Captulo I

La problemtica de la
informalidad en el Per antes
de la dcada del 90
A
manera de antecedentes para entender la razn de ser de la refor-
ma de los derechos de propiedad urbana, el presente captulo plan-
tea algunas explicaciones sobre el surgimiento de la informalidad
y la manera en que evolucion el marco legal e institucional. As el
lector podr contar con el marco de referencia que le permita com-
prender la situacin antes de iniciada la reforma, a inicios de los 90. Una parte de
este captulo utiliza informacin de Eyzaguirre (1998), Zapata (1996), Morris et. al.
(2001), Riofro (1991) y De Soto (1986).

A. DESCRIPCIN DEL FENMENO DE LA INFORMALIDAD

PREDIAL URBANA
Se ha escrito mucho sobre el fenmeno social de la informalidad predial urbana y la
formacin de pueblos jvenes en el Per1. El objetivo de este captulo no es hacer una
revisin exhaustiva de tales investigaciones, sino describir las principales razones
que explican dicha informalidad y exponer la razn de ser de la reforma implemen-
tada en el marco peruano de los derechos de propiedad urbana.

Dicho fenmeno, entendido como el acceso a terrenos sin cumplir con las
disposiciones previstas en el marco legal existente, se explica por los siguientes
factores: a) el proceso de desarrollo de las ciudades y su dinmica demogrfica;

1 Se han elaborado importantes estudios a cargo de instituciones como el Instituto Libertad y Democracia
(ILD), liderado por Hernando De Soto; ONG, centros de investigacin como Desco, IEP y SASE, y de investiga-
dores independientes que trabajaron cerca de las barriadas, asentamientos humanos, pueblos jvenes y aso-
ciaciones de vivienda, entre otras denominaciones. Incluso, el PDPU financiado por el BM contrat la realiza-
cin de estudios para profundizar algunos aspectos vinculados a la informalidad predial urbana, cuyos prin-
cipales hallazgos son resumidos en esta publicacin.

