de cada

provincia difieren, la amplitud y el signo de los ciclos no tienen necesariamente que
coincidir entre provincias. Respecto a la amplitud del ciclo medido por el desvo es-
tndar con respecto a la tendencia-, las provincias de Tierra del Fuego, La Rioja y
Mendoza son las que presentan los mayores valores, mientras que las de Buenos Aires,
Crdoba, Santa Fe y Corrientes son las que han tenido un ciclo menos voltil (Tabla
57).111
Figura 39 Ciclo del gasto en logaritmo
0.3
0.2
0.1
-0.1
-0.2
-0.3
1958 1963 1968 1973 1978 1983 1988 1993 1998
111
Si se realiza un test de similitud de varianzas, se rechaza la hiptesis nula de que las varianzas son to-
das iguales.
134
Tabla 57 Desvo estandar del ciclo

Provincias Desvo estandar Provincias Desvo estandar
Buenos Aires 0,12 Misiones 0,16
Catamarca 0,17 Neuqun 0,15
Crdoba 0,14 Ro Negro 0,16
Corrientes 0,13 Salta 0,16
Chaco 0,15 San Juan 0,16
Chubut 0,15 San Luis 0,17
Entre Ros 0,14 Santa Cruz 0,15
Formosa 0,15 Santa Fe 0,13
Jujuy 0,17 Santiago del Ester 0,15
La Pampa 0,16 Tierra del Fuego 0,22
La Rioja 0,19 Tucumn 0,15
Mendoza 0,18 Total 0,11
Para verificar el comportamiento procclico de los gastos provinciales se deberan

encontrar los mismos signos en los ciclos de las distintas provincias en cada ao.
Analizando las series del GPPpc de cada provincia, se destacan tanto los aos
1974 y 1987, como los aos 1959 y 1982. Los primeros debido a que en ellos todas las
provincias coincidieron en un ciclo positivo del gasto y en los segundos todas coinci-
dieron en un ciclo negativo.
Sin embargo, en la mayora de los aos analizados, la coincidencia del signo del
ciclo no se observa para todas las provincias. Para conocer si los aos de bonanzas y de
estrechs coinciden para la mayora de las provincias, se construye el ndice de Herfin-
dahl y Hirschman (IHH)112 que mide el grado de concentracin de las provincias en
alguno de los dos signos del ciclo (Tabla 58).
Tabla 58 ndice de Herfindahl y Hirschman

Ao IHH Ao IHH Ao IHH Ao IHH
1959 1,00 1970 0,52 1981 0,61 1992 0,50
1960 0,52 1971 0,66 1982 1,00 1993 0,71
1961 0,92 1972 0,92 1983 0,58 1994 0,92
1962 0,66 1973 0,51 1984 0,51 1995 0,55
1963 0,71 1974 1,00 1985 0,58 1996 0,61
1964 0,66 1975 0,71 1986 0,92 1997 0,50
1965 0,61 1976 0,61 1987 1,00 1998 0,51
1966 0,77 1977 0,52 1988 0,52 1999 0,84
1967 0,51 1978 0,52 1989 0,84 2000 0,66
1968 0,61 1979 0,55 1990 0,61 2001 0,66
1969 0,50 1980 0,92 1991 0,84
Un valor del IHH cercano a la unidad indica una alta concentracin de provincias
en alguno de los dos signos del ciclo, por lo cual para los aos mencionados de total
coincidencia, el IHH asume su valor mximo (uno). Para el resto de los aos el IHH
toma valores inferiores a la unidad. Para los aos 1961, 1966, 1980, 1986, 1994 y 1999
el IHH asume valores intermedios entre 0,75 y 1 debido a la concentracin de provin-
112
Este ndice para un ao j se calcula de la siguiente manera: IHHj=(pi)2, donde pi es la proporcin de
provincias en el estado de ciclo i (i=positivo o negativo).
135
cias en la etapa positiva del ciclo. Los aos 1972, 1989 y 1991 tambin tienen un IHH
entre 0,75 y 1 pero la concentracin en este caso se da en la etapa negativa del ciclo.
Es importante notar entonces que en slo 13 de los 43 aos considerados el IHH
fue mayor a 0,75. Resulta difcil hablar del mismo ciclo del gasto en todas las provin-
cias.
Si se indaga respecto al comportamiento procclico de los distintos componentes
del GPPpc se observa que, mientras que para los gastos de capital el IHH slo asume
valores mayores a 0,75 para ocho de los aos de estudio (1961, 1986 y 1987 con ciclo
positivo, 1959, 1973, 1982, 1989 y 1992 con ciclo negativo), los gastos corrientes pre-
sentan un mayor comportamiento procclico entre provincias -el 48,84% de los 43 aos
tienen un IHH mayor a 0,75 (Tabla 59). Incluso dentro de los gastos corrientes, son los
gastos en Personal y los gastos en Bienes y Servicios los que tienen un mayor compor-
tamiento procclico. En estos ltimos tambin se observa un mayor comportamiento
procclico cuando se analiza por separado a las provincias Avanzadas, Rezagadas e
Intermedias, aunque las provincias de Baja Densidad tienen muy poco comportamiento
procclico en la evolucin de sus gastos.
Tabla 59- Porcentaje de aos con IHH mayor a 0,75

Baja Total de
Avanzadas Intermedias Rezagadas
Densidad provincias
Gasto pblico provincial per cpita 53,49 48,84 46,51 20,93 30,23
Gasto corriente per cpita 48,84 58,14 58,14 41,86 48,84
Personal 58,14 55,81 65,12 39,53 58,14
Bienes y Servicios 30,23 23,26 25,58 11,63 16,28
Intereses 18,60 9,30 37,21 30,23 18,60
Transferencias 32,56 20,93 32,56 20,93 13,95
Gasto de capital per cpita 48,84 25,58 41,86 13,95 18,60
Formacin de capital real 55,81 16,28 32,56 13,95 20,93
Formacin de capital financiero 16,28 18,60 32,56 25,58 16,28
VIII.1.g - El comportamiento del gasto pblico en el ciclo y la forma de la funcin

de utilidad de los gobiernos provinciales
Una cuestin importante cuando se analiza el comportamiento del gasto provincial es si
los gobiernos actan de modo de suavizar el consumo en el tiempo o si siguen la prc-
tica de gastar todos los ingresos, tanto en pocas buenas como malas. La idea bsica
para suavizar el consumo en el tiempo es que la funcin de utilidad es cncava (aver-
sin al riesgo). La concavidad significa que la utilidad marginal del ingreso es decre-
ciente y de esa forma es mejor mantener el consumo constante en el tiempo que repar-
tir el mismo ingreso total desigualmente en los distintos aos. Financiar ese gasto
permanente con una poltica tributaria ptima requiere fijar la alcuota que permita
obtener los recursos necesarios y mantenerla constante a lo largo del tiempo. Para sua-
vizar el consumo el gobierno debe ahorrar en las pocas de bonanza y desahorrar en la
contraccin. Pero, que la funcin de utilidad sea cncava o convexa (amante del ries-
go) es una cuestin emprica. Un gobernador acuciado por problemas de desempleo,
pobreza y otras plagas sociales quizs prefiera gastar todos los recursos que obtenga.
136
Con alcuota constante (poltica tributaria ptima) gastar segn lo que recaude.113 Este
ltimo parece ser el comportamiento que revelan los datos presentados en este captulo.
VIII.2 - Gasto segn finalidad

El objetivo de esta seccin es estudiar la evolucin de los gastos provinciales por fina-
lidad. Los datos disponibles cubren el perodo 1959-1980 y 1991-2000. En primer lu-
gar se estudia, para el consolidado del conjunto de provincias, la evolucin de la com-
posicin de la canasta o mix de bienes y la evolucin del tamao del gasto per cpita
por finalidad. En segundo lugar, se indaga si existe convergencia en cuanto a la com-
posicin de las canastas entre provincias. En el Anexo IV se presenta un resumen de
datos bsicos.
VIII.2.a - Evolucin del consolidado de provincias
Composicin de la canasta de bienes

La Tabla 60 presenta, para el consolidado de las jurisdicciones, las participaciones de
las distintas finalidades presupuestarias en el gasto total. La composicin de la canasta
de bienes ha experimentado grandes cambios en el perodo. Educacin y Cultura tienen
participacin creciente a lo largo de todas las observaciones -producto del crecimiento
de la demanda y la descentralizacin de los servicios de educacin pre-primaria, prima-
ria y media de la Nacin hacia las provincias. Los gastos en Administracin Guberna-
mental tambin crecen en participacin reflejando, al menos parcialmente, el impacto
de las transferencias a las municipalidades que se contabilizan en esta finalidad. La
finalidad Desarrollo de la Economa disminuy su participacin de alrededor de un
cuarto del gasto total en 1959-1980 a menos del 10% en las ltimas observaciones. Es-
ta evolucin se debe, al menos parcialmente, a la disminucin del estado empresario
provincial por privatizaciones y concesiones de servicios. Las finalidades Seguridad y
Salud disminuyen su participacin relativa, en tanto que Bienestar Social exhibe fluc-
tuaciones, sin apreciarse una tendencia definida.
Tabla 60 Participaciones presupuestarias porcentuales

Finalidad 1959 1970 1980 1991 2001
Administracin Gubernamental 20,60 17,80 20,30 26,20 24,70
Seguridad 10,80 10,50 9,40 9,10 8,60
Salud 16,10 13,10 12,80 15,00 12,40
Educacin y Cultura 17,20 18,60 23,30 24,40 30,50
Bienestar Social 9,10 9,40 12,00 13,80 9,80
Desarrollo de la Economa 24,10 29,40 23,20 9,90 7,50
Gasto per cpita114

El gasto per cpita crece a lo largo del tiempo en todas las finalidades, con excepcin
de Desarrollo de la Economa, que muestra una reversin de la tendencia desde 1980
(Tabla 61).
113
Es oportuno aclarar que la poltica tributaria ptima implica una alcuota constante en el tiempo si el
costo marginal de los fondos pblicos es creciente con la alcuota, para una base imponible dada.
114
Para una mayor desagregacin ver el Anexo IV.
137
El gasto per cpita en Educacin y Cultura en 2001 es 10,7 veces el de 1959; se-
guido de Administracin Gubernamental (7,2 veces); Bienestar Social (6,5 veces); Se-
guridad (4,8 veces); Salud (4,6 veces); y Desarrollo de la Economa (1,9 veces).
Tabla 61 Gasto per cpita (en $ de 2001)

Finalidad 1959 1970 1980 1991 2001
Administracin Gubernamental 34,3 73,3 144,4 170,3 247,6
Seguridad 18,0 43,4 66,9 59,5 85,9
Salud 26,8 54,0 90,7 97,7 124,6
Educacin y Cultura 28,7 76,9 158,3 158,7 305,9
Bienestar Social 15,1 38,7 85,4 89,6 98,6
Desarrollo de la Economa 40,1 121,3 164,7 64,6 74,8
Total 163,0 407,6 710,4 640,4 937,4
VIII.2.b - Evolucin de los gastos segn finalidad

En esta subseccin se presentan ndices de concentracin relativa regional y coeficien-
tes de variacin de esos ndices para las jurisdicciones individuales,115 en los siguientes
conceptos: (a) gasto en Administracin Gubernamental; (b) gasto en Seguridad; (c)
gasto en Sanidad; (d) gasto en Educacin y Cultura; (e) gasto en Bienestar Social; y (f)
gasto en Desarrollo de la Economa.
Gastos en Administracin Gubernamental

La Figura 40 muestra la evolucin del indicador de concentracin relativa
cg Rk j = pg Rk j pg tk
,t ,t
donde pg Rk j ,t indica la participacin relativa del gasto k en el gasto total de la

regin j en el perodo t y pgtk indica la participacin relativa del gasto k en el gasto
consolidado total en el perodo t (si este indicador toma un valor igual a uno signi-
fica que la participacin del gasto k en la regin j en el momento t es la misma que
a nivel consolidado). La Figura 41 presenta el coeficiente de variacin de pg Rk j ,t ,
considerando las 24 jurisdicciones individualmente.
Estas figuras muestran cmo el conjunto de las jurisdicciones han avanzado
hacia una situacin de mayor homogeneidad en lo que se refiere a la participacin
de estos gastos en el gasto total. En particular, en la Figura 41 puede verse la ten-
dencia declinante del coeficiente de variacin que toma hacia principios del pero-
do considerado valores que aproximadamente duplican a los finales.
115
El ndice de concentracin tomara para una regin un valor igual a la unidad si esa regin tuviese una
participacin del concepto bajo anlisis igual a la participacin de ese concepto a nivel consolidado de las
24 jurisdicciones. Si la participacin es menor, el ndice cae por debajo de la unidad y si es mayor, resulta
superior a la unidad. El coeficiente de variacin es una medida de dispersin. Si todas las jurisdicciones
tuvieran igual participacin presupuestaria en un determinado concepto, entonces el coeficiente de varia-
cin de ese concepto sera igual a cero, en tanto que a medida que las jurisdicciones comienzan a diferir en
la participacin presupuestaria de un determinado tem, el coeficiente de variacin aumenta su valor.
138
Figura 40 ndices de concentracin relativa

Gastos generales en gastos totales
1,8
1,6
1,4
1,2
0,8
0,6
1960 1970 1980 1990 2000
Avanzadas Intermedias Rezagadas Baja Densidad
Figura 41 Coeficiente de variacin

Gastos generales en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.40
0.35
0.30
0.25
0.20
0.15
0.10
1960 1970 1980 1990 2000
Gastos en Seguridad
En este caso la evolucin de las participaciones no presenta una tendencia tan clara
como en el caso anterior. Sin embargo, en la Figura 42 y la Figura 43 puede observarse
cmo hacia 1970, partiendo de una alta dispersin alrededor de 1960, los presupuestos
de Seguridad mostraban una mayor homogeneidad, que comienza a revertirse hacia
fines de los 70. En tanto, en los 90 pueden distinguirse dos movimientos: una primera
etapa hasta 1996 donde las participaciones presupuestarias en Seguridad muestran cier-
ta convergencia y una segunda fase en la que se modifica la tendencia y las participa-
ciones presupuestarias comienzan a diferenciarse principalmente por un desprendi-
miento de las jurisdicciones Avanzadas.
139

Gastos Seguridad en gastos totales
1.75
1.50
1.25
1.00
0.75
0.50
1960 1970 1980 1990 2000

Gastos Seguridad en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.43
0.41
0.39
0.37
0.35
0.33
0.31
0.29
0.27
0.25
1960 1970 1980 1990 2000
140
Gasto en Sanidad
En el caso de la participacin de los gastos en Sanidad se presenta una divisin relati-
vamente clara entre las jurisdicciones Avanzadas y el resto. Por una parte, las primeras
muestran (Figura 44 y Figura 45) una mayor concentracin relativa de gastos en Sani-
dad y por otra, se observa que el resto de las jurisdicciones se han movido hacia una
mayor homogeneidad en cuanto a la proporcin de su presupuesto destinado a Sanidad
(este movimiento es similar al que muestran las participaciones de los gastos en Segu-
ridad).

Gastos en Sanidad en gastos totales
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
1960 1970 1980 1990 2000

Gastos en Sanidad en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.70
0.65
0.60
0.55
0.50
0.45
0.40
0.35
0.30
0.25
1960 1970 1980 1990 2000
141
Educacin y Cultura
La evolucin de las participaciones presupuestarias de Educacin y Cultura presenta
algunas similitudes con el caso anterior de gastos en Sanidad en al menos dos sentidos.
El primero es la mayor concentracin relativa en gastos de Educacin y Cultura de las
jurisdicciones Avanzadas (Figura 46). El segundo es una clara convergencia entre el
resto de las jurisdicciones hacia niveles similares de concentracin presupuestaria en
este rubro. Sin embargo, la diferencia ms significativa es de grado: la dispersin de
los gastos en este rubro medida por el coeficiente de variacin- cae notoriamente, tal
como puede apreciarse en la Figura 47.

Gastos en Educacin y Cultura en gastos totales
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
1960 1970 1980 1990 2000


Gastos en Educacin y Cultura en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.60
0.55
0.50
0.45
0.40
0.35
0.30
0.25
0.20
0.15
0.10
1960 1970 1980 1990 2000
142
Bienestar Social
Los gastos en Bienestar Social tambin muestran convergencia en lo que hace a parti-
cipaciones relativas (Figura 48). En este caso no se presenta un agrupamiento relativa-
mente claro entre dos o tres regiones y el resto, como en los caso anteriores, a la vez
que resulta ser uno de los casos ms claros de disminucin en la dispersin, de acuerdo
al coeficiente de variacin (Figura 49).

Gastos en Bienestar Social en gastos totales
2.4
2.0
1.6
1.2
0.8
0.4
1960 1970 1980 1990 2000

Gastos en Bienestar Social en gastos totales (todas las jurisdicciones)
1.20
1.10
1.00
0.90
0.80
0.70
0.60
0.50
0.40
0.30
0.20
1960 1970 1980 1990 2000
143
Desarrollo de la Economa
Este caso se destaca respecto de los anteriores, dado que la dispersin, conforme se
avanza en el perodo analizado (Figura 50 y Figura 51), se incrementa con relativa cla-
ridad. Las jurisdicciones de Baja Densidad son las que concentran relativamente ms
sus presupuestos en estas reas, en claro contraste con las Avanzadas que son las que
menos concentracin relativa presentan, dejando ambas en una posicin media a las
jurisdicciones Intermedias y Rezagadas (que evolucionan pari passu en el ltimo tra-
mo).

Gastos en Desarrollo de la Economa en gastos totales
2.3
2.0
1.7
1.4
1.1
0.8
0.5
1960 1970 1980 1990 2000

Gastos en Desarrollo de la Economa en gastos totales (todas las jurisdicciones)
0.65
0.60
0.55
0.50
0.45
0.40
0.35
0.30
0.25
0.20
0.15
1960 1970 1980 1990 2000
144
VIII.2.c - Convergencia de la composicin de la canasta de bienes provinciales

La descripcin realizada en la seccin VIII.2.b sugiere convergencia, relativa al pro-
medio, de las estructuras de gasto. Se evaluar ahora la convergencia global de las es-
tructuras presupuestarias. La Figura 52 muestra para las distintas regiones el siguiente
ndice de distancia
K
dg j ,t = g kj ,t gtk
k =1
donde g kj ,t indica la participacin del gasto k en el gasto total de la regin j y g tk

la misma participacin pero en el total consolidado.116
Figura 52 ndice de distancia

Estructura de gastos provinciales
0.4
0.3
0.2
0.1
-
1960 1970 1980 1990 2000
La Figura 52 muestra que en las primeras observaciones estos indicadores de distancia

mostraban una dispersin bastante mayor que la exhibida hacia el final del perodo. Esta con-
vergencia de las canastas, a nivel de provincias, se puede apreciar en la Tabla 62. A modo de
ejemplo, en 1959 las mayores distancias entre provincias eran de 0,62 (Ro Negro) y 0,56
(Catamarca); en 2000 son 0,35 (Santa Cruz) y 0,33 (Tierra del Fuego y La Rioja).
116
El ndice de distancia toma valores entre cero si una jurisdiccin ofrece la misma canasta de bienes
que el promedio- y dos en caso de que la jurisdiccin ofrezca una canasta diametralmente opuesta al
promedio.
145
Tabla 62 ndices de distancia relativos al presupuesto consolidado total pas
Jurisdicciones 1959 1970 1980 1991 2000

Avanzadas 0,06 0,09 0,07 0,11 0,09
Ciudad de Buenos Aires 0,60 0,71 0,33 0,45 0,49
Buenos Aires 0,15 0,22 0,14 0,19 0,15
Crdoba 0,36 0,21 0,30 0,16 0,18
Santa Fe 0,30 0,16 0,21 0,15 0,19
Mendoza 0,22 0,11 0,24 0,12 0,11
Intermedias 0,10 0,06 0,09 0,14 0,12
Entre Rios 0,27 0,12 0,25 0,09 0,08
Salta 0,38 0,24 0,17 0,21 0,15
San Juan 0,12 0,17 0,29 0,25 0,16
San Luis 0,45 0,25 0,16 0,30 0,25
Tucumn 0,28 0,09 0,25 0,12 0,16
Baja Densidad 0,42 0,32 0,26 0,10 0,16
Chubut 0,43 0,30 0,38 0,14 0,16
La Pampa . 0,46 0,36 0,23 0,32
Neuqun . 0,26 0,19 0,15 0,12
Rio Negro 0,62 0,41 0,19 0,11 0,12
Santa Cruz 0,48 0,30 0,48 0,22 0,35
Tierra del Fuego . 0,67 0,56 0,28 0,33
Rezagadas 0,14 0,22 0,15 0,16 0,15
Catamarca 0,56 0,35 0,18 0,30 0,13
Chaco 0,12 0,15 0,33 0,17 0,20
Corrientes 0,15 0,23 0,28 0,20 0,14
Formosa 0,41 0,51 0,28 0,13 0,17
Jujuy 0,28 0,24 0,25 0,46 0,15
La Rioja 0,28 0,39 0,31 0,26 0,33
Misiones 0,39 0,23 0,18 0,13 0,20
Stgo. del Estero 0,25 0,24 0,37 0,19 0,10
TOTAL PAIS 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00
VIII.3 - Recursos provinciales

En esta seccin se presenta la estructura y evolucin del financiamiento de las provin-
cias argentinas para el perodo 1959-2001.
VIII.3.a - Recursos per cpita

Entre los aos 1959 y 2001 los recursos del consolidado de provincias han mostrado
una tendencia creciente: la tasa de crecimiento promedio anual fue del 3,9%. Los re-
cursos per cpita aumentaron de $200 en el principio del perodo a ms de $1000 en
sus ltimos cinco aos.
En la Tabla 63 se incluye la informacin para todo el perodo, distinguiendo entre
recursos corrientes de jurisdiccin provincial (RCJP), recursos corrientes de origen
nacional (RON), total de recursos corrientes (TRC) y de capital (TRK), y total de re-
cursos (TR).
146
Tabla 63 Recursos provinciales per cpita 1959-2001 (en $ de 2001)

Ao RCJP RON TRC TRK TR Ao RCJP RON TRC TRK TR
1959 77 81 158 6 164 1981 237 353 590 92 682
1960 108 113 221 2 223 1982 188 247 435 46 481
1961 129 136 265 4 269 1983 193 194 388 39 427
1962 104 121 225 4 229 1984 224 341 565 48 613
1963 91 109 200 15 215 1985 221 324 545 50 595
1964 103 103 206 36 242 1986 270 379 649 70 720
1965 110 147 257 33 290 1987 233 415 649 104 753
1966 113 166 280 38 317 1988 213 337 550 79 629
1967 126 165 291 25 316 1989 164 338 502 65 567
1968 144 178 321 15 336 1990 179 287 466 145 611
1969 163 194 357 14 371 1991 200 380 580 84 664
1970 162 197 359 15 374 1992 270 465 735 58 793
1971 137 202 339 13 352 1993 294 479 773 160 933
1972 121 192 313 26 339 1994 323 491 815 152 966
1973 133 303 437 11 448 1995 290 449 738 136 874
1974 182 407 589 11 601 1996 304 472 776 195 971
1975 107 465 572 20 592 1997 324 522 846 204 1 050
1976 108 358 466 9 475 1998 332 539 871 214 1 085
1977 217 304 521 9 529 1999 323 529 852 174 1 026
1978 251 333 584 14 598 2000 327 525 852 242 1 094
1979 269 242 511 27 538 2001 295 493 788 283 1 071
1980 310 360 670 64 733
Los recursos corrientes se han incrementado durante todo el perodo a una tasa
promedio anual del 3,4%, los recursos de capital lo han hecho a una tasa promedio del
8,9% (Figura 53). Dentro de los recursos corrientes, los de origen nacional han crecido
a una mayor tasa -3,8% promedio anual- que los de jurisdiccin provincial 3% pro-
medio anual.
Figura 53 Recursos provinciales per cpita (en $ de 2001)
1200
1000
TRK
800
600
RCON
400
200
RCJP
0
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2001
Los recursos totales de las provincias argentinas han experimentado igual

cantidad de ciclos positivos y negativos. Entre 1959 y 2001, los recursos per c-
pita superaron su tendencia de largo plazo ciclos positivos en 21 aos, mientras que
en los 22 aos restantes estuvieron debajo de dicha tendencia ciclos negativos (Figura
54).
147
Figura 54 Ciclo y tendencia de los recursos totales
7.5
7.0
6.5
6.0
5.5
5.0
1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
Total Recursos (log) Tendencia
VIII.3.b - Relacin entre recursos propios provinciales y recursos de origen nacional

La relacin entre los recursos propios y los de origen nacional ha disminuido a lo largo
del tiempo (Figura 55). De un valor cercano a la unidad en los primeros aos
indicando un tamao absoluto igual de las dos fuentes de ingresos- ha pasado a estabi-
lizarse alrededor de 0,6 desde mediados de la dcada del 80 indicando que casi dos
tercios de los recursos corrientes de las provincias son transferencias nacionales. Esto
es indicativo de una baja y decreciente correspondencia fiscal media.
Figura 55 Recursos corrientes propios / Recursos corrientes de origen nacional
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
-
1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
VIII.3.c - Recursos propios en trminos del producto bruto

Los recursos tributarios recaudados por las provincias en trminos del PBI han aumen-
tado a lo largo del tiempo (Tabla 64 y Figura 56), aunque con algunas marcadas cadas
en los aos 1975, 1983 y 1989. Con un valor mnimo de un 1% y un mximo de un
4%, los recursos tributarios de las provincias han representado en promedio el 2,7% del
PBI.
148
Tabla 64 Recaudacin tributaria propia de las provincias (porcentaje del PBI) *

Total Total Total
Ao ingresos Ao ingresos Ao ingresos
tributarios tributarios tributarios
1961 2,35 1975 1,04 1989 1,95
1962 1,85 1976 1,45 1990 2,39
1963 2,12 1977 2,61 1991 2,68
1964 2,20 1978 2,93 1992 3,47
1965 2,13 1979 3,08 1993 3,57
1966 2,25 1980 3,31 1994 3,72
1967 2,57 1981 2,64 1995 3,48
1968 2,86 1982 2,21 1996 3,68
1969 2,93 1983 1,78 1997 3,87
1970 2,97 1984 2,16 1998 4,01
1971 2,51 1985 2,47 1999 3,95
1972 2,03 1986 2,77 2000 3,85
1973 2,00 1987 2,47 2001 3,63
1974 2,28 1988 2,15
* No incluye Ciudad de Buenos Aires
Figura 56 Recursos tributarios propios provinciales

en porcentaje del PBI
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
En la Tabla 65 se documenta la evolucin de los recursos tributarios de cada una

de las provincias en trminos del respectivo Producto Bruto Geogrfico.
149
Tabla 65 Recursos propios provinciales en trminos del PBI

Jurisdicciones 1961 1970 1980 1990 2001
Avanzadas
Buenos Aires 2,07 2,27 3,86 2,77 4,01
Cordoba 1,59 2,08 3,72 2,79 3,93
Mendoza 1,62 1,80 3,47 2,34 5,66
Santa Fe 1,97 2,10 3,26 2,22 3,75
Baja Densidad
Chubut 0,33 0,93 1,22 0,98 1,86
La Pampa 2,02 2,30 3,39 2,87 3,60
Neuquen 0,29 1,12 1,44 0,98 3,93
Rio Negro 0,92 1,61 2,20 1,68 3,53
Santa Cruz 0,91 0,92 1,88 1,06 1,72
Tierra del Fuego 0,37 0,37 1,82 1,26 3,96
Intermedias
Entre Ros 1,69 2,65 3,36 2,37 4,95
Salta 0,79 1,05 3,14 1,43 3,49
San Juan 1,27 1,76 3,43 1,27 3,33
San Luis 1,54 1,52 2,58 1,01 2,63
Tucumn 1,73 1,60 2,66 1,37 4,72
Rezagadas
Catamarca 0,76 1,01 1,73 0,63 1,95
Chaco 1,12 1,86 3,46 1,78 3,27
Corrientes 0,95 1,37 2,35 1,06 3,01
Formosa 0,80 1,43 2,72 1,36 2,54
Jujuy 2,14 1,53 2,36 1,30 3,36
La Rioja 0,81 0,68 2,23 0,75 1,22
Misiones 1,25 1,49 2,49 1,58 2,70
Santiago del Estero 0,88 1,32 2,06 1,25 5,80
Promedio 1,74 2,03 3,40 2,26 3,53
VIII.3.d - Estructura de los recursos tributarios propios

La estructura tributaria de las provincias no ha cambiado significativamente en el pe-
rodo (Tabla 66). La principal fuente de recursos propios de las provincias argentinas
es el Impuesto sobre los Ingresos Brutos, que represent el 42% de la recaudacin
promedio del perodo. En orden de importancia le siguen los Impuestos sobre los In-
muebles y los Impuestos sobre los Actos Jurdicos (Sellos). El peso relativo del Im-
puesto a los Ingresos Brutos se ha ido incrementando con el tiempo. Mientras que en
1959, dicho impuesto representaba el 32% de la recaudacin del consolidado provin-
cial, en el ao 2001 represent el 54%.
En la Tabla 67 se presentan los recursos tributarios totales y la proporcin que re-
presenta el Impuesto a los Ingresos Brutos, para cada una de las provincias y grupos de
provincias. Hay grandes diferencias interprovinciales tanto en relacin per cpita (del
orden de 10 a 1) como en la estructura tributaria.
Las provincias de Buenos Aires, Crdoba, Mendoza y Santa Fe recaudan el 80%
del total; las provincias de Baja Densidad pasaron del 2% en 1959 al 8% en 2001. Las
de desarrollo Intermedio han mantenido su participacin en alrededor del 10%. La par-
ticipacin de las provincias Rezagadas no ha superado el 7% (Tabla 68).
150
Tabla 66 - Estructura de los recursos propios de las provincias

(porcentaje de cada impuesto en el total)
Impuesto sobre los Impuesto sobre Impuesto sobre Impuesto sobre

Ao Otros tributarios
Ingresos Brutos Inmuebles Actos Jurdicos Vehculos
1959 32,3 19,4 25,4 7,5 15,5

1960 28,9 23,8 22,4 4,5 20,3
1961 28,4 23,4 22,7 3,7 21,9
1962 28,6 19,4 27,1 4,5 20,3
1963 31,5 19,4 21,1 6,3 21,7
1964 30,8 16,9 20,2 5,8 26,3
1965 31,9 17,1 22,4 6,1 22,7
1966 34,9 18,1 22,9 6,6 17,4
1967 33,1 21,1 21,9 7,1 16,8
1968 32,9 20,8 23,6 6,9 15,7
1969 33,4 19,7 25,9 7,0 14,0
1970 33,5 19,0 24,7 7,6 15,2
1971 33,8 17,9 25,2 7,3 15,7
1972 33,2 20,1 26,3 7,8 12,6
1973 32,9 19,4 27,7 7,2 12,8
1974 34,3 17,7 27,6 7,0 13,5
1975 10,3 20,3 38,0 11,0 20,4
1976 46,8 11,8 21,5 4,4 15,5
1977 48,6 18,6 19,7 4,9 8,2
1978 45,7 21,7 20,0 5,9 6,7
1979 43,9 20,4 19,6 8,7 7,4
1980 42,6 19,3 20,9 8,5 8,7
1981 45,1 20,4 19,2 9,7 5,6
1982 46,4 24,0 15,5 8,9 5,2
1983 50,6 23,4 14,8 9,1 2,0
1984 44,9 29,4 11,6 12,4 1,7
1985 47,5 24,7 12,8 12,2 2,9
1986 50,2 21,1 16,2 9,7 2,7
1987 52,8 19,1 16,1 8,4 3,6
1988 50,5 23,6 12,8 9,5 3,5
1989 47,8 26,4 11,7 10,9 3,2
1990 47,6 27,6 11,4 10,4 3,1
1991 51,0 22,4 15,0 9,1 2,5
1992 51,8 18,0 14,1 7,6 8,4
1993 52,2 17,2 14,6 7,2 8,8
1994 53,8 16,8 13,9 7,8 7,7
1995 53,8 16,8 13,2 7,8 8,3
1996 53,9 16,5 12,9 7,9 8,9
1997 52,3 16,1 11,0 8,1 12,4
1998 52,7 15,8 11,1 8,0 12,4
1999 52,4 15,6 11,0 7,4 13,5
2000 52,2 16,1 9,9 7,1 14,7
2001 53,6 16,0 10,4 7,5 12,5
Promedio 42,2 19,8 18,7 7,8 11,5
151
Tabla 67 Recursos tributarios propios per cpita (en $ de 2001)

Grupo de 1959 1970 1980 1990 2001
Provincias RT ($) IB/RT (%) RT ($) IB/RT (%) RT ($) IB/RT (%) RT ($) IB/RT (%) RT ($) IB/RT (%)
Consolidado 51,1 32,3 132,4 33,5 235,8 42,6 125,1 47,6 216,7 53,6
Avanzadas 64,0 33,1 159,0 32,8 274,4 43,2 148,0 44,7 254,7 50,8
Buenos Aires 72,9 34,4 173,4 32,2 277,1 46,5 152,1 40,7 260,6 49,7
Santa Fe 49,8 30,0 153,6 31,7 282,6 35,8 150,0 54,4 250,5 52,3
Cordoba 42,8 33,5 115,8 37,0 254,7 41,7 146,1 54,8 246,1 53,3
Mendoza 69,7 26,1 132,8 35,1 273,4 31,2 111,0 41,2 226,7 52,7
Baja densidad 31,7 20,5 124,3 38,5 233,8 39,2 145,9 58,8 273,2 67,6
Chubut 11,4 10,5 97,2 48,5 191,0 47,5 112,0 66,5 194,4 68,5
Santa Cruz 65,2 39,4 112,7 40,3 289,6 45,0 126,0 85,3 234,1 82,9
La Pampa 59,2 17,1 187,4 38,3 308,9 39,0 235,9 39,3 272,6 47,1
Rio Negro 24,9 16,0 130,9 34,7 201,6 36,2 129,4 56,6 228,5 55,0
Neuquen 12,4 23,8 90,1 32,7 224,8 33,3 121,0 67,8 371,7 77,1
Tierra del Fuego 0,0 - 45,4 60,0 360,9 35,5 291,8 63,9 456,4 85,6
Intermedias 33,2 27,0 86,1 37,0 173,8 39,3 86,1 50,9 166,6 55,3
San Juan 34,3 23,2 67,3 29,1 159,8 36,5 53,2 59,8 138,2 53,6
San Luis 32,9 20,2 79,8 26,2 171,9 36,5 134,4 70,0 275,8 55,6
Entre Ros 43,3 18,4 128,8 40,4 180,2 37,8 134,1 32,3 216,9 44,6
Tucumn 31,9 38,2 76,6 38,3 175,5 44,4 64,4 59,2 150,5 56,4
Salta 14,8 45,8 49,0 34,1 172,9 36,4 62,2 69,2 111,9 76,4
Rezagadas 18,8 34,3 50,1 33,8 111,5 43,3 50,6 66,8 87,3 66,8
La Rioja 11,0 35,3 19,8 26,3 84,4 42,2 47,3 70,5 78,4 64,2
Catamarca 10,1 44,8 28,9 31,4 79,6 47,3 31,1 67,7 106,4 70,4
Corrientes 21,2 21,1 58,7 27,5 117,4 37,5 53,8 50,8 85,0 67,6
Jujuy 44,6 25,8 68,1 29,0 140,5 46,9 63,9 75,8 83,4 66,7
Misiones 15,0 23,4 46,8 31,5 109,9 44,3 57,3 71,7 111,1 53,3
Chaco 19,7 52,2 57,9 45,0 134,2 45,1 56,9 70,3 81,7 85,0
Formosa 11,1 23,7 45,5 33,3 100,2 39,7 44,9 73,9 44,5 74,2
Desvo estndar 21,4 11,7 46,9 7,7 80,8 4,9 65,3 13,2 103,6 12,5
Mximo / Mnimo - 5,0 9,5 2,3 4,5 1,5 9,4 2,6 10,2 1,9
RT: total recursos tributarios
IB: Impuesto sobre los Ingresos Brutos
Tabla 68 Estructura de los recursos propios de las provincias

(porcentaje de cada grupo en el total)
Ao Avanzadas Baja Densidad Intermedias Rezagadas Ao Avanzadas Baja Densidad Intermedias Rezagadas
1959 82,2 2,4 9,7 5,7 1981 78,3 5,2 9,4 7,0
1960 84,3 2,7 7,8 5,2 1982 80,0 5,2 8,4 6,4
1961 83,9 2,8 8,0 5,3 1983 79,4 5,5 8,4 6,7
1962 81,7 3,3 9,4 5,6 1984 81,1 4,5 8,5 5,8
1963 80,7 3,2 10,5 5,5 1985 78,8 5,9 9,7 5,7
1964 80,9 3,2 10,7 5,1 1986 76,6 6,4 10,7 6,3
1965 80,2 3,5 11,4 4,9 1987 74,2 7,9 11,0 6,9
1966 80,6 3,5 10,5 5,4 1988 77,0 7,3 9,6 6,1
1967 82,4 3,3 9,5 4,9 1989 79,1 6,6 8,8 5,5
1968 83,7 3,7 7,2 5,3 1990 78,2 6,7 8,9 6,1
1969 83,2 4,1 7,3 5,5 1991 77,0 7,5 9,3 6,3
1970 82,1 4,0 8,5 5,4 1992 78,3 7,2 8,5 6,0
1971 81,5 4,0 8,7 5,8 1993 78,0 7,1 8,8 6,1
1972 80,3 4,1 9,6 6,0 1994 78,9 6,5 8,8 5,8
1973 79,9 4,4 9,8 6,0 1995 78,1 6,9 9,1 6,0
1974 77,5 4,8 11,3 6,5 1996 77,2 6,8 9,4 6,6
1975 76,0 3,9 11,1 8,9 1997 78,3 6,3 9,1 6,3
1976 74,8 4,8 12,7 7,7 1998 78,3 6,7 9,0 6,1
1977 77,6 4,9 10,6 6,9 1999 77,7 6,7 9,6 6,1
1978 78,3 5,2 9,8 6,7 2000 77,2 7,1 9,4 6,3
1979 79,7 4,7 9,1 6,5 2001 75,3 7,7 10,5 6,5
1980 78,7 4,9 9,5 6,8
152
VIII.3.e - Recursos de jurisdiccin nacional

Los recursos de jurisdiccin nacional han sufrido un cambio en su estructura entre los
aos 1959 y 2001: la importancia relativa de la Coparticipacin de Impuestos se ha
visto reducida con respecto a las dems remesas. Los mecanismos de coparticipacin
representaban ms del 80% de los recursos de jurisdiccin nacional hasta el ao 1970.
Desde ese entonces la participacin de las otras remesas se fue incrementando para
explicar en el ao 2001 el 40% de los recursos de jurisdiccin nacional (Tabla 69).
Tabla 69 - Estructura de los recursos de origen nacional de las provincias

(porcentaje del total)
Regmenes de Regmenes de
Ao Coparticipacin Otras Remesas Ao Coparticipacin Otras Remesas
Nacional Nacional
1959 87,8 12,2 1981 44,0 56,0
1960 92,4 7,6 1982 47,5 52,5
1961 92,0 8,0 1983 60,3 39,7
1962 93,5 6,5 1984 31,2 68,8
1963 98,4 1,6 1985 74,2 25,8
1964 98,8 1,2 1986 70,2 29,8
1965 99,3 0,7 1987 61,6 38,4
1966 99,6 0,4 1988 66,1 33,9
1967 99,3 0,7 1989 65,3 34,7
1968 92,2 7,8 1990 73,3 26,7
1969 87,6 12,4 1991 78,3 21,7
1970 81,6 18,4 1992 68,3 31,7
1971 70,7 29,3 1993 59,6 40,4
1972 53,0 47,0 1994 60,8 39,2
1973 47,4 52,6 1995 57,1 42,9
1974 47,7 52,3 1996 57,8 42,2
1975 25,4 74,6 1997 58,4 41,6
1976 46,4 53,6 1998 60,0 40,0
1977 83,7 16,3 1999 60,0 40,0
1978 67,9 32,1 2000 60,6 39,4
1979 93,3 6,7 2001 57,0 43,0
1980 70,0 30,0
En el Tabla 70 se presentan los recursos de origen nacional para cada provincia y

por grupo de provincias.
La distribucin de los recursos de origen nacional por provincias revela participa-
ciones decrecientes para las provincias Avanzadas, crecientes para las de Baja Densi-
dad y Rezagadas y aproximadamente constantes para las Intermedias (Tabla 71).
153
Tabla 70 Recursos de origen nacional per cpita (en $ de 2001)

Grupo de 1959 1970 1980 1990 2001
RCN / RCN / RCN / RCN / RCN /
Provincias RON ($) RON ($) RON ($) RON ($) RON ($)
RON RON RON RON RON
Consolidado 81,3 87,8 196,6 81,6 360,0 70,0 287,2 73,3 493,5 57,0
Avanzadas 63,4 90,1 138,4 96,7 231,6 81,0 176,4 79,2 329,9 57,8
Buenos Aires 55,1 91,1 126,0 100,0 188,7 85,6 136,3 79,6 268,6 55,1
Santa Fe 73,3 94,3 157,0 92,5 326,0 70,7 259,8 76,4 448,7 61,9
Crdoba 65,1 89,3 129,7 98,9 285,5 80,9 247,5 80,7 439,2 61,5
Mendoza 104,7 79,8 227,6 83,5 317,9 78,0 228,7 80,5 429,3 57,3
Baja Densidad 158,3 84,8 507,0 59,7 935,6 51,4 606,1 57,3 966,9 49,9
Chubut 147,3 81,8 439,1 60,3 874,8 49,9 446,4 62,6 767,1 46,4
Santa Cruz 212,3 96,8 820,8 72,5 2.062,1 38,1 1.015,8 61,6 1.689,4 44,2
La Pampa 167,3 84,6 545,0 58,6 925,0 59,1 587,0 77,1 1.065,0 55,0
Ro Negro 140,9 79,4 406,2 57,9 695,3 54,0 623,7 50,3 768,5 55,3
Neuquen 163,4 89,0 484,6 63,2 809,3 54,4 522,2 54,8 696,7 49,0
T. del Fuego 0,0 1.134,0 8,0 1.332,1 69,3 908,2 27,0 2.436,2 47,5
Intermedias 96,9 84,8 264,8 73,3 477,9 71,2 423,5 73,4 666,0 58,6
San Juan 156,7 65,0 326,0 71,2 639,6 60,0 526,5 75,4 850,1 59,5
San Luis 152,4 71,1 430,5 61,2 866,7 59,2 746,5 67,3 919,7 63,0
Entre Ros 71,6 100,0 224,9 76,3 434,1 72,7 369,1 80,5 661,9 59,4
Tucumn 77,3 91,8 217,4 77,3 368,1 79,8 373,8 69,4 561,8 59,0
Salta 109,3 88,4 293,7 73,3 459,7 77,2 384,3 72,5 607,1 54,4
Rezagadas 122,4 86,0 319,6 67,1 658,0 60,3 533,8 71,7 819,0 57,7
La Rioja 165,3 80,4 588,1 52,8 1.139,5 57,8 1.024,8 57,7 1.651,3 40,3
Catamarca 187,2 76,0 494,6 56,7 1.008,5 57,4 959,7 68,2 1.236,6 62,1
Corrientes 130,1 89,1 316,0 76,9 534,2 66,9 428,5 68,1 650,3 57,3
Jujuy 162,6 78,8 342,4 81,1 623,1 54,2 484,2 71,8 802,0 53,9
Misiones 107,8 92,7 263,3 73,6 495,5 63,3 365,3 72,3 609,8 52,3
Chaco 92,7 89,5 213,9 79,8 683,1 54,0 491,8 75,4 744,3 63,5
S. del Estero 105,0 89,5 328,9 46,2 569,0 74,1 478,6 79,8 707,6 67,4
Formosa 119,4 80,0 356,8 67,0 912,6 52,3 772,6 74,6 1.130,6 61,7
Notas: RON: recursos de origen nacional. RCN: regmenes de Coparticipacin Nacional
Tabla 71 Recursos de origen nacional de las provincias

Por grupo de provincias (porcentaje de cada grupo en el total)
Baja Baja
Ao Avanzadas Intermedias Rezagadas Ao Avanzadas Intermedias Rezagadas
Densidad Densidad
1959 51,2 7,5 17,8 23,5 1981 41,1 12,1 17,5 29,2
1960 48,8 8,0 19,0 24,2 1982 41,3 11,5 18,9 28,3
1961 51,1 8,2 18,2 22,5 1983 44,3 14,8 16,0 24,9
1962 55,0 7,8 16,7 20,5 1984 38,0 10,7 19,8 31,6
1963 57,2 7,6 15,8 19,4 1985 39,2 11,5 19,5 29,8
1964 57,8 7,8 16,4 18,0 1986 40,8 11,8 19,0 28,5
1965 57,5 8,5 15,3 18,7 1987 40,2 12,2 19,6 28,0
1966 54,5 8,7 16,3 20,5 1988 41,1 11,4 20,6 26,9
1967 58,3 8,3 14,7 18,7 1989 41,8 10,8 19,7 27,7
1968 54,6 9,6 16,1 19,7 1990 40,6 12,2 19,1 28,0
1969 52,8 9,6 16,4 21,2 1991 40,1 11,5 18,9 29,5
1970 48,1 11,1 17,5 23,2 1992 43,4 11,3 18,0 27,3
1971 43,7 11,1 19,3 25,9 1993 43,9 11,4 18,2 26,5
1972 44,0 10,5 20,8 24,7 1994 43,6 12,6 17,6 26,2
1973 45,6 10,4 19,9 24,1 1995 43,4 12,5 17,8 26,4
1974 47,2 9,9 17,5 25,3 1996 43,3 12,1 17,8 26,8
1975 54,0 9,1 17,8 19,1 1997 43,8 11,9 17,7 26,7
1976 47,6 11,8 17,4 23,2 1998 43,1 12,0 17,8 27,2
1977 48,9 9,9 18,1 23,2 1999 42,8 11,6 18,0 27,6
1978 41,8 11,1 19,8 27,3 2000 43,8 11,8 17,9 26,4
1979 51,7 9,6 17,1 21,6 2001 42,9 11,9 18,4 26,8
1980 43,5 12,9 17,1 26,5
154
CAPTULO IX ETAPAS DE LA COPARTICIPACIN FEDERAL DE IMPUESTOS
IX - Etapas de la Coparticipacin Federal de Impuestos.

Un anlisis crtico
117
Alberto Porto
E l objetivo de este captulo es dar una perspectiva histrica al Rgimen de Coparti-

cipacin Federal de Impuestos. Se distinguen dos grandes perodos: el previo a la
Coparticipacin Federal de Impuestos (1853-1934), que se caracteriza como Federa-
lismo Competitivo, y el de la Coparticipacin de Impuestos, desde 1935 hasta nues-
tros das. En este segundo gran perodo se distinguen nueve etapas o perodos en base
a la evolucin de la legislacin y los resultados cuantitativos. Las cinco primeras eta-
pas incluyen el nacimiento, maduracin y perfeccionamiento, y se extienden desde
1935 hasta fines de los aos 70. El sexto perodo (1980-1984) inicia el camino hacia
la desarticulacin y cada del rgimen, que da paso a los tres perodos siguientes (1985-
1987; 1988-1989 y 1990 hasta nuestros das) de nacimiento y consolidacin del Fede-
ralismo Coercitivo. Cada uno de estos perodos deja lecciones y enseanzas que pue-
den ser de utilidad para el diseo de un nuevo rgimen.
IX.1 - El perodo previo a la Coparticipacin Federal de Impuestos (1853-

1934). El Federalismo Competitivo118
Hasta 1935 no existi un rgimen que legislara las relaciones fiscales Nacin-
provincias. Debe mencionarse como primer antecedente legal al rgimen de copartici-
pacin vial, que se inicia en 1932 y tena la finalidad de estimular el gasto provincial
en vialidad. Los recursos se afectaban a un tipo especfico de gasto y al cumplimiento
de ciertas condiciones, tales como la organizacin de reparticiones especializadas a
nivel provincial. Parte de la fundamentacin de este tipo de aportes se encuentra en la
existencia de externalidades interjurisdiccionales en la provisin del bien "camino".
Con anterioridad a 1932 el nico mecanismo de transferencias haba sido el previsto en
el art. 67 inc. 8 de la Constitucin Nacional, que inclua entre las atribuciones del
Congreso la de "acordar subsidios del Tesoro Nacional a las provincias, cuyas rentas
no alcancen, segn sus presupuestos, a cubrir sus gastos ordinarios" -actualmente de-
nominados "Aportes del Tesoro Nacional" (ATN). La significacin cuantitativa era, en
general, escasa. Algunos datos aislados pueden servir como indicadores. En 1886 los
"Aportes a las provincias y a la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires fueron
equivalentes al 1,4% del gasto total del gobierno nacional; en 1887 al 1,9%; en 1902-
1903, aproximadamente al 2%; y en 1909-1910 al 3,5%. Estando en vigencia el rgi-
117
Se agradecen los comentarios de Gonzalo Fernndez, Natalia Porto y Cecilia Rumi
118
Este captulo est basado en Nuez Miana (1972, 1973), Nuez Miana y Porto (1981, 1982, 1983), y
Porto (1990, 1993) y las referencias listadas en esos trabajos. Estos trabajos cubren hasta el quinto perodo
del Rgimen de Coparticipacin de Impuestos. Todos los cuadros estadsticos han sido tomados de esos
trabajos.
155
men de Coparticipacin, los ATN representaron en 1950 el 3,7% de la parte provincial

en la coparticipacin y el 23% del total de fondos de origen nacional percibidos por las
provincias; en 1960 los porcentajes fueron, respectivamente, 6,5% y 5,6%.119
Dos caractersticas del perodo previo a la Coparticipacin Federal de Impuestos
fueron:
Desde el punto de vista de la distribucin de los poderes tributarios entre
los dos niveles de gobierno:
-hasta 1890 hubo separacin de fuentes tributarias, con los Impuestos so-
bre el Comercio Exterior recaudados por la Nacin la principal fuente
tributaria y los Impuestos "Internos" por las provincias y por la Nacin
en la jurisdiccin de los Territorios Nacionales y de la Capital Federal. La
composicin porcentual de los recursos del gobierno nacional puede
apreciarse con los siguientes datos, los cuales revelan el significativo
cambio que se produjo luego de la crisis de 1890.
Tabla 72 Recursos del gobierno nacional en porcentaje

1865 1870-80 1895 1920 1930
1.Comercio Exterior 94,6 89,3 74,3 60,2 59,3
2. Resto 5,4 10,7 25,7 39,8 40,7
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Desde el punto de vista del funcionamiento del federalismo fiscal: en el

esquema vigente hasta comienzos de la dcada del 30 con excepcin de
los ATN, de escasa significacin cuantitativa, cada provincia deba ajus-
tar sus gastos a su restriccin presupuestaria. Una de las consecuencias
fue la gran disparidad territorial de oportunidades en cuanto a la provisin
de bienes pblicos provinciales. Las provincias "ricas" podan financiar
niveles de gasto pblico por habitante mucho ms altos que las provincias
"pobres". La situacin en cuanto a gasto provincial per cpita relativo
(promedio provincias=100), antes de los Regmenes de Coparticipacin,
era la siguiente
Tabla 73 Gasto provincial per cpita relativo

(promedio provincias = 100)
1900 1916 1934
Avanzadas 124,0 112,0 111,0
Intermedias 69,0 83,0 87,0
Rezagadas 26,0 49,0 42,0
Esta etapa reuni algunas caractersticas de Federalismo Competiti-

vo, competencia que se daba tanto vertical como horizontalmente. El Sec-
tor Pblico era relativamente pequeo (12,2% del PBI en 1913-1915;
8,9% en 1916-1920; 10,4% en 1921-1925; 13,2% en 1926-1930)120 y se
verificaban los resultados que predice la literatura econmica sobre des-
119
Los datos fueron obtenidos de Memorias de la Secretara de Hacienda y de Porto (1986).
120
El Sector Pblico comprende el gobierno nacional, los gobiernos provinciales, la municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires y el gasto en Seguridad Social.
156
centralizacin fiscal en un contexto de desequilibrios territoriales sin me-

canismos de transferencia de fondos entre niveles de gobierno. En primer
lugar, como cada nivel de gobierno deba financiar sus gastos con recur-
sos propios, el gasto nacional era mucho ms importante que los gastos
provinciales (ya que dispona de las fuentes de financiamiento ms im-
portantes). Las provincias y municipalidades representaban menos de un
tercio del gasto pblico total. En segundo lugar, como cada provincia de-
ba financiar sus gastos con recursos propios, haba grandes diferencias
en cuanto a las alternativas abiertas a los residentes de las distintas juris-
dicciones para el consumo de bienes pblicos provinciales.121
IX.2 - El perodo de la Coparticipacin Federal de Impuestos (1935 hasta el

presente). Distintas etapas: del Federalismo Cooperativo al Coercitivo
IX.2.a - Primer perodo del Rgimen de Coparticipacin (1935-1946)
El contexto general de la creacin del rgimen (1930-1935)

El Rgimen de Coparticipacin de Impuestos apareci como una respuesta al cambio
fundamental operado por la gran crisis de 1930, que en nuestro pas comenz a hacer
sentir sus primeros efectos en la segunda mitad de 1929. Los ingresos del Estado Na-
cional estaban estrechamente vinculados a los derechos aduaneros y el primer impacto
de la crisis sobre el sector externo se traslad inmediatamente al Sector Pblico, a tra-
vs de menores recaudaciones tributarias. Por otra parte, las tentativas de reduccin del
gasto pblico an con las severas medidas econmicas, reduccin de sueldos, etc. mos-
traron su insuficiencia, de manera que el gobierno provisional de aquella etapa tuvo
que enfrentar la situacin mediante la creacin de nuevos impuestos: el Impuesto a las
Transacciones (1931) y a los Rditos (1932). Estas medidas no fueron suficientes, dado
que la recaudacin inicial de los nuevos impuestos slo compens parcialmente la
brusca cada de los Impuestos sobre el Comercio Exterior.
Ante esta situacin, el gobierno nacional encar un reordenamiento del sistema
tributario a efectos de lograr un mejor aprovechamiento de la base tributaria y la supre-
sin de problemas de doble imposicin. Con esa finalidad, el Congreso Nacional legis-
l la unificacin de los Impuestos Internos (Ley 12.139), la transformacin del Impues-
to a las Transacciones en el Impuesto a las Ventas (Ley 12.143) y la prrroga del Im-
puesto a los Rditos (Ley 12.147), sancionando este conjunto de leyes en forma simul-
tnea en los ltimos das del ao 1934, con vigencia a partir del 1 de enero de 1935.
Las tres Leyes prevean un rgimen de distribucin del producido de los impuestos
respectivos entre la Nacin, las provincias y la Capital Federal. En la primera de las
Leyes, como contrapartida a la obligacin de las provincias adheridas de derogar sus
impuestos existentes de carcter similar. En las dos ltimas, como compensacin por
parte de la Nacin a las provincias por la utilizacin de fuentes tributarias concurrentes
(de tipo permanente o por tiempo determinado, respectivamente).
121
Para ms detalles ver el Captulo XII.
157
La unificacin de los Impuestos Internos (Ley 12.139)

Establecidos en 1891 los Impuestos Internos nacionales, si bien por razones de tipo
doctrinario por tiempo determinado (anual), luego de ms de cuarenta aos de vi-
gencia se consider la necesidad de proyectar un rgimen de tipo ms permanente.
Adems, la existencia de Impuestos Internos aplicados por las provincias en concu-
rrencia con la Nacin planteaba dos tipos de problemas. Por un lado, el de la doble
imposicin, con sus conocidas dificultades especialmente en relacin a la adminis-
tracin de los impuestos y a los costos para el contribuyente. Por otro lado, las pro-
vincias productoras de bienes consumidos fuera de su jurisdiccin podan expor-
tar la carga de sus gastos sobre los contribuyentes residentes en otra jurisdiccin.
Esto era particularmente importante para el caso del vino (Mendoza y San Juan) y
del azcar (Tucumn, Salta y Jujuy), productos cuya fabricacin nacional estaba
protegida por aranceles aduaneros. En el marco de crecientes dificultades, tanto
para la Nacin como para las provincias, el Poder Ejecutivo Nacional proyect un
nuevo rgimen de unificacin de los Impuestos Internos, con una distribucin del
producido a los distintos gobiernos involucrados, apareciendo por primera vez la
figura de la Ley Convenio dictada por el gobierno nacional a la cual adhieren los
gobiernos provinciales.
La distribucin del producido de los impuestos unificados tanto entre Nacin
y provincias, como entre cada una de las provincias, se estableci mediante un
mecanismo sumamente complicado, slo explicable en funcin de los distintos
intereses creados que se trataba de no lesionar abruptamente.122 Dos cuestiones me-
recen mencin por su importancia hacia el futuro. Por un lado, la transicin desde
el momento inicial (1935) hasta el vencimiento (1954) estaba fijada por la Ley. Por
otro lado, el distribuidor poblacin va adquiriendo importancia a medida que se
avanza en el tiempo.
La coparticipacin de los nuevos impuestos nacionales (Leyes 12.143 y 12.147)

Simultneamente con el replanteo de los poderes tributarios respecto a los Impuestos
Internos, el Congreso Nacional introdujo la participacin de las provincias y de la mu-
nicipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en la recaudacin de los dos impuestos re-
122
Para ello se distinguen dos situaciones: por un lado, el de los Impuestos a los Consumos a derogar por
las 14 provincias, y por otro lado, el de los Impuestos que gravaban algunas actividades productivas por
parte de ciertas provincias productoras (vino, alcoholes y azcar). Para el primer caso, se establece como
monto bsico a distribuir el promedio 1929-1933 de recaudacin efectiva de las provincias (33,8 millones)
incrementado en un 10%. Esta suma se distribuye entre provincias, partiendo en el ao inicial (1935) se-
gn las proporciones de recaudacin provincial efectiva, disminuyendo en un 10% anual hasta desaparecer
por completo en diez aos. La diferencia (proporciones crecientes desde el 10% en 1936 hasta el 100% en
1945) se distribuye entre provincias segn poblacin del ltimo Censo Nacional. Adems, se incrementa el
monto a distribuir entre provincias en un 10% del monto bsico por ao hasta un 50% en 1939, distribuido
entre provincias segn poblacin a partir de 1940. La proporcin entre Nacin y provincias se determina
de forma que iguale la proporcin alcanzada en el bienio 1938-1939. Para el segundo caso, se parte de una
distribucin entre provincias (Mendoza, San Juan, Tucumn, Jujuy y Salta) de un monto absoluto igual al
promedio de recaudacin provincial efectiva, para 1935, con disminuciones del 5% en los cuatro primeros
aos y del 2% en los aos siguientes hasta llegar al 50% en el ao final (1954). En este caso, se prev la
compensacin por parte del gobierno nacional por las prdidas implicadas, a travs de la asuncin por
parte de ste de las deudas de los gobiernos provinciales, o alternativamente del servicio de la deuda pro-
vincial.
158
cientemente creados, uno de los cuales (a los Rditos) se prorrog por diez aos, en
tanto el otro (a las Transacciones) se reestructur, adoptando la forma de Impuesto a
las Ventas. El mecanismo adoptado en ambas Leyes es similar. La distribucin entre la
Nacin por un lado y las provincias y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires
por otro (distribucin primaria) se estableci en las proporciones del 82,5% y del
17,5%, respectivamente. La distribucin entre estas ltimas jurisdicciones (distribucin
secundaria) se estableci en funcin de cuatro parmetros: 30% por poblacin, 30%
por gastos provinciales (presupuestados para 1934), 30% de acuerdo a los recursos
percibidos por cada provincia (cada ao inmediato anterior) y 10% de acuerdo con la
recaudacin del impuesto a distribuir, dentro de la jurisdiccin de cada provincia. Este
ltimo parmetro no era aplicable a la municipalidad, que slo perciba de acuerdo a
los tres primeros.
En tanto la Ley 12.139 (Impuestos Internos unificados) que prevea una vigencia
de veinte aos no fue modificada hasta 1955, estos regmenes sufrieron cambios duran-
te el perodo posterior a 1943. Por una parte, se incorpor un nuevo impuesto al Rgi-
men de Coparticipacin: el Impuesto a las Ganancias Eventuales (1946) a distribuir en
forma similar al Impuesto a los Rditos. Por otra parte, otro impuesto creado en el pe-
rodo, el Impuesto a los Beneficios Extraordinarios (1943 y 1944), pese a aplicarse en
todo el territorio de la Nacin, era ingresado en su totalidad a la Nacin.
Dos cuestiones importantes son las siguientes:
las dos Leyes de 1935 (Ley 12.143 y Ley 12.147) prevean que antes del
31 de diciembre de 1938 se estableceran las proporciones de distribucin
para el futuro. Sin embargo, los coeficientes fijados inicialmente siguie-
ron aplicndose hasta 1947 (Ley 12.956). Este es un indicador de que,
desde los comienzos del rgimen, una vez fijada la distribucin de la re-
caudacin es muy difcil modificarla, an cuando exista una disposicin
legal que lo ordene;
la segunda es que por un Decreto-Ley de 1943 se estableci para el Im-
puesto a los Rditos un tope mximo a recibir por cada provincia y la
municipalidad igual a lo percibido en 1943. El resto ingresaba al gobierno
nacional. Estas modificaciones tuvieron efectos menores sobre la distri-
bucin secundaria de la coparticipacin federal, pero fue significativo el
impacto sobre la distribucin primaria, tornndola ms favorable para el
gobierno nacional. Este intento del gobierno nacional de romper la regla y
apropiarse de recursos provinciales se repetir a lo largo de la historia del
rgimen.
Resultados cuantitativos. Impuestos Internos. Ley 12.139

La distribucin entre provincias de los Impuestos Internos se alter significativa-
mente durante este primer perodo. En la Tabla 74 se presenta la informacin com-
parativa de las participaciones en la recaudacin efectiva durante 1929-1933 y la
distribucin en el ao inicial (1935) y final (1946) de este primer perodo.
Las jurisdicciones Avanzadas mantienen, en las tres observaciones, una parti-
cipacin algo inferior a los dos tercios del total, pero existe una notable redistribu-
159
cin en perjuicio de Mendoza y en beneficio de las otras provincias, muy especial-

mente en favor de Buenos Aires. Las jurisdicciones Intermedias muestran una par-
ticipacin decreciente del 30,2% en 1929-1933, al 28,3 % en 1935 y al 22,9% en
1946. A nivel de jurisdicciones, la redistribucin es soportada fundamentalmente
por San Juan y Tucumn, y en menor medida por Salta. Por su parte, San Luis y
Entre Ros se benefician, incrementando su participacin significativamente. La
participacin perdida por el grupo de jurisdicciones Intermedias es ganada por las
Rezagadas, que pasan del 5,6% en 1929-1933, al 7,9% en 1935 y al 12,9% en 1946.
Todas las provincias del grupo se benefician, con excepcin de Jujuy.
Resulta til, para analizar la redistribucin entre provincias operada por la uni-
ficacin de los Impuestos Internos, presentar la informacin distinguiendo las pro-
vincias productoras y las consumidoras (Tabla 75). Puede apreciarse la drstica re-
distribucin desde las provincias productoras (del 55,7% en 1929-1933 al 29,6% en
1946) en favor de las provincias consumidoras (del 44,3% en 1929-1933 al 74,4%
en 1946).
Tabla 74 Coparticipacin de Impuestos Internos. Ley 12.139

En porcentaje por provincias
1929-1933 1935 1946
Avanzadas 64,2 63,8 64,2
Capital Federal - - -
Provincia de Buenos Aires 17,5 18,2 29,0
Santa Fe 11,3 12,5 12,5
Crdoba 9,2 9,6 10,3
Mendoza 26,2 23,4 12,4
Baja densidad - - -
Chubut - -
Santa Cruz - - -
La Pampa - - -
Ro Negro - - -
Neuqun - - -
Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - -
San Juan 11,8 10,5 5,5
San Luis 0,6 0,6 1,6
Entre Ros 3,5 3,7 6,0
Tucumn 11,6 10,7 7,6
Salta 2,7 2,8 2,2
Rezagadas 5,6 7,9 12,9
La Rioja 0,2 0,6 1,1
Corrientes 0,7 1,9 4,9
Jujuy 3,4 3,0 1,9
Misiones - - -
Chaco - - -
Formosa - - -
160
Tabla 75 Redistribucin entre provincias operada por

la unificacin de los Impuestos Internos
Promedio
1946
1929-1933
TOTAL 100,0 100,0
Provincial productoras 55,7 29,6
Mendoza 26,2 12,4
San Juan 11,8 5,5
Tucumn 11,6 76
Jujuy 3,4 1,9
Salta 2,7 2,2
Provincias consumidoras 44,3 4,70
Buenos Aires 17,5 29,0
Santa Fe 11,3 12,5
Crdoba 9,2 10,3
Entre Ros 3,5 6,0
Santiago del Estero 1,1 3,6
Corrientes 0,7 4,9
San Luis 0,6 11,6
La Rioja 0,2 1,1
Catamarca 0,2 1,4
Resultados cuantitativos. Leyes 12.143 y 12.147

La distribucin entre provincias de los impuestos reglados por las Leyes 12.143 y 12.147 y
modificatorias se presenta en la Tabla 76. A nivel de grupos no se aprecian modificaciones
de importancia entre 1935 y 1946, aunque s se encuentran cambios relativos importantes en
la participacin de algunas jurisdicciones (ejemplo, San Juan, San Luis, La Rioja y Jujuy).
Tabla 76 Coparticipacin de impuestos. Leyes 12.143 y 12.147 (en porcentaje)
1935 1946
Avanzadas 83,2 82,0
Capital Federal 26,6 25,5
Provincia de Buenos Aires 31,2 31,2
Santa Fe 12,7 12,8
Crdoba 8,1 8,1
Mendoza 4,6 4,4
Baja densidad - -
Chubut - -
Santa Cruz - -
La Pampa - -
Ro Negro - _
Neuqun - -
Territorio Nac. de Tierra del Fuego - -
Intermedias 10,9 11,9
San Juan 1,2 1,7
San Luis 0,6 0,9
Entre Ros 4,0 4,4
Tucumn 4,0 3,6
Salta 1,1 1,3
Rezagadas 5,8 6,1
La Rioja 0,6 0,4
Catamarca 0,6 0,6
Corrientes 2,3 2,3
Jujuy 0,6 0,9
Misiones - -
Chaco - -
Formosa - -
161
Efecto conjunto de los dos Regmenes de Coparticipacin

El efecto conjunto de los dos Regmenes de Coparticipacin se presenta en la Tabla 78.
Crece la participacin de las jurisdicciones Avanzadas (del 67,5% en 1935 al 70,3% en
1946) y de las Rezagadas (del 7,5% al 10,6%) y decrece la de las jurisdicciones Inter-
medias (del 25% al 19,1%).
A nivel de jurisdicciones dentro de cada grupo existen notables diferencias.
Entre las fuertemente beneficiadas por la redistribucin se encuentran la municipa-
lidad de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, Entre Ros, La Rioja, Catamar-
ca, Corrientes y Santiago del Estero. Entre las perjudicadas, se encuentran Mendo-
za, San Juan, Tucumn, Salta y Jujuy. Esta modificacin de las participaciones se
origina, por un lado, en la importante redistribucin de la recaudacin de los Im-
puestos Internos en favor de las provincias consumidoras a expensas de las produc-
toras (Tabla 75) y, por otro lado, en el cambio en la importancia relativa de los dos
Regmenes de Coparticipacin en favor de los correspondientes a las Leyes 12.143
y 12.147 (Tabla 77).
Tabla 77 Importancia de los Regmenes de Coparticipacin

1935 1946
1.Impuestos Internos 81,0 65,4
2. Rditos, Ventas, etc. 19,0 34,6
Total 100,0 100,0
En este ltimo rgimen (Rditos, Ventas, etc.) la participacin de Buenos

Aires era muy superior a la que tena en el rgimen de Impuestos Internos: parti-
cipaba la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires que estaba excluida de In-
ternos; y Mendoza, San Juan, Tucumn, Salta y Jujuy tenan participaciones muy
inferiores a las que les corresponda en los Impuestos Internos. Las coparticipa-
ciones per cpita relativas (conjunto de gobiernos locales = 100) muestran gran-
des diferencias en 1935, las cuales se acortaron significativamente en 1946. Men-
doza y San Juan exhiban valores superiores en ms de cuatro veces al promedio
en 1935; Tucumn y Jujuy aproximadamente 1,3 veces superior al promedio; Sal-
ta (20%) y Santa Fe (7%) eran las otras provincias con valores superiores al pro-
medio. En 1946, Mendoza y San Juan tambin registran las mayores coparticipa-
ciones per cpita relativas, pero ahora superiores al promedio en alrededor de
1,35 veces.
162
Tabla 78 - Efecto conjunto de los Regmenes de Coparticipacin

Distribucin de la coparticipacin y de la poblacin. Coparticipacin per cpita
Por provincias. 1935 y 1946
Cop. per capita

Coparticipacin (%) Poblacin (%)
(Gobiernos locales=100)
1935 1946 1935 1946 1935 1946

Gobiernos locales 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Avanzadas 67,5 70,3 75,0 75,8 90,0 93,0
Capital Federal 5,0 8,8 20,8 20,5 24,0 43,0
Provincia de Buenos Aires 20,7 29,7 28,5 29,3 73,0 101,0
Santa Fe 12,6 12,6 11,8 11,7 107,0 108,0
Crdoba 99,3 9,5 10,1 10,3 92,0 92,0
Mendoza 19,9 9,7 3,9 4,0 510,0 243,0
Baja densidad - - - - - -
Chubut - - - - - -
Santa Cruz - - - - - -
La Pampa - - - - - -
Ro Negro - - - - - -
Neuqun - - - - - -
Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - - - - -
Intermedias 25,0 19,1 14,6 14,4 171,0 133,0
San Juan 8,7 4,2 1,7 1,8 512,0 233,0
San Luis 0,6 1,4 1,3 1,1 46,0 127,0
Entre Ros 3,8 5,4 5,5 5,4 69,0 100,0
Tucumn 9,6 6,2 4,2 4,1 229,0 151,0
Salta 2,3 1,9 1,9 2,0 121,0 95,0
Rezagadas 7,5 10,6 10,4 9,8 72,0 108,0
La Rioja 0,6 0,9 0,9 0,8 67,0 113,0
Catamarca 0,5 1,1 1,1 1,0 45,0 110,0
Corrientes 1,9 4,0 4,0 3,6 48,0 111,0
Jujuy 2,6 1,6 1,1 1,1 236,0 145,0
Misiones - - - - - -
Chaco - - - - - -
Formosa - - - - - -
Lecciones y enseanzas del primer perodo

Una enseanza de este perodo es que, pese a los conflictos de intereses, se pudo reor-
ganizar el sistema tributario argentino, modernizndolo, a la vez que se implement un
rgimen de distribucin de la recaudacin con reglas claras.
Conscientes de las dificultades asociadas con la negociacin de estos temas, se
plante en la Ley de Impuestos Internos la ms conflictiva- una transicin que durara
veinte aos.
El perodo asisti tambin a la primera ruptura de la regla por parte del gobierno
nacional, al apropiarse de los incrementos de la recaudacin del Impuesto a los Rditos
a partir de 1943.
Tambin se puso de manifiesto en este perodo (con los distribuidores de las Le-
yes 12.143 y 12.147 que se fijaron en 1935 y deban cambiarse antes del 31-12-1938,
pero continuaron teniendo vigencia hasta 1947) la dificultad de modificar las distribu-
163
ciones establecidas de la recaudacin, salvo que el mecanismo estuviera expresamente

establecido en la Ley (como ocurri con los Impuestos Internos).
IX.2.b - Segundo perodo del Rgimen de Coparticipacin (1947-1958)
Rgimen de la Ley 12.956

Las modificaciones introducidas a los regmenes de las Leyes 12.143 y 12.147 entre
1943 y 1946 significaron un perjuicio importante para los gobiernos locales. Con el
restablecimiento del funcionamiento del Congreso (1946) se replante la situacin,
tanto por presentacin de proyectos de legisladores como por la movilizacin de los
gobiernos provinciales. Esto culmin en la Primera Conferencia de Ministros de
Hacienda (noviembre de 1946) con una recomendacin unnime, recogida en el pro-
yecto del Poder Ejecutivo Nacional presentado a las Cmaras y que dio origen a la Ley
12.956.
La Ley 12.956 signific un avance hacia una mayor sistematizacin del rgimen e
introdujo cambios tanto en la distribucin primaria como en la secundaria. Las princi-
pales modificaciones introducidas por la Ley 12.956 fueron:
unific y ampli la cobertura de impuestos a coparticipar, ya que no slo
comprende el Impuesto a los Rditos (Ley 12.147), el Impuesto a las Ga-
nancias Eventuales (asimilado al Impuesto a los Rditos en cuanto al me-
canismo de coparticipacin) y el Impuesto a las Ventas (Ley 12.143), sino
que tambin comprende al recientemente creado Impuesto a los Benefi-
cios Extraordinarios, que inicialmente no se coparticipaba;
en cuanto a la distribucin primaria, se ampli el porcentaje de las pro-
vincias y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires del 17,5% al
21%, que representa un aumento del 20% a partir del ao 1947;
en lo relativo a la distribucin secundaria, se prorrate un contingente
equivalente al 19% de la recaudacin total segn un sistema similar al an-
teriormente vigente, introducindose como novedad la distribucin del
2% en proporcin inversa a la poblacin de cada jurisdiccin. Se introdu-
jo as por primera vez un mecanismo de redistribucin explcito, ms all
de lo implcito en el prorrateador poblacin;
aparece por primera vez explcitamente la obligacin de las provincias de
"no aplicar gravmenes locales de naturaleza igual a los establecidos por
las leyes de los referidos impuestos y tambin la obligacin de copartici-
par entre las municipalidades de su jurisdiccin no menos del 10% de la
participacin que recibieran de la Nacin.
La situacin hacia mediados de la dcada del 50

Hacia mediados de la dcada del 50 comenzaron a presentarse nuevos elementos en las
relaciones fiscales Nacin-provincias. En primer trmino, los territorios nacionales se
fueron convirtiendo en provincias: de las 14 provincias histricas se pasa a 22, quedan-
do como nico Territorio Nacional el de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas del Atlnti-
co Sud. Dicho proceso comenz en 1951, con las actuales provincias de Chaco y La
Pampa, para continuar con Misiones (1953), y el resto de los Territorios Nacionales
164
(1955). Esto signific un replanteo de la distribucin primaria (Nacin-provincias), ya

que hasta ese momento los gastos de los Territorios Nacionales se incorporaban al Pre-
supuesto Nacional y la Nacin perciba los tributos de tipo local recaudados en los Te-
rritorios Nacionales. Tambin fue necesario redisear las relaciones entre provincias,
ya que se incorporaban algunas jurisdicciones que presentaban rasgos sumamente dife-
renciales (por ejemplo, Santa Cruz y Chubut, de extensa superficie y bajsima densidad
demogrfica). En segundo trmino, deben mencionarse las fechas de expiracin de los
Regmenes de Coparticipacin: para la Ley 12.139 (Internos) operaba a fines de 1954 y
para la Ley 12.956 (Rditos, Ventas, etc.) se produca a fines de 1955. Esta ltima fue
prorrogada por perodos anuales hasta el cambio en 1959 por la Ley 14.788.
La Ley 14.060 (1951)

En 1951 apareci otra modificacin en las relaciones tributarias entre Nacin y provin-
cias, con motivo de la creacin por parte de la Nacin del Impuesto Sustitutivo del gra-
vamen a la Transmisin Gratuita de Bienes (Ley 14.060). La sancin de esta Ley,
adems de implicar un cambio de sistema tributario, signific un nuevo avance de la
Nacin en un terreno hasta entonces reservado a los poderes locales. El Impuesto a la
Transmisin Gratuita de Bienes tena un lugar tradicional en las finanzas provinciales
como "Impuesto a las Herencias" o "Impuesto a las Sucesiones".
El mecanismo aplicado perdur sin variantes hasta 1973 y se caracteriz por estar
basado estrictamente en el criterio devolutivo. Cada jurisdiccin reciba en proporcin
a la "radicacin econmica de los bienes objeto del tributo", correspondiendo a la Na-
cin la proporcin asignada a la Capital Federal y Territorios Nacionales, y a las pro-
vincias la proporcin restante. A su vez, entre provincias la distribucin tambin se
efectuaba sobre la misma base.
La Ley 14.390 (1954)

La primitiva Ley de unificacin de Impuestos Internos, cuyo perodo de vigencia se
estableci en veinte aos, venci el 31 de diciembre de 1954. Fue reemplazada por la
Ley 14.390, la cual si bien tena un plazo de diez aos, fue luego prorrogada en forma
anual hasta ser derogada por la Ley 20.221 (1973). Por su importancia, merecen desta-
carse los aspectos ms esenciales del rgimen de distribucin establecido:
la distribucin primaria se fijaba peridicamente segn las siguientes re-
laciones
Poblacin total de las provincias

Participacin de las provincias =
Poblacin total del pas + Poblacin provincias
Poblacin total del pas

Participacin de la Nacin =
Poblacin total del pas + Poblacin provincias
En la prctica, y luego de la provincializacin de los ex-Territorios

Nacionales, los porcentajes respectivos oscilaron alrededor del 54% para
la Nacin y el 46% para el conjunto de provincias. La municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires continuaba excluida de este rgimen;
165
la distribucin secundaria se realizaba en la forma siguiente. Un 98% del

contingente provincial se distribua entre provincias en funcin de la po-
blacin (80% a partir de 1957) y en funcin de la produccin de artculos
gravados con Impuestos Internos y de las materias primas principales uti-
lizadas en su elaboracin (20% a partir de 1957). Por razones de transi-
cin, los porcentajes respectivos se fijaron en forma escalonada para los
primeros aos de vigencia del nuevo rgimen (en 1955: 84% poblacin,
16% produccin; en 1956: 82% y 18%, respectivamente). Por otra parte,
el 2% restante del contingente provincial se distribua entre provincias en
razn inversa al monto por habitante de la participacin que a cada pro-
vincia le corresponda de acuerdo a la distribucin del 98% explicado an-
teriormente;
respecto a la inclusin de los impuestos a distribuir, apareci por primera
vez en forma explcita la clusula de escape en favor de la Nacin, exclu-
yndose del rgimen a los Impuestos Internos nacionales cuyo producido
se hallara afectado a la realizacin de inversiones y obras de inters na-
cional;
en cuanto al control del rgimen, se cre un Tribunal Arbitral, cuya com-
posicin revela el predominio de la Nacin: presidido por el Procurador
del Tesoro de la Nacin, con dos vocales permanentes nombrados por el
Ministerio de Hacienda de la Nacin y otros dos vocales rotativos desig-
nados por las provincias.
Cabe hacer notar que la complejidad del sistema de distribucin secundaria (por
la inclusin del distribuidor produccin gravada) obligaba a reglamentar minuciosa-
mente los rubros a ser incluidos y la periodicidad de la fijacin de los ndices de distri-
bucin.
Con la Ley 14.390 se alcanza una madurez del sistema referido a los Impuestos
Internos que subsistir hasta 1973, fecha en que sus principales disposiciones se incor-
poran al nuevo rgimen establecido en dicho ao.
Resultados cuantitativos. Ley 12.956

En la Tabla 79 se compara la distribucin entre provincias de la coparticipacin de los
Impuestos a los Rditos, Ventas, etc., correspondiente al ltimo ao de vigencia de las
Leyes 12.143 y 12.147 y sus modificatorias (1946) y de la Ley 12.956 (1958).
La reforma de 1947 signific una importante redistribucin desde las jurisdiccio-
nes Avanzadas (cuya participacin decrece del 82% en 1946 al 69,1% en 1958) hacia
las Intermedias (11,9% en 1946 y 13,1% en 1958), hacia las Rezagadas (6,1% en 1946
y 15,3% en 1958) y hacia La Pampa, de reciente creacin, nica dentro del grupo de
Baja Densidad. Todas las jurisdicciones del grupo de las Avanzadas experimentan pr-
didas en su participacin, con excepcin de Mendoza cuyo coeficiente permanece prc-
ticamente sin cambios. Cada una de las provincias del grupo de las Rezagadas aumenta
su participacin; este grupo gana adems 5,1 puntos porcentuales por la incorporacin
de Misiones y Chaco como nuevas provincias. En el grupo de las provincias Interme-
166
dias aumentan su participacin San Juan, San Luis y Salta, mientras que la disminuyen
Entre Ros y Tucumn.
Tabla 79 - Coparticipacin de Impuestos. Ley 12.956

Comparativo por provincias 1946 y 1958 (en porcentaje)
1946 1958
Avanzadas 82,0 69,1
Capital Federal 25,5 19,1
Santa Fe 12,8 9,7
Crdoba 8,1 6,6
Mendoza 4,4 4,5
Baja densidad - 2,3
Chubut - -
Santa Cruz - -
La Pampa - 2,3
Ro Negro - -
Neuqun - -
San Juan 1,7 2,4
San Luis 0,9 1,6
Entre Ros 4,4 3,9
Tucumn 3,6 3,2
Salta 1,3 2,0
Rezagadas 6,1 15,3
La Rioja 0,4 1,9
Catamarca 0,6 1,7
Corrientes 2,3 2,5
Jujuy 0,9 2,1
Misiones - 2,2
Chaco - 2,7
Formosa - -

Los porcentajes de distribucin correspondientes a 1958 se presentan en la Tabla 80.
Como el criterio utilizado es claramente devolutivo (cada jurisdiccin recibe en pro-
porcin a la radicacin econmica de los bienes objeto del tributo), se observa una
fuerte concentracin en las jurisdicciones ms ricas: el grupo de las Avanzadas, exclui-
da la Capital Federal (cuya parte corresponda al gobierno nacional), perciba el 78,3%
del total, correspondiendo a Buenos Aires el 55,6%.
167
Tabla 80 Coparticipacin de Impuestos

Ley 14.060
1958
Gobiernos locales 100,0
Avanzadas 78,3
Capital Federal -
Provincia de Buenos Aires 55,6
Santa Fe 11,8
Crdoba 5,4
Mendoza 5,5
Baja densidad 0,5
Chubut -
Santa Cruz -
La Pampa 0,5
Ro Negro -
Neuqun -
Territorio Nac. de Tierra del Fuego -
Intermedias 12,2
San Juan 2,1
San Luis 0,5
Entre Ros 2,9
Tucumn 4,1
Salta 2,6
Rezagadas 9,0
La Rioja 0,1
Catamarca 0,1
Corrientes 1,3
Jujuy 2,8
Misiones 1,1
Chaco 3,1
Santiago del Estero 0,5
Formosa -
Resultados cuantitativos. Impuestos Internos. Leyes 12.139 y 14.390

En la Tabla 81 se incluyen las participaciones de las distintas provincias en la coparti-
cipacin de los Impuestos Internos para los aos 1946 (fin del primer perodo), 1954
(fin de la vigencia de la Ley 12.139) y 1958 (que refleja el ajuste a la nueva Ley vigen-
te desde 1955).
En general, entre 1946 y 1954, sigue el proceso iniciado en 1935 con prdidas pa-
ra las provincias productoras y aumentos de participacin de las provincias consumido-
ras; aparecen adems nuevas provincias. Con el mecanismo de la Ley 14.390 se revier-
te la situacin, beneficindose las provincias productoras de artculos gravados con los
Impuestos Internos (Mendoza, Tucumn, Salta, Jujuy, Corrientes y San Juan). Este
cambio refleja un retorno hacia un criterio ms devolutivo en la coparticipacin de los
Impuestos Internos.
168
Tabla 81 - Coparticipacin de Impuestos Internos. Leyes 12.139 y 14.390

En porcentajes por provincias
1946 1954 1958
Avanzadas 64,2 65,9 58,9
Capital Federal - - -
Santa Fe 12,5 13,7 11,1
Crdoba 10,3 12,1 9,9
Mendoza 1,4 5,7 6,5
Baja densidad - 1,4 1,1
Chubut - - -
Santa Cruz - - -
La Pampa - 1,4 1.l
Ro Negro - - -
Neuqun - - -
Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - -
San Juan 5,5 2,5 2,5
San Luis 1,6 1,3 1,1
Entre Ros 6,0 6,3 5,1
Tucumn 7,6 5,1 5,4
Salta 2,2 2,4 5,7
Rezagadas 12,9 15,0 19,9
La Rioja 1,1 0,9 0,8
Jujuy 1,9 1,4 3,5
Misiones - - 2,7
Chaco - 3,5 3,4
Formosa - - -
Efecto conjunto de los tres Regmenes de Coparticipacin

El efecto conjunto de los tres Regmenes de Coparticipacin se presenta en la Tabla 83.
La participacin de las jurisdicciones Avanzadas decrece del 70,3% en 1946 al 65,5%
en 1958, mientras que la correspondiente a las Intermedias hace lo propio del 19,1% al
15,6%. Las Rezagadas aumentan su participacin del 10,6% al 16,9%, en buena parte
explicada por la incorporacin de Misiones y Chaco. En el grupo de Baja Densidad
aparece nicamente La Pampa con una participacin del 1,8%. La comparacin directa
no es estrictamente vlida, pues existe distinto nmero de provincias en los dos casos.
Por esa razn, en la tercera columna de la Tabla se corrigen los distribuidores de 1958
considerando slo las provincias existentes en 1946, siendo las diferencias ms impor-
tantes a nivel de grupos la constancia en la participacin de las Avanzadas y la dismi-
nucin del crecimiento de las Rezagadas.
A nivel de provincias se aprecia que, en lneas generales, se mantiene la tendencia de
1935-1946. Ganan participacin la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, Buenos
Aires, La Rioja y Catamarca, que tambin se haban beneficiado en el perodo anterior.
Pierden participacin Entre Ros, Corrientes y Santiago del Estero, que se haban benefi-
ciado significativamente durante el primer perodo. Como en 1935-1946, la redistribucin
es soportada principalmente por Mendoza, San Juan y Tucumn; Salta y Jujuy que tambin
169
se haban perjudicado en el primer perodo, aumentan su participacin en un 95% y 81%

respectivamente. Disminuyen su participacin Santa Fe (del 12,6% al 11,1%) y Crdoba
(del 9,5% al 8,4%) y aumenta su participacin levemente San Luis (del 1,4% al 1,5%). Es-
tas modificaciones se originan tanto en el cambio de los prorrateadores correspondientes a
cada Ley de distribucin, antes ana-
Tabla 82 Importancia relativa de los lizadas, como en el cambio en la
Regmenes de Coparticipacin importancia relativa de los distintos
regmenes (Tabla 82).
1946 1958
1. Internos 65,4 37,9
La coparticipacin per cpita
2. Rditos, Ventas, etc. 34,6 58,5
relativa al promedio de los gobier-
3. Sustitutivo - 3,6
nos locales (corregida por el nmero
Total 100,0 100,0
de provincias) experimenta una leve
disminucin en las jurisdicciones
Avanzadas (2,2%), una disminucin del 8,3% en las Intermedias y un incremento del 36,1%
en las Rezagadas. La tendencia a una menor diferencia en los valores correspondientes a cada
jurisdiccin, observada en el primer perodo, contina operando en 1947-1958. La relacin
entre el valor mayor y el menor en 1946 es de 5,7; en 1958 es de 3,1. Una diferencia impor-
tante es que en 1946 (como ocurre tambin en 1935 con ms amplitud) las mayores coparti-
cipaciones per cpita relativas se registran en las provincias productoras de bienes gravados
con Impuestos Internos (Mendoza, San Juan, Tucumn y Jujuy). En 1958 aparecen con los
mayores valores jurisdicciones de los grupos de Rezagadas e Intermedias, las cuales -con
excepcin de Jujuy- no integraban el grupo antes mencionado. Las coparticipaciones per c-
pita relativas ms altas corresponden a Jujuy, La Rioja, Salta, San Luis y Catamarca.

