NO 8 ANO 5 MARO DE 2017

Transparncia das informaes ambientais na Amaznia Legal

ANA PAULA GOUVEIA VALDIONES E ALICE THUAULT

A
transparncia das informaes ambientais um elemento indispensvel do contro-
le ambiental na Amaznia brasileira. somente com o acesso a informaes atua-
lizadas, detalhadas e disponibilizadas em um formato adequado que se viabiliza
a colaborao entre rgos do executivo e se possibilitam controles geis por parte dos
rgos de monitoramento. Essa transparncia tambm permite aos atores do mercado
controlarem os investimentos e as compras realizados, garantindo, assim, que no esto
envolvidos com atividades que ameaam o meio ambiente. Por m, a disponibilizao de
informao condio indispensvel para o exerccio pleno e informado da cidadania,
pois permite o necessrio controle social das atividades pblicas e privadas na Amaznia.

Para entender o estado da transparncia ambiental, realizamos uma avaliao da si-

tuao da disponibilizao das informaes ambientais nos nove estados que com-
pem a Amaznia Legal, at dezembro de 2016. Essa avaliao foi realizada a partir
da identicao prvia das informaes-chave em seis agendas de controle ambiental:
regularizao ambiental, regularizao fundiria, explorao orestal, soja, pecuria e
hidreltricas. A partir dessas 41 informaes-chave, vericamos a legislao existente,
a disponibilizao via pedido de informaes (transparncia passiva) e a disponibili-
zao on-line (transparncia ativa) pelos rgos pblicos responsveis. A nossa pes-
quisa permitiu averiguar que, na rea ambiental, a Lei de Acesso Informao (LAI) de
2011 ainda est em um estgio inicial de implementao na Amaznia. O detalhamento
da legislao, necessrio para denir as condies de disponibilizao das informaes,
contempla apenas cinco das 41 informaes-chave para o controle ambiental. O levan-
tamento de informaes disponveis permitiu, tambm, estabelecer um ndice de trans-
parncia passiva e um ndice de transparncia ativa, que alcanaram, em mdia, 75% e
24%, respectivamente, para os nove estados e rgos federais avaliados.

Para melhorar esses ndices, fundamental que cada rgo implemente estratgias
especcas de disponibilizao de informaes ambientais. Isso passa pela instaura-
o de processos participativos para denir as modalidades de disponibilizao das
informaes-chave e pela implementao de plataforma exclusiva de disponibilizao.
Finalmente, fundamental rever as disposies contrrias transparncia ambiental
como a Instruo Normativa 03 de 2014, do Ministrio do Meio Ambiente, que impede
o acesso pblico aos dados de identicao dos cadastros ambientais rurais e enfra-
quece, assim, o controle ambiental na Amaznia. A seguir, apresentamos a metodologia
utilizada, os resultados da avaliao por estado e por agenda de controle ambiental e de-
talhamos algumas recomendaes para que os rgos avaliados consigam adequar suas
prticas de disponibilizao das informaes ambientais.
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Introduo

A
transparncia das informaes ambientais essencial para alcanar uma boa go-
vernana dos recursos naturais. Na esfera pblica, ela permite a comunicao en-
tre os rgos do executivo que autorizam e monitoram as atividades produtivas,
proporciona, aos rgos de controle e scalizao, maior agilidade no cruzamento de in-
formaes e garante o controle social pela sociedade civil. O livre acesso s informaes
ambientais tambm fundamental para a atividade privada pois viabiliza o controle da
Transparncia das informaes ambientais

cadeia, do nanciador ao consumidor nal, assegurando a regularidade ambiental dos

produtos comercializados. Por exemplo, atravs da lista de propriedades embarga-
das disponibilizadas pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
na Amaznia Legal

Renovveis (Ibama) que os frigorcos podem, atualmente, vericar a regularidade dos

seus fornecedores e comprovar, assim, ao Ministrio Pblico Federal, aos seus compra-
dores ou sociedade que no esto comprando carne de propriedades desmatadas ile-
galmente. Da mesma forma, para avaliar a implementao do compromisso brasileiro de
zerar o desmatamento ilegal, necessrio ter acesso s autorizaes de desmatamento
legalmente emitidas pelos rgos Estaduais de Meio Ambiente (Oema).

