DERECHO ECONMICO

Anlisis de los Artculos 58; 59 y 60

de la Constitucin Poltica del Per de 1993

TTULO III
DEL RGIMEN ECONMICO

El TTULO III de la Constitucin Poltica del Per de 1993 se ocupa del

RGIMEN ECONMICO. Conviene que antes de ingresar al anlisis de su
articulado, sealemos que se trata de un Ttulo en el que se ha producido un
nmero significativo de cambios respecto de la Constitucin de 1979. En
efecto, si sta se mantena al margen de las connotaciones ideolgicas y se
concentraba en dejar enunciadas las orientaciones pertinentes a la
consecucin del desarrollo nacional y el estado de bienestar, la actual opta
resueltamente por disposiciones en las que el perfil ideolgico del
neoliberalismo resulta visible.

Esta opcin, limitativa del pluralismo econmico y del margen de juego que
siempre conviene dejar a la actuacin de los gobiernos para que operen con
rapidez en la provisin de soluciones a problemas emergentes, puede
afectar la estabilidad del sistema econmico en sus relaciones con el marco
constitucional de referencia. Llenar de rigideces ideolgicas una
Constitucin, sobre todo cuando se trata de asuntos econmicos, no es lo
ms aconsejable.

Adems, un aspecto a subrayar es que la orientacin econmica de la

Constitucin se ratifica al hacer una primera comparacin entre las
disposiciones de este Captulo con el que se ocupa de los derechos
econmicos y sociales, visiblemente restringidos por el texto constitucional.
Un claro ejemplo de ello es el tema de la estabilidad laboral, que en la Carta
de 1979 era reconocido como un derecho y que la nueva Constitucin, fiel a
sus principios dogmticos en el campo de la economa, ha borrado de un
solo tirn. Adicionalmente, esta orientacin privatista de la Constitucin que
ha sido radicalmente asumida por el gobierno que la promovi, rebasando
inclusive las propias previsiones constitucionales.

Por otro lado, un factor concurrente con la nueva orientacin constitucional

en materia econmica es el referido a la reforma del Estado que, por la
manera en que est siendo enfocada, est quitando importancia a los
ministerios y relativizando el propio rgimen poltico. Esto se explica por el
nfasis puesto en los entes de supervisin de las actividades econmicas.
Estos no estn en la Constitucin -salvo la Superintendencia de Banca y
Seguros- pero derivan de la opcin que ella misma disea.

Resulta conveniente tomar en cuenta lo que ensea el profesor Francisco

FERNANDEZ SEGADO quien apunta que la recientemente reconocida
Constitucin econmica en el Derecho Constitucional est reflejada por
el conjunto de normas que delinean el marco jurdico fundamental para la
estructura y funcionamiento de la actividad econmica. Ntese que, con
acierto, el profesor espaol se refiere al marco jurdico fundamental, que
no es otra cosa que los principios generales del rgimen econmico. Es por
ello que sostenemos que ninguna Constitucin se debe inmiscuir en el
tratamiento especfico de materias econmicas que por su temporalidad
estn sujetas a cambios espordicos en el tiempo.

La Constitucin Poltica del Per de 1993 se sale continuamente de este

marco y toma definidamente posicin sobre circunstancias econmico
financieras ajenas a la temtica constitucional y susceptibles, ms bien, de
polticas econmicas de gobierno.

CAPTULO I
PRINCIPIOS GENERALES

ARTCULO 58.- La iniciativa privada es libre. Se ejerce en

una economa social de mercado. Bajo este rgimen, el
Estado orienta el desarrollo del pas, y acta principalmente
en las reas de promocin de empleo, salud, educacin,
seguridad, servicios pblicos e infraestructura.

El Artculo 58 de la Constitucin Poltica del Per de 1993 seala que la

iniciativa privada es libre, la misma que debe ser entendida como el
derecho fundamental de toda persona natural o jurdica a participar, en
forma individual o asociada, en la vida econmica del pas. Esto implica que
toda persona natural o jurdica tiene el derecho de iniciar y posteriormente
desarrollar con autonoma plena la actividad que prefiera dentro de los
lmites que establece la ley. En tal sentido, puede producir bienes, prestar
servicios o dedicarse a la distribucin de los bienes actividades que se
encuentran en lnea con la economa social de mercado.

Preside los principios generales en materia econmica de la Constitucin la

norma que establece que la iniciativa privada es libre. Quiere esto decir
que cada persona tiene el derecho a desarrollar las actividades econmicas
que considere de su preferencia dentro de la sociedad, desde luego
cumpliendo las normas que regulan dicha iniciativa. Sin embargo, estas
normas deben estar destinadas a canalizarla, no a entorpecer su accin.

