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La organizacin institucional del

Estado (IV)
El Gobierno (I). Concepto y caractersticas
El Gobierno es el rgano colegiado formado por los diversos ministros que, bajo la presidencia
de un Primer Ministro, Canciller o Presidente del Consejo, deliberan y deciden en el Consejo de
Ministro los asuntos polticos y administrativos ms graves de cuantos afectan a la vida del
Estado. El Gobierno es una institucin caracterstica de los regmenes parlamentarios; en las
repblicas presidencialistas no existe pues, aunque existan ministros o similares, no gozan de
autonoma ni de peso poltico especfico siendo slo un conjunto de encargados de ramas de la
Administracin cuya dependencia del Presidente de la Repblica es absoluta.

Una vez sealado el concepto se pueden sealar sus caractersticas, las cuales son la
homogeneidad, la colegialidad y la responsabilidad.

La homogeneidad quiere decir que para que el gobierno pueda actuar de manera coherente y
eficaz, es necesario que concurra en sus miembros una cierta coincidencia ideolgica y
afinidad de pareceres sobre los grandes problemas del Gobierno y de la Administracin. Se
trata de coincidencia no slo en la apreciacin y en la opinin que se tenga de los principales
problemas del pas sino tambin en la propuesta de soluciones; pues si faltara tal proximidad
de ideas y la similitud en la percepcin de las soluciones, el Gobierno quedara paralizado en
discusiones y divergencias que impediran el logro de la inmediatez y eficacia que le
caracteriza. Ello es bien fcil cuando el Gobierno se halla integrado por los miembros de un
partido poltico con fuerza suficiente para gobernar por s solo, y cuando las corrientes
internas no son fuertes. Pero ello no siempre es posible y en ocasiones nos encontramos con
Gobiernos de coalicin en los que participan varios partidos. En esos casos la coherencia se
logra por la transaccin acercamiento de posturas entre las diferentes fuerzas que integran la
coalicin gubernamental.

La colegialidad significa que el gobierno es un rgano colegiado que delibera y decide en el

Consejo de Ministros. Hoy la colegialidad es una exigencia impuesta por los propios textos
constitucionales. Nuestra Constitucin vigente no deja lugar a la duda sobre esta naturaleza
colegiada del Gobierno: Segn el art. 87.1 es el rgano, y no a los ministros, a quien
corresponde la iniciativa legislativa.

Esta naturaleza de rgano colegiado la que impone el Gobierno un estatuto jurdico particular
que se trasluce en su modo de actuacin o en las modalidades que se observan en las
Constituciones vigentes, sobre la forma de llevar a cabo las intervenciones ministeriales.

Con todo, el carcter colegiado del rgano no excluye la variedad de posibilidades o soluciones
en lo que respecta al poder decisorio y a la determinacin de en quin o en quines reside tal
poder en ltima instancia, pues podra corresponder slo al Presidente o a todo el Colegio por
igual o a todo el Colegio en principio en trminos de igualdad, pero con determinacin de
materias en las que en ocasiones decide con carcter decisorio todo el Colegio y en otras
ocasiones, corresponde la solucin solo al Presidente.

La responsabilidad indica que el Gobierno es polticamente responsable frente al Parlamento.

Al determinar la poltica a seguir, todos sus miembros se responsabilizan solidariamente de la
misma y debe defenderla ante el Parlamento, como tambin, si se aprobara en su contra, una
mocin de censura, habran de dimitir en bloque. Ahora bien, la fuerte influencia que tienen
hoy los partidos polticos en los rganos constitucionales y concretamente, en el Gobierno,
surte en este rgano algunos efectos como son los siguientes: donde hay una fuerte disciplina
interna y los partidos son fuertes las crisis motivadas por una mocin de censura han
desaparecido prcticamente. En cambio, donde hay multipartidismo las crisis
gubernamentales son normalmente de carcter extraparlamentario, es decir, derivadas de
disensiones entre los partidos y especialmente entre los que integran la coalicin
gubernamental.