Coparticipacin per cpita
Coparticipacin (%) Poblacin (%)
relativa
(Gobiernos Locales = 100)
1946 1958 corregida 1947 1960 corregida 1947 1960 corregida
Gobiernos locales 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Avanzadas 70,3 65,5 70,5 75,8 73,6 77,6 93,0 89,0 91,0
Capital Federal 8,8 11,1 11,9 20,5 15,4 16,2 43,0 72,0 73,0
Provincia de Buenos Aires 29,7 31,0 33,4 29,3 35,0 37,0 101,0 89,0 90,0
Santa Fe 12,6 10,3 11,1 11,7 9,8 10,3 108,0 105,0 108,0
Crdoba 9,5 7,8 8,4 10,3 9,1 9,6 92,0 86,0 88,0
Mendoza 9,7 5,3 5,7 4,0 4,3 4,5 243,0 123,0 127,0
Baja densidad 1,8 0,8 - 225,0 -
Chubut - - - - - - - - -
Santa Cruz - - - - - - - - -
La Pampa - 1,8 - - 0,8 - - 225,0 -
Ro Negro - - - - - - - - -
Neuqun - - - - - - - - -
Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - - - - - - - -
Intermedias 19,1 15,6 16,8 14,4 13,0 13,8 133,0 120,0 122,0
San Juan 4,2 2,4 2,6 1,8 1,8 1,9 233,0 133,0 137,0
San Luis 1,4 1,4 1,5 1,1 0,9 1,0 127,0 156,0 150,0
Entre Ros 5,4 4,3 4,6 5,4 4,2 4,4 100,0 102,0 105,0
Tucumn 6,2 4,1 4,4 4,1 4,0 -4,2 151,0 103,0 105,0
Salta 1,9 3,4 3,7 2,0 2,1 2,3 95,0 162,0 161,0
Rezagadas 10,6 16,9 12,5 9,8 12,8 8,5 108,0 132,0 147,0
La Rioja 0,9 1,4 1,5 0,8 0,7 -0,7 -113,0 200,0 214,0
Catamarca 1,1 1,4 1,5 1,0 0,9 1,0 110,0 156,0 150,0
Corrientes 4,0 3,6 3,9 3,6 2,8 2,9 111,0 129,0 134,0
Jujuy 1,6 2,7 2,9 1,1 1,2 1,3 145,0 225,0 223,0
Misiones - 2,3 - - 1,9 - - 121,0 -
Chaco - 3,0 - - 2,8 - - 107,0 104,0
Santiago del Estero 3,0 2,5 2,7 3,3 2,5 2,6 91,0 100,0 -
Formosa - - - - - - - - -
170
Lecciones y enseanzas del segundo perodo

El Congreso Nacional fue el encargado (en 1946) de corregir los avances nacionales
sobre la parte provincial de la coparticipacin de 1943. En este perodo se introducen
por primera vez criterios de redistribucin explcitos, ms all de los implcitos en la
distribucin por poblacin. Se establecen restricciones a los poderes tributarios provin-
ciales en lo relativo a los impuestos coparticipables. Se introduce como obligacin de
las provincias el coparticipar a sus municipalidades cierto porcentaje mnimo de lo que
les corresponda en la Coparticipacin Federal. El gobierno nacional avanza sobre fuen-
tes tributarias que tradicionalmente estuvieron en jurisdiccin provincial (Impuesto
Sustitutivo a la Transmisin Gratuita de Bienes). Se crea una Institucin (el Tribunal
Arbitral) encargado del control del rgimen ms conflictivo (Impuestos Internos).
IX.2.c - Tercer (1959-1966) y cuarto (1967-1972) perodos del Rgimen de Coparti-

cipacin
El tercer perodo (1959-1966). La ley 14.788 (1959) y sus prrrogas

Una vez instalado nuevamente el Congreso Nacional hacia fines de 1958 y tras inten-
sas preparaciones y discusiones, se aprob una reforma significativa en lo vinculado a
los impuestos regulados por la Ley 12.956. Dada la importancia cuantitativa de la re-
caudacin de este grupo de impuestos (a los Rditos, a las Ventas, a las Ganancias
Eventuales, etc.), cuya participacin en el total de impuestos coparticipados oscilaba en
torno al 75%, conviene analizar en detalle los cambios implicados por esta reforma.
Habiendo vencido el 31 de diciembre de 1955 el rgimen de distribucin de la
Ley 12.956, el gobierno provisional decidi prorrogarlo por periodos anuales, reflejan-
do la conciencia existente acerca de la necesidad de una reforma en profundidad del
sistema. Con el regreso a la normalidad constitucional, el Congreso Nacional se aboc
al tema en base a un proyecto del Poder Ejecutivo, el cual a su vez reconoca como
antecedentes el anteproyecto preparado por la Comisin de Contralor y los dictmenes
de la Conferencia de Ministros de Hacienda de la Nacin y provincias (1958).
El cambio ms importante se refiere a la distribucin primaria. En tanto la Ley
12.956 haba fijado una distribucin del 21% para las provincias ms la municipalidad de
la Ciudad de Buenos Aires y el restante 79% para la Nacin, por la reforma de 1959 las
proporciones se establecen para el ao final de 1963 en 36% para el conjunto de provin-
cias, 6% para la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires y 58% para la Nacin. En
otros trminos, la proporcin de las provincias y la municipalidad se duplic, al pasar del
21% al 42% del total de recaudacin de impuestos coparticipados. A efectos de facilitar
el perodo de transicin, se estableci un aumento escalonado en el porcentaje de las pro-
vincias (y un correlativo descenso escalonado en el porcentaje de la Nacin).
En cuanto a la distribucin secundaria, pueden anotarse dos diferencias: en primer
trmino, qued definida la participacin del conjunto de provincias directamente en la
Ley, y no como en la anterior Ley donde se englobaba la participacin de las provin-
cias con la de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. En segundo trmino,
debe notarse que en la distribucin secundaria se eliminaron los prorrateadores vincu-
lados con la recaudacin de los impuestos coparticipados en cada jurisdiccin y con el
inverso de la poblacin de cada jurisdiccin, quedando los otros tres parmetros de la
171
Ley 12.956 (poblacin, gastos provinciales y recursos provinciales propios) a los que
se agrega un nuevo parmetro, el de distribucin por partes iguales. Los cuatro prorra-
teadores pesaban en la misma proporcin.
Tal como ocurri con la Ley 14.390 de Impuestos Internos, puede afirmarse que con el
texto de la Ley 14.788 se lleg a una madurez en lo referente a las regulaciones concernientes
a la coparticipacin de este grupo de impuestos. Apareca as establecida con precisin la
fuente de los datos a utilizarse para los distribuidores, la periodicidad del clculo de los ndi-
ces de distribucin, la formacin de la Comisin de Contralor e ndices para tomar a su cargo
la gestin del rgimen y el control de las obligaciones de cada una de las partes. Respecto a la
Comisin de Contralor e ndices, debe mencionarse que a diferencia del Tribunal Arbitral
(Ley 14.390), esta Comisin tena una composicin favorable para las provincias, ya que es-
taba constituida por un representante de la Nacin y un representante de cada provincia. Una
disposicin interesante es la del art. 11, donde se encomendaba al Banco Central de la Re-
publica Argentina y a la Direccin Nacional de Estadsticas y Censos la adopcin de medi-
das, en forma inmediata, a fin de "determinar en forma discriminada por jurisdiccin y por
grandes sectores de la economa, el producto e ingreso nacional y los valores de la produc-
cin del conjunto de bienes y servicios de la economa nacional". Esto reflejaba la preocupa-
cin de los legisladores en torno a la carencia de datos estadsticos adecuados y confiables
como para poder establecer los distribuidores entre provincias.
Al caducar a fines de 1963 el plazo de vigencia de la Ley 14.788, se aprob la
prrroga de la misma, con una modificacin ulterior en la distribucin primaria en fa-
vor de las provincias, a las que se les asignaba el 40% de la recaudacin de los impues-
tos coparticipados por dicha Ley (un aumento del 11% en la parte provincial).
El cuarto perodo del Rgimen de Coparticipacin. 1966-1972

Durante el lapso 1966-1972, la nica modificacin de importancia se registr en el
grupo de impuestos de la Ley 14.788, ya que los otros regmenes permanecieron en
vigencia con sus prrrogas correspondientes. Debe notarse, sin embargo, que si bien no
hubo modificaciones del rgimen, s se present la peridica discusin acerca de la
inclusin o no como coparticipables de los nuevos impuestos creados por el gobierno
nacional.
La modificacin registrada en el rgimen de la Ley 14.788 se concret en los aos
1967 y 1968. Signific, en ambos casos, una mejora en la participacin de la Nacin a
expensas de las provincias y de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en el
primer ao, y de sta ltima en el segundo ao. El porcentaje del conjunto de provin-
cias pas del 40% (al que haba llegado en 1964) al 35,46% fijado para 1967 y aos
sucesivos, en tanto que el porcentaje de la municipalidad (que estaba fijado en el 6%
desde 1959) se redujo al 5,32% en 1967 y al 2,66% a partir de 1968.
Este corte en la coparticipacin relativa provincial y municipal (del 11% en el
primer caso y del 56% en el segundo) origin en su momento la necesidad de adoptar
alguna medida compensatoria desde el punto de vista financiero. Se instrument la
creacin del Fondo de Integracin Territorial (FIT) con el fin de brindar aportes del
Tesoro Nacional para la financiacin de obras pblicas de inters de una o ms provin-
cias.
172

En la Tabla 84 se presentan los porcentajes de distribucin entre los gobiernos locales
de la coparticipacin de los Impuestos a los Rditos, Ventas, etc., correspondientes al
ltimo ao de vigencia de la Ley 12.956 (1958), y al primer (1959) y ltimo ao (1972)
de vigencia de la Ley 14.788.
Entre 1958 y 1959 ganan participacin las jurisdicciones Intermedias, las Rezaga-
das (ms all de la originada en la incorporacin de Formosa) y las de Baja Densidad
(grupo en el que se incluyen cinco provincias, contra slo una en 1958). El incremento
en esas participaciones es soportado por las jurisdicciones Avanzadas (especialmente
por Buenos Aires, Santa Fe y la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires. Crdoba,
y en menor medida Mendoza, aumentan su participacin). En el grupo de las Interme-
dias no existe un patrn nico de comportamiento, dado que tres provincias aumentan
su participacin (San Juan, Tucumn y Salta) y dos la disminuyen (San Luis y Entre
Ros). En las Rezagadas la tendencia general es a aumentar la participacin, ya que
slo la disminuyen La Rioja y Jujuy.
Entre 1959 y 1972 se mantienen sin mayores variantes las participaciones de las
jurisdicciones Intermedias y Rezagadas; ganan participacin las de Baja Densidad (del
7,4% al 9,9%) en tanto que en Buenos Aires se registra un importante avance (del
22,7% al 29,5%).
Tabla 84 - Coparticipacin de Impuestos. Ley 14.788
Comparativo por provincias. 1958, 1959 y 1972 (en porcentaje)
1958 1959 1972
Avanzadas 69,1 60,5 57,7
Capital Federal 19,1 17,6 6,9
Santa Fe 9,7 8,3 8,3
Crdoba 6,6 7,3 7,8
Mendoza 4,5 4,6 5,1
Baja densidad 2,3 7,4 9,9
Chubut - 1,4 1,9
Santa Cruz - 1,2 2,0
La Pampa 2,3 1,7 1,8
Ro Negro - 1,7 2,1
Neuqun - 1,4 1.6
Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - 0,4
San Juan 2,4 2,5 2,5
San Luis 1,6 1.5. 1,7
Entre Ros 3,9 3,7 4,1
Tucumn 3,1 3,8 3,6
Salta 2,0 2,6 2,7
Rezagadas 15,3 17,9 17,7
La Rioja 1,9 1,4 1,6
Jujuy 2,1 1,9 2,1
Misiones 2,2 2,5 2,2
Chaco 2,7 3,1 2,8
Formosa - 1,6 1,6
173
Resultados cuantitativos. Impuestos Internos Ley 14.390

En el rgimen de los Impuestos Internos (Ley 14.390) no se produjeron modificaciones
durante estos perodos. Los cambios en los porcentajes de distribucin entre los go-
biernos locales (Tabla 85) surgen de la operacin del mecanismo previsto en la Ley y
de la incorporacin de las nuevas provincias.
Entre 1958 y 1972 pierden participacin las jurisdicciones Intermedias en benefi-
cio de las Rezagadas y las de Baja Densidad (con cinco provincias en 1972 versus una
en 1958). Las jurisdicciones Avanzadas mantienen su participacin.
Tabla 85 - Coparticipacin de Impuestos Internos. Ley 14.390

Comparativo por provincias en porcentaje
1958 1972
Avanzadas 58,9 58,6
Capital Federal - -
Santa Fe 11,1 9,2
Crdoba 9,9 8,9
Mendoza 6,5 5,2
Baja densidad 1.l 3,7
Chubut - 0,8
Santa Cruz - 0,4
La Pampa 1,1 0,8
Ro Negro - 1,1
Neuqun - 0,7
San Juan 2,5 2,3
San Luis 1,1 0,9
Entre Ros 5,1 3,9
Tucumn 5,4 4,3
Salta 5,7 4,8
Rezagadas 19,9 21,5
La Rioja 0,8 0,7
Catamarca 1,1 0,9
Corrientes 5,3 7,0
Jujuy 3,5 3,9
Misiones 2,7 3,2
Chaco 3,4 2,7
Formosa 0,0 0,9
Efecto conjunto de los tres Regmenes de Coparticipacin

La informacin bsica sobre el efecto conjunto de los tres Regmenes de Coparticipa-
cin se presenta en la Tabla 87. La comparacin se efecta para 1960 y 1972, de modo
de homogeneizar el nmero de jurisdicciones.
Entre 1960 y 1972 la participacin de las jurisdicciones Intermedias disminuye
del 15% al 14,6%; la de las Rezagadas del 18,7% al 17,9%; y la de las Avanzadas del
59,9% al 59,5%. El grupo de las jurisdicciones de Baja Densidad es el nico que au-
174
menta su participacin del 6,4% al 7,9%. Las modificaciones ms importantes (dejando

de lado el grupo de Baja Densidad) se producen en las Avanzadas, con una importante
reduccin de la participacin de la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (del
12,4% al 4,7%) y un avance significativo de Buenos Aires (del 25,9% al 32,8%).
Tabla 86 Importancia relativa de los Durante estos dos pero-

Regmenes de Coparticipacin dos los cambios en la impor-
1958 1967 1972
tancia relativa de los tres Re-
1. Interno 37,9 27,7 26,4 gmenes se documentan en la
2. Rditos, Ventas, etc. 58,5 75,0 66,5 Tabla 86.
3. Sustitutivo 3,6 3,9 7,1
Total 100,0 100,0 En cuanto a la copartici-
100,0
pacin per cpita, la modifi-
cacin ms significativa es la reduccin drstica en la municipalidad de Buenos Aires
(del 84% del promedio de gobiernos locales en 1960 al 37% en 1970).

Distribucin de la coparticipacin y de la poblacin. Coparticipacin per capita
Coparticipacin Poblacin Copartic. per cpita
(%) (%) (Gobiernos locales=l00)
1958 1960 1972 1960 1970 1960 1972
Gobiernos locales 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Avanzadas 65,5 59,9 59.S 70,9 72,4 84,0 82,0
Capital Federal 11,1 12,4 4,7 14,8 12,7 84,0 37,0
Provincia de Buenos Aires 31,0 25,9 32,8 33,8 37,6 77,0 87,0
Santa Fe 10,3 9,1 8,7 9,4 9,1 97,0 96,0
Crdoba 7,8 7,8 8,0 8,8 8,8 89,0 91,0
Mendoza 5,3 4,7 5,2 4,1 4,2 115,0 124,0
Baja densidad 18 6,4 79 3,3 38 194,0 208,0
Chubut - 1,2 1,6 0,7 0,8 171,0 200,0
Santa Cruz - 1,0 1,6 0,3 0,4 333,0 400,0
La Pampa 1,8 1,4 1,5 0,8 0,7 175,0 214,0
Ro Negro 1,4 1,7 1,0 1,1 140,0 155,0
Neuqun - 1,2 1,3 0,5 0,7 240,0 186,0
Territorio Nac. de Tierra del Fuego - - 0,3 - 0,1 - 300,0
Intermedias 15,6 15,0 14,6 12,7 11,4 134,0 128,0
San Juan 2,4 2,5 2,4 1,8 1,6 139,0 150,0
San Luis 1,4 1,4 1,4 0,9 0,8 156,0 175,0
Entre Ros 4,3 4,0 3,9 4,0 3,5 100,0 111,0
Tucumn 4,1 4,1 3,7 3,9 3,3 105,0 112,0
Salta 3,4 3,0 3,2 2,1 2,2 143,0 145,0
Rezagadas 16,9 18,7 17,9 13,1 12,4 143,0 144,0
La Rioja 1,4 1,2 1,2 0,6 0,6 200,0 200,0
Catamarca 1,4 1,7 1,4 0,8 0,7 213,0 200,0
Corrientes 3,6 4,1 3,9 2,7 2,4 152,0 163,0
Jujuy 2,7 2,3 2,5 1,2 1,3 192,0 192,0
Misiones 2,3 2,5 2,4 1,8 1,9 139,0 126,0
Chaco 3,0 3,1 2,7 2,7 2,4 115,0 113,0
Santiago del Estero 2,5 2,5 2,3 2,4 2,1 104,0 110,0
Formosa - 1,3 1,4 0,9 1,0 144,0 140,0
Lecciones y enseanzas del tercer y cuarto perodo

Las lecciones y enseanzas surgen del rgimen de distribucin de los Impuestos a los
Rditos, Ventas y Ganancias Eventuales, ya que no se modific el rgimen aplicable a
los Impuestos Internos. La primera leccin es que nuevamente el Congreso Nacional,
tal como haba ocurrido en 1946, encara una reforma en profundidad del tema. El r-
gimen llega a una madurez en la regulacin de la Coparticipacin Federal. Se estable-
cen con precisin las fuentes de datos a utilizar para el clculo de los distribuidores, la
periodicidad del clculo, se crea una Institucin Fiscal (la Comisin de Control e ndi-
175
ces) para el control de la gestin del rgimen, y se establecen las obligaciones de las
partes.
En la distribucin secundaria se elimina el prorrateador que provocaba los mayo-
res conflictos para su clculo (recaudacin de los impuestos coparticipables en cada
jurisdiccin). Es destacable la preocupacin de los legisladores por mejorar la informa-
cin de base. Frente a ese avance, las modificaciones introducidas por el gobierno de
facto en 1967-1968 implican un retroceso, al apropiarse la Nacin (en forma coerciti-
va) de una parte de la coparticipacin provincial.
IX.2.d - Quinto perodo del Rgimen de Coparticipacin (1973-1979). El perfeccio-

namiento del rgimen
Antecedentes de la reforma de 1973

La reforma al Rgimen de Coparticipacin estuvo precedida por un perodo de estudio
y anlisis prolongado, iniciado en 1970, que se aceler posteriormente por el marco
que atravesaban las finanzas pblicas hacia 1971 y especialmente 1972, que obligaron
a un considerable apoyo del gobierno nacional a travs de aportes del Tesoro Nacional,
para atender el dficit de los gobiernos provinciales. Esta situacin de dficit no se de-
ba a causas ocasionales, sino a un cambio que se consideraba permanente: la nueva
poltica salarial de equiparacin de los empleados provinciales y municipales a los na-
cionales. Ello llev a pensar en un aumento sustancial de la participacin provincial a
expensas de la participacin del gobierno nacional, para devolver a las provincias -
especialmente en vsperas de la asuncin de las autoridades en cada una de ellas- una
mayor autonoma financiera, reduciendo la excesiva dependencia del Tesoro Nacional.
Ello se tradujo en una revisin de los porcentajes de participacin: en un primer pro-
yecto (1971) se elevaron en forma gradual hasta arribar a una meta del 50% para el
conjunto de provincias en el trmino de cinco aos; en el proyecto definitivo (1973) se
lleg al cambio inmediato de los porcentajes.
Este vuelco tan importante de recursos a las provincias requera simultneamente
revisar con cuidado la distribucin secundaria, es decir, los prorrateadores entre pro-
vincias del total asignado al conjunto de ellas. En este aspecto, debe tenerse en cuenta
que estaba en suspenso la aplicacin de los resultados del Censo Nacional de Poblacin
de 1970 a la revisin de los ndices de distribucin segn las Leyes 14.788 y 14.390,
donde el prorrateador poblacin pesaba en un 25% y un 78% respectivamente.
Por ltimo, se estim conveniente simplificar el sistema, unificando en una sola
Ley la coparticipacin de grupos de impuestos que, por razones histricas, obedecan a
regmenes diferentes.
Los aspectos ms relevantes de la Ley 20.221 pueden sintetizarse utilizando los
propios trminos oficiales, ya que se trat de una reforma que explcitamente formula-
ba los objetivos propuestos y explicaba los instrumentos adoptados. Los conceptos que
se citan a continuacin se refieren al Mensaje de elevacin del Proyecto de Ley.
176
La Reforma de 1973. Ley Convenio 20.221

Objetivos:
garantizar una mayor estabilidad de los sistemas financieros provinciales,
mediante la implementacin de un importante aumento de la coparticipa-
cin, a efectos de reducir la dependencia del Tesoro Nacional que se ob-
serva en la actualidad;
reconocer la necesidad de un tratamiento diferencial a las provincias con
menores recursos, a efectos de posibilitar a todas ellas la prestacin de los
servicios pblicos a su cargo en niveles que garanticen la igualdad de tra-
tamiento a todos los habitantes;
obtener una simplificacin del rgimen que facilite el mecanismo de dis-
tribucin y la actividad de los rganos de administracin y control.
Principales caractersticas
establecimiento de un sistema nico para distribuir todos los impuestos
coparticipados;
asignacin por partes iguales a la Nacin y al conjunto de las provincias
del monto total recaudado por dichos impuestos;
distribucin entre provincias, en forma automtica, del 48,5% del total re-
caudado, utilizando los siguientes criterios: 65% por poblacin, 25% por
brecha de desarrollo, y 10% por dispersin de poblacin. La distribucin
por poblacin se fundamenta en la estrecha relacin existente entre los
servicios pblicos provinciales y el nmero de habitantes. La distribucin
por brecha de desarrollo (que mide la diferencia de riqueza de cada pro-
vincia con respecto a la del rea ms desarrollada del pas) se justifica por
la necesidad de compensar la relativa debilidad de la base tributaria de las
provincias Rezagadas. La distribucin por dispersin demogrfica obede-
ce a la intencin de tener en cuenta la situacin especial de las provincias
de Baja Densidad de poblacin respecto a la organizacin de la prestacin
de sus respectivos servicios pblicos;
creacin del Fondo de Desarrollo Regional, al que se asegura la asigna-
cin de un 3% de la recaudacin total, a efectos de dar continuidad al r-
gimen del Fondo de Integracin Territorial;
en cuanto a la duracin del rgimen, el mismo regir desde el 1 de enero
de 1973 hasta el 31 de diciembre de 1980, fecha en que se dispondr de
los resultados del prximo Censo Nacional de Poblacin y Vivienda los
cuales aportarn la informacin bsica para la determinacin de los por-
centajes de distribucin.
Otros aspectos importantes
La Ley 20.221 contiene otras importantes novedades respecto a los regmenes anterio-
res, las cuales se detallan a continuacin.
177
Cobertura del rgimen

La enumeracin de los impuestos nacionales sujetos a la coparticipacin se esta-
blece en forma muy amplia. Durante la vigencia de esta Ley la Nacin mantendr el
rgimen de distribucin en ella previsto para todos los gravmenes especificados en el
art. 1 y para los que en el futuro establezca como impuestos indirectos que graven
consumos o actos, o conforme a la facultad del art. 67 inc. 2, de la Constitucin Na-
cional". Con esta clusula se deseaba poner fin a las dificultades que haban perturbado
el funcionamiento de los Regmenes anteriores de Coparticipacin cuando en oportuni-
dad de creacin de un nuevo impuesto, no coparticipable a criterio de la Nacin y co-
participable a criterio de las provincias.
Sin embargo, en la Ley 20.221 se establece una excepcin. "Se excluyen de esta
ley los impuestos nacionales cuyo producido se halle afectado a la realizacin de inver-
siones, servicios, obras y al fomento de actividades, declarados de inters nacional". A
su vez, esta excepcin tiene un lmite. "Cumplido el objeto de creacin de estos im-
puestos afectados, si los gravmenes continuaran en vigencia se incorporarn al siste-
ma de coparticipacin de esta ley".
Obligaciones de las provincias
Recogiendo las prohibiciones usualmente establecidas en los regmenes anteriores
respecto a la imposicin por parte de las provincias de impuestos anlogos a los nacio-
nales coparticipados, la Ley detalla minuciosamente estas situaciones. Se trata de evitar
problemas como los que anteriormente se presentaron, para determinar exactamente si
alguna provincia haba violado este tipo de prohibicin al fijar la base imponible de
algn impuesto provincial. Debe notarse que "de esta obligacin se excluyen expresa-
mente los impuestos provinciales sobre: la propiedad inmobiliaria, el ejercicio de acti-
vidades lucrativas, las transmisiones gratuitas de bienes, los automotores y los actos,
contratos y operaciones a ttulo oneroso". Esta vlvula de escape obedece a que, en
funcin de la definicin anteriormente explicada de la cobertura de impuestos coparti-
cipables, si la Nacin estableca un impuesto, automticamente ste era coparticipable,
y si bien la Nacin deba distribuir su producido segn el nuevo sistema, tambin au-
tomticamente las provincias deban derogar los impuestos provinciales anlogos. Por
esta va, en la medida que la Nacin pudiera crear impuestos tradicionalmente utiliza-
dos por las provincias (como de hecho lo hizo con los Impuestos de Emergencia Inmo-
biliario o al Parque Automotor), la Nacin ira desalojando a las provincias de este tipo
de fuente tributaria y finalmente las provincias se quedaran sin ninguna fuente propia.
Con esta clusula, se garantiza a las provincias un cierto ncleo fundamental de tribu-
tos propiamente provinciales, bajo cualquier circunstancia, an si la Nacin impusiera
gravmenes similares. En este ltimo caso, la Nacin debe coparticipar del producto
del gravamen nacional sin necesidad de que las provincias tengan que derogar sus tri-
butos provinciales anlogos.
De la misma manera, se establecen obligaciones paralelas para los municipios de
las provincias, con una clusula que obliga a todas las provincias "a establecer un sis-
tema de coparticipacin de los ingresos que se originen en esta Ley para los municipios
de su jurisdiccin con vigencia a partir del 1 de enero de 1974, el cual deber estructu-
178
rarse asegurando la fijacin objetiva de los ndices de distribucin y la remisin auto-

mtica de los fondos".
Comisin Federal de Impuestos
Las Leyes 14.788 y 14.390 establecan sus propios organismos de fiscalizacin y
arbitraje de cuestiones controvertidas respecto a las obligaciones y derechos de las par-
tes: la Comisin de Contralor e ndices de la Ley 14.788 y el Tribunal Arbitral de la
Ley 14.390. La unificacin de los diferentes regmenes oblig a estructurar un nico
cuerpo interpretativo de las disposiciones y con facultades suficientes para cumplir sus
fines. Con esta finalidad, la Ley crea la Comisin Federal de Impuestos, define su inte-
gracin (un representante por cada provincia adherida y uno por la Nacin), fija sus
funciones, prev su funcionamiento interno y establece las normas necesarias para la
aplicacin de sus decisiones.
Es interesante destacar que entre las funciones previstas para la Comisin se en-
cuentra la de "intervenir con carcter consultivo en la elaboracin de todo proyecto de
legislacin tributaria nacional". La idea que inspira esta disposicin que recoga una
vieja aspiracin provincial es que la Coparticipacin Impositiva no se refiere nica-
mente a la distribucin del producto de los impuestos nacionales, sino que debe tam-
bin extenderse a una participacin en la fijacin de la estructura tributaria respectiva,
tanto por sus efectos fiscales respecto a la recaudacin (desgravaciones, alcuotas, de-
finiciones de la base imponible, administracin tributaria, etc.) como as tambin por
los efectos extrafiscales de las respectivas decisiones (efectos promocionales de las
desgravaciones impositivas, distribucin territorial de la carga tributaria, etc.).
Fondo de Desarrollo Regional
La Ley crea el Fondo de Desarrollo Regional (FDR) al que le asigna el 3% del to-
tal de la recaudacin. El objetivo de este Fondo es el de financiar inversiones en traba-
jos pblicos de inters provincial o regional, destinados a la formacin de la infraes-
tructura requerida para el desarrollo del pas, incluyendo estudios y proyectos". El
Fondo pretende dar continuidad al Fondo de Integracin Territorial. Este Fondo de In-
tegracin Territorial se origina a raz de la reduccin operada a partir de 1967 en los
porcentajes de coparticipacin al conjunto de provincias en el rgimen de la Ley
14.788 y como compensacin a dicha prdida. Se trata de fondos del Presupuesto del
gobierno nacional, fijados por ste y con destino determinado unilateralmente por el
propio gobierno nacional. Como a la fecha de vigencia del nuevo rgimen quedaban
pendientes obras en curso con financiamiento del Fondo de Integracin Territorial, se
previ que el primer destino del Fondo de Desarrollo Regional fuera precisamente
completar estas obras en marcha, antes de comenzar nuevas obras. La Ley prevea de-
terminar un rgimen de fundamento de Fondo de Desarrollo Regional una vez transcu-
rrido el perodo de transicin. Sin embargo, nunca se puso en marcha el mecanismo
definitivo de funcionamiento del Fondo de Desarrollo Regional. El mismo sigui fun-
cionando con las pautas previstas para el perodo de transicin y de hecho fue maneja-
do por la Nacin como cuenta especial en el mbito del Ministerio del Interior de la
Nacin. Equiparar el Fondo de Desarrollo Regional con otras cuentas especiales del
gobierno nacional violaba el espritu de la Ley Convenio de creacin.
179
Prorrateadores utilizados: bases estadsticas y mecnica de clculo

En la Tabla 88 se presenta el clculo de los prorrateadores utilizados en la Ley y su
efecto sobre la distribucin de la coparticipacin recibida por las provincias.
El prorrateador poblacin (con una ponderacin del 65%) no presenta dificulta-
des, ya que se elabor en base a los datos del Censo Nacional de Poblacin de 1970 y
refleja la participacin de la poblacin de cada provincia en la poblacin del conjunto
de las 22 jurisdicciones Provinciales.
Con respecto al prorrateador brecha de desarrollo (ponderacin del 25%) del m-
todo adoptado, resultan aportes proporcionales en trminos per cpita a la brecha de
desarrollo, entendida como la diferencia entre el nivel igual a 100 (para Capital Federal
ms Provincia de Buenas Aires) y la provincia en cuestin. Para el clculo del nivel de
desarrollo y la brecha se utilizan los indicadores calidad de la vivienda", automviles
por habitante" y "grado de educacin".
Segn la mecnica de clculo del prorrateador dispersin de poblacin (pondera-
cin del 10%) nicamente participaban las provincias que estuvieran por debajo de la
densidad de poblacin media del pas.
Tabla 88 - Distribucin Ley 20.221 (1973)

Formacin del prorrateador (%) Participacin de cada provincia en cada
Total Por Por brecha Por prorrateador
poblacin dispersin Poblacin Brecha Dispersin
Gobiernos locales 100,0000 65,0000 25,0000 10,0000 100,0000 100,0000 100,0000
Avanzadas 50,6756 44,4786 6,0593 0,1377 68,4296 24,2371 1,3771
Buenos Aires 27,9905 27,9905 - - 43,0624 -
Santa Fe 9,0589 6,8124 2,2465 - 10,4816 8,9860 -
Crdoba 8,8985 6,5716 2,3269 - 10,1101 9,3075 -
Mendoza 4,7277 3,1041 1,4859 0,1377 4,7755 5,9436 1,3771
Baja densidad 9,1140 2,7550 1,7319 4,6271 4,2384 6,9278 46,2713
Chubut 1,8646 0,6059 0,3011 0,9576 0,9321 1,2043 9,5763
Santa Cruz 1,4384 0,2694 0,1384 1,0306 0,4145 0,5536 10,3063
La Pampa 1,8007 0,5488 0,3461 0,9058 0,8443 1,3844 9,0585
Ro Negro 2,2926 0,8378 0,5627 0,8921 1,2889 2,2509 8,9206
Neuquen 1,7177 0,4931 0,3836 0,8410 0,7586 1,5346 8,4096
Intermedias 17,1738 8,4700 6,9441 1,7598 13,0308 27,7764 17,5989
San Juan 2,5543 1,2258 0,8998 0,4287 1,8859 3,5991 4,2874
San Luis 1,7545 0,5853 0,4376 0,7316 9,9004 1,7504 7,3164
Entre Ros 4,5646 2,5893 1,9753 - 3,9835 7,9012 -
Tucumn 4,5525 2,4434 2,1091 - 3,7591 8,4363 -
Salta 3,7480 1,6262 1,5223 0,5995 2,5019 6,0894 5,9951
Rezagadas 23,0365 9,2964 10,2647 3,4754 14,3022 41,0587 34,7527
La Rioja 1,7234 0,4346 0,4233 0,8655 0,6686 1,6933 8,6546
Catamarca 1,9273 0,5497 0,5488 0,8288 0,8457 2,1953 8,2876
Corrientes 3,7858 1,7996 1,8405 0,1457 2,7686 7,3620 1,4572
Jujuy 2,2077 0,9648 1,0087 0,2342 1,4843 4,0349 2,3415
Misiones 2,9617 1,4132 1,5485 - 2,1742 6,1938 2,4947
Chaco 4,1280 1,8075 2,0710 0,2495 2,7807 8,2841
Formosa 2,2891 0,7467 0,9362 0,6052 1,1488 3,7447 6,0619
180
Tabla 89 Coparticipacin per cpita para cada prorrateador

(promedio = 100)
Por
Por brecha Por dispersin
poblacin
Avanzadas 100,0 13,6 0,3
Buenos Aires - - -
Santa Fe 100,0 33,0 -
Crdoba 100,0 35,4 -
Mendoza 100,0 47,9 4,4
Chubut 100,0 49,7 158,1
Santa Cruz 100,0 51,4 382,5
La Pampa 100,0 63,1 165,0
Ro Negro 100,0 67,2 106,5
Neuquen 100,0 77,8 170,6
San Juan 100,0 73,4 35,0
San Luis 100,0 74,8 125,0
Entre Ros 100,0 76,3 -
Tucumn 100,0 86,3 -
Salta 100,0 93,6 36,9
Rezagadas 100,0 110,4 37,4
La Rioja 100,0 97,4 -
Catamarca 100,0 99,8 150,8
Corrientes 100,0 102,3 8,1
Jujuy 100,0 104,6 24,2
Misiones 100,0 109,6 -
Chaco 100,0 114,6 13,8
Formosa 100,0 125,4 81,2
Reformas posteriores hasta 1980

Hubo varias modificaciones, siendo las ms importantes la extensin del plazo de vi-
gencia hasta el 31-12-1983 (por Ley aprobada por el Congreso Nacional de 1973) y la
sustitucin (respecto a los impuestos provinciales excluidos de la obligacin provincial
de no gravar hecho imponible similar a los de impuestos nacionales coparticipados) del
Impuesto sobre el Ejercicio de las Actividades Lucrativas por Patentes por el Ejercicio
de Actividades con Fines de Lucro. Ello debido a la idea de que la introduccin del
Impuesto al Valor Agregado y la simultnea derogacin del Impuesto a las Ventas de-
bera traer aparejado una eliminacin de los impuestos provinciales sobre actividades
lucrativas en la forma de Impuestos sobre los Ingresos Brutos, dejando nicamente la
posibilidad de Patentes, cuya base imponible no fueran los ingresos brutos sino otros
parmetros. Se estableci un mecanismo especial de coparticipacin de la recaudacin
del nuevo Impuesto al Valor Agregado, de modo de compensar el impacto de la elimi-
nacin del impuesto principal ms importante desde el punto de vista recaudatorio. A
partir del 1-1-1976 se elimin este mecanismo especial y se permiti a las provincias
reestablecer el viejo Impuesto sobre las Actividades Lucrativas, ahora con el nombre
de Impuesto sobre los Ingresos Brutos. En marzo de 1979 se volvi prcticamente al
esquema inicial de 1973.
181
Resultados cuantitativos
La reforma de 1973 signific una profunda alteracin de la participacin de cada juris-
diccin dentro del monto total coparticipado por los gobiernos locales. A nivel de gru-
pos de jurisdicciones, la situacin comparativa entre 1971 (antes de la reforma) y 1973
se presentan en la Tabla 90.
Tabla 90 Participacin de las jurisdicciones dentro
Las jurisdicciones Avan- del monto total coparticipado
zadas disminuyen su partici- % de participacin % de
Jurisdicciones
pacin del 57,5% en 1971 al 1971 1973 variacin
50,7% en 1973 (un 11,8%). Avanzadas 57,5 50,7 -11,8
Baja Densidad 7,8 9,1 16,7
La prdida de las jurisdiccio-
nes Avanzadas se distribuye Rezagadas 19,0 23,1 21,6
entre los otros tres grupos,
que aumentan su participacin en el total coparticipado. A nivel de jurisdicciones debe
destacarse el caso de la provincia de Buenos Aires, que disminuye su participacin del
34,2% del total al 28%; o sea, cede al resto 6,2% del total coparticipado.
Comparando los porcen- Tabla 91 Coparticipacin per cpita
tajes de distribucin de la co- Coparticipacin per cpita
participacin con los de la (conjunto gobiernos locales= % de
Jurisdicciones 100)
poblacin se obtiene un indi- variacin
1971 1973
cador de la coparticipacin Avanzadas 84 74 -11,9
per cpita, relativa al prome- Baja Densidad 184 215 16,8
dio del conjunto de jurisdic- Intermedias 120 132 10,0
ciones. Por grupos, la evolu- Rezagadas 133 161 21,1
cin se presenta en la Tabla
91.
Las jurisdicciones Avanzadas experimentan una disminucin de la coparticipa-
cin per cpita relativa del 12%, pasando de ms del 80% a menos de tres cuartos del
promedio. El grupo de Baja Densidad registra un crecimiento del 16,8%. En las Inter-
medias el incremento es del 10%. El grupo de jurisdicciones Rezagadas experimenta el
mayor crecimiento (21,1%).
A nivel de jurisdicciones aparecen discrepancias notables en la coparticipacin
per cpita relativa. El valor ms alto (Santa Cruz, igual a 351) es 5,4 veces el de Bue-
nos Aires (igual a 65).
Lecciones y enseanzas del quinto perodo

Este es el perodo de madurez de todo el rgimen, que gana en claridad, explicitacin
de objetivos, descripcin adecuada de la cobertura del rgimen y del mtodo de clculo
de los prorrateadores y de las fuentes de datos a utilizar.
Si bien el rgimen fue sancionado al finalizar el gobierno de facto de 1966-1973,
la Ley 20.221 es posterior a las elecciones generales, lo que sugiere la existencia de
negociaciones entre el gobierno entrante y el gobierno saliente. Adems, en el mismo
ao 1973, el Congreso Nacional decide extender su vigencia para completar 11 aos
(hasta el 31-12-1983).
182
El perodo deja sus enseanzas importantes. En primer lugar, dejar una vlvula de
escape en la Ley (el Fondo de Desarrollo en la Ley 20.221) puede ser utilizado por el
gobierno nacional para violar el espritu de la misma. En segundo lugar, la eliminacin
del Impuesto sobre las Actividades Lucrativas en 1975 es un ejemplo de una medida
que va en la direccin correcta y que fracasa se revierte al ao- cuando las reformas se
introducen sin un adecuado diseo y evaluacin.
IX.2.e - Sexto perodo del Rgimen de Coparticipacin (1980-1984). Hacia la desar-

ticulacin y cada del rgimen
La reforma tributaria de 1980 (Leyes 22.293 y 22.294)

La reforma obedeci a razones de poltica impositiva nacional, sustituyendo la recau-
dacin proveniente de ciertos tributos (tales como Contribuciones Patronales para Se-
guridad Social y Viviendas y diversos impuestos y aportes especficos, la mayora de
ellos con afectacin especfica a la realizacin de gastos del gobierno nacional) por la
mayor recaudacin del Impuesto al Valor Agregado, a obtener mediante la ampliacin
de su base imponible y la elevacin de su alcuota. Se pensaba que la reforma sera
neutra en cuanto a la recaudacin pero que tendra importantes efectos econmicos,
entre otros, la disminucin de costos, el aumento de la competitividad y la elevacin de
la tasa de crecimiento.
La reforma significara un ordenamiento de las finanzas pblicas nacionales, al
eliminar la afectacin especial de recursos a determinados gastos, dando vigencia efec-
tiva al principio de unidad de caja en materia presupuestaria. Para asegurar que los gas-
tos del gobierno nacional en las finalidades de Seguridad Social y Vivienda pudieran
seguir desenvolvindose adecuadamente, se estableci un mecanismo automtico y
rpido de aporte a los mismos, mediante la afectacin de fondos provenientes de la re-
caudacin impositiva del Rgimen de Coparticipacin Federal. Se trataba de una pre-
coparticipacin que no tena lmite superior en cuanto al gasto nacional a financiar. Se
injert as en el Rgimen de Coparticipacin Impositiva, por primera vez, un elemento
totalmente extrao: el monto de ciertos gastos del gobierno nacional, decididos unilate-
ral y discrecionalmente por ste, sin lmites precisos.
Las modificaciones introducidas en el Rgimen de Coparticipacin Federal de
Impuestos por la Ley 22.293 comenzaron a ser apreciadas a poco de su puesta en mar-
cha. Los perjuicios que ocasionaba a las provincias, a travs de una reduccin de los
montos coparticipados, llevaron a buscar algunos paliativos. Uno de ellos consisti en
extender el concepto de cobertura de los gastos de Seguridad Social, que la Ley 22.293
limitaba al sistema nacional, para tambin abarcar los gastos similares realizados por
los gobiernos locales.
Tambin form parte de la reforma la eliminacin de la coparticipacin impositi-
va recibida por la municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires a travs de la Ley de
Presupuesto de 1981. La eliminacin se fundament en que esta jurisdiccin dispona
de recursos suficientes. Se consideraba que, an as, si se tiene en cuenta que la Ciudad
de Buenos Aires no tena que sostener la Polica ni el Poder Judicial, como es el caso
con las provincias, segua estando globalmente favorecida frente a las dems jurisdic-
ciones territoriales. Con la transferencia de escuelas, hospitales y subterrneos esta si-
183
tuacin se haba atenuado; con la transferencia de los ferrocarriles metropolitanos y de

Obras Sanitarias a la comuna metropolitana y a la provincia de Buenos Aires conjun-
tamente, se lleg a una situacin de mayor equilibrio. A su vez, debe tenerse en cuenta
que en la Capital Federal no se otorgaban beneficios por los regmenes de promocin
industrial y minera ni subsidios forestales. La eliminacin de la coparticipacin de la
Ciudad de Buenos Aires entr en un concepto de poltica territorial global, que procur
la descentralizacin del pas, adecuando los diversos mecanismos de las finanzas p-
blicas a este objetivo.
La Ciudad de Buenos Aires qued comprendida dentro de las obligaciones esta-
blecidas en la Ley de Coparticipacin, sin recibir en contraprestacin ningn monto en
concepto de distribucin del producido de los impuestos comprendidos por la misma.
A partir de 1983 (Ley de Presupuesto de 1983) se restituy a la coparticipacin a la
Ciudad de Buenos Aires.
Como parte de las medidas encaminadas a paliar la situacin creada por la Ley
22.293, adems de las ya indicadas, y vista su insuficiencia, se propici para el ao
1981 un mecanismo especial de garanta de la coparticipacin provincial.
Como consecuencia de esta reforma, el Rgimen de Coparticipacin Federal entr
en una grave crisis con dos efectos importantes. Por un lado, fue perdiendo significa-
cin en el total de fondos transferidos desde la Nacin hacia las provincias. Las prdi-
das tuvieron que ser compensadas con Aportes del Tesoro Nacional, de asignacin dis-
crecional por el gobierno nacional. Los ATN superaron en magnitud cuantitativa a los
fondos del Rgimen de Coparticipacin. Por otro lado, llev a las partes (Nacin-
provincias y provincias entre s) a posiciones irreconciliables que hicieron que el rgi-
men caducara el 31-12-1984, al cumplir medio siglo de existencia (el gobierno consti-
tucional haba prorrogado el plazo de vigencia de la Ley por un ao). En medio de la
crisis se fueron eliminando, total o parcialmente, las modificaciones introducidas en
1980. Se reimplantaron los Aportes Patronales al FONAVI desde el 1-1-1984 con la
misma alcuota que en 1980 y los Aportes Patronales para Seguridad Social con una
alcuota 50% ms baja que la de 1980.
El efecto ms importante de la reforma de 1980 fue, desde el punto de vista del Rgi-
men de Coparticipacin Federal de Impuestos, la drstica modificacin de la distribu-
cin primaria que signific una prdida importante para los gobiernos locales (21%).
No slo se alter la distribucin primaria, sino tambin la secundaria debido a que una
parte se distribuy en concepto de aportes para previsin social, con un criterio diferen-
te al de la coparticipacin federal.
En la Tabla 92 se comparan los prorrateadores de 1973 (Ley 20.221) con los de
1982 (Ley 20.221, aportes para previsin social y eliminacin de la coparticipacin de
la Ciudad de Buenos Aires). Dado que a partir de 1983 se restituye a la Ciudad de
Buenos Aires la participacin del 1,8% del total, se calcularon en la ltima columna del
cuadro los porcentajes de distribucin estimativas, que resultan ms tiles para compa-
rar con la situacin anterior a la reforma de 1980.
184
A nivel de grupos, se observan cambios que no resultan muy significativos; ganan

participacin las jurisdicciones Avanzadas (1,5%) y las de Baja Densidad (3,3%) y
pierden participacin las Intermedias (3%) y las Rezagadas (2,3%).
La municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires es la ms favorecida por su alta
participacin en la distribucin de los aportes para previsin social (11%), comparada
con el 3,6% que le corresponde en el rgimen general. Por lo tanto, del total distribuido
por los dos sistemas percibe el 5%. La jurisdiccin ms perjudicada es Entre Ros, que
participa con un 4,4% en el rgimen general y con solo el 3% en el rgimen de la Ley
22.453, siendo su participacin en el total distribuido del 3,9%.
Tabla 92 Efectos de la Reforma de 1980 Gobiernos locales

1973 1982 1983
Avanzadas 52,5 51,8 53,3
Capital Federal 3,6 2,1 5,0
Santa Fe 8,7 8,4 8,2
Crdoba 8,6 8,8 8,6
Mendoza 4,6 4,7 4,6
Chubut 1,8 1,9 1,8
La Pampa 1,7 1,7 1,6
Ro Negro 2,2 2,5 2,4
Neuqun 1,6 1,8 1,8
Territorio Nac. de Tierra del Fuego 0,4 0,3 0,3
San Juan 2,4 2,5 2,4
San Luis 1,7 1,7 1,6
Entre Ros 4,4 4,1 3,9
Tucumn 4,4 4,6 4,5
Salta 3,6 3,7 3,6
Rezagadas 21,9 22,0 21,4
La Rioja 1,6 1,6 1,6
Jujuy 2,1 2,1 2,1
Misiones 2,8 2,8 2,7
Chaco 4,0 3,9 3,8
Formosa 2,2 2,3 2,2
Lecciones y enseanzas del sexto perodo

La reforma de 1980 es un muestrario de polticas pblicas de pobre diseo y evalua-
cin, que tuvieron graves consecuencias para la posicin financiera del Sector Pblico
global y desarticularon las relaciones fiscales Nacin-provincias. El pobre diseo con-
dujo a una alta inestabilidad normativa que culmina con la revisin parcial o total de la
reforma y con la caducidad del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos.
185
IX.2.f - Sptimo perodo 1985-1987. La inexistencia de una Ley de Coparticipacin,

la iniciacin de los acuerdos transitorios y la acentuacin del Federalismo
Coercitivo
Los Acuerdos Transitorios 1985-1987

En la ltima parte del gobierno de facto de 19761983, y ante el inminente vencimien-
to de la Ley-Convenio 20.221 que operaba el 31 de diciembre de 1983, se llevaron a
cabo negociaciones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales sin que se
llegara a ningn acuerdo. Ante la previsin de que los lapsos de que iba a disponer el
gobierno constitucional eran insuficientes, atendiendo al tiempo que necesariamente
requiere la tramitacin parlamentaria en el gobierno nacional y la adhesin de cada una
de las legislaturas provinciales, el gobierno prorrog la vigencia de la Ley 20.221 por
un ao hasta el 31-12-84. Desde su asuncin, el gobierno constitucional afront una
situacin de permanente conflicto. El tema adquiri una importancia similar, tanto des-
de el punto de vista poltico como econmico, al de las polticas cambiaria, monetaria y
salarial.
Al finalizar el ao 1984 caduc el rgimen legal bsico. Por primera vez en cin-
cuenta aos la Argentina no tuvo una norma institucional que regulara las relaciones
financieras entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales. Hasta la sancin
del Presupuesto Nacional de 1985 el vaco se llen precariamente, aunque sin ningn
sustento jurdico ni institucional, a travs de un acto unilateral del Poder Ejecutivo Na-
cional que instruy al Banco de la Nacin Argentina a seguir distribuyendo diariamen-
te entre las provincias los fondos provenientes de la recaudacin de impuestos coparti-
cipados. Con la sancin del Presupuesto Nacional para 1985 se regulariz la situacin:
todos los fondos ingresaron al Tesoro Nacional y la asignacin a provincias se hizo por
la va del Presupuesto. Desde el 1-1-1985 desapareci la Coparticipacin Federal y
todos los fondos girados a las provincias fueron Aportes del Tesoro Nacional.123
A fines de 1985 tomaron estado pblico algunos lineamientos del Proyecto de
Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos que el Poder Ejecutivo Nacional enviara
al Congreso Nacional para su tratamiento en el perodo de sesiones extraordinarias. Se
inici entonces otra ronda de negociaciones, reuniones y elaboracin de proyectos al-
ternativos, que pusieron en evidencia la imposibilidad de una solucin rpida al pro-
blema.124 Se negoci entonces directamente entre el Poder Ejecutivo Nacional y los
Poderes Ejecutivos Provinciales un Convenio Transitorio de Distribucin de Recursos
Federales a las Provincias que se firm y protocoliz el 13-3-86. La firma de este
convenio implic modificar el Proyecto de Presupuesto Nacional que haba sido envia-
do al Congreso con anterioridad, para prever un incremento en el monto original de
transferencia del orden del 11%, conseguido en virtud de la firme posicin sustentada
por los gobiernos provinciales.
La situacin en cuanto a la Coparticipacin Federal de Impuestos tuvo las si-
guientes caractersticas:
123
Este cambio signific una modificacin en la contabilidad que fue utilizada para adjudicar la responsa-
bilidad en el dficit pblico a las provincias. El paso siguiente fue adjudicarles la responsabilidad en la
hiperinflacin. Ver el Anexo III.
124
Para una comparacin de los principales proyectos, ver Porto (1986)
186
desde el 31/12/1984, fecha en que caduc el rgimen legal bsico, existe

un vaci en cuanto a la forma de regular las relaciones fiscales entre el
gobierno nacional y los gobiernos provinciales;
la experiencia de 1984 y 1985 indic que gran parte del problema se de-
bi a la mezcla en el debate de dos asuntos sustancialmente distintos entre
s: por un lado, el rgimen bsico de Coparticipacin Federal y, por otro
lado, las necesidades financieras de Aportes del Tesoro Nacional. En la
discusin se terminaron mezclando Coparticipacin Federal con Apor-
tes Federales y esta confusin impidi avanzar tanto en un aspecto como
en otro. Dicha confusin se vio facilitada por el gran desequilibrio del
Sector Pblico, que hizo que en 1984, por cada peso que reciba el con-
junto de provincias por Coparticipacin Federal, recibiera casi dos pesos
en concepto de Aportes del Tesoro Nacional. Estos ltimos carecen de au-
tomaticidad en cuanto a monto, distribucin entre provincias y remesa, y
se fijan unilateralmente por el gobierno nacional;
un largo perodo de estudio y negociacin, que incluy numerosas reu-
niones entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales, varios ple-
narios a nivel de Ministros de Economa Provinciales y la Secretara de
Hacienda de la Nacin, reuniones de Gobernadores Provinciales con Mi-
nistros Nacionales (Interior y Economa) e incluso reuniones y firma del
Convenio Transitorio entre Gobernadores y el Presidente de la Nacin,
que llev a pensar que debido a los conflictos de intereses entre las partes,
la solucin era casi imposible;
en el camino se perdi la perspectiva de mediano y largo plazo que debe
estar presente en el debate del tema para encontrar una solucin acorde
con la Constitucin Nacional y los objetivos de garantizar la autonoma
financiera de las provincias, la estabilidad de las normas y la automatici-
dad de los flujos financieros.
En la Tabla 93 se vuelca informacin comparada del porcentaje de coparticipacin de
cada provincia en 1985 que, con pequeos desvos, rigi en el perodo 1985-1987. La
simple inspeccin revela el drstico cambio con respecto a la Ley 20.221. Se produce
una notable redistribucin -fundamentalmente desde Buenos Aires y algunas de las
provincias de Baja Densidad hacia las provincias Intermedias y Rezagadas. Buenos
Aires pierde casi 10 puntos de participacin, lo cual representa un tercio con respecto a
lo fijado en la Ley 20.221.
La distancia entre las coparticipaciones per cpita se acenta notablemente. La de
Buenos Aires es 60% inferior al promedio, mientras que la de Catamarca, Formosa y
La Rioja es ms de 200% superior al promedio. Cabe apuntar que la relacin entre el
mayor y el menor valor es igual a 9; esto quiere decir, por ejemplo, que por cada peso
de coparticipacin que recibe un habitante de Buenos Aires, uno de Catamarca recibe 9
pesos.
187
Tabla 93 Comparacin de los distribuidores de 1985-1987 y los de la Ley 20.221

Ley 20.221 ATN + CF. ATN. 1985- Aporte per cpita
1984 1987 (%) 1985-1987
(%) (%) (Gob. locales= 100)
Gobiernos locales 100,00 100,00 100,00 100
Avanzadas 48,87 39,50 41,22 61
Buenos Aires 28,25 16,59 17,54 40
Santa Fe 8,19 9,69 9,99 101
Crdoba 8,16 9,29 9,56 99
Mendoza 4,27 3,93 4,13 86
Baja densidad 9,41 8,39 8,15 168
Chubut 1,96 0,95 1,09 104
Santa Cruz 1,39 0,96 1,10 239
La Pampa 1,66 2,12 2,04 246
Ro Negro 2,57 2,49 2,63 172
Neuquen 1,83 1,87 1,29 132
Intermedias 17,13 21,40 20,80 161
San Juan 2,58 4,29 3,67 197
San Luis 1,69 2,58 2,49 290
Entre Ros 3,83 5,44 5,31 146
Tucumn 4,84 4,98 5,17 133
Salta 4,19 4,11 4,16 157
Rezagadas 24,59 30,72 29,81 205
La Rioja 1,70 2,26 2,25 341
Catamarca 1,96 3,05 3,00 361
Corrientes 3,76 4,00 4,03 152
Jujuy 2,47 3,14 3,06 187
Misiones 3,47 4,26 3,59 152
Chaco 4,55 5,57 5,43 193
Santiago del Estero 4,26 4,34 4,50 189
Formosa 2,42 4,10 3,95 335
Lecciones y enseanzas del sptimo perodo

En este perodo estallan los conflictos que se haban generado a partir de la reforma de
1980 y las modificaciones posteriores. El Congreso Nacional no estuvo a la altura de
las circunstancias, tal como ocurriera en otros perodos en los que corrigi los desvos
introducidos por los gobiernos de facto. Una gran diferencia de la reforma de 1980 res-
pecto de oportunidades anteriores (1946, 1958, 1973) es que, mientras que en dichas
oportunidades anteriores lo que haba que corregir era fundamentalmente la distribu-
cin primaria, la reforma de 1980 haba cambiado tambin drsticamente la distribu-
cin secundaria. Dada la distribucin del poder poltico en el Congreso Nacional -
sesgada en las dos Cmaras hacia las provincias con menor poblacin- corregir los
problemas generados en 1980-1984 apareca como una tarea difcil, o acaso imposible.
Ante la incapacidad del Congreso Nacional de encontrar una solucin, se traslada el
poder de decisin a los Acuerdos o Pactos entre los Poderes Ejecutivos. El Federalismo
Coercitivo se haba consolidado.
188
IX.2.g - Octavo (1988-1989) y noveno (1990 hasta la actualidad) perodos del Rgi-
men de Coparticipacin. Del intento de vuelta a la normalidad (1988) a la
consolidacin del Federalismo Coercitivo
Octavo perodo: el intento de vuelta a la normalidad con un rgimen transitorio que

termina siendo de los ms permanentes
La experiencia del perodo 1985-1987, caracterizado por un proceso de negociacin y
pujas continuas entre la Nacin y las provincias, llev a todas las partes al convenci-
miento de la necesidad de sancionar una norma legal que le diera ms estabilidad al
rgimen. Este proceso culmin con la sancin de la Ley 23.548, que constitua una es-
peranza de retorno a la normalidad. La debilidad poltica del gobierno nacional frente a
la fortaleza de los gobiernos provinciales (en particular de la provincia de Buenos Ai-
res, en la que el partido opositor el peronismo- haba ganado la eleccin para gober-
nador) llev a que se pudiera sancionar un rgimen transitorio que regira en 1988 y
1989. Conscientes de las dificultades de caer nuevamente en un vaco legal, se incluy
una disposicin de prorroga automtica en caso de que el Congreso Nacional no san-
cionara una nueva Ley con anterioridad.
La Ley 23.548 contina con los mecanismos regulatorios de las Leyes anteriores:
la centralizacin de determinados impuestos en cabeza del gobierno nacional y la co-
participacin de lo recaudado entre el gobierno nacional y el conjunto de gobiernos
provinciales (distribucin primaria) y la parte provincial entre los gobiernos provincia-
les (distribucin secundaria). En la definicin de la masa coparticipable se intent pre-
cisar que todos los impuestos, salvo los mencionados expresamente, existentes o por
crearse, eran coparticipables (especial mencin se hace al Impuesto sobre los Combus-
tibles, que haba sido la principal fuente de disputas en los ltimos aos, declarndolo
integrante de la masa coparticipable). Pero ese intento de precisar la masa coparticipa-
ble se vio frustrado al incorporar varias vas de escape (se excluan los impuestos que
tuvieran otros regmenes de distribucin, los que tuvieran afectacin especfica al mo-
mento de sancin de la Ley o los que se afectaran a fines determinados en el futuro).
La Ley fij en 56,66% la participacin de las provincias. Este porcentaje surgi
de adicionar el costo estimado de la transferencia de servicios de la Nacin a las pro-
vincias de fines de los aos 70 (8,16% de la masa coparticipable) al porcentaje que se
haba fijado en la Ley 20.221 (48,5%). La Nacin participaba en el 42,34% restante.
Las partes como ocurra en Leyes anteriores- asuman un conjunto de obligaciones en
cuanto a no establecer gravmenes anlogos a los coparticipados y en cuanto a la regu-
lacin de los sistemas tributarios locales.
Una novedad de la Ley fue establecer una clusula de limitacin de la relacin en-
tre los recursos coparticipables y no coparticipables del gobierno nacional (la mezcla
de recursos nacionales). Segn esta clusula, la suma a distribuir a las provincias no
podra ser inferior al 34% de la recaudacin de los recursos tributarios nacionales de la
Administracin Central, tengan o no el carcter de coparticipables.
Otra novedad importante de la Ley es que, por primera vez, legisl sobre los
Aportes de Tesoro Nacional, fijando un lmite al monto total a distribuir y una mecni-
ca para su distribucin. Se destinaba el 1% del monto recaudado de impuestos coparti-
189
cipables para el Fondo de Aportes del Tesoro Nacional. Se estableca que el fondo
se destinara a atender situaciones de emergencia y desequilibrio financieros de los go-
biernos provinciales y sera previsto presupuestariamente en Jurisdiccin del Ministe-
rio del Interior, quien sera el encargado de su asignacin. Con la finalidad de darle
transparencia al rgimen, la Ley estableca que el Ministerio del Interior informara
trimestralmente a las provincias sobre la distribucin de los fondos, indicando los crite-
rios seguidos para la asignacin. El lmite del 1% era inflexible ya que, segn la Ley, el
Poder Ejecutivo no podra girar suma alguna que supere el monto resultante. La inten-
cin era preservar un mecanismo para enfrentar emergencias y a la vez limitarlo para
evitar los abusos de los aos anteriores.
Puesta en funcionamiento la Ley 23.548 comenzaron a operar los coeficientes le-
gales de distribucin primaria (56,66%) y de distribucin secundaria, as como tambin
el fondo de ATN con el r-
Tabla 94 Distribuidores totales entre provincias
gido lmite legal (1%). Si 1985-1987 y 1988-1989
bien la distribucin secun-
19881989 Dist.
daria de la Ley 23.548 ten-
1985-1987 secundaria Ley
di a revertir alguno de los 23.548
desvos ms importantes Gobiernos locales 100,0 100,0
que se haban acumulado en Avanzadas 49,0 44,0
aos anteriores, teniendo en
Santa Fe 8,2 9,0
cuenta el carcter de juego Crdoba 8,2 8,9
de suma cero de esta dis- Mendoza 4,3 4,2
tribucin, esa recomposi- Baja densidad 9,5 9,3
cin parcial de las provin- Chubut 2,0 1,6
Santa Cruz 1,4 1,6
cias que ms haban perdido La Pampa 1,7 1,9
implic perdidas relativas Ro Negro 2,6 2,5
para las que ms haban ga- Neuquen 1,8 1,7
nado (por ejemplo, La Rio- Intermedias 17,1 19,2
San Juan 2,6 3,4
ja, Jujuy, Tucumn y Cata-
San Luis 1,7 2,3
marca). Estas provincias, Entre Ros 3,8 4,9
que haban elevado sus gas- Tucumn 4,8 4,8
tos al nuevo nivel de ingre- Salta 4,2 3,8
sos, enfrentaron un impor- Rezagadas 24,8 27,5
La Rioja 1,7 2,1
tante problema financiero: a Catamarca 2,0 2,8
poco de sancionada la Ley Corrientes 3,8 3,7
de Coparticipacin, se puso Jujuy 2,5 2,8
de manifiesto la necesidad Misiones 3,5 3,3
Chaco 4,6 5,0
de algn auxilio de emer-
gencia para ellas. El cuadro Formosa 2,4 3,7
se vio agravado debido a la
baja recaudacin de impuestos coparticipables en 1988 (18% inferior a la de 1987). Se
sancionaron entonces varias leyes con impacto en las relaciones Nacinprovincias
(entre otras, la creacin de un Impuesto sobre Intereses y Ajustes de los Depsitos a
Plazo Fijo a ser distribuido entre provincias en forma ad-hoc-, la emisin por la Na-
cin de un bono para el saneamiento Financiero Provincial y la emisin de un bono
federal coparticipable entre la Nacin y las provincias) que pusieran en evidencia que
190
Tabla 95 Coparticipacin per cpita el intento de retornar a la normali-

(promedio Gobiernos locales = 100) dad no era ms que una ilusin. El
fin definitivo de la ilusin vendra
1985-1987 1988 1989
Gobiernos locales
de la mano de la hiperinflacin de
100 100
Avanzadas 72 65 19891990.
Buenos Aires 65 51
Santa Fe 83 91 Resultados cuantitativos
Crdoba 86 92
En la Tabla 94 se presentan los dis-
Mendoza 89 87
Baja densidad 194 192
tribuidores totales por provincia de
Chubut 187 150 la Ley 23.548, comparados con los
Santa Cruz 302 344 del perodo 1985-1987. En la Tabla
La Pampa 200 226 95 se incluyen las coparticipaciones
Ro Negro 168 165 per cpita relativas para esos mis-
Neuquen 187 178 mos perodos.
Intermedias 133 149
San Juan 139 182 Con respecto al perodo 1985-
San Luis 197 267 1987, lo ms destacable es el recu-
Entre Ros 106 135 pero de la participacin de las pro-
Tucumn 124 122 vincias de Buenos Aires, Chubut,
Salta 158 145 Santa Cruz y Neuqun, las cuales
Rezagadas 169 190
haban sufrido prdidas importan-
La Rioja 258 317
Catamarca 236 332
tes. Si bien Buenos Aires recupera
Corrientes 142 141 participacin (del 17,5% al 22%) su
Jujuy 151 173 participacin porcentual sigue sien-
Misiones 147 140 do muy inferior a la que le corres-
Chaco 162 178 ponda segn el mecanismo de la
Santiago del Estero 179 174 Ley 20.221.
Formosa 205 308
Lecciones y enseanzas del octavo perodo

La Ley 23.548 es el primer instrumento legal regulatorio de las relaciones fiscales Na-
cinprovincias surgido del funcionamiento pleno del Federalismo Coercitivo. La pro-
pia denominacin de rgimen transitorio, la vigencia prevista por slo dos aos y la
aprobacin sin debate en la Cmara de Diputados son muestras claras de ello. Existe un
claro cambio de actores durante este perodo, con una prdida de protagonismo del
Congreso Nacional -su mbito natural- a manos de los Acuerdos entre partes. Estos
Acuerdos y Pactos dominarn la dcada de los 90.
191
Noveno Perodo: la consolidacin del Federalismo Coercitivo en la dcada de los 90

Los sucesos de hiperinflacin de 1989 y 1990 no permitieron una discusin parlamen-
taria o extra-parlamentaria seria del problema. Slo hubo tiempo para polticas que evi-
taran el colapso fiscal.
La vuelta a la normalidad macroeconmica en 1991, que se consolid con el Plan
de Convertibilidad, dej como esquema bsico de regulacin de las relaciones fiscales
Nacin-provincias al establecido por la Ley 23.548. Sin embargo, desde la reforma
tributaria nacional de febrero de 1991 se comenz a recorrer un camino similar al de
principios de los 80. Con el tiempo reaparecieron sus consecuencias, slo postergadas
por la facilidad que encontr el Sector Pblico de cubrir sus faltantes con ingresos ex-
traordinarios (provenientes de las privatizaciones) y con endeudamiento. Reaparecie-
ron los viejos tres pilares de la reforma fiscal en la esfera nacional, con algunas vir-
tudes y muchos defectos:
la transferencia de servicios a las provincias sin contrapartida financiera;
las pre-coparticipaciones; y
la limitacin del poder tributario de los gobiernos provinciales y munici-
pales.
Un indicador de la inestabilidad a la que ha estado sujeto el rgimen en la ltima
dcada fue la cantidad de Leyes y Decretos del gobierno nacional que de forma directa
o indirecta modifican lo establecido por el rgimen bsico de la Ley 23.548. En la
Tabla 96 se presenta un resumen de algunas de las medidas ms importantes.
El primer pilar de la reforma se estableci por Ley 24.049 del 2-1-92, que transfi-
ri a las provincias y a la municipalidad de la ciudad de Buenos Aires los servicios
educativos administrados por el Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin y por
el Consejo Nacional de Educacin Tcnica, as como tambin las facultades y funcio-
nes sobre los establecimientos privados reconocidos. Se transfirieron tambin otras
funciones de menor impacto presupuestario.
Dos artculos de la Ley merecen atencin. El art. 14, en el que se establece que
a partir del 1 de enero de 1992 y hasta tanto se modifique la Ley 23.548 la Secretara
de Hacienda de la Nacin retendr de la participacin correspondiente a las provincias
en el Rgimen de la citada Ley, previamente a la distribucin secundaria, un importe
equivalente al monto total (...) con detalle para cada jurisdiccin, con destino al finan-
ciamiento de los servicios educativos que se transfieren por la presente Ley y los co-
rrespondientes al costo de los servicios de Hospitales e Institutos Nacionales, Polticas
Sociales Comunitarias y Programa Social Nutricional a transferir a las provincias se-
gn se convenga oportunamente (...) Dicha retencin ser operativa en la medida que el
incremento de la recaudacin de los gravmenes a que se refiere la Ley 23.548 para
1992 respecto del promedio mensual anualizado del perodo abril-diciembre de 1991
sea superior al monto mencionado en el prrafo anterior.
La primer parte es muy clara en cuanto a que el gasto transferido se financiara
con la parte provincial fijada en la Ley 23.548. Esto signific un cambio en la distribu-
cin primaria a favor de la Nacin, con prdida para todas las provincias. La distribu-
cin secundaria cambi por la diferencia entre lo que reciba cada provincia segn la
192
Ley 23.548 y el impacto de la transferencia de los servicios. La ltima parte fue utili-
zada por el gobierno nacional para crear confusin sobre quin estaba financiando los
servicios transferidos. Dado que la retencin era slo operativa si la recaudacin au-
mentaba, se publicit que se transferan funciones y recursos.
El segundo artculo que merece atencin es el 26, que establece que los partici-
pantes en el sistema de la Ley 23.548, debern presentar en el perodo legislativo de
1992 un proyecto de ley sustitutiva del rgimen vigente de coparticipacin federal de
impuestos. Esta clusula se repetir a lo largo de los aos por venir sin que nadie
cumpla con los compromisos asumidos. La confusin deliberada y los compromisos
incumplidos pasan a engrosar la artillera del Federalismo Coercitivo.
El segundo pilar lo constituyeron las pre-coparticipaciones -detracciones antes de
la distribucin primaria- sobre la masa coparticipable con destino a un determinado
sector. A las relaciones verticales Nacin-provincias se agregaron las sectoriales (pre-
visin social versus el resto), proceso que se agudizar a lo largo de la dcada. Por el
Acuerdo entre el gobierno nacional y los gobiernos provinciales (Poderes Ejecutivos)
se estableci que el gobierno nacional quedaba autorizado a retener un 15%, ms una
suma fija de 43,8 millones de pesos mensuales de la masa coparticipable de la Ley
23.548, con destino a: i) el 15% para financiar el Sistema Nacional de Previsin y
otros gastos operativos; ii) la suma fija para distribuir entre provincias con problemas
financieros, por los montos establecidos en el mismo Acuerdo. Se estableci tambin
una garanta de coparticipacin mensual a las provincias y una clusula sobre la utili-
zacin de los recursos fiscales provinciales que no tiene ms valor que el de la mera
enunciacin. Echados a rodar estos dos mecanismos del Federalismo Coercitivo y ante
la prevencin de las provincias de que los avances continuaran, se agreg una clusula
que establece que el Estado Nacional se compromete a no detraer de la masa coparti-
cipable porcentajes o montos adicionales a los convenidos en este Acuerdo, ni a trans-
ferir nuevos servicios sin conformidad expresa de las provincias. Esta clusula es re-
veladora en s misma.
El tercer pilar fue el Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el Creci-
miento, firmado entre los Poderes Ejecutivos en agosto de 1993. En l se dispuso
una severa restriccin a la utilizacin del potencial tributario de las provincias y
sus municipalidades por la va de la derogacin de algunos impuestos provinciales
y municipales, la modificacin de otros, la fijacin de lmites para las bases impo-
nibles y las alcuotas y la fijacin de pautas para la sustitucin de otros impuestos.
El ya dbil sistema tributario provincial y municipal se vio adicionalmente limita-
do. En este mismo Pacto se mantuvieron la garanta de coparticipacin y el com-
promiso slo enunciativo- sobre el destino de los recursos fiscales provinciales. El
Pacto extenda hasta el 30-6-95 la afectacin de recursos para Previsin Social dis-
puesta por el Acuerdo de 1992. Una novedad es que la Nacin acept la transferen-
cia de las Cajas Provinciales de Jubilaciones y Pensiones de las provincias con las
que celebrara convenios. Otro punto de inters es que entre los impuestos a derogar
por las provincias aparecan algunos (por ejemplo, Dbitos Bancarios) que luego
seran reestablecidos por el propio gobierno nacional.
Entre el gran nmero de modificaciones en las relaciones Nacin-provincias,
dos merecen consideracin especial. Una es la Ley Federal de Educacin, que esta-
193
bleca un mandato de gastar en educacin, fijndose un sendero temporal para

duplicar el gasto educativo en cinco aos. La Nacin se comprometa, en caso de
no contarse con los recursos suficientes, a aportar los mismos a partir de impuestos
directos por crearse. La otra modificacin notable es el Fondo Nacional de Incenti-
vo Docente (Ley 25.053) que implicaba un avance sobre impuestos provinciales
(Automotores) con destino a mejorar las retribuciones de los docentes de escuelas
pblicas y de gestin privada subsidiadas. Estas dos Leyes constituyen nuevos
avances sectoriales sobre el sistema tributario y sobre las Leyes de reparto entre la
Nacin y las provincias. A los viejos actores (Nacin-provincias) se agregaron,
primero, los actores representativos de la Previsin Social y, segundo, los del sec-
tor educativo.
En 1994 se le da jerarqua constitucional al Rgimen de Coparticipacin Fede-
ral de Impuestos. En la Constitucin se establecieron los principios generales (la
distribucin (...) se efectuar en relacin directa a las competencias, servicios y
funciones (...); ser equitativa, solidaria y dar prioridad al logro de un grado equi-
valente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el terri-
torio nacional) y se fij la obligacin de dictar una nueva Ley de Coparticipacin
antes del 31-12-96. Para la aprobacin de la Ley cuya Cmara de Origen es el Se-
nado- se fij una mayora especial (mayora absoluta de la totalidad de los miem-
bros de cada Cmara) y se requera la aprobacin por las provincias. Como ocurra
con todas las anteriores, se estableci que la Ley no poda ser reglamentada. Se in-
trodujo un resguardo constitucional en uno de los frentes del Federalismo Coerciti-
vo al disponer que no habr transferencia de competencias, servicios o funciones
sin la respectiva reasignacin de recursos. La Constitucin cre tambin un Orga-
nismo Fiscal Federal encargado de la ejecucin y control de lo dispuesto. Sin em-
bargo, la clusula constitucional no se cumpli y se siguieron agregando Pactos y
Acuerdos para remendar los desarreglos fiscales que se iban sumando.
El Compromiso Federal del 6-12-1999 se firm entre el gobierno nacional y
los gobernadores electos. Fue ratificado por Ley del 15-12-99. En este documento
se acord acentuar el cumplimiento de los temas pendientes del Acuerdo de Agos-
to de 1993 y se comprometieron a bajar el gasto pblico y a cumplir una serie de
obligaciones, entre las que se encontraba sancionar una nueva Ley de Coparticipa-
cin de Impuestos. Una novedad fue la aparicin de un nuevo personaje (sector) en
la escena: el Fondo Anticclio, financiado con recursos coparticipables. Al Com-
promiso Federal le sigue el Compromiso Federal para el Crecimiento y la Disci-
plina Fiscal, en el que se ratific el Compromiso anterior, excepto en lo que se
hubiera modificado. El paso siguiente fue el Acuerdo Nacin-provincias sobre
Relacin Financiera y Bases para un Rgimen de Coparticipacin Federal de Im-
puestos, sancionado en medio de la catstrofe macroeconmica de 2002. El
Acuerdo tena tres objetivos bsicos, a saber: i) sancionar un Rgimen de Coparti-
cipacin de Impuestos; ii) hacer transparente la relacin fiscal Nacin-provincias; y
iii) refinanciar y reprogramar deudas provinciales. Sobre el tema coparticipacin,
las partes se comprometen a sancionar un Rgimen integral de Coparticipacin
Federal de Impuestos antes del 31 de diciembre de 2002. En el Acuerdo de 2002
se establecieron las pautas a tener en cuenta en la nueva Ley. Estas pautas conten-
an una mezcla de temas, reveladores de la confusin del rol que debe cumplir una
194
Ley de distribucin de recursos fiscales. Conviene recordar los componentes que

debe incorporar el nuevo rgimen integral segn el Acuerdo:
la creacin de un Organismo Fiscal Federal, conforme a lo previsto en el
inc. 2 del art. 75 de la Constitucin Nacional;
la constitucin de un Fondo Anticclico Federal financiado con los recur-
sos coparticipables, a los fines de atemperar los efectos de los ciclos eco-
nmicos en la recaudacin;
un rgimen obligatorio de transparencia de la informacin fiscal de todos
los niveles de gobierno;
mecanismos de coordinacin del crdito pblico y del endeudamiento en-
tre los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires;
evaluacin de una descentralizacin de funciones y servicios desde el
mbito nacional al provincial;
implementacin de la armonizacin y financiamiento de los regmenes
previsionales provinciales;
definicin de pautas que permitan alcanzar una simplificacin y armoni-
zacin del sistema impositivo de todos los niveles de gobierno;
coordinacin y colaboracin recproca de los organismos de recaudacin
nacionales, provinciales, de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires y mu-
nicipales;
establecimiento de indicadores de distribucin sobre la recaudacin in-
cremental, en base a competencias y funciones, que aumenten la corres-
pondencia y eficiencia fiscal;
descentralizacin de la recaudacin y la administracin de tributos nacio-
nales a las provincias que as lo soliciten y sea aceptado por la Nacin.
De la lectura de los componentes resulta claro que la Ley ratificatoria de este
Acuerdo pasara a engrosar la larga lista de las Leyes que no se cumplen.
195
Tabla 96 Relaciones fiscales Nacin-provincias