No Brasil, a transparncia garantida por um extenso arcabouo legal que vai desde a
Constituio Federal de 1988 e o estabelecimento da Lei de Acesso Informao (LAI)
em 2011 at atos regulamentrios, como decretos, portarias e instrues normativas.
Esses instrumentos legais proporcionam ao cidado o direito de acesso a qualquer do-
cumento ou informao produzidos ou custodiados pelo Estado, desde que no estejam
protegidos por sigilo.

Apesar do arcabouo legal existente, raros so os levantamentos e as metodologias de

avaliao quanto situao atual de disponibilizao de informaes ambientais. Em
nvel estadual, o ICV publicou, em 2014, uma avaliao da transparncia das informa-
2 es orestais em Mato Grosso1. Em nvel federal, a Controladoria Geral da Unio (CGU)
publicou, em 2015, um estudo que mede a implementao da LAI pelos estados e muni-
cpios2. Esses levantamentos so fundamentais para visualizar os progressos realizados
e auxiliar os Estados e a Unio na resoluo dos desaos para uma maior transparncia.

A pedido do Ministrio Pblico Federal avaliamos, em 2014, a transparncia das infor-

maes ambientais em Rondnia, Acre, Par, Amazonas e Mato Grosso3. Em 2016, atua-
lizamos e expandimos essa avaliao para os nove estados que compem a Amaznia
Legal. Apresentamos a seguir a metodologia e os resultados dessa avaliao, destacando
um diagnstico das denies legais, a avaliao das prticas de transparncia passiva
(disponibilizao a partir de pedidos especcos) e ativa (disponibilizao on-line) alm
de recomendaes especcas para a melhoria da disponibilizao das informaes.

1 http://www.icv.org.br/site/wp-content/uploads/2014/02/Transpar%C3%AAncia-Florestal-Mato-Grosso_n%C3%BAmero-31.pdf
2 http://www.cgu.gov.br/assuntos/transparencia-publica/escala-brasil-transparente
3 http://www.mpf.mp.br/atuacao-tematica/ccr4/dados-da-atuacao/grupos-de-trabalho/amazonia-legal/transparencia-das
-informacoes-ambientais/analise/analise-da-transparencia
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Metodologia

O
s trs passos metodolgicos adotados (Figura 1) visam construir uma abordagem
replicvel centrada nas necessidades dos usurios. Essa metodologia permite
medir a transparncia passiva e ativa e indicar necessidades de melhoria para os
gestores responsveis.

FIGURA 1 . FLUXOGRAMA DE AVALIAO DA TRANSPARNCIA

Transparncia das informaes ambientais

KEVIN AUGUSTINE LO / THE

PHAM THI DIEU LINH / THE

na Amaznia Legal
NOUN PROJECT

NOUN PROJECT
1 2 3
Identificao Levantamento Consolidao
das informaes das prticas de ndices de
necessrias transparncia
Anlise da legislao
Identicao de agendas Disponibilizao Passiva
Teste dos canais de
prioritrias de controle
pedidos de informao Disponibilizao Ativa
ambiental
por estados
Anlise da informao
Mapeamento dos usurios por agenda
disponibilizada on-line
de informaes
Validao com usurios
das informaes
necessrias ao controle
ambiental
3

A primeira etapa teve como objetivo identicar listas de informaes-chave a serem dis-
ponibilizadas. Essas listas foram desenvolvidas levando em considerao as necessida-
des de cinco tipos de usurios em seis agendas ambientais prioritrias para a Amaznia
(Figura 2). Em seguida, 41 informaes-chave foram validadas por 211 usurios em
uma pesquisa on-line realizada entre agosto e outubro de 20144.

A partir das informaes validadas na pesquisa realizada em 2014, levantamos, entre

agosto e dezembro de 2016, a legislao existente e a disponibilizao dessas informa-
es pelos rgos de meio ambiente e institutos de terras dos nove estados da Amaz-
nia Legal (Acre, Amap, Amazonas, Maranho, Mato Grosso, Par, Rondnia, Roraima e
Tocantins) e pelos rgos federais atuantes nos mesmos estados.

