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Planeacin y
Presupuesto
orientado a
Resultados
MDULO
UNIVERSIDAD NACIONAL
AUTNOMA DE MXICO
Dr. Enrique Luis Graue Wiechers
Rector
COORDINACIN GENERAL
Dr. Leonardo Lomel Vanegas
DEL DIPLOMADO PbR
Secretario General
Mtra. Alicia Hernndez Alfaro
Ing. Leopoldo Silva Gutirrez
COORDINACIN DE
Secretario Administrativo
CONTENIDOS
Mtro. Juan Carlos Robles Ros
Dr. Alberto Ken Oyama Nakagawa
Secretario de Desarrollo Institucional
ELABORACIN DEL MATERIAL
Lic. Enrique del Val Blanco DEL MDULO 2
Director General de Planeacin
Mtro. Jos Jaime Chavira Ortega
Lic. Delia Iveth Rivera Castro
Lic. Antonio Gazol Snchez
Subdirector de Planeacin EQUIPO PbR SHCP
Lic. Lorena Caballero Lpez
Lic. Gabriela Cantn Santana
Mtro. Oscar Mauricio Covarrubias
SECRETARA DE HACIENDA Romero
Y CRDITO PBLICO Lic. Carlos Cruz Gonzlez
Jessica Estrada Snchez
Dr. Jos Antonio Meade Kuribrea
Secretario EQUIPO PbR UNAM
Lic. Luisa Alejandrez Muoz
Lic. Fernando Galindo Favela Lic. Juan Carlos Chvez Reyes
Subsecretario de Egresos Mtra. Viridiana Garca Linares
Judith Garca Seplveda
Lic. Jos Angel Meja Martnez del Campo
Mtro. Longino Jcome Prez
Titular de la Unidad de Evaluacin
del Desempeo Paulina Juregui Leyva
Ing. Ricardo Navarro Lpez
Mtra. Lorena Rivero del Paso Lic. Eduardo Noriega Sosa
Directora General Adjunta de Seguimiento Mara Beatriz Pacheco Jaramillo
e Informacin del Desempeo Presupuestario Ing. Adrin Novoa Martnez
NDICE
005 | Objetivo
005 | Introduccin
OBJETIVO
INTRODUCCIN
INTRODUCCIN | 5
PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MDULO 2
de la Federacin, a travs del cual se definen los recursos con los que contarn
las instituciones pblicas para la produccin de bienes y servicios mediante sus
programas.
6 | INTRODUCCIN
UNIDAD 1
Concepto y
proceso de
planeacin
institucional
PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MDULO 2
OBJETIVO.
INTRODUCCIN.
Importancia de la planeacin.
Antecedentes.
Son diversos los mbitos del quehacer humano en los que se ha utilizado la
planeacin: el militar, el geopoltico, el de las relaciones internacionales, as como
el que atae a las decisiones organizacionales y/o gubernamentales que afectan
a un conjunto de personas o grupos humanos. Estas decisiones estn relacionadas
con la produccin de bienes y prestacin de servicios, la eleccin de alternativas y la
conduccin de organizaciones.
Niveles de planeacin.
Planeacin estratgica.
Planeacin tctica.
Planeacin operativa.
La gestin pblica en nuestro pas es la razn de ser del Poder Ejecutivo, y no es otra
cosa que la gestin de los asuntos de inters pblico que los ciudadanos reconocen
como propios. El inters pblico corresponde a los argumentos o razones que
contribuyen al progreso de la sociedad en su conjunto, as como a una distribucin
justa y equitativa de los beneficios resultantes y no a intereses particulares.
Para efectos del presente Diplomado, se entender por poltica pblica al conjunto de
actividades que las instituciones de gobierno despliegan, directamente o mediante
agentes, dirigidas a tener una influencia favorable en la vida de los ciudadanos,
particularmente en aquellas reas que dan respuesta a sus demandas de bienes y
servicios. Especficamente en aquellos asuntos de inters pblico como la salud, la
educacin, la equidad, la procuracin de justicia, entre otros.
La planeacin debe visualizarse como un proceso; esto implica una serie de acciones
o tareas especficas que se van sucediendo o aconteciendo en el tiempo, que no
cesan del todo y que el cumplimiento de alguna de sus etapas o del proceso mismo,
remite a una revaloracin de las acciones realizadas y de los resultados obtenidos,
as como al planteamiento de nuevos desafos y demandas que la organizacin
busca atender. En ese sentido, la puesta en marcha de un proceso de planeacin
requiere una constante retroalimentacin acerca de cmo estn funcionando
las estrategias planteadas, basada fundamentalmente en los resultados que se
obtienen mediante las acciones instrumentadas.
Relevancia de la misin.
Configuracin de la visin.
De este modo la visin o imagen-objetivo dar cuenta del cmo quiere ser vista
o percibida la entidad organizativa en el futuro, y particularmente de los cambios
que pretende lograr en la poblacin objetivo con sus acciones o el tipo de bienes
y servicios que generar. Existe consenso en la literatura especializada sobre las
preguntas que deben atenderse para configurar la visin:
La elaboracin del diagnstico implica dos acciones; por un lado, nos permite
verificar si el propsito institucional (misin), y la imagen objetivo trazada (visin),
atienden y satisfacen adecuadamente las necesidades e intereses de los usuarios
o beneficiarios de los bienes y servicios generados; y por el otro, contribuye a
clarificar la situacin problemtica del sector o rea que se aborda, as como ubicar
a los actores relevantes para la atencin del tema.