En esa orientacin, se puede afirmar que la iniciativa privada consiste en la

actividad realizada por una persona natural o jurdica, nacional o extranjera
sobre adquisicin de activos, proyectos productivos, servicios, obras de
infraestructura, entre otras actividades que puedan ser ejecutados con la
participacin del sector privado. Siendo as, la iniciativa privada no puede
ser obstaculizada dentro de la actividad econmica, siempre que acte
dentro del marco que establece el Derecho y sea ejercida en una economa
social de mercado.
En la historia econmica reciente, podemos encontrar dos sistemas de
tratamiento de este tema, que son los polos opuestos en la materia. Ambos
existieron en la realidad:

1. El primero fue histricamente el desarrollo del capitalismo a partir de la

revolucin liberal burguesa de los siglos XVIII y XIX, tanto en los Estados
Unidos como en Europa. El capitalismo liberal de esos tiempos
prcticamente no tuvo regulaciones en sus inicios: se poda iniciar las
actividades que se prefiriera, salvo las delictivas desde luego, y no
existan regulaciones ni de precios, ni de salarios, ni de condiciones de
trabajo. La oferta y demanda funcionaron con absoluta independencia
para regular los mercados. El principio casi absoluto fue la libertad de
contratacin entre personas e instituciones que eran consideradas
iguales entre s para expresar sus voluntades. Esta igualdad, desde luego,
fue ms formal que real.

Las sociedades no soportaron tal nivel de desregulacin. Muy pronto se

establecieron ciertos lmites a la libre iniciativa. El Derecho recoge
muchas de ellas. Podemos mencionar algunas:

a) La regulacin de los precios, que comenz con el pan alimento

esencial de los pobres pero que luego se extendi a otros productos.
b) Los grandes bloqueos contra las potencias dominantes.
c) El Derecho del Trabajo que empez a aparecer tempranamente en
Europa con la regulacin de la jornada laboral y que se fue extendiendo
a muchos otros aspectos que socializan las relaciones laborales en el
mundo moderno.
d) Las regulaciones destinadas a proteger el medio ambiente, que no slo
obligan a invertir, sino que impiden realizar ciertos tipos de
actividades. La tala de bosques es un buen ejemplo.
e) La nacionalizacin de determinadas actividades estratgicas o poco
rentables bajo distintas formas, que van desde la participacin del
Estado en las industrias, hasta la regulacin de su comercializacin. Se
puede mencionar, por ejemplo, el bloqueo de Napolen, que prohibi el
ingreso de productos ingleses a todo el continente europeo durante
varios aos, permitiendo que se desarrollaran las industrias internas
sin la competencia de la Isla, que hizo antes su revolucin poltica y,
por tanto, tambin su revolucin econmica.

Como podemos apreciar, el sistema de economa capitalista liberal ha

evolucionado a lo largo del tiempo, incorporando algunas regulaciones y
limitaciones, que buscan canalizar, pero no entorpecer el desarrollo de la
libre iniciativa privada. Pases desarrollados de economa capitalista
actan bajo estas reglas que, al introducir la doctrina de referencia, han
salvado al liberalismo del carcter fundamentalista con que lo difunden y
exigen practicarlo algunos de sus seguidores en Amrica Latina.

Cules normas encauzan y cules estorban? Es una pregunta

trascendental y no existe una sola respuesta. Segn las opciones polticas
que se tome, algunas de las medidas son aceptadas por todos, por
 ejemplo: las regulaciones tradicionales del mercado de trabajo, como
salario mnimo, descanso semanal y anual, etc.; en tanto que otras estn
sujetas a discusin.

2. El segundo es el sistema de una economa dirigida centralizadamente

por un plan y un mecanismo de decisin que convierte a las personas
y las empresas en meros ejecutores de presiones tomadas en otros
niveles, a menudo con criterio esencialmente poltico, no econmico.
Aqu, la iniciativa privada simplemente no exista o estaba
enormemente reducida.

La cabeza de este sistema fue durante muchos decenios del siglo XX

la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas, que adopt la economa
centralmente planificada luego de la Revolucin Bolchevique de 1917.
El sistema logr un desarrollo inicial significativo de la industria,
particularmente la pesada. Sin embargo, mostr lmites muy grandes
para promover un desarrollo continuo y efectivamente saneado.
Como es bien sabido, el intento de hacer reformas estructurales tanto
en el sistema poltico como en el econmico, que fue el loable
empeo de Mijail Gorvachov, no hizo ms que mostrar que el enfermo
era incurable. La URSS entr en colapso y desapareci a fines de los
ochenta.

