Livro: Mercados de Terras No Brasil Estrutura e Dinâmica

Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio
ORGANIZADORES
BASTIAAN PHILIP REYDON

FRANCISCA NEIDE MAEMURA CORNLIO
ORGANIZADORES
Ministrio do Desenvolvimento Reviso
Agrrio/MDA Rejane de Meneses e Yana Palankof
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)

Ncleo de Estudos Agrrios e
www.mda.gov.br
Desenvolvimento Rural - NEAD
Ncleo de Estudos Agrrios e
NEAD Debate 7 Desenvolvimento Rural (NEAD)
Copyright by MDA SCN Quadra 1 - Bloco C - Edifcio Trade
Center - 5 andar, sala 506
Projeto grfico, capa e diagramao CEP 70711-902 - Braslia/DF
Caco Bisol Produo Grfica Telefone: (61) 3328-8661
caco@cacobisol.com.br www.nead.org.br
PCT MDA/IICA - Apoio s Polticas e Participao Social

no Desenvolvimento Rural Sustentvel
B823m
Brasil, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Ncleo de Estudos Agrrios e

Desenvolvimento Rural. Mercados de terras no Brasil : estrutura e dinmica
/ organizadores Bastiaan Philip Reydon. Francisca Neide Maemura Cornlio.
Braslia : NEAD, 2006. 444 p.; 21 x 28 cm. -- (Nead Debate; 7).
Vrios autores.
1. Mercado de terras Brasil. 2. Imposto territorial rural Brasil. 3. Propriedade
rural regulao Brasil. 4. Mercado de terras polticas pblicas estudo de
casos Brasil. 5. Loteamento urbano produo. I. Ttulo. II. Reydon, Bastiaan
Philip. III. Cornlio, Francisca Neide Maemura. IV. Srie.
CDD 333.335981
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (NEAD)
Universidade Estadual de Campinas (Unicamp)

Instituto de Economia (IE)
Ncleo de Economia Agrcola (NEA)
MDA/NEAD
Braslia, 2006
SUMRIO
SOBRE OS AUTORES 7
APRESENTAO 11
Marcos Kowarick
INTRODUO 15
Bastiaan Philip Reydon
PARTE I ASPECTOS GERAIS DA INTERVENO E DA REGULAO

DO MERCADO DE TERRAS 23
POLTICAS DE INTERVENO NO MERCADO DE TERRAS NO GOVERNO FHC 25

Ludwig Einstein Agurto Plata; Bastiaan Philip Reydon
REGULAO DA PROPRIEDADE RURAL NO BRASIL:

RESULTADOS DOS PRIMEIROS PASSOS 53
Bastiaan Philip Reydon; Ana Karina Silva Bueno; Carla Tiozo
REGULAO INSTITUCIONAL DO ACESSO TERRA E A ORGANIZAO DA

AGROINDSTRIA CANAVIEIRA: CONTRASTE DOS CASOS DO BRASIL E DA AUSTRLIA 73
Bastiaan Philip Reydon; Sebastio Neto Ribeiro Guedes
A OCUPAO DO CERRADO PIAUIENSE: UM PROCESSO DE VALORIZAO FUNDIRIA 95

Bastiaan Philip Reydon; Maria do Socorro Lira Monteiro
PARTE II DINMICAS GERAIS DOS MERCADOS DE TERRAS 123
DINMICA DO PREO DA TERRA RURAL NO BRASIL:

UMA ANLISE DE CO-INTEGRAO 125
Ludwig Einstein Agurto Plata
PREO ELEVADO E O ITR 155

Bastiaan Philip Reydon; Ademar Romeiro; Ludwig Einstein Agurto Plata;
Marcos Soares
ATIVO TERRA AGRCOLA EM CARTEIRAS DE INVESTIMENTO 181

Bastiaan Philip Reydon; Edar da Silva Ann; Gilberto de Oliveira Kloeckner;
Francisca Neide Maemura Cornlio
MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL 5

A RELAO INVERSA ENTRE A DIMENSO E O PREO DA TERRA RURAL 207
Bastiaan Philip Reydon; Ludwig Einstein Agurto Plata; Ana Karina Bueno;
Alexander Itria
O MERCADO DE ARRENDAMENTO E PARCERIA NO BRASIL 227

Bastiaan Philip Reydon; Ludwig Einstein Agurto Plata
O PLANO REAL E O MERCADO DE TERRAS NO BRASIL: LIES PARA A

DEMOCRATIZAO DO ACESSO TERRA 267
Bastiaan Philip Reydon; Ludwig Einstein Agurto Plata
PARTE III DINMICA DE MERCADOS DE TERRAS RURAIS LOCAIS 285
AS POLTICAS PBLICAS DE CONTROLE DA EROSO E O MERCADO DE TERRAS:

UMA ANLISE A PARTIR DO PARAN 287
Ednaldo Michellon; Bastiaan Philip Reydon
POLTICAS PBLICAS LOCAIS E VALORIZAO FUNDIRIA: UM ESTUDO DE CASO 313

Francisca Neide Maemura Cornlio; Bastiaan Philip Reydon;
Odilon Ferreira Saraiva
O MERCADO DE TERRAS AGRCOLAS DA REGIO CACAUEIRA DA BAHIA:

UM CASO DE PREOS CANDENTES E EXPECTATIVAS VOLTEIS 337
Bastiaan Philip Reydon; Gilson Barreto
PARTE IV A TRANSFORMAO DE TERRAS RURAIS EM URBANAS:

ESPECULAO PRIVILEGIADA 353
MERCADO DE TERRAS E A PRODUO DE LOTEAMENTOS URBANOS 355

Bastiaan Philip Reydon; Juliano Costa Gonalves
OS LOTEAMENTOS CLANDESTINOS E AS REAS DE MANANCIAIS: UM ESTUDO

SOBRE A LEI DE PROTEO DOS MANANCIAIS E A ESPECULAO IMOBILIRIA 389
Ana Karina Silva Bueno; Bastiaan Philip Reydon
ESPECULAO COM A CONVERSO DE TERRAS AGRCOLAS EM URBANAS:

ESTRATGIA DE UM GRUPO SUCRO-ALCOOLEIRO 419
Bastiaan Philip Reydon; Sebastio Neto Ribeiro Guedes; Francisca Neide
Maemura Cornlio; Celso Cornlio Filho
6 MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

SOBRE OS AUTORES
Ademar Ribeiro Romeiro - Bacharel em Cincias Econmicas

(Unicamp, 1975); Mestre em Economia (Unicamp, 1977); Doutor em
Economia (Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales/Frana,
1986); Ps-Doutorado (Stanford University/EUA, 1994). Possui vrios
livros e artigos publicados em livros e revistas especializados.
E-mail: ademar@eco.unicamp.br
Alexander Itria - Professor na Universidade de Sorocaba; Mestre em

Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente (Instituto de
Economia - Unicamp). Possui artigos em congressos especializados.
Ana Karina da Silva Bueno - Graduada em Cincias Econmicas

(UFSC); especialista em Gesto e Estratgia de Empresas (Unicamp);
Mestre em Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente
(Instituto de Economia / Unicamp). Possui vrios artigos publicados em
revistas especializadas.
Bastiaan Philip Reydon - Professor Doutor do NEA/IE/Unicamp;

Economista da USP, ministra as disciplinas Economia do Meio
Ambiente, Economia Agrcola, Econometria; Mestre em Economia
Agrria da Esalq - USP; Doutor em Economia do IE - Unicamp;
Consultor das seguintes instituies: FAO, Incra, BID, Banco Mundial,
NEAD/Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Commercial Properties;
Coordenador de Projetos de Pesquisa nos seguintes rgos:
Comunidade Econmica Europia, Finep, Incra, Cirad, Ifad, Cetesb,
Fehidro e Petrobras. Possui vrios livros e artigos publicados em livros e
revistas especializados. E-mail: basrey@peso.eco.unicamp.br
Carla Tiozo - Graduada em Cincias Econmicas pelo Centro de

Economia e Administrao da PUC - Campinas-SP.
Celso Cornlio Filho - Contador formado pela Universidade Estadual

de Londrina (UEL); Ps-Graduado em Auditoria pela Universidade Norte

SOBRE OS AUTORES
do Paran (Unopar); auditor independente; empresrio no ramo da

contabilidade desde 1985. E-mail: auditoria@ccf-assessoria.com.br
Edar da Silva Ann - Concluiu o mestrado em Administrao

(concentrao em Finanas) pela Universidade Federal do Rio Grande
do Sul em 2001. Atualmente Professor Assistente da Universidade
Federal de Pelotas e Doutorando em Administrao (concentrao em
Marketing) pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Publicou
dois artigos em peridicos especializados e quatro trabalhos em anais
de eventos. Atua na rea de Administrao, com nfase em
Administrao Financeira e Metodologia de Custos.
Ednaldo Michellon - Doutor em Cincias Econmicas pela

Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e pela Universidade
da Califrnia (2002); Mestre em Economia (1997); Ps-Graduado
(lato sensu) em Desenvolvimento e Planejamento Agrcola (1987)
pela UEM; Engenheiro Agrnomo pela Universidade Federal de
Mato Grosso (UFMT - 1984). Professor da Universidade Estadual
de Maring no Programa de Mestrado em Economia e no
Departamento de Agronomia. Alm de vrios artigos publicados,
autor do livro Cadeia produtiva e desenvolvimento regional (1999) e
criador do conceito de moneycentrismo publicado no livro O
melhor da espiritualidade brasileira (2005). Foi chefe do Deral/Seab -
Ncleo Regional de Maring de 1985 a 1995. E-mail:
emichellon@uem.br
Francisca Neide Maemura Cornlio - Professora da Universidade

Estadual de Londrina (UEL); Graduada em Cincias Econmicas pela
Universidade Estadual de Londrina (UEL); especialista em Economia
Empresarial; Mestranda em Desenvolvimento Econmico, Espao e
Meio Ambiente (Instituto de Economia - Unicamp); empresria no
ramo de Contabilidade e Assessoria Empresarial desde 1996. Possui
vrios artigos publicados em congressos. E-mail: francisca@ccf-
assessoria.com.br
Gilberto de Oliveira Kloeckner - Ph.D. em Finanas pela London

School of Economics, Inglaterra; Mestre em Administrao pela UFRGS;
Administrador de Empresas e Engenheiro Mecnico tambm pela
UFRGS. Professor Adjunto da Escola de Administrao da UFRGS,
desde 1982, nos cursos de Graduao, Mestrado e Doutorado. Seus

SOBRE OS AUTORES
interesses de pesquisa esto centrados na rea de Mercado de Capitais.

Ex-Presidente e Ex-Diretor Tcnico do Instituto Brasileiro de Executivos
Financeiros do Rio Grande do Sul. Ex-executivo da rea financeira de
empresas comerciais, industriais e financeiras do Rio Grande do Sul.
Gilson Barreto - Faculdade de Santa Cruz, Ilhus-BA.
Juliano Costa Gonalves - Graduado em Cincias Sociais (UFSCar);

Mestre em Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente pela
Unicamp; Doutorando em Cincias da Engenharia Ambiental pela USP.
Desenvolve trabalhos na rea de Mercado de Terras.
Ludwig Einstein Agurto Plata - Economista; Mestre em Economia na

Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro-RJ; Doutor em Economia
do Desenvolvimento Econmico, Espao e Meio Ambiente; Professor e
Coordenador do Curso de Cincias Econmicas da Universidade de
Sorocaba-SP.
Marcos Soares - Economista do Banco do Nordeste do Brasil S/A.;

Mestre em Economia na Esalq (USP).
Maria do Socorro Lira Monteiro - Graduada em Cincias Econmicas

(UFPI); Mestre em Economia Rural (UFPB - Campus II); Doutora em
Economia Aplicada (Unicamp). Professora da Graduao e do
Mestrado e Pesquisadora do Departamento de Cincias Econmicas da
UFPI. Publicou diversos artigos em revistas especializadas, alm de
captulo de livro.
Odilon Ferreira Saraiva - Graduado em Engenharia Agronmica

(UFV); Mestre em Uso e Conservao do Solo (FA-UFRGS); Doutor em
Solos e Nutrio de Plantas (ESA-UFV). Pesquisador da Embrapa Soja
na rea de Manejo de Solos. Possui vrios artigos publicados em livros
e revistas especializados. E-mail: odilon@cnpso.embrapa.br
Sebastio Neto Ribeiro Guedes - Graduado em Cincias Econmicas

(Unesp); Mestre em Sociologia Rural (Unesp); Doutor em Cincias
Econmicas (Unicamp). Coordenador, Professor e Pesquisador do
Curso de Cincias Econmicas da Universidade Metodista de Piracicaba
(Unimep). Possui vrios artigos publicados em livros e revistas
especializados.

APRESENTAO
O tema do mercado de terras integra a agenda contempornea

das polticas agrrias, tanto no Brasil como em outros pases. No caso
brasileiro, decorre da histria de ocupao do territrio e da prpria for-
mao social e econmica que produziram um quadro de ilegalidade, de
instabilidade jurdica e de fragilidade institucional. A expanso da fron-
teira agrcola com base no agronegcio patronal, em especial na cultura
da soja na regio da Amaznia Legal, combinada com as aes de refor-
ma agrria, ampliam a importncia deste tema e seus impactos sobre a
economia e a sociedade.
Tese amplamente defendida e demonstrada neste livro, por
vasta bibliografia nacional e internacional, assinala o papel que o Estado
deve exercer na regulao do mercado de terras para torn-lo mais trans-
parente e eficiente, contribuindo assim para resolver questes histricas
da alta concentrao da propriedade da terra, dos crescentes problemas
decorrentes da degradao ambiental, da excluso social e da pobreza
rural e urbana, da especulao e do apossamento e apropriao ilegal de
terras pblicas. Como bem sintetiza Bastiaan Reydon, um dos autores e
coordenadores desta obra, o principal problema da realidade agrria
brasileira a efetiva incapacidade que o Estado brasileiro sempre teve
de regular para os fins sociais, econmicos e ambientais o mercado de
terras e o acesso terra.
Amplos setores da sociedade brasileira tm clamado h tem-
pos, sob as mais variadas formas, por uma poltica agrria que promova
a incluso e o desenvolvimento social e econmico, por meio da demo-
cratizao da estrutura fundiria e do acesso aos bens e servios neces-
srios explorao sustentvel das terras.
Grandes expectativas foram criadas em diferentes momentos
da histria recente do pas: promulgao do Estatuto da Terra, em 30 de
novembro de 1964, e do Decreto n 55.581, de 31 de maro de 1965,

APRESENTAO
que o regulamentou; a criao do Sistema Nacional de Cadastro Rural

(Lei n 5.868, de 12 de dezembro de 1972) e do Decreto n 72.106, de
18 de abril de 1973, que o regulamentou; o inconcluso I Plano Nacional
de Reforma Agrria, no perodo 1985 a 1987. Esses acontecimentos
ampliam a responsabilidade do II Plano Nacional de Reforma Agrria (II
PNRA), aprovado em novembro de 2003.
O II PNRA prev a combinao de vrios instrumentos que o
Estado dispe para superar as restries que o acesso precrio impe ao
desenvolvimento, para recuperar reas ocupadas ilegalmente e para
democratizar o acesso terra, entre eles a implantao do Cadastro Na-
cional de Imveis Rurais e as aes de arrecadao e regularizao fun-
diria com a justa destinao das terras pblicas. Essas iniciativas devem
vir acompanhadas de polticas agrcolas de promoo da sustentabilida-
de e do acesso a direitos fundamentais para que tenha, de fato, impactos
positivos sobre a melhoria da qualidade de vida dos agricultores familia-
res e assentados e sobre o desenvolvimento regional.
Desde o ano 2000, a Lei de Diretrizes Oramentrias prev
atuao nos temas do cadastro de imveis rurais e da regularizao fun-
diria, por meio de programa de execuo inicialmente denominado
Gerenciamento da Estrutura Fundiria, contemplando quatro aes:
Gerenciamento do Cadastro Rural; Demarcao Topogrfica em Aes
de Regularizao e Georreferenciamento; Levantamento do Uso da Ter-
ra; e o Sistema Nacional de Cadastro Rural. Entretanto, a existncia de
previso oramentria veio acompanhada do desmonte da capacidade
institucional do Incra, e atuar nessas frentes. Na prtica manteve-se ape-
nas o Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR), e as aes de regula-
rizao fundiria foram pontuais e inexpressivas.
A partir de 2003, com a aprovao do II PNRA, as aes de
cadastro e regularizao fundiria foram priorizadas como aes estru-
turais e complementares s aes de reforma agrria. O novo programa
oramentrio passou a ser denominado Regularizao e Gerenciamento
da Estrutura Fundiria, reunindo as aes de Gerenciamento do Cadastro
Rural, Regularizao Fundiria de ImveisRurais, Sistema Nacional de
Cadastro Rural, Georreferenciamento de Imveis Rurais, Implantao do
Cadastro Nacional de Imveis Rurais (CNIR), e duas outras ligadas s
comunidades quilombolas: Reconhecimento, Demarcao e Titulao
em reas Remanescentes de Quilombos; Pagamento de Indenizao aos
Ocupantes das Terras Demarcadas e Tituladas aos Remanescentes de
Quilombos. Essas alteraes vieram acompanhadas da ampliao da
dotao oramentria, que permitiu uma maior abrangncia para tais

APRESENTAO
aes e uma recuperao da capacidade institucional por meio de con-

cursos, atividades de capacitao e modificao de vrias normas e
procedimentos internos.
O II PNRA priorizou a regularizao fundiria vinculada a gran-
des aes do governo federal. Trata-se da regularizao de uma rea
desapropriada de mais de 500 mil hectares ao longo das reas benefi-
ciadas pelo Projeto de Integrao da Bacia do Rio So Francisco, Bacias
do Nordeste Setentrional; ao longo de todo o Arco do Desmatamento
da Amaznia Legal, envolvendo Maranho, Par, Mato Grosso, Amazo-
nas, Rondnia e Acre. Envolve ainda a regularizao das terras pblicas
federais na Amaznia Legal, a regularizao de reas nos Estados do
Amap e de Roraima e das ilhas fluviais da Bacia do Rio Amazonas para
beneficiar as populaes tradicionais. Todas essas aes totalizam 14
milhes de hectares de terras que esto sendo georeferenciadas, cadas-
tradas e regularizadas.
Somadas s aes executadas com os governos estaduais no
Nordeste e no Sul/Sudeste, s aes de regularizao e titulao de qui-
lombos, cujos processos envolvem hoje no Incra, cerca 246 reas, chega-
se a mais de 1 milho de hectares.
Paralisada no passado, a implantao do CNIR foi retomada,
incorporando o sistema grfico dos imveis rurais, e est em curso a
modernizao do atual SNCR.
A edio da Portaria conjunta n 10, de 1 de janeiro de 2004,
do MDA/Incra, vlida para 350 municpios da Amaznia Legal, situados
no Arco do Desmatamento, combinada com a ao do Ibama, teve gran-
de impacto na inibio das aes de grilagem, apossamento e desmata-
mento em terras pblicas. Aes de regularizao foram desencadeadas
nestes estados, visando retomada e correta destinao.
Para promover um melhor gerenciamento da malha fundiria
do pas, prevista na Lei n 10.267, foram criados os Comits de Certifi-
cao de Imveis Rurais, e a normatizao referente foi aperfeioada
visando a sua melhor integrao com o SNCR e o sistema de registros
imobilirios, por meio da alterao do Decreto Lei n 4.449 pelo Decre-
to-lei n 5.570, de 31 de outubro de 2005.
Muitos desses aspectos foram objeto da anlise dos autores que
compem a presente publicao. O fato de alguns dos textos estarem
concentrados na anlise da ao do Estado em perodo anterior de forma
alguma diminui sua contribuio para o debate atual. Por meio de abor-
dagens fundamentadas, os textos colocam em evidncia problemas es-
truturais da sociedade brasileira e pautam desafios que precisam, neces-

APRESENTAO
sariamente, ser assumidos como prioridades pelas possibilidades que

inauguram para um novo padro de desenvolvimento nacional.
A atuao dos gestores pblicos s tem a ganhar com a amplia-
o do dilogo com a produo acadmica e com a reflexo crtica dos
movimentos sociais. Este um dos caminhos para que as polticas p-
blicas cumpram seu papel e de forma consistente contribuam para su-
perar as graves distores sociais que ainda persistem no meio rural
como uma grande chaga exposta da ainda injusta sociedade brasileira.
Marcos Kowarick
Diretor e Coordenador de Ordenamento Territorial do Incra
Braslia, 9/11/2005

INTRODUO
O Brasil o pas que alm de ter o maior estdio do mundo, o

maior rio, a maior ponte, a maior ilha fluvial, tambm o que tem os
contrastes mais gritantes nas mais diferentes esferas da realidade. um
dos locais do mundo onde se observa a riqueza opulenta coabitando com
a extrema pobreza, a beleza natural estonteante convivendo com a des-
truio ambiental provocada pelo homem, povo muito simptico e pro-
fundamente violento. Essa lista dos paradoxos e dos contrastes certa-
mente seria interminvel. Mas no mbito do acesso terra que o con-
traste dos mais aterradores: ao mesmo tempo que tem uma das maio-
res superfcies agricultveis, apresenta uma das maiores ociosidades no
uso do solo. Tem a maior concentrao da propriedade da terra e simul-
taneamente a maior populao acampada demandando terras. Vem
fazendo um dos maiores assentamentos de sem-terras, com custos de
desapropriao elevados, e permite uma ocupao ilegal de terras devo-
lutas de propores equivalentes. Apresenta preos de terras irrisrios
em algumas regies e as maiores valorizaes em outras.
O presente livro, que fruto de inmeras1 pesquisas, teses, dis-
sertaes, projetos e reflexes, procura compreender um pouco desses
contrastes na esfera do acesso terra. Este livro sobre a regulao e a di-
nmica dos mercados de terras no Brasil parte do fundamento de que o
principal problema da realidade agrria brasileira a efetiva incapacidade
que o Estado brasileiro sempre teve de regular para os fins sociais, econ-
micos e ambientais o mercado de terras e o acesso terra. E essa falta de
regulao, efetiva e no de regras, decorre e determinada pelas possibili-
dades de se especular com terras, isto , ganhar dinheiro com a compra, a
manuteno e a posterior revenda de terras em qualquer de suas formas.
A grande capacidade da elite brasileira foi sempre estar criando
regras que aparentemente visavam efetiva regulao desses mercados.
Tanto o cumprimento das regras quanto o seu burlar, com o respaldo do

INTRODUO
Estado, principalmente pela falta de regulao do fundirio, sempre ge-

raram condies mais propcias especulao para alguns. No rural, esse
processo percebido por um lado na existncia da propriedade e nos
ganhos produtivos ou no advindos dela, e por outro na possibilidade de
apropriao de terras devolutas pela figura da posse de terras devolutas,
que sempre tem possibilitado um ganho especulativo maior ainda. No
urbano, a regulao do solo expressa na valorizao do espao na ci-
dade legal assim como a no regulao a contraparte da especulao
com terras da cidade ilegal.
A necessidade de regulao do mercado de terras no decorre
de um voluntarismo para mudanas sociais, mas sim da necessidade de
que esse mercado, que uma instituio criada pelos homens para sua
melhor convivncia, seja mais transparente e eficiente. Para compreen-
der o papel da regulao institucional no mercado de terras, deve-se re-
correr a Polanyi2 (1980), que observou que no capitalismo, ao ocorrer a
converso da terra numa mercadoria fictcia, houve uma tendncia de
transferir a regulao sobre a terra (ou seja, sobre a natureza) ao merca-
do, subordinando a vida ao sistema econmico de mercado. Mas dele
a idia de que h pelo menos trs mercados, o do dinheiro, o do trabalho
e o de terras, que por serem fictcios requerem uma regulao estatal
estrita. So mercados que jamais sero auto-regulados, como os mer-
cados das demais mercadorias.
Portanto, a regulao ideal seria aquela na qual a sociedade
pudesse definir o uso adequado do solo, quer do ponto de vista produti-
vo, quer para habitaes, preservando simultaneamente o meio ambien-
te. Mas para isso h necessidade inicialmente de se conhecer a realidade
fundiria brasileira, isto , deve-se ter um bom Cadastro. Nos dias de
hoje, com as tecnologias remotas desenvolvidas, no h argumentos, que
no os de interesses polticos, para sua no-execuo. Com um bom
cadastro rural e urbano e instrumentos de regulao dos mercados de
terras, h muitas possibilidades de, no meio rural, controlar a ocupao
das terras devolutas e as transformaes nelas operadas, assim como
efetivamente se fazer zoneamentos. No espao urbano, poder-se-ia con-
trolar os processos de urbanizao e criar espaos de especulao, com
loteamentos para as diferentes classes sociais, criando mecanismos de
subsdios cruzados, garantindo qualidade, retorno econmico e moradia,
transformando os ganhos privados em sociais e coletivos. Alm disso,
em ambos regular o acesso terra para os vrios fins ambientais (recur-
sos hdricos, florestas, solos, recreao, etc.). Mas nada disso ocorre,
muito ao contrrio, h constantemente novas regras, leis, mecanismos

INTRODUO
sendo criados, muitas vezes com as melhores das intenes, que ao final
sempre possibilitam mais ganhos aos empreendedores que especulam
nesses mercados.3
Este o cerne do crtico problema agrrio brasileiro, que tem
suas origens no padro de ocupao e de desenvolvimento do pas, que,
na sua gnese, no passou pela ruptura da sagrada aliana entre a
burguesia nascente e os proprietrios de terras. Esse processo, no qual a
burguesia coloca seu projeto de sociedade como hegemnico, deu-se de
diferentes formas nos diferentes pases. Barrington Moore4 foi quem
melhor mostrou o processo pelo qual os pases transitaram de sociedades
feudais para o mundo moderno. Para ele, h os pases que fizeram revo-
lues burguesas (Gr-Bretanha, Frana e Estados Unidos), onde a aris-
tocracia e os proprietrios de terras perderam seu poder e seus privil-
gios, e, com isso, a regulao fundiria passou a ser parte do novo pacto.
No outro extremo h os pases que passaram, segundo Moore, por revo-
lues camponesas (Rssia e China), onde o fim das classes dominantes
no campo foi mais violento ainda, chegando ao fim da propriedade pri-
vada total regulao estatal da propriedade. O terceiro grupo de pases
teria feito as revolues vindas de cima (Itlia, Alemanha e Japo), nas
quais, dado que a burguesia no tinha fora suficiente para enfrentar os
interesses retrgrados dos proprietrios e seus aliados, ela negociou com
os militares e lhes imps, sem enfrent-los, a transio para o mundo
moderno. Os resqucios da fora poltica dos proprietrios perpetuam-se
assim de vrias formas incrustadas na sociedade e na poltica, sempre
cobrando seus dividendos. O Brasil parece se inserir nesse padro de
transformao poltica, que para sua modernizao no rompeu com as
foras mais retrgradas, mantendo o poder poltico concedido aos pro-
prietrios de terras.
Entretanto, apesar da existncia de uma forte presso social
para enfrentar esse problema, as dificuldades a serem superadas tm
sido muitas. Essas dificuldades derivam fundamentalmente do forte po-
der poltico dos proprietrios, que atuam em todos os nveis para manter
os benefcios diretos e/ou indiretos originados da propriedade da terra.
Esses benefcios materializam-se de diferentes formas, mas todos eles
so sancionados no mercado de terras ou, em ltima instncia, na Justi-
a: alm de seu valor como fator produtivo e/ou como ativo especulativo
(reserva de valor). tambm um meio de acesso ao crdito subsidiado
e a outros benefcios, como subsdios e isenes fiscais.
As evidncias de que o conjunto das regulaes fundirias no
Brasil foi estabelecido para beneficiar os proprietrios de terras podem

INTRODUO
ser atestadas historicamente,5 entre outros, pela permanncia da posse6

como figura jurdica fundamental de apropriao da terra. A posse uma
importante conquista dos proprietrios de terras, pois permite a incorpo-
rao de novas reas com custos bastante reduzidos. Mas essa alternati-
va da posse, por ironia, tem sido a principal arma do Movimento dos
Sem-Terra (MST) nas suas lutas pela reforma agrria.
Alm da alternativa da posse, que tem beneficiado as elites
proprietrias de terras no Brasil, h inmeros outros exemplos de mu-
danas legais que mantm o status quo dos proprietrios de terras, que
sempre se beneficiaram dos crditos, dos subsdios estatais e das possi-
bilidades de especulao com a terra. Entre os mais recentes, deve-se
citar o desmonte do Plano Nacional de Reforma Agrria (PNRA) em
1985, o fim do uso social da terra na Constituio de 1988, as transfor-
maes das alquotas e as exigncias do Imposto Territorial Rural (ITR)
(1996), tornando-o inexpressivo. Alm disso, a Receita Federal no se
articula com o Incra para fazer uma efetiva fiscalizao do ITR, que
aberta e claramente fraudada. Por ltimo, cabe citar que os proprietrios
de terras tm conseguido sempre, independentemente do partido do
governo e da situao financeira do Estado, a renegociao de suas dvi-
das em condies privilegiadas.
nesse contexto que se situam os quatros artigos da primeira
parte do livro: no primeiro artigo, feito um breve balano da interven-
o nos mercados de terras brasileiros, dando destaque s polticas de
assentamento empreendidas no governo FHC, nas polticas de crdito
fundirio e nas demais intervenes. No segundo artigo, faz-se um breve
balano de algumas tentativas recentes de se regular o mercado de terras
por meio de atualizaes do Cadastro. Muito mais do que seus resulta-
dos, estas evidenciam o tanto que h para se fazer nessa esfera. As
propriedades, que na realidade no existem, para as quais apenas h
registro nos cartrios e no Cadastro do Incra, chegam casa das centenas
de milhares de hectares. O terceiro captulo da mesma parte compara os
setores sucro-alcooleiros do Brasil com os da Austrlia, como a inadequa-
da regulao institucional do acesso terra tem feito a produo agrco-
la e agroindustrial brasileira menos eficiente que a da Austrlia nova-
mente a idia de que uma efetiva regulao do mercado de terras possi-
bilitaria uma produo simultaneamente mais eficiente economicamen-
te, menos desigual socialmente e mais adequada ambientalmente.
O quarto artigo e ltimo captulo da mesma parte destaca a
recente ocupao da fronteira agrcola do cerrado piauiense, evidencia
que o pas continua a trilhar aquele caminho que a ausncia de regulao

INTRODUO
propicia: elevados ganhos especulativos com a ocupao de grandes

reas de terras devolutas (chegando a 35.000 ha por imvel), na trajet-
ria da expanso nacional dos plantadores de soja.
A Parte II do livro consiste em artigos que analisam algumas
dinmicas gerais dos mercados de terras do Brasil no seu conjunto, pro-
curando estabelecer relaes entre variveis, comparaes com outros
mercados de ativos e interpretando comportamentos desse mercado em
situaes especficas. O primeiro deles um estudo estatstico que pro-
cura definir as principais variveis que determinam os preos da terra e
estabelece um modelo de determinao dos preos da terra no Brasil
para o perodo de existncia dos dados coletados pela FGV. O segundo
artigo procura primeiramente evidenciar que os preos de terras no Bra-
sil so relativamente elevados quando comparados com outros pases, e
analisa os motivos para o novo fracasso da cobrana de ITR implantada
em meados dos anos 1990. O terceiro artigo, a partir de uma metodolo-
gia de anlise dos mercados financeiros, mostra como a terra se tem
comportado de forma semelhante a outros ativos lquidos do mercado
financeiro. Este artigo tambm quebra alguns tabus ao mostrar que a
terra, apesar de ser bem de raiz, s vezes tem um comportamento de
ativo altamente voltil. O quarto artigo, dos mais recentes, constata a
informao conhecida do mercado, mas nem sempre presente na Justi-
a, de que h uma relao inversa clara entre o tamanho e o preo da
terra, isto , ceteris paribus, quanto maior a rea do imvel menor o
preo por hectare do imvel. O quinto artigo consiste numa anlise do
mercado de arrendamento de terras no Brasil, forma de acesso terra
aos pobres, que idealmente teriam traumas significativamente menores.
As evidncias so de que a situao institucional e legal brasileira dificul-
ta sobremaneira o desenvolvimento desse mercado.
O ltimo artigo dessa parte de carter mais histrico: analisa
a acentuada queda do preo da terra aps a promulgao do Plano Real.
Essa grande desvalorizao da riqueza dos proprietrios de terras ocor-
reu, basicamente, em razo da reduo significativa da inflao, que
tornou os mercados financeiros mais atraentes do que a terra, mas sem
contudo eliminar seu uso especulativo, como alguns tentaram afirmar.
A Parte III do livro consiste de trs artigos sobre mercados de
terras que procuram mostrar como as variveis produtivas e as expecta-
cionais participam ativamente da formao dos preos de terras locais
de forma articulada com as variveis macroeconmicas. O primeiro
consiste num estudo sobre o impacto do Programa de Microbacias do
Paran Rural sobre os mercados de terras. O artigo mostra que as regies

INTRODUO
que tiveram melhoria de conservao de solos apresentaram elevaes

nos preos de terras rurais, num perodo de descenso do mercado no seu
conjunto. O segundo artigo, tambm do Paran, mostra como em fun-
o de uma poltica especfica, de incentivo ao arrendamento para refor-
ma de pastos, h uma dinamizao da economia regional e um aprovei-
tamento de terras ociosas, mostrando uma vez mais que as polticas
fundirias devem ser diversas, mltiplas e com objetivos regionais espe-
cficos. O terceiro artigo estuda o mercado de terras da regio sul da
Bahia, no auge da praga da vassoura de bruxa. Por esse estudo pode-se
compreender como ocorre uma queda assustadora nos preos da terra
quando h a combinao de declnio acentuado na produo com total
falta de perspectivas regionais. Neste so comparados dois mercados:
um em que a produo de cacau ainda se sustenta e outro que passou
por uma derrocada completa.
A Parte IV consiste nos estudos da transformao de terras ru-
rais em urbanas. Aqui se evidencia novamente a total falta de capacidade
do Estado de regular os mercados de terras para os fins sociais e coletivos.
na transformao das terras rurais em urbanas que se verificam os
maiores ganhos especulativos. O primeiro mostra como o processo de
obter ganhos com a formao de um loteamento regular, ao ser empreen-
dido num arranjo de risco compartilhado entre os diferentes agentes,
consiste numa atividade altamente rentvel e de risco nulo. O segundo
estudo, sobre loteamentos clandestinos em reas ambientalmente prote-
gidas da Grande So Paulo, evidencia como nesse tipo de atividade os
empreendedores tm ganhos expressivos fundamentalmente derivados
da sua ilegalidade, ou seja, as leis que foram criadas para proteger o meio
ambiente acabam por servir sua destruio e para gerar maiores lucros
para os empreendedores. O ltimo estudo mostra como o investimento
pblico potencializa os ganhos na converso de terras rurais em urbanas.
O caso de uma usina de cana-de-acar que adquiriu terras de outra, e
com a construo de uma estrada transformou-as em loteamentos.
Procura-se evidenciar uma vez mais as necessidades de que
para os fins econmicos, sociais e ambientais h a necessidade de uma
regulao mais estrita da propriedade da terra no Brasil.

INTRODUO
NOTAS
1. Deve-se alertar o leitor que os artigos so datados e permaneceram com sua forma original,
tendo sofrido apenas correes ortogrficas, mas o esprito da discusso permaneceu, com
as suas vantagens e problemas. Gostaria de deixar registrado que a parceria que venho
empreendendo com o professor e pesquisador Ludwig Agurto Plata nesta esfera de estudos
e pesquisas sobre os mercados de terras rurais em muito transcende os artigos aqui
publicados.
2. POLANYI, A grande transformao: as origens de nossa poca. Rio de Janeiro: Campus, 1980.
3. Talvez se a Lei n 10.267 de 2001, que estabelece que toda a propriedade que sofra mudana
legal (arrendamento, hipoteca, inventrio, venda, etc.) tem de apresentar ao cartrio seu
mapeamento georreferenciado seja a grande exceo e se constitua no incio do efetivo
Cadastro to sonhado. Nesse momento, as informaes coletadas pelos cartrios que tm
efetivamente cooperado ainda precisam ser processadas para se obter o mapa das terras
devolutas do pas.
4. MOORE, As origens sociais da ditadura e da democracia. Lisboa: Cosmo, 1967.
5. OSRIO, Terras devolutas e latifndio: efeitos da Lei de 1850. Campinas: Editora da Unicamp,
1996. O autor demonstra como o projeto dos proprietrios do Sudeste do pas enfatizaram
esse aspecto no processo de formulao da Lei de Terras de 1850.
6. Alm disso, a posse dificulta a efetiva demarcao das terras devolutas do Estado.

PARTE I
ASPECTOS GERAIS
DA INTERVENO E
DA REGULAO DO
MERCADO DE TERRAS

POLTICAS DE INTERVENO
NO MERCADO DE TERRAS NO
GOVERNO FHC1

1. INTRODUO
Neste artigo apresenta-se uma sistematizao terica com o

objetivo de compreender a dinmica das polticas de interveno no
mercado de terras, analisa-se a questo agrria e os programas de demo-
cratizao da terra em alguns pases da Amrica Latina com o propsito
de mostrar que a reforma agrria distributiva, implementada nos pases
da regio, ao parcelar as grandes propriedades, terminou por aumentar
a liquidez da terra e a dinmica do seu mercado, propiciando sua recon-
centrao. Muitos problemas seriam evitados se durante o processo de
desenho e implementao das polticas agrrias se tivesse dado priorida-
de formao da dinmica e ao funcionamento do mercado de terras.
Com a sistematizao da interveno do mercado de terras,
pretende-se avaliar e propor algumas polticas relevantes para torn-lo
eficiente e transparente no processo de democratizao da terra. Esse
esquema terico parte do pressuposto de que a terra no Brasil est forte-
mente concentrada (o ndice de Gini est ao redor de 0,85 desde 1975
at hoje) e seu preo muito elevado, o que no permite o acesso dos
agricultores profissionais de baixa renda, como os sem-terra, e tambm
eleva drasticamente os custos de desapropriao, onerando ainda mais

PARTE I - ASPECTOS GERAIS DA INTERVENO E DA REGULAO DO MERCADO DE TERRAS
o Estado no processo de reforma agrria. Por outro lado, os custos de

manuteno da terra so to inexpressivos que permitem a existncia
de uma demanda de terra por razes especulativas. Essas polticas se-
ro analisadas em termos tericos e avaliados os resultados da imple-
mentao das polticas de titulao, tributao e crdito para a compra
de terras.
2. O MERCADO DE TERRAS
E A QUESTO AGRRIA
O debate em torno da questo agrria na Amrica Latina, na

dcada de 1960, pode ser resumido, nas palavras de Katz (1990): [...]
na conhecida imagem da grande propriedade latifundiria sufocando o
desenvolvimento das foras produtivas (p. 51). A linha terica preferen-
cial desses debates foi a anlise marxista do desenvolvimento das rela-
es de propriedade e posse da terra a partir das teorias de sua renda.2
Nesses debates, de alto contedo ideolgico, defendia-se a idia
de que a existncia do latifndio obstrua o desenvolvimento da agricul-
tura e da indstria e caracterizaram o latifndio como um resduo feudal
e o latifundirio como um consumista improdutivo, ausente, indiferente
ao investimento produtivo e especulador sistemtico com a sobrevalori-
zao da terra (Katz, 1990, p. 53). Uma conseqncia desse enfoque
a nfase dada necessidade da reforma agrria, a qual se pensava que
suprimiria os obstculos para o desenvolvimento agrcola, determinado
pela persistncia da renda, e permitiria a formao de uma estrutura
mais justa de propriedade e posse. Essas seriam as bases de um desen-
volvimento campons livre das travas do latifndio sob suas formas tra-
dicionais ou renovadas.
Na histria do pensamento econmico e social, a contradio
entre a terra e o capital teve um lugar de destaque entre o final do sculo
XVIII e o comeo do XIX. Os economistas clssicos estudaram o papel
desempenhado pela terra em relao s possibilidades de desenvolvi-
mento capitalista. Na Inglaterra, a teoria da renda da terra foi iniciada
num momento histrico em que a classe latifundiria tinha peso decisivo
no Estado ingls e estava em grande medida separada da produo dire-
ta conduzida pela grande burguesia agrria. Esse contexto foi propcio ao
surgimento da teoria da renda da terra (Delahaye, 1992).
Na Amrica Latina, durante os anos 1950 e 1960, o tema da
propriedade da terra foi o centro da anlise econmica e social. A Comis-
so Econmica para a Amrica Latina (Cepal) apresentava entre seus

POLTICAS DE INTERVENO NO MERCADO DE TERRAS NO GOVERNO FHC
argumentos para explicar o subdesenvolvimento a concentrao da terra

em grandes latifndios, em boa parte improdutivos, associada existn-
cia de minifndios incapazes de incrementar sua produtividade.3 Segun-
do a Cepal, entre as causas do subdesenvolvimento incluem-se formas
precrias de arrendamento, que no conseguem cumprir com a funo
de fornecer matrias-primas e alimentos baratos indstria e aos assa-
lariados urbanos, ao mesmo tempo em que dificultam a expanso do
mercado interno por meio dos consumidores rurais. Nesse contexto,
ainda segundo a Cepal, o conjunto da sociedade progressista apoiaria as
polticas de reforma agrria para resolver esse empecilho.4
Apesar dessas semelhanas com os clssicos, as propostas te-
ricas da Cepal diferenciam-se significativamente destes, fundamental-
mente porque a anlise do papel econmico da terra passou da esfera
da produo da circulao. Para a Cepal, a questo central era a restri-
ta oferta de produtos agrcolas e o fraco mercado interno. Alm disso,
adicionavam-se argumentos de cunho sociolgico, como o carter tradi-
cional do latifundirio, cujas grandes propriedades permitiam boas ren-
das sem necessidade de maiores melhorias. Portanto, deixou-se de lado
o papel da terra na distribuio, tal como tinha analisado a economia
poltica inglesa, ou na produo, como foi levada em conta posteriormen-
te por Marx (Foladori, 1992, p. 185-221).
No Brasil, durante os anos 1960, a questo agrria e particular-
mente a reforma agrria se encontravam na ordem do dia, tanto nas
discusses poltico-partidrias quanto nos meios acadmicos, envolven-
do a alta concentrao fundiria, a heterogeneidade do sistema produti-
vo e as relaes de trabalho no campo.
Os trabalhadores eram formados por foreiros, moradores, par-
ceiros, empregados rurais, agregados e os de baixas condies de vida;
e a relao de trabalho era a forma pr-capitalista, o que configurava
naquele momento a questo agrria.
Entre os principais intrpretes das origens e das possibilidades
de superao da questo agrria brasileira esto Igncio Rangel, Alberto
Passos Guimares e Caio Prado Jr., hoje considerados clssicos. Embo-
ra esses autores apresentem uma viso particular e especfica do proble-
ma, os dois primeiros tm uma perspectiva de anlise comum. Para eles,
a questo agrria configura-se por causa das dificuldades que a imple-
mentao do sistema capitalista no campo encontrava na estrutura arcai-
ca da agricultura, herana de restos feudais da economia colonial. Desse
ponto de vista, a soluo seria a superao dos obstculos ao pleno de-
senvolvimento das foras produtivas capitalistas. Para Caio Prado Jr., a

questo agrria resultado do processo de desenvolvimento capitalista

(Kageyama, 1993, p. 5-16).
Para Igncio Rangel (1962), a resoluo da questo agrria
pressupe fundamentalmente a passagem do complexo rural auto-sufi-
ciente para um conjunto de formas superiores de organizao da produ-
o mais conectadas com o mercado (empresas capitalistas privadas,
cooperativas, pequenas exploraes individuais). O resultado dessa pas-
sagem seria o aprofundamento de desequilbrios e crises, que trariam
como conseqncia dois problemas que definem a questo agrria: su-
perproduo e superpopulao. A mo-de-obra excedente no campo e
nas periferias urbanas dificilmente ser reabsorvida pela economia capi-
talista. Portanto, a soluo proposta pelo autor tentar recompor a eco-
nomia natural em pequena escala, com o objetivo de garantir ao menos
a subsistncia dessa populao excedente por meio de pequenos lotes
familiares (hortas ou quintas) que no se restringiriam s zonas rurais,
devendo beneficiar sobretudo as periferias urbanas (p. 23-27).
Rangel desaconselha qualquer tentativa de mudana da estru-
tura agrria por meio da compra de terras com fundos pblicos:
Ao contrrio, o Estado deve intervir como supridor de terra, dis-

pondo de suas prprias terras ou induzindo o proprietrio privado
a faz-lo. No Brasil contemporneo, o problema da terra , essen-
cialmente, uma questo de preo questo econmica e no jur-
dica. A interveno do Estado como comprador inibira o movimen-
to j iniciado de queda da taxa de valorizao da terra, embara-
ando a mudana da estrutura (Rangel, 1962, p. 26).
Alberto Passos Guimares concentra seus argumentos na he-

rana do latifndio colonial e coloca obstculos superao das formas
pretritas de relaes de trabalho, assentadas na coero extra-econmi-
ca e nos laos de dependncia pessoal. Para ele, a questo agrria emer-
ge fundamentalmente da incompatibilidade entre estrutura agrria arcai-
ca e o desenvolvimento capitalista. Sua proposta de superao passa pela
reforma agrria como luta pela eliminao do latifndio improdutivo e
atrasado (Kageyama, 1993, p. 7-8).
Para Caio Prado Jr., a questo agrria e os problemas agrrios
so suscitados pelo prprio desenvolvimento do capitalismo, problemas
prprios desse tipo de economia, os quais devero ser interpretados e
enfrentados. Esse autor move-se no plano da anlise marxista, cujo su-
porte so as relaes de produo e, em particular, as relaes capitalis-

tas de produo, presentes e dominantes na economia agrria brasilei-

ra. A questo agrria, para o autor, expressa na misria material e na
falta de amparo legal a que esto submetidas as massas rurais, no
fruto de restos feudais, mas sim do aprofundamento do prprio carter
capitalista do desenvolvimento econmico nacional. A soluo da ques-
to circunscreve-se, portanto, num primeiro momento, aos instrumen-
tos e s instituies disponveis nos limites do sistema (limitao do
direito de propriedade da terra, legislao trabalhista, salrio mnimo,
etc.) para num segundo momento converter-se em luta pela superao
desse sistema (Kageyama, p. 8-11).
importante salientar que a anlise da questo agrria elabo-
rada por estes autores no se confunde com a concentrao fundiria.
Embora a propriedade da terra e as formas histricas de sua ocupao
tenham papel fundamental na conformao dos problemas agrrios no
Brasil, a expresso desses problemas d-se no plano da populao, seja
sob a forma de um excedente estrutural de mo-de-obra (populao ex-
cedente, de Rangel), formas extorsivas e extra-econmicas de explorao
do trabalho (Alberto Passos Guimares) ou desamparo legal que perpetua
a pobreza rural (Caio Prado Jr.).
A anlise da questo agrria que toma por base a renda da terra
no leva em conta que, em uma economia capitalista, a terra, que est
intimamente ligada propriedade privada, uma mercadoria, tem um
preo e o acesso a ela est sujeito a sua dinmica de mercado. Apesar de
a terra no ser uma mercadoria, tornou-se uma pela grande transformao
operada no sculo XIX, na qual a atividade econmica foi isolada e impu-
tada a uma motivao econmica distinta da do feudalismo.5 Essa grande
transformao permitiu que as atividades econmicas passassem a ser
controladas, reguladas e dirigidas pelos mercados, sendo a ordem da pro-
duo e a distribuio confiadas ao mecanismo de preos. Nesse sentido,
a terra passou a ser comprada e vendida num mercado por um preo.
Entretanto, os programas de reforma agrria realizados na
Amrica Latina com o propsito de reduzir a concentrao da terra e os
grandes latifndios improdutivos mostraram na prtica que longe de
atingir seu objetivo6 fortaleceram, por diferentes mecanismos, a criao
e a dinmica de funcionamento do mercado da terra agrcola orientado
para a formao de empresas comerciais mdias e grandes. A seguir,
com base nos trabalhos de vrios autores latino-americanos, mostra-se
como a reforma agrria ajudou a dinamizar o mercado de terras.
Delahaye (1996) mostra que na Venezuela os produtores agr-
colas tiveram acesso terra agrcola desde a conquista por meio de

processos essencialmente no mercantis (invaso, clientelismo, uso de

poder poltico, entre outros). No entanto, desde o final dos anos 1950
observa-se, em nvel nacional, o desenvolvimento do mercado de terras,
em face da procura destas pelos agricultores e pelos pecuaristas. Esse
mercado refere-se s terras com benfeitorias em baldios. Nesse sentido,
a reforma agrria tem um papel essencial, tanto ao dar forma legal s
terras formalmente ilegais, como ao facilitar a mercantilizao da terra
agrcola (p. 127-143).
No Chile, a redistribuio da posse da terra realizada pela refor-
ma agrria tem sido negada na prtica por meio do mercado de terras,
verticalmente liberado pelo governo militar desde o final de 1973. Segun-
do Silva (1992):
Os Chicago boys centraram sua poltica de privatizao em torno

do objetivo de instaurar um mercado livre da terra, permitindo um
maior dinamismo na compra e venda deste fator econmico; a fi-
losofia oficial era que os mais fortes e capacitados deveriam desen-
volver a atividade agrcola [...] de 5.809 estabelecimentos que em
setembro de 1973 constituam o setor reformado, 3.806 foram
restitudos a seus antigos proprietrios at 1979 (p. 128).
Segundo Echenique (1996), no Chile h uma forte reverso da

reforma da reforma:
A partir de 1983, substantiva proporo de camponeses (57%)

beneficirios de terras da reforma agrria venderam suas terras
como resultado de uma confluncia de fatores, entre os quais se
destacam: forte endividamento inicial com o qual partem como
produtores individuais, originado pelo preo imputado terra
outorgada e a liquidao forada das dvidas do perodo de assen-
tamento; b) falta de capital de trabalho e acesso limitado ao crdi-
to institucional e assistncia tcnica; c) temor de perder tudo,
gerado pelo clima repressivo do perodo da ditadura, pela atitude
dos funcionrios e pelo interesse potencial dos compradores; d) a
situao crtica que experimentou a agricultura como conseqn-
cia da desproteo e da abertura ( p. 76).
No Peru, em um contexto no socialista, a reforma agrria co-

letivista implementada em 1969 pelo governo militar do general Velasco,
que favoreceu 25% dos camponeses, teve seu revs a partir de 1981,

quando as Cooperativas Agrrias de Produo (CAPs) da regio costeira

comearam a subdividir-se em propriedades particulares. Em 1986, esse
parcelamento estendera-se a trs quartos das CAPs da regio costeira,
transformando as grandes cooperativas em pequenas propriedades pri-
vadas e os agricultores e camponeses peruanos em proprietrios infor-
mais (Carter e lvares, 1989).
Em 1990, mais de 90% das propriedades agrcolas rurais peru-
anas careciam de registro ou titulao (Figallo, 1992, p. 60). Em setembro
de 1990, o governo do presidente Fujimori criou o Nuevo Registro de
Predios Rurales, que tinha por objetivo simplificar, desregulamentar e
descentralizar o registro e a titulao das propriedades rurais. Sua meta
era alcanar a liberao do mercado de terras agrcolas, a institucionali-
zao do registro do direito posse, deslocando a prioridade do direi-
to de posse e oferecendo aos camponeses um novo instrumento para
que tivessem direito ao crdito por meio da hipoteca de suas proprieda-
des inscritas (Figallo, 1992, p. 62).
Segundo Cardoso e Helwege (1991), na Bolvia, a reforma agr-
ria de 1952, que desapropriou as haciendas para favorecer 33% dos
camponeses, tentou manter parte das propriedades em mos comunais,
na forma de cooperativas lado a lado com minifndios isolados. Mas a
produo cooperativa no funcionou por muito tempo,7 transformando
a reforma agrria em uma simples distribuio de ttulos aos campone-
ses. O ttulo de propriedade constituiu uma importante melhoria no
acesso terra que inexistia no perodo anterior reforma. Esse processo
de reforma agrria boliviana no desconcentrou homogeneamente o
espao agrcola, como observam os autores:
Embora a reforma agrria tenha reduzido drasticamente o nme-

ro de latifndios na Serra, a medida no desencorajou a concen-
trao no leste. Foram feitas grandes doaes de terra nos anos
1960 e 1970, e, em conseqncia, em 1981 3% das propriedades
na rea de Santa Cruz representavam mais da metade das terras
tituladas. A frgil ecologia da selva dificultava a manuteno da
agricultura sem o uso de fertilizantes. Assim sendo, os novos co-
lonos costumavam vender sua propriedade a um proprietrio de
maior porte (p. 261).
Em suma, a partir dos resultados da reforma agrria desses

quatro pases, pode-se dizer que a reforma agrria, ao parcelar as grandes
propriedades, aumentou a liquidez da terra, incentivando assim a din-

mica de seu mercado.8 Nesse novo contexto, a terra passou a fazer parte
das carteiras de ativos dos agentes econmicos e a ser negociada em
funo das expectativas de lucros monetrios de seu proprietrio. Nesse
sentido, no estranho que muitos beneficirios da reforma agrria, ante
a expectativa de no ter os recursos necessrios (crdito institucional,
tecnologia, preos adequados para seus produtos, etc.) para explorar sua
lavoura ou perante uma boa proposta de compra, decidam vender, formal
ou informalmente, sua parcela de terra, fomentando dessa forma um
processo de reconcentrao da terra (Reydon e Plata, 1996a).
A dinamizao do mercado de terras pelos motivos assinalados
teve como conseqncia a elevao do preo da terra. Nesse processo,
o preo subiu de tal forma, no Brasil, por exemplo, que os valores atuali-
zados das rendas futuras obtidas com sua propriedade so menores que
seu preo de venda.
verdade que os programas de reforma agrria, apesar de suas
limitaes, geraram algum alvio questo agrria nos pases onde foram
implementados. Mas muitas desavenas teriam sido evitadas se durante
o processo de reforma agrria houvesse dedicao e ateno formao
e dinmica de funcionamento do mercado da terra agrcola.
Se os formuladores das polticas agrrias reconhecessem que a
terra uma mercadoria e, portanto, o principal acesso a ela se d por
meio do mercado, muitos problemas teriam sido evitados. Por outro lado,
a interveno nos mercados de terras, dadas suas restries, no uma
panacia para resolver a concentrada e injusta distribuio da terra de
alguns pases, como querem alguns. Hoje, pode-se admitir que polticas
que visam ampliar a mobilidade, a flexibilidade e a transparncia do
mercado de terras sejam um caminho necessrio para ampliar o acesso
terra, porm no o suficiente so apenas um complemento reforma
agrria no processo de democratizao da terra.
Na atualidade, na Amrica Latina, a estrutura da propriedade e
da posse da terra foi alterada em funo da modernizao da agricultura.
O sistema latifndiominifndio tem se transformado em capitalista
campons. O latifndio, na maioria dos casos, transformou-se em em-
presa capitalista, e o minifndio, em unidade agrcola familiar vinculada
empresa capitalista e ao resto da economia, fundamentalmente por
meio de relaes de mercado. Nesse novo contexto, o enfoque da refor-
ma agrria, que se sustenta na teoria da renda da terra, deve ser revisto
de forma que inclua a dinmica do mercado da terra. A democratizao
e o uso social da terra tero sucesso quando estas medidas forem adota-
das complementarmente.