Diagnstico FODA.
ll Mejorar las capacidades tcnicas de los docentes del sistema educativo nacional.
ll Incrementar la productividad del sector agrcola a nivel nacional.
ll Fortalecer la competitividad nacional.
De este modo, no obstante que en este nivel estratgico los objetivos estn
expresados en trminos cualitativos o abstractos, son susceptibles de medicin a
travs de indicadores objetivamente verificables.
Para que los objetivos de los niveles superiores o globales puedan ser considerados
como estratgicos, necesitan tener las siguientes caractersticas:
Estrategias.
Las estrategias son las acciones globales, de carcter tanto temporal como
permanente, que se desarrollan para alcanzar los objetivos de mediano y largo plazo;
es decir, son los caminos, vas o enfoques posibles para el logro de los objetivos.
En ese sentido, la estrategia comprende el conjunto integrado de decisiones sobre
las acciones a emprender y recursos a movilizar que se realizan para dar respuesta
a una problemtica planteada; asimismo, las estrategias buscan producir cambios
deliberados en la realidad para alcanzar los objetivos de la entidad organizativa.
Lneas de accin.
Las estrategias como directrices para la accin, ayudan a elegir las actividades
concretas que propone la entidad organizativa para atender y satisfacer la demanda
planteada en los objetivos estratgicos. Se conocen como lneas o planes de accin
al conjunto de acciones que se contempla realizar, los recursos susceptibles de
movilizar (capacidad operativa de la entidad), las metas que se proponen obtener,
los indicadores que cuantificarn el desempeo y determinarn el grado de avance
y cumplimiento de las tareas, as como la definicin de los responsables de su
puesta en marcha.
Las lneas o planes de accin permiten cerrar la brecha entre lo que se propone
alcanzar y la situacin actual. Las lneas de accin son de carcter operativo y se
desarrollan a nivel de las unidades, reas o departamentos que tienen a su cargo
la generacin de servicios y productos finales orientados a suplir, atender y/o
satisfacer las demandas planteadas, contribuyendo as a cumplir su propsito u
objetivo institucional.
Tabla 1.1.
El seguimiento y la evaluacin como elementos de control.
Seguimiento y evaluacin
(funcin de control)
Seguimiento Evaluacin
En cuanto a los indicadores, conviene recordar que los objetivos son formulaciones
cualitativas de lo que se quiere lograr en un determinado mbito, por ejemplo:
mitigar la pobreza extrema. En ese contexto, los indicadores son las variables
que se utilizan para medir el logro hacia esos objetivos y van a traducir los
objetivos y resultados del plan a trminos medibles; expresando el nivel de logro
en su consecucin e intentando responder a la pregunta de si se est produciendo
un avance y en qu medida, comparando los resultados reales con los previstos y
proporcionando as, una base para la toma de decisiones.
En ese orden de ideas, los indicadores son unidades de medida que permiten el
seguimiento y la evaluacin peridica de las variables clave de un proceso de
planeacin, son medidas que describen cun bien se estn desarrollando los
objetivos de un programa, un proyecto y/o la gestin de una institucin.
FUENTES DE CONSULTA.
Impresas.
Digitales.
Pgina en blanco.
Plan Nacional de
Desarrollo (PND)
2013-2018 y
sus programas
derivados
PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MDULO 2
OBJETIVO.
INTRODUCCIN.
En la segunda unidad de este mdulo se revisa la estructura del PND 2013 2018:
su objetivo general, el diagnstico realizado, las metas nacionales y estrategias
transversales que lo conforman; los objetivos de cada meta, as como las
estrategias y lneas de accin trazadas para implementarlo. El punto de partida para
su estructuracin es un conjunto de temas que abordan la realidad del pas y que
constituyen desafos institucionales, sociales, educativos, econmicos y polticos
que requieren atenderse: fortaleza institucional, desarrollo social, capital humano,
igualdad de oportunidades y proyeccin internacional.
En la siguiente tabla 2.1 se resume el contenido de los Programas derivados del PND.
1 De acuerdo con el artculo 26, inciso A de la CPEUM, el Ejecutivo estar facultado por la ley para que establezca
los procedimientos de participacin y consulta popular en el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica, y
los criterios para la formulacin, instrumentacin, control y evaluacin del plan y los programas de desarrollo.
Asimismo, determinar los rganos responsables del proceso de planeacin y las bases para que el Ejecutivo
Federal coordine mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas e induzca y concierte con los
particulares las acciones a realizar para su elaboracin y ejecucin.
De la cita anterior se establece que, el Estado contar con un PND que siente las
bases para la elaboracin de los planes y programas de los todos los rdenes de
gobierno y al que se sujetarn obligatoriamente los programas de la APF.
2 La Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, en su artculo 3 establece que la administracin pblica
paraestatal comprende los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, incluyendo a las
instituciones nacionales de crdito, organizaciones auxiliares nacionales de crdito e instituciones nacionales de
seguros y de fianzas, as como a los fideicomisos.
Metas Nacionales.
Para hacer realidad el desarrollo del pas, resolver los aspectos identificados en el
diagnstico y atender las prioridades nacionales, el Plan Nacional de Desarrollo
2013-2018, propone cumplir las cinco metas nacionales, mismas que se describen
en trminos generales en la tabla 2.2.