Las mejores experiencias de Occidente sugieren que el sistema ideal debe

ubicarse en algn punto intermedio de estos extremos: respetar la iniciativa
privada, pero, al mismo tiempo, establecer las normas que la canalicen
creativa y no destructivamente. Todo ello para lograr el progreso material de
la sociedad y, con ello, permitir el desarrollo de las personas ya no slo
materialmente, sino en el sentido integral del trmino.

Asimismo, el Artculo 58 de la Constitucin Poltica del Per de 1993 seala

que el rgimen econmico de la Repblica se fundamenta en la economa
social de mercado sin expresar claramente qu se entiende por ella. Ello
lamentablemente permite que los diversos actores econmicos entiendan
de diversa manera qu es lo que ello significa y, a su vez, permite diversos
mecanismos intervencionistas; situacin que se ha venido presentando en
los sucesivos gobiernos que se han dado desde que el trmino se ha
consagrado constitucionalmente. Esta situacin, que viene repitindose en
nuestras constituciones, no ha sido corregida por ninguna de nuestras
cartas recientes, incluyendo la de 1993.

Una correcta interpretacin indicara que a pesar de su opcin por el

liberalismo la Constitucin de 1993 ha vinculado la iniciativa privada libre
con el ejercicio de una economa social de mercado. En este punto hubo
discusin en el Congreso Constituyente. Unos eran partidarios de esta
frmula y otros de la de economa de mercado. La diferencia evidente es
la existencia o no del concepto social.
Desde el punto de vista normativo constitucional, que es el que corresponde
exponer, la expresin economa social de mercado permite en el plano
constitucional introducir correctivos al libre juego del mercado que orienten
toda la actividad hacia objetivos no slo individuales sino tambin
colectivos. El tema est vinculado a otras normas tambin constitucionales,
como la definicin de la Repblica como social (art. 43) y la importancia de
la solidaridad en la educacin (art. 14). Este es un gran eje hermenutico de
principios generales contenidos en el texto mismo de la Constitucin.

La discusin sobre los elementos que pueden ser incorporados a travs de

este contenido en el sistema jurdico, nuevamente, es de naturaleza poltica.
Sin embargo, desde el punto de vista normativo, lo evidente es que la
discusin de cules s y cules no ingresan, tiene posibilidad de darse por el
carcter social de la economa de mercado.

El artculo, a continuacin, establece que la funcin del Estado en la

economa es la de orientar el desarrollo del pas, con lo que se excluye un
modelo de economa centralmente planificada o cercano a ella. El rol del
Estado no es intervenir directamente en la vida econmica sino orientarla.
Desde luego, no excluye que el Estado fije objetivos y prioridades hacia los
cuales orientar el desarrollo econmico del pas ni que establezca
empresas pblicas y como actividad subsidiaria, segn el art. 60. Debemos
subrayar, en consecuencia, que el trmino orientan no excluye de ninguna
manera al trmino regular.

En materia econmica, la Constitucin no se refiere, en ningn caso, a la

libertad absoluta; por el contrario, reafirma el rol del Estado en tanto ente
orientador del desarrollo del pas.

Sin embargo, es muy clara la diferencia entre orientacin y planificacin

central e intervencin. La orientacin permite canalizar iniciativas hacia
sectores prioritarios, pero no puede impedir la iniciativa privada en otros no
considerados tales. La planificacin central discrimina y seala en cules
sectores habr actividad privada y en cules no. La intervencin directa del
Estado supone que l mismo invierte con prioridad sobre otros sectores su
capital en ciertas actividades econmicas, cuando no se las reserva con
exclusividad. El camino elegido por la Constitucin es claramente el de un
Estado orientador.

Pero si es adecuado que se haya optado por una modalidad de rol

orientador, lo que excluye por cierto tentaciones de planificacin
centralizada, es a todas luces una exageracin que se haya eliminado toda
referencia a la planificacin como concepto tcnico, incluyendo la
planificacin concertada entre actores econmicos a que se refera la
Constitucin de 1979. La desaparicin no slo es del texto constitucional;
tambin lo es de la vida socio-econmica del pas, con la liquidacin del
Instituto Nacional de Planificacin.

La mayor parte de la doctrina considera que la denominada economa social

de mercado implica el empleo del mercado y el sometimiento de la
economa a sus leyes, permitindose la actuacin del Estado para corregir
distorsiones de tal manera que dicho mercado funcione eficientemente.