Regulacin actual, organizacin y

funcionamiento
Actualmente el Gobierno se halla regulado por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del
Gobierno que justificaba en la exposicin de motivos su propia necesidad: Por ello, la Ley
aparece como necesaria. Avala adems la pertinencia del presente texto el hecho de que la
organizacin y el funcionamiento del Gobierno se encuentra en textos legales dispersos
algunos de ellos preconstitucionales, y, por tanto, no del todo coherente con el contenido de
nuestra Carta Magna.

Respecto a la composicin, el Gobierno se compone del Presidente, del Vicepresidente o

Vicepresidentes, en su caso, y de los Ministros, reza el art. 1.2 de la Ley en los trminos del art.
98.1 de la Constitucin. Y, respecto de su funcionamiento, precisa que Los miembros del
Gobierno se renen en Consejo de Ministros y en Comisiones delegadas del Gobierno

En cuanto a la posicin relativa de los miembros del Gobierno, se destaca la importancia del
Presidente, con fundamento en el principio de direccin presidencial, dado que del mismo
depende, en definitiva, la existencia misma del Gobierno. El Derecho comparado es
prcticamente unnime en consagrar la existencia de un evidente desequilibrio
institucionalizado entre la posicin del Presidente, de supremaca, y la de los dems miembros
del Gobierno. Se mantiene el carcter disponible de los Vicepresidentes, cuya existencia real en
cada formacin concreta del Gobierno depender de la decisin del Presidente. No se ha
estimado conveniente, por otra parte, aumentar cualitativamente el nmero de categoras de
quienes pueden ser miembros del Gobierno aun cuando esa posibilidad se encuentra
permitida por el inciso final del art. 98.1. Por lo que respecta a los Secretarios de Estado, se
opta por potenciar su status y su mbito funcional sin llegar a incluirlos en el Gobierno.
Sern rganos de colaboracin muy cualificados del Gobierno, pero no miembros, si bien su
importancia destaca sobre el resto de rganos de colaboracin. El texto regula asimismo, la
Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, con funciones preparatorias del
Consejo de Ministros, el Secretariado del Gobierno y los Gabinetes.

Cuestin distinta es sobre el carcter colegiado y sobre la conveniencia de precisar si la

competencia y consiguiente responsabilidad recae en el Presidente o en el rgano colegiado.
La praxis del rgimen ha llevado a una potenciacin de los elementos presidencialistas que
en la Constitucin se contenan. En la exposicin de motivos de la citada Ley del Gobierno, ya
se destaca este aspecto al decir: Tres principios configuran el funcionamiento del Gobierno:
el principio de direccin presidencial, que otorga al Presidente del Gobierno la competencia
para determinar las directrices polticas que deber seguir el Gobierno y cada uno de los
Departamentos; la colegialidad y consecuente responsabilidad solidaria de sus miembros; y,
por ltimo, el principio departamental que otorga al titular de cada Departamento una amplia
autonoma y responsabilidad en el mbito de su respectiva gestin.
Por ltimo, en nuestra Constitucin vigente se distingue dos tipos de responsabilidad, la penal
y la poltica. Por lo que respecta a la responsabilidad penal del Gobierno aparece recogida en
el art. 102: 1. La responsabilidad criminal del Presidente y los dems miembros del Gobierno
ser exigible, en su caso, ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. 2. Si la acusacin fuere
por traicin o por cualquier delito contra la seguridad del Estado en el ejercicio de sus
funciones, slo podr ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del
Congreso, y con aprobacin de la mayora absoluta del mismo. 3. La prerrogativa real de gracia
no ser aplicable a ninguno de los supuesto del presente artculo.

En cuanto a la responsabilidad poltica, la Constitucin en el art. 108 se refiere a ella de una

manera muy general, pero en todo caso, estableciendo su carcter solidario. Pues como se
desprende de este precepto y del contenido en el art. 113, slo cabe la mocin de censura
dirigida a la totalidad del Gobierno aunque concentrando el ataque en la persona de su
Presidente. Conviene recordar tambin el contenido del art. Estn sometidos a las
interpelaciones y preguntas que se le formulen en las Cmaras. Es evidente que si el Congreso
de los Diputados muestra su descontento con la gestin de uno o ms ministros, el Presidente
del Gobierno puede acceder cesndolo; pero puede tambin no hacerlo, puesto que
libremente lo designa y libremente lo cesa, asumiendo personalmente la responsabilidad de su
gestin.