A reforma agrria ter de ser realizada com base na eficincia

e na eqidade nos casos de latifndios improdutivos e de proprietrios
de terras que a usam para fins especulativos. Dessa forma, nos casos em
que o sistema de mercado est funcionando, a democratizao da terra
ter de ser alcanada via polticas de terras que visem regular o mercado
para facilitar o acesso aos agricultores que no tm nenhuma ou contam
com pouca terra. As intervenes no mercado de terras no so substi-
tutos para a reforma agrria, pelo contrrio, so complementares em
maior ou menor grau segundo a realidade em que sejam aplicadas.
3. INTERVENO NO MERCADO DE TERRAS:

UMA SISTEMATIZAO TERICA
O mercado da terra rural no Brasil foi criado com o auxlio do

Estado a partir da Lei de Terras de 1850, apresentando, desde seu incio,
uma srie de restries e limitaes que inibiam seu funcionamento nor-
mal (Plata, 2001). Prova disso seu alto grau de concentrao, manifes-
tado na existncia de grandes latifndios improdutivos e de terras usadas
como reserva de valor. Por outro lado, h uma imensa demanda potencial
de terras, uma grande quantidade de agricultores com pouca ou nenhuma
terra que lutam pelo acesso a ela. Essas restries fazem com que o preo
de mercado da terra seja excessivamente alto e que o mecanismo auto-
mtico de ajuste do mercado se atrofie, sendo necessria a interveno
do Estado para tornar o mercado eficiente e transparente.
Desde que existem mercados, existem restries, regulamenta-
es colocadas ao poder de mercado dos agentes econmicos que nele
atuam; as regulamentaes e os mercados cresceram juntos (Polanyi,
1980, p. 85). Portanto, se o objetivo o uso social da terra, o Estado de-
veria implementar polticas de terras que buscassem a mobilidade, a
flexibilidade e a transparncia desse mercado, a fim de ampliar o acesso
e a viabilidade econmica aos agentes econmicos que precisam desse
recurso natural.
No mercado de terras, representado como a conjuno dos
planos dos compradores e dos vendedores de terras, manifestam-se
apenas aqueles compradores que tm a possibilidade de sustentar eco-
nomicamente sua demanda aos diferentes preos. Porm, o preo resul-
tante dessas negociaes exclui demandantes de terras que no tm
condies econmicas para sustentar a demanda a esse preo.
Os mercados de terras brasileiros so caracterizados por profun-
das desigualdades estruturais, com uma grande rea de terras, oferta fixa,

concentrada em poucos proprietrios que exigem preos altos para se

desfazer de suas propriedades. Por outro lado, a demanda efetiva de terras
est formada apenas pelos agentes econmicos que podem banc-la eco-
nomicamente, tais como agricultores que produzem para o mercado, es-
peculadores e o Estado, que compra para os projetos de reforma agrria.
Nessas condies de mercado, os agricultores com pouca ou
nenhuma terra no participam dessa demanda, dado que suas escassas
rendas no lhes permitem pagar os elevados preos de mercado. Por
outro lado, o Estado, quando demanda terras para reforma agrria, tem
de pagar por elas tais preos. Com essa realidade, a interveno no mer-
cado de terras torna-se necessria para permitir o acesso terra aos
agricultores que querem cultiv-la mas no tem condies econmicas
para participar desse mercado e, principalmente, para que o custo da
reforma agrria seja reduzido e o Estado possa aumentar o nmero de
assentados nos projetos de reforma agrria.
Desse modo, a terra agrcola converteu-se em um ativo lquido,
o que facilita seu uso como reserva de valor pelos seus proprietrios (uso
no produtivo). Portanto, as polticas de interveno no mercado da ter-
ra so uma necessidade permanente e devem procurar restringir sua
excessiva liquidez, por meio do aumento de seu custo de manuteno
via tributao como instrumento para tolher seus movimentos especula-
tivos, entre outros.
De qualquer forma, numa realidade to complexa como a bra-
sileira, em que existe uma alta concentrao e uso no social da terra,
no h como abrir mo das possibilidades que apresenta a interveno
no mercado de terra como instrumento complementar ao processo de
reforma agrria. importante destacar que, no processo de democrati-
zao da terra, o Estado um comprador importante e, portanto, qual-
quer poltica de interveno nesse mercado que vise diminuir o preo
significar, como dito anteriormente, uma reduo do custo ou uma
ampliao das metas da reforma agrria.
A interveno ou regulao do mercado de terras agrcolas
apenas um conjunto de propostas ou medidas que buscam aumentar a
transparncia e reduzir os preos de mercado da terra com o objetivo de
facilitar o acesso de agentes econmicos pblicos e privados que preten-
dem utiliz-la como fator de produo. Dado que a terra um ativo que
usado para fins produtivos e especulativos, as polticas de interveno
em seu mercado procuram diminuir os ganhos esperados com o uso
especulativo da terra e incrementar seu uso social. Trata-se pois de dimi-
nuir a demanda de terra para especulao, por exemplo por meio da

aplicao de um sistema de tributao eficiente que eleve os custos de

manuteno das terras ociosas e das mantidas para fins especulativos,
mobilizando-as para a produo a um menor preo.
Trata-se, tambm, de incrementar o acesso terra por meio de
financiamentos e leiles para compra de terras, entre outros. Tal aumen-
to da demanda levar a um aumento do preo da terra, mas esse incre-
mento poderia ser atenuado pela mobilizao de terras antes utilizadas
como ativo especulativo que seriam colocadas venda.
muito difcil dizer, a priori, qual ser o preo final no mercado
de terras, mas este depender da quantidade de terras mobilizadas da
especulao para produo e do aumento da demanda de terras, expres-
sa em maior nmero de agricultores que desejam ingressar nesse merca-
do, e da abrangncia das medidas para sustentar a compra de terras.
As medidas para regular o mercado de terras certamente no
eliminaro o uso especulativo da terra, pois sempre existiro propriet-
rios que mantero as terras para fins especulativos. No entanto, no
possvel dar acesso compra para todos os agentes de baixa renda, mas
no resta dvida de que essas medidas sero valiosas no processo de
democratizao da terra.
A regulao do mercado de terras pode ser sistematizada pelo
Grfico 1, que indica o sentido das polticas. Nesse grfico, as linhas DP
e DE mostram a demanda de terras para produo e especulao, res-
pectivamente. A oferta total de terras representada pelo eixo horizontal
(OT). Ao preo de mercado (P1), a demanda de terras para fins produtivos
OR, e a demanda de terras para fins no produtivos ou especulativos
RT. Ou seja, parte-se de uma situao em que o preo (P1) e a oferta total
de terras (OT) sero formados pelos estoques dedicados produo (OR)
e pelos estoques de terra dedicados especulao (RT) terras no utili-
zadas ou de baixa explorao. Por outro lado, a demanda total de terras
formada pela demanda de terras para produo (DP) mais a demanda
de terras para especulao (DE).
importante lembrar que embora a demanda de terras para
uso produtivo esteja principalmente determinada pelas expectativas de
renda que ela produz, ou seja, os ganhos produtivos, isso no quer dizer
que os agentes que demandam terra para esse uso no considerem sua
liquidez no momento da compra.
A liquidez da terra um atributo muito apreciado pelos agricul-
tores, embora eles utilizem a terra para produo. Mas isso no impede
que olhem para sua propriedade como um ativo que proporciona certo
nvel de segurana para sua famlia ante qualquer imprevisto futuro. Por

GRFICO 1
Efeitos da interveno no mercado da terra rural
DP
DP
P1
P1
P2
P2
DE
DE
0 R Q T
Fonte: Elaborao prpria
outro lado, a demanda de terras para uso especulativo est fundamental-

mente determinada pela sua liquidez, em razo de ela servir como reser-
va de valor, alm de ser facilmente negociada sem perdas em uma
operao de venda. Isso no impede, porm, que os agentes que deman-
dam terra para uso especulativo decidam coloc-la venda ou us-la
produtivamente ante uma expectativa de mudana, por exemplo um
aumento em seus custos de manuteno que diminua sua liquidez.
Nesse contexto, as polticas de interveno no mercado de
terras devero ser dirigidas de maneira coordenada por dois caminhos:
a) a reduo da demanda de terras para uso especulativo (deslocando a
demanda especulativa de DE para DE); b) o segundo caminho deve
sustentar a demanda de terras para uso produtivo (deslocar a demanda
produtiva da terra de DP para DP). Dessa forma, os resultados da din-
mica das medidas de regulao do mercado sero:
:: Haver uma transferncia do estoque de terras de uso espe-
culativo para o produtivo. A demanda de terras para uso especulativo
diminuir, deslocando-se de DE para DE, e a oferta de terras para uso
produtivo aumentar.
:: O fato de sustentar a demanda da terra para uso produtivo
pressionar na direo de um aumento dos preos (a demanda de terras
para uso produtivo desloca-se de DP para DP), mas esse incremento de
preos ser amortecido pela maior oferta de terras, em decorrncia das
transferncias de terras de uso especulativo para uso produtivo.
:: Dado que a interveno penaliza a demanda de terras para
uso especulativo, as expectativas de lucros dos agentes nesse mercado

diminuiro, reduzindo a demanda de terras para esse fim (a demanda

de terras para uso especulativo desloca-se de DE para DE).
:: Em conjunto, as medidas de interveno do mercado tero
diminudo o uso da terra para especulao e aumentado para uso produ-
tivo, permitindo que um maior nmero de agentes econmicos participe
desse mercado.
:: No existem elementos suficientes para afirmar a priori qual
ser o preo de mercado que resultar dessa dinmica, mas ele depen-
der do volume de terras que seja transferido para o setor produtivo.
Quanto maior o volume transferido, maior a reduo do preo, e quanto
maior o nmero de demandantes, maior a presso da demanda e, por-
tanto, maior o preo.
Em termos simples, o conjunto de propostas ou medidas que
visam regulao do mercado de terras ter como alvo eliminar obst-
culos, agilizar, baratear e facilitar os negcios formais e informais com
terras para os agricultores que no possuem ou que tm pequena quan-
tidade de terras, seja por meio de sua participao direta no mercado seja
de forma indireta, pela desapropriao de terras por parte do Estado,
penalizando o uso especulativo da terra. Trata-se de criar um impacto em
um tipo especfico de transferncias de terra, que no a herana nem
o arrendamento, nem as relaes no capitalistas. Nessa perspectiva, a
interveno no mercado de terras refere-se no a qualquer transferncia
territorial, mas quela que tem carter comercial.
4. BENEFICIRIOS DA INTERVENO NO MERCADO DE TERRAS
Os beneficirios das polticas de interveno no mercado de

terras, ou seja, a demanda potencial de terras inclui um conjunto hete-
rogneo de agentes sociais com pouca ou nenhuma terra que podem
ser classificados segundo (Trpaga, 1990, p. 47-54): i) seu lugar e funo
no processo de acumulao; ii) a forma e o destino do excedente que
geram ou sua relao com a produo ou a captao de algum exceden-
te; iii) outros elementos sociais, nas seguintes categorias:9
a) Agricultores individuais da agricultura familiar que assumem
por completo sua reproduo familiar e a de sua parcela com base em
seu trabalho e o de sua famlia, recorrendo a uma pequena proporo de
trabalho assalariado.
b) Agricultores que necessitam recorrer ao trabalho de um ou
mais membros de sua famlia fora da explorao agrcola para poder

satisfazer suas necessidades de reproduo tanto da famlia quanto da

atividade agrcola (part-time).
c) Agricultores que trabalham fundamentalmente fora de sua
parcela como forma principal de reproduo, sendo a explorao de sua
parcela uma atividade econmica marginal, na qual as funes da terra
esto mais relacionadas ao salrio que o agricultor obtm noutras ativi-
dades remuneradas.
d) Produtores sem-terra que pagam uma renda pela terra na
qual trabalham.
e) Agricultores sem-terra que se reproduzem com a venda de
sua fora de trabalho dentro ou fora do setor agropecurio.
f) Desempregados dentro e fora do setor rural.
Depois da aprovao do Estatuto da Terra de 1964, surgiram
vrios trabalhos na literatura do setor rural que trataram de quantificar o
nmero e a prioridade do pblico potencial beneficirio das polticas agr-
rias. Esses trabalhos apresentam uma grande divergncia sobre o nmero
de famlias que devem ser beneficiadas pelo programa de poltica agrria,
embora mostrem consenso sobre a prioridade de atendimento de trs
grupos familiares: i) parceiros, posseiros e arrendatrios; ii) agricultores
proprietrios de imveis cuja rea no alcance a dimenso mnima da
propriedade familiar, definida pelo mdulo rural; iii) trabalhadores rurais
sem-terra, inclusive os desempregados (Del Grossi, 2000, p. 22).
Nos trabalhos sistematizados por Gomes da Silva (1995, p.7-38)
e outros mais recentes como o de Gasques e Conceio (1999), Del Gros-
si e Graziano da Silva (1999) e Del Grossi, Gasques, Graziano da Silva e
Conceio (2000), verifica-se que as estimativas de demanda de terras
variam em um intervalo entre 2.245 e 7.100 famlias, o que evidencia
uma acentuada disperso, que, de qualquer forma, retrata a relevncia
do problema e, portanto, a grande demanda de terras por parte dos
agentes econmicos de baixa renda. Essas diferenas devem-se, basica-
mente, aos diversos critrios adotados para se quantificar as diferentes
categorias de beneficirios potenciais, bem como as fontes de dados
secundrios em que se baseiam essas estimativas. Note-se que as esti-
mativas apresentadas para os anos 1990 variam entre 3 e 4,5 milhes
de famlias potenciais beneficirias nmero muito inferior aos 7 mi-
lhes de meados dos anos 1980.
Gasques e Conceio (1999) realizam uma estimativa da de-
manda potencial de terras para reforma agrria a partir da identificao
e da quantificao do pblico potencial a ser atendido por essa reforma.
Os autores utilizam para suas estimativas os dados do Censo Agropecu-

rio 1995-1996 do IBGE para identificar a demanda potencial e o Cadastro

de 1998 e os ndices Bsicos de 1997 do Incra para determinar o mdu-
lo rural. Para transformar essa demanda em valores monetrios, utili-
zam-se os preos pagos pela terra nas desapropriaes para reforma
agrria nos ltimos trs anos (1996-1998). O pblico potencial est cons-
titudo pelas seguintes categorias: i) parceiros, posseiros e arrendatrios;
ii) agricultores proprietrios de imveis cuja rea no alcance a dimenso
da propriedade familiar; iii) trabalhadores rurais no proprietrios, prefe-
rencialmente os assalariados.
Segundo as estimativas feitas por esses autores:
:: A demanda potencial de terras para a reforma agrria no Brasil
estaria formada por 4.515.810 famlias. Desse total, 54,35% so agriculto-
res proprietrios de imveis cuja rea no alcana a dimenso da proprie-
dade familiar, 25,33% so arrendatrios, parceiros ou posseiros e 20,32%
so trabalhadores no proprietrios. Quanto demanda potencial total por
regies, 52,02% tm sua origem no Nordeste; 18,36%, no Sudeste;
17,10%, no Sul; 7,71%, no Norte; e 4,80%, no Centro-Oeste (p. 2).
:: Para obter uma estimativa da rea necessria para satisfazer
a demanda potencial para a reforma agrria, os autores multiplicam o
nmero de demandantes pelo tamanho do mdulo rural estabelecido
pelo Incra para cada um dos estados da Federao. Esses clculos mos-
tram que seriam necessrios ao redor de 160,115 milhes de hectares
para satisfazer a totalidade da demanda potencial no Brasil. Desse total,
42,92% so do Nordeste; 12,39%, do Norte; 11,36%, do Sudeste; 7,36%,
do Sul; e 7,21%, do Centro-Oeste (Gasques e Conceio, 1999, p. 4).
Os autores reconhecem que essa estimativa da demanda po-
tencial no muito precisa e pode variar com o aumento da produtivi-
dade da terra e do processo migratrio, assim como com as transforma-
es na agricultura, que tm sido denominadas novo rural.10
Uma vez estimada a demanda potencial, deve-se determinar a
priorizao dos estratos que formam essa demanda. Para tal fim, os au-
tores utilizam o critrio da renda mdia. Esse indicador foi calculado
adicionando-se o valor da produo para autoconsumo dos estabeleci-
mentos ao valor das receitas totais obtidas no ano de 1995. Segundo esse
critrio, os ocupantes e os parceiros devem estar entre o pblico priori-
trio da reforma agrria, e no que se refere s regies, os nordestinos
devem ser os primeiros.
Os recursos monetrios para financiar essa demanda potencial
dependem fundamentalmente do preo da terra. Nesse sentido, mister
entender quais so a estrutura de mercado e as variveis que determi-

nam o preo da terra rural e quais devem ser as polticas de terras a serem
implementadas com o propsito de conseguir que um maior nmero de
famlias da demanda potencial possa realizar sua demanda de terras.
Essas diferentes categorias que formam a demanda de terras
devem ser levadas em conta ao definir a poltica agrria e os mecanis-
mos de regulao no mercado de terras. H pelo menos quatro instru-
mentos distintos que deveriam compor uma poltica agrria no pas: i)
a titulao e a regulamentao dos imveis rurais; ii) a tributao da
terra: Imposto Territorial Rural (ITR); iii) o financiamento para compra
de terras; iv) a reforma agrria.
5. DISCUSSO DAS PRINCIPAIS MEDIDAS

DE REGULAO DO MERCADO DE TERRAS
5.1. A titulao e a regulamentao dos imveis rurais
A titulao da terra d ao proprietrio uma srie de benefcios

colaterais, como propiciar o acesso a linhas de crditos disponveis na
atividade agropecuria. Alm disso, permite identificar as reas tituladas,
as ocupadas e as terras pblicas. Nesse sentido, a titulao uma ferra-
menta que aumenta a transparncia do mercado na medida em que
proporciona a possibilidade de recuperar reas ocupadas e terras grila-
das.11 Geralmente, as terras recuperadas so incorporadas ao patrimnio
da Federao ou dos estados e podem ser destinadas formao de as-
sentamentos de reforma agrria.
Segundo o Incra, que est mapeando a estrutura fundiria do
pas para localizar individualmente os casos de fraude e falsificao de
ttulos de propriedade de terras, o total de terras sob suspeita de serem
griladas de aproximadamente 100 milhes de hectares quatro vezes
a rea do Estado de So Paulo ou a rea da Amrica Central mais o
Mxico. Na regio Norte, os nmeros so preocupantes: da rea total
do Estado do Amazonas, de 157 milhes de hectares, suspeita-se que
nada menos que 55 milhes tenham sido grilados, o que corresponde
a trs vezes o territrio do Paran. No Par, um fantasma vendeu a
dezenas de sucessores aproximadamente 9 milhes de hectares de
terras pblicas.12
O Incra entregou em 1999 10 mil ttulos de propriedades a
trabalhadores rurais e espera, no perodo de 1999-2002, dar ttulos de
propriedades a cerca de 400 mil famlias assentadas em quase 20 mi-
lhes de hectares, ou trs vezes a rea do Estado do Rio de Janeiro.13

Com o propsito de regularizao da terra rural, o Incra est

realizando um amplo levantamento e utilizando tecnologia de ponta,
como o rastreamento por satlite, para mapear a estrutura fundiria do
pas com o intuito de localizar os casos de fraude e falsificao de ttulos
de propriedade de terras. No plano da ao fundiria, o Incra e os rgos
estaduais de terras, a partir de uma base cartogrfica comum, esto es-
tabelecendo um cadastro nico, incluindo os demais rgos e entidades
da Administrao Pblica Federal que sejam administradores ou deten-
tores de terras pblicas, a fim de centralizar a informao que permita o
permanente monitoramento das grandes reas. Alm disso, unilateral-
mente ou em conjunto com os estados, sero instaurados procedimentos
discriminatrios com o objetivo de separar as terras pblicas federais ou
estaduais das de domnio privado e promover o levantamento dos ttulos
e dos registros, bem como das respectivas cadeias dominiais, na forma
da Lei n 6.383/76.
Na rea judicial, em caso de dvida fundada sobre o domnio
das terras detidas por particulares, o Incra, a partir dos estudos e das
pesquisas sobre as situaes dominiais e possessrias, continuar a
adotar as medidas judiciais cabveis, visando reincorporao das terras
ao patrimnio pblico. Esto sendo requeridos, nas Corregedorias-Ge-
rais de Justia, a declarao de inexistncia e o cancelamento de matr-
cula e do registro dos imveis rurais vinculados a ttulos nulos de pleno
direito ou realizados em desacordo com a Lei de Registro Pblico. Tam-
bm esto sendo ajuizadas aes de nulidade e cancelamento de matr-
cula e de registros de ttulos de propriedade incidentes em terras de ju-
risdio federal e estadual. Finalmente, a Procuradoria-Geral do Incra,
quando constatar situaes de graves irregularidades nos cartrios de
registro de imveis, requerer, perante o corregedor-geral de Justia da
circunscrio do imvel matriculado, registrado ou retificado irregular-
mente, a realizao de inspeo ou correio e promover representao
no Ministrio Pblico.
5.2. Imposto Territorial Rural (ITR)
Historicamente, a implantao de polticas de terras que efeti-

vamente reduzem seu uso especulativo, como a cobrana do Imposto
Territorial Rural (ITR), no prosperaram no Brasil. As tentativas dos go-
vernos de criar as condies jurdicas e institucionais para tal, com base
no Estatuto da Terra, foram relevantes, mas fracassaram; a receita dos
impostos foi reduzida e o impacto do ITR sobre a oferta de terras foi

bastante modesto. Nos anos 1990, uma nova tentativa foi realizada com
essa finalidade, cujos resultados so descritos no artigo Preo elevado e
o ITR, na segunda parte deste livro.
5.3. Financiamento para compra de terras
Um dos programas para facilitar o acesso aos agricultores de

baixa renda o Banco da Terra. Seu objetivo proporcionar crdito para
a compra de terras a pequenos compradores que normalmente no te-
riam acesso a recursos do mercado financeiro. Programas desse tipo
existem na Guatemala (Penny Foundation), El Salvador, Costa Rica, Equa-
dor (Fundo Populorum Progression), Chile (Fundo de Terras Indgenas) e
Honduras (Jaramillo, 1988, p. 93-127). Os principais problemas enfren-
tados nessas experincias at o momento foram a escassez de fundos e
a dificuldade para recuperar os emprstimos dos beneficirios.
Outro programa a Reforma Agrria por Meio do Mercado de
Terras. Este projeto procura outorgar um subsdio parcial e um crdito
de longo prazo a beneficirios de baixa renda que adquiram a terra no
mercado. Segundo Heath e Deininger (1997),14 as razes que sustentam
este programa so: i) informao fluida entre compradores e vendedo-
res; ii) concorrncia entre vendedores; iii) concorrncia entre compra-
dores potenciais no financiamento de projetos produtivos; iv) negocia-
o voluntria do preo da terra entre grupos de vendedores e compra-
dores; v) proviso de assistncia tcnica aos mais pobres no desenho
dos projetos; vi) proviso de subsdios para obter parte do financiamen-
to do projeto, inclusa a compra de terras; vii) sistema de monitoramen-
to. Projetos dessa natureza esto comeando a operar na Colmbia e no
Brasil com a cooperao do Banco Mundial. Recentemente, o governo
da Guatemala solicitou a colaborao do Banco Mundial para desenhar
um projeto similar.
Esses programas foram desenhados para complementar e
eliminar alguns gargalos do processo de reforma agrria. As vantagens
desses programas manifestam-se: i) no maior grau de liberdade dos
favorecidos ao permitir-lhes escolher a terra que desejam e negociar seu
preo; ii) na supresso da interveno da agncia estatal no processo de
seleo e negociao da terra eliminando a burocracia; iii) na reduo
dos custos administrativos e na possibilidade de transferncia de fun-
es das agncias governamentais ao setor privado, especialmente nas
reas de preparao de projetos e assistncia tcnica aos beneficirios.
Tambm apresentam alguns riscos que podem elevar os custos, tais

como: i) desigualdade no poder de negociao; ii) inelasticidade da ofer-

ta da terra; iii) dificuldades na recuperao dos crditos.15
No Brasil, o programa de democratizao da terra por meio do
Mercado de Terras est sendo implementado pelo Incra em convnio
com o Banco Mundial mediante o Projeto Cdula da Terra.16
5.4. A reforma agrria
No final de 1994, aps trinta anos da promulgao do Estatuto

da Terra, perodo que supera uma gerao, houve tempo mais que sufi-
ciente para realizar amplas transformaes sociais, como as ocorridas
em outros pases. Porm, a questo agrria brasileira ainda no foi equa-
cionada. Os resultados do programa de reforma agrria at 1994 so
inexpressivos ante a dimenso do problema agrrio brasileiro, em que
milhes de famlias sem ou com pouca terra vivem em condies que
oscilam entre a pobreza e a misria. At 1994, em torno de 300 mil fa-
mlias foram beneficiadas pelo governo federal e pelos rgos estaduais
de terra em projetos de reforma agrria e de colonizao.
A situao agrria aps 1994 tornou-se bastante delicada tanto
pelas ocupaes (e posteriores desapropriaes do Incra), que caracteri-
zam a falta de controle do processo pelo Estado, quanto pela presso dos
proprietrios para a manuteno de seus privilgios. Essa combinao
fez com que a idia de interveno no mercado de terras, que era uma
proposta inaceitvel, tomasse corpo entre os diretivos do Incra, assim
como entre a populao interessada. Mais alm, a partir de 1994 apre-
sentaram-se condies polticas favorveis para realizar modificaes
importantes para aumentar a eficincia do mercado de terras, graas ao
compromisso efetivo do Poder Executivo de intervir nessa realidade, em
grande medida resultado da forte presso social que se consolidou na
Marcha dos Sem-Terra de abril de 1997.
A realidade social brasileira ante a crise econmica colocou a
ocupao de terras como opo de sobrevivncia para os mais pobres do
campo.17 Esse processo, liderado pelo Movimento dos Sem-Terra (MST),
vem ampliando significativamente a demanda por terras rurais, principal-
mente por pequenos proprietrios e por pessoas que no possuem terras
tanto da zona rural quanto da zona urbana. Essa presso exercida me-
diante a ocupao principalmente de terras pblicas, em litgio e ociosas.
Essas ocupaes tm obrigado o Incra a desapropriar as terras
ocupadas a valores superiores aos de mercado, ocasionando perdas sig-
nificativas para o Estado.

A presso dos proprietrios sobre o poder judicial tem feito com

que, desde a regulamentao da Constituio de 1988, no referente
reforma agrria em 1993, as expropriaes sejam pagas com valores
superiores aos de mercado. As evidncias mostram que os processos de
expropriao prvios Constituio reduziam acentuadamente os preos
das terras nas regies onde ocorriam. Portanto, a expropriao pode ser
um importante instrumento para a reduo do preo da terra. Em algu-
mas regies, essas ocupaes so desejadas pelos proprietrios, pois o
valor pago pelas expropriaes, fruto do acordo com o Incra, tem sido
mais elevado que aquele conseguido no mercado de terras, pelo fato de
que as terras tm apresentado uma queda muito acentuada em seus
preos desde o Plano Real.
5.5. Mudanas na legislao que aceleram a

reforma agrria
Durante o primeiro governo do presidente Fernando Henrique

Cardoso ocorreu uma srie de mudanas na legislao que aumentou a
transparncia, reduziu o preo de mercado da terra rural e apressou as
aes da reforma agrria:
:: O novo Imposto Territorial Rural (ITR), Lei n 9.393 de
19/12/96. Esta lei um incentivo ao uso social da terra, penalizando o
latifndio improdutivo, que passou a pagar 20% do valor da propriedade
a cada ano. O valor dessa alquota significa na prtica que o proprietrio
que no utilizar a terra produtivamente a perder, em termos financeiros,
em um prazo de cinco anos. Como mostram Reydon e Plata (1995), a
cobrana de ITR uma proposta correta e adequada do ponto de vista
terico, porm questiona-se a eficincia de sua aplicao. Como indica-
do,18 esse imposto no tem sido eficiente como instrumento para a re-
duo do preo.
:: Novo Cadastro Rural. O Incra tem estabelecido novas aes
visando modernizao do Cadastro Rural. Atualmente, utilizam-se tc-
nicas modernas de tratamento grfico, dados com base na cartografia
computadorizada com satlite para aperfeioar o Cadastro. Mais alm, o
Incra est trabalhando conjuntamente com outras instituies pblicas,
tais como a Receita Federal e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estats-
tica, com o propsito de compatibilizar seus respectivos cadastros. O novo
Cadastro do Incra tem permitido identificar que em todo o pas existem
100 milhes de hectares de terras sob suspeita de serem griladas. Se essa
suspeita for confirmada, o Incra contar com terra suficiente para atender

a 50% da demanda de terras para reforma agrria. Essa interveno no

mercado de terras, que visa ao aumento de sua transparncia, vem sendo
mais eficiente que o processo de desapropriao tradicional.
:: O Rito Sumrio reduziu substancialmente o tempo entre a
desapropriao e a emisso da posse de glebas desapropriadas para a
reforma agrria. Esse Rito convoca as instituies de Justia a dar um
parecer definitivo em um prazo de 48 horas perante uma solicitao de
desapropriao de um imvel requerida pelo Incra.
:: A Medida Provisria n 1.703-17 reviu os critrios de avalia-
o da terra a ser desapropriada e ps fim chamada farra de juros,
que gerava indenizaes superestimadas e praticamente inviabilizava a
reforma agrria, permitindo que o Estado passasse a pagar pela terra
desapropriada seu valor de mercado.
:: A Lei n 9.415/96 tende a evitar a violncia no campo ao
determinar a interveno do Ministrio Pblico nas aes que envolvem
litgios pela posse da terra.
:: A Lei Complementar n 93/98 criou o Banco da Terra, que
um fundo para financiar, a longo prazo, a compra de terras por trabalha-
dores rurais com pouca ou nenhuma terra.
5.6. Metas atingidas pelo programa de

reforma agrria no governo de FHC
No perodo de 1995-1999, o governo de FHC desapropriou

17.040.000 hectares, beneficiando 481.852 famlias. O custo por famlia
diminuiu de R$ 19.412 para R$ 8.294 respectivamente entre 1995 e
1999. O preo mdio por hectare desapropriado tambm se reduziu, de
R$ 382 para R$ 264 no mesmo perodo (Incra, 2000).
Segundo os dados do Incra, entre 01/01/1979 e 30/12/2000, o
Estado tem desapropriado, para reforma agrria, 4.146 imveis que per-
fazem uma rea total de 18.725.112 hectares, beneficiando 373.736 fa-
mlias. O maior nmero de desapropriaes tem sido feito no Nordeste
(36%) e no Centro-Oeste (35%). Em relao s famlias assentadas, a
maior quantidade est no Nordeste (47%) e no Centro-Oeste (25%). Esses
dados evidenciam que o processo de reforma agrria se realizou com
maior intensidade precisamente onde existe a maior demanda, embora
seus resultados sejam inexpressivos dada a elevada demanda potencial.
Se considerarmos a demanda potencial de terras e de famlias,
estimada por Gasques e Conceio, em mdia as metas obtidas cobrem
apenas 11,70% das terras necessrias e 8,27% das famlias que deman-

dam terras para assegurar sua sobrevivncia. Se o ritmo da reforma

agrria se mantivesse, seriam necessrios 25 anos para complet-la.
O processo de reforma agrria vem sendo muito lento. A rea que
representa as metas realizadas, em termos de rea desapropriada e famlias
beneficiadas, muito pequena quando comparada com a demanda poten-
cial. Isso sugere que o processo de reforma agrria deve ser acelerado
quando se pretende democratizar a propriedade da terra no Brasil.
Dados a partir de uma amostra formada por todas as fichas
agronmicas de avaliao das desapropriaes realizadas pelo Incra no
perodo compreendido entre 1997 e maio de 1999 expressam os seguin-
tes resultados da reforma agrria no governo FHC (Plata, 2001):
:: Do total de terras desapropriadas, apenas 21,1% estavam sen-
do utilizadas, 54,0% so terras no utilizadas, os outros 24,9% esto for-
mados por terras de preservao permanente, reserva legal e inapropria-
das para a agropecuria, ou seja, apenas 75% das terras desapropriadas
podem ser utilizadas para reforma agrria. Na verdade, as terras no utili-
zadas estavam nessa condio por causa da sua baixa qualidade ou porque
precisavam de grandes investimentos para serem produtivas. Distribuir
esse tipo de terras significa criar grandes problemas aos beneficiados ou
grandes investimentos, em crdito agrcola, por parte do Estado.
:: Em mdia, as terras desapropriadas que apresentam proble-
mas simples de conservao e so cultivveis (tipos I e II) so 13,66%;
as que apresentam problemas complexos de conservao e cultivveis
so 63,94% (tipos III e IV); e as terras imprprias para cultivos intensivos,
mas ainda adaptadas para pastagens e/ou reflorestamento e/ou vida sil-
vestre, so 7,28%. Portanto, em mdia, os beneficirios que receberem
essas terras necessitaro de grandes investimentos em tecnologia e cr-
dito para transformar essas terras em produtivas.
:: A nota agronmica das terras desapropriadas 0,56, indicando
que em mdia as terras desapropriadas so de tipo V, terras adaptadas em
geral para pastagens e/ou reflorestamento sem necessidade de prtica
especial de conservao, sendo cultivveis s em casos muito especiais.
O gasto mdio por famlia nas desapropriaes, R$ 9.782,00,
indica apenas o valor da parcela de terra, enquanto o Estado dever ter
outros gastos para alcanar a viabilidade econmica dos assentados.
Finalmente, esses dados colocam em evidncia os grandes
problemas com os quais tero de se defrontar tanto os beneficirios da
reforma agrria quanto o Estado. A propriedade da terra apenas uma
condio necessria para a atividade agropecuria. O Estado, por meio
das polticas pblicas, tambm deve dar as condies para que os assen-

tados tenham acesso a outros mercados, como o de crdito, produtos,

insumos e tecnologia. A distribuio da terra apenas o primeiro passo
na tentativa de que os pobres do campo tenham uma oportunidade de
vida mais digna.
6. REFERNCIAS
BUAINAIN, M.; SILVEIRA, J. M.; TEFILO, E. Reforma agrria, desenvol-

vimento e participao: uma discusso das transformaes necessrias
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NOTAS
1. Este trabalho foi apresentado no XLII Congresso da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia
Rural (Sober), Cuiab-MT, 2004 (no entanto este apresenta algumas alteraes).
2. Para a anlise marxista, a terra um recurso natural cujo nvel de renda determinado por uma
relao social e no pela atividade econmica do latifundirio. Essa anlise leva a propor a
eliminao do latifundirio improdutivo e, portanto, renda da terra por meio da reforma
agrria. Ver DELAHAYE (1992, p. 29-63).
3. Vide, para maiores detalhes, RODRGUEZ (1980).
4. Cabe frisar que este antagonismo se ampliava pelo fato de a classe latifundiria, naquele
momento, ser claramente identificada em muitos pases da Amrica Latina.
5. Sob o sistema feudal, a terra e o trabalho formavam parte da prpria organizao social
(o dinheiro ainda no tinha sido desenvolvido como elemento principal da indstria).
A terra, o elemento crucial da ordem feudal, era a base dos sistemas militares, jurdicos,
administrativos e polticos; seu status e funo eram determinados por regras costumeiras.
Ver POLANYI (1980).
6. Os programas de reforma agrria implementados na Amrica Latina tiveram as seguintes
caractersticas: i) favoreceram a muito poucos camponeses, no atingindo propores
importantes de camponeses com pouca ou nenhuma terra; ii) a forma cooperativa de
organizao para os favorecidos no foi bem-sucedida; iii) foi dado pouco apoio em servios
(crdito, tecnologia) aos favorecidos; iv) os efeitos sobre a produo tenderam a ser positivos.
Ver FIGUEROA (1990, p. 95).
7. Aproximadamente, 90% das cooperativas desintegraram-se. A ausncia de todo tipo de
industrializao fez com que os camponeses vendessem suas terras, propiciando o
ressurgimento do latifndio. Os camponeses apenas encontraram sossego na plantao
de coca.
8. importante ressaltar que o mercado de terras tambm tem sido catalisado por outros dois
motivos: a grande escala requerida pelo processo de modernizao agrcola e pelos fortes
processos inflacionrios experimentados pelos pases da regio, que permitiram revelar o
atributo de reserva de valor da terra.
9. Maior informao em REYDON e PLATA (1996a, p. 49-52).
10. Maiores explicaes sobre o termo novo rural podem ser achadas em GRAZIANO DA SILVA
(1998, p. 117-142).
11. A grilagem de terra origina-se no sculo XIX, quando por diversos meios e muitas vezes em
conluio com representantes do poder pblico grileiros avanam sobre terras da Unio e dos
estados, falsificando ttulos de propriedade com a conivncia de cartrios e rgos de terras,
usando de violncia para expulsar posseiros e comunidades indgenas. As razes histricas
desse processo remontam colonizao, com a ocupao do territrio por meio das
capitanias hereditrias, concedidas aos sditos com servios prestados Coroa portuguesa, e
posterior explorao das terras com a fora do trabalho escravo.
12. Incra. Livro branco da grilagem de terras no Brasil. MDA/Incra, 1999. Disponvel em: http://
www.desenvolvimentoagrario.gov.br/ministerio/grilagem.
13. Incra. Balano da reforma agrria 1999. Incra. Disponvel em: http://www.incra.gov.br/reforma/
balanco99/balanc99.htm.
14. Citado por JARAMILLO (1988, p. 114).
15. Do ponto de vista tico, o principal problema consiste no fato de que os assentados da reforma,
no Brasil, no pagaram pelas terras obtidas at a presente data, e no h indcios de que iro
faz-lo no curto prazo. Portanto, passa a ser uma contradio que os que obtm a terra a

NOTAS
partir da compra tenham de pag-la enquanto os assentados no o tenham. Do ponto de

vista econmico, o problema consiste em saber se os novos proprietrios tm condies de
arcar com a dvida contrada na aquisio de terras, mesmo com juros subsidiados (Reydon e
Plata, 1998).
16. Uma discusso sobre as vantagens e as desvantagens do Projeto Cdula da Terra encontra-se
em BUAINAIN, SILVEIRA e TEFILO (1999).
17. No Brasil, a luta pela terra em 1992, segundo a Secretaria Nacional da Comisso Pastoral da
Terra, apresenta o seguinte balano: 185.996 pessoas sofreram as mais variadas formas de
violncia. As casas de mais de 700 famlias e as propriedades de outras 1.040 foram
destrudas e mais de 1.600 foram vtimas de expulso arbitrria (Cadernos Ceas, n 148,
1994).
18. Ver o artigo 2 da Parte II.

REGULAO DA PROPRIEDADE
RURAL NO BRASIL:
RESULTADOS DOS PRIMEIROS PASSOS

Ana Karina Silva Bueno
Carla Tiozo
1. INTRODUO
No Brasil, o mercado de terras foi constitudo pelo Estado em

1850, quando ento foi promulgada a Lei de Terras. Desde ento, foi en-
tendido como um marco na constituio dos mercados de terras rurais.
A Lei de Terras brasileira tinha como objetivo, entre outros,
impedir a ocupao de terras livres e conceder a propriedade de terras
aos particulares. Com isso, visava no s regularizar as posses existentes,
transmisso, sob a forma de compra e venda. Com o cadastro dos ttulos
de propriedade dos particulares, o Estado, por excluso, chegaria ao co-
nhecimento de sua propriedade de terras devolutas.
Contudo, at o momento, o Estado no possui um cadastro
completo que permita reconhecer as terras de sua propriedade, nem as
de particulares nem as com problemas de titularidade.
O objetivo deste artigo mostrar a fragilidade institucional da
regulao das propriedades pblica e privada da terra rural, originada a
partir da Lei de Terras, que teve como conseqncia diversas formas de
grilagem, justificada hipoteticamente pela especulao com terras. Tem
ainda por objetivo verificar as iniciativas do setor pblico de organizar

um cadastro efetivo da propriedade da terra rural com a promulgao da

Lei no 10.267 e dos demais decretos e portarias. A partir da organizao
desse cadastro, ser possvel levantar os diversos problemas fundirios
existentes com o intuito de aperfeioar as instituies que regulam a
propriedade da terra e, conseqentemente, o mercado de terras.
O artigo est organizado da seguinte forma: o segundo item
dedica-se apresentao da Lei de Terras de 1850 e dos interesses en-
volvidos na fragilidade da regulao da propriedade fundiria no Brasil;
o terceiro item mostra, a partir dos estudos de Sabbato (2001) e Mendon-
a (2002), a proporo dos problemas fundirios existentes por causa da
fragilidade institucional. No quarto item, discute-se a Lei no 10.267/2001
e demais portarias e decretos, mostrando a iniciativa do setor pblico em
regular as propriedades rurais ao mesmo tempo em que procura levantar
e resolver os problemas fundirios. Conclui-se que essa legislao o
primeiro passo para a regulao das terras no Brasil, e j apresenta resul-
tados efetivos no que se refere a reaver as terras pblicas. A expectativa
da Unio de recuperar 90 milhes de hectares que sero objeto de fu-
turas polticas fundirias, entre estas a reforma agrria.
2. A LEI DE TERRAS E A (DES)REGULAO

INSTITUCIONAL DO CONTROLE DA PROPRIEDADE NO BRASIL
No Brasil, o mercado de terras foi constitudo pelo Estado em

1850, quando ento foi promulgada a Lei de Terras, que marcou a possi-
bilidade jurdica e institucional de ocorrncia de negcios com terras.
Assim, aquele ano pode ser entendido como um marco na constituio
dos mercados de terras rurais, em que essa legislao [...] continuou
por muitos anos fornecendo os parmetros dentro dos quais se proces-
sou a regularizao da propriedade da terra. A constituio da moderna
propriedade territorial deu-se, portanto, nos marcos estabelecidos (e
adaptados) pela Lei de 1850 (Silva, 1996, p. 343).
A Lei de Terras brasileira foi estabelecida num contexto mais
geral da economia mundial em que foram elaboradas leis que colocavam
restries do acesso terra em todo o mundo colonial. Esta lei tinha
como base duas ordens de fatores que se relacionavam: a transio do
trabalho escravo para o trabalho livre e a proibio da posse das terras
estatais (chamadas de devolutas), a no ser por meio da venda do imvel
pelo Estado, constituindo, assim, a propriedade privada. Ao criar condi-
es para que a terra fosse acessvel apenas queles com recursos finan-
ceiros, iniciava-se a proletarizao dos imigrantes e ex-escravos. Os es-

REGULAO DA PROPRIEDADE RURAL NO BRASIL: RESULTADOS DOS PRIMEIROS PASSOS
foros para promover a colonizao somente seriam vlidos a partir de

uma legislao que criasse barreiras para que o imigrante se tornasse
proprietrio e produzisse para sua subsistncia. Martins (1998, p. 32)
sintetiza em poucas palavras essa idia: [...]num regime de terras livres,
o trabalho tinha que ser cativo; num regime de trabalho livre, a terra tinha
que ser cativa.
A Lei de Terras possibilitou que a propriedade privada da terra
passasse a contar com o respaldo estatal para amparar sua legitimao
(Smith, 1990, p. 350), alm de garantir terra a capacidade de substituir o
que antes representava o escravo como mercadoria e capital imobilizado
(Silva, 1996, p. 124), tornando-se um ativo de produo e reserva de valor.
A terra passou ento a ter um estatuto jurdico pelo qual poderia ser hipote-
cada, servindo de garantia para a contratao de emprstimos bancrios.
O fator mais importante da Lei de Terras seria a demarcao
das terras devolutas, que garantiria ao Estado o financiamento da imi-
grao a partir da renda obtida com sua venda (Silva, 1996, p. 124).
Para cumprir os objetivos da Lei de Terras, seria fundamental
extinguir a possibilidade de ocupao das terras pblicas com base na
posse. Para tanto, essa legislao tinha como inteno revalidar as posses
anteriores ao ano 1850, garantindo a propriedade de terras aos particu-
lares, visando alm de regularizar as posses existentes legalizar sua
transmisso sob a forma de compra e venda. O cadastro das terras exis-
tentes seria a forma mais precisa tanto para particulares como para o
Estado, o que definitivamente eliminaria a crescente privatizao das
terras devolutas, resultado da falta de demarcao e de controle das terras
estatais e privadas, alm dos infinitos problemas fundirios relatados no
prximo item.
Como entender a falta de controle e conhecimento pelo Estado
da propriedade privada e estatal das terras no Brasil? Qual a repercusso
desse fato at os dias atuais?
Para responder a essas questes necessrio discorrer sobre as
instituies criadas para a regulao das terras e os interesses polticos e
econmicos dos donos de terras envolvidos na (des)regulao institucio-
nal do controle da propriedade das terras brasileiras.
A Lei de Terras de 1850 foi a primeira instituio a estabelecer
os procedimentos operacionais que deveriam ser seguidos para que as
terras concedidas pela Coroa, na poca das sesmarias, e as posses ocu-
padas sem nenhum registro fossem transformadas em propriedades.
Como forma de titularidade da terra pelos particulares, essa
legislao instituiu um tipo de registro fundirio, conhecido com Registro

Paroquial, escrito pelo prprio punho e em duas vias, que deveria ser
entregue ao padre da parquia. No entanto, esse registro no definia a
forma da descrio das glebas. As descries no se baseavam em qual-
quer tipo de levantamento topogrfico, pois nem mesmo as parquias
tinham mapas cartogrficos de suas circunscries territoriais, sendo
impossvel localizar a rea de terras declarada em um mapa cartogrfico.
Assim, as descries dos domnios da propriedade baseavam-se em
marcos instveis, como nome de vizinhos e acidentes geogrficos.
Os registros dos ttulos inicialmente anotados pelos vigrios
foram aperfeioando-se para o sistema dos Cartrios de Registros de
Imveis por intermdio das vrias instituies que regulamentaram os
registros de propriedades das terras. Assim, foi com a Lei no 1.237/1864,
com o registro de Torrens de 1890, com os regulamentos que se segui-
ram aps a Proclamao da Repblica, com o Cdigo Civil, com a Lei
Federal no 6.015, com as Leis dos Registros Pblicos, de 1973. Porm,
nesse percurso estes documentos continuaram com o descaso em rela-
o s demarcaes de titularidade da terra sem a necessria vinculao
com o mapa cartogrfico da regio.
Mas o que justifica a tolerncia das instituies que estabelecem
normas para os registros da propriedade privada, mas no formulam
um registro com a devida demarcao das terras?
A maior resistncia aplicao da Lei de Terras partiu dos gran-
des proprietrios rurais. Ao inviabilizarem a demarcao de suas terras,
firmando definitivamente seus direitos de propriedade, ficavam possibi-
litados de legalmente manter reservas de terras devolutas ou de ou-
trem para apropriao futura, aumentando, dessa forma, o permetro de
suas propriedades. Em outras palavras, como os fazendeiros no regis-
travam as demarcaes de suas propriedades e tinham condies jurdi-
cas de adquirir as posses de outrem e/ou privatizar as terras devolutas,
legalizavam essas terras, com o registro em cartrio, como se fossem de
sua propriedade.
Esse processo narrado por Holston (1993, p. 71):
importante acrescentar que essa relao se cristalizou no come-

o da colonizao brasileira como uma estratgia das elites fundi-
rias e dos especuladores imobilirios, que dela se serviram para
arrancar ganhos incalculveis. Durante sculos eles a usaram no
somente para ampliar seus negcios comerciais, mas tambm
para consolidar uma enorme concentrao de propriedades. [...] a
lei de terras brasileira foi montada para ser cmplice dessa prti-

ca, e no um obstculo a ela. Assim, por toda parte no Brasil, e

especialmente entre as melhores famlias, encontramos proprie-
dades que, apesar de serem legalmente aceitas, so, no fundo,
usurpaes legalizadas.
A falta de regulao das terras no Brasil, desde a Lei de Terras,

originou a fragilidade das instituies formais em controlar a proprieda-
de, seja pela no-demarcao das terras privadas, que possibilitava o
desconhecimento e a crescente privatizao das terras pblicas, seja
pelos rgos responsveis pelos registros da propriedade, que podiam
por lei legalizar as posses expedindo os ttulos de propriedade sem ao
menos garantir que o ttulo em transao tivesse sua representao fsica
nos mapas cartogrficos.
Holston (1993, p. 83) destaca:
Esses invasores da elite assim consagraram uma estratgia fun-

damental e duradoura de aquisio da terra no Brasil: como a
usurpao geralmente dava incio legalizao, elas confirmaram
a invaso da terra como uma maneira segura de obter direitos
legais de propriedade.
O registro da propriedade nos cartrios certifica a legalidade do

imvel, e no existe outro mecanismo que garanta isso. Existem outros
relatos que evidenciam esse fato, como mostrado no prximo item.
A falsificao de ttulo de propriedade nos cartrios era tanta que a mes-
ma propriedade possua muitos donos, havia a superposio de reas, os
ttulos de propriedade descreviam terras inexistentes, etc. Sobre esse fato,
Silva (1996, p. 165) relata: [...] a partir de 1864 foi instituda a transcrio
do ttulo de domnio em cartrio, o que tornou mais difcil aos grileiros
obterem uma antedata nos livros, por isso eles falsificavam documentos
com data entre 1856 e 1864. A falsificao de propriedades nos cartrios
ainda comum e generalizada na realidade fundiria brasileira.
A histria da apropriao e da regulao das terras no Brasil
mostra que a situao [...] de descontrole mantida, principalmente pela
falta de recursos, como parte da estrutura institucional de sustentao do
peculiar processo de acumulao de capital no Brasil (Battaglia, 1995).
A situao de descontrole fundirio descrita pela:
[...] falta de cartografia bsica, falta de um sistema vivel de con-

trole do parcelamento do solo, legislao confusa e de aplicao

invivel, cadastro imobilirio mantido exclusivamente pelo setor

de finanas e ausente ou inoperante no setor de planejamento.
Esses problemas no so resolvidos porque so parte de uma es-
trutura jurdica e institucional organizada exatamente para man-
t-los (Battaglia, 1995, p. 14).
As conseqncias da desestruturao institucional da proprie-

dade da terra, gestadas desde a Lei de Terras de 1850, so bastantes
abrangentes. Sem dvida a concentrao da propriedade privada no
Brasil uma de suas maiores conseqncias. Mas o que est por trs da
impossibilidade da regulao efetiva da propriedade rural so as diversas
possibilidades de se especular com terras. Os prximos itens dedicam-se
a narrar um amplo esquema de grilagem de terras da Unio e a falsifica-
o de ttulos de propriedades desvelados pelas tentativas e pelas atitudes
que o setor pblico vem empreendendo para regular a propriedade rural
no Brasil.
3. A ESPECULAO COM TERRAS NO BRASIL: O RESULTADO

DA (DES)REGULAO INSTITUCIONAL DO MERCADO DE TERRAS
Para exemplificar os problemas fundirios, decorrentes da

(des)regulao da propriedade privada, o trabalho de Mendona (2002)
e Sabbato (2001) so muito ilustrativos e confirmam que o processo de
especulao com terras agrcolas no Brasil tem como pano de fundo a
permissividade da legislao e o direcionamento dos instrumentos ma-
croeconmicos para sua valorizao, independentemente de investimen-
to de capital produtivo (Reydon, 1992). Este autor tem como referncia
a obra de Lessa e Dain1 ao afirmar que [...] em pases da Amrica Latina,
particularmente o Brasil, a especulao com imveis rurais e urbanos
tem um papel crucial na manuteno do status quo do poder poltico
(Reydon, 1992, p. 23).
Mendona (2002) descreve o processo de criao de ttulos de
imveis, evidenciando a fragilidade do atual sistema de registro2 e, em
alguns casos, a m-f do registrador. O autor cita os resultados e a con-
cluso do trabalho realizado entre os meses de maro e dezembro de
2001, pela Corregedoria-Geral de Justia do Estado do Amazonas,3 a par-
tir do Ofcio no 01/2001 Incra/PJ/SR(15), denunciando um amplo esque-
ma de grilagem com terras pertencentes Unio.
Esse Ofcio, expedido pelo Incra, permitiu trabalhos correicio-
nais em 17 comarcas do interior (Comarcas de Carauari, Eirunep, Envi-

ra, Ipixuna, Juru, Itamarati e Guajar, Boca do Acre, Pauini, Canutama,

Lbrea e Tapu, Borba, Humait, Manicor, Apu, e Novo Aripuan), re-
sultando no cancelamento de registros de imveis rurais que no decor-
reram de ttulos legtimos de propriedade, perfazendo 48.478.357,558
ha de terras que foram devolvidos ao patrimnio fundirio federal no
Estado do Amazonas (Mendona, 2002, p. 13).
A Tabela 1 apresenta a rea cancelada em cada comarca, nos
casos dos municpios de Lbrea, Canutama,4 Novo Aripuan,5 Boca do
Acre e Eirunep. A rea cancelada ultrapassa a rea total do municpio.
TABELA 1
Registros cancelados resumo geral total de reas canceladas
% de cancelamento em rea total do municpio
Municpio rea cancelada (ha) relao rea do municpio (ha)
Lbrea 8.007.098,0000 119,52 6.699.300,00
Pauini 1.263.136,9147 29,20 4.325.258,00
Borba 1.391.134,2000 18,49 7.522.000,00
Canutama 10.343.351,3300 430,48 2.402.700,00
Manicor 682.657,5200 11,58 6.484.000,00
Beruri 355.286,1270 20,60 1.724.511,00
Tapau 7.799.644,1300 86,93 8.971.310,00
Carauari 646.136,7200 25,07 2.576.961,09
Humait 51.735,9400 1,67 3.086.600,00
Itamarati 0 0,00 2.526.414,00
Juru 0 0,00 1.906.994,00
Novo Aripuan 10.405.081,8687 161,28 6.451.200,00
Boca do Acre 2.921.591,5460 130,41 2.240.254,00
Eirunep 4.445.004,2835 276,45 1.607.900,00
Apu 0 0,00 5.437.434,00
Envira 156.499,0000 11,74 1.332.143,00
Ipixuna 9.999,9800 3,71 269.200,00
Total 48.478.357,558
Fonte : Relatrio das Correies Extraordinrias nos Registros de Terras Rurais no Estado do Amazonas
Ainda observando a Tabela 1, na Comarca de Canutama a rea

cancelada supera a rea do municpio em 430,48%, isso por causa do
registro de dois imveis rurais denominados Boca do Pamafari (transcri-
o com data de 16/09/1958) e Fazenda Eldorado e Santa Maria (matr-
cula com data de 15/08/1973), cada imvel com rea total de
1.500.000.000,0 ha (um bilho e quinhentos milhes) e 12.000.000.000,0

ha (doze bilhes), respectivamente. O que , como descreve Mendona

(2002, p. 95), resultado de erro grosseiro por parte do registrador.
Mendona (2002, p. 410) concluiu que no houve qualquer
posse efetiva e explorao econmica da rea fraudulentamente registra-
da, cujas certides imobilirias serviam apenas para alavancagem de
recursos pblicos ou privados, mediante prticas artificiosas e ilegais, que
configuravam verdadeiro estelionato.
Um estudo semelhante de Sabbato (2001) mostra resultados da
anlise da Portaria no 588/99, que identificou as seguintes formas de
grilagem:
:: existncia de reas griladas entre si, ou seja, a existncia de
multiplicidade de ttulos e registros forjados relativos mesma rea;
:: existncia de reas griladas com terras pblicas, reservas
florestais e reservas indgenas, principalmente nas regies Norte e Cen-
tro-Oeste;
:: existncia de grilagem apenas no papel, isso em razo do
fato de que a documentao, sem comprovao, suficiente para a
obteno de emprstimos bancrios;
:: existncia de terras griladas em reas que por causa de ques-
tes ambientais, de infra-estrutura ou de acesso no so propcias a as-
sentamentos de reforma agrria;
:: a existncia de inconsistncias no Cadastro de Imveis Rurais
do Incra, resultando na duplicao do imvel, ou seja, a atribuio de dois
cdigos distintos para uma mesma rea
A partir dos movimentos especulativos apresentados, nota-
mos que, historicamente, a propriedade da terra condiciona seu deten-
tor a benefcios econmicos, tais como pagamento de baixos impostos
rurais, acesso a subsdios governamentais, possibilidade de dedues
no Imposto de Renda, compra de terras para legalizar ganhos de ori-
gem duvidosa, etc.
No entanto, desde o governo Fernando Henrique Cardoso, foi
promulgada uma legislao a Lei no 10.267/2001, que estabelece
normas para elaborar o Cadastro Nacional de Registro de Imveis
(CNRI), que tem como objetivo constituir cadastro de imveis que rela-
cione a rea fsica deste com a validade do ttulo de propriedade regis-
trado no cartrio. Essa legislao foi regulamentada pelo Decreto no
4.449/2002 e as Portarias no 558/1999 e no 596/2001, que tambm so
iniciativas do setor pblico para conferir a validade dos ttulos de pro-
priedade dos imveis. Esses temas sero objeto de anlise do prximo
item deste artigo.

4. POLTICA DE REGULAO RURAL:

CADASTRO NACIONAL DE IMVEIS RURAIS (CNIR)
A Lei no 10.267 (28/08/2001) prope um reordenamento fundi-

rio por meio do Cadastramento Nacional de Imveis Rurais (CNIR), e
est regulamentada pelo Decreto no 4.449 (30/10/2002). com as infor-
maes desse cadastro que o Incra ir atualizar o levantamento da situa-
o dos imveis rurais. A partir desse levantamento ser possvel resol-
ver os problemas com as titularidades das terras rurais descritos no item
anterior e reaver as terras devolutas para propor polticas fundirias,
entre estas a reforma agrria.
Para tanto, a lei conta com uma articulao entre vrias institui-
es responsveis pelo cadastro de terras rurais acompanhado do geor-
referenciamento das propriedades.
O artigo 1o torna obrigatria a troca de informaes mensais
entre o Registro de Imveis e o Incra referentes a alteraes na titulari-
dade, rea e outras alteraes ocorridas nos imveis rurais at o 30o dia
subseqente modificao, acompanhando a certido da matrcula
atualizada. Assim como o Incra comunicar mensalmente, aos servios
de registros de imveis, o cdigo dos imveis rurais decorrentes dessa
mudana.
A criao do CNIR, como estabelece o artigo 2o, ter base co-
mum de informaes a ser gerenciada inicialmente pelo Incra em con-
junto com a Secretaria da Receita Federal (SRF), prevendo a possibilidade
de outras instituies pblicas federais e estaduais trabalharem com essa
base comum.
Nem todos os proprietrios rurais esto obrigados a mudar seus
documentos dos imveis rurais para se enquadrar s novas normas de
Registro Pblico de Propriedades Rurais, somente aqueles que tiverem
de modificar as matrculas de registros de imveis, como nos casos de
alterao em relao rea ou titularidade, preservao, conserva-
o e proteo de recursos naturais.
Nos casos de usucapio de imvel rural, aps a sentena decla-
ratria, o juiz intimar o Incra, que, junto ao usucapiente, proceder s
atualizaes cadastrais necessrias.
Quanto identificao do imvel rural, o artigo 9o do Decreto
o
n 4.449/2002 estabelece que ser obtida a partir de um memorial des-
critivo elaborado, executado e assinado por profissional habilitado e com
a devida Anotao de Responsabilidade Tcnica (ART) e dever conter as
coordenadas dos vrtices definidores dos limites dos imveis rurais, geor-

referenciadas ao Sistema Geodsico Brasileiro e com a preciso estabe-

lecida pelo Incra. Caber ao Incra a responsabilidade de certificar-se de
que determinada propriedade no se sobrepe a outra constante no seu
cadastro.
Com relao s custas referentes aos servios tcnicos necess-
rios para a medio da propriedade, que tratado pelo artigo 8o do De-
creto supracitado, estaro isentos os proprietrios cujo somatrio das
reas no exceda quatro mdulos fiscais, mesmo nos casos em que o
imvel no esteja matriculado ou lanado no nome do outorgante ou
quando for solicitada a fuso, pelo proprietrio, de dois ou mais imveis
contguos cujas matrculas sejam autnomas, desde que o proprietrio
declare ao rgo responsvel que preenche esses requisitos.
Quanto ao cancelamento da matrcula e do registro de terras
pblicas objeto de apropriao indevida, mesmo que por meio de deci-
ses judiciais, poder ser requerido pela Unio, pelo estado, pelo Distrito
Federal ou pelo municpio prejudicado, vista de prova da nulidade iden-
tificada, sendo de oito anos o prazo de julgamento de ao rescisria a
processos que digam respeito transferncia de terras pblicas rurais.
O Incra pretende promover o recadastramento dos imveis rurais
por etapas, por meio de notificaes expedidas por portarias especficas:
i) Portaria no 558/1999 visa ao recadastramento utilizando
notificaes para imveis com rea total igual ou superior a 10.000 ha
em todo o pas;
ii) Portaria no 596/2001 visa ao recadastramento tambm
utilizando notificaes para imveis com rea total maior ou igual a 5.000
ha e at 9.999,9 ha, em 68 municpios. Nessa etapa foram selecionados
os municpios que apresentaram maior nmero de irregularidades na
primeira fase de recadastramento (Portaria no 558/1999).
4.1. Portaria n 558/1999:

imveis suspeitos de grilagem
A Portaria no 558/1999 visa ao cadastramento de imveis cuja

rea total seja igual ou superior a 10.000 ha em todo o pas. A Tabela 2
apresenta uma relao dos imveis notificados segundo a regio.
A Tabela 3 apresenta os dados da rea total dos imveis relacio-
nados na Tabela 2.
Na Tabela 2, identificamos que 31,8% dos imveis notificados
no apresentaram a documentao exigida. A Tabela 3 indica que esses
imveis correspondem a 40,5% da rea total notificada. Notamos, tam-

TABELA 2
Imveis notificados pela Portaria n 558/1999 regio
Apresentou Falta apresentar
Regio Imveis P n 558 Total de notificados* documentao documentao
Centro-Oeste 1.405 1.488 957 531
Norte 896 885 680 205
Nordeste 555 542 318 224
Sul 30 12 11 1
Sudeste 179 171 148 23
Brasil 3.065 3.098 2.114 984
*Inclui imveis que estavam omissos no SCNR na data de publicao da Portaria n 558
Fonte: Incra - atualizado em 22/08/2001
TABELA 3
rea dos imveis notificados pela Portaria n 558/1999 regio
Apresentou Falta apresentar
Regio Imveis P n 558 Total de notificados* documentao documentao
Centro-Oeste 31.427.140,7 34.418.362,0 21.304.617,0 13.113.745,0
Norte 43.596.291,6 62.667.985,2 37.846.026,2 24.821.959,0
Nordeste 13.085.432,4 15.219.940,0 8.030.969,0 7.188.971,0
Sul 708.040,8 706.245,9 375.487,5 330.748,4
Sudeste 4.803.692,7 5.983.242,0 3.283.750,0 2.699.492,0
Brasil 93.620.598,2 118.995.775,1 70.840.849,7 48.154.925,4
*Inclui imveis que estavam omissos no SCNR na data de publicao da Portaria n 558
Fonte: Incra - atualizado em 22/08/2001
TABELA 4
Listagem dos imveis notificados segundo a classe
Total notificados No responderam No responderam (%)
Classes de rea total (ha)
N rea (ha) N rea (ha) N rea (ha)
10.000 a menos de 20.000 1.846 25.270.266,8 863 11.780.433,1 46,70 46,60%
20.000 a menos de 50.000 882 25.853.981,9 413 12.158.136,8 46,80 47,00%
50.000 a menos de 100.000 184 12.616.842,7 94 6.400.019,1 51,10 50,70%
100.000 a menos de 200.000 85 11.786.470,1 46 6.343.230,4 54,10 53,80%
200.000 a menos de 500.000 34 9.964.501,2 19 5.757.031,7 55,90 57,80%
500.000 a menos de 1.000.000 6 4.996.168,2 2 1.667.709,3 33,30 33,40%
igual ou superior a 1.000.000 2 3.251.937,0 1 2.050.059,0 50,00 63,00%
Total 3.065 93.803.340,6 1.438 46.156.619,4 46,90 49,20%
Fontes: Incra, banco de dados dos imveis abrangidos pela Port. 558/1999, de 08/01/2001 e listagem dos imveis que no atenderam notificao da Port.
558/1999 de 21/12/2000

bm, que no Nordeste 41,3% dos imveis notificados no apresentaram

a documentao necessria e que essa porcentagem corresponde a
47,2% da rea total de imveis da regio.
Segundo os estudos de Sabbato (2001), 1.438 imveis no res-
ponderam notificao da Portaria no 558/1999, o que corresponde a 46
milhes de hectares. Podemos identificar na Tabela 4 que h maior ten-
dncia de no apresentao da documentao por parte dos imveis de
maior rea.
A Tabela 5, obtida no estudo de Sabbato (2001), mostra-nos os
imveis suspeitos de grilagem segundo a regio. Observamos nessa tabe-
la que a regio Norte detm 6,3% do total de imveis cadastrados, abran-
gendo 22,4% da rea. No que cabe grilagem, essas propores so
33,3% dos imveis e 52,9% da rea, enquanto as regies Sul e Sudeste
possuem, somadas, 58% dos imveis e 26,5% da rea total cadastrada e
apresentam 3% dos imveis e 2% da rea suspeitos de grilagem.
TABELA 5
Total de imveis rurais cadastrados e suspeitos de grilagem classificados
segundo a regio (%)
Total de imveis Imveis suspeitos
Regio
(%) imveis (%) rea (%) imveis (%) rea
Norte 6,3 22,4 33,3 52,9
Nordeste 28,1 19,2 22,2 15,6
Sudeste 26,4 16,0 3,2 2,2
Sul 31,6 10,5 0,5 0,3
Centro-Oeste 7,7 31,9 40,8 29,0
Brasil 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte : Incra, estatsticas cadastrais, 1998, e listagem dos imveis que no atenderam notificao da Port. 558/99 de 21/12/2000
No estudo de Sabbato (2001), verificou-se que ao distribuir os

proprietrios dos imveis suspeitos de grilagem segundo a situao jur-
dica, ou seja, com uma distino entre pessoas fsicas e jurdicas, h
predominncia de pessoas fsicas tanto em nmero de imveis quanto
em proporo da rea dos imveis, o que observamos na Tabela 6.
No que diz respeito s pessoas jurdicas das empresas identifi-
cadas, a maioria composta por Sociedades por Cotas de Responsabili-
dade Limitada, que respondem por quase a metade da rea suspeita de
grilagem, como mostra a Tabela 7.
Outro aspecto com caractersticas interessantes que Sabbato
(2001) enfoca o fato de a maioria das empresas proprietrias/detentoras
de imveis suspeitos de grilagem estar direta ou indiretamente envolvida

TABELA 6
Proprietrios/detentores de imveis rurais suspeitos de grilagem, distribuio
segundo a situao jurdica
Pessoa fsica Pessoa jurdica
Regio rea (ha) rea (ha)
N prop. N imveis N prop. N imveis
Norte 211 287 17.316.230,80 143 192 7.083.747,70
Nordeste 160 178 4.339.049,90 120 141 2.862.400,10
Sul 6 6 117.689,20 1 1 28.255,90
Sudeste 20 22 641.915,20 19 24 369.130,70
Centro-Oeste 317 349 7.391.765,30 199 238 6.006.434,60
Brasil 714 842 29.806.650,40 482 596 16.349.969,00
Fonte: Incra, listagem dos imveis que no atenderam notificao da Port. 558/1999 de 21/12/2000
TABELA 7
Proprietrios/detentores de imveis rurais suspeitos de grilagem, distribuio
das empresas segundo a natureza jurdica
Natureza jurdica N propr. % N imveis % rea (ha) %
Soc. Cotas de Resp. Ltda. 232 48,1 280 47 7.747.076,30 47,4
Sociedade Annima 181 37,6 233 39,1 6.116.105,40 37,4
No identificada 69 14,3 83 13,9 2.486.787,30 15,2
Total 482 100 596 100 16.349.969,00 100
Fonte: Incra, listagem dos imveis que no atenderam notificao da Port. 558/1999 de 21/12/2000
TABELA 8
Proprietrios/detentores de imveis rurais suspeitos de grilagem, cem maiores
proprietrios pessoas fsicas, distribuio segundo a situao do CPF
Situao do CPF N proprietrios N imveis % rea (ha) %
Regular - total 53 107 58,8 10.591.633,6 58,1
Com irregularidade - total 47 75 41,2 7.648.785,3 41,9
Cancelado 21 35 19,2 3.161.510,3 17,3
Incorreto 8 12 6,6 1.086.077,4 6
Inexistente 3 3 1,6 407.200,0 2,2
No informado 5 5 2,7 426.056,6 2,3
Pendente de regularizao 10 20 11 2.567.141,0 14,1
Fonte: Incra, listagem dos imveis que no atenderam notificao da Port. 558/1999 de 21/12/2000 e Secretaria da Receita Federal
com o setor primrio, includas agroindstria e minerao (correspon-

dendo a 67% da rea total das empresas).
Observamos na Tabela 8 que dos cem proprietrios/detentores
das maiores reas de imveis rurais suspeitos de grilagem pessoas fsicas
apenas 14% do total detm 61% da rea total. Notamos, tambm, que

a incidncia de irregularidades significativa, pois atinge 47 dos cem

proprietrios, o que corresponde a 42% da rea dessas pessoas fsicas.
As irregularidades encontradas, quando pessoa fsica, referem-se s se-
guintes situaes do CPF: cancelado, incorreto, inexistente, no informa-
do e pendente de regularizao) (Sabbato, 2001).6
Quanto situao no CNPJ,7 identifica-se: ativo, cancelado,
inapto, incorreto e no informado. A Tabela 9 apresenta uma relao da
situao do CNPJ dos cem maiores proprietrios pessoas jurdicas.
TABELA 9
Proprietrios/detentores de imveis rurais suspeitos de grilagem, cem maiores
proprietrios pessoas jurdicas, distribuio segundo a situao do CNPJ
Situao do CNPJ N proprietrios N imveis % rea (ha) %
Ativo 77 137 76,5 6.815.667,4 74,2
Cancelado 7 11 6,1 406.062,0 4,4
Com irregularidade - total 16 31 17,3 1.968.522,6 21,4
Inapto 12 27 15,1 1.744.669,4 19
Incorreto 3 3 1,7 118.853,2 1,3
No informado 1 1 0,6 105.000,0 1,1
Total 100 179 100 9.190.252,0 100
Fonte: Incra, listagem dos imveis que no atenderam notificao da Port. 558/99 de 21/12/2000 e Secretaria da Receita Federal
4.2. Portaria Incra no 596/2001
uma nova fase cujo objetivo o recadastramento dos imveis

com rea total maior ou igual a 5.000 ha e at 9.999,9 ha em 68 muni-
cpios. Nessa etapa, foram selecionados os municpios que apresentaram
maiores indcios de irregularidades na primeira fase de recadastramento
(Portaria no 558/1999) .
O prazo estabelecido para a recepo da documentao foi
30/11/2001 e para a anlise da documentao foi 31/12/2001. O imvel
com regularidade comprovada receber no CCIR (Certificado de Cadastro
de Imvel Rural) o selo Imvel Legal, que confere transparncia e con-
fiabilidade aos registros cadastrais e cartoriais das propriedades. Quanto
ao proprietrio que no atender ao recadastramento, no receber o
CCIR; sem este certificado o imvel no pode ser transacionado, vendido
ou arrendado nem ser dado como garantia de financiamentos.
As propriedades com rea entre 5.000 ha e 9.999,9 ha corres-
pondem a 5.800 unidades, o que significa 48,9 milhes de ha. Mas a
Portaria no 596/2001 visa ao recadastramento apenas de 650 imveis

rurais localizados nos municpios identificados na Tabela 10, representan-

do 4,2 milhes de hectares. As 5.150 propriedades restantes sero ob-
jeto de recadastramento em nova etapa. At o presente momento, no
foram divulgados pelo Incra os resultados dessa Portaria.
TABELA 10
Municpios selecionados pela Portaria Incra n 596/2001
ACRE GOIS MINAS GERAIS
Feij Aruan Montalvnia
Sena Madureira Bonpolis Vrzea da Palma
Tarauaca Porangatu Riachinho
Cruzeiro do Sul So Miguel do Araguaia Santa F de Minas
Porto Walter Crixs Jequitinhonha
Rodrigues Alves Mundo Novo Manga
Manuel Urbano Nova Crixs PARAN
Rio Branco MARANHO Tibagi
AMAP Graja RONDNIA
Santa Luzia Campo Novo de Rondnia
Porto Grande Bom Jardim Jamari
Mazago Carutapera Machadinho
Tartarugalzinho MATO GROSSO Porto Velho
Caloene Cotriguau Buritis
Macap Paranaita Alta Floresta DOeste
AMAZONAS Rosrio do Oeste SO PAULO
Boca do Acre Tangar da Serra Narandiba
Canutama MATO GROSSO DO SUL Teodoro Sampaio
Lbrea Brasilndia Joo Ramalho
Pauini Trs Lagoas Martinpolis
Humait PAR Mirante do Paranapanema
BAHIA Altamira Presidente Epitcio
Barreiras Trairo Presidente Prudente
TOCANTINS Itaituba Presidente Venceslau
Babaulndia Novo Progresso Rancharia
Tocantinpolis So Flix do Xingu Rosana
Sandovalina
Fonte : Incra, maio/2003

5. CONCLUSO
A Lei no 10.267/2001 visa criao do Cadastro Nacional dos

Imveis Rurais, cuja proposta o gerenciamento das informaes pelo
Incra em conjunto com a Secretaria da Receita Federal e os Cartrios
de Registros de Imveis. Este cadastro de terras oferece a possibilidade
de associaes grficas, de registros confiveis e precisos para contro-
lar as transaes com terras e legitimar essas transaes realizadas a
partir da certificao da propriedade da terra. nesse sentido que ao
regular a propriedade possibilita maior transparncia no mercado de
terras.
O CNIR tem como principal objetivo reaver terras estatais para
fins de reforma agrria. A expectativa da Unio reaver mais de 90 mi-
lhes de hectares, o que possibilitaria o assentamento de 2 milhes de fa-
mlias. O resultado das notificaes expedidas pela Portaria no 558/1999
possibilitou estimar um cenrio da situao dos imveis suspeitos de
grilagem. Mas infelizmente, mesmo que seja provada a irregularidade
desses imveis, nem todos podero ter suas terras disponveis para a
reforma agrria:
i) a existncia de reas griladas entre si, reas griladas com
terras pblicas, reservas florestais e reservas indgenas (principalmente
nas regies Norte e Centro-Oeste);
ii) a existncia de grilagem apenas no papel, a existncia de
terras griladas em reas que por causa de questes ambientais, de infra-
estrutura ou de acesso no so propcias a assentamentos de reforma
agrria;
iii) a existncia de inconsistncias no Cadastro de Imveis Ru-
rais do Incra, resultando na duplicao do imvel.
Nesses termos, a Lei no 10.267/2001 pode ser considerada um
dos primeiros passos do setor pblico para regulamentao do mercado
de terras brasileiro, podendo o recadastramento total dos imveis demo-
rar por um perodo mnimo que compreende uma gerao, ou seja, at
que o ltimo proprietrio seja recadastrado, em razo da necessidade de
alguma mudana na titularidade do registro.
importante ressaltar que essas medidas podem transformar
a realidade de um contexto social construdo desde a colonizao do
pas, consideradas, assim, um grande avano. Porm, vale constatar
que as medidas propostas pela legislao ainda esto sendo implemen-
tadas, e o sucesso destas depender da articulao institucional entre
os rgos do setor pblico responsveis pela execuo da lei.