El modelo econmico se apoya entonces en un Estado fuerte, que se ocupa

de imponer la seguridad jurdica y su control, y en caso dado, de respaldas
las sanciones que corresponda, pero que tambin al mismo tiempo muestra
una notoria abstinencia del Estado o sea de sus funcionarios en
inmiscuirse en las actividades del mercado libre cuando ello no es a todas
luces indispensable.

Agregado a ello, en un intento de definicin, el Artculo en mencin seala

los rubros en que el Estado acta principalmente, sin que se seale en qu
trminos esa actuacin se establece. Es decir, debe determinarse si la
intervencin estatal se da en trminos de regulacin econmica, de
intervencin directa o de realizacin directa de la actividad. En varias de las
actividades que se enumeran el Estado concurre con los particulares en la
realizacin de las mismas. Ejemplo de ello lo encontramos en la salud, la
educacin y los servicios pblicos, siendo preferible que estos ltimos se
encuentren en manos de particulares a travs de concesiones. Por otro lado,
en el caso de la educacin existen interesantes propuestas que postulan la
necesidad de privatizar la misma, pasando de un modelo que subsidie la
oferta educativa a otro que subsidie la demanda. Por otro lado, el Estado se
encarga de manera directa y exclusiva de la actividad, como la promocin
de empleo, seguridad e infraestructura. Sin embargo, en este ltimo caso el
uso de concesiones en materia de infraestructura estatal resulta de especial
inters puesto que dinamiza el mercado a la vez que permite una mayor
participacin de la inversin privada en la satisfaccin de necesidades
pblicas, tomando en cuenta la gran brecha de infraestructura existente en
nuestro pas.

La parte final del artculo seala que el Estado acta principalmente en

ciertas reas; esta es una clusula, precisamente, de contenido social. Ser
muy extrao que una intervencin privada solucione drsticamente los
problemas ms lgidos, que por su dimensin son de atencin prioritaria del
Estado:

a) Promocin del empleo. Esto abarca tanto la asignacin de fondos pblicos

para generar empleo -principalmente productivo-, como la orientacin del
mercado de trabajo en general, privilegiando la contratacin de mano de
obra donde ello sea posible. Todo esto incluye complejas medidas de
poltica laboral y econmica que no es del caso tratar en esta exgesis.
Abre una posibilidad interesante de desarrollo de medidas protectoras y
alentadoras del empleo, pues habilita al Estado para dictarlas.

b) Salud. El Estado tiene una funcin importante dentro de este mbito,

como vimos en el arto 9, a cuyo comentario nos remitimos. Esta norma
refuerza lo dicho e indica que no slo le corresponde promover y
supervisar, sino actuar directamente en defensa de la salud de la
poblacin.
c) Educacin. Tambin tiene el Estado un rol preponderante, inclusive de
inversin y conduccin de centros educativos, como se analiz en los
artculos 14 y 17, a cuyos comentarios tambin nos remitimos.

d) Seguridad. Como dijimos al tratar este tema en el comentario al arto 44,

la seguridad no slo se refiere a los aspectos fsicos del ser humano, sino
a las condiciones mnimas en las cuales pueda desarrollarse cabalmente
dentro de la sociedad. El Estado deber intervenir activamente en ello,
inclusive con asignacin de recursos.

e) Servicios pblicos. Incluyen toda una variada gama de actividades en las

cuales el Estado puede trabajar de manera exclusiva, en colaboracin con
el sector privado, o puede dejados ntegramente en manos de este
ltimo. Sin embargo, el Estado tiene el deber de cubrir los servicios
pblicos esenciales para los cuales la oferta privada sea insuficiente o
inexistente.

f) Infraestructura. Tiene que ver con la inversin en infraestructura fsica del

pas, como caminos, aeropuertos, puertos martimos y fluviales, etc.
Tambin en este mbito puede el Estado asumir responsabilidades
exclusivas, compartirlas con el sector privado o entregrselas
ntegramente a L Pero no puede descuidar los aspectos de
infraestructura esencial que no sean atendidos por el sector privado.

ARTCULO 59.- El Estado estimula la creacin de riqueza

y garantiza la libertad de trabajo y la libertad de empresa,
comercio e industria. El ejercicio de estas libertades no debe
ser lesivo a la moral, ni a la salud, ni a la seguridad pblicas.
El Estado brinda oportunidades de superacin a los sectores
que sufren cualquier desigualdad; en tal sentido, promueve
las pequeas empresas en todas sus modalidades.