El Presidente del Gobierno

Hoy la figura del Presidente del Gobierno ha adoptado en casi todas las Constituciones un
relieve singular. Ya no es un simple primus inter pares sino un verdadero Jefe de Gobierno al
que corresponde dirigir la poltica general del mismo y lograr su cohesin y unidad de
orientacin. Del mismo texto constitucional ya se derivaba la primaca del Presidente sobre el
resto de los miembros del gobierno apoyada en los siguientes elementos:

En el art. 99.2, se observa cmo con cada renovacin del Congreso quien se presenta ante
el mismo a defender un programa es slo el candidato a Presidente del Gobierno, no los
candidatos ministro, de modo que la confianza se le da a ste y no a los miembros del
Gabinete.

Segn se desprende del art. 100 CE los ministros son nombrados y separados por el Rey a
propuesta del Presidente, es decir, slo el Presidente elige a sus ministros a los que cubre
con su propia responsabilidad.

Refrenda los actos ms importantes del Rey de cuantos le atribuyen los arts. 62 y 63 CE.

No monopoliza pero s canaliza las relaciones entre el Rey y el Gobierno y es tambin el

Presidente quien tiene la facultad de pedirle que asista al Consejo de Ministros, si lo cree
conveniente.

El Presidente viene a condicionar la existencia del Gobierno mismo, segn el art. 112,
puesto que si cae el Presidente cae todo el Gobierno con l.

Puede proponer al Rey, bajo su exclusiva responsabilidad la disolucin de las Cmaras,

responsabilidad exclusiva, hoy, del Presidente del Gobierno.
Junto a los argumentos jurdico-constitucionales que acabamos de ver, la primaca del
Presidente del Gobierno se apoya en dos datos sociolgicos importantes: uno es el de las
campaas electorales, que se establecen a no entre los diputados de una u otra tendencia,
sino a travs de la personalidad del que pudiera llegar a ser Presidente del Gobierno y, otro, el
que la condicin del lder del partido que va unida a la condicin de candidato a Presidente del
Gobierno, de modo que quien gana las elecciones es quien ser candidato a Presidente del
Gobierno.

LAS FUNCIONES DEL PRESIDENTE ESPAOL RESPECTO DE SU PROPIO GOBIERNO

En el caso espaol, cabe considerar las ms importantes funciones del Presidente del Gobierno
en torno a dos expresiones contenidas en la Constitucin (El Presidente dirige la accin del
Gobierno y coordina las funciones de los dems miembros del mismo, sin perjuicio de la
competencia y responsabilidad directa de stos en su gestin, se lee en el art. 98.2 CE).

Como primera funcin, el Presidente dirige la accin del Gobierno, esta es una funcin que
comprende varios aspectos o dimensiones:

Se manifiesta a travs de las facultades del Gobierno para ejercer la iniciativa legislativa; el
Presidente del Gobierno debe estar informado de los propsitos legislativos de los
departamentos ministeriales, y adems puede promover, animar o rechazar, dichas
iniciativas.

Esa funcin se advierte tambin en la actuacin del Presidente cuando el Gobierno

procede a llevar a cabo la elaboracin del Presupuesto. Nuestra Constitucin y la mayora
de las actuales, reserva esta funcin al Gobierno. Pues bien el Presidente del Gobierno, por
lo dems, ocupa una funcin decisiva en el desarrollo de la poltica exterior, de acuerdo
con lo dispuesto en el art. 97 de la Constitucin. La direccin de la poltica exterior
corresponde tericamente al Ministro de Asuntos Exteriores, pero tambin los otros
ministros ven su poltica proyectada en otros pases, y por ello se necesita la coordinacin
de los problemas y las respectivas competencias que lgicamente lleva a cabo el
Presidente del Gobierno, pues ste es en definitiva, quien decide y responde de la poltica
exterior que debe seguirse.

En relacin a la segunda funcin el Presidente coordina la actividad de los Departamentos

ministeriales. La coordinacin pretende que las medidas de los departamentos ministeriales
sean coherentes entre s evitando las contradicciones. No hay asunto de trascendencia poltica
que no tenga relacin con los dems; por ello, slo se advierte la importancia real de los
mismos cuando se ponen unos en conexin con otros, porque cada ministro, preocupado slo
por su propio departamento, puede tener una perspectiva equivocada.

La tercera funcin del Presidente es la funcin de control sobre los dems ministros. Esta es
una funcin que no est establecida en la Constitucin, pero que se desprende del conjunto de
sus preceptos. El control se llevara a cabo mediante la intervencin directa en los problemas
graves o en los que desborden las competenticas de un solo ministerio; se llevar a cabo
tambin a travs de las funciones que se acaban de mencionar y por ltimo, se lleva a cabo
indirectamente, a travs de la informacin que el Presidente debe recibir sobre los
nombramientos ms importantes que suelen hacer los ministros para los ms altos cargos de
sus departamentos.
Finalmente no se olvide la dependencia que del Presidente tienen los Vicepresidentes cuya
funcin, como claramente establece el art. 3 de la Ley, es auxiliar a aqul: 1. Al Vicepresidente
o Vicepresidentes, cuando existan, les corresponder el ejercicio de las funciones que les
encomiende el Presidente. 2. El Vicepresidente que asuma la titularidad de una Departamento
Ministerial ostentar, adems, la condicin de Ministro.

Los Ministros
En primer lugar, por lo que respecta al nombramiento de los ministros, la forma ms usual y
prevista en la regulacin constitucional, es la de que formalmente sean nombrados por el Jefe
del Estado pero, en la realidad, la decisin poltica corresponde al Presidente del Gobierno,
puesto que el Jefe del Estado suele nombrar a los ministros a propuesta de ste. Por lo que
respecta a Espaa este punto viene regulado en los arts. 99 y 100 CE. En el primero de ellos se
regula la propuesta de candidato a Presidente del Gobierno y la investidura del mismo por el
Congreso de los Diputados con su posterior ratificacin o nombramiento por el Rey. Y, en
cuanto a los ministros, establece el art. 100 que los dems miembros sern nombrados y
separados por el Rey, a propuesta de su Presidente. Vemos, pues, que el Rey lleva a cabo el
nombramiento, pero que se trata de una intervencin formal porque la decisin slo compete
al Presidente del Gobierno, sin perjuicio de las posibilidades que el Rey tiene de insinuar,
aconsejar, etc. Los miembros del Gobierno pueden cesar por el mismo procedimiento que son
nombrados, es decir, los cesa el Rey pero a propuesta del Presidente del Gobierno. Sin
embargo, el Gobierno en pleno cesa cuando se aprueba una mocin de censura o cuando se
rechaza una mocin de confianza o siempre que se celebren elecciones generales o, por
ltimo, por dimisin o por fallecimiento del Presidente del Gobierno.

Por lo que respecta al nmero de Departamentos, ste puede fijarse por Ley o por Decreto del
propio Gobierno. Parece que la regulacin por ley ofrece mayor seguridad porque de ese
modo se evita el aumento o la disminucin excesiva de los departamentos en funcin de
simples razones de partidos, pero tambin se alega en contra, que ello supone un atentado al
principio de la divisin de poderes, porque de este modo el legislador se estara inmiscuyendo
en la propia organizacin del Gobierno. El art. 98 de la Constitucin parece inclinarse por la
necesidad de que la organizacin del Gobierno se establezca o regule por medio de una ley.

En cuanto a las categoras de ministros la expresin literal del art. 98 CE deja el tema abierto,
pudiendo por tanto acogerse diversas categoras junto a la considerada estrictamente como
Ministro, tal como la propia Ley 50/97 lo hace con la transcripcin de su exposicin de
Motivos. Por su parte, el artculo 4 se refiere a los Ministros en los siguientes trminos:

1. Los Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad

en la esfera especfica de su actuacin, y les corresponde el ejercicio de las siguientes
funciones:

a) Desarrollar la accin del Gobierno en el mbito de su Departamento, de conformidad

con los acuerdos adoptados en Consejo de Ministros o con las directrices del Presidente
del Gobierno.

b) Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de Departamento.

c) Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las normas de organizacin y
funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones.
2. Adems de los Ministros titulares de un Departamento, podrn existir Ministros sin cartera,
a los que se les atribuir la responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales.

Las funciones del Gobierno

El Gobierno tiene encomendadas y lleva a cabo mltiples funciones, pero destacaremos como
las ms importantes, las llamadas normativa, poltica y administrativa. Las tres, de alguna
manera, se contienen en el art. 97 CE al decir que El Gobierno dirige la poltica interior y
exterior, la Administracin civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la funcin ejecutiva y la
potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitucin y las leyes.

LA FUNCIN NORMATIVA

En teora corresponde al Parlamento, pero en ocasiones las Constituciones permiten que el

Parlamento delegue en el Gobierno dicha facultad, surgiendo as la llamada legislacin
delegada. En otras ocasiones, las Constituciones, por razones excepcionales y de urgencia,
permiten que el Gobierno pueda legislar sin necesidad de delegacin alguna; se trata de los
Decretos Leyes. Tambin, de otra parte, las Constituciones reconocen como funcin propia del
Gobierno la facultad reglamentaria o facultad de dictar normas con rango inferior a la ley para
el cumplimiento de sus funciones. Y, por ltimo, tambin atribuyen al Gobierno una cierta
participacin en el proceso legislativo ordinario.

La legislacin delegada. Supone la entrega, temporal y excepcional que el Parlamento hace al

Gobierno, de la facultad de dictar disposiciones con valor formal de ley. Por su carcter
excepcional y tratndose de una facultad que originariamente slo corresponde al Parlamento,
debe preverse de modo expreso en el texto constitucional una serie de lmites y requisitos.

La justificacin de la delegacin legislativa y la consiguiente emanacin del Decreto legislativo

halla diferentes razones: en primer lugar, los Parlamentos actuales no tienen tiempo suficiente
para discutir todas las leyes que se requieren para atender las mltiples funciones que debe
cubrir el Estado. Pero en segundo lugar, se justifica tambin porque los Parlamentos carecen
de los datos y de la ayuda tcnica suficiente para legislar sobre determinadas materias,
mientras que el Gobierno cuenta con la Administracin y con un gran nmero de tcnicos
especializados en las ms diversas materias.

Por lo que respecta a los decretos leyes se trata de normas, tambin con fuerza de ley, que el
Gobierno puede dictar en los casos de extraordinaria y urgente necesidad. El decreto-ley tiene
por tanto su fundamento jurdico en los propios textos constitucionales, de modo que, y
fundamentalmente en un rgimen democrtico, sera inaceptable la existencia del decreto-ley
si no estuviera previsto en el propio texto constitucional.

Junto a esa fundamentacin de carcter jurdico existe otra material, que se centra en la grave
situacin social o en el estado de necesidad colectiva creado y al que hay que dar solucin. En
estos casos la accin del Parlamento resultara excesivamente lenta y por tanto ineficaz. Sin
embargo, es evidente que una suplantacin de este tipo es tan grave que exige que se
adopten las debidas garantas que frenen el abuso o el excesivo recurso a la tcnica del
decreto-ley. Nuestra Constitucin vigente regula el decreto-ley en su art. 86.

El reglamento es una norma dictada por el poder ejecutivo, en concreto, por el Gobierno, en
uso de las competencias que le son propias para el cumplimiento de sus fines. Es pues, fruto
de la llamada potestad reglamentaria que las Constituciones suelen depositar en el poder
ejecutivo.

Junto con estas facultades ya vistas, que son propias del Gobierno, ste participa tambin en el
proceso legislativo ordinario desarrollado en el Parlamento. Expresamente reconoce esta
participacin el art. 87.1 CE y, en la realidad, la inmensa mayora de las leyes que se aprueban
en Parlamento, hallan su origen en los proyectos de ley que el Gobierno presenta al mismo.
Que el Gobierno tenga esta facultad se justifica por la consideracin de que, por la posicin
que ocupa, est especialmente cualificado para conocer las necesidades del pas y promover la
solucin mediante la presentacin de los oportunos proyectos de ley. Por ello, la Constitucin
residencia la iniciativa legislativa, de conformidad con el art. 87.1 CE, en el Gobierno, junto a
las Cmaras y a las Comunidades Autnomas, al tiempo que les concede prioridad sobre otro
tipo de iniciativas.

LA FUNCIN POLTICA

La funcin poltica o de Gobierno es distinta de las tres clsicas. El Gobierno de manera

principal, es el titular de la funcin poltica, porque uno y otra requieren las mismas
caractersticas y se someten a las mismas exigencias cuales son las siguientes:

a) Politicidad, pues el Gobierno est formado por polticos, hombres que tienen una visin de
conjunto, y no meramente tcnica, de los problemas sociales.

b) Unidad, ya que el Gobierno es un rgano colegiado pero no es numeroso, lo que permite

satisfacer las exigencias de la unidad y rapidez en la toma de las decisiones que son
esenciales en el desempeo de la funcin poltica.

c) Permanencia porque a diferencia de los rganos parlamentarios y judiciales, el Gobierno

es un rgano permanente que puede atender intereses de la misma naturaleza que
constituyen la materia esencial de la funcin poltica.

Aunque la funcin poltica sea principalmente desempeada por el Gobierno, no lo es en

forma exclusiva y puede ser ejercida por el Parlamento. Su mbito propio se desarrolla en la
esfera de las relaciones internacionales y las de defensa, pero no se reduce a ellas porque
tambin se extiende muchas veces a las relaciones entre los rganos constitucionales, al modo
de afrontar situaciones excepcionales, etc.

El hecho que la funcin poltica o gubernamental se defina por la discrecionalidad, no significa

que se site por completo fuera del campo del Derecho; estn comnmente aceptadas las
diferencias entre la discrecionalidad y la arbitrariedad. No existen actos salvados, por su
naturaleza, de la regulacin normativa ni por s mismos exentos de control en un Estado de
Derecho bien ordenado. Slo que no todas las dimensiones del acto poltico son normalizables
y, por tanto, susceptibles de regulacin jurdica. Un acto de gobierno est sujeto a la ley en la
medida y extensin que la propia ley no fije un mbito concreto de discrecionalidad y est
sujeto a control judicial en punto a determinar tambin si el acto se ha producido de acuerdo
con la ley en todos aquellos aspectos que sean reglados.

FUNCIN ADMINISTRATIVA
Hemos de destacar por ltimo la llamada funcin administrativa porque es evidente que el
Gobierno es el principal motor de la misma. La funcin administrativa del Gobierno podemos
definirla en torno a tres notas que permiten distinguirla de las dems:

Por su carcter inmediato, puesto que la funcin administrativa cuida de los intereses del
Estado de una manera directa, por medio de las fuerzas armadas los establecimientos
sanitarios, las escuelas y universidades, etc.

Por su carcter prctico, porque mientras la legislacin y la jurisdiccin suponen solamente

una operacin intelectual de juicio y de voluntad, la Administracin aade, a tales
operaciones, una actividad material que produce efectos inmediatos en el orden externo.

Su completa sumisin a la ley. A diferencia de la funcin poltica, la actividad

administrativa es totalmente reglada, plenamente sometida al control de los tribunales.

Hoy la Administracin dista mucho de ser el simple brazo ejecutor de las decisiones del
Gobierno al que siempre se ha mirado con desconfianza por el administrado. A travs de la
configuracin del Estado social, adquiere tal relevancia constitucional que merece una especial
consideracin sin perjuicio de su dependencia gubernamental.