143 O desmatamento da floresta

ECONOMIA VERDE amaznica: causas e

Desafios e
oportunidades solues
Bastiaan Philip Reydon1

1. Introduo
O debate sobre o problema do desmatamento da floresta amaznica, que
tem se expresso, entre outros, no debate sobre as mudanas no Cdigo Flo-
restal, tem se caracterizado por sua superficialidade e pelo seu carter ideo-
lgico. Inicialmente, h a necessidade de se identificar o processo de forma
clara, aps isto buscar as suas causas, e, finalmente, pensar nas solues no
curto, mdio e longo prazos.

inegvel que as fortes polticas de comando e controle2 e incentivo eco-

nmico3 implementadas nos ltimos anos tiveram um papel crucial na reduo
do desmatamento. Como essas dependem da interveno direta do Estado,
dificilmente podem ser mantidas no longo prazo, principalmente porque os
principais indutores produtivos do desmatamento desde a pecuria passan-
do pela produo de gros chegando produo de energia persistiro e
solues perenes devem ser encontradas.

Este trabalho tem como objetivo central mostrar que a soluo definitiva
desse problema passa necessariamente pela soluo dos problemas fundirios
do pas, que consiste principalmente no Estado brasileiro assumir em conjunto
com a nao a efetiva governana sobre a propriedade da terra.

Inicialmente, o presente artigo apresenta uma breve descrio das principais

causas do desmatamento identificadas na literatura sobre o tema. Em segui-
da, mostra-se que dois problemas que aparecem marginalmente na literatura

1. Professor livre docente do Ncleo de Economia Agrcola e Ambiental do Instituto de

Economia da Universidade Estadual de Campinas (NEA/IE/Unicamp), assessor de
Sustentabilidade da Agncia de Inovao - Unicamp e consultor do Banco Internacional de
Reconstruo e Desenvolvimento (Banco Mundial) e da FAO. Endereo eletrnico: basrey@
eco.unicamp.br.
2. As principais Polticas de Comando e Controle, intervenes diretas do Estado que
modificam o comportamento dos desmatadores, foram: a) as operaes Curupira (2005) e
Arco de Fogo (2008), que combateram a extrao ilegal de madeira; b) decreto 6321/07, que
restringe a concesso de crdito pelos bancos e obriga os proprietrios dos municpios que
mais desmatam a se recadastrarem; c) a criao de Unidades de Conservao, somando
mais 20 milhes de hectares aos mais de 80 milhes j existentes, totalizando 273 UCs; d)
N 8 Junho 2011

homologao de 87 Terras Indgenas em aproximadamente 18 milhes de hectares; e e)

restrio aos produtos agropecurios advindos de propriedades nos municpios com maior
incidncia de desmatamento.
3. As polticas de incentivo econmico, que usam mecanismos econmicos (preos ou outros)
para incentivarem ou inibir os agentes econmicos a diminuir o desmatamento, foram as
seguintes: a) operao Arco Verde (2008); e b) Linha especial de crdito no mbito do
FNO, FNE e FCO para a recuperao de reas degradadas, reflorestamento, manejo e
regularizao ambiental na Amaznia Legal.
 144 so, de forma combinada, os principais determinantes do desmatamento da
floresta: a especulao com terras atravs do prprio desmatamento da terra
e a ausncia de governana fundiria. O quarto item analisa historicamente
ECONOMIA VERDE
a formao do quadro institucional que leva ausncia de regulao no
Desafios e mercado de terras. Finalmente, na ltima seo, alm de se argumentar pela
oportunidades
necessidade de uma efetiva governana na propriedade da terra, mostram-se
os principais mecanismos de implantao e os benefcios que gerar.

O desmatamento da
floresta amaznica: 2. O desmatamento e suas principais causas
causas e solues
Segundo a FAO (2010), o Brasil perdeu uma mdia de 2,6 milhes de
Bastiaan Reydon hectares de florestas por ano nos ltimos 10 anos, comparado com uma perda
anual de 2,9 milhes de hectares anuais na dcada de 90; na Indonsia as
perdas foram de 500 mil hectares no perodo de 2000-2010 e de 1,9 milho
de hectares no perodo de 1990-2000.