Resumen de las principales normas legales 1991-2002
Distribucin
Rgimen Masa coparticipable Distribucin primaria
secundaria
1. Rgimen General. Ley Todos los impuestos que recauda el 57,048% a las provincias Porcentajes fijados
23.548/88 GN, excepto sobre el comercio por la Ley. ATN:
exterior, los que tengan afectacin no automtico
especfica o con otro rgimen de
distribucin. Vigencia:1988/89.
Clusula de prorroga automtica.
2. Fondo Educativo. Ley 50% del impuesto a los activos 65% a las provincias y 35% Segn indicador
23.906/91 a la Nacin compuesto, ver
decreto 21.22/91
3. Transferencias financiadas
con Impuesto a las Ganancias
a) Previsin Social. 20% del impuesto 100% al GN

Decreto 879/92
b) Fondo Conurbano 10% del impuesto 100% a la Provincia de

Bonaerense. Ley 24.073/92 Buenos Aires
c) Fondo para HNBI. 4% del impuesto 100% para provincias Segn cantidad de
Ley 24.073/92 excluida Buenos Aires HNBI
d)Fondo ATN. Ley 24.073/92 2% del impuesto 100% al Fondo ATN No automtico
4. Transferencias de Servicios Se autoriza al GN a retener fondos de 100% a las provincias Segn el costo del
del Gobierno Nacional a las la Coparticipacin, de la parte servicio transferido
provincias. correspondiente a las provincias, por a cada Provincia
Ley 24.049/92 el costo de los servicios transferidos.
Slo si la recaudacin es mayor que lo
recaudado en Abril /Diciembre de
1991.
5. IVA para previsin social. 11% del IVA 90% para la Nacin
Ley 23.966/92 10% para las provincias
196
Fecha (norma
Acuerdo Objetivos expuestos Principales clasulas
que lo ratifica)
6. Agosto de 1992. Acuerdo entre el El principal objetivo fue cubrir el El Estado Nacional qued autorizado a retener el 15% del
Ley 24.130 Gobierno Nacional y dficit del sistema provisional total de la masa coparticipable con el fin de atender el
los Gobiernos pago de las obligaciones nacionales previsionales. Se
Provinciales (Pacto I) retienen 43.8 millones de pesos para ser distribuidos entre
algunas provincias, por montos fijos. Para evitar
desequilibrios en las cuentas pblicas provinciales
derivados de tal medida, la Nacin garantiz a las
provincias un ingreso mensual mnimo de 725 millones de
pesos.
7. Agosto de 1993. Pacto Federal para el Promover el empleo, la produccin Las provincias se comprometieron a derogar ciertos
Decreto 14/94 Empleo, la Produccin y el crecimiento econmico tributos (impuesto a los sellos, impuestos a la transferencia
y el Crecimiento armnico del pas y sus regiones de combustible, gas, energa elctrica) y modificar otros
(impuesto a los ingresos brutos, a la propiedad
inmobiliaria). La Nacin, entre otras medidas, convino
aceptar la transferencia al sistema nacional de previsin
social de las cajas de jubilaciones provinciales (Once de
las veinticuatro jurisdicciones firmaron convenios de
transferencia del sistema de previsin social: Catamarca,
Jujuy, La Rioja, Mendoza, Ro Negro, Salta, San Juan,
San Luis, Santiago del Estero, Tucumn y el Gobierno de
la Ciudad de Buenos Aires)
8. Diciembre de Compromiso Federal Lograr un crecimiento equilibrado La Nacin se comprometi a garantizar para el ejercicio
1999. Ley 25.235 de la Nacin. Evitar los efectos fiscal 2000 un lmite mensual (inferior y superior) de
adversos del alto endeudamiento 1.350 millones de pesos para las transferencias por todo
del sector pblico y las concepto (Coparticipacin de impuestos y Fondos
fluctuaciones en el nivel de la Especficos) con independencia de los niveles de
actividad econmica. recaudacin de impuestos existentes o a crearse en el
futuro. A su vez, la Nacin garantiz una transferencia
mnima mensual de 1364 millones de pesos para el
siguiente ejercicio.
9. Noviembre de Compromiso Federal Lograr un crecimiento equilibrado Se asegur una suma nica y global mensual, de envo
2000. Ley 25.400 para el Crecimiento y de la Nacin. Disminuir la automtico y diario, equivalente a $ 1.364 millones para
la Disciplina Fiscal y vulnerabilidad externa, reafirmando los ejercicios 2001 y 2002 y garantiz una transferencia
Addenda la convertibilidad monetaria y mnima mensual de $ 1.400 millones para el ao 2003, de
cambiaria vigente, el rgimen de $ 1.440 millones para el ao 2004 y de $1.480 millones
responsabilidad y transparencia para el ao 2005.
fiscal. Evitar las distorsiones y
efectos adversos generados por las
fluctuaciones en el nivel de
actividad econmica.
10. Julio de 2001. Compromiso por la Lograr el principio presupuestario Se acord adoptar el principio presupuestario de dficit
Decreto 1.584/2001 Independencia (este de dficit cero. cero.
compromiso slo fue
firmado por los
gobernadores de la
Alianza)
11. Julio de 2001. Acuerdo a Apoyo Lograr el principio presupuestario Se acord adoptar el principio presupuestario de dficit
Decreto 1584/2001 Institucional para la de dficit cero. cero.
Gobernabilidad de la
Repblica Argentina
(este compromiso slo
fue firmado por los
gobernadores del PJ)
12. Noviembre de Segunda Addenda al Complementar los 2 ltimos La Nacin se comprometi a saldar los saldos impagos de
2001. Decreto Compromiso Federal acuerdos de modo de hacerlos acuerdos anteriores con Letras de Cancelacin de
1.584/2001 parar el Crecimiento y compatibles con el "Compromiso Obligaciones Provinciales (LECOP). Se habilitaron los
la Disciplina Fiscal Federal por el Crecimiento y la caminos para encomendar al Estado Nacional la
Disciplina Fiscal" y su Addenda. renegociacin de las deudas provinciales.
13. Febrero de Acuerdo Nacin Atender a las inditas Se dejaron sin efecto todas las garantas de transferencias
2002. Ley 25.570 provincias sobre circunstancias econmico- sociales mnimas a las provincias. Tambin se incorpor a la masa
Relacin Financiera y del pas. Dar claridad a la relacin coparticipable el 30% del producido del impuesto a los
Bases de un Rgimen fiscal entre la Nacin y las crditos y dbitos en cuenta corriente bancaria.
de Coparticipacin provincias
Federal de Impuestos
197
Las modificaciones de los aos 90 alteraron significativamente tanto la distribucin
primaria como la secundaria de la coparticipacin. La distribucin primaria que la Ley
23.548 fijaba en el 57,048% para las provincias cae alrededor del 46% a fines de los
90, sin contar el efecto de las transferencias de servicios de 1992. La distribucin se-
cundaria (incluyendo el efecto de los servicios transferidos, que explican gran parte de
las modificaciones con relacin a 1988) se muestra en la Tabla 97.
Tabla 97 - Distribucin secundaria de la Coparticipacin de Impuestos

en los aos 90 y comparacin
1988 1994
Gobiernos locales 1960 1972 1973 1982 Coeficientes
Ley 23.548
totales
Buenos Aires 29,53 34,49 28,01 27,90 21,85 24,77
Catamarca 1,94 1,47 1,87 1,90 2,74 2,55
Chaco 3,53 2,84 4,15 4,10 4,96 4,32
Chubut 1,37 1,68 1,87 1,90 1,57 1,90
Crdoba 8,89 8,41 8,92 8,90 8,83 8,02
Corrientes 4,68 4,10 3,73 3,80 3,70 3,55
Entre Ros 4,56 4,10 4,56 4,50 4,86 4,62
Formosa 1,48 1,47 2,28 2,30 3,62 3,28
Jujuy 2,62 2,63 2,18 2,20 2,83 2,77
La Pampa 1,60 1,58 1,76 1,80 1,87 1,91
La Rioja 1,37 1,26 1,66 1,70 2,06 2,02
Mendoza 5,36 5,47 4,77 4,70 4,15 4,11
Misiones 2,85 2,52 2,90 3,00 3,29 3,29
Neuquen 1,37 1,37 1,66 1,70 1,73 1,97
Ro Negro 1,60 1,79 2,28 2,30 2,51 2,53
Salta 3,42 3,36 3,73 3,70 3,81 3,69
San Juan 2,85 2,52 2,49 2,50 3,36 3,16
San Luis 1,60 1,47 1,76 1,70 2,27 2,25
Santa Cruz 1,14 1,68 1,45 1,40 1,57 1,75
Santa Fe 10,38 9,15 9,02 9,10 8,89 8,15
Tierra del Fuego 0,34 0,32 0,41 0,40 0,68 1,06
Tucumn 4,68 3,89 4,56 4,50 4,73 4,50
Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00
Lecciones y enseanzas del noveno perodo

Es un perodo caracterizado por una constante presin sobre el rgimen. Pese al man-
dato constitucional, no se logr sancionar una Ley regulatoria. Esto se debe en parte a
la dificultad inherente al rgimen, pero principalmente a que a uno de los actores (el
gobierno nacional) le convino mantener el vaco legal, cubrindolo siempre con arre-
glos transitorios. El Congreso nunca aport claridad ni guas para la discusin y el an-
lisis.
198
Los efectos no fiscales no han sido menores. Al desplazarse el tema de su mbito

de decisin natural (el Congreso Nacional) a los Gobernadores, se profundiz el Fede-
ralismo Coercitivo y los arreglos discrecionales.125
125
En el seminario de Coparticipacin Federal de la Asap de abril de 1996, Porto expuso la visin de que
desde fines de los 70-principios de los 80, el federalismo argentino transitaba por la etapa de Federalismo
Coercitivo. En apoyo de este argumento, mencion que en el tratamiento parlamentario de la Ley 23.548
(actualmente vigente) no existi Mensaje del Poder Ejecutivo (por haber tenido origen en el Congreso,
ms especficamente en la Cmara de Senadores), no hubo debate en la Cmara de Diputados, y el debate
realizado en la Cmara de Senadores fue destacable slo por su bajo nivel. En ese seminario, el Diputado
Nacional Lamberto (presidente de la Comisin de Presupuesto y Hacienda de la Cmara de Diputados)
contest claro porque el debate, evidentemente no pas por las Cmaras, el debate pas por acuerdos
previos (...) No hay forma de hacerlo pasar por la Cmara, si previamente no hay un acuerdo institucional
que lo enmarque. Si estas cosas se manejaran libremente como un reparto ms en las Cmaras, puede ser
muy peligroso. En opiniones recogidas por el diario La Nacin el 31-1-03 (casi cuatro aos despus del
Seminario), Lamberto expresa que existe una fuerte condicionalidad que impide la toma de decisiones
autnomas de las provincias. Desde el gobierno nacional se las puede discriminar; estimular el enfrenta-
miento entre ellas; sancionar a los Gobernadores ms independientes y premiar a los dciles. Estas prcti-
cas han sido una constante en la historia y nada indica que esta administracin se comporte de manera
distinta. Esto es una descripcin de lo que Porto haba denominado Federalismo Coercitivo. Reciente-
mente (La Nacin, 21-2-03), el tema fue expuesto por el Gobernador de la provincia de Santa Fe, que aler-
t sobre la existencia de aprietes del gobierno nacional hacia los gobernadores peronistas que, como l,
se mantendrn prescindentes de apoyar al candidato del oficialismo. La principal herramienta para el
apriete son los recursos fiscales.
199
CAPTULO X TURBULENCIA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA
X - Turbulencia en la estructura tributaria argentina.

1932-2000
126
Alberto Porto
E l Sector Pblico argentino ha sido siempre motivo de preocupacin. Los dficits

pblicos llevaron a emisin monetaria descontrolada (que culmin en alta infla-
cin y/o hiperinflacin) y/o abultado endeudamiento (que culmin en confiscaciones y
violaciones de los derechos de propiedad). Sin llegar a estos extremos, en otros pero-
dos se hizo necesario apelar a restricciones en los presupuestos del gobierno, que tuvie-
ron siempre efectos temporarios, en muchos casos con altos costos de eficiencia por
retardo en las inversiones y prdida de capital humano. Una respuesta frecuente para
solucionar los problemas del Sector Pblico y mejorar el desempeo de la economa
ha sido modificar la estructura tributaria con el objeto de modernizarla, simplificarla y
adecuarla, para obtener un alto rendimiento en trminos de recaudacin. Hacia fines
del siglo XX, ante la crisis de financiamiento del Sector Pblico, se repite la receta y se
asiste a intentos de cambiar el sistema tributario en uno u otro sentido. Los cambios
propuestos fueron en todas las direcciones. En muchos casos se propusieron modifica-
ciones en los impuestos vigentes (por ejemplo, los planes de competitividad), con cos-
tos de recaudacin a corto plazo, con la esperanza de lograr compensarlos y aumentar
la recaudacin de tendencia al mejorar la competitividad y aumentar la tasa de creci-
miento de la economa. En otros casos se propusieron cambios totales en varias di-
recciones, los cuales iban desde la derogacin o sustancial rebaja del IVA y/o una im-
portante descentralizacin tributaria, hasta un sistema tributario totalmente centralizado
dominado por impuestos sobre la tierra urbana, las transacciones financieras y el con-
sumo de ciertos servicios pblicos. En estas bsquedas de soluciones va cambios
drsticos en el sistema tributario se ha olvidado el sabio consejo de Alberdi (ed. 1998)
despus de los cambios en la religin y en el idioma del pueblo, ninguno ms delicado
que el cambio en el sistema de contribuciones. Cambiar una contribucin por otra es
como renovar los cimientos de un edificio sin deshacerlo: operacin en la que hay
siempre un peligro de ruina (...) Siendo menos sensible al contribuyente el pago de la
contribucin a que est acostumbrado, precisamente a causa de esa costumbre, en ma-
teria de impuestos, conviene conservar todo lo conservable (...) A este fin importa tener
presente el sistema de contribuciones que nuestro pueblo argentino acostumbr pagar
bajo su antiguo rgimen espaol (...) La reforma del antiguo sistema rentstico fue
acometida de un modo irreflexivo y brusco. El entusiasmo tom el lugar de la reflexin
de Estado, ms o menos como sucede hasta hoy en da en Buenos Aires.
126
Se agradece la colaboracin de Natalia Porto y los comentarios de Walter Cont, Diego Fernndez Feli-
ces y Gonzalo Fernndez
201
Es bueno preguntarse qu dice la historia tributaria argentina y cmo se puede

leer esa historia para obtener las conclusiones necesarias para formular una buena pol-
tica tributaria.
En este trabajo se da un paso en esa direccin. Se calcula el ndice de turbulencia
de la estructura tributaria (TET) de Ashworth y Heyndels (2001) para un perodo pro-
longado y se lo compara, por un lado, con el de un conjunto de pases desarrollados y,
por otro lado, con el de varios pases de Amrica Latina. Se realiza tambin un anlisis
emprico simple de los datos.
A partir del clculo del ndice de turbulencia de la estructura tributaria surgen va-
rias preguntas de inters: qu relacin existe entre el ndice de turbulencia de la es-
tructura tributaria de la Argentina y el de los pases de la OECD o el de otros pases de
Amrica Latina? Qu relacin existe entre dicho ndice y la recaudacin? Pueden
identificarse ciclos en el ndice de turbulencia de la estructura tributaria? Cules son
los factores que explican el ndice de turbulencia de la estructura tributaria? Es el n-
dice de turbulencia de la estructura tributaria la causante de la recaudacin, o a la in-
versa? El ndice de turbulencia de la estructura tributaria facilita el uso poltico de los
impuestos? Qu lecciones se pueden extraer?
En las secciones siguientes se presenta el problema, algunas cuantificaciones y re-
laciones bsicas y se obtienen algunas respuestas para algunas de las preguntas anterio-
res
X.1 - Turbulencia tributaria

X.1.a - El ndice de turbulencia tributaria
El ndice de turbulencia de la estructura tributaria mide el grado en el que la estructura
tributaria del ao t difiere de la del ao t-1. Si hay n impuestos y ri es el porcentaje de
la recaudacin total que se obtiene con el impuesto i, el ndice de turbulencia de la es-
tructura tributaria en t se define como:
TETt = rit rit-1 i = 1, 2, ..... n
2 TET 0
El ndice de turbulencia de la estructura tributaria es igual a cero cuando las es-
tructuras tributarias de t y t-1 son iguales. El valor mximo es 2.
El clculo del ndice de turbulencia de la estructura tributaria se realiza para el pe-
rodo 1932-2000 agregando los impuestos en los cinco grupos (excluido el rubro Otros)
que utiliza la Afip (2001) en las estadsticas tributarias. Los cinco grupos son:
Impuestos sobre los Ingresos;
Impuestos sobre el Patrimonio;
Impuestos sobre la Produccin, el Consumo y las Transacciones;
Impuestos sobre el Comercio Exterior;
Impuestos de la Seguridad Social.
202
Los estadsticos bsicos de la estructura tributaria argentina se resumen a conti-

nuacin.
Tabla 98 Estructura tributara argentina 1932-2000. Estadsticos descriptivos

Impuestos al Impuestos a Impuestos a la Impuestos Impuestos a la
Comercio Exterior los Ingresos Produccin, el Consumo Patrimoniales Seguridad Social
y las Transacciones
Media 13,86 16,59 38,85 4,13 26,58
Mediana 11,99 15,20 35,45 3,25 28,38
Mximo 45,81 31,54 56,13 13,26 40,46
Mnimo 1,84 4,43 21,29 0,53 13,87
Desvo estndar 10,90 7,21 9,10 2,93 7,90
Nmero de observaciones 70 70 70 70 70
En la Figura 57 se representa el ndice de turbulencia de la estructura tributaria

para la Argentina para 1932-2000 y en la Figura 58 y la Figura 59 los correspondientes
a pases de la OECD. Para la Argentina, el valor promedio no ponderado es 0,1323,
que significa que el 6,62% de la recaudacin cambia anualmente de un grupo de im-
puestos a otro. Este es un ndice muy alto comparado con el promedio de 20 pases de
la OECD para 1965-1995 que fue (con seis grupos de impuestos) de 0,034; o sea, el de
la Argentina es casi tres veces superior. El valor del ndice depende del nmero de gru-
pos de impuestos. As, la turbulencia a nivel de impuestos es notablemente mayor (por
ejemplo en la OECD, si en vez de seis grupos de impuestos se toman 19 grupos, el n-
dice pasa de 0,034 a 0,048). En la Argentina la turbulencia es alta en promedio y muy
variable en el tiempo (con un mnimo de 0,0281 y un mximo de 0,3951). Es interesan-
te tener en cuenta que los pases de la OECD que registran los mayores valores son
Portugal, Espaa y Luxemburgo (entre 0,05 y 0,06) y los menores son Austria, Suiza,
Francia y Alemania (entre 0,02 y 0,03). En la Figura 60 se presentan los ndices de tur-
bulencia de la estructura tributaria para el promedio del perodo 1990-1999 para cator-
ce pases de Amrica Latina, considerando ocho grupos de impuestos (calculados por
Lucinda y Arvate, 2003). El ndice de la Argentina (superior a 0,10) slo es superado
por los de Nicaragua y Guatemala. En este grupo de pases slo Chile, Brasil y Mxico
exhiben ndice de turbulencia de la estructura tributaria comparables con los de los pa-
ses de la OECD.
X.1.b - Factores explicativos de la turbulencia tributaria

Hay varios factores que pueden explicar los cambios en la estructura tributaria. Un
primer determinante es la elasticidad-ingreso de los distintos impuestos (o grupos de
impuestos); la inexistencia de turbulencia (TET = 0) slo se verificara si las elastici-
dades-ingreso fueran iguales para todos ellos. Un segundo determinante es la elastici-
dad-precio de la recaudacin, factor de importancia en la Argentina debido a los proce-
sos inflacionarios y a los intentos de adecuar el sistema tributario va anticipos, indexa-
ciones, cambios en las bases, alcuotas y otros. La inflacin sera neutral con respecto a
la composicin de la recaudacin slo si la elasticidad-precio de todos los impuestos
fuera igual. Un tercer determinante est vinculado con los cambios en la poltica eco-
nmica que llevan a modificaciones de la estructura tributaria. Estos cambios pueden
originarse en cambios polticos que acerquen al gobierno a grupos con distintas ideolo-
gas o que respondan a distintos grupos de inters. Por ejemplo, la estructura tributaria
ser diferente si la poltica econmica se instrumenta con una economa abierta o con
una economa cerrada en la que los Impuestos sobre el Comercio Exterior juegan un rol
203
extra-fiscal importante, pero que constituyen simultneamente una fuente significativa

de financiamiento del gobierno. La estructura tributaria ser tambin diferente depen-
diendo de si existe un tipo de cambio fijo o fluctuante; con tipo de cambio fijo es pro-
bable que se intenten disminuir los impuestos que impactan sobre los costos de pro-
duccin de los bienes en favor de los impuestos sobre los consumos finales. Otras po-
siciones presionarn en contra de los impuestos sobre los consumos por su real o apa-
rente regresividad. La capacidad administrativa y la actitud de los contribuyentes es
otro determinante de la estructura tributaria. En momentos de debilidad administrativa
o de rebelin fiscal de los contribuyentes se echar mano en forma intensiva a impues-
tos menos eludibles, tales como el de dbitos bancarios, tarifas de servicios pblicos,
impuestos sobre combustibles, etc. Los grupos de presin que logren tratamientos es-
peciales inducirn tambin cambios en la estructura tributaria -va regmenes de pro-
mociones sectoriales y regionales, por ejemplo. Los shocks externos -favorables y des-
favorables- tambin son un factor de cambio en la estructura tributaria. En la Argenti-
na, en varios perodos, los derechos de exportacin cumplieron el rol de disociar los
precios internos de los internacionales. Otro determinante no menos importante en el
caso argentino es el entusiasmo reformista con el que se instrumentan cambios poco
meditados -sin reflexin de estado segn la expresin de Alberdi, que tienen que ser
revertidos ms o menos rpidamente. Como puede apreciarse de esta sntesis, aislar los
factores causales de la turbulencia tributaria y cuantificar su poder explicativo es una
tarea compleja. Este captulo tiene un objetivo mucho ms modesto que es solamente
cuantificarla y plantear algunas preguntas preliminares.
X.1.c - Ciclos de la turbulencia tributaria en argentina

En base a la evolucin en el tiempo del ndice de turbulencia, es posible definir en
forma ad-hoc los ciclos de turbulencia tributaria que comprenden desde un momento
inicial (el comienzo en 1933 para el primer ciclo y el primer ao de recuperacin en los
ciclos siguientes) hasta el valor ms bajo, antes de la recuperacin que inicia un nuevo
ciclo.
Se pueden definir entonces cinco ciclos:
Ciclos Mximo Mnimo Promedio simple Nmero de aos
Ciclo I 1932-1955 24,02 (1945) 3,22 (1955) 10,23 24
Ciclo II 1956-1969 20,20 (1964) 2,81 (1969) 11,36 14
Ciclo III 1970-1980 28,01 (1977) 5,22 (1980) 13,46 11
Ciclo IV 1981-1982 28,13 (1981) 7,29 (1982) 17,71 2
Ciclo V 1983-2000 39,51 (1990) 4,55 (2000) 13,43 18
Estos ciclos tienen distintas caractersticas, las cuales se resumen a continuacin:

Ciclo I. 1932-1955
tendencia creciente con baja fluctuacin: 1932-1945
tendencia decreciente con fluctuaciones: 1946-1955
Ciclo II. 1956-1969
tendencia creciente con fluctuaciones: 1956-1964
tendencia decreciente con fluctuaciones: 1965-1969
204
Ciclo III. 1970-1980

tendencia creciente sin fluctuaciones: 1970-1977
tendencia decreciente sin fluctuaciones: 1978-1980
Ciclo IV. 1981-1982
creciente en 1981
decreciente en 1982
Ciclo V. 1983-2000
tendencia creciente con fluctuaciones: 1983-1990
tendencia decreciente: 1990-2000
X.1.d - Turbulencia tributaria, cambios en los precios relativos y decisiones

econmicas
La turbulencia en la estructura tributaria provoca turbulencia en los precios de los bie-
nes y dificulta el clculo econmico. Una persona que toma una decisin de ahorro o
inversin hoy, en base al sistema tributario presente, puede ver que sus clculos de cos-
tos y beneficios se modifican sensiblemente en el tiempo debido a cambios en los pre-
cios relativos inducidos por cambios en los impuestos. Como ejemplo puede utilizarse
el nivel y la estructura de los impuestos y de los precios de la nafta sper y el gas-oil en
la Argentina. Hacia noviembre de 2000, en una muestra de 160 pases, la Argentina se
ubicaba entre los pases con un precio en dlares ms alto para el litro de nafta sper
(ocupaba el quinto lugar) y en el grupo de mayor distorsin en el precio relativo del
gas-oil. Esto llev a que la Argentina tuviera uno de los parques automotores de uso
particular ms sesgados del mundo hacia la utilizacin del gas-oil. El reacomodamiento
de precios relativos de los combustibles lquidos desde comienzos de 2002 ha provoca-
do prdidas de capital para aquellos que compraron los automviles con la estructura
de precios e impuestos de la dcada anterior.
X.1.e - Turbulencia tributaria y recaudacin

En la Tabla 99 se presentan los datos de recaudacin en trminos del PBI y los ndices
de turbulencia tributaria. La primera pregunta es si existe alguna relacin entre estas
variables. En la Figura 61.a. (todas las observaciones) y la Figura 61.c. (sin outliers) se
aprecia una muy baja relacin. En una regresin lineal simple (Tabla 100), el coefi-
ciente de la turbulencia es negativo y poco significativo, sugiriendo que a mayor turbu-
lencia, menor recaudacin, aunque el R2 es muy bajo.
Si se relaciona el ndice de turbulencia tributaria con la variacin de la recauda-
cin en trminos del PBI (Figura 61.b y Figura 61.d), el coeficiente es positivo y signi-
ficativo, con un R2 un poco mayor que en caso anterior (Tabla 100). La turbulencia
permitira aumentar la recaudacin en el corto plazo, pero su impacto en el largo plazo
sera levemente negativo.
205
X.1.f - Estructura tributaria nacional. Impuestos coparticipables y no coparticipables

En el Anexo IV se presenta el porcentaje recaudado por cada uno de los cinco
grupos de impuestos en el perodo 1932-2000. Como una aproximacin, se consideran
coparticipables los Impuestos sobre los Ingresos; sobre el Patrimonio y sobre la Pro-
duccin, el Consumo y las Transacciones y como no coparticipables los otros dos gru-
pos. El ndice de turbulencia de la estructura tributaria promedio simple con dos grupos
es 0,0764, lo que significa que anualmente el 3,82% de la recaudacin cambia de uno a
otro grupo. Esta turbulencia se traslada en forma directa al rgimen de coparticipacin
federal de impuestos.
X.1.g - Conclusiones
La estructura tributaria argentina no ha sido estable a lo largo del tiempo. La evolucin
revela una turbulencia que es alta comparada con la de los pases de la OECD y con la
mayora de los pases de Amrica Latina. La fuerte turbulencia que registra el sistema
impositivo argentino no ha logrado aumentar la recaudacin; la relacin entre turbu-
lencia y recaudacin es muy dbil y de signo negativo. Tampoco se han logrado los
otros objetivos que se esgrimen en cada propuesta de reforma, tales como simplifica-
cin, mejora de la competitividad, aliento a la inversin y otros asociados con un sis-
tema bien diseado y estable en el tiempo. La turbulencia tributaria dificulta el clculo
econmico; una persona que toma una decisin de ahorro o inversin hoy, en base al
sistema tributario de hoy, puede ver que sus clculos de costos y beneficios se modifi-
can sensiblemente de un ao a otro por los cambios en la estructura tributaria. Muchas
de estas reformas deben adjudicarse al entusiasmo reformista y al aprovechamiento
de ese entusiasmo por distintos grupos de intereses.
Figura 57 Estructura tributaria nacional
40
35
30
Turbulencia tributaria Promedio
25
20
15
10
0
1933
1937
1941
1945
1949
1953
1957
1961
1965
1969
1973
1977
1981
1985
1989
1993
1997
2001
206
Figura 58 Turbulencia impositiva promedio en pases de la OCDE
0.10
0.08
0.06
0.04
0.02
-
1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996
Sub categoras Categoras principales
Figura 59 Turbulencia media de la estructura impositiva por pases. 1966-1995
0.07
0.06
0.05
0.04
0.03
0.02
0.01
0
Blgica
EEUU
Suiza
Alemania
Dinamarca
Italia
Luemburgo
Francia
Holanda
Canad
Suecia
Portugal
UK
Australia
Finlandia
Austria
Irlanda
Noruega
Espaa
Japn
Fuente: tomado de Ashworth y Heyndels (2001)
207
Figura 60 - Turbulencia de la estructura tributaria en pases de Amrica Latina

Promedio 1990-1999
0.20
0.18
0.16
0.14
0.12
0.10
0.08
0.06
0.04
0.02
-
Bolvia
Colombia
El Salvador
Chile
Guatemala
Mxico
Costa Rica
Brasil
Nicaragua
Panam
Argentina
Per
Paraguay
Uruguay
Tabla 99 Relacin entre turbulencia tributaria y recaudacin/PBI
Recaud./ Ind. De Recaud./ Ind. De Recaud./ Ind. De
Ao TCR/PBI Ao TCR/PBI Ao TCR/PBI
PBI TET PBI TET PBI TET
1933 8,74 4,95 1956 15,37 0,00 7,46 1979 11,03 0,02 8,97
1934 8,07 0,08 3,50 1957 12,73 0,19 9,69 1980 12,32 0,11 5,22
1935 9,18 0,13 11,57 1958 11,61 0,09 4,21 1981 11,38 0,08 28,13
1936 8,55 0,07 5,61 1959 9,10 0,24 8,53 1982 9,73 0,16 7,29
1937 8,77 0,03 8,26 1960 11,56 0,24 18,78 1983 8,91 0,09 13,61
1938 9,29 0,06 6,62 1961 11,70 0,01 7,86 1984 8,94 0,00 13,30
1939 8,72 0,06 8,68 1962 10,60 0,10 17,44 1985 12,29 0,32 17,10
1940 8,24 0,06 8,42 1963 11,33 0,07 5,86 1986 11,91 0,03 9,34
1941 7,33 0,12 9,89 1964 10,27 0,10 20,20 1987 11,61 0,03 12,73
1942 7,05 0,04 9,54 1965 11,22 0,09 12,98 1988 10,08 0,14 13,06
1943 7,02 0,01 13,18 1966 12,21 0,08 14,27 1989 11,04 0,09 30,67
1944 7,84 0,11 15,56 1967 14,11 0,14 17,67 1990 10,05 0,09 39,51
1945 8,68 0,10 24,02 1968 13,05 0,08 11,27 1991 12,04 0,18 14,49
1946 8,90 0,02 10,11 1969 12,30 0,06 2,81 1992 14,37 0,18 18,72
1947 13,24 0,39 21,83 1970 12,08 0,02 8,95 1993 15,96 0,10 9,31
1948 14,07 0,06 9,32 1971 10,68 0,12 10,03 1994 17,45 0,09 13,60
1949 14,65 0,04 17,11 1972 9,26 0,14 10,39 1995 16,42 0,06 8,60
1950 16,65 0,13 11,40 1973 10,05 0,08 10,46 1996 16,11 0,02 8,84
1951 16,68 0,00 9,38 1974 12,28 0,20 10,45 1997 16,85 0,05 4,93
1952 15,29 0,09 6,42 1975 8,58 0,35 22,40 1998 16,92 0,00 4,66
1953 15,13 0,01 12,63 1976 9,59 0,11 21,77 1999 16,94 0,00 4,77
1954 16,33 0,08 4,05 1977 10,75 0,11 28,01 2000 17,35 0,02 4,55
1955 15,39 0,06 3,22 1978 11,30 0,05 11,36 2001 17,02 0,02 12,75
TCR: Tasa de crecimiento de la recaudacin
Fuente: Elaboracin propia en base a datos de Afip (2001)
208
Tabla 100 Resultados regresiones

Variable dependiente
Variables independientes
Recursos Variacin de los recursos
I. Con outliers
Indice de turbulencia -0,096 0,0039
(-1,88) (3,05)
Constante 13,1315 0,0441
(18,29) (2,41)
Nmero de observaciones 68 68
R2 ajustado 0,04 0,11
II. Sin outliers
Indice de turbulencia -0,1036 0,0026
(-1,77) (2,25)
Constante 13,2109 0,0506
(16,96) (3,37)
Nmero de observaciones 67 67
R2 ajustado 0,03 0,06
Estadstico t entre parntesis
Figura 61
(a) (c)
Recursos/PBI e ndice de turbulencia tributaria (todas las Recursos/PBI e ndice de turbulencia tributaria (sin outliers)
observaciones) 18
18
16
16
14
Recursos / PBI
14
Recursos / PBI
12
12
10 10
8 8
6 6
2 7 12 17 22 27 32 37 2 6 10 14 18 22 26 30
Turbulencia tributaria Turbulencia tributaria
(b) (d)
Variacin de los recursos/PBI e ndice de turbulencia tributaria Variacin de los recursos/PBI e ndice de turbulencia tributaria
(todas las observaciones) (sin outliers)
40 25
20
30
Var. Recursos / PBI
Var. Recursos / PBI
15
20
10
10
5
0 0
2 6 10 14 18 22 26 30 34 38 2 6 10 14 18 22 26 30
Turbulencia tributaria Turbulencia tributaria
209
CAPTULO XI INESTABILIDAD DE LOS PARMETROS BSICOS DEL RGIMEN DE COPARTICIPACIN
XI - Inestabilidad de los parmetros bsicos del Rgi-

men de Coparticipacin Federal de Impuestos
127
Alberto Porto
E n este captulo se presenta un esquema simple de las relaciones fiscales Nacin-

provincias de la Argentina (seccin XI.2) y se documenta la inestabilidad de los
parmetros bsicos del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos (seccin
XI.3). Finalmente se presenta un modelo simple que brinda un marco analtico para el
funcionamiento responsable del Rgimen de Coparticipacin a travs de una regla cla-
ra y estable (seccin XI.4).
XI.1 - Esquema simple de las relaciones fiscales intergubernamentales en la

Argentina
XI.1.a - Ecuaciones contables bsicas del Sector Pblico argentino
El objetivo de esta seccin es presentar un esquema simple de las relaciones fiscales
intergubernamentales en la Argentina.
Las ecuaciones contables bsicas del Sector Pblico argentino (Nacin y provin-
cias) son las siguientes
G = gasto pblico total
GN = .G = gasto pblico nacional
GP = ( 1 - ).G = gasto pblico provincial
0 < < 1
La recaudacin bruta nacional (RN) se compone de recaudacin de impuestos co-
participables (RNC) y no coparticipables (RNNC), o sea
RN = RNC + RNN
RNC = .RN
RNNC = ( 1 - ).RN
0<<1
El presupuesto nacional viene dado por
GN = .G = ( 1 - ).RN + (1- )..RN + DN
127
Se agradece el aporte y los comentarios de Walter Cont.
211
donde DN es la deuda pblica neta del gobierno nacional (variacin) y (1-) es la

participacin de la Nacin en los recursos coparticipables.
El presupuesto provincial es
GP = ( 1 - ).G = ..RN + RP + DP
donde RP son los recursos provinciales propios y DP es la deuda pblica neta de
las provincias (variacin).
Como es de esperar, estas ecuaciones revelan varios conflictos de intereses en la
relacin Nacin-provincias. Por ejemplo, la Nacin preferir un sistema tributario con
tendiendo a 0. A su vez, para cualquier valor de , preferir un arreglo en el que
tiende a 0. Si las bases tributarias son compartidas, la Nacin tratar de aumentar su
alcuota e inducir a los gobiernos provinciales a que bajen la suya. Si el stock de crdi-
to disponible para el Sector Pblico es fijo, con DN + DP = D, el gobierno nacional
preferir que la deuda pblica neta provincial tienda a 0. Adems, en momentos de es-
casez de recursos la Nacin tratar de disminuir , y lo opuesto es vlido para los go-
biernos provinciales.
Es posible sintetizar los cinco frentes de tensin en la Figura 62.
Figura 62 - Esquema simplificado de las relaciones fiscales

intergubernamentales en la Argentina
[4] [5]
G RN RP DN DP
[P]
[N] [P]
[1] [2]
1- RNNC RNC
[N] [P] (1 - )
[N]
[3]
(1)
[N] [P]
Presupuesto Nacional
Presupuesto Provincial
Las tensiones que surgen de las relaciones [1] a [5] son cambiantes en el tiempo y
pueden pasar por perodos en los que se mantienen sin provocar conflictos abiertos y
por otros, en cambio, en los que se producen fuertes turbulencias.
212
XI.1.b - Los conflictos con la masa coparticipable, la distribucin primaria y la dis-

tribucin secundaria de la Coparticipacin Federal de Impuestos.
Dado un cierto monto de recaudacin total (de impuestos coparticipables y no coparti-
cipables) de la jurisdiccin nacional, la lnea de conflictos puede visualizarse como la
recta AB en la Figura 63.
Figura 63
RNNC;
(1-)RNC A
B
C
A
D
D
45 45 B
O
D B RNC;
RNC
donde OA = OB es la recaudacin nacional total, mientras que cada punto sobre

AB implica una diferente definicin de la masa coparticipable. La Nacin est intere-
sada en el punto lo ms prximo posible a A; las provincias, en cambio, en el punto
ms prximo a B. Supngase a modo de ejemplo que el conflicto se resuelve de algn
modo, resultando el punto C con OA (=BB) como recursos no coparticipables
(RNNC) y OB (=AA) como recursos coparticipables (RNC).
Para la segunda variable de decisin la lnea de conflictos es, de ese modo, BB,
que representa el monto de recursos coparticipables. El inters de la Nacin es ubicarse
tan prximo a B como sea posible; el de las provincias, en cambio, es aproximarse a
B tanto como sea posible.
Supngase que el conflicto se resuelve polticamente seleccionando el punto D.
As, del total recaudado por recursos coparticipables, la cantidad OD corresponde al
conjunto de provincias y OD (=DD=DB) al gobierno nacional. Del total recaudado
por todo concepto por el gobierno nacional (OB), OD le corresponde a las provincias
(=RNC, siendo el coeficiente o porcentaje de distribucin primaria correspondiente
a las provincias) y DB queda para el gobierno nacional (del total nacional DB, BB
son recursos no coparticipables y DB es la participacin en impuestos coparticipables
(1- )RNC).
El tercer tema importante a resolver en el Rgimen de Coparticipacin de Impues-
tos es el de la distribucin de la parte provincial (que surge de la definicin de la masa
coparticipable y de la distribucin primaria de la Figura 63) entre las 23 jurisdicciones
provinciales y la Ciudad de Buenos Aires. Ahora el conflicto es entre las jurisdicciones
locales. El problema consiste en la divisin de la suma fija OD (=RNC) de la Figura
213
63 entre todas las jurisdicciones. La redistribucin es un juego de suma cero ya que,

como OD est fijo, una mayor participacin para una provincia implica necesariamen-
te una menor participacin para otra(s).
XI.2 - Estabilidad de la distribucin primaria y de la mezcla de los recur-

sos nacionales y su impacto sobre el Rgimen de Coparticipacin de
Impuestos
Como se describi en la seccin anterior, dos parmetros fundamentales en el Rgimen
de Coparticipacin de Impuestos son los coeficientes de mezcla del financiamiento
nacional (en coparticipable y no coparticipable) y de distribucin primaria (que deter-
mina la distribucin del total de impuestos coparticipables entre la Nacin, por un lado,
y el conjunto de gobiernos provinciales, por el otro lado). Si bien los dos determinan en
forma conjunta y con efecto similar sobre el monto total de recursos de origen nacional
que reciben las provincias, es conveniente para el anlisis tratarlos separadamente, ya
que son conceptualmente distintos. En esta seccin se documenta la inestabilidad de
estos dos parmetros y sus consecuencias negativas para el rgimen.
XI.2.a - Inestabilidad de la mezcla de los recursos nacionales coparticipables y no

coparticipables
Los recursos coparticipables son slo una fraccin del financiamiento nacional. El go-
bierno nacional puede apelar a tributos no coparticipables (Comercio Exterior) y al fi-
nanciamiento con endeudamiento y emisin monetaria. Todas estas fuentes son recursos
nacionales no coparticipables. Si los recursos coparticipables son una fraccin del total
de recursos nacionales, el monto correspondiente al conjunto de provincias (P) es
P = . (RNC + RNNC) = . . RN
donde es representativa de la mezcla de recursos coparticipables y no coparti-
cipables.128 Como puede observarse en la expresin anterior, la inestabilidad de la parte
provincial depende de (mezcla) y de (distribucin primaria). Como depende de
variables extra-fiscales (poltica monetaria y cambiaria, poltica de comercio exterior)
est en su naturaleza tener ms inestabilidad que . El ndice de inestabilidad de la
mezcla (IM) se define como
IMt = |t - t-1|
donde t representa la inestabilidad de la mezcla en un cierto perodo t. As, si la
mezcla es estable, IMt = 0. Un valor de IMt = 0,01 significa que, por cambio en la mez-
cla, el total de recursos coparticipables ha cambiado en un 1%. Este cambio significa
que el monto percibido por las provincias cambia en la fraccin del 1%.
Como se expres antes, por resumir la utilizacin de varios instrumentos de pol-
tica econmica que tienen finalidades extra-fiscales, aunque con consecuencias fisca-
les, el parmetro es ms inestable que . Esa inestabilidad genera incentivos para que
el gobierno nacional la aproveche con una finalidad puramente fiscal. A menor valor
128
Si es igual a la unidad, todos los recursos nacionales son coparticipables; en el otro extremo, el valor
igual a cero implica que no existe coparticipacin de ningn impuesto nacional.
214
de , mayor ser su participacin en el financiamiento total. Adems, existen incenti-

vos a concentrar el esfuerzo en la recaudacin de recursos no coparticipables y no en
recursos coparticipables, lo que provoca modificaciones inducidas en .
La informacin disponible revela un alto ndice de inestabilidad de la mezcla
(Figura 64).129 Para el perodo 1950-1981 fue de 4,31% (promedio simple); 4,9% para
1967-1979; 9,85% para 1970-1987 y 5,5% para 1990-1999. En algunos aos previos al
colapso del rgimen alcanz valores excepcionalmente altos; por ejemplo, en 1983
(previo a la caducidad) el ndice de inestabilidad de la mezcla fue de un 28,1%. El
hecho de que el parmetro quede totalmente determinado por las polticas que tome
el gobierno nacional (afectando directamente al monto de recursos coparticipables co-
rrespondiente a las provincias) llev a que se incorporara por primera vez en una Ley
de Coparticipacin una clusula de limitacin. La Ley 23.548 en su art. 7, dice que el
monto a distribuir a las provincias, no podr ser inferior al treinta y cuatro por ciento
(34%) de la recaudacin de los recursos tributarios nacionales de la administracin
central, tengan o no el carcter de distribuibles por esta ley. El artculo vale ms por el
reconocimiento del problema de la mezcla y la necesidad de limitar la discrecionalidad
del gobierno nacional que por su operatividad -que es prcticamente nula, al estar im-
perfectamente redactado por slo aludir a los recursos tributarios de la administra-
cin central.
Figura 64 ndice de inestabilidad anual (promedio simple) de la

mezcla de recursos coparticipables-no coparticipables
12
1970-1987 (9.85%)
1990-1999 (5.50%)
6 1967-1979 (4.90%)
1950-1981 (4.31%)
0
1945 1950 1955 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
129
En base a los clculos de Nez Miana y Porto (1981, 1982), Porto (1990) y actualizaciones. Los
clculos son slo aproximaciones debido a distintas fuentes y mtodos.
215
XI.2.b - Distribucin primaria

El financiamiento de los gobiernos provinciales estuvo, en la primera etapa constitu-
cional del federalismo fiscal argentino, a cargo de cada provincia.130 Esta situacin de
correspondencia fiscal media perfecta llev, dados los desequilibrios territoriales exis-
tentes, a grandes disparidades en la provisin de bienes pblicos provinciales. Dichas
disparidades se reflejaban en las grandes diferencias interprovinciales de gasto per c-
pita.131 La correspondencia fiscal media perfecta tena otros problemas que constituan
preocupaciones para los hacedores de las polticas pblicas. Por un lado, dificultaba la
planificacin de las finanzas provinciales, ya que los recursos tributarios dependan de
los ciclos econmicos locales. Por otro lado, generaba trabas al comercio interprovin-
cial de bienes por los impuestos sobre la produccin y el consumo, que posibilitaban
la exportacin de la carga tributaria a otras jurisdicciones. Estos problemas son enfren-
tados hacia fines de 1934 con el instrumento fiscal de la coparticipacin de impuestos.
En la Memoria de la Secretara de Hacienda de la Nacin de 1935 se expresa que el
ejercicio de 1935 es el primero en que fue aplicada la Ley de Unificacin de los Im-
puestos Internos al Consumo y en el que las provincias y la Capital Federal participa-
ron en el producido de los impuestos nacionales a los Rditos y a las Ventas. Este ao
muestra, pues, a nuestro pas incorporado a una evolucin que se manifiesta en muchas
partes, incluso en pases de rgimen federal, y que tiende a racionalizar la tarea de per-
cibir las rentas de los distintos organismos del Estado, encomendndola en escala cada
vez mayor a la autoridad administrativa central. Se asegura de esa forma la efectiva
igualdad de cargas impositivas en todo el territorio nacional, principio que, a pesar de
hallarse bajo el amparo de la Constitucin, ha sido desvirtuado con frecuencia en la
prctica. Se reduce el costo de percepcin, pues desaparecen rodajes intiles y se evi-
tan litigios y conflictos de competencia. Las rentas se distribuyen con mayor equidad y
se benefician los distritos pobres con el excedente de las regiones con recursos fciles y
abundantes. Las entidades que participan en la distribucin pueden hacer sus clculos
financieros sobre bases seguras, ajustar su actividad a planes orgnicos y emprender
obras de aliento. Todas estas ventajas han podido palparse en el tiempo transcurrido
desde la aplicacin de las leyes mencionadas, sin contar otras, derivadas de la solucin
de problemas especficos de nuestro ambiente: la supresin de impuestos que obraban a
manera de aduanas interiores y trababan el comercio interprovincial; el saneamiento de
las finanzas locales que en algunos estados se hallaban en gran desorden; el fortaleci-
miento del crdito de las provincias.
El arreglo funcion razonablemente bien por un largo perodo.132 El mecanismo
adoptado era simple: se sancionaba un rgimen con duracin por un perodo largo pre-
fijado (en las primeras Leyes de Coparticipacin sancionadas a fines de 1934, los pla-
zos fueron de 10 aos -Leyes 12.143 y 12.147- y 20 aos -Ley 12.139). Si era necesa-
ria una transicin133 para evitar cambios bruscos que perjudicaran a algunos de los ni-
veles de gobierno o a las provincias entre s, se la estableca con claridad en la Ley.
130
Existan los Aportes del Tesoro Nacional, previstos en el art. 67 inc. 8 de la Constitucin de 1853,
pero eran de escasa importancia cuantitativa. Las provincias tambin recurran al endeudamiento.
131
Ver Captulo XII.
132
Ver Captulo IX.
133
Como en el caso de la unificacin de los Impuestos Internos (Ley 12.139) que implicaba una importan-
te redistribucin entre las provincias que gravaban los consumos y las que gravaban la produccin.
216
Vencido el plazo de vigencia de la Ley, se la someta a discusin en el Congreso Na-

cional y se sancionaba otro rgimen para otro perodo largo. Obsrvese que el meca-
nismo, por lo simple y transparente, se asemeja al moderno mtodo regulatorio de los
monopolios naturales denominado RPI X (IPC - X) propuesto por Littlechild (1983) y
adoptado en muchos pases a partir de los aos 80. Este mtodo tiene la ventaja de la
automaticidad, el bajo requerimiento informativo despus de establecido y la elimina-
cin de la discrecionalidad; se renegocia despus de un perodo relativamente largo de
duracin. La renegociacin de las Leyes de Coparticipacin se realiza, por un lado,
para contemplar cambios en las condiciones de oferta y demanda de los bienes pbli-
cos nacionales versus los provinciales y municipales; y, por otro lado, para atender los
cambios en las condiciones de demanda y oferta prevalecientes en cada provincia. As,
las revisiones de la estructura de las Leyes de Coparticipacin estn destinadas a con-
templar diferencias en las elasticidades-ingreso de los bienes nacionales versus los
provinciales, el avance tecnolgico diferencial entre tipos de bienes pblicos y todos
aquellos cambios que requieran modificaciones en la distribucin primaria (cuanto le
corresponde a la Nacin versus el conjunto de provincias) y en la distribucin secunda-
ria (cuanto le corresponde a cada provincia de la parte provincial). Los conflictos in-
herentes a estas decisiones hacen imposible pensar en someterlos a una negociacin
continua; por otro lado, como las condiciones de oferta y demanda cambian a lo largo
del tiempo es tambin imposible pensar en un rgimen con absoluta rigidez.
En forma explcita, el mecanismo es el siguiente. Del total de recursos nacionales
coparticipables la fraccin corresponde al conjunto de provincias y el complemento
(1-) corresponde a la Nacin. Es la denominada distribucin primaria de la copartici-
pacin.134 Esto es
P = .RNC
Una pregunta de inters es la de la inestabilidad de la distribucin primaria a lo
largo del tiempo. El ndice de inestabilidad de la distribucin primaria (IDP) entre los
aos t y t-1 se define como
IDPt = |t - t-1|
Los valores extremos son cero (cuando la distribucin entre la Nacin y el con-
junto de provincias no se modifica) y uno (si entre dos perodos un cierto nivel de
gobierno pasa de no tener ninguna participacin a corresponderle el total de los re-
cursos coparticipables). Desde la implementacin del rgimen en 1935, el ndice de
inestabilidad de la distribucin primaria es significativamente menor que la unidad. Si
IDPt = 0,01, significa que entre t y t-1 hubo un cambio de participacin del 1% del to-
tal coparticipable a favor o en contra de las provincias.
La distribucin primaria tuvo hasta fines de los 70 una marcada estabilidad
(Figura 65 y Figura 66). Los cambios surgan de las propias Leyes de coparticipacin y
tenan por finalidad reflejar cambios en las condiciones de oferta y demanda de los dis-
tintos tipos de bienes pblicos, as como de contemplar los efectos de las polticas de
134
En la distribucin secundaria se establecen los coeficientes i de participacin de cada provincia, tal que
i = 1.
217
descentralizacin fiscal que se instrumentaban.135 Entre 1935 y 1946 el ndice de ines-

tabilidad es de 0,0127, lo que significa que el 1,27% de los recursos nacionales copar-
ticipables cambiaban anualmente entre niveles de gobierno. Gran parte de esa inestabi-
lidad se origin en el gobierno nacional, va su primer intento de avanzar por decreto
sobre la parte provincial en 1943 y 1945. Ese avance se revirti rpidamente al reinsta-
larse el Congreso Nacional en 1946. En el segundo perodo (1947-1958) el ndice de
inestabilidad es de 0,0106, o sea, un cambio anual del 1% del total coparticipable. Este
cambio, adems de originarse en la reversin de las medidas de 1943 y 1945, surge de
previsiones de la Ley para adecuar la distribucin de la coparticipacin a la cambiante
estructura vertical del sector pblico.
Figura 65 Variacin anual de la distribucin primaria de la Coparticipacin

de Impuestos (1936-1984, 1992-2001)
12
10
8
Porcentaje
0 ....
1936
1938
1940
1942
1944
1946
1948
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1993
1995
1998
2000
En el tercer perodo (1959-1966), la inestabilidad aumenta al 0,0211 por decisin
del Congreso Nacional de fortalecer las finanzas provinciales. Los cambios se produje-
ron gradualmente de modo de no deteriorar la posicin financiera de la Nacin. En
1967-1972, el ndice de inestabilidad de la distribucin primaria es de 0,0058 y se debe
a un nico cambio en 1967, otra vez por decisin unilateral del gobierno de facto en su
intento de sanear las finanzas nacionales transfiriendo la carga a las provincias. El
quinto perodo revela una inestabilidad alta, comparado con los anteriores. El ndice
llega al 0,0334, ya que implica un cambio anual del 3,35 en la distribucin del total de
recursos coparticipables entre la Nacin y el conjunto de provincias. De los doce aos
del perodo no se verificaron cambios en cinco de ellos, lo que da una idea de la inten-
sidad de la turbulencia en los otros siete aos. El primer cambio importante fue como
consecuencia de la sancin de la Ley 20.221 (1973), que revirti la medida de 1967 y
mejor la parte provincial. Los otros cambios deben adjudicarse al entusiasmo refor-
mista, que llevaron a modificaciones importantes en 1975 y 1979-1980 que tuvieron
que revertirse rpidamente (en 1976 y 1983-1984, respectivamente). La reforma de
1980 por si sola implic un cambio del 4,5% del total de recursos coparticipables de las
provincias hacia la Nacin entre 1979 y 1980 y un 11,4% adicional entre 1980 y 1981.
Un cambio poco meditado de tal magnitud no poda tener otro efecto que desarticular
totalmente el rgimen: las grandes prdidas financieras de las provincias tuvieron que
ser compensadas con Aportes del Tesoro Nacional (ATN). El rgimen automtico dejo
paso a la discrecin. Los efectos cuantitativos fueron contundentes: los ATN, que re-
135
Ver Captulo IX.
218
presentaban menos del 10% de la parte provincial en los coparticipables en 1977-1980,

pasaron a ser casi el doble del monto de la coparticipacin (190% superior en 1983-
1984).136 La sustitucin de la reflexin de estado por el entusiasmo reformista lle-
v al colapso del rgimen, que caduc dadas las tensiones y conflictos que se crearon
a su alrededor, con provincias ganadoras y perdedoras- el 31-12-1984, exactamente
cuando cumpla medio siglo de existencia. Desde la vigencia de la Ley 23.548 se ha
producido una gran cantidad de modificaciones que implican una inestabilidad anual
promedio similar a la del perodo anterior (3% anual).
Figura 66 ndice de inestabilidad anual (promedio simple) de la distribucin

primaria de la Coparticipacin Federal de Impuestos
4,0
1973-1983 (3,35%)
3,0
desde 1984 (3,00%)
1959-1966 (2,11%)
2,0
1935-1946 (1,27%)
1,0
1947-1958 (1,06%)
1967-1972 (0,58%)
0,0
1933 1943 1953 1963 1973 1983 1993 2003
XI.3 - Una institucin para el funcionamiento responsable del Rgimen de

Coparticipacin Federal de Impuestos. Una regla estable, transpa-
rente, no arbitraria, universal y no negociable
XI.3.a - Introduccin
En varias propuestas de diseo de los regmenes de transferencias intergubernamenta-
les se establece como condicin para un funcionamiento eficiente que deben basarse en
normas estables, transparentes, no arbitrarias, universales y no negociables (Spahn,
1997: 259).
La previsibilidad y certidumbre de las transferencias se ha considerado parte de
ese conjunto de normas.137 En el trabajo del Departamento de Economa de la UNLP
136
Para un anlisis detallado de los ATN en el perodo 1967-1984, ver Porto (1986).
137
They (sub-national governments) also be able to predict with considerable certainty the intergovern-
mental transfers that they can anticipate in any financial period () it is not thus generally appropriate to
219
(1995) se propone coparticipar segn lo recaudado por el gobierno nacional en el

ao t-1. Adems de las propiedades anticclicas y de incentivo para recaudar por parte
del gobierno nacional, el rezago tiene tambin la propiedad de dar certidumbre a los
gobiernos locales sobre las transferencias que pueden disponer durante el ejercicio fis-
cal. Tambin en los documentos oficiales de poltica fiscal se pone de manifiesto la
importancia de poder realizar clculos sobre bases ciertas. En la Memoria de la Secre-
taria de Hacienda de 1935 se expresa que las entidades que participan en su distribu-
cin (de la coparticipacin) pueden hacer sus clculos financieros sobre bases seguras,
ajustar su actividad a planes orgnicos y emprender obras de aliento.
El objetivo de esta seccin es brindar un fundamento analtico para coparticipar
con previsin y certeza, ya sea diferenciando los perodos presupuestarios como sugie-
re Bird (2002), o coparticipando sobre la recaudacin de t-1, como en la propuesta del
Departamento de Economa de la UNLP (1995). Se demuestra que, bajo los supuestos
del modelo, un sistema de transferencias determinadas ex-ante conduce a mejores re-
sultados fiscales que el mismo monto de transferencias ex post, pero que son inciertas
o aleatorias al momento de formular el presupuesto.
XI.3.b - Un modelo simple138

Se supone que el objetivo del gobierno (Poder Ejecutivo) es maximizar el presupuesto,
tal como ocurre con el burcrata Niskaneano. En Niskanen (1968) la restriccin al ta-
mao del gasto (G*) viene dada por la condicin de Beneficio Total (BT) igual al Co-
sto Total (CT = Presupuesto). Se supone que para ese nivel de G* el beneficio marginal
para los ciudadanos es mayor o igual que cero.139 En el modelo de esta seccin se su-
pone que la restriccin del Poder Ejecutivo es que, debido a los controles de los ciuda-
danos y del Poder Legislativo, el tamao del gasto presupuestado se determina por la
condicin de beneficio marginal del gasto pblico provincial (Bp) igual al costo mar-
ginal de los fondos pblicos provinciales (Crp).
Si el presupuesto provincial slo se financia con recursos propios, la igualdad de
ingresos y gastos viene dada por
Gp = RP
y el tamao del gasto resulta de
[1] Bp(G*) = Crp(RP*).
Si el financiamiento provincial comprende los recursos propios (RP) y las transfe-
rencias nacionales predeterminadas (Eo), la ecuacin de balance es
Gp = RP + Eo
have exactly the same budget period for local and central governments, since the former connot determine
their budgets until they know the size and nature of the transfers they are likely to receive from the later
(Bird, 2002)
138
Para detalles ver Porto (2002a, 2002b).
139
Si el beneficio marginal es positivo el burcrata no incurrir en ineficiencia X. Si BT = CT para BT
0, entonces el burcrata lleva el output hasta que BT = 0 e incurre en ineficiencia X para igualar el benefi-
cio total con el costo total.
220
y el tamao del gasto resulta de

[2] Bp = Crp(RP** + Eo)
En la Figura 67 se representa el equilibrio de la expresin [1] -punto 3- y en la
Figura 68 el correspondiente a la expresin [2] punto 5.
La expresin [2] representa el equilibrio provincial con transferencias determina-
das ex-ante (Eo) y control ex-ante por parte de los ciudadanos y el Poder Legislativo
punto 5 del Figura 68. Ese control es posibilitado por la certeza de la transferencia na-
cional. Si la transferencia fuera aleatoria, el Poder Ejecutivo realizara los clculos en
base a la informacin disponible al momento de sancionar el presupuesto. Para simpli-
ficar, supngase que realiza el clculo como si slo fuera a disponer de financiamiento
propio.140 El Poder Ejecutivo mostrar que su clculo es de optimizacin y cumple con
los controles, como en la Figura 67 -punto 3. Si luego de sancionado el presupuesto
recibe una transferencia del gobierno nacional igual a 12, como dado que ahora no hay
controles de los ciudadanos ni del Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo gasta el impor-
te total de la transferencia, aumentando el gasto pblico, con la nica condicin de que
Bp > 0,141 el nuevo punto de equilibrio es 4.142
Figura 67
Crp'
Crp',
Bp'
3
1
Bp'
G* Rp, G
140
El mismo resultado se obtiene si se considera que una parte de la transferencia est determinada ex-
ante, de modo que la computa en el clculo de optimizacin.
141
Obsrvese que la reaccin es similar a la del burcrata de Niskanen. En la teora de la burocracia se
supone que los controles le impiden expandir el gasto ms all de BT = CT, con BT > 0. En el modelo del
texto se supone que los controles son ms eficientes ya que le impiden ir ms all de Bp = Crp. A partir
de esos puntos, cualquier transferencia adicional se gasta totalmente en el bien pblico. En el modelo de
burocracia, si cuando BT = CT es BT = 0, entonces un incremento en las transferencias aumentar el gas-
to pblico en un importe mayor. Ver Porto (2002).
142
En un trabajo anterior (Porto, 2002b) se brind un fundamento adicional para el gasto total de la trans-
ferencia para aumentar el gasto pblico. La idea expuesta en ese trabajo, debida a comentarios de Cont, es
que hay flexibilidad asimtrica en los dos lados del presupuesto. Es difcil ajustar la recaudacin propia
una vez sancionada a comienzo del ejercicio la ley tributaria; es ms fcil ajustar el gasto pblico y sta es
la variable que absorbe toda la transferencia.
221
Figura 68
Cr
Crp',
Bp'
3
4
5
1
2
Rp, Eo, G
XI.4 - Conclusin
Una de las condiciones necesarias para que un rgimen de transferencias interguber-
namentales funcione adecuadamente es que se base en reglas de juego claras, estables,
no arbitrarias, universales y no negociables. La previsibilidad y certidumbre se consi-
deran parte de ese conjunto de normas. El gobierno local actuar de modo distinto, se-
gn qu transferencia est determinada ex-ante, de modo que su accionar est restrin-
gido por los controles de los ciudadanos y del Poder Legislativo, o que la transferencia
se determina ex-post, cuando esos controles son inexistentes o menos efectivos.
Un paso para el cumplimiento de esas condiciones es eliminar la inestabilidad de
la distribucin primaria salvo la establecida en las Leyes para reflejar las cambiantes
condiciones de las relaciones Nacin-provincias como ocurri, salvo algunas excep-
ciones, entre 1935 y comienzos de los 70. Otra condicin es la minimizacin de la
inestabilidad de la mezcla coparticipables-no coparticipables. En estos dos importantes
parmetros de la coparticipacin, la inestabilidad ha sido creciente desde los aos 70 y
termin con la desarticulacin total del rgimen. Esta inestabilidad es mucho menos
reconocida, pero mucho ms daina para el rgimen, que la que se origina en las fluc-
tuaciones de la actividad econmica. Esta ltima es la que ha merecido ms atencin
ltimamente y ha llevado a propuestas de creacin de fondos de estabilizacin. Es mu-
cho ms daina porque, en tanto los ciclos son parte de la vida econmica de la socie-
dad, los cambios (unilaterales) en los parmetros y generan conflictos y pujas para
revertirlos, quitndole al rgimen las caractersticas deseables antes mencionadas. Re-
sumiendo, la recomendacin de poltica que se desprende es la de dar estabilidad a la
distribucin primaria, acotar la inestabilidad de la mezcla y no introducir elementos
que con el pretexto de estabilizar los recursos provinciales en el ciclo se conviertan en
generadores de inestabilidad en y .
222
CAPTULO XII LA CAPACIDAD, NECESIDAD, CONFORT Y STRESS FISCALES EN LAS POLTICAS PBLICAS
XII - La capacidad, necesidad, confort y stress fiscales

en las polticas pblicas argentinas
143
Alberto Porto
A l inicio de los Regmenes de Coparticipacin Federal de Impuestos existan gran-

des diferencias de nivel econmico entre las provincias, que se traducan en una
gran desigualdad en la disponibilidad de bienes pblicos provinciales.144 Al tener como
nica fuente de financiamiento sus propios recursos,145 cada provincia deba ajustar sus
gastos a su restriccin presupuestaria.
Al implantarse los Regmenes de Coparticipacin a partir del 1935, la correccin de
dichas disparidades fiscales interprovinciales se convirti en uno de los objetivos de la
poltica econmica. La ponderacin dada a ese objetivo ha sido creciente en el tiempo.
Segn la Memoria de la Secretara de Hacienda de la Nacin de 1935, la centrali-
zacin tributaria y la coparticipacin tendieron al logro (entre otros objetivos) de una
distribucin igualitaria beneficiando a los distritos pobres con el excedente de las re-
giones con recursos fciles y abundantes. La redistribucin era moderada ya que el
nico ponderador con esa caracterstica era la poblacin.
En una segunda etapa a partir de 1947- se acenta el objetivo redistributivo. En
el Mensaje de Elevacin del Poder Ejecutivo al Congreso Nacional de la Ley 12.956
(1946) se expresa que el 2% se distribuir inversamente proporcional a la poblacin
(...) Este nuevo factor de distribucin tiene por miras favorecer a las provincias dotadas
de menos recursos e iniciar as una poltica tendiente a levantar el nivel de importancia
de las mismas () se hace necesario implantar un nuevo ndice que acte en forma
inversa a los anteriores y que () favorezca en forma acentuada a los Estados con me-
nores recursos.
Un paso adicional en la redistribucin territorial se da a partir de 1959 por inicia-
tiva del Poder Ejecutivo Nacional, que modific el proyecto que haban acordado los
gobiernos provinciales en el que ya se haba aumentado la importancia de la redistribu-
cin. En el Mensaje de Elevacin del Poder Ejecutivo Nacional al Congreso de la Ley
14.788 (1958) se expresa que el rgimen proyectado procura equilibrar adecuadamen-
te los distintos factores que intervienen en el reparto, poblacin, gastos, recursos, para
evitar que la incidencia de algunos de ellos pueda llegar a perturbar el desenvolvimien-
to financiero de algunas provincias en provecho de otras. Se da, por ejemplo, el caso de
143
Se agradece la colaboracin de Aurora Gallerano y Alejandro Tmola y los comentarios de Diego
Fernndez Felices.
144
Ver seccin XII.3.
145
Los Aportes del Tesoro Nacional (art. 67 inc. 8 de la Constitucin de 1853) eran de poca importancia
cuantitativa. Ver Porto (1990).
223
algunas provincias de gran poblacin y con bajo ndice de recursos y gastos, que es
menester contemplar para que puedan elevar el nivel de vida de sus habitantes, contan-
do con los recursos imprescindibles para ello () a juicio del Poder Ejecutivo Nacio-
nal el sistema propuesto no resulta suficientemente justo y equitativo () razn por la
cual en el proyecto que se eleva ha sido reemplazado. El reemplazo es del 17% del
total por partes iguales y el 3% inverso a la poblacin, propuesto por las provincias, al
25% del total por partes iguales. El resto, en los dos casos, se distribua en porcentajes
iguales por poblacin, recursos propios y gastos realizados por cada provincia.
Un nuevo avance se da con la Ley 20.221 (1973), en la que se explicitan los obje-
tivos del rgimen y la utilizacin de prorrateadores de capacidad y necesidad fiscal. En
el Mensaje de Elevacin de la Ley se consagra como uno de los objetivos el reconocer
la necesidad de un tratamiento diferencial a las provincias de menores recursos, a efec-
tos de posibilitar a todas ellas la prestacin de los servicios pblicos a su cargo en nive-
les que garanticen la igualdad de tratamiento a todos sus habitantes. Y agrega al fun-
damentar los distribuidores que la distribucin por poblacin se fundamenta en la es-
tricta relacin existente entre los servicios pblicos provinciales y el nmero de habi-
tantes. La distribucin por brecha de desarrollo () se justifica por la necesidad de
compensar la relativa debilidad de la base tributaria de las provincias ms rezagadas.
La distribucin por dispersin demogrfica obedece a la intencin de tener en cuenta la
situacin especial de provincias de baja densidad de poblacin con respecto a la orga-
nizacin de la prestacin de sus respectivos servicios pblico.
La culminacin de este proceso, tendiente a consagrar como objetivo explcito de
poltica la igualacin fiscal y como instrumento para su logro la coparticipacin de
impuestos, se encuentra en la Constitucin Nacional de 1994 La distribucin entre la
Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas, ()ser equitativa,
solidaria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de
vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (art. 75 inc. 2).
XII.1 - Caractersticas de los prorrateadores de la distribucin secundaria

y su evolucin146
Resulta de utilidad efectuar en este punto del anlisis un breve estudio de los criterios
de distribucin (o prorrateadores) utilizados para la distribucin secundaria, as como
tambin de su evolucin en el tiempo. Estos prorrateadores han sido los siguientes:
I. Ley 12.139. Impuestos Internos. 1935 a 1954
a. Recaudacin efectiva en cada jurisdiccin de los impuestos internos provincia-
les (unificadas a las nacionales a partir de 1935)
b. Poblacin
II. Leyes 12.143, 12.147 y modificatorias. 1935 a 1946
a. Poblacin
b. Gastos provinciales
c. Recursos provinciales
d. Recaudacin del impuesto a distribuir dentro de la provincia
146
Esta seccin esta basada en Nuez Miana y Porto (1984).
224
III. Ley 12.956. 1947 a 1958

a. Poblacin
d. Recaudacin del impuesto a distribuir dentro de la provincia
e. Inversa a la poblacin
IV. Ley 14.060. 1951 a 1972
a. Radicacin econmica de los bienes objeto de tributo
V. Ley 14.390. 1955 a 1972
a. Poblacin
b. Produccin de artculos gravados con impuestos internos y materias primas
principales utilizadas en su elaboracin
c. Inversa al monto por habitante de la participacin que le corresponda a cada
provincia de acuerdo con los dos criterios anteriores
VI. Ley 14.788. 1959 a 1972
a. Poblacin
d. Partes Iguales
VII. Ley 20.221. Desde 1973
a. Poblacin
b. Brecha de desarrollo
c. Dispersin de poblacin
Los prorrateadores pueden clasificarse en las siguientes categoras:
I. De tipo redistributivo
Aquellos que asignan la coparticipacin beneficiando especialmente, en forma di-
recta o indirecta, a jurisdicciones con bajos niveles de actividad econmica o demogr-
fica. Se incluyen en esta categora:
a. Partes iguales
b. Superficie
c. Inverso de poblacin
d. Dispersin de poblacin
e. Brecha de desarrollo
f. Inversa de la coparticipacin por habitante que surge de prorrateadores propor-
cionales o regresivos.
II. De tipo proporcional
Aquellos prorrateadores vinculados directamente al tamao de cada provincia, se-
gn la poblacin; estos aportes son exactamente iguales en trminos per cpita y si bien
pueden significar cierto grado de redistribucin, sta no es lo suficientemente significa-
tiva como para incluirlos en el primer grupo.
225
III. De tipo devolutivo

Aquellos prorrateadores que, al estar vinculados al tamao actual de la base eco-
nmica, implican de hecho aportes per cpita ms altos para jurisdicciones de nivel
econmico relativamente elevado. Se incluyen en esta categora:
a. Recaudacin del impuesto a distribuir dentro de la jurisdiccin.
b. Gastos provinciales (en la medida en que provincias con mayor nivel econmi-
co de hecho registran gastos per cpita ms elevados)
c. Recursos provinciales propios (al igual que esfuerzo tributario, las provincias
de nivel econmico ms alto recaudan importes ms elevados en trminos per
cpita).
Por supuesto, esta clasificacin presenta limitaciones en cuanto al encuadramiento
estricto de cada uno de los prorrateadores y a la interpretacin exacta de cada una de
las categoras (por ejemplo, podra argumentarse que el criterio de superficie no es
redistributivo, en la medida en que est reflejando simplemente el mayor gasto per
cpita que debe realizar un municipio con mayor superficie, a igualdad de poblacin).
Pero como primera aproximacin, permite obtener algunos resultados interesantes.
En la Tabla 101 se presenta, para aos seleccionados, el peso relativo de cada uno
de los grupos. La inspeccin de los datos permite apreciar el cambio de filosofa en los
Regmenes de Coparticipacin en lo referido a distribucin secundaria. En 1935, co-
mienzo del rgimen, los prorrateadores de tipo devolutivo distribuan el 90% de la co-
participacin y los de tipo proporcional el 10% restante; no existan prorrateadores de
tipo redistributivo. A medida que avanza el tiempo pierden importancia relativa los
devolutivos a favor de los proporcionales; en 1946 los pesos relativos eran: 58,1% pro-
porcionales y 41,9% devolutivos. En 1952, los redistributivos tienen un peso relativo
de 1,4% (aparecen en 1947), los proporcionales un 42,2% y los devolutivos un 56,4%.
El avance del sistema muestra un sostenido crecimiento en el peso relativo de los redis-
tributivos; en 1965 alcanzan al 19,4%, siendo del 35,2% la participacin de los propor-
cionales y del 45,4% los devolutivos. Con el rgimen de 1973 desaparecen los regresi-
vos y consolidan su participacin los redistributivos, con un peso del 35%; el 65% res-
tante corresponde al prorrateador poblacin, que se considera del tipo proporcional.
En el ltimo rgimen la distribucin deja de basarse en frmulas y se establecen
en forma ad-hoc los porcentajes de participacin de cada provincia. Como aproxima-
cin se estima que resultaran de una ponderacin por partes iguales de ponderadores
redistributivos y de la poblacin.147
147
Esta aproximacin surge de una regresin lineal simple entre el porcentaje correspondiente a cada pro-
vincia (cj) y el porcentaje de poblacin total (Pj), que arroja el siguiente resultado
cj = 2,36 + 0,48 Pj (los coeficientes son estadsticamente significativos a los niveles usuales y el R2 toma el
valor de 0,95).
226
Tabla 101 - Peso relativo distintas categoras de prorrateadotes

Aos seleccionados
Proporcionales
Ao Redistributivos Devolutivos
(en %)
1935 - 9,8 90,2
1946 - 58,1 41,9
1952 1,4 42,2 56,4
1958 2,0 46,9 51,1
1965 19,4 35,2 45,4
1973 35,0 65,0 -
1990 50,0 50,0 -
XII.2 - Algunas cuantificaciones para la Argentina

XII.2.a - Algunas estimaciones de capacidad tributaria por provincias
En esta seccin se presentan algunas cuantificaciones de capacidad tributaria para las
provincias argentinas para distintos aos.
Capacidad fiscal 1937 Figura 69 - Capacidad fiscal 1937

(promedio = 100)
En la Figura 69 se reproducen los n-
dices de capacidad econmica para el Ciudad de Buenos Aires 144
ao 1937, estimados por Bunge Buenos Aires 130
(1940), que revelan la presencia de Santa Fe 102
grandes disparidades regionales. Estas Crdoba 93
disparidades, de no haber mediado al- Mendoza 84

gn mecanismo de correccin, se tra-
duciran en significativas diferencias Entre Rios 61
de provisin de bienes pblicos loca- Jujuy 60
les. A su vez, la introduccin de me- T ucumn 55
canismos de correccin implicara im- Salta 54

portantes transferencias territoriales de
San Juan 44
recursos.148
Corrientes 29
San Luis 25
La Rioja 17
Santiago del Estero 13
Catamarca 13
0 25 50 75 100 125 150
148
Por ejemplo, con una alcuota del 10% sobre la base o capacidad econmica de la Figura 69, Buenos
Aires recaudara $13 por habitante, mientras que Catamarca y Santiago del Estero slo obtendran $1,30
per cpita.
227
Sistema tributario provincial estndar 1978

Una segunda estimacin disponible referida a la capacidad tributaria que resulta de
utilizar un sistema tributario estndar149 corresponde al trabajo realizado por la Univer-
sidad de La Plata en 1980 utilizando datos de 1978. Las estimaciones se presentan en la
Tabla 102. An con diferencias en las magnitudes y en el ordenamiento de las jurisdic-
ciones, se mantiene la gran disparidad regional de bases tributarias. Realizando el ejer-
cicio de suponer una alcuota del 10%, la provincia de Buenos Aires recaudara $9,90,
en tanto que Santiago del Estero obtendra $2,60.
Tabla 102 - Capacidad tributaria per cpita relativa STPS 1978

Cuantificacin del STPS incluyendo Ciudad de Buenos Aires
Total de impuestos excluyendo Impuesto a los Sellos
Total pas 100
Avanzadas 118
Ciudad de Bs.As. 224
Buenos Aires 99
Santa Fe 112
Crdoba 84
Mendoza 95
Baja Densidad 70
Chubut 87
Santa Cruz 58
La Pampa 72
Ro Negro 71
Neuqun 54
Tierra del Fuego 92
Intermedias 60
San Juan 58
San Luis 52
Entre Rios 62
Tucumn 67
Salta 49
Rezagadas 38
La Rioja 34
Catamarca 33
Corrientes 35
Jujuy 56
Misiones 37
Chaco 47
Formosa 28
Fuente: Ministerio de Economa Provincia Buenos Aires (1980)
STPS: Sistema tributario provincial estndar
149
Se definen bases tributarias y alcuotas uniformes a aplicar por todas las jurisdicciones y se calcula un
rendimiento potencial. La alcuota uniforme es la que surge de relacionar la recaudacin efectiva con la
potencial, a fin de que a nivel consolidado de jurisdicciones dichas recaudaciones resulten iguales.
228
Figura 70 - PBI per cpita 1993

Capacidad tributaria en base al PBI per (total pas = 100)
cpita 1993 T ierra del Fuego 405
Cap. Federal 250
En el estudio realizado por el Departamen- San Luis 249
to de Economa de la UNLP150 se utilizaron Neuqun

Chubut
177
168
dos estimaciones de capacidad tributaria. Santa Cruz 161
Una de ellas en base al PBI per cpita. Los La Pampa 117
datos de las provincias para el ao 1993 se Ro Negro

Santa Fe
108
93
muestran en la Figura 70. Como puede Bs. As. 93
apreciarse, siguen existiendo grandes dife- Entre Rios 78

Corrientes 77
rencias entre provincias, pero menos signi- Crdoba 76
ficativas que las anteriores. Esto se debe a La Rioja 73
que el PBI no es en realidad un buen indi- Mendoza 68

Catamarca 64
cador de la base imponible gravable para T ucumn 64
las provincias. Jujuy 61

San Juan 60
Sistema tributario provincial estndar 1994 Salta

Misiones
52
49
Formosa 34
El segundo mtodo utilizado en el estudio Santiago del Estero 32
del Departamento de Economa de la Chaco 30
UNLP consiste en la estimacin de la ca- 0 25 50 75 100 125 150
pacidad tributaria en base a un sistema es-

tndar con un mtodo similar al estudio de Figura 71 - Capacidad tributaria per
1978. Los resultados de la aplicacin de cpita relativa 1994 (total pas = 100)
este mtodo se presentan en la Figura T ierra del Fuego 403
71151. Se observa que siguen existiendo Ciudad de Buenos Aires

San Luis
239
203
grandes diferencias entre las jurisdicciones Nequen 169
ms ricas y las ms pobres. Chubut 168

Santa Cruz 160
La Pampa 114
Ordenamiento de las jurisdicciones se- Ro Negro 102
gn capacidad tributaria (1934, 1978 y Buenos Aires 95
1994) Santa Fe
Crdoba
95
85
Entre Ros 78
En la Tabla 103 se presenta el ordena- Corrientes 76
miento de las jurisdicciones de acuerdo Mendoza 70
a su capacidad tributaria per cpita para La Rioja

Jujuy
68
63
los aos 1934, 1978 y 1994 y el cambio San Juan 62
de posiciones entre 1978 y 1994. La T ucumn 62

Catamarca 60
Figura 72 relaciona las posiciones de Salta 52
1978 y 1994. Puede observarse que, Misiones 50
consideradas en conjunto, las posiciones Formosa

Santiago del Estero
35
32
relativas no se han modificado sustan- Chaco 31
cialmente (el coeficiente de correlacin 0 25 50 75 100 125 150
de Spearman) entre las posiciones para

estos aos arroja el valor de 0,66).
150
Ver Cuaderno de Economa No15 (1996).
151
Calculado utilizando las estimaciones de capacidad de cada impuesto ponderadas por la importancia
relativa de cada impuesto en cada jurisdiccin.
229
Tabla 103 - Ordenamiento segn capacidad tributaria per cpita

Ao Cambio posicin
Provincia
1934 1978 1994 1978-1994
Ciudad de Bs.As. 1 1 2 -1
Santa Fe 3 2 10 -8
Buenos Aires 2 3 9 -6
Mendoza 5 4 14 -10
Tierra del Fuego 5 1 4
Chubut 6 5 1
Crdoba 4 7 11 -4
La Pampa 8 7 1
Ro Negro 9 8 1
Tucumn 8 10 18 -8
Entre Ros 6 11 12 -1
Santa Cruz 12 6 6
San Juan 10 13 17 -4
Jujuy 7 14 16 -2
Nequen 15 4 11
San Luis 12 16 3 13
Salta 9 17 20 -3
Chaco 18 24 -6
Misiones 19 21 -2
Corrientes 11 20 13 7
La Rioja 13 21 15 6
Catamarca 15 22 19 3
Formosa 23 22 1
Santiago del Estero 14 24 23 1
Figura 72 - Ordenamiento segn capacidad tributaria per cpita
24 SGO
FOR
CAT
LRI
CT E
MIS
CHA
SLU SAL
Posicion 1978
NEU
JUJ
SJU
12 CRU
ENT
T UC
NEG
PAM
COR
CHU
T FU
MEN
BUE
SFE
CBA
12 24
Posicin 1994
XII.2.b - Capacidad tributaria y esfuerzo relativo