4 O resultado detalhado da pesquisa on-line est disponvel no http://www.icv.org.br/site/2014/11/17/

transparencia-dasinformacoes-ambientais-na-amazonia-episodio-1/
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FIGURA 2 . TIPOLOGIA DE USURIOS DE INFORMAES AMBIENTAIS EM FUNO

DE 6 AGENDAS PRIORITRIAS PARA O CONTROLE AMBIENTAL NA AMAZNIA

Controle social

Controle pelo Ministrio Pblico e Tribunal de Contas

Controle pelo Executivo Principais atividades necessitando um controle ambiental na Amaznia:

Regularizao ambiental de propriedades rurais

Transparncia das informaes ambientais

Regularizao fundiria de propriedades rurais

na Amaznia Legal

Pecuria Soja Exp. Florestal Hidreltricas

Controle no Controle
financiamento 6 agendas de gesto na compra
de atividades ambiental de produtos

Para isso, foi feita uma anlise dos websites e canais de disponibilizao de 33 rgos es-
taduais e de 11 rgos federais. Na sequncia, foram protocolados 37 pedidos de informa-
o digitalmente e via ofcio. Tambm foram realizadas entrevistas nas nove capitais esta-
duais e em Braslia, com gestores e tcnicos de 36 rgos estaduais e federais. Finalmente,
apresentamos os resultados dos levantamentos realizados aos principais rgos de meio
ambiente e institutos de terra da Unio e dos nove estados contemplados pela avaliao.

A ltima etapa do estudo consistiu em uma consolidao de ndices de transparncia

4 ativa e passiva para retratar a situao das prticas de disponibilizao das informaes
por estado e por agenda. O ndice de transparncia passiva corresponde ao percentual de
pedidos de informaes atendidos em relao aos pedidos de informao protocolados.

J o ndice de transparncia ativa o produto entre o percentual de informaes dis-

ponibilizadas de forma rotineira e a qualidade da disponibilizao das informaes. O
primeiro percentual calculado a partir das listas de informaes validadas pelos usu-
rios, enquanto o segundo fruto de uma avaliao da periodicidade de atualizao, do
detalhamento e do formato de disponibilizao.

TABELA 1. CLCULO DOS NDICES DE TRANSPARNCIA PASSIVA E ATIVA

NDICE DE NDICE DE
TRANSPARNCIA PASSIVA TRANSPARNCIA ATIVA

Percentual de pedidos
Disponibilizao ativa das
informaes X Qualidade da disponibilizao
das informaes
de informao Percentual de informaes
Percentual de informaes bem
atendidos / disponibilizadas / informaes
disponibilizadas/ informaes
protocolados necessrias para o controle
disponibilizadas
ambiental
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Resultados

LEVANTAMENTO DA LEGISLAO SOBRE TRANSPARNCIA PASSIVA E ATIVA

NOS NOVE ESTADOS AVALIADOS

A anlise da legislao relacionada transparncia ambiental nos nove estados permi-

tiu averiguar que somente um estado, o Amap, no regulamentou a Lei de Acesso
Informao (LAI). Tambm vericamos que se aplicam, nesses nove Estados, 16 normas
federais e 35 normas estaduais que dizem respeito disponibilizao de uma ou mais

Transparncia das informaes ambientais

informaes validadas pelos usurios. A Figura 3 ilustra o resultado desse levantamento,
evidenciando que as 41 informaes validadas pelos usurios esto sujeitas disponi-
bilizao via pedidos de informao, j que nenhuma est expressamente denominada

na Amaznia Legal
como sigilosa pela legislao. O levantamento mostra tambm que apenas 20 dessas
41 informaes esto claramente denominadas quando se trata de obrigao de dispo-
nibilizao ativa. Da mesma forma, a legislao s detalha, em 11 casos, qual deve ser a
periodicidade de disponibilizao e, em 14 casos, qual detalhamento necessrio e/ou
qual deve ser o formato de disponibilizao.

A falta de especicidade da legislao deixa, ao gestor, a responsabilidade de escolher

qual informao, qual tipo de disponibilizao, seja ela ativa ou passiva, e com qual nvel
de qualidade a informao ser disponibilizada. Uma disponibilizao ativa das informa-
es necessrias aos usurios fundamental para a atuao dos demais atores do contro-
le ambiental. Por isso, para no gerar incertezas, necessrio que os rgos estaduais e
federais estabeleam regulamentaes (decretos, instrues normativas ou portarias) que
citem, especicamente, as informaes a serem disponibilizadas e descrevam, de forma
precisa, os modos de atualizao, de detalhamento e o formato de disponibilizao.