O grfico 1, que consiste no levantamento do desmatamento da Amaznia,

com base em imagens de satlite, evidencia que o desmatamento nos ltimos
anos girou em torno de 6,4 e 7,4 milhes de hectares, o que representa uma
melhora substantiva, mas ainda um desmatamento muito elevado para um
bioma com as caractersticas do amaznico. Bioma este que tem na floresta
em p sua maior riqueza, dada sua elevada biodiversidade, sua importncia
para a regulao do clima no planeta, sua produo de gua doce e solos
pobres para atividades agropastoris.

Grfico 1. Desmatamento na Amaznia Legal

Fonte: PRODES (2011)

N 8 Junho 2011

A pergunta que permanece : como inviabilizar um aumento nas taxas de

desmatamento e, mais, como reduzi-las significativamente? O desmatamento
da floresta amaznica um processo complexo com mltiplos determinantes
 145 e objeto de diferentes estudos tericos e empricos4. Margulis (2000:9) afirma
que:

ECONOMIA VERDE No acreditamos que exista uma fora principal que impulsione ou que
explique sozinha os desmatamentos na Amaznia. As causas so vrias e
Desafios e
oportunidades decorrem de uma combinao sofisticada de diversas variveis e fatores.

Os principais grupos de variveis que induzem ao desmatamento, presentes

em Margulis (2000) e na maior parte da literatura so:
O desmatamento da
a) ganhos associados ao uso da terra na Amaznia determinados por pre-
floresta amaznica:
causas e solues os agrcolas, aumento dos preos da terra, variao nos preos dos insumos,
aumento nos preos da madeira e a diminuio dos salrios rurais;
Bastiaan Reydon
b) polticas pblicas e crdito a disponibilidade de recursos creditcios
baratos (FINAM, FNO) e de polticas de incentivo fiscais (SUDAM);

c) acessibilidade a construo de rodovias e/ou outras obras que facilitem

o acesso a reas de fronteira;

d) macroeconomia ciclos de crescimento do PIB, crescimento da popu-

lao.

Na medida em que esses quatro agrupamentos de variveis tm interferido

diretamente no desmatamento da Amaznia, pode-se dizer que, aps as inter-
venes dos ltimos anos e a crise de 2008/9, todos estariam tendo impactos
positivos no desmatamento, mas nem por isso o desmatamento aumentou. Por
outro lado, mesmo nos perodos nos quais essas variveis no apresentavam
crescimento, o desmatamento crescia. Isso indica que h outros fatores mais
profundos cuja importncia relativa no tem sido destacada.

3. O desmatamento e a especulao com terras

No nosso entender, o desmatamento da Amaznia fruto da continuidade
da tradicional forma de expanso da fronteira agrcola brasileira, que, em
geral, costuma ocorrer atravs das seguintes etapas: a ocupao de terras
virgens (privadas ou pblicas), a extrao de sua madeira de lei, a instalao
da pecuria5 e, por fim, o desenvolvimento de uma agropecuria mais moder-
na. Essas atividades econmicas exercem o papel de gerar renda e legitimar
a ocupao dos novos proprietrios no curto prazo, quase sem necessidade
de recursos6. No longo prazo, as terras ou permanecem com pecuria mais
intensiva, ou, se existir demanda, sero convertidas para gros ou outra ati-
vidade econmica.
N 8 Junho 2011

4.Para uma reviso exaustiva, ver Soares Filho et al. (2005).

5. Reydon e Romeiro (2000) mostram que o principal motor da pecuarizao , por um lado, a
existncia de muita terra devoluta passvel de ser apropriada, associada possibilidade de,
a baixos custos, instalar a pecuria tornando o desmatamento uma estratgia de valorizao
do capital imbatvel.
6. Com frequncia, so estes mesmos ocupantes que se utilizam de mo de obra escrava.
 146 Mas o que importa que existe a expectativa de que haver demanda pela
terra7, para ser utilizada em algum momento do futuro, fazendo com que seus
preos se elevem significativamente. E quanto mais prxima fisicamente a
ECONOMIA VERDE
terra se encontra de regies que permitam a utilizao produtiva, maior ser o
Desafios e seu preo. A valorizao dessas terras ocorrer medida que as expectativas
oportunidades
vo se elevando.

Nos vrios estudos de Margulis (2000 e 2003) e na literatura j citada, a

O desmatamento da questo da especulao com a terra aparece, mas normalmente est asso-
floresta amaznica: ciada ao crescimento do preo da terra. Contudo, o crescimento do preo da
causas e solues terra no significa necessariamente que est em andamento um processo de
especulao. Nesse sentido, efetivamente o preo da terra na regio Norte,
Bastiaan Reydon
grosso modo, acompanha os movimentos do preo da terra do restante do
pas, no gerando grandes ganhos especulativos.

A especulao com a terra que, conforme este artigo prope, o principal

motor do desmatamento da floresta amaznica, d-se de uma forma muito
mais microeconmica e associada prpria ocupao da terra, e pode ser
muito mais claramente percebida atravs de pesquisas de campo. O que
ocorre, na realidade, que qualquer pessoa que adquire ou ocupa a terra
com floresta tem a clara percepo que sua terra, isto , seu investimento, se
valoriza com o processo de desmatar. Na tabela 18 observa-se inicialmente
que os preos da terra com mata nos diferentes estados variam entre R$ 108
no Acre a R$ 546 no Mato Grosso. Observa-se a tambm como os estados
menos desmatados tm os preos mais baixos da terra, enquanto os estados
do Mato Grosso, Par e Rondnia tm os preos mais elevados.

Mas a concluso mais importante que se tira da tabela que em todos os

estados o desmatamento sempre valoriza a propriedade significativamente,
sendo que, na mdia desses estados, o desmatamento mais que quadruplica
o valor da terra. Isso ocorre porque o preo da terra ainda fundamentalmente
fruto das expectativas dos ganhos produtivos decorrentes da agropecuria
associados a ela, sendo que nas terras desmatadas seu uso pode ocorrer
imediatamente e sem custos de desmatar.

No caso mais extremo, que o do Acre, o desmatamento multiplica esse

valor por mais de 14 vezes, enquanto no estado do Amazonas multiplica o
valor da terra por quase 10 vezes. Poucos investimentos tm retornos to
elevados quanto esses.

7. Esta decorrente do aumento de preos da arroba do boi gordo, da soja ou mesmo do

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anncio de que o pas ser o maior produtor de lcool do mundo. No perodo recente esses
fatores convergiram, fazendo com que a demanda por terras crescesse mais ainda e seus
preos tambm, pressionando ainda mais o desmatamento.
8. A metodologia da empresa de agronegcios Agra FNP coleta preos mdios em regies
homogneas dos estados citados, usando uma terminologia no homognea. Para as
matas agregamos as chamadas matas, matas de fcil acesso e de difcil acesso. Para as
pastagens utilizamos as pastagens formadas (fcil e difcil acessos), pastagens formadas de
alto suporte e pastagens formadas de baixo suporte.
 147 H que se levar em conta que esses proprietrios, alm do ganho patri-
monial com o desmatamento, tm os ganhos oriundos da venda da madeira
(em Cotriguau-MT estima-se um retorno lquido de R$ 2.400/ha) e do seu
ECONOMIA VERDE
uso econmico posterior (se ocorrer com pecuria, gerar uma receita lquida
Desafios e adicional de mais de R$ 120 por hectare/ano9. Portanto, o maior catalisador
oportunidades
do desmatamento a combinao dos ganhos da valorizao da terra, na sua
converso de floresta em terra produtiva, associados aos ganhos da madeira
e da pecuria estabelecida posteriormente.
O desmatamento da
floresta amaznica:
causas e solues
Tabela 1
Bastiaan Reydon Preos mdios de terras de matas e de pastagens
Estados da Amaznia - em R$/ha correntes de 2008

Estados Mata R$/ha Pastagem R$/ha Variao %

Acre 108,00 1571,80 1455,4

Amap 141,00 800,00 567,4

Amazonas 132,43 1243,91 939,3

Par 457,73 1509,40 329,8

Rondnia 358,50 1762,50 491,6

Mato Grosso 546,13 2083,69 381,5

Mdia NORTE 416,53 1832,39 439,9

Fonte: AgraFND (2009)

Esse processo de aquisio e desmatamento, que j muito rentvel em

reas privadas, torna-se muito mais lucrativo nas terras devolutas, que, se-
gundo estimativas10, representam 42% do total da rea da Amaznia, onde
ocorre a maior parte dos desmatamentos. Isto , no apossamento das terras
devolutas, os ganhos oriundos da madeira, da pecuria e da valorizao da
terra se multiplicam, pois a terra em si no precisou ser adquirida, apenas
usurpada do patrimnio pblico11.

4. O apossamento de terras na Amaznia e a

insegurana dos direitos de propriedade
Essa prtica do apossamento pode ser atestada na ausncia de cadastro
e de efetiva regulao da propriedade da terra no Brasil e, particularmente,
N 8 Junho 2011

9. Vide Margulis (2003).

10. Estimativa de Shiki (2007) indica que 42% das terras da Amaznia so devolutas.
11. Talvez algumas despesas com capangas, armas, advogados e os custos lcitos e ilcitos de
regularizar a rea.
 148 na Amaznia. Os dados cadastrais existentes, baseados nas declaraes dos
proprietrios de terras que se cadastraram no INCRA, mostram que, em 2003,
35% dos 509 milhes de hectares de terra na Amaznia Legal estavam ocupa-
ECONOMIA VERDE
dos sob o direito de posse privado, seja como propriedade registrada ou como
Desafios e posse. Por outro lado, o recente processo de criao de reservas, quer federais,
oportunidades
quer estaduais de diferentes tipos fez com que hoje 42% da Amaznia Legal
esteja sob algum tipo de proteo; aproximadamente metade dessa rea era
Terras Indgenas e a outra metade, Unidades de Conservao de vrios tipos.
O desmatamento da
Os 24% restantes no estavam em nenhuma dessas categorias e, portanto,
floresta amaznica:
causas e solues so tecnicamente consideradas terras pblicas sem alocao (Figura 1).

Mas a situao mais complexa e incerta do que esses nmeros indicam.

Bastiaan Reydon
Muitas das reas protegidas esto fisicamente ocupadas por usurios privados,
cujas reivindicaes de ocupao podem ou no ter validade de acordo com
a legislao complexa apresentada na prxima seo. A grande rea descrita
como privada pelo sistema cadastral tambm est em dvida. Dos 178 milhes
de hectares declarados como propriedades privadas, 100 milhes de hectares
podem estar baseados em documentao fraudulenta. Outros 42 milhes de
hectares dessa rea so classificados a partir de declaraes cadastrais como
posse, que podem ou no ser passveis de regularizao fundiria, novamente,
dependendo das suas circunstncias de tamanho, histria e localizao12.
Dessa forma, 30% da rea pode ser legalmente incerta e/ou contestada.

Figura 1
Situao fundiria na Amaznia Legal considerando dados do Sistema
Nacional de Cadastro Rural (2003) e reas protegidas (2006).
N 8 Junho 2011

Fonte: Barreto (2008).

12. H todos os tipos de tamanhos de posseiros no cadastro do INCRA. Tanto os pequenos

com menos de 200 ha quanto os com mais de 1.000 ha somam.
 149 O Estado brasileiro to ciente de sua incapacidade de regular o uso da
terra, principalmente por no ter um cadastro, que foi obrigado a tomar as
seguintes aes concretas para diminuir o desmatamento da Amaznia e
ECONOMIA VERDE
aumentar a governana fundiria, mas sempre de forma emergencial, sem
Desafios e enfrentar o problema na sua origem:
oportunidades
a) Estabeleceu a Lei 11.952/09 regularizando as posses de at 400 ha a
custo zero e vendendo as posses de entre 401 e 1.500 ha (os posseiros tm

O desmatamento da que comprovar que vivem no lote desde 2004).

floresta amaznica:
b) O governo implementou o Programa Terra Legal, que estabelece os
causas e solues
critrios para a regularizao fundiria das reas rurais situadas em terras da
Bastiaan Reydon Unio, no mbito da Amaznia Legal.

c) Criao de inmeras reas protegidas (APAs) na forma de UCs (baseada

na lei 9.985 de julho de 2000) para proteo na beira das principais estradas
em construo na regio amaznica para evitar o apossamento e desmata-
mento.

A evidncia mais clara da incapacidade que o Estado brasileiro vem ten-

do de efetivamente ter governana no mercado de terras a prpria edio
da Portaria 558/99, aplicvel para todo territrio brasileiro e no somente
Amaznia Legal. Nela, o INCRA imps a todos os proprietrios de imveis
com mais de 10.000 ha a necessidade de apresentar a sua documentao
comprobatria. Dos 3.065 proprietrios convocados, apenas 1.438 (46,9 %)
compareceram, fazendo com que o cadastro de 1.627 imveis fosse cance-
lado, perfazendo 46 milhes de hectares13. Alm disso, 53% da rea destes
imveis se localizam nos estados do Norte do Brasil, em grande parte na
floresta amaznica. Apenas no estado do Amazonas, segundo Lima (2002),
foram cancelados em 14 comarcas o equivalente a 48,5 milhes de hectares
de propriedades registradas junto aos respectivos cartrios de registro de
imveis no incio dos anos 2000. Tambm h estudos acadmicos como o
de Arajo et al. (2008) que evidenciam, a partir de dados municipais, que os
direitos de propriedade pouco seguros, como os da Amaznia, tm impacto
positivo no desmatamento.

5. Quadro institucional da regulao fundiria:

por que no existe cadastro e a governana
fundiria
Esta seo analisa historicamente a formao do quadro institucional brasilei-
ro, a qual leva ausncia de regulao no mercado de terras. Demonstra-se que
N 8 Junho 2011

muitas das caractersticas que provocam essa ausncia so heranas de uma

inpcia histrica do Estado brasileiro com relao governana fundiria.

13. Vide Sabato (2001) para maiores detalhes.

 150 At a Lei de Terras brasileira (1850), as regras de ocupao do solo urbano
e rural eram definidas a partir do poder do rei, da Igreja e do poder poltico e
fsico dos ocupantes. A Lei de Terras deve ser entendida num contexto mais
ECONOMIA VERDE
geral de estabelecimento de leis que colocavam restries ao acesso terra
Desafios e em todo o mundo colonial14. Em funo dos interesses dos proprietrios do
oportunidades
pas, a Lei de Terras manteve a possibilidade de regularizao das posses,
fruto da ocupao de terras devolutas, o que novamente inviabilizou a criao
do cadastro. Isto , sempre houve a possibilidade de serem regularizadas as
O desmatamento da
posses oriundas de ocupaes de terras devolutas. Alm do usucapio (que
floresta amaznica:
causas e solues estabelece que aps alguns anos o posseiro pode regularizar sua propriedade),
os prprios estados (principalmente aps a Repblica) em alguns momentos
Bastiaan Reydon histricos concederam propriedades com ou sem ttulos. Esse o mecanismo
bsico que fez e faz com que nunca fosse estabelecido um cadastro efetivo,
que inclusive permitiria definir as reas devolutas, passveis de utilizao por
outros tipos de polticas fundirias.

At a Lei de Terras, o registro das propriedades era feito basicamente junto

aos Registros Paroquiais de Terra, sob responsabilidade do vigrio local. Esse
registro foi utilizado por muito tempo aps a promulgao da Lei de Terras. Em
1864, uma nova obrigao institucional acaba por estabelecer uma tradio
que perdura at os dias de hoje e que acaba gerando uma maior indefinio
e incapacidade de se regular efetivamente o mercado de terras: a necessida-
de de se registrar as propriedades nos cartrios, independentemente de sua
comprovao. De alguma forma, o registro no cartrio d ares de legal ao
imvel sem que haja qualquer mecanismo que garanta isso15.

A Proclamao da Repblica em 1889, ao passar aos estados os direitos

sobre as terras devolutas, geraram a possibilidade para que os seus manda-
trios as repassassem atravs de concesso de ttulos no registrados. Isso
ocorreu com mais intensidade em alguns estados do que em outros, mas,
independentemente disso, criou mais uma ambiguidade na concesso de
ttulos, que dificultou a regulao estatal do mercado de terras16.

A institucionalizao do Registro Pblico de Terras, em 1900, , possivel-

mente, o principal passo para o sistema hoje vigente de registro de imveis

14. Como na Amrica Latina, Austrlia e nos Estados Unidos.

15. As irregularidades mais comuns so a concesso de ttulos a propriedades inexistentes
ou devolutas e a superposio de vrias reas, ou seja, vrios proprietrios tm ttulos
sobre a mesma terra. Quando isso ocorre, diz-se que a terra possui andares: para cada
proprietrio com ttulo irregular para aquela rea acrescenta-se mais um andar. O Governo
Federal est dando um passo decisivo na regulao do mercado de terras rurais e urbanas
ao implementar, com dificuldades, a Lei 10.267/2001, na qual os cartrios so obrigados,
N 8 Junho 2011

quando houver qualquer mudana na propriedade, a repass-la ao INCRA numa planta com
os seus limites em forma cartogrfica (latitude e longitude).
16. Apesar disso, h a tentativa fracassada de regulao da propriedade atravs do Registro
Torrens (1891) na qual os posseiros e proprietrios poderiam obter o ttulo definitivo atravs
de petio no contestada. E, por outro lado, a possibilidade de legalizao das posses em
1895 e em 1922 (referentes s posses entre 1895 e 1921) acaba por criar as condies para
que as posses perdurem e se enfraquea a regulao do mercado de terras como expresso
na Lei de Terras de 1850.
 151 em cartrios. Nessa regra, todos precisam demarcar e registrar seus imveis,
quer rurais, quer urbanos, mas sem qualquer fiscalizao e sem que haja um
cadastro. O Estado tambm precisaria demarcar e registrar as suas terras
ECONOMIA VERDE
(devolutas), o que impraticvel, pois estas so definidas por excluso. Ele
Desafios e prprio age, portanto, ilegalmente. Essa obrigatoriedade acaba por potencializar
oportunidades
as possibilidades de fraudes nos registros nos cartrios pblicos.

A promulgao do Cdigo Civil de 1916 gerou a incapacidade de se regular

O desmatamento da os mercados de terras no Brasil, tanto por reafirmar o cartrio como a institui-
floresta amaznica: o de registro, como por possibilitar que as terras pblicas fossem objeto de
causas e solues usucapio. Nas palavras de Osrio Silva (1996:324), com isso completava-se
o quadro para a transformao do Estado num proprietrio como os outros. E
Bastiaan Reydon
assim ficava sustentada a doutrina da prescritibilidade das terras devolutas.
Ou, em outras palavras, a possibilidade do usucapio das terras devolutas.

Portanto, o Cdigo Civil, por motivos no necessariamente atrelados aos

interesses dos proprietrios de terras, acabou por estabelecer os grandes
marcos da institucionalidade do acesso terra no Brasil, ao definir que o
registro em cartrios de imveis era necessrio (s vezes tambm suficiente)
para comprovar sua titularidade.

A grande inovao institucional na esfera da poltica e administrao fun-

diria brasileira o Estatuto da Terra de 1964, cujas regras e conceitos conti-
nuam vlidos at o presente. Portanto, para orientar a implantao da poltica
agrria e agrcola, o Estatuto de 1964 criou o Cadastro de Imveis Rurais17.
Todos os imveis privados ou pblicos deveriam ser registrados, inclusive as
posses. Os proprietrios deveriam providenciar informao sobre a situao
da documentao e uso da terra (usada para estimar a produtividade) a fim de
facilitar a reforma agrria. O INCRA, criado em 1970, tornou-se responsvel
pela gerncia do Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), o qual man-
tinha o Cadastro de Imveis Rurais. Uma vez que o imvel era registrado, o
INCRA emitia o Certificado de Cadastro de Imvel Rural (CCIR) exigido para
qualquer tipo de transao de terra. Posseiros registrados pelo INCRA tambm
receberam o CCIR e deveriam pagar o Imposto sobre o Imvel Rural, embora
os valores desse imposto tenham sempre sido mantidos a nveis baixos. O
Estatuto da Terra mais uma vez manteve a legitimao de posse, permitindo
assim a titulao de terras pblicas ocupadas informalmente.
N 8 Junho 2011

17. Como o cadastro de 1967 e os recadastramentos posteriores foram para fins fiscais (ITR)
baseados em declaraes dos proprietrios de terras e no fiscalizados, este pouco
confivel como mostrou o estudo de Sabato (2001), com base nas informaes decorrentes
do Decreto 558/98. Outras tentativas recentes de integrar os cadastros dos diferentes rgos
pblicos para melhorar a qualidade das informaes tm fracassado pelas ausncias de
vontade poltica e de um rgo que assuma o papel de executor da governana fundiria no
pas.
 152 Esquema1
Situao da Administrao Fundiria no Brasil

ECONOMIA VERDE Presidncia da Repblica Governos estaduais com

com aprovao do Legislativo aprovao do Legislativo
Desafios e estabelecem: reas de estabelecem: reas de
oportunidades Conservao de Terras Indgenas Conservao Estaduais

Judicirio: homologa ou
O desmatamento da Cartrio de rrgistro de imveis: registra e titula cria ttulos em decises de
qualquer tipo de conflito
floresta amaznica: com base em contatos de compra e venda
causas e solues (consultando apenas seus registros)

Bastiaan Reydon Lei 10.267: imveis com alteraes Municpios: decises

no cartrio apresentam planta AGU: sobre terras rurais
georeferenciada para cadastro repasse e urbanas, uso,
das terras cobrana de iptu etc
devolutas
Institutos
Estaduais
de Terras:
responsveis Incra: concede matrcula inicial
Receita
pelas terras nica, faz cadastro, concede
Federal:
pblicas ttulo de concesso de uso aos
cobrana
estaduais assentados, discriminao das
de ITR
terras devolutas e colonizao

Assentamentos Colonizao: destinao de terras

de sem terras pblicas e loteamentos rurais

Fonte: Legislao em vigor e Reydon (2006).

O esquema 1 procura sintetizar atravs de uma viso esquemtica as inter-

relaes entre os rgos do sistema de administrao fundiria do Brasil.
Percebe-se que no h vnculos entre o INCRA e os municpios, fazendo com
que haja muitos problemas fundirios na ligao entre terras rurais e urbanas.
Alm disso, no existe uma instituio que centralize o cadastro e faa uma
ligao com os rgos do Judicirio que so responsveis pela titulao dos
imveis. No aparece no quadro, mas grande parte dos problemas fundirios
no Brasil, tanto rurais quanto urbanos, quando no resolvidos na esfera ad-
ministrativa, acabam na justia e esta, por ter muitos processos em todos os
seus tribunais, acaba por levar anos para julg-los, fazendo com que quase
sempre os casos relativos terra, quer rural quer urbana, sejam julgados como
fatos consumados.

Portanto, o grande problema do desmatamento da Amaznia se associa

ausncia de governana fundiria no pas, que decorre do processo histrico
N 8 Junho 2011

de construo de quadro institucional e legal inadequados para esse fim. Ape-

nas com a construo de uma instituio que tenha como meta a governana
fundiria e o ajustamento do quadro legal brasileiro para esse fim haver a
diminuio do desmatamento e o adequado uso do solo no pas.
 153 6. A necessidade de governana18 da terra
como condio necessria para a reduo do
desmatamento
ECONOMIA VERDE
A agricultura brasileira apresenta um desempenho exemplar, com cresci-
Desafios e
oportunidades mento de produo de alimentos, oferta de energia e divisas e maior insero
internacional, entre outros. Mas a segurana associada propriedade da terra
continua sendo um grande problema, particularmente na Amaznia. A sua

O desmatamento da soluo requer uma adequada e participativa governana fundiria, conforme,

floresta amaznica: entre outros, FAO (2007) e Deininger et al. (2010).
causas e solues
Os benefcios a serem obtidos de um adequado sistema de gesto territorial
Bastiaan Reydon dependem da clara identificao dos imveis que so registrados e um meca-
nismo simples e efetivo para a obteno e atualizao de suas informaes.
Esse processo necessita se iniciar sem que se fique dependente das infor-
maes dos ttulos ou outras formas de documentos formais, que podem ser
utilizados sempre que houver conflitos sobre a propriedade. H que se iniciar
com um processo de titulao que concilie informaes das propriedades a
partir das imagens de satlites19 com um levantamento das propriedades junto
aos proprietrios e posseiros legtimos (posse mansa). A efetiva participao
dos proprietrios e posseiros consiste, segundo estudo de Gessa (2008), num
efetivo conhecimento e, assim, empoderamento dos proprietrios de terras,
principalmente os pequenos20.

Apenas com a efetiva governana sobre a terra, particularmente com a

criao de um cadastro moderno e auto alimentado, ser possvel:

a) Garantir os direitos das propriedades privadas para os diferentes fins:

negcios, arrendamento, garantias em obteno de crdito, para a concesso
de pagamentos por servios ambientais entre outros;

b) Identificar as terras pblicas e garantir o seu adequado uso para: criao

de reservas, assentamentos ou colonizao;

c) Estabelecer com mais segurana as demais polticas fundirias: reforma

agrria, crdito fundirio, tributao sobre a terra;

d) Regular os processos de compras de terras para: limitar o acesso a es-

trangeiros, a proprietrios com muitas terras ou a outros proprietrios;

18. FAO (2008:9) trabalha com uma definio adequada de governana fundiria: Governance
is the system of values, policies, and institutions by which a society manages its economic,
political and social affairs through its interactions within and among the state, civil society
and private sector. Land governance concerns the rules, processes and organizations
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through which decisions are made about access to land and its use, the manner in which the
decisions are implemented, and the way that competing interest in land are managed.
19. As inovaes tecnolgicas de captao de informaes atravs de satlite, segundo
Deininger et al. (2010), permitem avanos que podem revolucionar o sistema de registro de
imveis existente.
20. Baseado em estudo de Gessa (2008), que prope o mapeamento participativo como um
importante instrumento para assegurar direitos de propriedade e criar empoderamento das
populaes menos privilegiadas em regies com direitos de propriedade inseguros.
 154 e) Zonear o uso da terra estabelecer e regular colocando limites, atravs
de zoneamento, a produo agrcola e pecuria em regies especficas. Es-
tabelecer reas protegidas e de proibio do desmatamento;
ECONOMIA VERDE
f) Regular os processos de converso de terras agrcolas em urbanas e
Desafios e
oportunidades assim ter um cadastro para cobrana dos tributos sobre a propriedade (IPTU
e ITR).

A governana fundiria no resolve o problema do desmatamento da Ama-

O desmatamento da znia, mas condio necessria para enfrentar o problema. Pelo lado das
floresta amaznica:
terras devolutas, o cadastro, ao permitir a identificao e o apossamento por
causas e solues
parte do Estado dessas terras, dificultar em muito seu apossamento privado
Bastiaan Reydon inapropriado e o desmatamento. Tambm possibilitar a utilizao dessas terras
devolutas na execuo da poltica fundiria brasileira, atravs de colonizaes
organizadas, reforma agrria e outros.

Nas terras privadas, a efetiva governana participativa permitir, a partir

do conhecimento da realidade, da discusso de prioridades para seu uso e
de uma fiscalizao adequada, o planejamento e a regulao do uso do solo,
atravs de zoneamentos e outros instrumentos coercitivos. A governana efe-
tiva tambm impedir o desmatamento e certamente limitar a especulao
com as terras, que a principal causa do desmatamento.

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