El objetivo de esta seccin es relacionar las estimaciones de capacidad tributaria de la
seccin XII.2.a con el esfuerzo recaudatorio de cada provincia, definido como la rela-
cin entre la recaudacin efectiva en una provincia y la recaudacin potencial. La pri-
mera pregunta que surge es si la mayor capacidad tributaria va asociada a mayor es-
fuerzo tributario o si se verifica lo opuesto. La segunda pregunta es si esa posicin ha
cambiado a lo largo del tiempo.
230
Capacidad tributaria 1937 y esfuerzo tributario 1934

La Figura 73 relaciona los indicadores de capacidad fiscal con los gastos totales per
cpita (1934), que pueden considerarse como un indicador de recaudacin propia debi-
do a que no existan recursos de coparticipacin de impuestos en dicho ao. Puede
apreciarse la existencia de asociacin positiva, indicando que a mayor capacidad fiscal,
mayores recaudaciones y gastos. Si se excluyen Mendoza y San Juan, exportadores de
impuestos por la vigencia de gravmenes a la produccin, la relacin positiva resulta
an mayor.
Figura 73 - Capacidad fiscal 1937 y gasto por habitante 1934
150
CBA
BUE
Capacidad fiscal 1937 (promedio=100)
120
SFE
90 COR
MEN
60 ENT JUJ
SAL
T UC SJU
30 CT E
SLU
LRI
CAT SGO
0
0 35 70 105 140 175 210
Gasto por habitante 1934 (promedio=100)
Capacidad y esfuerzo tributario 1978, 1993 y 1994

En la Figura 74, Figura 75 y Figura 76 se presentan las mediciones de capacidad tribu-
taria per cpita y esfuerzo per cpita relativo de acuerdo al STPS (1978), al PBI per
cpita (1993) y al STPS (1994). Estas figuras contrastan con la anterior (Figura 73) ya
que no revelan una asociacin clara ente ambos conceptos.
Figura 74 - Capacidad relativa y esfuerzo tributario relativo STPS 1978
200
180 CT E CRU T FU
160
SAL PAM
Esfuerzo tributario relativo
140 FOR
120 SGO MIS COR

ENT
CAT NEU NEG CBA
100 SLU BUE
CHA
JUJ T UC SFE
80 LRI
SJU MEN
60 CHU
40
20
0
0 30 60 90 120 150 180 210 240
Capacidad tributaria per cpita relativa
231
Figura 75 - Capacidad (PBI per cpita) y esfuerzo tributario 1993
160
140 COR
PAM
MEN
120 SAL JUJ SFE
ENT
CHA CBA
Esfuerzo tributario
100 SGO BUE
CRU
NEG NEU
80 FOR SJULRI
T UC
MIS
60
CAT
CHU
40
SLU T FU
CT E
20
0
0 50 100 150 200 250 300 350 400 450
PBI per cpita 1993 (nacin=100)
Figura 76 - Esfuerzo per cpita relativo y capacidad per cpita relativa 1994
450
400 T FU
350
Capacidad per cpita relativa
300
250
CBA
200 SLU
CHU NEU CRU
150
PAM
100 NEGBUE SFE
ENT COR
CT E MEN
SJU JUJ CAT T UC
50 MIS SAL
LRI FOR SGO CHA
0
0 20 40 60 80 100 120 140 160
Esfuerzo per cpita relativo
XII.2.c - Estimaciones de necesidad fiscal por provincias 1994

Las estimaciones anteriores se refieren slo a diferencias en la capacidad tributaria de
cada jurisdiccin. Para 1994 se cuenta con estimaciones de necesidad fiscal (medida
como gasto estndar promedio per cpita), realizadas en el estudio del Departamento
de Economa de la UNLP (1995).152 Estos resultados se presentan en la Figura 77. Pue-
de observarse cmo las jurisdicciones tambin difieren en esta dimensin. No obstante,
dichas diferencias son menos marcadas que en el caso de las capacidades fiscales.
152
Cuaderno de Economa No15 (1996), cuadro No. IV.6, promedio simple de las cuatro metodologas.
232
Figura 77 - Necesidad fiscal 1994

T ierra del Fuego 242
Santa Cruz 234
Nequen 223
La Rioja 219
La Pampa 194
Catamarca 188
Ro Negro 179
Formosa 170
Chubut 149
San Juan 148
San Luis 141
Jujuy 129
Salta 124
Chaco 117
Entre Ros 115
Misiones 110
Mendoza 108
Corrientes 104
Crdoba 104
Santa Fe 96
Ciudad de Buenos Aires 96
T ucumn 95
Buenos Aires 77
0 25 50 75 100 125 150
XII.2.d - Condicin fiscal de las provincias: confort y stress fiscal

La capacidad y la necesidad fiscal determinan la condicin fiscal (confort-stress) de
cada gobierno local. Una provincia se encuentra en situacin de confort fiscal si tiene
alta capacidad y baja necesidad; lo opuesto caracteriza a las provincias en situacin de
stress fiscal (Tannenwald, 1998). En esta seccin se presentan dos clasificaciones de
la condicin fiscal. Una es la implcita en la Ley 20.221 (1973); la otra es la que resulta
de las mediciones de capacidad y necesidad fiscal de 1994. Para los dos mtodos se
relacionan las clasificaciones de las provincias segn su condicin fiscal con el esfuer-
zo fiscal.
La condicin fiscal implcita en el mtodo de la Ley 20.221 (1973)

La ley 20.221 (1973) fij claramente entre sus objetivos el de compensar diferencias en
las disparidades fiscales interprovinciales (por capacidad y necesidad fiscal). Estable-
ci tambin un mtodo claro y preciso de clculo y las fuentes de informacin que de-
ban utilizarse. Aplicando los criterios de la Ley surgen las coparticipaciones per cpita
que corresponden a cada jurisdiccin. La inversa de esa coparticipacin per cpita pue-
de interpretarse como la medida implcita de situacin fiscal (confort-stress) de cada
provincia cuanto mayor es la inversa de la coparticipacin per cpita, mayor confort
fiscal provincial. En la Tabla 104 se presentan las cuantificaciones.
233
Tabla 104 - Inversas de la coparticipacin

per cpita segn Ley 20.221
Datos segn Censo
Provincia
1970 1980 1991
Santa Cruz 29 33 33
La Rioja 39 39 39
Catamarca 44 42 41
Neuqun 44 53 61
La Pampa 47 50 51
Chubut 50 53 57
Formosa 50 49 48
San Luis 51 51 50
Ro Negro 56 60 65
Santiago 61 56 52
Salta 66 63 63
Jujuy 67 66 63
Chaco 68 62 59
Corrientes 73 70 69
Misisones 74 68 66
San Juan 80 72 70
Tucumn 83 81 80
Entre Ros 87 94 87
Mendoza 101 112 94
Crdoba 114 118 123
Santa Fe 116 120 117
Buenos Aires 154 154 154
Condicin fiscal implcita en la Ley 20.221 (1973) y su relacin con el esfuerzo fiscal
En la Figura 78, Figura 79 y Figura 80 se presenta la relacin entre la situacin de con-
fort-stress fiscal y el esfuerzo tributario.
La Figura 78 presenta la relacin entre los coeficientes que surgen de la Ley
20.221 de acuerdo al censo de 1980 y el esfuerzo tributario relativo de acuerdo con el
STPS correspondiente al ao 1978; en la Figura 79 entre los coeficientes que surgen de
la Ley 20.221 de acuerdo al Censo de 1991 y el esfuerzo tributario aproximado por el
cociente entre recursos propios y el PBI de cada jurisdiccin correspondiente al ao
1993. La Figura 80 presenta la relacin entre las inversas de la Ley 20.221 segn el
Censo de 1991 y el esfuerzo tributario relativo de acuerdo al STPS correspondiente a
1994.
La comparacin de las Figuras permite observar que las provincias en situacin
de stress fiscal se han movido a lo largo del tiempo hacia posiciones de menor esfuerzo
fiscal. Por ejemplo, en 1978, 13 de esas jurisdicciones exhiban esfuerzo tributario su-
perior al promedio. En 1994, slo 4 tienen esfuerzo tributario superior al promedio.
Parte de este comportamiento debe adjudicarse a la creciente importancia cuantitativa y
a la creciente redistribucin del Rgimen de Coparticipacin Federal de Impuestos.
234
Figura 78 - Inversas Ley 20.221 1980 y esfuerzo tributario 1978
200
CRU
180 CT E
160 PAM SAL
FOR
140
Esfuerzo tributario 1978

MIS
NEU SGO
120 NEG ENT
CHA COR
CAT SLU
100 BUE
LRI JUJ T UC
CHU MEN SFE
80 SJU
60
40
20
0
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
Inversas Ley 20.221 1980
Figura 79 - Inversas Ley 20.221 1991 y esfuerzo tributario 1993
200
180
160
140 COR
Esfuerzo tributario 1993
PAM MEN
120 SALJUJ SFE
ENT
100 CHA BUE
SGO
CRU
NEU NEG
80 LRI FOR SJU
T UC
MIS
60
CAT
CHU
40
SLU
CT E
20
20 40 60 80 100 120 140 160 180

Figura 80 - Inversas Ley 20.221 1991 y esfuerzo tributario per cpita relativo 1994
200
180
Esfuerzo tributario per cpita relativo 1994
160
COR
140 MEN
CHA SFE
120
ENT
CRU SGO
100 PAM SAL BUE
NEG T UC
80 CAT FOR MIS
NEU
60 LRI SLU
JUJ SJU
CT E
CHU
40
20
0
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180
235
Confort-stress segn las estimaciones de capacidad y necesidad fiscal y su relacin con

el esfuerzo fiscal
Utilizando las cuantificaciones de capacidad y necesidad fiscal realizadas por la UNLP
es posible construir una medida de confort-stress distinta a la implcita en la Ley
20.221 (1973), utilizando los clculos realizados de capacidad y necesidad de 1994. El
cociente entre los ndices de capacidad (Figura 71) y necesidad (Figura 77), que mues-
tra la condicin fiscal se presenta en la Figura 81. La relacin entre esta medida de
confort-stress fiscal y el esfuerzo tributario se presenta en el Figura 82.
Figura 81 - Confort-stress fiscal segn las estimaciones de capacidad y

necesidad fiscal 1994 (total pas = 100)
Ciudad de Buenos Aires 250
T ierra del Fuego 166
San Luis 143
Buenos Aires 124
Chubut 113
Santa Fe 99
Crdoba 82
Nequen 76
Corrientes 72
Santa Cruz 68
Entre Ros 68
T ucumn 65
Mendoza 64
La Pampa 59
Ro Negro 57
Jujuy 49
Misiones 46
San Juan 42
Salta 42
Catamarca 32
La Rioja 31
Chaco 26
Formosa 21
0 25 50 75 100 125 150
Figura 82 - Confort-stress STPS y esfuerzo tributario per cpita relativo 1994

(total pas = 100)
160
COR
140 MEN
Esfuerzo tributario per cpita relativo 1994
SFE CBA
CHA
120
ENT
SGO CRU
100 SAL PAM BUE
NEG T UC
80 FOR CAT MIS
NEU T FU
SJU SLU
60 LRI JUJ
CT E
CHU
40
20
0
0 50 100 150 200 250 300
Confort-Stress (Capacidad/Necesidad)
236
XII.2.e - Resumen de resultados

Las estimaciones disponibles de capacidad tributaria revelan amplias disparidades
provinciales que se mantienen, con algunas diferencias en las magnitudes y en los
ordenamientos, a lo largo del tiempo.
La relacin entre capacidad tributaria y esfuerzo tributario ha cambiado a lo
largo del tiempo. Antes de los Regmenes de Coparticipacin, exista asociacin
positiva (a mayor capacidad, mayor esfuerzo). Luego de los Regmenes de Copar-
ticipacin, los datos no revelan una asociacin clara.
Se aprecian diferencias de necesidad fiscal entre las provincias. Esas dife-
rencias son de menor magnitud que las diferencias de capacidad tributaria.
El mtodo de clculo de los prorrateadores de distribucin secundaria de la
Ley 20.221 (1973) tiene implcito un ordenamiento de las provincias segn su
condicin fiscal (confort-stress). La relacin entre esa condicin fiscal implcita y
el esfuerzo tributario permite observar que las provincias en situacin de stress
fiscal se han movido a lo largo del tiempo hacia posiciones de menor esfuerzo
fiscal. Parte de este comportamiento debe adjudicarse a la creciente importancia
cuantitativa y creciente redistribucin del rgimen de coparticipacin. Utilizando
el clculo de confort-stress fiscal en base a las estimaciones de capacidad y nece-
sidad fiscal de 1994, se obtiene un ordenamiento similar de las provincias.
XII.3 - Las diferencias interprovinciales de gasto pblico por habitan-

te: evolucin de largo plazo153
En las secciones anteriores se documentaron las diferencias de capacidad, necesi-
dad, confort y stress fiscales y las medidas de polticas pblicas impulsadas para
corregirlos. En esta seccin se presenta la evolucin del gasto pblico por habi-
tante a lo largo del siglo pasado.
La Tabla 105 presenta la dinmica de las erogaciones per cpita de los go-
biernos provinciales para aos seleccionados entre 1900 y 2000 (para cada ao se
normaliza el promedio de las provincias a 100).
153
En base a Nuez Miana y Porto (1984), Porto (1990) y actualizaciones.
237
Tabla 105 - Dinmica del gasto per cpita provincial 1990-1995

(promedio = 100)
1900 1916 1934 1960 1970 1980 1986 1995 2000
Promedio Total 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Avanzadas 124 112 111 96 92 86 75 83 87
Ciudad de Bs. As. 161 126 130 87 103 113 81 107 115
Buenso Aires 152 119 113 94 80 81 60 70 80
Santa Fe 97 89 87 86 101 94 101 90 88
Crdoba 46 73 71 113 94 82 88 105 83
Mendoza 92 144 164 132 141 98 117 103 100
Baja Densidad 156 234 215 282 217 209
Chubut 151 209 185 225 178 145
Santa Cruz 470 453 436 592 350 405
La Pampa 165 193 219 236 179 187
Neuqun 94 215 155 203 163 241
Ro Negro 116 196 207 336 235 140
Tierra del Fuego 487 433 439 493 387
Intermedias 69 83 88 105 101 114 131 117 104
San Juan 65 60 205 134 127 170 145 164 136
San Luis 42 57 59 163 125 165 174 180 136
Entre Ros 77 88 76 100 105 101 118 115 115
Tucumn 86 105 78 83 84 82 93 89 80
Salta 38 59 56 103 91 121 180 105 92
Rezagadas 26 49 42 104 104 125 141 121 115
La Rioja 34 31 28 125 157 217 335 235 247
Catamarca 31 33 19 162 144 174 208 202 159
Corrientes 10 57 40 130 107 106 127 83 80
Jujuy 66 73 81 105 107 138 129 127 118
Misiones 94 90 99 107 98 95
Chaco 92 87 124 126 101 113
Santiago del Estero 33 42 42 79 92 104 102 117 94
Formosa 76 125 160 221 157 148
Un resultado que se observa es el crecimiento de las erogaciones per cpita de los

gobiernos de jurisdicciones Rezagadas y de desarrollo Intermedio. Este cambio est
influido por la aparicin de los Regmenes de Coparticipacin. Este crecimiento resulta
muy claro entre 1934 y 1960.
El gasto per cpita de 1934 puede ser explicado en buena medida por el PBI per
cpita,154 debido a la inexistencia de transferencias significativas del gobierno nacional
a las provincias.155 156 El resultado era esperable, debido al funcionamiento del sistema
federal de gobierno sin mecanismos de correccin: dado que no existan transferencias
del nivel superior de gobierno (Nacin), cada provincia deba ajustar sus gastos a su
restriccin presupuestaria, estrechamente ligada a su base econmica.
154
Se utiliz como variable sustituta del PBI per cpita de 1934 la estimacin del ingreso por habitante de
Moyano Llerena (1955) para el ao 1946.
155
Hasta 1935 consistieron fundamentalmente en Aportes del Tesoro Nacional y en aportes del Fondo
Nacional de Vialidad a los organismos viales provinciales (aportes condicionados que aparecen en 1932
con la Ley 11.658).
156
Segn se considere un modelo lineal o lineal en logaritmos, la variacin explicada es del 53% o 71%,
respectivamente. El coeficiente correspondiente a la variable independiente es positivo en ambas regresio-
nes y la elasticidad-PBI resultante es superior a la unidad.
238
Hacia 1960 se haba obtenido una relativa igualdad de los niveles de gasto pro-
vincial per cpita, con excepcin del grupo de Baja Densidad. Los resultados de las
estimaciones economtricas para 1960 indican una prdida del poder explicativo de la
variable PBI y un avance de las transferencias del gobierno nacional como variable
explicativa.
La situacin en cuanto a erogaciones provinciales per cpita haba cambiado no-
tablemente hacia 1980. Las estimaciones economtricas para este ao indican un in-
cremento de la influencia de las transferencias nacionales en la determinacin del gasto
provincial.
A modo de sntesis, puede decirse que antes de los Regmenes de Coparticipacin
(1934) los valores mximos de las erogaciones provinciales per cpita correspondan a
las jurisdicciones Avanzadas, seguidas por las Intermedias y con el valor mnimo para
el grupo de las Rezagadas. Este ordenamiento muestra el efecto del funcionamiento del
sistema federal de gobierno sin ninguna modificacin producida por la operacin de
regmenes de coparticipacin impositiva. La estrecha correlacin entre gasto per cpita
y nivel econmico provincial resulta de la necesidad de cada gobierno de ajustar sus
gastos a su restriccin presupuestaria. Hacia 1960 se haba obtenido una relativa igual-
dad de los niveles de gasto provincial per cpita entre los distintos grupos; esa igualdad
se alcanza por el efecto redistributivo de la operacin de los regmenes de coparticipa-
cin. Hacia 1980, al acentuarse la importancia de la Coparticipacin Federal de Im-
puestos y dentro de su distribucin la mayor ponderacin de los prorrateadores redis-
tributivos, se invierte la situacin inicial: las mayores erogaciones per cpita -con ex-
cepcin de las jurisdicciones de Baja Densidad- las exhiben el grupo de provincias Re-
zagadas, seguidas por las Intermedias y registrndose el menor valor en las Avanzadas.
La situacin de 1980 se profundiza hacia 1986, revirtindose hacia 1995 y 2000 las
tendencias de 1960-1986 aunque con diferencias al interior de los grupos.
En la Figura 83 se presenta la evolucin del gasto per cpita para algunos aos se-
leccionados, clasificando a las jurisdicciones en Avanzadas, de Baja Densidad, Inter-
medias y Rezagadas.
Figura 83 - Gasto per cpita por regiones. Aos seleccionados
250
200
150
100
50
0
Avanzadas Baja densidad Intermedias Rezagadas
1900 1934 1960 1980 2000
239
CAPTULO XIII LAS POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN FISCAL Y LAS DISPARIDADES REGIONALES
XIII - Las polticas de descentralizacin fiscal y los

condicionantes de las disparidades regionales
157
Alberto Porto
E l papel de las disparidades regionales en las polticas de descentralizacin fiscal

puede ejemplificarse con un caso concreto del Sector Pblico provincial referido a
la distribucin de funciones y recursos tributarios entre una provincia y sus municipali-
dades. El caso que se estudia corresponde a la provincia de Buenos Aires, pero las con-
clusiones tienen validez ms general y resultan de utilidad para otras provincias.
En presencia de disparidades regionales una regin rica podr, a igual presin tri-
butaria, brindar ms y mejores servicios que otra ms pobre; o los mismos servicios se
proveern con menor presin tributaria. Esto puede ser considerado injusto o inequita-
tivo por el poltico central; existen antecedentes que provienen de las Constituciones
Nacional158 y Provinciales159 y tambin fallos judiciales (especialmente en Estados
Unidos)160 que revelan que las disparidades fiscales son motivo de preocupacin por
parte de los polticos y de la gente. En este captulo se analiza el tema con referencia a
la descentralizacin de servicios de las provincias a sus municipalidades. El anlisis se
realiza para el gasto en educacin general bsica (EGB) en la provincia de Buenos Ai-
res. El servicio es provisto en la actualidad centralmente y financiado con fondos pro-
vinciales (propios y de coparticipacin). La poltica a evaluar es la propuesta de des-
centralizar la provisin del EGB y simultneamente un impuesto (inmobiliario) para
financiarlo (de base fija, para evitar migraciones).161 Se presenta un modelo esttico
157
Se agradecen los comentarios de Diego Fernndez Felices.
158
El art. 75 inc. 2 establece que la distribucin de la recaudacin de impuestos coparticipables entre la
Nacin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas ser equitativa, solidaria y dar prioridad
al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el te-
rritorio nacional.
159
En la Constitucin de la provincia de Buenos Aires de 1994 la igualdad de trato y la garanta de
igualdad de oportunidades se consagra en la Seccin Primera (Declaraciones, Derechos y Garantas).
Con referencia a bienes especficos, el art. 15 garantiza el acceso irrestricto a la justicia; el art. 36 inc. 8
garantiza a todos los habitantes el acceso a la Salud y en el art. 198 se establece que toda persona tiene
derecho a la educacin (...) La educacin es responsabilidad indelegable de la Provincia, la cual (...) pro-
veer los servicios (...) asegurando el libre acceso, permanencia y egreso a la educacin en igualdad de
oportunidades y posibilidades.
160
En Estados Unidos la preocupacin por el impacto (negativo) de las disparidades fiscales sobre la base
de la igualdad de oportunidades en cuanto a educacin pblica surgi a partir de un fallo de la Corte Su-
prema de California en 1971 (Stern 1973, Feldstein 1975). La igualdad de trato fue interpretada signifi-
cando igual gasto por alumno (Serrano criteria). Para la importancia cuantitativa de las transferencias en
el financiamiento de la educacin elemental y secundaria en los Estados Unidos ver Tabla 109 del Anexo
de Tablas de este captulo.
161
La reforma que se evala no ha sido formulada en concreto, pero a nivel de lineamientos bsicos est
presente en varios documentos que guan la accin de los gobiernos. Por ejemplo, en la propuesta de re-
forma de la Constitucin de la provincia de Buenos Aires de 1990 -que fue desaprobada en la votacin por
241
simple con el que se analizan dos de los efectos que resultaran de la descentralizacin:
la redistribucin territorial y la eficiencia. Luego se realiza un anlisis emprico para
cuantificar y evaluar distintas polticas alternativas. En primer lugar, se cuantifican ga-
nadores y perdedores de la poltica propuesta. En segundo lugar, se comparan tres pol-
ticas: (i) la actual, con provisin y financiamiento centralizado; (ii) la descentralizacin
del gasto y del impuesto, con cada municipio gastando lo que recaude en su jurisdic-
cin, y aplicando la alcuota que cobraba la provincia; (iii) la descentralizacin, pero
manteniendo el gasto que realizaba la provincia en cada jurisdiccin, ajustando la al-
cuota municipal para equilibrar el presupuesto. La evaluacin de polticas se realiza
comparando la desigualdad de gastos (polticas (i) y (ii)) y de alcuotas (polticas (i) y
(iii)). Se concluye que, como era esperable a priori, con la descentralizacin fiscal hay
ganadores y perdedores; que la descentralizacin fiscal aumenta la desigualdad territo-
rial del gasto por alumno en EGB o de la alcuota del impuesto necesaria para financiar
el gasto fijado centralmente. En general, los resultados desde el punto de vista igual-
dad-bienestar favorecen la provisin centralizada.162 El anlisis de eficiencia intermu-
nicipal de la provisin centralizada indica, por otro lado, que existen diferencias muni-
cipales no muy significativas. Si las municipalidades menos eficientes se mueven hacia
los niveles de eficiencia de aquellas que se encuentran en la frontera podra compen-
sarse, aunque muy parcialmente, la mayor desigualdad.
XIII.1 - Modelo simple

Considrense k municipalidades del mismo tamao pertenecientes a una provincia, las
cuales proveen el bien pblico en cantidad egb. La funcin de utilidad del individuo
representativo de cada municipalidad, que depende del consumo del bien pblico y de
un bien privado (c), es de tipo lineal, y viene dada por
[1] U (ck , egbk ) = ck + k EGBk
donde k representa la eficiencia del gasto en EGB -transforma gasto en cantida-

des del bien privado numerario.
Como slo se analizarn las cuestiones vinculadas con las transferencias intermu-
nicipales de recursos y con la eficiencia intermunicipal en la provisin de EGB se su-
pondr, para simplificar, que [1] es lineal. En cada municipalidad el EGB se financia
con un impuesto proporcional (alcuota tk) sobre el ingreso per cpita (yk = PBIk) que
no origina costos de eficiencia; el presupuesto municipal (per cpita) es igual a
si o por no- se avanzaba significativamente en permitir y alentar la descentralizacin. Ese avance hacia la
descentralizacin no se repiti en la Constitucin finalmente reformada en 1994. En la Plataforma Electo-
ral del Partido Justicialista para las elecciones de 1999 se planteaba la promocin del federalismo educati-
vo (seccin 3.6) y la profundizacin del proceso de descentralizacin de funciones en general (seccin
7.3). La Gua de Polticas de la Alianza (1999) no explicitaba polticas de descentralizacin pero impona
restricciones a las polticas actuales o futuras; por ejemplo, en el rea educativa se buscaba una mayor
equidad social y regional y una calidad crecientemente uniforme.
162
Para una conclusin similar en el caso de Francia ver Prud'homme y Navarre (1992); para Estados Uni-
dos ver, entre otros, Stern (1973), Feldstein (1975), Inman (1978) y Anderson (1994). Para una conclusin
similar con un anlisis dinmico, ver Fernandez y Rogerson (1998). Para un modelo terico en el que re-
sulta ms redistribucin en un modelo centralizado que con la alternativa descentralizada, ver Brown y
Oates (1987).
242
[2] tk yk = EGBk = egbk k
Reemplazando [2] en [1] se obtiene la funcin de utilidad indirecta
[3] V * (tk , k , yk ) = (1 tk ) yk + k tk yk
Se supone que la alcuota tk es fijada a travs de algn mecanismo poltico. El

nico efecto de la composicin del gasto sobre la utilidad del individuo resulta de la
eficiencia en la provisin del bien pblico. Si k = 1, entonces V* = yk; en cambio, si k
< 1, cuanto mayor el EGBk menor el nivel de utilidad.
Si la decisin de provisin de EGB se toma centralizadamente, aplicando una al-
cuota uniforme (tu) en todas las municipalidades, el nivel de utilidad en el municipio k
ser
[4] V * (tu , u , yk , yu ) = (1 tu ) yk + u (tu yu )
donde yu es el ingreso promedio del conjunto de municipalidades y u la eficiencia

del gasto en EGB con provisin centralizada. Para comparar los efectos sobre la utili-
dad, se supondr que a partir de una situacin inicial de provisin y financiamiento
centralizada (poltica I) se descentraliza el EGB a los municipios, con ciertas restric-
ciones impuestas por el gobierno central (provincial). En un primer escenario se su-
pondr que la provincia establece una alcuota uniforme en todo el territorio (tu) y exi-
ge perfecta correspondencia fiscal (poltica II). De esa forma el gasto en EGB en cada
municipalidad ser igual a la recaudacin que resulte de la base imponible municipal y
de la alcuota centralizada. Reemplazando tu en [2] y en [3] resulta la siguiente funcin
de utilidad indirecta
[5] V * (tu , k , yk ) = (1 tu ) yk + k tu yk '
En un segundo escenario (poltica III) el arreglo fiscal es proveer en cada munici-

palidad el EGB al nivel centralizado (tuyu) pero con la eficiencia de cada municipalidad
(k) y perfecta correspondencia fiscal -de modo que en cada municipalidad la alcuota
se ajusta al nivel tku que permita obtener el equilibrio presupuestario (EGBk = tkuyk =
tuyu). El nivel de utilidad en k ser
[6] V * (tku , tu , k , yu , yk ) = (1 tku ) yk + k (tu yu )
La ganancia o prdida en la municipalidad k debida al cambio de la poltica I a la

II es
[7] V * = [5] [4] = t u ( y k u yu )
donde, para simplificar, se supuso k = 1. Si V* es positiva (negativa) la munici-

palidad gana (pierde) con la descentralizacin.
A partir de [7] se pueden analizar dos efectos de la descentralizacin del gasto en
EGB sobre la utilidad de la municipalidad k. Supngase u = 1, de modo que no existe
243
ninguna ganancia o prdida de eficiencia por la provisin centralizada. En este caso (7)
se transforma en
[8] V * = tu ( yk yu )
que representa el efecto transferencia regional de la descentralizacin. Si yu < yk la

municipalidad gana con la descentralizacin y pierde si yu > yk.
Si yu = yk y u < 1, o sea, si la provisin central es ms ineficiente, el municipio k
tendr una ganancia por la descentralizacin igual a tuyu(1-u), que ser tanto mayor
cuanto mayor la ineficiencia y el tamao del EGB.
Si el cambio es de la poltica I a la III, la ganancia o prdida de la municipalidad k
viene dada por
[9] V * = [6] [4] = (tu tku ) yk + tu yu (1 u )
Tambin en este caso la descentralizacin tiene dos efectos sobre la utilidad. Si

u = 1 (como antes, se supone k = 1) el nico efecto es el originado por la variacin en
la alcuota de la municipalidad para financiar el nivel de gasto centralizado. Si la al-
cuota descentralizada es mayor (menor) que la centralizada, la municipalidad pierde
(gana) utilidad.
Si tu = tku y u < 1, el municipio gana por mayor eficiencia de la provisin descen-
tralizada.
El modelo simple sugiere varias cuantificaciones y estimaciones para evaluar las
alternativas de poltica.163 Estas polticas, que implican cambios cuantitativos impor-
tantes por el lado del gasto en EGB y/o de las alcuotas en cada municipalidad, hacen
necesario explicitar reglas de evaluacin que posibiliten el ordenamiento de las alterna-
tivas de reforma. El ordenamiento depender de las preferencias de los tomadores de
decisiones. Ese es el objetivo de la seccin siguiente.
XIII.2 - Cuantificaciones y evaluacin de polticas

XIII.2.a - Ganadores y perdedores
La expresin [8], que representa el efecto transferencia regional de la centralizacin-
descentralizacin, se cuantifica en la Tabla 106. El monto total de las transferencias
(total aportado igual a total recibido) es del orden de los 150 millones de pesos anuales,
equivalente al 16% del gasto total en EGB. La transferencia positiva se concentra en
los partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Bajo (aproximadamente 61%) y en los
partidos perifricos del Gran Buenos Aires (7,5%; slo una municipalidad es aportante
neta por un monto no significativo). Los aportantes netos, como grupo, son los partidos
del Gran Buenos Aires de Nivel Alto (20%), los partidos de la Costa (13%), los Gran-
des Centros del Interior (18%), los Centros Medianos del Interior (8%) y los partidos
Rurales. En los partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Intermedio se verifican situa-
163
En las cuantificaciones se supone que el EGB se financia con un impuesto inmobiliario. Es equivalente
a la expresin [2] si hay una relacin fija entre el ingreso per cpita y la riqueza inmobiliaria per cpita.
244
ciones de aportantes netos y receptores netos por cifras de significacin que en el agre-
gado se cancelan. Es interesante notar que algunas municipalidades rurales de gran ex-
tensin territorial y poblacin muy dispersa son receptores netos por montos totales
significativos. Esos clculos sugieren dos caractersticas de la distribucin intermunici-
pal del gasto provincial en EGB: la existencia de un criterio redistributivo (por ejem-
plo, de partidos del Gran Buenos Aires de Nivel Alto a los de Nivel Bajo) y la preocu-
pacin (concern segn Behrman y Craig, 1987) por la situacin diferencial de algunas
municipalidades (por ejemplo, aquellas con poblacin dispersa). Los resultados incor-
porados en la fila I de la Tabla 108 indican un efecto "igualador" de la centralizacin:
la elasticidad del gasto en EGB con respecto a la recaudacin del impuesto inmobilia-
rio es menor que la unidad.
El resultado financiero (relacin entre la recaudacin del impuesto inmobiliario y
el gasto en EGB centralizado) exhibe relacin positiva con el PBI de cada municipali-
dad (a mayor PBI, mayor aporte neto) y negativa con el porcentaje de personas con
Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI) reciben aporte neto las municipalidades con
mayor porcentaje de NBI (Tabla 108, fila II).
XIII.2.b - Comparacin de las polticas i y ii. Desigualdad del gasto entre municipalidades
Si slo preocupa la desigualdad del gasto en EGB en las distintas polticas, la compa-
racin es entre el ndice de desigualdad de tuyu en (4) y el de tuyk en (5). Obsrvese que
de la expresin (4) resultara el mismo gasto per cpita en todas las municipalidades.
En general este no ser el caso -como se describi en la seccin anterior- ya que la au-
toridad provincial puede tener en cuenta consideraciones de equidad, diferente costo de
provisin del servicio en las distintas municipalidades, etc. Adems, el u puede diferir
entre municipalidades pese a que la provisin est a cargo del gobierno central.164 Los
ndices de Gini y Atkinson son los siguientes
Indices de Atkinson
Indice de Gini Parmetros de aversin a la desigualdad
0.5 -1 -10
Poltica I 0.262 0.055 0.181 0.419
Poltica II 0.325 0.085 0.321 0.725
La poltica II implica una mayor desigualdad intermunicipal del gasto en EGB

que la poltica I, tanto utilizando el ndice de Gini como el de Atkinson, con diferentes
valores para el parmetro de aversin a la desigualdad. Esta mayor desigualdad no sig-
nifica per se que la poltica II resulte inferior. Ms bien revela la existencia de un costo
de la descentralizacin debido a mayor desigualdad en la distribucin del gasto y la
necesidad de compensarlo con ganancias por mayor eficiencia. Sugiere tambin que
pueden ser necesarias medidas compensatorias diseadas centralmente (desde la pro-
164
En la expresin [4] resulta
[4] V * (tu , tuk , uk , yk ) = (1 tu ) yk + uk (tuk yk )
donde uk es la eficiencia de la provisin centralizada en la municipalidad k y tuk es el gasto en EGB en la
municipalidad k, con provisin centralizada, como proporcin del ingreso (PBI) per cpita del municipio.
Si se considera slo el gasto en EGB y uk = 1, la diferencia [5] [4] viene dada por
V * (tu , tuk , uk , yk , yu ) = (tu tuk ) yk
y el municipio k gana con la descentralizacin si tuk < tu.
245
vincia) para aquellas municipalidades en situacin de desventaja relativa -sea por ma-
yor pobreza y/o por caractersticas demogrficas.
En la Tabla 108 se presentan los resultados del anlisis de los determinantes del
gasto en EGB. Para el EGB centralizado (fila III) existen economas de escala (medi-
das por el nmero de alumnos), relacin positiva aunque no significativa con el PBI y
gasto decreciente con el porcentaje de poblacin con NBI (o sea, las municipalidades
con ms pobres tienen un gasto por alumno menor). Para el EGB descentralizado (fila
IV) se mantienen los mismos resultados, pero se hace ms importante el coeficiente de
NBI; esto significa que con la descentralizacin se acentuara la desventaja relativa de
las municipalidades pobres.
XIII.2.c - Comparacin de las polticas i y iii. Desigualdad de alcuotas entre muni-

cipalidades
Si existe un mandato del gobierno central de modo que el gasto descentralizado se
mantenga igual al centralizado y el ajuste se realice por la va de las alcuotas, la com-
paracin es entre los ndices de desigualdad de tu en [4] y el de tku en [6]. En la Tabla
107 se presentan los clculos de las alcuotas en las dos alternativas. Los resultados son
consistentes con los obtenidos en el anlisis de la Tabla 106. Los partidos de Nivel Ba-
jo y los Perifricos del Gran Buenos Aires tendran que incrementar muy significati-
vamente la alcuota promedio del impuesto inmobiliario para obtener una recaudacin
que les permitiera financiar el EGB con el nivel que resulta de la provisin centraliza-
da. En cambio, los partidos de Nivel Alto del Gran Buenos Aires podran reducir sus
alcuotas a casi la mitad de las existentes (o mantenerlas y aumentar gastos en otras
finalidades). Los Centros Medianos del Interior y los partidos Rurales podran proveer
el servicio con una alcuota (promedio) menor. Aquellos partidos rurales con condicio-
nes demogrficas que implican mayores costos de provisin tendran que duplicar o
ms que duplicar la alcuota. Los ndices de desigualdad de las alcuotas correspon-
dientes a las polticas I y III indican un crecimiento de la desigualdad medida tanto por
la va del coeficiente de Gini como por el de Atkinson -con diferentes valores para el
parmetro de aversin a la desigualdad.
Indices de Atkinson
Indice de Gini Parmetros de aversin a la desigualdad
0,5 -1 -10
Poltica I 0,262 0,055 0,181 0,419
Poltica II 0,325 0,085 0,321 0,725
En la Tabla 108, fila V, se calcula la relacin entre la alcuota centralizada y la

descentralizada que confirma un apartamiento significativo con respecto a la lnea de
45, de modo que la alcuota centralizada vara menos entre municipios que las que
resultaran del autofinanciamiento de cada municipalidad.
XIII.2.d - Evaluacin de las polticas

Con las dos reglas de evaluacin analizadas, resulta que la poltica centralizada es pre-
ferible a la descentralizacin. Lo que determina el ordenamiento de las polticas es el
efecto sobre la equidad, ya que se supone que no hay ganancias o prdidas de eficien-
cia al pasar de una poltica a otra.
246
Segn desigualdad del Segn desigualdad de

gasto per capita (Gini) alcuotas (Gini)
Poltica I 1 1
Poltica II 2 -
Poltica III - 2
XIII.2.e - Ganancias de eficiencia y reevaluacin de las polticas

Las prdidas de equidad deben confrontarse con las ganancias de eficiencia que resul-
tan de la descentralizacin. No se cuenta con una forma directa de estimar estas posi-
bles ganancias. Sin embargo, pueden realizarse algunas cuantificaciones de la eficien-
cia de la provisin centralizada a nivel de municipalidades.165 La pregunta que surge es
si existen diferencias en las uk, y de qu magnitud seran las mismas, y suponer que
esa es la mnima ganancia que podra obtenerse de la descentralizacin en tanto posibi-
litara mover a todas las municipalidades al nivel de las ms eficientes con provisin
central.
Se utiliz el mtodo de fronteras no paramtricas.166 La medida del producto fue
la nota promedio en las pruebas de Lengua y Matemtica de 98.805 alumnos que rin-
dieron la prueba de Matemtica y 96.519 que rindieron la de Lengua, pertenecientes a
quinto/sexto ao de 1.838 establecimientos secundarios de la provincia de Buenos Ai-
res. La fuente de informacin es el Segundo Operativo Nacional de Evaluacin de Fi-
nalizacin del Nivel Secundario realizado en el ao 1998 por el Ministerio de Cultura y
Educacin de la Nacin. Como insumos se utilizaron: alumnos por establecimiento,
densidad de poblacin, poblacin, PBI per cpita y poblacin con NBI. El principal
resultado es que si se eliminara la ineficiencia promedio se podra obtener un incre-
mento del producto del 6%, el cual se encuentra alejado del que sera necesario para
compensar la prdida de bienestar por mayor desigualdad, an utilizando un juicio de
valor moderado ( = -1).167 Se estudi la cuestin de si las municipalidades en las que
la eficiencia de la provisin centralizada (uk) es menor son precisamente las que reci-
ben transferencias positivas segn la Tabla 106. Esto indicara que, aunque la provisin
sea centralizada, el hecho de ser una municipalidad subsidiada generara menores in-
centivos a la eficiencia. No se encontr relacin entre el signo de la transferencia hacia
la municipalidad (aportante o receptora) y la eficiencia; la mitad de las receptoras es
eficiente en tanto la otra mitad es ineficiente.
XIII.3 - Comentarios finales

La poltica centralizada, tanto del gasto en educacin como del financiamiento, da co-
mo resultado una distribucin del gasto por alumno entre municipalidades con un ndi-
ce de desigualdad relativamente bajo (Gini = 0,262). La descentralizacin del gasto,
financiado con la recaudacin que obtenga cada municipalidad, aplicando a su base
imponible la alcuota centralizada, origina una mayor desigualdad (Gini = 0,325). Si la
165
Se trata del uk de la expresin [4] en la nota 164.
166
Se sigui el mtodo utilizado en Estudios Fiscales No67, Facultad de Ciencias Econmicas de la Uni-
versidad Nacional de La Plata, 1998; ver en ese trabajo detalles sobre el mtodo y la bibliografa. En Porto
(Director del Proyecto, 1999) se presentan cuantificaciones detalladas.
167
Ver nota 166 para estimaciones alternativas de ineficiencia global en la provisin pblica de la educa-
cin bsica.
247
poltica consistiera en mantener el gasto actual y ajustar las alcuotas municipales, se

mantendra el valor del coeficiente de Gini del gasto de la poltica centralizada (0,262)
pero aumentaran las diferencias en la distribucin de las alcuotas. Para las alcuotas
implcitas en el impuesto inmobiliario centralizado, el coeficiente de Gini es de 0,217.
La financiacin descentralizada lo llevara a 0,252. Las alcuotas centralizadas tienen
menor dispersin que las necesarias para financiar descentralizadamente el nivel del
gasto centralizado. Si el gobierno prefiere una baja dispersin de alcuotas entre los
municipios, elegir la poltica centralizada. El anlisis de eficiencia intermunicipal de
la provisin centralizada indica que se podra obtener, en promedio, un mayor output
del orden del 6%. Esas ganancias de eficiencia estn alejadas de las que sera necesario
obtener para compensar la prdida por mayor desigualdad debida a la descentraliza-
cin, an con un juicio de valor moderado ( = -1). Con un juicio de valor de tipo
Rawlsiano, la prdida de bienestar sera muy significativa.
Del captulo surgen tres consideraciones que pueden ser tiles para el diseo de
polticas pblicas sobre el tema. En primer lugar, existen ciertos costos por la mayor
desigualdad intermunicipal del EGB debido a la descentralizacin, los que deberan
compensarse con ganancias por mayor eficiencia. Si bien esas ganancias no parecen
muy significativas con provisin y financiamiento centralizado, se puede esperar que
sean mayores con la descentralizacin (ya que provee varios mecanismos hoy ausentes,
tales como mayor proximidad de la gente, mayor participacin y control, etc.). En se-
gundo lugar, an con ganancias de eficiencia ser necesario disear un mecanismo para
hacer frente a las disparidades fiscales intermunicipales. Finalmente, las ganancias y
prdidas financieras de la descentralizacin -que operan en el corto plazo- son de tal
magnitud que alertan sobre la necesidad de disear una transicin que no deteriore las
prestaciones -ya que las ganancias de eficiencia se obtienen en plazos ms largos.
La experiencia de los Estados Unidos en el financiamiento de la educacin pbli-
ca bsica brinda algunos resultados de utilidad. Estimaciones recientes de Fernndez y
Rogerson (1999) revelan una relacin significativa entre la forma de financiamiento y
el nivel y la desigualdad del gasto por alumno. Las estimaciones corresponden al esta-
do de California168 e indican que la desigualdad el gasto por alumno entre distritos es-
168
El estado de California tuvo, entre 1947 y 1970, un sistema de financiamiento de la educacin bsica
en el que participaban los gobiernos locales (distritos escolares) y los gobiernos estatal y federal. Una pie-
za fundamental de ese sistema era una transferencia bsica del estado hacia los distritos escolares que se
calculaba en base al rendimiento del impuesto inmobiliario aplicando una alcuota mnima. Si el distrito
obtena con esa alcuota mnima un rendimiento mayor que la transferencia bsica, no reciba aporte del
estado. Los distritos escolares se financiaban adems con recursos propios que obtenan aplicando alcuo-
tas adicionales. Adems, los estados y el gobierno federal otorgaban transferencias condicionadas para
educacin. Hacia 1970 el financiamiento local representaba el 50% del gasto total y pese a que el aporte
del estado tena un efecto de igualacin sobre el gasto por alumno en cada distrito escolar (comparado con
un sistema de financiacin local pura), el estado de California exhiba una de las distribuciones ms des-
iguales del gasto entre sus distritos escolares (el coeficiente de variacin del gasto por alumno era 0,23).
Sobre ese mtodo de financiamiento y sus consecuencias la Corte Suprema de California (1971) dictamin
que discriminaba contra los pobres ya que haca depender la calidad de la educacin de los nios de la
riqueza de los padres y de sus vecinos. Por esa misma fecha los votantes de California establecieron lmi-
tes para la alcuota del impuesto inmobiliario (se limit la alcuota conjunta de los gobiernos locales y
estatal al 1% de la valuacin fiscal de los inmuebles). Estas dos decisiones, una judicial y la otra que sur-
gi del voto de la gente, llevaron a un cambio del sistema de financiamiento escolar que pas, fundamen-
talmente, al nivel estadual. De un sistema constituido por una transferencia bsica del estado, que redistri-
248
colares (medido por el coeficiente de variacin) pasara de 0,11 con financiamiento

totalmente centralizado (situacin en 1987) a 0,23 si se utilizara financiamiento com-
partido (aproximadamente por partes iguales) entre el estado y los distritos (situacin
en 1972) y a 0,41 con financiamiento totalmente descentralizado. En cuanto al nivel
del gasto por alumno, disminuira en los dos casos lmite de financiamiento totalmente
centralizado y totalmente descentralizado. En Fisher y Papke (2000), en base a la expe-
riencia del financiamiento estadual de la educacin, se concluye que las transferencias
de los estados a los distritos cuyo objetivo ha sido igualar el gasto por alumno, se des-
tinan principalmente a disminuir (igualar) la presin tributaria. Adems, las transferen-
cias parecen haber tenido poco efecto sobre la produccin de la educacin; los autores
sugieren que los esquemas de financiamiento de los estados sean acompaados con
regulaciones y requisitos sobre los mtodos de produccin y los resultados de la educa-
cin. Estos resultados van en la direccin de disear sistemas mixtos de financiamiento
de la educacin bsica (municipal-provincial), contemplando con cuidado los incenti-
vos para ambos niveles de gobierno. En este trabajo se agrega una dimensin adicional
a la de igualdad-nivel de gasto, que es la posible ganancia de eficiencia de la descentra-
lizacin de la provisin (cosa que no ocurre en los Estados Unidos ya que se trata de
distintos sistemas de financiamiento de la provisin descentralizada).
El presente estudio se limita a la descentralizacin del gasto en EGB y de un im-
puesto para financiarlo. Sin embargo, el mtodo analizado es til para evaluar otras
polticas de descentralizacin fiscal. Por ejemplo, se obtienen resultados similares para
una poltica de descentralizacin tributaria de las provincias a sus municipalidades ins-
trumentada con el objeto de lograr una mayor correspondencia fiscal va la eliminacin
de la Coparticipacin provincial a las municipalidades.169
bua recursos entre los distritos, pero que permita que cada uno de ellos incrementara sus alcuotas para
incrementar su gasto, se pas a un sistema de financiamiento fundamentalmente estadual, con el objetivo
de igualar el gasto por alumno en todos los distritos. La centralizacin del financiamiento tuvo un fuerte
efecto igualador. El coeficiente de variacin del gasto por alumno pas de 0,23 en 1972 a 0,11 en 1987.
Pero el cambio de mtodo de financiamiento fue acompaado de un efecto no deseado. El gasto en educa-
cin, como porcentaje del ingreso familiar, disminuy un 10%. De una situacin de gasto en porcentaje
del ingreso similar al promedio de los Estados Unidos, el estado de California pas a ubicarse alrededor de
15% por debajo de ese promedio. Una situacin similar se present en el estado de Washington en el que
el gasto en relacin con el ingreso disminuy 15% entre 1971 y 1992, como consecuencia de la centraliza-
cin del financiamiento. Hawaii, tambin con financiamiento centralizado, presenta un nivel de gasto en
educacin relativamente bajo. Ver Rogerson y Fernandez (1999). En la Tabla 109 del Anexo de Tablas de
este captulo se incluye la participacin de las transferencias de los Estados en el financiamiento de la
educacin elemental y secundaria en los Estados Unidos.
169
Ver Rumi (2000).
249
XIII.4 - Anexo de Tablas

Tabla 106 - Impacto financiero total 1997 (miles de pesos)
Impuesto Inmobiliario Gasto Municipal en Inmobiliario Gasto
Partidos EGB Muninicipal en EGB
(I) (II) (I) (II)
Gran Buenos Aires Nivel Alto 70.694 40.284 30.410
Gran Buenos Aires Nivel Intermedio 197.602 197.830 -228
Gran Buenos Aires Nivel Bajo 178.126 270.851 -92.724
Gran Buenos Aires Partidos Perifricos 28.998 40.187 -11.189
Grandes Centros del Interior 121.258 94.229 27.029
Centros Medianos 120.304 108.183 12.121
Moderadamente Rurales 58.932 54.184 4.748
Predominantemente Rurales 53.499 52.583 916
Exclusivamente Rurales 68.889 59.452 9.437
Otros Partidos de la Costa 25.794 6.312 19.481
Total 924.096 924.096 0
Nota: Se sigui el mtodo utilizado en Evaluacin de Polticas de Descentralizacin del Gasto en EGB
para los Municipios de Buenos Aires realizado en el marco del sistema de incentivos docentes-
investigadores proyecto PICT97 N 02 00000 - 02180 FONCYT, 1999. Ver en este trabajo el detalle
de los datos para todos los municipios de la Provincia de Buenos Aires.
Tabla 107 - Alcuotas municipales centralizadas y descentralizadas 1997

(en porcentaje)
Alcuotas para el Alcuotas para el Gasto Alcuotas relativas
Partidos Impuesto Inmobiliario en EGB
(I) (II) (II) / (I)
Gran Buenos Aires Nivel Alto 0,54 0,31 0,57
Gran Buenos Aires Nivel Intermedio 0,52 0,53 1,02
Gran Buenos Aires Nivel Bajo 0,54 0,86 1,59
Gran Buenos Aires Partidos Perifricos 0,72 0,98 1,36
Grandes Centros del Interior 0,56 0,57 1,02
Centros Medianos 0,78 0,72 0,92
Moderadamente Rurales 0,97 0,96 0,98
Predominantemente Rurales 1,12 1,11 0,98
Exclusivamente Rurales 1,37 1,32 0,97
Otros Partidos de la Costa 0,86 0,18 0,22
Promedio total 0,96 0,95 0,99
Nota: 1) Se excluyeron de la muestra los partidos de Maip, Marcos Paz, Mar Chiquita y Salto; y 2) Se
sigui el mtodo utilizado en Evaluacin de Polticas de Descentralizacin del Gasto en EGB para los
Municipios de Buenos Aires realizado en el marco del sistema de incentivos docentes-investigadores
proyecto PICT97 N 02 00000 - 02180 FONCYT, 1999. Ver en este trabajo el detalle de los datos para
todos los municipios de la Provincia de Buenos Aires.
250
Tabla 108 - Estimaciones economtricas

Alc. Imp.
Densidad de % de
Variable Explicada Constante Alumnos Imp. Inmob. Inmob. PBI R2 Nro. obs.
pob. poblacin NBI
Centralizado
I. Gasto en EGB (2) 3 0,525 0,816 129
(16.92) (19.29)
II. Resultado Financiero municipal

Impuesto inmobiliario / Gasto EGB (en ln) -1,088 -0,0283 0,145 -1,517 0,145 129
(-1.40) (-1.01) (2.39) (-2.20)
III. EGB Centralizado (Pol. I) 832,4 -0,0034 -0,212 0,001 -986,4 0,239 129
(8.23) (-2.18) (-1.49) (1.49) (-1.81)
IV. EGB Descentralizado (Pol. II) 1037,3 -0,0046 -0,225 0,0012 -1758,9 0,273 129
(8.16) (-2.39) (-1.26) (1.48) (-2.57)
V. Alcuota descentralizada para 0,541 0,445 0,32 130

financiar el EGB centralizado (Pol. III) (8.87) (7.76)
(1) Entre parntesis los valores del test "t".

(2) En esta regresin se ha incluido una variable binaria para los valores extremos.
Tabla 109 - Participacin de las transferencias de los Estados en el financiamiento de la

educacin elemental y secundaria en los Estados Unidos 1989-1990
(en porcentaje)
Estado Participacin Estado Participacin
Alaska 62,4 Montana 45,9
Alabama 60,0 North Carolina 66,8
Arkansas 56,8 North Dakota 44,8
Arizona 43,5 Nebraska 23,1
California 66,9 New Hampshire 8,4
Colorado 38,1 New Jersey 39,8
Connecticut 43,1 New Mexico 72,9
Delaware 66,8 Nevada 38,0
Florida 51,2 New York 40,7
Georgia 53,1 South Carolina 50,0
Hawaii 87,3 Ohio 43,6
Iowa 49,1 Oklahoma 57,0
Idaho 60,2 Oregon 25,1
Illinois 32,8 Pennsylvania 43,6
Indiana 57,7 Rhode Island 43,1
Kansas 44,2 South Dakota 25,9
Kentucky 68,5 Tennessee 45,8
Louisiana 55,5 Texas 41,9
Massachusetts 34,5 Utah 56,6
Maryland 37,7 Virginia 33,1
Maine 53,1 Vermont 32,2
Michigan 26,8 Washington 71,6
Minnesota 52,4 Wisconsin 40,2
Missouri 40,0 West Virginia 65,7
Mississippi 56,2 Wyoming 51,2
Total EEUU 47,2
251
CAPTULO XIV PROPUESTA PARA UNA NUEVA LEY DE COPARTICIPACIN
XIV - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipacin

Luciano M. Di Gresia
Marcelo Garriga
Alberto Porto
D esde el vencimiento de la Ley 20.221 (1973), que oper el 31 de diciembre de

1984, la Coparticipacin Federal de Impuestos ha ocupado un lugar central en la
poltica econmica argentina. Luego de un perodo de transicin (1985-1987) se logr
sancionar una Ley de distribucin de los recursos fiscales recaudados por la Nacin
(Ley 23.548). Se realizaron posteriormente intentos de sustituir ese rgimen, que slo
deba regir en 1988-1989. Pese a esos intentos, no ha podido llegarse a la sancin de un
nuevo rgimen legal. Esto ocurri no obstante el mandato de la Constitucin Nacional
de 1994 (que ordena sancionarlo antes del 31-12-1996) y a los mltiples compromisos
que se asumieron a lo largo de la dcada de los 90 y a comienzos del nuevo siglo.170
Tres razones explican el porqu del vaco, que se haba llenado adecuadamente
hasta fines de los 70. Primero, por la consolidacin de un federalismo de coercin, no
democrtico, en el que el reparto de fondos entre la Nacin y las Provincias se realiz
por la va de pujas entre los distintos actores (Poderes Ejecutivos Nacional y Provincia-
les); segundo, por el pobre papel del Congreso Nacional que no cumpli con el manda-
to constitucional y se dedic a sancionar leyes que no se cumplen (entre otras, Ley Fe-
deral de Educacin, Ley de Solvencia Fiscal, Ley de Intangibilidad de los Depsitos);
tercero, porque las propuestas tcnicas que se realizaron a partir de 1993 no tuvieron
acogida por los polticos o, en algunos casos, no fueron suficientemente claras y bien
fundamentadas.
El objetivo de este captulo es proponer los lineamientos generales para una nueva
Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos que el Congreso Nacional debera estu-
diar, debatir y sancionar. Se trata de una propuesta de transicin, que parte de la situa-
cin actual e incorpora elementos bsicos para conformar hacia el futuro un rgimen
ms estable y con mejor diseo.
XIV.1 - Fundamentos del rgimen de transferencias

El objetivo de sancionar un nuevo rgimen de transferencias a travs de una Ley de
Coparticipacin Federal de Impuestos es que las provincias puedan financiar en forma
regular la provisin de un conjunto de bienes pblicos y cuasi-pblicos -administracin
general, justicia, seguridad, educacin, salud, servicios urbanos- sin que queden desfi-
nanciados los gastos que permanecen a cargo del gobierno nacional. Implcito en este
objetivo est la correccin de las disparidades fiscales regionales que se observan entre
las provincias.
170
Ver Captulo IX.
253
Si se agregan otros objetivos sin duda importantes y relacionados con las varia-
bles fiscales- tales como enfrentar shocks externos, shocks macroeconmicos, atender
catstrofes naturales, promover la competitividad y el crecimiento econmico, ser
muy difcil lograr un mnimo acuerdo. Si bien existe interrelacin entre todos los temas
fiscales y, ms en general, en los de toda la poltica econmica, los problemas deberan
tratarse y resolverse de a uno por vez. Ciertamente hay temas que no son separables de
la coparticipacin, como por ejemplo las propuestas de descentralizacin de gastos e
impuestos. Pero otros temas, como los controles del endeudamiento, las metas macro-
fiscales, etc., deberan tratarse separadamente.
Si las provincias deben proveer los bienes pblicos y cuasi-pblicos en forma re-
gular, es necesario asegurar un financiamiento adecuado que tenga el mayor grado de
previsibilidad posible. Ese financiamiento tendr un componente de recursos propios
de las provincias para que exista correspondencia fiscal marginal- y un componente
de recursos de coparticipacin debido a que de la divisin de funciones y recursos
entre niveles de gobierno, en una situacin de equilibrio fiscal consolidado, lleva en
general a la existencia de un gobierno federal superavitario y de gobiernos provincia-
les deficitarios.
La experiencia argentina indica que se trata de un rgimen estructural que debe
quedar al margen de la discusin diaria de la poltica fiscal. El tipo de servicios a pro-
veer implica que su financiamiento debe ser estable y slo modificarse segn las cam-
biantes condiciones de la oferta y la demanda de esos bienes.
XIV.2 - Lineamientos para una nueva Ley de Coparticipacin

El punto de partida, que hace a la viabilidad econmica y poltica de cualquier modifi-
cacin al rgimen de coparticipacin vigente, es considerar la totalidad de los gastos y
recursos de cada nivel de gobierno y plantear modificaciones que vayan cambiando en
el margen la situacin actual. La realidad econmica y poltica de nuestros das lleva a
que aquellas propuestas que plantean modificaciones drsticas en el rgimen, que im-
plican fuertes redistribuciones de ingresos entre jurisdicciones, sean inviables. El nue-
vo rgimen debe ser consistente con las prcticas, en lo referente a coparticipacin,
que han sido aceptadas por todos los actores.
Por los conflictos de intereses que son inherentes al rgimen, el mejor camino es
adoptar una regla simple y clara para las distribuciones primaria (entre la Nacin y el
conjunto de Provincias) y secundaria (entre las Provincias). En la regulacin de servi-
cios pblicos, el celebrado mtodo RPI X (IPC X en la Argentina) de Littlechild
(1983) se impuso como mecanismo regulatorio por su simplicidad y por la no posibili-
dad de manipulacin. Como las circunstancias econmicas cambian (tecnologa y cos-
tos, demanda, etc.) se agregan a esa clusula automtica renegociaciones del precio
base en el mediano plazo (en general, cinco aos). La Coparticipacin Federal de Im-
puestos debera basarse como ocurri entre 1935 y fines de los 70- en un mecanismo
similar: una regla de distribucin que tenga vigencia por diez aos. Reglas claras, esta-
bles, no arbitrarias, universales y no negociables, permitirn el funcionamiento de un
federalismo responsable con los atributos de eficiencia, equidad, decisiones fiscales
democrticas y control de todos los niveles de gobierno. En los mecanismos de distri-
254
bucin deberan utilizarse slo datos censales, que son no manipulables y aceptables
por todas las partes.
La suma correspondiente a cada nivel de gobierno (distribucin primaria) debe ser
un porcentaje de todos los impuestos nacionales, excluidos los impuestos que gravan el
comercio exterior y los que gravan los salarios. Esta distribucin permite mayor previ-
sin ms an si se utiliza un rezago de un ao para los recursos que se transfieren a
las provincias- y posibilita una presupuestacin sobre bases ms ciertas para los go-
biernos provinciales. Si se cumple estrictamente esta regla, tiene la propiedad de ser
una restriccin presupuestaria fuerte. Evita la tentacin del gobierno nacional de modi-
ficar la mezcla de recursos, pasando recursos coparticipables a no coparticipables, para
aumentar su participacin en el total.
Una distribucin primaria fijada claramente en trminos porcentuales evita tam-
bin la tentacin por parte del gobierno nacional- de crear centralmente fondos antic-
clicos que, finalmente, terminar gastndolos va el rompimiento de las reglas. Si cada
uno recibe un porcentaje predeterminado, cada uno ser responsable de suavizar o no
su ciclo que puede no ser igual para todos- con sus propios instrumentos y polticas.
El gobierno nacional debe administrarse con los recursos propios, los que obtiene del
rgimen de coparticipacin, con los instrumentos de poltica monetaria y el endeuda-
miento. Por su parte, los gobiernos locales deberan tener libertad de fijar las alcuotas
de sus recursos propios y de fijar sobre-tasas en algunos de los impuestos nacionales
que se recauden de sus residentes.
En cuanto a la distribucin secundaria los criterios deberan ser similares a los de
la primaria: la distribucin de recursos entre los gobiernos provinciales debe hacerse en
base a porcentajes. La negociacin o el manejo discrecional conducen al peor escena-
rio. Las modificaciones deben transparentar la situacin actual -se deben incluir todas
las transferencias- y proponer cambios en el margen hacia el futuro, que estn susten-
tados en criterios objetivos.
El Congreso Nacional debe asumir la responsabilidad de sancionar esta Ley y no
introducirle modificaciones de ningn tipo por el perodo de vigencia. Este Congreso
debera contar con el apoyo tcnico del Organismo Fiscal Federal, que podra, a su vez,
contar con el asesoramiento de investigadores de Universidades y centros de investiga-
cin existentes en el pas, que se dedican al estudio del tema. El Organismo Fiscal Fe-
deral no debera tener ms que esas funciones tcnicas para que sea viable polticamen-
te y para que las decisiones fiscales sean democrticas. Esto es esencial para un federa-
lismo democrtico, no centralizador.
El Congreso Nacional debera comprometerse a no establecer asignaciones espe-
cficas (art. 75o inc. 3 de la Constitucin) y derogar todas las existentes. Fijadas las dis-
tribuciones primaria y secundaria, cada participante utiliza los recursos segn sus pro-
pias decisiones. El mecanismo de asignaciones especficas, que era inexistente en los
regmenes iniciales de 1935, aparece como mala prctica con la Ley 14.390 de 1954.
En los ltimos aos, al introducirse las pujas sectoriales en el rgimen de coparticipa-
cin, aparecieron mltiples afectaciones especficas, ms otras que se han propuesto
(fondos educativos, para el pago de la deuda pblica, fondos anticclicos, etc.) y que le
daran mayor complejidad al rgimen.
255
XIV.3 - La institucin para el funcionamiento responsable del Rgimen de

Coparticipacin Federal de Impuestos: una regla estable, transparen-
te, no arbitraria, universal y no negociable
La previsibilidad y certidumbre de las transferencias es parte de la regla (Ley de Coparti-
cipacin). La coparticipacin segn lo recaudado en el perodo t-1 da certidumbre a los
gobiernos provinciales sobre el monto de transferencias que pueden disponer durante el
ejercicio fiscal. Parte de la regla es el compromiso de no negociar modificaciones (por
ejemplo pre-coparticipaciones) por el perodo de vigencia. El control del cumplimiento
es simple y quedar a cargo del Organismo Fiscal Federal, como instancia tcnica, y del
Congreso Nacional, como instancia poltica. Si durante la vigencia de la Ley se acuerdan
descentralizaciones de impuestos y/o gastos, se celebrarn acuerdos entre la Nacin y las
provincias para cuantificar el impacto y las medidas compensatorias. El Organismo Fis-
cal Federal ser el encargado de realizar los clculos correspondientes. Por ejemplo, si se
acuerda descentralizar un gasto, se calcular la disminucin del costo en el presupuesto
nacional y el impacto en el presupuesto de cada una de las provincias. Los arreglos (Le-
yes convenio de descentralizacin) pueden considerar la evolucin temporal de los gastos
transferidos hasta el momento de vencimiento de la Ley de Coparticipacin. En ese mo-
mento, los servicios transferidos se podrn incluir en el rgimen general. Un mecanismo
similar operar para la descentralizacin tributaria.
XIV.4 - Un nuevo rol para el gobierno nacional

El gobierno nacional debe asumir el rol de proponer reformas tributarias y en el gasto
pblico tendientes a mejorar el funcionamiento del sector pblico y de la economa en
general. Los Pactos o Acuerdos Fiscales entre la Nacin y las provincias deben dejar
de ocuparse de cuestiones financieras que quedan reguladas rgidamente por la Ley de
Coparticipacin- y centrarse en incorporar, crear y transferir tecnologa para el buen
funcionamiento de los servicios y el mejoramiento de la recaudacin de impuestos
(administracin general, administracin tributaria, servicios educativos y de salud, ser-
vicios de seguridad y justicia, etc.). Debe tambin estudiar, proponer y consensuar las
reformas tributarias que tiendan a mejorar la productividad y competitividad de la eco-
noma, asegurando el financiamiento del gobierno. Estas actividades tendran un nivel
sub-ptimo si quedaran en manos de las provincias, dado que la inversin en cambio
tecnolgico no es apropiable individualmente. Estos temas deberan encararse sin
crear nuevos organismos, sino aprovechando la capacidad instalada y el nuevo Orga-
nismo Fiscal Federal. Las Universidades deberan tener a su cargo todo el aporte cient-
fico y tecnolgico necesario para disear y evaluar polticas pblicas.
XIV.5 - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipacin

El rgimen que se propone est fundado en los lineamientos expuestos en las secciones
anteriores y en las proyecciones de gastos e ingresos desarrolladas en el Anexo VII. El
punto de partida es proponer una reforma que respete las prcticas aceptadas en cuanto
a coparticipacin de impuestos y sea consistente con la realidad poltica del pas. Una
propuesta polticamente viable debe redisear el rgimen de transferencias partiendo de
la situacin actual. El nuevo rgimen debera estar dirigido a: (i) transparentar el labe-
rinto hoy existente en las transferencias intergubernamentales estableciendo una regla
256
sencilla y auditable; (ii) distribuir los recursos entre Nacin-Provincias en funcin de

las responsabilidades de gasto de cada uno; (iii) realizar cambios en el margen en la
distribucin secundaria -pero viables polticamente- teniendo como meta aproximarse a
lo que indican los criterios objetivos de reparto; (iv) imponer a cada nivel de gobierno
una restriccin presupuestaria fuerte, a la que debern ajustar sus gastos y recursos
propios.
XIV.5.a - Descripcin del rgimen propuesto

Las principales caractersticas del rgimen que se propone son:
Masa Coparticipable. Incluye todos los impuestos listados en la Ley
23.548 y todos los que se creen, sin ninguna afectacin o pre-
coparticipacin. El gobierno nacional mantiene con exclusividad los im-
puestos sobre el comercio exterior y sobre la nmina salarial.
Se eliminan las afectaciones especficas y se asume el compromiso de no esta-
blecer ninguna durante el perodo de vigencia de la Ley, que debera ser de
diez aos.
La distribucin primaria (divisin entre la Nacin y el conjunto de pro-
vincias) se obtiene a partir de las responsabilidades de gasto de la Nacin
y el conjunto de provincias que segn las estimaciones del Anexo VII es
57,8% para la Nacin y el 42,2% para las provincias. Se introduce un re-
zago de un ao para calcular la parte provincial. O sea, las provincias re-
ciben en el perodo t el porcentaje de distribucin primaria fijada en la
Ley, aplicada a la masa coparticipable del ao t-1, en valores reales, ajus-
tada por el CER u otro ndice a determinar claramente en la Ley. El Or-
ganismo Fiscal Federal es el encargado de calcular, controlar y fiscalizar
estas distribuciones e informar al Congreso Nacional. Este rezago tiene
una propiedad anticclica que es automtica y constituye, simultneamen-
te, un potente mecanismo de incentivo para aumentar la recaudacin tri-
butaria por parte del gobierno nacional. Este rezago le permite tambin a
las provincias poder confeccionar sus presupuestos conociendo con certe-
za el monto de recursos coparticipables. Este es un elemento central para
que los Poderes Ejecutivos y las Legislaturas Provinciales elaboren sus
presupuestos con responsabilidad.
No se prev la creacin de un Fondo Anticclico. Cada nivel de gobierno de-
be ajustarse intertemporalmente a la restriccin presupuestaria que surge de
los ingresos propios ms los recursos coparticipados. Cada nivel de gobierno
deber ahorrar en la expansin (o cancelar deuda) y desahorrar durante la
contraccin (o tomar deuda), o bien asumir los costos y beneficios de la fluc-
tuacin de los recursos en el tiempo. Las demandas y presiones de la socie-
dad sobre un fondo acumulado por el gobierno nacional seran incontenibles.
Distribucin secundaria (entre provincias). Se parte de los coeficientes ac-
tuales (coeficientes medios bsicos). Se considera como lmite mnimo de
transferencia a cada provincia los recursos recibidos en el ao 2003. So-
bre el incremento de la parte provincial, calculado en valores constantes,
se aplican los coeficientes marginales siguientes: en el primer ao 10%
257
segn poblacin del ltimo censo nacional y 90% segn los coeficientes
medios bsicos; el segundo ao 20% y 80%, respectivamente, hasta llegar
al 100% segn poblacin en el dcimo ao. Los coeficientes marginales
se aplican slo si la recaudacin aumenta.
En el caso de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, tal como ha sido la tra-
dicin de los Regmenes de Coparticipacin anteriormente vigentes, se esta-
blece un tratamiento especial que mantiene el coeficiente de coparticipacin
actualmente vigente (1,4%). Segn lo establece en sus considerandos el De-
creto 705 de 2003, ese porcentaje es compatible con los niveles histricos y
se detrae de la parte que le corresponde al Gobierno Nacional.
No deben crearse fondos como el ex Fondo de Desarrollo Regional (o su
antecesor el Fondo de Integracin Territorial) ya que pese a perseguir ob-
jetivos deseables (financiar infraestructura para el desarrollo regional)
terminan siendo cuentas que el Poder Ejecutivo Nacional maneja discre-
cionalmente. La creacin de infraestructura debe realizarse por acuerdos
especficos entre las Provincias involucradas y el Gobierno Nacional, en
los que cada parte colabore con sus propios fondos.
No deben mezclarse en el tratamiento de la coparticipacin otros temas
que sin duda son importantes. En particular, el control del endeudamien-
to de todos los niveles de gobierno (y quiz tambin el del sector priva-
do) debe implementarse con otro instrumento legal.
Deben mantenerse los Aportes del Tesoro Nacional del art. 67o inc. 8 de
la Constitucin Nacional de 1853 (actual art. 75o inc.9) , con la regulacin
del art. 5o de la Ley 23.548, que obliga al Poder Ejecutivo Nacional a
rendir cuentas sobre la distribucin de los ATN.
XIV.5.b - Cuantificacin de las distribuciones primaria y secundaria

Al fijarse una regla clara y no modificable para la mezcla de recursos nacionales copar-
ticipables y no coparticipables, se le quita a las partes la va de escape que han utiliza-
do para trasladar al otro nivel de gobierno sus problemas financieros o el costo de sus
polticas impositivas y de gasto. Esta prctica gener externalidades fiscales verticales
con costos de eficiencia y mal funcionamiento del sistema fiscal.
Segn se observa en la Tabla 110, ac- Tabla 110 Distribucin primaria
tualmente existe una significativa diferencia provincias
entre la distribucin primaria establecida en
Ley 23.548 (1) 59,76%
la Ley 23.548 y modificatorias, (59,76%),
Situacin efectiva 2003 43,38%
respecto de la situacin efectiva en el ao
Propuesta 42,42%
2003 (43,38%) producto de las detracciones
sobre la masa coparticipable con destino (1) Incluye:
fundamentalmente a la Seguridad Social. La - Art.3o inciso b) : 54,66%
propuesta implica la eliminacin de todas las - Art.3o inciso c) : 2,00%
precoparticipaciones, manteniendo no obs- - Tierra del Fuego: 0,70%
tante porcentajes de distribucin primaria - Ciudad de Buenos Aires: 1,40%
- ATN : 1,00%
similares a los de la situacin actual. En de-
finitiva, es un sinceramiento de la situacin real.
258
Tabla 111 Distribucin secundaria del modelo de coparticipacin propuesto (porcentaje)

Jurisdiccion 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Bueno Aires 23,8 23,8 23,8 24,0 24,2 24,3 24,8 25,3 25,9 26,5 27,2 28,0
Catamarca 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,3 2,2 2,2 2,2 2,1 2,1 2,0
Crdoba 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8 8,8
Corrientes 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3 3,2 3,2 3,2 3,2 3,2 3,1
Chaco 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,1 4,1 4,0 4,0 3,9 3,9
Chubut 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,6 1,6 1,6 1,6 1,6
Entre Ros 4,3 4,3 4,3 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,1 4,1 4,0
Formosa 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 3,0 2,9 2,9 2,8 2,8 2,7 2,6
Jujuy 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,7 2,6 2,6 2,6 2,5
La Pampa 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1 2,1 2,0 2,0 1,9 1,9 1,8 1,8
La Rioja 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,5 2,4 2,4 2,3 2,3 2,2 2,1
Mendoza 3,7 3,7 3,7 3,7 3,7 3,7 3,8 3,8 3,8 3,9 3,9 3,9
Misiones 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,3 3,3 3,3 3,3 3,3
Neuqun 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,7 1,6 1,6
Ro Negro 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,1 2,1 2,1
Salta 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4
San Juan 2,9 2,9 2,9 2,8 2,8 2,8 2,8 2,8 2,7 2,7 2,6 2,6
San Luis 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,2 2,1 2,1 2,1 2,0 2,0 1,9
Santa Cruz 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9 1,8 1,8 1,7 1,7 1,6
Santa Fe 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0 9,0
Santiago del Estero 3,9 3,9 3,9 3,9 3,9 3,9 3,8 3,8 3,7 3,7 3,6 3,5
Tucumn 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2 4,2
Tierra del Fuego 1,3 1,3 1,3 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,1 1,1 1,1 1,0
Ciudad de Bs.As. 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4 1,4
Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Tabla 112 Comparacin de distribucin secundaria (en porcentaje)

Coeficiente per cpita (promedio
Situacin Transicin propuesta Poblacin
Jurisdiccion nacional = 100)
actual 2003 Censo 2001
2005 2010 2014 2003 2005 2010 2014
Bueno Aires 23,8 23,8 25,3 28,0 38,1 62 62 66 74
Catamarca 2,3 2,3 2,2 2,0 0,9 252 252 240 216
Crdoba 8,8 8,8 8,8 8,8 8,5 104 104 104 104
Corrientes 3,3 3,3 3,2 3,1 2,6 128 128 126 123
Chaco 4,2 4,2 4,1 3,9 2,7 155 155 151 143
Chubut 1,7 1,7 1,6 1,6 1,1 148 148 144 138
Entre Ros 4,3 4,3 4,2 4,0 3,2 133 133 131 127
Formosa 3,0 3,0 2,9 2,6 1,3 226 226 216 197
Jujuy 2,7 2,7 2,7 2,5 1,7 163 163 158 149
La Pampa 2,1 2,1 2,0 1,8 0,8 253 253 241 217
La Rioja 2,5 2,5 2,4 2,1 0,8 317 317 299 265
Mendoza 3,7 3,7 3,8 3,9 4,4 85 85 87 91
Misiones 3,4 3,4 3,3 3,3 2,7 127 127 126 122
Neuqun 1,7 1,7 1,7 1,6 1,3 131 131 129 125
Ro Negro 2,2 2,2 2,2 2,1 1,5 147 147 143 137
Salta 3,4 3,4 3,4 3,4 3,0 115 115 114 113
San Juan 2,9 2,9 2,8 2,6 1,7 166 166 161 151
San Luis 2,2 2,2 2,1 1,9 1,0 217 217 208 190
Santa Cruz 1,9 1,9 1,8 1,6 0,5 354 354 333 293
Santa Fe 9,0 9,0 9,0 9,0 8,3 109 109 109 108
Santiago del Estero 3,9 3,9 3,8 3,5 2,2 175 175 170 158
Tucumn 4,2 4,2 4,2 4,2 3,7 115 115 114 113
Tierra del Fuego 1,3 1,3 1,2 1,0 0,3 449 449 420 364
Ciudad de Bs.As. 1,4 1,4 1,4 1,4 7,6 18 18 18 18
Diferencia mayor vs 2do menor (entre Tierra del Fuego y Buenos Aires) 7,2 7,2 6,3 5,0
Diferencia 2do mayor vs 2do menor (entre Santa Cruz y Buenos Aires) 5,7 5,7 5,0 4,0
Diferencia 3er mayor vs 2do menor (entre La Rioja y Buenos Aires) 5,1 5,1 4,5 3,6
Desvo estandard 95,0 94,9 87,4 72,9
259
En cuanto a los coeficientes de distribucin secundaria, del mecanismo propuesto

y de las proyecciones fiscales del Anexo VII resulta la evolucin presentada en la
Tabla 111 para el perodo 2003-2014.
Puede apreciarse la suave transicin de los porcentajes de participacin de cada
provincia hacia la distribucin segn poblacin (Tabla 112).
XIV.5.c - Evaluacin del rgimen propuesto