Tabla 2.2.
Metas Nacionales del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018
Estrategias Transversales.
Con el propsito de alcanzar el objetivo general del PND, adems de las cinco
Metas Nacionales, la presente Administracin pondr especial nfasis en tres
Estrategias Transversales: Democratizar la Productividad; un Gobierno Cercano
y Moderno; y perspectiva de Gnero en todas las acciones de la presente
Administracin (ver tabla 2.3).
Tabla 2.3.
Estrategias Transversales del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
Para cada una de las cinco metas nacionales del PND 2013 2018, se plantean
objetivos, estrategias y lneas de accin.
Los objetivos propuestos para cada una de las metas nacionales describen los
motivos fundamentales de la accin de gobierno, an sin especificar los mecanismos
particulares para alcanzarlos. Por su parte las estrategias se refieren a un conjunto
de acciones para lograr un determinado objetivo. Finalmente, para dar realidad
operativa a las estrategias, se puntualizan un conjunto de lneas de accin. stas, son
la expresin ms concreta de cmo el Gobierno de la Repblica se plantea alcanzar
las metas propuestas (en el siguiente tema se abordar lo relativo a los indicadores).
Tabla 2.4.
Metas Nacionales y objetivos del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018.
CINCO METAS
OBJETIVOS
NACIONALES
CINCO METAS
OBJETIVOS
NACIONALES
Por su parte, los propsitos de las estrategias y lneas de accin transversales, que
se integran en cada una de las metas nacionales, tienen por objetivo incorporar
de manera sistemtica la democratizacin de la productividad, hacer efectiva la
presencia de un gobierno cercano y moderno y la perspectiva de gnero en todas
las polticas, estrategias, programas, actividades administrativas y financieras
que se instrumenten en el marco del PND 2013 - 2018.
Los indicadores seleccionados en el PND, para cada una de las Metas Nacionales,
se enlistan a continuacin:
Tabla 2.5.
Indicadores de las Metas Nacionales
MXICO
INDICADOR DESCRIPCIN GENERAL
INCLUYENTE
MXICO
INCLUYENTE INDICADOR DESCRIPCIN GENERAL
(contina)
MXICO CON
EDUCACIN DE INDICADOR DESCRIPCIN GENERAL
CALIDAD
ndice de
Competitividad El indicador hace una valoracin de 1 a 7, siendo 7 la
Competitividad
Global. valoracin que indica mayores niveles de competitividad.
Global.
MXICO CON
RESPONSABILIDAD INDICADOR DESCRIPCIN GENERAL
GLOBAL
Tabla 2.6.
Indicadores de las Estrategias Transversales
INDICADORES DE
LAS ESTRATEGIAS INDICADOR DESCRIPCIN GENERAL
TRANSVERSALES
ndice Global de
Evolucin de la produccin en comparacin
Productividad Productividad Laboral de
con la variacin de los recursos laborales
del trabajo. la Economa, Basado en
utilizados en el proceso productivo.
Horas Trabajadas.
Es importante destacar que los avances medidos por los indicadores de las
metas nacionales y por los de las estrategias trasversales estarn en funcin del
cumplimiento de las metas establecidas en los programas derivados del Plan,
es decir los programas sectoriales, institucionales, regionales y especiales. En el
siguiente tema se abordarn cada uno de estos programas.
Programas sectoriales.
3 Se sugiere al lector consultar los lineamientos contenidos en el Acuerdo 01/2013, as como la Gua tcnica para la
elaboracin de los programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. Lineamientos para dictaminar
y dar seguimiento a los programas derivados del Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (2013) contenidos en
el Acuerdo 01/2013 publicado en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) el 10 de junio de 2013. Recuperado de
http://normatecainterna.sep.gob.mx/work/models/normateca/Resource/253/1/images/acuerdo_lineamientos_
seguimiento_pnd_2013_18.pdf. Gua tcnica para la elaboracin de los programas derivados del Plan Nacional de
Desarrollo 2013-2018 (2013). Recuperado de http://www.bancomext.com/wp-content/uploads/2014/07/guia_
tecnica_pnd_2013-2018.pdf.
Programas institucionales.
Cabe aclarar, que el artculo 17, fraccin II de la Ley de Planeacin, refiere que
las entidades paraestatales debern: Cuando expresamente lo determine el
Ejecutivo Federal, elaborar su respectivo programa institucional, atendiendo a
las previsiones contenidas en el programa sectorial correspondiente observando
siempre las variables ambientales, econmicas, sociales y culturales respectivas.
Si la entidad no estuviese adscrita a ningn sector especfico, corresponde a la
SHCP su aprobacin.
Programas regionales.
Programas especiales
En el caso del PND 2013-2018 se elabor un Programa Especial para cada una de
las estrategias transversales:
Programas anuales.
En otras palabras, los programas anuales son el instrumento que traduce los
lineamientos generales de la planeacin nacional del desarrollo econmico y
social del pas, en objetivos y metas concretas a desarrollar en el corto plazo,
definiendo responsables, temporalidad y espacialidad de acciones, para lo cual se
asignan recursos en funcin de las disponibilidades y necesidades contenidas en
los balances de recursos humanos, materiales y financieros4.