AVALIAO DA TRANSPARNCIA PASSIVA

De junho a dezembro de 2016, testamos os Servios de Informao ao Cidado (SIC) e

5
servios de Fale Conosco on-line no intuito de obter acesso s informaes ambientais. O
canal de atendimento digital funcionou bem tanto em nvel federal quanto estadual, j que
recebemos retorno de grande parte dos pedidos, com um ndice de acesso s informaes
de 84%. No entanto, quando consideramos apenas aqueles pedidos que atenderam aos
prazos estabelecidos legalmente, esse ndice ca para 69%. Assim, 14% dos pedidos envia-
dos, foram respondidos fora do prazo de atendimento sem que houvesse pedido de prorro-
gao por parte do rgo, o que representa 19% de todas as respostas recebidas. No teste
da disponibilizao via protocolo fsico de ofcios, realizados exclusivamente no Amap,
pois o estado no possu canal de atendimento digital, no obtivemos resposta (Tabela 2).

AVALIAO DA TRANSPARNCIA ATIVA

A anlise dos websites dos rgos estaduais e federais responsveis pelo controle am-
biental e pela regularizao fundiria demonstrou nveis variveis de disponibilizao e
de qualidade das informaes ambientais, resultando em um ndice geral de 24%. O n-
dice de transparncia dos rgos federais mais elevado (67%), j que as informaes
disponibilizadas demonstram uma qualidade maior em termos de atualizao, detalha-
mento e formato, facilitando sua utilizao.
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FIGURA 3 . LEVANTAMENTO DAS DEFINIES LEGAIS REFERENTES

DISPONIBILIZAO DAS INFORMAES VALIDADAS PELOS USURIOS

0 1 2 3 4 5
CAR
LAR/LAU
Autorizao de Desmatamento
Autex/PMF
Guia Florestal/DOF
Transparncia das informaes ambientais

Monitoramento da Explorao Florestal

Plano Anual de Outorga Florestal
Edital de concesso florestal
na Amaznia Legal

Contrato da Concesso Florestal

Monitoramento pblico da concesso
Guia de Trnsito Animal
Desmatamento
Degradao
Ocorrncia de trabalho escravo
Termo de Ajustamento de Conduta
Monitoramento TAC
PRAD
Autos de Infrao
Embargos
Julgamentos dos autos de infrao
Arrecadao de multas
Programas e projetos de regularizao fundiria
Requerimentos de regularizao fundiria

6 Situao dos processos de regularizao fundiria

Imveis titulados pelo estado Definies legais
existentes
Alienao de terras pblicas pelo estado somente no Par
Terras devolutas, arrecadadas e matriculadas
Definies legais
Assentamentos federais e estaduais existentes somente
em Mato Grosso
Conflitos pela posse de terras
Territrios quilombolas Definies legais
existentes no Par
Terras Indgenas e em Mato Grosso
Unidades de Conservao Obrigao de
disponibilizar a
Termo de Referncia para elaborao de EIA
informao via
EIA/RIMA pedido de informao

Relatrio da Audincia Pblica Obrigao expressa

de publicar
Licenas - LI, LP, LO a informao
Parecer Tcnico das Licenas Definies sobre
atualizao
Projeto Bsico Ambiental (PBA)
Definies sobre
Parecer tcnico do PBA
detalhamento
Relatrio Semestral da implementao do PBA Definies sobre
Outorga d'gua formato
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TABELA 2 . QUADRO DA TRANSPARNCIA PASSIVA NOS ESTADOS
DA AMAZNIA LEGAL E NOS RGOS FEDERAIS

Servio de
Canal de disponibilizao ndice de transparncia
Regulamentao Informao ao
de informao em passiva (% de pedidos de
da LAI Cidado (SIC)
funcionamento informao respondidos)
implantado
Decretos 3.947 e
Acre 4.006/2012 e Decreto Sim SIC eletrnico e SIC presencial 60%
7.977/2014
Amap No No Protocolo de ofcio 0