35
 La formalizacin de la propiedad en el Per: develando el misterio
b) la respuesta de los gobiernos frente a las necesidades de vivienda de la pobla-
cin en este nuevo escenario, y c) el ajuste o acomodo del marco legal e insti-
tucional ante este nuevo contexto socioeconmico y poltico.
El ritmo de crecimiento del fenmeno depende de cmo se combinan estos
tres factores. El primero explica la manera en que se gener una creciente y ace-
lerada demanda de viviendas (y servicios urbanos en general), como resultado
de la explosin (primero) y transicin (despus) demogrfica de las ciudades y
del proceso migratorio campo-ciudad. El segundo factor muestra la evolucin
de las polticas del gobierno para generar una oferta de viviendas y terrenos con
la finalidad de satisfacer la demanda de las familias de menores ingresos. La com-
binacin de estos dos factores permite entender que, al no existir soluciones pa-
ra satisfacer las demandas de la poblacin de menores ingresos, estas familias de-
cidieran generar sus propios espacios habitacionales a partir de reglas propias.
Sin embargo, la creacin de estos espacios estuvo al margen del marco legal de
los derechos de propiedad urbana. Es en este momento cuando entra a tallar el
tercer factor: la evolucin de un marco legal e institucional de derechos de
propiedad que, hasta antes de iniciada la reforma a principios de los 90, no fue
capaz de incorporar del todo a esta nueva forma de ocupacin territorial, pues
la complejidad de sus procedimientos desincentivaba antes que incentivar la for-
malizacin de la propiedad. Fue as que se gener un importante nmero de po-
sesiones territoriales no reconocidas por el marco legal vigente hasta entonces.
A.1 El proceso de desarrollo de las ciudades
Durante el siglo XIX, la poblacin de Lima creci a un ritmo relativamente
lento2, debido a que las tasas de mortalidad fueron ms elevadas que las de los na-
cimientos. Una explicacin de este hecho fueron los bajos niveles de salubridad
de la capital y el impacto de las enfermedades epidmicas sobre la poblacin3.
A inicios del siglo XX, como resultado del proceso de modernizacin global4,
se redujo la tasa de mortalidad (mas no la de natalidad) que dio inicio al proceso
de transicin demogrfica. Para entonces, Lima fue escenario de un crecimiento
vegetativo sostenido que para 1931 volvi a duplicar su poblacin, pero lo hizo en
tan solo 30 aos; a diferencia del proceso anterior, en el que le tom un siglo.
A dicho crecimiento se sum un proceso migratorio a inicios de la dcada del
40. A lo largo de ese periodo se observ un gran xodo, fundamentalmente del cam-
po a la ciudad. Segn Zapata (1996), dos terceras partes del crecimiento urbano de
2 Pas de 60 mil a 120 mil habitantes en casi 100 aos.
3 Buena parte de esta seccin se basa en Zapata (1996), donde se hace una revisin detallada del crecimiento
urbano de la ciudad de Lima y los determinantes de este aumento.
4 Que se tradujo en la difusin de avances como la pasteurizacin y el descubrimiento de vacunas, as como la
mejora de la calidad del agua por el cambio de caeras.
36
LA PROBLEMTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PER ANTES DE LA DCADA DEL 90 I
las dcadas del 40 y 50 se explican por las migraciones internas, registradas en el
censo de 1961, que arroj que casi la mitad de la poblacin limea (que ascenda a
1.800.000 habitantes) haba nacido en provincias. El proceso migratorio dur
hasta la dcada del 70. Para entonces los desplazamientos haban sido tan sig-
nificativos que el resto del crecimiento urbano se dio fundamentalmente por
desarrollo vegetativo.
Cabe mencionar que las dems ciudades tambin crecieron5, pero fue Lima
la que lo hizo de manera explosiva. As, pas de representar 5% de la poblacin
nacional a comienzos del siglo XX a 24% en 1970.
El Per actual es un pas predominantemente urbano, debido al fuerte
proceso de migracin del campo a la ciudad. Las ciudades de Lima y Callao con-
centran 25% de la poblacin nacional y 40% de la poblacin urbana del pas,
mientras que las ocho ciudades que le siguen en orden de tamao Arequipa,
Trujillo, Chiclayo, Chimbote, Iquitos, Piura, Huancayo y Cusco agrupan el
19,7%. Las 21 ciudades restantes ms pequeas, con poblaciones de entre 50
y 250 mil habitantes, concentran el 17,1%. En conclusin, Lima y otras 29 ciu-
dades medianas y pequeas del pas congregan ms del 60% de la poblacin na-
cional. El Per tiene 61 ciudades o conglomerados con ms de 20.000 habi-
tantes, lo que se considera como poblacin urbana, donde reside casi
72,3% de la poblacin nacional, de modo que se constituye en un pas con
predominio urbano(Morris et. al., 2001).
Las distintas ciudades se ubican en regiones de la costa, sierra y selva, las
cuales presentan caractersticas muy especficas por considerar. La problem-
tica de la vivienda en cada una de ellas es diferente y, por lo tanto, requiere
de estrategias diferenciadas para abordarla. Aunque la informacin oficial no
consigna de manera completa y actualizada la realidad del pas, podemos con-
cluir que la vivienda informal representa un alto porcentaje del inventario ha-
bitacional del Per y que esto, adems, influye en las caractersticas de las pro-
pias ciudades, donde la baja densidad, la escasa movilidad residencial y la cons-
truccin masiva por etapas no son caractersticas exclusivas de los barrios po-
bres, sino de toda la ciudad.
En cuanto a la calidad de los barrios, no existe un inventario de los mis-
mos ni de sus carencias; de manera general se puede establecer que en gran par-
te de ellos, particularmente en los ms antiguos, se cuenta con servicios de in-
fraestructura y comunales. Hay, sin embargo, numerosos casos de aquellos que
requeriran de procesos integrales de mejoramiento, debido a que su estado
es particularmente deficitario en todos los niveles y a que su tamao tiene un
gran impacto en sus ciudades.
5 Incluso los ltimos censos muestran que algunas ciudades han crecido a tasas ms altas que la de Lima.
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 La formalizacin de la propiedad en el Per: develando el misterio
La creacin de urbanizaciones y viviendas sobre la base del esfuerzo privado
de las familias, aunque no exenta de problemas, ha demostrado que se pueden
atender de manera efectiva las demandas de sectores de bajos y muy bajos in-
gresos. Esta modalidad es mayoritaria en todas las grandes ciudades del pas. La
informacin censal indica que en 1993 el pas tena 869.535 viviendas en pueblos
jvenes, lo que representa el 33,23% de todas las viviendas urbanas. Esta propor-
cin prcticamente se duplica si se toman en cuenta las viviendas de otras mo-
dalidades de produccin informal de suelo y de vivienda existentes en las ciuda-
des que no fueron consideradas adecuadamente en el censo. Se estima que ms
del 50% de las viviendas de cada ciudad del pas (excepto Lima, donde el porcen-
taje se acerca al 40%) se produce de manera informal. Por ende, las ciudades se
han desarrollado sobre la base de una poltica de suelo y no de urbanizacin y vi-
vienda(Morris et. al., 2001).
Debemos tomar en cuenta que la transicin demogrfica fue paralela al co-
lapso del sistema agrcola de la sierra peruana, que fue una de las causas de las mi-
graciones internas. Asimismo, el proceso de concentracin demogrfica en Li-
ma se debi tambin a la centralizacin del poder tanto poltico como econ-
mico y social (Zapata, 1996). Cabe mencionar que desde la colonia, el Per fue
centralista, y en los aos subsecuentes esta condicin se fortaleci. Esta caracte-
rstica casi histrica del Per es uno de los determinantes del nivel de concentra-
cin urbana y explica, en parte, la masiva migracin del campo a la ciudad obser-
vada desde la dcada del 40.
Cul es la importancia de la revisin de esta dinmica del crecimiento
urbano de Lima? Cuando una ciudad preparada para albergar a menos de
un milln de habitantes supera esta cifra en menos de una dcada y de ma-
nera tan rpida como lo hizo la capital del Per, sus diversos componentes
urbanos (vas asfaltadas, centros comerciales, viviendas, escuelas y hospita-
les, entre otros) se vuelven insuficientes para satisfacer las necesidades de los
nuevos habitantes. Por otro lado, para cubrir este crecimiento poblacional
explosivo no basta con incrementar los servicios y el equipamiento de la ciu-