4 Fuente: Glosario de trminos ms usuales de finanzas pblicas (Centro de Estudios de Finanzas PblicasCEFP,
(2006). Glosario de trminos ms usuales de finanzas pblicas. Serie de Cuadernos de Finanzas Pblicas. Cmara de
Diputados H. Congreso de la Unin. LX Legislatura, CEFP/028/2006. Recuperado el 17 de julio de 2017 de http://
www.cefp.gob.mx/intr/edocumentos/pdf/cefp/cefp0282006.pdf
5 Terreno que corresponde a un tercer nivel de planeacin el cual ser materia de estudio en el mdulo 3 que aborda
la Metodologa de Marco Lgico y Matriz de Indicadores para Resultados.
FUENTES DE CONSULTA.
Impresas.
Digitales.
Conceptos del
Presupuesto
basado en
Resultados (PbR)
y de la Gestin
para Resultados
(GpR)
PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MDULO 2
OBJETIVO.
INTRODUCCIN.
En esta unidad se entender el concepto de Gestin para Resultados (GpR) como una
disciplina gerencial aplicada a la administracin pblica, para responder a la realidad
econmica, poltica y social del entorno, y que facilita a los organismos pblicos la
toma de decisiones para un manejo del gasto eficaz y eficiente.
58 Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) | UNIDAD 3
MDULO 2 PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS
Reinventar implica que las organizaciones pblicas tendrn que operar con
una orientacin de planificacin estratgica de largo plazo; centrndose en los
resultados, remitindose a los incentivos del mercado y tomando en cuenta
las actitudes y los comportamientos del cliente-ciudadano, para satisfacer
plenamente sus demandas y expectativas.
UNIDAD 3 | Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) 59
PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MDULO 2
60 Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) | UNIDAD 3
MDULO 2 PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS
UNIDAD 3 | Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) 61
PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MDULO 2
En ese sentido, expertos en gestin pblica mostraron las ventajas que el enfoque
de la GpR podra traer a este nuevo escenario. Segn Emery (2005), la GpR conlleva
tres tipos de consideraciones para la administracin del sector pblico:
La mayor parte de los textos que hacen referencia a la GpR utilizan el trmino
de manera indistinta, asocindolo a los conceptos de control de gestin, gestin
del desempeo, gestin por resultados, gestin para resultados, gestin por
objetivos, evaluacin del desempeo, evaluacin de resultados (Sann, 1999, p. 23),
as como por su aplicacin operativa, la cual depende de la perspectiva de cada pas
que la implementa.
De acuerdo con este Modelo, la Gestin para Resultados est caracterizada por:
62 Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) | UNIDAD 3
MDULO 2 PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS
UNIDAD 3 | Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) 63
PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MDULO 2
Dimensiones de la GpR.
ll El resultado es la clave.
ll Adquisicin de responsabilidad de los directivos sobre el resultado obtenido.
ll Interconexin de la gestin para optimizar su funcionamiento.
ll Cultura que hace nfasis en los resultados y no en los procesos y procedimientos
Todas estas dimensiones sitan a la GpR como una herramienta cultural, conceptual
y operativa, que se orienta a priorizar el resultado en todas las acciones, y capacita
para conseguir la optimizacin del desempeo gubernamental.
64 Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) | UNIDAD 3
MDULO 2 PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS
1 Cabe hacer el sealamiento de que en el marco del Programa de Implementacin del Pilar Externo del Plan de Accin
a Mediano Plazo para la Efectividad en el Desarrollo (PRODEV), puesto en marcha por el Banco Interamericano de
Desarrollo (BID) para brindar a los pases de la regin de Amrica Latina y el Caribe recursos financieros, instrumentos
tcnicos y conocimiento para implementar iniciativas tendentes a ubicar en el centro de la gestin pblica los
resultados que los gobiernos se comprometen a alcanzar, se apoy la implementacin de un Sistema de Evaluacin
(SEP-PRODEV) para medir la capacidad institucional de los pases para implementar una gestin basada en resultados.
Este proceso se concibe como un paso importante para determinar las fortalezas y debilidades de los pases y con
base en ello implementar un plan de accin para avanzar en la implementacin de la GpR. Para ello, el SEP-PRODEV
divide el ciclo de gestin en cinco pilares: i) planificacin para resultados, ii) presupuesto por resultados (PpR),
iii) gestin financiera, auditora y adquisiciones, iv) gestin de programas y proyectos y v) monitoreo y evaluacin.
(Garca Lpez, R y Garca Moreno M. La Gestin para Resultados en el Desarrollo. BID, 2010). Recuperado de:
https://indesvirtual.iadb.org/mod/resource/view.php?id=25160.
UNIDAD 3 | Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) 65
PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MDULO 2
La GpR tiene las caractersticas tpicas de todo proceso de creacin de valor que
se articule a travs de una dinmica cclica y circular. El modelo Planear-Hacer-
Verificar-Actuar (PDCA, por sus siglas en ingls), planteado inicialmente por
Shewhart y afinado por Deming a principios de los aos cuarenta (The W. Edwards
Deming Institute (2017), es el que mejor se adeca a este enfoque, al identificar
los componentes del ciclo de gestin (ver figura 3.6).
A partir del Modelo Abierto de Gestin para Resultados en el Sector Pblico (2007)
se propone una versin que se ajusta a las caractersticas del sector pblico y se
orienta a suministrar un punto de referencia y un eje articulador de los distintos
elementos de la GpR en el sector pblico (ver figura 3.7).
66 Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) | UNIDAD 3
MDULO 2 PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS
Fuente: elaboracin propia con base en The W. Edwards Deming Institute (2017).