Transparncia das informaes ambientais

Amazonas Decreto 36.819/2016 Sim SIC eletrnico e SIC presencial 100%

Maranho Lei 10.217/2015 Sim SIC eletrnico e SIC presencial 100%

Mato

na Amaznia Legal
Decreto 1.973/2013 Sim Sistema da Ouvidoria 33%
Grosso
Par Decreto 1.359/2015 Sim SIC eletrnico e SIC presencial 100%

Rondnia Decreto 17.145/2012 Sim SIC eletrnico e SIC presencial 100%

Decreto 20.477
Roraima Sim SIC eletrnico e SIC presencial 100%
-E/2016
Tocantins Decreto 4.839/2013 Sim SIC eletrnico e SIC presencial 75%
rgos
Decreto 7.724/2012 Sim SIC eletrnico 100%
federais
ndice de Transparncia Passiva das informaes ambientais na Amaznia 2016 75%

Entre os nove estados, o Par lidera o ranking de transparncia ativa com ndices de 49%.
O Par adotou instrumentos especcos que permitem a publicao das informaes-chave
para o controle ambiental com formato, detalhamento e atualizaes adequados. o caso,
por exemplo, das informaes do Cadastro Ambiental Rural (CAR) disponibilizadas, inclusi-
ve, com as informaes cadastrais, ou ainda das informaes sobre desmatamento ilegal e
embargos disponibilizadas pela Lista de Desmatamento Ilegal (LDI). Em segundo lugar est
7
o Amazonas que, atendendo s recomendaes do MPF geradas pela pesquisa publicada
em 2015, tem disponibilizado mensalmente listagens e documentos na ntegra de parcela
signicativa das informaes pesquisadas. No outro extremo, o Amap se destaca pelo
baixo ndice de transparncia ativa (3%), pois at o nal de 2016, foi vericada somente
a disponibilizao de informaes na agenda de regularizao fundiria.

A agenda com menor ndice de transparncia a agenda de regularizao fundiria

(14%), seguida da agenda de regularizao ambiental (24%). Entre 2014 e 2016, a
situao fundiria na Amaznia tornou-se menos transparente, regredindo 15% no
ndice entre esse perodo. O motivo disso a falta de disponibilizao de grande parte
das informaes-chave, sobretudo daquelas referentes aos requerimentos de regula-
rizao fundiria, conitos e projetos de assentamentos estaduais. J na agenda de
regularizao ambiental, o baixo ndice de transparncia deve-se a falta de disponibi-
lizao das informaes referentes responsabilizao das infraes.

Outros destaques, dessa vez positivos, foram as prticas dos rgos estaduais e federais
voltados para concesses orestais e a disponibilizao de informaes relativas ao li-
cenciamento de hidreltricas pelo Ibama.
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Nos dois casos, 100% das informaes esto disponveis, faltando somente adequar o for-
mato e a periodicidade de atualizao de algumas delas. A recente disponibilizao das in-
formaes sobre licenas e autorizaes pelo Portal Nacional de Licenciamento Ambiental
do MMA e dos dados do CAR representa um grande progresso rumo disponibilizao de in-
formao. Como consequncia, melhorou os ndices de transparncia ativa das agendas de
regularizao ambiental, pecuria e explorao orestal. Contudo, ainda falta avanarmos na
publicidade dos dados de identicao de proprietrios e imveis rurais do Sicar.

Entre os estados, o que mais melhorou seu ndice de transparncia ativa foi o Amazonas,
com um aumento de 22%. Os rgos federais tambm tiveram um aumento signica-
Transparncia das informaes ambientais

tivo, de 19%. No entanto, Rondnia teve um desempenho mais tmido, aumentando,

unicamente, dois pontos percentuais em seu ndice de transparncia ativa. Apesar de
o estado ter implementado recentemente um sistema de gesto de licenas, ele requer
na Amaznia Legal

uma informao chave para acessar, o que limita a transparncia, sobretudo nas agen-
das de hidreltrica, regularizao ambiental, pecuria, soja e explorao orestal.