Para evaluar la situacin actual y el cambio propuesto171 resulta de inters compa-
rar las coparticipaciones per cpita con el indicador econmico-social calculado en el
captulo II.
Figura 84 Relacin entre indicador econmico social y coparticipacin actual
FORMOSA
290 CHA CO
SA NTIA GO DEL
CORRIENTES
ESTERO
Indicador Econmico Social
JUJUY
MISIONES
240 SA LTA
LA RIOJA
TUCUMA N SA N JUA N
CA TA MA RCA
ENTRE RIOS SA N LUIS
190 MENDOZA
CORDOBA RIO NEGRO
SA NTA FE TIERRA DEL FUEGO
NEUQUEN
BUENOS A IRES LA PA MPA
CHUBUT
140
SA NTA CRUZ
CBA
90
- 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
Coparticipacin per cpita
La Figura 84 revela las distorsiones que presenta la situacin actual. Buenos Aires
y Mendoza reciben una coparticipacin per cpita inferior al promedio nacional, pese a
que sus situaciones econmico-social son peores que las de varias provincias. La pro-
vincia de Chaco, la de peor situacin econmico-social, recibe mucho menos que otras
provincias de similar o superior nivel socio-econmico. Las diferencias horizontales
(entre jurisdicciones de similar nivel econmico-social) son tambin marcadas: Tucu-
mn recibe menos que San Juan, Catamarca y La Rioja. La propuesta tiende a corregir,
aunque muy gradualmente, estas situaciones.
En cuanto a la viabilidad poltica, la propuesta resultara aceptable ya que la ma-
yora de las jurisdicciones ganan o no tienen prdidas significativas. Si se considera
171
Ver Anexo VII para las proyecciones de gastos y recursos de los dos niveles de gobierno y de los ajus-
tes requeridos para el logro de una situacin fiscal sostenible.
260
que todas las jurisdicciones que ganan, o pierden hasta 0,1 de punto porcentual, votaran
por la afirmativa, se obtendra la mayora absoluta requerida para la aprobacin de la
Ley en la Cmara de Diputados y en la Cmara de Senadores (art. 75o inc. 2 de la
Constitucin Nacional de 1994). En las restantes jurisdicciones la prdida mxima es
de 0,4 de punto porcentual y en esa situacin se encuentran provincias de alto nivel de
desarrollo socio-econmico relativo y/o con un trato relativo muy favorable en la situa-
cin actual (San Luis, La Pampa, Santa Cruz y Tierra del Fuego). Varias de las pro-
vincias de este grupo no solo estn favorecidas por el rgimen actual sino que tambin
disfrutan de beneficios a travs del rgimen de promocin industrial (San Juan, San
Luis, Catamarca, La Rioja) y/o de la percepcin de Regalas Petrolferas y Gasferas
(Santa Cruz, Tierra del Fuego, La Pampa). Como variable para compensar determina-
das situaciones en la transicin se contara con un punto porcentual de Aportes del Te-
soro Nacional.
261
CAPTULO XV CONCLUSIONES
XV - Conclusiones
Alberto Porto
L
a Coparticipacin Federal de Impuestos es uno de los temas ms importantes de la
economa y de la poltica argentina. Dependiendo de cmo se disee el rgimen
quedar determinada la estructura vertical del Sector Pblico, la igualdad de opor-
tunidades a lo largo del territorio, los incentivos a migrar dentro del territorio nacional
de las personas y del capital, la disciplina fiscal, la competitividad de la economa y el
equilibrio macroeconmico. Tambin la participacin poltica y el control ciudadano.
As como un tamao muy grande del Sector Pblico puede ser un peligro para la liber-
tad de las personas y para la proteccin de los patrimonios y puede generar problemas
macroeconmicos y de competitividad, del mismo modo si un gobierno de un tamao
dado est muy centralizado puede tambin ser una amenaza para la libertad de las per-
sonas y de sus bienes y puede afectar la eficiencia de la economa. La falta de autono-
ma local conduce a menor control de los burcratas y polticos por parte de los ciuda-
danos.
En este trabajo se realiza un aporte para avanzar en el conocimiento del tema y
tender un puente entre los acadmicos, los prcticos, los polticos y el pblico en gene-
ral. En los Captulos y Anexos que componen el libro se estudian los principales temas
tericos del federalismo fiscal y las transferencias intergubernamentales, se da perspec-
tiva histrica al tema con un enfoque de largo plazo, se brinda una visin de la evolu-
cin histrica de las leyes que han regulado las relaciones Nacin-provincias a lo largo
del tiempo y se documenta la transicin desde el nacimiento del rgimen hasta su des-
articulacin actual. En este Captulo se presenta un resumen de las principales conclu-
siones.
En el Captulo II se presentan mediciones del grado de desarrollo econmico-
social de las provincias argentinas. Los fuertes desequilibrios territoriales implican que
cualquier descentralizacin fiscal sin polticas compensatorias genera grandes des-
igualdades territoriales en cuanto a la disponibilidad de bienes pblicos y cuasi pbli-
cos provinciales y municipales.
La teora tradicional del federalismo fiscal estudia los problemas de asignacin de
funciones y fuentes de financiamiento entre los distintos niveles de gobierno. Tambin
es central en esa teora el estudio de los mecanismos de coordinacin de decisiones
fiscales, que comprenden principalmente a las transferencias intergubernamentales y a
los mecanismos de control de los gobiernos locales en determinadas acciones fiscales
las ms importantes son el endeudamiento y el cumplimiento de las condiciones bajo
las que el gobierno central les transfiere fondos o les regula algunas de sus actividades.
En tiempos recientes la visin tradicional del federalismo fiscal se ha expandido ms
all del estudio de la organizacin ms eficiente del gobierno, incorporando el valor
participacin poltica, como objetivo rival o competitivo de la eficiencia. Estas cues-
263
tiones, que son estudiadas en el Captulo III, son muy importantes ya que el federalis-
mo argentino se ha ido apartando del federalismo democrtico y han quedado pobre-
mente definidas las funciones de cada nivel, con un gobierno central que interfiere o
decide polticas locales, gobiernos locales que interfieren en las polticas nacionales y
pobre coordinacin interjurisdiccional.
Las transferencias intergubernamentales juegan un papel central en la organiza-
cin federal de gobierno. Existen varios argumentos tericos para justificar su existen-
cia, tanto por razones de eficiencia econmica como de equidad distributiva. El objeti-
vo de los Captulo IV y V es presentar una revisin de esos argumentos y agregar una
nueva fundamentacin basada en la complementariedad entre los bienes pblicos y
cuasi-pblicos sub-nacionales, los ingresos personales y ciertos bienes bsicos como la
educacin elemental y la atencin primaria de la salud.
En el Captulo VI se brinda una breve sntesis de la evolucin histrica del tama-
o y la descentralizacin del Sector Pblico argentino, como introduccin a la proble-
mtica del federalismo fiscal argentino. Los datos revelan, como en casi todos los pa-
ses de Occidente, un tamao creciente del gobierno general a lo largo del siglo XX. La
descentralizacin de funciones y gastos tambin ha sido creciente y no ha estado
acompaada de un proceso similar del lado de los impuestos.
En el Captulo VII se estudia con ms detalle la evolucin durante la segunda mi-
tad del siglo XX de los gastos y recursos del gobierno nacional y el conjunto de go-
biernos provinciales. La participacin provincial en los gastos ha sido creciente, de un
cuarto del total en 1950 y 1960 a ms de un tercio hacia el fin del perodo. La partici-
pacin provincial en los impuestos fue creciente entre 1950 y 1980, permaneciendo
luego en alrededor del 23% del total. El gobierno nacional est especializado en el pa-
go de transferencias y los gobiernos sub-nacionales en la provisin de bienes y servi-
cios. Los gobiernos provinciales realizan la mayor parte de los gastos en educacin y
seguridad.
En el Captulo VIII se realiza un anlisis detallado del comportamiento de las
erogaciones y recursos provinciales, por provincias y grupos de provincias para 1959-
2001. Las erogaciones se estudian segn la clasificacin econmica y funcional.
En el Captulo IX se da una perspectiva histrica del Rgimen de Coparticipacin
de Impuestos. Se distinguen dos grandes perodos: el previo a la Coparticipacin de
Impuestos (1853-1934) y el de la Coparticipacin (1935 hasta la actualidad). En este
segundo gran perodo se distinguen nueve etapas en base a la evolucin de la legisla-
cin y los resultados cuantitativos. Las cinco primeras etapas incluyen el nacimiento,
maduracin y perfeccionamiento y se extienden desde 1935 hasta fines de los aos 70.
Se inicia luego el camino hacia la desarticulacin y cada del rgimen, consolidndose
un Federalismo Coercitivo con el que se convive en la actualidad. Esta revisin seala
que el camino hacia un federalismo democrtico, cooperativo y responsable debe ba-
sarse en el establecimiento de reglas claras y estables para todas las partes.
La estructura tributaria argentina y el Rgimen de Coparticipacin Federal de Im-
puestos han estado sujetos a una gran inestabilidad, que fue creciendo a lo largo del
tiempo. En el Captulo X se documenta la turbulencia de la estructura tributaria nacio-
264
CAPTULO XV CONCLUSIONES
nal para el perodo 1932-2001 y en el Captulo XI se hace lo propio con la inestabilidad

de los parmetros bsicos de la coparticipacin. Una de las condiciones necesarias para
que un rgimen de transferencias intergubernamentales funcione adecuadamente es que
se base en reglas de juego claras, estables, no arbitrarias, universales y no negociables.
Un paso para el cumplimiento de esas condiciones es eliminar la inestabilidad de la
mezcla de los recursos nacionales coparticipables y no coparticipables y de la distribu-
cin de los coparticipables entre la Nacin y el conjunto de provincias.
En el Captulo XII se estudia cmo los conceptos de capacidad, necesidad, con-
fort y stress fiscales provinciales han estado presentes en las polticas pblicas argenti-
nas desde la Constitucin Nacional de 1853. La filosofa del rgimen va evolucionando
en la direccin de las polticas de igualacin fiscal, hasta culminar en la Constitucin
Nacional de 1994 que consagra como objetivo explcito la igualacin fiscal y como
instrumento para su logro la coparticipacin de impuestos: la distribucin entre la Na-
cin, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre stas (...) ser equitativa, soli-
daria y dar prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (art. 75 inc. 2). Se documen-
tan en este Captulo las medidas disponibles de situacin fiscal de las provincias y su
evolucin en el tiempo. Tambin se documenta la dinmica de las erogaciones provin-
ciales per cpita a lo largo del siglo XX. Al inicio de los Regmenes de Coparticipacin
existan grandes diferencias de nivel econmico entre las jurisdicciones, que se tradu-
can en una gran desigualdad en la disponibilidad de bienes pblicos provinciales. Al
tener como nica fuente de financiamiento sus recursos propios, cada provincia deba
ajustar sus gastos a su restriccin presupuestaria. Hacia 1960 se haba obtenido una
relativa igualdad de los niveles de gasto provincial per cpita, debido a la operacin de
los regmenes de coparticipacin. Hacia 1980, al acentuarse la importancia de la copar-
ticipacin y al aplicarse con mayor intensidad criterios redistributivos, se invirti la
situacin inicial. Esa situacin se profundiza hacia 1986, revirtindose hacia 1995-
2000.
El papel de las disparidades regionales en las polticas de descentralizacin fiscal
se ejemplifica en el Captulo XIII con un caso concreto del sector provincial, referido a
la distribucin de funciones y recursos tributarios entre la provincia y sus municipali-
dades. El ejercicio consiste en estudiar la descentralizacin del gasto en educacin b-
sica, de la provincia a sus municipalidades, y simultneamente, de un impuesto de base
fija para financiarlo. El caso que se estudia corresponde a la provincia de Buenos Ai-
res, pero las conclusiones tienen una validez ms general y resultan de utilidad para
otras provincias y otros servicios. Se comparan tres polticas: la actual, con provisin y
financiamiento centralizado; la descentralizacin del gasto y del impuesto, con cada
municipio ajustando el gasto a lo que recaude en su jurisdiccin; y la descentralizacin,
pero manteniendo el gasto que realizaba la provincia en cada jurisdiccin, ajustando la
alcuota municipal para equilibrar el presupuesto. La conclusin es que la descentrali-
zacin fiscal aumenta la desigualdad territorial del gasto o de la alcuota del impuesto
necesaria para financiar el gasto fijado centralmente. Del Captulo surgen tres conside-
raciones que pueden ser tiles para el diseo de polticas pblicas sobre el tema. En
primer lugar, que existen costos de la descentralizacin con correspondencia fiscal, en
trminos de mayor desigualdad territorial; esos mayores costos deberan compensarse
con ganancias de eficiencia de la provisin centralizada. En segundo lugar, que an
265
con ganancias de eficiencia ser necesario, en muchos casos, disear mecanismos

compensatorios para hacer frente a las disparidades fiscales intermunicipales. Final-
mente, que las ganancias y prdidas financieras de la descentralizacin que operan en
el corto plazo- son de tal magnitud que hacen necesario disear una transicin que no
deteriore las prestaciones ya que las ganancias de eficiencia se obtienen en plazos ms
largos.
En el Captulo XIV se formula una propuesta para una nueva Ley de Coparticipa-
cin de Impuestos. Se trata de una propuesta de transicin, que parte de la situacin
actual e incorpora elementos bsicos para conformar hacia el futuro un rgimen ms
estable y con mejor diseo. Se propone un rgimen estructural, que quede al margen de
la discusin diaria de la poltica fiscal y que provea financiamiento estable para los
servicios que son responsabilidad de las provincias. La propuesta es consistente con las
prcticas aceptadas, a la vez que viable polticamente. Se propone una regla simple y
clara, que no sea manipulable por ninguna de las partes de modo que constituya una
restriccin presupuestaria fuerte. Como la modificacin de las relaciones fiscales entre
la Nacin y las provincias requiere que est fundada en la evolucin de ingresos y gas-
tos que sea sostenible en el tiempo, se realiza un ejercicio de proyecciones para la
prxima dcada, que ser el plazo de vigencia de la Ley. Fijadas la distribucin prima-
ria y secundaria, las proyecciones son tiles para determinar el esfuerzo que deber
realizar cada jurisdiccin por la va de mejora en la eficiencia del gasto pblico y del
combate a la evasin. La propuesta distingue entre una situacin sin cambios en cuanto
a las responsabilidades de gastos y recursos y otra con cambios y el consiguiente im-
pacto financiero sobre los dos niveles de gobierno. De concretarse estos cambios, la va
debera ser a travs de leyes complementarios de la de coparticipacin, para dar clari-
dad al proceso de descentralizacin y no introducir elementos que oscurezcan el rgi-
men bsico. Al replantearse el rgimen al vencimiento, estos regmenes se incorpora-
rn a un nuevo sistema nico de distribucin. La propuesta se basa en contar con una
Ley clara y simple, que pueda ser auditada por todas las partes y por el Congreso Na-
cional, con el apoyo tcnico del Organismo Fiscal Federal previsto en la Constitucin
Nacional de 1994. Se debera informar a toda la poblacin del cumplimiento de la Ley
sin ningn apartamiento. La propuesta asigna al gobierno nacional un nuevo rol que es
el de proponer reformas en el gasto pblico y los impuestos tendientes a mejorar el
funcionamiento del sector pblico y de la economa en general. Incorporar, crear y
transferir tecnologas para el manejo del sector pblico es un rol central para el gobier-
no nacional, tarea para la que puede contar con el aporte cientfico y tecnolgico de las
Universidades Nacionales.
266
ANEXOS
267
ANEXO I MEDIDAS DE AUTONOMA Y DE DESCENTRALIZACIN FISCAL DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO
XVI - Anexo I. Medidas de autonoma y de descentrali-

zacin fiscal del Sector Pblico argentino
172 173
Alberto Porto
E n la Tabla 113 y la Figura 85 se presentan tres medidas de autonoma para el con-

junto de jurisdicciones. Una primera medida es la correspondencia fiscal media, o
sea, la relacin entre los recursos propios174 y el gasto total. Se observa que en los l-
timos quince aos, las provincias han financiado alrededor de un tercio de sus gastos
con recursos propios provinciales.
Tabla 113 - Medidas de autonoma (en porcentaje)

Medidas de autonoma 1985 1990 1995 2000
Sin Ciudad de Buenos Aires
Recursos propios provinciales / Gasto total
30,3 26,8 31,3 30,4
provincial
(Recursos propios provinciales + Coparticipacin
77,7 68,4 63,4 66,4
+ Regalas) / Gasto total provincial
Coparticipacin / Transferencias totales 72,9 74,8 56,5 60,0
Con Ciudad de Buenos Aires

Recursos propios provinciales / Gasto total
36,3 31,8 36,7 36,0
provincial
(Recursos propios provinciales + Coparticipacin
80,4 70,0 66,4 69,4
+ Regalas) / Gasto total provincial
Coparticipacin / Transferencias totales 73,3 74,7 56,7 60,0
Otra medida son los recursos de libre disponibilidad175 como porcentaje del gasto
total. Para el conjunto de provincias se pasa de alrededor de tres cuartos del gasto total
en 1985 a dos tercios en el ao 2000. Un cambio similar muestra la relacin copartici-
172
Con la colaboracin de Aurora Gallerano.
173
Todos los clculos son elaboracin propia en base a datos oficiales del Ministerio de Economa de la
Nacin.
174
Los recursos propios provinciales incluyen los recursos tributarios de origen provincial, los no tributa-
rios excluidas las regalas, la venta de bienes y servicios de la Administracin Pblica, las rentas de la
propiedad y los recursos propios de capital. Por lo tanto no estn incluidos los recursos tributarios de ori-
gen nacional, las regalas, las transferencias corrientes y de capital y la disminucin de inversin financie-
ra.
175
Los recursos provinciales de libre disponibilidad incluyen los recursos propios antes mencionados, ms
las regalas y la coparticipacin.
269
pacin sobre transferencias totales176 que disminuye del 73% en 1985 al 60% en el
2000.
Figura 85 - Medidas de autonoma (en porcentaje)

(Recursos propios provinciales + Recursos propios provinciales / Coparticipacin / Transferencias
Copartcipacin + Regalias) / Gasto Gasto total provincial totales
total provincial
100 100 100
80 80 80
60 60 60
40 40 40
20 20 20
0 0 0
1985 1990 1995 2000 1985 1990 1995 2000 1985 1990 1995 2000
Si se analiza la situacin de las provin- Figura 86 - Recursos propios / Gasto

provincial
cias en forma desagregada pueden extraerse
(ao 2000 en porcentaje)
algunas conclusiones adicionales.177 Existe
una gran disparidad interprovincial en la Ciudad de Buenos Aires
relacin de recursos propios-gasto total. En Buenos Aires
Crdoba
el ao 2000 (Figura 86) el promedio del con- Santa Fe
junto de jurisdicciones (incluida la Ciudad La Pampa
de Buenos Aires) fue de 36%, con un mni- Mendoza
mo de 4% (Formosa) y un mximo de 95% San Luis
(Ciudad de Buenos Aires), seguido por un Santa Cruz
T ierra del Fuego

44% (provincia de Buenos Aires). Las pro- Neuquen
vincias de Buenos Aires, Crdoba y Santa Entre Ros
Fe son las que mayor capacidad tienen para T ucumn
financiar sus gastos con recursos propios, Ro Negro
con un promedio en el perodo de 49%, 39% Chubut
y 37% respectivamente. Las provincias de

Salta
Jujuy
Catamarca, Formosa y La Rioja se ubican en Santiago del Estero
el otro extremo; en los ltimos 20 aos slo Misiones
han financiado con recursos propios alrede- San Juan
dor del 7% de sus gastos. La provincia de Corrientes
Santa Cruz, que a principios de los 80 tena Chaco
Catamarca
una baja capacidad de financiamiento con La Rioja
recursos propios (6% en 1983), la aument Formosa
hasta alcanzar el 28% en 1999. 0 20 40 60 80 100
Los aos de aumento o disminucin de la correspondencia fiscal se presentan en

la Tabla 114.
176
Las transferencias totales incluyen los recursos tributarios de origen nacional (coparticipacin y otros)
y las transferencias corrientes y de capital (no incluye regalas).
177
En la Tabla 118, Tabla 119 y Tabla 120 se presenta el detalle por provincias de estos indicadores.
270
Tabla 114 Indicador de correspondencia fiscal marginal

1984 + 1993 =
1985 + 1994 +
1986 + 1995 -
1987 - 1996 +
1988 - 1997 +
1989 + 1998 =
1990 + 1999 -
1991 + 2000 +
1992 + 2001 -
+ aumento; - disminucin; = sin cambio.
En cuanto a indicadores de descentralizacin, una primer alternativa es la relacin

entre el gasto del Sector Pblico local (provincias y municipios) y el gasto del Sector
Pblico total. La informacin se presenta en la Tabla 115 para 1994 y 1999. En 1999
vara entre un mximo de 81% (Tierra del Fuego) y un mnimo de 36% (Ciudad de
Buenos Aires). Este es un primer indicador que revela una importante concentracin
del gasto del gobierno nacional en la Ciudad de Buenos Aires.
Tabla 115 - (GM+GP) / (GM+GP+GN)

(en porcentaje)
Provincias 1994 1999
Ciudad de Bs.As. 49,5 36,5
Catamarca 77,1 72,7
Crdoba 70,6 60,8
Corrientes 64,7 57,1
Chaco 64,3 70,0
Chubut 76,3 64,1
Entre Ros 71,3 68,0
Formosa 79,5 75,2
Jujuy 73,1 67,8
La Pampa 78,1 72,5
La Rioja 82,1 75,6
Mendoza 66,0 62,3
Misiones 66,0 64,0
Neuqun 79,4 76,7
Ro Negro 75,2 65,8
Salta 68,2 62,2
San Juan 72,4 65,7
San Luis 74,9 67,5
Santa Cruz 85,6 74,1
Santa Fe 67,0 60,0
Tierra del Fuego 88,2 80,9
Tucumn 62,2 61,9
Total pas 66,2 60,4
GM: Gasto municipal
GP: Gasto provincial
GN: Gasto nacional
271
Otro indicador es la descentralizacin dentro del Sector Pblico local, que viene
dado por la relacin Gasto municipal / (Gasto provincial + Gasto municipal) (Tabla
116). En este caso las provincias de Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe son las que pre-
sentan una mayor descentralizacin local mientras que las provincias de Formosa y San
Luis son las que tienen una menor descentralizacin.
Tabla 116 - GM / (GM+GP)

(en porcentaje)
Provincias 1994 1999
Catamarca 18,2 18,3
Crdoba 29,9 32,1
Chaco 16,8 14,0
Chubut 18,1 18,8
Entre Ros 24,8 18,9
Formosa 8,7 8,1
Jujuy 16,4 21,4
La Pampa 19,6 21,1
La Rioja 21,5 20,2
Mendoza 18,7 16,8
Misiones 13,3 10,8
Neuqun 17,4 16,0
Ro Negro 16,3 15,5
Salta 15,5 15,8
San Juan 12,5 14,4
San Luis 13,8 9,2
Santa Fe 29,6 27,9
Tierra del Fuego 23,4 21,1
Tucumn 22,5 22,7
Total pas 24,1 22,7
GM: Gasto municipal
GP: Gasto provincial
En la Figura 87 se presenta la relacin entre los recursos provinciales propios

(RP) y los recursos nacionales brutos de coparticipacin (RN). Esta relacin flucta
alrededor del 25% desde fines de los 80.
272
Figura 87 - (RP / RN)

(en porcentaje)
30
28
26
24
22
20
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
En la Tabla 117 se calcula la relacin entre recursos municipales propios y la tota-
lidad de recursos propios locales (provinciales y municipales). Si bien la relacin es
bastante estable a lo largo de los aos (cerca de 28% para el total de provincias), se
observan marcadas diferencias interprovinciales, siendo Chubut la provincia con mayor
descentralizacin local de recursos.
Tabla 117 - RM / (RM + RP)
(en porcentaje)
Provincia 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Buenos Aires 30,0 30,2 29,0 29,3 28,3 29,0 30,3
Catamarca 34,5 38,8 39,2 22,0 16,2 15,7 21,8
Crdoba 31,2 36,4 34,1 33,3 34,7 32,5 34,0
Corrientes 26,2 26,5 25,9 26,4 22,4 25,9 28,7
Chaco 41,7 31,3 27,5 29,0 29,0 26,1 23,4
Chubut 48,0 47,5 45,8 46,1 47,3 47,0 46,6
Entre Ros 34,6 31,0 29,2 28,5 27,7 31,3 31,0
Formosa 15,2 26,2 25,1 18,5 22,2 20,7 17,9
Jujuy 13,7 13,0 13,5 13,4 22,4 24,7 28,4
La Pampa 22,1 24,1 24,7 24,4 21,3 23,1 23,9
La Rioja 12,4 11,9 20,7 17,1 17,9 17,7 10,8
Mendoza 10,5 8,6 12,1 12,9 11,9 10,8 11,6
Misiones 28,3 29,6 30,3 22,1 20,8 21,8 24,3
Neuquen 18,1 15,6 18,3 18,1 17,8 19,3 19,0
Ro Negro 24,6 23,9 25,3 27,7 21,4 21,4 22,8
Salta 21,9 23,1 21,9 24,0 27,8 28,1 23,3
San Juan 11,8 15,9 14,6 14,0 12,1 15,3 15,1
San Luis 23,0 23,6 16,5 16,2 11,4 11,2 10,6
Santa Cruz 26,8 24,1 24,7 15,2 19,4 20,0 14,2
Santa Fe 26,0 27,1 30,5 29,0 29,1 28,8 28,8
Tucumn 28,8 28,3 29,9 29,9 29,5 31,0 28,0
Tierra del Fuego 14,1 20,8 20,7 26,4 27,3 27,9 23,3
Total pas 27,7 28,3 28,3 27,8 27,4 27,5 28,2
RM: Recursos municipales
RP: Recursos provinciales propios
273
Tabla 118 - Recursos propios provinciales/ Gasto total provincial178

(en porcentaje)
Provincia 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Ciudad de Bs.As. 64 66 100 110 95 88 88 76 81 76 89 96 92 84 90 104 94 95 86
Buenos Aires 51 61 55 55 45 41 44 43 43 54 52 51 52 50 51 49 43 44 38
Catamarca 9 3 6 8 7 9 4 3 9 6 6 6 6 8 13 14 13 12 14
Crdoba 31 32 33 36 30 34 31 34 33 38 37 40 41 49 41 42 40 39 29
Corrientes 15 10 8 10 11 16 8 10 10 12 13 12 13 12 11 10 9 12 11
Chaco 12 14 12 13 10 9 8 9 10 10 11 12 13 14 15 13 12 12 10
Chubut 13 16 15 17 16 14 12 13 18 15 13 13 14 14 15 15 15 18 19
Entre Ros 22 36 31 33 26 23 29 28 24 24 28 29 26 31 31 29 24 22 21
Formosa 6 6 6 6 5 4 4 5 5 6 5 6 5 8 7 5 4 4 4
Jujuy 15 15 18 19 17 14 13 11 17 25 20 19 16 18 12 11 10 15 10
La Pampa 15 15 20 23 32 33 36 41 34 31 29 27 25 27 30 31 27 33 21
La Rioja 7 5 6 7 6 5 3 4 5 7 10 11 4 8 9 8 8 7 8
Mendoza 18 21 28 26 22 24 34 30 36 38 36 49 31 27 35 40 31 30 30
Misiones 14 12 14 16 12 16 17 15 13 16 14 14 13 16 17 16 12 14 14
Neuquen 16 15 17 17 21 17 14 19 22 25 21 26 20 24 24 25 20 22 23
Ro Negro 14 12 17 18 18 15 51 17 21 24 18 22 17 20 23 24 23 21 19
Salta 17 18 22 20 15 15 11 18 19 22 24 24 22 24 16 17 17 15 14
San Juan 10 8 12 13 12 8 10 11 12 17 16 10 10 16 18 18 15 13 13
San Luis 9 5 14 15 14 13 15 15 18 19 19 20 23 34 35 36 29 30 35
Santa Cruz 5 8 11 10 6 5 4 7 9 19 17 17 17 26 19 21 28 26 23
Santa Fe 35 31 40 40 30 30 23 39 43 47 46 47 39 41 42 36 38 39 35
Santiago del Estero 6 8 10 12 11 11 6 7 7 9 9 12 12 14 15 15 15 15 14
Tucumn 19 18 26 25 19 17 11 13 20 20 22 21 16 18 20 22 19 22 20
Tierra del Fuego 20 11 12 13 23 23 18 15 17 25 29 21 18 18 14 14 17 24 22
Total c/ CBA 30 33 36 37 31 30 31 32 33 38 38 39 37 38 39 39 35 36 32
Total s/ CBA 27 30 30 30 25 25 25 27 28 33 32 34 31 33 33 33 30 30 27
Tabla 119 - (Recursos propios provinciales + Coparticipacin + Regalas) / Gasto total

provincial (en porcentaje)
Provincia 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Ciudad de Bs.As. 77 74 109 118 104 97 97 85 88 76 94 101 98 90 95 110 99 100 90
Buenos Aires 72 77 82 84 72 69 79 71 79 87 77 75 74 72 73 70 64 65 56
Catamarca 32 21 59 71 61 69 59 53 78 67 56 56 57 59 66 67 62 67 60
Crdoba 55 51 80 80 70 70 85 75 80 78 67 72 72 88 78 79 76 77 57
Corrientes 38 27 55 57 56 65 61 62 69 69 64 61 59 66 59 61 60 67 56
Chaco 35 34 74 68 57 58 67 64 77 71 66 70 62 67 67 59 58 60 52
Chubut 68 75 71 74 64 70 60 70 72 62 49 45 51 52 55 49 51 68 65
Entre Ros 43 51 90 82 66 61 82 76 82 74 72 71 61 73 72 74 62 63 55
Formosa 21 20 72 61 56 54 60 58 64 67 52 53 49 62 58 59 53 59 50
Jujuy 38 29 69 72 59 48 51 39 59 79 57 57 48 55 56 55 51 57 46
La Pampa 34 35 67 66 80 78 88 88 87 79 64 63 57 64 72 70 61 73 51
La Rioja 29 24 56 44 38 43 37 39 45 45 45 46 36 41 46 44 39 38 39
Mendoza 60 57 85 70 66 65 89 87 94 82 67 83 60 54 74 75 62 66 64
Misiones 35 30 71 68 59 66 85 65 75 67 55 60 50 54 58 57 48 54 51
Neuquen 71 62 86 79 72 86 81 77 78 78 61 69 56 77 79 69 60 80 75
Ro Negro 56 47 72 66 62 59 96 56 75 72 46 56 48 53 64 63 61 64 59
Salta 47 41 73 60 46 67 56 67 68 71 67 68 61 70 60 65 63 62 57
San Juan 26 22 70 63 59 49 67 65 72 81 59 48 46 64 65 67 62 56 53
San Luis 36 21 81 76 68 65 82 68 85 86 70 65 66 88 94 93 74 78 67
Santa Cruz 73 66 79 81 68 73 69 66 65 81 67 60 61 73 67 59 68 68 65
Santa Fe 54 46 84 79 64 59 53 76 90 92 82 83 70 77 80 69 73 75 69
Tucumn 49 42 80 78 56 55 56 58 83 73 71 67 54 59 66 72 63 70 57
Tierra del Fuego 64 65 72 68 63 75 68 58 60 66 59 46 40 45 41 41 51 74 61
Total c/ CBA 56 54 80 78 68 68 73 70 78 78 71 72 66 71 72 71 66 69 61
Total s/ CBA 54 51 78 75 64 65 71 68 77 79 68 69 63 69 70 68 63 66 58
178
Los recursos propios provinciales incluyen, los recursos tributarios de origen provincial, los no tributa-
rios excluidas las regalas, la venta de bienes y servicios de la Administracin Pblica, las rentas de la
propiedad y los recursos propios de capital.
274
Tabla 120 - Coparticipacin / Transferencias totales

(en porcentaje)
Provincia 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Ciudad de Bs.As. 43 65 93 83 80 89 83 71 78 79 81 75 70 72 69 63 61 61
Buenos Aires 37 49 75 72 68 73 80 82 85 65 54 54 51 52 55 57 56 55 55
Catamarca 25 23 70 79 67 76 78 69 79 68 65 68 65 67 63 67 66 67 61
Crdoba 33 32 80 79 68 77 84 83 89 74 68 74 73 66 62 68 68 67 61
Corrientes 27 23 71 63 56 66 69 70 70 68 60 66 61 61 59 63 59 63 56
Chaco 24 26 78 74 66 67 72 77 77 73 68 72 67 67 69 66 67 68 62
Chubut 24 43 46 42 40 63 69 69 69 53 48 49 40 45 48 47 48 49 46
Entre Ros 25 23 84 78 68 72 77 83 84 73 64 66 62 60 62 63 62 65 59
Formosa 16 16 80 68 60 68 73 77 77 73 66 68 59 64 65 66 65 67 62
Jujuy 27 22 66 71 67 59 69 46 55 63 57 62 58 59 55 56 56 57 54
La Pampa 24 22 57 55 67 69 65 79 74 63 53 56 55 54 56 55 54 57 53
La Rioja 28 26 65 53 51 56 56 61 58 48 40 41 33 33 37 38 35 40 39
Mendoza 31 37 75 62 50 52 57 83 82 71 62 63 61 63 62 65 64 64 57
Misiones 21 20 66 63 54 64 70 74 74 67 58 63 57 50 57 56 55 56 52
Neuquen 30 30 41 39 38 53 63 55 65 62 50 51 41 44 46 48 48 52 49
Ro Negro 33 30 65 59 47 53 67 70 73 68 59 58 55 56 58 61 60 60 55
Salta 31 31 75 66 49 51 62 76 76 70 59 64 60 61 58 60 59 58 54
San Juan 17 20 64 60 54 55 74 76 78 73 63 64 60 63 60 64 63 64 59
San Luis 28 20 77 67 61 64 63 69 73 71 60 63 57 61 62 63 64 64 63
Santa Cruz 29 29 47 53 40 57 70 64 63 57 49 47 43 43 45 46 48 45 44
Santa Fe 27 31 83 76 67 72 77 78 84 74 65 68 62 64 63 66 65 65 62
Tucumn 34 37 81 81 75 57 66 72 79 72 61 67 62 61 63 63 65 65 59
Tierra del Fuego 18 16 21 21 12 19 36 28 66 44 35 26 25 26 28 27 41 54 47
Total c/ CBA 29 32 73 69 61 66 73 75 78 67 59 61 57 57 58 60 59 60 57
Total s/ CBA 29 31 73 69 61 65 73 75 78 68 59 61 56 57 58 60 59 60 57
275
ANEXO II LOS RECURSOS NO RENOVABLES EN UN SISTEMA FEDERAL
XVII - Anexo II. Los recursos no renovables en un sis-

tema federal
Horacio L. P. Piffano
E l uso de los recursos no renovables plantea un conjunto de aspectos que deben ser
tenidos en cuenta para definir la poltica pblica ptima. Asimismo, el tema tiene
particular relevancia en el caso de los gobiernos de estructura federal como Argentina.
Un repaso de la teora sobre uso racional de los recursos no renovables permite
identificar las cuestiones a tener en cuenta en el diseo de polticas pblicas ptimas en
un esquema de gobierno nico y las recomendaciones de la teora del federalismo fis-
cal con respecto a la asignacin de roles y potestades de los niveles nacional y provin-
ciales de gobierno en un sistema federal, tanto en materia de regulacin como de la
imposicin de regalas sobre el recurso no renovable.
Es tambin necesario estudiar la evolucin de la normativa legal argentina, revi-
sando las disposiciones constitucionales y legales referidas al domino sobre los hidro-
carburos y la legislacin sobre regalas petroleras.
El anlisis emprico, por su parte, permite evaluar la relevancia cuantitativa que
tienen los recursos provenientes de las regalas, tanto para las finanzas pblicas federa-
les en general como las provinciales en particular. A partir de la evidencia emprica, es
posible formular algunas apreciaciones referidas a las implicancias de la existencia de
las regalas en el diseo del acuerdo fiscal y financiero federal; y, finalmente, formular
algunas apreciaciones respecto al comportamiento fiscal observado en las dos dcadas
recientes.
XVII.1 - La teora sobre el uso racional de los recursos no renovables en un

esquema de gobierno nico
Los temas identificados en la literatura especializada, comprenden:
la distribucin intergeneracional del uso del recurso (sendero de explota-
cin del recurso y la constitucin de fondos de ahorro para garantizar con-
sumos estables a futuras generaciones);
la distribucin intertemporal de su uso y la previsin de asegurar el ahorro
precautorio, por eventuales futuras cadas del rendimiento del recurso y
para amortiguar la volatilidad del precio internacional del recurso;
los costos de los ajustes presupuestarios en la poltica del traspaso de los
cambios en el precio internacional del recurso al mercado domstico;
277
la forma de instrumentar los ahorros presentes, especficamente los liga-

dos al diseo y operacin de los fondos de estabilizacin, precautorios o
de ahorro;
el diseo de instituciones fiscales y financieras que aseguren la sustenta-
bilidad fiscal de mediano y largo plazo de las finanzas del gobierno.
XVII.1.a - Sobre los efectos de la volatilidad del precio del recurso, el inters de las
futuras generaciones y el uso de los intrumentos financieros
El nivel del precio domstico del petrleo constituye una variable econmica importan-
te en los pases en vas de desarrollo pues influye marcadamente en el rendimiento tri-
butario del gobierno, en el ingreso disponible y en el bienestar de los consumidores de
la presente y de las futuras generaciones.
El gobierno y los consumidores pueden sufrir prdidas importantes en el orden
fiscal y de bienestar, respectivamente, por cambios continuos en el precio del petrleo
y por un uso intertemporal no ptimo del recurso no renovable. A su vez, la volatilidad
de corto plazo en el precio del petrleo introduce costos en trminos de los inevitables
ajustes en contratos y decisiones de gasto, y por aversin al riesgo.
La idea de traspasar al sistema de precios domsticos (mercado interno) los cam-
bios en los precios relativos que la economa internacional va generando ha sido consi-
derada importante para orientar a una correcta asignacin de los recursos. Sin embargo,
los gobiernos suelen ser cautos en permitir trasladar plenamente dichos cambios, parti-
cularmente ante oscilaciones bruscas en los precios relativos, como en el caso del pe-
trleo.
En los pases en desarrollo los instrumentos para cobertura del riesgo que se en-
frentan con la volatilidad del precio del petrleo tienen muchas limitaciones para su
posible utilizacin, debido a circunstancias de diverso tipo (reducida capacidad finan-
ciera de consumidores y gobierno, bajo nivel de crdito disponible para ambos, altas
tasas de riesgo soberano).
En el intento gubernamental de estabilizar el precio del petrleo, se enfrenta un
importante trade off entre riesgo fiscal y cobertura del riesgo del costo social por la
volatilidad (aversin al riesgo y costos de ajuste). Adicionalmente, el tema genera la
necesidad de considerar aspectos operativos del uso de instrumentos financieros como
son los fondos de estabilizacin.
Existen dos mecanismos o sistemas que el gobierno puede elegir para su actividad
de suavizar los cambios en el precio internacional del petrleo. El enfoque discrecional
y el enfoque basado en reglas.
Para el uso de los fondos de estabilizacin en base al enfoque de las reglas, se han
identificado tres tipos de criterios de contingencia:
la regla del promedio mvil (que fija el precio interno como promedio
mvil de los precios spot pasados);
la regla gatillo (que implica no actualizar el precio interno cuando el pre-
cio internacional se mantiene dentro de cierta banda de variacin y se lo
278
modifica cuando el precio spot se ubica por encima de un monto gati-

llo predeterminado);
la regla max-min (que fija un piso y un techo para dejar variar del precio
interno), traspasando la variacin dentro de la banda al mercado interno.
Solamente si se superan esos mximos o mnimos el gobierno absorbe el
cambio (no traspasa al mercado el ajuste).
Las conclusiones del anlisis de las virtudes y defectos de cada alternativa pare-
cen favorecer el enfoque de las reglas (no el enfoque discrecional) y dentro de las al-
ternativas de contingencia, la regla max-min, con la banda flotando a ms largo plazo,
siguiendo la tendencia del precio promedio spot registrado dentro de la misma.
No obstante, los sistemas de cobertura a travs del mercado (contrato de futuros y
opciones) y la posible desregulacin parecen ofrecer alternativas adicionales particu-
larmente atractivas en pases de baja capacidad de crdito y relativo apego a cumplir
con los contratos.
Naturalmente, pases de muy dbil institucionalidad y/o gobernabilidad, y de ma-
los antecedentes como cumplidores de los contratos, enfrentan un desafo significativo,
donde cualquier alternativa aparece como de reducida eficacia o viabilidad.
Los problemas intergeneracionales complican el cuadro de la regulacin del pre-
cio del petrleo y los mecanismos de ahorro. Las normas de prudencia en el manejo
discrecional y/o las reglas precautorias tendientes a fijar un sendero de consumo/ahorro
estable en el largo plazo (consumption smoothing) demandan una disciplina fiscal y
financiera importante, que pases de dbil institucionalidad pueden no seguir por razo-
nes polticas.
Desde el punto de vista econmico, los gobiernos deberan destinar a sus Tesoros
el rendimiento del capital que pueda constituirse con las regalas y no el monto mismo
de dichas regalas. Es decir, la anualidad que corresponda a los recursos (provenientes
de las regalas) invertidos a largo plazo. Este es el concepto de uso racional del recurso
no renovable. Un criterio de destinar el rendimiento del recurso no renovable a gasto
corriente o consumo es simplemente destruir el capital en beneficio de la generacin
presente, proyectando a ms largo plazo una futura situacin de debilidad fiscal impor-
tante, que muy seguramente afectar negativamente el bienestar de las generaciones
futuras.
Es importante advertir sin embargo que la existencia de instrumentos financieros
como los fondos de estabilizacin o fondos precautorios, no pueden ser considerados
como garanta de un comportamiento fiscal prudente de los gobiernos. En realidad,
quizs se deba esperar la inversa, es decir, que gobiernos prudentes en materia fiscal
sern los que operen razonablemente bien los fondos. De todas maneras, el empleo de
los fondos y la fijacin de reglas complementarias de procedimiento, de transparencia
y numricas, parecen ser necesarias a fin de asegurar polticas fiscales sustentables.
Finalmente, las regalas petroleras no deben asimilarse a un impuesto que grava la
produccin de un bien reproducible, precisamente porque se trata de un bien agota-
ble (no reproducible). Un impuesto a la produccin de un bien reproducible genera
carga excedente debido al excedente perdido (o dejado de obtener) por el productor,
279
al reducirse este excedente ms all del rendimiento para el fisco de dicho impuesto.
Esto resulta diferente en el caso de la explotacin de un recurso agotable. Si en un
ao se reduce el excedente econmico del productor de una actividad reproducible
hacia futuro, se estar asumiendo un costo de oportunidad (por prdida del excedente)
que no se recupera ms: la oportunidad de no haber generado excedente en el presente
cuando esto no anula la posibilidad de seguir obtenindolo en el futuro. El petrleo
constituye un activo cuya explotacin est sujeta a una decisin intertemporal de uso.
Esto significa que si el gobierno limita su explotacin en determinado ao, por ejem-
plo, ello no impide que al ao siguiente se lo haga. La decisin de hacerlo hoy o maa-
na en realidad depende de cmo se ponderen las funciones de utilidad de la presente y
futura generacin, pues el recurso es agotable (no reproducible) y, por lo tanto, lo
que se lo aproveche hoy significar no poder aprovecharlo maana y viceversa. Claro
que a valores actuales contar con el activo fuera del subsuelo en el presente podra me-
jorar las posibilidades econmicas transformndolo en otro activo que obtuviera ingre-
sos (reproducibles) a futuro. Pero el valor de este nuevo activo no puede ser otro que
el valor presente de su rendimiento, por lo tanto, debe asumirse que ste habr de ser
superior al valor del petrleo (y ello depende crucialmente a qu se destine el rendi-
miento de las regalas).
Tambin el ritmo de explotacin depende de la expectativa que se tenga respecto
a la evolucin futura del precio del petrleo (y ligado a esto las expectativas sobre
cambio tecnolgico), las reservas comprobadas o a descubrir, etc.
Adems, si el recurso no renovable es de propiedad del Estado (cualquiera sea,
nacional o provincial) el sector privado que explote un yacimiento debera recibir un
valor que compense el costo de los insumos aplicados y su margen de utilidad. El resto
debera ser el componente regalstico. Algunos gobiernos, para compensar el riesgo
asumido que normalmente es alto, suelen gravar el excedente que supere la tasa de be-
neficio normal con un impuesto a los beneficios extraordinarios. El beneficio normal
depende de las estimaciones sobre rendimiento de la cuenca de que se trate y el precio
de largo plazo del petrleo. En otros casos, como el de Argentina, por ese motivo se
prev que la regala vare entre el 5% y el 12%, dependiendo del tipo de cuenca, aun-
que normalmente ha sido del 12%.
Finalmente, con respecto a la alcuota se ha sugerido que las regalas no sean es-
tablecidas como porcentaje del valor de produccin (ad valorem, como en el caso de
Argentina) sino que sea especfica (una suma fija por m3 extrado y ligado al precio de
largo plazo). Esta recomendacin tiene que ver con los efectos sobre la volatilidad del
precio internacional del petrleo y su impacto en las finanzas de los Estados y en el
sector privado (traslado al mercado domstico de los cambios en el precio spot).
XVII.2 - Las cuestiones del federalismo fiscal

En presencia de un sistema federal de gobierno, los siguientes puntos son importantes
para analizar:
la asignacin de potestades tributarias en un sistema federal de gobierno y
los argumentos usuales a favor de la centralizacin de la explotacin del
recurso no renovable; y,
280
la experiencia comparada internacional.
XVII.2.a - Sobre los argumentos de la centralizacin / descentralizacin de la explo-

tacin del recurso
Los argumentos usualmente citados por el enfoque normativo de la literatura de federa-
lismo fiscal en favor de la centralizacin de la explotacin de los recursos naturales no
renovables estn ligados a aspectos de eficiencia econmica y correspondencia fiscal
(accountability), equidad distributiva, y estabilizacin macroeconmica.
En materia de estabilizacin macroeconmica se ha sugerido que:
los gobiernos centrales estn en mejor situacin que los gobiernos subna-
cionales para absorber la incertidumbre y volatilidad de los precios del
recurso, al contar con una base tributaria mucho ms amplia en gran parte
no correlacionada con los precios del petrleo;
la evidencia emprica demuestra el resultado esperado de que la volatili-
dad de los sistemas tributarios es mayor cuanto mayor la participacin del
rendimiento tributario del petrleo y esto obstaculiza notablemente el
manejo macroeconmico;
en general las polticas anticclicas han sido consideradas instrumentos de
los gobiernos centrales. Los gobiernos centrales pueden operar con mayor
eficacia que los gobiernos subnacionales, debido a las caractersticas
esencialmente abiertas de las economas regionales y al menor efecto del
multiplicador fiscal respectivo. Asimismo, porque la poltica fiscal re-
quiere de una adecuada armonizacin con otros instrumentos de poltica
econmica como la poltica de liquidez (poltica monetaria pura y poltica
de deuda pura), en manos de los gobiernos centrales.
En cuanto al mbito de la eficiencia econmica y la correspondencia fiscal, se
pueden agregar los siguientes argumentos:
los tributos subnacionales deben basarse esencialmente en bases no mvi-
les con una importante dosis de sustento en el principio del beneficio, de
forma que los electores subnacionales adviertan con nitidez el costo de
oportunidad de sus demandas por bienes pblicos subnacionales (la co-
nexin wickselliana y el atributo de su accountability). Con respecto a la
movilidad o inmovilidad de las bases tributarias, el financiamiento del
gasto subnacional a travs de tributos que graven los ingresos reproduci-
bles, se ha considerado factible en el caso del impuesto a los ingresos de
las personas fsicas, debido a la menor movilidad residencial de corto pla-
zo de las personas y su aporte a mejorar la percepcin de los ciudadanos
de los costos de oportunidad de la provisin de bienes pblicos subnacio-
nales. En cambio, el financiamiento con el uso de una fuente de ingresos
agotables, puede distorsionar la percepcin de dicho costo de oportuni-
dad. Tal distorsin ser mayor, cuanto menor resulte el cmputo o cono-
cimiento de las externalidades provocadas hacia generaciones futuras, en
las funciones de utilidad de los votantes. En tal sentido, descentralizar en
comunidades menores el uso del recurso impedir a la decisin colectiva
281
internalizar plenamente los efectos externos producidos sobre el resto de

la comunidad nacional, debido a la falta de una adecuada coordinacin en
las decisiones de ahorro-inversin a nivel global. Esta actividad de cm-
puto de las externalidades recprocas debido a las interdependencias en
las decisiones de ahorro-inversin corresponde asignarla al gobierno cen-
tral;
la evolucin de las fuentes de financiamiento subnacionales deben estar
correlacionadas ms bien con el crecimiento poblacional y no tanto con
respecto al PBG y a los precios relativos de los commodities. En este sen-
tido, la fuente debe permitir generar rendimientos fiscales estables y rela-
tivamente crecientes a largo plazo de acuerdo con la evolucin de la po-
blacin a servir;
si los gobiernos subnacionales cuentan con otros recursos tributarios
asignados, las regiones ricas poseedoras del petrleo tendran muy poco
incentivo a explotar esas otras bases tributarias. Esta conducta provocara
un efecto perverso en trminos de:
el efecto conocido como empobrecimiento del vecino (beggar-
the-neighbor) al poner en franca desventaja a los gobiernos
subnacionales vecinos que no cuentan con petrleo y deben
gravar las otras bases;
inducir fiscalmente reasignaciones espaciales no eficientes de
los factores de la produccin.
Finalmente, el aspecto de la equidad:
las asimetras en los ingresos regionales pueden ms fcilmente atenuarse
(mediante transferencias de nivelacin) a travs del gobierno central que
explote el rendimiento fiscal del recurso no renovable, un aspecto usual
de equidad horizontal en sentido territorial perseguido en la mayora de
los pases;
ligado a lo anterior, el reconocimiento de potestades tributarias a los go-
biernos subnacionales debe coincidir con fuentes que resulten mayormen-
te uniformes en su distribucin espacial. Aunque esto no signifique espe-
rar la no presencia de asimetras regionales entre todas las bases potencia-
les de los gobiernos regionales o locales, cuando la asimetra se plantea
de forma extrema como es el caso de contar o no contar con petrleo en
el subsuelo la posibilidad de nivelacin regional se torna extremadamen-
te dificultosa de perseguir;
como recurso agotable, el petrleo no puede ser considerado como una
fuente permanente de largo plazo de los gobiernos subnacionales. Su ago-
tamiento habr de generar en un futuro un cambio importante en las posi-
bilidades de financiamiento de gobiernos inicialmente ricos, que muy
probablemente habrn de plantear la necesidad de asistencia federal una
vez desaparecido el recurso. Conductas estratgicas de los gobiernos sub-
nacionales ricos en petrleo podran implicar en el largo plazo un com-
portamiento moral (moral hazard) que termine perjudicando al bienestar
general y lesionar enormemente la equidad interjurisdiccional.
282
En contraposicin, los argumentos a favor de la descentralizacin suelen estar

fundados en razones polticas y constitucionales:
la presin poltica ha sido inclusive motora de actitudes separatistas de
muchos gobiernos regionales productores de hidrocarburos en el mundo.
Diferencias culturales y tnicas entre pueblos de un mismo pas, como su-
cede por ejemplo en la federacin Rusa, constituyen factores de peso a la
hora de reconocer participaciones mayores de los gobiernos subnaciona-
les o de las repblicas constitutivas de la federacin, en la explotacin
fiscal del recurso no renovable;
el inters poltico por asumir el poder de explotacin del recurso no reno-
vable, puede encontrarse en la diferencia que existe para los gobernantes
de turno, entre el asumir el costo poltico de establecer tributos a los ciu-
dadanos electores (constituency) para financiar el gasto pblico o privado
presente, y la alternativa - sin tales costos polticos - de ejercer la potestad
regalstica como fuente de financiamiento. El consumir el capital que ya-
ce en el subsuelo, sin embargo, puede implicar hacia las generaciones fu-
turas costos en bienestar y conflictos regionales, si la aplicacin de los re-
cursos que generan las regalas no asegura un sendero de sustentabilidad
fiscal. Y ello depender muy crucialmente del destino que la generacin
presente le d a tales recursos;
la existencia de los aspectos polticos y constitucionales ha motivado que
muchos pases hayan adoptado una suerte de solucin intermedia, reser-
vando el gobierno central poder regulatorio sobre la explotacin del re-
curso, al tiempo del reconocimiento del cobro de regalas petroleras o de
participaciones en el rendimiento fiscal a los gobiernos subnacionales con
dominio reconocido o compartido sobre el recurso.
XVII.2.b - Las posibles soluciones

La regulacin con respecto a la explotacin fiscal puede asumir la forma de un sistema
de coparticipacin del rendimiento del recurso con carcter devolutivo (tax sharing), o
bien, en los casos de enfrentar fuertes asimetras regionales, un sistema donde se com-
bine el principio devolutivo con otro de redistribucin territorial de ingresos (revenue
sharing).
El sistema de coparticipacin a nivel provincial o estadual tiene las ventajas de la
centralizacin, combinada en cierta medida con la ventaja para el gobierno subnacional
del reconocimiento de un recurso propio. Mediante una regala se permite la compen-
sacin al gobierno subnacional por las inversiones complementarias que debe financiar
en su territorio (el argumento del principio del beneficio -y el consecuente recupero de
costos- por la provisin de bienes pblicos subnacionales).
No obstante, similar objetivo se logra reconociendo potestad concurrente para es-
tablecer impuestos especficos, sin tener que aparentemente consensuar la prorrata de
un fondo comn coparticipable con el gobierno central. Este es el caso de Estados Uni-
dos y Canad. El sistema de concurrencia a travs de impuestos especficos (no ad va-
lorem) parece constituir un buen sistema en aras del principio de correspondencia fiscal
y el reconocimiento de un margen de autonoma a los gobiernos subnacionales. Evita la
283
necesidad de establecer acuerdos de distribucin de un fondo comn que siempre aca-

rrea problemas de coordinacin financiera y negociaciones peridicas, que de acuerdo
con la experiencia internacional introducen ingredientes de inestabilidad poltica adi-
cional a la natural volatilidad del precio del petrleo en la proyeccin de los recursos
fiscales de los gobiernos.
Sin embargo, el sistema de concurrencia y el de coparticipacin acarrean el pro-
blema poltico de tener que delimitar los respectivos espacios tributarios (tax rooms) de
los gobiernos central y subnacionales. Cualquiera fuera la solucin -coparticipacin o
poderes tributarios separados- algn acuerdo de prorrateo del rendimiento potencial a
obtener de la explotacin fiscal del petrleo habr de tener que acordarse entre ambos
niveles de gobierno.
Finalmente, algn mecanismo de compensacin dirigido a regiones no petroleras
tendr que asimismo preverse. De hecho, el caso de Canad es aleccionador. El sistema
de nivelacin de capacidades tributarias instrumentado en Canad se debe, en gran me-
dida, a la importante asimetra de recursos que detentan las provincias petroleras res-
pecto de las no petroleras. De all que, con fines de compensar el efecto de empobre-
cimiento del vecino y reducir las disparidades de las capacidades tributarias propias
entre provincias, la Constitucin de Canad, junto al reconocimiento de la propiedad
provincial del recurso, ha establecido el principio de igualacin o nivelacin de capaci-
dades tributarias.
XVII.3 - La legislacin argentina sobre la propiedad y explotacin del re-

curso no renovable
El estudio de la evolucin de la legislacin argentina sobre la propiedad y explotacin
del recurso no renovable, especficamente referida a los recursos hidrocarbonferos,
contiene dos aspectos: el dominio sobre los hidrocarburos y la potestad regalista.
La legislacin nacional sobre el dominio de los recursos no renovables ha variado
desde la concepcin inicial -anterior a la reforma constitucional de 1994- de mantener
nacionalizado el uso o explotacin de estos recursos y la posterior situacin a partir de
1994. La potestad nacional de la primera etapa estuvo ligada a la atribucin constitu-
cional de legislar en materia de Cdigo Minero. No obstante, el gobierno nacional
siempre reconoci regalas a las provincias donde se ubicaban los yacimientos. Pero la
legislacin sobre las mismas tambin dependi, en ese primer perodo, de disposicio-
nes del gobierno nacional.
A partir de 1994 con el reconocimiento de la propiedad provincial del recurso no
renovable, se inicia un segundo perodo que aparenta ser definitivo, salvo que se decida
en el futuro modificar nuevamente la Constitucin Nacional. No obstante, sigue vigen-
te la potestad del gobierno nacional de sancionar el Cdigo de Minera y la doctrina
parece reconocer la clusula de progreso por la que el gobierno nacional retendra
cierto poder regulatorio sobre la explotacin del recurso. Esto ligado a las disposicio-
nes constitucionales referida a la necesaria sujecin de sus disposiciones a las normas
que el Congreso Nacional dicte para reglamentar el ejercicio de los derechos all reco-
nocidos, y a la predominancia de la legislacin nacional en caso de conflicto (Prembu-
lo y disposiciones del art. 31). La interpretacin armnica de todas estas disposicio-
284
nes, parece avalar esta concepcin. No obstante, el art. 28 de la Constitucin Nacional

advierte que las leyes que reglamentan el ejercicio de los derechos conferidos por la
misma no pueden ser vulnerados por estas leyes, razn por la que finalmente, algn rol
deber de cumplir el Poder Judicial en caso de plantearse en el futuro algn conflicto
grave entre los intereses nacionales y provinciales.
Los yacimientos situados en el mar continental seguirn bajo jurisdiccin nacio-
nal, de manera que la explotacin off shore permitir al gobierno nacional contar con el
recurso regalstico correspondiente.
XVII.4 - La relevancia econmica de los recursos por regalas recibidas

por las provincias argentinas, la Coparticipacin Federal de Impues-
tos y el comportamiento fiscal de los gobiernos de Argentina en dca-
das recientes
En el anlisis emprico del tema regalas se tuvieron en cuenta los siguientes aspectos:
las regalas y los recursos corrientes de las provincias;
las regalas y los gastos totales de las seis ms importantes provincias pe-
troleras;
las regalas y la coparticipacin federal de impuestos;
las regalas y las variaciones observadas en el precio internacional del pe-
trleo;
las regalas y la imposicin a los combustibles lquidos.
XVII.4.a - Las regalas y los recursos corrientes de las provincias

La importancia de estos recursos en las provincias petroleras es notoria, no obstante su
evolucin dispar entre los primeros y los ltimos aos de la serie analizada (1983-
2002).
Especialmente es importante resaltar el hecho de que la recuperacin registrada
por los recursos por regalas de los ltimos aos, luego de un primer perodo de ten-
dencia declinante, comienza a operar precisamente a partir del inicio de la recesin que
azotara al pas desde 1998.
Dado que los recursos tributarios no ligados a los volmenes y a los precios de un
commodity como el petrleo son altamente sensibles a la evolucin del ingreso nacio-
nal, es claro que la cada de los rendimientos tributarios a partir de 1998 de la canasta
tributaria provincial tradicional (en particular Ingresos Brutos de alta elasticidad-
producto y fuente de aproximadamente la mitad de los recursos propios provinciales),
no debi afectar de forma similar a este grupo de 6 provincias en relacin al resto de
las 24 jurisdicciones.
Para el ao 2002, posterior a la devaluacin, las regalas representaron el 35,7%
de los ingresos corrientes de las seis provincias petroleras ms importantes. Sin embar-
go, existen entre ellas algunas diferencias. Las de mayor importancia son Santa Cruz y
Neuqun y, para los aos de la primera dcada observada, tambin lo fue Tierra del
Fuego.
285
XVII.4.b - Las regalas y los gastos totales de las seis ms importantes provincias
petroleras
Puede advertirse una configuracin simtrica a la evolucin observada con relacin a
los ingresos corrientes. Ello corrobora que los efectos de los cambios en el nivel gene-
ral de precios de la economa, que operase durante los aos de la convertibilidad y los
ms recientes luego del abandono de este esquema monetario y los efectos de la deva-
luacin, no han impactado en el nivel de gasto de los gobiernos. Esto debido esencial-
mente a la poltica salarial del Sector Pblico en general, que no lleg a convalidar con
ajustes salariales los cambios operados en el valor de la divisa y en los precios internos
de la economa, luego de la devaluacin.
Asimismo, permite corroborar que la tendencia del gasto se ha ajustado a la evo-
lucin de los recursos corrientes de los gobiernos, circunstancia que confirma el com-
portamiento procclico de la conducta fiscal de los gobiernos provinciales, en este caso
particular ligado muy estrechamente a la evolucin del rendimiento del recurso no re-
novable.
Finalmente, permite advertir que el destino de las regalas no ha sido el tender a
priorizar las erogaciones de capital, en tanto ellas han registrado un proceso de cada
relativa en el gasto total, circunstancias que indican que el esfuerzo recaudador ha ido
crecientemente destinado a financiar gastos operativos o reduccin del dficit de los
gobiernos.
La influencia del commodity como base de sustentacin de los ingresos de los go-
biernos a travs de las regalas, permite adelantar la hiptesis de que el comportamien-
to procclico, medido en trminos del PBI de estas seis provincias petroleras, no habr
de estar estrictamente correlacionado con el ciclo y el comportamiento procclico fiscal
del resto de provincias no petroleras.
286
Tabla 121 Regalas e ingresos corrientes de seis provincias petroleras relevantes
Ingresos Regalas / Ingresos Regalas / Gasto

Ao Regalas Total de gastos
corrientes corrientes (%) total (%)
1983 696.900 2.040.058 4,2 2.006.000 34,7
1984 635.000 1.811.025 5,1 2.057.800 30,9
1985 759.500 2.043.204 7,2 2.100.900 36,2
1986 978.200 2.651.697 6,9 2.879.500 34,0
1987 839.200 2.369.955 5,4 2.623.900 32,0
1988 839.200 2.369.955 5,4 2.623.900 32,0
1989 574.500 2.005.567 8,6 2.065.400 27,8
1990 530.400 1.714.465 0,9 2.053.262 25,8
1991 420.686 2.060.565 0,4 2.256.431 18,6
1992 496.537 2.974.416 6,7 3.140.060 15,8
1993 499.467 3.362.090 4,9 4.288.711 11,6
1994 527.999 3.864.398 3,7 4.471.816 11,8
1995 594.841 3.659.125 6,3 4.785.578 12,4
1996 736.878 3.987.981 8,5 4.883.923 15,1
1997 769.587 4.267.186 8,0 4.661.744 16,5
1998 552.814 4.297.213 2,9 4.975.973 11,1
1999 646.585 4.290.850 5,1 5.385.763 12,0
2000 1.011.651 4.735.634 1,4 5.223.722 19,4
2001 967.149 4.528.302 1,4 5.160.542 18,7
2002 2.004.995 5.622.834 5,7 5.290.261 37,9
Nota: 1983 a 1991 en miles de pesos de abril de 1991. Resto de los aos en miles de pesos corrientes
Incluye Santa Cruz, Neuquen, Tierra del Fuego, Chubut, Ri Negro y Mendoza
Fuente: Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias, Ministerio de Economa
XVII.4.c - Las regalas y la Coparticipacin Federal de Impuestos

El reconocimiento del dominio provincial sobre los recursos no renovables a partir de
1994 plantea un conflicto evidente dentro del esquema de distribucin de recursos en-
tre la Nacin y las provincias.
El acuerdo fiscal federal suele requerir reglas relativamente estables en la distri-
bucin de recursos entre niveles de gobierno y dentro de cada nivel de gobierno. Preci-
samente esta necesaria estabilidad exige tener en cuenta la volatilidad de las variables
fiscales y econmicas ligadas a las bases tributarias de los gobiernos.
En los puntos previos se han enumerado las implicancias que desde el punto de
vista econmico reviste la explotacin fiscal de una fuente no renovable como el petr-
leo. Lo analizado induce a sugerir la centralizacin de la explotacin del recurso. Sin
embargo, la reforma constitucional de 1994 ha reconocido finalmente la propiedad
provincial sobre el recurso.
En realidad, si bien un proceso de descentralizacin aparece como auspicioso
desde el punto de vista del reconocimiento de las autonomas provinciales y la mejora
del principio de correspondencia fiscal, claramente no se ha elegido el recurso que ms
se adecua para este objetivo, segn lo recomendado por la teora normativa del federa-
lismo fiscal.
287
Por el contrario, se ha decidido una mayor centralizacin tributaria y consecuen-

temente menor autonoma provincial y reducida correspondencia fiscal para el uni-
verso de las fuentes tributarias, muchas de las cuales admiten la posibilidad tcnica de
ser descentralizadas.
Ahora bien, desde el punto de vista poltico la decisin adoptada por los constitu-
yentes con la reforma de 1994 y la legislacin ligada al tema, es claro que habr que
reconocer que el nuevo acuerdo fiscal federal tendr que partir de la base de esta des-
centralizacin a los fines de redactar el nuevo acuerdo. Esto induce a un cuidadoso di-
seo de la futura Ley de Coparticipacin Federal de Impuestos. Particularmente, por-
que las asimetras regionales habrn de acentuarse como los datos as lo indican, y la
situacin de las propias provincias petroleras se ver muy probablemente afectada por
la volatilidad del precio internacional del petrleo.
Ambos aspectos se vern incrementados hacia futuro en la medida que nuevas
reas petroleras entren en produccin a partir de ahora resorte de decisin de cada
provincia donde se encuentre el yacimiento- y hasta tanto el recurso no se agote.
Si bien es posible aceptar algn rol regulador del gobierno central (clusula de
progreso), cualquier esquema legal que implique limitar el ejercicio del dominio (y
consecuente la explotacin) del recurso, puede ser cuestionado bajo el argumento de
vulnerar la propiedad provincial sobre el recurso. La intervencin del Poder Judicial
puede ser necesaria en un futuro de surgir conflictos graves entre ambos niveles de go-
bierno, como ya se anticipara.
Pero quizs el problema ms importante es que este rgimen descentralizado de la
explotacin del recurso no renovable y la volatilidad implcita en el rendimiento de la
explotacin del recurso, habr de limitar cualquier acuerdo que decida la distribucin
de la masa coparticipable en base a frmulas rgidas, tanto en la distribucin primaria
como en la secundaria.
Es probable que las rigideces terminen siendo modificadas de hecho, como en el
pasado han sido modificados los porcentajes de distribucin de fondos entre Nacin y
provincias, y entre ellas, al tergiversarse el rgimen general de la Ley 23.548 por un
conjunto de criterios de reparto ad hoc (aumento del nmero de ventanillas) que
oportunamente condujeran al actual laberinto de la coparticipacin.
La posible solucin es convenir la constitucin de un Fondo de Estabilizacin y
de Ahorro alimentado con parte de los recursos provenientes de las regalas. Se asegura
as que la volatilidad y el agotamiento del recurso no renovable no impliquen en el ms
largo plazo enfrentar conductas estratgicas de los gobiernos: presionando sobre el
fondo comn coparticipable por cambios bruscos en el rendimiento del recurso a muy
corto plazo, y luego nuevas presiones en el ms largo plazo cuando vean agotarse el
recurso luego de una explotacin acentuada del mismo.
288
Figura 88 Regalas y transferencias nacionales

(seis provincias petroleras). Millones de pesos
2500
2000
1500
1000
500
0
1983 1986 1989 1992 1995 1998 2001
Total regalas Total de recursos de origen nacional Distribucin secundaria Ley 23.548 y modif.
Desde el punto de vista econmico como se indicara, un uso racional del recurso
por parte de las provincias petroleras, debe ser el destinar a sus Tesoros el rendimiento
del capital que pueda constituirse con las regalas (endowment) y no el monto de dichas
regalas. La tendencia registrada entre los aos 1983 a 2002 arroja una seal de alerta
respecto al destino dado a las regalas. Por otra parte, el destinar el monto total de las
regalas a gastos de capital fsico y humano, en sustitucin de dicho endowment, plan-
tea el desafo de asegurar un genuino retorno econmico de largo plazo de las inversio-
nes pblicas, que puede no estar en lnea con la calidad necesaria de los gastos de capi-
tal efectivamente incurridos.
El criterio de destinar el rendimiento del recurso no renovable a consumo o inver-
siones improductivas, es simplemente destruir el capital en beneficio de la generacin
presente y proyectando a ms largo plazo una futura situacin de debilidad fiscal im-
portante, que muy seguramente ser planteada como exigencia al resto de los ciudada-
nos de otras provincias no petroleras.
XVII.4.d - Las regalas y el precio internacional del petrleo

Una de las recomendaciones de la teora del uso racional del recurso no renovable con
relacin al tratamiento fiscal del recurso es evitar correlacionar el rendimiento fiscal
con la volatilidad del precio del recurso. Los intentos de suavizar el precio interno del
petrleo y el desvincular el rendimiento fiscal de las oscilaciones de corto plazo del
precio del petrleo, son objetivos usualmente recomendados y perseguidos por las pol-
ticas pblicas de los gobiernos.
De la evidencia emprica analizada, sin embargo, surge muy claramente:
la volatilidad del precio del petrleo ha sido importante, oscilando entre
promedios anuales de aproximadamente U$S 14,50/m3 (1998) y U$S
289
30,50/m3 (2000), con un valor promedio de U$S 20,55/m3 para todo el

perodo analizado (1986-2002);
la evolucin de largo plazo de ambas variables (precio del petrleo y re-
galas) muestra una tendencia creciente, aunque ms marcada en el caso
de las regalas, con la diferencia que plantea la devaluacin en 2002, co-
mo ya se explicara;
el comportamiento de la poltica fiscal ha sido claramente diferente entre
los aos 1986 a 1994 y 1995 a 2001. En el primero de los subperodos las
regalas muestran una evolucin inversa al precio internacional del petr-
leo; en tanto, en el segundo de los subperodos, siguen el mismo compor-
tamiento;
el ao 2002 plantea un ao atpico, pues en este ao opera el cambio en
los precios relativos luego de la salida de la convertibilidad y la fuerte de-
valuacin del peso. Si las regalas se corrigen por el valor del dlar que
rega hacia fines de 2002 ($3,38), la evolucin simtrica de este segundo
subperodo se ve interrumpida.
Tabla 122 Regalas y precio del petrleo

Precio petrleo
Ao Regalas
(U$S/m3)
1986 978,2 15
1987 839,2 19
1988 839,2 16
1989 574,5 20
1990 530,4 24
1991 420,7 22
1992 496,5 21
1993 499,5 18
1994 528,0 17
1995 594,8 18
1996 736,9 22
1997 769,6 21
1998 552,8 14
1999 646,6 19
2000 1011,7 31
2001 967,1 26
2002 2005,0 26
Precio promedio 21
Regalas: 1983 a 1991 en miles de pesos de abril de 1991.
Resto de los aos en miles de pesos corrientes. Incluye Santa Cruz,
Neuquen, Tierra del Fuego, Chubut, Rro Negro y Mendoza.
Fuente: Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias,
Ministerio de Economa, y Energy Information Administration (EUA)
290
Figura 89 Asimetra en las evoluciones de las regalas y del precio

del petrleo (1986-1994 y 1995-2001)
250
200
150
100
50
0
1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002
Regalas Precio petrleo (U$S/m3) Regala con dlar a $3,38 en Dic. de 2002
Concluyendo sobre este punto, es posible afirmar que las polticas fiscales segui-
das entre 1986 y 2002 no han respondido a la recomendacin de evitar oscilaciones de
corto plazo en los niveles de las regalas y que, en todo caso, deberan observar un
comportamiento similar a la tendencia de largo plazo del precio del petrleo.
La tendencia de las regalas durante la ltima mitad de los 80 y primera mitad de
los 90 result inversa a la evolucin del precio del petrleo. El cambio de poltica ope-
rada en la segunda mitad de los aos 90 revirti esta poltica, pero regul el nivel de las
regalas siguiendo de cerca el nivel que experimentaba el precio internacional del pe-
trleo en el corto plazo, implicando por tanto una poltica fiscal marcadamente proc-
clica con relacin al precio del commodity.
XVII.4.e - Las regalas y el Impuesto a los Combustibles Lquidos

La poltica fiscal aplicada a los hidrocarburos no puede descuidar que adems de las
regalas que gravan al recurso en boca de pozo debe agregarse el Impuesto a los Com-
bustibles Lquidos, que grava los consumos de los derivados del petrleo.
Observando las participaciones relativas de ambos recursos surge que las regalas
pasan de constituir un tercio de los recursos totales a superar finalmente ms de la mi-
tad a partir del ao 2000.
El producido del Impuesto a los Combustibles Lquidos es destinado al financia-
miento de diversos tipos de gasto y es distribuido entre las provincias, tanto no petrole-
ras como petroleras, en funcin de tales finalidades. Hay cuatro destinos diferentes de
dichos fondos: la red vial, la infraestructura provincial, el Fondo de Desarrollo Elctri-
co del Interior (FEDEI) y el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI).
El principal destino de los fondos no ha sido la construccin y mantenimiento de
los caminos sino la construccin de vivienda (FONAVI), finalidad que ha estado reci-
biendo el 60% de lo recaudado por este impuesto. Solamente el 20% es destinado a la
291
construccin y mantenimiento de la red vial. Sin embargo, en los hechos las provincias
han podido derivar esos recursos a otras finalidades, operando como transferencias de
libre disponibilidad.
Muchos pases utilizan el rendimiento del Impuesto a los Combustibles para re-
distribuir fondos entre provincias, sean o no petroleras. En el caso de Argentina, la dis-
tribucin del rendimiento del Impuesto a los Combustibles constituye una de las varias
ventanillas que configuran el ya famoso laberinto de la coparticipacin. Se trata de
un rgimen paralelo al de la Ley 23.548 de Coparticipacin Federal de Impuestos.
Los porcentajes de participacin segn los promedios calculados para el perodo
1992 a 2001 que evidencian gran estabilidad permiten identificar cuatro grupos de pro-
vincias:
un grupo de 3 provincias recibe el 30% del total (Provincia de Buenos Ai-
res, Santa Fe y Crdoba), y de ese total la Provincia de Buenos Aires re-
cibe la mitad (15%);
un grupo de 8 provincias recibiendo otro 30%, con participaciones muy
parejas en torno al 4% (Chaco, Corrientes, Misiones, Tucumn, Entre R-
os, Santiago del Estero y Mendoza);
un tercer grupo de 9 provincias que reciben otro 31% del total, con parti-
cipaciones asimismo muy parejas en torno del 3% (Salta, Formosa, Neu-
qun, San Luis, San Juan, Santa Cruz, Chubut, Jujuy y Ro Negro);
finalmente, un cuarto grupo de 4 provincias recibiendo el 9% restante,
con participaciones individuales en torno al 2% (Catamarca, La Pampa,
Tierra del Fuego y La Rioja).
292
Tabla 123 Distribucin secundaria en el Impuesto

a los Combustibles
Provincia % %
Buenos Aires 15,31
Santa F 8,04
Crdoba 6,36
Subtotal 30
Chaco 4,54
Corrientes 4,42
Misiones 4,42
Entre Ros 4,23
Tucumn 4,23
Mendoza 4,06
Subtotal 30
Ro Negro 3,95
Salta 3,84
Formosa 3,72
Neuqun 3,71
San Luis 3,29
San Juan 3,29
Santa Cruz 3,15
Chubut 3,13
Jujuy 3
Subtotal 31
Catamarca 2,46
La Pampa 2,3
Tierra del Fuego 2,24
La Rioja 2,18
Subtotal 9
Fuente: Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con
las Provincias, Ministerio de Economa
Las provincias petroleras se encuentran distribuidas entre los grupos de participa-

ciones intermedias (en los entornos del 4% y 3%), con la excepcin de Tierra del Fue-
go recibiendo la participacin menor del grupo. Mendoza recibe la mayor, y el resto la
intermedia entre estos extremos.
Un aspecto a resaltar es que en el caso de las provincias patagnicas, stas reciben
fondos de un impuesto al que sus habitantes no contribuyen debido al subsidio dispues-
to para la regin. En efecto, dentro del gasto tributario del gobierno nacional, se deben
computar las exenciones para los combustibles lquidos a ser utilizados en la zona sur
del pas.
Lo analizado permite concluir que el esfuerzo de nivelacin que intente el gobier-
no nacional o el nuevo acuerdo fiscal federal, deber ser decididamente encarado a tra-
vs de la distribucin de la masa coparticipable del rgimen general de coparticipacin,
es decir, de lo que hoy se distribuye por la Ley 23.548. Se entiende, sin embargo, que
de acuerdo a lo analizado en este punto y en los puntos previos, la descentralizacin del
recurso natural habr de demandar hacia futuro cambios en la poltica tributaria nacio-
nal y en la distribucin del fondo de combustibles, coherentemente con la poltica regu-
latoria que finalmente se adopte con respecto a la explotacin de los hidrocarburos.
293
Figura 90 Importancia relativa de las regalas y el

Impuesto a los Combustibles
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
-
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Combustibles Regalas
XVII.5 - Conclusiones
El uso de los recursos no renovables, como el petrleo, exige contemplar varios aspec-
tos en orden a delinear una poltica pblica ptima: la distribucin intergeneracional de
su uso o sendero de explotacin de largo plazo del recurso, su distribucin intertempo-
ral de corto plazo y la regulacin de su precio interno, los costos de los ajustes presu-
puestarios derivados de esta regulacin, la forma de instrumentar los ahorros presentes
del rendimiento del recurso consistentes con los aludidos senderos de explotacin y
precios en el corto y largo plazo, y el diseo de instituciones fiscales y financieras que
aseguren la sustentabilidad fiscal de las finanzas de los gobiernos.
En este anexo se ha analizado muy sintticamente esta problemtica, citando las
recomendaciones usuales de la literatura especializada y las alternativas que se han
sugerido para resolverla. Como criterio central se enfatiza que desde el punto de vista
econmico, los gobiernos deberan destinar a sus Tesoros el rendimiento del capital
que pueda constituirse con las regalas y no el monto mismo de dichas regalas. Es de-
cir, la anualidad que corresponda a los recursos (provenientes de las regalas) inverti-
dos a largo plazo. Que la alternativa de generar un fondo de inversin de largo plazo
que genere la renta para destinar al consumo presente y futuro es necesaria y que la
alternativa de invertir el producido de las regalas en gasto de capital debe garantizar su
destino a inversiones de alta productividad, evitando la virtual asignacin de fondos a
gastos de capital de baja calidad.
En el mbito de las teoras normativa y positiva del federalismo fiscal, los argu-
mentos por la centralizacin de la explotacin del recurso no renovable como el petr-
leo, resultan importantes. Las razones aluden a los problemas de poltica macroecon-
mica anticclica, de asignacin de recursos, por los efectos de empobrecimiento del
vecino, distorsin en la asignacin espacial de factores y prdida del grado de percep-
cin del costo de oportunidad de las demandas de gasto presente a los gobiernos (co-
294
rrespondencia fiscal) y, finalmente, de equidad interjurisdiccional, por la ausencia de

genuinos representantes de las generaciones futuras, ligado esto al ciclo poltico comn
de las democracias representativas.
La realidad de los pases sin embargo es variada y en ella pesan antecedentes his-
trico-polticos propios. Los pases con importantes reservas de petrleo registran fuer-
tes presiones polticas de los gobiernos regionales para controlar el uso del recurso. La
explicacin es simple: las regalas como recurso no tributario aliviana el trabajo de los
polticos del presente, a diferencia de los tributarios cuyo establecimiento debe enfren-
tar el pertinente costo poltico ante los electores presentes (constituency). La explota-
cin acelerada del recurso no renovable y su eventual destino al consumo (tanto pbli-
co como privado) resulta atractiva para la generacin presente. El problema se traslada
a la generacin futura por doble motivo: la imposibilidad de contar con el recurso y
ste tener que ser sustituido por los tributos si se pretende mantener el nivel de gasto y
por los conflictos que naturalmente habrn de emerger entre regiones petroleras antes
ricas y luego pobres y las no petroleras, a la hora de asegurar el mantenimiento de ni-
veles de consumo previos de las primeras.
Cualquiera sea el caso, resulta necesario satisfacer la necesidad de constituir fon-
dos de ahorro contingentes o precautorios y los destinados a asegurar consumos futuros
estables. Sin embargo, no puede esperarse que la simple constitucin de los fondos re-
sulte condicin suficiente. Ello debe complementarse con una fuerte disciplina fiscal y
frrea resistencia a ceder ante la usual debilidad de la poltica econmica por echar
mano a los recursos acumulados. La experiencia internacional parece sugerir que los
pases que cuentan con fondos en su mayora son fiscalmente los ms responsables.
Pero no siempre la existencia del fondo por s solo ha permitido asegurar en todos los
casos forjar tal disciplina.
En el caso de Argentina, inversamente a lo sugerido por la teora, el proceso del
federalismo ha conducido a centralizar tributos y descentralizar las regalas. Esto qued
definitivamente plasmado en la reforma constitucional de 1994. El acuerdo fiscal y
financiero federal que debe hoy da resolverse, tendr un nuevo aspecto conflictivo a
tener en cuenta. Ello derivado de las asimetras extremas que plantea la existencia de
provincias petroleras y no petroleras. El esquema tributario centralizado y esta nueva
circunstancia asimtrica entre provincias que se ir acentuando hacia futuro, har mu-
cho ms complejo el diseo del sistema de transferencias verticales y de nivelacin que
el rgimen de coparticipacin deber resolver.
Adicionalmente, deber asegurarse el destino de los recursos por regalas a inver-
siones de alta productividad, la regulacin concertada del precio interno del petrleo, la
constitucin de fondos provinciales de ahorro y normas mnimas respecto a su sistema
de gerenciamiento, y la armonizacin del rgimen regalstico con la imposicin a los
derivados del petrleo, entre los asuntos ligados de mayor relevancia.
El gobierno nacional no podr desentenderse de su obligacin constitucional liga-
do a la nocin de clusula de progreso. Pero los problemas discutidos previamente
pueden conducir a que el Poder Judicial deba intervenir en un futuro no muy lejano
para dirimir conflictos Nacin-provincias que, en esencia, constituye un asunto emi-
nentemente poltico de orden constitucional.
295
ANEXO III LA RESPONSABILIDAD PROVINCIAL EN EL DFICIT Y LA DEUDA DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO
XVIII - Anexo III. La responsabilidad provincial en el dfi-

cit y la deuda del sector pblico argentino
179
Alberto Porto
XVIII.1 - El dficit del Sector Pblico

Desde el punto de vista macroeconmico lo relevante es el dficit fiscal total del Sector
Pblico, ya que es la magnitud que, de una u otra forma, la sociedad debe financiar. Sin
embargo, para el analista con fines de diagnstico y de diseo de instrumentos de po-
ltica- no es indiferente a quien adjudicar la responsabilidad de ese dficit. La impor-
tancia de esta asignacin de responsabilidades se agiganta en un pas polticamente
federal -en el que las autoridades de los gobiernos locales estn dotadas de poderes
constitucionales y son elegidas por el voto de los ciudadanos residentes en los respecti-
vos territorios. Dado el cambio de la estructura del Sector Pblico argentino luego de
las reformas de 1990/1991, los datos se presentan para los perodos 1961-1987 y 1992-
2001.
XVIII.1.a - El perodo 1961-1987180

Las cuentas del Sector Pblico argentino (SPA) revelan, para este perodo, la exis-
tencia de cuatro grandes jurisdicciones entre quienes asignar la responsabilidad del
dficit fiscal: la Administracin Nacional (AN), las provincias (P), el Sistema de
Seguridad Social Nacional (SSSN) y las Empresas Pblicas (EP). Los datos publi-
cados por la Secretara de Hacienda de la Nacin (SHN), utilizados en forma habi-
tual en la discusin y en los anlisis tcnicos y polticos, se vuelcan en la Tabla
124. La intencin de este Anexo no es realizar un anlisis ao por ao, ni jurisdic-
cin por jurisdiccin. Lo que se desea es efectuar algunas consideraciones sobre la
parte de responsabilidad que se adjudica a los gobiernos provinciales.
Un hecho notable que revelan las cifras es que en el perodo previo a la hiper-
inflacin de 1989, el dficit fiscal total del Sector Pblico Argentino cay signifi-
cativamente: del 15,2% del PBI en 1983; a 11,9% en 1984; a 6% en 1985 y a 4,7%
en 1986; creci luego a 8,7% en 1987; pero lejos de los valores de 19811984.
Otro hecho notable es que la responsabilidad provincial en 19851987 fue mayor
que el dficit total: 19,4% del PBI fue el dficit acumulado en el trienio por el Sec-
tor Pblico Argentino y 20,6% el adjudicable a las provincias.
Esta distribucin de responsabilidades es errnea. Esto es debido a que se basa
en una comparacin de datos contabilizados en forma heterognea. Lo que sucedi
179
Se agradece la colaboracin de Cecilia Rumi.
180
Esta seccin fue escrita por Porto en mayo de 1991 y reproducida parcialmente en Porto y Sanguinetti
(1993).
297
es que desde el 1/1/1985 caduc el Rgimen de Coparticipacin Federal de Impues-

tos. La Secretara de Hacienda de la Nacin contabiliz entonces el monto total de
recursos coparticipables como recursos tributarios de la Administracin Nacional, a
diferencia del criterio seguido para el perodo 19611987. El cambio contable hace
aparecer a la Administracin Nacional generando financiamiento que es absorbido
por los gobiernos provinciales.
An cuando los datos se contabilizaran en forma homognea, mirar el dficit
fiscal provincial aisladamente puede conducir a conclusiones errneas. Considre-
se, a modo de ejemplo, el ao 1975. En medio de un desborde fiscal generalizado
(el dficit del Sector Pblico Argentino ascendi al 15,1% del PBI) las provincias
figuraron al tope de la responsabilidad, ya que colaboraron con el 44,6% de la
necesidad de financiamiento (equivalente a 6,7% del PBI). Lo que ocurri en el ao
1975 fue que el gobierno nacional financi gran parte de sus gastos con impuestos
no coparticipables (sobre Comercio Exterior y excedente de Combustibles) y con
emisin monetaria; de esa forma, cambi la mezcla entre los recursos coparticipa-
bles y los recursos totales. Los recursos coparticipables, que haban representado
casi el 60% del total en 1970, cayeron a slo el 20,2% en 1975. Este cambio en la
mezcla responsabilidad del gobierno nacional- impact directamente en la necesi-
dad de financiamiento de las provincias.181 Un problema similar se presenta en
19811984, en el que la mezcla pasa del 59,8% en 1980; a 50,7% en 1981; a 53,4%
en 1982; a 25,3% en 1983 y a 27,8% en 1984. Este perodo ilustra otro argumento
que debe incorporarse y ponderarse: desde 1981, por decisin unilateral del gobier-
no nacional, la distribucin primaria correspondiente a las provincias cay del
48,5% (porcentaje de la Ley 20.221) al 29% en 1983.182 En este caso fue el cambio
en la mezcla y en la distribucin primaria lo que impact directamente en la nece-
sidad de financiamiento de los gobiernos provinciales.183
El punto central es pues que no se pueden adjudicar responsabilidades basn-
dose en la comparacin de datos contables heterogneos (19611984 versus 1985
1987) o slo aparentemente homogneos (como los casos ilustrados de 1975 y
19811984).184
181
La reversin posterior menor necesidad de financiamiento provincial puede ser adjudicada en buena
parte al cambio en sentido opuesto de la mezcla, que para el trienio 19781980 se ubic en alrededor del
60%.
182
Esta cada se origin en que una parte de los gastos nacionales (Seguridad Social y Vivienda) se des-
contaban de la masa coparticipable (en forma de pre-coparticipacin) antes de la distribucin entre la Ad-
ministracin Nacional y las provincias.
183
Para ms detalles ver Captulo XI.
184
Un ejemplo de la utilizacin inadecuada de la informacin contable para adjudicar responsabilidades
dentro del Sector Pblico argentino puede encontrarse en Prudhomme (1995). Estas conclusiones se po-
pularizaron y reprodujeron en otros trabajos y pasaron a formar parte de los preconceptos y tradiciones
orales sobre el comportamiento de los distintos niveles de gobierno en la Argentina, sobre las que alertaba
Nuez Miana (1973).
298
ANEXO III LA RESPONSABILIDAD PROVINCIAL EN EL DFICIT Y LA DEUDA DEL SECTOR PBLICO ARGENTINO
Tabla 124 Necesidades de financiamiento del Sector Pblico argentino (1961-1987)