Fuente: elaboracin propia con base en Modelo Abierto de Gestin para Resultados
en el Sector Pblico (2007, p. 21).
UNIDAD 3 | Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) 67
PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MDULO 2
68 Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) | UNIDAD 3
MDULO 2 PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS
Puesto que la GpR aspira a optimizar el proceso de creacin de valor, debe asegurar
la integracin de los componentes y la optimizacin de las interacciones entre ellos
como mecanismo apto para obtener los mejores resultados en todos los momentos
del proceso. Por lo tanto, podemos decir que el ciclo de creacin de valor pblico
involucra cuatro etapas, mismas que se describen en la figura 3.8:
Fuente: Modelo Abierto de Gestin para Resultados en el Sector Pblico. (2007, p. 28).
ll Los ciudadanos: Son los destinatarios del valor creado por el sector pblico,
sea como individuos o como parte de una colectividad.
ll El Poder Legislativo: Una parte sustancial del proceso de creacin de valor ocurre
en el seno de este Poder de la Unin, donde se valida la voluntad ciudadana.
ll Las autoridades del Poder Ejecutivo: Son los responsables de la GpR.
Su funcin se centra ms en validar con la ciudadana la propuesta gubernamental
de accin y, por tanto, de creacin de valor, antes que en su ejecucin.
ll Los directores: Los gerentes de todos los niveles de gobierno son quienes
conducen y manejan ntegramente el proceso de creacin de valor,
ll Los tcnicos: Los servidores pblicos del nivel tcnico son quienes se encargan
de generar el producto, as como de asegurar su diseo, distribucin y entrega.
ll La empresa privada: La creciente cooperacin y, a veces, la competencia
productiva entre los sectores pblico y privado, vigorizan los vnculos que los
unen mediante las funciones fiscal, reguladora y de fomento. En Mxico, la Ley
de Asociaciones Pblico Privadas de 2012 busca regular los proyectos llevados
a cabo por instancias del sector pblico en conjunto con el sector privado.
ll Los evaluadores: El ejercicio de la administracin pblica requiere de la
realizacin de actividades especficas de evaluacin (por ejemplo, de impacto
y anlisis de polticas). La evaluacin contempla la supervisin va los
procesos internos de control, as como de evaluaciones externas que generen
informacin objetiva sobre resultados.
UNIDAD 3 | Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) 69
PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MDULO 2
70 Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) | UNIDAD 3
MDULO 2 PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS
Tabla 3.2.
Requerimientos para la implementacin de la Gestin para Resultados.
Reconocimiento
8 y aceptacin del Promover la adopcin de un enfoque centrado en los resultados.
modelo.
Valores
La funcin directiva debe regirse por un sistema de valores y de
9 institucionales y
comportamientos institucionales, personales y profesionales.
profesionales.
Sistema de
Una de las tendencias de la GpR, es la de desarrollar mecanismos
10 sanciones e
para evaluar y estimular el desempeo directivo.
incentivos.
Disponibilidad
Para que sea til, la informacin debe ser analizada, interpretada
11 y uso de la
y asimilada.
informacin.
Fuente: elaboracin propia con base en el Modelo Abierto de Gestin para Resultados
en el Sector Pblico (2007, pp. 40-44).
UNIDAD 3 | Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) 71
PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MDULO 2
En el PEF se definen los recursos con los que contarn las instituciones pblicas
para la produccin de bienes y servicios, por tanto, representa la condicin sin la
cual no se concreta el PND y sus programas.
72 Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) | UNIDAD 3
MDULO 2 PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS
En ese sentido, la transicin hacia el PbR transforma de fondo las prcticas, reglas,
sistemas, mtodos y procedimientos del proceso presupuestario.
UNIDAD 3 | Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) 73
PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MDULO 2
74 Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) | UNIDAD 3
MDULO 2 PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS
UNIDAD 3 | Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) 75
PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MDULO 2
De acuerdo con Menguzzato y Renau (1992) los sistemas de control deben cumplir
con una serie de requisitos para su funcionamiento eficiente: ser entendibles,
seguir la forma de organizacin, ser rpidos, flexibles y econmicos.
Por todo lo anterior, los Sistemas de Control de Gestin que se diseen, deben
estar ligados a la formulacin de la estrategia de la organizacin, al diseo de su
estructura y a los aspectos no formales vinculados a los estilos y mtodos de
direccin (Atencio y Snchez, 2009).
76 Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) | UNIDAD 3
MDULO 2 PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS
UNIDAD 3 | Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) 77
PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MDULO 2
FUENTES DE CONSULTA
Impresas
78 Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) | UNIDAD 3
MDULO 2 PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS
Digitales
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PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MDULO 2
80 Conceptos del Presupuesto basado en Resultados (PbR) y de la Gestin para Resultados (GpR) | UNIDAD 3
UNIDAD 4
La elaboracin
del presupuesto
en Mxico
PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MDULO 2
OBJETIVO.
INTRODUCCIN.
Por otro lado, en 1998, se materializ una reforma presupuestaria donde destacan
dos innovaciones: un replanteamiento integral de la estructura programtica,
la Nueva Estructura Programtica (NEP); y la introduccin de indicadores
estratgicos para evaluar y monitorear los programas y las principales actividades
gubernamentales (Gonzlez Arreola, a. et.al., 2008). Esto con el propsito de
promover una administracin enfocada a los resultados, dejando atrs la rigidez
de los procedimientos administrativos como uno de los instrumentos del control
presupuestario.