6. REFERNCIAS
ANOREG. Incra pretende examinar escrituras de propriedades para

verificar autenticidade dos ttulos. Capturado em 30/06/2004, no site:
www.anoregbr.org.br.
BATTAGLIA, Luisa. Cadastros e registros fundirios: a institucionaliza-
o do descontrole sobre o espao no Brasil. FAU/USP, So Paulo, Tese
de Doutorado,1995. 302 p.
GONALVES, J. C. A especulao imobiliria na formao de loteamen-
tos urbanos: um estudo de caso. Campinas, Unicamp, 2002.
HOLSTON, J. Legalizando o ilegal: propriedade e usurpao no Brasil.
RBCS, n. 21, ano 8, fev. 1993.
MARTINS, J. S. O cativeiro da terra. 7. ed. So Paulo: Hucitec, 1998.
MENDONA, M. C. Relatrio final das correies extraordinrias refe-
rentes s irregularidades nos registros de terras rurais no Estado do
Amazonas. Manaus: Cultura, 2002.
SABBATO, A. Perfil dos proprietrios/detentores de grandes imveis
rurais que no atenderam notificao da Portaria no 558/99. Dispon-
vel em: www.incra.gov.br Capturado em: 03/08/2003.
SILVA, J. G. Terras devolutas e latifndio: efeitos da Lei de 1850. Cam-
pinas: Editora da Unicamp, 1996.
REYDON, B. P. A regulao institucional da propriedade da terra no
Brasil: uma necessidade urgente. Campinas: NEA/IE/Unicamp, 2004
(mimeo.).
_________. Mercados de terras agrcolas e determinantes de seus pre-
os no Brasil: um estudo de casos. Tese de Doutorado, Campinas: IE/
Unicamp, 1992.
_________. (Coord.); PLATA, L. A. Interveno estatal no mercado de
terras: a experincia recente no Brasil. Estudos NEAD 3. Braslia: NEAD,
2000.
_________; PLATA, L. A. Polticas de mercados de tierras en Brasil. Pers-
pectivas sobre mercados de tierras rurales em Amrica Latina. Wa-
shington: BID, 1998.

NOTAS
1. LESSA, C.; DAIN, S. Capitalismo associado: algumas referncias para o tema Estado e
Desenvolvimento. In: BELLUZZO, L.G.; COUTINHO, R. (Org.). Desenvolvimento capitalista no
Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1982.
2. Segundo Mendona (2002), a Comisso de Correio encontrou, em todas as comarcas que
foram alvo da denncia, irregularidades, como Livros de Registros de Imveis com pginas
rasuradas, duplicidade de matrculas, faltando Termo de Abertura e/ou Encerramento.
3. As irregularidades encontradas em 17 cartrios do Amazonas, hoje sob interveno, esto
provocando uma verdadeira operao limpeza na atividade cartorial do pas.
As investigaes, que esto em andamento no Amazonas, devem ser estendidas aos
cartrios da Bahia, do Par, do Mato Grosso e de Mato Grosso do Sul, estados onde a
grilagem de terras mais problemtica (Anoreg) www.anoregbr.org.br.
4. Na Comarca de Canutama, observaram-se alguns casos em que a rea do imvel era
irregularmente majorada por meio de escritura pblica de retificao e ratificao.
Para exemplificar, o caso do imvel rural Palmares, que foi transferido irregularmente
de Maria Luiza Hidalgo Lima Barros para a empresa Amazonacre Ltda., com rea
irregularmente definida pela escritura pblica de retificao e ratificao como 68.527 ha.
Posteriormente, essa propriedade foi transferida para a empresa Acresul Empreendimentos
Imob. e Colonizao Ltda., tendo a rea total majorada tambm pela escritura pblica de
retificao e ratificao para 92.027,2426 ha.
5. Nessa comarca, entre as reas canceladas, foi observado o seguinte esquema de transferncias:
no caso do imvel rural denominado Igarap das Pedras, inicialmente sem rea definida,
foi registrado em 13/01/1925, tendo como adquirente Raimundo Pereira dde Matos, sem
qualquer registro de transmitente. Em 26/10/1927, esse imvel tem seu domnio transferido
para a firma J. R. CUNHA & CIA. LTDA.; posteriormente, em 26/03/1935, transferido para
MANOEL FIGUEIREDO DE BARROS; em 30/04/1979, o domnio transferido para Maria
Luiza Hidalgo Lima Barros e passa a ter uma rea de 80.565 ha. Em 28/09/1991, esse imvel
transferido para Falb Saraiva de Farias, que, por sua vez, em 13/07/1992 transfere o
domnio desse imvel por doao empresa Tecmin Tecnologia Mineral S/A. Esse esquema
repete-se com 11 imveis rurais, representando 928.450 ha, de forma idntica e com
proximidade nas datas; todos os imveis foram registrados inicialmente entre 1925 e 1930
em nome de pessoas diferentes sem rea definida. Aps um ou dois anos, esses imveis
eram transferidos para a firma J. R. Cunha & Cia. Ltda., e a partir da as transferncias
seguiam a mesma ordem: sempre os imveis adquiriam rea definida na transferncia para
Maria Luiza Hidalgo Lima Barros; Falb Saraiva Farias adquiriu os imveis nos anos de 1985 e
a maioria em 1991, e posteriormente nos dias 10 e 13 de julho de 1992 os imveis foram
todos transferidos por doao para Tecmin Tecnologia Mineral S/A.
6. O CPF considerado cancelado nas seguintes situaes: bito, atribuio de mais de um nmero
de inscrio no CPF para uma mesma pessoa, constatao de fraude na inscrio, falta da
apresentao da Declarao de Ajuste Anual (Declarao de Imposto de Renda) ou da
Declarao de Isento por dois anos consecutivos. O CPF considerado incorreto quando o
nmero informado ao Incra no aceito como vlido pela Secretaria da Receita Federal
(SRF). tambm inexistente quando o nmero no consta no banco de dados da SRF,
embora seja considerado vlido. No consta no Cadastro do Incra o nmero do CPF caso a
pessoa fsica tenha deixado de entregar, no ltimo exerccio, a Declarao de Ajuste Anual
ou Declarao de Isento.
7. A anlise dos cem maiores proprietrios/detentores pessoas jurdicas a partir da situao da
inscrio no Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica (CNPJ) revelou que estes representam 21%
do total das propriedades, o que corresponde a 56% da rea total das pessoas jurdicas com
imveis suspeitos de grilagem. Nesse caso, a incidncia de irregularidades atinge 16 dos cem

NOTAS
proprietrios, representando 21% da rea dessas pessoas jurdicas. O CNPJ ativo pode ser
regular ou no regular, embora essa informao no seja disponibilizada na consulta pblica.
A diferena entre esses dois casos reside basicamente na existncia de pendncias ou dbitos
para com o Fisco. O CNPJ considerado cancelado quando houver sido deferida sua
solicitao de baixa; inapto quando for assim declarada pela SRF, por estar enquadrado
como omisso contumaz, omisso e no localizado; inexistente de fato quando o nmero da
inscrio informado pelo Incra no for aceito como vlido pela SRF.

REGULAO INSTITUCIONAL
DO ACESSO TERRA E A ORGANIZAO
DA AGROINDSTRIA CANAVIEIRA:
CONTRASTE DOS CASOS DO BRASIL E DA AUSTRLIA

Sebastio Neto Ribeiro Guedes
1. INTRODUO
Os fortes argumentos sobre os danos econmicos, sociais e

ambientais da grande produo da agroindstria canavieira brasileira na
longa discusso durante a vigncia do Prolcool parecem ter-se esvaeci-
do no perodo recente. Possivelmente, a crise que assola a economia
brasileira e a agricultura, particularmente, tem gerado uma unanimidade
crtica em torno da necessidade de apoiar a agroindstria canavieira,
inclusive com a concesso de subsdios. Nem a crescente substituio de
empregos pela intensa mecanizao da colheita, mantendo o padro
produtivo agrcola e agroindustrial em grande escala, tem gerado ques-
tionamentos de qualquer espcie.
O presente artigo tem como objetivo recolocar essa discusso
procurando mostrar que a maior eficincia e eficcia da produo nes-
se setor no decorrem do tamanho da propriedade onde esta se locali-
za. Os exemplos da Austrlia e da ndia (um caso extremado) indicam
que h um imenso espao para a viabilizao de uma produo de
cana-de-acar em propriedades menores. O principal mecanismo

para o estabelecimento das condies adequadas de produo para

qualquer setor, e especificamente para o sucro-alcooleiro, so as con-
dies de acesso terra: a institucionalidade da propriedade da terra.
a poltica fundiria no seu conjunto, consolidada na legislao (ou sua
ausncia) e nas instituies, ao determinar os limites para a ocupao
com algum tipo de produo agrcola, que coloca as condies para seu
melhor uso econmico.
Neste estudo, pretende-se mostrar que so os controles institu-
cionais sobre o uso e a transferncia da terra, ou, em outras palavras, os
papis do ambiente institucional na definio e na restrio aos direitos
de propriedade que determinam a eficincia e a eqidade na agroinds-
tria canavieira. A comparao das agroindstrias canavieiras do Brasil e
da Austrlia permite-nos evidenciar que no existe uma escala tima
econmica da produo agrcola, independentemente dos arranjos ins-
titucionais associados ao acesso terra. A agroindstria canavieira apre-
senta em termos mundiais arranjos econmicos e de desempenho sig-
nificativamente diferentes, apesar de utilizar ativos e procedimentos
tcnicos relativamente homogneos. Este artigo procura discutir a causa
dessas diferenas a partir de uma comparao entre as agroindstrias
canavieiras do Brasil e da Austrlia.
A atividade canavieira bastante antiga no Brasil, conservando
ao longo de sua existncia uma estrutura produtiva bastante caractersti-
ca, na qual os capitais que processam industrialmente o insumo cana se
integram parcialmente para trs, garantindo eles prprios uma parcela
significativa da cana que processam. Os grupos usineiros emergem, as-
sim, no Brasil, parcialmente integrados. Essa forma de coordenao
econmica no tem sido capaz de garantir eficincia econmica ativi-
dade e, muito menos, de assegurar um nvel satisfatrio de bem-estar e
de estabilidade para os subsetores nele envolvidos e compostos por for-
necedores de cana e trabalhadores assalariados.
Em contraste, a agroindstria canavieira da Austrlia organiza-
se a partir de uma completa e radical separao entre as atividades in-
dustriais e agrcolas de produo do acar. Nesse pas, as usinas de
acar so proibidas de auto-abastecer-se de cana e obrigadas a adquirir
de fornecedores (pequenos e mdios proprietrios familiares) o insumo
agrcola de que necessitam. Os resultados dessa forma de organizao
econmica da indstria tm produzido impactos positivos tanto sobre a
eficincia quanto sobre o bem-estar.
A despeito das mudanas institucionais nos modelos de regulao
dessa agroindstria, que vm ocorrendo quase concomitantemente nos

REGULAO INSTITUCIONAL DO ACESSO TERRA E A ORGANIZAO DA AGROINDSTRIA CANAVIEIRA
dois pases (Guedes, 2000; 1999), elas parecem orientadas para preservar
as estruturas bsicas de coordenao descritas nos pargrafos anteriores.
Em sntese, o objetivo do artigo , ento, mostrar como a regu-
lao fundiria define as formas de organizao econmica tornando-as
to dspares, apesar de terem em comum a utilizao dos mesmos ativos,
que redundam em um produto homogneo.
Para esse propsito, este artigo est dividido em quatro itens,
alm desta introduo. No primeiro, apresenta-se uma breve reviso te-
rica sobre o papel que exerce a organizao institucional na dinmica
econmica a partir dos principais autores da corrente institucionalista. No
item subseqente, apresenta-se a estrutura da agroindstria canavieira na
Austrlia, enfatizando o papel que inclui o zoneamento agrcola na defi-
nio das formas de coordenao econmica dessa agroindstria, bem
como no desempenho econmico e no bem-estar dos grupos sociais a ela
vinculados. No terceiro item, analisa-se a situao brasileira, marcada pelo
predomnio da forma integrada de coordenao econmica. Esta expli-
cada pela ausncia de controles institucionais sobre o uso e a transfern-
cia da terra, o que favorece um baixo dinamismo tecnolgico e estimula
a concentrao de renda e propriedade em benefcio do grande capital
usineiro. No quarto item, compara-se o desempenho econmico e tecno-
lgico das duas agroindstrias. O artigo tece as consideraes finais.
2. A REGULAO INSTITUCIONAL
A terra um meio de produo essencial, na medida em que

sobre ela que os processos produtivos (agrcolas e no agrcolas) se de-
senvolvem e os assentamentos humanos (urbanos ou rurais) se estabe-
lecem. Ela tambm fonte de vida para uma enorme populao rural,
cuja estrutura de representao simblica garante a continuidade das
tradies e dos valores. A terra , ao fim e ao cabo, a prpria natureza,
ou seja, o ambiente natural no qual os homens existem.
Polanyi (1980) observou que o advento do capitalismo, ao con-
verter a terra numa mercadoria fictcia, tendeu a transferir a regulao
sobre a terra (ou seja, a natureza) ao mercado, subordinando a vida ao
sistema econmico de mercado. O mesmo autor observa contudo que:
Os mercados de trabalho, terra e dinheiro so, sem dvida, essen-

ciais para uma economia de mercado. Entretanto, nenhuma
sociedade suportaria os efeitos de um tal sistema de grosseiras
fices, mesmo por um perodo de tempo curto, a menos que a sua

substncia humana e natural, assim como a sua organizao de

negcios, fosse protegida contra os assaltos desse moinho satnico
(Polanyi, 1980, p. 85-86).
Essa perspectiva de destruio pelo moinho satnico ps em

movimento engrenagens sociais que objetivavam evitar os efeitos destrui-
dores do mercado sobre a sociedade. Conforme Polanyi (1980, p. 88):
A histria social do sculo XIX foi, assim, o resultado de um duplo

movimento; a ampliao da organizao do mercado em relao s
mercadorias genunas foi acompanhada pela sua restrio em re-
lao s mercadorias fictcias. Enquanto, de um lado, os mercados
se difundiam sobre toda a face do globo e a quantidade de bens
envolvidos assumiu propores inacreditveis, de outro lado uma
rede de medidas e polticas se integravam em poderosas institui-
es destinadas a cercear a ao do mercado relativa ao trabalho,
terra e ao dinheiro [...] A sociedade se protegeu contra os perigos
inerentes a um sistema de mercado auto-regulvel, e este foi o ni-
co aspecto abrangente na histria desse perodo.
O xito maior ou menor em restringir os determinantes de mer-

cado no uso da terra, bem como o modo como isso foi feito, parece dife-
renciar as experincias internacionais em termos de bem-estar e eficincia
na agricultura. Na verdade, as instituies e o ambiente institucional1 cons-
trudos para regular o mercado de terras procuram definir, regular e limitar
os direitos de propriedade sobre a terra em favor de objetivos socialmente
definidos, que variam em combinaes distintas de eficincia e eqidade.
Por dire itos de propriedade entendem-se os direitos que os indivduos tm
sobre bens e servios. Esses direitos conformam o direito de vender (ou
alugar) um ativo; o direito de usar e derivar renda de um ativo e o direito
de legar (transferindo os direitos para os outros) um ativo. Conforme Als-
ton (1998, p. 3):
Os direitos de propriedade so impostos de trs modos. Os pr-

prios indivduos impem seus direitos. Por exemplo, ns coloca-
mos travas em nossas portas e protegemos nossa propriedade.
Sanes sociais tais como o ostracismo podem impedir os indiv-
duos de violar os direitos dos outros. O poder coercitivo do Estado
tambm usado para impor direitos de propriedade, por exemplo
quando a polcia expulsa invasores de propriedade.

North (1988) e Alston (1998) argumentam que a natureza dos

direitos de propriedade influencia o desempenho econmico porque
determina os custos de transformao e transao.2 Esses, por sua vez,
atribuem um papel preponderante definio das formas de coordena-
o econmica.
3. A GNESE DA COORDENAO HBRIDA
A agroindstria canavieira australiana constituiu-se como inds-

tria no final do sculo XIX, mas apenas nos anos 1920 e 1930 adquiriu
as feies que hoje a caracterizam.
A peculiaridade histrica de sua formao reside no fato de
que ela se constituiu no contexto geral de formao e afirmao do
Estado Nacional Australiano. Como se sabe, em 1900, as antigas col-
nias britnicas da Austrlia renem-se numa Federao e instituem um
Estado Nacional cuja preocupao inicial foi assegurar a unidade polti-
ca da nova nao.
De uma perspectiva econmica, isso significava dotar de novo
contedo a poltica econmica da Austrlia e, por meio dela, restaurar as
condies que garantiam Austrlia posio invejvel em termos de
bem-estar desde meados do sculo XIX.
O contedo das novas polticas econmicas substitui a inter-
veno direta do Estado na economia pela regulao indireta, garan-
tida pela construo de um ambiente institucional adequado para tal
fim (Kenwood, 1994).
A poltica geral que mais diretamente afetou a agroindstria
canavieira foi a White Australia Policy (WAP). Essa poltica buscou garan-
tir a homogeneidade tnica e cultural do pas pela proibio da imigrao
de no europeus, o que fechou a porta do mercado de trabalho australia-
no aos polinsios e a outras etnias. A conseqncia geral dessa lei foi
elevar acentuadamente os salrios reais que vigoravam no pas. A escas-
sez institucional de oferta de mo-de-obra aliada ao padro sociocultural
mais elevado do imigrante europeu favoreceu a constituio de um mer-
cado de trabalho mais homogneo, apresentando salrios reais elevados.
Isso afetou particularmente as atividades canavieiras da Austrlia, que
utilizava abundantemente a mo-de-obra barata dos polinsios.
Ademais, para garantir o xito dessa poltica racial, o governo
australiano deu incio a uma bem-sucedida poltica fundiria que fran-
queou o acesso terra a um nmero elevado de famlias (brancas) e
consolidou o modelo de farm-family de sua agricultura.3

Desse modo, no comeo do sculo, a elevao dos salrios reais

e a poltica de distribuio de terras haviam estimulado a constituio da
pequena produo na paisagem agrria australiana, nela includa a
agroindstria canavieira.
Reclamando dos efeitos negativos da WAP sobre seus negcios,
os produtores de acar organizaram-se e reivindicaram medidas de com-
pensao aos interesses organizados do setor. Obteve, em 1930, a reserva
de mercado interna com a proibio das importaes de acar.
Essa primeira medida protecionista e a tentativa de dirimir as
tenses e os conflitos que surgiram entre os fornecedores e os usineiros
nos anos 1910 e 1920 (Drummond, 1996, p. 349) cimentaram o cami-
nho para a edificao de um conjunto articulado de instituies presentes
nos planos federal, estadual e empresarial voltado regulao setorial
dessa agroindstria.
A lgica e a cronologia de sua constituio mostram a percep-
o e a busca de formas institucionalmente adequadas para alcanar
os objetivos de eficincia, preservao da renda agrcola e da pequena
propriedade.
3.1. As instituies de regulao setorial
O ambiente institucional marcado pela diviso de funes e

pela distribuio de estruturas reguladoras entre a Unio e os estados
produtores (Queensland e Nova Gales do Sul). Ao primeiro cabe o papel
de regular a poltica de importaes de acar, garantindo que o merca-
do interno seja protegido do acar estrangeiro.4 Quanto aos estados,5 e
particularmente ao estado de Queensland, estes dispem de uma estru-
tura institucional e de uma extensa legislao que garantem a produo
regulada da indstria.
No plano estadual, o aparelho executivo da poltica aucareira era
o Sugar Board,6 subordinado ao Ministry for Primary Industries. O Sugar
Board tinha funes e poderes semelhantes ao extinto IAA brasileiro. As-
sim como seu assemelhado brasileiro, o Sugar Board devia:
a) garantir a produo, o abastecimento e a comercializao do
acar na Austrlia, por meio da definio das cotas de produo de cana
e acar para os produtores, em conformidade com a necessidade de
abastecimento interno e das tendncias vigentes no mercado externo;
b) o abastecimento e a comercializao eram monoplio do
Sugar Board, que comprava a produo total de acar bruto das regies
produtoras. O Sugar Board contratava todo ano duas empresas que rea-

lizavam o refino e a comercializao do acar. Uma delas responsabili-

zava-se pela comercializao externa do acar bruto. Ao longo de todo
o processo, o Sugar Board supervisionava a etapa de comercializao.
Outra importante organizao foi o Central Sugar Cane Price
Board. Esta, composta de quatro membros, sendo dois representantes
dos governos federal e estadual, um representante das usinas e um re-
presentante dos fornecedores de cana, era a organizao que fixava o
preo da cana e do acar para o mercado interno. A poltica de fixao
de preo dessa organizao continha ingredientes que protegiam a renda
dos fornecedores, ao mesmo tempo em que lhes estimulava a busca de
produtividade. No primeiro caso, os fornecedores recebiam pela cana
cerca de 2/3 do preo final do acar; no segundo caso, porque no cl-
culo de fixao do preo da cana era levado em considerao o teor de
sacarose e outros indicadores de qualidade da cana.
A dupla intencionalidade da poltica de preos tinha, ademais,
conseqncias sobre a relao usineirofornecedor: de um lado ela supri-
mia a possibilidade de que as usinas utilizassem seu poder oligopsnico
para deprimir o preo pago pela cana do fornecedor e, ao mesmo tempo,
reduzia os custos de barganha (por exemplo, na definio contratual da
distribuio do fluxo de rendimento entre as partes), que seriam inevit-
veis toda vez que os contratos de fornecimento fossem renovados, tornan-
do-se um mecanismo importante na reduo dos custos de transao.
Na verdade, a favor dos fornecedores tambm estavam as ins-
tituies de pesquisa e extenso rural. Importantssimo era o papel do
Bureau of Sugar Experiment Stations (BSES), criado em 1900 pela Que-
ensland Sugar Experiment Stations Act. Esse Bureau assistia os fornece-
dores, oferecendo-lhes apoio tcnico e educativo, bem como realizava
pesquisas objetivando o desenvolvimento de plantas melhoradas e adap-
tadas s condies edafoclimticas das regies produtoras.
Com efeito, a existncia de instituies como essa constitui um
mecanismo de independncia do fornecedor em relao s usinas. De
fato, uma vez que a pesquisa e a extenso esto sob controle e a servio
dos fornecedores, a incorporao do progresso tcnico na parte agrcola
da atividade canavieira passa a ser endgena a esse subsetor.7 E como a
forma de remunerao desse subsetor definida pela poltica de preos
incorpora a dimenso da produtividade (remunerao pelo teor de
sacarose), os fornecedores so constantemente estimulados a incorporar
progresso tcnico.
A respeito disso, deve-se concordar com a observao de
Drummond (1996, p. 349) de que:

Na prtica, uma inquestionvel f na modernizao tornou-se

profundamente cristalizada na cultura da agricultura da cana-de-
acar australiana. O quase irrefrevel compromisso da indstria
de acar da Austrlia em relao modernizao reflete vrios
fatores. O grau de autoconfiana que a tecnologia proporcionou
aos fornecedores individuais, plenamente ajustadas cultura.
Ademais, uma variedade de organizaes quase-governamentais
tem habitualmente promovido um inquestionvel compromisso
com a modernizao. No nvel prtico, a modernizao e o tecno-
cntrico Planejamento do desenvolvimento agrcola tm sido
fundamentalmente apoiados por um sistema financeiro que ofere-
ce aos agricultores acesso a elevados nveis de crdito.
3.2. Controles sobre os direitos de

propriedade da terra: os Land Assignments
Os Land Assignments constituem a dimenso mais interessante

do ambiente institucional que preside a indstria canavieira da Austrlia
e um dos aspectos essenciais que diferenciam a dinmica da agroinds-
tria australiana de sua concorrente brasileira. Essa forma de regulao
consiste de controles que limitam e monitoram a venda de terras, fixam
seu preo e definem seu uso, e, limitando significativamente o funciona-
mento de um mercado de terras para a lavoura canavieira, responde em
propores significativas tanto pela estrutura desverticalizada da ativida-
de canavieira quanto por seu desempenho em termos tecnolgicos.
Na indstria canavieira da Austrlia, os Land Assignments funcio-
nam como um zoneamento de terras sob controle da Queensland Sugar
Corporation (QSC), no qual o proprietrio de terras (o farmer) recebe uma
titulao para entregar a uma usina previamente definida, mediante paga-
mento definido em lei, cana-de-acar plantada em certo nmero de hecta-
res situados dentro dos limites de uma descrio de terras escolhida pela
QSC para a usina (Seo 136, pargrafo 2, da Sugar Industry Act, 1991).
A deciso de aumentar ou no a rea designada para plantio de
cana prerrogativa exclusiva da QSC (conforme Seo 149, pargrafos
1, 2 e 3). Isso quer dizer que a oferta de terra disponvel para a produo
canavieira definida institucionalmente, conforme critrios administra-
tivos e no de mercado. O que se verificou historicamente foi que as
instituies que regulavam a oferta de terra foram zelosas, provocando
uma escassez institucional de terras, que foi compensada, da parte do
produtor, pelo aumento da produtividade por hectare. Esse aumento da

produtividade foi obtido pela incorporao de progresso tcnico com

resultados positivos sobre a produtividade agrcola e industrial, conforme
se mostrar no item 3.
Exemplos do controle institucional exercido pelo ambiente ins-
titucional australiano sobre a terra abundam. A parte 8, diviso 1, par-
grafo 129, da Sugar Industry Act, 1991, permite s usinas colher cana do
fornecedor caso este no possa ou no queira faz-lo, comprometendo a
oferta regular do insumo cana usina. O item 5 desse pargrafo afirma
que o proprietrio da usina pode ento, com veculos e equipamentos
necessrios, entrar na terra designada, colher a cana-de-acar, entreg-
la usina e esmag-la. Nesse caso, o fornecedor recebe o pagamento
que lhe seria devido caso pudesse/quisesse colher ele mesmo sua cana,
deduzidos, obviamente, os custos de colheita arcados pela usina (itens 7,
8 e 9). O objetivo cristalino dessa interveno sobre o uso da terra su-
primir possveis comportamentos oportunistas por parte dos fornecedo-
res, que poderiam elevar os custos de transao da atividade canavieira.
Para evitar comportamentos oportunistas e minimizar as con-
seqncias da utilizao de ativos especficos nessa atividade, as relaes
entre as usinas e os fornecedores so normatizadas por um contrato
firmado pelas partes (de um lado o proprietrio da usina, e do outro o
comit dos fornecedores) e mediado pela QSC. Esses contratos tm va-
lidade mxima de trs anos, podendo ser renegociados indefinidamente
quando do seu vencimento. Para ser firmado o contrato, necessrio
que pelo menos 85% dos proprietrios com Land Assignment concordem
por escrito com seus termos. Esses contratos estipulam quanto de cana
deve ser entregue, quando, onde e como. Tambm definem os critrios
para a fixao do preo pago pela cana.
Desse modo, os laos entre fornecedores e usineiros so esta-
belecidos a partir de direitos e obrigaes claramente definidos em lei.
De um lado, as usinas tm garantido a oferta regular de cana, uma vez
que o montante de terra e o volume de cana que devem ser vendidos
so definidos pelas instituies internas ao QSC,8 no caso os Local Board.9
De outro lado, a usina fica obrigada a adquirir a produo de cana dos
Land Assignments designados pelo QSC ao preo estipulado por este l-
timo. Esse mecanismo suprime comportamentos oportunistas entre as
usinas na busca de abastecimento, porque esse assegurado a cada uma
delas pelos dispositivos de alocao fixados institucionalmente.
Nos casos em que uma das partes deixa de cumprir seus deveres
ou tenha negado seus direitos, so acionados mecanismos de arbitragem
que iniciam com as equipes de negociao (Negotiating Team) institudas em

cada usina e cuja regulao ocupa toda a parte 3 A da Sugar Industry Act.
Nos casos em que esse mecanismo de arbitragem tripartite no tem xito,
as demandas so remetidas ao Sugar Industry Tribunal, instncia jurdica
superior na regulao setorial. V-se assim que a capacidade de Law Enfor-
cement dessas agncias tem um papel essencial na regulao setorial e na
definio das formas de coordenao econmicas dessa indstria.
fcil perceber que os Land Assignments constituem uma pro-
funda interveno no mercado de terras. Na prtica, eles suspendem o
poder do mecanismo de mercado de determinar o uso da terra.
4. A COORDENAO INTEGRADA NO BRASIL
No Brasil, o tipo de coordenao econmica da agroindstria

canavieira a integrao vertical ganhou forma ainda no perodo colo-
nial e teve bvios determinantes histricos. Para entender sua gnese,
preciso ter em mente a lgica geral que norteou, desde o incio, a ocupa-
o econmica do solo brasileiro. Essa lgica deve ser remetida ao con-
texto do sistema colonial e da expanso comercial iniciada em meados
do sculo XV na Europa.
Conforme observou Osrio Silva (1996), a insero da colnia
brasileira no antigo sistema colonial que determina a forma de estrutu-
rao da propriedade fundiria no Brasil. Isso significa que no foi o re-
gime de sesmarias o determinante fundamental da estrutura de proprie-
dade (latifndiomonoculturaescravido), mas os imperativos funcio-
nais impostos Colnia pelo sistema colonial, ou seja, gerar excedentes
para a apropriao da metrpole.
Segundo Osrio Silva, a estrutura econmica e social da Colnia
teve de se organizar de maneira que permitisse o funcionamento do
sistema colonial. Para viabiliz-lo, foi necessria a introduo do trabalho
escravo. De fato, dada a abundncia de terras, o trabalho livre seria invi-
vel, pois o trabalhador poderia transformar-se rapidamente em proprie-
trio de terras, produzindo para seu prprio consumo. Isso s seria evi-
tado ao custo do pagamento de elevados salrios, o que inviabilizaria a
gerao de excedentes coloniais. Ao mesmo tempo, o trabalho escravo
deixou livre a apropriao de terras por parte do senhoreado rural.
Por outro lado, a introduo do trabalho compulsrio recriava

permanentemente a disponibilidade de terras para os agentes da
explorao econmica, isto , o senhoreado rural que se vai for-
mando nas colnias. Caso viessem apenas homens livres para os

novos territrios, a competio pela apropriao das terras mais

bem localizadas seria intensa, tendo em vista que, por maior que
fosse a extenso territorial da Colnia, a ocupao econmica das
terras sempre se dava paulatinamente, por meio do espraiamento
em torno do ncleo, quer fosse um porto, uma vila, um forte, etc.
Ao contrrio, a introduo do trabalho compulsrio permitiu, por
um maior lapso de tempo, a manuteno da disponibilidade de
terras para a camada social que produzia de acordo com as exi-
gncias do sistema colonial (Osrio Silva, 1996, p. 27).
Essa, portanto, a gnese da estrutura fundiria sobre a qual se

assentou o complexo rural canavieiro. A dinmica deste, como se v,
baseou-se, desde o comeo, no expansionismo fundirio, para o qual foi
importante, alm da insero na estrutura do sistema colonial, tambm
a instituio e a administrao do sesmarialismo colonial. Nesse sentido,
Osrio Silva (1996) destaca dois grandes perodos. O primeiro, que vai
da descoberta at o final do sculo XVIII, caracterizado pela gratuidade
e pela condicionalidade.
A gratuidade refere-se ao fato de que as concesses de terras
da Coroa eram feitas gratuitamente ao donatrio, que as devia distribuir.
A condicionalidade, por sua vez, determinava que as terras concedidas
ficavam condicionadas sua ocupao e utilizao produtiva; caso con-
trrio a Coroa cancelava a concesso e retornava para si as terras (que
depois redistribua para outras pessoas). A Coroa recomendava a distri-
buio de terras no tamanho adequado ao seu pleno aproveitamento, o
que na prtica no foi seguido.
Havia dois problemas que dificultavam o controle da Coroa sobre
a apropriao de terras na Colnia. Um dizia respeito impreciso das
tcnicas de identificao do tamanho e da localizao das sesmarias; o ou-
tro remetia prtica disseminada de compra e venda de sesmarias, num
contexto em que, como vimos, a terra era doada sob condio pela Coroa.
Ademais, em razo dos imperativos da Colnia (gerar excedentes
econmicos para a metrpole), a Coroa fez vistas grossas s deformaes
na apropriao das terras coloniais. Assim, nesse perodo, a apropriao
territorial fez-se com bastante liberalidade, omitindo metrpole o descum-
primento da extensa legislao sobre a apropriao de terras na Colnia.
O resultado foi a consolidao de um modelo de agricultura
latifundiria, monocultora (produtos de alta rentabilidade no mercado
externo, como o acar) e escravista (garantia de fora de trabalho
numa situao de abundncia de terras). A apropriao extensiva de

terra ocorria, ademais, por causa das tcnicas rudimentares aplicadas

agricultura, que rapidamente esgotavam os solos e obrigavam busca
de terras frteis.
No final do sculo XVIII at 1822, iniciou-se uma nova fase do
sesmarialismo colonial, caracterizado pela tentativa da metrpole de
retomar o controle da apropriao territorial na Colnia. Ocorreu um
progressivo movimento de centralizao da administrao pblica em
favor da Coroa.
Caracterizando esse perodo, foram tomadas as seguintes medidas:
1) O fim da gratuidade da doao com a obrigao dos conces-
sionrios de pagarem um foro. Conforme Osrio Silva (1996, p. 49) [...]
tendo em vista que o pagamento do foro no incidia sobre a produo,
mas sobre as terras (ao contrrio do dzimo), compreende-se que um dos
objetivos visados pela metrpole era desestimular os sesmeiros a man-
terem sob seu domnio terras improdutivas.
2) Fixao de limites para o tamanho das concesses. Segundo
a mesma autora, [...] data provavelmente de 1697 a primeira providncia
nesse sentido. Ordenava que se dessem sesmarias de trs lguas de com-
primento por uma de largura. As legislaes posteriores reafirmaram essas
limitaes, como as que encontramos em 1698, 1699, 1711, 1743, etc.
3) Confirmao por El-Rei das concesses de terras.
Essas medidas, contudo, no surtiram o efeito desejado, e o
padro de ocupao do solo permaneceu intocado. Uma nova disposio
do poder pblico de intervir na apropriao de terras no Brasil s apare-
ceu mais tarde, com o advento da Lei de Terras (1850), em outro contex-
to institucional. A referncia a essa lei relevante, porque o processo que
envolveu a aplicao da Lei de Terras no Brasil revela bastante tanto da
funcionalidade da indefinio dos direitos de propriedade como da inca-
pacidade de o Estado impor limites apropriao e ao uso da terra.
O advento da Lei de Terras est relacionado s mudanas insti-
tucionais associadas Independncia do Brasil (1822), centralizao do
Estado, pacificao nacional e Maioridade, bem como necessidade
de pr fim aos conflitos por terras que envolviam sesmeiros e posseiros.
Assim, sua origem encontra-se na necessidade de reforar os fundamen-
tos legais e de legitimidade do Estado e regularizar a propriedade da terra,
viabilizando a transio lenta do trabalho escravo para o trabalho livre.
A Lei de Terras foi aprovada em 1850 e regulamentada em
1854. Seus objetivos eram: ordenar a apropriao territorial no Brasil;
acabar com a posse; fazer um cadastro de terras; financiar a imigrao;
criar um setor agrcola de pequenos proprietrios; tornar a terra uma

garantia confivel para emprstimos e funcionar como um chamariz

para a imigrao.
Essa lei era necessria porque resolveria um problema que se
manifestava com cada vez maior intensidade e dizia respeito aos confli-
tos que implicavam os proprietrios particulares, que freqentemente se
envolviam em brigas familiares e crimes no campo por questes ligadas
delimitao das propriedades, dada a inexistncia de direitos de pro-
priedade definidos e garantidos. Desse modo, era de se supor que a Lei
de 1850 ganharia o amplo apoio dos proprietrios de terra e encontraria
plena aplicao.
No foi isso, contudo, o que aconteceu. Osrio Silva (1996)
afirma que partiu dos grandes proprietrios a maior resistncia aplica-
o da Lei de Terras. Essa resistncia explica-se porque ao se recusarem
a demarcar suas terras (definindo legalmente seus direitos de proprieda-
de) os fazendeiros ficavam livres para manter reservas de terra para
apropriao futura (ou seja, o poder de fato sobre os direitos de proprie-
dade). Essa atitude denotava o quanto o processo de apropriao fundi-
rio predatrio era extenso e, ao mesmo tempo, quo fraco eram o Esta-
do e o ambiente institucional para impor restries ao uso e transfe-
rncia da terra.
pertinente observar que as mudanas institucionais posterio-
res a 1822, como, por exemplo, a Abolio da Escravido (1888) e a
Proclamao da Repblica (1889), longe de questionar a dinmica de
apropriao de terras do perodo anterior, estimulou-a, principalmente
no ambiente institucional erigido pela Repblica Velha. Tentativas mais
recentes de mudana institucional objetivando restringir os direitos de
propriedade da terra, tais como a Constituio de 1946 e o Estatuto da
Terra de 1964, mostraram-se incuas como instrumento de interveno
efetiva na dinmica de apropriao fundiria e na alterao da estrutura
de uso e posse da terra no Brasil (Osrio Silva, 1997).
A histria da legislao agrria sobre os direitos de propriedade
da terra no Brasil tem-se desenvolvido conforme duas tendncias. De um
lado, o Estado, legislando e procurando exercer (com mais ou menos
veemncia) seu poder no sentido de definir e restringir os direitos de
propriedade no Brasil; e, de outro, os interesses da grande propriedade
fundiria, resistindo a qualquer forma de restrio ao direito de proprie-
dade da terra, seja opondo-se legislao fundiria, seja sabotando sua
efetiva aplicao. Nesse confronto, reproduzido ao longo de nossa hist-
ria fundiria, os interesses privados levaram a melhor e tornaram efeti-
vamente plenos para si os direitos de propriedade privada.

Isso no significou a democratizao do acesso terra para a

maioria. Na verdade, a grande propriedade, itinerante e predatria, avan-
a sobre terras pblicas e ocupadas, expulsando, medida do seu avan-
o, os pequenos proprietrios, posseiros, etc., incapazes de resistir ao
poder (poltico e econmico) da grande propriedade. Assim, a terra
livre por classe, isto , s est disponvel para apropriao para os gru-
pos sociais que detm poder poltico e/ou econmico.
4.1. A regulao da agroindstria canavieira no Brasil
Montada sobre a estrutura colonial de ocupao do solo que se

descreveu, isto , a grande propriedade predatria e itinerante, a ativida-
de canavieira no Brasil sofreu poucas mudanas em sua estrutura de
produo,10 permanecendo com uma coordenao integrada, tal como
h cerca de 450 anos.
A partir da constituio da usina, a histria dessa indstria no
Brasil est intimamente vinculada ao ambiente institucional erigido para
regular o setor, que lhe amparou o crescimento e a expanso. Para os
propsitos deste artigo, traaremos rapidamente as principais caracters-
ticas desse ambiente institucional, remetendo o leitor interessado bi-
bliografia, mais especfica e detalhada.
A primeira observao a fazer, e que reala o contraste com
o caso australiano, diz respeito origem do novo ambiente institucio-
nal. diferena desse pas, a legislao setorial e o ambiente institucio-
nal da indstria foram criados para proteger os interesses da grande
propriedade canavieira e dos usineiros proprietrios de terra.
A agncia mais importante de regulao setorial foi o IAA.11
Criado em 1933 pelo Decreto-Lei n 22.789, de 23/05/1933, como au-
tarquia federal, o IAA recebeu amplos poderes para regular a agroinds-
tria. Inicialmente idealizado para equilibrar a oferta e a demanda interna
dos produtos do complexo (principalmente o acar), e com isso estabi-
lizar os preos destes, o IAA viu, ao longo de sua existncia, crescer a
abrangncia de seus poderes.
Assim, o Decreto n 22.981, de 25/07/1933, instrumentalizava o
IAA para uma de suas tarefas, dando-lhe controles sobre a oferta de acar
por meio das cotas de produo. O artigo 8 dessa mesma lei proibia, ain-
da, a montagem de novas usinas, engenhos e bangs em todo o territrio
nacional sem prvia consulta ao IAA. Em 1941, com o advento do Estatuto
da Lavoura Canavieira (ELC), as funes do IAA foram ampliadas, cabendo-
lhe tambm o controle das transaes entre usinas e fornecedores de cana.

O papel atribudo ao IAA na execuo dessa lei previa, tambm, organizar

um cadastro de fornecedores, regulamentar as condies de fornecimento
e da absoro da cana pelas usinas, estabelecer restries produo ca-
navieira das usinas, distribuindo entre elas e seus fornecedores os encargos
decorrentes de eventual limitao ou vantagens inerentes a possveis cres-
cimentos das quotas de produo aucareira, mediante a instituio de
quotas de fornecimento e preos especficos (Czmrecsnyi, 1979, p. 200).
H de se observar, guisa de comparao com o ambiente ins-
titucional australiano, erigido na mesma poca, que, no caso do Brasil, os
poderes do IAA nunca incidiram sobre o uso da terra para cultivo da cana.
Embora dotado de instrumentos de regulao poderosos, o ambiente
institucional nucleado pelo IAA nunca foi capaz de estabelecer controles
rgidos sobre o uso da terra, de maneira que pudesse influenciar e contro-
lar, como no caso australiano, a expanso extensiva da produo agrcola.
No podendo ou querendo contrariar os interesses dos proprietrios fun-
dirios, o IAA acreditou poder controlar a oferta de acar agindo apenas
sobre a parte industrial (por meio das cotas de produo), esquecendo-se
de controlar a oferta do insumo cana, o que s seria possvel por meio de
proibies e regulaes sobre o mercado de terra.
O resultado foi, como ilustra uma vasta literatura sobre o tema,
que os usineiros, que eram tambm proprietrios de terra, utilizavam o
crescimento da rea plantada como fato consumado para a reviso e a
ampliao das suas cotas de produo.12 Esse movimento reforava a pro-
cura de terras, que fechava o ciclo de expanso dessa agroindstria. Note
ainda que esse padro de crescimento, assentado fundamentalmente na
expanso da oferta de terras, gerou, ao contrrio de sua concorrente aus-
traliana, uma baixa incorporao de progresso tcnico e baixos rendimen-
tos agrcolas e industriais, conforme se discutir no tpico seguinte.
Antes necessrio reforar que as polticas agrcolas setoriais
acionadas no contexto do ambiente institucional que estamos analisan-
do, tais como o Fundo Especial de Exportao (1966), o Planalsucar
(1971) e o Prolcool (1975), s reforaram as tendncias apontadas no
que diz respeito aos direitos de propriedade sobre a terra.
5. DESEMPENHO COMPARATIVO
Neste tpico so apresentadas algumas evidncias que permi-

tem comparar o desempenho econmico e tecnolgico das duas agroin-
dstrias e realar a importncia da regulao sobre a terra na busca da
eficincia econmica.

TABELA 1
Indicadores de produtividade agrcola e industrial da agroindstria canavieira
na Austrlia, no Brasil e no mundo nos trinios 1989-1991 e 1996-1998
Municpio 1989-1991 1996-1998
Mundo
Evoluo da rea colhida (ndice) 100 115
Rendimento agrcola (t/ha) 60 62
Rendimento industrial (kg/t) 104 100
Rendimento agroindustrial (t de acar/ha) 6,37 6,28
Austrlia
Rendimento agroindustrial (t de acar/ha) 10,43 14,8
Brasil
Rendimento agroindustrial (t de acar/ha) - 7,49*
Fonte: Guedes, 2000, p. 83
* Este valor foi calculado por Fernandes (1998, p. 22) e corresponde mdia nacional do trinio 1993/1995. A mdia do Estado de So Paulo para o mesmo perodo foi de 9,22
Atente para o fato de que os indicadores australianos so superio-

res em montantes significativos queles verificados na mdia mundial e,
especificamente, aos do Brasil. A produtividade agrcola da Austrlia, ex-
pressa pela razo entre tonelada de cana por hectare, que era cerca de 20%
superior mdia mundial no trinio 1989-1991, saltou para 61% no trinio
1996-1998, revelando elevados ganhos de produtividade agrcola nos lti-
mos anos. Nesse perodo, a produtividade agrcola da Austrlia cresceu
cerca de 38,8%, ao passo que esses nmeros foram 3,3% e 11,47% para
o mundo e o Brasil, respectivamente. Observe que enquanto a rea agrco-
la cresceu cerca de 21%, a produtividade agrcola cresceu 38,8%, revelan-
do o modo intenso como se utiliza a terra nessa agroindstria.
Em termos de produtividade industrial, a diferena entre os
nmeros australianos e a mdia mundial sempre foi bastante significati-
va. No perodo 1989-1991, sua produtividade industrial, medida pela
relao entre o quilograma de acar e a tonelada de cana, foi cerca de
37,5% superior mdia mundial, subindo para 47% no trinio seguinte
(1996-1998). O Brasil, embora tenha melhorado sua performance nesse
indicador entre os dois perodos, permanecia no trinio 1996-1998 com
um ndice 17,6% inferior ao da Austrlia.

O indicador do rendimento agroindustrial um dos mais inte-

ressantes, pois pretende mensurar a eficincia da agroindstria em seu
conjunto, tomando como parmetro a relao entre a tonelada de acar
por hectare. Repare que esses nmeros so bastante elevados na Austr-
lia e vm crescendo em ritmos bastante intensos. Entre os trinios 1989-
1991 e 1996-1998, a produtividade agroindustrial cresceu cerca de 42%
contra os nmeros discretos da mdia mundial (-1,4%). No Brasil, esse
indicador vem crescendo significativamente (Fernandes, 1998). Apesar
disso, ele ainda era cerca de 98% inferior aos valores da Austrlia, ou
cerca de 56% se comparado aos valores do Estado de So Paulo.
Evidentemente, a elevada performance da agroindstria austra-
liana em termos de eficincia tcnica repercute positivamente sobre a
eficincia econmica. Um indicador de eficincia econmica comparativa
apresentado na Tabela 2. Essa tabela mostra a estrutura de custos de
produo de vrios pases produtores de cana e acar. Os nmeros ex-
pressam a porcentagem de custo agrcola, industrial e total desses pases
em relao mdia ponderada mundial. Observe que os valores para a
Austrlia so os mais baixos entre os pases selecionados, inclusive o Bra-
sil, revelando que o ambiente institucional que a preside favorece tanto a
eficincia tcnica quanto a econmica na produo de acar de cana.
TABELA 2
Comparao internacional dos custos agrcola, industrial e total de produo
de acar (os custos so expressos como percentual da mdia ponderada mundial dos
custos de produo de acar de beterraba e de cana) (%)
Mdia 5 anos Total Oeste Norte Sul Austrlia Brasil Cuba Unio Mxico frica Tailndia Estados Unidos
ndia Europ. do Sul Beterraba Cana
Comparao custos agrcolas
1979/80-1984/85 71.0 65.1 76.6 70.9 110.0 74.5 61.6 75.7 113.6 111.3
1985/86-1989/90 65.4 65.7 65.6 74.9 126.4 70.8 66.0 55.2 112.6 105.0
1990/91-1994/95 61.9 52.2 71.8 63.3 56.5 61.0 96.7 134.6 71.9 71.3 73.6 101.4 97.5
Comparao custos industriais
1979/80-1984/85 90.3 46.1 79.4 57.0 118.9 80.2 43.8 63.9 93.8 63.9
1985/86-1989/90 85.3 48.0 63.4 58.5 121.0 61.9 49.4 52.7 72.0 59.1
1990/91-1994/95 75.9 75.1 82.7 72.3 37.7 52.1 95.6 143.0 60.4 72.8 41.8 58.0 58.4
Comparao custos totais
1979/80-1984/85 78.2 58.0 77.7 65.7 113.2 76.5 55.0 71.2 106.0 93.6
1985/86-1989/90 73.0 58.9 64.8 68.6 124.3 67.4 59.7 54.3 97.3 97.5
1990/91-1994/95 66.9 61.1 74.5 66.5 49.9 57.9 96.3 137.5 68.5 71.9 62.5 86.2 83.8
Fonte: Sawhney, 1999, p. 110

6. CONSIDERAES FINAIS
Este artigo procurou mostrar a relevncia de formas de con-

trole institucionais sobre a terra (e seu mercado) no sentido de estru-
turar formas de organizao e coordenao econmicas capazes de
conjugar objetivos de eficincia e eqidade.
Viu-se que na Austrlia a forma de coordenao hbrida ca-
racteriza as relaes entre as partes agrcola e industrial da agroinds-
tria canavieira. Essa forma de coordenao foi o resultado de mudan-
as institucionais ocorridas no comeo do sculo XX, que, ao provocar
uma escassez institucional de trabalho e terra, construiu um ambiente
institucional favorvel presena da pequena produo altamente
modernizada na paisagem canavieira desse pas. Subseqentemente
medida que avanava a estruturao dos modos institucionais de
regulao setorial e, ao mesmo tempo, um comportamento moderni-
zante do fornecedor de cana em relao incorporao de progresso
tcnico ia-se reproduzindo nas rotinas e nos hbitos do farmer da cana
australiano , emergiram instituies que garantiam um ambiente
suficientemente estvel para evitar (ou minimizar) os comportamentos
oportunistas e a incerteza possveis numa relao em que os ativos so
altamente especficos.
Cabe lembrar que as instituies criadas, ao impor um zonea-
mento agrcola (por meio da Land Assignment), permitiram o controle
do uso e da transferncia da terra, minimizando as possibilidades de
um crescimento baseado, como no Brasil, no expansionismo fundi-
rio. Nesse modelo, o mecanismo de mercado (de terras) est subordi-
nado s instituies, que impem limites a seu uso e comercializao.
Esse padro de organizao reconhece que, alm da funo econmi-
ca, a terra possui outras atribuies, entre as quais assomam a garan-
tia de estabilidade vida do homem e a de detentora de valores social-
mente relevantes. Por isso o farmer australiano pde conjugar de
maneira invejvel a eficincia e a eqidade, que resguardaram a pe-
quena produo da fome de terras das usinas e exigiu daquela organi-
zao o compromisso habitual e rotineiro com a atualizao tecnolgi-
ca e com ganhos de produtividade.
A anlise da evoluo da agroindstria canavieira no Brasil
mostrou que essa atividade secular estruturou-se de maneira integrada
desde o incio, num padro extensivo e predatrio de uso da terra, que
era, contudo, plenamente compatvel com as necessidades do sistema
colonial ao qual ela, no princpio, estava subordinada. Esse padro

sobreviveu, inclume, s mudanas institucionais que se sucederam

desde o fim do sistema colonial. A partir dos anos 1930, construiu-se
em torno do IAA um novo ambiente institucional caracterizado pelo
forte controle estatal e pela expanso da agroindstria patrocinada por
programas setoriais destinados a favorecer/beneficiar os interesses dos
agentes econmicos, principalmente dos usineiros, envolvidos nos
negcios do acar. No interior desse ambiente institucional, reprodu-
ziu-se exausto o padro de crescimento caracterstico de toda a
histria dessa agroindstria no Brasil: o expansionismo fundirio, com
seu corolrio na intensificao da integrao vertical.
Ressaltou-se que a base desse padro de crescimento era dada
pela ausncia, dentro do ambiente institucional que regulava o setor, de
controles sobre a oferta de terra e de trabalho. O fato de a figura do
usineiro ser precedida e lastreada pela de proprietrio de terras fazia
com que a apropriao destas ltimas fosse o esteio do crescimento dos
grupos usineiros. Nessa base, entende-se a incapacidade de serem im-
postas barreiras institucionais apropriao de terras.
O resultado foi que a expanso dessa agroindstria no Brasil
no obedeceu a nenhum critrio definido de ocupao do solo, permi-
tindo a manuteno hegemnica da grande produo e espalhando-se
por praticamente todas as unidades da Federao. O papel das polti-
cas pblicas, como o Prolcool, nesse deslocamento espacial foi real-
ado. Contudo, alm dos fartos subsdios embutidos nos programas, a
avaliao da viabilidade dos projetos passava pela disponibilidade pr-
via de terra, o que assegurava a expanso e a reproduo da forma
integrada de coordenao. Como conseqncia, o padro dominante
de acumulao dessa agroindstria combinou formas regressivas de
ocupao do solo (expansionismo fundirio) e de uso da fora de tra-
balho (trabalho volante).
Em suma, no modelo brasileiro, o mecanismo de mercado
(de terras) sobrepe-se e subordina as instituies, exigindo destas a
aquiescncia aos determinantes das valorizaes patrimoniais, ine-
rentes a um mercado de terras livre. A forma de coordenao econ-
mica (integrao vertical) expressa assim a vitria do mercado e dos
usineiros sobre as instituies. Na opo brasileira, a fora dos pro-
prietrios prevaleceu sobre a busca de maior eficincia econmica e
social. O caso da Austrlia ilustra bem as possibilidades de expanso
de um modelo tecnicamente mais eficiente (maiores produtividades)
e socialmente mais justo na medida em que gera maior ocupao por
meio da pequena produo agrcola.

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NOTAS
1. Por ambiente institucional entende-se: As regras do jogo que definem o contexto no qual a
atividade econmica acontece (Williamson, 1996, p. 378).
2. Eggertsson (1990; 1999) argumenta que o ambiente institucional influencia o desempenho
econmico e o bem-estar social porque age sobre a estrutura de incentivos das firmas,
estimulando ou no a incorporao de progresso tcnico e uma melhor distribuio de
renda.
3. A distribuio de terra para migrantes europeus fora comum antes mesmo da WAP. No final do
sculo XIX, aproveitando-se de uma crise que afetou a agroindstria da madeira, tornando
disponvel suas terras, o governo colonial introduziu as primeiras legislaes favorveis
constituio da pequena propriedade familiar e iniciaram-se os primeiros apoios financeiros
orientados para ela.
4. O protecionismo ao mercado interno do acar foi severamente reduzido em 1989, quando a
proibio de importar acar foi substituda por um sistema de tarifas, que foram revistas
em 1991.
5. Na Austrlia, h apenas dois estados produtores: Queensland e Nova Gales do Sul. O primeiro
responde por mais de 90% da produo do pas.
6. Em 1991, por meio da Sugar Industry Act, foram realizadas modificaes institucionais
importantes no setor canavieiro australiano, entre as quais est a extino do Sugar Board e
do Central Sugar Cane Price Board, cujas funes passaram a ser realizadas pela Queensland
Sugar Corporation.
7. Um exemplo disso a existncia de colhedoras de cana adaptadas s dimenses da unidade
agrcola de pequena escala tpica do farmer canavieiro da Austrlia. Alm de torn-la
financeiramente acessvel a um nmero razovel de fornecedores, elas esto adaptadas
tecnicamente s condies de escala da pequena produo.
8. Essa forma de controle/regulao incide tambm sobre a qualidade da matria-prima. A usina
pode recusar a aceitar cana de fornecedores que contenha menos de 7% de acar
comercial (parte 9, diviso 6, pargrafo 157, item c).
9. Os Local Boards so constitudos por usinas e consistem de cinco membros nomeados pelo
governador a partir da indicao do Conselho da QSC. Um dos membros indicado pelo
secretrio estadual das Indstrias Primrias aps consulta ao QSC, dois so indicados pelos
proprietrios das usinas e dois so indicados pelo Comit dos Fornecedores de Cana.
10. A mais importante talvez tenha sido aquela ocorrida em finais do sculo XIX, que marcou a
passagem da organizao produtiva baseada no antigo engenho bang para as usinas.
11. O Instituto do Acar e do lcool (IAA) funcionou at 1990, quando foi extinto.
12. Para So Paulo, no perodo 1975-1989, Moreira (1989, p.102) observou que Um dos itens
importantes na anlise dos projetos de implantao ou expanso das usinas/destilarias feita
pelo IAA/Cenal a comprovao da disponibilidade de matria-prima, seja em reas prprias
ou arrendadas, seja atravs de carta de compromisso de fornecimento de cana por
terceiros. Obviamente, essa prtica no se restringiu ao Estado de So Paulo e ao perodo
estudado pelo autor, sendo o acesso prvio terra, como se viu, uma condio para
tornar-se usineiro.