Recomendaes

A avaliao mostrou um nvel baixo de transparncia das informaes ambientais na

Amaznia que impossibilita, atualmente, o exerccio do controle ambiental. Para sanar
as falhas detectadas, fundamental que os governos estaduais e federais implementem
as seguintes aes prioritrias:

Regulamentar a LAI no estado do Amap e aprimorar a aplicao da LAI nos

estados que j contam com regulamentao, atravs do estabelecimento de pro-
cedimentos efetivos de respostas nos SIC digitais;

Implementar processos de consulta ou grupos de trabalho incluindo a socieda-

8 de civil para denir as modalidades de disponibilizao da informao consi-
derando o arcabouo legal e as necessidades dos usurios. Na sequncia, ser
preciso implementar essas modalidades, incluindo expressamente na legislao
a obrigao de disponibilizar e as modalidades de disponibilizao das informa-
es escolhidas, assim como estabelecer novos instrumentos, como plataformas
digitais, para essa disponibilizao;

Replicar abordagens exitosas de disponibilizao de informaes ambientais,

como o ambiente de consulta pblica do Sistema Nacional de Cadastro Ambien-
tal Rural, a Lista do Desmatamento Ilegal do Par, o Portal Nacional de Licencia-
mento Ambiental do Ministrio do Meio Ambiente, ou a plataforma de disponibili-
zao das informaes sobre licenciamento de hidreltricas do Ibama.

Finalmente, para destravar o acesso s informaes ambientais na Amaznia essencial

que haja um reconhecimento claro por parte do poder pblico do papel da transparncia
no controle ambiental. Nesse sentido, o governo federal precisa cancelar as disposies
normativas que impedem a divulgao dos dados de identicao do CAR postas pela
Instruo Normativa 03 de 2014, do MMA, e facilitar a disponibilizao dessas informa-
es nos diferentes nveis da Federao.
 LEGENDAS
FIGURA 4. NDICE DE TRANSPARNCIA ATIVA DAS INFORMAES
Disponibilizao Regularizao Soja

MARO 2017
AMBIENTAIS POR ESTADO E AGENDA PRIORITRIA ativa das ambiental
informaes
Explorao Regularizao
Qualidade da fundiria
disponibilizao Florestal
das informaes
RORAIMA
Pecuria Hidreltrica
ndice de
22% 67% 15% transparncia
0% 0% 18% 3% ativa

43% 67% 29%

40% 67% 27%
Total 26% 67%
ndice de transparncia 18%
AMAP
0% 0%
AMAZONAS
39% 5% 30% 44% 13%
78% 67% 52%
49% 0% 0%
33% 33% 11% 0% 0%

Transparncia das informaes ambientais

Total
71% 67% 48%
15% 8%
ndice de transparncia
44%
3%
83% 67% 56%
Total 66% 58% 18%
ndice de transparncia 39% 15% PAR

na Amaznia Legal
22% 55% 72% 39%
ativa entre 2014 e 2016

19%
ACRE
37% 60% 44% 27%
Variao do ndice
de transparncia

27% 44% 12% 69% 74% 51%

12% 12% Nvel federal 86% 78% 67%
33% 22% 7% 10%
50% 42% 21%
67% 43% 83% 36%

43% 44% 19% 2% 100% 72% 72%

Total 38% 38% Total 69% 72%

AM Nvel AC MT PA RO
ndice de transparncia 49%
ndice de transparncia 15% Federal

MATO NVEL
RONDNIA TOCANTINS MARANHO
GROSSO FEDERAL
33% 67% 22% 75% 48% 36% 78% 76% 59% 30% 44% 13% 13% 33% 4%
25% 56% 14% 33% 33% 11% 100% 62% 62% 38% 33% 13% 0% 0%
25% 56% 14% 100% 43% 43% 67% 81% 54% 50% 42% 21% 13% 33% 4%
33% 56% 19% 100% 52% 52% 67% 87% 58% 50% 44% 22% 20% 44% 9%
0% 58% 0% 43% 61% 26% 100% 94% 94% 14% 67% 10% 25% 33% 8%
40% 56% 22% 100% 39% 50% 80% 92% 73% 60% 44% 27% Total 14% 36%
Total 26% 58% Total 75% 48% Total 82% 82% Total 40% 46% ndice de transparncia 5%
ndice de transparncia 15% ndice de transparncia 37% ndice de transparncia 67% ndice de transparncia 18%