Fue durante la dcada de los 2000 cuando cobr fuerza la introduccin del PbR
con la instrumentacin de un conjunto de reformas legales y ordenamientos
administrativos secundarios que alcanzaron su punto culminante con la reforma
hacendaria impulsada por el Ejecutivo Federal a finales de 2007. En ese ao, la SHCP
comenz a impulsar un cambio integral en la Administracin Pblica Federal, a fin
de orientar a resultados el ejercicio de los recursos pblicos con la implementacin
del Sistema de Evaluacin de Desempeo (SED), del cual se establecieron sus
respectivas disposiciones en 2008.
Por su parte, en 2006 se realiz un Plan de Accin para implantar el esquema PbR en
la APF. Para la definicin y seguimiento de los programas y proyectos, se comenz
a utilizar la Metodologa del Marco Lgico (MML) cuyo propsito es brindar
estructura al proceso de planeacin, evaluacin y comunicacin de informacin
esencial relativa a los programas y proyectos, basndose en la identificacin y
solucin de problemas, organizando de manera sistemtica y lgica los objetivos
de un programa y sus relaciones de causalidad.
Estas estrategias fueron sentando las bases para la sustitucin gradual de una
gestin que administra normas y procesos, hacia una gestin orientada a resultados.
Durante el sexenio pasado, a partir de la publicacin del Programa Especial de
Mejora de la Gestin en la Administracin Pblica Federal 2008-2012 (PMG) en el
Diario Oficial de la Federacin, el 10 de septiembre de 2008; las instituciones de
la APF dirigieron sus esfuerzos de mejora para contribuir al logro de los siguientes
objetivos del PMG:
Durante el actual sexenio, dentro de la Meta Nacional Mxico Prspero del PND
2013-2018, en su estrategia 4.1.3, se establece la necesidad de promover un
ejercicio eficiente de los recursos presupuestarios disponibles, que permita generar
ahorros para fortalecer los programas prioritarios de las dependencias y entidades,
Sus lneas de accin puntualizan (ver figura 4.3):
Fuente: elaboracin propia con base en Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 (Presidencia, 2013).
El PGCM tiene cinco objetivos en los cuales concentra sus estrategias y acciones:
Figura 4.4. Objetivos del Programa para un Gobierno Cercano y Moderno (PGCM).
evaluacin no slo es cuestin que debe ser resuelta por el Poder Ejecutivo.
Tanto el Congreso de la Unin como los diferentes actores polticos juegan
un papel crucial; este proceso ha de ser verdaderamente internalizado por el
gobierno en su conjunto. Para la implementacin de las evaluaciones, el Ejecutivo
Federal, a travs de la SHCP y el CONEVAL emiten anualmente el Programa
Anual de Evaluacin (PAE), donde se establecen las evaluaciones y los tipos de
evaluaciones que se aplicarn a los programas federales y el cronograma de
ejecucin de los mismos (SHCP-CONEVAL, 2017).
ll Los arreglos institucionales para fomentar la demanda de evaluacin podran
ser tiles. El caso de Mxico muestra que las medidas proactivas para integrar
la informacin en la toma de decisiones y los procesos de rendicin de cuentas,
son con el fin de mejorar la coordinacin y garantizar la adecuada difusin de
la informacin del desempeo.
ll La implementacin del SED ha contribuido a la modernizacin del gobierno
generando una gran variedad de mejoras, que han modificado los mecanismos
de rendicin de cuentas, la transparencia, la planificacin y la presupuestacin;
pero, sobre todo, la profesionalizacin del servicio pblico.
Tabla 4.1.
Tipos de presupuesto
Los objetivos que se pretenden alcanzar con este tipo de presupuesto son:
A decir de Walter (1974), hay cinco elementos que componen el presupuesto por
programas (ver figura 4.5):
En este contexto, hacia 2015 se realiz una Reingeniera del Gasto Pblico bajo
una perspectiva de Presupuesto base Cero, debido a que en el primer semestre
de dicho ao se observ un mayor dinamismo del consumo, un comportamiento
favorable de los servicios y un crecimiento econmico positivo; sin embargo, hubo
tambin un entorno macroeconmico internacional complejo, derivado de factores
externos que afectaron las finanzas pblicas, lo cual se vio reflejado en el Proyecto
de Presupuesto de Egresos de la Federacin 2016 (SHCP, 2016).
Esta reingeniera, cuyo principal objeto fue romper con inercias de gasto generadas
en un contexto de altos ingresos petroleros, se construy con base en cuatro ejes
con alcances especficos y un eje de alcance transversal, mismos que se pueden
observar en la figura 4.7 y que ms adelante se describen a detalle:
Una vez que se han revisado las tcnicas para realizar el presupuesto y la base
sobre la cual se implementa el PbR; corresponde en este apartado examinar las
diferentes disposiciones normativas en Mxico para la implementacin del PbR
en la administracin pblica, para posteriormente revisar cmo se lleva a cabo el
ciclo presupuestario.