A OCUPAO DO CERRADO PIAUIENSE:
UM PROCESSO DE VALORIZAO FUNDIRIA1

Maria do Socorro Lira Monteiro
1. INTRODUO
A ocupao do cerrado do Piau inicia-se nos anos 1970, mas
efetiva-se produtivamente apenas na dcada de 1990, mediante a pro-
duo em larga escala da soja. Este artigo mostra que ambas as ocupa-
es do cerrado, em vez de corrigirem o padro de ocupaes com
grandes propriedades, como as ocorridas no restante do pas, reprodu-
ziu-as de forma mais acentuada.
Isso decorre do fato de o Estado brasileiro no ter capacidade
efetiva de regular o acesso terra.2 Associa-se a isso a deciso do governo
do Estado do Piau de tornar a regio um significativo plo de agricultura
comercial. Para tanto, incentiva o uso de mecanismos estatais de financia-
mento agropecuria e institui polticas de favorecimento obteno de
suas vastas reas de terras disponibilizadas por intermdio da Companhia
de Desenvolvimento do Piau (Comdepi) a preos ditos simblicos.
Nesse sentido, o Estado imprime uma interveno dirigida
agropecuria que omite, por completo, a questo fundiria, limita-se a
gestar um arcabouo institucional centrado na concesso de incentivos
fiscais, alm de fixar outras medidas polticas de corte nacional e/ou se-
torial, como o Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR), o Fundo de
Financiamento de Exportao (Finex), a Poltica de Garantia de Preo

Mnimo (PGPM), o Fundo de Investimento Gestorial (Fiset), o Fundo de

Investimento do Nordeste (Finor) e programas especficos de pesquisa e
extenso rural.
As polticas regionais, traduzidas nas medidas governamentais
destinadas regio nordestina, ainda nos anos 1980, no so distintas
das polticas anteriores, quais sejam, a implementao de programas
especiais e do fomento aos investimentos privados por intermdio dos
incentivos Finor e Fiset, que estimularam a ocupao do solo sem neces-
sariamente incentivar a produo.
Tambm so fundamentais para a dinmica regional, nesse mo-
mento, os dispositivos preconizados pela Constituio de 1988, que institui
o Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), que amplia
a abrangncia e capacidade de aplicao dos incentivos regionais e esta-
belece um novo sistema tributrio de forte cunho descentralizador.
Para demonstrar esta tese, apresenta-se o caso de ocupao do
cerrado do Piau, particularmente nos municpios de Uruu, Ribeiro
Gonalves3 e Baixa Grande do Ribeiro. Na dcada de 1970, houve um
processo de ocupao de terras, nesses municpios, por meio dos incen-
tivos do governo federal para a produo de caju, que no resultou em
produo efetiva, mas apenas em ocupao especulativa. Na dcada de
1990, com a soja j consolidada no cerrado dos estados vizinhos Ma-
ranho e Bahia , o sudoeste do Piau transformou-se na nova fronteira
da soja, revalorizando aquelas propriedades ocupadas no ciclo anterior e
criando uma nova onda de ocupaes de terras devolutas.
Para discorrer sobre esse tema, este artigo, a princpio, expe as
caractersticas da ocupao e do uso do cerrado brasileiro e, particularmen-
te, do cerrado piauiense, mediante a anlise de dados gerais do Censo
Agropecurio, especfico de negcios realizados com imveis nos munic-
pios anteriormente citados e com dados de preos da terra. O item seguin-
te versa sobre o processo de ocupao produtiva implementada no cerra-
do piauiense ao longo da dcada de 1990. As consideraes finais sinteti-
zam os resultados obtidos durante a execuo de toda a investigao.
2. A OCUPAO DOS CERRADOS4
A ocupao dos cerrados no pas ocorre, a princpio, nas regies

do Tringulo Mineiro e do sul de Gois, adentrando at a regio de pecu-
ria extensiva do atual Estado de Mato Grosso do Sul. Posteriormente, com
a construo de Braslia e com a abertura dos corredores BR 153, Be-
lmBraslia; BR 020; BR 242, BrasliaSalvador e BR 020/BR 135, Picos

A OCUPAO DO CERRADO PIAUIENSE: UM PROCESSO DE VALORIZAO FUNDIRIA
(PI)Barreiras (BA)Braslia , comea a ocupao do cerrado setentrio-

nal, localizado no oeste da Bahia, do sul do Maranho, do sudoeste do
Piau e de Tocantins.
Segundo o BNB (1998a), dentre as polticas pblicas de incen-
tivo ocupao dos cerrados destaca-se, inicialmente, o Programa para
o Desenvolvimento dos Cerrados (Polocentro), datado de 1975, que
beneficia, sobretudo, os produtores de mdio e grande porte dos Esta-
dos de Mato Grosso do Sul, Gois, Tocantins, Minas Gerais e Mato Gros-
so. O Polocentro tambm transfere Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria (Embrapa) recursos para incremento de pesquisas com
vistas ao desenvolvimento de tecnologias agrcolas e comerciais para os
cerrados, priorizando a produo da soja tropical.
Outra poltica importante de incentivo ocupao produtiva
dos cerrados estabelecida no Programa Cooperativo Nipo-Brasileiro
para o Desenvolvimento do Cerrado (Prodecer), o qual, simultaneamen-
te, impulsiona a introduo de tecnologias modernas na regio e valoriza
sua ocupao de forma racional.
A ocupao do cerrado brasileiro no Nordeste e no Norte do pas
inicia-se apenas em meados da dcada de 1980. Neste estudo, sero apre-
sentadas algumas evidncias da expanso da soja em cerrado para os dois
principais plos prximos ao cerrado piauiense: Barreiras (BA) e Balsas
(MA). Nesses municpios, o crescimento do plantio de soja tambm se
inicia em meados da dcada de 1980, mas o maior crescimento ocorre na
dcada de 1990, aps a crise do Impedimento de Collor, como se eviden-
cia pelas Tabelas 8 e 9. No caso de Barreiras (BA), atinge um patamar de
aproximadamente 40 mil toneladas em 1986 e nveis de produo acima
de 100 mil toneladas em meados dos anos 1990. Cabe frisar que em al-
guns anos a produo de soja neste municpio chegou a 500 mil toneladas,
sendo s vezes responsvel por mais de 80% da produo do estado; mas
em mdia essa participao girou em torno de 20% a 30%.
Esse crescimento no municpio de Barreiras, at o ano de 1990,
deu-se com a ocupao e, portanto, com a aquisio de terras com preos
girando em torno de R$ 150,00 o hectare, como atesta Monteiro (2002, p.
143). A partir desse ano esses preos comearam a se elevar, como mostra
o mesmo grfico, chegando a valer R$ 350,00 no primeiro semestre de
1991, mas mantendo-se em nveis mais prximos daqueles de 1990.
No municpio de Balsas, a expanso da soja no foi to acentua-
da quanto a de Barreiras, saindo de um patamar de menos de 10 mil
toneladas nos anos 1980 para um novo nvel em torno de 50 mil tonela-
das em meados dos anos 1990. Os impactos desse processo no mercado

de terras parecem ser mais intensos em Balsas: os preos da terra saem

de um nvel entre R$ 50 e R$ 100 o hectare na dcada de 1980 e chegam
a um patamar, aps oscilaes importantes, em meados dos anos 1990,
acima dos R$ 300,00, como mostra Monteiro (2002, p. 149).
TABELA 1
Produo de soja em gros, municpio de Barreiras e Estado da Bahia, anos
de 1980 a 1998
Ano rea colhida (ha) Quantidade (t) Produo total estado (t)
1980 2.224
1981 300 90 1.019
1982 196 98 354
1983 17.403 20.187 35.929
1985 45.615 68.187 75.600
1986 34.292 42.033 140.418
1987 55.000 48.345 148.643
1988 61.160 91.740 365.725
1989 94.972 142.458 580.689
1990 79.261 49.935 220.416
1991 50.340 105.714 441.000
1992 102.454 153.681 480.000
1993 284.524 512.599 592.268
1994 133.651 288.086 873.384
1995 167.526 381.959 1.072.911
1996 160.891 270.297 700.211
1997 164.585 365.379 1.013.541
1998 197.221 422.645 1.188.000
Fonte: IBGE. Produo agrcola municipal. Estado da Bahia, 1980-1999
2.1. A ocupao do cerrado do Piau
O Piau possui uma rea territorial de 250.934 km, desta,

cerca de 11,5 milhes de hectares so cerrados, com uma rea de
transio de aproximadamente 3,5 milhes de hectares e uma rea
apta para cultivo em torno de 3 milhes de hectares. As reas de cer-
rado localizam-se, geograficamente, em distintos pontos do estado,
mas preponderam na regio sudoeste e em parte do extremo sul
piauiense. O Instituto Desert (1998, p. 125) define bem o cerrado do
Piau ao dizer:

TABELA 2
Produo de soja em gros, municpio de Balsas e Estado do Maranho, anos
de 1980 a 1999
Ano rea colhida (ha) Quantidade (t) Produo total estado (t)
1980 80 96 96
1981 66 112 112
1982 215 430 430
1984 2.454 4.417 7.604
1985 4.176 4.301 9.013
1986 4.000 6.000 13.881
1988 7.133 12.899 25.916
1989 9.708 17.474 38.802
1990 5.952 1.607 4.176
1991 1.150 2.070 8.037
1992 4.505 5.406 24.029
1993 9.814 18.552 87.370
1994 14.990 32.888 140.637
1995 19.889 36.794 162.375
1996 16.310 40.698 137.283
1997 31.370 65.877 221.535
1998 34.820 68.003 290.438
1999 52.138 128.259 409.012
Fonte: IBGE. Produo agrcola municipal. Estado do Maranho, 1980-1998
[...] geomorfologicamente o que se chama de cerrados piauienses

so, na verdade, estruturas tabulares em forma de chapades, ca-
racterizados por uma superfcie plana ou levemente ondulada, com
inclinao para noroeste da ordem de 2 m a 3 m/km, encontrando-
se limitadas por escarpas abruptas que chegam a atingir mais de
100 metros de altura. Essas estruturas tabulares ou chapades
possuem altitudes em torno de 600 metros e recebem a denomina-
o de serras (Uruu, Mundo Novo, do Gongo, Calhaus, etc.),
sendo resultantes do processo erosivo de esculturao do relevo
devido, principalmente, aos diferentes graus de resistncia e incli-
nao dos sedimentos, aliados ao trabalho erosivo dos rios.
Verifica-se a predominncia da vegetao do tipo cerrado e

suas transies com a caatinga, caracterizando-se por savanas estacio-
nais, com presena de matas de galeria perenes ao longo dos rios. Os
tipos de cobertura vegetal encontrados so: a) campo cerrado provido

de estrato herbceo com arbustos; b) cerrado possui estrato com her-

bceo, com arbustos e rvores; c) cerrado abriga rvores de porte
mais elevado em estrato quase contnuo. As reas de cerrado exibem
condies mpares de explorao. So favorveis mecanizao e pos-
sibilitam o cultivo de sequeiro e irrigado, aproveitando o imenso poten-
cial hdrico dos vales midos, sobretudo dos rios Itaueira, Gurguia, Fi-
dalgo, Uruu Preto e Parnaba.
O governo do Piau, visando inserir o estado no processo de
ocupao do cerrado5 produtivamente, estabelece um aparato legal para
a apropriao de terras pblicas incentivando a dinamizao do mercado
de terras local. Para tanto, delega Comdepi a responsabilidade de repas-
se das terras a preos simblicos, por meio desta regulamentao:
a) se uma empresa tem condies para investir num projeto de at

25 mil hectares, o governo do estado, atravs da Comdepi, pe
sua disposio a terra requerida. Para pessoas fsicas, o limite
mximo de 3.000 hectares. A Companhia, num primeiro momen-
to, torna-se scia do projeto sem ainda vender a terra.
b) seguindo ainda as diretrizes, transcorrido o prazo de cinco anos
e o projeto no estando implantado, a terra retorna ao patrimnio
do estado e o negcio fica automaticamente suspenso. Mas se o
projeto for levado em frente, o pecuarista tem a opo de comprar
a terra, variando o preo do hectare de acordo com o municpio (45
a 80 cruzeiros de 1977) (Fundao Cepro, 1979, p. 206).
O arcabouo institucional criado pelo governo, aliado aos me-

canismos de incentivo modernizao da agropecuria nas regies
fronteirias, exerce papel essencial, pois as autoridades governamentais
reconhecem que essa regio carece apenas de dois elementos para sua
efetiva ocupao: capacidade empresarial e um aporte de capital que
possibilite a utilizao de tcnicas e insumos modernos.
Logo, as polticas pblicas do governo federal e o esquema es-
tadual, juntamente com a estratgia de utilizar o Polonordeste/PI (Progra-
ma de Desenvolvimento de reas Integradas do Nordeste, Seo Piau)
para a implantao de infra-estrutura bsica, mormente de rodovias,
eletrificao e telecomunicaes, ocasionam a quebra de barreiras entre
as unidades da Federao, criando um mercado nacional tanto para pro-
dutos manufaturados como para produtos agropecurios.
A viabilidade econmica da ocupao do cerrado piauiense
estabelece-se a partir de sua utilizao produtiva por meio de empreen-

dimentos agropecurios com utilizao de grandes quantidades de terras

potencialmente produtivas e a preos insignificantes, na disponibilidade
de mo-de-obra de baixo custo e nos incentivos fiscais e financeiros dos
governos federal e estadual. Tais condies so fundamentais para des-
pertar o interesse, a partir de meados dos anos 1970, de diferentes em-
presas e investidores individuais de outros estados, sobretudo as unida-
des federativas do Rio Grande do Sul, de Pernambuco, de So Paulo e de
Mato Grosso, a se instalarem e desenvolverem extensos projetos agrope-
curios na regio do cerrado piauiense.
Para mostrar o processo de ocupao no Piau, os dados cons-
tantes da Tabela 3 mostram que, no perodo de 1960 at 1985, h um
crescimento nos estabelecimentos da ordem de 109,7%, e a rea ocupada
cresceu 30%. Nesse perodo, houve um aumento no grau de concentrao
da terra, observvel comparando os ndices de Gini. Em 1960, esse coefi-
ciente de 0,82; em 1970, 0,86; em 1980, 0,87 e em 1985 de 0,86.
TABELA 3
Nmero de estabelecimentos e reasa no Piau, recenseamentos, anos de 1960,
1970, 1980, 1985 e 1995-1996b
1960 1970 1980 1985 1995-1996
Estabelecimentos 87.303 217.886 249.129 270.443 208.111
rea (ha) 9.106,8 9.606,7 11.162,1 11.828,0 9.660,0
Concentrao da
terra (Gini) 0,82 0,86 0,87 0,86
a. Em 1.000 ha
b. O Censo de 1995-1996 apresenta divergncia de metodologia fazendo com que haja subestimao dos estabelecimentos e da rea ocupada
Fontes: IBGE. Censo Agrcola de 1960: Maranho e Piau, 1960
_______.Censos Agropecurios do Piau, 1970, 1980 e 1985
Para uma melhor visualizao do processo de ocupao do

cerrado, apresenta-se a Tabela 4, que mostra a ocorrncia, nos dois mu-
nicpios, significativa e diferenciada do crescimento do nmero de esta-
belecimentos e de incorporao de novas reas de terras.
O cenrio da ocupao da terra em Uruu apresenta taxas de
crescimento positivas, entretanto de forma mais harmnica, por ter sido
anterior de Ribeiro Gonalves e mais prxima do centro desenvolvido
do Piau. Em Uruu, entre 1960 e 1970, o crescimento dos estabeleci-
mentos e das reas apropriadas de 29,8% e 23%, respectivamente.
Quando de 1970 a 1980, as taxas ficam ao redor de 49,2% e 25,1% para
os dois itens. Para 1980 a 1985, as taxas ficam na ordem de 5% e 14,9%
para os estabelecimentos e as reas incorporadas.

Em Ribeiro Gonalves, de 1960 a 1970, h um decrscimo no

nmero de estabelecimentos da ordem de -2,7% e um crescimento da
rea apropriada de 51,5%. Entre 1970 e 1980, a taxa de crescimento
de 152,6% e 211,4% respectivamente para os estabelecimentos e as
reas adquiridas. De 1980 a 1985, essas taxas esto em torno de 10,3%
e 26% para os estabelecimentos e as reas incorporadas, respectivamen-
te. Esses dados demonstram que as polticas pblicas e, particularmente,
o Finor-Agropecurio e o Fiset so recursos bastante efetivos no incenti-
vo ocupao das terras, ao longo de todo o perodo no municpio, mas
esta mais intensa durante os anos 1970.
Conclui-se que o perodo de maior ocupao e maior concen-
trao, isto crescimento dos estabelecimentos com mais de 1.000 ha,
em ambos os municpios d-se nos anos 1970, fazendo surgir j em 1980
vrios estabelecimentos com mais de 10.000 ha.
TABELA 4
rea dos estabelecimentos segundo o grupo de rea, municpios de Uruu e
Ribeiro Gonalves, anos de 1960, 1970, 1980 e 1985
Ano Municpio Total 0 < 10 10 < 100 100 < 1000 1000 < 10.000 10.000 e +
N % N % N % N % N %
E 462 13 2,8 216 46,7 210 45,4 23 5,0 - -
R.G.
A 116.637 78 0,07 8.819 7,6 63.667 54,6 44.072 37,8 - -
1970
E 902 170 18,8 384 42,6 287 31,8 61 6,8 - -
Uru.
A 251.509 607 0,2 14.948 5,9 96.922 3,5 139.032 55,3 - -
E 1.167 267 22,9 468 40,1 394 3,8 30 2,6 8 0,7
R.G.
A 363.212 1.164 0,3 17.596 4,8 99.825 2,5 72.841 20,0 171.784 47,3
1980
E 1.346 817 60,7 233 17,3 238 1,7 53 3,9 4 0,3
Uru.
A 314.707 1.590 0,5 10.226 3,2 78.107 24,8 145.640 46,3 79.140 25,1
E 1.287 383 29,8 588 45,7 270 21,0 34 2,6 12 1,7
R.G.
A 457.539 1.460 0,3 28.218 6,2 76.660 16,7 80.763 17,6 274.636 60,0
1985
E 1.413 816 57,7 277 19,6 260 18,4 55 3,9 5 0,3
Uru.
A 361.654 1.746 0,5 11.945 3,3 88.656 24,5 148.306 41,0 110.997 30,7
Fontes: IBGE. Censo Agrcola de 1960: Maranho e Piau
_______. Censos Agropecurios do Piau, 1970, 1980 e 1985
E - Nmero de estabelecimentos (mil), A - rea (ha), R.G. Ribeiro Gonalves, Uru. Uruu
3. O ACESSO TERRA: DECORRENTE DAS FACILIDADES

DO ESTADO E DOS BAIXOS PREOS DA TERRA
Enquanto o preo de mercado de um hectare de terra de lavou-

ra, no primeiro semestre de 1977, segundo a FGV, de Cr$ 1.060,00 (mil

e sessenta cruzeiros, moeda vigente poca) para o Piau, o estado alie-

na para a Empresa Confiana Agroindustrial S. A. um hectare de terra de
lavoura por Cr$ 20,00 (vinte cruzeiros). Outro caso6 relatado pela CPI
deixa claro que nas concesses de terras pblicas o preo de mercado
no vigora:
Jos Pedro de Arajo adquire 2.501,80 hectares de terras, em 07 de

junho de 1985, localizadas em Uruu, ao valor total de Cr$
5.020.600,60 (moeda nacional da poca). No mesmo perodo, o
preo mdio de mercado calculado pelo Incra para o total da terra
era de Cr$ 147.881.398,00 e, em 1999, a totalidade da terra foi
vendida por R$ 95.452,85.
Essas informaes demonstram que, apesar da existncia de

preos de mercado, o estado tem alienado terras a preos simblicos
e as transaes denotam, de acordo com o mesmo relatrio, que:
Os preos fixados para as vendas das terras pblicas, realizadas

pelo Instituto de Terras do Piau, aos pretendentes s aquisies
foram subestimados, com o conseqente favorecimento dos adqui-
rentes de terras pblicas estaduais, pois os valores fixados para os
preos das terras pblicas vendidas aos pretendentes foram defini-
dos muito abaixo dos preos praticados no mercado imobilirio sob
a argumentao de que os preos baixos fixados para as terras
pblicas funcionaram como estmulo para atrair pessoas interes-
sadas no desenvolvimento de atividades do setor primrio da eco-
nomia, fato que resultaria no desenvolvimento dos municpios-plo
onde estavam localizadas as terras pblicas que foram vendidas.
De fato, a aquisio de terra, no Estado do Piau, historicamente

representou importante forma de aplicao de riqueza de diferentes agentes
econmicos, pois o processo desenvolve-se, sempre, de acordo com os in-
teresses dos grandes proprietrios, e, por conseguinte, de forma extrema-
mente descoordenada. A diferena que, antes de 1970, a apropriao de
grandes extenses de terra d-se em decorrncia das atividades extrativa e
pecuria, e aps 1970, so o Finor-Agropecurio, o Fiset e as facilidades
concedidas pelo governo estadual que estimulam sua aquisio.
Os incentivos concedidos pelo Fiset favorecem a implantao
de cerca de 548 projetos em todo o estado, ao longo dos anos 1970 e
1980, para a explorao de caju. Desse total, 162 so instalados em Ri-

beiro Gonalves, e 81, em Uruu, correspondendo a 44,3% do total de

projetos implementados, reiterando o fato de que os dois municpios so
as reas mais procuradas pelos compradores de terras.
Por exemplo, o grupo empresarial que administra os projetos
instalados na Fazenda dos Gachos possui 32 projetos, totalizando
4.448,26 hectares de terras; o grupo empresarial que administra os pro-
jetos instalados na Fazenda Mafisa conta com 57 projetos para um total
de 9.913,79 hectares de terra apropriada (ambos no municpio de Ribei-
ro Gonalves); o grupo empresarial que administra os projetos da Fazen-
da Nova ou Bonita, em Uruu, possui 58 projetos e uma rea incorpora-
da de 20.109 hectares.
Comparando-se o total de rea dos estabelecimentos dos mu-
nicpios de Ribeiro Gonalves (457.539 hectares) e Uruu (361.654 hec-
tares), em 1985, com a rea total dos 243 projetos financiados pelo Fiset,
que chega a 60.692.11 hectares, registra-se que esta ltima representa a
ocupao de 7,4% do territrio dos municpios. Esse dado pode ser con-
siderado aparentemente inexpressivo, mas quando se constata que trs
nicos grupos empresariais, como anteriormente citados, possuem
34.471,05 hectares, representando 56,8% do total dos projetos incenti-
vados, evidencia-se o nvel de concentrao na aquisio de terras nos
referidos municpios.
O carter patrimonialista da ocupao de Uruu e de Ribeiro
Gonalves fica explcito quando se verifica que os projetos instalados
nesses municpios se encontram, agora, em sua maioria, abandonados
e com suas atividades paralisadas, no restando nenhum vestgio da
cultura projetada. Todavia, os recursos do Fiset at o fim de sua vigncia,
1986, so liberados, o que faz com que algumas empresas administra-
doras sofram inquritos administrativos promovidos pelo extinto IBDF,
com a finalidade de apurar as responsabilidades pela no-conduo das
atividades produtivas programadas.
Outra poltica de incentivo ocupao de Uruu e de Ribeiro
Gonalves o mecanismo 34/18, a partir de 1974, transformado em Fi-
nor. No perodo em anlise, conforme relatrios da Superintendncia de
Desenvolvimento do Nordeste (Sudene), so instalados 17 projetos em
Ribeiro Gonalves e 12 em Uruu. Do total de 29 projetos, cerca da me-
tade destina-se pecuria, em particular pecuria de corte e reprodu-
o. Desses projetos, somente 14 foram concludos. Quatro outros esto
em fase de implantao. Os 11 restantes encontram-se nas condies de
excludo e/ou desistente e/ou caduco e/ou cancelado, acrescentando-se
que o projeto Companhia Brasileira de Alimentos Bsicos (Uruu) est

nas condies de concludo e caduco, e o projeto Frutos do Piau S. A.

(Ribeiro Gonalves) no possui informaes precisas. Esse panorama
permite inferir que a implantao desses projetos nos municpios visava
promover a ocupao da regio, talvez buscando, alm dos recursos sub-
sidiados, a valorizao especulativa da terra. H ainda outros casos que
aconteceram nesse mesmo ano. Por exemplo, Arilton Arajo Elvas Paren-
te adquire 4.500 hectares ao preo mdio de R$ 50,00 por hectare.
Esse exemplo comprova que h aventureiros e especuladores
que no somente se aproveitam dos preos insignificantes da terra, mas
tambm tiram proveito das instituies de crdito oficial do pas, que
concedem emprstimos sem exigir as devidas garantias.
Na ocupao mais tardia de Ribeiro Gonalves, as tendncias de
Uruu mantiveram-se: aquisies a preos simblicos ou baixos no mer-
cado, o que possibilita a aquisio de grandes reas. Conforme Relatrio
conclusivo da Comisso Parlamentar de Inqurito [CPI] dos conflitos agrrios
e da anlise jurdica das alienaes das terras pblicas patrimoniais:
[...] a aquisio de 25.000 hectares de terras pblicas patrimoniais,

localizadas no municpio de Ribeiro Gonalves, ocorrida no dia 13
de maio de 1977, pelo preo de Cr$ 500.000 (moeda nacional da
poca), pela Empresa Confiana Agroindustrial S/A. [Empresa leva-
da a leilo em 11/02/1998 pelo BB]. Esta empresa tinha como scios
poca Csar Cals de Oliveira Filho, Joo Walter de Andrade, Srgio
Cals de Oliveira, Sanelva Moreira Ramos de Vasconcelos Filho,
Csar Cals de Oliveira Neto, Marieta Cals de Oliveira e Jos Eloizio
Maramaldo Gouveia, que teve como procurador legalmente consti-
tudo, para os fins especiais de registrar na Junta Comercial do
Estado do Piau a referida firma, o Sr. Antnio Avelino Rocha de
Neiva, que o atual Diretor-Presidente da Companhia de Desenvol-
vimento do Piau [...] (Piau, Assemblia Legislativa, 1998, p. 60).
Dessa forma, compreende-se que os preos da terra nas con-

cesses pblicas, nos municpios de Uruu e Ribeiro Gonalves, no so
definidos pela lgica do mercado como uma alternativa de desenvolvi-
mento produtivo, mas de acordo com as condies demandadas pelos
interessados na compra da terra, apenas para se constituir como um
ativo a mais no portflio dos adquirentes de terra. Mesmo as compras
via mercado tm possibilitado um ganho extraordinrio para os agentes
produtivos medida que conseguem utilizar suas terras para a produo
de soja, como ser visto no item seguinte deste artigo.

3.1. As conseqncias da falta de regulao e

de preos baixos: muitos negcios com reas grandes
Conforme as Tabelas 5 e 6, de negcios realizados no cartrio

de Uruu, so efetivados 860 negcios, atingindo uma rea total nego-
ciada de 1.563.859 hectares: na dcada de 1970, so 447 transaes,
com uma rea de 972.803,53 hectares; nos anos 1980, 413 transaes,
com uma rea negociada de 591.055,47 hectares. Ao longo da dcada
de 1990, so realizadas 358 transaes, englobando uma rea total de
453.815,5 hectares.
A anlise dos dados indica, tambm, que ao longo das trs
dcadas preponderam as transaes com imveis entre 100 ha e menor
que 1.000 ha com 397 transaes, o que representa 46,2% do total de
imveis negociados e uma rea de 115.277,63 ha, correspondendo a
apenas 7,4% do total de rea total transacionada. Em contraposio, no
estrato de 10.000 e mais ha, so efetuados somente 46 negcios, o que
corresponde a 5,3% do total, mas equivale a uma rea de 899.030,79
ha, ou seja, 57,5% da rea total negociada no perodo. Mas em Uruu a
participao das muito grandes nos negcios no to gritante quanto
se observar em Ribeiro Gonalves e em Baixa Grande do Ribeira.
No entanto, a bem da verdade, ressalta-se que tal mudana de
estrutura da aquisio de terras no significa uma ruptura na concentra-
da estrutura fundiria de Uruu, haja vista que ocorre em funo de um
acontecimento isolado: a instalao, em 1998, de um ncleo da Coope-
rativa Tritcola de Santa Rosa (Cotrirosa). Reunindo cerca de 75 famlias,
funda o Projeto Agrcola Nova Santa Rosa, mediante a ocupao de uma
rea ao redor de 60.000 hectares.
TABELA 5
Nmero de negcios por estrato de rea, municpio de Uruu, anos de
1970 a 2000
Nmero de negcios
Estrato de rea (ha)
0< 100 100 < 1000 1000 < 10.000 10.000 e mais
Ano Total
N % N % N % N %
1970/1979 169 37,8 175 39,2 59 13,2 35 7,8 438
1980/1989 61 14,8 222 53,7 119 28,8 11 2,7 413
1990/2000 21 5,9 240 67,0 91 25,4 7 1,9 359
TOTAL 251 26,7 637 46,3 269 20,7 53 5,3 1210
Fonte: Uruu. Municpio. [Documentao do Cartrio do Municpio de Uruu], 2001

TABELA 6
rea negociada por estrato de rea, municpio de Uruu, anos de 1970 a 1989
Nmero de negcios
Estrato de rea (ha)
0< 100 100 < 1000 1000 < 10.000 10.000 e mais Total em
Ano
N % N % N % N % 1.000 ha
1970/1979 6.839,83 0,7 48.593,13 5,1 185.673,3 19,5 711.069,8 73,1 952,2
1980/1989 3.754,23 0,6 66.684,5 11,3 332.738,9 56,3 187.961,0 31,9 591,1
1990/2000 1676,59 0,4 89.840,57 19,8 209.653,3 46,2 152.645,0 33,4 453,8
TOTAL 12.270,65 0,6 205.118,2 10,3 728.065,5 36,5 1.051.675,8 52,7 1.997,1
Fonte: Uruu. Municpio. [Documentao do Cartrio do Municpio de Uruu], 2001
Cabe ressaltar que houve uma diferena no tamanho de im-

veis que ocuparam esse cerrado, mas isso no alterou a tendncia mais
geral: na dcada de 1970, de um total maior de rea (972,8 mil ha),
73,1% foi ocupada com imveis com mais 10.000 ha, enquanto na de
1980 a rea total ocupada caiu (591,1 mil ha) para 31,9%. Portanto, tais
percentuais revelam no somente a expressiva quantidade de negcios
realizados, mas, sobretudo, o significativo nmero de transaes com
grandes propriedades, revelando que as polticas pblicas de fomento
ocupao do cerrado do Piau incentivam o aprofundamento da concen-
trao da estrutura fundiria no municpio.
Segundo as Tabelas 7 e 8, no transcorrer dos trinta anos de
anlise, so finalizados 318 negcios em Ribeiro Gonalves, abrangendo
uma rea total de 643.250,92 hectares. Na dcada de 1970, so 120
negcios e uma rea de 375.432,04 hectares; nos anos 1980, 198 neg-
cios com rea incorporada de 267.818,88 hectares. Segundo as referidas
tabelas, nos anos 1990 ocorrem 98 transaes, englobando uma rea
total de 410.913,79 hectares no municpio de Ribeiro Gonalves. O maior
nmero de negcios concentra-se no estrato compreendido entre 100 e
menos de 1.000 ha, com 38 transaes, correspondendo a 38,8% do
total dos negcios, numa rea de 10.630,48 hectares de terra, represen-
tando apenas 2,6% do total da rea transacionada. Enquanto isso, o es-
trato de 10.000 e mais hectares registra somente 13 negcios, isto ,
13,3% do total, englobando 303.193,76 hectares de terra, que equivale
a 73,8% do total de rea negociada.
Com relao s dcadas de 1970 e 1980, o total de negcios
prepondera no estrato de rea de 100 a menos de 1.000 ha com 189
transaes, correspondendo a 59,4% do total e a uma rea de to-somen-
te 63.495,56 hectares, isto , 9% da rea total das transaes efetivadas.

O estrato de rea de 10.000 e mais hectares conta somente com 18 ne-

gcios, o que equivale a 5,7% das transaes, mas a rea total apropriada
nos negcios de 374.006,56 hectares, o que vale 58,1% da rea total.
A comparao das informaes das Tabelas 7 e 8 evidencia que
os dois municpios se caracterizaram por uma ocupao em estabeleci-
mentos muito maiores na dcada de 1970 do que na de 1980, indepen-
dentemente de ambas agravarem o elevado grau de concentrao da
propriedade no Brasil.
Outro dado importante observado nas tabelas ora discutidas
com relao tendncia estrutural da concentrao fundiria na dcada
de 1990 no municpio de Ribeiro Gonalves diz respeito ao aumento na
rea incorporada, no obstante a reduo no nmero de negcios reali-
zados com terras. Na dcada de 1970, so levados a efeito 120 negcios,
totalizando 375.432,04 hectares, e na de 1980, 198 transaes, com rea
negociada de 267.818,80 hectares.
TABELA 7
Nmero de negcios por estrato de rea, municpio de Ribeiro Gonalves,
anos de 1970 a 2000
Nmero de negcios
Estrato de rea (ha)
0< 100 100 < 1000 1000 < 10.000 10.000 e mais
Ano Total
N % N % N % N %
1970/1979 11 9,2 78 65,0 17 14,2 14 11,7 120
1980/1989 35 19,6 111 62,0 29 16,2 4 2,2 179
1990/2000 19 19,4 38 38,8 28 28,6 13 13,3 98
TOTAL 65 16,4 227 57,2 74 18,6 31 7,8 397
Fonte: Ribeiro Gonalves. Municpio. [Documentao do Cartrio do 1 Ofcio do Municpio de Ribeiro Gonalves], 2001
TABELA 8
rea negociada por estrato de rea, municpio de Ribeiro Gonalves,
anos de 1970 a 1989
Nmero de negcios
Estrato de rea (ha)
0< 100 100 < 1000 1000 < 10.000 10.000 e mais
Ano Total
N % N % N % N %
1970/1979 726,19 0,2 21.919,76 5,8 49.329,87 13,1 303.456,22 80,9 375.432,04
1980/1989 2.615,49 1,0 31.575,8 11,7 152.077,26 56,8 70.550,34 26,3 256.818,89
1990/2000 3.341,68 0,53 53.495,56 8,46 201.407,13 31,86 374.006,56 59,15 632.250,93
TOTAL 6.683,36 0,53 10.6991,12 8,46 402.814,26 31,86 748.013,12 59,15 1.264.501,86

Em Ribeiro Gonalves, so pesquisados dois projetos agropecu-

rios de significativa relevncia para a anlise, haja vista que ambos adqui-
rem terras de particulares, proprietrios de projetos financiados pelo Fi-
nor-Agropecurio. Tal constatao exemplifica a estratgia especulativa
da maioria dos investidores que compra terras nos anos 1970 e 1980.
No que diz respeito s razes que motivam os empreendedores
produtivos a escolher Ribeiro Gonalves, de acordo com a pesquisa de
campo, so idnticas s da escolha de Uruu, qual seja, prioritariamente
o baixo preo da terra e o incentivo estatal compra de terras.
4. A OCUPAO E O USO PRODUTIVO DO

CERRADO PIAUIENSE AO LONGO DA DCADA DE 1990
Tal como nas dcadas de 1970 e 1980, a ocupao do cerrado,
ao longo dos anos 1990, ocorre tambm por meio das grandes proprie-
dades. S que h uma ntida diferena o efetivo uso produtivo da
terra, apesar da manuteno do elevado grau de concentrao da pro-
priedade da terra.
A ttulo de exemplo, comenta-se a atuao do proprietrio da
Fazenda Unio, Raul de Oliveira Barcelos, que, em 1989, compra 25.000
hectares de terras. Antes de migrar para Ribeiro Gonalves, j trabalha com
gros no Estado do Rio Grande do Sul. No momento atual, vem inovando
o processo de produo por meio da prtica do arrendamento. Por exem-
plo, em 2000, arrenda 4.000 hectares de terras para a produo de soja e
arroz para migrantes de Mato Grosso, de Mato Grosso do Sul e do Paran,
os quais chegam ao municpio sem condies de comprar terras. No obs-
tante o arrendamento, a produo comercializada pelo proprietrio.
Quanto a Henricus J. M. Aenoudts, proprietrio da Fazenda
Verde Vale ou Fazenda dos Holandeses, como conhecida na regio,
reside e produz gros ainda no Rio Grande do Sul. A Fazenda Verde con-
ta com 16.300 hectares de terras, adquiridas em 1993, e o proprietrio
possui, tambm, 20.000 hectares em Uruu, mas ainda sem atividade
exploratria. A inovao no seu processo de produo est na concesso
de parcelas de terra bruta a nativos para que plantem arroz visando
abertura do cerrado chamado de primeira safra , e, aps a colheita,
devolvam a terra ao administrador da fazenda para que este providencie
o cultivo de soja, o que vale dizer que se trata de uma concesso tempo-
rria de terras brutas aos nativos.
Ao longo de sete anos (1994 a 2000), so realizados, em Baixa
Grande do Ribeiro, 122 negcios, o que corresponde negociao de

363.520,19 hectares. Chama a ateno a predominncia do nmero de

negcios no estrato de rea de 1.000 10.000 hectares, com 44 transa-
es (36,1% do total), apropriando-se de uma rea de 137.469,35 hec-
tares, o que equivale a 37,8% da rea total negociada. Enquanto isso, o
estrato de rea de 10.000 e mais hectares conta com 13 transaes,
equivalendo a 10,6% dos negcios, mas incorporando 207.763,6 hecta-
res, ou seja, 57,1% da rea total transacionada. Isso significa dizer que
os dois maiores estratos de rea 1.000 10.000 hectares e 10.000 e
mais hectares so responsveis por 95% do total da rea transaciona-
da, ou seja, o grande nmero de negcios realizado apropriando-se de
vastas extenses de terras de Baixa Grande do Ribeiro.
TABELA 9
Nmero de negcios por estrato de rea, municpio de Baixa Grande do
Ribeiro, anos de 1994 a 2000
Nmero de negcios
Estrato de rea (ha)
0< 100 100 < 1000 1000 < 10.000 10.000 e mais
Ano Total
N % N % N % N %
1994 3 15,8 1 5,3 13 68,4 2 10,5 19
1995 7 58,3 4 33,3 1 8,3 0 - 12
1996 11 57,9 2 10,5 5 26,3 1 5,3 19
1997 4 33,3 1 8,3 3 25,0 4 33,3 12
1998 9 30,0 12 40,0 7 23,3 2 6,7 30
1999 1 5,0 5 25,0 10 50,0 4 20,0 20
2000 0 - 4 44,4 5 55,6 0 - 9
Total 35 29 44 13 121
Quando se examina o nmero de negcios transacionados e as

reas incorporadas de Baixa Grande do Ribeiro e Ribeiro Gonalves, apesar
de o ltimo realizar, nesses sete anos, apenas 47 negcios, com uma rea
total negociada de 227.995,33 hectares, percebe-se o grande afluxo de
empreendedores rurais para os municpios sob anlise. Essa situao jus-
tifica a afirmao de que, no perodo, o mercado de terras apresenta forte
dinamismo. Com exceo dos cooperados da Cotrirosa, que se identificam
como pequenos produtores para a subsistncia no Estado do Rio Grande do
Sul, os outros empreendedores agrcolas j trabalhavam com gros no Sul
do pas ou em Mato Grosso, ou em Mato Grosso do Sul ou em Gois. Em
geral, eram arrendatrios. Sem condies de comprar terras na sua regio
de origem, em face do valor elevado, sentiram-se pressionados a migrar.

TABELA 10
rea negociada por estrato de rea, municpio de Baixa Grande do Ribeiro,
anos de 1994 a 2000
Nmero de negcios
Estrato de rea (ha)
0< 100 100 < 1000 1000 < 10.000 10.000 e mais
Ano Total
N % N % N % N %
1994 264,50 0,3 500,00 0,6 52.934,18 69,4 22.533,00 29,6 76.231,68
1995 405,09 11,2 891,57 24,7 2.311,06 64,1 0 - 3.607,72
1996 699,95 1,8 390,00 1,0 16.335,79 41,2 22.253,61 56,1 39.679,35
1997 269,55 0,4 800,00 1,3 14.097,40 22,5 47.359,00 75,7 62.525,95
1998 512,10 0,5 8.320,00 8,9 9.479,25 10,2 75.000,00 80,4 93.311,35
1999 70,91 0,1 3.088,56 4,8 20.018,67 31,4 40.618,00 63,7 63.796,14
2000 0 0 2.075,00 8,5 22.293,00 91,5 0 - 24.368,00
Total 2.222,1 0,6 16.065,13 4,4 137.469,35 37,8 207.763,61 57,2 363.520,19
Os migrantes chegam a Uruu a partir de 1988 e adquirem terras

de particulares, inclusive a Fazenda Itlia e a Cotrirosa compram terras de
antigos proprietrios de projetos financiados pelo Finor-Agropecurio , o
que deixa claro que os novos arranjos institucionais, diferentemente das
dcadas de 1970 e 1980, so decisivos para dinamizar o mercado de terras
e efetivar uma ocupao produtiva nos moldes empresariais modernos.
A Tabela 11 demonstra que na dcada de 1980 o estado incen-
tivou a produo de caju, que no foi bem-sucedida. Todavia, essa cultura
permitiu a primeira ocupao produtiva com recursos do estado. Por sua
vez, constata-se que a produo de soja se inicia somente no ano de 1992,
utilizando 250 hectares de rea plantada e produzindo 300 toneladas. H,
no entanto, crescente processo de incorporao de novas reas do muni-
cpio de Uruu. Em 2000, j so 11.995 hectares de rea plantada, e, por
conseguinte, h aumento crescente na quantidade produzida, de tal forma
que, em 2000, so 32.386 toneladas de soja. So nmeros que demons-
tram um incremento na rea plantada de 62,2% e de 79,5% na quantida-
de produzida no referido perodo.
Em se tratando da cultura do caju, apesar dos percentuais des-
favorveis constantes na Tabela 11, segundo texto literal da Seplan,
O governo vem cuidando dos aspectos tecnolgicos da cultura do

caju e criou incentivos agroindustrializao. Alm de barreiras
fsicas redutoras da sada de matrias-primas, foram criados incen-
tivos implantao de agroindstria com dispensa de at 100% do

ICMS, apoio na formao de infra-estrutura bsica e apoio finan-

ceiro atravs dos Programas PAPP [Programa de Apoio ao Pequeno
Produtor], FNE, Proger [Programa de Gerao de Emprego e Ren-
da] e outros (Piau, governo do estado, Seplan, 1997, p. 71).
Do fruto do cajueiro, em geral, industrializa-se a castanha do caju.

Apesar de o Piau j integrar o seleto clube de exportadores de castanha
industrializada, ainda industrializa e exporta pouco em relao ao seu po-
tencial, pois a maioria da produo in natura ainda se destina a outros es-
tados nordestinos, em particular ao Cear. Sem dvida, o reflexo do pe-
queno nmero de indstrias de beneficiamento de castanha de caju que o
estado possui em funcionamento s nove , sendo 80% delas implanta-
das na regio de Picos, e o restante, nas imediaes de Teresina.
TABELA 11
Produo agrcola, municpio de Uruu e Estado do Piau, anos de 1980, 1981,
1988 e de 1991 a 2000
Ano Produto rea colhida (h) Quant. produzida (t) Prod. total estado (t)
1981 Caju (frutos) 3 374 7.391
Soja (gro) -
1988 Caju (frutos) 10.600 594 24.816
Soja (gro) -
1991 Caju (frutos) 10.600 594 42.964
Soja (gro) -
1992 Caju (frutos) 10.600 594 25.507
Soja (gro) 250 300 719
1993 Caju (frutos) 15.700 879 29.941
Soja (gro) 580 1.311 3.107
1994 Caju (frutos) 1.850 33 32.780
Soja (gro) 3.660 6.588 10.409
1995 Caju (frutos) 1.850 33 47.207
Soja (gro) 595 13.685 22.478
1996 Caju (frutos) 17 5 24.653
Soja (gro) 595 13.685 22.478
1997 Caju (frutos) 70 7 22.145
Soja (gro) 7.650 14.678 40.520
1998 Caju (frutos) 1.000 30 6.128
Soja (gro) 9.520 15.975 49.864
1999 Caju (frutos) 70 18 32.224
Soja (gro) 10.166 28.749 82.741
2000 Caju (frutos) 70 18 33.395
Soja (gro) 11.995 32.386 100.395
Fonte: IBGE. Produo agrcola municipal. Estado do Piau, 1980, 1981, 1988 e de 1991 a 2000, 1980-2000

O processo evolutivo da produo de gros e de caju em Ribei-

ro Gonalves est sintetizado na Tabela 12. Mesmo com os incentivos
fiscais concedidos pelo governo do Estado do Piau, a situao crtica da
plantao de caju resulta da no-conduo produtiva dos projetos agro-
pecurios beneficiados pelo Fiset e no prprio esgotamento desse incen-
tivo federal.
TABELA 12
Produo agrcola, municpio de Ribeiro Gonalves e Estado do Piau, anos de
1980, 1981, 1988 e de 1991 a 2000
Ano Produto rea colhida (ha) Quant. produzida (t) Prod. total Estado (t)
1981 Caju (frutos) - 7.391
Soja (gro) - -
1988 Caju (frutos) 24.000 1.680 24.816
Soja (gro) - -
1991 Caju (frutos) 24.000 1.680 42.964
Soja (gro) 500 750 2.850
1992 Caju (frutos) 24.000 1.680 25.507
Soja (gro) 1.000 300 719
1993 Caju (frutos) 13.700 959 29.941
Soja (gro) 1.110 1.568 3.107
1994 Caju (frutos) 3.000 31 32.780
Soja (gro) - 10.409
1995 Caju (frutos) 3.000 21 47.207
Soja (gro) - 20.199
1996 Caju (frutos) 10 4 24.653
Soja (gro) - 22.478
1997 Caju (frutos) 200 70 22.145
Soja (gro) - 40.520
1998 Caju (frutos) 200 6 6.128
Soja (gro) 975 1.770 49.864
1999 Caju (frutos) 200 60 32.224
Soja (gro) 1.400 3.360 82.741
2000 Caju (frutos) 200 60 33.395
Soja (gro) 1.461 4.276 100.395
Fonte: IBGE. Produo agrcola municipal. Estado do Piau, 1980, 1981, 1988 e de 1991-2000, 1980-2000
Quanto soja, apesar de sua produo ter-se iniciado efetivamen-

te em 1998 (os anos de 1991 e 1992 apresentam to-somente uma peque-
na produo), com rea plantada de 975 hectares e produo de 1.770
toneladas, encontra-se em processo crescente de ampliao e de incorpo-
rao de rea. Em 2000, a rea plantada totaliza 1.461 hectares, e a quan-
tidade produzida de 4.276 toneladas de soja, comprovando que, ao longo

dos trs anos, h um crescimento da ordem de 22,4% e de 55,4% em

relao rea plantada e quantidade produzida, respectivamente.
Como esperado, as razes que justificam a seleo do munic-
pio Baixa Grande pelos migrantes so as mesmas citadas para Uruu e
Ribeiro Gonalves. Reitera-se, ainda, que, como sua emancipao acon-
tece durante o processo de crescente incorporao produtiva das terras
do cerrado piauiense, Baixa Grande do Ribeiro mantm, desde o incio
(Tabela 13), uma performance produtiva progressiva.
TABELA 13
Produo agrcola, municpio Baixa Grande do Ribeiro e Estado do Piau, anos
de 1994 a 2000
Ano Produto rea colhida (ha) Quant. produzida (t) Prod. total estado (t)
1994 Caju (frutos) 10.600 201 32.780
Soja (gro) 1.825 2.738 10.409
1995 Caju (frutos) 10.600 394 47.207
Soja (gro) 5.130 10.260 20.199
1996 Caju (frutos) 35 15 24.653
Soja (gro) 3.610 8.745 22.478
1997 Caju (frutos) 1.500 450 22.145
Soja (gro) 8.525 20.903 40.520
1998 Caju (frutos) 1.500 45 6.128
Soja (gro) 12.307 24.840 49.864
1999 Caju (frutos) 2.000 130 32.224
Soja (gro) 13.456 33.640 82.741
2000 Caju (frutos) 2.000 130 33.395
Soja (gro) 15.748 37.748 100.395
Fonte: IBGE. Produo agrcola municipal. Estado do Piau, 1980, 1981, 1988 e de 1991-2000, 1980-2000
De acordo com a Tabela 13, dentre os municpios estudados,

Baixa Grande do Ribeiro o que mantm a produo mais dinmica.
Apesar da situao crtica do cultivo do caju, sua produo de soja, que em
1994 ocupa uma rea de 1.825 hectares e totaliza 2.738 toneladas, em
2000 atinge uma rea plantada de 15.748 hectares, produzindo 37.748
toneladas. Isso equivale a um crescimento em relao rea plantada de
43,2% e quantidade produzida de 54,8%, entre 1994 e 2000.
De todos os projetos pesquisados nos trs municpios, apenas
a Formosa Agropecuria S. A., de propriedade de Olvio Teodoro da Fon-
seca, e a Tranzero Agropecuria, de Jos Lus Ruga, ambos originrios do
Rio Grande do Sul, constam do rol dos beneficiados pelo Finor-Agrope-
curio e pelo Fiset, e ainda esto em funcionamento, mas atualmente
sem nenhum tipo de financiamento pblico.

A soma das terras compradas pelos quatro projetos pesquisa-

dos de 154.440 hectares, corroborando o carter concentrador da
estrutura fundiria no municpio. Vale a pena chamar a ateno para o
fato de que, na dcada de 1990, ainda so freqentes os negcios com
vastas extenses de terras, como o realizado por Joo Luiz Fernandes
de Sousa em 1998, que adquire, em uma nica transao comercial,
50.000 hectares de terras. Menciona-se, ainda, o negcio efetivado,
nesse mesmo ano, por Sorotivo Agropecuria Ltda., conhecida por
Condomnio Boa Esperana, que em 12 negcios adquiriu o total de
11.210 hectares. Tambm merece meno a transao concretizada
pelas Fazendas Reunidas Ltda., em 2000, quando so fechados trs
negcios, envolvendo 18.675 hectares de terras. Tais transaes so
realizadas em Baixa Grande do Ribeiro.
Em face dessas constataes, assevera-se que a ocupao terri-
torial do cerrado piauiense, nos anos 1990, com destaque para os muni-
cpios de Uruu, Ribeiro Gonalves e Baixa Grande do Ribeiro, em que
pese a mudana de estratgia empresarial com a terra de especulativa
para produtiva, ocorre de forma semelhante das dcadas de 1970 e
1980 no tocante grande propriedade.
A coleta de dados com os proprietrios dos empreendimentos
agropecurios evidencia como uma das razes centrais para a escolha de
Uruu visando explorao produtiva, de incio, o baixo preo da terra,
como constatado no Grfico 3, que representa os preos da terra no mu-
nicpio. Percebe-se inicialmente como os preos de venda das terras so
baixos quando comparados com os de Barreiras e Balsas. Em Uruu, os
preos giram em torno de R$ 100 o hectare, enquanto em Barreiras atin-
gem um valor mdio de R$ 250, e em Balsas, patamares de R$ 300,00.
GRFICO 1
Preo de venda de um hectare de terra do municpio de Uruu, perodo de
1990 a 1995 - R$ de 1999
Y
200
150
Preo mdio
100
50
X
0
1990-1 1994-1 1995-1
Fonte: Incra. Diretoria de Cadastro Rural. SIPT Sistema de Informaes sobre Preo de Terras, 2001

GRFICO 2
Preo de venda de um hectare de terra do municpio de Ribeiro Gonalves,
perodo de 1990 a 1994 - R$ de 1999
Y
180
160
140
120
100 Preo mdio
80
60
40
20
X
0
1990-1 1990-2 1991-1 1991-2 1993-1 1993-2 1994-1
Fonte: Incra. Diretoria de Cadastro Rural. SIPT Sistema de Informaes Sobre Preo de Terras, 2001
Os motivos que condicionam os empresrios agropecurios a

recorrerem aos municpios do cerrado piauiense para instalar seus neg-
cios, alm do baixo preo da terra segundo a FGV esse preo oscilou entre
R$ 100,00 e R$ 150,00 (preos de junho de 1999), nos anos 1990 e as
polticas pblicas, destaca-se a vocao e a qualidade da terra para a produ-
o de gros. Alm desses fatores, a chapada plana facilita a mecanizao,
e as condies de localizao so bastante favorveis em relao ao destino
das exportaes dos gros, em razo da proximidade do Porto de Itaqui
(Maranho) e em relao s vantagens oferecidas pela proximidade da de-
manda do mercado interno a regio Nordeste como um todo.
Alm disso, nem todos os estabelecimentos agropecurios im-
plantados em Uruu possuem ou mantm uma estratgia empresarial
definida. O exemplo que chama mais ateno o caso da Fazenda Sa-
ponga, do paulista Carlos Elyseu Mardegan7. Em 1994, adquire 28.000
hectares de terras no referido municpio destinados ao plantio de arroz
e soja. Para tanto, monta todo o aparato tcnico necessrio ao processo
de produo colheitadeira, tratores, galpes, etc. No entanto, apesar da
prosperidade produtiva da fazenda, pouco tempo depois abandona a
propriedade, deixando para trs, alm dos galpes abarrotados de gros,
uma dvida com o BB de R$ 6 milhes, conforme relato da imprensa
nacional (A turma do calote, 1995).
Essa constatao, associada aos dados da FGV, mostra que no
perodo entre junho de 1990 e janeiro de 1994 o preo mdio da terra
oscilou entre R$ 40,00 e R$ 100,00 (R$ de junho de 1999), evidenciando
que o preo da terra no municpio de Ribeiro Gonalves ainda era bastan-
te baixo, apresentando-se, portanto, como uma das principais fontes de
atrao para a migrao. Em pesquisa de campo com amostra de negcios

realizados, no ano de 2000,8 chegou-se a duas zonas de preos com mdias

de R$ 85,00 e R$ 25,00, demonstrando que as quedas dos preos das
terras da ordem de 60% verificadas no conjunto dos mercados brasileiros
com o advento do Plano Real tambm surtiram efeito no municpio.
Tudo isso significa afirmar que, no obstante existir um arca-

bouo institucional com condies de regulamentar o processo de apro-
priao da terra, este frgil e, assim, no possui capacidade de promo-
ver uma ocupao racional, at porque sua regulao regida pelos in-
teresses dos agentes econmicos que detm melhores condies para
adquirir vastas extenses de terras. Um exemplo revelador dessa fragili-
dade o desconhecimento do Incra da quantidade de terras devolutas
que o estado possui at o momento.
Portanto, esse processo provoca uma ocupao excludente,
concentradora da terra e destruidora do meio ambiente nos referidos
municpios nas ltimas trs dcadas, pois o ambiente institucional no
Brasil e, em particular, no Piau, exacerba as dimenses de oportunismo
e incerteza presentes em relaes econmicas presididas por ativos alta-
mente especficos. Pode-se dizer: o processo de apropriao das terras
dos dois municpios, at a dcada de 1980, caracteriza-se pelo desbrava-
mento da regio, no sentido de que o desmatamento da terra significa a
garantia da posse e sua valorizao, ou seja, o carter da ocupao da
regio de Uruu e Ribeiro Gonalves at os anos 1980 eminentemente
patrimonialista. No entanto, apenas na dcada de 1990 ocorre uma ocu-
pao efetivamente produtiva promovida pela produo em larga escala
de gros, sobretudo a soja.
As dcadas de 1970 e 1980 constituem palco de uma grande
movimentao no sentido de estabelecer grandes projetos agropecurios
na regio, atrados por incentivos governamentais, resultando numa
acumulao de capital desenvolvida, sobretudo, pela valorizao especu-
lativa e, secundariamente, pela valorizao produtiva, uma vez que no
se registram modificaes substanciais na estrutura produtiva. Nos anos
1990, presencia-se profunda transformao na estrutura produtiva de
Uruu, Ribeiro Gonalves e Baixa Grande do Ribeiro, centrada, principal-
mente, na produo granfera, em decorrncia de novos arranjos institu-
cionais e do baixo preo de suas terras.
Alm do mais, constata-se que a dinamizao do mercado de
terras nos referidos municpios passa, necessariamente, pela ao deli-

berada do estado, mediante a criao de programas gerais e especficos,

que visam atrair megaprojetos agropecurios de empresrios de outros
estados brasileiros. Em termos gerais, a conseqncia maior , exata-
mente, o aprofundamento da concentrao da propriedade da terra.
Tudo isso permite concluir que a concentrada estrutura fundi-
ria no somente consiste na herana mais perversa do modelo econmi-
co e de dominao que as atuais geraes herdaram do passado, mas,
sobretudo, constitui-se no reconhecimento de que as instituies, com o
transcurso do tempo, no mudaram: o ambiente institucional continua
favorecendo os interesses de quem detm o poder, fortalecendo ainda
mais os histricos problemas fundirios do Estado do Piau.
Isso requer a transformao das instituies que regulam o
acesso terra no Brasil, a fim de garantir maior eficcia econmica e
social, tendo em vista o reconhecimento de que os arranjos institucionais
comprometidos com mudana podem alterar o ambiente institucional.
Acredita-se, portanto, que a interveno estatal ainda o instrumental
essencial de incentivo ocupao e ao uso da terra de forma sustentvel
nos municpios de Uruu, Ribeiro Gonalves e Baixa Grande do Ribeiro.
Enfim, no basta gerar tecnologia, construir infra-estrutura e
facilitar o crdito. fundamental que o empresrio agrcola seja capaz de
selecionar a melhor estratgia de uso e manejo do solo, buscando um
estgio no qual as condies economicamente viveis e ecologicamente
sustentveis se apresentem em perfeita harmonia. Isso permite reconhe-
cer a inegvel relevncia da interveno do estado para a regulao do
mercado de terras, tanto pelo fato de a terra manter um mercado imper-
feito, com oferta fixa, como tambm pela constatao de que pode ser
utilizada como bem produtivo ou como reserva de valor, possuir impor-
tncia poltica e gerar poder de comandar o trabalho alheio.
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NOTAS
Rural (Sober), Cuiab-MT, 2004.
2. Vide Reydon e Plata (2000) para maiores detalhes sobre a inoperncia do Estado brasileiro em
regular efetivamente a propriedade da terra.
3. Baixa Grande do Ribeiro emancipa-se de Ribeiro Gonalves em 1994. Nesse sentido, a anlise
realizada de forma conjunta para ambos at esta data. A prpria emancipao decorre do
processo de ocupao produtiva da regio com a soja na dcada de 1990.
4. Apesar de a regio dos cerrados possuir traos caractersticos peculiares, faz-se necessrio
reconhecer que no se trata de um espao homogneo nem uniforme quanto ocorrncia
e distribuio de seus recursos naturais. Ao contrrio, a regio abriga elevada diversidade
ambiental. Observe o Anexo 1 para melhor localizao.
5. Ao longo dessa fase, o cerrado piauiense estende-se por vinte municpios: Ribeiro Gonalves,
Santa Filomena, Uruu, Antnio Almeida, Bertolnia, Eliseu Martins, Manoel Emdio, Landri
Sales, Marcos Parente, Floriano, Guadalupe, Itaueira, Jerumenha, Barreira do Piau, Bom
Jesus, Gilbus, Monte Alegre do Piau, Palmeiras do Piau, Corrente e Cristalndia do Piau.
Todos possuem caractersticas fsicas semelhantes, porm este artigo detm-se apenas na
anlise dos municpios de Ribeiro Gonalves e Uruu, tendo em vista que constituem os
maiores e melhores locus de projetos agropecurios destinados regio dos cerrados do
estado, uma vez que, em conjunto, representam 18,3% da rea do cerrado piauiense.
6. Constante dos anexos do Relatrio conclusivo da CPI dos conflitos agrrios e da anlise jurdica
das alienaes das terras pblicas patrimoniais (Piau, Assemblia Legislativa, 1998).
7. De acordo com a fonte acima mencionada, seu ingresso no mundo dos ruralistas d-se de
forma curiosa. Mesmo com dupla formao (administrao de empresas e economia)
no consegue emprego e passa a atuar como pianista de cabar na cidade de So Paulo,
onde conhece um fazendeiro de projeo que o apresenta aos gerentes do BB em Mato
Grosso e o auxilia a comprar terras na regio. Nesse estado, recorrendo ao crdito rural,
surge como um dos pioneiros no cultivo de soja. Aproximadamente, em 1992, compra
duas fazendas nos cerrados piauienses. A maior, de 28 mil hectares, de Jlio Campos,
ex-governador de Mato Grosso, a quem atribui a responsabilidade por sua dvida atual
com o banco.
8. Convnio Unicamp/Incra (2000). Determinantes produtivos na formao do preo da terra:
mercado 27, Alto Paraba. Incra, Fecamp, Campinas.

PARTE II
DINMICAS GERAIS
DOS MERCADOS DE TERRAS

DINMICA DO PREO DA TERRA
RURAL NO BRASIL:
UMA ANLISE DE CO-INTEGRAO1
1. INTRODUO
Desde 1995, a acelerao da poltica fundiria no Brasil (Refor-

ma Agrria, Cdula da Terra, Banco de Terras) vem interagindo crescen-
temente com a dinmica do mercado de terras em razo das operaes
de desapropriao para a reforma agrria e das compras para o Progra-
ma Cdula da Terra. Essas operaes, segundo os dispositivos legais,
devem ser realizadas a preo de mercado. Mas qual o preo de merca-
do? Este estudo dos determinantes da dinmica do mercado de curto e
longo prazos do preo da terra rural deve proporcionar evidncias para
ajudar a equacionar esse problema com que se defronta o processo de
democratizao da terra no Brasil.
Nos ltimos anos, surgiu na literatura internacional especializa-
da em economia agrcola uma srie de trabalhos empricos que preten-
dem explicar a dinmica do preo da terra rural a partir da perspectiva
macroeconmica. Entre eles, so notrios os trabalhos de Peters (1966)
para os Estados Unidos da Amrica (EUA); Lloyd, Rayner e Orme (1991)
e Lloyd (1994) para a Inglaterra; e Hallan, Machado e Rapsomanikis
(1992), que fazem uma avaliao dos resultados de vrios modelos eco-
nomtricos explicativos do preo da terra agrcola na Inglaterra. Todos
esses autores reconhecem que a terra agrcola um ativo e que seu pre-

PARTE II - DINMICAS GERAIS DOS MERCADOS DE TERRAS
o determinado pela capitalizao de suas rendas futuras, obtidas com

sua utilizao na produo de bens agropecurios e na atividade especu-
lativa como ativo de reserva de valor. No Brasil, os estudos empricos dos
determinantes do preo da terra rural tm sido preocupao de vrios
autores, entre os quais: Pinheiro (1980), Reydon (1984), Brando (1986),
Brando e Rezende (1992), Bacha (1989), Romeiro e Reydon (1994) e
Reydon e Plata (1995). Esses trabalhos tambm ressaltam os atributos
produtivos e especulativos da terra rural.
Com o propsito de contribuir para a discusso da determina-
o do preo da terra rural, este artigo prope-se a formular e a estimar
um modelo economtrico que explique a dinmica do preo da terra no
Brasil, partindo de uma sistematizao terica que considera a terra rural
como um ativo que pode ser usado na atividade produtiva e especulativa,
e que a dinmica, de curto e longo prazos, de seu preo est determina-
da por sua dupla utilizao. Este artigo est estruturado da seguinte for-
ma: depois desta Introduo, faz-se uma sistematizao terica dos de-
terminantes do preo da terra; no item seguinte, discutem-se as variveis
reais que podem ser utilizadas com proxys das variveis que determinam
o preo da terra; no penltimo tpico, apresenta-se o modelo terico que
servir de suporte para as estimaes economtricas; em seguida, esti-
ma-se um modelo de longo e outro de curto prazo para analisar a din-
mica do preo da terra. E, por ltimo, algumas concluses.
2. DETERMINANTES DO PREO DA TERRA RURAL
Os preos da terra rural, dentro de um determinado espao

geogrfico, refletem a situao de sua estrutura de mercado, determina-
da pelo seu entorno socioeconmico e poltico. Os preos de mercado
da terra rural so aqueles que os agentes econmicos utilizam como
referncia em qualquer deciso sobre esse recurso natural. Os preos de
mercado, por exemplo, guiam os agentes econmicos particulares que
atuam no mercado de terras em negcios de compra e venda; so refe-
rncias para o governo em seus programas de democratizao e tributa-
o da terra rural; so utilizados pelas instituies de crdito como um
parmetro para determinar a hipoteca da terra e para direcionar o cr-
dito rural. Nesse sentido, os preos de mercado da terra surgem como
uma varivel relevante para compreender o uso que os agentes econ-
micos do a esse recurso e tambm aparecem como um sinal a ser le-
vado em conta pelos formuladores de polticas quando pretendem defi-
nir uma eficiente distribuio econmica e social da terra.