dad a un ritmo normal, sino que se debe optar por una poltica urbana
ms activa (Riofro, 1991).
En la siguiente seccin resumiremos cmo los gobiernos reaccionaron ante
este crecimiento, sobre todo en el caso de Lima. Veremos la manera en que el Es-
tado se plante superar estos problemas y cul fue la reaccin del cada vez mayor
segmento de la poblacin de bajos ingresos que careca de vivienda.
A.2 La poltica habitacional del gobierno
La poltica de vivienda en el Per ha sido muy variable a lo largo de los aos, con
periodos de auge y alta actividad y otros de franco retroceso o bajo desarrollo.
Para efectos del anlisis que realizamos, nos interesa bsicamente resumir la
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LA PROBLEMTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PER ANTES DE LA DCADA DEL 90 I
poltica que se aplic frente al surgimiento de esta demanda por equipamiento
urbano y vivienda, como resultado del incremento poblacional en las ciudades, y
de manera ms especfica en la ciudad de Lima.
Como seala Riofro (1991), en el proceso de desarrollo urbano hay tres as-
pectos fundamentales que estn relacionados y que presentan problemas espec-
ficos: a) obtener un terreno, b) urbanizarlo y c) edificar la vivienda. En funcin
de estos tres aspectos evaluaremos las polticas de vivienda implementadas.
No cabe duda de que los distintos gobiernos no fueron capaces de prever el
crecimiento poblacional que afect Lima a comienzos de siglo. Asimismo, se equi-
vocaron en cuanto al diagnstico y las medidas implementadas, lo que no permi-
ti afrontar este fenmeno con celeridad y en forma efectiva.
En la dcada del 30, la demanda de vivienda de los hogares con menores in-
gresos de Lima fue satisfecha fundamentalmente por el sector privado, a travs
de construcciones (callejones o quintas) realizadas en los barrios menos privile-
giados de Lima con la finalidad de alquilarlas. As, algunos proyectos se desarro-
llaron en los suburbios de Brea y La Victoria. Durante este periodo el rol del
Estado se limit a establecer los trminos y condiciones para la expansin y de-
sarrollo del sector construccin en dichos barrios.
Durante la primera fase de las migraciones, los viejos barrios populares cre-
cieron, pero una vez llenos, los nuevos migrantes tuvieron que buscar alojamien-
to lejos del centro histrico. Una de las limitaciones de estos barrios populares
era que, al predominar la vivienda alquilada, los inquilinos, ya que no eran pro-
pietarios, no tenan inters en hacer mejoras a los predios. Asimismo, los titula-
res no tenan incentivos para invertir, pues las sucesivas leyes de alquiler de la po-
ca no beneficiaron al rentista sino al inquilino, lo que mantena los precios de
alquiler en niveles bajos.
Uno de los primeros esfuerzos en materia de vivienda ocurri durante el
gobierno de Jos Luis Bustamante y Rivero (1945-1948), cuando se cre la Cor-
poracin Nacional de Vivienda (CNV), cuyo objetivo era erigir conjuntos mul-
tifamiliares (unidades vecinales) para beneficiar a los trabajadores de los seg-
mentos pobres. Si bien su labor no fue mala, result insuficiente y principal-
mente tuvo xito en los segmentos medio y asalariado. El fracaso en los sec-
tores menos favorecidos se debi a dos factores fundamentales: a) la inflacin
hizo que los bonos emitidos por la CNV (con los que se esperaba financiar
sus operaciones) perdieran atractivo, pues ofreca una rentabilidad menor que
los ahorros bancarios, y b) el hecho de que dicha entidad slo alquilara y no
vendiera sus propiedades en un rgimen legal que favoreca al inquilino en per-
juicio del rentista. Bajo este esquema, la CNV inverta muchos recursos y re-
cuperaba cada vez menos.
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 La formalizacin de la propiedad en el Per: develando el misterio
El siguiente gobierno, del general Manuel Odra, otorg una serie de conce-
siones a los pobladores de las barriadas. Ello lo convertira en uno de los prime-
ros en utilizar el clientelismo poltico. Por ejemplo, estableci lazos preferen-
ciales con los pobladores de una gran invasin llamada inicialmente 27 de Oc-
tubre (fecha del golpe de Odra), que luego se convertira en el importante dis-
trito de San Martn de Porres. Los dirigentes de esta invasin lo apoyaron a cam-
bio de ciertos beneficios. El primero fue permitirles permanecer en el terreno in-
vadido. No obstante, el gobierno de Odra no les entreg ttulos de propiedad,
con lo que se mantuvo la relacin de dependencia. Segn De Soto (1986), di-
cho rgimen fue relativamente permisivo con las invasiones, pero al mismo tiem-
po continu con la construccin de unidades vecinales.
Durante el gobierno de Manuel Prado hubo un primer intento por legislar
sobre el proceso de la urbanizacin de las barriadas a travs de la Ley N 13517.
Segn algunos expertos, dicha norma fue muy complicada y difcil de cumplir.
De cualquier modo, lo importante fue que por primera vez se reconoca la exis-
tencia de las barriadas y los derechos adquiridos por sus ocupantes.
La mencionada ley estableca que el Estado se comprometa a identificar los
terrenos urbanizables para habilitarlos y construir las Unidades Populares de In-
ters Social (UPIS), para que la poblacin con necesidades de vivienda pudiera
ser propietaria de un lote habilitado con servicios pblicos y, eventualmente, has-
ta con un ncleo bsico que inclua una habitacin y un bao. Con ello, el Esta-
do trataba de dirigir el proceso de formacin de las barriadas. La idea fue consi-
derada innovadora en su momento, ya que representaba una salida a la necesidad
habitacional urbana. Incluso algunos de los proyectos fueron apoyados con fi-
nanciamiento del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Lamentablemente, el ritmo de construccin de las UPIS fue lento, lo que se tra-
dujo en una entrega muy limitada de proyectos, es decir, por debajo de las promesas
del gobierno y de las necesidades de la poblacin. Por otro lado, en muchos casos los
precios de venta no fueron asequibles a las familias ms pobres. Nuevamente no se
logr satisfacer la demanda de la poblacin con menores ingresos.
Sin embargo, a pesar de que el gobierno no haba terminado de urbanizar los
terrenos para las UPIS, ya haba identificado y separado varios de ellos para su
construccin. Ante la incapacidad gubernamental de satisfacer sus demandas en
trminos de urbanizacin de tierras, la poblacin menos favorecida opt por ocu-
par los terrenos identificados. De alguna manera la poblacin transmita al Esta-
do el siguiente mensaje: Si no puedes urbanizarlos, nosotros los ocuparemos y
lo haremos por nuestra cuenta. Al utilizarse todos los terrenos reservados, la po-
blacin comenz a buscar alternativas en los conos norte y sur de la ciudad,
que, si bien no estaban destinados para fines de vivienda, se parecan en ubica-
cin y topografa a los de las UPIS (Riofro, 1991).
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LA PROBLEMTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PER ANTES DE LA DCADA DEL 90 I
Durante el primer gobierno de Fernando Belaunde (1963-68) hubo un cam-
bio en la poltica habitacional y de desarrollo urbano. No se promovieron las ba-
rriadas ni se construyeron grandes obras pblicas en las ms antiguas. Segn Za-
pata (1996), la idea habra sido no hacerlas atractivas para no atraer ms inmi-
grantes, razn por la que en este periodo la Ley N 13517 perdi impulso. Si bien
dicha norma no fue derogada, tampoco se aplic con entusiasmo. Adems, al
no proveerse servicios pblicos tampoco se otorgaron ttulos de propiedad defi-
nitivos a sus pobladores, un entrampamiento que aument el conflicto social ha-
cia el final del primer gobierno de Belaunde. Las frustraciones de este sector fue-
ron an mayores, porque el Gobierno apoy financieramente la construccin de
un gran complejo habitacional para la clase media en el distrito de San Felipe.
Segn Riofro (1991), a fines de los 60 los pobladores ya no exigan vivien-
das al Estado, sino que simplemente tomaban los terrenos para urbanizarlos y
ellos mismos construir sus predios. Ante esto, las autoridades se limitaron a
convalidar dicha toma de tierras, siempre y cuando se efectuasen en terrenos eria-
zos de propiedad del Estado y se ubicaran en zonas que no representaran ma-