Necesidades de Sistema Nacional
Administracin (3) / (1)
Ao financiamiento del Provincias * de Seguridad Empresas Pblicas
Nacional en %
Sector Pblico Social
(1) (2) (3) (4) (5)
1961 4,36 -2,15 0,65 -0,03 5,89 14,90
1962 7,76 0,35 1,35 0,25 5,81 17,40
1963 7,00 1,10 0,91 -0,30 5,28 13,00
1964 6,63 1,83 1,06 -0,17 3,91 16,00
1965 4,08 0,28 0,96 -0,43 3,27 23,50
1966 4,93 1,03 0,94 0,19 2,78 19,10
1967 2,09 -0,35 0,49 -0,46 2,40 23,40
1968 2,23 -0,42 0,42 0,24 1,99 18,80
1969 1,75 -0,77 0,71 0,07 1,74 40,60
1970 1,87 -1,23 0,77 -0,03 2,36 41,20
1971 4,40 -0,38 1,43 -0,20 3,34 32,50
1972 5,80 0,20 2,42 -0,04 3,22 41,70
1973 7,48 2,31 2,77 -0,49 2,89 37,00
1974 8,08 1,70 3,56 -0,35 3,17 44,10
1975 15,08 3,99 6,72 -0,35 4,72 44,60
1976 11,69 3,09 3,66 -0,12 5,05 31,30
1977 4,71 0,65 1,28 0,00 2,77 27,20
1978 6,50 1,65 1,56 0,03 3,26 24,00
1979 6,51 1,43 1,40 0,02 3,67 21,50
1980 7,47 0,90 1,93 0,04 4,59 25,80
1981 13,26 4,15 3,89 -0,02 5,24 29,30
1982 15,11 6,04 2,20 -0,04 6,91 14,60
1983 15,15 4,06 4,85 -0,05 6,30 32,00
1984 11,92 1,75 5,33 -0,03 4,87 44,70
1985 6,01 -5,60 6,25 1,10 4,26 104,00
1986 4,73 -5,66 6,89 1,30 2,20 145,70
1987 8,67 -3,57 7,45 0,81 3,88 85,90
Promedio Simple
7,23 0,61 2,66 0,03 3,92 37,55
1961-1987
Fuente: Sector Pblico. Esquema de Ahorro-Inversin-Financiamiento. 19611986, Ministerio de Econo-
ma, Secretara de Hacienda, Buenos Aires, 1988 y actualizacin. El signo positivo indica necesidad de
financiamiento.
XVIII.1.b - El perodo 1992-2001

Segn la informacin elaborada por CEPAL (2002) sobre la base de datos del Ministe-
rio de Economa de la Nacin (Tabla 125 y Tabla 126; con y sin el efecto financiero de
las privatizaciones, respectivamente), las provincias fueron responsables de algo ms
de un tercio del resultado
Tabla 125 Resultado financiero. Administracin Pbli-
financiero total del Sector
ca Nacional y provincias (porcentaje del PBI)
Pblico de toda la dcada
1992-2001. Ese resultado Aos Nacin Provincias
Total Responsabilidad
resultado provincial (%)
debera ser corregido por (1) (2) (3) (2)/(3)
el impacto de la transfe- 1992 0,39 -0,29 0,10 -290,0
rencia de gastos naciona- 1993 0,36 -0,74 -0,38 194,7
1994 -0,86 -0,85 -1,71 49,7
les de 1992 que dismi- 1995 -1,88 -1,26 -3,14 40,1
nuira la responsabilidad 1996 -2,84 -0,44 -3,28 13,4
provincial- y por la absor- 1997 -1,44 -0,04 -1,48 2,7
1998 -1,76 -0,65 -2,41 27,0
cin por parte de la Na- 1999 -2,99 -1,45 -4,44 32,7
cin de algunas cajas pro- 2000 -2,13 -1,16 -3,29 35,3
vinciales de jubilaciones, 2001 -3,85 -2,32 -6,17 37,6
Suma no
que tendra el impacto ponderada
-17,00 -9,20 -26,20
contrario. Fuente: Secretara de Hacienda y Direccin Nacional de Cuentas Nacionales
299
Tabla 126 - Resultado financiero sin privatizaciones. Administracin Pblica

Nacional y provincias (porcentaje del PBI)
Total Responsabilidad
Aos Nacin Provincias
resultado provincial (%)
(1) (2) (3) (2)/(3)
1992 -0,11 -0,29 -0,40 72,5
1993 0,14 -0,88 -0,74 118,9
1994 -1,14 -0,92 -2,06 44,7
1995 -2,34 -1,37 -3,71 36,9
1996 -2,98 -0,68 -3,66 18,6
1997 -1,54 -0,47 -2,01 23,4
1998 -1,79 -0,83 -2,62 31,7
1999 -3,00 -1,63 -4,63 35,2
2000 -2,18 -1,16 -3,34 34,7
2001 -3,87 -2,42 -6,29 38,5
Suma no
-18,81 -10,65 -29,46
ponderada
Fuente: Secretara de Hacienda y Direccin Nacional de Cuentas Nacionales
XVIII.2 - Deuda del Sector Pblico. 19912001

En la Tabla 127 se observa que, entre los aos 1991 y 2001, las provincias argentinas
han sido responsables de menos del 20% de la deuda consolidada. Sin embargo, la evo-
lucin de la deuda pblica argentina muestra que las provincias pasaron de ser respon-
sables del 9% de la deuda consolidada en 1991 al 16% en el ao 2001.
Tabla 127 - Evolucin de la Deuda Pblica en la Argentina (19912001)

Deuda consolidada Deuda Sector Pblico Deuda Sector Pblico
nacional provincial
Ao (3)/(1) en %
en millones de % del PBI en millones de % del PBI en millones % del PBI
$ $ de $
(1) (2) (3)
1991 64.700 39 58.700 35 6.000 4 9,3
1992 68.800 33 62.400 30 6.400 3 9,3
1993 77.600 33 69.600 29 8.000 3 10,3
1994 90.400 35 80.000 31 10.400 4 11,5
1995 101.400 39 87.500 34 13.900 5 13,7
1996 108.318 40 96.982 36 11.336 4 10,5
1997 111.547 38 100.971 34 10.576 4 9,5
1998 123.508 41 112.173 38 11.335 4 9,2
1999 134.270 47 121.877 43 12.393 4 9,2
2000 144.805 51 128.018 45 16.787 6 11,6
2001 172.152 64 143.760 53 28.392 11 16,5
Fuente: Elaborado en base a Carta Econmica
XVIII.3 - Conclusin
Los datos presentados revelan que la responsabilidad provincial en el dficit total del
Sector Pblico argentino fue de alrededor del 38% en 1961-1987 (promedio simple) y
de algo ms de un tercio en 1992-2001. La deuda pblica provincial alcanz, como
mximo, el 16% de la deuda pblica total en el perodo 1991-2001.
300
ANEXO IV GASTOS Y RECURSOS PBLICOS PROVINCIALES 1959-2001 POR PROVINCIAS
XIX - Anexo IV. Gastos y recursos pblicos provinciales

1959-2001 por provincias
Alberto Porto
Aurora Gallerano
185
Cecilia Rumi
E n este anexo se describe la evolucin de los gastos y recursos pblicos provincia-

les en el perodo 1959-2001. Se presentan los gastos provinciales per cpita, por
provincias, para 1959-2001. Los gastos por finalidad per cpita por provincias, se deta-
llan para los aos 1959, 1970, 1980, 1991 y 2000. Tambin se presenta la evolucin de
la recaudacin propia y de los recursos de origen nacional.
Figura 91 - Gastos provinciales per cpita por grupo de provincias

(en pesos de 2001)
2500
2000
1500
1000
500
0
1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
Avanzadas Baja Densidad Intermedias Rezagadas T OT AL
Figura 92 Gastos provinciales per cpita por provincia

(en pesos de 2001)
Buenos Aires Catamarca
900 2000
800 1800
1600
700
1400
600
1200
500
1000
400
800
300
600
200 400
100 200
0 0
1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc
Catamarca
185
Se agradece el aporte de Mara P. Brizuela.
301
Chaco Chubut
1600 1800
1400 1600
1400
1200
1200
1000
1000
800
800
600 600
400 400
200
200
0
0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
Crdoba Corrientes
1000 1200
900
1000
800
700
800
600
500 600
400
300 400
200
100 200
0
0
1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
Entre Ros Formosa

1400 2000
1800
1200
1600
1000 1400
1200
800
1000
600
800
400 600
400
200
200
0 0
1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
Jujuy La Pampa
1800 2500
1600
1400 2000
1200
1500
1000
800
1000
600
400 500
200
0 0
1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
302
La Rioja Mendoza
3000 1200
2500 1000
2000 800
1500 600
1000 400
500 200
0 0
1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
Misiones Neuqun
1200 3000
1000 2500
800 2000
600 1500
400 1000
200 500
0 0
1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
Ro Negro Salta
2000 1600
1800 1400
1600
1200
1400
1000
1200
800
1000
800 600
600 400
400
200
200
0
0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
San Juan San Luis

1600 2000
1400 1800
1600
1200
1400
1000
1200
800
1000
600
800
400 600
200 400
0 200
1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 0
1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
Gasto Corriente Gasto de Capital GPPpc

303
Santa Cruz Santa Fe

4500 1200
4000
1000
3500
3000 800
2500
600
2000
1500 400
1000
200
500
0 0
1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
Santiago del Estero Tierra del Fuego

1200 7000
6000
1000
5000
800
4000
600
3000
400 2000
1000
200
0
0 1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999 -1000
Tucumn
1000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
1959 1964 1969 1974 1979 1984 1989 1994 1999
304
Tabla 128 - Gastos per cpita por finalidad 1959

(en pesos de 2001)
Gastos Educacin y Bienestar
Provincia Seguridad Salud Desarrollo
Generales Cultura Social
Avanzadas 32,7 16,1 29,2 28,9 16,1 42,7
Ciudad de Bs.As. 24,3 - 60,3 7,3 24,6 34,3
Buenos Aires 36,7 16,5 22,8 36,3 9,0 43,5
Crdoba 25,0 23,8 15,5 22,6 31,6 51,8
Santa Fe 31,5 28,2 15,5 41,4 13,8 27,6
Mendoza 50,7 26,6 29,2 31,7 14,0 82,5
Intermedias 33,6 19,3 24,6 36,1 9,4 39,0
Entre Rios 20,4 17,9 19,2 34,5 6,4 40,9
Salta 33,1 28,0 40,7 38,2 10,2 15,3
San Juan 41,2 20,6 38,3 41,2 11,8 53,0
San Luis 41,5 11,9 17,8 47,4 17,8 118,6
Tucumn 42,5 17,3 17,3 31,9 9,3 25,2
Baja Densidad 61,6 41,1 14,2 19,0 12,6 44,2
Chubut 29,7 37,2 7,4 14,9 14,9 52,0
La Pampa 58,8 32,6 - 13,1 6,5 97,9
Neuqun 58,1 38,7 19,4 - - 19,4
Rio Negro 54,9 32,9 11,0 27,4 11,0 5,5
Santa Cruz 203,6 122,2 81,5 61,1 61,1 61,1
Tierra del Fuego - - - - - -
Rezagadas 36,3 21,7 18,9 22,9 15,8 37,9
Catamarca 61,3 42,9 18,4 12,3 - 61,3
Chaco 26,6 13,3 20,9 15,2 9,5 30,4
Corrientes 36,8 19,4 19,4 27,2 21,3 48,5
Formosa 35,5 23,7 11,8 5,9 17,8 29,6
Jujuy 47,9 26,1 21,8 43,6 26,1 30,5
La Rioja 64,5 32,3 32,3 32,3 24,2 32,3
Misiones 34,8 23,2 14,5 8,7 20,3 55,2
Total pas 34,3 18,0 26,8 28,7 15,1 40,1
305

(en pesos de 2001)
Avanzadas 61,9 38,4 54,5 78,1 41,2 101,5
Ciudad de Bs.As. 65,7 - 121,3 24,7 123,9 84,3
Buenos Aires 51,5 42,8 38,3 90,2 19,8 84,7
Crdoba 54,1 52,0 43,7 88,5 19,8 130,9
Santa Fe 90,2 51,0 31,3 87,7 30,1 121,7
Mendoza 97,8 59,6 70,1 88,9 50,8 199,3
Intermedias 78,3 51,1 50,1 79,0 32,7 119,7
Entre Rios 91,4 47,1 46,0 88,2 21,7 129,5
Salta 75,0 59,1 58,0 59,6 41,0 74,1
San Juan 70,6 50,6 64,3 85,0 46,9 197,4
San Luis 118,5 87,5 57,3 83,6 54,2 110,7
Tucumn 61,0 41,5 40,4 78,1 26,5 102,7
Baja Densidad 227,0 95,7 83,1 101,8 56,1 380,8
Chubut 190,0 95,7 82,3 80,8 44,9 323,9
La Pampa 151,9 65,2 37,2 46,2 74,3 398,8
Neuqun 200,5 98,4 91,0 94,7 45,1 279,6
Rio Negro 189,9 69,8 67,1 102,8 37,3 407,8
Santa Cruz 587,0 198,5 203,5 269,1 37,0 602,1
Tierra del Fuego 444,5 281,2 136,1 117,9 517,1 226,8
Rezagadas 88,4 49,3 46,1 60,5 25,1 159,2
Catamarca 119,5 75,0 60,2 56,1 29,7 256,4
Chaco 81,0 39,9 44,6 48,1 27,8 112,1
Corrientes 91,9 43,3 39,0 72,3 26,7 171,7
Formosa 122,6 47,9 29,7 38,8 22,5 255,5
Jujuy 77,5 50,7 97,2 96,3 28,2 93,5
La Rioja 146,0 59,4 67,8 51,1 26,1 280,5
Misiones 72,8 43,3 37,2 52,9 20,8 144,6
Total pas 73,3 43,4 54,0 76,9 38,7 121,3
306

(en pesos de 2001)
Avanzadas 123,8 62,7 87,1 144,9 53,3 140,2
Ciudad de Bs.As. 163,9 - 142,9 181,5 42,2 281,5
Buenos Aires 103,2 69,9 74,3 133,7 45,8 115,4
Crdoba 134,1 75,8 110,8 145,8 23,3 93,3
Santa Fe 120,5 84,1 47,9 146,3 130,7 140,0
Mendoza 199,5 80,0 101,2 153,2 49,9 115,4
Intermedias 176,0 85,7 90,3 183,5 107,2 164,1
Entre Rios 127,3 87,3 66,4 172,1 144,8 121,6
Salta 214,7 77,3 128,8 206,1 85,9 145,9
San Juan 360,6 86,4 101,3 171,7 189,6 300,3
San Luis 258,2 149,4 111,8 211,6 134,4 309,7
Tucumn 88,4 75,6 76,5 178,7 41,1 118,8
Baja Densidad 281,4 110,8 157,8 237,8 312,1 414,9
Chubut 186,8 80,0 120,1 213,4 386,8 318,6
La Pampa 296,0 109,1 140,2 187,0 202,5 622,8
Neuqun 286,5 103,7 200,2 263,5 299,1 301,1
Rio Negro 183,5 111,5 132,6 256,0 216,6 195,7
Santa Cruz 688,7 167,5 164,4 304,0 738,3 1039,1
Tierra del Fuego 665,1 227,2 568,9 107,5 107,7 1168,0
Rezagadas 182,4 58,3 87,3 182,0 164,2 213,6
Catamarca 173,0 111,2 148,3 259,5 160,6 383,0
Chaco 133,5 52,9 102,0 184,8 247,6 155,1
Corrientes 164,6 4,6 82,5 219,0 135,7 149,7
Formosa 218,1 81,0 105,9 215,4 294,3 219,0
Jujuy 163,0 89,0 119,3 161,4 188,2 256,8
La Rioja 402,5 108,4 123,9 216,7 247,7 448,9
Misiones 129,1 57,4 50,2 165,0 100,4 201,1
Total pas 144,4 66,9 90,7 158,3 85,4 164,7
307

(en pesos de 2001)
Avanzadas 133,6 51,9 85,5 140,1 60,6 34,0
Ciudad de Bs.As. 110,7 - 243,5 198,9 80,1 74,4
Buenos Aires 118,9 56,6 60,7 120,4 49,2 17,5
Crdoba 177,7 71,2 74,1 148,7 66,7 36,1
Santa Fe 166,5 65,6 53,5 167,7 76,0 52,7
Mendoza 160,3 54,5 60,5 120,4 78,9 55,8
Intermedias 191,1 64,4 98,7 159,0 123,0 109,7
Entre Rios 184,6 66,7 87,7 185,1 95,5 100,8
Salta 209,9 67,6 135,8 140,0 98,9 154,6
San Juan 220,2 72,8 113,5 185,2 231,2 113,7
San Luis 241,9 87,2 120,9 179,8 170,7 241,0
Tucumn 156,5 50,4 68,0 132,7 103,9 48,9
Baja Densidad 391,8 116,4 198,1 318,6 232,8 176,5
Chubut 283,9 110,5 144,6 217,0 207,1 120,9
La Pampa 331,8 71,9 208,5 240,1 145,0 253,6
Neuqun 421,7 117,6 262,2 355,7 278,9 255,8
Rio Negro 251,8 83,4 158,6 278,8 157,3 70,9
Santa Cruz 778,9 253,5 197,3 550,6 446,6 365,7
Tierra del Fuego 1135,8 231,5 365,9 685,6 495,5 65,4
Rezagadas 251,2 71,2 118,7 190,1 151,2 136,2
Catamarca 287,6 96,2 167,8 220,0 357,0 144,2
Chaco 227,9 54,2 73,5 202,4 132,5 92,7
Corrientes 213,4 63,4 80,1 159,7 146,4 46,5
Formosa 413,0 118,8 181,0 304,8 157,3 161,2
Jujuy 215,0 71,0 161,9 196,8 101,4 374,8
La Rioja 586,4 128,8 350,0 301,0 364,1 306,5
Misiones 147,5 48,8 83,8 140,6 104,7 82,3
Total pas 170,3 59,5 97,7 158,7 89,6 64,6
308

(en pesos de 2001)
Avanzadas 207,7 80,2 119,7 293,2 82,9 41,8
Ciudad de Bs.As. 178,2 ,0 405,2 353,2 79,4 51,2
Buenos Aires 186,2 90,8 82,5 282,8 81,3 40,2
Crdoba 251,8 82,3 69,2 272,4 73,8 33,8
Santa Fe 246,9 91,4 71,8 291,0 102,9 33,3
Mendoza 246,0 83,3 94,3 291,9 82,1 123,8
Intermedias 287,9 81,3 118,6 280,2 121,2 101,2
Entre Rios 274,2 97,5 126,0 319,6 133,7 101,0
Salta 240,4 73,3 118,6 217,7 101,9 106,7
San Juan 404,5 88,2 155,3 339,0 142,2 119,3
San Luis 312,3 66,2 145,9 384,6 210,2 224,0
Tucumn 248,8 69,3 81,6 213,3 59,1 52,3
Baja Densidad 475,7 164,7 246,0 516,8 241,5 335,1
Chubut 310,6 134,9 176,7 385,9 113,2 198,4
La Pampa 387,2 111,0 290,0 443,8 187,8 409,1
Neuqun 582,8 195,3 311,9 631,7 203,8 305,2
Rio Negro 370,8 109,9 122,3 379,1 143,7 80,3
Santa Cruz 908,1 296,1 363,5 909,9 698,3 768,0
Tierra del Fuego 1267,3 297,0 386,2 726,3 522,0 535,4
Rezagadas 306,5 85,9 105,5 304,9 96,0 102,8
Catamarca 455,2 102,3 163,7 428,7 148,4 141,7
Chaco 348,7 79,4 106,6 299,4 67,4 100,7
Corrientes 179,4 84,3 68,2 270,2 78,5 42,8
Formosa 400,4 113,1 132,8 346,8 105,7 126,5
Jujuy 324,6 84,4 103,5 353,5 63,9 118,3
La Rioja 758,1 156,0 240,0 513,8 291,2 431,4
Misiones 230,4 66,1 88,9 248,9 65,0 143,0
Total pas 247,6 85,9 124,6 305,9 98,6 74,8
309
Tabla 133 - Recaudacin propia per cpita del consolidado de provincias

(en pesos de 2001)
Impuesto sobre
Impuesto sobre Impuesto sobre Impuesto sobre Otros Total ingresos
Ao los Ingresos
Inmuebles Actos Jurdicos Vehculos tributarios tributarios
Brutos
1959 9,9 16,4 12,9 3,8 7,9 50,8
1960 18,6 22,6 17,5 3,6 15,9 78,2
1961 22,0 26,7 21,4 3,5 20,6 94,2
1962 13,7 20,2 19,2 3,2 14,4 70,6
1963 15,1 24,5 16,4 4,9 16,8 77,7
1964 14,9 27,1 17,8 5,1 23,2 88,2
1965 15,8 29,4 20,7 5,6 21,0 92,4
1966 17,2 33,2 21,8 6,3 16,6 95,1
1967 22,9 36,0 23,8 7,8 18,2 108,7
1968 25,4 40,1 28,8 8,5 19,1 121,9
1969 25,9 43,9 34,0 9,2 18,5 131,6
1970 25,2 44,3 32,7 10,0 20,2 132,4
1971 20,2 38,2 28,5 8,2 17,8 112,9
1972 17,6 29,1 23,1 6,8 11,0 87,5
1973 18,4 31,2 26,3 6,8 12,2 94,9
1974 22,0 42,6 34,3 8,7 16,7 124,2
1975 11,9 6,0 22,3 6,4 12,0 58,6
1976 9,2 36,5 16,8 3,4 12,1 78,1
1977 28,5 74,6 30,2 7,6 12,5 153,3
1978 37,4 78,6 34,4 10,2 11,6 172,2
1979 41,0 88,0 39,2 17,4 14,8 200,4
1980 45,5 100,6 49,4 20,0 20,4 235,8
1981 35,8 79,1 33,7 17,0 9,7 175,2
1982 32,6 63,1 21,0 12,1 7,1 136,0
1983 28,3 61,1 17,9 11,0 2,4 120,8
1984 44,3 67,6 17,5 18,7 2,6 150,6
1985 36,6 70,4 19,0 18,1 4,2 148,5
1986 37,5 89,2 28,8 17,2 4,8 177,6
1987 30,4 84,2 25,7 13,4 5,8 159,5
1988 32,5 69,4 17,6 13,1 4,8 137,5
1989 27,4 49,5 12,1 11,3 3,4 103,7
1990 34,5 59,5 14,2 13,0 3,8 125,1
1991 34,1 77,4 22,7 13,8 3,8 151,7
1992 37,7 108,3 29,4 16,0 17,6 209,0
1993 38,8 118,1 33,1 16,2 20,0 226,3
1994 41,6 133,1 34,4 19,2 18,9 247,2
1995 36,6 117,2 28,7 17,1 18,1 217,7
1996 38,0 124,0 29,6 18,2 20,4 230,2
1997 41,2 133,8 28,0 20,7 31,8 255,6
1998 42,3 141,4 29,8 21,4 33,3 268,2
1999 39,7 133,1 28,0 18,8 34,3 253,9
2000 38,8 126,4 24,0 17,3 35,5 242,0
2001 34,6 116,1 22,6 16,3 27,1 216,7
Promedio 28,9 67,7 25,3 11,8 15,4 149,1
310
Tabla 134 - Participacin provincial en el consolidado de recursos propios

(en porcentaje)
Avanzadas Baja Densidad Intermedias Rezagadas
Ao
BUE COR MEN SFE CHU PAM NEU NEG CRU TFU ENT SAL SJU SLU TUC CAT CHA CTE FOR JUJ LRI MIS SGO
1959 55,9 8,7 6,6 10,9 0,2 1,1 0,2 0,6 0,4 0,0 4,1 0,7 1,4 0,7 2,8 0,2 1,2 1,3 0,2 1,2 0,2 0,6 0,7
1960 56,4 10,2 4,7 13,1 0,3 1,2 0,1 0,7 0,4 0,0 3,2 0,6 1,1 0,6 2,2 0,3 1,2 1,2 0,2 0,8 0,1 0,7 0,6
1961 57,3 9,3 4,7 12,6 0,3 1,3 0,1 0,7 0,4 0,0 3,0 0,8 1,0 0,6 2,7 0,2 1,4 1,0 0,2 1,1 0,2 0,7 0,6
1962 51,5 9,4 5,5 15,3 0,5 1,4 0,2 0,8 0,4 0,1 3,6 0,9 1,5 0,7 2,8 0,2 1,5 1,1 0,3 0,9 0,2 0,8 0,6
1963 51,5 9,0 4,9 15,3 0,6 1,1 0,3 0,9 0,2 0,0 4,9 0,8 1,0 0,7 3,1 0,2 1,6 1,2 0,3 0,9 0,1 0,7 0,5
1964 55,7 7,4 4,7 13,2 0,5 1,3 0,2 0,9 0,3 0,0 5,8 0,8 0,9 0,6 2,7 0,2 1,5 1,2 0,2 0,8 0,1 0,7 0,5
1965 49,5 11,6 5,1 14,1 0,4 1,3 0,3 0,9 0,5 0,0 6,5 0,8 1,2 0,6 2,3 0,2 1,2 1,2 0,2 0,8 0,1 0,7 0,5
1966 52,0 9,8 5,5 13,3 0,6 1,3 0,3 0,9 0,4 0,0 5,1 0,7 1,4 0,6 2,7 0,2 1,2 1,4 0,2 1,0 0,1 0,7 0,5
1967 55,0 10,2 4,6 12,6 0,5 1,0 0,3 1,0 0,4 0,0 4,2 0,9 1,3 0,5 2,5 0,2 1,2 1,0 0,2 0,9 0,1 0,7 0,5
1968 57,1 10,4 4,3 11,9 0,7 1,1 0,3 1,1 0,5 0,0 4,0 0,9 1,2 0,6 0,6 0,2 1,3 1,3 0,3 0,9 0,1 0,6 0,6
1969 56,8 9,3 4,5 12,6 0,7 1,2 0,4 1,3 0,5 0,0 4,1 1,0 1,0 0,6 0,7 0,2 1,3 1,3 0,4 0,8 0,1 0,7 0,6
1970 56,3 8,8 4,8 12,1 0,7 1,2 0,5 1,3 0,4 0,0 3,9 0,9 1,0 0,5 2,2 0,2 1,2 1,2 0,4 0,8 0,1 0,8 0,8
1971 55,0 9,1 5,5 11,9 0,7 1,2 0,5 1,4 0,3 0,0 3,7 1,0 1,0 0,5 2,6 0,2 1,2 1,2 0,4 0,9 0,1 0,8 0,9
1972 52,5 8,2 6,8 12,8 0,7 1,2 0,5 1,4 0,3 0,0 4,2 1,2 1,4 0,5 2,4 0,2 1,3 1,5 0,5 1,0 0,1 0,7 0,7
1973 50,8 8,3 7,0 13,7 0,8 1,4 0,5 1,4 0,3 0,0 4,4 1,2 1,2 0,5 2,5 0,2 1,3 1,5 0,5 1,0 0,1 0,8 0,6
1974 51,7 6,6 6,6 12,6 0,7 1,2 0,8 1,8 0,2 0,0 4,0 1,4 2,2 0,5 3,2 0,2 1,5 1,1 0,5 1,2 0,2 0,9 0,7
1975 50,2 5,0 6,5 14,4 0,9 1,0 0,6 1,3 0,2 0,0 4,1 1,5 0,9 0,5 4,1 0,2 1,5 1,7 0,6 2,7 0,2 0,9 1,1
1976 51,4 5,9 5,5 12,0 1,0 1,1 0,6 1,7 0,3 0,1 3,9 1,3 0,6 0,5 6,4 0,1 2,5 1,3 0,6 1,5 0,1 0,7 1,0
1977 49,2 9,4 5,2 13,8 1,0 1,3 0,7 1,3 0,6 0,0 3,5 1,9 0,9 0,4 3,8 0,3 1,7 1,3 0,6 0,9 0,2 1,0 0,9
1978 50,9 10,1 6,1 11,2 1,0 1,2 0,8 1,5 0,6 0,2 3,0 2,1 1,1 0,5 3,1 0,2 1,6 1,2 0,5 1,0 0,2 1,0 0,9
1979 53,5 8,7 6,9 10,6 0,7 1,2 0,7 1,4 0,5 0,2 2,6 1,8 1,4 0,6 2,7 0,3 1,6 1,2 0,4 0,9 0,2 1,0 0,9
1980 51,0 10,4 5,5 11,8 0,9 1,1 0,9 1,3 0,6 0,2 2,8 1,9 1,3 0,6 2,9 0,3 1,6 1,3 0,5 1,0 0,2 1,1 0,8
1981 51,4 10,0 4,7 12,2 1,1 1,1 0,9 1,3 0,6 0,2 2,6 2,2 0,9 0,6 3,2 0,3 1,5 1,3 0,5 0,9 0,2 1,3 0,9
1982 54,5 9,7 4,0 11,8 1,1 1,1 0,8 1,4 0,5 0,3 2,7 1,7 0,7 0,5 2,8 0,2 1,4 1,3 0,5 0,9 0,2 1,1 0,7
1983 54,4 9,4 3,4 12,3 1,2 1,2 0,8 1,3 0,6 0,4 3,0 1,7 0,6 0,5 2,6 0,3 1,5 1,3 0,6 0,9 0,2 1,1 0,7
1984 56,3 9,9 3,2 11,6 0,9 0,8 0,8 1,2 0,6 0,2 3,0 1,8 0,7 0,4 2,7 0,2 1,4 0,9 0,5 0,8 0,2 1,1 0,8
1985 51,2 10,4 4,2 13,0 1,2 1,1 1,0 1,5 0,8 0,3 2,8 2,2 0,9 0,7 3,0 0,2 1,2 0,9 0,4 0,7 0,3 1,1 0,8
1986 49,1 10,3 4,6 12,6 1,4 1,1 1,1 1,7 0,7 0,4 3,6 2,2 0,9 0,7 3,2 0,2 1,2 1,2 0,5 0,7 0,4 1,3 0,9
1987 47,2 10,0 4,6 12,3 1,5 1,6 1,3 1,9 0,6 1,1 3,3 1,9 1,1 1,0 3,6 0,2 1,3 1,4 0,4 0,9 0,4 1,3 0,9
1988 47,6 11,5 4,4 13,6 1,4 1,3 1,1 1,9 0,6 1,0 3,4 1,6 0,9 0,8 3,0 0,2 1,2 1,1 0,4 0,8 0,3 1,1 1,0
1989 52,0 10,1 4,7 12,2 1,5 1,0 1,2 1,8 0,5 0,8 4,0 1,2 0,6 1,1 1,9 0,1 1,2 0,9 0,4 1,0 0,3 1,0 0,5
1990 51,7 10,9 4,2 11,4 1,1 1,6 1,2 1,8 0,5 0,5 3,7 1,4 0,8 1,0 2,0 0,2 1,3 1,2 0,5 0,9 0,3 1,2 0,6
1991 47,9 11,0 5,2 12,9 1,1 1,5 1,5 2,0 0,7 0,7 3,0 1,4 1,0 1,2 2,7 0,3 1,3 1,2 0,5 0,8 0,3 1,2 0,6
1992 49,5 11,9 5,2 11,7 0,8 1,3 1,5 2,0 0,6 1,0 2,9 1,3 1,1 1,0 2,3 0,3 1,1 1,0 0,4 0,8 0,3 1,3 0,8
1993 49,4 11,6 5,5 11,6 0,8 1,3 1,5 1,9 0,7 1,0 3,2 1,4 1,1 1,0 2,2 0,4 1,1 1,1 0,4 0,8 0,4 1,2 0,7
1994 49,7 11,7 5,8 11,6 0,7 1,1 1,6 1,7 0,7 0,7 3,4 1,4 0,9 1,0 2,1 0,4 1,1 1,0 0,4 0,7 0,3 1,1 0,9
1995 50,4 12,3 4,8 10,6 0,8 1,1 1,8 1,5 1,0 0,6 3,9 1,4 0,8 1,0 1,9 0,3 1,4 1,0 0,3 0,6 0,2 1,2 0,8
1996 51,7 11,5 4,3 9,7 0,8 1,2 1,8 1,7 0,8 0,5 3,8 1,5 1,1 1,0 2,0 0,5 1,5 0,9 0,3 0,6 0,4 1,6 0,9
1997 53,4 10,1 4,4 10,4 0,7 1,1 1,7 1,5 0,8 0,5 3,5 1,5 1,1 1,0 2,0 0,5 1,3 0,9 0,3 0,6 0,3 1,4 1,0
1998 53,1 10,3 4,5 10,5 0,7 1,2 1,9 1,7 0,7 0,5 3,4 1,5 1,1 1,0 2,0 0,5 1,2 0,9 0,3 0,6 0,2 1,3 1,0
1999 52,3 10,0 4,7 10,6 0,8 1,2 1,9 1,6 0,7 0,5 3,4 1,8 1,1 1,1 2,2 0,5 1,2 0,8 0,3 0,7 0,3 1,2 1,1
2000 51,3 10,5 4,3 11,0 0,9 1,1 2,1 1,8 0,8 0,5 3,2 1,7 1,1 1,1 2,2 0,5 1,1 1,0 0,3 0,8 0,3 1,4 1,0
2001 49,7 10,4 4,9 10,4 1,1 1,1 2,4 1,7 0,6 0,6 3,5 1,7 1,2 1,4 2,8 0,5 1,1 1,1 0,3 0,7 0,3 1,5 1,0
311
Tabla 135 - Recursos de origen nacional per cpita del consolidado de provincias
(en pesos de 2001)
Regmenes de
Total de recursos
Ao Coparticipacin Otras remesas
de origen nacional
nacional
1959 71 10 81
1960 104 9 113
1961 125 11 136
1962 113 8 121
1963 108 2 109
1964 102 1 103
1965 146 1 147
1966 166 1 166
1967 164 1 165
1968 164 14 178
1969 170 24 194
1970 160 36 197
1971 143 59 202
1972 102 90 192
1973 144 160 303
1974 194 213 407
1975 118 347 465
1976 166 192 358
1977 255 50 304
1978 226 107 333
1979 226 16 242
1980 252 108 360
1981 155 198 353
1982 117 130 247
1983 117 77 194
1984 106 235 341
1985 241 84 324
1986 266 113 379
1987 256 159 415
1988 223 114 337
1989 221 117 338
1990 211 77 287
1991 298 83 380
1992 318 148 465
1993 285 194 479
1994 299 193 491
1995 256 192 449
1996 273 199 472
1997 305 217 522
1998 323 215 539
1999 318 212 529
2000 318 207 525
2001 281 212 493
312
Tabla 136 Participacin provincial en los recursos de origen nacional

(en porcentaje)
Avanzadas Baja Densidad Intermedias Rezagadas
Ao
BUE COR MEN SFE CHU PAM NEU NEG CRU TFU ENT SAL SJU SLU TUC CAT CHA CTE FOR JUJ LRI MIS SGO
1959 26,6 8,3 6,2 10,1 1,5 2,0 1,3 2,0 0,8 0,0 4,3 3,2 4,0 2,0 4,3 2,3 3,7 5,1 1,5 2,8 1,5 2,8 3,7
1960 23,2 8,5 5,6 11,4 1,5 2,2 1,4 2,0 0,9 0,0 5,2 3,6 3,1 2,0 5,0 2,6 3,2 5,1 1,8 2,7 2,2 3,2 3,5
1961 25,5 9,8 5,1 10,7 1,4 2,1 1,3 2,0 1,3 0,0 4,8 3,5 3,1 2,2 4,6 2,7 3,8 5,2 0,2 2,7 1,9 3,0 3,0
1962 32,3 7,4 5,9 9,3 1,3 1,8 1,3 1,7 1,5 0,1 4,6 3,5 3,1 1,6 3,9 1,6 3,2 4,8 1,7 2,6 1,8 2,5 2,4
1963 33,1 7,9 6,6 9,6 1,5 1,6 1,9 1,5 0,7 0,4 4,1 3,3 3,0 1,6 3,8 1,6 3,2 4,1 1,3 2,3 1,5 2,7 2,6
1964 34,2 8,2 5,4 10,0 2,3 1,0 2,0 1,7 0,6 0,1 5,0 3,0 2,8 1,7 3,9 1,5 3,8 4,5 1,5 2,5 1,4 0,0 2,8
1965 34,3 8,7 5,2 9,3 1,5 1,9 1,7 1,7 1,5 0,3 4,2 3,1 2,6 1,6 3,7 1,6 3,1 4,0 1,5 2,5 1,3 2,2 2,5
1966 30,0 9,0 5,5 10,0 1,5 1,9 1,6 1,8 1,8 0,1 4,4 3,4 2,8 1,6 4,1 1,6 3,3 4,5 1,6 2,7 1,5 2,8 2,6
1967 36,4 8,0 4,9 8,9 1,5 1,8 1,4 1,6 1,6 0,4 3,9 3,0 2,5 1,6 3,7 1,4 2,9 4,4 1,4 2,4 1,3 2,6 2,3
1968 31,9 8,2 5,2 9,3 1,7 1,8 1,6 2,2 1,9 0,5 4,0 3,4 3,4 1,5 3,8 1,4 2,9 4,4 1,7 1,7 1,2 2,6 3,8
1969 30,1 7,2 4,9 10,7 1,9 1,9 1,6 2,0 1,8 0,4 5,0 3,4 2,9 1,9 3,1 2,4 2,8 4,3 1,6 2,4 1,7 2,8 3,1
1970 27,6 6,7 5,5 8,4 2,1 2,3 1,9 2,7 1,7 0,4 4,6 3,7 3,1 2,0 4,2 2,1 3,0 4,4 2,1 2,6 2,0 2,9 4,1
1971 23,9 6,4 6,0 7,5 2,6 2,1 1,7 2,3 2,0 0,5 4,9 3,8 3,9 2,2 4,4 2,1 3,5 4,8 2,6 3,3 2,2 3,3 4,2
1972 22,2 7,3 6,2 8,4 2,0 1,8 1,6 2,0 2,6 0,4 5,3 4,1 4,7 2,0 4,7 2,2 3,5 4,7 2,0 2,9 2,2 2,7 4,4
1973 23,3 8,1 5,9 8,2 2,0 1,4 2,0 2,3 2,6 0,1 4,6 3,7 4,2 2,2 5,2 1,9 3,8 5,3 2,4 2,3 2,6 2,2 3,8
1974 24,8 8,1 6,0 8,3 1,5 1,4 1,8 2,2 2,6 0,4 4,1 3,1 3,5 1,9 4,9 2,3 3,2 3,9 2,0 4,4 2,4 2,4 4,8
1975 29,9 9,1 6,0 8,9 1,6 1,2 2,2 2,2 1,5 0,5 4,2 3,8 3,1 1,7 5,1 1,7 2,7 3,0 1,6 2,2 1,9 1,8 4,4
1976 25,9 7,7 4,8 9,2 1,8 1,7 2,5 4,0 1,4 0,4 5,1 3,1 2,9 1,9 4,4 2,0 4,0 3,7 2,7 2,5 2,3 2,2 3,9
1977 28,0 8,1 4,6 8,2 1,8 1,7 2,0 2,3 1,5 0,6 5,2 3,6 2,6 1,7 4,9 1,9 4,0 3,6 2,6 2,4 1,8 2,8 4,0
1978 22,7 7,3 4,4 7,4 2,4 2,1 2,2 2,1 1,8 0,5 6,2 3,4 3,5 2,1 4,7 2,3 4,6 3,8 2,8 3,5 2,2 3,2 4,9
1979 29,3 8,3 4,8 9,3 1,8 1,8 1,8 2,3 1,5 0,4 4,6 3,6 2,5 1,8 4,6 1,9 4,0 3,7 2,2 2,2 1,6 3,0 3,0
1980 22,8 7,6 4,2 8,9 2,6 2,1 2,2 3,0 2,6 0,4 4,4 3,4 3,3 2,1 4,0 2,3 5,3 3,9 3,0 2,8 2,1 3,2 3,8
1981 18,3 6,9 6,6 9,3 2,4 2,3 2,2 2,9 1,7 0,7 3,8 3,4 4,6 2,0 3,6 2,2 8,4 4,0 3,0 2,6 1,8 3,1 4,1
1982 20,7 7,6 4,2 8,8 2,2 1,9 2,3 2,8 1,7 0,5 4,3 3,9 3,9 2,0 4,7 2,2 5,8 4,5 3,4 2,6 1,9 3,5 4,4
1983 24,8 7,5 4,0 8,0 3,5 1,8 2,8 3,0 2,6 1,2 3,7 3,1 3,3 1,5 4,5 1,8 4,1 4,1 3,6 2,6 1,4 3,9 3,5
1984 16,9 8,3 3,7 9,0 1,4 2,0 2,1 2,8 1,7 0,6 4,9 4,1 3,9 2,5 4,4 2,7 5,1 5,0 4,5 3,2 2,0 4,8 4,2
1985 17,2 8,9 4,2 8,9 1,7 2,2 2,2 2,9 1,6 0,8 4,6 4,0 3,8 2,3 4,8 3,1 5,0 4,3 3,6 3,3 2,5 4,0 4,1
1986 18,6 8,5 4,6 9,1 1,9 2,0 2,5 3,1 1,5 0,7 4,6 4,0 3,6 2,3 4,4 2,5 4,7 4,5 3,7 2,7 2,7 3,8 3,8
1987 18,1 8,4 4,9 8,8 1,8 1,7 2,4 3,4 1,8 1,1 4,6 4,9 3,7 2,3 4,0 2,6 4,7 4,2 3,8 2,6 2,5 3,8 3,8
1988 20,0 7,6 5,3 8,2 1,6 1,8 2,2 3,2 1,8 0,8 4,5 4,9 3,4 2,3 5,6 2,4 4,9 3,7 3,5 3,1 2,4 3,4 3,5
1989 20,5 7,7 5,3 8,3 1,8 2,1 2,0 2,7 1,8 0,5 4,6 4,4 3,2 2,4 5,1 2,6 4,9 3,8 3,5 3,0 2,8 3,3 3,7
1990 20,2 8,1 3,8 8,6 1,9 1,8 2,3 3,7 1,9 0,7 4,4 3,9 3,3 2,5 5,0 3,0 4,8 4,0 3,6 2,9 2,6 3,3 3,8
1991 20,1 7,8 3,9 8,2 1,7 2,0 2,1 2,7 1,9 1,1 4,6 3,9 3,4 2,4 4,7 2,7 5,0 4,1 3,7 2,8 3,7 3,4 4,0
1992 23,1 8,1 4,0 8,2 2,0 2,0 1,9 2,5 1,9 1,0 4,5 3,7 3,1 2,2 4,5 2,6 4,6 3,7 3,4 2,9 2,9 3,3 3,8
1993 24,0 7,7 4,0 8,1 1,9 2,0 2,0 2,5 1,9 1,1 4,5 3,7 3,2 2,2 4,6 2,5 4,3 3,7 3,2 2,7 3,0 3,3 3,8
1994 24,3 7,5 4,0 7,8 1,9 2,0 2,3 2,9 2,0 1,5 4,4 3,6 3,1 2,2 4,3 2,5 4,2 3,4 3,2 2,7 3,1 3,4 3,8
1995 24,3 7,2 3,8 8,1 2,2 1,9 2,4 2,6 2,0 1,5 4,4 3,6 3,2 2,2 4,3 2,4 4,2 3,4 3,4 2,7 3,5 3,2 3,7
1996 23,7 7,9 3,8 8,0 2,0 1,9 2,2 2,5 2,0 1,4 4,6 3,5 3,1 2,1 4,4 2,4 4,2 3,5 3,2 2,7 3,6 3,6 3,7
1997 23,4 8,3 3,9 8,2 1,9 1,9 2,2 2,5 2,0 1,4 4,4 3,6 3,2 2,1 4,4 2,4 4,2 3,6 3,2 2,7 3,3 3,4 3,8
1998 23,2 7,8 3,9 8,2 2,0 2,0 2,0 2,5 2,0 1,4 4,6 3,5 3,1 2,1 4,4 2,4 4,4 3,6 3,3 3,1 3,2 3,5 3,7
1999 23,0 7,8 3,9 8,2 1,9 1,9 2,0 2,5 1,9 1,4 4,5 3,8 3,2 2,1 4,4 2,5 4,3 3,7 3,3 3,0 3,4 3,6 3,7
2000 23,8 7,9 3,9 8,2 1,9 1,9 2,0 2,5 2,1 1,4 4,5 3,8 3,2 2,1 4,4 2,4 4,4 3,5 3,2 2,9 2,9 3,4 3,7
2001 22,5 8,1 4,1 8,1 1,9 1,9 2,0 2,6 2,0 1,5 4,6 4,0 3,2 2,0 4,5 2,5 4,4 3,7 3,3 3,0 2,9 3,6 3,5
313
ANEXO V ESTRUCTURA TRIBUTARIA ARGENTINA. EVOLUCIN, TENDENCIA Y CICLO. 1932-2001
XX - Anexo V. Estructura tributaria argentina. Evolucin,

tendencia y ciclo. 1932-2001
Natalia Porto
L a seccin XX.1 de este anexo presenta la evolucin de la estructura tributaria na-

cional, por grupos de impuestos, para el perodo 1932-2001. Tambin se presenta
el ndice de turbulencia tributaria para el mismo perodo. La seccin XX.2 describe el
ciclo y la tendencia de la estructura tributaria argentina utilizando el filtro de Hodrick-
Prescott. Este ejercicio se realiza para los grupos de impuestos analizados en la seccin
XX.1 y tambin para impuestos agrupados en coparticipables y no coparticipables.
XX.1 - Evolucin de la estructura tributaria

Tabla 137 Estructura tributaria nacional 1932-2001
Impuestos sobre la
Impuestos sobre
Impuestos sobre Impuestos sobre Produccin, el
Ao el Comercio Seguridad Social Total
los Ingresos el Patrimonio Consumo y las
Exterior
Transacciones
1932 6,94 1,72 27,55 45,81 17,98 100,00
1933 9,19 1,58 27,78 44,81 16,65 100,00
1934 9,43 1,94 28,92 43,17 16,54 100,00
1935 10,29 1,83 33,85 38,60 15,43 100,00
1936 9,81 2,28 35,93 36,27 15,71 100,00
1937 10,93 1,66 34,26 39,28 13,87 100,00
1938 13,06 1,80 34,81 35,96 14,37 100,00
1939 13,98 1,79 37,38 31,64 15,22 100,00
1940 14,85 1,63 39,34 27,59 16,59 100,00
1941 15,13 2,34 42,48 22,65 17,41 100,00
1942 19,82 2,42 42,18 18,36 17,22 100,00
1943 23,76 2,78 42,97 11,78 18,71 100,00
1944 31,54 2,58 39,78 8,64 17,45 100,00
1945 26,46 1,75 34,25 8,07 29,46 100,00
1946 24,52 2,17 31,14 12,44 29,72 100,00
1947 29,72 1,12 21,29 13,94 33,94 100,00
1948 29,02 1,23 21,61 9,99 38,15 100,00
1949 25,96 0,94 28,33 4,78 39,99 100,00
1950 25,66 5,03 29,94 3,52 35,84 100,00
1951 25,54 3,30 32,80 5,36 33,00 100,00
1952 28,14 3,75 31,74 3,20 33,17 100,00
1953 23,18 4,65 33,69 1,84 36,63 100,00
1954 21,66 4,34 33,50 2,33 38,17 100,00
1955 22,13 3,77 32,46 2,85 38,80 100,00
1956 25,18 2,71 29,79 2,98 39,34 100,00
1957 25,76 1,89 33,42 3,62 35,31 100,00
1958 26,77 2,04 32,30 4,56 34,32 100,00
1959 27,63 1,54 28,54 6,79 35,50 100,00
1960 26,01 5,90 33,56 4,34 30,18 100,00
1961 24,15 4,46 34,84 3,72 32,84 100,00
1962 20,02 3,20 34,46 12,44 29,89 100,00
1963 18,40 2,47 35,75 14,07 29,31 100,00
1964 14,99 2,02 29,50 17,68 35,80 100,00
1965 20,61 1,96 30,38 15,15 31,91 100,00
315
Impuestos sobre la
Impuestos sobre
Impuestos sobre Impuestos sobre Produccin, el
Ao el Comercio Seguridad Social Total
los Ingresos el Patrimonio Consumo y las
Exterior
Transacciones
1966 20,44 3,98 35,49 11,98 28,11 100,00
1967 18,04 5,49 29,07 15,71 31,70 100,00
1968 15,27 4,87 34,71 13,86 31,28 100,00
1969 15,79 5,06 35,41 13,83 29,92 100,00
1970 19,12 6,20 32,92 12,25 29,51 100,00
1971 14,56 5,75 33,45 13,11 33,13 100,00
1972 13,30 4,98 32,66 18,31 30,75 100,00
1973 14,16 5,24 30,17 15,57 34,87 100,00
1974 15,46 4,71 34,09 12,36 33,38 100,00
1975 8,44 0,53 36,35 14,22 40,46 100,00
1976 9,90 5,00 33,19 19,18 32,74 100,00
1977 12,94 6,65 42,50 11,52 26,39 100,00
1978 11,58 5,59 45,94 8,26 28,63 100,00
1979 8,08 5,05 45,50 9,25 32,13 100,00
1980 9,43 4,83 45,04 10,50 30,19 100,00
1981 10,86 5,24 56,00 11,77 16,13 100,00
1982 9,74 8,65 55,55 12,00 14,06 100,00
1983 7,83 7,39 51,91 17,36 15,50 100,00
1984 4,43 6,64 53,50 14,86 20,57 100,00
1985 6,16 7,10 44,95 18,88 22,92 100,00
1986 7,99 8,59 46,29 15,47 21,66 100,00
1987 10,26 8,78 42,79 12,61 25,57 100,00
1988 9,33 13,02 45,08 10,68 21,89 100,00
1989 10,97 13,26 36,06 24,13 15,58 100,00
1990 5,12 9,63 47,73 13,85 23,67 100,00
1991 4,85 13,00 49,86 6,87 25,41 100,00
1992 7,94 5,12 56,13 6,37 24,44 100,00
1993 11,55 1,84 54,76 6,64 25,21 100,00
1994 13,16 1,46 48,66 6,32 30,40 100,00
1995 14,98 1,24 51,14 4,53 28,12 100,00
1996 15,79 1,85 53,39 5,27 23,70 100,00
1997 17,14 1,27 53,99 5,78 21,82 100,00
1998 18,96 1,78 53,09 5,62 20,56 100,00
1999 21,00 2,12 52,52 4,88 19,47 100,00
2000 22,91 2,49 52,18 4,18 18,25 100,00
2001 23,43 8,34 46,66 3,67 17,90 100,00
Fuente: Afip (2001)
Tabla 138 ndice de turbulencia en la estructura tributaria nacional. 1932-2001

Impuestos sobre la Impuestos sobre
Impuestos sobre Impuestos sobre
Ao Produccin, el Consumo el Comercio Seguridad Social Total
los Ingresos el Patrimonio
y las Transacciones Exterior
1933 2,25 0,15 0,22 1,00 1,33 4,95

1934 0,24 0,36 1,15 1,64 0,11 3,50
1935 0,85 0,10 4,93 4,57 1,11 11,57
1936 0,48 0,44 2,08 2,33 0,28 5,61
1937 1,13 0,62 1,67 3,00 1,85 8,26
1938 2,13 0,14 0,54 3,31 0,50 6,62
1939 0,92 0,02 2,57 4,32 0,85 8,68
1940 0,87 0,16 1,97 4,05 1,37 8,42
1941 0,29 0,71 3,13 4,95 0,82 9,89
1942 4,68 0,09 0,30 4,28 0,19 9,54
1943 3,95 0,35 0,80 6,59 1,49 13,18
1944 7,78 0,20 3,19 3,13 1,26 15,56
316
Impuestos sobre la Impuestos sobre

Impuestos sobre Impuestos sobre
Ao Produccin, el Consumo el Comercio Seguridad Social Total
los Ingresos el Patrimonio
y las Transacciones Exterior
1945 5,08 0,83 5,53 0,57 12,01 24,02

1946 1,94 0,42 3,11 4,38 0,26 10,11
1947 5,20 1,06 9,86 1,50 4,21 21,83
1948 0,70 0,11 0,33 3,96 4,22 9,32
1949 3,06 0,29 6,72 5,21 1,84 17,11
1950 0,30 4,09 1,61 1,25 4,15 11,40
1951 0,12 1,73 2,85 1,84 2,84 9,38
1952 2,60 0,44 1,05 2,16 0,17 6,42
1953 4,96 0,91 1,95 1,36 3,46 12,63
1954 1,52 0,31 0,19 0,49 1,54 4,05
1955 0,46 0,57 1,04 0,52 0,63 3,22
1956 3,06 1,06 2,67 0,14 0,53 7,46
1957 0,57 0,82 3,63 0,64 4,02 9,69
1958 1,01 0,16 1,12 0,94 0,99 4,21
1959 0,86 0,50 3,76 2,23 1,18 8,53
1960 1,62 4,36 5,02 2,45 5,32 18,78
1961 1,87 1,44 1,28 0,62 2,65 7,86
1962 4,13 1,26 0,38 8,72 2,95 17,44
1963 1,62 0,73 1,30 1,63 0,58 5,86
1964 3,41 0,44 6,25 3,61 6,49 20,20
1965 5,62 0,06 0,87 2,53 3,89 12,98
1966 0,16 2,02 5,12 3,17 3,80 14,27
1967 2,41 1,51 6,42 3,73 3,59 17,67
1968 2,76 0,62 5,64 1,84 0,41 11,27
1969 0,51 0,19 0,70 0,04 1,37 2,81
1970 3,34 1,14 2,49 1,58 0,41 8,95
1971 4,57 0,45 0,53 0,86 3,63 10,03
1972 1,26 0,77 0,78 5,20 2,39 10,39
1973 0,86 0,26 2,50 2,73 4,12 10,46
1974 1,30 0,53 3,92 3,21 1,49 10,45
1975 7,02 4,18 2,26 1,86 7,08 22,40
1976 1,45 4,47 3,16 4,96 7,73 21,77
1977 3,04 1,65 9,31 7,66 6,34 28,01
1978 1,36 1,06 3,44 3,26 2,24 11,36
1979 3,50 0,55 0,44 0,99 3,50 8,97
1980 1,35 0,21 0,46 1,26 1,94 5,22
1981 1,43 0,40 10,96 1,27 14,06 28,13
1982 1,13 3,42 0,45 0,23 2,07 7,29
1983 1,91 1,26 3,64 5,36 1,45 13,61
1984 3,40 0,75 1,58 2,50 5,06 13,30
1985 1,73 0,45 8,55 4,02 2,35 17,10
1986 1,83 1,49 1,34 3,41 1,26 9,34
1987 2,27 0,19 3,50 2,86 3,91 12,73
1988 0,93 4,24 2,30 1,93 3,67 13,06
1989 1,65 0,24 9,02 13,45 6,32 30,67
1990 5,86 3,62 11,66 10,28 8,09 39,51
1991 0,26 3,37 2,14 6,98 1,74 14,49
1992 3,09 7,88 6,27 0,50 0,98 18,72
1993 3,61 3,28 1,37 0,27 0,77 9,31
1994 1,61 0,38 6,10 0,31 5,19 13,60
1995 1,81 0,22 2,49 1,80 2,28 8,60
1996 0,81 0,61 2,25 0,74 4,42 8,84
1997 1,35 0,58 0,60 0,51 1,88 4,93
1998 1,82 0,51 0,91 0,16 1,26 4,66
1999 2,04 0,34 0,56 0,73 1,09 4,77
2000 1,91 0,37 0,34 0,71 1,22 4,55
2001 0,52 5,85 5,52 0,51 0,34 12,75
Promedio 2,19 1,22 3,07 2,77 2,82 12,06
Fuente: Elaborado en base a Afip (2001)
317
XX.2 - Tendencia y ciclo en la estructura tributaria argentina. Aplicacin

del filtro Hodrick-Prescott
Las series de tiempo tienden a fluctuar alrededor de una tendencia de largo plazo, dando
lugar a ciclos. Si el objetivo es analizar el ciclo, es necesario una vez desestacionalizada
la serie- establecer una distincin entre la variacin tendencial de una serie econmica y
su variacin cclica. Un mtodo para realizar esta descomposicin cuando se trata de ten-
dencias no determinsticas es el filtro de Hodrick y Prescott (1980). En las Figuras que
siguen se calculan ciclo y tendencia para la estructura tributaria argentina.186
XX.2.a - Ciclo y tendencia en la turbulencia de la estructura tributaria

En esta seccin se analiza la serie del ndice de turbulencia tributaria. En la Figura 93
se incluye la serie y la tendencia, mientras que en la Figura 94 se detrae de la serie de
datos la tendencia de Hodrick-Prescott de modo de aislar el componente cclico.187
Figura 93 ndice de turbulencia tributaria Evolucin y tendencia

4.0
3.0
2.0
1.0
0.0
1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
T URBU T URBUHP
Figura 94 ndice de turbulencia tributaria - Ciclo
1.0
0.5
-0.5
-1.0
-1.5
1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
T URBUCICLO
186
Para el parmetro -que penaliza la variabilidad en el componente de tendencia, de modo que cuanto
mayor es el valor, ms suave es la tendencia- se adopt el valor 100, que es el sugerido por los autores
para series de frecuencia anual.
187
TURBU es la serie de turbulencia, TURBUHP es la tendencia calculada con el filtro, TURBUCICLO
es el componente cclico de la turbulencia. En las Figuras siguientes se utilizan denominaciones similares.
318
XX.2.b - Ciclo y tendencia de los grupos de impuestos
Impuestos al Comercio Exterior
Figura 95 Impuestos al Comercio Exterior

Evolucin y tendencia
4.5
4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
COM COMHP
Figura 96 Impuestos al Comercio Exterior

Ciclo
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
-
-0.2
-0.4
-0.6
-0.8
1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
COMCICLO
Impuestos a los Ingresos
Figura 97 Impuestos a los Ingresos

4.0
3.5
3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
ING INGHP
319
Figura 98 Impuestos a los Ingresos

Ciclo
0.4
0.2
-0.2
-0.4
-0.6
-0.8
1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
INGCICLO
Impuestos a la Produccin, el Consumo y las Transacciones
Figura 99 - Impuestos a la Produccin, el Consumo y las Transacciones

4.3
4.1
3.9
3.7
3.5
3.3
3.1
2.9
2.7
2.5
1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
INT INT HP
Figura 100 - Impuestos a la Produccin, el Consumo y las Transacciones

Ciclo
0.3
0.2
0.1
-
-0.1
-0.2
-0.3
-0.4
-0.5
1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
INT CICLO
320
Impuestos Patrimoniales
Figura 101 Impuestos Patrimoniales

3.0
2.5
2.0
1.5
1.0
0.5
0.0
1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
P AT P AT HP
Figura 102 Impuestos Patrimoniales

Ciclo
1.5
1.0
0.5
-
-0.5
-1.0
-1.5
-2.0
-2.5
1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
P AT CICLO
Impuestos a la Seguridad Social
Figura 103 Impuestos a la Seguridad Social

3.8
3.6
3.4
3.2
3.0
2.8
2.6
2.4
2.2
2.0
1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
SEG SEGHP
321
Figura 104 Impuestos a la Seguridad Social

Ciclo
0.4
0.3
0.2
0.1
-
-0.1
-0.2
-0.3
-0.4
-0.5
1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
SEGCICLO
XX.2.c - Ciclo y tendencia en los impuestos coparticipables y no coparticipables
Impuestos coparticipables
Figura 105 Impuestos coparticipables

4.6
4.4
4.2
4.0
3.8
3.6
3.4
3.2
3.0
1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
COP COP HP
Figura 106 Impuestos coparticipables

Ciclo
0.3
0.2
0.2
0.1
0.1
-
-0.1
-0.1
-0.2
-0.2
-0.3
1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
COP CICLO
322
Impuestos no coparticipables
Figura 107 Impuestos no coparticipables

4.3
4.1
3.9
3.7
3.5
3.3
3.1
2.9
2.7
2.5
1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
NOCOP NOCOP HP
Figura 108 - Impuestos no coparticipables

Ciclo
0.3
0.2
0.1
-0.1
-0.2
-0.3
-0.4
-0.5
1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
NOCOP CICLO
323
ANEXO VI DESEMPEO COMPARADO IMPUESTO AL VALOR AGREGADO E IMPUESTO SOBRE LOS INGRESOS BRUTOS
XXI - Anexo VI. Desempeo comparado Impuesto al Valor

Agregado e Impuesto sobre los Ingresos Brutos
E l objetivo de este anexo es comparar el desempeo relativo del Impuesto sobre los
Ingresos Brutos (IIB) provincial con el Impuesto al Valor Agregado nacional
(IVA). Esta comparacin resulta relevante dado que ambos son tributos que se aplican
de diferente manera sobre bases imponibles similares. La performance relativa permite
cuantificar el esfuerzo tributario de cada nivel de gobierno, realizndose adicionalmen-
te una cuantificacin a nivel de jurisdicciones subnacionales para el caso del IIB.
XXI.1 - Evolucin comparada del Impuesto sobre los Ingresos Brutos y el

Impuesto al Valor Agregado
En lo referido a la comparacin entre el Ingresos Brutos y el IVA, se observa un com-
portamiento parejo de ambos tributo en el perodo 1960-1990 (Figura 109). En los pri-
meros aos del perodo de convertibilidad se registra un muy fuerte incremento en el
IVA (por aumento de alcuota y ampliacin de la base imponible) que no tiene un co-
rrelato en el comportamiento del Ingresos Brutos de la misma magnitud. Luego, ambos
tributos se estabilizan en los mximos del perodo, para posteriormente caer abrupta-
mente (en mayor medida el IVA) en los aos 2001 y 2002 durante la salida de la con-
vertibilidad.
Figura 109 Evolucin comparada IVA-Ingresos Brutos (porcentaje del PBI)
7%
6%
5% Impuesto sobre los Ingresos Brutos
Porcentaje del PBI
4%
3%
2%
1%
0%
1960
1963
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
325
Una inspeccin ms detallada de ambas series se obtiene al observar el cociente

entre la recaudacin de IIB y el IVA. En la Figura 110 se destacan tres perodos dife-
renciados. Durante los aos 1960 a 1990 se observa un mayor crecimiento del IIB res-
pecto del IVA, con episodios de cambios abruptos como el ao 1975. Luego, en los
aos 1990 a 1993 se verifica un cambio notable en la relacin, como consecuencia del
gran incremento del IVA. En el perodo posterior, de 1993 a 2002, el comportamiento
es similar al del primer perodo, registrndose un mayor crecimiento en el IIB que en el
IVA.
Figura 110 Evolucin del cociente de recaudacin IIB / IVA
90%
80%
70%
60%
Cociente IIB / IVA
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1960
1963
1966
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
El comportamiento descripto aporta cierta claridad sobre la discusin respecto a

los desempeos relativos de ambos tributos. Si la atencin se centra solamente en el
perodo de convertibilidad, aparece el IVA como el impuesto de mejor comportamiento
en cuanto al producido de recaudacin. No obstante, si se considera la informacin
desde 1960, se observa que los primeros tres aos de la convertibilidad representan un
esfuerzo en incrementar el nivel de recaudacin del IVA.188 Una vez producido el cam-
bio, el comportamiento del IIB sigue siendo relativamente mejor.
XXI.2 - Cuantificaciones sobre la evolucin del Impuesto sobre los Ingresos

Brutos
En esta seccin se realizan cuantificaciones que pretenden ser de utilidad en las discu-
siones sobre poltica tributaria a nivel provincial en relacin con el Impuesto sobre los
Ingresos Brutos. Se efectan mediciones de la relacin entre recaudacin y nivel de
actividad, y del comportamiento procclico. Adicionalmente, se analiza el grado de
aprovechamiento de la recaudacin potencial del IIB a nivel provincial, emplendose
un modelo de frontera estocstica de eficiencia.
188
El incremento de la alcuota explica gran parte de este comportamiento. La alcuota pas de 13% (31-
10-90) al 18% (31-3-92) y al 21% (1-4-95).
326
XXI.2.a - Estimacin de la relacin recaudacin con nivel de actividad
Estimacin por datos de panel

Se dispuso de informacin que comprende las 24 jurisdicciones subnacionales (23 pro-
vincias y la Ciudad de Buenos Aires) con datos para el perodo 1960-2002. En funcin
de esto se construy un panel de datos y se realiz la estimacin de la relacin entre la
recaudacin del IIB y el nivel de actividad189 emplendose un modelo logartmico de
datos en panel con efectos aleatorios.190 Los resultados se presentan en la Tabla 139.
Tabla 139 Resultados de las estimaciones de la relacin

recaudacin Ingresos Brutos con nivel de actividad
Modelo Coeficiente Significatividad
[1] log(iibi,t) = 0 + 1 log(pbgt,i) + ut,i 1 = 1.59 z = 42.57
p-value = 0.0000
[2] log(iibi,t) = 0 + 1 log(pbgt,i) + 2 Di,t + ut,i 1 = 1.64 z = 49.46
(*) p-value = 0.0000
(*) La variable dummy incorporada resulta ser altamente significativa.
En la estimacin se observa una relacin entre recaudacin y actividad de 1,59

(modelo [1]). Es decir, ante un incremento (decremento) de 1% en el PBG de una pro-
vincia, se produce una variacin positiva (negativa) de 1,59% en la recaudacin del
Ingresos Brutos. Este valor resulta estadsticamente mayor que la unidad, resultado
esperable dado que el Ingresos Brutos recae sobre una base imponible muy amplia (con
evolucin similar al PBG) y refleja el comportamiento del contribuyente que incremen-
ta su evasin en perodos recesivos y regulariza su situacin mediante moratorias en
perodos expansivos.
En relacin al segundo modelo que incorpora una variable dummy para los aos
1975 y 1976,191 los resultados no cambian significativamente.192
Cabe aclarar que el coeficiente 1 podra ser interpretado como la elasticidad-
ingreso del impuesto, siempre que no hubieran variado las alcuotas ni la definicin de
la base imponible durante el perodo. Como esto no ocurri y no se dispone de infor-
macin completa para poder controlar estos cambios, entonces se hace referencia a la
relacin entre recaudacin y actividad. Es decir, el coeficiente indica de manera agre-
gada qu fue lo que pas con las alcuota, la base imponible y el grado de cobrabilidad
cuando vari el nivel de actividad. Un valor superior a la unidad puede indicar que
cuando se incrementa el nivel de actividad se produce alguna combinacin de estos tres
189
Esta estimacin podra ser considerada como la elasticidad-ingreso si las alcuotas y la definicin de la
base imponible se hubieran mantenido constantes. Como esto no ocurre, esta estimacin se denomina
elasticidad ingreso aparente.
190
Se implement el test de Hausmann respecto de la aplicacin de efectos aleatorios.
191
Los aos 1975 y 1976 son atpicos dentro de la serie de recaudacin de IIB por provincia. En 1975 se
efectu un fallido intento de eliminacin del impuesto, que se restituy al ao siguiente. Las series mues-
tran una fuerte disminucin de la recaudacin en 1975 y una recaudacin anormalmente alta en 1976, que
compensa la cada anterior. Si se considera el promedio de estos aos, se encuentran valores normales para
la dcada del 70.
192
El valor de 1,64 queda comprendido dentro del intervalo de confianza al 95% obtenido para 1 en el
modelo [1].
327
comportamientos: alcuotas, definicin de la base imponible y/o cambios en la evasin,

que en conjunto potencian el efecto del incremento del nivel de actividad.
Estimacin por grupos de provincias

La estimacin anterior representa el resultado promedio para el conjunto de provincias,
pero la realidad puede resultar heterognea entre jurisdicciones. En funcin de esto se
procedi a realizar un segundo grupo de estimaciones de datos de panel para agrupa-
mientos de las provincias. Los grupos fueron definidos de la siguiente manera.193
Jurisdicciones Avanzadas: Ciudad de Buenos Aires, Santa Fe, Crdoba,
Mendoza y Buenos Aires.
Jurisdicciones de Baja Densidad: Chubut, La Pampa, Neuqun, Ro Ne-
gro, Santa Cruz y Tierra del Fuego.
Jurisdicciones Intermedias: Entre Ros, Salta, San Juan, San Luis y Tu-
cumn.
Jurisdicciones Rezagadas: Catamarca, Chaco, Corrientes, Formosa, Jujuy,
La Rioja, Misiones y Santiago del Estero.
Las estimaciones para estos subpaneles en el perodo 1960-2002 se presentan en
la Tabla 140. Se observa que las juris-
dicciones Avanzadas presentan los Tabla 140 Relacin entre recaudacin de
menores valores de la relacin recau- Ingresos Brutos con nivel de actividad
dacin-actividad mientras que el resto Modelo 1 Modelo 2
de las jurisdicciones se encuentra por Avanzadas 1,42 1,59
encima del promedio, incluso con un Intermedias 1,84 1,80
valor superior a 2 para las provincias Baja Densidad 1,80 1,81
Rezagadas. Esto estara indicando que Rezagadas 2,08 2,08
ante un aumento del nivel de activi- Total 1,59 1,64
dad, las provincias rezagadas realizan
un esfuerzo superior a las Avanzadas para incrementar la recaudacin del tributo. Es
decir, pueden estar aumentando las alcuotas, ampliando la base imponible, y/o dismi-
nuyendo la evasin.
Evolucin de la relacin entre recaudacin y nivel de actividad

Adems de la heterogeneidad por jurisdicciones, resulta interesante analizar la evolu-
cin temporal de la estimacin de la relacin entre recaudacin y nivel de actividad. Se
emplea una metodologa de estimacin de datos de panel de manera recursiva incorpo-
rando aos adicionales a la muestra.194 Los resultados obtenidos se presentan en la
Figura 111, donde se observan los resultados para el modelo [1] y para el modelo [2]
que incluye la variable dummy para los aos 1975 y 1976.
193
Siguiendo la clasificacin segn tamao, densidad demogrfica y nivel socio-econmico de Nuez
Miana (1994). Ver Captulo II.
194
Es decir, se estima de manera acumulativa. Por ejemplo, el valor presente en el ao 1973 es resultado
de la estimacin para las observaciones entre 1960 y 1973, mientras que el valor presente en el ao 2000
es la estimacin para las observaciones entre 1960 y 2000.
328
Figura 111 Evolucin de la relacin recaudacin Ingresos Brutos con nivel de actividad
1.6
Modelo [1] (sin dummy)
Modelo [2] (con dummy)
1.5
1.4
1.3
1.2
1961
1964
1967
1970
1973
1976
1979
1982
1985
1988
1991
1994
1997
2000
Se observa claramente una evolucin creciente de la relacin entre la recaudacin
del IIB y el nivel de actividad a medida que se incorporan aos a la estimacin. Este
comportamiento se muestra de manera ininterrumpida desde mediados de la dcada del
70. En el perodo anterior se observa un comportamiento dispar entre la dcada del 60
(creciente) y la primera mitad de la dcada del 70 (decreciente). Notar que la irregula-
ridad en la evolucin de la elasticidad est determinada principalmente por la situacin
atpica de los aos 1975 y 1976.
Comparacin relacin recaudacin actividad con el IVA

En cuanto a la estimacin de la relacin en- Tabla 141 IVA e Impuesto a las Ven-
tre la recaudacin del IVA y el nivel de acti- tas. Evolucin de relacin recaudacin
vidad (comportamiento del PBI nacional), el con nivel de actividad
coeficiente es de 1,975 para el perodo 1956-
2002 (empalmado el IVA con el Impuesto a Elasticidad ingreso
Perodo
las Ventas). Este coeficiente resulta superior aparente
al obtenido para el promedio de las provin- 1056-1970 1,16
cias en el Ingresos Brutos. La estimacin de 1956-1975 0,68
la relacin para subperodos de tiempo se 1956-1980 1,06
presenta en la Tabla 141. 1956-1985 1,30
1956-1990 1,29
Al igual que en el Ingresos Brutos, el
comportamiento es creciente a medida que 1956-1995 1,61
se incorporan aos a la estimacin de la re- 1956-2000 1,91
lacin. 1956-2002 1,98
En la Figura 112 se comparan los resul-

tados para ambos impuestos. Se observa una mayor variabilidad en el caso del IVA,
cuyo rango va desde un mnimo de 0,65 en el perodo 1956-1973 a un mximo de 1,98
en el perodo 1956-2002. Por otro lado, la elasticidad-ingreso del IVA pasa a ser supe-
rior a la del Ingresos Brutos a partir del inicio de la dcada de los 90. Como conclusin
puede inferirse que la elasticidad-ingreso del IVA se ha incrementado en mayor medi-
da que la correspondiente al Ingresos Brutos.
329
Figura 112 Comparacin evolucin de relacin recaudacin con nivel de actividad

IVA (empalme Impuesto a las Ventas) con Impuesto sobre los Ingresos Brutos
2,0
Imp uesto al Valor Agregado
1,8 Imp uesto sobre los Ingresos Brutos (modelo [1])
1,6
1,4
1,2
1,0
0,8
0,6
1969
1972
1975
1978
1981
1984
1987
1990
1993
1996
1999
2002
XXI.2.b - Estimacin del comportamiento procclico
Un anlisis con fines similares al realizado en la seccin anterior se efecta respecto
del comportamiento procclico que presenta el Ingresos Brutos. Se comparan los resul-
tados con los obtenidos para el caso del IVA.
Medicin del comportamiento procclico del Ingresos Brutos

La obtencin de una estimacin del comportamiento procclico de la recaudacin del
Ingresos Brutos se realiza del siguiente modo. Se define el ciclo para una variable eco-
nmica ajustando una tendencia a la evolucin del logaritmo de la variable bajo anli-
sis (recaudacin de Ingresos Brutos PBG, en este caso). La diferencia entre el loga-
ritmo de los valores observados y la tendencia estimada permite obtener el componente
cclico de la serie. Para obtener la tendencia de una serie de tiempo, se utiliza frecuen-
temente el filtro de Hodrick-Prescott (1997).195 Calculando la diferencia entre los valo-
res originales de la variable en logaritmo y la tendencia estimada por el filtro de
Hodrick-Prescott, se obtiene el componente cclico.196 Luego para determinar el com-
portamiento procclico se calcula el coeficiente de correlacin entre los ciclos de la
recaudacin de IIB y el PBG de la provincia.
195
Si la variable bajo estudio es yt y la tendencia es definida como gt, se procede a minimizar (eligiendo a
gt) la siguiente expresin:
T T

= Min ( yt g t )2 + ((g t g t 1 )(g t 1 g t 2 ))2
{g t }Tt=1 t =1 t =1
El mtodo consiste en minimizar la varianza de y alrededor de g, sujeto a las restricciones de penalizacin
de las segundas diferencias de g. El parmetro de penalizacin controla la forma de la tendencia. Con un
ms alto, ms suave ser la tendencia. No existe una clara regla para determinar el parmetro , no obs-
tante los valores usuales empleados son: = 100 para datos anuales, = 1.600 para datos trimestrales, y
= 14.400 para datos mensuales. En este captulo se utiliza = 100 de acuerdo a la periodicidad anual de
los datos.
196
Se estudiaron los componentes cclicos mediante el test de Dickey y Fuller (incluyendo constante y sin
tendencia), rechazndose la hiptesis nula de races unitarias a niveles de significatividad de 1%, 5% y
10%.
330
Se expone como ejemplo el caso del clculo del comportamiento procclico para
la provincia de Buenos Aires. En la Figura 113 se presenta la serie en logaritmos de
recaudacin del IIB y su tendencia determinada por el filtro de Hodrick-Prescott.197
Figura 113 IIB Provincia de Buenos Aires

8.5
log(IIB)
8.0
Tendencia HP(100)
7.5
7.0
6.5
6.0
5.5
5.0
4.5
4.0
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
En la Figura 114 se presenta la tendencia del PBG de Buenos Aires.
Figura 114 - PBG Provincia de Buenos Aires

11.8
ln(PBG)
11.6 Tendencia HP(100)
11.4
11.2
11.0
10.8
10.6
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
De las tendencias y valores observados se obtienen los componentes cclicos de

ambas series que se muestran en la Figura 115.
197
El ao 1975 presenta una recaudacin anormalmente baja producto del intento fallido de eliminacin
del impuesto.
331
Figura 115 Ciclo de IIB y ciclo de PBG en la

Provincia de Buenos Aires
0.6
Ciclo IIB
Ciclo PBG
0.4
0.2
-0.2
-0.4
-0.6
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
Finalmente se calcula el coeficiente de correlacin entre ambas series. Para el caso
de la provincia de Buenos Aires tiene un valor de 0,43 y resulta significativo. Los resul-
tados para todas las jurisdicciones se presentan la Tabla 142 donde se indican las 7 juris-
dicciones con correlaciones significativas (evidencia de comportamiento procclico).
Tabla 142 Coeficientes de correlacin entre ciclo de Ingresos Brutos y ciclo del PBG
Significatividad (P-
Jurisdiccin Correlacin
value)
Buenos Aires 0,43 (*) 0,00
Catamarca 0,07 0,66
Ciudad de Bs.As. 0,23 0,14
Chaco 0,36 (*) 0,02
Chubut 0,11 0,51
Crdoba 0,22 0,15
Entre Ros 0,41 (*) 0,01
Formosa 0,04 0,81
Jujuy 0,13 0,42
La Pampa 0,11 0,47
La Rioja -0,20 0,21
Mendoza 0,04 0,78
Misiones -0,17 0,27
Neuqun 0,18 0,26
Ro Negro 0,18 0,25
Salta 0,46 (*) 0,00
San Juan 0,28 (*) 0,06
San Luis 0,13 0,40
Santa Fe 0,28 (*) 0,07
Santiago del Estero 0,48 (*) 0,00
Tierra del Fuego -0,09 0,59
Tucumn -0,01 0,97
Promedio 0,16
(*) Correlacin significativa al 0,10
332
Comparacin con el IVA nacional

En el caso del IVA el coeficiente de correlacin entre los componentes cclicos es de
0,59 (significativo), que resulta superior al valor mximo de las provincias (correspon-
diente a Santiago del Estero: 0,48). Este resultado es consistente con lo obtenido en las
mediciones de elasticidades ingreso que resultaron superiores en el IVA que en el IIB.
XXI.2.c - Estimacin del grado de aprovechamiento del impuesto potencial

En esta seccin se realiza una estimacin del grado de aprovechamiento del impuesto
potencial mediante el mtodo de frontera estocstica de produccin aplicada sobre da-
tos de panel. Este mtodo provee estimadores de los parmetros de un modelo lineal
con residuos generados por una mezcla de dos componentes: un componente que tiene
una distribucin estrictamente no negativa y otro componente con una distribucin si-
mtrica. Los estimadores as obtenidos son usados para calcular una frontera estocsti-
ca de produccin, siendo el componente no negativo del trmino de error interpretado
como la medida de ineficiencia (en este caso va a ser la diferencia a un grado mximo
de aprovechamiento del impuesto potencial) para cada observacin.
Existen tres factores que pueden generar una diferencia con el grado de aprove-
chamiento mximo del impuesto: el nivel de alcuota, la definicin de la base imponi-
ble y el grado de cobrabilidad.
Adicionalmente, el concepto de aprovechamiento aqu empleado se refiere a un
criterio relativo entre las jurisdicciones. Dada la metodologa empleada no pueden
identificarse factores que afecten a todas las jurisdicciones conjuntamente, generando
un sistemtico menor aprovechamiento del impuesto potencial mximo. En la Figura
116 (donde los puntos representan la situacin de cada jurisdiccin respecto de las va-
riables recaudacin y PBG), esta situacin se representa con la diferenciacin entre la
frontera mxima A (que surge de la situacin relativa de las jurisdicciones) y la fronte-
ra B (que surge de considerar algn factor desconocido que afecta de manera general la
recaudacin). La Figura 116
muestra adems la determi- Figura 116 Ejemplo de estimacin de frontera
nacin del grado de des-
Recaudacin Frontera B
aprovechamiento como la
distancia entre la recauda- Frontera A
cin efectiva y la determi-
nada por la frontera de grado de
acuerdo al nivel de PBG desaprovechamiento
que presenta la jurisdiccin.

Tal como se ha definido la
frontera, en este caso el des-
aprovechamiento es relativo
al panel de muestra que se
dispone. PBG
En la Tabla 143 se presentan los resultados por jurisdicciones para el promedio

del perodo 1960-2002. El valor mostrado corresponde al porcentaje de incremento de
la recaudacin que lleva la situacin sobre la frontera de eficiencia.
333
Tabla 143 - Recaudacin del Impuesto sobre los Ingresos Brutos

Desaprovechamiento del impuesto potencial (1960-2002)
Estimacin por frontera estocstica de produccin
Desaprovechamiento
Jurisdiccin
porcentual
Buenos Aires 8,70
Ciudad de Bs.As. 5,83
Catamarca 11,95
Chaco 4,82
Chubut 16,02
Crdoba 6,79
Corrientes 10,41
Entre Ros 5,36
Formosa 7,79
Jujuy 6,72
La Pampa 5,22
La Rioja 14,24
Mendoza 7,00
Misiones 8,61
Neuqun 11,32
Ro Negro 8,96
Salta 9,91
San Juan 8,29
San Luis 11,04
Santa Cruz 9,29
Santa Fe 8,11
Tierra del Fuego 10,06
Tucumn 7,34
Para el caso del agrupamiento de provincias ya presentado, los resultados se pre-

sentan en la Tabla 144.
Tabla 144 - Desaprovechamiento del impuesto potencial

por grupos de jurisdicciones
Desaprovechamiento
Jurisdiccin
porcentual
Avanzadas 7,29
Baja Densidad 10,11
Intermedias 8,36
Rezagadas 9,06
Respecto de la evolucin temporal del grado de eficiencia por jurisdicciones, se

obtiene la situacin que se presenta en la Figura 117 por grupos de provincias. El ao
1975 se encuentra remarcado debido a la situacin particular de virtual eliminacin del
334
impuesto (el grado de ineficiencia crece mucho, aunque se trata de una variacin
extrema de presin impositiva).
Figura 117 Evolucin del desaprovechamiento del impuesto potencial

Por grupo de provincias
100%
90%
80%
Rezagadas
70% Intermedias
Baja Densidad
60%
Avanzadas
50%
40%
30%
20%
10%
0%
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
335
ANEXO VII PROYECCIONES FISCALES
XXII - Anexo VII. Proyecciones fiscales

Marcelo Garriga
Horacio L. P. Piffano
U na modificacin de las relaciones fiscales entre la Nacin y las provincias requie-

re que est fundada en proyecciones de gastos e ingresos que sean sostenibles en
el tiempo ya que, en caso contrario, los incentivos a violar los acuerdos surgirn inme-
diatamente.
Un primer paso en este sentido es proyectar en el tiempo las responsabilidades de
gastos y recursos del gobierno nacional y las provincias. Sin duda este es un ejercicio
muy difcil de llevar a cabo con algn grado de credibilidad. Hay muchas variables
sobre las que existe una fuerte incertidumbre acerca de su evolucin futura. Los cam-
bios ocurridos son muy dramticos. Sin embargo, realizar este ejercicio con la infor-
macin disponible es til desde dos dimensiones: por un lado, revela ciertas dificulta-
des financieras del Sector Pblico que ocurriran en cualquier escenario que se plantee
(hay algunos problemas que perduran ms all de variaciones que se realicen en las
hiptesis de las proyecciones); y, por otro, es un punto de partida necesario para el di-
seo de un nuevo Rgimen de Coparticipacin de Impuestos y muestra los dilemas y
restricciones que surgen ante cualquier modificacin de las relaciones fiscales entre la
Nacin y las provincias.
Si bien existen debilidades en los supuestos que se utilizan como consecuencia de
la alta incertidumbre futura, hay resultados contundentes que no se modifican significa-
tivamente cuando se realiza un anlisis de sensibilidad de los mismos (por ejemplo,
ante cambios en variables como el PBI).
XXII.1 - Criterios utilizados en las proyecciones

XXII.1.a - Escenario econmico social
La evolucin del nivel de actividad es uno de los factores fundamentales en las proyec-
ciones de recursos y gastos. En los ejercicios Tabla 145 Proyeccin del PBI
de simulacin aqu realizados se utiliza el es-
cenario de evolucin del PBI presentado en la Ao/s Variacin real
Tabla 145. Respecto de la evolucin del PBI 2003 (*) 7,0%
por provincias, se supone un comportamiento 2004 (*) 6,0%
similar al del PBI nacional. 2005-2006 4,0%
2007-2015 3,0%
Con referencia al comportamiento del ni-
vel general de precios, las proyecciones se realizan en valores constantes del ao 2002.
En consecuencia las variaciones porcentuales anuales de precios especficos, salarios y
tipo de cambio se utilizan en trminos reales. En lo que respecta al tipo de cambio, se
337
supone un comportamiento decreciente en trminos reales en el perodo 2004-2008, y

estable en 2009-2015.
Para la evolucin de la balanza comercial se proyecta un crecimiento a largo pla-
zo de 5% para las exportaciones y las importaciones. En referencia al mercado de tra-
bajo, se supone una recuperacin paulatina, utilizndose un crecimiento de 3% anual
en la poblacin ocupada, compatible con una disminucin paulatina de la tasa de des-
ocupacin. Esta informacin se utiliza en la proyeccin de los aportes personales, con-
tribuciones patronales y el monto recaudado para el sistema de capitalizacin.
Para la estimacin de gastos nacionales y provinciales se requiere la utiliza-
cin de proyecciones demogrficas. Se utiliz informacin del INDEC referida a
poblacin estimada por rango de edades. Esa informacin se interpol para los aos
intermedios y, para el caso de las proyecciones provinciales, se combin con las pro-
yecciones de poblacin por provincias.
XXII.1.b - Gastos nacionales y provinciales

En las proyecciones realizadas no se consideraron los gastos extra-presupuestarios que
deberan financiarse con los recursos que se tienen asignados especficamente para tal
fin. Los gastos que se excluyeron se detallan a continuacin: 198
1. El gasto en Obras Sociales, dado que es un servicio provisto privadamente fi-
nanciado con un impuesto de afectacin especfica.
2. El gasto en PAMI y Asignaciones Familiares, ya que constituyen transferen-
cias o servicios provistos pblicamente que, al igual que en el caso anterior, se
financian con un recurso de afectacin especfica. Solo se incluyeron los sub-
sidios implcitos (en muchos casos medidos por el dficit corriente) de las eje-
cucin de dichos gastos.
En cuanto a los criterios e indicadores que se utilizaron para realizar las proyec-
ciones fueron los siguientes:
Administracin General, Justicia y Defensa

Se proyect en funcin de la tasa de crecimiento esperada de la poblacin total.
Seguridad
Se proyect en funcin de la tasa de crecimiento esperada de la poblacin total y, adicio-
nalmente, se ajust el gasto en funcin de una meta de reduccin de crmenes por jurisdic-
cin. Se fij una meta nacional promedio de reduccin de la delincuencia y luego se com-
put para cada provincia una tasa de reduccin de la distancia respecto a la meta.199
198
Ver Cuadernos de Economa de la Provincia de Buenos Aires N15 (1996), para un anlisis del gasto
de cada jurisdiccin de acuerdo a la composicin y tipo del mismo.
199
Este mecanismo de ajuste tiene ventajas y desventajas. La ventaja es que permite que las jurisdicciones
alcancen un mismo nivel de provisin del servicio pblico en cuanto a la prestacin del servicio. La des-
ventaja es que no tiene en consideracin los diferentes niveles de eficiencia entre las jurisdicciones. Es por
ello que el uso de este criterio se realiza en forma acotada, con una variacin mxima anual del 1% para
las situaciones ms alejadas de la meta.
338
Educacin Bsica
Se proyect en funcin del crecimiento esperado de la poblacin en edad escolar (entre 5 y
14 aos). Adems se consider una meta de cumplimiento de la Ley Federal de Educacin,
en el sentido que las provincias ms rezagadas puedan alcanzar un nivel de cobertura edu-
cativa de la poblacin en edad escolar similar al promedio (grado de escolaridad).
Salud
Se proyect en funcin de la tasa de crecimiento poblacional de los grupos que ms
demandan este servicio. Para esto se consideraron esencialmente las personas mayores
de 65 aos. Se incorpor una variable que refleja la situacin relativa de las provincias
respecto del indicador de necesidades bsicas insatisfechas (NBI).
Agua potable y Alcantarillado

Se proyecto en funcin de la tasa de crecimiento poblacional y se consider una meta
promedio de cobertura de la poblacin de cada jurisdiccin de agua corriente y cloacas.
Vivienda y Urbanismo
Se proyecto en funcin de la tasa de crecimiento poblacional y se consider una meta
promedio de reduccin del nivel de hacinamiento por provincias.
Promocin y Asistencia Social

Se proyect utilizando la tasa de crecimiento poblacional y el indicador de NBI.
Previsin Social
Se proyect en funcin de la evolucin demogrfica de la poblacin. Se supuso el man-
tenimiento del nivel de remuneraciones actuales en trminos reales.
Programas de Empleo y Seguros de Desempleo

Se proyect en funcin de la evolucin de la tasa de desocupacin y los niveles de in-
formalidad esperados.
Otros Servicios Urbanos

Se proyect en funcin a la tasa de crecimiento esperada de la poblacin.
Gasto pblico en Servicios Econmicos

Se proyect en funcin de la tasa de crecimiento esperada de la poblacin y del creci-
miento del PBI considerndose una elasticidad de 0,25.
Servicios de la Deuda Pblica

Se consider que para el perodo analizado (2004/2015), dado que est pendiente el
proceso de renegociacin de la deuda, el pas (Nacin y provincias) destinar al pago
339
de la deuda pblica el 3% del PBI,200 mientras que para el ao 2003 se utiliz el 2,5%.
Dentro de ese porcentaje las provincias se harn cargo de un monto como mximo
equivalente al 15% de la coparticipacin.
XXII.1.c - Recursos nacionales

Seguidamente se presentan los criterios empleados para las estimaciones de recursos
nacionales.
Ganancias Sociedades
Se consider la variacin del PBI, mantenindose inalterada la alcuota. La cobrabilidad
permanece constante en los niveles del ao 2002. Se considera una variacin exgena posi-
tiva de +50% en el ao 2003, consistente con un incremento de aproximadamente 3.000
millones de pesos producto de la no aplicacin del ajuste por inflacin. Para el ao 2004 se
aplica una variacin exgena negativa de 10% para eliminar el efecto transitorio del no
ajuste por inflacin del ao anterior. El no ajuste por inflacin tiene efecto positivo sobre la
recaudacin en el ejercicio fiscal cuando los contribuyentes generaron la ganancia por la
variacin en los precios. En el ejercicio fiscal siguiente, si los precios se estabilizaron, la
recaudacin vuelve a niveles normales, aunque se mantiene un incremento por la estruc-
tura de anticipos que tiene el impuesto.
En el caso de eliminacin de las Retenciones a las Exportaciones, se supone un efecto posi-
tivo sobre la recaudacin de Ganancias producto de la mayor renta del sector exportador.
Ganancias Personas Fsicas

Se consider la variacin del PBI del ao anterior con la alcuota inalterada. La cobra-
bilidad permanece constante en los niveles del ao 2002. Se consideran las mismas
variaciones exgenas establecidas para el caso anterior, consistentes con la no aplica-
cin del ajuste por inflacin. Para el caso de la eliminacin de las Retenciones a las
Exportaciones se aplica un tratamiento similar que para Ganancias Sociedades.

Para todos los conceptos se mantiene inalterada la alcuota y la cobrabilidad permanece
constante en los niveles del ao 2002. Para proyectar cada concepto se desagrega en
los siguientes tems:
IVA DGI incluyendo Retenciones y Compra/Venta Ganado Bovino. Para la
proyeccin se considera la variacin del PBI del ao corriente y se mantiene
inalterada la alcuota. La cobrabilidad permanece constante en los niveles del
ao 2002. Se considera una variacin exgena para el ao 2003 de 10% atri-
buidos a recuperacin del consumo por encima de la variacin del PBI (com-
portamiento consistente con lo verificado durante el ao 2003).
200
Es un promedio aproximado de los valores de supervit primario que sealan distintos analistas de la
situacin macroeconmica como requeridos para encarar un proceso razonable de renegociacin de la
deuda.
340
IVA Aduanas incluyendo Retenciones se proyecta utilizndose la variacin de

las importaciones del ao corriente.
Devoluciones y Transferencias. Se considera la variacin de las exportaciones
del ao corriente.
Reintegros a la Exportacin. Se mantuvo en valores constantes, el monto pre-
visto en el ao 2003 de 1.200 millones de pesos.
Adicionalmente se incorpor el efecto de la eliminacin de los planes de competi-
tividad (Decreto 730/01). El efecto sobre el IVA es de 121 millones de pesos anuales a
partir del ao 2004 por crdito fiscal de contribuciones patronales.
Internos Coparticipados y Adicional sobre Cigarrillos

Se consider la variacin del PBI del ao corriente. Se mantiene inalterada la alcuota. La
cobrabilidad permanece constante en los niveles del ao 2002. Se aplic una variacin po-
sitiva de 20% en el ao 2004 de acuerdo a las medidas tributarias de aumento de imposi-
cin al sector implementadas a fines de 2003.
Ganancia Mnima Presunta y Bienes Personales

Estos impuestos tiene como base imponible el valor de los activos y de los bienes que
se dispone, respectivamente. Como proxy para proyectar la evolucin de la base impo-
nible de ambos, se utilizan las variaciones previstas en el PBI. Se mantiene inalterada
la alcuota y la cobrabilidad permanece constante en los niveles del ao 2002.
Para el caso de Ganancia Mnima Presunta, en la hiptesis con cambios, se incor-
pora el efecto de la eliminacin de los planes de competitividad (Decreto 730/01). El
efecto es de 60 millones de pesos anuales a partir del ao 2004 por la reimposicin a
sectores actualmente exentos. Se supone la continuidad del tributo a partir del ao
2008, cuando finaliza su vigencia.
Impuesto a las Transacciones Financieras

La base imponible de este impuesto son las transacciones desarrolladas dentro del sis-
tema bancario. Como proxy se considera la variacin de los depsitos bancarios, incor-
porando adems una variacin negativa (1% anual) producto de cambios en la operato-
ria bancaria de los agentes para minimizar el pago del tributo. Se mantiene inalterada la
alcuota durante todo el perodo de proyeccin.
Impuesto a los Combustibles

En este concepto se agrupan los siguientes tributos:
El Impuesto a la Transferencia de Combustibles Lquidos.
El Impuesto al Gasoil, Diesel-Oil, Kerosn y GNC.
La Tasa al Gasoil establecida por el Decreto 976/01
341
Se utiliza el PBI como proxy de la evolucin de la base imponible. Se incorpora

una variacin adicional previndose un crecimiento de los precios internacionales del
petrleo.
Impuesto adicional de emergencia sobre el precio de los Cigarrillos

En este tributo se supone la continuacin del Convenio con el sector que disminuy la
alcuota de 21% a 7%. Se proyecta considerando la evolucin del PBI. Se consider un
incremento de 20% para el ao 2004 producto de aumentos de imposicin al sector.
Resto de impuestos nacionales

Se proyectan en base a las variaciones previstas del PBI.
Recursos de la Seguridad Social

Se desagregan en los siguientes conceptos:
Aportes personales.
Contribuciones patronales.
Capitalizacin (que resta de lo anterior).
Rezagos transitorios y otros.
Para los aportes personales y las contribuciones patronales se proyecta utilizando
la evolucin prevista de la poblacin ocupada, considerndose un incremento paulati-
no. Para el caso del concepto de capitalizacin, se supone una relativa normalizacin
del flujo de fondos en los aos 2004 y 2005, que lleva el monto a valores similares a
los aos 2000-2001.
Recursos del Comercio Exterior

Se incluyen los siguientes conceptos:
Derechos de Importacin.
Derechos de Exportacin.
Tasa de Estadstica.
En el caso de los Derechos de Importacin se utiliza para su proyeccin la evolu-
cin prevista de las importaciones. Se considera que stas tendrn un comportamiento
creciente por encima de la variacin del PBI en los primeros 3 aos, para luego crecer
a la misma tasa que el nivel de actividad de la economa. Para los Derechos de Expor-
tacin se considera la evolucin proyectada de las exportaciones, con similar compor-
tamiento que las importaciones. Adicionalmente se incorpora una disminucin de los
precios internacionales para llevarlos a valores inferiores a los mximos histricos del
ao 2003 (principalmente por el precio de la soja).
Recursos no tributarios
Se incluyen los siguientes recursos:
Ingresos de operacin.
342
Rentas de la propiedad (asociado al rendimiento de las reservas del

BCRA).
Transferencias corrientes.
Otros.
En todos los casos se utiliz para la proyeccin la variacin prevista del nivel de
actividad. En el caso de las rentas de propiedad se agreg una variacin exgena aso-
ciada a la evolucin prevista del tipo de cambio.
XXII.1.d - Recursos provinciales

Para el caso del Impuesto sobre los Ingresos Brutos, Sellos, Inmobiliario y Automoto-
res se aplica la variacin del PBI del ao corriente (aplicndose valores de elasticidad),
mantenindose inalteradas las alcuotas y los niveles de cobrabilidad.
En cuanto a las regalas, este concepto resulta importante para algunas provincias.
En orden de magnitud para el ao 2003: Neuqun (814 mm$), Chubut (369 mm$),
Mendoza (302 mm$), Santa Cruz (299 mm$), Ro Negro (121 mm$) y Tierra del Fue-
go (100 mm$). Para proyectar este recurso se utiliza el PBI con una elasticidad unitaria
y una variacin exgena positiva que considera el incremento en el precio internacional
del petrleo por encima de una prevista cada del tipo de cambio en trminos reales.
XXII.2 - Resultados de la proyeccin del status-quo

Los criterios presentados en las secciones anteriores permiten construir la estimacin
de la situacin fiscal del escenario denominado status-quo. Este escenario se corres-
ponde con el mantenimiento de la estructura tributaria actual.
Como puede apreciarse Figura 118 - Resultado primario consolidado status quo
en la Figura 118, el resultado
primario muestra cuales son 5.0%
4.6%
4.5%
los recursos que podran dis- 4.5%
4.1%
4.3%
ponerse para el pago de la 4.0% 3.7%

3.9%
3.6%
deuda externa. Se observa que 3.5%
3.2% 3.2%
3.3%
3.4%
3.0% 3.0%
se superan los tres puntos del 3.0%
producto, acordados con el 2.5%
FMI para ser destinados a los 2.0%
pagos externos, ascendiendo 1.5%
al 4,6% en el ao 2015. Este 1.0%
escenario abrira un panorama 0.5%
auspicioso sobre la evolucin
0.0%
de las finanzas pblicas con- 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
solidadas, en el que cabra

esperar que se destinen parte
de los recursos disponibles para atender otras necesidades urgentes.
Sin embargo este escenario tiene una baja probabilidad de cumplimiento. Dif-
cilmente la estructura impositiva actual, con un fuerte sustento en las Retenciones a
las Exportaciones y el Impuesto a las Transacciones Financieras, sumada al resto de
343
los problemas estructurales no resueltos (inseguridad jurdica, congelamiento de tari-

fas, inexistencia de crdito, renegociacin de la deuda, ausencia de un rgimen trans-
parente de transferencias intergubernamentales, etc.), permitan que la economa ar-
gentina mantenga un sendero de crecimiento del producto como el proyectado en la
Tabla 145. Resulta extremadamente difcil hacer una estimacin ms realista del PBI
en un escenario de tanta incertidumbre, pero en todo caso podra esperarse que la ex-
pansin actual debera tender a debilitarse si no se reestablecen los incentivos a la
inversin y se eliminan los recursos tributarios ms distorsivos.
En la Tabla 146 y la Tabla 147 se presenta el detalle de las estimaciones fiscales
para el gobierno nacional y las provincias del escenario status quo.201
Tabla 146 Proyeccin status quo Gobierno nacional

Concepto 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Recursos Nacionales
Ingresos totales 68.006 69.247 70.798 72.256 73.600 75.170 76.952 78.822 80.780 82.829 84.972 87.209 89.544
I. Recursos tributarios 62.496 63.951 65.631 67.216 68.654 70.288 72.119 74.036 76.042 78.137 80.324 82.606 84.984
I.1 DGI 43.520 45.244 47.413 49.149 50.617 52.082 53.633 55.231 56.879 58.577 60.328 62.133 63.994
I.1.1 Ganancias 12.334 11.878 12.590 13.094 13.618 14.026 14.447 14.880 15.327 15.787 16.260 16.748 17.250
I.1.2 IVA neto 16.791 17.857 18.682 19.533 20.203 20.895 21.611 22.351 23.115 23.906 24.723 25.568 26.442
I.1.2 Resto 14.395 15.510 16.141 16.522 16.796 17.160 17.575 18.000 18.437 18.885 19.345 19.817 20.302
I.1 Seguridad Social 9.580 9.922 9.985 10.393 10.818 11.260 11.720 12.199 12.698 13.217 13.757 14.319 14.904
I.1 Comercio Exterior 9.396 8.785 8.233 7.674 7.219 6.946 6.766 6.606 6.465 6.343 6.239 6.154 6.086
II. Recursos no tributarios 5.510 5.296 5.167 5.040 4.946 4.882 4.833 4.785 4.738 4.692 4.647 4.603 4.560
Gastos Nacionales
Gasto Total 59.248 61.056 62.654 64.163 65.565 66.962 68.395 69.846 71.319 72.806 74.309 75.829 77.452
I.Funcionamiento del Estado 7.497 7.284 7.361 7.438 7.517 7.596 7.676 7.757 7.839 7.922 8.005 8.090 8.175
II. Gasto Pblico Social 30.771 31.559 32.086 32.710 33.347 33.981 34.610 35.234 35.858 36.473 37.078 37.675 38.349
II.1. Educacin, cultura, ciencia 3.443 3.850 3.850 3.866 3.882 3.898 3.914 3.930 3.950 3.971 3.992 4.012 4.033
II.2. Salud 1.838 1.854 1.874 1.894 1.914 1.934 1.954 1.975 1.996 2.017 2.038 2.059 2.081
II.3. Agua potable y alcantarillado 160 195 197 199 201 203 205 208 210 212 214 217 219
II.4. Vivienda y urbanismo - - - - - - - - - - - - -
II.5. Promocin y asistencia social 2.323 2.879 2.909 2.940 2.971 3.002 3.034 3.066 3.098 3.131 3.164 3.197 3.231
II.6. Previsin social 19.712 19.739 20.403 21.062 21.717 22.366 23.011 23.651 24.285 24.909 25.523 26.128 26.724
II.7. Trabajo 3.294 3.041 2.852 2.749 2.663 2.577 2.491 2.405 2.320 2.234 2.148 2.062 2.062
III.Gasto Pblico en Servicios Econmicos 2.100 2.585 2.639 2.693 2.742 2.792 2.842 2.894 2.946 3.000 3.054 3.109 3.166
IV. Transferencias 18.880 19.628 20.569 21.322 21.959 22.594 23.267 23.961 24.675 25.412 26.172 26.955 27.762
RESULTADO PRIMARIO NACIONAL 8.759 8.192 8.145 8.092 8.035 8.208 8.557 8.976 9.461 10.023 10.662 11.380 12.092
En millones de pesos valores constantes a precios de 2002
Tabla 147 Proyeccin status quo Provincias y Ciudad de Buenos Aires

Concepto 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Recursos Provinciales
I. Ingresos tributarios 11.338 12.018 12.499 12.999 13.389 13.791 14.204 14.630 15.069 15.521 15.987 16.467 16.961
II. Ingresos no tributarios y otros 3.114 3.117 3.151 3.182 3.223 3.302 3.401 3.503 3.608 3.716 3.827 3.942 4.061
III. Transferencias 18.880 19.628 20.569 21.322 21.959 22.594 23.267 23.961 24.675 25.412 26.172 26.955 27.762
Gastos Provinciales
Gasto Total 31.928 32.329 32.709 33.142 33.578 34.023 34.476 34.938 35.455 35.982 36.520 37.068 37.639
II.2. Salud 3.847 3.909 3.973 4.045 4.119 4.195 4.273 4.353 4.454 4.558 4.665 4.774 4.886
II.4. Vivienda y urbanismo 1.033 1.052 1.071 1.090 1.110 1.131 1.152 1.173 1.195 1.217 1.240 1.264 1.288
II.7. Trabajo 378 374 355 347 340 333 326 319 311 303 295 287 290
RESULTADO PRIMARIO PROVINCIAL 1.404 2.434 3.509 4.361 4.993 5.664 6.396 7.155 7.898 8.668 9.467 10.296 11.144
En millones de pesos
RESULTADO PRIMARIO CONSOLIDADO 10.162 10.626 11.654 12.454 13.028 13.871 14.953 16.131 17.359 18.691 20.129 21.676 23.235
201
Se incorporan las transferencias de coparticipacin suponiendo el mantenimiento de la situacin efecti-
va al ao 2003.
344
XXII.3 - Proyecciones consolidadas incluyendo cambios tributarios

XXII.3.a - Cambios tributarios
En esta proyeccin se propone la eliminacin de dos tributos actualmente relevantes a
nivel nacional en cuanto a rendimiento tributario: el Impuesto a las Transacciones Fi-
nancieras y las Retenciones a las Exportaciones.
Ambos tipos de imposicin son abiertamente ineficientes al generar distorsiones
de precios y consecuentes costos en bienestar por cargas excedentes. En el caso del
Impuesto a las Transacciones Financieras, en primer lugar, genera efectos distorsi-
vos diferenciales segn las tecnologas de produccin de cada rama de actividad;
en segundo lugar, afecta la competitividad de la produccin nacional al tener un
sesgo pro-importacin y anti-exportacin; en tercer lugar, alienta la integracin
vertical ineficiente por su efecto cascada; en cuarto lugar, incide negativamente en
el objetivo de bancarizacin de los flujos monetarios o financieros del sistema eco-
nmico (un aspecto ligado no solamente al desarrollo del golpeado sistema finan-
ciero, luego del default y la crisis reciente, sino en las posibilidades para las admi-
nistraciones tributarias de fiscalizar con mayor eficacia y eficiencia los sistemas de
recaudacin); finalmente, encarece el crdito.
En el caso de las Retenciones a las Exportaciones, generan ineficiencias y costos
de bienestar y desalientan el mejoramiento de la balanza comercial. Este aspecto es
relevante hacia el futuro en vistas de los posibles pagos de los servicios de la deuda
externa que surjan luego de la reestructuracin que se negocie con los acreedores. Cabe
aclarar que las Retenciones no son sostenibles a largo plazo como fuente de recursos
para el fisco, debido a que el diferencial de precios entre productos e insumos del sec-
tor exportador se va estrechando, por el reacomodamiento de los precios internos al
nuevo nivel de tipo de cambio.
En general, las Retenciones a las Exportaciones suelen surgir como consecuencia
de fuertes devaluaciones de la moneda nacional. Ellas se justifican normalmente en
aras de evitar transferencias de ingreso de muy corto plazo entre agentes econmicos.
El Estado regula entonces el precio recibido por el exportador (y por ende el precio
interno del commodity) apropindose del diferencial de precios entre el precio interna-
cional del producto y el valor recibido por el productor. Esta situacin dura un cierto
tiempo hasta que las causales de la devaluacin se van superando y los precios relati-
vos encuentran su nuevo equilibrio de ms largo plazo.
En la proyeccin con cambios tributarios se supone una gradual desaparicin
de las Retenciones en el perodo 2005-2007. Se supone una disminucin de alcuota
de 20% en los aos 2005 y 2006, 40% en el ao 2007 y la desaparicin a partir del
ao 2008. Con respecto al Impuesto a las Transacciones Financieras se supone la
gradual desaparicin en el perodo 2004-2006 por medio de una disminucin de la
alcuota202 de 20% en los aos 2004 y 2005, 40% en el ao 2006 y la desaparicin a
partir del ao 2007.
202
La disminucin del Impuesto a las Transferencias Financieras tambin puede realizarse mediante la
instrumentacin de pagos a cuenta contra otros tributos (IVA y/o Ganancias), con las consiguientes venta-
345
XXII.3.b - Resultados de la proyeccin con cambios tributarios

En esta seccin se presentan las proyecciones incluyendo cambios tributarios (Figura
119, Tabla 148 y Tabla 149).
Esta proyeccin tiene Figura 119 Resultado primario consolidado con cambios
implcita la misma evolu-
cin del PBI que en el caso 5.0%
anterior, pero con un siste- 4.5%
ma impositivo menos distor- 4.0%
sivo, y probablemente ms 3.5% 3.3%
3.1%
propicio a la inversin, en el 3.0%
3.0%
2.7%
2.8%
que se eliminan progresiva- 2.5%
2.5%
2.3%
2.6%
2.1%
mente las Retenciones a las 2.0% 1.8%
2.0%
1.6% 1.5%
Exportaciones y el Impuesto 1.5%
a las Transacciones Finan- 1.0%
cieras. La Figura 119 mues- 0.5%
tra que el supervit primario 0.0%
se reduce del 3% del PBI en 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
el ao 2003 a un mnimo de
1,5% en el ao 2008, para
luego comenzar a crecer hasta el 3,3% en el ao 2015. En esta alternativa, en la
que se eliminan los impuestos distorsivos, la hiptesis de crecimiento del PBI se
estima que tiene una mayor probabilidad de ocurrencia. El problema es que en
este escenario Argentina tiene dificultades para afrontar el pago de los intereses
de la deuda no declarada en default y para alcanzar el 3% de supervit compro-
metido con el FMI.
Tabla 148 Proyeccin escenario con cambios tributarios Gobierno nacional

Concepto 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Recursos Nacionales
I. Recursos tributarios 62.496 62.876 62.790 62.487 60.991 61.687 63.755 65.893 68.106 70.396 72.765 75.216 77.753
I.1 DGI 43.520 44.169 45.859 46.529 46.262 48.505 50.016 51.575 53.183 54.842 56.555 58.321 60.144
I.1.1 Ganancias 12.334 11.878 12.968 13.891 14.880 15.787 16.260 16.748 17.250 17.768 18.301 18.850 19.415
I.1.2 IVA neto 16.791 17.857 18.857 19.863 20.788 21.883 22.631 23.403 24.202 25.028 25.882 26.765 27.677
I.1.2 Resto 14.395 14.435 14.034 12.775 10.593 10.835 11.125 11.423 11.730 12.046 12.372 12.706 13.051
I.1 Seguridad Social 9.580 9.922 9.985 10.393 10.818 11.260 11.720 12.199 12.698 13.217 13.757 14.319 14.904
I.1 Comercio Exterior 9.396 8.785 6.945 5.565 3.911 1.922 2.019 2.119 2.225 2.337 2.454 2.576 2.705
II. Recursos no tributarios 5.510 5.296 5.167 5.040 4.946 4.882 4.833 4.785 4.738 4.692 4.647 4.603 4.560
Gastos Nacionales
Gasto Total 59.248 60.589 61.694 62.504 62.738 64.503 65.949 67.413 68.899 70.400 71.916 73.450 75.056
II.1. Educacin, cultura y ciencia y tcnica 3.443 3.850 3.850 3.866 3.882 3.898 3.914 3.930 3.950 3.971 3.992 4.012 4.033
II.2. Salud 1.838 1.854 1.874 1.894 1.914 1.934 1.954 1.975 1.996 2.017 2.038 2.059 2.081
II.4. Vivienda y urbanismo - - - - - - - - - - - - -
II.7. Trabajo 3.294 3.041 2.567 2.227 1.726 1.670 1.614 1.559 1.503 1.447 1.392 1.336 1.336
IV. Transferencias 18.880 19.162 19.895 20.185 20.070 21.042 21.698 22.374 23.072 23.792 24.535 25.301 26.092
RESULTADO PRIMARIO NACIONAL 8.759 7.583 6.263 5.022 3.199 2.066 2.639 3.266 3.946 4.689 5.496 6.370 7.257
jas en trminos de lucha contra la evasin, pero junto con las dificultades de implementacin para el orga-
nismo recaudador.
346
Tabla 149 Proyeccin escenario con cambios tributarios Provincias y CBA

Concepto 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Recursos Provinciales
I. Ingresos tributarios 11.338 12.018 12.499 12.999 13.389 13.791 14.204 14.630 15.069 15.521 15.987 16.467 16.961
II. Ingresos no tributarios y otros 3.114 3.117 3.151 3.182 3.223 3.302 3.401 3.503 3.608 3.716 3.827 3.942 4.061
III. Transferencias 18.880 19.162 19.895 20.185 20.070 21.042 21.698 22.374 23.072 23.792 24.535 25.301 26.092
Gastos Provinciales
Gasto Total 31.928 32.329 32.709 33.142 33.578 34.023 34.476 34.938 35.455 35.982 36.520 37.068 37.639
II.2. Salud 3.847 3.909 3.973 4.045 4.119 4.195 4.273 4.353 4.454 4.558 4.665 4.774 4.886
II.4. Vivienda y urbanismo 1.033 1.052 1.071 1.090 1.110 1.131 1.152 1.173 1.195 1.217 1.240 1.264 1.288
II.7. Trabajo 378 374 355 347 340 333 326 319 311 303 295 287 290
RESULTADO PRIMARIO PROVINCIAL 1.404 1.968 2.835 3.225 3.103 4.112 4.827 5.569 6.294 7.047 7.830 8.642 9.474
En millones de pesos
RESULTADO PRIMARIO CONSOLIDADO 10.162 9.551 9.098 8.247 6.303 6.178 7.466 8.835 10.240 11.736 13.325 15.012 16.730
En este punto surgen los dilemas ms importantes que tiene hoy la poltica fiscal.
El escenario de status quo presentado en la seccin XXII.2 muestra cierta holgura fis-
cal y una baja probabilidad de cumplimiento, ya que difcilmente la economa pueda
sostener el ritmo de crecimiento del producto con la estructura impositiva actualmente
en vigencia. En el escenario con cambios tributarios, la probabilidad de que el contexto
planteado se cumpla es ms alta, pero aparecen dificultades que demandaran algn
tipo de ajuste para que sea sostenible en el tiempo el resultado de las finanzas pblicas.
En este sentido cabe preguntarse: es posible mantener los impuestos distorsivos que se
proponen eliminar? Pueden aumentarse otros impuestos o crearse algunos nuevos?
Qu flexibilidad hay para reducir las erogaciones? Qu rol juega el rgimen de co-
participacin para hacer ms eficiente la relacin gastos e impuestos a cada nivel de
gobierno?
La eliminacin de las Retenciones y del Impuesto al Cheque implica una reduc-
cin de los ingresos tributarios del gobierno nacional de casi 15.000 millones de pesos
(valores corrientes ao 2003). Esto representa poco ms de un 20% de la recaudacin
nacional. Se puede suponer, como se hizo en las proyecciones, que la eliminacin de
estos tributos aumente la base imponible de otros impuestos ya vigentes, como Ganan-
cias e IVA y permita recuperar ingresos fiscales por un valor estimado de 5.000 millo-
nes de pesos. Debe aclarase que estos dos ltimos impuestos son coparticipables y que,
por lo tanto, la Nacin solo recuperara una fraccin de ese monto. No obstante, an en
la hiptesis ms optimista no se recuperaran totalmente los ingresos que se pierden por
la eliminacin de estos impuestos.
Las alternativas para alcanzar ciertos equilibrios fiscales deberan buscarse por el
lado de los gastos. Es muy difcil, en la situacin actual y seguramente por los prximos
aos, suponer que se pueda aumentar la presin tributaria en Argentina, en un contexto
en que deben generarse las condiciones mnimas para aumentar la inversin y el empleo.
Los esfuerzos debern dirigirse a disminuir el gasto, a hacerlo ms eficiente y a mejorar
la calidad del mismo. Esto no supone necesariamente la reduccin de los servicios ofre-
cidos por el Sector Pblico en sentido amplio, sino que debe ajustarse el gasto eliminan-
do sobre-costos, corrupcin, erogaciones no justificadas, etc. Tambin debe reducirse el
costo fiscal que implican los regmenes especiales de promocin de las actividades pro-
347
ductivas, las exenciones impositivas y la alta evasin fiscal. Si no se avanza en la reduc-

cin del gasto y en mejorar el desempeo de la gestin de recaudacin de impuestos, es
posible que ocurra otra apropiacin por parte del Estado de fondos privados.
XXII.4 - Incorporacin de la propuesta de coparticipacin a las proyeccio-

nes
Hasta el momento se ha analizado la proyeccin del desempeo consolidado del Sector
Pblico argentino. En esta seccin se incorpora la propuesta de coparticipacin presen-
tada en el captulo XIV, con el objetivo de observar la situacin particular del gobierno
nacional y las provincias. Se trabaja sobre la propuesta que incluye los cambios tributa-
rios y en base al resultado fiscal total (es decir, incorporando los pagos de servicios de
la deuda nacional y provincial).
XXII.4.a - Proyeccin de la situacin fiscal del gobierno nacional y las provincias

En esta seccin se aplican los lineamientos propuestos para el rgimen de coparticipa-
cin descriptos en el captulo XIV. La distribucin primaria se determina como el pro-
medio de la participacin en el gasto entre el gobierno nacional y las provincias.203
Tabla 150 Situacin fiscal con esquema de coparticipacin propuesto

En millones de pesos constantes de 2002
Concepto 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Recursos Nacionales no coparticipables 24.486 24.004 22.098 20.998 19.675 18.065 18.572 19.104 19.662 20.246 20.858 21.498
Recursos Nacionales coparticipables 43.520 44.169 45.859 46.529 46.262 48.505 50.016 51.575 53.183 54.842 56.555 58.321
Gasto Nacional 47.117 48.554 49.211 50.026 50.607 51.638 52.673 53.713 54.762 55.811 56.861 57.912
Recursos Provinciales propios 14.452 15.135 15.650 16.181 16.612 17.092 17.605 18.133 18.677 19.237 19.814 20.409
Gasto Provincial 34.687 35.839 36.360 36.938 37.488 38.050 38.624 39.211 39.856 40.515 41.188 41.877
Distribucin primaria a provincias (1) 43,4% 43,4% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2% 42,2%
Transferencias a provincias (2) 18.880 19.162 18.880 19.366 19.649 19.536 20.483 21.121 21.780 22.459 23.159 23.882
Resultado fiscal Gobierno Nacional 2.009 457 -134 -1.865 -4.319 -4.604 -4.568 -4.156 -3.697 -3.181 -2.608 -1.975
Resultado fiscal Provincias -1.355 -1.542 -1.830 -1.391 -1.228 -1.422 -536 43 601 1.181 1.786 2.415
Resultado fiscal Consolidado 653 -1.085 -1.964 -3.257 -5.546 -6.027 -5.105 -4.112 -3.096 -2.000 -823 439
(1) Prorrateador de primaria para provincias:
Ao 2004 igual a participacin efectiva ao 2003
Perodo 2005-2015: promedio 2005-2015 de participaciones proyectadas en el gasto consolidado
(2) A partir del ao 2005 la transferencia se determina multiplicando el coeficiente de distribucin primaria por los recursos nacionales
coparticipables del ao anterior. Adicionalmente se establece un mnimo en base al ao 2003.
La situacin fiscal total

Figura 120 Situacin fiscal con esquema es presentada en la Tabla 150
de coparticipacin propuesto y la Figura 120. El gobierno
1.0% Resultado fiscal Gobierno Nacional
nacional tiene una situacin
Resultado fiscal Provincias relativamente holgada en los
Resultado fiscal Consolidado
0.5%
aos 2004 y 2005 que le per-
0.0% mite obtener un supervit
-0.5%
acumulado de aproximada-
mente 2.500 millones de pe-
-1.0%
sos (incluyendo pago de ser-
-1.5% vicios de la deuda). La situa-
-2.0% cin se complica a partir del
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 ao 2006 que muestra un d-
ficit de 1.800 millones, que
203
El promedio se calcula en la proyeccin para el perodo 2005-2015.
348
debera ser cubierto con el supervit anterior. Ms adelante el dficit se agrava como
consecuencia de la eliminacin plena de los impuestos distorsivos (Impuesto a las
Transacciones Financieras y Retenciones a las Exportaciones) que lleva a un desequili-
brio mximo de 4.600 millones de pesos en el ao 2008 (1,1% del PBI). Posteriormen-
te la situacin comienza a mejorar tendindose al equilibrio presupuestario. El dficit
acumulado en el perodo 2007-2014 es de casi 30.000 millones de pesos. Esto implica-
ra un esfuerzo de disminucin del gasto nacional de 7% en el perodo 2007-2013, una
suba de recursos no coparticipables de 19% o un incremento de la recaudacin de co-
participables del 7%. Una combinacin de las tres vas de ajuste sera el camino ms
factible para transitar y no parecera un objetivo inalcanzable en vista de los niveles de
derroche y de evasin actuales.
Respecto de la situacin provincial se observa una dinmica de mejoramiento
constante a partir de una situacin de dficit que persiste en el perodo 2003-2009. El
desequilibrio acumulado es de 9.300 millones. Posteriormente se pasa a una situacin
superavitaria en el perodo 2010-2014 (supervit acumulado de 6.300 millones de pe-
sos). Cabe aclarar que, como se apreciar seguidamente, existen heterogeneidades en
las situaciones particulares de cada jurisdiccin que implicarn esfuerzos dispares en
cuanto a ajuste del gasto o incremento de recaudacin propia. En el caso de las provin-
cias pueden evaluarse alternativas de reformas tributarias tales como la creacin de un
Impuesto provincial a las Ganancias (Personas Fsicas), o de un Impuesto al Uso de los
Combustibles (para ms detalles ver seccin XXII.6).
XXII.4.b - Proyeccin de la situacin fiscal por provincias

Bajo el esquema de coparticipacin propuesto y en base a las proyecciones fiscales
realizadas, las transferencias a las provincias se presentan en la Tabla 151 mientras que
la situacin fiscal (ingresos menos gastos) se presenta en la Tabla 152.
Tabla 151 Transferencias a las provincias bajo esquema de coparticipacin propuesto
Jurisdiccion 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Buenos Aires 4.500 4.568 4.500 4.633 4.723 4.701 5.018 5.262 5.534 5.837 6.171 6.538
Catamarca 439 445 439 449 453 450 465 473 479 483 487 488
Crdoba 1.655 1.679 1.655 1.698 1.723 1.713 1.797 1.855 1.914 1.976 2.040 2.106
Corrientes 619 629 619 635 643 639 668 686 703 721 739 756
Chaco 794 806 794 813 823 818 851 871 889 907 924 939
Chubut 318 323 318 326 330 328 342 350 358 365 373 379
Entre Ros 802 814 802 822 833 828 864 886 909 931 952 973
Formosa 573 582 573 586 593 589 609 620 629 636 641 645
Jujuy 519 527 519 531 538 535 555 568 579 590 600 609
La Pampa 394 400 394 403 407 404 418 424 430 434 437 438
La Rioja 479 486 479 490 495 491 506 513 518 522 523 522
Mendoza 700 710 700 719 731 727 767 796 827 860 895 932
Misiones 640 649 640 656 665 661 690 708 727 745 764 782
Neuqun 323 327 323 331 335 333 348 357 366 375 384 392
Ro Negro 423 429 423 433 439 436 454 465 476 486 496 505
Salta 648 657 648 664 673 670 701 721 742 763 785 807
San Juan 539 547 539 552 558 555 576 589 601 612 622 631
San Luis 415 421 415 425 430 427 441 449 456 462 466 469
Santa Cruz 364 370 364 372 376 373 384 389 393 395 395 393
Santa Fe 1.699 1.724 1.699 1.743 1.768 1.758 1.842 1.899 1.957 2.016 2.078 2.141
Santiago del Estero 737 748 737 755 764 759 787 804 819 833 845 856
Tucumn 798 810 798 818 830 825 863 889 915 941 968 995
Tierra del Fuego 236 240 236 242 244 242 249 252 253 254 253 251
Ciudad de Bs.As. 265 269 265 271 275 274 287 296 305 315 324 334
Total 18.880 19.162 18.880 19.366 19.649 19.536 20.483 21.121 21.780 22.459 23.159 23.882
349
Tabla 152 Situacin fiscal provincias bajo esquema de coparticipacin propuesto

Jurisdiccion 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Buenos Aires -1.544 -1.499 -1.478 -1.270 -1.144 -1.126 -766 -476 -170 169 542 952
Catamarca 55 41 25 25 19 5 8 4 -2 -10 -19 -31
Crdoba -555 -575 -603 -566 -553 -575 -502 -456 -413 -368 -320 -269
Corrientes -122 -138 -160 -159 -165 -183 -170 -167 -166 -165 -164 -164
Chaco -182 -210 -241 -243 -255 -282 -271 -274 -280 -288 -298 -309
Chubut 215 195 182 181 179 177 194 206 216 227 238 248
Entre Ros -253 -270 -293 -286 -289 -307 -285 -276 -269 -264 -259 -254
Formosa -90 -111 -137 -141 -152 -174 -173 -181 -192 -206 -222 -241
Jujuy 91 90 75 80 79 67 80 84 87 88 89 89
La Pampa -79 -82 -94 -91 -94 -103 -97 -97 -99 -102 -107 -113
La Rioja 58 48 28 26 17 -0 0 -8 -18 -31 -46 -65
Mendoza 152 137 123 136 143 140 184 216 251 288 327 370
Misiones -52 -74 -99 -100 -109 -131 -120 -119 -121 -123 -126 -130
Neuqun 267 217 192 177 164 159 177 191 203 215 228 241
Ro Negro 59 30 19 23 24 18 35 44 53 61 69 77
Salta 3 -31 -58 -60 -70 -93 -81 -80 -80 -81 -81 -82
San Juan -38 -52 -69 -67 -71 -85 -74 -73 -73 -74 -77 -80
San Luis -60 -67 -85 -88 -97 -114 -114 -121 -130 -140 -153 -167
Santa Cruz -14 -34 -56 -67 -80 -94 -92 -96 -103 -112 -123 -136
Santa Fe -68 -98 -116 -67 -43 -53 32 89 144 202 262 323
Santiago del Estero 246 243 223 231 230 214 232 238 241 243 243 241
Tucumn 98 76 54 64 65 48 75 88 102 115 129 143
Tierra del Fuego -12 -27 -46 -57 -71 -88 -96 -109 -124 -141 -160 -181
Ciudad de Bs.As. 471 650 783 928 1.043 1.156 1.287 1.416 1.545 1.677 1.813 1.952
Total -1.355 -1.542 -1.830 -1.391 -1.228 -1.422 -536 43 601 1.181 1.786 2.415
Total sin CBA -1.827 -2.192 -2.613 -2.319 -2.271 -2.578 -1.823 -1.372 -944 -496 -27 462
Tal como se adelant anteriormente, se observa la heterognea situacin fiscal de

las provincias.
En base a la variacin de los porcentajes de distribucin secundaria pueden identi-
ficarse las jurisdicciones ganadoras y perdedoras del esquema de coparticipacin pro-
puesto. Tal informacin se presenta en la Tabla 153.
Tabla 153 Ganadores y perdedores del esquema de coparticipacin propuesto

Jurisdiccin 2004 2014 Variacin Jurisdiccin 2004 2014 Variacin
Buenos Aires 23,8% 27,3% 14,7% Chubut 1,7% 1,6% -5,8%
Mendoza 3,7% 3,9% 5,3% Chaco 4,2% 3,9% -6,5%
Crdoba 8,8% 8,8% 0,0% Jujuy 2,7% 2,6% -7,1%
Ciudad de Bs.As. 1,4% 1,4% 0,0% San Juan 2,9% 2,6% -7,4%
Santa Fe 9,0% 9,0% 0,0% Santiago del Estero 3,9% 3,6% -8,1%
Tucumn 4,2% 4,2% 0,0% San Luis 2,2% 2,0% -10,5%
Salta 3,4% 3,4% 0,0% Formosa 3,0% 2,7% -11,0%
Misiones 3,4% 3,3% -3,4% Catamarca 2,3% 2,0% -12,0%
Corrientes 3,3% 3,2% -3,4% La Pampa 2,1% 1,8% -12,0%
Neuqun 1,7% 1,6% -3,8% La Rioja 2,5% 2,2% -13,8%
Entre Ros 4,3% 4,1% -4,1% Santa Cruz 1,9% 1,6% -14,5%
Ro Negro 2,2% 2,1% -5,7% Tierra del Fuego 1,3% 1,1% -15,8%
Respecto de la situacin fiscal de las provincias (Tabla 152) luego de aplicado el

esquema de coparticipacin propuesto, la pregunta relevante se refiere al esfuerzo fis-
cal que deberan realizar las jurisdicciones provinciales para alcanzar el equilibrio pre-
supuestario. Se puede cuantificar el problema desde dos perspectivas: (i) en trminos
del esfuerzo necesario de disminucin del gasto, y (ii) en trminos del esfuerzo para
incrementar la recaudacin propia.
350
Tabla 154 Disminucin del gasto provincial para equilibrar la situacin fiscal
(en porcentaje)
Jurisdiccion 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Buenos Aires 13,2 12,9 10,9 9,7 9,5 6,4 3,9 1,4
Catamarca 0,3 1,6 3,1 4,9
Crdoba 17,9 18,5 17,1 16,5 17,0 14,6 13,1 11,7 10,3 8,8 7,3
Corrientes 16,0 18,2 17,6 17,9 19,5 17,8 17,1 16,7 16,2 15,9 15,5
Chaco 18,2 20,5 20,2 20,6 22,4 21,1 20,9 20,9 21,0 21,2 21,5
Chubut
Entre Ros 19,3 20,6 19,8 19,6 20,6 18,8 17,9 17,2 16,5 15,9 15,4
Formosa 15,4 18,4 18,6 19,6 21,9 21,2 21,6 22,4 23,4 24,6 26,0
Jujuy
La Pampa 13,1 14,7 14,1 14,2 15,4 14,2 13,9 14,0 14,2 14,6 15,2
La Rioja 0,1 1,3 3,0 5,1 7,4 9,9
Mendoza
Misiones 8,1 10,6 10,4 11,1 13,0 11,6 11,3 11,2 11,1 11,1 11,1
Neuqun
Ro Negro
Salta 3,5 6,3 6,3 7,2 9,3 7,9 7,6 7,4 7,2 7,1 7,0
San Juan 7,4 9,7 9,1 9,5 11,2 9,6 9,3 9,1 9,1 9,2 9,4
San Luis 10,5 13,0 13,1 14,1 16,1 15,6 16,2 16,9 17,7 18,8 19,9
Santa Cruz 4,5 7,3 8,5 9,8 11,3 10,8 11,1 11,6 12,3 13,1 14,2
Santa Fe 3,4 4,0 2,3 1,4 1,8
Santiago del Estero
Tucumn
Tierra del Fuego 6,4 10,3 12,3 14,8 17,6 18,5 20,2 22,1 24,1 26,3 28,6
Ciudad de Bs.As.
Tabla 155 Incremento de los recursos propios provinciales necesarios

(en porcentaje)
Jurisdiccion 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Buenos Aires 26,9 25,5 21,0 18,3 17,4 11,5 6,9 2,4
Catamarca 1,4 7,1 13,9 21,7
Crdoba 51,1 51,4 46,3 43,7 44,1 37,3 32,8 28,8 24,8 20,9 17,0
Corrientes 90,0 100,2 95,4 95,6 103,0 92,5 88,0 84,6 81,5 78,7 76,3
Chaco 153,3 169,1 163,6 165,6 177,4 165,4 162,0 160,4 159,7 159,8 160,6
Chubut
Entre Ros 69,6 72,5 68,0 66,5 68,6 61,6 57,8 54,7 51,8 49,2 46,8
Formosa 155,3 183,7 183,2 191,8 212,7 204,0 206,9 213,1 221,1 230,9 242,4
Jujuy
La Pampa 50,5 55,5 52,1 52,0 55,6 50,4 48,8 48,2 48,3 49,0 50,3
La Rioja 0,4 7,0 15,9 26,3 38,2 51,4
Mendoza
Misiones 34,9 44,9 43,5 45,8 53,2 47,2 45,6 44,8 44,2 43,8 43,7
Neuqun
Ro Negro
Salta 14,5 26,0 25,9 29,1 37,5 31,7 30,4 29,4 28,6 27,9 27,3
San Juan 37,8 48,6 44,9 46,0 53,7 45,6 43,3 41,9 41,3 41,3 41,9
San Luis 39,2 47,7 47,3 50,5 57,5 55,6 57,2 59,4 62,2 65,5 69,3
Santa Cruz 8,6 14,1 16,6 19,4 22,3 21,2 21,4 22,3 23,5 25,0 26,7
Santa Fe 7,9 9,0 5,0 3,1 3,7
Santiago del Estero
Tucumn
Tierra del Fuego 17,5 29,1 35,6 43,6 52,6 55,8 61,2 67,6 74,4 81,8 89,7
Ciudad de Bs.As.
La Tabla 154 muestra situaciones extremas de necesidad de ajuste del gasto, tal
como Tierra del Fuego, Formosa, Chaco y San Luis, con disminuciones de aproxima-
damente 20%. En el caso que el equilibrio presupuestario se busque por el lado de los
351
ingresos tributarios propios, el problema se agrava dada la baja participacin del auto-
financiamiento provincial, tal como se muestra en la Tabla 155.
XXII.5 - Descentralizacin de gastos204

Adicionalmente a la propuesta de coparticipacin desarrollada en el captulo XIV y las
modificaciones tributarias descriptas en la seccin XXII.3.a, se analizan alternativas de
descentralizacin de gastos hacia los niveles subnacionales de gobierno, con el objeto
de mejorar la eficiencia. Los gastos que se propone descentralizar son los siguientes:
Justicia y Seguridad a la Ciudad de Buenos Aires;
Fondo de Incentivo Docente a todas las jurisdicciones;
Gasto en Promocin y Asistencia Social a todas las jurisdicciones.
Estas medidas deberan ser instrumentadas mediante normas legales separadas de las
que regulan el rgimen de coparticipacin y estar acompaadas de la correspondiente trans-
ferencia de recursos. Al transferirse el mismo importe de gastos y de recursos, el impacto
sobre el resultado financiero del gobierno nacional y provincial es neutral. En el caso de las
erogaciones que se propone descentralizar, la transferencia de recursos necesaria es de
aproximadamente 5.000 millones de pesos anuales. Esto implicara una modificacin de la
distribucin primaria de 10 puntos porcentuales a favor de las provincias. Una estimacin
del costo por jurisdiccin y su evolucin temporal se presenta en la Tabla 156, suponiendo
el caso de que la descentralizacin se produjera en el ao 2005.
Tabla 156 Impacto sobre el gasto provincial de la propuesta de descentralizacin

Jurisdiccin 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Buenos Aires 1.275,4 1.290,0 1.304,9 1.319,9 1.335,0 1.350,4 1.365,9 1.381,5 1.397,3 1.413,3
Catamarca 64,3 65,9 67,6 69,3 71,0 72,8 74,6 76,5 78,5 80,4
Crdoba 226,6 229,2 231,9 234,6 237,4 240,2 243,0 245,8 248,7 251,6
Corrientes 110,0 111,9 113,9 115,8 117,9 119,9 122,0 124,1 126,2 128,4
Chaco 171,6 174,7 177,8 181,0 184,2 187,5 190,9 194,3 197,7 201,2
Chubut 34,8 35,3 35,8 36,4 36,9 37,5 38,0 38,6 39,2 39,8
Entre Ros 97,8 99,2 100,6 102,0 103,5 104,9 106,4 107,9 109,4 110,9
Formosa 97,6 99,8 102,0 104,2 106,5 108,9 111,3 113,7 116,2 118,8
Jujuy 118,6 121,0 123,5 126,0 128,5 131,1 133,7 136,4 139,2 142,0
La Pampa 29,1 29,5 29,9 30,3 30,7 31,1 31,6 32,0 32,5 32,9
La Rioja 42,2 43,4 44,7 46,0 47,3 48,7 50,1 51,5 53,0 54,5
Mendoza 107,9 109,2 110,6 112,0 113,4 114,8 116,3 117,7 119,2 120,7
Misiones 85,5 87,4 89,3 91,3 93,3 95,3 97,4 99,5 101,7 103,9
Neuqun 47,5 48,5 49,5 50,5 51,5 52,6 53,6 54,7 55,8 57,0
Ro Negro 54,5 55,0 55,5 56,0 56,6 57,1 57,6 58,1 58,7 59,2
Salta 147,4 151,0 154,7 158,4 162,2 166,2 170,2 174,3 178,5 182,9
San Juan 69,4 70,7 72,0 73,3 74,6 76,0 77,3 78,7 80,1 81,6
San Luis 37,1 38,0 39,0 40,0 41,1 42,2 43,2 44,4 45,5 46,7
Santa Cruz 16,6 16,9 17,2 17,6 17,9 18,2 18,6 18,9 19,3 19,6
Santa Fe 307,4 310,1 312,9 315,7 318,5 321,4 324,3 327,2 330,1 333,0
Tucumn 157,4 160,3 163,2 166,1 169,1 172,2 175,3 178,4 181,7 184,9
Tierra del Fuego 9,3 9,6 10,0 10,4 10,7 11,1 11,5 12,0 12,4 12,8
Ciudad de Bs.As. 1.780,7 1.798,0 1.815,4 1.833,0 1.850,8 1.868,8 1.887,0 1.905,4 1.924,0 1.942,8
Total 5.191,2 5.259,2 5.328,3 5.398,5 5.469,7 5.542,0 5.615,1 5.689,4 5.764,7 5.841,3
Incluye: justicia y seguridad para la CBA, incentivo docente y promocin social para todas las jurisdicciones
204
Para ms detalles ver documentos en www.depeco.econo.unlp.edu.ar
352
XXII.6 - Reforma tributaria provincial

De acuerdo con un anlisis de las ventajas y desventajas de cada tipo de impuesto asig-
nable a los gobiernos provinciales y en armona con el rgimen tributario federal pre-
visto por la Constitucin Nacional,205 los principios de las teoras normativa y positiva
del federalismo fiscal y los patrones observados en los diseos tributarios subnaciona-
les de acuerdo con la experiencia internacional,206 se proponen las siguientes reformas
del sistema tributario.
XXII.6.a - Sustitucin del Impuesto sobre los Ingresos Brutos por un Impuesto a las
Ventas Minoristas
Se propone el Impuesto a las Ventas Minoristas como sustituto del Impuesto sobre los
Ingresos Brutos por su menor distorsin, no obstante su natural menor potencial de
rendimiento tributario. Adems, posee otras ventajas: su fcil administracin; la posi-
ble superacin de la crtica usual sobre la imposibilidad de evitar gravar ciertos consu-
mos intermedios, que resulta factible lograr a travs de los acuerdos de intercambio
informativo entre las Direcciones de Renta provinciales y la AFIP (por el IVA nacio-
nal); su virtud de no requerir participacin del nivel nacional de gobierno para estable-
cer alcuotas compensatorias como sucede en la alternativa del IVA subnacional; per-
mite separar fuentes entre niveles de gobierno (a diferencia del IVA compensatorio o
dual); aplica el criterio de destino y no requiere acuerdos interprovinciales ni compen-
saciones entre fiscos (aspecto relevante en una federacin con libre trnsito de bienes
sin controles en frontera, a diferencia de su alternativa del IVA subnacional sujeto a
fraudes en los destinos); y, por su mayor virtud respecto al principio de corresponden-
cia fiscal (en trminos relativos con respecto a la alternativa del IVA subnacional).
XXII.6.b - El Impuesto provincial a las Ganancias (Personas Fsicas)

Se propone implementar este impuesto por ampliar la base directa de financiamiento
del gobierno y mejorar la equidad del sistema tributario federal; por ser de muy reduci-
do costo de administracin para los fiscos provinciales al basarse en la liquidacin del
Impuesto nacional a las Ganancias de Personas Fsicas; por ser un tributo compatible
con el criterio de renta mundial aplicado en la gran mayora de los pases; por ser el
impuesto ampliamente utilizado en pases federales y ser notoriamente ausente a nivel
subnacional en Argentina; por evitar una estructura del alcuotas progresivas no reco-
mendable en impuestos subnacionales, pues se trata de un tributo con alcuota plana
(flat tax) que no distorsiona la progresividad del impuesto nacional concurrente, al ad-
mitir el mnimo no imponible; y, por ser un impuesto de alta virtud con respecto al
principio de correspondencia fiscal.
XXII.6.c - El Impuesto al Uso de Combustibles

Se recomienda por ser un tributo que puede ligarse al principio del beneficio, que re-
sulta altamente propicio para ser manejado a nivel subnacional; por ser de sencilla ubi-
cacin o identificacin del usuario (o identificacin de la base); por estar relacionado
205
Ver Piffano (1998b).
206
Ver un tratamiento detallado en Piffano (2003a).
353
concurrentemente con el Impuesto nacional a los Combustibles y permitir el cruce de

informacin entre los fiscos provinciales y nacional; por su virtud en materia de co-
rrespondencia fiscal, ligado a su caracterstica de asimilacin a un cargo al usuario, al
ser ubicado en las bocas de expendio del combustible.
354
ANEXO VIII EXPERIENCIA INTERNACIONAL
XXIII - Anexo VIII. Experiencia internacional

Atilio Elizagaray207
E ste anexo tiene como objetivo el estudio comparativo de las experiencias interna-
cionales, en cuanto a la estructura vertical del Sector Pblico, transferencias inter-
gubernamentales y coordinacin fiscal. La seleccin de pases se ha hecho para contar
con un panorama amplio y poder obtener lecciones para Argentina. No obstante, es
necesario tener en cuenta que las experiencias de cada pas son nicas al estar condi-
cionadas y determinadas por factores polticos, culturales e histricos. Los pases se-
leccionados son Alemania, Australia, Canad, Espaa, Estado Unidos y Suiza como
pases desarrollados; y Brasil, Mxico y Chile como pases en desarrollo. Excepto Chi-
le, todos los dems pases de la muestra son federales.
XXIII.1 - Perspectiva general

XXIII.1.a - Gasto pblico: nivel, asignacin y ejecucin
El tamao del Sector Pblico (medido como relacin porcentual gasto-PBI), tanto en
pases federales como unitarios, es mayor en los pases desarrollados que en los pases
en desarrollo. Para los pases de la muestra, la relacin gasto/PBI promedio es del 42%
para los primeros y 28% para los segundos.
Para estudiar el destino del gasto, es necesario observar sus tres finalidades prin-
cipales: Educacin, Salud y Bienestar Social. El gasto consolidado (la suma de los tres
niveles de gobierno) en Educacin presenta una gran similitud (6% del PBI) en todos
los pases de la muestra (Tabla 157). En las restantes finalidades del gasto, las diferen-
cias se deben al nivel de desarrollo y no a la organizacin poltica. Los pases desarro-
llados gastan entre dos y tres veces ms en Salud y en Seguridad y Bienestar Social que
los pases en desarrollo. Si se observa el gasto por niveles de gobierno, resulta casi tau-
tolgico decir que el gasto de los niveles inferiores de gobierno es mayor en los pases
federales que en los pases unitarios. Hecho que se repite tanto para el gasto total como
para su distribucin por finalidades (Tabla 158). Si bien con variaciones entre pases,
en general la provisin de la Educacin Primaria y Media est en manos de los gobier-
nos subnacionales; la Educacin Superior y parte del financiamiento de los otros dos
niveles educativos est en manos del nivel central.
Por el lado del gasto, las diferencias ms notables entre los pases de la muestra y
el caso argentino se refieren a la forma de ejecucin y a su financiamiento. En cuanto a
su ejecucin, en varios pases de la muestra aparece una variada y significativa canti-
dad de gastos que son implementados bajo la forma de programas de ejecucin conjun-
207
Particip como asistente de investigacin Silvina Galarza. Se agradece el aporte y los comentarios de
Natalia Porto.
355
ta por los dos o tres niveles de gobierno. As, por ejemplo, Estados Unidos tiene una
ejecucin secular (desde comienzos del siglo XIX) con estos programas, en que el ni-
vel central no slo financia sino que participa en el diseo, ejecucin y control en for-
ma conjunta con los niveles inferiores de gobierno. Esta caracterstica ha llevado a va-
rios autores a usar el trmino federalismo dual. Un caso similar es Alemania, donde
se definen claramente ciertas funciones (Salud, Educacin, Inversin en Universidades,
etc.) como gastos compartidos que deben ser ejecutados por dos o, a veces, los tres
niveles de gobierno. Si bien ms en la norma que en los hechos, en varios pases de
menor desarrollo se habla de responsabilidades concurrentes (Brasil) o de ejecucin
en cooperacin (Mxico).
Tabla 157 Gasto del Sector Pblico consolidado: total y por finalidades
(porcentaje del PBI)
Seguridad Social y
Paises y aos Gastos totales Educacin Salud
Bienestar
Paises desarrollados
Federales
Alemania (1983) 50,2% 4,2% 8,0% 21,2%
Australia (1987) 39,1% 5,5% 5,5% 9,6%
Canad (1987) 46,0% 5,8% 6,0% 12,3%
Estados Unidos (1987) 37,1% 5,1% 4,3% 9,0%
Suiza (1984) 37,4% 5,3% 5,9% 13,9%
Paises en desarrollo
Federales
Argentina (1997) 27,1% 3,9% 4,0% 7,7%
Unitarios
Chile (1987) 32,3% 4,9% 1,9% 8,8%
Fuente: Levin (1990) basado en Government Finance Statistics Yearbook, IMF (1989) y Caracterizacin y
evolucin del Gasto Pblico Social, Secretaria de programacin econmica y regional (1999)
Tabla 158 - Gastos pblico y principales componentes por niveles de gobierno

Seguridad Social y
Gastos totales Educacin Salud Otros
Bienestar
Paises y aos
Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob.
central estaduales locales central estaduales locales central estaduales locales central estaduales locales central estaduales locales
Paises Desarrollados
Federales
Alemania (1998) 59,6% 24,1% 16,2% 4,2% 68,4% 27,4% 72,4% 12,5% 15,1% 78,6% 10,9% 10,5% 46,9% 33,0% 20,0%
Australia (1998) 56,7% 38,1% 5,2% 27,8% 72,1% 0,1% 51,9% 47,4% 0,7% 90,3% 8,3% 1,5% 51,9% 37,9% 10,3%
Canad (2000) 42,3% 42,3% 15,3% 37,5% 37,5% 25,0% 49,7% 49,7% 0,7% 46,4% 46,4% 7,3% 38,4% 38,4% 23,3%
Espaa (1997) 67,6% 20,2% 12,2% 28,7% 65,1% 6,1% 37,3% 59,7% 3,0% 94,1% 3,7% 2,1% 65,5% 14,1% 20,4%
Estados Unidos (1999) 50,4% 26,9% 22,6% 4,7% 43,6% 51,7% 57,1% 32,1% 10,9% 68,7% 23,1% 8,2% 59,4% 18,9% 21,6%
Suiza (1999) 52,6% 28,0% 19,4% 10,1% 55,0% 34,9% 55,8% 25,0% 19,2% 76,7% 14,8% 8,4% 43,1% 32,6%
Federales
Argentina (1997) 58,8% 39,3% 7,9% 22,2% 75,6% 2,3% 45,0% 47,0% 8,0% 60,0% 30,0% 9,0%
Brasil (1987) (*) 65,8% 24,5% 9,6%
Mjico (1984) (*) 90,1% 7,6% 2,3%
Unitarios
Chile (1987) 93,8% 6,2% 81,7% 18,3% 98,1% 1,9% 100%
Fuente: Elaboracin propia en base a Government Finance Statistics Yearbook, IMF (2001) y a Caracterizacin y evoluvin del Gasto Pblico Social,
Secretaria de programacin econmica y regional (1999)
(*) No se cuentan con todos los datos.
356
XXIII.1.b - Distribucin de recursos

Con el monto de los recursos de todas las fuentes disponibles por los gobiernos ocurre
algo similar a lo dicho sobre los gastos: independientemente de que sean unitarios o
federales, la presin tributaria (medida como recursos impositivos en relacin al PBI)
en los pases desarrollados es significativamente mayor que en los pases en desarrollo.
Para los primeros vara entre 28% y 37% y para los segundos entre 18% y 30% (Tabla
159).
En cuanto a los principales impuestos vigentes en los pases de la muestra tam-
bin aparecen grandes diferencias. Nuevamente, la variable nivel de desarrollo prima
sobre la variable organizacin poltica de un pas. Los impuestos de mayor rendimiento
en los pases desarrollados son los impuestos sobre los Ingresos de Personas y Empre-
sas. En cambio, los principales impuestos de los pases en desarrollo son los Impuestos
domsticos sobre Bienes y Servicios (Tabla 160).
Si se observa la recaudacin de impuestos por niveles de gobierno, en la mayora
de los pases est concentrada en el nivel central de gobierno. La excepcin es Canad,
nico pas en el que la recaudacin de los gobiernos subnacionales y en particular de
sus provincias, es muy significativa. Dicha recaudacin alcanz en el ao 2000 el 47%
de los recursos totales (Tabla 159). Por ltimo, si se quisiera analizar solamente el ni-
vel municipal de gobierno, se encuentra que su recaudacin propia es, en la mayora de
los casos, inferior al 10% de los recursos totales. Las dos excepciones son Estados
Unidos (con el Impuesto a la Propiedad) y Suiza (con los Impuestos a los Ingresos y a
la Propiedad), donde los municipios recaudan el 12% y 15% del total de recursos, res-
pectivamente.
Tabla 159 Recursos del Sector Pblico consolidado

Presin tributaria y principales impuestos (porcentaje del PBI)
Impuestos
Ingresos impositivos Impuestos a los Impuestos a la
Paises y aos domsticos sobre
(Presin tributaria) Ingresos Propiedad
Bienes y Servicios
Federales
Alemania (1998) 37,3% 10,5% 0,9% 10,1%
Australia (1998) 29,2% 16,5% 2,7% 7,5%
Canad (2000) 36,6% 17,8% 3,7% 8,5%
Espaa (1997) 34,1% 10,5% 2,1% 9,4%
Estados Unidos (1999) 28,1% 13,8% 3,0% 4,4%
Suiza (1999) 34,4% 12,5% 2,8% 6,6%
Federales
Brasil (1998) 29,7% 5,0% 1,1% 12,4%
Mjico (1998) 18,1% 4,7% 0,3% 7,7%
Unitarios
Chile (2000) (**) 20,7% 4,4% 0,8% 11,7%
Fuente: Elaboracin propia en base a Government Finance Statistics Yearbook, IMF (2001)
(**) Corresponde al Sector Publico nacional y local
357
Tabla 160 - Recursos pblicos y principales componentes por nivel de gobierno

Ingresos impositivos Impuestos domsticos
Impuestos a los ingresos Impuestos a la propiedad Otros
totales sobre bs y ss
Paises y aos
Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob. Gob.
Central estaduales locales Central estaduales locales Central estaduales locales Central estaduales locales Central estaduales locales
Federales
Alemania (1998) 70,5% 21,7% 7,8% 43,4% 38,2% 18,5% 1,2% 49,5% 49,3% 62,4% 36,0% 1,6% 97,6% 0,0% 2,4%
Australia (1998) 77,5% 19,2% 3,3% 100,0% 0,0% 0,0% 0,0% 63,6% 36,3% 66,2% 33,8% 0,0% 46,4% 53,6% 0,0%
Canad (2000) 53,2% 38,3% 8,5% 63,9% 36,1% 0,0% 0,0% 22,1% 77,9% 40,5% 59,4% 0,1% 70,6% 26,2% 3,2%
Espaa (1997) 83,0% 7,5% 9,4% 85,7% 8,7% 5,7% 2,8% 52,4% 44,7% 78,5% 5,4% 16,0% 98,0% 0,6% 1,5%
Estados Unidos (1999) 68,5% 19,4% 12,1% 82,7% 15,8% 1,5% 9,9% 8,3% 81,8% 16,8% 66,7% 16,5% 98,8% 1,2% 0,0%
Suiza (1999) 64,9% 20,6% 14,5% 24,8% 41,9% 33,3% 24,4% 48,0% 27,6% 91,7% 8,0% 0,3% 99,6% 0,0% 0,4%
Federales
Argentina (1989) 60,4% 39,6% 0,0% 34,2% 65,8% 0,0% 49,2% 50,8% 0,0% 85,8% 14,2% 0,0% 61,0% 39,0% 0,0%
Brasil (1998) 69,5% 26,4% 4,2% 100,0% 0,0% 0,0% 2,2% 45,6% 52,2% 42,5% 52,8% 4,7% 92,5% 6,9% 0,6%
Mjico (1998) 80,9% 14,5% 4,5% 100,0% 0,0% 0,0% 0,0% 51,7% 48,3% 99,4% 0,3% 0,3% 41,9% 45,6% 12,5%
Unitarios
Chile (1988) 96,2% na 3,8% 100,0% na na 19,7% na 80,3% 96,5% na 3,5% 100,0% na 0,0%
Fuente: Elaboracin propia en base a Government Finance Statistics Yearbook, IMF (2001)
na = no aplicable
XXIII.2 - Anlisis por pases

XXIII.2.a - Estados Unidos
Aspectos Institucionales
Durante los aos de la Confederacin (1781-1988) coexistieron en los Estados Unidos
un gobierno nacional y trece estados, en una relacin muy particular. Los estados rete-
nan casi todo el poder, tanto por el lado de las funciones como por el de los recursos.
El nivel central, prcticamente, no tena capacidad para administrar fondos para finan-
ciar sus limitadas funciones. Como forma de compensacin, por los llamados Artcu-
los de la Confederacin, la propiedad de las tierras pblicas le fue otorgada al gobier-
no nacional. Los estados transferan escasos fondos para financiar el nivel central y
eran extremadamente recelosos de otorgar poder al gobierno nacional. Esta situacin
cambi en 1788. Estados Unidos pas a ser un pas federal, regido por una Constitu-
cin, que divida las funciones del gobierno entre un gobierno central soberano y esta-
dos soberanos. En cuanto a recursos, la Constitucin de 1788 otorg al Congreso Na-
cional poderes exclusivos en Impuestos al Comercio Exterior y poderes concurrentes
con los estados en, prcticamente, todas las materias imponibles.
Durante las primeras dcadas del siglo XIX, las fuerzas del regionalismo econ-
mico se manifestaron de distintas formas y, una vez ms, amenazaron la existencia del
Gobierno federal. La causa principal detrs de estas fuerzas era la expansin geogrfica
del pas (el nmero de estados creci de 17 a 23 entre 1816 y 1821). Los habitantes de
los nuevos territorios recelaban de la autoridad federal y queran libertad para luchar
por sus objetivos usando sus propios medios. La soberana y la dignidad de los estados
merecan la ms alta consideracin, muy por encima del gobierno federal, que deba
mantener un tamao mnimo compatible con el mantenimiento de la unidad nacional y
las relaciones con el resto del mundo.208 Si los estados tenan que cumplir una funcin
208
Alexis de Tocqueville escribi en 1830: el gobierno federal ha perdido y seguir perdiendo terreno
(...) y la continuidad del gobierno federal depender de un milagro (en Maxwell, 1967).
358
que significaba una erogacin, sta debera ser financiada con recursos propios y no
con transferencias del nivel federal. La Nacin no debera transferir los fondos sino los
poderes tributarios para recaudar esos fondos a los Estados. En palabras del Presidente
Pierce (1854, en Maxwell 1967) el poder y honor de los Estados no se puede subordi-
nar al poder del Gobierno federal. Se hace referencia a esta postura como la Doctrina
del Gobierno Federal Mnimo.
La Guerra Civil (1861-1865) forz un brusco cambio en la filosofa social. El go-
bierno federal debi asumir nuevos gastos y encontrar nuevas fuentes de financiamien-
to. Las barreras a que la Unin acrecentara sus poderes tributarios fueron levantadas,
dando lugar a la creacin de Impuestos a los Ingresos, a las Herencias y a los Consu-
mos Especficos. Finalizada la guerra, la mayora de los nuevos impuestos fueron revo-
cados, y por un largo perodo (1866-1893), el Tesoro Norteamericano arroj significa-
tivos supervits. Con las finanzas de los estados saneadas, tanto la Unin como los es-
tados se lanzaron en importantes actividades de inversin y regulatorias, que brindaron
oportunidades para el desarrollo econmico.
Antes de la Primera Guerra Mundial las finanzas de la Unin y de los estados esta-
ban en cierto equilibrio. El nivel central recaudaba principalmente impuestos indirectos
(a las importaciones, licores y cigarrillos) y, en menor medida, impuestos directos (a los
ingresos). El principal recurso de los Estados era el Impuesto Inmobiliario, siguindole
en importancia los Impuestos a la Herencia y a las Empresas. Las transferencias de la
Unin a los estados y de stos a las municipalidades eran de muy poca significacin. La
Primera Guerra Mundial rompi el delicado equilibrio de las finanzas intergubernamen-
tales norteamericanas. De nuevo, junto con las mayores funciones y erogaciones de la
Unin, tambin crecieron sus poderes tributarios, y una vez finalizada la guerra, los gas-
tos descendieron en una proporcin mayor que los recursos.
La crisis de 1930 puso de manifiesto las falencias o debilidades del federalismo
fiscal norteamericano. Hasta ese momento, la filosofa del Gobierno Federal Mnimo
y las crecientes demandas sobre los estados haban producido un nivel central con su-
pervits y gobiernos locales con significativas y persistentes insuficiencias financieras,
con una inadecuada distribucin de funciones y recursos entre niveles de gobierno. Por
aquellos aos, la atencin del desempleo y los programas sociales eran funciones de los
estados, pero slo la Unin contaba con recursos financieros. La discusin se dio otra
vez y mientras los argumentos bloqueaban la accin, el desempleo aument a los nive-
les ms altos de la historia (26% en 1932). El impacto social del desempleo pudo ms
que la divisin tradicional de responsabilidades y una nueva administracin en Was-
hington inici el camino de las reformas haciendo uso intensivo de las transferencias a
los Estados bajo distintos programas y esquemas de distribucin, pero en su gran ma-
yora mediante transferencias condicionadas.
Es interesante observar como la evolucin del federalismo norteamericano fue
ms una respuesta ad-hoc a los shocks provocados por guerras o crisis econmicas que
un resultado del diseo estratgico de un sistema de relaciones fiscales interguberna-
mentales. En palabras de Maxwell (1967): la improvisacin ha sido la norma.
El federalismo norteamericano deja tres enseanzas. La primera leccin tiene que
ver con la distribucin de funciones y recursos. La evolucin de la sociedad origina
359
nuevas y crecientes demandas que son o deben ser provistas por los gobiernos subna-
cionales (tanto por razones de eficiencia como de equidad). Por el lado de los recursos,
al menos hoy, slo el gobierno federal tiene capacidad para aumentar la recaudacin
tributaria (por razones de eficiencia). Por lo tanto, quedan dos opciones: a) encontrar
un diseo impositivo que permita transferir poderes tributarios del gobierno central a
los gobiernos locales, o, en su defecto, b) encontrar un diseo de transferencias que,
cumpliendo requisitos de eficiencia y equidad, permita compensar los desequilibrios
verticales. La segunda leccin se refiere a la posibilidad y oportunidad de una reforma
del federalismo. En una confirmacin de la hiptesis del desplazamiento de Peacock
y Wiseman (1979) como explicacin del crecimiento del gasto pblico- el caso nor-
teamericano parece demostrar que el diseo del federalismo es una respuesta ad-hoc a
cambios profundos en la sociedad, como son los shocks producidos por guerras o gran-
des crisis econmicas. En el medio, slo las reformas marginales aparecen con posibi-
lidades de ser implementadas con xito. La tercera leccin se refiere a la soberana de
los dos niveles superiores de gobierno: la tensin entre el gobierno federal y los estados
ha sido abierta y permanente a lo largo de la historia. El federalismo norteamericano
muestra una evolucin ambivalente: si bien el nivel federal ha aumentado su rol (sobre
todo por el lado de los recursos), la doctrina del Gobierno Federal Mnimo en distin-
tas formas y variantes siempre ha recordado la preeminencia de los estados por sobre el
gobierno federal.
Distribucin del gasto

En Estados Unidos, como en la mayora de los pases industrializados, las actividades
relacionadas con la defensa, relaciones exteriores, comercio exterior, moneda, servicios
de telecomunicaciones y transporte interestatal, polticas migratorias, promocin de la
investigacin y desarrollo son desempeadas y/o reguladas por el gobierno central. En
tanto que los gobiernos municipales desarrollan las tareas de polica, bomberos, servi-
cios sanitarios y transporte local. Por su parte, los estados asumen la responsabilidad
principal en materia de salud, educacin y cultura, polticas econmicas regionales y
bienestar social. Sin embargo, interesa sealar que en ciertas tareas asignadas al nivel
regional la responsabilidad de las mismas es compartida con los otros niveles de go-
bierno.209 Ejemplos de estas responsabilidades concurrentes se encuentran en la salud y
en los subsidios por desempleo, que son administrados a nivel estadual pero financia-
dos por el gobierno federal; y en la educacin primaria y secundaria, que es financiada
por los estados pero la provisin del servicio permanece mayormente a nivel local.
El gasto total consolidado en 1999 alcanz un 38% del PBI, representando los
gastos del gobierno federal (incluidas las transferencias) un 19% del PBI, los gastos
estaduales un 10% del PBI y los locales un 9% del PBI.
209
Se hace referencia a una caracterstica particular del federalismo en Estados Unidos, conocida como
federalismo dual. Algunas de las funciones importantes de los estados (programas de Educacin y Sa-
lud) son prestadas por el estado y son cofinanciadas (va transferencias condicionadas con fondos de con-
trapartida) por el nivel federal. Lo distintivo es que el nivel federal cofinancia pero adems participa, en
forma conjunta con el estado, en el diseo, la supervisin de la ejecucin y la evaluacin del impacto de
los programas. El objetivo ltimo del federalismo dual es coordinar de la mejor manera posible esfuer-
zos entre distintos niveles de gobierno para optimizar los resultados.
360
Distribucin de impuestos
Estados Unidos es un caso extremo de descentralizacin de poderes impositivos a los
gobierno subnacionales. Cada estado determina su propia poltica tributaria. De esta
forma, se intenta que las regiones soporten una mayor responsabilidad de sus gastos
dndoles acceso suficiente a fuentes independientes de ingreso. La descentralizacin le
confiere a cada gobierno una independencia fiscal mxima y control sobre la base y
tasas de sus impuestos. En este pas se permite que distintos niveles de gobierno im-
pongan impuestos sobre la misma base, tal es el caso del Impuesto a las Ganancias Per-
sonales y Corporativas, que es gravamen tanto federal como estadual. El ingreso total
consolidado en 1999 fue de un 28,1% del PBI, siendo lo recaudado por el gobierno
federal, los gobiernos estaduales y los gobiernos locales un 19%, 5% y 3% del PBI,
respectivamente. A diferencia de muchos pases desarrollados no existe en Estados
Unidos un impuesto al consumo de base amplia a nivel nacional.
Coparticipacin de Impuestos y transferencias intergubernamentales

En Estados Unidos existi en la dcada del 70 un sistema de Coparticipacin de Im-
puestos de la Nacin a los estados y de la Nacin a los gobiernos locales. Mientras es-
tuvo en vigencia, el dinero era distribuido segn una frmula con ciertas restricciones
en su uso, que reflejaban las necesidades de gasto y la capacidad fiscal. En la actuali-
dad no existe este tipo de sistema.
El federalismo fiscal en Estados Unidos se basa en una idea competitiva ms que
cooperativa. El principio de subsidiariedad y beneficios recibidos provee un marco in-
telectual a este esquema. Las transferencias no tienen el objetivo de lograr la igualdad
horizontal sino que buscan asegurar estndares mnimos. Existen transferencias del
gobierno federal a los gobiernos locales pasando por los estados, y transferencias de los
estados a los gobiernos locales. Las ms importantes son las transferencias en bloque
(para reas particulares) y las transferencias especficas (para programas determina-
dos). Las transferencias son distribuidas en funcin a distintos criterios que incluyen
medidas de necesidad de la comunidad, capacidad y costos de proveer servicios pbli-
cos, esfuerzo o capacidad recaudatoria y tamao de la poblacin. A su vez, la mayora
de estas transferencias requieren fondos de contrapartida.210 Medicaid es un programa
mdico asistencial, que es financiado a travs de transferencias especficas con fondos
de contrapartida y sin tope.
En sntesis, las transferencias verticales en Estados Unidos no estn destinadas a
compensar ni tienen impacto en los desequilibrios horizontales. Muchas de las transfe-
rencias a los niveles inferiores de gobierno dependen del cofinanciamiento por parte de
los estados y gobiernos locales (fondos de contrapartida). Esto tiende a incrementar los
recursos fiscales de los estados ricos. Por ello, la distribucin regional de la capacidad
de recaudacin influye fuertemente en la distribucin regional del gasto.
210
El mayor nmero de transferencias se destina a Educacin, Servicios Sociales, Salud, Transporte, Con-
trol de la Contaminacin y Desarrollo Regional.
361
Crdito y deuda
En Estados Unidos no se exige un presupuesto balanceado a nivel nacional. En cambio,
los gobiernos regionales y locales, si bien determinan sus propias polticas fiscales,
estn restringidos por las Constituciones Estaduales a equilibrar sus presupuestos y
esto limita, en cierta forma, el endeudamiento. Estos gobiernos piden prestado para
financiar proyectos de capital y el gobierno federal subsidia al endeudamiento local y
estadual al exceptuar del Impuesto Federal al Ingreso a los Intereses pagados por bonos
estaduales y locales.
XXIII.2.b - Alemania
La Constitucin vigente en Alemania, aprobada en 1948, refleja no slo las tradiciones
del pas, sino tambin las imposiciones de los Aliados. Los tres objetivos de los Consti-
tuyentes fueron: prevenir el abuso de poder, alcanzar iguales condiciones de vida en
todos los Landers y lograr que los Landers tengan una activa participacin en la toma
de decisiones del gobierno federal. El resultado fue una organizacin federal con una
trama de instituciones fuertemente integrada y centralizada. Es as como actualmente
todas las decisiones polticas de importancia son tomadas en forma conjunta por el go-
bierno federal y los Landers. Tambin, muchas actividades de importancia son ejecuta-
das en forma conjunta por varios niveles de gobierno.
Es importante observar como los legisladores alemanes han sabido articular el ob-
jetivo de equidad con los objetivos y restricciones macroeconmicas. Como ejemplo,
se puede comparar el objetivo mencionado anteriormente (alcanzar iguales condiciones
de vida en todos los Landers) con la norma que sirve de verdadero marco en el cual
deben actuar los dos niveles superiores de gobierno. Dicha norma (1967) dice que la
Federacin y los Landers deben tomar sus medidas econmicas y fiscales de forma tal
que, en el marco de una economa de mercado, permitan alcanzar la estabilidad de pre-
cios, mantener un alto nivel de empleo y alcanzar el equilibrio externo, acompaado
por una adecuada y sostenida tasa de crecimiento de la economa.
Esta organizacin del federalismo dio excelentes resultados: por ms de 40 aos
Alemania ha sido ejemplo de una democracia con fuerte crecimiento econmico y
equidad. No obstante, a partir de la reunificacin, el federalismo alemn parece haber
entrado en una crisis resultante de la imposibilidad financiera de atender las necesida-
des de los nuevos Landers. El diseo de las instituciones, la toma de decisiones y el
cumplimiento de los objetivos de la Constitucin del 1948 fueron posibles hasta fines
de los 80. Las fuertes asimetras entre los Landers de este y del oeste (disparidades
econmicas, culturales y polticas) hacen decir a Reiner-Olaf Schultze (2003) que el
principio de la igualdad en las condiciones de vida no puede seguir mantenindose.