DINMICA DO PREO DA TERRA RURAL NO BRASIL: UMA ANLISE DE CO-INTEGRAO
Mas como estimar e descrever a dinmica do preo da terra

rural em um mercado de terras farto de imperfeies, em que o objeto a
ser negociado se caracteriza por ter oferta fixa, imvel e concentrada?
Mas a terra pode ser utilizada como fator produtivo na produo de bens
agropecurios ou como ativo de reserva de valor, pois permite conservar
a riqueza de um perodo para outro. Existem ainda regulamentaes para
seu uso (por exemplo, reserva florestal) e taxas de impostos proprieda-
de; alm disso, existem caractersticas culturais, sociais e polticas que
afetam as solues alcanadas pelo mercado. Nesse contexto, o preo da
terra rural deveria sintetizar o efeito de todos os fatores que interagem
em seu mercado. Portanto, o propsito deste item ser o de mostrar,
tanto do ponto de vista terico quanto empiricamente, as variveis deter-
minantes desse preo que so as responsveis pela sua dinmica.
A sistematizao terica do mercado de terras a ser realizada
tem como pano de fundo uma economia capitalista (Reydon, 1992;
Reydon e Plata, 1995). Isto , assume-se que o mercado de terras a ser
estudado faz parte das economias de mercado, como as chamou Polanyi,
ou economias empresariais, como denominadas por Keynes. Para Polanyi
(1980): A economia de mercado um sistema econmico controlado,
regulado e dirigido apenas por mercados; [...] uma economia desse tipo
se origina da expectativa de que os seres humanos se comportem de
maneira tal a atingir o mximo de ganhos monetrios (p. 81). Para
Keynes (1936), de forma semelhante, as economias empresariais carac-
terizam-se por terem todas as suas trocas baseadas em valores monet-
rios e todos os proprietrios de riqueza desejando aument-la em termos
monetrios.2
Nesse cenrio de economias empresariais ou de mercado, os
proprietrios de riqueza adquirem diferentes tipos de ativos,3 com dife-
rentes nveis de liquidez, para obter ganhos monetrios e proteo das
incertezas da economia capitalista. Eles procuram antever a psicologia
do mercado de diferentes ativos e decidem comprar aqueles que, segun-
do suas expectativas, lhes proporcionaro maior retorno lquido.
A terra rural como um ativo apresenta trs caractersticas im-
portantes: a) escassez em termos fsicos e econmicos; b) imvel; c)
durvel, j que no pode ser destruda facilmente. A terra escassa no
apenas por si mesma, mas na medida em que os produtos por ela gera-
dos tambm o so. Entretanto, o fato de a terra ser um fator imvel, que
no pode ser reproduzido, com elasticidade de produo e de substitui-
o baixas e ser apropriada privadamente por alguns favorece as condi-
es para o estabelecimento de sua escassez econmica. Assim, tanto a

gerao de tecnologias para a elevao de seu rendimento fsico quanto

medidas administrativas, como, por exemplo, a reforma agrria, podem
alterar o grau de escassez da terra.
Assume-se tambm que um mercado de terras se forma so-
mente a partir da aceitao generalizada da propriedade da terra, inde-
pendentemente de sua forma, assim como das garantias da manuteno
desta.4 Portanto, se ocorrem mudanas na legislao ou nas garantias
dadas propriedade da terra, sua condio de ativo torna-se relativa,
fazendo com que o risco associado sua aquisio se eleve, diminuindo
tanto sua liquidez quanto sua taxa de capitalizao e de preo. A refern-
cia sempre foi a propriedade, independentemente de sua forma, pois em
regies ou pases onde a propriedade no formalmente estabelecida,
mas socialmente aceita, os negcios ocorrem normalmente, e, portan-
to, h um mercado de terras. Isso decorre do fato de que at mesmo a
propriedade deve ser compreendida como parte de uma conveno
(Reydon, 1992).
O preo da terra como ativo o resultado das negociaes
entre compradores e vendedores no mercado de terras. O negcio sem-
pre realizado quando o comprador tem expectativas mais elevadas
sobre os ganhos futuros daquela terra do que o vendedor. Conseqente-
mente, os movimentos das expectativas sobre os ganhos futuros advin-
dos da terra e, portanto, de seus preos so as variveis mais importan-
tes para compreender a dinmica do mercado de terras.
Em suma, a terra rural pode ser caracterizada como um ativo
que ao mesmo tempo de capital e lquido, negociada em uma estrutu-
ra de mercado flexvel (flex price), ou seja, seu preo est determina-
do pela dinmica da demanda e da oferta, porm, em razo de a
oferta de terras ser considerada fixa,5 o preo de mercado estar
determinado pela dinmica da demanda. As expectativas dos pro-
prietrios podem fixar a quantidade de terra a ser negociada, mas
so as expectativas dos compradores quanto aos ganhos futuros com o
uso da terra que determinaro o preo. Nesse cenrio, segundo Reydon
(1992), assim como para todos os ativos, o preo da terra rural deter-
minado pelos ganhos esperados para os quatro atributos capitalizados:
P=q - c + 1 + a, (1)
onde,
q (quase-rendas produtivas) so as rendas produtivas espera-
das decorrentes da propriedade da terra. O valor deste atributo depende

dos ganhos esperados com a produo agrcola e da possibilidade de

outros ganhos decorrentes da propriedade da terra, tais como os do
crdito ou dos subsdios governamentais.
c (custo de manuteno) so os custos esperados para manter
a terra no portflio do agente, isto , todos os custos no produtivos da
terra, tais como custos de transao, proviso para financiamento quan-
do este utilizado para a aquisio da terra, impostos e taxas decorren-
tes da propriedade.
l (prmio de liquidez da terra) refere-se relativa facilidade de
venda da terra no futuro e depende, portanto, das expectativas formadas
pelos agentes em relao ao mercado de terras. maior medida que a
economia cresce e a demanda por ativos de capital aumenta ou h um incre-
mento na demanda por ativos lquidos e as expectativas do comportamento
de outros ativos lquidos no so to promissoras quanto as da terra.
a (ganho patrimonial da terra) este fluxo de renda obtido no
momento da venda da terra e depende, portanto, das condies do mer-
cado. Este atributo normalmente includo em q, mas neste caso impor-
tante consider-lo separadamente, pois muitos compradores adquirem
terras visando a este ganho. Um exemplo disso a compra de terras na
fronteira, que no apresentam rendimento produtivo para um prazo eco-
nmico, realizada com o objetivo explcito de obter ganhos na revenda.
O mercado da terra o espao, no necessariamente fsico,
onde a terra est sendo negociada a um preo determinado em funo
das expectativas de ganhos do comprador e do vendedor. Nesse merca-
do, a terra comprada ou vendida quando os agentes que participam do
negcio esperam obter ganhos globais mais elevados do que com outros
ativos. O mercado de terras brasileiro imperfeito, pois: a) h desigual-
dades expressivas na distribuio da propriedade da terra; b) agentes
econmicos individuais podem interferir na oferta e no preo da terra;
c) os sem-terra a procuram e no tm condies econmicas de susten-
tar sua demanda; d) a terra no um produto homogneo, as proprie-
dades tm extenses distintas, assim como so compostas de diferentes
tipos e qualidades. Mas deve-se explicitar que o mercado de terras ser
mais dinmico se os demais mercados de produtos, trabalho e crdito
estiverem funcionando adequadamente na regio.
A definio dos determinantes do preo da terra sempre foi um
tema controverso e destacado na literatura econmica. Segundo a siste-
matizao terica feita por Reydon, apresentada anteriormente, a terra
rural pode ser vista como um ativo lquido e tambm como fator de
produo, e seu preo seria o valor presente (VP) dos quatro atributos

esperados indicados na equao 1. Isto , o preo da terra seria obtido a

partir da estimao do valor presente de todos os seus fluxos de receitas
lquidas futuras, como qualquer outro ativo. Mas isso no necessariamen-
te significa que o preo de mercado (preo corrente) seja sempre igual
ao valor presente das rendas futuras, pois podem existir fatores que
afetam o preo de mercado e no afetam a medida do valor presente.
Na verdade, a formulao do valor presente levaria em conta apenas a
tendncia dos ganhos com a terra no longo prazo, deixando de lado fatos
que afetam o preo da terra no curto prazo, tais como bolhas especula-
tivas. Nesse sentido, o valor presente ser uma funo direta das rendas
lquidas produtivas6 e uma funo inversa da taxa de juros7 que atualiza
os fluxos de renda.
Segundo Burt (1986, p. 10-26), a formulao do valor presente
pode ser uma boa representao do preo de equilbrio de longo prazo
da terra. Esse seria o verdadeiro preo da terra, determinado principal-
mente por variveis econmicas relativas s rendas produtivas da terra.
Os preos de mercado de curto prazo, porm, podem divergir de seu
valor de longo prazo por vrias razes, tais como expectativas de mudan-
as nos preos futuros, imperfeies de mercado, inflao, medidas de
poltica econmica, etc.
Alternativamente, Lloyd, Rayner e Orme (1991) dividem as
rendas lquidas da terra (R) em dois componentes: a renda lquida resi-
dual (R1) e ganhos lquidos de capital (R2), causados pela inflao, ou
seja, R = f (R1, R2) (Trivelli, 1997).
Para Reydon (1992), que utiliza um marco terico ps-keyne-
siano, R1 e R2 so respectivamente as quase-rendas (q) e a liquidez do
ativo (l) mais um componente do custo de manuteno do ativo (c). Nes-
se estudo, mostrou-se que fundamental incluir ambos os componentes
da renda da terra, j que juntos expressam o retorno para o ativo, sendo
muito difcil separ-los. As quase-rendas (q) ou R1 so a base fundamen-
tal do valor da terra, porm as rendas R2 podem resultar de mudanas
na renda devidas aos ajustes de mercado e/ou as mudanas nos ganhos
de posse da terra, principalmente movimentos especulativos nos merca-
dos de ativos, quase todos decorrentes da liquidez. Os dois componentes
da renda da terra tm diferentes determinantes e surgem de diferentes
processos. De um lado, q e R1 so os resultados do processo de produo
agrcola para o mercado, dado que a oferta de terra agrcola fixa; q ou
R1 so determinados pelas expectativas que os compradores potenciais
de terra e/ou os inquilinos tm do mercado do produto, de insumos, de
crdito e da funo de produo disponvel (nvel tecnolgico). Por outro

lado, l ou R2 respondem s expectativas sobre as mudanas no valor da

terra devidas a alteraes em preos e oportunidades advindas de outros
setores econmicos. Esse componente da renda relaciona-se mais com
o uso da terra como reserva de riqueza do que como fator produtivo.
Independentemente da denominao das rendas da terra, seja
ao estilo Lloyd ou ao estilo Reydon, a outra questo importante definir
como so formadas essas expectativas sobre os ganhos com a terra. Para
Reydon (1992), essas expectativas formam-se com base na conveno
existente no mercado. Para Lloyd, Rayner e Orme (1991), as expectati-
vas formam-se com base no passado. evidente que o tratamento das
expectativas ao estilo Lloyd facilita a modelagem economtrica dos de-
terminantes do preo da terra.
importante ressaltar que o mercado de terras possui dois
segmentos: o mercado de compra e venda e o mercado de arrendamen-
to. Por um lado, um agente econmico que atua no mercado de compra
e venda est disposto a pagar a totalidade de rendas que a terra gera,
tanto as quase-rendas produtivas quanto as rendas geradas pela liquidez
da terra. Por outro lado, um arrendatrio estar disposto a pagar um
aluguel baseado apenas nas rendas produtivas, e, nesse sentido, o valor
do arrendamento ou do aluguel da terra pode ser considerado uma vari-
vel prxima de suas rendas produtivas.
3. VARIVEIS QUE DETERMINAM O PREO DA TERRA RURAL
Afirmou-se, em termos tericos implcitos, que o preo da terra

est determinado pelas expectativas de rendas produtivas e especulati-
vas que resultam da propriedade da terra. Neste item, explicitam-se as
variveis que so responsveis pela dinmica dessas rendas e determi-
nam o preo da terra, entre as quais se incluem:
:: Em princpio, o preo da terra rural determinado no mer-
cado pela dinmica entre a oferta e a demanda, que expressam as ex-
pectativas dos agentes que nele atuam.
:: As rendas derivadas da utilizao produtiva da terra so de-
terminadas por sua demanda para atividades agropecurias. Essa de-
manda, por sua vez, determinada pelo preo do bem produzido e pelas
condies de produo, tais como tecnologia, custo de insumos, maqui-
naria (capital) e outros fatores utilizados na produo. As rendas produ-
tivas sero o valor presente da produo que pode ser atribudo terra,
ou seja, o valor da produo descontado o pagamento de todos os outros
fatores produtivos utilizados no processo de produo. Em termos micro-

econmicos de uma funo de produo, as rendas produtivas da terra em

um determinado momento seriam iguais ao valor do produto marginal da
terra.8 Esse, por sua vez, igual ao produto do preo da mercadoria que
ela ajuda a produzir multiplicado por sua produtividade marginal fsica no
processo de produo. Nesse sentido, as rendas produtivas da terra depen-
dero das condies de mercado do produto e das condies tcnicas de
produo, j que a produtividade marginal fsica da terra decorre de uma
relao tcnica com outros fatores para uma determinada tecnologia. As
expectativas de ganhos produtivos com a terra mudam quando se alteram
as condies de mercado do produto e a produtividade fsica da terra, ou
seja, a funo de produo. Uma elevao do preo do produto, devida ao
aumento de renda ou mudana nas preferncias dos consumidores, cria
expectativas de alta nas rendas produtivas. A mesma tendncia das expec-
tativas apresenta-se quando existem redues de custos de produo (di-
minuio do preo dos insumos, facilidade de acesso ao capital, melhorias
tecnolgicas e/ou nas condies de produo) que deslocam para cima a
funo de produo e elevam a produtividade fsica da terra.
:: A infra-estrutura de produo e comercializao afeta as rendas
produtivas esperadas da terra. A existncia de infra-estrutura de irrigao,
disponibilidade de gua, estradas de acesso, transporte, cercania ao centro
de consumo e informaes afetam positivamente o preo da terra, alm
de diminurem os riscos de seus ganhos produtivos. Essas variveis res-
pondem, em muitos casos, pelas diferenas dos preos locais da terra.9
:: As leis de reserva florestal ou de proteo ao meio ambiente,
na medida em que limitam o uso da terra, criam expectativas pessimis-
tas sobre as rendas produtivas, fazendo com que o preo da terra como
fator de produo agrcola diminua. Em contrapartida, os benefcios
obtidos pela sociedade na conservao do meio ambiente so elevados.
Com isso, medida que a terra rural for utilizada em atividades alterna-
tivas agropecuria, tais como o turismo ecolgico, surgiro expectativas
otimistas nas rendas produtivas.
:: Outra varivel que afeta o preo da terra seu grau de frag-
mentao, quanto menores as propriedades maiores so seus preos,
entre outras razes por ter maior liquidez. Por outro lado, quando um
comprador adquire vrias propriedades pequenas para obter uma de ta-
manho eficiente, tem maiores custos de transao at chegar na escala
desejada. No caso da terra agrcola, o impacto da fragmentao nos preos
da terra depende do tamanho da explorao agrcola eficiente na regio.
:: Crescimento da populao e variveis demogrficas pode-
riam ter um efeito importante nos preos da terra por meio de pelo

menos dois canais diferentes: aumento da demanda de produtos agro-

pecurios (alimentos) e aumento da demanda de espao para urbaniza-
o e lazer. O aumento da demanda da terra para fins no agropecurios
aumenta seu preo.
:: A inflao afeta os preos da terra rural de duas formas: pri-
meiro, mudana das rendas produtivas, decorrentes do aumento dos
preos dos produtos e dos insumos;10 segundo, e mais importante, est
relacionada aos ganhos especulativos com o uso da terra (liquidez da
terra) e decorre do fato de que esta pode ser usada como ativo de reser-
va de valor, na medida em que conserva seu valor ou o aumenta de um
perodo para outro. Nesse sentido, h uma demanda de terra para espe-
culao que estar determinada por sua liquidez em relao a outros
ativos reais e financeiros, custos de manuteno da terra e custos de
transao (Reydon, 1992; Lloyd, Rayner e Orme, 1991; Lloyd, 1994).
:: A demanda de terras em contextos infl acionrios est forte-
mente relacionada ao efeito de inflao sobre as taxas de juros reais. Se
as taxas de juros reais so negativas, os ativos financeiros no so atra-
entes e, portanto, os investidores procuraro ativos reais, tais como bens
imveis, casas, terrenos urbanos, terra agrcola, etc. (Reydon e Plata,
1995). Por exemplo, em 1986, no Plano Cruzado, quando os papis fi-
nanceiros do governo foram congelados, a demanda por ativos reais
cresceu significativamente. Foi nesse momento que a terra agrcola atin-
giu seu maior preo nos ltimos 35 anos.
:: Em perodos de inflao, a demanda da terra pode aumentar
sem que seu uso para a produo agrcola seja necessariamente afetado.
Isso ocorre porque os agentes econmicos (agricultores e no agriculto-
res) esperam que o preo real da terra aumente ou pelo menos perma-
nea constante durante esses perodos. Nesse momento, entram no
mercado de terras investidores que a vem como um investimento se-
guro com o qual possvel obter ganhos de capital. Embora tambm,
em perodos de inflao, a demanda por terras possa mudar e afetar os
ganhos produtivos e, portanto, seu preo, isso ocorre em razo do au-
mento dos preos do bem produzido e dos insumos. A demanda de
terra para fins produtivos aumentar ou diminuir segundo a variao
relativa desses preos.11
:: Um imposto sobre a terra rural pode afetar seu preo na me-
dida em que aumenta seus custos de manuteno. No entanto, a histria
mostra que no to fcil legislar impostos sobre a terra por causa das
presses polticas dos grandes proprietrios. Ainda mais, uma vez legis-
lado, no fcil implementar sistemas de impostos em razo da falta de

informao cadastral, capacidade administrativa e vontade poltica para

implement-la. O imposto sobre a terra tem sido considerado com fre-
qncia uma possvel soluo para os problemas da utilizao da terra
no Brasil. Esse imposto tem a virtude de incentivar um aumento na pro-
dutividade das terras ociosas ou de baixo nvel de utilizao. A tributao
sobre terras ter como conseqncia um aumento de seus custos de
manuteno, implicando uma diminuio nos rendimentos esperados da
simples posse da terra, ocasionando uma perda de capital aos propriet-
rios e uma conseqente reduo do preo. medida que os preos bai-
xam, as expectativas de benefcios especulativos com as terras diminuem.
Por outro lado, os agricultores que pretendem usar a terra produtivamen-
te vem aumentadas suas possibilidades de compra com a diminuio do
preo. Dado que as expectativas de rendimento especulativo com a terra
diminuiro com a tributao, em funo da elevao do seu custo de
manuteno, o proprietrio especulativo dever escolher entre quatro
decises: i) utilizar a terra produtivamente; ii) mant-la ociosa e pagar o
imposto; iii) vend-la; ou iv) arrend-la (Reydon e Plata, 1995).
:: O desenvolvimento do sistema financeiro afeta o preo da
terra rural. A restrio da liquidez importante em razo do custo de
oportunidade do dinheiro. No caso de investimentos de longo prazo,
como so os negcios agrcolas, o constrangimento de liquidez normal-
mente comum. Se no existe um sistema financeiro para compra de
terras, estas apenas podem ser compradas por agentes que tenham li-
quidez alta.12 Isso ter como conseqncia uma demanda pequena e
escassa para compra, porm a demanda de terras para arrendamento
ser grande. Se h um sistema financeiro, a demanda de terras poderia
aumentar proporcionalmente ao acesso aos instrumentos financeiros.
Alm disso, a restrio da liquidez pode estar ligada no s s transaes
de terra, mas tambm a seu uso produtivo por meio de restries ao
crdito para a produo.
:: Os custos de transao no mercado de terras so a agregao
de vrios custos: burocracia, custo de busca, avaliao do ativo, custos
de administrao, de barganha, etc. Altos custos de transao no merca-
do de terra refletem-se em baixos incentivos para negcios com terras.
Essa limitao para os negcios tem dois efeitos importantes: por um
lado, no permite sua distribuio para o melhor uso econmico; e, por
outro, reduz a demanda em razo da dificuldade para adquirir esse ativo.
Os custos de transao da terra so importantes quando ela usada
como colateral para o crdito. Os bancos no esto interessados em
terra como colateral se no puderem vend-la com facilidade.

:: Finalmente, embora no menos importante, o ambiente

socioeconmico e poltico em que as transaes com terras tomam
lugar crucial. Se as demais aplicaes e oportunidades de investimen-
to forem pouco atraentes e seguras, os preos da terra tendero a au-
mentar em razo do alto retorno e da segurana oferecidos por esse
ativo. Se o sistema legal complexo ou instvel, se no h nenhuma
segurana no arrendamento de terras e se h um ambiente poltico
inestvel, nenhum investimento de longo prazo ser realizado, o que
afetar os preos da terra. Se a propriedade corre algum risco, quer de
invases ou de um processo de reforma agrria, os preos da terra se-
ro afetados negativamente (Reydon, 1992). Todo contexto econmico,
social e poltico possui caractersticas distintas que afetam o preo da
terra e devem ser levadas em conta ao analisar o desempenho de seu
mercado.
4. MODELO ECONOMTRICO PARA ESTUDAR

OS DETERMINANTES DO PREO DA TERRA RURAL
O modelo utilizado para estudar a dinmica do mercado de

terras rural parte da sistematizao terica do mercado de terras feita
por Reydon (1992) e do modelo de determinao do preo dos ativos de
capital de Lloyd, Rayner e Orme (1991), aplicado ao mercado de terras
agrcolas da Inglaterra. Em termos formais, a estrutura matemtica do
modelo a estudar :
Rt Pt+1 - Pt
(2)
Zt =___+_________
Pt Pt
onde,
Pt Preo real da terra no perodo t.
Rt Renda real da terra na atividade produtiva no perodo t.
Zt A taxa atual de retorno esperada no perodo t o somatrio da
taxa de rendimento da terra na atividade produtiva mais uma percentagem
dos ganhos de capital, produto da valorizao na atividade especulativa.
Kt Taxa de retorno requerida das terras agrcolas (uma per-
centagem constante) aproximadamente o valor de equilbrio de longo
prazo buscado pelos participantes no mercado de terras, que reflete a
taxa de retorno alternativa sobre outros ativos lquidos ajustada pelo

risco. O equilbrio no mercado de terras requer, portanto, que a taxa de

retorno esperada da terra seja igual taxa de retorno requerida:
Et =[ Zt t ]=K (3)
onde t a informao disponvel no tempo t.

Da equao (2) segue que o preo da terra Pt dado por:
Pt = (1 + K) 1 E [Pt +1 +Rt t ] (4)
Se assumirmos que os ganhos de capital, produtos da utilizao

especulativa da terra, surgem no mercado de terras brasileiro como bo-
lhas especulativas acompanhando as expectativas de sucesso ou insuces-
so sobre os planos macroeconmicos de estabilidade, o preo da terra
no longo prazo ser determinado principalmente em funo do valor
presente de seus ganhos produtivos. Portanto, pode-se escrever a seguin-
te relao de longo prazo para o preo da terra:

Pt = (1 + K) j Et [R t + j ] (5)
j+1
Por outro lado, se consideramos que os agentes econmicos

participantes do mercado de terras formam suas expectativas
das rendas produtivas apoiados em sua experincia passada
(isto , que: Et [Rt + j ] = Et [Rt ] ), de se esperar que estas ren-
das sejam constantes atravs do tempo. Portanto, pode-se es-
crever:
P* = CR* (6)
Onde P* e R* so o preo e a renda produtiva de equilbrio da
terra no longo prazo, e C = 1/k a taxa de capitalizao das rendas produ-
tivas futuras da terra. Prope-se que existe uma relao de longo prazo
(tendncia) que faz com que os preos da terra rural estejam diretamente
vinculados (co-integrados) s rendas capitalizadas e a elasticidade de longo
prazo do preo com relao s variaes da renda produtiva seja unitria,13
ou seja, espera-se que no longo prazo uma variao nas rendas produtivas
ocasione uma variao nos preos da terra na mesma proporo.

Para melhorar o ajuste economtrico da equao (6), usa-se o ope-

rador logaritmo (ln) nas variveis,14 e a equao (7) pode ser escrita como:
lnP* = ln C + a1 ln R* (7)
No curto prazo, o preo e a renda da terra poderiam distanciar-

se e, nesse caso, seu ajustamento dinmico poderia ser representado por
um modelo de correo de erros (ECM). Aceitando que as rendas produ-
tivas e o preo sejam co-integrados:
lnPt = a1lnR t + a2 lnPt - 1 - y (lnPt-2 - lnC - lnRt-1) + et

a1, a1 > 0 e 0 < y< 1 (8)
Onde a1 e a2 determinam a dinmica da relao, o coeficien-

te de correo de erros dos desequilbrios do mercado de terras com
relao ao longo prazo, e o termo entre parnteses quantifica os desvios
da relao de equilbrio.
Os modelos propostos pelas equaes (7) e (8) podem ser am-
pliados com facilidade para estudar os efeitos da inflao, da mudana
tecnolgica e dos planos econmicos (Planos Cruzado e Real) sobre os
preos da terra.
Na medida em que a terra uma proteo contra a inflao, al-
guns agentes tendem a trocar ativos de seu portflio por terra quando a
inflao crescente. Mas ao atingir nveis de hiperinflao a demanda vol-
ta a concentrar-se em bens mais lquidos. Nesse caso, a relao de equilbrio
apresentada nas equaes (7) e (8) modificar-se-ia para a seguinte forma:
LnP* = lnC + aln R* + blnF* (9)
Onde F uma taxa fixa de inflao e b representa a relao da

inflao com o preo de equilbrio de longo prazo. Se b > 0, ento o
valor capitalizado da terra variar diretamente com o valor da inflao.
Similarmente, o ajuste de curto prazo das variveis pode ser expres-
so pelo modelo de correo de erros (equao 9) acrescido da inflao.
lnPt = a1lnR t + a2 lnPt - 1 + a3 Ft - 1 y (lnPt - 2 lnC

lnRt - 1 blnFt - 2) + et
a1, a1 > 0 e 0 < y< 1 (10)

Onde a3 quantifica os efeitos da inflao sobre a variao dos

preos da terra.
O estudo economtrico do efeito das inovaes tecnolgicas e
dos Planos Econmicos Cruzado e Real ser feito na introduo das
equaes (10) e (11) de variveis dummy.
5. ESTIMAO DOS MODELOS PARA

DETERMINAR O PREO DA TERRA
A estimao dos modelos de longo e curto prazos para deter-

minar o preo da terra rural no Brasil segue a metodologia de estgios
sugerida por Engle e Granger (1987). No primeiro estgio, estima-se a
relao de equilbrio de longo prazo (Modelo 1), e no segundo estgio, a
estimao do modelo de correo de erros ou modelo de curto prazo
(Modelo 2).
5.1. Modelo de longo prazo (Modelo 1)
A equao (9), acrescida de variveis dummy para incluir os efei-

tos da modernizao da agricultura (1973) e dos planos macroeconmicos
Cruzado (1986) e Real (1997), serve de estrutura matemtica para estimar
o modelo de longo prazo dos preos da terra rural no Brasil. Tal modelo :
C + a1DUM73t + a2DUM86t + a3DUM97t + a4LABRt + a5 LTINt +

VBRt= a6DUMINF88 + a7DUMINF94 + et
(Modelo 1)
onde,
LVBRt: Logaritmo do preo real de venda do hectare de terra
nua de lavouras para o Brasil (dez. de 1999 = 100).
LABRt: Logaritmo do preo real de arrendamento do hectare de
terra nua de lavouras para o Brasil (dez. de 1999 = 100).
LTINt: Logaritmo da taxa de inflao.
DUM73t: Varivel dummy aditiva para captar a influncia da
mudana tecnolgica ocorrida na agricultura brasileira. Adquire valor
zero no perodo 1966:1-1972:2 e valor um no perodo 1973:1-2000:1.
DUM86t: Varivel dummy impulso para captar a influncia da
bolha especulativa ocorrida no Plano Cruzado em 1986. Adquire valor
um para esse ano e valor zero para os demais.
DUM97t: Varivel dummy aditiva para captar a mudana de

patamar no preo da terra causada pela estabilidade alcanada pelo Plano

Real. Adquire valor zero no perodo 1966:1-1996:2 e valor 1 no perodo
1997:1-2000:1.
DUMINF88: Varivel dummy multiplicativa para captar a mudan-
a no coeficiente da inflao (a5), produto da alta instabilidade da econo-
mia no perodo 1988-1994. Toma valores de zero para o perodo 1961:1-
1987:2 e os valores da varivel LTIN para o perodo 1988:1-2000:1.
DUMINF94: Varivel dummy multiplicativa para apreender a
mudana no coeficiente da inflao, em razo da estabilidade instaurada
pelo Plano Real a partir do segundo semestre de 1994. Toma valor zero
para o perodo 1961:1-1994:1 e os valores da varivel LTIN para o pero-
do 1994:2-2000:1.
Os dados relativos ao preo de venda de terras que sero ava-
liados referem-se mdia dos negcios realizados com base no preo da
terra nua, ou seja, sem qualquer benfeitoria e de qualidade comum na
regio. So excludas as terras localizadas junto aos centros urbanos e de
qualidade excepcional. Os dados sobre preos de arrendamentos agrco-
las referem-se aos pagamentos em dinheiro mais freqentes pela cesso
de terras para lavouras. A srie de dados para cada uma das variveis
abrange o perodo de junho de 1966 a junho de 2000, sendo formada
por observaes semestrais.
As LVBR, LABR e LTIN para o Brasil so integradas de ordem um
I(1), enquanto a primeira diferena das mesmas sries so integradas da
ordem zero I(0).15 Isto , tanto o logaritmo do preo real de venda e ar-
rendamento da terra de lavoura quanto o logaritmo da taxa de inflao
so no estacionrios em nveis, mas tornam-se estacionrios em primei-
ras diferenas. Esses resultados confirmam que os preos das terras de
lavouras no Brasil, tambm nas regies e tipos de terras apresentam
mdias diferentes em todo o perodo analisado.
O Modelo 1 mostra a relao de equilbrio de longo prazo, em
que o preo de venda da terra de lavouras determinado pelas expecta-
tivas de ganhos produtivos, representados pelo preo de arrendamento;
pela liquidez da terra, representada pela taxa de inflao; e por choques
estruturais que afetaram o nvel de sua tendncia, representados por
variveis dummy aditivas (mudana tecnolgica e Plano Real) e variveis
dummy impulso (Plano Cruzado). Para modelar a taxa de inflao, so
utilizadas duas variveis dummy multiplicativas.
Teoricamente, espera-se que o coeficiente (a4) da varivel pre-
o de arrendamento (LABR), ou seja, a elasticidade de longo prazo do
preo da terra perante variaes da renda seja positiva (a4 > 0), indican-

do que o preo de venda da terra cresce quando aumentam positiva-

mente as expectativas de ganhos monetrios com seu uso produtivo.
Em relao ao coeficiente da taxa de inflao (LTIN), pode-se
afirmar a priori que seu sinal (a5) positivo, ou seja, a elasticidade de
longo prazo do preo da terra perante as variaes da inflao positiva
(a5 > 0), porque em perodos inflacionrios os agentes econmicos pro-
curam ativos reais e financeiros para se proteger da inflao, embora a
magnitude desse coeficiente dependa do nvel de grandeza da inflao
e do grau de liquidez da terra perante outros ativos reais e financeiros
em determinada situao econmica.
Em perodos de relativa instabilidade, caracterizados por taxas
de inflao no muito elevadas, como a que experimentou o Brasil antes
do Plano Cruzado, as expectativas de ganhos especulativos com a pro-
priedade da terra so mais estveis. Nesse cenrio, em termos relativos,
a liquidez da terra pode concorrer com a de outros ativos reais ou finan-
ceiros, dado que a terra, alm dos ganhos especulativos, pode proporcio-
nar ganhos por sua capacidade produtiva. Portanto, de se esperar que
a demanda da terra aumente, incrementando seu preo e colocando em
evidncia que existe uma relao direta entre o preo da terra e taxas de
inflao no muito elevadas. Essa situao quantificada no modelo por
meio do coeficiente da varivel LTIN (a5 > 0).
Em perodos de alta inflao, como em 1988-1994, os agentes
econmicos procuram ativos altamente lquidos (dlares, ouro) para se
proteger da inflao. Dado que a terra tem uma liquidez baixa, espera-se
que no perodo de alta inflao sua demanda especulativa diminua e,
portanto, seu preo caia, mostrando uma relao inversa entre preo da
terra e inflao. Essa situao considerada no Modelo 1 por meio de
uma varivel dummy multiplicativa (DUMINF88), que trata de captar a
mudana no coeficiente da taxa de inflao (LTIN). Essa varivel dummy-
ser formada por valores iguais a zero para o perodo anterior alta
instabilidade e valores iguais inflao neste ltimo perodo. O coeficien-
te da varivel LTIN (a5) mais o coeficiente da varivel dummy DUMINF88
(a6 < 0) indicam o efeito lquido da inflao (a5 + a6) sobre o preo da
terra, levando em conta o perodo de grande instabilidade na economia.
de se esperar que esse efeito lquido seja positivo no longo prazo, j
que a terra um dos poucos ativos que conseguem recompor seu valor
depois de uma grande crise econmica de instabilidade.
Em perodos de estabilidade de preos com taxas de inflao
baixas, como as apresentadas no Plano Real, de se esperar uma relao
positiva entre o preo da terra e a taxa de inflao, dado que nesses

perodos a terra demandada mais pelos seus atributos produtivos que

pelos especulativos, j que os ativos financeiros apresentam melhores
expectativas de ganhos para os investidores. Essa situao quantificada
no Modelo 1 por meio de uma varivel dummy multiplicativa (DU-
MINF94), que pretende captar a mudana no coeficiente da varivel in-
flao a partir do segundo semestre de 1994, em que a inflao diminui
drasticamente, passando de dois dgitos mensais a menos de 2%. A
varivel DUMINF94 ter valor zero at o primeiro semestre de 1994 e
valores iguais inflao (LTIN) a partir do segundo semestre de 1994,
data da queda drstica da inflao, e seu coeficiente (a7) deve ser positi-
vo. Nesse perodo de estabilidade econmica, o coeficiente lquido da
inflao deve ser positivo, sendo formado por a5 + a6 + a7.
Dados os diferentes momentos de instabilidade e estabilidade
da economia brasileira, de se esperar que a inflao tenha atuado com
diferente intensidade sobre o preo da terra. Isto , o coeficiente da va-
rivel inflao apresenta mudanas atravs do tempo porque a liquidez
da terra varia em termos relativos aos outros ativos reais ou financeiros.
Porm, em termos gerais, podemos arriscar um sinal positivo para esse
coeficiente no longo prazo.
Para o coeficiente da varivel dummy que quantifica o efeito da
introduo de novas tcnicas na agropecuria (DUM73), espera-se um
sinal positivo (a1 > 0), indicando que a mudana tecnolgica da agrope-
curia valorizou a terra rural.
Para o coeficiente da varivel impulso dummy (DUM86), que
quantifica o efeito do Plano Cruzado, espera-se um sinal positivo (a2 >
0). Isso decorre do fato de que em dezembro de 1986 a terra rural atinge
seu mximo valor, R$ 8.577,00 a preos de dezembro de 1999, em ra-
zo do congelamento do rendimento dos ativos financeiros, que tornou
a terra mais atrativa.
Para o coeficiente da varivel dummy (DUM97), espera-se um
sinal negativo (a3 < 0), j que esta quantifica a mudana de patamar do
preo da terra em razo da estabilizao instaurada pelo Plano Real e do
estabelecimento de expectativas pouco otimistas em relao ao preo da
terra, causadas pela implementao do novo ITR de 1996, que suposta-
mente aumentaria os custos de manuteno da terra, e pela priorizao
da reforma agrria.
Os parmetros estimados por MQR da relao de longo prazo
ou equao de co-integrao, o Modelo 1 para o Brasil, so:
Os sinais dos parmetros estimados da regresso de co-integra-
o ou relao de equilbrio de longo prazo para o preo da terra rural no

Brasil (LVBR) confirmam as hipteses tericas para todas as variveis,

tanto as explicativas (LABR, LTIN) quanto as variveis dummy aditivas e
multiplicativas (DUM73, DUM86, DUM97, DUMINF88, DUMINF94). To-
dos os parmetros so estatisticamente significativos a 1%, com exceo
do parmetro da varivel DUMINF94, que significativo a 6%.16
MODELO 1 - MODELO DE LONGO PRAZO

Modelling LVBR by RLS The present sample is: 1966 (1) to 2000 (1)
Variable Coefficient Std. Error t-value t-prob PartR2
Constant 2,600 0,628 4,140 0,000 0,219
DUM73 0,532 0,097 5,476 0,000 0,330
DUM86 0,549 0,110 5,007 0,000 0,291
DUM97 -0,206 0,083 -2,491 0,016 0,092
LABR 0,880 0,135 6,525 0,000 0,411
LTIN 0,066 0,020 3,251 0,002 0,148
DUMINF88 -0,059 0,012 -4,991 0,000 0,290
DUMINF94 0,055 0,029 1,894 0,063 0,056
R2 = 0.938296 F(7,61) = 132.51 [0.0000] \sigma = 0.137347 DW = 1.16
RSS = 1.150718544 for 8 variables and 69 observations
Os valores dos parmetros das variveis arrendamento e infla-

o, que tambm so suas elasticidades de longo prazo com respeito ao
preo, so menores que um. Isto , relativamente inelsticos, embora a
elasticidade da inflao (a5 = 0,066) seja mais inelstica que a do arren-
damento (a4 = 0,880). Ou seja, que, no longo prazo, as mudanas nas
expectativas de ganhos produtivos alteram mais incisivamente o preo
da terra que as mudanas nos seus ganhos especulativos (Tabela 3).
O parmetro da varivel DUM73 confirma que houve uma
mudana positiva no patamar do preo da terra, produto da moderniza-
o da agricultura brasileira.
O coeficiente negativo da varivel DUM97 confirma a hiptese
de reduo do patamar no preo da terra por causa da estabilidade ins-
taurada pelo Plano Real, pelo ITR e pela reforma agrria, embora no
seja possvel discriminar, a partir do modelo, a influncia sobre o preo
da terra de cada um desses fatos.
O coeficiente (a6 = -0,059) da varivel multiplicativa DUMINF88
confirma que h uma mudana no coeficiente da inflao no perodo de
alta instabilidade (1988:1 at 1994:1), isto , que o coeficiente da inflao
para esse perodo ser 0,007 (a5 + a6 = 0,066 - 0,059=0,007). Pode-se

observar que no perodo de alta instabilidade a inflao afeta positiva-

mente o preo da terra, porm em menor proporo em relao ao pe-
rodo 1966:1-1985:2, considerado de relativa instabilidade.
O coeficiente (a7 = 0,055) da varivel multiplicativa dummy
DUMINF94 mostra que a reduo drstica das taxas de inflao ocorrida
no Plano Real (1994:2-2000:1) alterou significativamente o coeficiente
da varivel inflao, que, nesse perodo, passa a ser de 0,062 (a5 + a6+
a7 = 0,066 - 0,059 + 0,055 = 0,062). Nesse perodo de estabilidade, o
coeficiente da inflao afeta positivamente o preo da terra em maior
proporo do que no perodo de alta instabilidade, porm em menor
proporo que no perodo de relativa instabilidade.
Mas para que o Modelo 1 seja uma verdadeira relao de longo
prazo, seus resduos devem ser estacionrios, ou seja, integrados de or-
dem I(0). O correlograma dos resduos mostra que estes so integrados
I(0), e o teste ADF aplicado aos resduos confirma essa observao.17
Portanto, como as variveis que participam da equao de co-
integrao so da mesma ordem de integrao I(1) e seus resduos so
GRFICO 1
Modelo 1 Valor observado e previso do preo das terras de lavouras no
longo prazo, resduos e correlograma dos resduos
9
LVBR FITTED
8
7
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
2
RESIDUAL
-2
1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
1
CORRELOGRAM
0 5 10 15
estacionrios, as variveis do Modelo 1 co-integram-se, isto , este mode-

lo representa o comportamento do mercado da terra de lavouras no longo
prazo, no qual existe principalmente uma relao de equilbrio positivo
entre o preo de venda, o preo de arrendamento e a taxa de inflao.

A estimao recursiva do parmetro da inflao, proxy da liqui-

dez da terra, revela que sua influncia sobre os preos da terra variou
durante o perodo de anlise. Pode-se observar no Grfico 2 que at 1985
houve um efeito positivo decrescente da inflao sobre o preo. Aps o
Plano Cruzado e at o Plano Real, esse efeito positivo torna-se constante,
embora de menor proporo, indicando que a terra em pocas de alta
inflao no necessariamente usada como ativo de reserva de valor em
razo de sua baixa liquidez. Aps o Plano Real, o efeito da inflao sobre
o preo foi positivo, superior ao do perodo de alta instabilidade, porm
menor do que o do perodo de relativa instabilidade. Este ltimo resulta-
do estaria indicando que a terra rural tem uma liquidez baixa quando
comparada com outros ativos e que os agentes econmicos preferem,
em vez de demandar terra, investir em outros ativos reais ou financeiros
com os quais tm uma maior expectativa de ganhos monetrios. No
perodo de inflao elevada e tambm no Plano Real, os rendimentos
reais dos ativos financeiros eram muito superiores aos rendimentos da
terra. A partir do Modelo 1, pode-se estimar a taxa de capitalizao de
longo prazo do preo da terra em 6,29% ao ano.18 Essa estimao recur-
siva indica tambm que a influncia da inflao estvel nos ltimos
anos, apesar de sua contribuio ao preo da terra ser pequena.
A estimao recursiva do parmetro do arrendamento, proxy
dos ganhos produtivos da terra, mostrou-se estatisticamente constante,
GRFICO 2
Estimao recursiva dos parmetros da constante, arrendamento
e taxa de inflao do Modelo 1
4
CONSTANT
2
1975 1980 1985 1990 1995 2000
1 LABR
0.5
1975 1980 1985 1990 1995 2000
4
LTIN
2
0
1975 1980 1985 1990 1995 2000

evidenciando que os ganhos produtivos tm afetado positivamente e de

forma estvel o preo da terra no longo prazo.
Uma vez concludo que o Modelo 1 descreve uma relao est-
vel de longo prazo do preo da terra, estima-se o modelo de correo de
erros (ECM) para estudar sua dinmica de curto prazo, denominado
Modelo 2.
5.2. Modelo de curto prazo (Modelo 2)
A dinmica de curto prazo do preo da terra no Brasil repre-

sentada na estrutura matemtica da equao (9) por um modelo de
correo de erros.
DLVBRt = a1DLABRt + a2 DLTINt + a3DDUMINF88 +

a4DDUMINF94 + a5Residualst-1 + et
(Modelo 2)
O modelo de correo de erros, alm de considerar as vari-

veis nas primeiras diferenas, introduz os resduos da equao de
co-integrao defasados em um perodo. Nesse sentido, temos de
estruturar o Modelo 2 relacionando a primeira diferena do logaritmo
do preo real de venda da terra de lavoura com a primeira diferena
do logaritmo do preo real de arrendamento, da taxa de inflao, das
variveis dummy multiplicativas DDUMINF88 e DDUMINF94 e os re-
sduos da equao de equilbrio de longo prazo. Esses resduos defa-
sados quantificam o afastamento dos preos observados da terra
(para cima ou para baixo) em relao ao equilbrio. Os resultados das
estimaes desse modelo dinmico de curto prazo para o preo da
terra no Brasil so:
MODELO 2 MODELO DE CORREO DE ERROS PARA PREO DA TERRA OU MODELO DE CURTO PRAZO
Modelling DLVBR by OLS The present sample is: 1966 (2) to 2000 (1)
Variable Coefficient Std. Error t-value t-prob PartR^2
DLABR 1,246 0,139 8,944 0,000 0,559
DLTIN 0,044 0,027 1,642 0,106 0,041
DDUMINF88 -0,084 0,021 -3,965 0,000 0,200
DDUMINF94 0,052 0,021 2,461 0,017 0,088
Residuals_1 -0,553 0,115 -4,811 0,000 0,269
R2 = 0,781449 \sigma = 0,109322 DW = 1,72
RSS = 0,7529351331 for 5 variables and 68 observations

No Modelo 2, as variveis explicativas em primeiras diferen-

as (DLABR e DLTIN) recolhem as perturbaes de curto prazo de LABR
e LTIN, respectivamente. Entretanto, o termo de correo de erros,
Residuals_1, recolhe o ajuste do preo da terra para o equilbrio de
longo prazo. Se o coeficiente do termo de correo de erros estatisti-
camente significativo, pode ser interpretado como a proporo do de-
sequilbrio no preo, que corrigida no perodo seguinte.
Os resultados do Modelo 2 mostram que, no curto prazo, as
variveis proxys dos ganhos produtivos (arrendamento) e da liquidez da
terra (inflao) explicam 78,14% das variaes nos preos da terra
(R2 = 0,7814), porm a varivel proxy dos ganhos produtivos explica
individualmente 55,9%, mostrando que o ganho produtivo a principal
varivel para explicar as alteraes nos preos, deixando para a inflao
uma influncia reduzida (4,0%). Os valores dos parmetros das vari-
veis explicativas so estatisticamente significativos, e o valor de DW
descarta a presena de correlao de resduos no nvel de significncia
de 1%. O correlograma dos resduos (ResMOD2) do Modelo 2 (Grfico
3) mostra que estes so estacionrios, ou seja, integrados da ordem zero
I(0), e os valores do teste ADF confirmam essa observao.19
No modelo de curto prazo, o coeficiente do termo de correo
de erros (Residuals_1) teoricamente correto e estatisticamente signifi-
cativo a 1%, colocando em evidncia que as variveis so co-integradas
GRFICO 3
Modelo de curto prazo, valores observados e previses do preo da terra,
residuais e correlograma
1
DLVBR FITTED
0.5
0
-0.5
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
2
RESIDUAL
-2
1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000
1
CORRELOGRAM
0 5 10 15

e que os preos da terra rural no Brasil sempre se ajustam a seu patamar

de longo prazo. O valor desse coeficiente, de -0,553, estaria indicando
que 55% das discrepncias dos preos correntes em relao aos preos
de longo prazo ocasionadas por questes conjunturais so eliminadas ou
corrigidas de um semestre para outro. Esse coeficiente quantifica a cor-
reo dos desvios do preo da terra no curto prazo em relao ao equil-
brio de longo prazo. Se esse coeficiente no fosse estatisticamente signi-
ficativo, concluir-se-ia que os preos de venda da terra no se ajustam
para corrigir os desvios do equilbrio.
Portanto, os resultados dos Modelos 1 e 2 sugerem que, para o
Brasil, o preo de venda, os arrendamentos da terra de lavouras e a in-
flao formam um vetor co-integrado em que os preos correntes ou de
curto prazo da terra sempre se ajustam para os preos de longo prazo ou
de equilbrio.
No curto prazo, as variaes das rendas agrrias (DLABR) afe-
tam de forma constante e mais que proporcionalmente o preo da terra
(a1=1,246); j as variaes da taxa de inflao afetam o preo segundo
a situao econmica, que por sua vez determina a liquidez dos ativos
reais e financeiros (Tabela 1).
TABELA 1
Elasticidades do preo da terra em relao a rendas produtivas e especulativas
Longo prazo Curto prazo
LABR LTIN DLABR DLTIN
Relativa instabilidade de preos (1966-1985) 0,880 0,066 1,246 0,044
Alta instabilidade de preos (1988-1994) 0,880 0,007 1,246 -0,040
Estabilidade de preos (Plano Real) 0,880 0,062 1,246 0,012
Fonte: Modelos 1 e 2
6. CONCLUSES
Partimos de um modelo terico de determinao do valor atu-

al de um ativo, que teve de ser transformado para atender necessidade
de testar nossa hiptese: que no Brasil o preo da terra rural determi-
nado pelas expectativas de ganhos produtivos e especulativos que os
agentes econmicos tm sobre esse ativo e tambm por fatos pontuais
que afetaram sua tendncia (modernizao da agricultura, planos ma-
croeconmicos de estabilizao: Cruzado e Real). Como proxys das ex-
pectativas de ganhos produtivos e especulativos, foram utilizados respec-

tivamente o preo de arrendamento da terra e a taxa de inflao. Os

fatos pontuais foram modelados por meio de variveis dummy. A anlise
de co-integrao foi utilizada para explicar a dinmica do preo da terra
rural tanto no longo prazo (equao de equilbrio: Modelo 1) quanto no
curto prazo (modelo de correo de erros: Modelo 2).
Os testes estatsticos de DF e ADF aplicados s variveis utiliza-
das no Modelo 1, de longo prazo, sugerem que estas so todas integradas
de ordem um I(1) e que os desvios da regresso de co-integrao so I(0)
ou estacionrios. Portanto, pode-se concluir que as variveis desse mo-
delo se co-integram.
Os resultados do Modelo 2, de curto prazo, mostram que o
valor do coeficiente do termo de correo de erros tem sinal correto,
sendo estatisticamente significativo, indicando que o preo corrente da
terra se distancia de seu valor de equilbrio de longo prazo em razo de
fatos conjunturais, embora este se ajuste para o equilbrio, em mdia
55% de um perodo para outro.
A estimao recursiva do parmetro de arrendamento, a proxy
dos ganhos produtivos da terra, foi estatisticamente significativa, eviden-
ciando atravs do tempo que os ganhos produtivos tm afetado positi-
vamente e de forma estvel o preo da terra.
A estimao recursiva do parmetro da inflao, proxy da liqui-
dez da terra, revela que sua influncia sobre os preos da terra variou
durante o perodo de anlise. At 1985, houve um efeito positivo decres-
cente da inflao sobre o preo. Aps o Plano Cruzado e at o Plano Real,
esse efeito positivo torna-se constante, embora de menor proporo,
indicando que a terra em pocas de alta inflao no necessariamente
usada como ativo de reserva de valor por causa da sua baixa liquidez.
Aps o Plano Real, o efeito da inflao sobre o preo foi positivo, superior
ao do perodo de alta instabilidade, porm menor do que o do perodo
de relativa instabilidade. Este ltimo resultado estaria indicando que a
terra rural tem uma liquidez baixa, quando comparada com outros ati-
vos, e que os agentes econmicos preferem em vez de demandar terra
investir em outros ativos reais ou financeiros com os quais tm uma
maior expectativa de ganhos monetrios. A partir do Modelo 1, pode-se
estimar a taxa de capitalizao de longo prazo do preo da terra em
6,29% ao ano. Essa estimao recursiva indica tambm que a influncia
da inflao estvel nos ltimos anos, apesar de sua contribuio ao
preo da terra ser pequena.
A varivel dummy para captar os efeitos da modernizao da
agropecuria brasileira teve um coeficiente positivo e estatisticamente

significativo, colocando em evidncia uma mudana de patamar no

preo da terra.
A varivel impulso dummy para quantificar os efeitos do Plano
Cruzado teve um coeficiente positivo e estatisticamente significativo,
sugerindo que nesse perodo houve uma bolha especulativa que afetou
positivamente o preo da terra. Naquela poca, o preo dos ativos finan-
ceiros foi congelado, o que acarretou uma corrida para ativos reais.
O coeficiente negativo e estatisticamente significativo da varivel
dummy DUM97 confirma uma reduo de patamar no preo da terra asso-
ciada poltica macroeconmica de estabilizao implementada pelo Plano
Real, ao processo de reforma agrria e ao Imposto Territorial Rural (ITR), no
sendo possvel, porm, individualizar seus efeitos a partir do modelo.
Finalmente, as avaliaes econmica, estatstica e economtri-
ca dos Modelos no longo e no curto prazos para explicar a determinao
do preo da terra no Brasil so satisfatrias, embora o preo da terra
rural no reflita apenas as tendncias dos preos em termos macroeco-
nmicos (por exemplo, a mdia de preos de um pas), que so, entre
outras razes, determinados pelo desempenho da economia. O preo da
terra rural tambm reflete as condies microeconmicas do mercado
local ou especfico, sendo as tendncias macro e as condies micro que
determinam o preo da terra. As condies locais podem sobrepujar as
tendncias macroeconmicas, levando os preos a se deslocarem a uma
velocidade maior ou at em uma direo diferente. Portanto, a anlise
do mercado de terras deve levar em conta tanto as tendncias macro
quanto as determinaes do mercado local.
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NOTAS
1. Este trabalho foi apresentado no XL Congresso da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia

Rural (Sober). Passo Fundo-RS, 2002.
2. Existem, na economia brasileira, realidades em que no se busca o ganho monetrio mximo por
causa do baixo desenvolvimento dos respectivos mercados. Isso pode ser observado em
alguns mercados locais de terras que se regem por fatores extra-econmicos, por exemplo,
pela tradio, por laos de consanginidade, status e outros. Certamente esses mercados
transformar-se-o assim que ocorrer seu desenvolvimento a partir de um crescimento da
demanda, da produo, do emprego e da renda, fazendo com que a busca do mximo
ganho monetrio prevalea.
3. Qualquer bem adquirido com o fim de produzir rendas ou para o qual exista a expectativa de
mudana de valor em relao ao seu preo de aquisio considerado um ativo. Nesse
sentido, todos os bens podem ser tratados como ativos.
4. Tanto a existncia da propriedade privada da terra quanto as formas jurdicas de seu
estabelecimento so fatores que, quanto mais claramente estabelecidos e garantidos (legal,
policial e politicamente), mais lquido tornam o ativo terra, viabilizando a existncia do
mercado secundrio e, portanto, sua condio de ativo. No Brasil, a Lei de Terras de 1850
cumpriu esse papel.
5. O pressuposto de oferta fixa assumido em razo de que o suporte terico da funo oferta de
um fator to peculiar como a terra no muito consistente. A terra no um bem que se
possa produzir, pelo que se torna difcil utilizar a teoria da produo para derivar funes de
oferta quantificveis e constatveis empiricamente.
6. As rendas obtidas da terra so definidas como o retorno lquido para a terra, resultado da
receita recebida depois do pagamento de todos os fatores produtivos e dos insumos
envolvidos no processo de produo agrcola. No caso de terra alugada, a quantia paga
como aluguel pelo inquilino representa a renda total para a terra, a qual se torna o retorno
lquido para a terra depois de pagar todos os custos pela propriedade (impostos
propriedade, custos de manuteno).
7. A taxa de juros ou de desconto a medida quantitativa da preferncia que os agentes
econmicos tm no tempo. A necessidade da utilizao da taxa de desconto surge
porque h diferenas significativas entre obter renda hoje e daqui a vrios anos. A taxa de
mercado utilizada como taxa de desconto, porque representa o custo de oportunidade
do dinheiro.
8. O valor da produtividade marginal da terra tambm pode ser interpretado como seu custo de
oportunidade, ceteris paribus as condies de mercado do produto e a funo de produo.
O valor da produtividade marginal da terra deveria ser o preo pago pelas terras desapropriadas
para a reforma agrria.
9. Um dos critrios utilizados pelo Incra para determinar o valor da terra a localizao, entendida
como a distncia ao centro de consumo ou de transformao. Se duas propriedades
apresentam as mesmas caractersticas fsicas, a mais bem localizada com respeito ao
mercado ter um maior preo. A localizao da terra torna-se uma caracterstica importante,
j que ela no um ativo mvel.
10. Mesmo em ambientes inflacionrios em que exista indexao total, esta no determina por
igual todos os preos. Portanto, de se esperar que uns preos cresam mais que outros.
11. Mas o valor do arrendamento da terra para produo agrcola no deveria ser afetado por essa
elevao do preo em funo de seu uso como reserva de valor nos perodos inflacionrios.
Em contrapartida, o valor do arrendamento ser afetado pela inflao por meio das
variaes nos preos dos insumos e dos produtos produzidos.

NOTAS
12. Mesmo esses agentes compraram terras levando em conta a liquidez desta em face de outros
ativos reais e financeiros.
13. Se P = CRn , Elasticidade (E) = (dP/dR)(R/P) --- dP/dR = nCRn-1 --- E = (nCRn-1)(R/ CRn) = 1
14. A transformao logartmica aplicada s sries de tempo com o propsito de estabilizar a
tendncia crescente da varincia das sries originais. Note-se tambm que se combinarmos
as transformaes primeira diferena e logartmica, o resultado pode ser interpretado como
a taxa de crescimento da srie original.
15. Os testes DF e ADF sem constante, com constante e tendncia e constante com uma
defasagem sugerem que as sries em nveis LVBR, LABR, LTIN so integradas de ordem um
I(1), e as primeiras diferenas destas (DLVBR, DLABR, DFTIN) so integradas da ordem zero
I(0). Isto , as sries em nveis so no estacionrias, mas tornam-se estacionrias em
primeiras diferenas. Ou seja, os testes DF e ADF aplicados sobre as variveis que
determinam o mercado de terras confirmam que estas podem ser descritas como um
passeio aleatrio integrado de grau 1 e no estacionrio, ao qual tem de ser aplicada a
primeira diferena para que se transforme em um rudo branco, isto , em uma varivel
estacionria. Para maiores detalhes, ver PLATA (2001).
16. No Modelo 1, os valores da estatstica t e o coeficiente de correlao so confiveis porque as
variveis utilizadas na regresso so integradas da ordem um I(1) e formam uma combinao
linear cujos erros so estacionrios, I(0).
17. PLATA (2001) apresenta os testes de razes unitrias para este caso no Captulo 3.
18. Segundo a equao 1.6, a taxa de capitalizao de longo prazo da terra o inverso do
antilogaritmo da constante (C =1/k), k = ((1/antilog 3,475) 1)2 = 0,0629. Eleva-se ao
quadrado porque os dados so semestrais, C = c + a1 + a2 + a3.
19. PLATA (2001) apresenta os testes de razes unitrias para este caso no Captulo 3.

PREO ELEVADO E O ITR

Ademar Romeiro
Marcos Soares
1. INTRODUO
A realidade agrria brasileira tem sido objeto de intervenes,

planos, lutas polticas, discusses, violncias e outra infinidade de aes
que quase nunca atingem os objetivos a que se propem. Por exemplo,
nas desapropriaes para assentamentos implementadas aps 1994,1
que deveriam constituir uma penalizao aos proprietrios improdutivos,
ao serem pagas pelo justo preo, aps disputa judicial, conferem-lhes,
ao contrrio, ganhos significativamente superiores aos que seriam pagos
pela mesma terra no mercado. Alm disso, muitos desses proprietrios
vm incentivando (monetariamente ou de outras formas) as ocupaes
para serem mais rapidamente desapropriados; so ainda isentos de im-
posto sobre a renda quando da desapropriao por ser esta considerada
pela Justia uma ao violenta do Estado.
O que determina isso entre vrios outros problemas da realida-
de agrria brasileira? A prpria fora poltica que os proprietrios de
terras tm no pas capaz transformar as leis, as polticas, os planos em
algo que viabiliza ganhos de alguma ordem.
Este trabalho pretende abordar dois aspectos da realidade fun-
diria no pas que evidenciam a fora poltica que ainda possuem os

proprietrios de terra. O primeiro deles, que da maior importncia para

o conjunto das polticas fundirias, quer sejam as desapropriaes, os
crditos fundirios ou mesmo os leiles e as aquisies de terras pelo
governo, refere-se aos nveis dos preos da terra praticados no pas.
Estes continuam muito elevados quando comparados com aqueles ob-
servados em outros pases, apesar das quedas verificadas nos ltimos
anos. Esse fato torna qualquer interveno no mercado de terras custo-
sa e suspeita de favorecer os proprietrios (ver, entre outros, Reydon e
Plata, 1998). O segundo aspecto abordado diz respeito ineficcia do
ITR (Imposto Territorial Rural). Este imposto considerado parte essen-
cial do esforo para reduzir o uso especulativo da terra. Procura-se
mostrar por que a legislao que estipula e regula a aplicao desse
imposto no conseguiu, at agora, fazer com que os proprietrios espe-
culadores fossem efetivamente penalizados.
2. O PREO DA TERRA NO BRASIL:

POR QUE ASSUME VALORES TO ELEVADOS?
As indicaes de que a estabilizao (Plano Real) da economia

brasileira resolveu o problema da especulao com terras, vigente em
parte significativa da literatura sobre o tema, merece ao menos um repa-
ro. Apesar da efetiva queda nos preos da terra agrcola aps o Plano
Real, estes continuam excessivamente elevados.
At a estabilizao da economia brasileira em 1994, o preo dos
diferentes tipos de terras cresceu no pas atingindo um patamar bastante
elevado (acima do patamar dos anos 1970). Com o fim da inflao associa-
do recesso provocada por polticas restritivas de consumo e de crdito,
particularmente para a agricultura em meados de 1994, o preo da terra
comeou a apresentar uma queda bastante sustentada de seus preos.
Entre dezembro de 1994 e dezembro de 1996, o preo real
da terra de lavoura caiu aproximadamente 46%, fazendo com que este
se encontrasse novamente no patamar mais baixo ps-modernizao
dos anos 1970. Estendendo esse perodo at dezembro de 1998, os
preos da terra de lavoura caram 50%, estabilizando-se no patamar
de R$ 1.300 por hectare.
O Plano Real teve impactos da maior importncia sobre os
mercados de terras rurais em razo, principalmente, por um lado, da
poltica de altas taxas de juros que ocasionaram expectativas pessimistas
de ganhos produtivos com a terra; isto , as quase-rendas esperadas da
utilizao produtiva da terra, em virtude das maiores taxas de juros, di-

minuram e afetaram negativamente o preo desta. Por outro lado, a

reduo drstica da inflao fez com que a terra rural perdesse seu atra-
tivo comparativamente a outros ativos reais e financeiros como reserva
de valor e como ativo especulativo, ocasionando a diminuio das quase-
rendas esperadas da utilizao especulativa da terra rural, reduzindo
novamente seu preo.
Em sntese, na vigncia do Plano Real, tanto as expectativas de
ganhos produtivos quanto as de ganhos especulativos com a terra rural
se reduziram, afetando seu preo e, por conseqncia, instaurando uma
desvalorizao do patrimnio dos proprietrios de terras.
Entretanto, a comparao dos preos da terra rural brasileira
com os preos da terra da mesma qualidade de outros pases do Mer-
cosul evidencia que os preos brasileiros ainda esto sobrevalorizados.
O preo mdio do Brasil, que gira em torno de R$ 1.300 o hectare,2 ,
em mdia, de trs a quatro vezes maior que, por exemplo, no Uruguai.3
Uma comparao mais direta entre os preos da terra no Rio Grande do
Sul, que atingem valores ao redor de R$ 2.500,00 (o que equivalia no
ano 1997 a US$ 1.500), so ainda pelo menos trs vezes maiores do
que os preos no Uruguai.
As comparaes com os preos pagos pelas aquisies do Ge-
orge Soros na Argentina tambm evidenciam diferenas significativas
com os preos praticados no Brasil. O valor mdio das fazendas adquiri-
das pelo mega-investidor de US$ 208,00/ha,4 valor cinco vezes menor
que os preos praticados no Rio Grande do Sul. Essas fazendas com ben-
feitorias de elevado custo, algumas na Patagnia, mas a maioria nos ar-
redores de Buenos Aires, foram adquiridas num perodo em que os
preos das terras na Argentina estavam bastante baixos, mas no se re-
cuperaram a ponto de atingir os nveis dos preos no Brasil.
Outra evidncia de que os preos da terra rural no Brasil so
muito altos pode ser observada quando estes so comparados com o
preo mdio da terra rural nos Estados Unidos da Amrica. No Grfico 1,
mostra-se, de um lado, que os preos da terra rural brasileira so, em
mdia, iguais ao preo mdio de 48 estados norte-americanos e, por
outro lado, que os preos brasileiros chegam a ser maiores que a mdia
norte-americana em momentos em que a liquidez da terra brasileira
aumentou (normalmente na vigncia de planos econmicos). Tambm
o Grfico 1 mostra que os preos da terra no Brasil so maiores que os
de vrios pases da Europa Central.
Portanto, os preos da terra no Brasil so muito altos e deveriam
diminuir. Mas o caminho para sua reduo no deve ser via reduo dos

GRFICO 1
Brasil, Uruguai e Estados Unidos da Amrica -
Preo das terras de lavouras (US$ de 1996)
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Brasil EUA Uruguai
Fonte: Carolina Trivelli, FAO, Land Tenure Consultant, 25/07/1997
Preos de terras no Acordo de Livre Comrcio da Europa Central (CEFTAC)

(US$ de 1995)
4.500
4.000
4000
3.500
3.000
2.500
2400
2.000
1.500
1.000
500 700 800 800
550 150 150
0
Polnia Hungria Repblica Tcheca Eslovquia
Preo Mnimo Preo Mximo
Fonte: Carolina Trivelli , FAO, Land Tenure Consultant, 25/07/1997
ganhos esperados com sua utilizao produtiva, isto , mantendo as ta-

xas de juros altas que desincentivam agropecuria, mas sim por redu-
o dos ganhos esperados procedentes do uso especulativo da terra, por

meio, por exemplo, da aplicao eficiente do Imposto Territorial Rural

(ITR), que desincentive o uso no produtivo da terra.
Esse contexto ganha destaque ao se evidenciar que o Estado
brasileiro neste momento o maior demandante de terras rurais para
assentar os pobres do campo ou sem-terras nos projetos de reforma
agrria ou nos projetos de Clula da Terra e Banco de Terras. Portanto, a
no-reduo prvia desses preos faz com que ao se implementar qual-
quer poltica de democratizao do acesso terra se esteja novamente
beneficiando aqueles proprietrios que vm mantendo seus benefcios
ao longo dos sculos. Nesse sentido, uma diminuio dos preos da ter-
ra, alm de colocar mais terras mantidas espera de ganhos especulati-
vos disposio do mercado, vital para a reduo dos custos da demo-
cratizao do acesso terra.
Entretanto, historicamente a implantao de polticas de terras
que efetivamente reduzam seu uso especulativo, como a cobrana de
ITR, no prosperam no pas. As tentativas dos governos de criar as con-
dies jurdicas e institucionais para isso, com base no Estatuto da Terra,
foram bastante importantes, mas fracassaram: os impostos pagos foram
reduzidos e o impacto do ITR sobre a oferta de terras foi bastante mo-
desto, se existente. Nos anos 1990, uma nova tentativa foi realizada com
essa finalidade. Vejamos seus resultados.
3. O NOVO ITR, QUE DE NOVO NO FUNCIONOU5
3.1. Introduo
A tributao da propriedade rural no Brasil includa na primei-

ra Constituio Republicana de 1891, que atribui competncia aos esta-
dos para sua cobrana e administrao. As Constituies de 1934, 1937
e 1946 ratificam os estados como entes tributrios competentes para fins
de tributao de terras agrcolas, condio esta sustentada at 1961 (Villa-
rinho, 1988; Villarinho, 1989; Souza e Jorge, 1995).
Com a Emenda Constitucional n 10, de 10/11/1964, o ITR
transferido para a competncia da Unio, mantendo-se com o municpio
parcela do produto da arrecadao. Referida medida, que se mantm
inalterada at hoje, justificou-se na argumentao de que as desigualda-
des regionais deveriam ser combatidas por meio de gesto de finanas
pblicas (Souza e Jorge, 1995).
A partir da promulgao do Estatuto da Terra Lei n
4.504/64 , o ITR incorpora funes extrafiscais. O imposto passa a

ser calculado mediante a aplicao de alquotas bsicas (entre 0,024%

e 3,456%) sobre o valor da terra nua declarado, pelo contribuinte, ao
Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), pondera-
do por fatores de progressividade e/ou regressividade (0,3% a 4,5%),
definidos em funo da dimenso do imvel, de sua localizao, dos
indicadores de produtividade, alm de elementos denotadores de
condio social, tais como natureza da posse de terra e relaes con-
tratuais de trabalho (Oliveira, 1993).
Em 1979, a legislao do ITR modificada (Lei n 6.746, regu-
lamentada pelo Decreto n 84.685, de 06/05/1980) e o Incra procede a
novo cadastramento rural, com vistas a tornar o imposto mais efetivo.
O objetivo de tais medidas no outro seno reduzir os nveis de evaso
fiscal e simplificar o sistema de cobrana, dando tratamento diferenciado
s terras ociosas e s terras adequadamente exploradas (Oliveira, 1993).
As alquotas do ITR so estabelecidas em funo do tamanho
do imvel, dimensionado em mdulo fiscal,6 variando de 0,2% a 3,5%.
O imposto poderia ser reduzido de 45% pelo grau de utilizao da terra
e de 45% pelo grau de eficincia na explorao. Tambm se exigia um
nvel mnimo de utilizao da terra, diferenciado em funo direta do
tamanho da propriedade, que se no cumprido sujeitava o contribuinte
a fortes efeitos de progressividade.
Souza e Jorge (1995) argumentam que a vinculao de objetivos
fiscais e extrafiscais, como concebida, tornaram o ITR um imposto com-
plexo e inconsistente, alm de trazer novas distores. Essas falhas so
tratadas por Graziano da Silva (1981), que as resume nas seguintes: com-
plexidade do clculo do imposto; descontrole administrativo; e imposto
declaratrio, o qual dificulta os trabalhos de controle sobre os latifndios
subexplorados. Cumpre destacar que esta ltima afirmao tem pouca
sustentao emprica, haja vista que outros tributos declaratrios no
Brasil apresentam efetividade muito superior mdia de pases selecio-
nados (Varsano et al., 1998).
Contudo, a experincia histrica revela que a complexidade do
tributo aqui referido e a resistncia imposta pelo contribuinte, aliadas s
ineficincias da mquina arrecadadora so os elementos-chaves que
justificaram os altos nveis de evaso fiscal verificados.
Ante o quadro apresentado, a administrao do ITR transfe-
rida do Incra para a Secretaria da Receita Federal (SRF), em 1990, visto
que esta instituio ocupa melhor posio estratgica para executar fun-
es de poltica tributria, por estar mais afastada de conflitos distributi-
vos e de eventuais presses de grupos de interesse privado.

