Tributao & regulao: um

diagnstico sobre inter-relaes

possveis

Taxation & regulation: a diagnosis

of possible interrelations

Veyzon Campos Muniz

 Sumrio
Como eu escrevo ...................................................................................................................... 11
Richard Posner
Traduo de Ana Caroline Pereira Lima
Thiago Santos Aguiar de Pdua

Boola!...........................................................................................................................................16
Duncan Kennedy
Traduo de Ana Caroline Pereira Lima
Thiago Santos Aguiar de Pdua

A comida fica na cozinha: tudo que eu precisava saber sobre a interpretao de um estatu-
to eu aprendi quando tinha 9 anos ........................................................................................... 22
Hillel Y. Levin
Traduo de Jefferson Cars Guedes
Ana Caroline Pereira Lima
Thiago Santos Aguiar de Pdua

Polticas pblicas: uma contribuio sucinta edificao de um modelo para sua anlise..... 28
Victor Manuel Barbosa Vicente
1 Introduo............................................................................................................................................................29
2 Politicas pblicas: alguns modelos para sua anlise...........................................................................................29
2.1 A anlise institucional..............................................................................................................................................29
2.2 Redes de polticas pblicas.....................................................................................................................................37
2.3 O modelo de fluxos mltiplos...............................................................................................................................39
2.4 Advocacy coalition framework..............................................................................................................................40
3 Consideraes finais.............................................................................................................................................43
Refrencias..............................................................................................................................................................43

Direito sade, polticas pblicas do sistema nico de sade e acesso ao servio pblico
hospital e ambulatorial.............................................................................................................. 49
Emerson Affonso da Costa Moura
Fabrizia da Fonseca Passos Bittencourt Ordacgy
1 Introduo............................................................................................................................................................50
2 O direito social sade........................................................................................................................................ 51
3 A constituio de 1988 e as polticas de sade.....................................................................................................54
4 A sade pblica e os servios pblicos................................................................................................................56
5 Concluso.............................................................................................................................................................57
Referncias..............................................................................................................................................................58

Autismo: o ideal e o real na efetivao da deciso jurisdicional que implementa polticas

pblicas........................................................................................................................................ 60
Grasielly de Oliveira Spnola
1 Introduo............................................................................................................................................................60
2 Sobre o autismo: diagnstico, sintomas e tratamentos ...................................................................................... 61
 3 O controle jurisdicional de polticas pblicas relacionadas ao autismo no Estado de So Paulo......................62
3.1 Da ineficincia do julgado em razo da execuo pela via individual ............................................................65
3.2 Dos direitos difusos, coletivos e individuais homogneos................................................................................65
3.3 Da Importncia de se reconhecer os direitos e interesses difusos, no caso do autismo, para eficincia do
julgado........................................................................................................................................................................................ 66
4 O controle jurisdicional de polticas pblicas relacionadas ao autismo no Estado do Rio Grande do Norte...67
5 Concluses...........................................................................................................................................................68

Direito sade, polticas pblicas e portadores de transtorno mental: a internao com-

pulsria do dependente qumico no municpio do rio de janeiro............................................. 72
Emerson Affonso da Costa Moura
Laila Rainho de Oliveira
1 Introduo............................................................................................................................................................72
2 O direito sade e as polticas pblicas..............................................................................................................73
3 O dependente qumico e a poltica pblica de internao..................................................................................78
4 Estudo de caso: a internao compulsria no rio de janeiro............................................................................... 81
5 Concluso.............................................................................................................................................................84
Referncias..............................................................................................................................................................85

Produo de alimentos: agricultura familiar x cultura de exportao no Brasil, sob a

perspectiva da sustentabilidade. ................................................................................................ 89
Lu Cristine Siqueira Reis
Joo da Cruz Gonalves Neto
1 Introduo............................................................................................................................................................90
2 Agricultura familiar no contexto contemporneo................................................................................................90
3 Agronegcio no Brasil..........................................................................................................................................93
4 Reforma agrria, produo de alimentos e sustentabilidade..............................................................................94
5 Concluso.............................................................................................................................................................96
Referncias..............................................................................................................................................................97

Direito agroalimentar e territrio: reflexes sobre o uso da gua na atividade agrcola..100

Rodolfo Franco
1 Introduo.......................................................................................................................................................... 100
2 Quadro normativo sobre a gua......................................................................................................................... 102
3 Uso da gua na atividade agrcola..................................................................................................................... 105
3.1 O aqufero guarani.................................................................................................................................................105
3.2 gua e territrio.....................................................................................................................................................106
3.3 gua e liberdade.....................................................................................................................................................107
4 Concluso............................................................................................................................................................110

A construo de novas polticas sociais: o caso de Mato Grosso do Sul................................ 114

Ricardo Luz Chagas Amorim
1 Introduo...........................................................................................................................................................114
2 Excluso social ...................................................................................................................................................115
3 As dificuldades dos anos 1990 e a nova poltica social sul-mato-grossenses......................................................118
4 COGEPS e a gesto matricial das polticas sociais........................................................................................... 122
5 FIS como garantia de recursos.......................................................................................................................... 125
 6 Alguns nmeros e observaes sobre os impactos............................................................................................ 129
7 Comentrios finais.............................................................................................................................................. 134
Referncia.............................................................................................................................................................. 135

Programas sociais brasileiros e sua relao com a pobreza, a desigualdade e o desenvolvi-

mento..........................................................................................................................................138
Mirian Aparecida Rocha
Rosa Maria Olivera Fontes
Leonardo Bornacki de Mattos
Jader Fernandes Cirino
1 Introduo.......................................................................................................................................................... 139
2 Estudo sobre as inter-relaes entre programas sociais, pobreza e desigualdade.......................................... 140
3 Metodologia........................................................................................................................................................141
3.1 Modelos analticos................................................................................................................................................141
3.2 Fonte de dados......................................................................................................................................................142
4 Resultados......................................................................................................................................................... 143
4.1 Indicadores multidimensionais............................................................................................................................143
4.2 Comportamento dos indicadores multidimensionais nas regies brasileiras..............................................145
4.3 Ranking dos estados brasileiros...........................................................................................................................147
4.4 Impacto dos programas sociais sobre os indicadores multidimensionais.....................................................148
5 Concluso...........................................................................................................................................................151
Referncias............................................................................................................................................................ 152

A jurisdio constitucional e a contextualizao do texto da constituio federal de

1988: mutao constitucional ...................................................................................................155
Eduardo Sadalla Bucci
Introduo............................................................................................................................................................. 156
Direito alogrfico................................................................................................................................................ 156
A jurisdio constitucional como fator de estabilizao institucional................................................................. 160
Mutao constitucional: poder reformador ou interpretao constitucional?..................................................... 164
1. Mutao constitucional: delineao pela doutrina majoritria......................................................................... 166
2. Mutao constitucional luz de o direito ser alogrfico: mudana das normas e no do texto constitucional...... 167
Concluso.............................................................................................................................................................. 170

Polticas pblicas na fronteira trinacional: o desafio ao pleno exerccio da cidadania.....173

Priscila Lini

Representao interventiva, jurisdio constitucional e conflito federativo....................186

Marcelo Rodrigues Mazzei
Sebastio Srgio Silveira
Henrique Parisi Pazeto
Introduo............................................................................................................................................................. 186
Aspectos gerais da interveno federal................................................................................................................. 187
Histrico da representao interventiva no Brasil............................................................................................... 190
A representao interventiva na Constituio Federal de 1988.............................................................................191
Legitimao ativa.................................................................................................................................................. 193
Procedimento........................................................................................................................................................ 194
 Deciso.................................................................................................................................................................. 195
Concluso.............................................................................................................................................................. 198
Referncias ........................................................................................................................................................... 199

A licitao pblica como instrumento de desenvolvimento na perspectiva do paternalismo

libertrio...................................................................................................................................201
Felipe Furtado Ferreira
Eduardo Carlos Pottumati
1 Introduo.......................................................................................................................................................... 202
2 A licitao pblica e sua funo social.............................................................................................................. 202
3 Direito ao desenvolvimento sustentvel ............................................................................................................ 206
4 A atividade de fomento..................................................................................................................................... 209
5 O paternalismo libertrio como terceira via simulitude com a atividade de fomento................................... 210
6 Consideraes finais........................................................................................................................................... 212
Referncias............................................................................................................................................................ 213

Tributao & regulao: um diagnstico sobre inter-relaes possveis..............................215

Veyzon Campos Muniz
1 Introduo.......................................................................................................................................................... 215
1.1 Um necessrio acordo semntico ao tratar de regulao.................................................................................216
2 Regulao da tributao..................................................................................................................................... 216
2.1 Apatia endmica e a produo legislativa tributria..........................................................................................217
3 Tributao como regulao................................................................................................................................ 218
3.1 Medidas extrafiscais: um instrumento regulatrio............................................................................................218
3.2 Automatismo moral e a anlise de impacto regulatrio...................................................................................220
4 Concluses articuladas....................................................................................................................................... 221

Anlise econmica do direito: a eficincia da norma jurdica na preveno e reparao de

danos sofridos pelo consumidor. ..............................................................................................224
Hctor Valverde Santana
1 Introduo.......................................................................................................................................................... 225
2 Conceito de anlise econmica do direito (AED)............................................................................................. 225
3 Eficincia das normas jurdicas protetivas do consumidor .............................................................................. 227
4 Anlise econmica da preveno e reparao de danos sofridos pelo consumidor.......................................... 228
5 Concluso........................................................................................................................................................... 234
Referncias............................................................................................................................................................ 235

Inovao para quem? O caso da poltica de inovao da Universidade Federal de Juiz de

Fora............................................................................................................................................238
Marcos Vincio Chein Feres
Marcelo Castro Cunha Filho
1 Introduo.......................................................................................................................................................... 239
2 Integridade e ao comunicativa aplicada ao direito........................................................................................ 240
3 A busca pelo desenvolvimento tecnolgico e sua repercusso na ict federal de juiz de fora ....................... 244
4 Por que o direito no concorda com uma poltica inovao utilitria? A deficincia da poltica da UFJF...... 249
 5 Concluso........................................................................................................................................................... 252

A Ponderao como Mecanismo de Soluo de Conflitos entre Princpios Norteadores

do Direito Penal Ambiental.....................................................................................................256
Maria Isabel Esteves de Alcntara
Michelle Lucas Cardoso Balbino
1 Consideraes Iniciais........................................................................................................................................ 257
2 Introito ao Estudo dos Princpios...................................................................................................................... 257
3 Princpio do In Dubio pro Reo.......................................................................................................................... 260
4 Princpio do In Dubio pro Ambiente ou In Dubio Pro Nature......................................................................... 261
5 A Ponderao como Mecanismo de Soluo de Conflitos: Princpio In Dubio pro Reo Versus Princpio
In Dubio pro Nature....................................................................................................................................... 263
6 Consideraes Finais......................................................................................................................................... 268
Referncias............................................................................................................................................................ 269

A necessidade de polticas pblicas ambientais municipais e participao popular para coibir

as brigas de galo.........................................................................................................................273
Marco Lunardi Escobar
Lucia Santana de Freitas
Gesinaldo Atade Candido
1 Introduo ......................................................................................................................................................... 274
2 A proteo fauna.............................................................................................................................................. 274
3 As normas ambientais e a defesa animal .......................................................................................................... 276
3.1 Maus tratos a animais: as rinhas de galo ............................................................................................................277
3.2 A competncia do municpio em matria ambiental e a necessidade de polticas pblicas para coibir as
rinhas de galos........................................................................................................................................................277
3.3 A falta de polticas pblicas: seria falta de interesse?........................................................................................279
3.4 A participao da sociedade civil como auxiliar na gesto ambiental............................................................279
4 Aspectos metodolgicos..................................................................................................................................... 280
5 O Combate s brigas de galo no Rio Grande do Norte .................................................................................. 281
5.1 As operaes de 2010 a 2012...............................................................................................................................281
5.2 Poder de polcia ambiental...................................................................................................................................283
6 Consideraes finais.......................................................................................................................................... 284
DOI: 10.5102/rbpp.v4i1.2700
Recebido em 25/01/2014
Aprovado em 18/03/2014
* Bacharel em Direito pela Pontifcia
Universidade Catlica do Rio Grande
do Sul PUCRS. Especialista em
Direito Pblico pela Escola Superior
da Magistratura Federal no Rio
Grande do Sul ESMAFE-RS.
Mestrando pelo Programa de Ps-
Graduao em Direito da Pontifcia
Universidade Catlica do Rio Grande
do Sul PPGD/PUCRS. Bolsista da
Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior CAPES.
Membro do Instituto de Hermenutica
Jurdica IHJ. Email: veyzon_
muniz@yahoo.com.br
Tributao & regulao: um diagnstico sobre inter-
relaes possveis
Taxation & regulation: a diagnosis of possible
interrelations
Veyzon Campos Muniz*
Resumo
O presente artigo tem por escopo analisar as possveis inter-relaes
entre tributao e regulao. Assim, partindo da premissa de que o direito
tributrio e o direito da regulao se comunicam intimamente. Divide-se o
estudo em duas partes. Na primeira, expe-se a regulao da tributao, de
maneira a caracteriz-la e a critic-la. Na segunda, busca-se compreender a
tributao como instrumento regulatrio, com nfase na anlise de medidas
extrafiscais. Por conseguinte, assevera-se que h nexo entre a regulao
e a tributao na consecuo de polticas pblicas e na concretizao de
direitos fundamentais.
Palavras-chave: Tributao. Regulao. Diagnstico. Inter-relaes.
Abstract
This article has the purpose to analyze the possible interrelations between
taxation and regulation. Thus, under the premise that tax law and regulatory
law communicates intimately, divides the study into two parts. At first,
exposes to regulation of taxation, characterizing and criticizing. In the
second, focuses on taxation as regulation instrument, with emphasis on
analysis extrafiscal measures. Therefore, its asserted that there is a nexus
between the regulation and taxation in achieving public policy and the
achievement of fundamental rights.
Keywords: Taxation. Regulation. Diagnosis. Interrelations.
1 Introduo
O presente artigo prope anlise acerca do dilogo entre regulao e
tributao. O fenmeno tributrio1, alm de prover os recursos necessrios
para o financiamento de polticas pblicas e direitos fundamentais, pode
1 Destaca-se que [...] a tributao um fenmeno intersistmico que envolve a Poltica, a Economia
e o Direito. No caso da Poltica pode ser lido como uma relao entre o poder e no poder (limites)
tributar, ou seja, exigir prestaes pecunirias compulsrias de particulares; no caso da Economia, a
tributao pode ser entendida como um elemento relativo programao dos agentes econmicos
sobre o que tero ou no nas situaes de produo, acumulao e circulao de bens em dada
sociedade. Por sua vez, o Direito ir consider-la como conjunto de expectativas institucionalizadas
que dizem como os outros se comportam nas relaes entre o poder de tributar e as limitaes a esse
poder, determinando as sanes pelo descumprimento dessas normas condicionais CALIENDO,
Paulo. Direito tributrio e anlise econmica do direito: uma viso crtica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2009. p. 7.
se constituir como forma de regulao. Diante disso, em um primeiro momento, enfoca-se a regulao
da prpria tributao e, posteriormente, a tributao como instrumento de regulao, sobretudo, a partir
da anlise de medidas extrafiscais. Por conseguinte, assevera-se que a inter-relao entre tributao e
regulao desvela a ao poltica de inibio ou fomento da prtica de determinados comportamentos de

MUNIZ, veyzon Campos. Tributao & Regulao: Um Diagnstico Sobre Inter-Relaes Possveis. Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 4, n. 1, 2014 p. 215-222.
agentes econmicos. Assim, apresenta-se nexo entre essa relao e o atendimento de demandas sociais,
sobretudo, a partir da formulao da poltica fiscal.

1.1 Um necessrio acordo semntico ao tratar de regulao

Ainda ao introduzir a temtica, cumpre propor acordo sobre o sentido do termo regulao a ser utilizado
no presente estudo. Quando se faz referncia ao vocbulo, como bem aduz Antonie Jeammaud, objetiva-se
a caracterizao de uma ao estatal que almeja introduzir a regularidade em um objeto social, assegurar
sua estabilidade, sua perenidade, sem fixar-lhe todos os elementos nem o integral desenvolvimento,
portanto sem excluir mudanas.2 Entende-se, nesse sentido, que a regulao como atuao do Estado
um gnero de atividade administrativa que comporta como espcie o poder regulamentar; todavia,
o seu objeto precpuo a prpria estabilizao de uma dimenso social determinada, como p.ex. a
economia (regulao do mercado), a sade (regulao de planos de sade), as comunicaes (regulao
das telecomunicaes) e seus respectivos desdobramentos.3
Ademais, h outra conceituao de regulao possvel, conforme Matthew Adler:
Defining regulation turns out to be harder than one would think. One possible definition, geared to
contemporary intuitions, is that regulation consist of nontax, noncriminal, public law: legal directives
(of some sort) that are issued by governmental bodies; that are enforced by governmental bodies,
rather than by private litigants; that are principally enforced through sanctions or incentives other than
criminal penalties; and are not taxes (more specifically, not taxes principally designed to raise revenue,
such as the income tax). 4

Assim, mesmo fazendo a ressalva de que a definio de regulao acaba por ser mais difcil do
que se pode pensar, esse segundo conceito afasta o direito tributrio do direito da regulao. Infere-
se, oportunamente, que o procedimento regulatrio no se confunde nem com as sanes tampouco
com as espcies tributrias (sobretudo, no confunde com os impostos essencialmente concebidos para
aumentar a receita pblica).
Sem dvidas, correto afirmar que o termo regulao no se confunde com imposies tributrias,
entretanto, o direito da regulao guarda ligao estreita com o direito tributrio, uma vez que a tributao
tanto regulada quanto se constitui como instrumento regulatrio, como veremos a seguir.

2 Regulao da tributao

por meio da tributao que se torna vivel o financiamento de direitos fundamentais e polticas
pblicas. Logo, a relao entre o Estado-Fiscal e o cidado-contribuinte, pautada (em tese) na supremacia
do interesse pblico na concretizao do bem estar social, a partir da contribuio pecuniria destes
quele, mostra-se intrinsecamente vinculada. Por esse motivo, no tratamento de regulao da tributao,
est em questo a prpria natureza vinculada da atividade tributria.
2 JEAMMAUD, Antonie. Introduction la smantique de la rgulation juridique (Des concepts en jeu). In: CLAM, Jean; MARTIN,
Gilles (Org.). Les transformacions de la rgulation juridique. Paris: LGDJ, 1998. p. 53.
3 A partir da ponderao de que quanto relao, na esfera do direito, entre regulao e regulamentao, a primeira parece concebida
como uma alternativa segunda ou, ao contrrio, como um gnero de ao do qual a regulamentao no seria seno uma espcie ao lado
de outras novas formas; ora, filia-se a essa segunda perspectiva. (Idem, p.53.)
4 ADLER, Metthew apud BREYER, Stephen G. et. al. Administrative law and regulatory policy: problems, text, and cases. 7 ed. Nova Iorque:
Aspen Publishers, 2011. p. 3-4.
216
 Diante disso, entende-se que atividade administrativa atinente a imposio tributria, deve incidir
a regulao, com vista a promover a regularidade e a estabilidade das relaes tributrias. A regulao
(gnero), nesse contexto, refere-se ao exerccio do poder estatal regulamentar (espcie) conforme a
Constituio. Nesse sentido, pontua Juarez Freitas:

MUNIZ, veyzon Campos. Tributao & Regulao: Um Diagnstico Sobre Inter-Relaes Possveis. Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 4, n. 1, 2014 p. 215-222.
[...] verificam-se atividades administrativas fortemente vinculadas como sucede, por exemplo, a
cobrana de tributos (CNT, art. 3) , todavia a vinculao resta condicionada no s a legalidade,
que afugenta os juzos de convenincia (a no ser os subjacentes disposio normativa), mas
totalidade dos princpios regentes das relaes de administrao, tais como a moralidade (CF, art. 37)
e a sustentabilidade (CF, arts. 225 e 170, VI). 5

Com efeito, a efetiva regulao do fenmeno tributrio enfrenta uma grave falcia6 , qual seja: a apatia
de carter endmico das casas legislativas no que tange formulao da norma tributria (disposio
normativa). Na relao em comento, a legalidade no pode nem ser excludente nem ser inflacionada,
a ponto de possibilitar a argumentao sobre a existncia de um dever inquestionvel de cumprimento
legal. Assim, explora-se o apontado erro lgico em seguimento prprio.

2.1 Apatia endmica7 e a produo legislativa tributria

A apatia como termo psiquitrico se refere ao estado caracterizado pelo desinteresse geral, pela
indiferena ou insensibilidade aos acontecimentos; falta de interesse ou de desejos.8 Por sua vez,
endmico corresponde caracterstica da patologia que acomete um determinado local e os organismos
que l se encontram.
No mbito do direito brasileiro, percebe-se, nitidamente, que o Poder Legislativo, em suas trs
esferas, sofre de apatia endmica quando se trata de proposies e discusses legislativas em matria
tributria. Sendo regulao da tributao a vinculao de ente tributante e cidado tributado legislao
tributria, de fundamental importncia que a produo legislativa tributria seja de fato discutida em
plano legiferante.
Certo que a Constituio Federal estabelece que so de iniciativa privativa do chefe do Executivo as
leis que disponham sobre a matria tributria dos Territrios (CF, artigo 61, 1, II, b), ou seja, no h
qualquer limitao constitucional quanto a iniciativa legislativa tributria para os demais entes federados.
Pelo contrrio, cabe ao Poder Legislativo dispor sobre o sistema tributrio, arrecadao de distribuio
de rendas pblicas (CF, artigo 48, I).
Entretanto, na prtica das casas legislativas (federais, estaduais e municipais), percebe-se que a
produo legislativa tributria exercida timidamente ou simplesmente no exercida, sobretudo, sob
o argumento falacioso de que projetos de lei que importem mesmo que indiretamente, no aumento de
despesas ou na renncia de receitas pblicas so de competncia exclusiva do Executivo.
Como bem referiu Augusto Alfredo Becker, o legislador deveria criar leis de conduta para os homens
de m vontade.9 Por conseguinte, sendo fcil constatar que o sistema tributrio caro, complexo e, em
5 FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais. 5 ed. So Paulo: Malheiros, 2013. p. 333.
6 Falcias so erros lgicos, conscientes ou inconscientes, enganadores e/ou autoenganadores, que servem para lubrificar e formar
pr-compreenses equivocadas conducentes a preconceitos ilegtimos, esteretipos e ms decises. FREITAS, Juarez. Sustentabilidade:
direito ao futuro. 2 ed. Belo Horizonte: Frum, 2012. p. 138.
7 A apatia endmica, enquanto falcia, decorre do vis da confirmao, entendido como: a predisposio [em concreto, do Legislativo]
de optar por dados e informaes que to somente confirmem as crenas e impresses preliminares, sem passar pelo crivo apurado
do sistema reflexivo no que tange a iniciativa da criao de normas tributrias; portando-se de modo omisso frente s proposies do
Executivo. FREITAS, Juarez. A hermenutica jurdica e a cincia do crebro: como lidar com os automatismos mentais. Revista da AJURIS,
Porto Alegre, n. 75, 2013, p. 233.
8 REY, Luis. Dicionrio de termos tcnicos de medicina e sade. Rio de Janeiro: Gunabara Koogan, 1999.
9 BECKER, Augusto Alfredo. Carnaval tributrio. So Paulo: LEJUS, 1999. p. 47.
217
muitos aspectos, regressivo e ineficiente10 , consigna-se que tal realidade se deve em grande medida ao
fato de o legislador-Legislativo no intervir na criao das leis em regra, de iniciativa do legislador-
Executivo, que tambm figura como sujeito da relao tributria. A apatia endmica importa, assim, na
desregulao da tributao e na prevalncia do interesse patrimonial do Estado-Fiscal em detrimento aos

MUNIZ, veyzon Campos. Tributao & Regulao: Um Diagnstico Sobre Inter-Relaes Possveis. Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 4, n. 1, 2014 p. 215-222.
direitos fundamentais do contribuinte.

3 Tributao como regulao

A partir da anlise da regulao da tributao pode-se perceber que a atuao estatal multifacetada:
tem-se um Estado-Fiscal, sujeito da relao tributria, mas tambm h um Estado-Regulamentar, que
responsvel pela produo legislativa tributria. De toda sorte, para se entender a tributao como
forma de regulao necessrio antes compreender uma outra faceta estatal, isso , o prprio Estado-
Regulador.
Nesse particular, no se pode fazer referncia apenas ao aspecto de uma interveno indireta no
domnio econmico, mas tambm deve-se atentar para a interveno na ordem social. A funo
reguladora do Estado, em sntese, abrange tanto regulao econmica quanto regulao social.11
Diante disso, o uso governamental dos recursos pblicos arrecadados por meio de tributos (fiscalidade)
acaba por constituir, em um cenrio ideal, o financiamento de polticas pblicas voltadas ao atendimento
de direitos fundamentais. Mas tambm percebe-se a utilizao da tributao (medida fiscal) como
instrumento de regulao (medida extrafiscal) na operacionalizao da atividade estatal reguladora.
Assim, a adoo da extrafiscalidade exemplificativa de uma ao poltica interventiva na atuao de
agentes econmicos e, por conseguinte, regulatria.
Entende-se que o objetivo desse Estado-Regulador precipuamente o desenvolvimento sustentvel.
Posto isso, cumpre pontuar que esse desenvolvimento, como bem refere Fbio Nusdeo:
[...] exige e impe a elaborao de uma poltica econmica decidida e consistente, para que ele possa
se implantar e venha a faz-lo com o mnimo possvel de custos sociais. Essa poltica econmica
desdobra-se por um conjunto complexo e extenso de medidas, e se estende por largo perodo de tempo,
abarcando mais de uma gerao.12

Com efeito, a poltica macroeconmica tem justamente como um de seus instrumentos a poltica
fiscal. , consequentemente, a poltica fiscal que ao formular o oramento pblico, engloba o poder
estatal de arrecadao, ou seja, de definio e recolhimento de tributos, e tambm o juzo de pertinncia
da aplicao de medidas extrafiscais.13

3.1 Medidas extrafiscais: um instrumento regulatrio

A extrafiscalidade se traduz, na conceituao de Jos Casalta Nabais, como o conjunto normativo que:
[...] tem por finalidade principal ou dominante a consecuo de determinados resultados econmicos
ou sociais atravs da utilizao do instrumento fiscal e no a obteno de receitas para fazer face
s despesas pblicas. Trata-se assim de normas (fiscais) que, ao preverem uma tributao, isto ,

10 LIMA, Ediberto Carlos Pontes. Reforma tributria no Brasil: entre o ideal e o possvel. Braslia: IPEA, 1999. p. 14.
11 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Limites da funo reguladora das agncias diante do princpio da legalidade: direito regulatrio: temas
polmicos. Belo Horizonte: Frum, 2003. p. 33.
12 NUSDEO, Fbio. Desenvolvimento econmico: um retrospecto e algumas perspectivas. In: SALOMO FILHO, Calixto (Coord.).
Regulao e desenvolvimento. So Paulo: Malheiros, 2002. p. 23.
13 So polticas constitucionalizadas de Estado, voltadas ao desenvolvimento sustentvel e ao bem-estar intergeracional, as quais o
governo deve implementar, mediante programas eficientes, eficazes e justificados intertemporalmente. FREITAS, Juarez. O controle dos atos
administrativos e os princpios fundamentais. 5 ed. So Paulo: Malheiros, 2013. p. 336.
218
 uma ablao ou amputao pecuniria (impostos), ou uma no tributao ou uma tributao menor
requerida pelo critrio da capacidade contributiva, isto , uma renncia total ou parcial a essa
ablao ou amputao (benefcios fiscais), esto dominadas pelo intuito de atuar diretamente sobre
os comportamentos econmicos e sociais de seus destinatrios, desincentivando-os, neutralizando-os

MUNIZ, veyzon Campos. Tributao & Regulao: Um Diagnstico Sobre Inter-Relaes Possveis. Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 4, n. 1, 2014 p. 215-222.
nos seus efeitos econmicos e sociais ou fomentando-os, ou seja, de normas que contem medidas de
poltica econmica e social.14

Da ideia exposta fica ntido o condo regulatrio que se extrai da concepo de uma imposio
tributria, cujo efeito extrapola a formao de receita (arrecadao).15 Os efeitos econmicos e sociais
pretendidos pelo Estado quando de uso da medida extrafiscal, por materialidade, correspondem a um ato
regulatrio (de regulao econmica ou social).
Quando observamos a medida extrafiscal podem ser identificadas duas modalidades, quais sejam:
a extrafiscalidade endonormativa e extrafiscalidade exonormativa. Na primeira, a finalidade consequente da
tributao vem estabelecida na prpria norma, ao passo que na segunda, a consequncia economia ou
social percebida em plano externo norma.
A CIDE-Royalties ou Cide-Tecnologia, instituda pela Lei n. 10.168/2000, um exemplo de medida
extrafiscal endonormativa pela qual, objetivando estimular o desenvolvimento tecnolgico brasileiro,
impe-se o tributo para fim de financiar o Programa de Estmulo Interao Universidade-Empresa
para o Apoio Inovao. Percebe-se que a prpria norma tributria estabelece a finalidade extrafiscal
e que o prprio tributo se mostra como um instrumento regulatrio. Tributa-se segmento empresarial
especfico (pessoas jurdicas detentoras de licena de uso ou adquirentes de conhecimentos tecnolgicos,
signatrias de contratos de transferncia de tecnologia firmados com residentes ou domiciliados no
exterior) impactando, assim, diretamente no mercado tributado.
Ao seu turno, os impostos extrafiscais como p.ex. IOF (imposto sobre operaes financeiras), IPI
(imposto sobre produtos industrializados), imposto de importao e imposto de exportao so
exemplos de medidas extrafiscais exonormativas, uma vez que a norma instituitora d abertura para
que norma distinta a maneje. Trata-se de hiptese de exceo ao princpio da legalidade tributria
(estrita), constitucionalmente pensada (CF, artigos 150 e 153, 1), que possibilita a alterao
(majorao ou at mesmo reduo zero) das alquotas desses impostos como forma de controle
regulatrio de mercado. Ilustrando: p.ex. frente a uma instabilidade monetria internacional,
majoram-se as alquotas do imposto de importao; objetivando incentivar o consumo, diminuem-
se as alquotas do IPI.16
Em ambos os casos, ntido que a medida extrafiscal, endo ou exonormativa, constitui-se como
instrumento regulatrio. Ciente disso, importante atentar para a necessidade de realizao de uma
anlise do impacto regulatrio da medida, sob pena de se incorrer em uma segunda falcia, qual
seja: o automatismo moral na ao extrafiscal, em claro desvirtuamento da funo regulatria.

14 NABIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos: contributo para a compreenso constitucional do estado fiscal contemporneo.
Coimbra: Almedina, 2009. p. 629.
15 Refere-se seguinte concepo: uso de instrumentos tributrios para obteno de finalidades no arrecadatrias, mas estimulantes,
indutoras ou coibidoras de comportamentos, tendo em vista outros fins, a realizao de outros valores constitucionalmente consagrados.
ATALIBA, Geraldo. IPTU: progressividade. Revista de Direito Pblico, So Paulo, n. 93, 1990. p. 233.
16 Atenta-se: Os tributos so utilizados no apenas com finalidade fiscal (obteno de receita), mas tambm com finalidade extrafiscal,
o que ocorre, e.g., quando se tributa pesadamente os latifndios improdutivos visando a forar o cumprimento da funo social da
propriedade ou quando se estabelece elevada alquota para a importao de determinada mercadoria visando proteo da indstria
nacional. PAULSEN, Leandro. Direito tributrio: Constituio e Cdigo Tributrio a luz da doutrina e da jurisprudncia. 6
ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. p. 41.
219
3.2 Automatismo moral17 e a anlise de impacto regulatrio

Automatismo, em definio ordinria, corresponde conduta pela qual o agente realiza suas aes
sem motivao prpria. O adjetivo moral, por sua vez, presta-se a qualificar o que adquirido de modo

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cogente por meio dos costumes, ou seja, por uma prtica reiterada culturamente aceita.
Na experincia nacional, percebe-se, nitidamente, que o Poder Executivo incorre em automatismo
moral ao buscar consolidar o protagonismo na tomada de decises polticas se utilizando da extrafiscalidade
sem a necessria realizao de uma avaliao do impacto da regulao econmica ou social que se prope
a implementar.
Nos termos propostos pela Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OCDE18 , a anlise de impacto regulatrio (regulatory impact analysis RIA) corresponde a uma ferramenta
sistemtica utilizada para examinar e medir os benefcios, custos e efeitos provveis de uma regulao
especfica. Tem-se, nesses termos, instrumento analtico que informa a arquitetura de escolhas19 do gestor
pblico.
Exemplo desse erro lgico20 o Decreto n. 7.725/2012, pelo qual o Executivo Federal alterou a
tabela de incidncia do IPI, reduzindo as alquotas do imposto para os veculos automotores nacionais
novos, numa variao de 0% a 6,5%, com o objetivo regulatrio de incentivar o consumo interno. Um
impacto inesperado dessa medida extrafiscal refere-se a um perodo contnuo, dois meses aps a edio
do decreto, cerca de 4.500 revendas de automveis usados encerraram suas atividades, de acordo com a
estimativa feita pela Federao Nacional das Associaes dos Revendedores de Veculos Automotores
FENAUTO.21
Como se pode observar, de extrema importncia ter em conta que a poltica fiscal (tributria)
deve ser equacionada com os outros instrumentos polticos, macroeconmicos e regulatrios, sob
pena de se ter uma medida ineficaz ou at mesmo negativa. 22 Por conseguinte, o automatismo
moral importa em instrumentos regulatrios no efetivos e na prevalncia da manuteno de uma
cultura puramente deciosionista em detrimento da reflexo necessria acerca da formulao de
uma poltica pblica. 23

17 O automatismo moral, como falcia, fruto do vis do status quo, ou seja, da predisposio de manuteno das escolhas feitas, ainda
que disfuncionais, anacrnicas e obsoletas, no sentido que se exibem como plenamente adequadas s medidas extrafiscais to somente
para reforar a deciso previamente tomada sem uma efetiva avaliao dos impactos regulatrios incidentes no caso concreto. FREITAS,
Juarez. A hermenutica jurdica e a cincia do crebro: como lidar com os automatismos mentais. Revista da AJURIS, Porto Alegre, n. 75,
2013. p. 234.
18 ORGANIZAO PARA A COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO OCDE. Building an institutional
framework for regulatory impact analysis. Paris: OCDE, 2008. p. 14.
19 Como aduz Cass Sunstein, a arquitetura de escolhas se realiza no ambiente social de tomada de decises: no possvel desassociar
o espao coletivo e as escolhas pblicas. SUNSTEIN, Cass R. Simpler: the future of government. Nova Iorque: Simon & Schuster, 2013.
p.9-10.
20 Trata-se de uma avaliao com base em argumento teleolgico-avaliativo ou, noutros termos, fundamentando-se em uma perspectiva
consequencial. MACCORMICK, Neil. Retrica e o estado de direito. Trad. Conrado Hber Mendes. Rio de Janeiro: Elsevier, 2008. p. 175-182.
21 FEDERAO NACIONAL DAS ASSOCIAES DOS REVENDEDORES DE VECULOS AUTOMOTORES FENAUTO.
Desvalorizao de carro usado j fechou mais de 4 mil revendedoras, alerta FENAUTO. Burocracia: custos e propostas de combate. Disponvel em:
<http://www.fenauto.org.br/index.php/noticias/item/123-esvaloriza%C3%A7%C3%A3o-de-carro-usado-j%C3%A1-fechou-mais-de-4-
mil-revendedoras,-alerta-fenauto.html>. Acesso em: 22 nov. 2013.
22 Merece destaque a concepo de que uma poltica fiscal sustentvel fundamental para a sade econmica de um Estado, uma vez
que pela tributao ele consegue financiar gastos pbicos e por ela representar efeito multiplicador sobre a economia interna quando
expansionista acarreta aumento do PIB real do pas; quando contracionista leva a queda do mesmo indicador. Assim, a movimentao da
poltica fiscal influi diretamente no PIB (Produto Interno Bruto) do Estado e, sensivelmente, no bem-estar de sua populao. KRUGMAN,
Paul; Wells, Robin. Introduo economia. Trad. Helga Hoffmann. 2 ed.. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011. p. 661-682.
23 Ora concebidas como programas de Estado Constitucional (mais do que de governo), formulados e implementados pela
Administrao Pblica, que intentam, por meio de articulao eficiente e eficaz dos meios estatais e sociais, cumprir os objetivos vinculantes
da Carta, em ordem a assegurar, com hierarquizaes fundamentadas, a efetividade do complexo de direitos fundamentas das geraes
220
4 Concluses articuladas

4.1. Direito tributrio e direito da regulao possuem uma origem seminal comum: a relao jurdica
administrativa. Alm disso, existem duas inter-relaes: fcil e materialmente perceptveis, quando se

MUNIZ, veyzon Campos. Tributao & Regulao: Um Diagnstico Sobre Inter-Relaes Possveis. Revista Brasileira de Polticas Pblicas, Braslia, v. 4, n. 1, 2014 p. 215-222.
analisa as situaes fticas em concreto: a regulao da tributao e a tributao como regulao. A
regulao da tributao se refere ao poder estatal de regulamentao em matria tributria. J a tributao
como regulao corresponde s medidas fiscais e extrafiscais que importam em regulao econmica ou
social.24
4.2. A inter-relao entre tributao e regulao desvela que na tomada de decises polticas podem
incidir falcias ou erros lgicos. No mbito da regulao da tributao, percebe-se uma apatia de carter
endmico das casas legislativas no que tange formulao e proposio de normas tributrias. Quando
se trata de instrumentos regulatrios tributrios, percebe-se que um automatismo moral na aplicao de
medidas executivas, sem a observncia da anlise de impacto regulatrio, acaba por desvirtuar a prpria
funo regulatria da tributao (extrafiscal).
4.3. A consecuo de polticas pblicas e a concretizao de direitos fundamentais correspondem ao
objetivo precpuo de um Estado Democrtico de Direito e, por conseguinte, formulao da poltica
fiscal (seja por instrumentos tributrios, regulatrios ou tributrio-regulatrios) deve primar pelo seu
atendimento. Nesse sentido, tanto o Estado-Regulador (tpico da anlise regulatria) quanto o Estado-
Fiscal (sujeito da relao tributria) deve se pautar pela busca do desenvolvimento material e imaterial,
socialmente inclusivo, durvel e equnime, no intuito de assegurar, no presente e no futuro, o direito ao
bem-estar.25

Referncias

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destinada a financiar o Programa de Estmulo Interao Universidade-Empresa para o Apoio Inovao e d
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2013.
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gov.br/ccivil_03/LEIS/L5172.htm>. Acesso em: 22 set. 2013.

presentes e futuras. FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princpios fundamentais. 5 ed. So Paulo: Malheiros, 2013. p. 458.
24 Em sede de consideraes finais, faz-se mister referir que a regulao econmica, em particular, segundo George Stigler, , em regra,
resultado de interesses privados e operada fundamentalmente em seu benefcio (regulao privada). Entretanto, faz-se o apontamento
quanto existncia de excees, que comportam regras regulatrias cujos efeitos so inegavelmente onerosos aos agentes econmicos,
dando-se como ex. a tributao diferenciadamente pesada sobre determinados seguimentos. STIGLER, George J. A teoria da regulao
econmica. In: MATTOS, Paulo (Coord.). Regulao econmica e democracia: o debate norte-americano. Trad. Emerson Fabiani. So Paulo:
Editora. 34, 2004. p. 23-25.
25 Formulao com base no conceito de sustentabilidade de: FREITAS, Juarez. Sustentabilidade: direito ao futuro. 2 ed. Belo Horizonte: Frum,
2012. p. 41.
221
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