En Alemania hay una divisin de tareas muy particular. A nivel central el nfasis est
puesto en la funcin administrativa, la asignacin de recursos financieros y la formula-
cin de polticas. Los gobiernos estaduales y locales estn a cargo de la implementa-
cin y la administracin de polticas. Por ello, la divisin de responsabilidades no se
362
encuentra completamente reflejada en la distribucin del gasto pblico entre distintos

niveles de gobierno. La poltica social (incluida la Salud y la Educacin) es implemen-
tada en todos los niveles de gobierno. Lo mismo es cierto para la Inversin en Infraes-
tructura (caminos, comunicaciones y construccin) donde las responsabilidades son
compartidas. Adems, existen objetivos supranacionales que son planeados y financia-
dos conjuntamente entre los estados y el gobierno federal (funciones o gastos compar-
tidos, como mejoras en la estructura de la economa y de la agricultura, proteccin de
costas, construccin de edificios para la universidad, etc.).
Alemania se caracteriza por tener un sistema tributario centralizado. Los estados no
poseen el poder de fijar tasas tributarias, las cuales son establecidas por el gobierno
federal. La nica excepcin es la tasa del Impuesto a los Negocios Locales, que puede
ser fijada por el nivel local. Sin embargo, los estados participan en la legislacin impo-
sitiva a travs de su voto en el Bundesrat (la asamblea legislativa representativa de los
estados) de modo que pueden influir la poltica tributaria colectivamente, pero no en
forma individual.211 En este pas, las bases impositivas no se comparten entre los dis-
tintos niveles de gobierno. A nivel federal, los impuestos ms importantes son los In-
ternos, principalmente aquellos sobre el tabaco, la nafta y el alcohol. A nivel regional,
los ms relevantes son los Impuestos al Automotor y a la Riqueza Neta. A nivel local,
adems del Impuesto a la Propiedad, se aplica un Impuesto a los Negocios Locales.
Una caracterstica particular del sistema tributario alemn es que las fuentes ms im-
portantes de ingresos son compartidas entre los distintos niveles de gobierno. Los lla-
mados impuestos compartidos estn formados por el Impuesto al Salario, al Ingreso
Personal y Corporativo, a los Dividendos e Intereses y al Valor Agregado. Estos im-
puestos se utilizan para financiar los gastos compartidos. Por su parte, los gobiernos
locales ceden una porcin del Impuesto a los Negocios Locales a los estados y al go-
bierno federal.

En Alemania la redistribucin de los impuestos compartidos se hace impuesto por
impuesto, en base a una frmula especfica que vara peridicamente segn las respon-
sabilidades de gastos de los distintos niveles de gobierno. Este tipo de coparticipacin
puede enmarcarse en las de tipo especfica por impuesto. La distribucin vertical de los
impuestos compartidos para el ao 1997 se presenta en la Tabla 161.
211
Toda ley que afecte los intereses de los estados debe pasar por el Bundesrat, que a diferencia de su
equivalente en otros pases como Estados Unidos o Canad, es una verdadera cmara representativa de los
intereses regionales, en el sentido de que sus miembros son designados por los gobiernos estaduales y
responden estrictamente a las pautas de sus respectivas autoridades regionales. El status del Bundesrat en
la legislacin federal le ha dado a los estados alemanes una posicin fuerte, que equilibra la prdida de
soberana de los estados en reas especficas.
363
Tabla 161 Alemania. Distribucin vertical de los impuestos compartidos

Ao 1997 (porcentaje del ingreso recaudado)
Impuestos compartidos Gob. federal Estados Gob. locales
Impuesto al Ingreso Personal 42,5 42,5 15,0
Impuesto al Ingreso Corporativo 50,0 50,0 0,0
IVA 50,5 49,5 0,0
Impuesto a los Negocios Locales 5,0 15,0 80,0
Fuente: Grundgesetz y Ministerio Federal de Finanzas
La distribucin horizontal del Impuesto al Ingreso, tanto personal como corpora-

tivo, entre regiones sigue un criterio devolutivo. La distribucin regional del 75% del
IVA se hace en base per cpita (criterio redistributivo).
En Alemania se implementan tanto transferencias verticales como horizontales,
pudiendo ser condicionadas o no condicionadas. Las primeras implican un cofinancia-
miento federal de proyectos especficos estaduales y operan en una red compleja de
cooperacin interestadual. Entre las transferencias verticales se distinguen los ya men-
cionados impuestos compartidos y las transferencias grants in aids. Estos ltimos
son otorgados a los estados para financiar inversiones regionales y locales en ciertas
reas definidas previamente por ley federal o acuerdo entre la Nacin y los estados.
Las transferencias no condicionadas se usan en su mayora para ayudar a los estados
pobres de la federacin. Estas se volvieron ms importantes a partir de la unificacin
entre Alemania Occidental y Oriental.
Por su parte, las transferencias horizontales estn formados por:
Los fondos transferidos a estados particulares a travs del sistema de Co-
participacin de Impuestos: hasta un 25% del IVA es usado para financiar
estados pobres.
Un esquema horizontal de igualacin interestadual sin la intervencin del
gobierno central: las transferencias son recibidas por aquellos estados que
poseen una capacidad fiscal inferior a la promedio, a los que se les garan-
tiza al menos el 95% de la capacidad fiscal promedio del conjunto de los
estados. Los pagos igualadores son realizados por los estados cuya capa-
cidad fiscal excede el estndar, a travs de contribuciones graduales. El
sistema funciona de forma tal que los pagos realizados por los estados fi-
nancieramente fuertes siempre igualan los montos recibidos por los esta-
dos financieramente dbiles.
Transferencias suplementarias: que constituyen una variedad de transfe-
rencias verticales asimtricas realizadas por el gobierno central para favo-
recer a las regiones ms pobres (por ejemplo, para financiar los costos del
proceso de unificacin).
En sntesis, la principal caracterstica de las relaciones intergubernamentales ale-
manas es su tendencia creciente a redistribuir recursos para alcanzar cierta uniformidad
entre estados. Hasta 1989, el federalismo fiscal alemn fue capaz de crear un alto grado
de homogeneidad en la provisin regional de servicios pblicos, dado que no existan
grandes disparidades econmicas entre los Landers. A partir de la unificacin, el reque-
rimiento constitucional de igualar las condiciones de vida ha originado persistentes
364
dficits, tanto en los Landers occidentales como en el gobierno federal. El costo fiscal
de la equidad interestatal parece ser tan alto que hasta resulta (materialmente) imposi-
ble de cumplir.
Crdito y deuda
En Alemania, segn la Constitucin, el gobierno federal y los estados son independien-
tes en cuanto al manejo de sus presupuestos. La independencia presupuestaria de los
estados les da la habilidad de tomar prstamos pero no directamente del banco central
sino exclusivamente del mercado de capitales. El Tratado de Maastricht establece los
lmites institucionales para el financiamiento del dficit (3% del PBI). La Constitucin
alemana y ms tarde el Tratado de Maastricht ponen un tope al endeudamiento del go-
bierno federal (60% del PBI) y el crdito slo debe usarse para financiar el gasto pbli-
co en inversin (regla de oro). Una restriccin similar rige para el endeudamiento de
los gobiernos regionales. El endeudamiento de los gobiernos locales est ligado a sus
flujos de caja y est sujeto a control estatal. Los lmites constitucionales al financia-
miento por parte del Banco Central y la independencia de este ltimo de la interven-
cin federal y estadual, son los responsables de la baja inflacin, la moneda fuerte y la
estabilidad financiera del Sector Pblico alemn. No obstante, es necesario aclarar que
estos resultados son posibles debido a que existe un fuerte consenso sobre la importan-
cia de la disciplina fiscal. Sin embargo, ni las reglas constitucionales restrictivas ni las
polticas monetarias pudieron prevenir los significativos dficits del Sector Pblico
ocurridos desde 1990, consecuencia de los enormes gastos que demand la unificacin
del pas.
XXIII.2.c - Canad
Cuatro provincias -Ontario, Qubec, Nova Scotia y New Brunswick- organizaron la
Confederacin en 1867. La divisin de funciones y recursos entre niveles de gobierno
se decidi en funcin de la tarea ms urgente en ese momento: promover el desarrollo
de una economa agroexportadora mediante la inversin en ferrocarriles, caminos,
puentes, canales y puertos. Estas funciones y la principal fuente de recursos del mo-
mento, las tarifas y la imposicin indirecta, fueron entonces, asignadas al gobierno fe-
deral. Funciones relativas a Educacin y Bienestar Social y los recursos provenientes
de impuestos directos quedaron en manos de los gobiernos provinciales. Algunas mu-
nicipalidades, con funciones relacionadas con la recoleccin de residuos y el manteni-
miento de calles ya en 1867 cobraban el Impuesto Inmobiliario.
Como resultado de la distribucin de funciones y recursos mencionada, las pro-
vincias presentaron significativos dficits. Las alternativas manejadas por la Confede-
racin fueron: a) ceder o compartir con las provincias poderes sobre la imposicin indi-
recta y/o b) transferir recursos directamente en la forma de subsidios. La solucin fue
cerrar los dficits provinciales mediante subsidios desde el nivel central. La filosofa
social de la poca fue determinante de la opcin elegida: los ciudadanos y constituyen-
tes de 1867 detestaban los impuestos directos, vean con temor el posible crecimiento
del gobierno y por ello, no quera transferir a las provincias poderes tributarios (que
pudieran aumentar en el futuro) ni tampoco otorgar subsidios directos. Como un mal
365
menor, optaron por lo segundo, pero con una clusula: los subsidios eran otorgados en
concepto de suma final y total que exclua cualquier otro reclamo de las provincias
sobre la Confederacin. En esos primeros aos, los subsidios representaron entre un
50% y un 90% de los recursos provinciales. Al poco tiempo se puso en evidencia que
los recursos con que disponan las provincias eran insuficientes y la tensin por ms
recursos se resolvi de manera ad-hoc: la Confederacin otorg a las provincias trans-
ferencias especiales por perodos de hasta diez aos. Como estos recursos tampoco
alcanzaron, las provincias fueron, una a una, creando impuestos directos: a las Tierras,
a los Ingresos de Personas y Empresas y a las Herencias.
Durante la Primera Guerra Mundial, el gobierno federal dio un salto cuantitativo y
cualitativo en materia impositiva. Ante la creciente necesidad de fondos cre y aumen-
t impuestos indirectos (sobre Consumos Especficos y a las Ventas) e invadi lo que,
hasta ese momento, se pensaba eran bases imponibles exclusivas de las provincias al
crear Impuestos sobre las Rentas de Personas y de Empresas. Si bien nacieron con an-
terioridad (en 1913 con un programa de educacin agrcola), durante 1920 las transfe-
rencias condicionadas con fondos de contrapartida se convierten en un elemento distin-
tivo del federalismo canadiense. Muchas de estas transferencias, con base 50-50, se
generalizaron y, de hecho, operaron como programas de costos compartidos en Educa-
cin, Salud y Pensiones para la Vejez. Este ltimo programa se convirti pronto en el
de mayor monto y perdur hasta 1952.
La crisis de 1930 gener mayores tensiones en las relaciones financieras intergu-
bernamentales en Canad. Hubo dos hechos de gran significacin. Primero, en su de-
sesperacin por obtener ms recursos, los tres niveles de gobierno multiplicaron las
alcuotas de los ya existentes y crearon nuevos impuestos. Como consecuencia de los
casos de doble y triple imposicin y de los problemas de administracin tributaria, el
sistema impositivo se transform en un caos. Segundo, el gobierno federal se vio obli-
gado a hacer fuertes transferencias de recursos en la forma de prstamos y subsidios
directos para apoyar industrias, sostener los precios del trigo y del carbn, financiar a
productores agropecuarios y obras pblicas, y subsidiar a los desocupados urbanos
(que hasta esos aos, estaba a cargo de las provincias y las municipalidades). Adems,
para evitar la quiebra y garantizar servicios mnimos, la Confederacin tambin otorg
fuertes subsidios a las provincias de menor desarrollo.
Con el objeto de salir del desorden, en 1937 el gobierno federal decidi formar
una comisin (Rowell-Sirois Commission on Dominion-Provincial Relations) para que
hiciera una propuesta de reforma del federalismo canadiense. En materia de gastos, la
Comisin recomend que los subsidios para desempleados estuvieran exclusivamente a
cargo de la Confederacin (esto se implement en el seguro obligatorio de desempleo en
1941) y que el gasto social quedara, en su mayora, bajo competencia provincial. En ma-
teria de recursos, la Comisin sugiri una nueva distribucin, entre la Federacin y las
provincias y entre las provincias mismas, dejando el Impuesto a los Ingresos de Personas
y Empresas como recurso exclusivo del nivel central. En cuanto a las transferencias para
compensar desequilibrios horizontales, la Comisin critic los programas de costos com-
partidos. Propuso reemplazarlos por un sistema de transferencias no condicionadas que
pusiera a disposicin de las provincias ms pobres suficientes recursos para, con una pre-
sin impositiva media, poder prestar un nivel de servicios igual al promedio nacional. La
366
propuesta sostena que el nivel efectivo del gasto era una decisin exclusiva de cada pro-
vincia. El monto de la transferencia sera igual a la diferencia (si la hubiese) entre el gas-
to estimado (segn el promedio nacional) y la recaudacin estimada (segn tasas imposi-
tivas medias). Las ventajas, segn la Comisin, de este mecanismo eran dos: a) preserva-
ba la autonoma provincial en las decisiones sobre el monto y destino del gasto, y b) los
programas sociales requeran de una detallada administracin descentralizada que era
ms eficiente en manos provinciales. Por ltimo, para compensar el avance sobre fuentes
tributarias provinciales, la Comisin recomend que la Federacin asumiera el pago de
las deudas provinciales cuyos servicios, en 1937, absorban ms del 20% de los recursos
provinciales.
Si bien el informe de la Comisin marc un hito en la historia del federalismo ca-
nadiense, sus propuestas fueron slo parcialmente implementadas. Dos hechos contri-
buyeron a tan pobres resultados: la Segunda Guerra Mundial (que motiv un rol cre-
ciente del nivel central, tanto en materia de gastos como de recursos); y el rechazo de
la reforma en su conjunto por parte de las tres provincias ricas (Ontario, Alberta y Bri-
tish Columbia, las nicas que no iban a recibir fondos con el sistema de transferencias
propuesto).
Terminada la Segunda Guerra Mundial, el gobierno federal tuvo que volver su
atencin a la difcil situacin financiera de las provincias. Se produjeron modificacio-
nes en las relaciones financieras tanto por el lado de los recursos (las provincias recu-
peraron poderes tributarios sobre los Ingresos de Personas y Empresas) como por el
lado de los gastos (aumentaron los montos de las transferencias condicionadas y los
programas de costos compartidos para financiar la Educacin, Salud, Bienestar Social
y Caminos). En 1957 tuvo lugar un cambio de gran significacin. En lnea con lo pro-
puesto veinte aos antes por la Comisin, la Confederacin decidi crear un sistema de
distribucin de recursos que permita a las provincias ms pobres disponer del nivel de
recursos de las provincias ms ricas. Para ello, el gobierno federal transfera, por ejem-
plo, a una provincia X, la diferencia entre la recaudacin per cpita promedio de los
tres impuestos de mayor recaudacin de las dos provincias ms ricas y la misma recau-
dacin en la provincia X, multiplicada por el nmero de sus habitantes.
Dos aspectos son interesantes de destacar. Primero, este sistema de igualacin tie-
ne sentido y es viable financieramente por las caractersticas particulares de Canad:
las provincias ricas pesan ms (en trminos de poblacin y recursos) que las provincias
pobres. En el mismo sentido, resulta evidente lo absurdo de una propuesta de iguala-
cin al nivel de la provincia ms rica, si por ejemplo en dicha situacin se encontrara
slo una provincia y adems fuera pequea. La excepcin a este patrn es Qubec, una
provincia chica pero rica, que siempre sali beneficiada con las transferencias del nivel
central, y que reiteradamente ha insinuado y manifestado sus intenciones independen-
tistas. El segundo aspecto a destacar de este sistema hace a las transferencias para igua-
lacin, las que estn separadas de las transferencias para estabilizacin y para otros
fines y son asignadas segn un nico criterio (capacidad fiscal). El sistema de transfe-
rencias no condicionadas para igualacin fue el cambio ms revolucionario en el fede-
ralismo canadiense de la posguerra. No obstante, las transferencias condicionadas con-
tinuaron siendo las de mayor significacin: desde 1960 en adelante representaron entre
60% y 70 % del total de los recursos que el gobierno federal transfiri a las provincias.
367
Las transferencias condicionales con fondos de contrapartida, una caracterstica

del federalismo canadiense, presentan varios aspectos destacables. Son de adopcin
voluntaria ya que la participacin de una provincia depende de su decisin de aportar la
contraparte (que para algunos programas, es variable segn los recursos de la provin-
cia). Todas las provincias, excepto Qubec durante algunos gobiernos, fueron gra-
dualmente aumentando la cofinanciacin de programas con el gobierno federal. No
obstante esta aceptacin generalizada, muchas provincias y en distintos momentos, han
manifestado objeciones al sistema de transferencias condicionadas bajo el argumento
de la limitacin de su soberana al tener que aceptar la intromisin federal en la selec-
cin de los programas. Son tambin un mecanismo viable de accin conjunta entre el
gobierno federal y las provincias para prestar servicios de alta prioridad social. Gracias
a este mecanismo, Canad presenta hoy uno de los estndares ms altos del mundo en
indicadores de Salud, Educacin y Bienestar Social.

Canad es un pas altamente descentralizado, donde las provincias tienen el derecho de
sancionar leyes en reas que son bsicamente regionales. Existen sectores en donde las
provincias y el gobierno federal comparten responsabilidades, como ser, agricultura,
forestacin, pesca y salud pblica. En general la asignacin del gasto sigue los patrones
dictados por la teora. Una caracterstica especial de Canad es que es una de las fede-
raciones ms descentralizadas en relacin con los acuerdos federales-provinciales y a
su vez es uno de los pases mas centralizados en relacin a los acuerdos provinciales-
municipales. A diferencia de su pas vecino, el gobierno federal de Canad es respon-
sable de igualar la habilidad de los gobiernos provinciales de proveer niveles similares
de servicios pblicos a niveles comparables de imposicin.
El gasto federal se increment dramticamente durante la Segunda Guerra Mun-
dial luego retrocedi a sus niveles histricos, para estabilizarse desde la dcada de los
80 alrededor del 22% del PBI. Los gastos provinciales y locales crecieron ms rpida-
mente que los gastos federales durante la posguerra y alcanzaron valores cercanos al
27% del PBI durante la dcada del 90.
En Canad la creciente descentralizacin dio lugar a una rpida expansin del gasto en
las reas asignadas a las provincias, como Salud y Bienestar. Esta expansin en los
gastos provinciales produjo un consecuente aumento en la imposicin provincial. Las
provincias canadienses cuentan con un alto grado de independencia en materia de pol-
tica tributaria pueden, al igual que sus pares estadounidenses, imponer impuestos sobre
bases ya gravadas por el gobierno federal, tal es el caso del Impuesto a las Ganancias
Personales y Corporativas. Estos impuestos son recaudados por una misma agencia y
luego lo recaudado es repartido entre la Nacin y las provincias (excepto Qubec). Las
provincias adems gravan las ventas y los recursos naturales, los cuales deberan ser
gravados segn la teora a nivel nacional, para evitar las diferencias interprovinciales
resultantes de la contribucin desigual de dichos recursos.
En el ao 1995, los Impuestos a las Ganancias Personales y Corporativas, las car-
gas a la Seguridad Social y el Impuesto a las Ventas Generales constituyeron las fuen-
368
tes ms importantes de financiamiento del gobierno federal. Los niveles inferiores de

gobierno obtienen sus recursos principalmente de Impuesto a las Ganancias Personales,
del Impuesto a la Propiedad y del Impuesto a las Ventas Generales.

En Canad, a diferencia de Alemania, no existe un sistema horizontal de Coparticipa-
cin de Impuestos. En su lugar el gobierno federal realiza pagos igualadores con el
mismo efecto, pero el grado de igualdad no es tan alto como en el sistema alemn.
El gobierno central otorga transferencias a las provincias, tanto generales como
especficas. Las generales son trasferencias no condicionadas a aquellas provincias fis-
calmente pobres y se conocen como pagos igualadores. Entre las transferencias espe-
cficas se encontraban dos programas que actualmente no estn vigentes.212 Por un la-
do, el Programa de Financiamiento Establecido (Established Program Financing) era
otorgado a todas las provincias en base per cpita para programas de Salud y Educa-
cin. Por otro, el Plan Canadiense de Asistencia (Canadian Assistance Plan) era una
transferencia de fondos sin tope y con fondos de contrapartida a una tasa del 50%, diri-
gido al rea de Seguridad Social. Los tres tipos de transferencias otorgados (pagos
igualadores y los dos planes) se distribuan en base a distintos criterios: capacidad, po-
blacin y necesidad. Los gobiernos municipales son altamente dependientes de las
transferencias intergubernamentales provenientes de los gobiernos provinciales y en
menor medida del gobierno federal. La mayora de los subsidios provenientes de las
provincias son transferencias condicionados para Educacin, Salud, Servicios Sociales
y Transporte.
Crdito y deuda
En Canad, a partir de la dcada del 70, el tamao de la deuda pblica aument rpi-
damente generando una carga muy pesada tanto a nivel federal como provincial. El
gobierno central y las provincias pueden endeudarse sin ninguna restriccin constitu-
cional formal. Las provincias, adems, no tienen ninguna restriccin del gobierno fede-
ral. No se les exige que equilibren sus presupuestos corrientes como s sucede en Esta-
dos Unidos. Los gobiernos provinciales y el federal estn sujetos a cierta disciplina de
mercado en la medida que sus deudas son calificadas por firmas de inversin interna-
cionales. En los ltimos aos, muchas de estas calificaciones han sido degradadas de-
bido a los grandes dficits y a la acumulacin de la deuda pblica. Los municipios, por
su parte, deben equilibrar sus presupuestos corrientes por requerimiento de las provin-
cias. Los gastos municipales de capital que impliquen endeudamiento a largo plazo
deben ser aprobados por las provincias respectivas.
XXIII.2.d - Suiza
Aspectos institucionales
Suiza es una de los estados federales ms antiguos del mundo. Su tradicin se inici a
principios del siglo XII, cuando tres cantones formaron una unin para resistir las re-
212
Fueron reemplazados por un nuevo programa llamado transferencias canadienses sociales y de salud
(Canadian Health and Social Transfers).
369
glas de los Habsburgo. En 1815, la independencia suiza fue confirmada por el Congre-
so de Viena y se cre la Confederacin Suiza. En 1848, se sancion la Constitucin
federal formal. Entre los elementos bsicos del federalismo suizo se encuentra el hecho
de que los cantones son estados legalmente soberanos; las municipalidades tienen au-
tonoma legal y poder poltico, aunque no sean completamente soberanas; la Confede-
racin se basa en la idea de igualdad entre sus estados constituyentes, lo que se refleja
en el rol del Consejo de Estados (la cmara alta del Parlamento).
La Constitucin establece la distribucin vertical de las responsabilidades entre
los distintos niveles de gobierno. Cada autoridad tiene su propio presupuesto, aunque
stos se encuentran relacionados a travs de las transferencias intergubernamentales.
Tanto los ingresos como los gastos estn restringidos por limitaciones impuestas por el
sistema poltico de democracia directa. Los votantes no slo deben elegir sus represen-
tantes sino que adems deciden sobre todo cambio constitucional propuesto y sobre
cambios especficos en la legislacin (incluido proyectos que impliquen modificacio-
nes en el financiamiento impositivo federal).

Del mismo modo que en Alemania, en Suiza la cooperacin entre autoridades y la de-
legacin de las funciones ejecutivas a los niveles inferiores de gobierno, hace del fede-
ralismo fiscal un sistema complejo donde la verdadera importancia del rol de cada ni-
vel de gobierno es difcil de precisar. Las leyes confieren a los cantones la responsabi-
lidad en ciertas reas, como ser Salud, Proteccin del Medio Ambiente, Cultura, la
Promocin de la Investigacin, Ciencia y Arte, Educacin Vocacional y Universidades.
Los cantones disponen de un alto grado de soberana, limitado slo parcialmente por la
Constitucin. Cada nivel de gobierno recauda sus propios impuestos sobre una misma
base. La existencia de poderes impositivos competitivos entre los distintos niveles de
gobierno y la diversidad de los acuerdos fiscales federales generan problemas de coor-
dinacin, armonizacin y competencia impositiva entre cantones y municipalidades. El
resultado es un sistema impositivo complejo y poco transparente, que muestra diferen-
cias significativas entre regiones, no slo en relacin a los impuestos gravados sino
tambin en relacin a la base imponible y a las tasas impositivas de impuestos simila-
res. Si bien la Constitucin prohbe la doble imposicin en los cantones, la legislacin
tard en responder y recin en 1994 una ley federal armoniz todo lo referido a bases
impositivas, leyes penales impositivas y procedimientos legales. Los cantones y las
municipalidades son an responsables de la determinacin de las alcuotas y de las de-
ducciones impositivas.

Suiza posee una fuerte tendencia a reducir las diferencias en la capacidad impositiva a
travs de transferencias verticales asimtricas que pueden dividirse en tres categoras:
Reembolso de parte de los derechos de aduanas, para que los cantones fi-
nancien la construccin y el mejoramiento de caminos.
370
Participacin especfica por impuesto, la cual es redistribuida en funcin

de la recaudacin del ingreso regional, la poblacin y las necesidades fis-
cales relativas de los cantones.
Transferencias condicionadas (grants in aids). Estas transferencias son en
su mayora con tope y con requerimientos de fondos de contrapartida. Al-
gunas transferencias tienen la obligacin de ser transferidas a las munici-
palidades (pass througth), a veces incluyen tambin subsidios de las pro-
vincias. Para estabilizar su propio presupuesto, la Confederacin debe re-
ducir frecuentemente las transferencias a los cantones en proporciones
iguales, lo que minimiza los efectos igualadores de los subsidios porque
los cantones pobres son los ms perjudicados con este sistema. Adems
hace inflexible al sistema de distribucin y no permite que las prioridades
fijadas varen entre regiones. Otra de las crticas que recibe el esquema de
transferencias especficas es que acenta la rigidez presupuestaria de los
cantones e implica una ineficiente utilizacin de recursos. Por todo esto,
se inici un proyecto de reforma en 1996 cuyos objetivos son separar ms
claramente las transferencias generales con objetivos de igualacin de los
pagos con objetivos especficos y de control, buscando incrementar la efi-
ciencia del sistema de transferencias.
Crdito y deuda
Cada nivel gobierno suizo es autnomo e independiente en lo que a procedimientos
presupuestarios respecta. El financiamiento a travs de la creacin de dinero est
prohibido por ley. Los referendums sobre temas financieros actan como una restric-
cin efectiva para el financiamiento por medio de prstamos y por medio de impuestos.
La regla de oro est firmemente establecida y permite el endeudamiento slo para in-
versin. A nivel local, el endeudamiento est limitado por ley en la mayora de los can-
tones, los cuales tambin aplican la regla de oro a sus municipalidades.
XXIII.2.e - Australia
Australia es un pas que se separa de Inglaterra por la Commonwealth Act de 1900. Su
sistema constitucional es de naturaleza federal y fue diseado siguiendo de cerca el
modelo norteamericano. Si bien el gobierno federal posee funciones exclusivas (Co-
municacin, Defensa, Relaciones Exteriores y Emisin de Moneda), muchas de las
tareas del estado moderno son funciones concurrentes. Todas las funciones o poderes
no atribuidos explcitamente al nivel federal son reservados para los estados. La parti-
cularidad casi nica del federalismo australiano es que gran parte de las instituciones y
las prcticas que hacen al proceso de federalismo no estn legisladas ni en la Constitu-
cin ni en sus reformas. Instituciones claves para el federalismo australiano, como la
Commonwealth Grants Commisin (en 1933), el Australian Loan Council (en 1927) y
el Consejo de Ministros (en 1999), son el resultado de acuerdos entre los representantes
del Gobierno federal y de los Estados.
371

Los principales componentes del presupuesto del gobierno central australiano son los
gastos en Salud (15%) y Bienestar y Seguridad Social (35%). El gasto en Defensa tam-
bin constituye un tem importante (7%), aunque su participacin relativa al PBI ha
disminuido en las ltimas dcadas. El patrn de gasto pblico ha cambiado, debido a
que el gobierno central realiza transferencias a los gobiernos subnacionales para Edu-
cacin, Salud, Transporte, Vivienda y Seguridad Social. Las funciones de los estados
resultan de los poderes constitucionales residuales de este nivel de gobierno. Los prin-
cipales componentes del gasto son: Educacin (29%), Salud (20%) y Servicios Pbli-
cos Generales (11%).
Los gobiernos locales desempean un rol importante en la provisin de servicios
de Transporte y Comunicacin (28%) y en Vivienda y Servicios Comunitarios (19%).
Alrededor de 350 municipios operan empresas pblicas para proveer servicios como
Agua, Electricidad y Transporte.
Si bien el sistema de financiamiento pblico de la Confederacin australiana se basa en
la separacin de fuentes tributarias, existe un importante desequilibrio vertical que se
cierra con significativas transferencias del nivel central a los niveles subnacionales de
gobierno (38% de los ingresos de los estados).
Las principales fuentes de ingreso del gobierno central son el Impuesto a las Ga-
nancias Personales (50%), los Impuestos Internos, al Comercio Exterior y a las Ventas
(23%), los Impuestos a las Ganancias Corporativas (17%). Entre las fuentes de ingre-
sos propios estaduales se encuentran el Impuesto a los Bienes y Servicios (15%) y el
Impuesto a la Propiedad (10%). Observando los recursos de los gobiernos municipales
aparece otro hecho distintivo del federalismo australiano: el Impuesto a las Propieda-
des Residenciales es el principal recurso de los gobiernos locales y su recaudacin
constituye el 45% de los ingresos totales de este nivel de gobierno. Tambin reciben
transferencias desde los estados y del gobierno central (16%).

La Federacin australiana se caracteriza por poseer un fuerte desequilibrio vertical en-
tre ingresos y gastos a nivel nacional y subnacional. El gobierno central recauda alre-
dedor del 70% de los ingresos del Sector Pblico pero slo ejecuta la mitad del gasto
pblico total. La brecha vertical resultante a nivel subnacional es compensada a travs
de transferencias y adelantos provenientes del gobierno central. Las transferencias del
gobierno nacional desempean un rol ms importante que en federaciones similares
como Estados Unidos y Canad. Ms del 50% de las transferencias son realizados en la
forma de pagos con objetivos especficos a los estados, que son utilizados por los mis-
mos estados y tambin traspasadas por los estados hacia otros receptores (Universida-
des y los gobiernos locales). El resto lo constituyen los pagos de carcter general, en
su mayora en la forma de transferencia de ingresos a los estados o gobiernos locales.
Las transferencias de propsito general son realizadas para financiar tanto gastos co-
rrientes como de capital, usualmente sobre una base no condicionada.
372
Los principales gastos financiados por pagos con fines especficos son Educacin
(38%), Salud (30%), y Vivienda (6%). Los criterios de asignacin de este tipo de trans-
ferencias varan: por patrones histricos, por las percepciones del gobierno central de
las necesidades (por ejemplo, los fondos para los hospitales son distribuidos sobre una
base per cpita ponderada por edad y sexo), en base per cpita (vivienda).
Las transferencias no condicionadas son pagos de carcter general y se realizan
con el objeto de compensar los desequilibrios horizontales entre estados. Por ello y en
lo que constituye una caracterstica notable del caso australiano, existe desde 1933 un
organismo independiente y con fuerte poder poltico, la Commonwealth Grants Comi-
sin. Esta Comisin busca asegurar la equidad horizontal entre estados, de acuerdo al
siguiente principio: cada estado debe poseer la capacidad de proveer el nivel de servi-
cios estndar del estado tipo si realiza el mismo esfuerzo para incrementar los ingresos
de sus propias fuentes y realiza sus gastos con el mismo nivel de eficiencia. La Comi-
sin hace sus recomendaciones en base a la determinacin de un ndice de capacidad
fiscal relativa, que se calcula a partir de indicadores objetivos que miden, para cada
estado, la capacidad (relativa) de recaudar impuestos y la necesidad de gastos. El ndi-
ce para cada estado es actualizado anualmente y recalculado cada cinco aos. Las re-
comendaciones de la Comisin son generalmente (aunque no automticamente) adop-
tadas por el gobierno central y los estados.
Crdito y deuda
Otra de las caractersticas distintivas del federalismo fiscal australiano la constituye el
Consejo del Prstamo, un cuerpo encargado de coordinar y controlar el endeudamiento
del nivel central y los niveles subnacionales de gobierno en base a dos criterios: la si-
tuacin fiscal del gobierno peticionante y el posible impacto macroeconmico de dicho
financiamiento. Este organismo fue creado en 1927 y al ao siguiente fue incorporado
al texto constitucional. A partir de 1984, los gobiernos estaduales comenzaron a en-
deudarse para financiar su presupuesto y se hicieron responsables del refinanciamiento
de aquellos prstamos que previamente se obtuvieron en nombre del gobierno central.
Con el fin de mantener el control sobre el endeudamiento subnacional, se impusieron
lmites globales al endeudamiento total del Sector Pblico, incluido el endeudamiento
de las empresas pblicas y de los gobiernos locales. Si bien al principio fue exitoso, el
uso creciente de herramientas sofisticadas limit el control del endeudamiento, al pun-
to de terminar por abolirlo en 1992. En su reemplazo, el Consejo del Prstamo adopt
procedimientos tendientes a introducir controles macroeconmicos transparentes sobre
toda la operatoria del Sector Pblico. En tal sentido, el gobierno central y los gobiernos
estaduales deben presentar al Consejo sus requerimientos netos de financiamiento para
el ao siguiente. Si la estrategia fiscal de algn gobierno es cuestionada, el Consejo
puede pedirle al gobierno correspondiente la modificacin de la misma. Este proceso
requiere de informes peridicos que permitan el monitoreo del financiamiento neto y la
deuda. La experiencia del Consejo del Prstamo ha sido ampliamente satisfactoria, da-
do que logr disciplinar a los niveles superiores de gobierno en materia de endeuda-
miento.
373
XXIII.2.f - Espaa
La reforma de 1978 de la Constitucin de Espaa establece una nueva distribucin del
poder territorial que da lugar al proceso descentralizador a favor de las comunidades (o
regiones) autnomas. La Constitucin desarrolla los siguientes principios en materia de
descentralizacin: autonoma financiera, solidaridad, equilibrio econmico entre regio-
nes y coordinacin con la hacienda estatal. Tambin se alude a la prohibicin de crear
barreras econmicas interiores. Por su parte, se indica que el Fondo de Financiacin
Interterritorial debe ser uno de los instrumentos de financiacin del modelo para hacer
efectivo el principio de solidaridad interregional. Las Comunidades Autnomas se fi-
nancian con impuestos cedidos por la Administracin Central, sus propios impuestos y
la participacin en los impuestos del Estado no cedidos. Adems de las disposiciones
generales en materia de Comunidades Autnomas, la Constitucin prev la existencia
de dos regmenes fiscales territoriales especficos: las comunidades forales de Navarra
y el Pas Vasco.
La Ley Orgnica para la Financiacin de las Comunidades Autnomas (LOFCA),
aprobada en 1980, crea el Consejo de Poltica Fiscal y Financiera como rgano encar-
gado de la coordinacin y regulacin de los recursos de las Comunidades.

Las ltimas dos dcadas han sido testigo de un proceso de descentralizacin que abarc
las reas ms importantes del Sector Pblico. El gobierno central tiene a su cargo los
gastos que, tradicionalmente, la literatura del federalismo fiscal asigna a este nivel de
gobierno. En el caso de los gobiernos subnacionales, Espaa presenta ciertas particula-
ridades ya que no todos los gobiernos inferiores del mismo nivel tienen las mismas
responsabilidades. Existen siete regiones cuyo tamao excede al resto (Andaluca, Ca-
talua, Galicia, Pas Vasco, Islas Canarias, Navarra y Valencia). La diferencia en rela-
cin al gasto entre estos dos grupos de regiones es que las comunidades mayores asu-
men no slo las funciones asignadas a este nivel de gobierno sino, adems, responsabi-
lidades en Educacin y Salud; mientras que para el resto, el gobierno central es quien
administra tales servicios. Entre los servicios prestados por los municipios se encuen-
tran los relacionados con el Aseo y Mantenimiento de Va Pblica, Parques, Bibliote-
cas, Proteccin Civil, Promocin de los Servicios Sociales, Prevencin contra Incen-
dios y Fomento del Deporte. Las comunas ms grandes adems deben proveer Trans-
porte Urbano de Pasajeros y Proteccin Ambiental.
Las siguientes responsabilidades son asignadas a las provincias: a) coordinacin
de los servicios municipales para garantizar un nivel adecuado; b) ayuda econmica,
legal y tcnica a aquellos municipios con poca capacidad econmica y c) la provisin
de servicios supramunicipales.
Es importante aclarar que muchas responsabilidades nacionales son compartidas
con las regiones como ser Vivienda, Transportes y Servicios Sociales. Los gobiernos
locales intervienen en cierta medida en la provisin de estos servicios. Los gobiernos
regionales, provinciales y municipales comparten responsabilidades en materia cultural
y deportiva.
374
El proceso de descentralizacin del gasto hizo necesaria la implementacin de una ma-
yor distribucin de recursos hacia los niveles inferiores de gobierno, para que stos
pudieran enfrentar sus nuevas funciones. Sin embargo, ms por razones polticas e his-
tricas que econmicas, se pueden distinguir dos mecanismos de financiamiento dentro
de las regiones espaolas. Las comunidades autnomas de Navarra y el Pas Vasco
poseen el sistema de financiamiento ms ventajoso: el rgimen foral. En el resto de las
regiones213 el sistema que rige es el rgimen comn, el cual se basa en la metodologa
del costo efectivo.
El rgimen comn de financiamiento de las regiones espaolas est formado por
tres bloques de recursos: el bloque de recursos suficientes, el bloque de recursos solida-
rios y el bloque de recursos autnomos. Este ltimo se destina a financiar aquellos gas-
tos extras que una regin puede enfrentar cuando desea incrementar la cobertura de los
servicios que provee, tanto en trminos de cantidad como de calidad. Entre los instru-
mentos de este bloque se encuentran los impuestos propios (Impuestos al Juego, a las
Tierras de Baja Productividad y algunos Impuestos al Medio Ambiente), las sobrecar-
gas y el endeudamiento (ver crdito, deuda y presupuesto). Por su parte, el bloque sufi-
ciente cuenta con los recursos necesarios para cubrir el costo efectivo de los servicios
transferidos a las regiones. Este bloque est integrado por dos fuentes: los impuestos
cedidos (Impuesto a la Riqueza Neta, a las Transferencias de Inmuebles, a las Estampi-
llas y a las Apuestas) y el porcentaje de participacin en los ingresos del estado (ver
Coparticipacin de Impuestos).
El rgimen foral se basa en un acuerdo donde los dos territorios forales se hacen
cargo de los principales impuestos nacionales. Estas dos regiones deben transferir una
suma de lo recaudado al gobierno central como forma de pago de los servicios naciona-
les provistos en sus territorios. Estos gobiernos tienen una capacidad impositiva supe-
rior a la necesaria para financiar sus gastos, lo cual es exactamente lo contrario a lo que
sucede en el caso de las regiones comunes.
De los niveles inferiores de gobierno, slo el municipal puede establecer impues-
tos propios. Las provincias dependen totalmente de las transferencias, excepto las de
los territorios forales. De los impuestos que pueden recaudar los municipios, algunos
son compulsivos como el Impuesto a la Propiedad, a los Negocios y a los Automoto-
res; y otros voluntarios, como el Impuesto al Incremento del Valor de la Tierra Urbana.

Como ya se ha mencionado, el bloque de recursos suficientes est formado entre otros,
por el porcentaje de la participacin en los ingresos del estado. Los ingresos copartici-
pables son distribuidos en base a criterios que consideran las necesidades de gasto en
relacin a las responsabilidades asumidas por cada regin, los esfuerzos fiscales y la
pobreza relativa de cada regin. El problema de este rgimen es que no fomenta la res-
ponsabilidad fiscal y crea dependencia del gobierno central. La consecuencia ha sido el
213
La Rioja, Canarias, Galicia, Asturias, Castilla y Len, Aragn, Catalua, Madrid, Castilla, Extremadu-
ra, Andaluca, Murcia, Valencia, Baleares y Cantabria.
375
enorme crecimiento de la deuda de las comunidades autnomas que, entre 1984 y

1997, aument ms de 40 veces.
Con fondos del bloque de recursos solidarios del rgimen de financiamiento co-
mn se otorgan transferencias condicionadas para proyectos de inversin. Estas trans-
ferencias se hacen con el motivo de mitigar las disparidades regionales en la dotacin
de capital de los territorios y se distribuyen en su gran mayora (87,5%) segn la po-
blacin. Otros instrumentos del bloque solidario, con el objetivo de lograr una mayor
igualdad horizontal, son los acuerdos de inversin y el Fondo Estructural Europeo. Las
regiones forales tambin reciben transferencias para financiar la Salud y los Servicios
Sociales y transferencias del Fondo Estructural Europeo.
Crdito y deuda
El endeudamiento de las regiones es un instrumento que pertenece al bloque de recur-
sos autnomos. Sin embargo, para evitar problemas macroeconmicos relacionados al
crecimiento de la deuda, se han fijado restricciones. Las regiones slo pueden endeu-
darse para financiar proyectos de inversin o cubrir transitoriamente necesidades del
tesoro; la suma de las cargas financieras (intereses y amortizaciones) relacionadas con
el endeudamiento no debe superar el 25% de los ingresos corrientes; y las regiones de-
ben tener una autorizacin del gobierno central para endeudarse en el mercado de capi-
tales extranjero y emitir ttulos de deuda pblica. Con el fin de cumplir las exigencias
del Tratado de Maastricht fue necesario agregar lmites cuantitativos a la deuda y al
dficit.
XXIII.2.g - Chile
Chile es un pas unitario y durante 50 aos, desde la aprobacin de su Constitucin en
1925, dividi su territorio en provincias, departamentos y comunas. A partir de 1970
adopt una nueva divisin poltica y administrativa: se crearon las regiones, por enci-
ma de las provincias y comunas y desapareci la categora de departamento. Tanto la
Constitucin de 1980 como la reforma constitucional de 1991 enfatizaron la descentra-
lizacin de Nacin a municipios, a pesar de que el propio estado se ha definido, desde
su independencia, como unitario y por ende, una parte importante de las responsabili-
dades en la ejecucin de los gastos se concentra en el gobierno central.
A pesar de que cada uno de los niveles de gobierno del pas presenta autoridades
que le son propias, slo los gobiernos municipales poseen un grado destacado de auto-
noma del poder central (la Presidencia y los Ministerios). Las autoridades locales (al-
calde y concejales) son elegidas por votacin popular y los gobiernos comunales po-
seen, aunque limitada, capacidad para el manejo de los recursos. En cuanto a las regio-
nes y provincias, sus autoridades son elegidas por el poder central y su papel adminis-
trativo corresponde en gran medida a un simple esfuerzo de coordinacin de las enti-
dades gubernamentales de la regin.
376
Distribucin de gasto
Entre las principales actividades del gobierno central chileno se encontraban adems de
las tradicionales, los servicios de Salud, Educacin, Previsin Social, una parte sustan-
tiva del Transporte, las obras de Infraestructura, Vivienda Social, Alumbrado Pblico,
Electricidad, Telfonos, Aseo Pblico, etc. Las municipalidades, a partir de la descen-
tralizacin han aumentado su participacin en la ejecucin de los gastos. En la reforma
municipal iniciada en 1979-1980 se le transfirieron nuevas responsabilidades en mate-
ria de Educacin Bsica y Media, Salud Primaria y Promocin del Empleo. Adems las
municipalidades estn encargadas de canalizar una gran cantidad de programas sociales
establecidos a nivel nacional, aunque muchas veces no realizan directamente el gasto,
como ser el subsidio nico familiar y por maternidad y la pensin asistencial por inva-
lidez y por ancianidad. Este traspaso de las responsabilidades dio lugar a un incremento
del nivel de gasto real municipal, aumentando su participacin en el gasto pblico total
de un 4,7% en 1970 a un 11,3% en 1992. El nivel regional tiene como funcin princi-
pal la promocin del desarrollo econmico, social y cultural de las distintas zonas de
pas.
Cabe aclarar que la regulacin del gasto pblico est fuertemente concentrada en
el gobierno central, destacndose la reglamentacin y control financiero ejercido por el
Ministerio de Hacienda.
Todos los impuestos han sido y son aprobados y administrados en forma centralizada.
Ello se debe a las importantes ventajas de coordinacin, fiscalizacin y recaudacin
que se generan al proceder de esta manera. En 1979, como parte de la reforma, se
transfirieron ms fuentes de recursos a las municipalidades, como el Impuesto Territo-
rial, que es recaudado por la Nacin y transferido a los municipios. Por ello, el gasto
pblico es financiado casi en su totalidad por el gobierno central. En el caso del gasto
regional, es financiado completamente por el gobierno central, dado que las regiones
no tienen recursos propios.

Tres son los mecanismos de transferencias de fondos: a) de la Nacin a las regiones, b)
de la Nacin a los municipios y c) entre municipalidades. Entre los primeros se desta-
can dos canales a travs de los cuales el gobierno central transfiere fondos para la in-
versin regional. El primero de ellos se encuentra formado por los fondos sectoriales,
administrados en forma centralizada por cada Ministerio. La evaluacin costo-
beneficio de las inversiones realizadas por este medio no est influenciada por intereses
polticos. El segundo canal de transferencia de la Nacin a las regiones es el denomi-
nado Fondo Nacional de Desarrollo Regional que fue creado en 1976 y cuya utiliza-
cin ha constituido un importante factor de ordenamiento de los criterios de asignacin
de recursos pblicos a nivel regional. La distribucin de este fondo comprende tanto
consideraciones distributivas como elementos inherentes a los intereses especficos de
cada regin. Este fondo fue financiado, en una primera instancia, ntegramente con
aportes fiscales, y a partir de 1985 con un prstamo del BID. Una tercera forma de fi-
nanciamiento se inicio en 1992 y corresponde al Programa de Mejoramiento de In-
377
fraestructura Educacional, con fondos provenientes del Banco Mundial. Debido a la

implementacin de todos estos programas y transferencias, en 1993 un 20% de la in-
versin real del gobierno central pas a ser decisin regional.
Los mecanismos habituales de cesin de recursos desde el nivel central a las mu-
nicipalidades han sido el aporte fiscal, la participacin en la recaudacin de ciertos im-
puestos del nivel central y el traspaso de tributos al nivel municipal (ver distribucin de
impuestos). Los aportes fiscales pueden ser generales o especficos (para financiar un
gasto decidido por el nivel central de gobierno). Estos recursos financian en gran parte
los gastos de Educacin y Salud en que incurren las municipalidades al administrar
estos servicios. El volumen que fluye a cada municipio depende de la asistencia de
alumnos a clase, entregndose un monto real fijo por alumno o, en el caso de Salud,
por atencin mdica. A pesar de que el gobierno central se comprometi a hacer un
aporte fijo, su magnitud se redujo, lo cual ha generado problemas de financiamiento a
los municipios. En 1979, se cre el Fondo Comn Municipal que permite distribuir
recursos entre los municipios. Los recursos de este fondo provienen del Impuesto Te-
rritorial, de Patentes Comerciales y de Aportes de la Nacin. Su redistribucin se reali-
za en base aun indicador de pobreza relativa.
Una caracterstica de gran relevancia del federalismo fiscal chileno es la focaliza-
cin de las transferencias hacia los sectores marginados. Cuando se observa la evolu-
cin de la pobreza se puede inferir que las transferencias de recursos fiscales hacia las
regiones y municipios ms pobres han tenido un fuerte impacto redistributivo.214
Crdito y deuda
En Chile, todo servicio pblico, institucin fiscal, semifiscal, centralizada o descentra-
lizada, empresa del estado y, en general, todo organismo autnomo creado por ley, de-
ber solicitar previamente la autorizacin del Ministerio de Hacienda para iniciar ges-
tiones destinadas a obtener prstamos externos, asignacin de crditos externos globa-
les ya concedidos, o efectuar compras de bienes o servicios provenientes del exterior
con financiamiento o pagos a plazos. Una disposicin semejante se aplica al crdito
pblico interno. Desde 1980, se prohbe a los municipios contraer cualquier tipo de
endeudamiento externo o interno. Esta prohibicin tiene como objeto evitar que el d-
ficit presupuestario que presentaron las municipalidades en el pasado pudiese ser fi-
nanciado con deuda que, por insolvencia de los municipios con dficit crnico, hubiera
tenido que pagar el gobierno central.
XXIII.2.h - Brasil
En la que constituye su quinta Constitucin, en 1946 Brasil adopta la forma de gobier-
no de una Repblica Federal. Dicha constitucin, basada en la de 1891, si bien incor-
pora lineamientos importantes del modelo norteamericano, tambin incorpora la de-
manda de movimientos sociales muy activos desde comienzos del siglo XX, como sin-
214
En 1970 el porcentaje de poblacin en situacin de pobreza alcanzaba el 45%, cifra que se redujo al
33% para el ao 1992.
378
dicatos fuertes, un partido comunista muy activo y el populismo de Getulio Vargas

(1930-1946).

La Constitucin brasilea de 1988 asigna pocas funciones exclusivas a los distintos
niveles de gobierno. Reserva al gobierno federal las funciones tradicionales y le confie-
re a los estados y a los municipios la provisin de los servicios de Polica y Seguridad.
Sin embargo, para la mayora del gasto pblico, la Constitucin asigna responsabilida-
des concurrentes. La falta de claridad en dicha asignacin contribuye a la duplicacin y
a la ineficiente asignacin de recursos en la provisin de bienes y servicios. La Tabla
162 presenta las funciones que, de hecho, prestan los distintos niveles de gobierno.
Tabla 162 Brasil. Asignacin del gasto por Muchas funciones
niveles de gobierno. Ao 1996
originalmente asumidas
Responsabilidad por la Unin han sido
Responsabilidad
Gasto de la poltica y
de la provisin transferidas a los Esta-
control dos. Esta tendencia es
Defensa F F una respuesta ad-hoc a
Asuntos exteriores F F
la delicada situacin
Comercio exterior F F
Politicas monetarias y financieras F F
presupuestaria federal,
Seguridad Social F F,S producto de la descen-
Polticas sectoriales F,S F,S tralizacin de recursos
Inmigracin F F a los estados y las con-
Vas y aeropuertos F F,S diciones macroecon-
Recursos naturales F F,S micas adversas de prin-
Proteccin ambiental F,S F,S cipios de los 90.
Educacin F,S,L F,S,L
Salud F,S F,S,L
Asistencia Social F,S F,S,L
Polica F,S F,S,L
Agua y cloacas F S,L
Bomberos F,S S
Parques y recreacin L L
Caminos Nacionales F F
Caminos Estaduales S S
Caminos Interestaduales F F,S
Caminos Locales S L
F= Federal S=Estadual L=Local
Fuente: Afonso y Ramundo (1996)
379
El proceso de descentralizacin de recursos se caracteriz por el traspaso de las fuentes
de recursos a los gobiernos locales y estaduales. La asignacin actual difiere en varios
aspectos de las prescripciones tradicionales de la literatura de federalismo fiscal, espe-
cialmente en cuanto a impuestos indirectos. El gobierno federal cuenta con los siguien-
tes recursos propios: el Impuesto a las Ganancias Personales y Corporativas, un IVA
selectivo (ambos sujetos a coparticipacin), un Impuesto a la Propiedad Rural (compar-
tido en un 50% con los municipios), distintos tipos de Contribuciones a la Seguridad
Social, Impuestos al Comercio Exterior y ciertos Impuestos a las Operaciones Finan-
Tabla 163 Brasil. Asignacin impositiva por cieras. Las ltimas
niveles de gobierno. Ao 1996 tres categoras no
son compartidas
Responsabilidad de:
Impuestos Definicin de la Fijacin de la
con niveles inferio-
Administracin res de gobierno. A
base tasa
Comercio exterior F F F los estados se les
Ganacias corporativas F F F
asigna la capacidad
Ganacias de capital F F F
Ganacias personales F F F de recaudar un IVA
Transferencias de propiedad S,L F,S,L S,L de base amplia, un
Vehculos S S S Impuesto a los Au-
Propiedad L L L
tomotores y un Im-
Propiedad rural F F F
Salario F F F puesto sobre las
IVA selectivo F F F Donaciones. Los
IVA de base amplia F,S F,S S municipios pueden
Servicios municipales F,L F,L L
Tarifas y royalties F,S,L F,S,L F,S,L
recaudar los Im-
F= Federal S=Estadual L=Local puestos a las Trans-
Fuente: Afonso y Ramundo (1996) ferencias de In-
muebles, un Im-
puesto a las Propiedades Urbanas y ciertas tarifas por servicios prestados. La Tabla 163
presenta la estructura de ingresos por nivel de gobierno.

El proceso de democratizacin y la consecuente tendencia a la descentralizacin se ven
reflejados en la creciente importancia de las transferencias no condicionadas, la Copar-
ticipacin de Impuestos y las transferencias en bloque. Los criterios de distribucin de
los recursos coparticipados se encuentran fijados en la Constitucin. Los dos canales
de Coparticipacin Impositiva son el Fondo de Participacin de los Estados y el Fondo
de Participacin de los Municipios. El primero est constituido por el 21,5% de la re-
caudacin de los tres impuestos federales ms importantes (Ganancias Personales y
Corporativas y el IVA selectivo). La distribucin del fondo entre los estados est fijada
por ley con coeficientes basados en criterios redistributivos. El fondo destinado a los
gobiernos locales est constituido con el 22,5% de lo recaudado por los tres mismos
impuestos federales. La forma de distribucin es ms compleja: un 10% a las ciudades
capitales de los estados; un 86,4% a municipios con una poblacin menor a los 156.216
habitantes; y el 3,6% a los municipios restantes.
380
Si bien el monto de los recursos transferidos ha disminuido en los ltimos aos,

las transferencias continan siendo el principal vehculo del financiamiento federal a
programas de Educacin, Salud y Bienestar Social. Entre las debilidades del sistema de
transferencias brasilero se encuentra la rigidez del presupuesto federal debido al hecho
que los coeficientes de distribucin vertical estn fijados por la Constitucin. Por otra
parte, los coeficientes de distribucin horizontal surgen de negociaciones polticas y no
presentan una relacin clara ni objetiva con la capacidad y/o esfuerzos de recaudar im-
puestos o con las necesidades de gasto de los estados o municipalidades.
Crdito y deuda
La creciente preocupacin por el aumento de la deuda estadual (se estima que para
1996 la deuda de los estados y de las entidades pblicas bajo su control ascendieron a
un 17,5% del PBI) ha llevado a la creacin de controles. Las regulaciones del Banco
Central prohben hoy a los estados endeudarse con sus propios bancos. La emisin de
bonos estuvo prohibida durante la dcada del 90. A partir de 1996, con la negociacin
de los acuerdos de deudas federales y estaduales se decidi: a) el reemplazo de la deu-
da estadual con los bancos y de los bonos por deuda con el tesoro (con una madurez de
30 aos y una tasa real de inters del 6 % anual), b) la venta de activos estaduales por
un monto equivalente al 20% de la deuda, c) el compromiso de los estados a imple-
mentar programas tendientes a reducir el coeficiente de deuda a ingresos proyectados a
un mximo del 100%, y d) tomar como garanta de la reprogramacin de los servicios
de la deuda los ingresos propios y compartidos de los estados.
XXIII.2.i - Mxico
A pesar de que Mxico es un pas formalmente federal, el poder ejercido durante ms
de medio siglo por un nico partido poltico (el PRI), no slo a nivel federal sino tam-
bin a nivel estadual, produjo un fuerte proceso centralizador a nivel nacional. Este
sistema hegemnico comenz a declinar cuando fuerzas polticas locales iniciaron el
cuestionamiento a la concentracin de recursos y autoridad en el nivel nacional. El
proceso de descentralizacin comenz a acelerarse en 1994 debido a la necesidad de
contrarrestar los niveles crecientes de deuda mantenidos por algunos estados, mejorar
la eficiencia y lograr racionalidad en la provisin de ciertos servicios pblicos, como
por ejemplo, Bienestar Social, Educacin, Salud y Transporte.
Los dos hechos ms importantes de la historia poltica mexicana reciente son la
victoria en las elecciones para gobernador de partidos de la oposicin a partir de 1989
y la prdida por parte del partido dominante de la mayora en la Cmara de Diputados
en 1997. Estos dos hechos afectaron el proceso poltico y los debates sobre el federa-
lismo fiscal. Siete provincias, el gobierno del distrito federal y el 30% de las municipa-
lidades estaban en 1997 controladas por distintos partidos opositores. Esta pluralidad
en los gobiernos locales aument los reclamos por la devolucin de los recursos, por
una mayor descentralizacin, federalismo y autonoma de los gobiernos locales. La
prdida de la mayora de la Cmara de Diputados por el PRI facilit la aprobacin de
reformas tendientes a aumentar la descentralizacin.
381

Debido a que la descentralizacin iniciada a fines de los 80 es incipiente, particular-
mente en Salud, el gobierno federal contina desempeando esas responsabilidades. La
mayor parte del gasto pblico y sus decisiones de asignacin an son llevadas a cabo
por el gobierno nacional. Las actividades de Defensa, Asuntos Exteriores y Seguridad
Social estn bajo el dominio exclusivo del gobierno federal. Otras actividades son lle-
vadas a cabo en cooperacin con los gobiernos municipales y estaduales, por ejemplo,
Salud, Educacin, Seguridad Social, Transporte y Administracin.
La asignacin de las potestades tributarias vigente est altamente centralizada en el
nivel superior de gobierno. En 1994, slo el 3% de los ingresos impositivos totales y
aproximadamente el 34% de los ingresos no impositivos fueron recaudados por los
gobiernos estaduales y locales. La Nacin puede recaudar impuestos sobre el comercio
exterior, la explotacin de recursos naturales, la electricidad, la nafta, otros derivados
de petrleo y ciertos impuestos especiales. Los impuestos compartidos (elegibles para
ser coparticipados con los gobiernos locales) incluyen al Impuesto a las Ganancias, el
IVA, Impuestos Internos, a la Exportacin de Petrleo, Derechos de Importacin y el
Impuesto al Uso o Propiedad de Vehculos. Las fuentes ms importantes de ingresos
propios de los estados son el Impuesto a la Transferencia de Inmuebles, el Impuesto a
los Automotores de ms de 10 aos, el Impuesto a los Salarios y algunos Impuestos
Indirectos sobre la Industria y el Comercio. En los municipios, el Impuesto a la Propie-
dad es el ms importante y con l se recauda el 29% de los ingresos totales.

Los estados y los gobiernos municipales mexicanos obtienen gran parte de los recursos
para financiar sus gastos de las transferencias recibidas del gobierno federal, princi-
palmente a travs del acuerdo de Coparticipacin Impositiva. En 1994, estas transfe-
rencias financiaron ms de la mitad de los gastos estaduales y aproximadamente la mi-
tad de los gastos municipales. El sistema de Coparticipacin de Impuestos ha cambiado
considerablemente a partir de 1980, con una tendencia claramente redistributiva. La
continua revisin de la frmula de distribucin permiti incrementar la proporcin de
ingresos destinados a los gobiernos estaduales. Los estados reciben la mayor parte del
ingreso a travs del Fondo General de Participaciones. Los municipios hacen lo propio
a travs del Fondo de Fomento Municipal. El primero se forma con el 19% del ingreso
federal elegible para coparticipacin, de los cuales el 45% es distribuido en proporcin
directa a la poblacin de cada estado, otro 45% es distribuido en funcin de los coefi-
cientes que reflejan la capacidad impositiva del estado y sus esfuerzos por incrementar
la recaudacin. El restante 10% es asignado a los estados en relacin inversa al ingreso
coparticipado per cpita (componente redistributivo). Los municipios reciben fondos
de la Coparticipacin de Impuestos a travs de dos mecanismos: a) el Fondo de Fo-
mento Municipal (distribuido, en parte, en funcin de los esfuerzos por aumentar la
recaudacin, y b) de lo recaudado por el impuesto a la extraccin de petrleo (en com-
pensacin por los daos ambientales causados por estas actividades).
382
En los 90 se inicia el programa Solidaridad, consistente en transferencias espe-

cficas dirigidas a las regiones ms pobres de pas. En 1994 representaron el 0,8% del
PBI y comprendieron el financiamiento de 32 programas. Estas transferencias se reali-
zan en el marco de un convenio de desarrollo social aprobado en 1989. Solidaridad
es un programa diseado para promover la igualdad fiscal horizontal entre estados, esto
es, reducir las disparidades en ingreso o capacidad impositiva. Entre las crticas al pro-
grama se puede citar la falta de claridad en los criterios de distribucin de las transfe-
rencias y la falta de una evaluacin efectiva de los proyectos financiados.
Crdito y deuda
Desde 1988 los dficits de los gobiernos estaduales han crecido en forma sostenida (su
total alcanz el 0,6% del PBI en 1994) y la deuda aument un 62% en trminos reales.
Los factores que estn detrs de este aumento de la deuda son la expansin de los gas-
tos corrientes y de capital y el acceso al crdito domstico a travs del sistema banca-
rio. Los municipios y los estados tiene la autoridad para emitir deuda en el mercado de
capitales domstico, pero slo el gobierno nacional puede endeudarse en mercados ex-
tranjeros. Los estados usualmente utilizan los recursos obtenidos de la coparticipacin
para garantizar los prstamos que reciben del sistema bancario. El uso del crdito de
bancos comerciales domsticos tuvo un efecto adverso sobre el esfuerzo de los estados
para incrementar sus ingresos propios y controlar sus gastos.
383
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347, 348, 349, 350, 352, 55, 56, 57, 58, 60, 64, 65,
A 361, 363, 364, 369, 370, 67, 71, 74, 75, 79, 85, 90,
372, 375, 377, 380, 382, 97, 126, 195, 201, 242,
Asimetra 282, 284, 291 383, 385, 386, 387, 388, 243, 244, 245, 246, 247,
Autonoma 12, 47, 48, 49, 393, 394, 395, 397 248, 249, 254, 258, 263,
50, 51, 97, 176, 187, 263, Correspondencia 13, 48, 264, 265, 266, 281, 326,
269, 270, 283, 288, 367, 49, 50, 51, 57, 62, 148, 333, 334, 338, 345, 352,
370, 374, 376, 381 195, 216, 243, 249, 254, 360, 371, 373, 381, 388
265, 269, 270, 271, 281, Elasticidad
B 283, 287, 288, 353, 354, ingreso 327
392 Endeudamiento 11, 41, 50,
Bienes pblicos 13, 43, 44, 58, 59, 60, 61, 62, 110,
45, 47, 48, 51, 52, 53, 54, 192, 195, 201, 214, 216,
55, 58, 61, 69, 73, 80, 83, D 254, 255, 258, 263, 362,
87, 90, 91, 97, 156, 157, Dficit 14, 19, 59, 63, 90, 365, 369, 371, 373, 375,
216, 217, 223, 227, 253, 176, 186, 286, 297, 298, 376, 378, 397
254, 263, 264, 265, 281, 300, 338, 348, 349, 365, Erogaciones 109, 110, 111,
283 376, 378 112, 114, 115, 117, 118,
Descentralizacin 11, 12, 119, 237, 238, 239, 264,
C 13, 43, 46, 47, 48, 49, 50, 265, 286, 347, 352, 359,
51, 64, 65, 69, 80, 91, 97, 394
Carga excedente 65, 67, 98, 99, 102, 103, 104, Externalidades 43, 45, 47,
68, 85, 97, 279 105, 107, 109, 124, 137, 58, 69, 70, 74, 155, 258,
Centralizacin 45, 47, 49, 184, 195, 201, 218, 241, 281
67, 80, 98, 99, 157, 189, 242, 243, 244, 245, 246,
223, 244, 249, 280, 281, 247, 248, 249, 250, 254,
283, 287, 288, 294 256, 263, 264, 265, 266,
F
Ciclo 57, 59, 63, 123, 132, 269, 271, 272, 273, 281, Federalismo fiscal 12, 41,
133, 134, 135, 136, 148, 283, 287, 288, 293, 352, 46, 51, 52, 59, 63, 97, 98,
204, 205, 222, 255, 286, 361, 368, 374, 375, 376, 156, 216, 263, 264, 277,
295, 315, 318, 319, 320, 377, 379, 380, 381, 382, 280, 281, 287, 294, 353,
321, 322, 323, 330, 332, 386, 390, 395, 396, 397 359, 361, 364, 370, 373,
390, 395, 397 Distribucin del ingreso 374, 378, 380, 381, 385,
Competencia tributaria 69 21, 23, 31, 33, 45, 54, 56, 386, 389, 391
Convergencia 39, 40, 137, 74, 75, 78, 90, 125
139, 142, 143, 145, 396 Distribucin primaria 13,
Coparticipacin 11, 12, 13, 159, 164, 165, 171, 172,
G
72, 83, 84, 125, 153, 155, 184, 188, 189, 190, 192, Gasto pblico 11, 51, 55,
156, 157, 158, 159, 160, 193, 198, 213, 214, 216, 62, 69, 71, 75, 77, 80, 94,
161, 162, 163, 164, 165, 217, 218, 219, 222, 255, 95, 98, 99, 103, 104, 105,
166, 167, 168, 169, 170, 257, 258, 266, 288, 298, 107, 113, 116, 117, 123,
171, 172, 173, 174, 175, 348, 352 124, 126, 127, 128, 132,
176, 177, 178, 179, 180, Distribucin secundaria 13, 136, 156, 157, 194, 211,
181, 182, 183, 184, 185, 159, 164, 166, 171, 176, 220, 221, 237, 256, 266,
186, 187, 189, 190, 193, 188, 189, 190, 192, 198, 283, 339, 355, 360, 363,
194, 198, 199, 206, 211, 213, 217, 224, 226, 237, 365, 372, 377, 379, 382,
213, 214, 215, 216, 217, 255, 257, 259, 260, 293, 390, 392, 393, 396
218, 219, 220, 222, 223, 350
224, 225, 226, 231, 233,
234, 237, 238, 239, 241,
Distribuidores 163, 169, I
172, 175, 188, 191, 224
249, 253, 254, 255, 256, Impuestos 11, 12, 13, 41,
257, 258, 259, 260, 263, 42, 48, 49, 50, 51, 56, 57,
264, 265, 266, 269, 270, E 58, 60, 64, 67, 68, 69, 71,
272, 274, 275, 283, 284, Economa positiva 52 72, 75, 83, 84, 85, 90, 91,
285, 287, 288, 292, 293, Eficiencia 12, 41, 42, 43, 97, 99, 109, 113, 114,
295, 298, 337, 340, 344, 44, 45, 46, 47, 49, 52, 54, 150, 153, 155, 156, 157,
399
158, 159, 160, 161, 162, Proyecciones 14, 256, 260, Regalas 261, 269, 270,
163, 164, 165, 166, 167, 266, 337, 338, 345, 346, 274, 277, 279, 280, 283,
168, 169, 170, 171, 172, 347, 348, 349 284, 285, 286, 287, 288,
173, 174, 175, 176, 177, 289, 290, 291, 294, 295,
178, 179, 181, 183, 184, R 343, 388
185, 186, 189, 190, 193,
194, 198, 201, 202, 203, Recaudacin 48, 57, 58,
205, 206, 211, 213, 214, 63, 64, 65, 67, 68, 69, 72,
S
216, 218, 219, 223, 224, 78, 84, 86, 88, 95, 149, Salvataje 59, 90
225, 228, 231, 234, 239, 150, 157, 158, 159, 162, Sector Pblico 12, 84, 97,
241, 253, 254, 255, 256, 163, 164, 171, 172, 176, 98, 99, 100, 102, 103,
257, 263, 264, 265, 266, 177, 179, 181, 183, 186, 104, 105, 106, 109, 110,
283, 285, 287, 288, 292, 189, 190, 192, 193, 195, 112, 117, 118, 119, 123,
298, 315, 319, 320, 321, 201, 202, 203, 205, 206, 124, 131, 132, 156, 157,
322, 323, 329, 337, 341, 208, 211, 213, 215, 220, 185, 187, 192, 201, 211,
342, 346, 347, 348, 349, 221, 224, 225, 226, 228, 212, 241, 263, 264, 269,
353, 357, 358, 359, 361, 230, 231, 241, 243, 245, 271, 272, 286, 297, 298,
363, 364, 365, 366, 367, 246, 247, 256, 257, 258, 299, 300, 337, 347, 348,
368, 369, 370, 371, 372, 301, 310, 326, 327, 328, 355, 356, 357, 365, 372,
373, 374, 375, 377, 378, 329, 330, 331, 333, 334, 373, 374, 388, 394, 395,
380, 381, 382, 385, 387, 340, 345, 347, 348, 349, 396
388, 393, 394, 395 350, 357, 360, 361, 367, Supervit 340, 346, 348,
Indicadores 15, 16, 21, 28, 371, 372, 377, 378, 380, 349
30, 33, 34, 35, 37, 40, 58, 382
92, 99, 145, 155, 180, Recursos 11, 12, 14, 37, T
195, 231, 270, 271, 338, 44, 48, 49, 50, 51, 56, 59,
368, 373, 393, 396 63, 72, 83, 85, 91, 94, 95, Tendencia 18, 98, 99, 109,
Inestabilidad 13, 185, 192, 109, 112, 113, 114, 115, 123, 124, 128, 132, 133,
211, 214, 215, 217, 218, 119, 120, 121, 123, 136, 134, 137, 138, 139, 146,
219, 222, 264, 284 146, 147, 148, 149, 150, 147, 148, 169, 170, 173,
151, 152, 153, 154, 155, 201, 204, 205, 279, 285,
156, 157, 159, 172, 176, 286, 289, 290, 291, 315,
L 177, 183, 186, 189, 193, 318, 319, 320, 321, 322,
Leviathan 387, 388 194, 195, 199, 212, 213, 323, 330, 331, 364, 370,
214, 215, 216, 217, 218, 379, 380, 382
220, 222, 223, 224, 225, Transferencias
M 226, 227, 231, 234, 241, intergubernamentales
Masa coparticipable 13, 242, 248, 253, 254, 255, 11, 12, 41, 49, 51, 57,
189, 193, 213, 257, 258, 257, 258, 260, 264, 265, 58, 59, 62, 63, 64, 65,
288, 293, 298 266, 269, 270, 272, 273, 67, 69, 71, 73, 74, 77,
274, 277, 278, 279, 281, 78, 82, 83, 85, 95,
P 282, 283, 284, 285, 286, 125, 219, 222, 256,
287, 288, 291, 292, 294, 263, 264, 265, 344,
Participacin poltica 12, 295, 298, 301, 311, 312, 355, 361, 363, 369,
41, 42, 43, 45, 47, 65, 90, 313, 337, 338, 340, 342, 370, 372, 375, 377,
125, 263 343, 344, 345, 349, 351, 380, 382
Poderes tributaries 11, 12, 352, 357, 358, 359, 361, Turbulencia 13, 201, 202,
51, 64, 156, 158, 171, 362, 364, 365, 366, 367, 203, 204, 205, 206, 207,
284, 359, 360, 365, 367 368, 369, 371, 372, 374, 208, 218, 264, 315, 316,
Ponderacin 47, 180, 223, 375, 376, 377, 378, 379, 318
226, 239 380, 381, 382, 383, 393
Prorrateadores 170, 171, Recursos no renovables
176, 180, 182, 184, 224, 277, 284, 287, 294
225, 226, 237, 239
400
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en el mes de marzo de 2004
Paideia
47 y 115 (1900) La Plata
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DISPARIDADES REGIONALES Y FEDERALISMO FISCAL

AUTORIDADES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA

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Secretario de Relaciones Institucionales

Secretario de Extensin Universitaria

Secretaria de Asuntos Econmico Financieros

Director de la Editorial (EDULP)

ALBERTO PORTO (DIRECTOR)

UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA

Diseo de tapa: Paula Romero (DCV)

Calle 47 N 380 e/2 y 3

La EDULP integra la Red de Editoriales Universitarias (REUN)

1 edicin marzo 2004

II - Caracterizacin de las provincias ___________________________________ 15

III - La teora econmica del federalismo fiscal___________________________ 41

IV - Fundamentos tericos para la centralizacin tributaria y las

V - Distribucin personal y regional del ingreso y transferencias

VI - Tamao y estructura vertical del Sector Pblico argentino: evolucin

VIII - Comportamiento de los gastos y recursos pblicos provinciales. 1959-2001 _ 123

IX - Etapas de la Coparticipacin Federal de Impuestos. Un anlisis crtico__ 155

X - Turbulencia en la estructura tributaria argentina. 1932-2000___________ 201

XI - Inestabilidad de los parmetros bsicos del Rgimen de

XII - La capacidad, necesidad, confort y stress fiscales en las polticas

XIII - Las polticas de descentralizacin fiscal y los condicionantes de las

XIV - Propuesta para una nueva Ley de Coparticipacin ___________________ 253

XVIII - Anexo III. La responsabilidad provincial en el dficit y la deuda del sector

XIX - Anexo IV. Gastos y recursos pblicos provinciales 1959-2001 por

XXI - Anexo VI. Desempeo comparado Impuesto al Valor Agregado e Impuesto

XXII - Anexo VII. Proyecciones fiscales________________________________ 337

XXIII - Anexo VIII. Experiencia internacional _____________________________ 355

XXIV - Bibliografa ________________________________________________ 385

Dr. Alberto Porto

L os desequilibrios territoriales y el papel de las polticas pblicas para su correc-

I.1 - La Coparticipacin Federal de Impuestos

I.2 - Objetivo del trabajo

I.3 - Contenido del estudio

gimen. El Captulo X estudia la turbulencia de la estructura tributaria argentina y su

II - Caracterizacin de las provincias

E l objetivo de este captulo es describir la situacin relativa de las provincias argen-

II.1 - Descripcin de los indicadores

variables restantes se obtuvieron de las estadsticas oficiales elaboradas por el ministe-

II.1.a - Indicadores sociales

Tasa neta de escolarizacin secundaria

Tabla 3 - Tasa neta de escolarizacin secundaria y calidad educativa

Tasa de mortalidad infantil

Tabla 4 Tasa de mortalidad infantil (cada 1000 nacidos vivos)

tasa de delincuencia disminuy levemente. El mayor crecimiento se observa en la Ciu-

Tabla 6 Tasa de delincuencia (delitos cada 1000 habitantes)

II.1.b - Indicadores econmicos

Las exportaciones per cpita muestran, en el perodo 1999-2001, un valor prome-

Tabla 7 Exportaciones en dlares per cpita

El consumo de energa elctrica se calcula a partir de informacin obtenida de la

Tabla 8 Consumo per cpita de energa elctrica (Kwh)

Tabla 9 Coeficiente de Gini

Tasa de incidencia de la pobreza

Tabla 10 Tasa de incidencia de pobreza

Tabla 11 Tasa de actividad

Tabla 12 Tasa de empleo y desempleo

X 1 = l11 F1 + l12 F2 + ... + l1m Fm + 1

Var ( X i ) = li21 + ... + l im2 + i

Cov( X i X k ) = li1l k 1 + ... +l im l km

La porcin de la varianza de la variable i explicada por los m factores comunes se

ii = li21 + li22 + ... + lim2 + i