El Artculo 59 de la Constitucin Poltica del Per de 1993 seala que el

Estado estimula la creacin de riqueza, garantiza la libertad de trabajo y la
libertad de empresa, comercio e industria. En gran medida, esta norma no
es muy distinta a esquemas como el de la Constitucin de 1979, en los
cuales el xito del desarrollo econmico parecera estar ms enfocado en la
accin del Estado que en la accin realizada por los particulares.

La primera parte del artculo impone deberes al Estado en la economa. Ellos

son:

1. Estimular la creacin de riqueza. Este es un principio jurdico

constitucional que orienta al sistema jurdico en tal sentido, tanto al
legislador para no caer en incompatibilidad constitucional, como a los
rganos de aplicacin y particularmente al Poder Judicial. Este tipo de
normatividad es especialmente importante cuando se trata de establecer
procedimientos y controles, o cuando se busca desburocratizar algunas
reas de trabajo del Estado vinculadas con la economa. El principio de
 que el Estado apoya la creacin de riqueza puede convertirse en un
instrumento hermenutica de importancia. La creacin de riqueza es una
de las fuentes de progreso de los pueblos. Por eso, el Estado debe
estimularla. Las libertades de trabajo de empresa, de comercio e
industria son consistentes con la iniciativa privada libre tipificadas en el
Artculo 58 de la Constitucin.

2. Garantizar la libertad de trabajo. Como vimos en el Art. 2 inc. 15, toda

persona tiene derecho a trabajar libremente, con sujecin a ley, es
decir, se trata de un derecho fundamental del ser humano. Segn el art.
22 el trabajo es un deber y un derecho y segn el Art. 23: El trabajo,
en sus diversas modalidades, es objeto de atencin prioritaria del
Estado. Es entonces indiscutible que, tanto desde el punto de vista
personal como social, el trabajo tiene la primera importancia en la
Constitucin. Aqu, la norma establece el deber del Estado de garantizar
la libertad de trabajo y, por consiguiente, es el elemento institucional que
complementa a los anteriores y que le permite afirmar que uno de los
ejes de la poltica general del Estado es el cumplir con esta garanta.

3. Garantizar la libertad de empresa, comercio e industria. Son stas las

libertades en que se traduce concretamente la libre iniciativa privada, a
la que se hace referencia en la parte inicial del artculo anterior. La
libertad de empresa consiste en la posibilidad de crear libremente
personas jurdicas dedicadas a actividades lucrativas, en las distintas
formas que ellas asumen. A travs de este principio, la Constitucin
permite que se discuta la constitucionalidad de las normas que, de una u
otra manera, atenten contra aqul. La disposicin que comentamos no
impide la regulacin, pero s excluye las normas y procedimientos que
interfieran con el libre establecimiento y desarrollo de las empresas.

4. La libertad de comercio consiste en la posibilidad de hacer circular

libremente los bienes en la sociedad. Es comprar y vender en el mercado,
tanto nacional como internacional, sujeto a las regulaciones y
limitaciones que se establezcan pero que, en ningn caso, podrn
estorbar lo esencial de esta libertad.

5. La libertad de industria consiste en la posibilidad de ejercer actividades

productivas o de servicios sin ms lmites que los que establecen la
Constitucin y las leyes.

Sin embargo, el Artculo bajo anlisis precisa que estas libertados no deben
ser lesivas la moral, ni a la salud, ni a la seguridad pblicas. En efecto, las
libertades de todo individuo deben restringirse cuando causan perjuicio a los
dems. La libertad de contaminar de un individuo, priva a otro de su salud.
La libertad de una persona de conducir a toda velocidad priva a otra de su
derecho a no resultar herida, etc. Por eso el poder poltico es tan
importante. Si el poder econmico de un pas acaba repartindose de una
forma demasiado desigual, tendr consecuencias polticas. Si determinados
grupos controlan el proceso poltico, lo utilizarn para disear un sistema
econmico que los favorezca: mediante leyes y normativas que afectan
especficamente a una industria, o a travs de las normas que rigen las
quiebras, la competencia, la propiedad intelectual o los impuestos, o bien,
indirectamente, a travs de los costos de acceso al sistema judicial, etc.

Las libertades humanas jurdicamente consideradas en el Estado de

Derecho moderno, siempre han tenido un lmite, que es el derecho ajeno.
All terminan los derechos propios y comienzan los deberes para con los
dems, que son una de las formas de la solidaridad.