Com a promulgao da Lei n 8.847, de 28/01/1994, so pro-

cedidas mudanas estruturais no ITR e incorporados princpios tribut-
rios mais adequados com o intuito de solucionar problemas de ordem
operacional identificados pela Secretaria da Receita Federal. As principais
inovaes resumem-se a:
:: Cadastro, arrecadao e fiscalizao transferidos em defi-
nitivo para a Secretaria da Receita Federal.
:: Base de clculo mantm-se o VTN declarado pelo contri-
buinte, apurado em 31 de dezembro do exerccio anterior, que ser
aceito se superior ao Valor da Terra Nua mnimo (VTNm) fixado pela SRF,
em articulao com o Ministrio da Agricultura e Abastecimento, com o
Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria e com as Secretarias de
Agricultura dos estados.
:: Clculo eliminado o Mdulo Fiscal e introduzido o zonea-
mento fiscal, mediante o estabelecimento de trs tabelas de alquotas:
uma tabela geral para o Brasil, exceto para os municpios localizados no
Polgono das Secas e Amaznia Oriental ou Amaznia Ocidental, Panta-
nal Mato-Grossense e Sul-Mato-Grossense, que recebem tratamento dife-
renciado. A determinao da alquota tem como parmetros a localiza-
o, a rea e o grau de utilizao do imvel.
:: Iseno e reduo dispensa do tributo os contribuintes
detentores de pequenas glebas, assim entendidos os imveis com rea
inferior a 25 ha, 40 ha e 80 ha, respectivamente, segundo a localizao
descrita na alnea precedente, desde que explorados pela unidade fami-
liar do produtor e que este no possua outra propriedade. Este benefcio
tambm estendido aos imveis objetos de programas de reforma agr-
ria, s reas de interesse ecolgico e s reas atingidas por calamidades
pblicas.
:: Incentivos fiscais e creditcios a obteno de crdito de
quaisquer modalidades fica condicionada comprovao de adimpln-
cia do ITR nos ltimos cinco exerccios fiscais.
Em dezembro de 1996, a legislao do ITR revisada pela lti-
ma vez, gerando o conjunto de regras em vigor.
3.2. Legislao vigente
O Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) regido

pelo artigo 153, inciso VI, da Constituio Federal de 1988, que estabe-
lece competncia Unio Federal para sua cobrana e administrao.
O ITR est regulamentado pela Lei n 9.393, de 19/12/1996, e discipli-

nado por Instrues Normativas da Secretaria da Receita Federal (SRF).

No que couber, aplicam-se ainda ao ITR os atos legislativos correlatos.7
O fato gerador do ITR a propriedade, o domnio til (enfiteuta
ou foreiro) ou a posse do imvel por usufruto ou a qualquer ttulo, loca-
lizado fora da zona urbana do municpio, em 1 de janeiro de cada ano,
sendo a base de clculo o valor da terra nua.
Cabe ressaltar que so possuidores a qualquer ttulo os ocupantes
de imvel rural, independentemente de possurem ou no documentos de
comprovao de justa posse. So igualmente atingidos os promitentes com-
pradores e os detentores de posse concedidas pelos governos federal ou
estadual, alm dos possuidores por simples ocupao (Banunas, 1997).
A nova legislao introduz as seguintes modificaes:
:: a apurao e o pagamento do ITR passam a ser efetuados
pelo contribuinte, independentemente de prvio procedimento da Secre-
taria da Receita Federal (SRF), sujeitando-se homologao posterior, no
prazo de at dez anos;
:: reestruturao das alquotas do imposto (aumento dos valo-
res, reduo de nveis e tabela nica);
:: se o imvel estiver sujeito apurao do ITR, o valor mnimo
do imposto a ser pago de R$ 10,00;
:: o valor da terra nua declarado servir de base para:
- depsito judicial na hiptese de desapropriao do imvel
para fins de reforma agrria;
- penhora ou arresto, na lavratura do termo ou auto de penhora,
na hiptese de execuo de dvida ativa;
- apurao de ganhos de capital, nos termos da legislao do
Imposto de Renda;
:: o domiclio tributrio do contribuinte o municpio de locali-
zao do imvel rural.
Com vistas a conferir eqidade tributria, os pequenos produ-
tores so imunes ou isentos do ITR quando atenderem s condies a
seguir dispostas, mas no dispensados de alimentar o Documento de
Informao e Atualizao Cadastral (Diac).
A pequena gleba8 imune quando o contribuinte, no pos-
suindo outro imvel, a explore s ou com a ajuda de sua famlia, admitida
a participao eventual de trabalho assalariado. So tambm imunes os
imveis pertencentes Unio, aos estados e aos municpios, templos re-
ligiosos, partidos polticos, fundaes, entidades sindicais dos trabalhado-
res, instituies de educao e de assistncia social, sem fins lucrativos,
que atendam aos requisitos do artigo 14 do Cdigo Tributrio Nacional.

Os imveis rurais integrantes de programas oficiais de reforma

agrria so isentos do ITR desde que atendam cumulativamente s se-
guintes exigncias:
:: sejam explorados por associao ou cooperativa de produo;
:: a frao ideal por famlia assentada no ultrapasse os limites
estabelecidos para a pequena gleba;
:: o assentado no possua outro imvel rural ou urbano.
O contribuinte ou seu sucessor (inclusive o imune ou isento)
comunicar SRF as informaes cadastrais referentes ao imvel, por
meio do Documento de Informao e Atualizao Cadastral do ITR, no
prazo de 60 dias da ocorrncia dos seguintes eventos: desmembramen-
to, anexao, transmisso a qualquer ttulo, sucesso causa mortis, ces-
so de direitos ou constituio de reservas ou usufruto. Referidos dados
integraro o Cadastro de Imveis Rurais (Cafir), administrado pela Secre-
taria da Receita Federal.
O contribuinte no beneficiado pela iseno ou imunidade
entregar anualmente o Documento de Informao e Apurao do ITR
(Diat) correspondente a cada imvel. Para fins de clculo do imposto, o
Valor da Terra Nua (VTN) obtido mediante a subtrao, do valor do
imvel, dos seguintes valores: construes, instalaes e benfeitorias;
culturas permanentes e temporrias; pastagens cultivadas e melhoradas;
e florestas plantadas.
A legislao do ITR estabelece uma srie de penalidades para o
contribuinte inadimplente:
:: na execuo da dvida ativa, decorrente de crdito tributrio
do ITR, na hiptese de penhora ou arresto de bens, d-se preferncia ao
imvel rural, no tendo recado a penhora ou o arresto sobre dinheiro;
:: multas por atraso no recolhimento do imposto ou prestao
inoportuna ou indevida de informaes;
:: o VTN declarado serve de base para a apurao de ganhos de
capital para fins do Imposto de Renda;
:: depsito judicial na desapropriao para efeito de reforma
agrria;
:: necessidade de comprovao de quitao do ITR para reali-
zao de registros pblicos, sob pena de nulidade do ato, exceo feita
aos necessrios formalizao de operaes de crdito enquadradas no
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf);
:: a obteno de crdito rural e o benefcio de incentivos fiscais
dependem de comprovao prvia do pagamento do ITR dos ltimos
cinco anos, exceto no caso do Pronaf.

As mudanas institucionais mais relevantes ocorridas nos anos

1990 foram as seguintes:
:: administrao do ITR pela Secretaria da Receita Federal;
:: recadastramento fiscal, feito pela SRF em 1992;
:: substituio do sistema de lanamento de ofcio pelo de declarao;
:: encurtamento de prazo entre fato gerador e arrecadao do tributo;
:: indexao do imposto;
:: informatizao dos fluxos financeiro (24 horas) e contbil (4 dias);
:: atualizao da base tributria pelo valor de mercado;
:: obrigatoriedade de entrega da declarao em disquete para
imveis de grande porte (igual ou superior a 200 ha, 500 ha e 1.000 ha,
respectivamente, segundo a regio fiscal).
A tabela de alquotas do ITR leva em considerao apenas a
rea total e o grau de utilizao do imvel. Relativamente legislao
anterior, reduz-se o nmero de alquotas de 180 para 30, e seu valor
expressivamente elevado.
Como se observa na Tabela 1, existe acentuada progressividade
segundo o tamanho da propriedade e regressividade de acordo com o
aumento do grau de utilizao do imvel. Assim sendo, para as situaes
extremas, observa-se que entre a grande propriedade improdutiva (GU
< 30%) e a pequena propriedade produtiva (GU > 80%) h uma dife-
rena de alquotas da ordem de 666 vezes.
TABELA 1
Alquotas para o clculo do novo ITR Lei n 9.393
Grau de Utilizao GU (em %)
rea total do imvel (em ha)
>80 >65<80 >50<65 >30<50 <30
At 50 R$ 0,03 R$ 0,20 R$ 0,40 R$ 0,70 R$ 1,00
Maior que 50 at 200 0,07 0,40 0,80 1,40 2,00
Maior que 200 at 500 0,10 0,60 1,30 2,30 3,30
Maior que 500 at 1.000 0,15 0,85 1,90 3,30 4,70
Maior que 1.000 at 5.000 0,30 1,60 3,40 6,00 8,60
Acima de 5.000 0,45 3,00 6,40 12,00 20,00
Fonte: Lei n 9.393
Uma das maiores crticas s alquotas estabelecidas reside no fato

de que a progressividade do ITR apresenta descontinuidade na transio
do limite das categorias de tamanho de propriedade consideradas, bem
como do grau de utilizao dos imveis. desnecessrio dizer que essa
situao impe tratamento desproporcional entre contribuintes que pos-

suem condies pouco diferenciadas. Por exemplo, um imvel de 50,1 ha

com grau de utilizao de 80,0% pode pagar montante de imposto 13
vezes maior que um imvel de 50,0 ha com grau de utilizao de 80,1%.
Para corrigir impropriedades dessa natureza, Azevedo Filho e
Martines Filho (1997) propem o estabelecimento de redutores, como j
ocorre na legislao do Imposto de Renda.
Ainda com relao ao assunto, cabe destacar o tratamento linear
conferido a todos os imveis com rea superior a 5.000 ha. Parece-nos desca-
bido tratar igualmente os imveis com rea superior a 100.000 ha, que ocu-
pam 14,8% das terras agrcolas, e os imveis com rea entre 5.000 e 100.000
ha, que ocupam 6,8% das terras rurais (Censo Agropecurio 1996).
A majorao das alquotas do ITR privilegiou os imveis conside-
rados produtivos (com grau de utilizao superior a 80%), visto que o
Congresso Nacional alterou a proposta original encaminhada pelo Poder
Executivo, por meio de Medida Provisria, que continha alquotas maiores
(entre 0,05% e 1,20%, em vez de 0,03% a 0,45%, como aprovado).9
Conforme se pode ver na Tabela 2, algumas faixas de imvel no
tiveram nenhum aumento de alquota com Lei de 1996. Portanto, no
ocorreu qualquer mudana significativa no instrumento. o caso dos im-
veis rurais com GU superior a 80% situados entre 25,1 ha e 50,0 ha; 250,1
ha e 1.000 ha; 3.000,0 ha e 5.000,0 ha; e acima de 15.000 hectares.
TABELA 2
Majorao de alquotas. Tabela de aumento percentual nas alquotas
>80 >65<80 >50<65 >30<50 <30
At 25 50% 400% 400% 400% 400%
Maior que 25 at 50 0% 233% 233% 250% 233%
Maior que 50 at 100 40% 300% 300% 300% 300%
Maior que 100 at 200 0% 167% 167% 180% 186%
Maior que 200 at 250 43% 300% 333% 360% 371%
Maior que 250 at 500 0% 200% 225% 229% 230%
Maior que 500 at 1.000 0% 183% 217% 230% 236%
Maior que 1.000 at 2.000 50% 300% 325% 344% 353%
Maior que 2.000 at 3.000 20% 220% 240% 253% 258%
Maior que 3.000 at 5.000 0% 167% 183% 193% 197%
Maior que 5.000 at 10.000 29% 329% 357% 400% 488%
Maior que 10.000 at 15.000 13% 275% 300% 336% 413%
Acima de 15.000 0% 233% 256% 281% 344%
Fonte: Elaborada pelo autor

Nota-se ainda que os aumentos de alquotas no tm nenhuma

progressividade no que se relaciona ao tamanho ou ao grau de utilizao
do imvel. Os aumentos de alquota para os imveis de at 25 ha mui-
to superior aos definidos para os imveis maiores que 15.000 ha, por
exemplo. Dentro das faixas de grau de utilizao, no se percebe nenhu-
ma regra de formao para estabelecer as novas alquotas. Portanto, tudo
leva a crer que a nova tabela de alquota foi elaborada sem vinculao
com as normas anteriormente estabelecidas.
3.3. Anlise dos resultados do novo ITR
As primeiras informaes divulgadas pela Secretaria da Receita

Federal sobre o ITR indicam a existncia no pas de 1.324.729 imveis
rurais imunes ou isentos, que ocupam rea de 16,7 milhes de hectares,
correspondentes a 4,9% das terras efetivamente cadastradas (Tabela 3).
A imensa maioria dos imveis enquadrados nessa condio
possui rea inferior a 50 ha. Apenas seis imveis maiores que 500 ha
(rea total de 5.409 ha) incluem-se entre os no tributados.
TABELA 3
Imveis rurais distribuio das terras no Brasil
Imunes e isentos Tributados
Quantidade rea Quantidade rea
At 50 1.311.393 15.670.273 1.212.404 23.333.997
> 50 at 200 13.201 1.030.593 511.206 50.576.432
> 200 at 500 139 41.938 152.930 48.350.771
> 500 at 1.000 5 3.218 57.491 40.665.402
> 1.000 at 5.000 1 2.191 44.392 88.848.171
> 5.000 - - 5.289 73.844.970
Brasil 1.324.739 16.748.213 1.983.712 325.619.74
Fonte: SRF
interessante notar que os imveis com rea de at 50 ha

ocupam 12,2% do conjunto dos imveis rurais brasileiros, mas represen-
tam apenas 7,2% da rea tributvel do ITR e potencialmente contribuem
com 6,8% do volume de imposto passvel de arrecadao, demonstran-
do que o instituto legal de imunidade tributria conferida pequena
gleba vem sendo de fato respeitado.
A tributao alcana 1.983.712 imveis, que ocupam rea de
325,6 milhes de hectares (95,1% das terras rurais cadastradas). Em

1997, a arrecadao mdia, pelo regime de caixa, situou-se em R$

122,00 por propriedade e R$ 0,74 por hectare.
De acordo com os dados dispostos na Tabela 4, os maiores
imveis (rea superior a 1.000 ha) correspondem a cerca de 50% da
rea dos imveis sujeitos tributao. Considerando que o nmero de
tais imveis de apenas 49.681 unidades, torna-se possvel o monito-
ramento de parcela expressiva do volume de arrecadao do ITR
(54,3%), mediante o controle de apenas 2,5% do nmero de imveis
cadastrados.
J os imveis de tamanho intermedirio (entre 50 ha e 1.000
ha) ocupam 42,8% da rea tributvel, possuindo participao relativa
equnime, conforme se observa na Tabela 4.
TABELA 4
Imveis tributados e tamanho da propriedade
rea total do imvel (em ha) N de imveis (%) rea total (%)
At 50 61,1 7,2
> 50 at 200 25,8 15,5
> 200 at 500 7,7 14,8
> 500 at 1.000 2,9 12,5
> 1.000 at 5.000 2,2 27,3
> 5.000 0,3 22,7
Fonte: SRF
Na Tabela 5, so apresentados os valores mdios da terra

nua declarados, para fins tributrios, pelos contribuintes, no exerc-
cio de 1997, e o preo mdio de mercado levantado pela Fundao
Getlio Vargas, ponderado para os diversos tipos de terra, no mes-
mo perodo.
TABELA 5
Imveis tributados VTN declarado x preo de mercado
Regio A = VTN mdio/ITR/97 (R$/ha) B = preo mdio FGV (R$/ha) A/B (%)
Norte 46,84 198,46 23,6
Nordeste 104,10 286,93 36,3
Centro-Oeste 190,61 465,23 40,9
Sudeste 696,52 1.229,60 56,7
Sul 981,15 1.134,99 86,5
Brasil 339,88 661,40 51,4
Fonte: SRF e FGV

Em mdia, o VTN declarado 51,4% do preo de mercado, com

acentuada assimetria na distribuio espacial. Na regio Norte, o valor
atribudo terra, para fins fiscais, inferior a do preo de mercado,
enquanto na regio Sul este nmero se aproxima mais da realidade
(86,5%), provavelmente pelo fato de que nesta regio predominam im-
veis de menor dimenso, em geral explorados por unidades familiares.
Em que pese o esforo realizado pelo governo, entre 1994 e
1996, oportunidade em que foram definidos valores mnimos de VTN
aceitveis, por municpios, efetivamente no se conseguiu atingir a pari-
dade entre o valor declarado e o preo de mercado, notadamente em
funo de inmeros questionamentos (recursos administrativos e apelos
judiciais), que culminaram com a suspenso da medida no ltimo exer-
ccio fiscal.
TABELA 6
Brasil Valor da Terra Nua
Tamanho do Imvel (ha) Valor da Terra Nua (R$/ha)
At 50 1.090,14
> 50 at 200 497,85
> 200 at 500 414,16
> 500 at 1.000 343,98
> 1.000 at 5.000 213,19
> 5.000 96,15
Brasil 339,88
Fonte: SRF
TABELA 7
rea imveis tributados segundo o Grau de Utilizao (GU)
Distribuio dos imveis tributados
>80 >65<80 >50<65 >30<50 <30
At 50 88% 4% 2% 1% 4%
>50 at 200 84% 8% 4% 2% 2%
>200 at 500 86% 7% 3% 2% 2%
>500 at 1.000 87% 7% 3% 1% 2%
>1.000 at 5.000 86% 6% 3% 2% 4%
>5.000 85% 5% 2% 2% 6%
Total 86,9% 5,4% 2,5% 1,5% 3,7%
Fonte: SRF

Seguindo conhecido comportamento de mercado, o VTN decla-

rado pelo contribuinte apresenta disperso acentuada, segundo o tama-
nho da propriedade, conforme se pode observar na Tabela 6. Os peque-
nos imveis chegam a valores, por hectare, dez vezes superiores aos das
grandes propriedades.
Nas Tabelas 7 e 8, v-se que o contribuinte do ITR, independen-
temente da dimenso do imvel, procurou demonstrar a utilizao pro-
dutiva de sua terra, tanto que h pouca disperso em torno da mdia,
situada em torno de 87%. Cumpre lembrar que nessa faixa de grau de
utilizao as alquotas do ITR variam de 0,03% a 0,45%, o que reduz
consideravelmente a arrecadao do tributo.
Com vistas a verificar a consistncia de tais informaes, pro-
cedeu-se a cotejamento com as Estatsticas Cadastrais Anuais 1992, do
Incra. Segundo essa base de dados, a relao entre rea explorada e rea
aproveitvel teria a configurao apresentada nas Tabelas 9 e 10.
TABELA 8
Regio imveis tributados segundo o Grau de Utilizao
Grau de Utilizao dos imveis tributados
Localizao do imvel
>80 >65<80 >50<65 >30<50 <30
Norte 61,4% 14,0% 9,2% 7,3% 8,2%
Nordeste 66,4% 13,5% 7,2% 4,4% 8,5%
Centro-Oeste 92,1% 3,4% 1,3% 0,7% 2,6%
Sudeste 93,5% 2,9% 0,9% 0,5% 2,1%
Sul 94,4% 2,5% 0,8% 0,4% 2,0%
Brasil 86,9% 5,4% 2,5% 1,5% 3,7%
Fonte: SRF
TABELA 9
Tamanho do imvel Grau de Utilizao
Tamanho do imvel (ha) Grau de Utilizao
At 50 69,8%
> 50 at 200 61,8%
> 200 at 500 64,5%
> 500 at 1.000 64,9%
> 1.000 at 5.000 56,9%
> 5.000 47,5%
Total 59,1%
Fonte: Incra

TABELA 10
Regio Grau de Utilizao
Macrorregio Grau de Utilizao
Norte 38,1%
Nordeste 47,9%
Sudeste 64,3%
Sul 86,1%
Centro-Oeste 61,1%
Brasil 59,1%
Fonte: Incra
Portanto, notvel o hiato existente entre o Grau de Utilizao

declarado pelo contribuinte e a situao real espelhada pelas Estatsticas
Cadastrais do Incra, o que constitui mais um elemento de evaso fiscal.
Como conseqncia, a arrecadao do governo para 1998 ficou muito
aqum das estimativas indicadas em estudos realizados antes da promul-
gao da lei do novo ITR.
Lcio et al. (1994) estimaram uma arrecadao bruta da ordem
de R$ 1,4 bilho a R$ 2,8 bilhes, considerando a alquota mdia de
0,5% e 1,0%, respectivamente, sobre o valor das terras total (base po-
tencial). Em que pesem os problemas aqui levantados, a arrecadao do
ITR apresenta o melhor desempenho das trs ltimas dcadas, como se
pode observar no Grfico 2, onde esto representados os valores arreca-
dados, pelo regime de caixa, entre 1972 e 1998.
GRFICO 2
Arrecadao do Imposto Territorial Rural (ITR)
Brasil, 1989-1998
300
262
250
224
209
200
150
105
100
77
50
17 15 18 29 16
0
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Fonte: Receita Federal - unidade milhes US$ (1989-1991), R$ (1992 em diante)

GRFICO 3
Participao do ITR na receita total do governo
Brasil, 1989-1998
0,300
0,275
0,250
Percentagem (%)
0,200
0,187 0,168
0,185
0,150
0,125
0,100
0,061
0,050
0,036 0,026 0,041 0,025
0,000
1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
Fonte: Receita Federal - unidade milhes US$ (1989-1991), R$ (1992 em diante)
O nmero de declaraes entregues Receita Federal supera

80% dos imveis rurais existentes no pas, sendo praticamente igual ao
nmero de imveis rurais efetivamente cadastrados. Em 1997, cerca de
4 milhes de declaraes de ITR foram entregues Receita Federal (Gr-
fico 3). Isso um avano na cobrana do tributo gerado pela combinao
de nova legislao com a implementao pela Receita Federal. As evidn-
cias de pesquisa de campo so que os proprietrios de terras vem na
Receita Federal uma instituio sria, com a qual h necessidade de estar
em dia, enquanto com o Incra no havia esse respeito. Esse aspecto da
mudana da lei necessrio ser ressaltado.
Desse universo, 445.855 (um pouco mais de 11%) imveis
encontram-se com declaraes retidas em malhas verificadoras, enquan-
to 182.409 (4,6%) aguardam processamento.
Nas Tabelas 11 e 12, v-se que apenas 317 imveis, com rea
total de 4,4 milhes de hectares, esto enquadrados na alquota mxima
de 20%. Merece destaque que somente 103.677 imveis (com 17,1
milhes de hectares) so declarados como de baixa produtividade (com
grau de utilizao menor que 50%), ou seja, cerca de 2% do total de
imveis cadastrados na Secretaria da Receita Federal.
Como conseqncia, o potencial de arrecadao do ITR, consi-
derados os usos da terra e seus preos, bem como a configurao do Grau
de Utilizao da terra inferida do cadastro da SRF, ficaria limitado a R$ 353
milhes. Contudo, admitindo-se que as aes de fiscalizao e controle do

TABELA 11
Distribuio dos imveis tributados
N de estabelecimentos conforme o Grau de Utilizao (em %)
Tamanho do imvel (em ha)
>80 >65<80 >50<65 >30<50 <30
At 50 1.066.916 48.496 24.248 23.803 48.496
>50 at 200 429.413 40.896 20.448 10.224 10.224
>200 at 500 131.520 10.705 4.588 3.059 3.059
>500 at 1.000 50.017 4.024 1.725 575 1.150
>1.000 at 5.000 38.177 2.664 1.332 888 1.776
>5.000 4.496 264 106 106 317
Total 1.720.539 107.049 52.447 38.655 65.022
Fonte: Dados estimados pelos autores a partir do cruzamento de informaes prestadas pela SRF
TABELA 12
Distribuio da rea dos imveis tributados
rea dos estabelecimentos por Grau de Utilizao (1.000.000 ha)
Tamanho do imvel (em ha)
>80% >65<80% >50<65% >30<50% <30%
At 50 20,5 0,9 0,5 0,5 1,0
>50 at 200 42,5 4,0 2,0 1,0 1,0
>200 at 500 41,6 3,4 1,5 1,0 1,0
>500 at 1.000 35,4 2,8 1,2 0,4 0,8
>1.000 at 5.000 76,4 5,3 2,7 1,8 2,7
>5.000 62,8 3,7 1,5 1,5 4,4
Total 279,2 20,1 9,4 6,2 10,9
Fonte: Dados estimados pelos autores a partir do cruzamento de informaes prestadas pela SRF
Fisco se tornem mais atuantes em mdio prazo, possvel que o Grau de

Utilizao da terra, declarado pelo contribuinte, se aproxime da realidade.
Com isso, a alquota mdia do ITR elevar-se-ia para algo em torno de
0,86%, propiciando receitas tributrias da ordem de R$ 802,6 milhes.
No Brasil, existem apenas trs tributos sobre a propriedade:
alm do ITR, o Imposto sobre a Propriedade de Veculo Automotor (IPVA)
e o Imposto sobre a Propriedade Territorial Urbana (IPTU), de competn-
cia, respectivamente, de estados e municpios. Na Tabela 13, percebe-se
a pouca expresso fiscal de tais impostos, visto que juntos representam
apenas 0,82% do montante arrecadado.
Na oportunidade, cumpre lembrar que o IPVA e o IPTU apresen-
tam bons resultados nos municpios de mdio e grande portes, que
contam com melhor infra-estrutura administrativa.
Portanto, equivocado pensar no ITR como fonte de receitas
fiscais para financiar os custos de programas de cunho social. Para ilus-

TABELA 13
Carga fiscal bruta por tributos - 1997
Valores em US$ bilho
Posio Tributo Natureza jurdica Competncia Arrecadao
1 ICMS Imposto Estadual 59,6
2 INSS Contribuio Federal 44,1
3 Cofins Contribuio Federal 18,3
4 IPI Imposto Federal 16,6
5 FGTS Contribuio Federal 12,9
6 IRRF-Trabalho Imposto Federal 12,5
7 IRPJ Imposto Federal 12,2
8 PIS/Pasep Contribuio Federal 7,3
9 Consoc Contribuio Federal 7,2
10 CPMF Contribuio Federal 6,9
11 Importao Imposto Federal 5,1
14 IPVA Imposto Estadual 3,8
16 IPTU Imposto Municipal 3,1
24 ITBI Imposto Municipal 0,8
30 ITR Imposto Federal 0,242
- Demais 34,0
Carga tributria bruta em 1997 (27,8% do PIB) 241,0
PIB-1997 866,7
Fonte: SRF
trar, basta lembrar que, em 1997, os gastos do governo federal referentes

poltica fundiria foram da ordem de quatro vezes o montante arreca-
dado com esse imposto.
3.4. Concluses
Nos ltimos anos, tm-se presenciado expressivos avanos na

poltica de tributao da terra, notadamente no campo institucional.
A transferncia da administrao do Imposto sobre a Propriedade Territo-
rial Rural (ITR) para organizao especializada em matria fiscal (Secretaria
da Receita Federal) ensejou a aplicao legislao de princpios tributrios
mais adequados, como visto ao longo da presente discusso.
Dessa forma, tornou-se possvel o estabelecimento de critrios
mais objetivos e transparentes que permitem maior disseminao e
compreenso das regras do jogo pela sociedade, desmitificando um
assunto que por anos incorporou fortes conotaes polticas. Cumpre

ainda ressaltar que as medidas tomadas conferem maior celeridade ao

processo de controle operacional do tributo, inibindo a ocorrncia de
contenciosos interminveis, alm de reduzir consideravelmente os cus-
tos administrativos.
As limitaes persistentes decorrem mais de problemas oriun-
dos das negociaes no Congresso Nacional, apesar da vontade poltica
do governo na execuo das aes necessrias democratizao do
acesso terra.
Apesar dos aperfeioamentos administrativos e legais aludidos,
as expectativas geradas em torno do ITR no foram confirmadas em sua
plenitude. O objetivo de atingir uma arrecadao entre R$ 1,4 bilho e
R$ 2,8 bilhes ficou inviabilizado por dois motivos principais: ainda con-
tinua, embora em menor grau, a subestimao dos Valores de Terra Nua
(VTN) declarados pelos contribuintes,10 principalmente nos imveis de
grande dimenso e nos localizados nas regies menos desenvolvidas.
Esse um problema que poderia ser resolvido sem muitas complicaes.
A prpria Receita Federal tem como faz-lo ao comparar as declaraes
do Imposto de Renda, nas quais os proprietrios declaram os valores de
suas propriedades e compar-los com os do ITR. Isso poderia ser efetua-
do por meio de amostragem dos casos duvidosos.
Outro elemento que conduz evaso fiscal a impreciso do
conceito de rea utilizada, fato que induz o contribuinte a tentar enqua-
drar seu imvel em faixa de Grau de Utilizao mais elevada. Isso, de
certa forma, reforado tambm pela enorme descontinuidade do tribu-
to no que diz respeito aos dispositivos de progressividade.
Com efeito, a legislao do ITR apenas exige ndices de rendi-
mento para reas objeto de explorao extrativa e ndices de lotao por
zona de pecuria para as reas de pastagem (artigo 10, inciso V, alnea
a, da Lei n 9.393, de 19/12/1996).
Portanto, ao no se aplicar as densidades mnimas de explora-
o para reas plantadas com produtos vegetais (lavouras temporrias
e/ou permanentes), permite-se que o contribuinte pratique aes de eliso
fiscal mediante adequado planejamento tributrio. Assim sendo, numa
situao limite, possvel declarar como utilizada uma rea que contenha
apenas um p de feijo por hectare sem incorrer em crime fiscal.
Alguns autores11 argumentam que a vinculao do VTN, decla-
rado para fins do ITR, base para apurao de ganhos de capital, nos
termos da legislao do Imposto de Renda, bem como aos processos de
desapropriao em programas oficiais de reforma agrria, tem eficcia
duvidosa.

Apiam-se esses estudiosos, basicamente, no artigo 184 da

Constituio Federal, que garante pagamento pelo valor justo,12 nos
casos de indenizao e nas dificuldades operacionais em segregar o VTN
do valor total do imvel. Dessa forma, tal instituto teria precrias condi-
es de aplicao.
Mesmo considerando tais dificuldades para a aplicao da lei,
julga-se que esse dispositivo pode ser acionado pelo lado inverso. Exem-
plificando: na hiptese de um contribuinte do Imposto de Renda e/ou
um ex-proprietrio de imvel desapropriado por interesse social vir a
contestar o Valor da Terra Nua, originalmente subdimensionado na
declarao do ITR, a Receita Federal poderia cobrar, em lanamento
complementar, os crditos tributrios no prescritos ou decados, refe-
rentes diferena entre o VTN declarado e o VTN contestado em pro-
cesso paralelo (artigo 156, inciso V, do CTN, e Smula n 153 do Tribu-
nal Federal Regional), se acolhido.
Ademais, considerando que o ITR incorpora objetivos extrafis-
cais ligados s polticas fundiria e ambiental cujos interesses extrapolam
os limites do municpio, a Teoria do Federalismo Fiscal recomenda a
centralizao do planejamento tributrio, sem prejuzo da descentraliza-
o de aes operacionais e da destinao de parcela do produto arreca-
dado aos municpios de localizao dos imveis tributados.13
Nesse sentido, faculta a legislao a realizao de convnios de
cooperao tcnica entre a Secretaria da Receita Federal e instituies
que possam colaborar no esforo de levantamento, organizao e recu-
perao de informaes necessrias ao exerccio de aes administrati-
vas e judiciais ligadas ao ITR. Em tais atividades poderiam ser envolvidos
o Incra, o Ibama, a Confederao Nacional da Agricultura (CNA) e a Con-
federao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), prefeitu-
ras municipais, entre outros.
Igualmente, nada impede tambm que rgos da administra-
o tributria das unidades federadas celebrem acordos, com vistas a
realizar, por delegao, cobrana e lanamento do ITR.
Isso posto, conclui-se que tecnicamente o novo ITR rene as
condies necessrias, mas no suficientes, para combater o uso da ter-
ra para fins especulativos para estimular prticas de conservao e pre-
servao ambiental. Sua efetividade depende de um bom cadastro na-
cional de terras (ainda em construo) e da implementao de medidas
de monitoramento sistemtico, em especial dos imveis de maior di-
menso. Todas medidas que no requerem custos muito elevados, ape-
nas vontade poltica de implement-las.

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Reforma Agrria, p. 11-19, agosto-novembro 1989.

NOTAS
1. Nas desapropriaes efetuadas entre 1984 e 1994, o Incra adotava a norma de indenizao pelo
valor da terra que os proprietrios declararam para fins de cobrana do Imposto Territorial
Rural (ITR), o que gerou sua subavaliao. Essa norma no est sendo aceita pela Justia, que
est estabelecendo valores muito mais elevados, provavelmente dado que a Constituio de
1988 estabeleceu que a desapropriao deveria ser paga a preo justo, o que significa
preo de mercado. Cabe notar, entretanto, a desconsiderao pela Justia da fraude implcita
na enorme divergncia entre os valores declarados e aqueles de mercado.
2. Quando da execuo deste trabalho, a moeda brasileira apresentava paridade em relao ao
dlar, por isso era possvel comparar diretamente. Se aceitamos que com o cmbio flutuante
temos o dlar valendo R$ 1,70, pode-se relativizar um pouco esses resultados, mas no
inviabiliz-los.
3. Uma comparao dos preos de terras rurais entre Brasil e Uruguai feita em Reydon e Plata
(1996). O Plano Real e o mercado de terras no Brasil: lies para a democratizao do acesso
terra. XXIV Encontro Nacional da Anpec. Campinas, dezembro, p. 382-396.
4. Segundo a Gazeta Mercantil (07/04/1997), tambm outros investidores, como Silvester Stallone,
Ted Turner e a famlia Bennetton, vm adquirindo terras na Argentina. O mesmo artigo
atesta que 338.143 ha (em 13 fazendas) foram adquiridos por George Soros por US$ 69,3
milhes. Cada hectare das fazendas (com as benfeitorias) tinha um valor de U$ 204,94,
indicando o elevado preo da terra no Brasil.
5. O estudo da avaliao do ITR havia sido inicialmente contratado pela FAO-Incra para ser
executado com dados primrios da Receita Federal por municpio. As reunies entre o
ministro da Reforma Agrria e a Receita Federal indicavam que sua disponibilizao
necessitaria apenas vencer algumas barreiras burocrticas. Ao final de vrios meses de
negociaes, com elaborao de convnios entre as duas instituies e outros acertos, no
se obtiveram os dados. A presente parte do estudo baseou-se em grande medida em estudo
do aluno do Curso de Especializao em Polticas Pblicas da Unicamp Marcos Soares,
baseado em informaes pblicas contidas no site da Receita Federal.
6. Mdulo fiscal uma unidade de medida, expressa em hectares, que representa a dimenso
mnima necessria subsistncia do agricultor e de sua famlia.
7. Legislao relativa ao Imposto de Renda, Poltica Ambiental, Reforma Agrria, Cdigo Tributrio
Nacional, etc.
8. Esta equivale a uma rea de 100 ha em municpios localizados na Amaznia Ocidental, no
Pantanal Mato-Grossense e no Sul-Mato-Grossense; 50 ha no Polgono das Secas e na
Amaznia Oriental; 30 ha em qualquer outra localidade.
9. Uma vez mais se percebe como o poder dos proprietrios se fez valer nas negociaes no
Congresso Nacional. Como se ver frente, a maior parte dos proprietrios declarou que se
encontrava nessa faixa e pagou valores de impostos irrisrios.
10. Vide matria da Folha de S. Paulo de 21/06/1999, na qual a partir das comparaes das
desapropriaes do Incra ao comparar os preos das terras declarados Receita Federal
chega-se a concluses de que as desapropriaes apresentam custos muito elevados.
11. Regina Petti (1997 e 1998); Neves e Demtrio (1996); Arajo e Couto (1997).
12. notvel nesse caso que no se chame a ateno sobre a contradio flagrante que invocar
garantias constitucionais sobre o valor justo para escamotear uma fraude explcita, que a
declarao mentirosa de Valores da Terra Nua para escapar da tributao.
13. A legislao vigente garante a destinao de 50% da arrecadao do ITR para os municpios de
localizao dos imveis tributados.

ATIVO TERRA AGRCOLA EM
CARTEIRAS DE INVESTIMENTO1

Edar da Silva Ann
Gilberto de Oliveira Kloeckner
1. INTRODUO
Nas discusses sobre a questo agrria brasileira, as evidncias

de que a elevada concentrao de posse da terra, sua ociosidade e a
existncia de inmeros sem-terras que desejam terra decorrem, entre
outros fatores, do uso especulativo da propriedade da terra. Embora
vrios estudos2 afirmem isso, poucos o evidenciaram. Se a afirmao
correta, significa que constantemente h agentes econmicos que utili-
zam parte de suas riquezas na aquisio de terras, e isso possibilita que
muitos a ampliem em algum prazo.
No mundo dos negcios, sempre h investidores que buscam
formas de diversificar aplicaes financeiras a fim de reduzir seus riscos
a um grau aceitvel sem, contudo, abrir mo de uma rentabilidade que
cubra no mnimo o custo da oportunidade do seu dinheiro. Reydon (1992)
mostra que a participao de pessoas jurdicas nos mercados de terras
rurais brasileiros significativamente superior de outros pases. Sem ser
evidncia suficiente, aponta na direo de que a terra um ativo atraente
para os agentes de diversos setores, no apenas para os agricultores.
Esses investidores, pessoas fsica ou jurdica, do meio urbano
ou no, estabelecem diferentes estratgias na compra de ativos para

compor sua carteira, buscando, segundo o caso, diferentes nveis de li-

quidez, risco, rentabilidade, entre outros, para valorizar sua riqueza. As
possibilidades de combinaes so infinitas, mas suas opes so sem-
pre para obter rentabilidade e liquidez para satisfazer suas expectativas.
O ativo terra usado como uma das opes de aplicaes.
A terra agrcola, por ter um mercado secundrio j formado,
possui algumas caractersticas semelhantes s de outros ativos financei-
ros negociados em Bolsa. A terra tambm oferece uma renda anual pelo
uso, semelhante aos dividendos, e seu valor residual de revenda varia
em funo das circunstncias econmicas. Portanto, a terra, por ser um
ativo permanente, de baixa depreciao e seguro, oferece boas condi-
es e, em determinadas circunstncias, pode concorrer com o mercado
acionrio.
Normalmente, espera-se que os ativos mais lquidos sejam os
de maior risco e de maior retorno, e os ativos reais e os papis do gover-
no sejam os menos rentveis e de menor risco. Portanto, enquanto a
Bolsa de Valores estaria entre os primeiros, a Caderneta de Poupana, a
terra e os demais ativos reais estariam entre os ltimos.
Com o presente trabalho, procura-se subsidiar as discusses
relativas s estratgias de investimentos privados e formulao de po-
lticas pblicas ligadas regulao no mercado de terras, mostrando que
a terra pode fazer parte desses investimentos especulativos, que geram
ganhos aos seus utilizadores. A investigao procura evidenciar hipteses
de estudos anteriores, principalmente de Reydon (1992), mostrando que
a terra, no Brasil, utilizada como um ativo que cumpre um papel deci-
sivo na diversificao de carteiras de investimento de diferentes tipos de
agentes, tendo assim sua demanda elevada.
O estudo analisa o comportamento dos mercados de ativos, por
meio da evoluo de seus preos e de uma simulao de carteiras de
ativos compostas por aes (mercado com maior risco), associado com
a Caderneta de Poupana e a terra (ativos com menor risco). Aps esta
introduo, dedica-se teoria: respectivamente a terra, como ativo, e a
diversificao, como estratgia do investidor racional. Em seguida, trata
do comportamento do mercado de aes no Brasil e caracteriza suas
crises. O quinto item apresenta o comportamento geral para os vinte
anos dos ativos terra e Caderneta de Poupana. E sob o tpico Compor-
tamento da Carteira Terica, analisam-se os resultados da composio
de aes e cada um dos ativos com menor risco: a terra e a Caderneta
de Poupana para cada um dos perodos de crise na Bolsa de Valores. Por
ltimo, faz-se uma sntese conclusiva do conjunto do trabalho.

ATIVO TERRA AGRCOLA EM CARTEIRAS DE INVESTIMENTO
2. PARTICIPAO DO ATIVO TERRA EM

CARTEIRAS DIVERSIFICADAS: ASPECTOS TERICOS
Sayad (1982) foi provavelmente o primeiro autor a evidenciar a

relao entre o mercado de terras e o mercado financeiro ao mostrar que
a crise da Bolsa de 1971 causou uma elevao acentuada no preo da
terra, em funo da fuga de capitais daquele mercado para o de terras.
Estudos posteriores mostraram que outros componentes, como a con-
cesso de crditos subsidiados e a prpria modernizao da agricultura,
contriburam para aquela elevao do preo da terra.
Para Castro (1982, p. 114), os preos da terra tm relao
direta com a taxa de lucro da produo primria, com a presena ou
no de investidores patrimoniais no mercado e com o grau de liqui-
dez real do mercado, j que a maior disponibilidade financeira do
setor rural viabiliza os reinvestimentos daqueles excedentes na com-
pra de terras. Castro (1982, p. 98) define investidor patrimonial como
aquele que compra a terra mais para obter ganhos financeiros com
sua valorizao. Cita que ainda que alguma produo possa existir,
em geral sob responsabilidade de terceiros, a atividade-fim no a
produo e sim a valorizao esperada do patrimnio imobilirio.
Acrescenta em seguida que o investimento imobilirio, sendo uma
aplicao financeira como outra qualquer, admite operaes de pe-
queno ou grande vulto, abrange desde chcaras de lazer at grandes
imveis rurais.
Ross et al. (1995, p. 192) destacam que o grau de risco do ativo
terra bastante reduzido por possuir garantias semelhantes quelas que
possuem as LTNs (Letras do Tesouro Nacional) e as Cadernetas de Pou-
pana, ou seja, ambas tm garantia governamental.
Em Reydon (1992) mostrou-se, teoricamente, que a terra agr-
cola participa de carteiras (portflios), no caso brasileiro, por ser simulta-
neamente um ativo produtivo e lquido, ao produzir outros bens e ter um
mercado secundrio formado. Portanto, teria sua valorizao determina-
da por motivos produtivos e tambm por motivos associados aos ganhos
oriundos em mercados financeiros.
No estudo de Reydon e Romeiro (1994), evidenciou-se empiri-
camente que tanto a inflao quanto os movimentos dos mercados dos
demais ativos lquidos (normalmente os financeiros) interferem nos
mercados de terras, afetando seus preos.
Ainda sobre os preos da terra, Reydon e Plata (1999)3 descre-
vem que:

[...] a terra, por ser um ativo lquido, ter, geralmente, seus preos
tendendo ascenso na crise. medida que as expectativas de
ganhos produtivos esto declinando e cresce a incerteza, aumenta
a demanda dos agentes econmicos por ativos lquidos. Portanto,
mesmo durante a crise, a demanda e o preo da terra podem sofrer
ascenso.
Estudos recentes tm evidenciado que a terra continua sendo

considerada um ativo seguro, comparativamente aos ativos financeiros
de maior liquidez. Quando o sistema financeiro vive momentos de incer-
teza, automaticamente ocorre o aumento nos preo da terra. De acordo
com Reydon e Plata (1999, p. 7),4 a terra um ativo que geralmente
consegue conservar seu valor (ou aument-lo) de um perodo para outro,
e por isso que em perodos de alta inflao tanto a terra rural quanto
outros ativos reais (casas, terrenos urbanos, carros, etc.) so demandados
pelos agentes econmicos como ativos de reserva de valor. Por isso o
preo sofreu uma queda significativa de cerca de 60% em termos reais
durante a implantao do Plano Real, entre 1994 e 1996.
A mesma linha de raciocnio desenvolvida por Monteiro e
Petti (1999, p. 1)5 ao analisarem o aumento de preos de terras a partir
de fevereiro de 1994, prximo implementao do Plano Real, quando
verificaram que os preos atingiram seu pice no final daquele ano, cain-
do aps. Segundo essas autoras, a populao considera a terra um ativo
seguro para investimento, quando comparada incerteza acerca dos
mercados financeiros de maior liquidez. Mas h de se considerar que a
terra um ativo tangvel, que pode ser usado tanto para fins produtivos
como especulativos, e, nesse contexto, concorre com outros ativos de
caractersticas semelhantes.
3. A DIVERSIFICAO DAS CARTEIRAS DE TTULOS

A aquisio de diferentes ativos ou aes de diferentes empre-
sas decorre da necessidade de o investidor se precaver contra a perda
total ou parcial de suas reservas financeiras caso algum dos papis ou
ativos venha a perder valor repentinamente. No entanto, quando este
inclui um ou mais ativos sem risco na carteira de investimentos, busca
prevenir-se de eventuais oscilaes do mercado como um todo, cujos
efeitos se propagam ao conjunto das empresas e no se restringem a
uma delas especificamente. A incluso de um ativo sem risco, numa
carteira de investimentos, constitui-se num dos grandes dilemas para o

investidor, tendo em vista que a eleio de um ativo desse tipo represen-

ta um verdadeiro trade-off (situao conflitante de um investidor) entre risco
e rentabilidade, ou, em alguns casos, entre risco e liquidez.
Os ativos considerados isentos de risco, ou com alta liquidez,
so aqueles que oferecem ao investidor a garantia de resgate dentro de
um prazo determinado e uma remunerao previamente ajustada, como
so as Letras do Tesouro Nacional e as Cadernetas de Poupana. Estas
ltimas, no Brasil, esto entre os papis de menor rentabilidade do mer-
cado. A presumvel iseno de risco permite que os agentes emitentes (os
governos) captem recursos mediante pequena remunerao ou estabele-
am prazos mnimos de resgate para que tais investimentos remunerem
os aplicadores, o que os torna menos rentveis perante outras aes.
Reydon e Romeiro (1994) relatam que o aumento da taxa de
lucratividade dos ativos financeiros, ttulos do governo ou aes, faz com
que os agentes econmicos recomponham o seu portflio de ativos, de-
mandando assim menos terra, fazendo com que baixem os seus preos.
A diversificao dos investimentos uma defesa do investidor
contra eventuais oscilaes do mercado ou perda de valor de algum dos
papis componentes de sua carteira de aes. O processo de diversifica-
o segue a intuio de nunca apostar todas as fichas num nico nme-
ro, pois em caso de insucesso no haver uma segunda chance. Segundo
Leite (1994, p. 409):
O investidor racional procura limitar o risco a um grau considera-

do aceitvel por ele, este sempre tentar diversificar as suas apli-
caes, quer comprando papis de diversas companhias, quer in-
vestindo uma parte de seus recursos em outros ativos de menor
risco, como as opes das Letras do Tesouro Nacional ou mesmo
da Caderneta de Poupana, no caso brasileiro.
A anlise terica do risco foi muito impulsionada pelo clssico

artigo de Harry Markowitz Portfolio Selection,6 no qual o autor prope
estratgias de diversificao que podem ser consideradas um marco
histrico na evoluo da teoria financeira.
O princpio da diversificao alicera-se em dois pilares funda-
mentais: a) os investidores procuraro minimizar o nvel de risco em certa
classe de retornos esperados; b) eles procuraro maximizar o nvel de re-
torno esperado em determinada classe de riscos. Considerando-se esse
princpio, obviamente se encontram grupos de investidores mais agressi-
vos, menos preocupados com o risco, que estaro interessados em formar

suas carteiras de investimentos com papis de grande rentabilidade; mas,

certamente, tambm existiro os investidores mais conservadores, aqueles
avessos a riscos, que procuraro combinar papis de menor varincia,
contentando-se com um grau menor de retorno. Os investidores deste
ltimo grupo, por sua prudncia, estaro mais interessados na segurana
oferecida pelos ativos e tendero a incluir um nmero maior de papis em
suas carteiras, j que a varincia da carteira como um todo sempre tende
a ser menor do que a varincia dos ttulos individualmente.
O investidor tpico, segundo Ross et al. (1995, p. 218-219),
possui averso ao risco, mas poder aceit-lo mediante um prmio ou
uma compensao que lhe seja vantajosa. Segundo esses autores (p.
224), comum afirmar que o retorno esperado de um ttulo deve de-
pender diretamente de seu risco, ou seja, os indivduos detero um ttu-
lo com risco somente se o seu retorno esperado proporcionar uma
compensao adequada pelo risco existente.
A diversificao de papis dentro de uma carteira de aes con-
tribui decisivamente para a reduo do risco, embora no seja capaz de
elimin-lo por inteiro, j que existe um grau de risco prprio do mercado
chamado de risco sistemtico. Segundo Ross et al. (1995, p. 197), a diver-
sificao muito eficaz como procedimento de reduo de risco, entretan-
to o risco da posse de aes ordinrias no pode ser completamente eli-
minado com a diversificao, j que o desvio-padro da carteira do S&P
agregado ainda muito elevado quando comparado ao dos Ttulos do
Tesouro dos EUA. Ainda segundo aqueles autores (p. 224), um investidor
racional 7 e avesso a risco consideraria a varincia (ou desvio-padro) do
retorno da carteira como medida apropriada do risco de sua carteira.
Nessa mesma linha, Galesne et al. (1999, p. 219), ao descreve-
rem as caractersticas do Modelo de Determinao de Preos para Ativos
Financeiros CAPM (Capital Asset Pricing Model), dividem o risco em
dois tipos: o risco sistemtico, que o risco do mercado em sua totalida-
de, que afeta igualmente todos os ttulos e no passvel de ser elimina-
do por diversificao aleatria, e o risco no sistemtico, especfico de
cada ttulo em particular, que pode ser eliminado pela diversificao ale-
atria. De acordo com esses autores, uma vez eliminado o risco no
sistemtico por meio da diversificao aleatria, restar ao investidor
racional apenas a preocupao com o risco sistemtico, e que, com ape-
nas 15 ttulos, possvel diversificar uma carteira a ponto de eliminar
praticamente todo o risco no sistemtico.
A medida de risco adotada para efeito do presente trabalho a
varincia dos retornos da carteira hipottica de investimento, a qual,

segundo Ross et al. (1995, p. 194), representa uma medida de variabili-

dade ou disperso que pode ser associada incerteza dos retornos. Se-
gundo aqueles autores:
[...] no h definio universalmente aceita de risco. Uma das

maneiras de pensar a respeito do risco dos retornos em aes or-
dinrias em termos de grau de disperso da distribuio de fre-
qncia. [...] Se a distribuio apresentar uma disperso muito
grande, os retornos que podero ocorrer sero muito incertos. Ao
contrrio, uma distribuio cujos retornos se situam dentro de uns
poucos percentuais de distncia concentrada e os seus retornos
so menos incertos. [...] A varincia e a sua raiz quadrada, o des-
vio-padro, so as medidas mais comuns de variabilidade ou
disperso.
Muitos investidores, por comodidade ou averso ao risco no sis-

temtico, preferem possuir carteiras de aes bastante diversificadas, seme-
lhantes composio dos ndices de mercado (Ibovespa, por exemplo).
A escolha da carteira tima depende fundamentalmente da
ganncia do investidor e de sua averso ao risco. Aps estimar os re-
tornos esperados e as varincias (ou desvios-padro) dos ttulos que
podero compor sua carteira, o investidor calcula o conjunto eficiente
desses papis, ou seja, as diversas combinaes possveis entre eles,
que ofeream maior rentabilidade dentro de um mesmo grau de risco,
ou menor grau de risco com a mesma rentabilidade. O investidor pre-
cisa ento determinar como combinar sua carteira de ttulos com o
ativo sem risco, e para obter a varincia e a rentabilidade desejadas
usam mtodos rpidos e prticos, como planilhas eletrnicas e outras
ferramentas de programao linear.
4. O MERCADO DE AES NO BRASIL E SUAS CRISES
O mercado acionrio brasileiro a ser analisado refere-se s

aes negociadas na Bolsa de Valores de So Paulo (Bovespa), no perodo
compreendido entre 1980 e 1999. Inicialmente, procurar-se- caracteri-
zar suas crises para, a partir delas, verificar o comportamento dos vrios
ativos e, em particular, da terra nua. As crises so consideradas todas as
variaes abruptas dos preos das aes. No caso brasileiro, a aplicao
do termo restringe-se s quedas bruscas, pois as altas expressivas, mes-
mo que ocorram de forma repentina, no so tratadas como crises, mas

sim como perodo de euforia. Portanto, as chamadas crises da Bolsa

nada mais so do que aquelas quedas abruptas que ocorrem no ndice
Bovespa, toda vez que fatos excepcionais so entendidos pelo mercado como
grave ameaa aos ganhos dos investidores. Contudo, para que uma varia-
o no ndice da Bolsa seja percebido como uma crise, necessrio
ainda que ela seja profunda o suficiente para baixar o preo dos papis
em seu conjunto e minimamente duradoura para atingir os interesses de
todos os investidores. Quedas passageiras, ou de pequena profundidade,
no mximo podem ser encaradas como perodos de instabilidade, um
dos inconvenientes que precisa ser suportado pelos investidores. Assim,
identifica-se um perodo de crise quando, por contingncias do mercado,
caem os preos da maioria dos papis, e seus investidores ao menos
em tese perdem dinheiro. A partir do grfico da evoluo do Ibovespa
no perodo de vinte anos (Grfico 1) identificaram-se as reas de depres-
so a partir dos pontos importantes de inflexo segundo o tempo de
durao da crise. Definiu-se como crise aqueles perodos nos quais o
Ibovespa perdeu mais de 50% do seu valor original (do incio do perodo
de queda) em um perodo mnimo de dois anos.
GRFICO 1
Evoluo do ndice da Bolsa de Valores de So Paulo, de jan/80 a dez/99,
em valores deflacionados pelo IGP-DI. Dados Economtica
20.000
PONTOS (em moeda local ajustada)
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000

Jan/80
Jan/81
Jan/82
Jan/83
Jan/84
Jan/85
Jan/86
Jan/87
Jan/88
Jan/89
Jan/90
Jan/91
Jan/92
Jan/93
Jan/94
Jan/95
Jan/96
Jan/97
Jan/98
Jan/99
Segundo esse critrio, foram identificados seis perodos de cri-

se durante os vinte anos estudados, que podem ser assim resumidos:
:: Jun/80 a mar/81 Crise da Prefixao da Correo Monetria
como decorrncia do descontrole inflacionrio, da recesso econmica

e da perda de capacidade de pagamento da dvida externa. O ndice da

Bolsa, que vinha crescendo com bastante vigor durante todo o primeiro
semestre, atingiu seu pico em jun./80 e passou a cair a partir de ento,
quando os investidores perceberam a gravidade das condies das finan-
as pblicas.
:: Abr/86 a fev/88 Crise da Frustrao Ps-Plano Cruzado
com a maior queda dos ltimos vinte anos, provavelmente uma das
maiores de toda a histria da Bovespa. Teve incio ainda durante o ms
de abr./86, quando o governo, preocupado com a euforia exagerada que
tomara conta do mercado e j ameaava sua prpria estabilidade, resol-
veu mexer nos fundos e nos clubes de investimento, obrigando-os a ca-
nalizar 75% de suas captaes para ttulos de renda fixa, em vez de
comprarem aes. A interveno foi interpretada como um sinal claro de
que o mercado corria risco.
:: Abr/89 a mar/90 Crise do Escndalo Nagi Nahas aps o
Plano Vero, a inflao uma vez mais escapou do controle das autorida-
des governamentais, subiram os juros, Lula lanou-se candidato presi-
dncia da Repblica e o caso Nagi Nahas praticamente resultou na que-
bra da Bolsa do Rio de Janeiro. Esse cenrio de caos comeou a se formar
a partir de abr/89, quando a inflao disparou e os investidores comea-
ram a abandonar a Bolsa com medo de que Lula acabasse se elegendo
presidente, e aprofundou-se com o caso Nagi Nahas, em junho daquele
ano, quando seis corretoras foram liquidadas e o prprio Nahas ficou
proibido de operar na Bolsa do Rio.
:: Abr/92 a nov/92 Crise do Impeachment de Fernando Collor
a crise que levou renncia de Fernando Collor de Mello presidncia
do Brasil em 29 de dezembro de 1992. O chamado governo Collor, ins-
talado no poder no incio de 1990, ficou marcado na memria do povo
brasileiro por muitos de seus atos e gestos extravagantes: por ter confis-
cado as poupanas da populao; por ter mergulhado o pas numa
profunda recesso e por ter institucionalizado a corrupo, com a cria-
o de um governo paralelo comandado por Paulo Csar Farias, seu
antigo tesoureiro.
:: Set/94 a mar/95 Plano Real e Crise do Mxico a crise de
1994, por muitos chamada de Crise do Mxico, na verdade foi desenca-
deada no Brasil dois meses antes da crise mexicana, graas a uma srie
de sinais emitidos pelo prprio governo brasileiro e incerteza que pai-
rava sobre o futuro do Plano Real naquele momento.
:: Jul/97 a set/98 Crise da sia a Crise da sia, como ficou
conhecida a grande flutuao que sacudiu as Bolsas de Valores do mundo

todo, nos anos de 1997-1998, teve seu marco inicial em meados de

jul/97, quando a Tailndia foi obrigada a desvalorizar sua moeda; agra-
vou-se seriamente em out/97 com a crise de Hong Kong e sofreu o mais
duro golpe em ago/98, quando a Rssia esteve impossibilitada de pagar
sua dvida.
As seis crises identificadas, conforme era de se presumir, tm
caractersticas comuns entre si: todas elas foram decorrentes de grandes
incertezas quanto aos destinos da Nao ou aos rumos que seriam dados
economia nacional no futuro imediato e sucederam a perodos de
grande euforia no mercado acionrio.
Aps um breve perodo de recuperao das Bolsas brasileiras
(assim como as de outros pases do mundo), efetivamente a partir de
ago/98 estas passaram a viver o terceiro momento da crise, que ficou
conhecido como a Crise da Rssia, que anunciou a desvalorizao do
rublo em 30% (na prtica a desvalorizao chegou a 40%) e a suspenso,
por noventa dias, do pagamento da dvida externa. As medidas geraram
instabilidade internacional e uma crise de desconfiana em relao aos
pases emergentes, como Brasil, Venezuela e Argentina, cujos ttulos so-
freram alta desvalorizao.
5. COMPORTAMENTO DOS TRS ATIVOS DURANTE AS CRISES
O Ibovespa, conforme j era de se supor, na maioria dos pero-

dos estudados apresentou perdas significativas, quando comparados o
ndice divulgado seis meses antes do surgimento da crise com aqueles
ndices verificados seis meses aps seu final. As duas excees constata-
das ocorreram na Crise do Impeachment de Fernando Collor e na Crise
da sia, que aconteceram em meio a perodos de franca expanso do
mercado acionrio, motivados, respectivamente, pela onda de abertura
econmica e pelas privatizaes, quando, em ambos os casos, a tendn-
cia de alta conseguiu ser retomada em curtssimo prazo, to logo as crises
foram superadas. Nesses dois perodos, as perdas havidas durante as
crises sempre superiores a 50% puderam ser recuperadas ainda
dentro dos seis meses de carncia.
A Caderneta de Poupana tida, no Brasil, como um instrumen-
to de aplicao de recursos de baixo risco demonstrou no possuir toda
a segurana que se presumia em momentos de crise. A aplicao em
poupana mostrou ser uma opo mais segura do que o investimento
em aes, durante as crises estudadas, por ter apresentado menor ndice
de varincia. Entretanto, mesmo tendo oscilado menos do que as bolsas,

nem sempre a Caderneta de Poupana conseguiu resguardar o valor

original do investimento.
Conforme pode ser visto na Tabela 1, das seis crises estudadas,
em trs delas a poupana, depois de deflacionada, apresentou rentabili-
dade negativa, motivada por polticas governamentais da poca, que fi-
xaram a Correo Monetria em ndices abaixo da inflao. verdade
que todos os trs episdios aqui referidos ocorreram antes de 1994,
quando a estabilidade de nossa moeda ainda vinha sendo buscada por
uma poltica errtica, por planos econmicos heterodoxos, razo pela
qual no se pode desqualificar a Caderneta de Poupana como instru-
mento de aplicao de recursos de baixo risco. At mesmo porque nas
trs crises havidas aps 1992 que no foram crises pequenas a Ca-
derneta de Poupana demonstrou absoluta regularidade, com varincia
sempre inferior a 10.000, enquanto a Bolsa variava de 25.000 a 122.000,
e rentabilidade sempre superior a 10% (em cada crise).
Por meio do estudo do comportamento da terra8 como investi-
mento, objetivo maior do presente trabalho, apresentado na Tabela 1,
identificam-se algumas caractersticas que permitiram recomendar (ou
negar) sua utilidade como ativo redutor de risco para a diversificao de
Carteiras de Aes, particularmente em pocas de crise. Assim como a
Caderneta de Poupana, tambm a terra apresentou rentabilidade positiva,
melhor do que as aes e do que a poupana: na crise da prefixao da
TABELA 1
Desempenho dos ativos testados, durante os perodos de crise
Caderneta Terra de
Crise Perodo da crisea Ibovespa de Poupana Primeira
Prefixao da Perodo simulado: Rentabilidade 44,5% - 18,8% 9,5%
correo monetria jan/80 a set/81 Varincia 64.073 11.820 1.901
Frustrao do Plano Perodo simulado: Rentabilidade - 70,7% - 1,7% - 32,7%
Cruzadob out/85 a ago/88 Varincia 160.854 3.554 378.738
Escndalo Nagi Nahas Perodo simulado: Rentabilidade - 68,0% - 27,7% 27,3%
out/88 a set/90 Varincia 166.946 18.648 87.230
Impeachment de Perodo simulado: Rentabilidade 61,17% 11,53% - 6,7%
Collor de Mello out/91 a mar/93 Varincia 122.344 3.285 6.399
Plano Real e Crise Perodo simulado: Rentabilidade - 20,7% 13,76% - 30,6
do Mxicob mar/94 a set/95 Varincia 25.316 9.931 28.328
Crise da sia Perodo simulado: Rentabilidade 11,58% 11,81% 12,6%
jan/97 a mar/99 Varincia 48.032 5.720 5.060
Notas: (a) os perodos das crises foram aproximados dada a disponibilidade de dados;
(b) crises que coincidem com perodos atpicos do mercado de terras

Correo Monetria (1980/1981), no escndalo Nagi Nahas (1989/1990) e

na Crise da sia (1997/1998). No perodo da Crise do Mxico (1994/1995),
o mercado de terras estava sofrendo o ajuste decorrente do fim da inflao
do Plano Real, explicando sua expressiva queda.
A terra desvalorizou-se mais que os outros dois ativos nos per-
odos (Tabela 1), na Crise do Mxico e no Impeachment de Collor. Mas na
crise que sucedeu o Plano Cruzado e na Crise do Mxico (ou do Plano
Real), nas quais perdeu valor, aconteceu algo surpreendente com o risco
da terra, medido em termos da sua varincia, que foi significativamente
superior da prpria Bolsa, fazendo com que a terra, que sempre con-
siderada um ativo de baixo risco, se mostrasse altamente voltil.
O comportamento atpico do ativo terra, que a desqualificou
como ativo de baixo risco durante as duas crises citadas no pargrafo
anterior, pode ser interpretado como decorrncia do processo de ajuste
pelo qual passava seu mercado, aliado s circunstncias macroeconmi-
cas que interferiram de forma decisiva sobre seu preo, desviando-o do
curso normal.
Na crise de 1986, a forte oscilao verificada no preo da terra
derivou-se de uma modificao nas expectativas dos preos agrcolas e
do mercado financeiro. No incio do Plano Cruzado, por causa da perda
de atrativos do mercado financeiro (a Caderneta de Poupana voltou a
ser corrigida trimestralmente, e seus ganhos tornaram-se inexpressivos)
e das expectativas otimistas em relao aos preos agrcolas, houve forte
migrao de investidores para o mercado de terras, o que elevou seu
preo substancialmente. Uma vez frustrado o Plano, o preo da terra
caiu graas volta da inflao, o que tornou o mercado financeiro no-
vamente atrativo, e s perspectivas pessimistas sobre o futuro da agri-
cultura, que havia sofrido um revs naqueles dias de incerteza. J du-
rante a Crise do Mxico, em 1994, o preo da terra passava por um
perodo de ajustamento, seguindo a tendncia de queda dos principais
preos agrcolas, que daquele momento em diante passaram a viver um
novo paradigma, provavelmente em funo da concorrncia de produ-
tos importados que aqui chegavam e da poltica de supervalorizao de
nossa moeda, que perdurou at o incio de 1999.
Desconsiderando-se as duas crises discutidas no pargrafo an-
terior, quando o mercado de terras foi nitidamente afetado por fatores
exgenos, verifica-se que o comportamento daquele ativo durante os
perodos de crise em muito se assemelha ao da Caderneta de Poupana.
Assim como a Poupana, que teve seu desempenho afetado por decises
governamentais, tambm o mercado de terras no est totalmente imu-

ne interferncia das autoridades ou ao comportamento de outros ativos

concorrentes. Dessa forma, tambm aqui compreensvel que a terra
no tenha conseguido guardar a integralidade de seu valor durante todas
as crises, o que, no entanto, no a descaracteriza como um ativo de bai-
xo risco, muito semelhante Caderneta de Poupana, e, assim, passvel
de ser usada como elemento redutor do risco em Carteiras de Investi-
mento. Em todas as simulaes levadas a efeito, no esto computadas
as rendas que poderiam ter sido obtidas pelo uso da terra durante o pe-
rodo, as quais, se includas, tornariam sua posse ainda mais rentvel. Os
possveis usos alternativos da terra no chegaram a ser considerados,
tendo em vista que qualquer aproveitamento que se quisesse supor, fos-
se ele feito diretamente pelo investidor, fosse mediante arrendamento,
meao ou qualquer outra forma de parceria, implicaria necessariamen-
te se presumir uma reduo no grau de liquidez desse ativo, o que difi-
cultaria sua comparao com o Ibovespa.
6. COMPORTAMENTO DA CARTEIRA TERICA

Uma vez comprovado que tanto a terra quanto a Caderneta de
Poupana teriam contribudo para aumentar a rentabilidade e diminuir
o grau de risco dos investidores em aes, durante o perodo estudado,
o passo seguinte foi investigar o comportamento dos trs ativos em con-
junto. Assim, possibilitaria identificar possveis sinergias entre os dois
ativos alternativos que pudessem tornar mais interessante a associao
de ambos, em vez de apenas um deles, para a diversificao da Carteira
de Aes. Para isso, foram calculadas as varincias mxima e mnima
para a carteira para aplicao de 100% dos recursos em aes e a varin-
cia com aplicao em Caderneta de Poupana. Em seguida, foram calcu-
ladas as rentabilidades mximas possveis nos diversos nveis interme-
dirios de risco.
Para testar o comportamento do preo do ativo terra em rela-
o carteira de aes hipottica, durante perodos de crise no mercado
financeiro, foram comparados os preos mensais do ativo terra com os
indicadores da Bovespa.9
A composio e o desempenho da Carteira Terica de Investi-
mentos foram analisados ao longo dos vinte anos do estudo (1980 a
1999), mais especificamente durante os seis perodos de crise identifi-
cados durante aquele perodo. A anlise foi realizada sob o ponto de
vista de a terra ser mais ou menos suscetvel de perder valor durante as
crises econmicas do que as aes em geral como tambm quais so

as possibilidades de vir a ser empregada na diversificao de Carteiras

de Investimento como elemento redutor do risco. Para todos os pero-
dos analisados, foi simulado um investimento de R$ 1.000,00 numa
Carteira de Aes representativa do Ibovespa, combinada com terra ou
Caderneta de Poupana, em maior ou menor proporo, cuja aplicao
teria sido decidida no perodo pr-crtico, de seis meses antes do
desencadeamento da crise, e o resgate seis meses aps o final da crise,
em valores deflacionados.
O processo de composio da Carteira Terica10 teve por finali-
dade identificar os diversos ativos de baixo risco que poderiam ter sido
usados na poca de ocorrncia das crises estudadas para diversificar uma
Carteira de Aes representativa do Ibovespa, ou seja, uma carteira com-
posta de ativos de diferentes ativos, cuja variao normalmente acompa-
nha as oscilaes do mercado. Alm da terra, que era o objeto da com-
parao, poderiam ainda ser testados o ouro, os ttulos do governo, o
dlar paralelo e a Caderneta de Poupana, como ativos possveis de se-
rem includos numa carteira hipottica, a fim de reduzir o risco das aes
nos perodos de crise. A Caderneta de Poupana foi eleita como padro
de comparao para medir o desempenho dos preos da terra durante
os perodos de instabilidade por ser o melhor dos indicadores, que, alm
de existir at hoje, possua srie completa de dados.
O objetivo era tentar responder seguinte questo da pesquisa:
se a terra agrcola mais ou menos suscetvel de perder valor durante as
crises econmicas, quando comparada com as aes em geral, e verificar a
viabilidade do ativo terra na diversificao de Carteiras de Investimento
como elemento redutor do risco. A anlise do comportamento de vrios
ativos de baixo risco, em comparao com o mercado de aes, ajudar
a compreenso de que a posse conjunta de algum(ns) deles poderia(m)
minorar as perdas dos investidores em Bolsas de Valores durante os pe-
rodos considerados crticos. E, por essa razo, simulado o investimen-
to de R$ 1.000,00 (em valores corrigidos pelo IGP-DI) em cada um dos
trs ativos estudados aes, terra e Caderneta de Poupana em
jan./80 para poder comparar seu desempenho, individual ou combinado,
ao longo dos vinte anos seguintes. Os dados referentes aos trs ativos
foram tabulados e, aps, associados de duas formas diferentes, a fim de
medir os respectivos graus de rentabilidade e as varincias conjuntas.
Foram feitas as seguintes combinaes: a) aes (Ibovespa) + terra; e b)
aes (Ibovespa) + Caderneta de Poupana.
A anlise do desempenho dos ativos, individualmente, veio
confirmar a pressuposio inicial de que o investimento em Bolsa de

Valores mais rentvel, porm mais arriscado do que apostar em terras

ou na Caderneta de Poupana. O investimento de R$ 1.000,00, feito em
jan./80, ao final de 1999 estaria valendo R$ 363,65 caso tivesse sido
aplicado em terra; representaria R$ 1.235,13 se tivesse permanecido
todo esse tempo na Caderneta de Poupana; ou o equivalente a R$
10.696,69 caso tivesse sido aplicado em aes representativas do Iboves-
pa. Ou seja, o investidor que tivesse aplicado seus recursos na Bolsa de
Valores em 1980 e tivesse sobrevivido s incertezas e s oscilaes das
duas ltimas dcadas teria chegado ao ano 2000 dez vezes mais rico;
caso tivesse preferido a Caderneta de Poupana, seu capital estaria va-
lendo apenas 20% mais do que h vinte anos, e caso tivesse optado pela
compra de terra, contaria hoje com menos de 40% de seus recursos
originais. Com respeito ao comportamento dos ativos, convm ressalvar
que nem toda a diferena verificada entre a valorizao do Ibovespa e da
terra reflete ganhos ou perdas reais para os investidores; ocorre que,
enquanto o Ibovespa incorpora os dividendos e outras rendas pagas aos
acionistas (fazendo com que aquele ndice tenda a crescer continuamen-
te em pocas de normalidade), j a renda pelo uso da terra no se incor-
pora ao seu preo de comercializao. Dessa forma, ainda que as rendas
pelo uso alternativo da terra no tenham sido consideradas para efeito
do presente trabalho (para que no interferissem no grau presumvel de
liquidez daquele ativo), elas existem de fato, e os possveis investidores
certamente no abririam mo delas em circunstncias semelhantes
quelas aqui descritas.
Sobre a perda de valor da terra, particularmente aquela ocorri-
da com o advento do Plano Real, Reydon e Plata (1998) relatam que:
[...] com a recesso provocada por polticas restritivas de consumo,

crdito, particularmente para a agricultura entre outras, em mea-
dos de 1994 o preo da terra comeou a apresentar uma queda
bastante sustentada de seus preos. Entre junho de 1994 e junho
de 1995, o preo da terra caiu aproximadamente 42%, fazendo
com que este se encontre novamente no patamar mais baixo ps-
modernizao dos anos 70.
Conforme (Ann, 2001, p. 93-113), a baixa rentabilidade da

Caderneta de Poupana ou a perda de valor da terra ocorridas ao longo
do perodo so insuficientes para caracteriz-las como maus ativos para
investimento, particularmente quando se trata de investidores avessos a
grandes riscos.