Las etapas presupuestales estn regidas por la normatividad descrita en la figura 4.8:
2 Para conocer con mayor detalle los distintos tipos de recursos pblicos federales transferidos, se recomienda la
consulta del Glosario. Recuperado de: http://www. transparenciapresupuestaria.gob.mx/es/PTP/Glosario
La modificacin del Artculo 134 constitucional en 2016, estableci los criterios que
se deben aplicar sobre los recursos por los tres rdenes de gobierno; definindose
de la siguiente manera:
ll Que los recursos federales ejercidos por las entidades federativas, los
municipios, las demarcaciones territoriales del Distrito Federal [sic], as como
sus respectivas administraciones pblicas paraestatales o cualquier ente
pblico local sern evaluados conforme a lo establecido en el Artculo 110 de
dicha Ley, con base en indicadores estratgicos y de gestin, por instancias
tcnicas independientes.
ll Las entidades federativas deben enviar al Ejecutivo Federal, de conformidad con
los lineamientos, y mediante el sistema de informacin establecido para tal fin
por medio de la SHCP, los informes sobre el ejercicio, destino y los resultados
obtenidos, respecto de los recursos federales que les fueron transferidos.
3 Para mayor informacin, se sugiere a los participantes revisar los antecedentes acerca de la Implantacin
del PbR-SED en las Entidades Federativas. Recuperado de: http://www.clear-la.cide.edu/sites/default/files/
Presentaci%C3%B3n%20Agust%C3%ADn%20Caso%203%20sep%202012.pdf
A continuacin se explican cada una de las 7 etapas del ciclo presupuestario, que
se presentan en la figura 4.9:
1. Planeacin.
2. Programacin.
3. Presupuestacin.
4. Ejercicio y control.
5. Seguimiento.
Gracias al SED, es posible tener un seguimiento puntual del avance en los objetivos
de cada entidad y dependencia. Con ello se asegura que el ejercicio de los recursos
ocurra de manera efectiva para lograr los objetivos establecidos, es decir, contar
con un Presupuesto basado en Resultados.
6. Evaluacin.
Para que los hallazgos de las evaluaciones incidan en la mejora de los programas,
las instituciones pblicas establecen compromisos a travs de los Aspectos
Susceptibles de Mejora (ASM), que son los hallazgos, debilidades, oportunidades y
amenazas identificados por el evaluador externo y que pueden ser atendidas por
las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. Por tanto, la
importancia de la evaluacin radica en que los resultados que arroja, son la base
para la operacin del PbR.
7. Rendicin de cuentas.
En la figura 4.10 se muestran los involucrados en cada una de las etapas del ciclo:
Presupuesto Ciudadano.
Existen dos clasificaciones del gasto dentro de las cuales estn encuadrados los
programas de acuerdo al grupo que corresponden y su modalidad7.
1) Gasto programable.
A. Programas Federales.
Otros subsidios U
Promocin y fomento F
Regulacin y supervisin G
Especficos R
Proyectos de inversin K
7 SHCP (2017). Informacin tomada del Anexo 2. Clasificacin de Programas Presupuestarios, del Manual de
Programacin y Presupuesto 2017. Recuperado de: http://transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/
PTP/Presupuesto/Programacion/manual_de_programacion_y_presupuesto_2017.pdf y en http://www.
hacienda.gob.mx/EGRESOS/PEF/programacion/programacion_16/anexo2_manual_pyp_2016.pdf.
Administrativos y apoyo.
Operaciones ajenas W
Desastres naturales N
Pensiones y jubilaciones J
Gasto Federalizado.
2) Gasto no programable.
stos se clasifican en 3:
Programas sociales.
Una de las tareas del Estado Mexicano es la resolucin de los grandes problemas
sociales y econmicos que todava aquejan al pas.
En este sentido, la Poltica Nacional de Desarrollo Social debe incluir cuando menos
las siguientes cinco vertientes de acuerdo con el artculo 14 de la referida ley
(ver figura 4.12):
Programas y Acciones.
Federales.
Desarrollo Social.
8 Inventario CONEVAL de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social Nota Recuperado de: http://www.
coneval.org.mx/Informes/ArchivosSIPF/Nota_Metodologica.pdf.
Este enfoque ha sido utilizado en las ltimas dcadas en distintos pases miembros
de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). Desde el
ao 2000, ms del 75% por ciento de los pases miembros de la OCDE reportaban
utilizar informacin sobre desempeo en los procesos de presupuestacin.
Entre los pases con mayor experiencia, se pueden mencionar al Reino Unido,
con la introduccin desde 1982 de la Iniciativa de Gestin Financiera (Financial
Managment Initiative), los Siguientes Pasos (Next Steps) en 1998 y el Resource
Accounting and Budgeting en 1997, as como Nueva Zelanda, con la introduccin
(1984) de un sistema de relaciones intra-gubernamentales, que consiste en
contratos de servicios (purchase agreements), suscritos entre los ministros y los
rganos ejecutores dotados de autonoma administrativa, conteniendo trminos de
referencia expresados en indicadores de resultados (Arellano, D., Gil, J., Ramrez, J. y
Rojano, A.,2000 y BM, 2008).
Marc Robinson (2015), tambin destaca aspectos generales que han derivado
de experiencias de pases como Francia y Australia, donde sobresalen aspectos
en la instrumentacin de un PbR como: las complicaciones en la implementacin
del diseo donde a veces el entramado burocrtico de cada pas, sus tramos de
gestin y de control, complican el desarrollo; los resultados de las evaluaciones en
muchas ocasiones no refleja las necesidades de mejora que se deben seguir para el
desempeo de los programas pblicos, en parte debido a que la valoracin no debe
provenir estrictamente del seguimiento de indicadores; debe asegurarse el uso y
disposicin de informacin de los programas pblicos para la toma de decisiones;
hay que tomar en cuenta el establecimiento de una programacin realista para
el logro de resultados, y finalmente, se debe considerar un balance adecuado de
responsabilidades en el ejercicio del gasto (Robinson 2015).