El artculo pone tres limitaciones genricas:

1. Las libertades no pueden ser contrarias a la moral, que debe entenderse

como la moral social predominante. Esta moral deber ser encontrada,
por un lado, en el significado tico de la Constitucin y dems normas
legislativas. Para ello es muy importante tener en cuenta los mecanismos
de integracin jurdica legislados en el inc. 8 del Art. 139 de la
Constitucin. Pero, adems y fundamentalmente, la moral puede ser
ubicada en la escala de valores que tiene la poblacin, en la medida que
ella pueda ser objetivada a travs de la apreciacin de la cultura, la
ideologa y las costumbres. Como en todos los asuntos que tienen que ver
con el espritu y la moral es central para l aqu hay tambin zonas
claramente definidas y zonas grises. Probablemente, adems, existirn
ciertas variaciones subjetivas de la consideracin tica medidas tanto en
tiempo como en espacio. Lo importante, sin embargo, no es retroceder
frente a estos retos -y no aplicar la norma- sino precisamente lo contrario:
afrontar el problema y darle formas de resolucin a travs de la
casustica. Las autoridades judiciales tienen particular importancia en
esta labor y responsabilidad. La idea de hacer compatibles las libertades
con la moral es muy importante, sobre todo en un mundo como el actual
en el que muchas barreras morales han sido rotas en favor de la riqueza y
un bienestar personal entendido puramente en el sentido material de la
palabra. Dice Juan Pablo II: En sntesis, podemos decir que el cambio
cultural deseado aqu exige, a todos, el valor de asumir un nuevo estilo
de vida que se manifieste en poner como fundamento de las decisiones
concretas a nivel personal familiar, social e internacional la justa
escala de valores: la primaca del ser sobre el tener, de la persona sobre
las cosas. Este nuevo estilo de vida implica tambin pasar de la
indiferencia al inters por el otro y del rechazo a su acogida: los dems no
son contrincantes de quienes hay que defenderse, sino hermanos y
hermanas con quienes se ha de ser solidarios; hay que amarlos por s
mismos; nos enriquecen con su misma presencia. Rescatar los valores
morales en una sociedad que ha caminado hacia el materialismo y el
individualismo durante casi doscientos aos no es tarea fcil, pero s
necesaria. Realizar este esfuerzo es lo que exige esta limitacin a las
libertades econmicas establecida en la Constitucin.

2. Las libertades no pueden ir contra la salud. Ratifica esta limitacin los

derechos establecidos en los Artculos 7 y 9 y, en lo que toca al aspecto
que comentamos, tambin es aplicable lo establecido en el Art. 8,
 particularmente la regulacin del uso de los txicos sociales (ya que el
trfico ilcito de drogas es una limitacin por su propia definicin). La
proteccin de la salud, como obligacin de la sociedad y del Estado,
impone pues una dura restriccin a las libertades dispuestas en el artculo
bajo comentario.

3. Las libertades no pueden afectar la seguridad pblica. Se hace referencia

aqu no a toda la seguridad que cabe buscar dentro de la sociedad y a la
que nos hemos referido al comentar el Art. 44 sino especficamente a la
seguridad pblica que se refiere en nuestro concepto a varios aspectos: la
seguridad fsica en sus diversos aspectos (proteccin de la agresin
individual o colectiva a las personas, proteccin de las construcciones
contra posibles daos, etc.); la seguridad ambiental que consiste en la
proteccin del medio humano de vida; la seguridad cultural, en el sentido
de no daar los patrones culturales de determinadas poblaciones en
cuyas cercanas puedan establecerse actividades econmicas, etc.
Nuevamente, la seguridad, aunque en este caso se trate especficamente
de la pblica, no debe ser restringida a su dimensin fsica.

Es preciso sealar que la Constitucin no establece como es que el Estado

debe estimular la creacin de riqueza, puesto que no se establece si el
estmulo es directo o si ms bien este consiste en remover los obstculos
que impiden un desarrollo empresarial adecuado, en especial los obstculos
generados por el propio Estado. Una interpretacin progresista de la
norma podra llevarnos a pensar que dicho estmulo es directo, requiriendo
de una intervencin directa del Estado en la actividad econmica.