Ao contrrio, a associao de uma Carteira de Aes represen-

tativas do Ibovespa tanto com terra quanto com Caderneta de Poupana,
ao longo dos vinte anos estudados, dependendo da proporo de cada
um dos ativos, poderia ter garantido ao investidor uma melhor rentabili-
dade, com um grau de risco bem menor.
Portanto, embora a Caderneta de Poupana seja pouco rentvel,
e o ativo terra tenha uma perda expressiva, tanto uma como outra, ou
ainda ambas ao mesmo tempo, podem contribuir para maximizar a
rentabilidade e reduzir o grau de risco das Carteiras de Aes em pero-
dos longos, como se observa na Tabela 2.
a) Crise do perodo 1980/1981
Ao analisar o comportamento da Carteira Terica durante a
crise de prefixao da correo monetria entre 1980 e 1981, nota-se
que a rentabilidade da Carteira com a terra superou a Caderneta de Pou-
pana em todos os nveis testados. Assim, supe-se que a Carteira Teri-
ca contendo 50% de aes teria uma varincia de 49.394 se combinada
com 50% em poupana, e de 39.328 caso o ativo de baixo risco fosse a
terra. A terra, portanto, alm de mais rentvel, demonstrou ainda ser um
ativo de menor risco nesse perodo de crise.
b) Crise do Ps-Cruzado
A segunda crise, decorrncia do Plano Cruzado (incio de 1986),
que resultou no maior boom do preo da terra, foi a demonstrao cabal
da dependncia do mercado de terras ao financeiro. Aps uma grande
elevao do Ibovespa e sua posterior regulao, que leva a uma queda,
h um movimento especulativo em direo aos ativos reais, que foi assim
retratado por Reydon e Romeiro (1994, p. 12):
[...] durante o Plano Cruzado (1986), a inexistncia de alternativas

de aplicao no mercado financeiro, aliada s expectativas de
ganhos produtivos elevados, deslocou os aplicadores para ativos
reais, criando condies para um acentuado aumento dos preos
de imveis urbanos e rurais. Em seguida, os preos apresentaram
tendncia queda, em face do alto retorno das aplicaes finan-
ceiras e devido s perspectivas pessimistas quanto performance
da agricultura.
O perodo, correspondente crise Ps-Plano Cruzado, um

perodo atpico, tanto no que se refere s Bolsas de Valores como em
relao ao mercado de terras, o que dificulta uma anlise mais prospec-
tiva. De todos os perodos estudados, pode-se dizer que este foi atpico:

o mercado de terra mostrou-se mais rentvel o que seria previsvel em

poca de crise nas Bolsas , porm mais arriscado do que o mercado de
capitais, o que contraria a percepo geral de que o preo do ativo terra
, em princpio, menos voltil do que o preo das aes. Dessa forma,
conforme pode ser visto na Tabela 2, pelo menos durante esse perodo, a
posse de terra, associada a uma Carteira de Aes, teria tornado o inves-
timento mais lucrativo, porm mais arriscado, o que contraria os pressu-
postos que norteiam a presente investigao. Enquanto isso, a Caderneta
de Poupana mantm inalteradas as caractersticas de ativo de baixo ris-
co, j que apresentou perdas mnimas para um perodo to conturbado,
e seu grau de risco (varincia) foi absolutamente inexpressivo.
c) Crise do Caso Nagi Nahas 1988/1990
A crise de confiana que se instalou no mercado acionrio bra-
sileiro no final do governo de Jos Sarney se iniciou em abr./89, com a
incerteza acerca dos rumos da sucesso presidencial, ganhou proporo
em jun./89, aps o chamado Caso Nagi Nahas, e estendeu-se at
mar./90, quando atingiu seu ponto mais crtico, durante o anncio do
chamado Plano Collor.
Durante esse perodo, conforme pode ser visto na Tabela 2,
entre as duas carteiras analisadas, a com a terra foi a melhor opo em
termos de rentabilidade, alm de ter apresentado um coeficiente de
risco (varincia) intermedirio entre os outros dois ativos. Assim, um
investidor que tivesse aplicado R$ 1.000,00 numa Carteira de Aes
representativa do Ibovespa, possuiria o equivalente a R$ 319,83 um
semestre aps passado o perodo crtico; se tivesse optado por aplicar a
mesma quantia em Caderneta de Poupana, contaria com o equivalen-
te a R$ 722,61 em igual perodo e, caso tivesse optado pela compra de
terra, seu investimento representaria R$ 1.273,92 em valores corrigi-
dos. Alternativamente, se quisesse aplicar seu dinheiro de forma menos
arriscada, com 50% dos seus recursos na Carteira de Aes e os restan-
tes 50% em terra, obteria melhor resultado e disporia do equivalente a
R$ 796,88 ao final daquele mesmo perodo. A comparao do desem-
penho da rentabilidade e do risco entre os dois ativos (terra e poupana)
deixa claro que apenas a terra reuniu efetiva condio de ativo de bai-
xo risco naquela crise, j que a poupana, mesmo tendo variado menos
do que a terra, apresentou uma perda significativa de valor.
d) Impeachment de Collor
A crise do impeachment, embora tenha sido profunda o sufi-
ciente para ser caracterizada como crise, no chegou a ganhar contor-
nos mais dramticos em virtude do mercado acionrio nacional vir,

desde o final de 1990, num processo de ascenso contnua, fruto da

abertura comercial e da entrada de investidores estrangeiros nas nossas
Bolsas de Valores. Em conseqncia, os ativos estudados apresentaram
um resultado curioso: o mercado de aes recuperou-se to rapidamen-
te que ao final do perodo de carncia, estabelecido em seis meses para
efeito desta pesquisa, apresentou maior rentabilidade do que os ativos
considerados de menor risco, como terra e poupana. Mas essa rentabi-
lidade positiva, anmala das aes num perodo de crise, mostraram-se
muito mais arriscadas, haja vista que a varincia de seus preos foi alta,
quando comparada estabilidade apresentada pela terra e pela Cader-
neta de Poupana (Tabela 2). A incluso dos dois ativos (terra e poupana)
para reduo do risco de Carteiras de Aes ficou mais do que evidente
nesse perodo, enquanto o Ibovespa, em valores corrigidos, apresentou
uma varincia de 122.334, a terra variou 6.399, e a poupana, 3.285 no
perodo considerado. Na Tabela 2, evidencia-se claramente que tanto a
terra quanto a Caderneta de Poupana se constituram em alternativas
apropriadas para a reduo do risco das Carteiras de Aes nessa crise.
:: e) Crise do Mxico e Plano Real
A Crise do Mxico afetou boa parte dos mercados acionrios
mundiais, em especial os chamados pases emergentes, atingindo
tambm o Brasil, que se encontrava, no ano de 1994, na implantao do
Plano Real, processo de estabilizao da moeda, de abertura aos merca-
dos internacionais, de atrao de novos investimentos e de renegociao
de toda a sua dvida externa. Nessa poca, o preo da terra passou por
um perodo de ajustamento, caindo progressivamente desde um nvel
superior de R$ 4.000,00 por hectare, no final de 1994, para algo em
torno de R$ 1.600,00 em maio de 1996. Isso caracteriza um perodo
atpico desse mercado, fazendo com que nesse perodo no tivesse um
ativo redutor de risco, pois o mercado de terras vivia uma crise muito
maior do que o prprio mercado de capitais.
Na Tabela 2, demonstra-se que vrias combinaes de aes
com Caderneta de Poupana seguem a tendncia normal da carteira
diversificada, ou seja, o risco reduz-se na medida em que aumenta a
parcela investida em poupana. Quando se combina a Carteira de Aes
com uma parcela de terra, o resultado absolutamente atpico, j que o
risco da carteira composta passa a ser maior do que o risco de qualquer
dos dois ativos individualmente. Em contrapartida, a Caderneta de Pou-
pana cumpriu risca aquele papel de redutor de risco (Tabela 2), pois a
diversificao com o uso de Caderneta de Poupana teria resultado numa
aplicao mais segura e mais rentvel durante a Crise do Mxico. Assim,

o investidor que, um semestre antes da crise, tivesse aplicado o equi-

valente a R$ 1.000,00 em aes contaria com o correspondente a
R$ 793,97 seis meses aps a reverso da situao; Caso tivesse aplica-
do apenas uma parte daquele valor (por exemplo 50%) em aes e o
restante em Caderneta de Poupana, poderia sair do mercado com
R$ 1.085,22. Nesse caso, alm de ter obtido um ganho ainda que
modesto , o investidor teria vivido dias bem mais amenos durante a
crise, j que a varincia de sua Carteira teria sido de apenas 13.245,
enquanto o ndice da Bolsa variava quase o dobro daquele valor.
f) A Crise da sia
A Crise da sia, que para efeito da pesquisa incorpora tambm
a Crise da Rssia,11 teve seu incio marcado pela desvalorizao da moeda
tailandeza, em jul/97, e assumiu propores verdadeiramente dramticas
em ago/98, com a moratria da Rssia. Normalmente nas crises os preos
das aes caem de forma mais ou menos contnua, at atingirem o nvel
mais crtico, e dessa vez o processo de queda ocorreu de forma intermi-
tente: o Ibovespa caiu de um ndice de 16 mil para 8 mil pontos.
TABELA 2
Desempenho das Carteiras Tericas durante as crises do Bovespa. Combinaes de
mximos, mdias e mnimas de ambos os ativos a partir de R$ 1.000,00 investidos
Composio carteira Desempenho Composio carteira Desempenho
Perodo da crise a
Ibovespa Poupana Renda R$ Risco Ibovespa Terra Renda R$ Risco
Prefixao da 0% 100% 812,46 11.820 0% 100% 1.095,41 1.901
correo monetria 50% 50% 688,60 49.394 50% 50% 830,07 29.328
100% 0% 564,74 64.073 100% 0% 564,74 64.073
Frustrao do Plano 0% 100% 982,75 3.554 0% 100% 672,72 378.738
Cruzado b 50% 50% 637,64 74.658 50% 50% 482,63 305.749
100% 0% 292,54 160.854 100% 0% 292,54 160.854
Escndalo Nagi Nahas 0% 100% 722,61 18.648 0% 100% 1.273,92 87.230
50% 50% 521,22 114.995 50% 50% 796,88 136.340
100% 0% 319,83 166.946 100% 0% 319,83 166.946
Impeachmentt de 0% 100% 1.617,72 122.344 0% 100% 1.617,72 122.344
Collor de Mello 50% 50% 1.385,68 65.312 50% 50% 1.275,69 62.247
100% 0% 1.153,65 3.285 100% 0% 933,66 6.399
Plano Real e Crise 0% 100% 793,97 25.316 0% 100% 793,97 25.316
do Mxico b 50% 50% 1.085,22 13.245 50% 50% 744,11 34.772
100% 0% 1.376,45 9.931 100% 0% 694,23 28.328
Crise da sia 0% 100% 1.181,25 5.720 0% 100% 1.206,12 5.060
50% 50% 1.169,71 22.211 50% 50% 1.182,15 25.889
100% 0% 1.158,17 48.032 100% 0% 1.158,17 48.032
Notas: (a) os perodos das crises foram aproximados dada a disponibilidade de dados;
(b) crises que coincidem com perodos atpicos do mercado de terras

O cenrio de grande otimismo com o processo de privatizaes

de empresas estatais, entre outros, fez com que o Ibovespa retomasse
rapidamente o ritmo ascendente to logo a crise fosse superada. Dessa
forma, no de estranhar que a Carteira Hipottica tenha conseguido
reaver at com alguma folga o valor que possua antes do desenca-
deamento da crise. Conforme a Tabela 2, o investidor que em jan/97 ti-
vesse investido R$ 1.000,00 em aes representativas do Ibovespa, em
mar/99 possuiria o equivalente a R$ 1.158,17.
Esse mesmo investidor poderia, em vez de investir todo o seu
dinheiro na Bolsa, aplicar uma parte em Caderneta de Poupana ou na
compra de terras, deciso esta que lhe teria poupado boa parte da aflio
vivida ao longo dos 14 meses de crise, e ainda lhe permitiria obter uma
melhor rentabilidade ao final. A aplicao de uma parte de seu dinheiro
digamos 50% em Caderneta de Poupana faria com que a varincia
de sua Carteira se reduzisse pela metade, conforme pode ser observado
na Tabela 2, alm de aumentar-lhe a rentabilidade para R$ 1.169,71. Se
em vez da Caderneta de Poupana o investidor tivesse eleito a terra como
ativo redutor do risco e nela tivesse aplicado os mesmos 50%, sua Car-
teira tambm teria oscilado a metade da variao da Bolsa, e a rentabili-
dade seria ainda melhor, ou seja, seu investimento estaria valendo o
equivalente a R$ 1.182,15. A posse da terra, como se v, ao menos nes-
se perodo, mostrou-se mais rentvel e igualmente segura em relao
Caderneta de Poupana, embora ambas se constitussem em alternativas
eficientes para a reduo do risco de Carteiras de Investimento.
7. CONCLUSO
Investigou-se o comportamento dos preos do ativo terra du-

rante as diversas crises do mercado de capitais ocorridas nas dcadas de
1980 e 1990. O principal objetivo foi analisar o desempenho (rentabili-
dade e risco) da terra como um ativo de dupla funo: de capital e lqui-
do, passvel portanto de ser adquirido como reserva de valor em compa-
rao com outro ativo, a Caderneta de Poupana, conhecida como ativo
de menor risco do que as aes em geral.
A compreenso do comportamento da terra durante os pero-
dos de crise nas Bolsas de Valores constitui-se em importante subsdio
para a tomada de decises, tanto por parte dos investidores privados,
particularmente os proprietrios de terras, como pelos rgos governa-
mentais, encarregados de regular o mercado de terras. O que se preten-
dia era conhecer o comportamento dos preos da terra em pocas de

crise do mercado acionrio, quando muitos outros ativos tm seus preos

influenciados pelo comportamento aparentemente irracional que toma
conta dos investidores, a fim de medir relaes entre o preo da terra e
o mercado financeiro.
O trabalho foi iniciado com uma reviso bibliogrfica destinada
a delimitar o campo terico e a reforar as posies conceituais do papel
da terra nos portflios para prpria lgica de aplicao em Carteiras,
desde os ativos com maior risco at os de menor risco. A etapa experi-
mental, por sua vez, dividiu-se em duas fases: na primeira fase foram
identificados os seis perodos de crise e o comportamento dos trs ativos
escolhidos, e na segunda, cuidou-se de formar as Carteiras Tericas,
compostas por aes representativas do Ibovespa e pelos ativos de baixo
risco testados (terra e Caderneta de Poupana), a fim de analisar seu
comportamento durante os perodos de crise.
Os resultados encontrados confirmaram os pressupostos ini-
ciais de que a Caderneta de Poupana foi, durante os vinte anos abran-
gidos pelo estudo, dentre os ativos estudados, aquele que apresentou
rendimento mais estvel. Perdeu valor, verdade, em algumas crises,
mas manteve-se inclume na maioria das ocasies, fato este que pode
qualific-la como um ativo de boa segurana. A possibilidade de vir a
perder valor est relacionada unicamente a fatores exgenos, como o
foram os planos econmicos confiscatrios do passado.
A terra, por sua vez, tambm demonstrou reunir caractersticas
de rentabilidade e segurana que permitem recomendar seu uso como
elemento redutor do risco. Assim como a poupana, tambm a terra no
conseguiu guardar valor durante algumas das crises estudadas, mas isso
tambm ocorreu em circunstncias muito especiais, ou seja, durante
pocas em que seu mercado passava por processos de ajustamento se-
vero. Em circunstncias normais fora dos perodos de ajustamento ,
a posse da terra, conjugada com uma Carteira de Aes, prestou-se de
forma muito satisfatria para diminuir as perdas de rendimentos dos
investidores das Bolsas de Valores durante os perodos crticos. A afirma-
o de que a terra demonstrou reunir caractersticas de rentabilidade e
segurana , portanto, verdadeira.
Parece ainda oportuno ressaltar a constatao de que a terra
e a poupana possuem mercados distintos e vetores diferentes e que,
em razo disso, seu grau de risco, que j baixo individualmente, quan-
do combinado de forma criteriosa pode diminuir ainda mais. O estudo
das seis crises, ao longo de vinte anos, permitiu verificar que os pero-
dos nos quais houve perda expressiva de valor por parte daqueles ati-

vos no so coincidentes, ou seja, o investidor que tivesse seus recur-

sos aplicados parte em terra e parte em poupana, durante aqueles
perodos crticos, teria tido melhor resultado do que se tivesse aplica-
do em apenas um deles. Essa constatao mostra que a incluso de
uma parcela de terra, juntamente com outra parcela de poupana,
numa Carteira de Investimento, poder contribuir para reduzir as
perdas dos investidores durante os perodos de crise nas Bolsas de
Valores. A est, portanto, a demonstrao de como ocorre a especu-
lao com terras no pas, agravando a questo agrria brasileira.
Nesse sentido, as polticas fundirias deveriam ser muito mais volta-
das para a regulao da especulao desenfreada nesse mercado do
que nas tentativas de coibi-la ou impedi-la. A compreenso funda-
mental que a especulao com ativos, incluindo a a terra, sempre
ocorrer no sistema capitalista. Cabe ao Estado regul-la, para que
no gere outros danos para a sociedade.
8. REFERNCIAS
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NOTAS
2. Lessa e Dain (1982); Cano (1988); Silva (1981).
3. http://www.eco.unicamp.br/projetos/mterras.
4. http://www.dataterra.org.br/documentos/Bastiaan.htm.
5. http://www.ies.sp.gov.br/preterra.htm.
6. Publicado no The Journal of Finance, vol. VII, n. 1, maro 1952.
7. Grifo do autor.
8. O preo da Terra de Primeira obtido pelo IEA/Saasp para os meses de fevereiro, junho e
novembro. Aps serem deflacionados pelo IGP-DI (base jun./1994), foram estimados os
meses no disponveis. Para isso, utilizou-se a tcnica estimao atravs de ajustes
constantes da varivel dependente, (y) terra, varivel independente, (x) inflao.
Por meio dessa tcnica, os diversos valores desconhecidos, dentro dos perodos, foram
estimados em funo dos dois extremos conhecidos, devidamente ajustados pela
velocidade inflacionria do perodo e por um valor aleatrio representativo da incerteza.
Este apresentou um comportamento bastante irregular ao longo do perodo de vinte anos.
Mantiveram-se relativamente estveis entre 1980 e 1985 (entre R$ 4.000,00 e R$ 5.000,00
o ha), experimentaram um sbito crescimento em 1986, poca do Plano Cruzado, quando
atingiram o pico de R$ 13.486,38, em nov./1986, voltando a cair a partir do ano seguinte.
Em junho de 1989, houve um repique, quando o preo chegou a R$ 6.944,52, voltando a
estabilizar-se ao redor dos R$ 4.000,00 a partir de ento. Com o Plano Real em 1994
estabilizando a moeda e o aprofundamento da poltica de abertura comercial, o preo da
terra caiu significativamente, mantendo-se a num patamar de R$ 1.600,00 at a virada do
ano 2000 (Ann, 2001, p. 52-69).
9. Os dados so referentes s aes componentes do ndice da Bolsa de Valores do Estado de So
Paulo (Ibovespa). As aes utilizadas na carteira simulada foram compostas pelos papis
representativos do Ibovespa pela cotao mdia diria. Os retornos esperados da carteira
terica de aes durante o perodo de anormalidade foram estimados de acordo com o
Modelo de Retornos Ajustados Mdia, considerando, como esperado, a mdia dos preos
de perodos anteriores.
10. Carteira de Investimentos composta por aes representativas do Ibovespa, mais uma parcela
varivel aplicada em Cadernetas de Poupana ou em Terra de Cultura de Primeira no Estado
de So Paulo. Ser tratada como Carteira Terica ou Carteira Terica de Investimentos.
11. Embora a Crise da sia e a Crise da Rssia no sejam exatamente a mesma coisa, elas esto
sendo tratadas como um perodo nico no presente trabalho, pois ambas aconteceram
proximamente.

A RELAO INVERSA ENTRE A
DIMENSO E O PREO DA TERRA RURAL1

Ana Karina Bueno
Alexander Itria
1. INTRODUO
Dentro de um determinado espao geogrfico, o preo de mer-

cado da terra rural reflete a situao de sua estrutura de mercado, que,
por sua vez, est determinada pelo seu entorno socioeconmico e pol-
tico. Esse preo tomado como referncia nas decises econmicas e
financeiras, polticas e sociais relacionadas com esse recurso natural. Por
exemplo, o preo de mercado da terra direciona os agentes econmicos
particulares que atuam no mercado de terras em negcios de compra e
venda; tambm referncia para o governo em seus programas de de-
mocratizao e tributao da terra rural; utilizado pelas instituies de
crdito como um parmetro para determinar a hipoteca da terra e para
direcionar o crdito rural. Assim sendo, o preo de mercado da terra
surge como uma varivel relevante para compreender o uso que os agen-
tes econmicos do a esse recurso natural e tambm como um sinal a
ser levado em conta pelos formuladores de polticas quando pretendem
definir polticas eficientes para a democratizao da terra rural.
Nesse cenrio, o presente artigo tem por objetivo colocar em
evidncia a relao que existe entre a dimenso de uma propriedade
rural e seu preo de mercado. Isto , que o preo por hectare de um

imvel de grande rea menor que o preo por hectare de um imvel

de menor rea, e vice-versa. Ou seja, de se esperar uma relao inver-
sa importante e significativa entre o preo por hectare e a rea dos im-
veis negociados. A evoluo do citado artigo inicia-se com uma sntese
do marco terico da dinmica do preo da terra rural, inclusive a equao
1, desenvolvida por Reydon (1992), baseado na anlise ps-keynesiana.
Tambm apresentada uma anlise dos determinantes empricos do
preo da terra baseados em Plata (2002). A seguir, apresenta-se a meto-
dologia para testar a hiptese de existncia de uma relao inversa entre
o preo da terra rural e sua dimenso (rea negociada). Nesse propsito
foram utilizados os dados sobre preos e reas referentes aos valores
pagos por hectare nos processos de desapropriao de terras para a re-
forma agrria para o perodo compreendido entre os anos de 1994 e
2002 do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra).
Encerra-se o artigo com um conjunto de concluses relaciona-
das com a relao inversa entre o preo e a dimenso da terra rural, que
devem servir de subsdio no momento de avaliar o preo da terra em
imveis de grandes dimenses.
2. ASPECTOS TERICOS DO MERCADO DE TERRAS

Plata (2001) expe a terra rural do ponto de vista econmico,
no qual esta possui quatro caractersticas importantes: i) ser escassa em
termos fsicos e econmicos; ii) ser imvel; iii) ser durvel, j que no
pode ser destruda facilmente; iv) pode ser utilizada de duas formas, no
necessariamente excludentes: como fator produtivo na produo de
bens agropecurios ou como ativo de reserva de valor ou fator especula-
tivo, pois permite conservar a riqueza de um perodo para outro. Nesse
sentido, o preo da terra rural deveria sintetizar o efeito de todos os fa-
tores que influem em seu uso.
Segundo Reydon (1992), que sistematizou as caractersticas da
terra para determinar seu preo como ativo, a terra rural pode ser carac-
terizada como um ativo que, ao mesmo tempo, de capital e lquido,
podendo ser negociada em uma estrutura de mercado flexvel (flex price),
ou seja, seu preo est determinado pela dinmica da demanda e da
oferta, porm, em razo de a oferta de terras ser considerada fixa, o
preo de mercado estar basicamente determinado pela dinmica da
demanda. As expectativas dos proprietrios podem fixar a quantidade
de terra a ser negociada, mas so as expectativas dos compradores quan-
to aos ganhos futuros com o uso da terra que determinaro o preo.

A RELAO INVERSA ENTRE A DIMENSO E O PREO DA TERRA RURAL
Nesse cenrio, assim como para todos os ativos, Reydon (1992) defende
que o preo da terra rural deve ser determinado pelos ganhos esperados
para os quatro atributos capitalizados:
P=q-c+1+a (Equao 1)
O artigo Dinmica do preo da terra rural do Brasil: uma anli-

se de co-integrao, na segunda parte deste livro, explica esta equao
1, e sob o tpico Variveis que determinam o preo da terra rural abor-
dar em termos empricos as variveis prximas desses quatro atributos
que determinam o preo da terra e sua dinmica, que podem ser encon-
tradas nas seguintes variveis: as rendas derivadas da utilizao produtiva
da terra; a infra-estrutura de produo e comercializao; as leis de reser-
va florestal ou de proteo ao meio ambiente; o grau de fragmentao ou
dimenso da propriedade; o crescimento da populao e as variveis
demogrficas; um efetivo imposto sobre a terra rural; o desenvolvimento
do sistema financeiro afeta o preo da terra rural; os custos de transao
no mercado de terras; e, finalmente, o ambiente socioeconmico e pol-
tico no qual as transaes com terras acontecem, que crucial.
3. A DIMENSO E O PREO DE MERCADO

DOS IMVEIS RURAIS: UMA RELAO INVERSA
O propsito deste tpico colocar em evidncia a existncia de

uma relao inversa entre o preo da terra rural e sua dimenso (rea
negociada), isto , pretende-se mostrar que os negcios com grandes
extenses de terras rurais, em mdia, so realizados a menores preos
por hectare que os com reas menores. Assim, espera-se que, em mdia,
o preo por hectare de um imvel de grande dimenso seja menor que
o preo de um imvel de pequena dimenso.
A dimenso dos imveis rurais afeta inversamente o preo de
mercado da terra pelo fato de este influenciar os trs atributos principais
que determinam seu preo, como fora descrito no segundo tpico: a li-
quidez, as quase-rendas produtivas e os custos de manuteno da terra
no portflio dos proprietrios de terras.
A liquidez de um ativo entendida como o grau de dificuldade
que ele apresenta para ser vendido. Os imveis rurais de grandes dimen-
ses no so fceis de vender, isto , apresentam um grau de liquidez
baixo, fazendo com que sejam negociados a preos por hectare menores
que os imveis de dimenses mdias ou pequenas. Isso decorre do fato

de a demanda por imveis de grandes dimenses estar formada por

pouqussimos compradores que estariam em condies de imobilizar
uma grande quantidade de capital financeiro, de maior liquidez, em
compra de terras. Geralmente, os agentes econmicos, quando decidem
formar uma carteira de ativos, levam em conta a liquidez e o rendimen-
to de todos os ativos reais e financeiros a que tenham acesso e escolhem
uma alternativa de ativos que lhes maximize seu lucro monetrio e lhes
minimize o risco ou a incerteza com dita carteira.
Dado que as terras de grande dimenso em hectares, apresen-
tam liquidez mais baixa e a demanda formada por poucos comprado-
res, os proprietrios de terras que pretendam vend-las tero de diminuir
seu preo abaixo do preo das terras de dimenses menores para torn-
las atrativas aos compradores. A reduo do preo ter de ser o suficien-
te para compensar as expectativas de menores ganhos dos compradores
em relao baixa liquidez da terra.
Temos de aceitar que em situaes de estabilidade, como a que
existe atualmente na economia brasileira, a terra rural como ativo de
reserva perde para os ativos financeiros que so mais lquidos e apresen-
tam maiores rendimentos no curto e no longo prazo.2
At o presente momento, a anlise tem sido feita assumindo
que tanto os imveis de grandes quanto de pequenas dimenses apre-
sentam as mesmas condies agronmicas, isto , tm o mesmo rendi-
mento por hectare para as culturas na qual as terras so propcias; alm
disso, mostram similares condies de acesso aos mercados de insumos
e de produtos. A diferena de preos aparece somente pelo grau de liqui-
dez entre as terras de grandes e pequenas dimenses.
Faz-se necessrio entender que os imveis de grandes dimen-
ses tambm apresentam menores preos, pela probabilidade de que
estejam formadas por terras de diferentes qualidades, heterogneas,
que em mdia teriam uma nota agronmica menor que as terras de
dimenso mdia e pequena, pois apresentariam a possibilidade de
serem mais homogneas. Nesse caso, os ganhos esperados com a uti-
lizao produtiva de imveis de grandes dimenses diminuem, acarre-
tando, assim, uma reduo significativa de seu preo de venda.
Os imveis de grandes dimenses tambm tm menores preos
em razo da falta de um sistema hipotecrio que permita financiar sua com-
pra, por causa da existncia de investimentos tanto no setor real como finan-
ceiro, que possuem expectativas de ganhos maiores em relao terra.
A expectativa de pagar maiores custos de manuteno, por
exemplo, impostos sobre a terra, maior nos imveis de grandes dimen-

ses, em decorrncia de uma maior probabilidade de existirem terras

ociosas ou de baixa produtividade nessas propriedades. Em todos os
casos, os custos de manuteno da terra influenciam inversamente seu
preo. Para Plata (2001), os custos de manuteno da terra deprimem as
rendas lquidas e, posteriormente, pelo efeito da capitalizao, o preo da
terra. Dessa forma, esperado que um imvel de grande dimenso tenha
uma maior carga tributria e, portanto, associa-se a um menor preo da
terra, e vice-versa. Tambm se supe que a tributao sobre a terra difi-
culte o uso desses imveis como ativo especulativo em razo de seus
altos custos de manuteno e liquidez baixa.
Na literatura internacional, no h muitos estudos que se preo-
cupem com essa relao de forma direta. Os estudos mais comuns,
principalmente com modelos de preos hednicos, so os que procuram
as variveis com maior participao na determinao dos preos da
terra e entre estes mostram a clara relao inversa entre a rea dos im-
veis e os preos por hectare que a terra assume.
Um dos estudos que mostram essa relao de Vandeveer et
al. (2001), que analisa o mercado de terras rurais em Louisiana, a partir
de dados de 237 propriedades vendidas entre 1993 e 1997. No seu mo-
delo economtrico, que tinha entre outros objetivos constatar o impacto
da distncia de reas urbanas e da atividade econmica regional, o autor
verificou que para cada acre acrescido na propriedade h uma reduo
no seu preo de US$ 4,19 por acre. Para Vandeveer et al. (2001), a relao
negativa entre essas variveis foi explicada pela existncia de poucos
compradores no mercado de grandes propriedades, enquanto existem
muitos compradores para pequenas propriedades. Isto , existe uma
maior liquidez das pequenas propriedades, que permite que seus preos
sejam significativamente mais elevados que os das grandes reas.
Na relao inversa do preo em relao rea, Henning et al.
(s/d.) encontrou que para cada aumento de um acre o preo decai
US$ 4,52. O autor exemplifica essa relao: para uma rea de 150 acres
o preo implcito marginal estimado em menos de US$ 3,49 por acre,
enquanto para uma rea de tamanho mdio de 50 acres o preo impl-
cito marginal estimado em US$ 10,47 por acre.
O estudo elaborado pelo Arizona Department of Revenue (2001)
enftico em afirmar que parcelas menores de terras rurais possuem
preos por acre maiores do que grandes propriedades rurais. A proposta
desse documento apresentar os trmites jurdicos do parcelamento das
terras rurais em lotes rurais que variam entre 36 e 160 acres para venda
ou aluguel, como tambm mostrar, por meio de estudos estatsticos, a

maximizao da menor rea da terra rural em relao ao maior preo

que pode ser atribudo ao lote.
O Arizona Department of Revenue (2001), para auferir o valor
de venda desses lotes, dentre vrios estudos estatsticos realizados, apre-
sentou uma amostra de preo de terras por acre e o tamanho da proprie-
dade, em que esses dados mostraram que as propriedades que possuem
maior valor por acre so aquelas que apresentam tamanho de at 20
acres. Estas podem chegar a um preo que varia de US$ 5.500,00 por/
acre at US$ 4.000,00 por acre. No entanto, analisando a mesma amos-
tra de propriedades, aquelas que apresentaram o menor valor, US$
2.500,00 por acre, foram aquelas com rea de 200 acres.
Um outro estudo interessante que mostra a relao inversa
entre a rea e o preo da terra foi realizado por Spencer (2000),3 que
utilizou dados das vendas de propriedades rurais perto das reas nacio-
nais da regio selvagem da floresta da montanha verde (The Green
Mountains, localizada em New Hampshire, Vermont e New York) e um
modelo de preo hednico com diversas variveis que determinam
esse preo. Na varivel tamanho da rea da propriedade em relao ao
preo, a relao inversa entre essas variveis foi na proporo de US$
0,83 por acre, ou seja, este valor diminui quando a rea aumenta em
um acre.
Vale destacar que o objetivo do autor foi aceito ao verificar um
relacionamento positivo entre a proximidade da regio selvagem prote-
gida e os valores dos preos de mercado. As aplicaes desse resultado
incluem, em seu estudo, a considerao quanto aos impactos econmi-
cos da conservao florestal da terra e os mecanismos para a valorizao
da propriedade.
3.1. Relao inversa entre preo e dimenso

da terra rural no Brasil
Neste item, foram utilizados os dados sobre preos e reas re-

ferentes aos valores pagos por hectare nos processos de desapropriao
de terras para a reforma agrria para o perodo compreendido entre os
anos de 1994 e 2002 do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma
Agrria (Incra), a fim de demonstrar empiricamente as afirmaes des-
critas no terceiro tpico deste artigo.
A metodologia seguida para desvendar a relao entre preo da
terra e sua dimenso a partir das fontes de dados anteriormente aponta-
das foram as seguintes:

a) Tratamento dos dados

:: Foram estimados os Valores Correntes Totais dos Imveis
(VTI) a partir da somatria dos dados correntes do Valor da Terra Nua
(VTN) mais o Valor Total das Benfeitorias (VB); seguidamente foram esti-
mados os valores correntes por hectare para o valor total do imvel
(VTI/ha) e para o Valor da Terra Nua (VTN/ha).
:: Os valores correntes foram transformados em valores constan-
tes ou reais, utilizando, segundo o caso: ndice Nacional de Preos ao Con-
sumidor construdo pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (INPC/
IBGE) e ndice Geral de Preos de Disponibilidade Interna (IGP-DI), da Fun-
dao Getlio Vargas, com base em dezembro de 2002. Foram obtidos,
dessa forma, os valores constantes para VTN real/ha e para o VTI real/ha.
b) Matriz de correlaes
:: O primeiro indcio para testar a relao inversa entre o preo
da terra rural e sua dimenso a matriz de correlao. Espera-se que o
coeficiente de correlao entre essas variveis seja negativo. Tal coeficien-
te foi calculado para essas duas variveis com dados organizados por
estratos de rea, regio geogrfica e municpios.
c) Regresses
:: Os modelos de regresso utilizados tinham como varivel
dependente o preo corrente ou real da terra rural em funo da rea, e
as estruturas matemticas utilizadas foram os seguintes modelos:
modelo linear: Y = a + bX
modelo duplo logartmico: Ln Y = a + b Ln X
modelo semilogartmico: Ln Y = a + b X
onde,
Y: valor real ou constante do preo da terra rural por hectare
(VTI real/ha ou VTN real/ha);
X: dimenso do imvel rural em hectares (ha);
a e b: so constantes e teoricamente se espera um valor positi-
vo para a e negativo para b (a > 0; b< 0). O valor negativo de b confir-
maria a existncia de uma relao inversa entre o preo da terra rural e
sua dimenso.
d) Relaes de preo e dimenso a partir das mdias dos estra-
tos de rea
:: em cada um dos estratos foram calculadas a mdia dos preos
correntes e reais por hectare e rea mdia dos imveis includos nos estratos;
:: foi calculado o coeficiente de correlao com os valores mdios;
:: foram estimadas as regresses com valores mdios utilizando
os modelos propostos no item c;

:: finalmente, foi feito um diagrama de disperso entre o preo

e a dimenso da terra rural.
3.1.1. Tratamento dos dados

Os dados sobre preos e reas de desapropriaes para a refor-
ma agrria estimados pelo Incra, no perodo de 1994 a 2002, correspon-
diam a uma amostra de 1.800 observaes para as anlises feitas. Os da-
dos correntes dos preos da terra nua e do total do imvel foram deflacio-
nados pelo ndice de Preos ao Consumidor do IBGE com base em 2002.
Os dados de preo e rea foram divididos em estratos de grupos
de rea e regio, como aparece na Tabela 1 a seguir:
TABELA 1
Estratos de rea e por regio para os dados das desapropriaes do Incra
Por rea Por regies
De 0 a 100 ha Centro-Oeste
De 101 a 500 ha Nordeste
De 501 a 1.000 ha Norte
De 1.001 a 2.000 ha Sudeste
De 2.001 a 3.000 ha Sul
De 3.001 a 4.000 ha
De 4.001 a 5.000 ha
De 5.001 a 10.000 ha
Acima de 10.000 ha
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados de desapropriaes para reforma agrria, 1994-2002, fornecidos pelo Incra
3.1.2. Anlise dos dados

3.1.2.1. Matriz de correlao
Para o clculo dos coeficientes de correlao, os valores origi-
nais das variveis foram transformados em logaritmos com o propsito
de suavizar a varincia dos dados.
Analisando-se primeiro por estrato de rea, verifica-se que as cor-
relaes obtidas, em sua grande maioria, estiveram de acordo com a hip-
tese levantada, apresentando o sinal negativo entre a relao do VTN real/ha
e do VTI real/ha com a rea. Pode-se observar esse fato na Tabela 2.
Considerando o coeficiente de correlao da amostra total en-
tre VTN real/ha, VTI real/ha e a dimenso respectivamente (r = -0,37,
r = -0,41) para as desapropriaes do Incra, fica evidente que existe uma
relao inversa entre o preo e a dimenso da terra rural.
Nota-se que os valores de correlao mais significativos dizem
respeito relao do logaritmo do VTN real/ha com o logaritmo da rea

no estrato de rea acima de 501 a 1.000 hectares. No foram obtidos

os sinais esperados para os estratos extremos (menor que 100 hectares
e superior a 10.000 hectares), porm esses coeficientes no so signifi-
cativos. No primeiro caso, uma explicao possvel deve-se ao fato de
serem reas que possuem uma alta liquidez e grande demanda, no se
encaixando na hiptese inicialmente levantada. No outro caso, os valo-
res do preo da terra estabilizam-se em seu valor mnimo, fazendo com
que a correlao seja perto de zero. Isto , depois de determinada di-
menso mxima o preo de mercado da terra rural atinge seu valor
mnimo e torna-se constante.
Estratificando por regies, tm-se os seguintes resultados para
as correlaes (Tabela 3).
TABELA 2
Correlao entre rea e VTN real/ha e VTI real/ha por estrato de rea, em
logaritmos, para os dados de desapropriao do Incra
Estrato VTN real/ha VTI real/ha
Total -0,37 -0,41
De 0-100 ha 0,37 0,13
De 101-500 ha -0,09 -0,08
De 501-1.000 ha -0,17 -0,20
De 1.001-2.000 ha -0,10 -0,12
De 2.001-3.000 ha -0,14 -0,13
De 3.001-4.000 ha -0,11 -0,09
De 4.001-5.000 ha -0,02 0,01
De 5.001-10.000 ha -0,13 -0,14
Mais de 10.000 ha 0,06 0,06
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados fornecidos pelo Incra
TABELA 3
Correlao entre rea e VTN real/ha e VTI real/ha por estrato de regio, em
logaritmos, dos dados de desapropriao do Incra
Estrato VTN real/ha VTI real/ha
Total -0,37 -0,41
Centro-Oeste -0,33 -0,41
Nordeste -0,47 -0,46
Norte -0,28 -0,29
Sudeste -0,41 -0,47
Sul 0,06 0,05

A estratificao por regies geogrficas torna mais evidente a

correlao negativa entre preo e dimenso da terra rural. Observa-se
que em todas as regies o coeficiente de correlao negativo e tam-
bm maior que o apresentado na estratificao por rea, com exceo
da regio Sul. Neste ltimo caso, dado que os imveis desapropriados
so pequenos, os preos estariam relacionados positivamente com es-
sas reas.
3.1.2.2. Anlise das regresses

A anlise de regresso com dados de desapropriao do Incra
foi realizada em trs agrupaes de dados: com todos os dados, com os
dados por estrato de rea e com os dados agrupados por estrato de re-
gio geogrfica.
Para o clculo das regresses, foram utilizados os trs modelos
propostos na metodologia, sendo selecionado o modelo que apresentou
o melhor ajuste estatstico,4 provando a relao inversa entre o preo e
a dimenso das terras rurais.
O modelo que melhor resultado apresentou no teste da relao
inversa entre o preo e a dimenso do imvel rural foi o modelo duplo
logartmico (Ln Y = a + b Ln X). Esse modelo tem a caracterstica de
redimensionar a volatilidade da varincia e mostrar a concavidade que
apresenta o diagrama de disperso dos dados correlacionados. Alm
disso, o coeficiente dos parmetros representa a elasticidade entre a
varivel dependente e a varivel explicativa. Por exemplo, o coeficiente
b representa a elasticidade entre a rea e o preo da terra rural, ou seja,
o coeficiente indica a variao percentual do preo da terra perante uma
variao percentual da rea.
Os resultados do melhor modelo segundo estrato de rea e re-
gies geogrficas aparecem nas Tabelas 4, 5 e 6, respectivamente.
A Tabela 4 apresenta os resultados da regresso entre VTN
real/ha e rea utilizando um modelo duplo logartmico (Ln Y = a + b
Ln X), segundo estrato de rea para os dados de desapropriao do In-
cra.5 Os resultados mostram que para a maioria dos estratos estudados
e para a relao geral se comprova a relao inversa entre preo e di-
menso da terra rural. Somente nos estratos com rea at 100 hectares
e para reas superiores a 10.000 hectares no se confirma a hiptese
de relao inversa, porm, como j foi dito, isso se deve ao fato de que
reas pequenas possuem uma alta liquidez e grande demanda, e para
grandes dimenses o preo de mercado da terra rural atinge seu valor
mnimo e torna-se constante.

TABELA 4
Regresses obtidas para VTN real/ha e rea utilizando o modelo duplo
logaritmo (Ln Y = a + b Ln X), segundo estrato de rea para os dados de
desapropriao do Incra
Intervalo A B R2 N
Total Coef. 8,39 -0,39 0,14 1800
Stat t 49,93 -17,06
De 0-100 ha Coef. 3,38 0,77 0,13 22
Stat t 1,82 1,77
De 101-500 ha Coef. 7,49 -0,22 0,01 282
Stat t 8,68 -1,47
De 501-1.000 ha Coef. 11,88 -0,90 0,03 364
Stat t 6,60 -3,29
De 1.001-2.000 ha Coef. 9,59 -0,58 0,01 498
Stat t 5,13 -2,24
De 2.001-3.000 ha Coef. 13,54 -1,06 0,02 262
Stat t 3,64 -2,22
De 3.001-4.000 ha Coef. 16,88 -1,44 0,01 118
Stat t 1,65 -1,15
De 4.001-5.000 ha Coef. 7,69 -0,32 0,00 75
Stat t 0,54 -0,19
De 5.001-10.000 ha Coef. 11,93 -0,80 0,02 100
Stat t 2,17 -1,28
Acima de 10.000 ha Coef. 3,71 0,12 0,00 79
Stat t 1,49 0,49
As Tabelas 5 e 6 mostram as regresses que relacionam o VTN

real/ha e o VTI real/ha com a rea, respectivamente em nvel de regies
geogrficas.
Os resultados por regies geogrficas mostram que, em geral, h
relao inversa entre o preo da terra e sua dimenso, porm pode-se no-
tar que apenas para a regio Sul essa relao no foi confirmada, mas
tambm o nvel do coeficiente de determinao, neste caso, muito baixo.
Dentro dos estratos significativos, na regio Nordeste a rea desempenha
um papel maior na determinao do VTN, onde o R2 chegou a 22%.
Os resultados das regresses obtidos utilizando o VTI real/ha
como varivel dependente da regresso que aparecem na Tabela 6 so
semelhantes aos resultados das regresses que utilizam como varivel
dependente o VTN real/ha, descritos na Tabela 5. As duas variveis apre-

sentam o mesmo comportamento em razo do valor das benfeitorias, e,

em mdia, so uma proporo quase constante e pouco significativa na
formao do valor total do imvel (VTI).
TABELA 5
Regresses obtidas para VTN real/ha e rea utilizando o modelo duplo
logaritmo (Ln Y = a + b Ln X), segundo regies geogrficas para os dados de
Intervalo a b R2 n
Total Coef. 8,39 -0,39 0,14 1800
Stat t 49,93 -17,06
Centro-Oeste Coef. 8,12 -0,26 0,11 311
Stat t 24,26 -6,16
Nordeste Coef. 8,24 -0,45 0,22 930
Stat t 41,29 -16,05
Norte Coef. 7,03 -0,24 0,08 252
Stat t 16,98 -4,66
Sudeste Coef. 9,69 -0,45 0,17 132
Stat t 16,05 -5,18
Sul Coef. 6,81 0,05 0,00 175
Stat t 18,49 0,78
TABELA 6
Regresses obtidas para VTI real/ha e rea utilizando o modelo duplo
logaritmo (Ln Y = a + b Ln X), segundo regies geogrficas para os dados de
Intervalo A b1 R2 n
Total Coef. 8,91 -0,41 0,17 1800
Stat t 56,24 -19,05
Centro-Oeste Coef. 8,72 -0,30 0,17 311
Stat t 29,04 -7,91
Nordeste Coef. 8,82 -0,46 0,21 930
Stat t 42,46 -15,88
Norte Coef. 7,49 -0,27 0,08 252
Stat t 16,73 -4,78
Sudeste Coef. 10,44 -0,52 0,22 132
Stat t 17,48 -6,08
Sul Coef. 7,07 0,03 0,00 175
Stat t 24,06 0,64

3.1.3. Relao de preo e dimenso da terra rural a partir das

mdias dos estratos de rea
Com o propsito de reduzir a volatilidade da varincia dentro
de cada um dos estratos de rea, foi calculada a mdia do VTN real/ha,
do VTI real/ha e da rea, e a partir desses valores mdios foram estima-
das as regresses dos valores mdios em funo da rea. As mdias para
os estratos calculados a partir de todos os dados de desapropriaes do
Incra aparecem na Tabela 7. Nota-se, nesta tabela, o relacionamento
inverso entre a dimenso e o VTN real/ha e o VTI real/ha. A visualizao
fica mais clara e fcil ao se observarem os Grficos 1 e 2.
TABELA 7
Mdias do VTN real/ha, do VTI real/ha e da rea por estrato de rea a partir
dos dados de desapropriao do Incra
Mdias
Dimenses (ha) N observ.
rea VTN real/ha VTI real/ha
0-100 22 74,06 1.058,92 1.218,92
101-500 282 340,47 797,67 1.064,91
501-1.000 364 746,13 669,65 895,39
1.001-2.000 498 1.433,80 404,53 567,96
2.001-3.000 262 2.469,19 311,22 420,02
3.001-4.000 118 3.500,30 291,53 370,01
4.001-5.000 75 4.442,11 259,13 362,61
5.001-10.000 100 6.741,79 249,23 340,48
Acima de 10.000 792 2.317,59 244,50 298,52
No Grfico 1, apresenta-se o diagrama de disperso do VTN

real/ha com relao rea utilizando as mdias dessas variveis para
cada um dos estratos. Torna-se evidente, pela observao do grfico,
que existe uma forte relao inversa entre o preo da terra e sua dimen-
so, porm com uma reduo rpida do VTN real/ha para reas de
grandes dimenses.
O Grfico 2, que mostra o diagrama de disperso do VTI real/ha
com a rea, evidencia caractersticas semelhantes s observadas no Gr-
fico 1, isto , a relao inversa e uma forte queda nos preos no valor dos
imveis que apresentam grandes dimenses.
Os Grficos 1 e 2 mostram de forma muito clara que existe uma
relao inversa do tipo exponencial entre os valores da terra e sua dimen-
so. Isso tambm mostrado na matriz de correlao (Tabela 8). Nesse

sentido, o prximo passo deve ser o de estimar um modelo economtri-

co com uma estrutura matemtica exponencial para ter uma base de
previso a partir dos dados da Tabela 8.
GRFICO 1
Relao do VTN real/ha em funo da rea baseada nas mdias dos estratos
por rea calculadas a partir dos dados de desapropriao do Incra
1.200,00
1.000,00
800,00
Y = 4227,8 X -0,3124
VTN real/ha
600,00
R2 = 0,9055
400,00
200,00
0,00
0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000
rea (ha)
VTN real/ha = f (rea) Potncia (VTN real/ha = f (rea)
Fonte: Elaborao prpria a partir dos dados de desapropriao do Incra
GRFICO 2
Relao do VTI real/ha em funo da rea baseada nas mdias dos estratos por
rea calculadas a partir de dados de desapropriao do Incra
1.600,00
1.400,00
1.200,00
1.000,00 Y = 5979,9 X 0,3006
R2 = 0,9077
VTN real/ha
800,00
600,00
400,00
200,00
0,00
0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000
rea (ha)
VTI real/ha = f (rea) Potncia (VTI real/ha = f (rea)

TABELA 8
Matriz de correlao das mdias por estrato de rea (Incra)
Varivel Ln rea
Ln rea 1,00
Ln VTN real/ha -0,95
Ln VTI real/ha -0,95
Os resultados das regresses do modelo exponencial,6 a partir

dos valores mdios de preos e rea de cada estrato, so os seguintes:
a) onde a varivel dependente (Y) o VTN real/ha, e a varivel
explicativa (X), a rea do imvel;
Ln Y = Ln a + b Ln X
Ln Y = 8,3 0,31 Ln X
(Stat-t) (28,65) (-8,19) R2 = 0,91
Modelo para previso: Y = 4227,78 X -0,31 (Equao a)
b) onde a varivel dependente (Y) o VTI real/ha, e a varivel

explicativa (X), a rea do imvel;
Ln Y = Ln a + b Ln X
Ln Y = 8,50 0,30 Ln X
(Stat-t) (30,83) (-8,30) R2 = 0,91
Modelo para previso: Y = 5079,87 X -0,30 (Equao b)
Pode-se observar que os parmetros das regresses nos mode-

los duplo logartmicos, que so a base para determinar os modelos de
previso tanto para o VTN real/ha quanto para o VTI real/ha, apresentam
parmetros estimados altamente significativos ao nvel de menos de 1%,
e o valor do coeficiente de determinao acima de 0,90 mostra que em
ambas as equaes explicam 90% da variao dos preos explicada
pela dimenso dos imveis rurais. Esse fato revela que os preos da terra
rural so fortemente influenciados pela dimenso da terra que se est
negociando. Portanto, a varivel dimenso da terra no pode ser deixada
de lado no momento de estimar os preos por hectare de um imvel.
Desse modo, o expoente da varivel dimenso nas equaes
de previso do preo da terra representa a elasticidade preo da terra em
relao dimenso. Isso quer dizer que um aumento de 100% na dimen-
so de um imvel para outro significa uma reduo, em mdia, de 30%
do preo, isto , existe uma relao inelstica entre o preo e a rea dos
imveis rurais.

Finalmente, para fazer uma previso sobre o preo por hectare

da terra rural, com base nos dados de desapropriao do Incra para a
economia brasileira, seja o VTN real/ha ou o VTI real/ha, basta substituir
o tamanho do imvel em questo na varivel explicativa (X) das equa-
es de previso estimadas. Por exemplo, um imvel de 1.000 hectares
ter um VTN real/ha igual a R$ 488,60 [4227,78 (1000) -0,31].
4. CONCLUSO
O presente artigo teve como objetivo principal mostrar que

existe uma relao inversa entre o preo da terra rural e sua dimen-
so, tendo como pano de fundo a dinmica do mercado de terras
rurais no Brasil. Nesse sentido, o trabalho foi estruturado de forma
que colocasse em evidncia a existncia de uma relao inversa entre
o preo da terra rural e sua dimenso (rea negociada), buscando
verificar que os negcios com grandes dimenses de terras rurais so
negociados a menores preos por hectares que os negcios realizados
com reas menores. Tal relao inversa existe graas ao fato de a
dimenso da terra influenciar os trs principais atributos que deter-
minam o preo da terra, ou seja, o tamanho das propriedades rurais
influenciam a liquidez, as rendas produtivas e o custo de manuteno
das terras rurais.
Para comprovar a idia exposta, foram utilizados os dados
do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria referentes aos
valores pagos por hectare nos processos de desapropriao de terras
para a reforma agrria. As anlises de correlao e de regresso rea-
lizadas sobre amostras estratificadas por rea e por regio geogrfica
desses dados demonstram que estatisticamente, com um nvel de 5%
de significncia, existe uma relao inversa entre o preo da terra e a
rea negociada.
Quando se analisa a relao inversa a partir dos dados
mdios dos estratos utilizando um modelo exponencial, torna-se
evidente que existe uma elasticidade inelstica negativa entre o
preo e a dimenso dos imveis rurais negociados (0,30). Tambm
possvel concluir em funo da alta qualidade do ajuste da funo
estimada (R2 = 90% e parmetros estimados estatisticamente
significativos ao nvel de significncia de 1%) que os preos se es-
tabilizam em um determinado patamar tanto para pequenas como
para grandes reas. Esse patamar alto para pequenas reas e
baixo para grandes reas.

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NOTAS
2. Uma estimativa economtrica recursiva, que tem o parmetro da inflao como proxy da
liquidez da terra, revela que sua influncia sobre os preos da terra variou durante o perodo
1970-2000. Pode-se observar que at 1985 houve um efeito positivo decrescente da
inflao sobre o preo. Aps o Plano Cruzado e at o Plano Real, esse efeito positivo
torna-se constante, embora de menor proporo, indicando que a terra em pocas de alta
inflao no necessariamente usada como ativo de reserva de valor em razo de sua baixa
liquidez. Aps o Plano Real, o efeito da inflao sobre o preo foi positivo, superior ao do
perodo de alta instabilidade, porm menor do que o do perodo de relativa instabilidade.
Este ltimo resultado estaria indicando que a terra rural tem uma liquidez baixa quando
comparada com outros ativos e que os agentes econmicos preferem, em vez de demandar
terra, investir em outros ativos reais ou financeiros com os quais tm uma maior expectativa
de ganhos monetrios. No perodo de inflao elevada e tambm no Plano Real, os
rendimentos reais dos ativos financeiros eram muito superiores aos rendimentos da terra.
Pode-se estimar a taxa de capitalizao de longo prazo do preo da terra em 6,29% (Plata,
2001, p. 93-94).
3. Neste estudo, so citadas as referncias bibliogrficas (Hushak e Sadr, 1979; Turner, Newton e
Dennis, 1991; Chicoine, 1981) que evidenciaram uma relao inversa entre o preo e a rea
da propriedade.
4. Foram adotados para selecionar o melhor modelo dois critrios estatsticos: um nvel de
significncia de 5% (t - crtico igual a 1,645) para realizar o teste de hipteses dos
parmetros estimados e o maior coeficiente de determinao dos modelos (R2). Em termos
simples, valores crticos de t maiores que 1,645 em termos absolutos para os parmetros so
fortes indicadores da significncia estatstica deste; especificamente valores negativos do t
crtico maiores que 1,645 para o parmetro da varivel dimenso colocam em evidncia a
existncia da relao inversa entre preo e dimenso da terra rural.
5. Utilizando-se a mesma estrutura matemtica tendo como varivel dependente VTI real/ha em
vez de VTN real/ha mostrou-se que os parmetros estatsticos das regresses so
semelhantes.
6. Para poder estimar um modelo exponencial (Y = a X b) utilizando Mnimos Quadrados Ordinrios,
este modelo deve ser linearizado por uma transformao duplo logartmico
(ln Y = Ln a + b Ln X).

O MERCADO DE ARRENDAMENTO
E PARCERIA NO BRASIL1

1. INTRODUO
A questo agrria no Brasil ainda se apresenta como um dos

maiores problemas a ser resolvido. A terra no cumpre sua funo social.
Em termos do mercado de terras, pelo lado da oferta, h uma alta con-
centrao da propriedade e um elevado nvel de ociosidade; no que se
refere sua demanda potencial, h uma grande parcela de produtores
da agricultura familiar e de sem-terra que foram marginalizados tanto do
processo de modernizao da agricultura quanto da indstria e que lu-
tam pelo acesso terra para assegurar sua sobrevivncia. Tanto a oferta
quanto a demanda de terras so muito significativas, porm a dinmica
dos mercados de terras (compra, venda, arrendamento e parceria) no
tem conseguido conciliar essas duas foras de forma convergente nem
criar sinergias com o propsito de aumentar o acesso terra por meio
da venda ou do arrendamento.
Outra questo a poltica distributiva de terras por meio da
reforma agrria, que tambm no tem atingido resultados significativos,
considerando o alto grau de concentrao da terra e a grande quantida-
de de agricultores profissionais que esto procura desse recurso natu-
ral. Na atualidade, a soluo da questo agrria, alm de ser entendida
como um mecanismo para aumentar a produo via a eficincia dos

pequenos proprietrios, um meio para mitigar, ao menos parcialmen-

te, a pobreza de grande parte da populao brasileira.
Nesse sentido, ainda existe espao para as polticas pblicas
que possam catalisar o acesso por meio de aes de interveno no
mercado de terras que tenham por objetivo equacionar as imperfeies
desses mercados a fim de torn-los eficientes e transparentes, porm
sem deixar de lado o esforo redistributivo. A reforma agrria ter de ser
realizada com base na eficincia e na eqidade nos casos de latifndios
improdutivos e de proprietrios de terras que as usam para fins especu-
lativos. Nos casos em que os mercados de terras estejam funcionando,
a democratizao da terra ter de ser alcanada via polticas de terras
que visem regular o mercado para facilitar seu acesso. Nesse contexto,
as regulamentaes ou intervenes no mercado de terras no seriam
um substituto para a reforma agrria, mas complementares, em maior
ou menor grau, segundo a realidade em que sejam aplicadas.
Este artigo tem por objetivo analisar os mercados de arrenda-
mento e parceria de terras rurais no Brasil tendo como norte responder s
seguintes questes: por que esses mercados se mostram ineficientes ou
pouco dinmicos, embora exista uma grande oferta de terra, materializada
em um alto grau de concentrao, e demanda potencial significativa que
luta pelo seu acesso? Ou seja, por que os proprietrios e os arrendatrios,
em termos gerais, fecham poucos contratos (formais e informais) quando
comparados com outros pases? Por que o mercado de arrendamento no
est funcionando como um degrau para o acesso terra? A organizao
deste artigo feita da seguinte forma: aps a Introduo, apresentam-se as
caractersticas mais gerais do arrendamento e da parceria. Nos dois itens
seguidos, so apresentados respectivamente os elementos para a discusso
do acesso terra no pas, isto , a oferta e a demanda por terras, principal-
mente dos sem-terra. O tpico seguinte abordar a evoluo do mercado
de arrendamento e parceria para o conjunto do pas. O item subseqente
um aprofundamento do assunto anterior, no qual se apresenta a situao
do arrendamento e da parceria com um corte distinto: o da agricultura
familiar e o da patronal. Com esse corte, pode-se perceber mais claramen-
te os limites do alcance da poltica de incentivo ao arrendamento para o
Brasil. Em seguida, analisou-se o mercado local do Tringulo Mineiro, com-
posto pelos municpios de Uberaba e Uberlndia, e no item seguinte so
analisados os resultados de uma pesquisa qualitativa feita a partir dos
agentes que participaram de programas de arrendamento. E, finalmente,
na concluso apresentam-se propostas para viabilizar o arrendamento e a
parceria como formas de acesso terra por parte dos sem-terra.