yor conflicto con las tendencias de los urbanizadores privados. As, la reivindi-
cacin por urbanizaciones se fue limitando al reclamo por los terrenos. Incluso,
ms adelante el propio gobierno comenz a fundar barriadas en vez de UPIS, que
luego seran llamados lotes tizados, esto es, terrenos baldos en los que se ha-
ba marcado con tiza la delimitacin de manzanas y lotes, pero sin la menor la-
bor de habilitacin. Los grandes asentamientos formados por la dictadura mili-
tar (1968-80), as como los programas municipales de los aos 80, no fueron otra
cosa que programas de este tipo, pues no contaban con los servicios mnimos re-
queridos para ser habitables.
Resulta evidente que la formacin de las barriadas se debi a la poltica ha-
bitacional de las ltimas dcadas, basada en espordicos esfuerzos de construc-
cin de complejos habitacionales para los segmentos de ingreso medio y la pro-
visin de terrenos (o tolerancia hacia la ocupacin informal va invasiones) para
que los segmentos socioeconmicos ms pobres construyeran sus propias vivien-
das. Esta poltica fue la que defini las caractersticas de la ciudad de Lima. Una
vez tugurizados los barrios populares al interior de la ciudad, las poblaciones ms
pobres ocuparon los terrenos perifricos de la ciudad a travs de las invasiones.
Otro factor importante que explica el predominio de las barriadas sobre las for-
mas tradicionales de alojamiento de los sectores populares es que estas ltimas no
podan solucionar el principal problema de entonces: la urgencia de alojar a muchas
familias en poco tiempo. A diferencia de los barrios pobres de alquiler, donde pri-
mero hay que identificar las viviendas, las barriadas aparecieron como verdaderos
campamentos urbanos que alojaban de manera masiva y rpida a cantidades cada vez
ms crecientes de personas y familias pobres recientemente llegadas a la ciudad. En
vez de viviendas, las barriadas proporcionaban a quienes lo necesitaban espacios an
41
 La formalizacin de la propiedad en el Per: develando el misterio
ms precarios que los tugurios. Pero lo hicieron con rapidez. As, frente a la pobre po-
ltica habitacional, que no ofreca suficientes alternativas, los migrantes, lejos de
conformarse, empezaron a generar distintos tipos de espacios habitacionales a partir
de sus propias reglas (Golte y Adams, 1990).
B. SURGIMIENTO DE LA INFORMALIDAD PREDIAL URBANA Y
EVOLUCIN DEL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL6
En muchos pases en desarrollo existen marcos legales e institucionales para el
establecimiento y el reconocimiento de los derechos de propiedad. Sin embar-
go, tan slo consideran los de un segmento de la poblacin y dejan de lado los
de un gran nmero de personas que accedieron a la tenencia de la tierra median-
te mecanismos irregulares de posesin, los que constituyen el segmento de los
propietarios informales.
Algunos pases fracasaron en sus intentos por formalizar la propiedad, bsi-
camente porque no reconocieron o no tomaron conocimiento de que el pro-
blema principal de este segmento slo podra ser resuelto a travs del estableci-
miento de un apropiado marco legal e institucional. Similar situacin se dio en el
Per hasta inicios de la dcada del 90, momento en que se opt por una refor-
ma a dicho marco. El desarrollo de la reforma y los cambios ocasionados por ella
se describen y analizan en los captulos subsiguientes de este libro.
B.1 Aspectos generales de la informalidad
Durante el siglo pasado, muchos pases del tercer mundo presenciaron la diver-
sificacin en las formas de tenencia de tierras que desafiaron las leyes existentes.
Esas nuevas modalidades incluan la subdivisin de parcelas en propiedades ex-
tremadamente pequeas y la formacin de asentamientos humanos (alrededor
de las ciudades). Estos ltimos suelen ser conocidos como barriadas, pueblos
jvenes, favelas, villas miserias, ranchos o reas marginales. Todas son instancias
de propiedad informal que pueden ser descritas como formas populares de te-
nencia individual de tierras que el sistema formal ha excluido del comercio, y, por
lo tanto, no pueden ser legalmente transadas en el mercado7.
Ante esta situacin, si el Estado no garantiza la revalidacin de la propiedad
a un titular o no reconoce la transferencia de dicha propiedad a un tercero, esa
posesin se convierte en informal y su valor legal disminuye. No obstante, el pro-
pietario puede disfrutar del valor de uso de la propiedad, pero sta carece de
valor de cambio. As, el mbito donde estas propiedades pueden ser legalmente
transadas es restringido, pues los propietarios tienen dificultades para defender
6 En gran parte, esta seccin se basa en Eyzaguirre (1998). Tambin se utiliza Mosqueira (2000), De Soto (1986)
y Riofro (1991).
7 Ha habido muchas transacciones, pero en muchos casos han sido realizadas fuera de la formalidad y de la le-
galidad, al no estar inscritas las propiedades en los registros pblicos.
42
LA PROBLEMTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PER ANTES DE LA DCADA DEL 90 I
y sacar el mximo provecho de sus predios. Comprarlos resulta complicado, pe-
ro ms an lo es registrarlos de manera sencilla y rpida, para que el tenedor de
la propiedad pueda disfrutar de las ventajas de la legalidad y usarla como garan-
ta para acceder a un prstamo, venderla sin que los compradores duden de su si-
tuacin legal, alquilarla sin temor a que el inquilino pretenda quedrsela o sim-
plemente usarla libremente. En otras palabras, no pueden disfrutar de los be-
neficios de la ley en toda su amplitud.
Como en la mayora de pases en desarrollo, para las familias que diaria-
mente requeran un pedazo de tierra slo existan cinco opciones:
a) Comprar un terreno o una vivienda en el mercado inmobiliario.
b) Alquilar un pedazo de tierra o una vivienda.
c) Recibir un lote o casa de algn programa gubernamental.
d) Formar una asociacin o cooperativa como mecanismo para conseguir
una vivienda.
e) Invadir un pedazo de tierra y resistir la expulsin de ste.
En el Per, la primera opcin slo era alcanzable por personas con ingre-
sos altos y estables o que podan acceder a un sistema de crdito, mientras
la inflacin apareca de manera crnica y la recesin, de manera cclica.
Con respecto a la segunda (alquiler), no exista oferta de terrenos ni de vi-
viendas a precios accesibles, por lo que el Estado trat de facilitarla median-
te el control de los precios de venta y alquiler, mecanismo que slo desincen-
tiv la oferta de vivienda. Por otro lado, se implementaron limitados progra-
mas habitacionales (en las ciudades), as como proyectos de irrigacin y la re-
forma agraria (en el campo), para que los distintos pobladores pudieran te-
ner su propia vivienda o terreno.
Las ocupaciones informales se constituyeron, entonces, en la nica alternati-
va de la poblacin con carencias habitacionales. Lamentablemente, las solucio-
nes que el Estado implement para atender dicha demanda fueron insuficientes.
Como resultado, el crecimiento urbano de las ciudades en las ltimas dcadas ha
sido mayoritariamente informal. As, tenemos por ejemplo que en Lima, ms de
la mitad de las propiedades tienen esa condicin8. Situaciones similares existen
en otras grandes urbes del pas.
Por otro lado, hasta antes de la dcada del 90, los procedimientos legales para
obtener la adjudicacin formal de terrenos eran tan complejos e implicaban tal
inversin, que las familias pobres no podan cumplirlos. Segn De Soto (1986), el
acceso a la propiedad formal a travs de la adjudicacin, por parte del gobierno pe-
ruano, de terrenos eriazos del Estado tomaba, en el mejor de los casos, 43 meses y
207 pasos administrativos, 105 documentos y visitas a 48 oficinas del gobierno, que
8 De Soto (1996), Riofro (1991).
43
 La formalizacin de la propiedad en el Per: develando el misterio
incluan municipalidades, ministerios de Vivienda y Justicia, Palacio de Gobierno,
Registros Pblicos y notaras. Para adjudicar una pequea parcela, sta deba pri- El desarrollo de la tierra informal en el Per ha evolucionado a ritmos diversos y
mero ser registrada como propiedad del Estado, luego ser transferida a la munici-
palidad respectiva para recin ser otorgada a la persona que solicit el terreno.
El costo y la manera complicada de lograr un acceso legal condujo a las per-
sonas a invadir los terrenos que necesitaban e incrementar el nmero de asenta-
mientos humanos. Aquellos ciudadanos cuyo estatus social los disuada de hacer-
lo pero que no podan comprar un terreno urbano a los precios de mercado op-
taron por integrar asociaciones y cooperativas de vivienda como medios para con-
seguir una.
B.2 Clases de propiedad informal
Existen bsicamente dos tipos de propiedad informal: a) la de adquisicin origi-
naria y b) la de adquisicin derivativa (Eyzaguirre, 1998). El primero es aquel
en el que el carcter informal proviene de la manera ilegal en que se accedi a la
tierra, es decir, la tenencia surge de un acceso de facto ya sea a travs de un
proceso espontneo, de usurpacin gradual o mediante una invasin planeada
a tierras que pertenecen a otros (Estado o privados) sin que medie un acuerdo o
pacto y en el que sus ocupantes lograron resistir la expulsin de manera exitosa.
En el Per, las barriadas, pueblos jvenes, barrios marginales o asentamientos
humanos son tpicos ejemplos de propiedad informal originaria.
El segundo tipo es aquel en el que, no obstante haber adquirido la tierra de
manera legal, el carcter informal de la propiedad deviene del uso que poste-
riormente se le da, sin adecuarse a las normas respectivas o sin seguir los pro-
cedimientos establecidos para ello porque su adquisicin no gener una verda-
dera transferencia de la propiedad(Mosqueira, 2000). En estos casos, la tenen-
cia no puede ser reclamada desde una perspectiva legal, porque ni las normas
oficiales fueron obedecidas, ni se obtuvieron las diversas licencias y permisos.
As, la propiedad evolucion al margen del sistema legal existente. Los ejem-
plos ms tpicos son las casas construidas en subdivisiones ilegales (o individua-
lizaciones) de propiedades conocidas en el Per como tierras de desarrollo po-
pular (asociaciones o cooperativas de vivienda). Los terrenos donde se ubican
estas casas fueron comprados de manera legal, pero su desarrollo no fue auto-
rizado, ni tampoco se cumpli con las normas de zonificacin vigentes. Estos
casos particulares implican un mayor grado de legalidad que la propiedad in-
formal de adquisicin originaria, en la medida en que su ocupacin no ha sido
realizada de manera ilegal, no obstante que el uso dado a la tierra vaya en
contra de las normas vigentes.
Ambos tipos de propiedad informal tienen en comn que no pueden ser
inscritas en el registro de propiedad y, por lo tanto, pierden parcial o totalmente
su valor de intercambio.
44
LA PROBLEMTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PER ANTES DE LA DCADA DEL 90 I
B.3 Evolucin del marco legal e institucional
recibido distintos tratamientos en cada periodo histrico, los cuales dependieron
de la importancia que cada gobierno le dio al problema. En 1915, la Municipa-
lidad Provincial de Lima emiti un decreto que obligaba a solicitar licencia an-
tes de urbanizar y prohiba vender lotes en urbanizaciones sin infraestructura b-
sica. Como nadie respet la norma, el gobierno de Legua promulg un decre-
to supremo en 1922 que oblig a los recientemente establecidos desarrollos in-
formales a conectarse a las redes de agua y desage en el plazo de un ao. Pos-
teriormente el Congreso ratific esto en dos leyes de 1928. Ambas normas de-
mostraron la creciente preocupacin del Estado por el problema urbano, pero
tambin su incapacidad de enfrentarlo. Como indica De Soto, ya desde esa
poca la aplicacin del derecho era ignorada por muchos, aunque en aquel en-
tonces quienes lo hacan tenan influencia poltica, recursos econmicos o una
mejor posicin social. En 1932, el ministro de Desarrollo fue el encargado de ins-
peccionar y monitorear las subdivisiones informales de las tierras rurales para el
desarrollo urbano. En 1933 se aprob el primer Reglamento Nacional de las
Construcciones, que inclua un captulo sobre los predios de bajos ingresos lla-
mados viviendas colectivas.
A lo largo del tiempo el problema de las invasiones y de la informalidad se
fue acrecentando. Ya no eran los poderosos los que incumplan la ley y urbani-
zaban sus lotes fuera de la legalidad, sino que tambin lo hacan los migrantes
venidos del campo. Los patrones de desarrollo urbano fueron reconfigurados
como respuesta a las restricciones de la ciudad de proveer espacios a una po-
blacin expansiva y la incapacidad de la ley de responder a un nuevo fenmeno.
Para encarar esta nueva situacin, el Estado respondi mediante la aplicacin
de las normas e instituciones existentes. Como claramente describen De Soto
(1986), Eyzaguirre (1998) y Mosqueira (2000), el marco institucional evolu-
cion a travs de las siguientes etapas: represin, tolerancia, concesin de de-
rechos y, por ltimo, reconocimiento.
El periodo de represin fue la primera reaccin del gobierno peruano ante
la creciente migracin. En respuesta a este fenmeno social, en 1943 la Ley
N 9807 otorg al desarrollo de la tierra popular un periodo de tiempo fijo pa-
ra construir infraestructura bsica como requisito para acceder a un ttulo de
propiedad. Al mismo tiempo, el Estado construy las unidades vecinales, pero,
al resultar insuficientes, la poblacin continu invadiendo9. La primera ola sig-
nificativa de este tipo de posesin, organizada polticamente, ocurri en vspe-
ras de las elecciones presidenciales de 1945. Un ao despus se propusieron
9 Fundamentalmente la margen izquierda del ro Rmac y las laderas de los cerros San Cristbal, El Agustino y
San Pedro. Posteriormente ocuparan tambin la margen derecha del citado ro para crear la urbanizacin Per en
el actual distrito de San Martn de Porres.
45
 La formalizacin de la propiedad en el Per: develando el misterio
diversos proyectos de ley que pretendan prohibir a los migrantes venir a Li-
ma, pero fueron desechados. No obstante, la creciente presin llev al Estado a
adoptar una postura represiva mientras mantena pendiente el tratamiento de
un tema de tanta importancia. Obviamente, no funcion.
Posteriormente se adopt una actitud de tolerancia. Mientras las invasiones
fueron an manejables, la aproximacin al problema se bas en tratarlas funda-
mentalmente como un problema de insuficiencia de servicios pblicos que po-
na en riesgo la salud de la poblacin. Por otro lado, el 26 de diciembre de 1954
se emiti una resolucin suprema segn la cual el Estado deba encargarse de su-
pervisar los asentamientos humanos. Asimismo, la norma determinaba que cier-
tas tierras podan ser vendidas a agentes privados y tambin estableca cules se-
ran los requerimientos mnimos en trminos de infraestructura para promo-
ver el desarrollo de dichos terrenos. Finalmente, se exiga la constitucin de un
monto de depsito mnimo. En conclusin, la nueva norma no brind una res-
puesta legal a las invasiones que sucedieron en esta primera etapa del proceso
de ocupacin informal de tierras. La consecuencia fue que la tierra termin ocu-
pada sin respeto alguno a criterios de organizacin o planificacin.
Luego se pens en esquemas de concesin de derechos a travs de una serie
de decretos que respondan a una realidad innegable: el crecimiento desordena-
do de la ciudad de Lima continu ms all del cinturn de tierras rurales que la
rodeaba. Hacia el norte se expandi a lo largo del camino a Canta (hoy distritos
de Independencia y Comas). Hacia el sur, creci cuando un grupo de poblado-
res fue reubicado en el proyecto Ciudad de Dios y se form la invasin conoci-
da como Villa Mara. Los decretos 11289, 11324, 11346 y 11348 autorizaron a
los municipios distritales de Pucusana y San Bartolo y a los municipios provin-
ciales de Chimbote y Pucallpa para que incorporen dentro de sus respectivas
jurisdicciones a las construcciones informales.
La etapa del reconocimiento ocurri durante el gobierno de Prado, que pro-
mulg una serie de normas vinculadas al urbanismo y la vivienda. Por ejemplo,
se cre el Instituto Nacional de Vivienda, que tuvo como objetivo primordial lan-
zar la Ciudad Satlite de Ventanilla, para crear un polo de desarrollo que per-
mitiera aligerar la concentracin y presin poblacional sobre Lima. Tambin se
promulg la Ley N 13500 (enero de 1961), que regulaba las asociaciones de
vivienda de los trabajadores pblicos y privados. La contina migracin y la pre-
sin social llevaron al Estado a validar un hecho consumado, al otorgar recono-
cimiento legal a las invasiones y subdivisiones informales y a aceptar el rol de reu-
bicar algunos de los asentamientos humanos. Al mismo tiempo declaraba como
ilegales a los nuevos asentamientos.
Como se indic anteriormente, la Ley N 13517, promulgada por Prado
en 1961, reconoci la propiedad informal como un fenmeno social urbano y
46
LA PROBLEMTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PER ANTES DE LA DCADA DEL 90 I
estableci el punto de quiebre en la aproximacin legal al fenmeno, pues re-
conoca la invasin ilegal como un medio para adquirir una propiedad. Como
menciona Eyzaguirre, dicha ley convirti a las invasiones (bajo ciertos parme-
tros) en formas aceptables para habitar los terrenos urbanos en el Per. As, me-
diante la transformacin del orden legal vigente, el Estado reconoci el statu
quo y otorg reconocimiento a los asentamientos humanos ya formados (lue-
go de cumplir determinados requisitos), pero hizo cumplir la ley a los asenta-
mientos formados mediante la invasin de tierras a partir del 20 de setiembre
de 1960. Los procedimientos incluidos en la ley buscaron incorporar la propie-
dad informal al sistema legal, a pesar de no ser sencillos, ya que imponan so-
bre los asentamientos una serie de requisitos legales y urbanos considerados ex-
cesivos. Mediante esta compleja papelera se buscaba poner fin a la proliferacin
de la informalidad.
Segn Riofro(1991), la ley tena aspectos positivos en tanto: a) reconoca el
estatus legal de las barriadas pero exiga realizar un saneamiento fsico-legal, y b)
para evitar que se formen nuevas barriadas mediante invasiones, el Estado crea-
ba las UPIS, terrenos baratos (habilitados y urbanizados) con viviendas elementa-
les o ncleos bsicos que creceran con autoconstruccin. Esta ley marcaba un
punto de quiebre respecto de la posicin del Estado ante las barriadas. Se comen-
zaron a identificar terrenos para las UPIS y se habilitaron unos cuantos de stos.
La Ley N 13517 aceptaba el statu quo, pero slo resolva los problemas del
corto plazo, sin dar respuesta al problema de futuras invasiones ejecutadas por
nuevos pobladores, que tambin necesitaban un lugar donde vivir. No obstante,
el Estado hizo algunos esfuerzos por desalentar las invasiones, aunque sin mayor
xito. Primero a travs de programas masivos de vivienda que slo satisficieron
una porcin reducida de la demanda y que no brindaron ttulos de propiedad sa-
neados y registrados. Luego, adjudic tierras para desarrollo urbano, cuyos tr-
mites involucraron hasta entonces 207 pasos y requeran ms de 10 aos para te-
ner derecho a ocupar la tierra. La mencionada ley, sin embargo, tuvo cierto im-
pacto positivo, ya que ayud a ordenar las nuevas invasiones que empezaron a in-
corporar los criterios establecidos en ella, que inclua el diseo de planos, con la
finalidad de prevenir futuros problemas en la obtencin de ttulos.
Segn Riofro (1991), durante el gobierno de Belaunde la formacin de UPIS
y poltica de vivienda para sectores de bajos ingresos perdi impulso. Slo hizo ur-
banizaciones populares donde hubo gran presin social. No obstante, s se cons-
truyeron complejos habitacionales para sectores de ingreso medio como la resi-
dencial San Felipe. Segn Zapata (1996), el gobierno de Belaunde evit promo-
ver las barriadas o construir grandes obras para segmentos de bajos ingresos. Es
por ello que en este periodo la Ley N 13517 perdi impulso. La ley no fue de-
rogada, pero tampoco se aplic con entusiasmo. En conclusin, durante el gobier-
no de Belaunde no se promovieron los programas de vivienda para segmentos
47
 La formalizacin de la propiedad en el Per: develando el misterio
de bajos ingresos (donde la demanda de vivienda superaba la oferta habitacional)
y las UPIS perdieron impulso o, en el mejor de los casos, se estancaron.
Debido a que los programas resultaron poco exitosos, el Estado recort los
papeleos y procedimientos administrativos y desregul la industria de la cons-
truccin de viviendas con medidas como cambios en el Reglamento de Construc-
ciones, nuevas reglas en los programas de vivienda para sectores de bajos ingre-
sos y dispensas de ciertos requisitos de construccin. Ms adelante se comproba-
ra una vez ms que la legislacin tradicional fracas en dar solucin a estos
problemas. El Poder Ejecutivo encarg inicialmente la tarea a la Junta Nacio-
nal de Vivienda, creada a partir de la fusin de la CNV y del Instituto Nacional
de Vivienda. Como indica De Soto, cuando el golpe militar depuso a Belaunde
en 1968, los informales ya dominaban el crecimiento urbano de Lima (construan
57 de cada 100 viviendas).
Al inicio del gobierno militar, en 1968, se cre el Ministerio de Vivienda, que
se encarg de afrontar el tema de la informalidad a travs de la Direccin Gene-
ral para la Promocin Comunal Urbana. Este rol luego fue transferido al Sistema
Nacional de Movilizacin Social (Sinamos), que tambin incorpor a la Oficina
Nacional de Barriadas. Disuelto el Sinamos en la segunda fase del gobierno mili-
tar, el Ministerio de Vivienda retom el control de la materia. Ninguno de estos
esquemas tuvo xito en reducir las invasiones; por el contrario, las incrementaron.
Posteriormente, el nuevo Cdigo Tributario de 1970 (Decreto Supremo
N 063-70-VI) estableci una serie de procedimientos para el uso de la tierra ur-
bana e introdujo un procedimiento especial para la regularizacin de las barria-
das creadas al margen de las normas vigentes.
En 1971 se produjo la invasin de terrenos probablemente ms importan-
te hasta entonces (en la zona de Pamplona, al sur de Lima). Luego de un vio-
lento conflicto, en el que inicialmente el Estado reaccion slo con represin
(lo que ocasion muertos y heridos, y finaliz con la destitucin del ministro
del Interior), se opt por reubicar a las familias en el desierto de Villa El Salva-
dor. Ubicada al sur de Lima, esta zona rpidamente fue subdividida por ar-
quitectos del gobierno para proceder con una rpida reubicacin. Con ello,
se consolidaba el proceso de formacin de barriadas perifricas, a las que se su-
maban las de Carabayllo (por el norte), las laderas de Lurn (por el sur) y Cho-
sica (por el este). Asimismo, Canto Grande y Puente Piedra fueron invadidos
en 1974. Para entonces, segn De Soto (1986), cerca de 62% de las viviendas
construidas en Lima fueron informales.
Con la nueva Ley de Municipalidades de 1981 (Decreto Legislativo N 051),
las alcaldas se encargaron de titular barriadas y de urbanizar y elaborar los pla-
nos de los nuevos asentamientos. Tambin se les autoriz a otorgar ttulos a
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LA PROBLEMTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PER ANTES DE LA DCADA DEL 90 I
aquellos establecidos hasta antes de 1978 y a prohibir el reconocimiento de nue-
vas invasiones. De cualquier modo, la ley fracas en cambiar la poltica del sta-
tu quo o las fechas lmite para el reconocimiento. Supuestamente, slo los asen-
tamientos resultantes de las invasiones anteriores al 17 de marzo de 1978 po-
dan ser tituladas. Una vez ms se pens que cualquier incentivo a los poblado-
res los disuadira de nuevas invasiones. Sin embargo, una nueva Ley Munici-
pal Orgnica fue promulgada en 1984, y con ella se fij una nueva fecha: el
28 de mayo de aquel ao.
En algunos casos, los mismos gobiernos municipales recurrieron a tecnicis-
mos legales para correr la fecha lmite que les permitiera tener la facultad de otor-
gar reconocimiento a otros asentamientos establecidos luego de ese plazo. Por
ejemplo, los gobiernos locales decidieron reconocer a las barriadas como asenta-
mientos o proyectos municipales. El caso ms representativo es el de Huaycn,
que, segn De Soto, se trat de una invasin que cont previamente con la apro-
bacin de la Municipalidad de Lima y del Ministerio de Vivienda.
La Ley N 24513, promulgada en 1986, fue un nuevo intento por otorgar
jurisdiccin al gobierno central sobre el problema de las barriadas, a travs del Mi-
nisterio de Vivienda. La ley estableci un periodo de cuatro meses para que las
municipalidades terminasen el proceso de titulacin de los asentamientos. Una
vez ms se movi la fecha lmite, esta vez al 14 de abril de 1986, cuando el go-
bierno del Apra gan las elecciones presidenciales. Saturadas las reas urbanas, y
al no existir otras disponibles y cercanas, del dcada del 80 emergieron asentamien-
tos sobre las reas no ocupadas de los ya existentes, y se produjeron invasiones en
propiedad privada.
En 1989, la Ley N 25102 restituy la jurisdiccin a las municipalidades pro-
vinciales para la resolucin de procesos tcnicos y legales en el otorgamiento de
ttulos. Asimismo, se volvi a correr la fecha lmite para el reconocimiento de los
asentamientos: 30 de agosto de 1989. Durante el primer gobierno de Fujimori
se promulg la Ley N 25314, que extendi la fecha al 31 de mayo de 1991. Fi-
nalmente, en diciembre de 1993, la Ley N 26264 empuj una vez ms la fecha
para el 31 de octubre de 1993.
As, hasta antes de que se aplicara la reforma de los derechos de propie-
dad urbana a mediados de los 90, y para abordar el fenmeno de los asenta-
mientos informales o barriadas10, el Estado estableci 11 instituciones dife-
rentes, sin que ninguna llegase a obtener resultados concretos. Estas fue-
ron: a) CNV, b) Oficina Nacional de Barriadas, c) Oficina de Asistencia Tc-
nica del Fondo Nacional de Salud y Bienestar Social, d) Instituto Nacional
10 Asentamientos populares, barrios marginales, pueblos jvenes, asentamientos humanos, asentamientos humanos
marginales, asentamientos humanos municipales y asentamientos humanos regulados, entre otras denominaciones.
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 La formalizacin de la propiedad en el Per: develando el misterio
de Vivienda, e) Organismo Nacional de Desarrollo de Pueblos Jvenes, f) Mi-
nisterio de Vivienda y Construccin, g) Sinamos, h) Direccin General de Pro-
mocin Urbana del Ministerio de Vivienda y Construccin, i) Direccin de
Asentamientos No Regulados del Ministerio de Vivienda y j) las Direcciones
Ejecutivas de Asentamientos Humanos Marginales de las Municipalidades.
Tal como menciona De Soto (1986), la informalidad empez como un
problema policial. Luego, una vez que tcnicos y polticos del gobierno cen-
tral fracasaron en sus intentos de contenerla, se la deriv a los gobiernos mu-
nicipales, sin xito. A travs de la historia del diseo de las leyes, el Estado
gradualmente fue transfiriendo la organizacin de los asentamientos huma-
nos a los pobladores y a sus dirigencias. En este proceso, admiti las costum-
bres y tradiciones en lo concerniente al reconocimiento de los derechos in-
dividuales de los pobladores informales de la comunidad. Por ejemplo, ello
ocurri con la aceptacin del borrador del plano del permetro del rea del
asentamiento, o con la admisin de la lista de residentes realizada por los pro-
pios moradores, que se us como elemento importante en el proceso de sa-
neamiento tcnico y legal del ttulo o cuando las parcelas fueron conectadas
a servicios pblicos. Tambin el Estado, en sus esfuerzos por certificar la po-
sesin de la propiedad o reconocer los derechos expectaticios derivados de
los certificados de posesin, recurri a distintos recursos de las reglas de la
ley informal (como la Lista de residentes). As, realiz un proceso de inte-
gracin que, superando sus limitaciones, ofreci una solucin parcial al
problema de la ocupacin de tierras, al reconocimiento de la propiedad indi-
vidual y a la edificacin de la vivienda.
El reconocimiento cre procedimientos especiales para la regularizacin de
los asentamientos informales y el otorgamiento de ttulos de propiedad saneados
que pudieran ser registrados. No obstante, el tema no fue resuelto porque la
entrega del ttulo demoraba un promedio de 10 aos y demandaba cumplir una
serie de requisitos que no guardaban relacin con la corroboracin de la pro-
piedad. A pesar de que los pobladores se haban organizado, tenan reconocimien-
to oficial y sus viviendas formaban parte de un sistema estable, no lograban que
sus propiedades se incorporasen al mercado en la medida en que no contaban con
ttulos registrados que demostraran su titularidad.
Como indica Eyzaguirre, antes de que se implementara la reforma, a mitad
de los 90, el marco institucional tena algunas caractersticas positivas, ya que
incentivaba la organizacin del proceso dinmico mediante el cual tuvo lugar la
ocupacin espontnea de la ciudad, a travs de la adaptacin natural del fenme-
no social a los requerimientos tcnicos y legales que se deban cumplir para que
las propiedades pudieran ser admitidas o reconocidas en una etapa posterior, y
aceptaba hasta cierto punto la validez de la ley tradicional relacionada con las nue-
vas formas de acceder a la propiedad.
50
LA PROBLEMTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PER ANTES DE LA DCADA DEL 90 I
No obstante las mejoras que se hicieron en el marco legal existente, el acce-
so a la formalidad sigui siendo muy costoso para la poblacin de menores ingre-
sos e implicaba un gran nmero de trmites, los cuales tomaban varios aos,
como se aprecia en el Diagrama 1.1. Los costos de la formalidad estn repre-
sentados por las condiciones que tienen que enfrentar los individuos para que sus
derechos de propiedad sean reconocidos y para que se mantengan dentro de lo
dispuesto por el marco legal formal vigente. Estos costos pueden ser necesarios
tanto para acceder a un derecho de propiedad formal como para mantenerlo den-
tro de la formalidad (De Soto, 1986).
Asimismo, como indica De Soto, los costos de la informalidad represen-
tan las condiciones que deben enfrentar los individuos al prescindir de adecua-
dos derechos de propiedad, cuando el marco legal les hace muy oneroso el
acceso formal y facilita la permanencia en la informalidad. Estos costos son b-
sicamente dos: a) el de ser ilegales, que incluye las condiciones que deben en-
frentar los ocupantes informales de terrenos para seguir mantenindolos y evi-
tar sanciones de las autoridades (pago de coimas por ejemplo), y b) el de no
tener una buena ley que implique mecanismos e instrumentos legales eficien-
tes relacionados con la propiedad.
Cuando los costos de la formalidad superan a los de la informalidad (aunque
sea en el corto plazo), se generan incentivos para el incumplimiento de la ley.
La situacin descrita llev a que los poseedores de una importante cantidad de
lotes carecieran de amparo legal, debido a la imposibilidad de acreditar su dere-
cho de propiedad, lo que gener ms de dos millones de predios informales.
B.4 Efectos de la informalidad: principales limitantes del desarrollo
La informalidad en que se hallaban los poseedores de los terrenos produca dos
efectos directos: la inseguridad jurdica y el peligro de despojo por no acreditar
su titularidad. Esto gener una serie de conflictos sociales tanto dentro de los
asentamientos como en la relacin de stos como colectividad frente a terceros.
Los conflictos internos se producan por aspectos tales como la indefinicin de
linderos y tenencia del lote, entre otros.
La falta de derechos de propiedad formales tambin limitaba la calidad de
vida de las familias, pues no contaban con los incentivos adecuados para inver-
tir en infraestructura para su vivienda11. Asimismo, la falta de un ttulo de pro-
piedad vlido impeda a cientos de miles de hogares inscribir su derecho en los
Registros Pblicos y dificultaba la posibilidad de utilizar sus propiedades como
11 Sin embargo, algunas familias consideraron que los documentos sobre el predio con los que contaban, aun-
que no saneados ni adecuadamente registrados (como los certificados de morador otorgados por la asociacin,
los ttulos municipales, certificado del Sinamos y contrato de compra-venta, entre otros), les brindaban suficiente
seguridad como para invertir en los terrenos que ocupaban.
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 La formalizacin de la propiedad en el Per: develando el misterio LA PROBLEMTICA DE LA INFORMALIDAD EN EL
PER ANTES DE LA DCADA DEL 90 I
Diagrama 1.1 Procedimiento de saneamiento fsico-legal utilizado anteriormente (por municipalidades de Lima)
Finalmente, se pueden citar otros problemas no menos importantes, como la
imposibilidad de los propietarios de dejar en herencia a sus familiares el patrimo-
nio e inversin que lograron acumular y la falta de proteccin de las mujeres
Municipalidad Municipalidad
distrital provincial
poseedoras de los predios respecto de sus plenos derechos sobre el inmueble fren-
te a los permanentes reclamos de la ex pareja, entre otros.

Instituto
Nacional de
Cultura

Instituto
Identificacin y Aprobacin Nacional de Aprobacin
calificacin Aprobacin del Defensa Civil del plano Saneamiento
Coordinacin Empadronamiento
urbanstica del del plano anteproyecto con definitivo legal
perimtrico y titulacin individual
asentamiento del trazado entidades Programa de trazado
humano y lotizacin Especial de y lotizacin
Titulacin de
Tierras (PETT)

Ministerio de
Energa y Minas

Plazos aproximados:

60 das 60 das 116 das 116 das 45 das Indefinido

Plazos
reales ms de 3 aos
Fuente: Cofopri

herramientas de inversin. Es decir, no podan acceder al crdito hipotecario

para emprender un negocio o para mejorar y ampliar su vivienda.

En lo que se refiere al acceso a servicios pblicos, stos les seran ms restrin-

gidos en comparacin con los pobladores con derechos de propiedad seguros,
pues, transferidas las empresas pblicas a operadores privados, algunas de ellas
encargadas de brindar dichos servicios evitaran considerar a las zonas sin ttu-
los de propiedad entre sus reas de expansin por temor a perder en el futuro
las inversiones realizadas en dichos lugares.

Al mismo tiempo, las familias perdan tiempo y dinero en cuidar la pose-

sin de los bienes. Ello implic la inamovilidad de algn miembro del hogar,
lo que limitaba su posibilidad de trabajar y as contribuir al ingreso familiar,
cuando se trataba de un adulto, o la asistencia a los centros educativos, cuan-
do se trataba de un menor.

Tambin se debe recalcar que la informalidad es un limitante para el desarro-

llo de un mercado inmobiliario formal. Si no cuenta con documentos que reco-
nozcan la titularidad del predio, el propietario no puede formar parte de un mer-
cado de inmuebles ms amplio, cuya dinmica valorice adecuadamente su pre-
dio, en caso quisiera venderlo.
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