Asimismo, el presente Artculo seala que el Estado brinda oportunidades

de superacin a los sectores que sufren cualquier desigualdad; en tal
sentido, promueve las pequeas empresas en todas sus modalidades. En
ese sentido, por muchas razones, la pequea empresa sufre una condicin
de desigualdad en relacin con la mediana y la gran empresa: menor
capitalizacin, menor capacidad de recurrir al crdito, menores posibilidades
de difusin de sus productos, etc. No obstante, la pequea empresa es una
fuente de trabajo muy importante en la sociedad. De all que corresponda al
Estado promoverla para desarrollar sus capacidades y aprovechar los
beneficios que trae en materia de empleo. Siendo as, el Artculo 59 no
dispone que la accin positiva del Estado se limite a las pequeas
empresas. En realidad, lo que establece es que el Estado brinde
oportunidades de superacin a los sectores que sufran cualquier
desigualdad, sin considerar limitacin alguna pues la igualdad no slo
consiste en tratar a todos de la misma forma, sino que tambin implica
tratar de manera desigual a los que por cualquier razn se encuentren en
una posicin desigual.

La parte final del artculo bajo comentario establece una norma de justicia
distributiva en la actividad empresarial. Seala que el Estado brinda
oportunidades de superacin a los sectores que sufren desigualdades y que,
en este sentido, promueve a las pequeas empresas en todas sus
modalidades.
Las posibilidades de accin y desarrollo de las unidades econmicas varan
segn su dimensin, especialidad, posicin en el mercado, dotacin de
capital, especializacin del personal, capacidad instalada, etc. Esto crea
disparidades entre las empresas que, a la larga, pueden conducir a que los
esfuerzos de sus empresarios se vean frustrados no por falta de calidad o de
trabajo, sino por razn de la operacin misma del mercado y de los otros
agentes.

Para compensar estas desigualdades es que el Estado debe comprometer su

actividad de promocin de los menos favorecidos. No es una norma que
pretenda el mantenimiento de productores ineficientes. Es una disposicin
que pretende que el Estado acte positivamente, inclusive dando facilidades
iniciales, para que quienes tienen las desigualdades las compensen y
puedan actuar en razonable igualdad de condiciones dentro de los
mercados en los que les toque operar.

Atencin especial se da a las pequeas empresas porque no slo son una

va de otorgamiento de trabajo a gran escala, sino que tambin son un
mecanismo por el cual la iniciativa privada libre puede expresarse tal vez
con mayor posibilidad, tanto cualitativa como cuantitativamente en todo el
universo social.

ARTCULO 60.- El Estado reconoce el pluralismo

econmico. La economa nacional se sustenta en la
coexistencia de diversas formas de propiedad y de empresa.
Slo autorizado por ley expresa, el Estado puede realizar
subsidiariamente actividad empresarial, directa o indirecta,
por razn de alto inters pblico o de manifiesta
conveniencia nacional.
La actividad empresarial, pblica o no pblica, recibe el
mismo tratamiento legal.

El Artculo 60 de la Constitucin Poltica del Per de 1993 establece que el

Estado garantiza el pluralismo econmico. En consecuencia, se seala que
la economa nacional se sustenta en la coexistencia de diversas formas de
propiedad y de empresa. Ello implica la necesidad de que la actuacin
pblica en materia empresarial sea eficiente y compita sin preferencias en
los supuestos excepcionales en que puede hacerlo, razn por la cual la
actividad pblica y privada recibe el mismo tratamiento.

Asimismo, dicho Artculo seala que slo autorizado por ley expresa, el
Estado puede realizar subsidiariamente actividad empresarial, consagrando
el denominado principio de subsidiariedad. Esta actividad empresarial est
condicionada de manera plausible por la necesidad de emisin de una ley.

De acuerdo con la doctrina, se entiende por Principio de Subsidiariedad la

obligacin que posee el Estado de realizar actividad empresarial nicamente
ante la ausencia de inversin privada en el rubro respectivo. El Principio de
Subsidiariedad surge como una garanta de los particulares frente al Estado,
a fin de asegurar el ejercicio de los derechos fundamentales de mbito
econmico e impedir que el Estado realice actividades cuando ello no
resulta indispensable. Ahora bien, a fin de hacer efectivo dicho principio se
debe cumplir con tres requisitos:

1) Autorizacin por ley expresa, es decir, emitida por el Congreso de la

Repblica.
2) Por razn de alto inters pblico o de manifiesta conveniencia
nacional, es decir, cuando no exista ningn mecanismo alternativo
que pueda corregir la situacin que genera la necesidad de
desempear actividad empresarial por parte del Estado.
3) Ante la ausencia de actividad privada en el sector del cual se trata.

Aunque este prrafo del Art. 60 se explica por la presin que probablemente
gener en los constituyentes la crisis econmica heredada de las dcadas
pasadas y el peso en ella de las empresas pblicas, es pertinente una
apreciacin crtica sobre lo que en este prrafo se dispone. Como lo
sostenemos en la parte introductoria de este Captulo, una Constitucin no
puede ser presa de circunstancias y su texto tiene que estar ajeno a
coyunturas que por muy duras que sean, no son nunca permanentes. La
Constitucin s tiene, en cambio, vocacin natural de mayor permanencia;
ello le proporciona estabilidad al rgimen poltico y seguridad al sistema
jurdico. Por eso mismo, en asuntos que son de naturaleza variable, y la
economa lo es, la Constitucin no puede entrar en rigideces conceptuales y
menos convertir en dogma asuntos tangibles. Debe concentrarse en sealar
criterios generales que sirvan como marco de referencia. Para lo que cambia
y vara de momento a momento estn las polticas sectoriales y las leyes. El
carcter y el modo de participacin del Estado en la actividad empresarial
debi ser tratado en una ley sobre la actividad empresarial del Estado.

El pluralismo econmico acepta, reconoce y permite la posibilidad de

diversas formas de propiedad y de empresa. Implica que pueden coexistir
varios tipos de empresa simultneamente: privadas, pblicas, nacionales,
extranjeras, mixtas, autogestionarias, cooperativas, etc. Cada una de ellas
puede adoptar formas particulares de organizarse. Esto significa que
nuestra Constitucin reconoce el principio de igualdad entre las formas
diversas de propiedad y empresa.

El concepto de pluralismo econmico cobr fuerza en el Per en la dcada

de los setenta, cuando el gobierno militar del General Velasco puso en
prctica su plan de reformas estructurales. Fue recogido por la Constitucin
de 1979, que en su Art. 112 seal que la economa nacional se sustenta
en la coexistencia democrtica de diversas formas de propiedad y de
empresa. La Carta actual ha conservado la expresin, aunque el concepto
se ha restringido significativamente. Este pluralismo es la posibilidad de que
en el mismo sistema econmico coexistan diversas formas empresariales:
privadas, cooperativas, autogestionarias, comunales, pblicas, mixtas, de
capital nacional, de capital extranjero, etc. La existencia de cada una de
ellas debe ser regulada y protegida por el Estado, que no puede prohibidas
ni estorbadas. En materia de organizacin econmica de las personas, el
Estado no puede tener preferencias y debe ser neutral.

El pluralismo empresarial es un elemento que complementa a la economa

de libre mercado en la medida que determina la posibilidad de existencia
simultnea de diversas formas de propiedad y de empresa

Frente a esto, el Tribunal Constitucional reconoce expresamente el

pluralismo econmico y que la empresa tiene las caractersticas de
promotora del desarrollo y sustento de la economa nacional (STC EXP. N
01963-2006-AA/TC).
Asimismo, el Artculo 60 de la Constitucin Poltica del Per establece que
la actividad empresarial, pblica o no pblica, recibe el mismo tratamiento
legal. Por lo tanto, de acuerdo con nuestra Constitucin, no hay privilegios
para la actividad empresarial privada ni pblica. Pueden coexistir varios
tipos de empresa simultneamente: privadas, pblicas, nacionales,
extranjeras, mixtas, autogestionarias, cooperativas, etc.

Para el Tribunal Constitucional, la economa social de mercado es

representativa de los valores constitucionales de la libertad y la justicia, y,
por ende, es compatible con los fundamentos axiolgicos y teleolgicos que
inspiran a un Estado social y democrtico de derecho. En esta imperan los
principios de libertad y promocin de la igualdad material dentro de un
orden democrtico garantizado por el Estado (STC EXP N. 0646-96-AA/TC
F.J. 2). En consecuencia, dichos valores libertad y justicia dan origen a
dos principios constitucionales: la libertad propiamente dicha y la promocin
de la igualdad.

En la parte final del artculo se establece el trato equivalente en materia

legal a la actividad empresarial pblica o no pblica, a fin de que sean
inconstitucionales aquellas disposiciones, tan frecuentes en el pasado, de
otorgar privilegios de diverso tipo a las empresas pblicas sin recibirlos las
privadas. Esto, por lo dems, no perjudicaba tanto la competencia entre
empresas pblicas y privadas, como al Tesoro Pblico en s mismo y a la
sociedad, por la existencia de una enorme cantidad de empresas pblicas
ineficientes.

En conclusin, el orden constitucional no es solamente una estructura

formal de contenidos, sino tambin un impulsor de determinadas polticas
que hagan realidad los derechos declarados, entre ellos el de igualdad. La
Constitucin no es esttica sino dinmica. En la promocin de la igualdad
tiene un lugar preponderante la proteccin de los sectores econmicamente
ms dbiles.