En dicho estudio, mediante la aplicacin del ndice general de GpRD del BID, se
observ un avance de 2 sobre 5 en el 2007 hasta 2.4 en 2013. El rea mejor
evaluada en 2013 es la gestin pblica financiera, con 2.9 puntos. Las ms
bajas son presupuesto por resultados, as como seguimiento y evaluacin,
ambas con 1.9 puntos (ver tabla 4.2).
Tabla 4.2.
Evolucin de los pilares de la Gestin para Resultados en el Desarrollo, entre 2007 y 2013.
Por otro lado, a nivel nacional, la SHCP, en coordinacin con las 32 entidades
federativas y una muestra de 62 municipios y dos demarcaciones territoriales de
la Ciudad de Mxico, genera un Informe del avance alcanzado por las entidades
federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de
Mxico, en la implantacin y operacin del Presupuesto basado en Resultados y del
Sistema de Evaluacin del Desempeo. Este diagnstico deriva de la aplicacin de
190 preguntas para entidades federativas y 186 para municipios y demarcaciones
territoriales de la Ciudad de Mxico. De stas, 141 son referentes al PbR-SED en
entidades federativas y 137 para municipios y demarcaciones.
Tabla 4.3.
Clasificacin de los pases de la regin, segn su grado de avance en el ndice GpRD.
Colombia Colombia
Mxico Mxico
Ecuador Ecuador
El Salvador El Salvador
Guatemala Guatemala
Honduras Guyana
Jamaica Hait
Nicaragua Honduras
Panam Jamaica
Per Nicaragua
Uruguay Per
Repblica Dominicana
Suriname
Trinidad y Tobago
Uruguay
Guyana
Hait
Paraguay
Suriname
ll Todas las entidades cuentan con algn instrumento jurdico que regula la
evaluacin y el monitoreo de la poltica y los programas estatales de desarrollo
social, lo cual muestra la constancia de stas para institucionalizar los
mecanismos de monitoreo y evaluacin.
ll En todas las entidades se establece la existencia un rea encargada de realizar
la evaluacin, sin embargo, slo en 13 entidades se establece que el rea es
un organismo ajeno a la operacin de la poltica de desarrollo social y que no
forma parte de la estructura orgnica del Poder Ejecutivo estatal, slo en 11 se
determina que el rea tiene la atribucin de brindar asesora en temas de M&E
y en 15, realizar estudios en investigaciones.
ll Se debe determinar claramente quines son los involucrados en el tema de
monitoreo y evaluacin, as como qu atribuciones tienen. Se deben incluir
a todos los agentes que estn inmersos en los procesos de evaluacin. Esto
permitir contar con una coordinacin interinstitucional para realizar la
evaluacin9.
9 La informacin presentada fue tomada en su totalidad del Documento relativo al cumplimiento de las disposiciones
contenidas en el prrafo tercero del artculo 80 de la Ley General de Contabilidad Gubernamental Disponible en
http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Entidades_Federativas/Diagnostico/pbr_
sed_informe2017.pdf
FUENTES DE CONSULTA.
Impresas.
Digitales.
Arellano, D., Gil, J., Ramrez, J. y Rojano, A. (2000). Nueva gerencia pblica en
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http://old.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-democracia/articulos/017-
junio-2000/nueva-gerencia-publica-en-accion-procesos-de-modernizacion-presupuestal.-un-analisis-
inicial-en-terminos-organizativos-nueva-zelanda-reino-unido-australia-y-mexico-1
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Presupuesto de Egresos 2016. Recuperado de: http://www.hacienda.gob.mx/EGRESOS/
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Hacendaria. Recuperado de: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPRH_301215.pdf
Programas Federales
y Programas de
Gasto Federalizado
segn su modalidad
PLANEACIN Y PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS MDULO 2
Gasto Programable
A. Programas Federales.
Administrativos y apoyo.
Apoyo al proceso
Actividades de apoyo administrativo desarrolladas por las
presupuestario y M
oficialas mayores o reas homlogas.
para mejora
Apoyo a la
Actividades que realiza la funcin pblica para el
funcin pblica y
O mejoramiento de la gestin, as como las de los rganos de
al mejoramiento
control y auditora.
de la gestin
Asignaciones de las entidades para el otorgamiento de
prstamos al personal, sindicatos o a otras entidades
Operaciones
W pblicas o privadas y dems erogaciones recuperables, as
ajenas
como las relacionadas con erogaciones que realizan las
entidades por cuenta de terceros.
Obligaciones
Obligaciones relacionadas con indemnizaciones y
de cumplimiento
L obligaciones que se derivan de resoluciones definitivas
de resolucin
emitidas por autoridad competente.
jurisdiccional
Aportaciones
Aportaciones previstas en la fraccin IV del artculo 19 de la
a fondos de Y
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
estabilizacin
Aportaciones
a fondos de
Aportaciones previstas en la fraccin IV del artculo 19 de la
inversin y Z
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
reestrctura de
pensiones
Gasto Federalizado.
Gasto no Programable
stos se clasifican en 3: