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Crnica

Presupuestaria
3/2015
LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DEL GASTO PBLI-
ESTUDIOS Y NOTAS
157

CO Y LA ESTABILIDAD PRESUPUESTARIA

JOS ANTONIO SNCHEz GALIANA


Catedrtico de Derecho Financiero y Tributario

Universidad de Granada

INSTITUTO DE ESTUDIOS FISCALES - MINISTERIO DE HACIENDA Y ADMINISTRACIONES PBLICAS

SUMARIO

1. Introduccin.2. El principio de legalidad financiera. La legalidad en la aprobacin


del gasto pblico.3. Principios de justicia material en el gasto pblico. 3.1. La asig-
nacin equitativa del gasto pblico. 3.2. El principio de racionalidad. La eficiencia y
economa en el gasto pblico.4. La efectividad de los principios de justicia material
en el gasto pblico. Tcnicas presupuestarias y de control.5. Los principios de justi-
cia material en el gasto pblico y la estabilidad presupuestaria.6. A modo de conclu-
sin.

ReSUMen. Este trabajo analiza los principios constitucionales del gasto pblico, consideran-
do necesaria una interpretacin acorde con el principio de estabilidad presupuestaria. Ade-
ms del principio de legalidad, se examinan el principio de asignacin equitativa de los
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recursos pblicos y los criterios de eficiencia y economa. Estos principios constituyen un lmi-
te a la actuacin de los poderes pblicos, pero al mismo tiempo van a estar condicionados en
su aplicacin por la estabilidad presupuestaria. Su necesaria efectividad, a travs de las opor-
tunas tcnicas presupuestarias y de control, deber compatibilizarse con las exigencias de la
estabilidad presupuestaria, de forma que se evite cualquier conficto interpretativo.
Palabras clave: Gasto pblico. Principios. Estabilidad presupuestaria.
AbstrAct. This paper analyses the constitucional principles of public spending, conside-
ring it necessary to have an interpretation consistent with the principle of budgetary stabi-
lity. In addition to the principle of legality, the principle of equitable allocation of public
resources and the criteria of efficiency and economy are examined. These principles cons-
titute a limit on the actions of public authorities, but at the same time their application is
conditioned by budgetary stability. Their requisite effectiveness, through the appropriate
budgetary and control techniques, must be reconciled with the requirements of budgetary
stability, in such manner as to avoid any interpretive dispute.
Keywords: Public spending. Principles. Budgetary stability.

1. InTRODUCCIn
Los principios constitucionales que han de presidir el gasto pblico, en general, han
sido objeto de importantes pronunciamientos doctrinales y jurisprudenciales a que
nos vamos a referir en este trabajo, y dada la incorporacin del principio de esta-
bilidad presupuestaria, resulta necesario, a nuestro entender, un replanteamiento, o
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mejor, una mayor concrecin en su interpretacin y aplicacin, con la finalidad de


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que los mismos adquieran la efectividad que precisan. Y ello es especialmente


necesario en relacin con los principios relativos a la justicia en el gasto pblico,
por lo que debemos, ante todo, delimitar el mbito de nuestro estudio.
No van a ser objeto de nuestra atencin, en este trabajo, determinados principios
que, aun estando contemplados en el texto constitucional, tan solo indirectamente
afectan al gasto pblico, siendo ms amplios en su configuracin. Nos referimos,
en concreto, a principios como el de suficiencia financiera, condicionada por los
ingresos; el de autonoma financiera, que supondr, en principio, la libertad de
gasto; el de coordinacin financiera, que implica salvaguardar la autonoma finan-
ciera y establecer cierta uniformidad en la actuacin financiera de las Comunida-
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

des Autnomas -artculo 156.1 Constitucin Espaola-; o el de solidaridad


financiera, que se complementa con el de responsabilidad -artculo 158 CE-.
Por otra parte, tampoco nos vamos a referir a determinados lmites del gasto pbli-
co en la actividad financiera autonmica como los relativos al control general de
la actividad econmico-financiera -artculo 153.d) CE y artculo 22 de la Ley Org-
nica de Financiacin de las Comunidades Autnomas-, el control sobre las normas
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autonmicas de carcter econmico-financiero, o el control contable y econmico


del gasto pblico autonmico -artculo 13 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre del
Proceso Autonmico o el artculo 45.2 de la Ley 22/2009, de 18 de diciembre, por
la que se regula el sistema de financiacin de las Comunidades Autnomas de rgi-
men comn y Ciudades con Estatuto de Autonoma y se modifican determinadas
normas tributarias, sobre el control estatal sobre el modo y eficacia con que son
gestionados los tributos cedidos-.
As pues, este estudio va a tratar, adems de sobre la necesaria legalidad en la apro-
bacin del gasto pblico, sobre el bloque central de los principios constitucionales
del gasto pblico, o ms en concreto, el principio de justicia material del gasto
pblico, que se concreta en el artculo 31.2 CE, al referirse a la asignacin equita-
tiva de los recursos pblicos y a los criterios de eficiencia y economa. Los princi-
pios de legalidad y de justicia material del gasto pblico conformarn un lmite a
la actuacin de los poderes pblicos, y como principios de carcter positivo,
habrn de ser respetados en la toma de decisiones de gasto pblico1. No sern
objeto de nuestra atencin, aunque hagamos puntuales alusiones a ellos, los prin-
cipios rectores de la institucin presupuestaria, contenidos en el artculo 134 CE, ni
el principio de control, incorporado con la regulacin del Tribunal de Cuentas art-
culo 136 CE, ni tampoco, como ya hemos indicado, los principios a que se refie-
re el artculo 158, relativos a la consideracin del gasto pblico como instrumento
para la realizacin de los principios de solidaridad artculo 2 CE y de equilibrio
econmico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio espaol ar-
tculo 138.1 CE.

1
Cfr. CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pg. 24.
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Se trata, en concreto, de partir del examen del principio de legalidad financiera, y


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ms en particular, la legalidad en la aprobacin del gasto pblico, as como de los


principios de justicia material a que se refiere el artculo 31.2, principios aplicables
a todas las Administraciones Pblicas -estatal, autonmica y local- para, a su vez,
determinar la repercusin que, en relacin con estos principios, ha tenido la con-
sagracin constitucional del principio de estabilidad presupuestaria -teniendo en
cuenta que el equilibrio presupuestario slo era recogido, con anterioridad, en el
Estatuto de Castilla-Len-, y la necesidad o no de avanzar en una nueva o ms pre-
cisa formulacin de los principios constitucionales del gasto pblico. Debemos
considerar que estos principios, en los trminos expresados por SNCHEz SERRANO
(1997)2, no agotan su virtualidad en constituir un mandato del legislador, sino que
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

vinculan, asimismo, al intrprete, en virtud de la exigencia de interpretacin de la


legalidad ordinaria conforme a la Constitucin, tal y como reiteradamente ha pues-
to de manifiesto la jurisprudencia constitucional y como se recoge en el artculo 5.1
de la Ley Orgnica del Poder Judicial3.

2. eLPRInCIPIODeLeGALIDADFInAnCIeRA.LALeGALIDADen
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LAAPROBACInDeLGASTOPBLICO

El principio de legalidad o de reserva de ley en el mbito del gasto pblico se con-


sagra en el artculo 133.4 de la Constitucin, que literalmente dispone: Las Admi-
nistraciones Pblicas slo podrn contraer obligaciones financieras y realizar gastos
de acuerdo con las leyes. Este principio, en realidad, tambin se est refiriendo a
la vertiente de los ingresos pblicos, aunque tan solo aluda expresamente al gasto
pblico, y adems, el legislador constitucional lo ha querido diferenciar de la orde-
nacin constitucional del presupuesto, regulada en el artculo 134 CE, distinguien-
do claramente entre crdito presupuestario y gasto pblico, de modo que el artculo
133.4 se remite a las leyes como fuente del gasto pblico y no ya a las leyes de
Presupuestos, debiendo, pues, entenderse que las leyes que disciplinan el gasto
pblico pueden estar contenidas en diversos textos normativos, pudiendo regular el
contenido de los principios materiales del gasto pblico, que inmediatamente exa-
minaremos, y en relacin con los cuales se considera complementario, o bien, los
procedimientos del gasto pblico4. Y este principio, y a pesar de su naturaleza for-

2
Cfr. SNCHEz SERRANO, L. (1997), pg. 121.

3
Efectivamente, el artculo 5.1 de la LO 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, vigente hasta el 1

de julio de 2015, y que no va a ser modificado en la prxima reforma, literalmente dispone: La

Constitucin es la norma suprema del ordenamiento jurdico, y vincula a todos los Jueces y Tribu-
nales, quienes interpretarn las leyes y reglamentos segn los preceptos y principios constituciona-
les, conforme a la interpretacin de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el

Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos.

4
ORN MORATAL, G. (1995), pg. 57.

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mal, se debe entender referido tanto a la contraccin de obligaciones -ya se trate


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de obligaciones contractuales, extracontractuales o de cualquier otra especie-,


como a la realizacin de los gastos materializacin de las obligaciones financie-
ras previamente contradas5.
La legalidad financiera, relativa al gasto pblico, no ha sido objeto de un tratamien-
to especfico. Estamos, sin duda, ante una garanta de la reserva de ley para la regu-
lacin de la materia del gasto pblico6. Y debemos entender que se debe realizar
una interpretacin amplia del artculo 133.4, en el sentido de la necesidad de que
todas las Administraciones, en sus actuaciones relativas al gasto pblico, se some-
tan a la normativa vigente, tanto a las normas presupuestarias -y en particular, y en
la actualidad, a la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria-,
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

como al resto del ordenamiento jurdico, en cuanto pueda afectar a las decisiones
relacionadas con ste7.
A diferencia del principio de legalidad tributaria, el principio de legalidad en los
gastos pblicos, que integra con ste el principio de legalidad financiera, no se
encuentra en la parte dogmtica de la Constitucin, sino que se contempla en su
parte orgnica por cuanto se entiende que el Parlamento, en ese punto, se limita a
autorizar al Ejecutivo la realizacin de una serie de inversiones pblicas y la ejecu-
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cin de una poltica de gastos que el propio Ejecutivo ha confeccionado y somete,


sin ms, a su consentimiento. va a suponer, sin duda, y en el sentido expresado por
CAYN GALIARDO (1979), una garanta sobre la aprobacin de los fondos pblicos,
al impedirse a la Administracin cualquier disposicin sobre dinero pblico que
no est consentida por el rgano que ostenta la representacin popular8.
Por otra parte, en el Presupuesto se integra el fenmeno financiero, en sus dos ver-
tientes ingresos y gastos, pero ste se ha venido a identificar, tradicionalmente,
como ley en sentido formal cuando, en realidad, estamos ante una ley material como
cualquier otra, una ley ordenadora de los gastos pblicos. El carcter de estabilidad
y permanencia de los tributos ha conducido a una disociacin de sus principios, ele-
mentos estructurales y, en suma, su significacin jurdica respecto a los gastos pbli-
cos9. Sin embargo, la unidad del fenmeno jurdico-financiero se manifiesta en el

5
Vid., en este sentido, CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pg. 31.

6
En el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1991), el legislador constitucional se refiere,

con este principio, a los preceptos legales que en los diversos textos y en relacin con la ms diver-
sas materias, hacen referencia al gasto pblico, en el sentido de satisfacer las necesidades pblicas

mediante el empleo de fondos pblicos, de modo que no se limita a ordenar la sujecin de la Admi-
nistracin al principio de legalidad en la gestin del gasto pblico, sino que, indirectamente, atribu-
ye a la ley la tarea normativa de disciplinar el gasto pblico. Cfr. BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1991),

pg. 181.

7
Cfr., en este sentido, SOLER ROCH, M. T. (1994), pg. 1838.

8
CAYN GALIARDO, A. (1979), pg. 92.

9
En realidad, y desde hace aos, se reivindica, la sustantividad del Derecho de los Gastos Pblicos,

con una sustantividad propia respecto al Derecho Presupuestario, y que se referira tanto a la orde-
nacin material y formal del gasto pblico, como a todas las modalidades concretas del gasto pbli-
co que han adquirido cierto grado de diferenciacin, tales como el crdito oficial, las subvenciones

o los avales. Vid., por todos, BAYONA DE PEROGORDO, J.J. (1979).


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Presupuesto como plan de ordenacin de los gastos pblicos, que es preciso cubrir
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con los ingresos cuya recaudacin se prev o calcula, debiendo sujetarse, unos y
otros, a unos principios materiales, lo cual conducira al tema de la justicia en el gasto
pblico, o mejor, la justicia financiera en general, en la que est nsita la idea de la
finalidad redistributiva a que responde el conjunto del Derecho Financiero.
Partiendo siempre de la incuestionable constatacin de que el artculo 133.4 CE,
afecta a todas las Administraciones Pblicas, y por tanto todas ellas, en sus decisio-
nes relativas al gasto, se someten a la legalidad vigente, se podra distinguir entre
dos mbitos en que actuara este principio, el relativo a la contraccin de obliga-
ciones y el que se refiere a la realizacin de los gastos, mbitos estrechamente rela-
cionados, ya que ambos vienen a plasmar una actuacin financiera que, afectando
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

directamente al inters pblico, se somete a la legalidad. La legalidad financiera


relativa al gasto pblico operara, pues, en dos vertientes, resultando esencial la
cobertura presupuestaria, ya que no se podr llevar a cabo la ejecucin de gasto
alguno si previamente no se han autorizado los correspondientes crditos presu-
puestarios10, y aqu resultarn esenciales las previsiones que, en relacin con la Ley
de Presupuestos, se contienen en el artculo 134 CE.
El control de legalidad del gasto pblico se llevar a cabo, ante todo, a un nivel
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interno, por parte de la Intervencin General de la Administracin del Estado,


pudindose distinguir entre un control preventivo de legalidad, en el que se utili-
zan tcnicas de muestreo, y el control de legalidad propiamente dicho, que se sigue
en varias fases, y en el que se distinguirn, y como resultado del mismo, los repa-
ros o juicios de disconformidad, la formulacin de meras discrepancias, y por otra
parte, entre informes preceptivos e informes determinantes11. La vulneracin de la
legalidad del gasto pblico, que trae causa fundamentalmente de las previsiones
contenidas en los artculos 66.2, 134.1 y 2, y 133.4 CE, y se plasma esencialmen-
te en la Ley anual de Presupuestos, dara lugar a la nulidad de pleno derecho, a que
se refiere el artculo 46 LGP y, por supuesto, y en su caso, al oportuno y necesario
control jurisdiccional.

3. PRInCIPIOSDeJUSTICIAMATeRIALeneLGASTOPBLICO

La formulacin de un principio de justicia material del gasto, en general, servira


para discernir la adecuacin del gasto a los principios democratizadores, desde un
punto de vista material, que han de fundamentar la Constitucin, adquiriendo rele-
vancia no slo como objetivo referencial en sede de aprobacin, sino, y sobre todo,
en el momento de control de la ejecucin12. Se rompera, as, el desequilibrio esen-

10
MARTNEz GINER, L. A. (2013), pg. 40.
11
Vid., sobre este tema, por todos, LAzO vITORIA, X. (2008), pgs. 163 y ss.
12
Sobre las primeras formulaciones doctrinales del principio de justicia material del gasto vid., por
todos, ESCRIBANO LPEz, F. (1976).
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cial que aparece tradicionalmente entre el principio de justicia del ingreso y el prin-
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cipio de justicia del gasto13.


La concrecin, en la actualidad, de determinados principios de justicia material del
gasto pblico ha de partir, sin duda, de la formulacin contenida en el artculo 31.2
de la Constitucin, que literalmente dispone: El gasto pblico realizar una asig-
nacin equitativa de los recursos pblicos y su programacin y ejecucin respon-
dern a los criterios de eficiencia y economa. Se ha entendido, adems, y con
razn, que este artculo 31.2 es uno de los preceptos constitucionales que guardan
estrecha relacin con lo que se ha denominado una gestin pblica tica y, como
consecuencia, debe constituir un acicate en la lucha contra la corrupcin14.
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

Este precepto, cuya plasmacin en la Constitucin de 1978 no tiene precedentes,


como, adems, tampoco encuentra disposiciones similares, en otras Constituciones
europeas, como la francesa o la italiana, contiene, en realidad, dos grupos de prin-
cipios que van a determinar, en su conjunto, la justicia material en el gasto pbli-
co, en concreto, nos referimos, por un lado, a la asignacin equitativa del gasto
pblico, o lo que es igual, la plasmacin, en este mbito, del principio de igualdad,
y por otro, a los que se han denominado criterios de eficiencia y economa, que
vendran a conformar el que denominaramos principio de racionalidad en la pro-
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gramacin y ejecucin del gasto pblico. La constitucionalizacin, pues, del prin-


cipio de justicia material, referido tambin al gasto pblico, no deja de ser un gran
acierto del constitucionalismo espaol15.
En realidad, el verdadero principio de justicia material en el gasto pblico sera el
relativo a la asignacin equitativa de los recursos pblicos, siendo los otros dos -
eficiencia y economa-, principios o ms bien criterios econmico-financieros que
estn al servicio de la consecucin del primero, de modo que, ante un supuesto de
posible colisin, siempre deber prevalecer la equidad en el destino del gasto
pblico, que no podra verse perjudicada por dichos criterios, a tener en cuenta en
su programacin y ejecucin16, y ello, teniendo en cuenta que, a veces, y en una
sociedad desarrollada, podramos encontrarnos ante una inevitable tensin entre
los objetivos de equidad y eficiencia17. En realidad, no debera entenderse que exis-
te una jerarqua entre estos principios, sino que se aplicaran en distintos momen-
tos, evitndose as los posibles conflictos: la equidad en el gasto pblico se
proyectara ms bien en el momento inicial de aprobacin del gasto y en el
momento final de evaluacin del resultado, mientras que la eficiencia y economa
se conectaran ms bien con la programacin y ejecucin18. Y consideramos, ade-

13
Sobre la problemtica relativa a la formulacin de un principio unitario de justicia financiera y su

significacin, vid., por todos, SNCHEz SERRANO, L. (1997), pgs. 253 y ss.

14
Vid., en este sentido, el trabajo de L. vACAS GARCA-ALS (2012), pgs. 2939 y ss.

15
Cfr., en este sentido, CAzORLA PRIETO, L. M (1980), pg. 399.

16
CAzORLA PRIETO, L. M (1980), pg. 400.

17
MONTORO ROMERO, C. (1990), pg. 44.

18
CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pg. 30.

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ms, en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1999)19, que los criterios
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de eficacia y economa no tienen carcter extrajurdico, al haber quedado juridifi-


cados en el texto constitucional, quedando dotados de una naturaleza jurdica que
les otorgar plena eficacia en el ordenamiento.
Se ha entendido, y desde otra perspectiva, que el gasto pblico se ve sometido, y
desde el orden constitucional a varias limitaciones. Por un lado, por la equidad,
establecida en los artculos 31.2 y 9.2 CE; y por otro, por la economicidad -logro
del fin con los menores medios posibles- y la eficacia cubrir las mayores necesi-
dades posibles con los menores costes, para lo que resulta esencial la relacin entre
coste y rendimiento20. Ciertamente, entendemos, en el sentido expresado por
RODRGUEz BEREIJO (1993), que los postulados de justicia son matizados con los cri-
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

terios de la economa, de modo que la asignacin equitativa se ve ceida dentro


de los lmites no slo de lo financieramente posible sino tambin de lo econmica-
mente viable21.
Los principios contenidos en el artculo 31.2 CE van a cumplir, como acertadamen-
te indica NAvARRO FAURE (2013)22, una funcin de control del gasto pblico tanto a
priori, como a posteriori, de modo que las decisiones del gasto pblico hasta su
Jos Antonio Snchez Galiana

satisfaccin debern ser informadas y limitadas, y asimismo se deber realizar el


juicio poltico y jurdico del resultado del empleo de los recursos pblicos, siempre
respetando las normas constitucionales.
Partiendo, pues, de las anteriores consideraciones, vamos a descender a un estudio
ms detallado de estos principios para, con posterioridad, ponerlos en relacin con
el principio de estabilidad presupuestaria que, en la actualidad y, a nuestro enten-
der, constituye la clave de bveda que permitir discernir su efectividad en orden
a la consecucin de los objetivos perseguidos.

3.1. Laasignacinequitativadelgastopblico

Una proyeccin de la capacidad econmica se orienta, sin duda, a la ms equita-


tiva asignacin de los gastos pblicos, que se proclama en el apartado 2 del artcu-
lo 31 de la Constitucin23, como tambin est aqu presente el principio de
igualdad24. Y, como afirmaba RODRGUEz BEREIJO (1978), la justicia en el gasto

19
BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1999), pg. 158.

20
HERRERO SUAzO, S. (1988), pgs. 888-889. Ser esencial, aqu, en el sentido expresado por este

autor, tener en cuenta el nivel mnimo de prestacin de servicios pblicos a que alude la Constitu-
cin en los artculos 40.1, 130 y 158.

21
RODRGUEz BEREIJO, A. (1993), pg. 30.

22
NAvARRO FAURE, A. (2013), pg. 129.

23
ALBIANA GARCA-QUINTANA, C. (1996), pg. 424.

24
CAzORLA PRIETO, L. M. (1979), pgs. 55-56.

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pblico no puede identificarse con la legalidad en el gasto pblico25. Es decir,


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junto a los ineludibles criterios de legalidad en relacin con los ingresos y gastos
pblicos, los criterios de justicia deben inevitablemente conducir a la formulacin
de otros principios materiales de justicia, entre los que destaca el de capacidad eco-
nmica -principio medular respecto al establecimiento del sistema tributario-, que,
en el mbito del gasto pblico, se va a manifestar en la necesaria asignacin equi-
tativa del gasto pblico
Se ha entendido que la asignacin equitativa de los recursos pblicos se refiere a la
propia justicia o equidad, ajustada a las circunstancias concretas de cada situacin,
o lo que es igual, la equidad supondra una distribucin del gasto pblico atendien-
do a las circunstancias sociales, polticas y econmicas de cada momento, y aqu
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

sera importante tener en cuenta la prestacin de un nivel mnimo de servicios a


que se refieren otros preceptos constitucionales o bien, la garanta a los ciudadanos
de un mnimo vital26. Y en este sentido, PREz ROYO (1988) va a concretar que el
criterio finalista que marca la asignacin equitativa de los recursos pblicos, debe
verse precisado, adems de por el principio fundamental del artculo primero, que
define a Espaa como Estado social y democrtico de Derecho, por los principios
rectores de la poltica social y econmica, que se contienen en el Captulo III del
Jos Antonio Snchez Galiana

Ttulo I de nuestra Constitucin, para hacer efectivos los valores que merecen la
proteccin y atencin del Estado -aqu, encontraramos el rgimen pblico de la
Seguridad Social (artculo 41), la garanta en la obtencin de pensiones adecuadas
(artculo 50), el derecho a la salud (artculo 43) o el derecho de todos los espao-
les a una vivienda digna y adecuada (artculo 47)-27.
El principio de asignacin equitativa del gasto pblico, como se ha afirmado, y con
toda razn, preside toda la vida del gasto pblico, desde la decisin sobre su apro-
bacin hasta su ejecucin material, limitando tanto al poder legislativo como al
poder ejecutivo y prohibiendo las discriminaciones y la arbitrariedad28. Y siguien-
do a BAYONA DE PEROGORDO (1979)29, este principio se aplicara en tres niveles: la
garanta de una mnima satisfaccin de necesidades pblicas por encima de intere-
ses particulares, la ausencia de discriminacin en sentido tanto absoluto como rela-
tivo, y la interdiccin de la arbitrariedad. Ms en concreto, y como posteriormente
detall este mismo autor30, la asignacin equitativa de los recursos pblicos com-
porta, como exigencias fundamentales, la de garantizar una satisfaccin mnima de
las necesidades pblicas, en aras a la equidad; la ausencia de discriminaciones -
tanto de unas necesidades respecto de otras, como respecto de diversas situaciones

25
RODRGUEz BEREIJO, A. (1976), pg. 15, y del mismo autor (1978), pgs. 347 y 350. Vid., asimismo,

ESCRIBANO LPEz, F. (1981), pg. 331.

26
CAzORLA PRIETO, L. M (1980), pg. 401.

27
PREz ROYO, F. (1988), pg. 134.

28
CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pg. 29.

29
Vid. BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1979).

30
BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1991), pgs. 167-168.

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en relacin con una misma necesidad pblica-; y la interdiccin de la arbitrariedad,


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como idea-resumen hacia la que confluye la gran mayora de los preceptos consti-
tucionales de ndole jurdico-pblica. Y, como detalladamente analiza ORN MORA-
TAL (1995)31, proyectara su eficacia en diversos momentos: la eleccin de recursos
para cubrir una concreta necesidad, la autorizacin del empleo de recursos pbli-
cos para la satisfaccin de las necesidades pblicas, y la asignacin de los recursos
autorizados para la satisfaccin de las necesidades pblicas. El principio de equi-
dad en el gasto pblico supondra una limitacin en todas estas fases.
La justicia en el gasto pblico ha de remitirse, en suma, al concepto de inters gene-
ral, el cual, podemos entender, se plasmara, en un sentido negativo, en la inter-
diccin del gasto inicuo, como la financiacin de actividades contrarias a los
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

principios o mandatos constitucionales y la interdiccin del gasto que promueva


la desigualdad32, y en un sentido positivo, la ausencia de discriminaciones, tanto
en sentido absoluto -unas necesidades respecto a otras- como en un sentido relati-
vo, referente a diversas situaciones en relacin con una misma necesidad pblica,
as como la interdiccin de la arbitrariedad, garantizando una satisfaccin mni-
ma de las necesidades pblicas33. No se podra, en ningn caso, perder de vista el
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criterio finalista de este principio, que en concreto, se referir, como pone de mani-
fiesto PREz ROYO (1988), a la actuacin del Estado como un Estado social y demo-
crtico de Derecho, segn aparece definido en el artculo 1.1 CE34. Y los valores
que integraran las necesidades pblicas referidas, no seran sino los que se concre-
tan en los criterios de la poltica social y econmica plasmados en la propia Cons-
titucin35.
El artculo 31.2 CE goza, en todo caso, de la cobertura jurdica del artculo 53.1 CE,
teniendo un efecto vinculante para todos los poderes pblicos, si bien, ms que un
verdadero derecho de los ciudadanos a una justa y equitativa asignacin de los
recursos pblicos36, configura un principio informador de las decisiones de gasto37
que, a nuestro entender, y como posteriormente veremos, debe ser compatible con
la estabilidad presupuestaria. Y entendemos, en el sentido expresado por LAzO vITO-

31
Vid. ORN MORATAL, G. (1995), pgs. 29 y ss.

32
Cfr. GARCA AOvEROS, J. (1994), pg. 1655.

33
Cfr. BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1982), pg. 32. Estas ideas fueron desarrolladas posteriormente,

por este mismo autor (1999), pgs. 241 y ss.

34
PREz ROYO, F. (1988), pg. 134.

35
MARTNEz GINER, L. A. (2002), pg. 486.

36
Cfr., en este sentido, RODRGUEz BEREIJO, A. (1978), pg. 353.

37
MARTNEz GINER, L. A. (2002), pg. 488. Ciertamente, y como tambin ha puesto de manifiesto este

autor, el artculo 31.2 no configura un verdadero derecho subjetivo pblico de los ciudadanos en
sentido estricto, sino que encierra un autntico principio que, eso s, encierra ciertas expectativas de
actuacin por parte de los entes pblicos protegidos por el artculo 53.1 CE., de modo que la juri-
dificacin de las decisiones de gasto cobra sentido y fundamento con este principio informador. Cfr.
MARTNEz GINER, L. A. (2013), pg. 37.
Crnica
Presupuestaria
3/2015
RIA
ESTUDIOS Y NOTAS

(2008), que la tutela jurdica del principio de equidad en el gasto pblico no


166

tiene que venir exclusivamente por la va procesal, sino que tambin se debe alcan-
zar por otras vas institucionales y orgnicas, como la distribucin de competen-
cias, funcionamiento de los rganos, o controles internos, entre otras38. Resulta
patente, en el sentido expresado por BAYONA DE PEROGORDO (1982)39, la necesidad
de un desarrollo normativo de este principio, que permita sentar los distintos crite-
rios de equidad en la asignacin de recursos pblicos, tales como la atencin al
nmero de beneficiarios, el coste de la satisfaccin o la relacin inversa con el
grado de satisfaccin de las necesidades individuales. Solo una adecuada concre-
cin de este principio, a travs de las correspondientes disposiciones normativas,
permitir su real efectividad que, adems, y como tendremos ocasin de examinar,
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

habr de ser compatible con el principio de estabilidad presupuestaria.

3.2. elprincipioderacionalidad.Laeficienciayeconomaen
elgastopblico
Jos Antonio Snchez Galiana

Ciertamente, mientras el principio de equidad se relaciona ms bien con decisio-


nes sustanciales en materia de gasto pblico, conectadas con la realizacin de los
fines del Estado, que se plasmar en leyes sustanciales, el mandato de la eficiencia
y economa se conectar ms bien con la legislacin presupuestaria de carcter for-
mal, que servir para la aplicacin de las decisiones previamente adoptadas respec-
to a la asignacin de los recursos pblicos, ms en concreto plasmada en la
ejecucin y programacin del gasto40. Estaramos ante dos criterios econmico-
financieros para la consecucin del principio de equitativa distribucin de los gas-
tos pblicos, limitando la discrecionalidad en las decisiones financieras41. La
eficacia y economa son, pues, los dos elementos que configuran la racionalidad
del gasto pblico y que habrn de tenerse en cuenta tanto cuando el gasto pblico
se decide o programa, como cuando se ejecuta, tratndose de unas tcnicas de an-
lisis y de evaluacin que habrn de responder a una buena administracin de recur-
sos ajenos42. Se ha considerado, pues, que el segundo aspecto del artculo 31.2 CE
tiene un componente de racionalizacin de la actividad financiera43, de modo que
se trata de autnticas frmulas de racionalidad econmica44.

38
LAzO vITORIA, X. (2008), pg. 142.

39
BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1982), pgs. 32-33.

40
PREz ROYO, F. (1988), pg. 136.

41
CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pg. 29.

42
ALBIANA GARCA-QUINTANA, C. (1996), pgs. 443-444.

43
ESCRIBANO LPEz, F. (1981), pg. 327.

44
Cfr., en este sentido, y entre otros, BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1979), pg. 77, y RODRGUEz BEREI-
JO, A. (1993), pg. 30.
Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

Los criterios de eficiencia y economa, que entendemos, estn directamente rela-


167

cionados con el concepto de eficacia, consagrado en el artculo 103.1 CE como un


principio general de actuacin de la Administracin Pblica, sern aplicables sin
duda no slo en la fase de programacin del gasto pblico -elaboracin por el eje-
cutivo y aprobacin por el legislativo-, sino, adems, en su ejecucin45. Y para que
estos parmetros permitan controlar a la Administracin Pblica se exigir, como
presupuesto previo, que se hayan determinado los fines que deban ser realizados,
entendemos, haciendo efectiva la asignacin equitativa de recursos a que anterior-
mente nos referamos. Ms en concreto, se ha afirmado, y con razn, que para que
se pueda hablar con seriedad de eficiencia y eficacia en la actuacin de las Admi-
nistraciones Pblicas, ser un requisito sine qua non la certeza y claridad en la for-
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

mulacin de los fines pblicos46. O lo que es igual, solo se podr controlar la


eficacia y la eficiencia en relacin a unos fines concretos que, a su vez, vendrn a
concretar los intereses generales a que alude el artculo 103 CE.
La eficacia, en cuanto principio constitucional de organizacin de las Administra-
ciones Pblicas, representara una calidad en la prestacin administrativa, medida
por los resultados de la vigencia real del Estado social de Derecho en el mbito
administrativo, constituyendo su norte la satisfaccin del inters general prefigura-
Jos Antonio Snchez Galiana

do en la propia Constitucin y desarrollado por la legislacin ordinaria47.


Destaca el hecho de que el artculo 31 CE se enmarca en la Seccin 2, Captulo
2, Ttulo I de la Constitucin, relativa a los derechos y deberes de los ciudada-
nos, por lo que, como ya hemos apuntado, queda clara la intencin del legislador
de imponer una obligacin a los poderes pblicos en correspondencia con el dere-
cho de los ciudadanos. Y aunque se deseche la posibilidad del recurso de amparo
para la proteccin de este derecho, segn la interpretacin a sensu contrario del
artculo 53.2 s se admitira la tutela del mismo a travs del recurso de inconstitu-
cionalidad contemplado en el artculo 161.1 a), por remisin del artculo 53.1 CE.
A pesar de la leve cobertura jurdico-procesal de este recurso, teniendo en cuenta,
adems, los problemas de legitimacin, habra que considerar, en el sentido expre-
sado por CAzORLA PRIETO (1980), que el artculo 53.1 CE afirma con meridiana cla-
ridad que los derechos y libertades reconocidos en el Captulo segundo del
presente Ttulo vincularn a todos los poderes pblicos, lo cual permitira, al
menos, un control poltico de la actuacin pblica al respecto, de donde deriva la
importancia del control ejercido por el Tribunal de Cuentas48.

45
A estos criterios, y segn el artculo 6.1 de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Esta-
bilidad Presupuestaria, vigente hasta el 1 de enero de 2008, habra que aadir el criterio de calidad
a la hora de ejecucin de la poltica del gasto, que tambin integrara el principio de racionalidad.
En la actualidad, este ltimo criterio se recoge en el artculo 7.2 de la Ley Orgnica 2/2012, de 27
de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Cfr. MARTNEz GINER, L. A. (2002),
pg. 479.
46
LAzO vITORIA, X. (2008), pg. 153.

47
As se ha expresado LvAREz RICO, M. (1986), pg. 171.

48
Cfr., en este sentido, CAzORLA PRIETO, L. M. (1980), pg. 402.

Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

Pero, descendiendo ahora a una ms concreta distincin entre eficacia y eficiencia,


168

partimos de la consideracin generalizada, segn la cual la eficacia se refiere a la


obtencin de resultados, sin considerar los medios empleados, mientras que la efi-
ciencia trata ya de poner en conexin los resultados con los medios utilizados para
obtenerlos, o mejor, la proporcin entre unos y otros49. La eficacia debe suponer,
como ideal operativo, que los objetivos ya estn dados de antemano, estando al
alcance de todos los principales recursos, de donde la consecucin de la eficiencia
derivar de la adaptacin de los recursos a los fines perseguidos. As pues, la efica-
cia, y como parmetro de control, se refiere al grado de realizacin de los objeti-
vos previamente determinados por los poderes pblicos, incidiendo en el resultado
de la actividad pblica y, por tanto, con un carcter finalista. Se podra afirmar que
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

se tratara de un criterio eminentemente cuantitativo, pues permitira conocer el


quantum en la realizacin de unos determinados objetivos, aunque no proporcio-
ne informacin relevante desde la perspectiva del ahorro y buen empleo de los
recursos pblicos50. La eficacia se mide, como bien afirma PASCUAL GARCA (1984)51,
por el grado de cumplimiento de los objetivos, es decir, por la mayor o menor ade-
cuacin entre objetivos fijados y los resultados obtenidos.
La eficiencia, por su parte, hara alusin, a nivel macroeconmico, a la maximiza-
Jos Antonio Snchez Galiana

cin del bienestar de la colectividad, presuponiendo la formulacin de juicios de


valor con el objeto de concretar o especificar el concepto de bienestar social, mien-
tras que, a nivel microeconmico, y partiendo de una identificacin entre eficien-
cia y economa, significara que con unos costes dados o presupuesto de gastos se
generara una produccin cuyo valor de mercado es mximo o lo que es igual, la
obtencin de un determinado volumen de produccin, empleando unos recursos
cuyo coste es mnimo52. La eficiencia se refiere, pues, al correcto empleo de los
medios, que se concretara en una exigencia de optimizacin de la relacin
medios-fin53.
Desde una perspectiva ms jurdica, la eficiencia sera un criterio de naturaleza
eminentemente prctica que vendra a exigir que los gastos pblicos se realicen, de
modo que este principio acentuara el carcter funcional del procedimiento de
gasto pblico, conllevando la exigencia de su efectiva realizacin, y comportando,
en el nivel de flujos monetarios, la exigencia de que los mismos se efecten pun-
tualmente; el criterio de economa vendra a exigir que en la realizacin del gasto
pblico, ya asegurada por el principio de eficiencia, se acte de tal manera que se
produzca la ptima combinacin de unos medios escasos con la finalidad de obte-
ner la ms amplia satisfaccin54. Se podra afirmar, sin forzar los conceptos, que la

49
Vid., sobre esta distincin, y por todos, NIETO GARCA, A. (1976), pgs. 588 y ss.

50
LAzO vITORIA, X. (2008), pg. 146.

51
PASCUAL GARCA, J. (1984), pg. 82.

52
Cfr., en este sentido, SUREz SUREz, A.S. (1983), pgs. 62-63.

53
Cfr. MESCHERIAKOFF, M. S. (1990), pg. 125.

54
BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1982), pg. 31.

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Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

eficiencia -en el sentido de eficacia-, trata de que las necesidades pblicas se cum-
169

plan, mientras que la economa trata de lograr la mayor satisfaccin al menor coste,
o sea, con la utilizacin del menor nmero de recursos. Comparto aqu la idea de
NAvARRO FAURE (2013), en el sentido de que, en realidad, el principio de economa
lo que pretende es la combinacin ms idnea de los recursos para dar satisfaccin
a la necesidad cuyo cumplimiento debe estar garantizado por el principio de efi-
ciencia55.Y a esa combinacin de recursos es a la que, efectivamente, podr afec-
tar el principio de estabilidad presupuestaria, as como las ms concretas
limitaciones, entre las que se incluye la relativa al endeudamiento, que, indirecta-
mente, derivarn del Tratado de estabilidad, coordinacin y gobernanza de la
Unin Europea, de 2 marzo de 2012, y que, a nivel estatal, debern ser acogidas
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

con base en la reforma del artculo 135 CE a que posteriormente nos referiremos.
Se ha entendido, y compartimos esta idea, que, en realidad, el control de raciona-
lidad econmica, de eficiencia, de economa o economicidad son una misma cosa,
refirindose a un control de rendimiento en su versin ms amplia como control
integral, mientras que el control de eficacia sera un control de gestin o actuacin,
referido nicamente a una determinada rea o aspecto de la organizacin objeto de
anlisis, conectndose ms con el cumplimiento de los objetivos del plan o progra-
Jos Antonio Snchez Galiana

ma que con la economa de medios econmicos utilizados en su consecucin56. Si


por economa se debe entender la obtencin del mximo de resultados posibles
con el mnimo de recursos pblicos dirigidos a tal fin, por eficiencia se entendera
que los medios escasos con que se cuenta para la consecucin de los objetivos del
gasto pblico se han de utilizar del modo ms idneo y eficaz a tal efecto57. La efi-
ciencia perseguida se debe referir, pues, al objetivo de alcanzar unos objetivos
determinados con un coste mnimo y, al mismo tiempo, partiendo de un coste o
presupuesto de gasto determinado, hacer mximo un objetivo o conjunto de obje-
tivos, si estos se pueden cuantificar. Constituye, pues, sin duda, un parmetro de
referencia de la evaluacin del gasto pblico que estar vinculado al principio de
equidad o justicia material del gasto pblico y que habr de ser objeto de medicin
y control58.
En suma, el criterio de economa podra considerarse, en el sentido expresado por
MARTNEz GINER (2002), como la medida de la eficiencia, o sea, como la proporcin
o la ratio que sera deseable para alcanzar la satisfaccin de las necesidades pbli-
cas con los medios dados que prescribe la eficiencia59. Y ambos principios, al que
se aadira, por estar implcito el de eficacia, se habrn de proyectar en la progra-
macin y ejecucin del gasto pblico. A partir de su plasmacin en la Constitucin,
estos principios van a ser recogidos como pautas de actuacin y de control de la

55
NAvARRO FAURE, A. (2013), pg. 132.

56
SUREz SUREz, A. S. (1983), pg. 67.

57
CAzORLA PRIETO, L. M (1980), pg. 401.

58
Cfr. PREz DOMNGUEz, F. (2014), pgs. 90 y ss.

59
MARTNEz GINER, L. A. (2013), pg. 38.

Crnica
Presupuestaria
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ESTUDIOS Y NOTAS

actuacin de las Administraciones Pblicas, en diversas leyes60, y ms en concre-


170

to, en la Ley General Presupuestaria61, las leyes anuales de Presupuestos Genera-


les, y en las sucesivas Leyes de Estabilidad Presupuestaria.
Al aludir a la programacin y ejecucin del gasto pblico, la Constitucin se est
refiriendo, sin duda, a los Presupuestos que van a programar el gasto pblico en
el respectivo ejercicio, as como a las operaciones econmicas financieras que
entraa su ejecucin, de modo que las dos frmulas que se recomiendan en pro de
la eficacia y economa del gasto pblico seran el presupuesto por programas y el
presupuesto en base-cero, tcnicas que habrn de aplicarse en trminos de mxi-
ma racionalidad, desplazando, en cierto modo, el control de legalidad62.
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

El artculo 26 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria en


adelante, LGP, relativo a los principios y reglas de programacin presupuestaria,
dispone, en su vigente redaccin, que la programacin presupuestaria se regir
por los principios de estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, pluria-
nualidad, transparencia, eficiencia en la asignacin y utilizacin de los recursos
pblicos, responsabilidad y lealtad institucional, conforme a lo dispuesto en la Ley
Orgnica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad
Financiera63. Y sin duda, la LGP, en general, estableciendo los instrumentos y cri-
Jos Antonio Snchez Galiana

terios para garantizar la racionalidad en la planificacin y ejecucin presupuesta-


ria, va a estar dirigida a determinar los fines a que se orienta el gasto pblico64.
En cualquier caso, se debe entender que no debera producirse una colisin entre
el principio de asignacin equitativa, referido a la legislacin sustantiva o material
de gasto, y los principios de racionalidad eficiencia y economa, que se refieren,

60
La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Administrativo Comn, reitera el mandato constitucional, prescribiendo que la efica-
cia es un principio general de actuacin de las Administraciones Pblicas (artculo 3 en relacin con
el artculo 103.1 CE), as como la eficacia y el servicio a los ciudadanos.
61
El artculo 69.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, va a establecer
que los sujetos que integran el sector pblico estatal deben adecuar su gestin econmico-financie-
ra al cumplimiento de la eficacia en la consecucin de los objetivos fijados y de la eficiencia en la
asignacin y utilizacin de los recursos pblicos, en un marco de objetividad y transparencia de la
actividad administrativa.
62
ALBIANA GARCA-QUINTANA, C. (1996), pg. 444.
63
Esta redaccin, debida a la disposicin final 5.1 de la propia Ley 2/2012 es, sin duda, ms expl-
cita que la primitiva redaccin del artculo 17.2 de la Ley 11/1977, General Presupuestaria, de 4 de
enero, el cual, refirindose al control financiero del sector pblico realizado por la Intervencin
General de la Administracin del Estado, determinaba que el preceptivo control de eficacia se ejer-
cer mediante el anlisis del coste de funcionamiento y del rendimiento o utilidad de los respecti-
vos servicios o inversiones, as como del cumplimiento de los objetivos de los correspondientes
programas.
64
As, y como ejemplo, el artculo 29.6 de la LGP, refirindose al contenido obligatorio de los pro-
gramas ministeriales, establece que debern especificarse los indicadores de ejecucin asociados a
cada uno de los objetivos que permitan la medicin, seguimiento y evaluacin del resultado en tr-
minos de eficacia, eficiencia y economa.
Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

como vemos, a la legislacin presupuestaria de ejecucin del gasto pblico, que


171

incluye la programacin. Aunque si se produjesen ciertas tensiones entre la justicia


y la racionalidad en la programacin del gasto pblico, resulta evidente que el prin-
cipio constitucional de justicia debe prevalecer ante lo que no seran sino criterios
u orientaciones65. Y por supuesto, estos criterios habrn de servir, adems, a la con-
secucin de los objetivos del principio de estabilidad presupuestaria, contemplado
ya en el propio texto constitucional.

4. LAeFeCTIVIDADDeLOSPRInCIPIOSDeJUSTICIAMATeRIAL
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

DeLGASTOPBLICO.TCnICASPReSUPUeSTARIASYDe
COnTROL

Los criterios de eficiencia y economa van a reenviar, indudablemente, a tcnicas


instrumentales de gestin de los fondos pblicos que, tengan o no un reflejo direc-
to en la Constitucin, deberan hacer efectivos estos criterios66. Y no podemos olvi-
Jos Antonio Snchez Galiana

dar que la inclusin del artculo 31.2 CE en el Captulo Segundo del Ttulo I tiene,
como consecuencia primordial, su efecto vinculante para todos los poderes pbli-
cos, as como la garanta de la proteccin jurisdiccional mediante el recurso de
inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, en el sentido y con las matiza-
ciones aludidas, y sobre el que debemos insistir. Estaramos, pues, ante el tema de
las tcnicas presupuestarias que permitiran hacer efectivos los principios constitu-
cionales del gasto pblico, o lo que es igual, de la necesidad de una concrecin de
los criterios de justicia material del gasto pblico o el control en la aplicacin de
los principios de justicia material del gasto pblico. No cabe duda de que la inefi-
cacia en los necesarios controles en el gasto pblico vendra a incentivar situacio-
nes de evasin fiscal, con importantes consecuencias en la obtencin de recursos.
Debemos reconocer que el artculo 31.2 no establece ni reconoce de forma direc-
ta un derecho subjetivo, en sentido tcnico-jurdico, y sera difcil vislumbrar en l
una garanta institucional protegida mediante el recurso de inconstitucionalidad,
segn el artculo 53.1 CE, quedando reducido el efectivo control de este artculo a
la eliminacin, por el Tribunal Constitucional, de normas claramente arbitrarias o
irracionales. Se debe considerar, en el sentido indicado por PREz ROYO (1988), que
la eficacia del artculo 31.2 tiene ms bien sentido como mandato al legislador, que
impone su concrecin en el contenido de determinadas leyes, adems de constituir
un eficaz elemento o gua para la interpretacin, por lo que resultar esencial el
desarrollo de los principios o reglas que en l se contienen67. Son necesarios, en

65
Cfr., en este sentido, MARTNEz GINER, L. A. (2002), pg. 482. Ibidem (2013), pg. 38.

66
Vid. PREz ROYO, F. (1988), pgs. 136 y ss.

67
PREz ROYO, F. (1988), pgs. 139 y ss.

Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

este sentido, determinados mecanismos de tutela y control que garanticen a los ciu-
172

dadanos la adecuacin de los gastos pblicos a la Constitucin68.


Dejando a un lado el control poltico, que corresponde al Parlamento69, y el interno,
que corresponder a la Intervencin General del Estado70, los rganos jurisdicciona-
les que vendran a ejercer el control de efectividad del gasto pblico seran: el Tribu-
nal Constitucional, los Tribunales ordinarios y el Tribunal de Cuentas y rganos
similares de las Comunidades Autnomas. El Tribunal Constitucional controlara la
posible vulneracin del principio de equitativa asignacin de los recursos
pblicos va artculo 162 CE, ya que, como vimos, no resultara posible utilizar el
recurso de amparo, salvo que se invoquen otras normas o principios constitucionales
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

distintos a los contenidos en el artculo 31.2; los Tribunales ordinarios podran con-
trolar la constitucionalidad de disposiciones reglamentarias que vulnerasen el artcu-
lo 31.2, en el momento de la asignacin de los recursos ya autorizados; y el Tribunal
de Cuentas, u rganos autonmicos similares, controlaran externamente la actividad
econmica y financiera de todo el sector pblico, aunque en realidad, su control
jurisdiccional se refiere, inicialmente, a la determinacin de responsabilidades con-
tables y a los actos que suponen un menoscabo en los caudales pblicos71.
Jos Antonio Snchez Galiana

La informacin econmica y financiera que proporciona la contabilidad pblica


resultar indispensable tanto para la toma de decisiones en la programacin como
en la gestin del gasto pblico, y en consecuencia para un mayor control de los cri-
terios de racionalidad econmica examinados que, a su vez, contribuirn a la equi-
tativa asignacin del gasto pblico.
La consecucin de una mayor eficacia en la asignacin del gasto pblico, a travs
de diversas tcnicas presupuestarias, por otra parte, ha ido evolucionando, desde lo

68
Sobre la vinculacin de los poderes pblicos a la adopcin de determinados gastos, y en particu-
lar, sobre la virtualidad en este mbito de los principios rectores de la poltica social y econmica,
cfr. ORN MORATAL, G. (1995), pgs. 59 y ss., y en particular, pgs. 71 y ss. Asimismo, sobre el con-
trol de la adecuacin constitucional del gasto pblico, a un nivel general, cfr. ibidem, pgs 85 y ss.
Y, en general, sobre el control de los principios de organizacin de las Administraciones Pblicas,
distinguiendo los controles internos de los externos, y con especial alusin al Tribunal de Cuentas e
instituciones autonmicas similares, vid. LvAREz RICO, M. (1986), pgs. 177 y ss. Cfr., asimismo,
sobre los distintos rganos evaluadores de la eficiencia de las polticas pblicas y funcionalidad, el
trabajo ya citado de F. PREz DOMNGUEz (2014), pgs. 96 y ss., en el que se refiere no solo a los con-
troles interno y externo de la gestin econmico-financiera, sino adems, a los no menos importan-
tes controles de calidad de la gestin administrativa y de impacto o nivel de satisfaccin de las
polticas pblicas, destacando especialmente el llevado a cabo por los rganos de control externo
de las Comunidades Autnomas.
69
Sobre la vasta problemtica que encierra el control parlamentario del gasto pblico, vid., por
todos, vALLS vIvES, F. (2001).

70
Sobre el control interno del gasto pblico, vid., por todos, LAzO vITORIA, X. (2008). Y en particu-
lar, sobre el control financiero y el control de los programas presupuestarios, vid., respectivamente

las pgs. 208 y ss., y 290 y ss.

71
CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pg. 33.
Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

que sera el presupuesto clsico o administrativo relacin de todos los gastos que
173

puede realizar la Administracin pblica y de los ingresos previstos, el presupues-


to del Tesoro o presupuesto de caja, o el denominado presupuesto de las cuentas
de renta nacional, hasta otras tcnicas como el presupuesto funcional, el presu-
puesto de ejecucin o de tareas, el presupuesto planificado o por programas -que,
se ha entendido, es la tcnica presupuestaria ms til que permite dar un mayor
grado de cumplimiento a los principios de economa y eficiencia del artculo 31.2
CE- y el presupuesto en base cero72. Todas estas y otras tcnicas presupuestarias
deben perseguir una mayor eficiencia y eficacia. Y ser preciso, para hacer efecti-
vos estos principios, plasmados en el artculo 31.2 CE, la implantacin de un con-
trol que pueda determinar eficazmente si la gestin de los recursos pblicos se ha
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

ejercido de la forma ms productiva y al menor coste posible, y si con esta gestin


se han alcanzado los objetivos previstos73.
Los diferentes sistemas de control, como indicamos, y ya sean internos o externos,
debern comprobar el cumplimiento o no de los principios que deben informar el
gasto pblico. Ms en concreto, como ejemplo, y respecto al control interno lleva-
do a cabo por la Intervencin General de la Administracin del Estado, se deber
Jos Antonio Snchez Galiana

facilitar la informacin precisa sobre el cumplimiento de los objetivos de cada pro-


grama, as como de los objetivos de poltica social perseguidos por el mismo74. Se
tratar de evaluar que la actividad y los procedimientos objeto de control se reali-
zan de acuerdo con los principios de buena gestin financiera, verificando el grado
de cumplimiento de los objetivos fijados. Los principios informadores del gasto
pblico constituirn, sin duda, el fundamento del control interno75. En concreto, y
como ejemplo de las tcnicas empleadas para controlar el respeto de los principios
de eficiencia y economa por parte de la actividad administrativa, estaran los dis-
tintos tipos de auditoras que permitirn determinar, de forma global, si la Adminis-
tracin se ha ajustado a la legalidad, as como si ha respetado estos principios y en
qu grado ha cumplido los objetivos establecidos.
Por otra parte, el control externo, ser llevado a cabo por el Tribunal de Cuentas,
los rganos de control externo de las Comunidades y el Tribunal de Cuentas Euro-
peo, que debern, asimismo, y adems de realizar un control financiero y de lega-
lidad, efectuar un control de eficacia, eficiencia y economa sobre todo el sector

72
Una exposicin sinttica de estas tcnicas, as como su evolucin en la formulacin legislativa,
con sus diversas dificultades, ha sido realizada por BORGIA SORROSAL, S. (2004), pgs. 47 y ss.
73
Cfr., en este sentido, HERRERO SUAzO, S. (1980), pg. 99.
74
El Tribunal Constitucional ha invocado expresamente el artculo 31.2 CE para fundamentar la legi-
timidad constitucional del ejercicio de la funcin de control interno por parte de la Intervencin
General de la Administracin del Estado, afirmando en el FJ 3 del ATC 982/1986, que ahora en el
apartado segundo de ese mismo artculo 31 CE es donde se encuentra el fundamento de la activi-
dad de control financiero del Estado frente a una entidad perceptora de ayudas o subvenciones.
75
LAzO vITORIA, X. (2008), pgs. 136 y ss.
Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

pblico. Ser preciso que el sistema de control sea efectivo en orden a asegurar la
174

asignacin del gasto pblico de acuerdo con estos principios76.


Ciertamente, y como en algn otro momento hemos apuntado, tambin las Comu-
nidades Autnomas han de plasmar en su normativa los principios contenidos en
el artculo 31.2 CE, ya sea de una manera expresa, o bien por remisin indirecta a
los mismos, aludiendo a los principios constitucionales o a otros principios del
ordenamiento jurdico. Y asimismo debern prever los oportunos medios de con-
trol. No todas las Comunidades Autnomas, sin embargo, han entendido de igual
forma la necesidad de aplicacin y control de estos principios77, por lo que sera
siempre deseable una mayor concrecin tanto en sus Estatutos de Autonoma como
en la normativa especial autonmica que desarrolla la materia financiera, o ms en
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

particular relativa al mbito del gasto pblico que, como indicamos, resultara ms
amplio que el propiamente presupuestario.

5. LOSPRInCIPIOSDeJUSTICIAMATeRIALeneLGASTO
PBLICOYLAeSTABILIDADPReSUPUeSTARIA
Jos Antonio Snchez Galiana

La estabilidad presupuestaria se ha incorporado al ordenamiento jurdico como un


parmetro ms del control interno y externo del gasto pblico, pero que, a diferen-
cia de los criterios de eficiencia, eficacia y economa, constituye un autntico lmi-
te de la actuacin financiera del Estado y de los dems Entes pblicos territoriales.
Este objetivo de estabilidad presupuestaria se proyecta, indudablemente, sobre el
rgimen jurdico del gasto pblico, considerndose como un principio limitativo y,
al mismo tiempo, como un principio implcito del mismo78. El tema que inmedia-
tamente se ha de plantear es el de si los principios constitucionales de justicia mate-
rial del gasto pblico deben ser compatibles, ineludiblemente, o mejor, exigen la
estabilidad presupuestaria, o si por el contrario la excluyen.
En principio, debemos entender la existencia de una necesaria interrelacin de los
principios de justicia del gasto pblico con los principios derivados de la estabili-
dad presupuestaria. Y para ello basta tener en cuenta el establecimiento de un techo
mximo anual de gasto, as como de un fondo de contingencias para la ejecucin
presupuestaria. En realidad, algunos de los principios constitucionales del gasto
pblico, como la eficiencia y economa aplicables a su programacin y ejecucin,
se vienen a reiterar en la Ley de Estabilidad Presupuestaria, por lo que se deduce su

76
En este sentido, el artculo 9 de la Ley Orgnica 2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas,
establece que su funcin fiscalizadora se refiere al sometimiento de la actividad econmico-finan-
ciera del sector pblico a los principios de legalidad, eficiencia y economa, ejerciendo su funcin
en relacin con la ejecucin de los programas de ingresos y gastos pblicos.
77
BORGIA SORROSAL, S. (2004), pgs. 59 y ss.

78
Cfr., en este sentido, MARTNEz GINER, L. A. (2002), pgs. 471 y ss.

Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

importancia para alcanzar la estabilidad presupuestaria79. As, no cabe duda de


175

que, en la programacin del gasto, las concreciones derivadas de esta Ley afecta-
rn a la organizacin de la actividad financiera plasmada en el Presupuesto anual,
incluso en relacin con gastos plurianuales. Y especialmente afectar a la potestad
de gasto el establecimiento de un lmite mximo de gasto, as como la regulacin
del Fondo de Contingencias -con la finalidad de posibilitar el cumplimiento y pago
de las obligaciones pblicas- podra afectar a su ejecucin.
Debemos destacar las importantes novedades que introduce la Ley Orgnica
2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera,
modificada por la Ley Orgnica 4/2012, de 26 de septiembre, y ms recientemen-
te por la Ley Orgnica 6/2015, de 12 de junio80, cuyo artculo 3.1 impone la ela-
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

boracin, aprobacin y ejecucin de los Presupuestos en un marco de estabilidad


presupuestaria, coherente con la normativa europea81. A su vez, el artculo 5 de la
citada Ley dispone que la elaboracin de los Presupuestos de las Administraciones
Pblicas y dems sujetos comprendidos en el mbito de aplicacin de la misma se
encuadrar en un marco presupuestario a medio plazo, compatible con el princi-
pio de anualidad por el que se rigen la aprobacin y ejecucin de los Presupues-
Jos Antonio Snchez Galiana

tos, de conformidad con la normativa europea. Y va a aadir, en su artculo 6, bajo


la rbrica principio de transparencia, que la contabilidad de las Administraciones
Pblicas y dems sujetos comprendidos en el mbito de aplicacin de esta Ley, as
como sus Presupuestos y liquidaciones, debern contener informacin suficiente y
adecuada que permita verificar su situacin financiera, el cumplimiento de los
objetivos de estabilidad presupuestaria y de sostenibilidad financiera y la observan-
cia de los requerimientos acordados en la normativa europea en esta materia, a
cuyo fin establece que los Presupuestos y cuentas generales de las distintas Admi-
nistraciones integrarn informacin sobre todos los sujetos y entidades comprendi-
dos en el mbito de aplicacin de esta ley. Y en esa direccin, el artculo 7.1
dispone que las polticas de gasto pblico, debern encuadrarse en un marco de
planificacin plurianual y de programacin y presupuestacin, atendiendo a la
situacin econmica, a los objetivos de poltica econmica y al cumplimiento de
los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera. Precisamen-

79
Vid. MARTNEz GINER, L. A. (2002), pgs. 474 y ss.
80
Esta Ley va a reforzar la plasmacin los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera tanto en la LO 2/2012, como en la Ley Orgnica 8/1980, de 22 de septiembre, de Finan-
ciacin de las Comunidades Autnomas, y entre otras medidas, va a configurar expresamente el
principio de prudencia financiera, que ser introducido en un nuevo artculo 13 bis de la LOFCA.
81
El precedente legislativo de esta norma lo encontramos en la Ley 18/2001, de 12 de diciembre,
General de Estabilidad Presupuestaria y la Ley Orgnica 5/2001, de 13 de diciembre, complemen-
taria de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria. Sobre los aspectos principales de esta Ley, que
afectan al procedimiento de programacin y ejecucin presupuestaria, orientado al objetivo de
especialidad, y en particular, los principios que informan este proceso presupuestario estabilidad
presupuestaria, plurianualidad y transparencia, vid., por todos, LAzO vITORIA, X. (2008), pgs. 351
y ss. y GARCA ROCA, J. (2013), pgs. 76 y ss.
Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

te, este artculo 7, que lleva por ttulo Principio de eficiencia en la asignacin y
176

utilizacin de los recursos pblicos, va a disponer que la gestin de los recursos


pblicos estar orientada por la eficacia, la eficiencia, la economa y la calidad, a
cuyo fin se aplicarn polticas de racionalizacin del gasto y de mejora de la ges-
tin del sector pblico82.
Por otra parte, el artculo 11 de esta Ley Orgnica, establece en su apartado 1, que
la elaboracin, aprobacin y ejecucin de los Presupuestos y dems actuaciones
que afecten a los gastos o ingresos de las Administraciones Pblicas y dems enti-
dades que formen parte del sector pblico se someter al principio de estabilidad
presupuestaria. Y el artculo 15, al regular el establecimiento de los objetivos de
estabilidad presupuestaria y de deuda pblica para el conjunto de Administracio-
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

nes Pblicas, dispone en su apartado 7 que aprobados los objetivos de estabilidad


presupuestaria y de deuda pblica por las Cortes Generales, la elaboracin de los
proyectos de Presupuesto de las Administraciones Pblicas habrn de acomodarse
a dichos objetivos.
La Ley Orgnica exige, ms en concreto, que los Presupuestos de cada Administra-
cin Pblica se acompaen de la informacin precisa para relacionar el saldo resul-
Jos Antonio Snchez Galiana

tante de los ingresos y gastos del Presupuesto con la capacidad o necesidad de


financiacin calculada conforme a las normas del Sistema Europeo de Cuentas
Nacionales y Regionales (artculo 27.1) y establece la obligacin de las Comunida-
des Autnomas y Corporaciones Locales de remitir al Ministerio de Hacienda y
Administraciones Pblicas, antes del 1 de octubre de cada ao, informacin sobre
las lneas fundamentales que contendrn sus Presupuestos, a efectos de dar cumpli-
miento a los requerimientos de la normativa europea (artculo 27.2). A su vez, el
artculo 29.1 dispone que las Administraciones Pblicas elaborarn un marco pre-
supuestario a medio plazo (abarcar un periodo mnimo de tres aos, segn el apar-
tado 2) en el que se enmarcar la elaboracin de sus Presupuestos anuales y a
travs del cual se garantizar una programacin presupuestaria coherente con los
objetivos de estabilidad presupuestaria y de deuda pblica. Destaca, igualmente, el
deber que impone el artculo 30.1 al disponer que el Estado, las Comunidades
Autnomas y las Corporaciones Locales aprobarn, en sus respectivos mbitos, un
lmite mximo de gasto no financiero, coherente con el objetivo de estabilidad pre-
supuestaria y la regla de gasto, que marcar el techo de asignacin de recursos de
sus Presupuestos; lmite del que han de informar las Comunidades Autnomas,

82
Y precisamente, para hacer efectivos estos principios, el apartado 3 de este mismo artculo dispo-
ne: Las disposiciones legales y reglamentarias, en su fase de elaboracin y aprobacin, los actos
administrativos, los contratos y los convenios de colaboracin, as como cualquier otra actuacin de
los sujetos incluidos en el mbito de aplicacin de esta Ley que afecten a los gastos o ingresos pbli-
cos presentes o futuros, debern valorar sus repercusiones y efectos, y supeditarse de forma estricta
al cumplimiento de las exigencias de los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad
financiera. El artculo 8 se referir al principio de responsabilidad, estableciendo la necesaria asun-
cin de las responsabilidades derivadas del incumplimiento de las obligaciones asumidas por parte
de las Administraciones Pblicas.
Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

antes del 1 de agosto de cada ao, al Consejo de Poltica Fiscal y Financiera (apar-
177

tado 3 del artculo 30).


Ciertamente, todas las anteriores lneas bsicas, que acabamos de referenciar, traen
causa, en gran medida, de la concreta plasmacin del principio de estabilidad pre-
supuestaria en nuestro texto constitucional, de la que deriva la especial relevancia
que en la actualidad tiene este principio.
En efecto, el principio de estabilidad presupuestaria, recepcionado expresamente
en algunos Estatutos de Autonoma83, fue consagrado por la ltima reforma consti-
tucional en el artculo 135, reforma publicada el 27 de septiembre de 201184,
adquiriendo la estabilidad presupuestaria un valor verdaderamente estructural y
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

condicionante de la capacidad de actuacin del Estado, del mantenimiento y desa-


rrollo del Estado Social que proclama el artculo 1.1 de la propia Ley Fundamental
y, en definitiva, de la prosperidad presente y futura de los ciudadanos (exposicin
de motivos)85. La estabilidad presupuestaria, que afectar a todas las Administracio-
nes Pblicas, se va a ver, as, explcitamente constitucionalizada86. Y aunque, en
principio, deba considerarse como una regla neutra frente al Estado social y al Esta-
do autonmico, va a ser, como ha sealado GARCA ROCA, difcil casi imposible
Jos Antonio Snchez Galiana

mantener el principio de la interpretacin sistemtica en relacin con otros precep-


tos constitucionales, porque su lgica es la de una norma de aplicacin preferen-
te87. En todo caso, y a pesar de la dificultad, estimamos necesaria la
compatibilidad de esta regla con unos principios de gasto pblico, cuya contem-
placin expresa en la Constitucin tampoco puede minimizarse.

83
Cfr., como ejemplo, el artculo 157.2.h) del Estatuto de Autonoma de Andaluca.
84
En sntesis, el contenido normativo de esta reforma va a consistir en el establecimiento del prin-
cipio de estabilidad presupuestaria; el Derecho europeo como parmetro de constitucionalidad,
referido a los mrgenes establecidos por la Unin Europea respecto al dficit estructural; la delega-
cin al Parlamento para fijar los lmites del dficit; la reserva de ley para la emisin de deuda pbli-
ca de forma condicionada; la posible excepcin a los lmites sobre dficit y deuda; el contenido de
la ley orgnica de desarrollo; y la obligacin de las Comunidades Autnomas de respetar el princi-
pio de estabilidad presupuestaria. Sobre las principales implicaciones de esta reforma, vid, entre
otros, BASSOLS COMA, M. (2012), pgs. 21-41; CARRASCO DURN, M. (2013), pgs. 169-206; GARCA
ROCA, J. (2013), pgs. 40-93; MARC CARRILLO (2014), pgs. 13-41; DE LA HUCHA CELADOR, F. (2012),
pgs. 21-47; MONCHN RUIz, L. (2012); RODRGUEz BEREIJO, A. (2013), pgs. 23-32; RUIz ALMENDRAL,
v. (2012); y RUIz-HUERTA, J. (2012).

85
Sobre el concepto de estabilidad presupuestaria a que se refiere el artculo 135 CE, as como el

concepto de dficit estructural y sus efectos sobre las competencias presupuestarias de las Comuni-
dades Autnomas, vid., entre otros, DE LA HUCHA CELADOR, F. (2012), pgs. 29 y ss.
86
De hecho, y en el sentido expresado por MEDINA GUERRERO, este principio de estabilidad presu-
puestaria no se tena por qu deducir de la referencia que, en el marco de los principios rectores de
la poltica social y econmica, el artculo 40.1 CE hace al deber de los poderes pblicos de promo-
ver una poltica de estabilidad econmica, ya que este no sera ms que un principio general, que
no puede entenderse como equivalente al ms especfico de estabilidad presupuestaria. Cfr. MEDINA
GUERRERO, M. (2012), pg. 138.
87
GARCA ROCA, J. (2013), pg. 66.
Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

La reforma constitucional del artculo 135 CE fue, sin duda, aprobada con un gran
178

consenso, atendiendo a razones de inters general y a la grave situacin econmi-


ca y financiera, afectando la garanta de estabilidad presupuestaria a todos los
poderes pblicos. De hecho, el apartado 6 de dicho precepto establece que las
Comunidades Autnomas, de acuerdo con sus respectivos Estatutos y dentro de los
lmites a que se refiere el propio artculo 135, adoptarn las disposiciones que pro-
cedan para la aplicacin efectiva del principio de estabilidad en sus normas y deci-
siones presupuestarias88. La reforma constitucional, como ha afirmado RODRGUEz
BEREIJO (2013)89, no responde a un mero capricho o a criterios de puro oportunis-
mo poltico, estando en la raz de los desequilibrios econmico-financieros de
nuestra Hacienda el crecimiento desbocado del gasto pblico y las crecientes difi-
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

cultades de financiacin del Estado y de las Administraciones territoriales. Se va a


considerar la estabilidad y sostenibilidad como principios esenciales para la supe-
racin de la crisis en su proyeccin sobre el sector de las Administraciones Pbli-
cas90, estando el principio de estabilidad que se incorpora ligado al resultado
estructural, que se concretar, en la LO 2/2012, en un equilibrio o supervit, a par-
tir de 2020, establecindose hasta ese momento un rgimen transitorio.
Estimamos que, sin lugar a dudas, y con independencia del origen de este precep-
Jos Antonio Snchez Galiana

to, derivado de exigencias de la Unin Europea91, el marco de estabilidad presu-


puestaria ha sido expresamente incorporado al texto constitucional, y esta
constitucionalizacin ha de suponer la necesaria compatibilidad con el principio
de asignacin equitativa de recursos pblicos, o lo que es igual, la inevitable inter-
pretacin conjunta de los preceptos en cuestin. La limitacin o contencin del
gasto deber hacerse compatible con la asignacin equitativa de recursos, dirigida
a hacer frente a necesidades de ineludible satisfaccin. La limitacin del gasto
pblico, con la finalidad de la consecucin de la estabilidad presupuestaria, no
podra llegar a ser tal que anulase cualquier programacin del gasto pblico dirigi-
da a salvaguardar una asignacin equitativa de los recursos pblicos. El nivel mni-

88
En concreto, sobre las repercusiones de las modificaciones de la deuda pblica en el nuevo art-
culo 135 CE, en relacin con las Comunidades Autnomas, que se vern sometidas al principio de
reserva de ley en esta materia, vid., por todos, DE LA HUCHA CELADOR, F. (2012), pgs. 39 y ss.
89
RODRGUEz BEREIJO, A. (2013), pg. 7.

90
A. LPEz DAz (2014) alude a los necesarios ajustes para la vuelta a la estabilidad presupuestaria,

refirindose como importante alternativa a los ajustes sobre el gasto pblico, a la posibilidad de un

mayor espacio fiscal, pgs. 30 y ss.

91
De hecho, y como ha puesto de manifiesto MARC CARRILLO, la doble referencia que el artculo 135

CE va a hacer al Derecho de la Unin, en los apartados relativos al dficit pblico y a la deuda pbli-
ca, van a convertir al Derecho europeo en parmetro de constitucionalidad a tener en cuenta, que
deber necesariamente ser asumido por el Tribunal Constitucional. Cfr. MARC CARRILLO (2014), pg.
23. Y en este mismo sentido va a afirmar RODRGUEz BEREIJO que el Derecho europeo constituir un
elemento cualificado en la interpretacin de los lmites constitucionales derivados del principio y las
reglas de la estabilidad presupuestaria del artculo 135 CE y en parmetro de constitucionalidad en
tanto la propia Constitucin espaola reenva al Derecho comunitario. Cfr. RODRGUEz BEREIJO, A.
(2013), pg. 32.
Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

mo de satisfaccin de necesidades pblicas habr de quedar, en todo caso, salva-


179

guardado. Y en cualquier caso, la constitucionalizacin de la estabilidad presu-


puestaria habr de implicar, sin duda, un reforzamiento de la racionalidad
presupuestaria, a lo que ser preciso aadir el hacer realmente efectiva la asigna-
cin equitativa del gasto pblico.
La plasmacin, o mejor el desarrollo del principio de estabilidad presupuestaria en
una Ley Orgnica, no supona una novedad, ya que con anterioridad a la reforma
constitucional, y como hemos reseado, fue aprobada, en 2001, una Ley General de
Estabilidad Presupuestaria que, adems, obtuvo una plena validacin por parte del
Tribunal Constitucional. En efecto, en la sentencia 134/2011, de 20 de julio, el Tribu-
nal Constitucional afirm que la normativa estatal de estabilidad presupuestaria apro-
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

bada en 2001 (Ley 18/2001, de 12 de diciembre, General de Estabilidad


Presupuestaria y Ley Orgnica 5/2001, de 13 de diciembre, complementaria a la Ley
General de Estabilidad Presupuestaria) no lesiona la autonoma poltica y financiera
(artculos 137 y 156 CE) y resulta acorde con los ttulos competenciales atribuidos al
Estado en el artculo 149.1, 13 y 14, por un lado, y 11 y 18, por otro, de la Cons-
titucin (doctrina que se reitera en la STC 157/2011, de 18 de octubre). Ms en con-
creto, afirm, tras referirse a la doctrina constitucional segn la cual la limitacin del
Jos Antonio Snchez Galiana

gasto impuesta a las Administraciones Pblicas encuentra su apoyo en la competen-


cia estatal de direccin de la actividad econmica general (ex art. 149.1.13) y su
establecimiento est encaminado a la consecucin de la estabilidad econmica y la
gradual recuperacin del equilibrio presupuestario (SSTC 171/1996, FJ 2 y
103/1997, FJ 1), que la concepcin de la estabilidad presupuestaria en trminos de
equilibrio o supervit se aviene con las competencias del Estado (FJ 8) y que la
poltica presupuestaria forma parte de la poltica econmica general cuya ordena-
cin, a su vez, est atribuida al Estado por la ConstitucinEsta competencia estatal
es susceptible de proyectarse sobre todos los Presupuestos del Sector pblico estatal,
autonmico y localCon dicha aplicabilidad no se quebranta ni su autonoma pol-
tica ni su autonoma financiera (FJ 14)92.
Es importante resaltar que la LO 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupues-
taria y Sostenibilidad Financiera se aprueba ya en desarrollo del artculo 135 de la
Constitucin93, destacando entre otros principios contenidos en la misma, los de

92
Cfr. el comentario crtico que realiza de esta sentencia, en el marco de la doctrina jurisprudencial
sobre la estabilidad presupuestaria, F. ESCRIBANO (2014), pgs. 41 y ss.
93
Entre los principales objetivos de esta Ley destacan, en sntesis, la garanta de la sostenibilidad pre-
supuestaria de todas las Administraciones Pblicas, fortaleciendo la confianza en la estabilidad de
la economa espaola y el reforzamiento de los compromisos de Espaa con la Unin Europea; la
obligacin para todas las Administraciones Pblicas de presentar equilibrio estructural; el estableci-
miento de un lmite de deuda como garanta de sostenibilidad presupuestaria; la formulacin de un
marco presupuestario a medio plazo en el que se enmarcar la elaboracin del presupuesto y a tra-
vs del cual se garantizar una programacin presupuestaria coherente con los objetivos de estabi-
lidad y deuda pblica; la incorporacin de actuaciones preventivas de alerta temprana y de
correccin automtica; y el refuerzo de los mecanismos sancionadores en los que se tendrn en
cuenta, en lnea con la normativa europea, la reincidencia y la gravedad de los incumplimientos.
Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

estabilidad, plurianualidad, transparencia, prudencia financiera y eficiencia en la


180

asignacin y utilizacin de recursos pblicos. Y en particular, enunciando y desa-


rrollando los principios de eficacia y eficiencia en la asignacin de los recursos
pblicos94.
Tal y como seala la sentencia del Tribunal Constitucional 157/2011, de 18 de octu-
bre (FJ 3), hay que hacer notar que cuando el artculo 135.1 establece que todas
las Administraciones Pblicas adecuarn sus actuaciones al principio de estabilidad
presupuestaria, estamos ante un mandato constitucional que, como tal, vincula a
todos los poderes pblicos y que por tanto, en su sentido principial, queda fuera de
la disponibilidad -de la competencia- del Estado y de las Comunidades Autno-
mas (en el mismo sentido se expresa la STC 195/2011, de 13 de diciembre, FJ 4).
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

La sentencia del Tribunal Constitucional 199/2011, de 13 de diciembre (FJ 7), aun


reconociendo que el establecimiento de un objetivo de estabilidad presupuestaria
tiene importantes efectos en todas las fases del ciclo presupuestario, pudiendo
incluso considerarse que aade una fase previa, declara que tales efectos no pue-
den ser considerados inconstitucionales, ni antes ni despus de la reforma del art-
culo 135 de la Constitucin95.
Como corolario de lo anteriormente expuesto, debemos destacar que las leyes pre-
Jos Antonio Snchez Galiana

supuestarias de las Comunidades Autnomas deben responder a los principios y


normas a que nos hemos referido. La obligacin de todas las Administraciones
Pblicas, y en concreto, de las Comunidades Autnomas, de mantener las reglas de
estabilidad presupuestaria, y bajo el control directo de las instituciones del Estado,
ha sido reforzada, en suma, con la reforma del artculo 135 CE96. La autonoma

94
El profesor ESCRIBANO realiza un estudio crtico sobre los principios generales formulados por la
LO 2/2012, desde la perspectiva de la limitacin de la autonoma financiera de las Comunidades
Autnomas y el excesivo desarrollo de la funcin tuteladora del Estado, que va a desnaturalizar, en
su opinin, esta idea de autonoma financiera, manifestndose, adems, en un conjunto de medidas
preventivas, correctivas y coercitivas. Cfr. ESCRIBANO, F. (2014), pgs. 47 y ss. Y asimismo se mues-
tra crtico con las medidas extraordinarias de apoyo a la liquidez que se concretaron en el RDL
21/2012, de 13 de julio, en desarrollo de la DA 1 de la LO 2/2012 -el FLA supone, sin duda, una
adhesin de las CCAA que lo solicitan a drsticas medidas establecidas unilateralmente por el pres-
tamista-. Ibidem, pgs. 59-60.
95
La doctrina constitucional sobre la reforma del artculo 135 CE se contiene, esencialmente, en la
STC 189/2011, de 23 de noviembre, FJ 4 (doctrina que sigue a la STC 134/2011 y que se reprodu-
cir, entre otras, en las SSTC 197/2011, FJ 4, 198/2011, FJ 4 y 203/2011, FJ 4). De ella destaca la
consideracin relativa a que el nuevo artculo 135 CE se considera ius superveniens que puede ser-
vir de canon de constitucionalidad respecto de asuntos interpuestos antes de la entrada en vigor de
la reforma constitucional; constituye un mandato constitucional que, como tal, vincula a todos los
poderes pblicos y que, por tanto en su sentido principial queda fuera de la disponibilidad de la
competencia del Estado y de las Comunidades Autnomas. Cuestin distinta es la de su desarrollo,
pues aquel sentido principial admite diversas formulaciones, de modo que ser ese desarrollo el que
perfilar su contenido; y la remisin a la Ley Orgnica obviamente estatal, corrobora la compe-
tencia del Estado en esta materia.
96
Sobre las posibles limitaciones de las competencias autonmicas que podran derivarse de este
artculo, y en particular, sobre la fijacin negociada de los objetivos de dficit pblico y de deuda
pblica; la necesaria aplicacin de los principios generales en la elaboracin y gestin de sus pre-
Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

financiera de las Comunidades Autnomas lo ser dentro de la necesaria y obliga-


181

da coordinacin y cooperacin con la Hacienda estatal, siendo compatible con la


existencia de un control de legalidad sobre el ejercicio de competencias, y ms en
concreto, de las obligaciones derivadas del principio de estabilidad presupuestaria
contemplado en el artculo 135 CE, y de forma particular, de las operaciones de
emisin de deuda pblica97. La ms reciente STC 215/2014, de 18 de diciembre98
ha venido a validar plenamente, y en relacin con la autonoma financiera de las
Comunidades Autnomas, la constitucionalidad de los preceptos de la LO 2/2012,
que establecen el rgimen jurdico de cumplimiento de los objetivos de estabilidad
presupuestaria99.
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

El principio de estabilidad presupuestaria ha supuesto, sin duda, un cambio en el


rgimen jurdico del gasto pblico que afecta a su programacin, ejecucin y con-
trol, incidiendo, como hemos indicado, en todos los mbitos territoriales del sector
pblico. Como bien sintetiza MARC CARRILLO (2014)100, y desde una perspectiva
material, en la fase previa de elaboracin del presupuesto se ha introducido la regla
de plurianualidad del presupuesto, adems del fondo de contingencia y la obliga-
cin de fijar el objetivo de estabilidad presupuestaria, que deber ser aceptado por
Jos Antonio Snchez Galiana

las Cortes Generales101; en la fase de elaboracin, este objetivo podr ser modifica-
do por las Cortes, aunque no podrn incluir la regla del dficit sin incumplir lo pre-
ceptuado en el artculo 134.6 CE; en la fase de ejecucin, el principio de

supuestos; y el endurecimiento de las medidas previstas en caso de incumplimiento de los objeti-


vos, cfr., entre otros, MARC CARRILLO (2014), pgs. 37 y ss.; CARRASCO DURN, M. (2013), pgs. 198 y
ss.; y NAvARRO FAURE, A. (2013), pgs. 137-146.
97
RODRGUEz BEREIJO, A. (2013), pg. 18. En palabras del profesor Bereijo, que plenamente compar-
timos, pocas dudas caben respecto al carcter bsico que para la ordenacin de la economa y la
Hacienda general del Estado tiene la garanta del equilibrio de las cuentas pblicas y la determina-
cin por el Estado del objetivo de estabilidad presupuestaria para todo el conjunto de las Adminis-
traciones Pblicas establecido por las leyes de estabilidad presupuestaria, dada la vinculacin del
Estado espaol a las normas del Derecho comunitario europeo, originario y derivado, y a los com-
promisos derivados del cumplimiento del Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE, aunque ello
constria la autonoma financiera de las Comunidades Autnomas. Ibidem, pg. 21.
98
Publicada en el BOE nm. 29, de 3 de febrero de 2015. Esta Sentencia se dicta en relacin con
el recurso de inconstitucionalidad 557-2013, interpuesto por el Gobierno de Canarias. En concreto
declara constitucionales los artculos 10.3, 11.6, 12.3, 16, 19, 20.3, 24, 25.2 y 26, as como la Dis-
posicin Adicional 3 de la LO 2/2012.
99
Precisamente, la modificacin de la LOFCA en virtud de la ltima reforma de la LO 2/2012, ope-
rada por la LO 6/2015, de 12 de junio, va a reforzar la necesidad del cumplimiento de estos objeti-
vos, incluyendo algunas matizaciones, entre otros, en sus artculos 2, apartado uno letra b), 14 y
21.1, aludiendo expresamente a la sostenibilidad financiera, y sobre todo, introduciendo el artculo
13 bis, relativo al principio de prudencia financiera.
100
MARC CARRILLO (2014), pg. 27.

101
En esta fase, y desde una perspectiva institucional, resulta decisiva la participacin de la Comi-
sin Europea, que obligar a un dilogo institucional entre las autoridades econmico-financieras

estatales y comunitarias. Ibidem, pg. 28.

Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

estabilidad presupuestaria supone la aplicacin de un rgimen especfico para los


182

gastos plurianuales y las modificaciones presupuestarias; y en la fase de control,


habr que verificar el cumplimiento del principio a travs de instrumentos espec-
ficos de control.
Descendiendo ms en concreto, al examen, en este contexto de estabilidad presu-
puestaria, de su compatibilidad con el principio de asignacin equitativa de los
recursos pblicos, habra que referirse, en primer lugar, a la conexin de la estabi-
lidad presupuestaria con la fase inicial de programacin del gasto pblico y con-
traccin de obligaciones pblicas, que ya ponen de relieve la racionalidad
econmica. Podemos afirmar, con carcter general, y en el sentido expresado por
MARTNEz GINER (2002)102, que los objetivos de las polticas y programacin del
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

gasto pblico que deben plasmar el artculo 31.2 CE deben compatibilizarse con
las exigencias de racionalidad econmica en la ejecucin presupuestaria que, a su
vez, asegura la estabilidad presupuestaria con base en los criterios de eficacia, efi-
ciencia y calidad. La estabilidad presupuestaria no impide la plena vigencia de este
artculo. Es ms, la consecucin de esta estabilidad podra y debera coadyuvar a
hacer efectivos otros principios constitucionales, y en particular, el relativo a la jus-
ticia en el gasto pblico.
Jos Antonio Snchez Galiana

En cualquier caso, y siguiendo al autor antes citado, el rgimen de estabilidad pre-


supuestaria, debera configurarse no solo como una limitacin cuantitativa del
gasto, sino tambin como una limitacin cualitativa, de modo que se estableciesen
unos criterios que viniesen a determinar necesidades de satisfaccin ineludible y
que, por tanto, condicionasen las decisiones presupuestarias, en el marco de la
contencin. El propio principio de estabilidad impulsara y fomentara la asignacin
equitativa de los recursos, o lo que es igual, la estabilidad debera constituir un ins-
trumento que permitiese profundizar en el principio de justicia en el gasto que, a
su vez, incidira en aqul103.
No obstante lo anterior, se ha destacado cmo las Leyes de Estabilidad no han
avanzado lo suficiente en relacin con las competencias de los rganos de control
sobre esta materia104, y en particular con la funcin de los Tribunales de Cuentas105,
de modo que, en realidad, slo se mantienen en este mbito las importantes fun-

102
MARTNEz GINER, L. A. (2002), pg. 477.

103
Cfr. MARTNEz GINER, L. A. (2002), pgs. 491-492. Este autor, que escribe con anterioridad a la

reforma constitucional, puso de manifiesto la necesidad de que una Ley General del Gasto Pblico

realizase la labor de seleccin cualitativa del gasto, desarrollando el principio de justicia en el gasto,

en el marco de la estabilidad.

104
Se ha destacado, incluso, cmo la propia reforma del artculo 135 CE debera haber previsto,

expresamente, la responsabilidad por incumplimiento y las sanciones, estableciendo concordancias


con los artculos 153 y 155 CE y, por tanto, establecindose si el control de los incumplimientos
debera realizarse por una autoridad independiente y con un procedimiento especial. Cfr. GARCA
ROCA, J. (2013), pg. 74. Ms en concreto, propone este autor un procedimiento urgente ante el Tri-
bunal Constitucional con el auxilio del Tribunal de Cuentas. Ibidem, pgs. 86-87.
105
Cfr. SOLER ROCH, M. T. (2001), pg. 87, y PASCUAL GARCA, J. (2002).
Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

ciones atribuidas a la Intervencin General de la Administracin del Estado, bien


183

por la LGP, bien por la propia LO 2/2012, referidas, por un lado, al control del obje-
tivo de la estabilidad presupuestaria mediante el ejercicio del control financiero
permanente artculo 157 LGP y de un tipo especfico de auditora pblica, y por
otro, a la funcin de elaboracin de un informe en el que se ha de expresar el grado
de cumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria106. La constitucionali-
zacin del principio de estabilidad presupuestaria no ha supuesto, pues, en nuestra
legislacin, una ampliacin efectiva de los instrumentos de control sobre las leyes
aplicables, no incorporndose nuevos rganos especficos de control sobre la eje-
cucin de los presupuestos, si bien s podr resultar esencial, en su caso, el control
de constitucionalidad107.
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

No obstante lo anterior, debemos indicar que la LO 2/2012 va a incluir, al regular


las medidas preventivas y correctivas, as como la instrumentacin del principio de
transparencia108, la participacin del Consejo de Poltica Fiscal y Financiera y, en
su caso, de la Comisin Nacional de Administracin Local, en el procedimiento
dirigido a garantizar el principio de estabilidad presupuestaria, si bien, y como ha
puesto de manifiesto MARC CARRILLO (2014)109, se trata esencialmente de funciones
consultivas de informe y seguimiento de la aplicacin de las medidas como ejem-
Jos Antonio Snchez Galiana

plo, la advertencia del riesgo de incumplimiento por las Administraciones Pblicas


(artculo 19.1) o el conocimiento, tramitacin y seguimiento de los planes econ-
mico-financieros y de reequilibrio (artculo 24.2), aunque tambin existen otras de
naturaleza correctiva y fiscalizadora, como la relativa al requerimiento para modi-
ficar las medidas previamente adoptadas por la Comunidad Autnoma cuando, a
juicio del CPFF, no garanticen la correccin de la situacin de desequilibrio, instn-
dola en este caso a que presente un nuevo plan (artculo 23.3). El artculo 26 de la
Ley va a habilitar al Gobierno, al amparo del artculo 155 CE, para la adopcin de
las medidas necesarias para obligar a su cumplimiento forzoso, que podran llegar

106
Vid., sobre estas funciones, LAzO vITORIA, X. (2008), pgs. 358 y ss. Y sobre la adopcin de medi-
das en caso de incumplimiento del objetivo de estabilidad presupuestaria, ibidem, pgs. 362 y ss.

107
En concreto, la Disposicin Adicional Tercera de la LO 2/2012, de Estabilidad Presupuestaria,

considerada plenamente constitucional por la STC 215/2014, de 18 de diciembre, establece, en su

primer apartado, que, de acuerdo con lo previsto en la LOTC se pueden impugnar ante el Tribu-
nal Constitucional tanto las leyes, disposiciones normativas o actos con fuerza de ley de las Comu-
nidades Autnomas como las disposiciones normativas sin fuerza de ley, pudindose llegar, para

preservar el cumplimiento del artculo 135 CE, a adoptar la medida cautelar de suspensin de una

Ley de Presupuestos autonmica, segn deriva del apartado segundo de esa misma Disposicin Adi-
cional Tercera, en cuyo caso se entendern prorrogados los presupuestos del ejercicio anterior. Se

ha considerado, y con razn, la conveniencia de que en relacin con este control sobre el cumpli-
miento del principio de estabilidad presupuestaria, por parte de la Ley de Presupuestos estatal, se

reincorporase el control previo de constitucionalidad. Cfr., en este sentido, FERRERES COMELLA, v.

(2012), pg. 103.

108
Sobre la trascendencia de este principio en el contexto que examinamos, y en relacin adems

con el principio de responsabilidad, cfr. NAvAS vzQUEz, R. (2014), pgs. 61 y ss.

109
MARC CARRILLO (2014), pgs. 35-36.

Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

incluso, previo requerimiento, a la intervencin/suspensin de la Autonoma o a la


184

disolucin de la Corporacin local, medidas que, como se ha afirmado, se debe-


ran, en su caso, aplicar con notables dosis de firmeza y prudencia110.
En cualquier caso, consideramos que, dado que en nuestra normativa, y como con-
secuencia de la constitucionalizacin del principio de estabilidad presupuestaria,
no se ha creado ningn rgano especfico de control, como s ha sucedido en otros
Estados miembros como Alemania o Reino Unido los denominados Consejos de
Estabilidad Presupuestaria, al menos se deberan haber otorgado funciones espe-
cficas sobre la materia al Tribunal de Cuentas, as como a los rganos autonmi-
cos de naturaleza similar, permitiendo as un directo control sobre el cumplimiento
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

de los requisitos de estabilidad presupuestaria.


Por otra parte, debemos insistir en la necesidad de que los distintos preceptos
constitucionales, y en particular los relativos a los principios de justicia material
del gasto y de estabilidad presupuestaria mantengan su respectiva virtualidad
prctica y, lejos de que unos sean excepcionados por el otro, se interpreten arm-
nicamente, en su justo sentido, a pesar de la justificacin del segundo en una
situacin de crisis financiera, que ya comienza a superarse y que, en modo algu-
Jos Antonio Snchez Galiana

no, debera provocar, indirectamente, la suspensin o quebrantamiento de los


principios de justicia en el gasto pblico, considerados como uno de los pilares
bsicos del Estado social y democrtico de Derecho. Como afirma RODRGUEz
BEREIJO (2013), refirindose a la reforma del artculo 135 CE, su contenido no
debera implicar necesariamente el desmantelamiento-si tal cosa fuese consti-
tucionalmente posible- del Estado social proclamado en nuestra Constitucin,
aadiendo que la existencia de un lmite financiero y presupuestario a las
demandas de derechos econmicos y sociales constitucionalmente reconocidos
ha sido siempre declarada con firmeza por la jurisprudencia de nuestro Tribunal
Constitucional respecto de los derechos de prestacin que se derivan de nuestra
Constitucin y de las leyes que los desarrollan111. La estabilidad presupuestaria,
sin duda, permitir coadyuvar a la consecucin de los objetivos sociales perse-
guidos por el propio texto constitucional.
El principio de estabilidad presupuestaria debe, pues, ser interpretado coordinada-
mente con otros principios constitucionales, siendo compatible con los postulados
del Estado social y, en particular, con los principios de justicia del gasto pblico,
principios que actuaran como lmite y medida del objetivo de estabilidad presu-

110
RODRGUEz BEREIJO, A. (2013), pg. 29. El artculo 26 de la LO 2/2012 ha sido declarado constitu-
cional por la STC 215/2014, de 18 de diciembre.

111
RODRGUEz BEREIJO, A. (2013), pg. 17. Y en este sentido, cita el profesor Bereijo la STC 126/1994,

FJ 5 que, refirindose a los derechos de Seguridad Social, afirma que corresponde al legislador en

funcin de las situaciones de necesidad existentes y de los medios financieros disponibles determi-
nar la accin protectora a dispensar por el rgimen pblico de Seguridad Social y las condiciones

para el acceso a las prestaciones y para su prdida.

Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

puestaria112. Es ms, y como indica NAvARRO FAURE (2013)113, la estabilidad presu-


185

puestaria debe interpretarse como un instrumento a favor de la justicia del gasto


pblico, en la medida en que pueda garantizar la satisfaccin mnima de las nece-
sidades pblicas consideradas como justas, pero nunca como el pretexto para no
satisfacer ese principio de justicia. Y los criterios de eficiencia y economa, plas-
mados fundamentalmente en las leyes anuales de presupuestos, coadyuvarn, sin
duda, a la aplicacin coordinada de unos principios que, en todo caso, van a per-
seguir unos objetivos asimismo contemplados en la Constitucin.

6. AMODODeCOnCLUSIn
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

La intervencin pblica a travs de la poltica de gasto pblico ha provocado, por


lo general, y mucho ms en perodos de crisis econmica, importantes repercusio-
nes que van, desde la dotacin de servicios pblicos, inversiones pblicas, genera-
cin de empleo, hasta efectos medioambientales, resultando esencial el diseo de
la poltica presupuestaria114. Sin embargo, una deficiente poltica de gasto pblico
podra conducir a un incremento de los niveles de evasin tributaria115. El control
Jos Antonio Snchez Galiana

de la gestin de los fondos pblicos ser un mecanismo esencial para evitar el des-
pilfarro y la corrupcin.
Resulta evidente, y tras el anlisis realizado, la necesidad, en el Derecho espaol,
de un adecuado tratamiento jurdico del gasto pblico como institucin, mediante
una Ley General del Gasto Pblico, aplicable con carcter general a todas las
Administraciones Pblicas, que enmarcara los principios generales que lo deben
presidir116. Ha sido insuficiente el tratamiento del gasto pblico en la Constitucin,

112
NAvARRO FAURE, A. (2013), pg. 123, ideas que son ampliamente desarrolladas en las pginas 129
y ss.
113
NAvARRO FAURE, A. (2013), pg. 134. Y como bien aade esta autora, y a pesar de la disciplina
presupuestaria, en materia de dficit y deuda pblica, derivada del gobierno econmico de la Unin
Europea, el gasto pblico deber seguir satisfaciendo, en el nivel que permita el objetivo de esta-
bilidad, las necesidades cuya satisfaccin se considera justa. Ibidem, pg. 135.
114
Vid., como ejemplo, sobre los efectos multiplicadores de arrastre econmico y de generacin de
empleo, de las polticas de gasto pblico, RODRGUEz MORILLA, C. y LLANES DAz-SALAzAR, G. (2004),
pgs. 189 y ss.
115
Vid., por todos, GIL IzQUIERDO, M. y ONRUBIA FERNNDEz, J. (2006), pgs. 1 y ss. Y sobre la evolucin,
en la situacin de crisis econmica, de las actitudes de los espaoles respecto a las diferentes polticas
de gasto y los niveles de presin fiscal, vid. CALzADA, I. y PINO, E. DEL (2013), pgs. 171 y ss.
116
En esta Ley del Gasto Pblico, y como, entre otros, puso de manifiesto MARTNEz GINER (2002),
se estructuraran y desarrollaran las cuestiones relativas a los principios jurdicos del gasto pbli-
co, los procedimientos de valoracin y determinacin de las necesidades pblicas a satisfacer, el
rgimen jurdico de las obligaciones pblicas y de los derechos de los acreedores, as como de cual-
quier sujeto afectado por el gasto pblico y los procedimientos de ejecucin del gasto pblico
todo ello desde la perspectiva que ofrece el nuevo marco jurdico de la estabilidad presupuesta-
ria, pg. 475.
Crnica
Presupuestaria
3/2015

ESTUDIOS Y NOTAS

debiendo plantearse, al menos, la elaboracin de la ley aludida o ms en concre-


186

to, la elaboracin de una ley de principios reguladores del gasto pblico, evitando,
y sobre todo tras la vigencia de la Ley de Estabilidad Presupuestaria, la necesaria
intervencin del Tribunal Constitucional, ante los conflictos que se estn plantean-
do respecto de las competencias autonmicas en la materia.
Efectivamente, el ideal estara en la formulacin de un principio de justicia en el
gasto pblico que integre unitariamente todos los principios y criterios a que nos
hemos referido, debiendo estar, como en otro momento indicamos, a una interpre-
tacin del conjunto de preceptos constitucionales que permita vislumbrar las que
podramos considerar como necesidades pblicas constitucionales117. O como
ha afirmado BAYONA DE PEROGORDO (1999), solo el desarrollo normativo de los
Los principios constitucionales del gasto pblico y la estabilidad presupuestaria

principios materiales de justicia del gasto pblico contenidos en la Constitucin,


fundamentalmente a travs de una ley general de gasto pblico y la elaboracin de
concretas leyes de gasto y el fomento e impulso de un sentimiento colectivo acer-
ca de la justicia en esta materia, podrn consolidar definitivamente esta idea-fuer-
za en nuestro ordenamiento jurdico-financiero118.
La inclusin de la estabilidad presupuestaria en el artculo 135 CE y su posterior
Jos Antonio Snchez Galiana

desarrollo en la LO 2/2012 que, a la postre, se ha considerado plenamente consti-


tucional, han de permitir avanzar en hacer efectiva la justicia material en el gasto
pblico, si bien no se han configurado paralelamente los oportunos medios de con-
trol, al igual que ha sucedido en otros Estados miembros de la Unin Europea. Pre-
cisamente, la Ley General de Gasto Pblico podra ser el vehculo idneo para
regular adecuadamente los rganos especficos y medios de control de la estabili-
dad presupuestaria.
A pesar de que, como hemos indicado, la propia LO 2/2012 permita, entre otras
medidas, la suspensin de leyes de presupuestos autonmicas contrarias a los obje-
tivos de estabilidad presupuestaria, estimamos que una regulacin ms detallada,
que incluso hubiera puesto en conexin la estabilidad presupuestaria con los prin-
cipios de justicia en el gasto pblico, y quedando claras las competencias auton-
micas en la materia, siempre en el necesario respeto a las exigencias comunitarias,
podra evitar conflictos de competencias entre Comunidades Autnomas y Estado.
En todo caso, una ley bsica relativa al gasto pblico podra dar respuesta a una
mayor efectividad de unos principios que han de aplicarse en todos los mbitos
territoriales del Estado y que resultan imprescindibles no solo para evitar nuevas
situaciones de grave crisis econmica como la que vino a propiciar la reforma
constitucional, sino y sobre todo para conseguir que la justicia financiera, en sus
dos vertientes de ingresos y gastos pblicos, al igual que el principio de legalidad
financiera, se convierta finalmente en una realidad constatable y ajena a interpre-
taciones contradictorias.

117
CALATRAvA ESCOBAR, M. J. (1999), pg. 32.
118
BAYONA DE PEROGORDO, J. J. (1999), pg. 192.
Crnica
Presupuestaria
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Jos Antonio Snchez Galiana