O MERCADO DE ARRENDAMENTO E PARCERIA NO BRASIL
2. OS SISTEMAS DE ARRENDAMENTO E A PARCERIA
Os sistemas de arrendamento e a parceria permitem o acesso

terra do agricultor profissional quando este se defronta com dificulda-
des para comprar esse recurso natural, base essencial dos empreendi-
mentos agropecurios. Esses empecilhos que impedem a compra podem
ter origem na elevada concentrao da terra, que outorga aos grandes
proprietrios a possibilidade de poder monoplico no momento de fazer
a precificao. O preo de venda da terra inclui todos os ganhos espera-
dos com o uso da terra tanto na atividade produtiva quanto na atividade
especulativa (reserva de valor); ausncia de direitos de propriedade (titu-
lao) das grandes propriedades que impedem aumentar a oferta de
terras; falta de recursos do agricultor para bancar os altos preos da ter-
ra; precariedade das instituies para financiar compras de terras a
longo prazo, ausncia de um arcabouo legal eficiente para reduzir os
custos de transao das vendas de terras, etc.
O arrendamento viabilizado quando os proprietrios decidem
evitar problemas com o fator trabalho e colocam suas terras em arrenda-
mento ou parceria; tambm quando o produtor que pretende ajustar o ta-
manho de sua fazenda achar que imobilizar grandes quantidades de capital
na compra de terras no um bom negcio, dada a baixa rentabilidade da
agricultura vis--vis os outros investimentos reais e/ou financeiros.
No Brasil, segundo o Censo Agropecurio de 1995-1996, o sis-
tema de arrendamento no muito comum, se considerarmos o nme-
ro de estabelecimentos e a rea que envolve. Do total de 4.859.865 es-
tabelecimentos agropecurios brasileiros, apenas 5,5% esto na condi-
o de arrendados, ocupando 2,45% das 353.611.246 hectares. Os es-
tabelecimentos em parceria so 5,7% do total e utilizam apenas 1,0%
da rea total.
Essa baixa performance do arrendamento e a parceria no Brasil
tm sua origem na elevada concentrao da terra, que outorga aos grandes
proprietrios a possibilidade de fazer os preos do arrendamento ou impor
as condies da parceria; ausncia de direitos de propriedade (titulao) que
eleva o risco dos contratos; temor dos grandes proprietrios de serem afe-
tados pela reforma agrria; elevados custos de transao dos contratos de
arrendamento e parceria; falta de capital e outros ativos por parte dos arren-
datrios para garantir os contratos; falta de um arcabouo legal que reduza
a incerteza ou a insegurana legal das partes do contrato de terras.
Os contratos de arrendamento e/ou parceria acontecem em um
ambiente de informao assimtrica e apresentam problemas de risco

moral e seleo adversa. Muitos proprietrios no desejam correr o risco

de que os arrendatrios no paguem o valor do arrendamento ou no
devolvam suas terras no final do contrato, dado que o sistema legal no
protege os direitos de propriedade de maneira transparente. Com o
propsito de incentivar o arrendamento e a parceria e minorar seus
problemas, esto sendo criadas no Brasil, com o auspcio do Estado, as
Bolsas de Arrendamento e Parcerias de Terras.
As vantagens do sistema de arrendamento para os agricultores
com pouca terra ou sem ela so variadas. O arrendatrio pode fazer uso
da terra para a produo com uma menor quantidade de recursos de que
necessita para comprar a terra. O pagamento de aluguel feito apenas
uma vez por ano. O valor do arrendamento no inclui outros ganhos
especulativos advindos da terra que so obtidos pelo proprietrio. Os
custos de transao do arrendamento so muito menores que os da
compra de terras.
importante ressaltar que um agente econmico que atua no
mercado de compra e venda est disposto a pagar a totalidade de rendas
que a terra gera, tanto as quase-rendas produtivas quanto as rendas ge-
radas pela liquidez da terra. Em contrapartida, um arrendatrio estar
disposto a pagar um aluguel baseado apenas nas rendas produtivas.
Quando se analisa o acesso terra, importante entender o
que significa Subir na escada agrcola. Esse conceito parte do pressu-
posto de que por meio das formas de acesso precrio terra (parceria
e arrendamento) que agricultores sem-terras poderiam ascender na es-
cada at se tornarem agricultores com terras. A administrao eficiente
da terra nessas formas seria o mecanismo para o indivduo adquirir ex-
perincia e habilidades no meio agrcola.
O primeiro degrau dessa escada a parceria. Dado que o agricul-
tor com pouca ou nenhuma terra no possui os recursos financeiros para
pagar o arrendamento vista ou as garantias para fechar um contrato de
arrendamento, e, tambm, com o propsito de evitar riscos acorda com o
proprietrio pagar uma certa porcentagem da colheita. Esses contratos de
parceria so avaliados ano a ano, e as partes decidem continuar ou no.
medida que os recursos e as habilidades dos meeiros aumen-
tam, estes procuraro acordos de arrendamento que lhes permitam re-
ceber uma porcentagem maior dos lucros da atividade agrcola desen-
volvida. A vantagem que apresenta a parceria para o proprietrio o
baixo custo de superviso.
A imagem negativa da parceria est associada com o pouco
poder de negociao que apresentam os agricultores sem-terra perante

os grandes proprietrios quando decidem os contratos de parceria. His-

toricamente, os grandes proprietrios utilizaram seu poder local e a mi-
sria dos pobres do campo para estabelecer contratos leoninos a seu fa-
vor. As polticas pblicas que visam promover a parceria devem utilizar
instrumentos que equilibrem o poder de negociao das partes. Isso est
sendo conseguido com as bolsas de arrendamento e parcerias no Brasil.
O segundo degrau na escada agrcola so os contratos com
arrendamento fixo. Nesses contratos, o valor do arrendamento anteci-
pado. O risco, em sua totalidade, assumido pelo arrendatrio, porm
todos os ganhos lhe pertencem. Geralmente, esse tipo de contrato se
realiza para culturas em que existe um alto grau de previso dos resulta-
dos finais.
O terceiro degrau no processo de acesso terra na escada agr-
cola participar dos mercados de venda de terras. O agricultor com expe-
rincia e os recursos necessrios pode comear a comprar terras enquan-
to segue tomando outras em arrendamento. O degrau seria se converter
totalmente a uma posio de proprietrio e no mais arrendatrio.
Tambm existe o arrendamento revertido. Este tipo de arren-
damento acontece quando pequenos agricultores arrendam suas terras
a grandes empresas agrcolas em razo de no poderem assumir os altos
custos dos insumos que demanda o processo agrcola (fertilizantes, pra-
guicidas e produtos de controle de ervas parasitas, mquinas, mo-de-
obra intensiva, sistemas modernos de rego, etc.). Outros fatores que fa-
vorecem o arrendamento revertido so os mercados imperfeitos, em
especial o mercado de capitais, e a falta de seguros para as culturas, o
que faz desse tipo de produo comercial uma situao de alto risco para
os pequenos agricultores.
3. A OFERTA DE TERRAS
A estrutura fundiria no Brasil fortemente concentrada e evi-

dencia uma injusta e forte desigualdade na distribuio da propriedade
da terra. A Tabela 1, extrada dos Censos Agropecurios, atesta que no
perodo 1970-1995 a estrutura de distribuio dos estabelecimentos
agropecurios do Brasil concentrou-se ainda mais. Em 1970, os estabe-
lecimentos com menos de 100 hectares representavam 90,8% do total
de unidades e controlavam 23,5% da rea total. Para 1995, embora a
proporo do nmero dessas unidades (89,3%) quase no tenha muda-
do, a proporo da rea caiu para 20,0% da rea total. Contudo, os es-
tabelecimentos de 1.000 hectares e mais, que em 1970 eram 0,7% do

total e controlavam 39,5% da rea total, em 1995 representaram 1%,

controlando ao redor de 45,1% da rea.
TABELA 1
Brasil. Proporo do nmero e da rea dos estabelecimentos por grupos de
rea total (1970 e 1995)
Proporo do nmero Proporo da rea
Grupos de rea total (ha)
de estabelecimentos (%) dos estabelecimentos (%)
1970 1995 1970 1995
Menos de 10 51,4 49,7 3,1 2,3
10 a menos de 100 39,4 39,6 20,4 17,7
100 a menos de 1.000 8,5 9,7 37,0 34,9
1.000 a menos de 10.000 0,7 1,0 27,2 30,6
10.000 e mais 0,0 0,0 12,3 14,5
Total 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: Censo Agropecurio IBGE, 1995-1996
O nmero de estabelecimentos em todas as regies, exceto a

regio Norte, reduziu-se entre os anos de 1985 e 1995. Se considerarmos
a Federao, o nmero de estabelecimentos diminuiu em 15,53%, pas-
sando de 5.753.196 para 4.859.764. Essa queda atesta o aumento da
concentrao fundiria no Brasil (Plata, 2001). Porm, o IBGE adverte
que a mudana do perodo de referncia de ano civil para o ano agrcola
torna os resultados do Censo Agropecurio de 1995-1996 dificilmente
comparveis aos dos anteriores.2
Verifica-se na Tabela 2 outros indicadores relativos concen-
trao e utilizao da terra no Brasil, demostrando por regies o per-
centual de terras produtivas e no produtivas.3 Nota-se que os imveis
considerados produtivos4 so 13,8% e ocupam 28,3% da rea total,
enquanto os imveis considerados no produtivos so 24,5% e ocupam
62,4% da rea agriculturvel total. Os minifndios5 e os imveis no
classificados atingem 61,7% do total e ocupam apenas 9,2% da rea
total. Portanto, verifica-se a presena da pequena produo na agricultu-
ra brasileira e a grande quantidade de terras no produtivas, mostrando
que h espao para torn-las produtivas utilizando polticas pblicas que
acelerem o acesso por meio da venda e do arrendamento.
Os altos valores do ndice de Gini comprovam uma vez mais a
elevada concentrao da terra no Brasil. Este ndice no tem apresenta-
do mudanas expressivas desde 1950, com mdia nacional em torno de
0,856. Por regies apresenta quase a mesma tendncia que na Federa-

TABELA 2
Distribuio percentual dos imveis rurais, segundo regies,
classificao Brasil 1992
Minifndios e no
Unidade Total (%) Produtivos (%) No produtivos (%)
classificados (%)
Imvel rea Imvel rea Imvel rea
rea Imvel rea
Brasil 100.0 100.0 13.8 28.3 24.5 62.4 61.7 9.2
Norte 4.4 19.3 6.7 13.6 44.7 78.8 48.6 7.6
Nordeste 27.1 20.5 4.9 15.3 20.4 69.5 74.7 15.2
Sudeste 26.3 17.7 16.9 39.6 27.2 50.4 55.9 10.0
Sul 35.4 12.8 17.1 42.1 20.4 42.6 62.5 15.3
Centro-Oeste 6.8 29.7 24.7 34.1 38.2 62.7 37.1 3.2
Nota: Excludos os imveis com informaes de UF inconsistentes.
Fonte: Estatsticas Emergenciais do Recadastramento, Incra, 1992. Atlas Fundirio Brasileiro, agosto de 1996
o, exceto a regio Norte, que apresenta um processo de desconcentrao

da terra nos ltimos vinte anos. Todas as regies mostram uma suave
tendncia decrescente no perodo de 1985-1995, porm no ano de 1995
o valor do ndice de Gini no era o mesmo para todas elas. A regio Nor-
deste (0,859) est acima da mdia nacional. As regies Norte e Centro-
Oeste sob a mdia, num patamar de 0,82 e 0,83, respectivamente, e as
regies Sul e Sudeste esto em um patamar ainda menor: 0,742 e 0,767,
respectivamente (Plata, 2001, p. 37-41).
Em sntese, a anlise quantitativa da estrutura fundiria coloca
em evidncia que o mercado de vendas e arrendamento de terras con-
tinua fortemente concentrado h um grande estoque de terras em
mos de poucos proprietrios que, segundo os dados analisados, vem
crescendo nos ltimos anos.
Nessa realidade, os latifundirios fazem uso de seu poder mo-
noplico ao expressar sua expectativa de preos de venda e/ou arrenda-
mento de suas propriedades resultando em preos de mercado exces-
sivamente altos, barreiras para os agricultores sem ou com pouca terra
que pretendem comprar ou arrendar e tambm reduzem as metas da
reforma agrria, j que as desapropriaes, por razes legais, devem ser
feitas a preo de mercado.
4. DEMANDA POTENCIAL PARA PROGRAMAS DE ACESSO TERRA
Depois da aprovao do Estatuto da Terra de 1964, surgiram

vrios trabalhos na literatura do setor rural que trataram de quantificar

o nmero e a prioridade do pblico potencial beneficirio das polticas

de terras (reforma agrria, mercado de venda e aluguel de terras). Esses
trabalhos apresentam uma grande divergncia sobre o nmero de fam-
lias que devem ser beneficiadas pelo programa de poltica agrria, em-
bora mostrem consenso sobre a prioridade de atendimento de trs
grupos de famlias: i) parceiros, posseiros e arrendatrios; ii) agricultores
proprietrios de imveis cuja rea no alcance a dimenso mnima da
propriedade familiar definida pelo mdulo rural; iii) trabalhadores rurais
sem terra, inclusive os desempregados.
A Tabela 3 mostra os resultados resumidos dos trabalhos que
trataram de quantificar a demanda potencial para os programas de aces-
so terra. Nesta tabela, verifica-se que as estimativas variam em um
intervalo entre 2.245 mil e 7.100 mil famlias, o que evidencia uma
acentuada disperso, que, de qualquer forma, retrata a relevncia do
problema e, portanto, a grande demanda de terras por parte dos agentes
econmicos de baixa renda. Essas diferenas devem-se basicamente aos
diversos critrios adotados para se quantificar as diferentes categorias de
beneficirios potenciais, bem como as fontes de dados secundrios em
que se baseiam essas estimativas. Note-se que as estimativas apresenta-
das para os anos 1990 variam entre 3 e 4,5 milhes de famlias poten-
ciais beneficirias nmero muito inferior aos 7 milhes de meados dos
anos 1980.
Todos os autores reconhecem que essa estimativa da demanda
potencial no muito precisa e pode variar com o aumento da produti-
vidade da terra e com o processo migratrio, assim como com as trans-
formaes na agricultura, que tm sido denominadas novo rural.6
A pesquisa mais recente sobre o clculo da demandada poten-
cial de famlias para serem beneficiadas com a reforma agrria resulta
do esforo conjunto de Del Grossi, Graziano da Silva, Gasques e Concei-
o no ano 2000. Esses autores uniram-se com o propsito de superar
algumas das limitaes, seja no que diz respeito aos diferentes critrios
adotados para estimar o nmero de famlias potenciais beneficirias, seja
em relao possibilidade de combinar as diferentes fontes de dados
consideradas. Eles apresentaram uma nova metodologia para calcular o
pblico potencial de beneficirios das polticas agrrias e concluram:
Se tomarmos o conjunto das famlias que vivem prioritariamente da

agricultura (2.636.014), as famlias de desempregados rurais
(64.670) e a menor das estimativas de famlias com rea insuficien-
te e/ou acesso precrio terra (3.419.169), tem-se um pblico total

TABELA 3
Brasil. Pblico potencial que demanda terra rural
Beneficirios
Ano-base Fonte Metodologia potenciais
(mil famlias)
1970 Gomes da Silva Nmero total de famlias rurais menos nmero de famlias 2.430
(1971) proprietrias no minifundistas + nmero de famlias
assalariadas depois da Reforma Agrria (RA).
Dados do Ibra (1967) e do IBGE (1969).
1984 Proposta PNRA Soma de minifundistas, parceiros, arrendatrios, 7.100

(1985) assalariados permanentes, temporrios e outros
assalariados (10,6 milhes) menos 3,5 milhes de
trabalhadores rurais (TR) para a agricultura empresarial.
Dados do Incra de 1984.
1980 PNR (1985) Estimativa das famlias rurais com pessoas 6.000-7.000
economicamente ativas de dez anos ou mais de
empregados, volantes, parceiros, por conta prpria,
no remunerados e sem declarao. Dados do Censo
Demogrfico de 1980.
1991 Governo 60% da mdia entre o somatrio de minifundistas, 3.039

Paralelo (1991) parceiros, arrendatrios e volantes (4.938.000 famlias)
e o total de famlias sem terra ou com terra insuficiente
(deduzidos aqueles com explorao intensiva c/ou
hortifrutigranjeiro) + TR sem emprego permanente
(5.191.000 famlias).
1993 Incra, Plano de No fornece detalhes. 4.000

Emergncia
(1993)
1993 MST (1993) No fornece detalhes. 4.800
1985- Kageyama e Peq. Agric. Familiar (3.263.150 pessoas), no remunerados 2.254

1989 Bergamasco (1.252.792), por conta prpria (2.010.360), empregado
(1994) permanente sem carteira (1.435.190) e volante sem
carteira (936.802), 5.636.152 pessoas por famlias =
2.254.061 famlias. Dados da PNAD (1989) e Censo
Agropecurio (1985).
continua

TABELA 3
Brasil. Pblico potencial que demanda terra rural (concluso)
Beneficirios
Ano-base Fonte Metodologia potenciais
(mil famlias)
1990 Graziano da Dados da PNAD, 1990. Famlias indigentes (mesmo critrio 3.023
Silva (1994) de Herbert de Souza) cujo chefe tem ocupao agrcola e
mora no campo ou na cidade.
1994 Programa do PT Dados do Governo Paralelo. 3.039
1995- Gasques e Pequenos proprietrios, arrendatrios, parceiros, 4.514

1996 Conceio ocupantes e assalariados. Dados do Censo Agropecurio
(1999) de 1995-1996.
1997 Del Grossi e Dados da PNAD, 1997. Apenas famlias sem terra de 3.118
Graziano da trabalhadores agrcolas e rurais (inclusive no agrcolas e
Silva (1999) desempregados).
1995- Del Grossi, Pequenos proprietrios, arrendatrios, parceiros, 6.100- 6.400

1996- Gasques, ocupantes e assalariados. Dados do Censo Agropecurio
1997 Graziano de 1995-1996. Dados da PNAD, 1997. Apenas famlias
da Silva, sem terra de trabalhadores agrcolas e rurais (inclusive no
Conceio agrcolas e desempregados).
Fonte: DEL GROSSI, M.; GASQUES, J.; GRAZIANO DA SILVA, J.; CONCEIO, J. Estimativas das famlias potenciais beneficirias de programas de assentamentos
rurais no Brasil, Ipea, Texto para Discusso no 741. Quadro 1, p. 6, Braslia, junho de 2000. Fonte original: GOMES DA SILVA (1995). De 1971 a 1994, extrado
de GOMES DA SILVA (1995, p. 18-19) e Anais da Sober (1999). Esta tabela foi incrementada com os resultados do trabalho de DEL GROSSI, M.; GASQUES, J.;
GRAZIANO DA SILVA, J.; CONCEIO, J. (2000).
de 6,1 milhes de famlias pela combinao das informaes do

Censo Agropecurio com as da PNAD. Quando se tomam somente
as informaes da PNAD (3.731.287 famlias com reas insuficien-
tes), esse pblico potencial total atinge 6,4 milhes de famlias (Del
Grossi, Graziano da Silva, Gasques e Conceio, 2000, p. 21).
Essas diferentes categorias que formam a demanda de terras de-

vem ser levadas em conta ao se definir a poltica agrria e os mecanismos de
regulao no mercado de terras tanto de venda quanto de arrendamento. H
pelo menos seis instrumentos distintos que deveriam compor uma poltica
agrria no pas: i) polticas de interveno do mercado de terras a fim de con-
seguir transparncia, eficincia e reduo de preos nesse mercado;
ii) implementar um arcabouo legal com o propsito de tornar
transparentes os direitos de propriedade tanto na venda quanto no ar-

rendamento e na parceria, tornando essas relaes mais estveis e segu-

ras; iv) a regularizao fundiria, para o caso dos posseiros e dos ocupan-
tes; v) o crdito imobilirio, para o caso dos produtores com rea insufi-
ciente que tiverem interesse em adquirir novas reas; vi) financiamento
para compras e arrendamento de terras.
5. EVOLUO DO ARRENDAMENTO E DA PARCERIA NO BRASIL
Os dados do Censo Agropecurio de 1970, 1975, 1980 e 1985

permitem analisar a evoluo da condio do produtor nesse perodo,
porm deve-se ter muito cuidado quando comparamos as informaes
dos Censos mencionados com as do Censo Agropecurio de 1995-1996.
Este ltimo censo diferencia-se dos anteriores principalmente em dois
procedimentos: i) a referncia o ano agrcola e no o ano civil, como
os censos anteriores; ii) a coleta dos dados feita no segundo semestre,
na entressafra. Esses dois fatos levam a subestimar o nmero de estabe-
lecimentos de natureza precria e transitria (pequenos arrendatrios,
parceiros e ocupantes), que so apenas identificveis no perodo de plan-
tio e colheita da safra, porm nas entressafras esto ausentes.
Ao comparar o Censo Agropecurio de 1995-1996 com os ante-
riores, necessrio sempre ter em mente a possibilidade de as mudanas
nos resultados serem devidas, no todo ou em parte, alterao no perodo
de coleta dos dados. Uma maneira de obter concluses mais seguras
examinar a seqncia dos censos de 1975, 1980, 1985 e 1995-1996. Se
a srie de dados mostrar uma tendncia de variao sempre com o mes-
mo sentido, podemos ficar mais confiantes de estar captando um fenme-
no real. No entanto, mudanas bruscas no ltimo Censo, particularmente
quando possam ser associadas com a no-captao de estabelecimentos
de natureza precria, provavelmente so devidas alterao no perodo
de coleta dos dados (Hoffmann e Graziano, 1999).
O fato de tomar todos os Censos Agropecurios como compa-
rveis um desacerto razoavelmente freqente, cometido at mesmo
por autores internacionais, por exemplo no estudo Acesso terra via os
mercados de arrendamento agrrios na Amrica Latina. De Janvry,
Macours e Sadoutet (2001, p. 14) partem da seguinte premissa: O Brasil
tem uma vantagem nica de oferecer cinco Censos Agrcolas compar-
veis (1970, 1975, 1980, 1985 e 1995/1996), o que permite uma fcil
comparao da evoluo da posse da terra entre as regies e extraem
a seguinte concluso, entre outras: [...] h um aumento na modalidade
dono-cultivo e um declnio no arrendamento.

Essa concluso dos autores pode no ser to significativa quando

se considera o vis do Censo Agropecurio de 1995-1996, que no captura
a totalidade dos estabelecimentos precrios. Se corrigido esse vis, a con-
cluso poderia ser que a estrutura de posse da terra quase no mudou entre
1985 e 1995-1996, e que segundo a condio de produtor os proprietrios
e os arrendatrios estariam crescendo a taxas pequenas, embora no Censo
Agropecurio de 1995-1996 os proprietrios sejam 74,5% dos estabeleci-
mentos que respondem por 93,8% da rea total e os arrendatrios sejam
5,5% dos estabelecimentos, respondendo por 2,4% da rea total.
O IBGE adverte que a mudana do perodo de referncia do ano
civil para o ano agrcola e a mudana na poca de coleta dos dados para
o segundo semestre, a partir de agosto de 1996, torna os resultados do
Censo Agropecurio de 1995-1996 dificilmente comparveis aos anterio-
res, pois h um nmero no desprezvel de estabelecimentos agropecu-
rios com natureza precria e transitria que so apenas identificveis
entre o plantio e a colheita da safra. Muitas vezes so poucos os vestgios
da atividade agrcola que se desenvolveu na rea na safra anterior, e fre-
qentemente o responsvel pela produo no pode ser encontrado na
regio em que se localiza o estabelecimento, pois terminou seus trabalhos
e deixou o local. Isso pode acontecer, por exemplo, com estabelecimentos
operados por parceiros e arrendatrios, que recebem um pedao de terra
para cultivar, mas depois da colheita devolvem essa terra ao dono, desfa-
zendo seu vnculo com este. Em zonas mais remotas, at proprietrios
que exploram a terra muitas vezes residem longe do estabelecimento e
registram presena apenas ocasional no perodo da entressafra.
Em suma, embora a coleta de dados feita a partir de agosto de

1996 tenha captado informaes referentes a uma nica safra, o
que por si s representa um avano em relao ao que ocorreu nos
censos anteriores, o perodo de coleta correspondeu poca em
que aqueles estabelecimentos de existncia temporria, que tive-
ram produo na safra de 1995-1996, no mais existiam (IBGE,
1998a, p. 30, citado por Hoffmann e Graziano, 1999, p. 1).
O Grfico 1 mostra a evoluo da condio do produtor7 entre

o perodo de 1970 e 1995-1996, colocando em evidncia que entre o
perodo de 1970 e 1985 a porcentagem de proprietrios, arrendatrios,
parceiros e ocupantes se manteve quase constante. Porm, no perodo
de 1985 a 1995-1996 houve um forte crescimento dos proprietrios
(14%) e uma reduo da porcentagem de arrendatrios (-48%), parcei-

ros (-15%) e ocupantes (-15%). A comparao singela dos dados permi-

te expressar que o significativo aumento na proporo do nmero de
estabelecimentos geridos pelos prprios proprietrios, de quase 63% em
1970 para 74% em 1995, se fez s custas de redues nas participaes
de arrendatrios, parceiros e ocupantes. Nesse perodo, o nmero de
unidades exploradas por arrendatrios caiu de 13% em 1970 para 6%
em 1995, e no que tange aos ocupantes, a proporo dos estabelecimen-
tos desse grupo reduziu-se de 16% em 1970 para 15% em 1995.
Grande parte dessas modificaes deve-se, essencialmente,
mudana no perodo de coleta dos dados do Censo Agropecurio de
1995-1996, que subestimou o nmero de estabelecimentos precrios.
Ou seja, provvel que a maior parte da reduo no nmero de estabe-
lecimentos de arrendatrios e parceiros se deva ao fato de que eles no
foram captados na coleta de dados do Censo, mas evidente que h uma
tendncia, no muito expressiva, de os estabelecimentos dos propriet-
rios crescerem e os estabelecimentos dos arrendatrios, parceiros e
ocupantes se reduzirem. Portanto, se essa tendncia existe, no pode ser
to expressiva como apresentam os dados do Censo de 1995-1996.
GRFICO 1
Brasil. Evoluo da condio do produtor segundo o proprietrio, o arrendatrio,
o mediero e o ocupante (Censos Agropecurios de 1970, 75, 80, 85, 95 e 96)
80
74
70
% do total de estabelecimentos
63 64
66 65
60
50
40
30
19 17 18
20
16 15
13 11 11 10
10
8 6
6 6 8
0
1970 1975 1980 1985 1995/96
Proprietrio Arrendatrio Mediero Ocupante
Fonte: Tabela 5
Em termos gerais, essa tendncia traduz a intensificao da

penetrao, no perodo de 1970-1995, de relaes capitalistas na agro-
pecuria brasileira, com um envolvimento direto cada vez maior de

proprietrios especializados na produo e uma reduo do arrendamen-

to e de outras formas de explorao da terra, que no Brasil tendem a ser
associadas a estgios pr-capitalistas de sua agropecuria. A reduo dos
ocupantes est relacionada com a crescente regularizao fundiria que
se verificou no perodo em anlise. A reivindicao dos direitos de pro-
priedade faz com que aumente a porcentagem dos proprietrios e dimi-
nuam as formas ilegais de posse. Essas duas foras teriam como resul-
tado a reduo do arrendamento e da parceria.
Outra importante mudana no perodo foi o aumento da parti-
cipao do nmero e da rea de estabelecimentos geridos por adminis-
tradores. A proporo do nmero de estabelecimentos nessa categoria
aumentou de 4,1% em 1970 para 4,8% em 1995; e a proporo da rea
desse grupo se ampliou de 27,5% para 30,9% entre esses dois anos.
Essa evoluo revela a expanso de um importante segmento empresa-
rial da agropecuria do Brasil, com estabelecimentos geridos por profis-
sionais (Tabela 2 do Censo Agropecurio, 1995-1996, Brasil).
A Tabela 4 evidencia que o crescimento da rea mdia dos
estabelecimentos de proprietrios ficou bem aqum do crescimento da
rea mdia dos estabelecimentos em geral. A rea mdia dos estabele-
cimentos recenseados aumentou de 64,7 hectares em 1985 para 73,1
hectares em 1995-1996, demonstrando um crescimento de 12,9%.
Entretanto, a rea mdia dos estabelecimentos de proprietrios cresceu
apenas 1,1% (de 90,2 para 92,0 ha). No entanto, para o mesmo perodo
(1985-1995-1996) a rea mdia dos estabelecimentos dos arrendatrios
e dos parceiros cresceu em 57,5% (de 20,5 para 32,3 hectares) e 3,6%
(de 11,1 para 11,5 hectares), respectivamente, e a rea mdia dos esta-
belecimentos de ocupantes diminura em 15,5% (de 17,4 para 14,7
hectares). O que se observa nesses dados que grande parte do cresci-
mento decorre do aumento da mdia geral, que pode ser explicada pela
mudana no perodo de coleta dos dados. Isto , o Censo Agropecurio
de 1995-1996 subestimou ou no captou o verdadeiro nmero de esta-
belecimentos de arrendatrios, parceiros e ocupantes, embora possa ter
ocorrido efetiva reduo no nmero de arrendatrios e parceiros e au-
mento da sua rea mdia, pelo menos em algumas regies do pas.8
A Tabela 4 mostra que, entre 1975 e 1995-1996, a porcentagem
do nmero de estabelecimentos e da rea dos estabelecimentos dos
proprietrios em relao aos estratos manteve-se quase inalterada (ape-
nas apresentando uma pequenssima tendncia a aumentar em todos os
estratos). Nesse perodo, em mdia, no estrato de menos de 10 hectares
existiam 38% dos estabelecimentos, que controlavam 1,7% da rea;

no estrato de mais de 10 e menos de 100 hectares, existiam 48,9% dos

estabelecimentos, que controlavam 17,4% da rea; no estrato de mais
de 100 hectares, existiam 48,9% dos estabelecimentos, que utilizavam
17,4% da rea.
Quando se observa a evoluo dos arrendatrios, segundo o
estrato de rea, fica ainda mais evidente que o Censo subestimou o n-
mero de estabelecimentos de arrendatrios menores de 10 hectares em
razo do perodo de coleta de dados. De 1985 a 1995-1996, a porcenta-
gem de estabelecimentos de arrendatrios de menos de 10 hectares di-
minuiu, passando de 81,2% a 74,7% e de 8,8% a 5,2%, respectivamen-
te. Entretanto, a proporo de 10 a menos de 100 hectares e mais de
100 hectares aumenta significativamente de 14,8% a 19,7% e 3,9% a
5,5% respectivamente.
Para o perodo de 1975 a 1995/1996, no estrato de 10 a me-
nos de 100 hectares, h uma clara tendncia da reduo da parceria
em porcentagens em relao ao total, tanto em nmero quanto em
rea. O contrrio acontece no estrato de mais de 100 hectares. Nesse
caso, poder-se-ia concluir que os pequenos produtores cada vez mais
esto assumindo o risco de forma individual. Contrariamente, os gran-
des proprietrios estariam compartilhando os riscos do empreendimen-
to, por exemplo: no municpio de Piracicaba, os usineiros, proprietrios
de grandes extenses de terras, esto fazendo parceria com agricultores
profissionais, na condio de comprar o que for produzido.
Em relao s porcentagens do total de estabelecimentos e da
rea dos ocupantes h um aumento da proporo de estabelecimentos
e uma reduo da proporo da rea no estrato de menos de 10 hecta-
res. Nos outros dois estratos de rea acontece o contrrio: a porcentagem
de estabelecimentos est diminuindo e a de rea est aumentando, evi-
denciando uma tendncia de viabilizar os direitos de propriedade nas
ocupaes maiores e um descaso por conseguir esse direito nos estabe-
lecimentos menores, mostrando a existncia de um processo de seleo
adverso no acesso da poltica pblica, que pretende facilitar o acesso
titulao dos pequenos ocupantes.
O Grfico 2 mostra, para o perodo de 1970-1995-1996, que
por regio geogrfica h uma tendncia clara de crescimento dos pro-
prietrios e queda dos produtores arrendatrios, dos parceiros e dos
ocupantes. As regies Sul e Sudeste apresentam relativamente uma
menor proporo de ocupantes que tm pouca possibilidade de acesso
aos direitos do estabelecimento que ocupam, acontecendo uma maior
proporo de arrendamentos, enquanto no Norte e no Nordeste, que

apresentam um grande nmero de produtores ocupantes que no tm

possibilidade de conseguir o direito de propriedade de terra que ocupam,
em termos relativos h menos arrendamentos. Isso evidencia, em nvel
de regio, uma correlao negativa entre a possibilidade de obter direitos
de propriedade e arrendamento, ou seja, nos casos em que a explorao
se processa em terras pblicas, devolutas ou de terceiros, com ou sem
consentimento do proprietrio, sem pagar pelo uso da terra, o estabele-
cimento dos direitos de propriedade reduzir esse tipo de explorao e
incrementar o nmero de arrendatrios, considerando que a definio
dos direitos de propriedade reduz o nvel de incerteza nos contratos de
arrendamento.
possvel utilizar como proxy o indicador de fragilidade dos
direitos de propriedade em uma regio particular, o quociente formado
por nmero de ocupantes ou invasores dividido pelo nmero de proprie-
trios e arrendatrios que tenham ttulo de propriedade. Se a fragilidade
dos direitos de propriedade for verificada como empecilho para o arren-
damento, deveria-se verificar uma relao negativa entre a incidncia de
arrendamento e a incidncia de ocupao de terras por indivduos sem
autorizao para obter o direito de propriedade.
Os ndices de Fragilidade dos direitos de propriedade para o
Brasil e as regies Norte, Nordeste, Sudeste, Sul e Centro-Oeste so: 18,
23, 30, 5, 8 e 8, respectivamente. Esses dados confirmam a hiptese de
que nas regies onde os direitos de propriedade so mais fracos o arren-
damento de terras baixo. As regies que apresentam uma maior propor-
o de arrendamento (Sudeste, Sul e Centro-Oeste) tm ndice de Fragili-
dade baixo. Entretanto, as regies com ndice de Fragilidade alto (Norte e
Nordeste) apresentam nveis de arrendamento baixo (Tabela 4).
O Grfico 3 mostra, com base no Censo Agropecurio de 1995-
1996, que as regies onde o nvel de ocupao ou de invases alto o
nvel de arrendamento baixo, apontando um grande ndice de fragili-
dade dos direitos de propriedade. Nesses casos, as polticas de interven-
o no mercado de arrendamento, por meio de aes que visem aumen-
tar o reconhecimento dos direitos de propriedade, tornam-se prioritrias
para incrementar o acesso terra pelo arrendamento como um primei-
ro degrau a caminho da propriedade da terra.
Segundo os dados do Censo Agropecurio de 1995-1996, em
mdia, para o Brasil, os proprietrios respondem por 94% da rea culti-
vada, enquanto os arrendatrios, os parceiros e os ocupantes respondem
por 2%, 0,9% e 2,9% da rea, respectivamente. Esses dados eviden-
ciam a pouca importncia do arrendamento e da parceria na economia

GRFICO 2
Brasil. Condio do produtor segundo regies geogrficas
1970-1995/96 (% do total de estabelecimentos)
100
90 Norte
PROPRIETRIOS
80 Sudeste
70 Centro-Oeste
60 Nordeste
50 Sul
40
Brasil
30
1970 1975 1980 1985 1995
18
16 Norte
14
ARRENDATRIOS
Sudeste
12
10 Centro-Oeste
8 Nordeste
6
4 Sul
2 Brasil
0
1970 1975 1980 1985 1995
16
14 Norte
12 Sudeste
MEDIEROS
10
Centro-Oeste
8
Nordeste
6
4 Sul
2 Brasil
0
1970 1975 1980 1985 1995
60
50 Norte
Sudeste
40
OCUPANTES
Centro-Oeste
30
Nordeste
20
Sul
10
Brasil
0
1970 1975 1980 1985 1995
Fonte: Tabela 4

GRFICO 3
Brasil. Condio do produtor e porcentagem de rea total segundo regies
geogrficas, 1995
98%
96%
96
PROPRIETRIOS
94%
94 93 94 94
92%
90%
88% 89
86%
84%
Brasil Norte Nordeste Sudeste Sul Centro-Oeste
7%
6%
ARRENDATRIOS
6
5%
4%
4
3%
2%
2 2
1% 0 1
0%
2,5%
2,0% 2,3
PARCEIROS
1,5%
1,0% 1,1
0,9 1,0
0,5%
0,5
0,3
0%
7,0%
6,0%
5,0% 5,8
OCUPANTES
4,0%
4,1
3,0%
2,0% 2,9
2,4
1,0% 1,5 1,3
0,0%
Fonte: Tabela 6

TABELA 4
Brasil. Condio do produtor e ndice de Fragilidade dos direitos de
propriedade, 1995-1996
Proprietrio Arrendatrio Parceiro Ocupante ndice de
Estab. rea Estab. rea Estab. rea Estab. rea Fragilidade
Totais 3.604.343 331.654.891 268.294 8.649.002 277.518 3.174.527 709.710 10.132.826 18
Norte 356.355 54.523.663 3.065 150.125 5.743 309.823 81.012 3.375.270 23
Rondnia 65.916 8.369.452 910 26.145 4.144 59.577 5.986 435.266 9
Acre 16.504 2.585.218 89 20.799 44 18.040 7.151 559.009 43
Amazonas 54.699 2.981.788 639 13.462 132 5.662 27.819 321.654 50
Roraima 6.643 2.619.291 16 13.796 19 74.051 798 269.679 12
Par 171.406 21.472.911 980 34.326 1.188 117.189 32.830 895.804 19
Amap 2.564 666.109 3 4.650 1 10 781 29.278 30
Tocantins 38.623 15.828.894 428 36.948 215 35.293 5.647 864.581 14
Nordeste 1.496.022 73.507.715 152.929 789.911 175.913 760.774 501.549 3.237.695 30
Maranho 117.137 11.732.337 73.586 157.191 23.628 48.599 153.840 622.566 81
Piau 94.032 8.975.733 19.141 51.519 31.677 71.825 63.261 560.895 56
Cear 168.487 7.904.575 19.379 101.660 74.428 320.456 77.308 637.151 41
Rio G. do Norte 59.471 3.393.544 4.363 43.217 9.159 85.133 18.383 211.628 29
Paraba 96.969 3.682.667 7.561 64.894 8.390 85.775 33.619 276.010 32
Pernambuco 186.117 5.053.954 9.586 145.082 11.154 42.197 51.773 339.502 26
Alagoas 74.106 1.922.329 10.396 138.514 6.737 15.222 23.825 66.395 28
Sergipe 79.585 1.649.560 4.366 7.582 1.006 2.088 14.817 43.399 18
Bahia 620.118 29.193.018 4.551 80.253 9.734 89.479 64.723 480.150 10
Sudeste 728.839 59.944.534 37.400 2.439.604 36.192 711.026 39.230 990.730 5
Minas Gerais 439.335 38.649.609 15.688 1.129.492 16.018 272.464 25.636 760.094 6
Esprito Santo 68.218 3.382.173 794 42.725 2.786 39.981 1.490 23.846 2
Rio de Janeiro 42.228 2.247.064 2.270 97.183 6.608 35.436 2.574 36.621 6
So Paulo 179.058 15.665.688 18.648 1.170.203 10.780 363.145 9.530 170.168 5
Sul 811.006 39.598.419 65.519 2.662.826 57.193 1.017.778 69.462 1.081.341 8
Paran 282.175 14.279.371 26.945 799.326 28.117 399.357 32.638 468.578 11
Santa Catarina 171.498 6.112.237 12.114 210.053 6.131 81.540 13.604 209.016 7
Rio G. do Sul 357.333 19.206.811 26.460 1.653.447 22.945 536.881 23.220 403.747 6
Centro-Oeste 212.121 104.080.560 9.381 2.606.536 2.477 375.126 18.457 1.447.790 8
M. Grosso do Sul 41.395 29.611.881 2.874 1.002.172 458 129.534 4.696 199.186 11
Mato Grosso 68.214 48.262.053 1.641 749.831 968 157.431 7.940 680.349 11
Gois 101.152 26.067.420 3.965 753.103- 992 86.920 5.682 565.205 5
Distrito Federal 1.360 139.207 901 101.430 59 1.242 139 3.051 6
Fonte: IBGE, Censo Agropecurio de 1995-1996

brasileira. de se esperar que dentro do grupo dos produtores proprie-

trios devam existir proprietrios que tm terras ociosas ou com baixa
produtividade, embora maquiadas para evitar a desapropriao ou para
pagar um montante menor de Imposto Territorial Rural (ITR). Por que
esses proprietrios no cedem seus direitos de explorao, por meio de
arrendamento ou parceria, para outro agricultor?
6. ANLISE DO MERCADO DE ARRENDAMENTO

A PARTIR DA AGRICULTURA FAMILIAR
No Brasil, a agricultura familiar est formada por um grupo

bastante heterogneo de agricultores. Estes foram estratificados pela
pesquisa Novo retrato da agricultura familiar: o Brasil redescoberto,
realizada pelo convnio FAO/Incra em 1999, segundo sua renda, em
quatro estratos.9 Foram estabelecidos quatro tipos de agricultores fami-
liares, a saber: tipo A maiores rendas; tipo B renda mdia; tipo C
renda baixa; tipo D quase sem renda.
A agricultura brasileira engloba 4.859.864 estabelecimentos e
353.611.242 hectares. Destes, a agricultura familiar representa 85% dos
estabelecimentos e ocupa 30% da rea total, a patronal, 11,5 % da rea e
67,9% da produo. As unidades familiares A, B C e D so 8%, 20% 17%
e 39% dos estabelecimentos totais e controlam 7%, 10%, 5% e 9%, res-
pectivamente, da rea total. As unidades da agricultura familiar quase sem
renda controlam, em nvel nacional, 48%, 61% e 39% dos estabelecimen-
tos arrendados, em parceria e ocupados, respectivamente. Esses dados
expem a necessidade de que facilitem o acesso pela interveno no mer-
cado de terras: compra/venda, arrendamento e parceria. A maior quanti-
dade de estabelecimentos da agricultura familiar dos quase sem renda est
sob a forma de arrendamento, parceria e ocupao (Tabela 5).
A renda total da agricultura familiar apresenta uma relao di-
reta com a unidade de rea, evidenciando que quanto mais capitalizado
o agricultor maior a renda obtida por hectare disponvel. Entretanto,
essas variveis apresentam uma relao inversa nos agricultores patro-
nais: quanto maior a rea, menor a renda por hectare. Essa relao
inversa estaria mostrando o maior rendimento (maior eficincia) da
agricultura familiar em relao agricultura patronal. Segundo o estudo
FAO/Incra:
Considerando a mdia nacional, os tipos familiares A, B e C ob-

tm uma renda total por ha superior aos agricultores patronais,

novamente demonstrando o potencial produtivo e econmico dos

agricultores familiares. Em mdia, o tipo A produz R$ 269/ha, o
tipo B produz R$ 103/ha e o tipo C obtm R$ 60/ha, superiores
mdia de R$ 40/ha obtida pelos agricultores patronais [...] Entre
as regies [...] os agricultores do tipo A do Sul e do Sudeste foram
os que apresentaram a maior rentabilidade por ha, obtendo R$
465/ha e R$ 347/ha, respectivamente. Esta maior eficincia pro-
dutiva dos agricultores familiares em relao aos patronais
repetida em todas as regies, com os trs tipos familiares mais
capitalizados superando a rentabilidade mdia por ha dos patro-
nais. A nica exceo a regio Sudeste, onde, mesmo assim, os
tipos A e B superam (p. 47).
Pesquisas realizadas pelo Banco Mundial para vrios pases

encontraram uma relao inversa entre o tamanho da propriedade e a
produtividade e sugerem que os estabelecimentos que usam principal-
mente mo-de-obra familiar tm nveis de produtividade mais altos que
aqueles que operam com mo-de-obra assalariada (Binswanger, Deinin-
ger, Feder, 1995, p. 1-22). Isso justifica, do ponto de vista econmico,
que no h vantagem de escala das grandes propriedades em relao s
pequenas e que a democratizao da terra apresenta no apenas justifi-
cativas sociais, mas tambm econmicas.
A importncia do arrendamento entre os grandes proprietrios
pode ser verificada na expressiva participao na agricultura patronal.
Das terras arrendadas e em parceria, 67% e 48%, respectivamente, o
so por agricultores patronais. A segunda maior categoria a dos agri-
cultores familiares quase sem renda, tanto em nmero quanto em rea.
Isso mostra como o arrendamento e a parceria no pas so um tipo de
relao de produo que ocorre tanto entre os com muita terra quanto
com os praticamente sem terra (Tabela 5).
A posse da terra na agricultura familiar est diretamente rela-
cionada tipologia dos agricultores. Entre os agricultores familiares do
tipo A, 89,2% so proprietrios, contra 73,6% entre os agricultores do
tipo C e apenas 67,7% entre os do tipo D. Entre os agricultores do tipo
D, 16,8% so ocupantes, 8,8% so parceiros e 7% so arrendatrios
(Tabela 5).
Os agricultores familiares tipos C e D, isto , os mais pobres,
so os que mais participam do arrendamento, da parceria, tanto em
termos relativos quanto absolutos, e tambm de formas precrias de
acesso (ocupao). Nesse sentido, pode-se pensar em polticas que oti-

TABELA 5
Brasil. Estabelecimentos e rea segundo a condio do produtor, categorias
familiares e tipo de renda e patronal
Categorias Proprietrio Arrendatrio Parceiro Ocupante Total
N ha N ha N ha N ha N ha
TOTAL 3.604.342 331.654.887 268.294 8.649.002 277.518 3.174.527 709.710 10.132.826 4.859.864 353.611.242
Total familiar 3.088.163 98.991.350 234.697 2.506.105 266.897 1.614.921 549.612 4.656.073 4.139.369 107.768.449
Maiores rendas 362.257 22.604.252 14.860 699.828 9.796 252.989 19.378 584.385 406.291 24.141.455
Renda mdia 824.681 31.373.308 40.727 598.972 38.755 458.366 89.588 1.378.976 993.751 33.809.622
Renda baixa 605.727 16.552.831 49.473 309.054 49.311 306.727 119.036 1.049.706 823.547 18.218.318
Quase s/ renda 1.295.498 28.460.959 129.637 898.252 169.035 596.839 321.610 1.643.005 1.915.780 31.599.055
Patronal 506.513 230.303.673 25.035 5.809.582 8.514 1.520.251 14430 2.408.617 554.501 240.042.123
Porcentagem
TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Total familiar 86% 30% 87% 29% 96% 51% 77% 46% 85% 30%
Maiores rendas 10% 7% 6% 8% 4% 8% 3% 6% 8% 7%
Renda mdia 23% 9% 15% 7% 14% 14% 13% 14% 20% 10%
Renda baixa 17% 5% 18% 4% 18% 10% 17% 10% 17% 5%
Quase s/ renda 36% 9% 48% 10% 61% 19% 45% 16% 39% 9%
Patronal 14% 69% 9% 67% 3% 48% 22% 24% 11% 68%
Fonte: IBGE. Censo Agropecurio 1995-1996. Elaborao: Convnio Incra/FAO
mizem o mercado de parceria e arrendamento de terras para o mais

pobre da agricultura familiar. As Tabelas 5 e 6 consolidam informaes
regionais sobre o acesso propriedade da terra da agricultura familiar,
que comea com formas precrias de ocupao, passando para parceria
e arrendamento, confirmando a idia de escada agrcola. As polticas
acelerariam a corrida dos mais pobres da agricultura familiar para a ob-
teno da propriedade da terra.
O Nordeste apresenta a maior porcentagem de arrendamento
e parceria e o menor percentual de agricultores proprietrios em qual-
quer um dos quatro tipos de agricultores familiares. Entre os agricultores
do tipo D, apenas 60,4% so proprietrios, sendo 10,6% parceiros e
21,5% ocupantes. Mesmo entre os agricultores do tipo C esse percentual
baixo, representado por 65,6% de proprietrios, 7,8% de arrendat-
rios, 6,8% de parceiros e 19,7% de ocupantes. A regio Centro-Oeste
a que apresenta o maior percentual de proprietrios entre os agricultores
familiares, variando de 87,9% dos agricultores do tipo D a 90,9% dos
agricultores do tipo A (Tabela 6).

TABELA 6
Agricultores familiares percentual dos estabelecimentos e rea dos tipos
segundo a condio do produtor (em %)
Condio Proprietrio Arrendatrio Parceiro Ocupante
Regio Tipos Estab. rea Estab. rea Estab. rea Estab. rea
Nordeste A 88,0 95,5 2,0 0,6 1,9 0,7 8,0 3,2
B 77,5 93,4 4,5 0,7 3,9 1,2 14,1 4,8
C 65,6 90,6 7,8 1,1 6,8 1,7 19,7 6,5
D 60,4 89,4 7,6 1,3 10,6 2,5 21,5 6,9
Centro-Oeste A 90,9 93,2 4,9 4,2 0,8 0,4 3,4 2,2
B 91,8 94,7 2,7 1,8 1,0 0,4 4,6 3,0
C 90,0 94,2 2,3 1,3 1,3 0,4 6,4 4,1
D 87,9 92,8 3,8 2,9 1,7 0,5 6,7 3,8
Norte A 90,1 96,7 0,4 0,2 0,4 0,3 9,0 2,8
B 86,9 94,5 0,5 0,3 0,8 0,3 11,8 4,9
C 82,3 92,3 0,8 0,3 1,7 0,5 15,1 7,0
D 82,0 93,6 1,0 0,4 2,4 0,5 14,6 5,5
Sudeste A 88,4 92,8 5,0 4,0 3,4 1,2 3,2 1,9
B 87,7 93,1 3,6 2,9 4,5 1,4 4,2 2,6
C 86,0 92,6 3,1 2,6 5,7 1,8 5,2 3,0
D 83,6 90,6 4,5 4,8 5,9 1,8 6,0 2,8
Sul A 89,7 90,9 4,4 4,9 2,8 2,1 3,1 2,0
B 83,5 88,6 5,5 4,2 5,3 3,3 5,7 3,8
C 77,2 85,0 6,9 5,1 7,4 4,4 8,5 5,6
D 73,7 82,9 8,6 8,2 8,3 4,0 9,4 4,8
BRASIL A 89,2 93,6 3,7 2,9 2,4 1,0 4,8 2,4
B 83,0 92,8 4,1 1,8 3,9 1,4 9,0 4,1
C 73,6 90,9 6,0 1,7 6,0 1,7 14,5 5,8
D 67,6 90,1 6,8 2,8 8,8 1,9 16,8 5,2
Fonte: Censo Agropecurio 1995-1996 IBGE. Elaborao: Projeto de Cooperao Tcnica Incra/FAO
7. MERCADOS LOCAIS DE ARRENDAMENTO
Como j mostrado anteriormente, a anlise do mercado geral de

arrendamento no possibilita avanos significativos na interpretao e nas
proposies de polticas. Outra caracterstica do mercado de arrendamen-
to evidenciada em vrios estudos que seu maior ou menor desenvolvi-
mento decorre fundamentalmente do tipo de cultura prioritria na regio.
H certamente arrendamento em qualquer regio do pas, mas com pe-

quena intensidade, como j demonstrado anteriormente, mas h regies

onde o arrendamento aparece com maior intensidade e importncia.
O arrendamento uma forma importante de produo nas
seguintes regies por razes distintas: arroz do Rio Grande do Sul, cana-
de-acar em So Paulo e gros no Tringulo Mineiro e no Paran. Os
determinantes da existncia do arrendamento com alguma importncia
econmica e/ou social so os seguintes:
a) formao histrica e fundiria da regio e disponibilidade de
terras;
b) poder, tipo de organizao, enfim as caractersticas do Com-
plexo Agroindustrial (CAI) ou da cadeia produtiva hegemnica na regio;
c) arranjos institucionais especficos que dem maior garantia
aos contratos de arrendamento ou confiana mtua que garanta a rela-
o mesmo sem contrato.
A seguir, analisam-se duas experincias em que esses fatores e
outras caractersticas evidenciam as razes para se assumir neste estudo
uma postura pessimista para a proposta de adoo do arrendamento
como forma bsica para diminuir a pobreza agrcola como subida do
primeiro degrau da escada.
7.1. As bolsas de arrendamento de terras no

Tringulo Mineiro brasileiro
A Bolsa de Arrendamento de Terras do Tringulo Mineiro

nasce em 1985, a partir da experincia de Jos Humberto Guimares,
fiscal da Carteira Agrcola do Banco do Brasil, na agncia Uberaba-MG.
Ele recebia, nas suas visitas pelo campo, pedidos de agricultores pro-
fissionais, migrantes, principalmente da Alta Mogiana Paulista e do
Oeste Paranaense, para que conseguisse entre proprietrios rurais do
municpio glebas de terra agricultveis que pudessem ser arrendadas
por eles prprios e por parentes e amigos, todos agricultores de suas
regies de origem, portadores de recursos e desejosos de ampliar seus
negcios de lavoura. O sr. Guimares tambm era procurado por al-
guns proprietrios rurais da regio, possuidores de grandes reas de
terras mecanizveis, para que encontrasse agricultores capacitados
para plantar gros em seus pastos para, aps isso, renov-los, tornan-
do-os mais produtivos. Para isso, esse arrendatrio teria de dispor de
recursos e independncia financeira, tecnologia moderna para plantio
de gros e conseqentemente reformar os pastos. Esse arrendamento
trouxe para os proprietrios, em princpio, mais do que a renda do

negcio, a possibilidade de recuperao do cerrado por meio da limpe-

za e do cultivo, para posterior formao de invernadas modernas des-
tinadas pastagem de bovinos.10
A partir dessas solicitaes, instalou-se na cidade de Uberaba
um ponto de encontro das partes interessadas nesse propsito, surgindo
da a idia da Bolsa de Arrendamento de Terras. Esta foi institucionaliza-
da na prefeitura. Foram identificados os maiores proprietrios, e passou-
se a contat-los. Ressalte-se que, em princpio, a maioria dos fazendeiros
olhou com desconfiana o projeto que lhes era apresentado, mas seu
idealizador acabou convencendo os proprietrios rurais e as lideranas
municipais de que o projeto traria inmeros benefcios para todos os
segmentos da sociedade (Bolsa de Arrendamento de Terras, 2003).
A segunda etapa do projeto, se constituiu na divulgao da
Bolsa de Arrendamento de Terras nas tradicionais zonas agrcolas do pas
(So Paulo, Paran, Santa Catarina e Rio Grande do Sul), onde se encon-
tram enormes contingentes de agricultores profissionais (pequenos
proprietrios rurais com algum nvel de capitalizao), apregoando as
boas condies para ampliao das lavouras na regio de Uberaba em
face de sua localizao, topografia, clima, etc.
Em dez anos de parcerias, a idia do bancrio, a adeso do pre-
feito, dos proprietrios e o trabalho dos agricultores levaram Uberaba que
era a capital mundial do gado zebu ao primeiro lugar no ranking de pro-
duo de gros dos municpios do Estado de Minas Gerais e a uma posio
de destaque no cenrio rural brasileiro. Iniciativas parecidas comeam a
surgir em outras regies do pas (Bolsa de Arrendamento de Terras, 2003).
Em 1984, antes de a Bolsa de Arrendamento e Parceria ser
implantada em Uberaba, a rea plantada com soja era de apenas 8.700
hectares, e a produo total do gro no municpio atingia 14,8 mil tone-
ladas. Hoje, so mais de 52,8 mil hectares e mais de 144 mil toneladas
de produo, um aumento de 1.000% (Bolsa de Arrendamento de Ter-
ras, 2003). Os Grficos 4 e 5 mostram a evoluo da produo e da
produtividade das culturas de soja e milho no perodo de 1985-2002, em
grande medida decorrente do programa de arrendamento.
Setenta por cento da rea cultivada com lavouras no municpio
de Uberaba executada por parceiros e arrendatrios, ou seja, uma ex-
tenso territorial de aproximadamente 60 mil hectares que so trabalha-
dos, anualmente, com regularidade, por empreendedores em conjunto
de um lado agricultores profissionais usurios de terras de terceiros e
de outro proprietrios de terras aptos ao desenvolvimento que se asso-
ciaram com objetivos comuns de produzir gros com as parcelas de que

GRFICO 4
rea e produo de soja no municpio de Uberaba-MG
160
144
139
140 132
121
120
108
100 88 90
79,2 81 77 81,9 79,2 84,2
80 72
59,4 63
60
45 45 52,8
40 48
14,8 44 41 45 40 46
33 35 40 34 37 39 36 36
20 32
25 25
0 8,2
83/84 84/85 85/86 86/87 87/88 88/89 89/90 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02
rea (x 1.000 ha) Produo (x 1.000 t)
Fonte: Emater-MG. http://www.bolsadearrendamento.com.br/uberaba_body.asp?I=3&P=2, em 15/03/2003
GRFICO 5
rea e produo de milho no municpio de Uberaba-MG
160
140 214
200
215
120
163,2
143 151,2 153
100
122 130 130
80 108
90 108,9
60 75 75 75
72
40 47,8
25,2 36 37 33 34 36 36 40 33 36 35,8
20 25 30 24 25 30 25,5 30
19,1
0 10,5
83/84 84/85 85/86 86/87 87/88 88/89 89/90 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00 00/01 01/02
rea (x 1.000 ha) Produo (x 1.000 t)
Fonte: Emater-MG. http://www.bolsadearrendamento.com.br/uberaba_body.asp?I=3&P=2, em 15/03/2003
cada um dispe, as quais lhes proporcionam rendimentos compatveis

com seus investimentos (Bolsa de Arrendamento de Terras, 2003).
A partir do corte da agricultura familiar e patronal tambm para
o municpio de Uberaba, na Tabela 7, pode-se perceber que os contratos

de parceria em Uberaba so assinados em 56% e 44% pela agricultura

familiar e patronal, respectivamente. Na agricultura familiar, os que mais
participam da parceria so as famlias de baixa renda (22%) e as famlias
quase sem renda (11%). Nesse caso, o risco moral menor, uma vez
que no contrato de parceria o pagamento feito com um percentual da
produo e no em quantia fixa em dinheiro. Nesse caso, o proprietrio
assume, com o parceiro, os riscos de uma safra pequena ou os lucros de
uma safra bem-sucedida.
A experincia bem-sucedida de Uberaba levou implementao
de um programa semelhante em Uberlndia, outro municpio do Tringu-
lo Mineiro. Aqui tambm os altos preos das terras vigentes no perodo
fizeram com que a nica forma de acesso terra fosse o arrendamento
por parte dos sulistas. Pela Tabela 8 observa-se que o programa se iniciou
em 1986 e durou at 1992, com bons resultados.
Assim, o arrendamento, a partir de 1990, tem permitido man-
ter a apropriao das terras locais sem maiores alteraes, j que os
preos vigentes tornam praticamente impossvel sua aquisio por parte
de agentes econmicos que chegam regio.
TABELA 7
Uberaba-MG. Estabelecimentos e rea segundo a condio do produtor,
categorias familiares e tipo de renda e patronal
TOTAL 1.309 306.019 102 23.495 9 2.095 22 971 1.442 332.580
Total familiar 400 23.271 40 2.579 5 300 5 49 450 26.199
Maiores rendas 142 10.683 14 1.310 1 38 3 5 160 12.036
Renda mdia 139 7.350 13 593 1 135 0 0 153 8.078
Renda baixa 45 1.777 2 246 2 96 0 0 49 2.119
Quase s/ renda 74 3.459 11 429 1 29 2 43 88 3.960
Patronal 903 281.859 61 20.901 4 1.794 7 566 975 305.120
Porcentagem
TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Total familiar 31% 8% 39% 11% 56% 14% 23% 5% 31% 8%
Maiores rendas 11% 3% 14% 6% 11% 2% 14% 1% 11% 4%
Renda mdia 11% 2% 13% 3% 11% 6% 0% 0% 11% 2%
Renda baixa 3% 1% 2% 1% 22% 5% 0% 0% 3% 1%
Quase s/renda 6% 1% 11% 2% 11% 1% 9% 4% 6% 1%
Patronal 69% 92% 60% 89% 44% 86% 32% 58% 68% 92%

Como pode ser visto nos dados que acabam de ser apresentados
na Tabela 9, depois de um recuo inicial, a prtica do arrendamento voltou
a expandir-se, constituindo um importante mecanismo da produo agro-
pecuria nos anos 1980 e 1990, apesar do arrefecimento do programa
municipal. Isso certamente uma indicao de que o programa cumpre
seu papel de romper com a inrcia, e depois a dinmica de arrendamen-
to persiste sem necessidade de interveno governamental.
TABELA 8
Relao das reas arrendadas pelo Programa de Arrendamento de Terras de
Uberlndia, 1986-1992
Anos Contratos rea arrendada
1986 03 500 ha
1987 11 2.588 ha
1988 21 2.900 ha
1989 49 18.509 ha
1990 06 2.100 ha
1991 07 2.793 ha
1992 02 160 ha
Fonte: Prefeitura de Uberlndia
TABELA 9
Uberlndia-MG. Condio do produtor, 1970-1995-1996
Proprietrio Arrendatrio Parceiro Ocupante
Anos
Inf. rea Inf. rea Inf. rea Inf. rea
1970 1.123 284.466 251 25.467 149 5.534 97 15.667
1975 1.148 337.588 173 6.456 295 4.444 93 11.011
1980 1.059 314.653 105 7.144 54 326 75 4.888
1985 1.122 319.988 159 12.523 58 479 76 11.145
1995-1996 1.316 330.976 251 23.397 18 438 31 5.084
Fonte: Censos Agropecurios IBGE
A pesquisa de campo indicou que o arrendamento se tornou

bastante interessante para os proprietrios, que buscam elevar a renda
sem novos investimentos para a produo agrcola modernizada, espe-
cialmente como j observado sobre as necessidades do investimento
para que suas terras se tornem produtivas. Mas tambm indicou clara-
mente que apenas os agricultores capitalizados e tecnificados teriam
acesso ao arrendamento nessa regio, em funo da necessidade de
reformar os pastos.

Os dados do Censo Agropecurio de 1995 e 1996, apresenta-

dos na Tabela 10, destacam que no municpio de Uberaba 60% dos
contratos de arrendamento de terras so realizados pela economia pa-
tronal, e os 40% restantes so realizados pela agricultura familiar. Res-
salte-se que as famlias que mais arrendam so as de tipo A (14%) e B
(13%), ou seja, o pessoal de maior renda da agricultura familiar. Esses
dados evidenciam um processo de seleo adversa na dinmica das
Bolsas de Arrendamento, que pode ser solucionado por meio de um
programa de garantias para que os agricultores de baixa renda e sem
renda possam ter acesso a esse tipo de programa.
Em Campinas-SP, no existem programas para incentivar os
contratos de arrendamento e parceria, o arrendamento ocorre em 14%
das propriedades que pertencem agricultura familiar e 85% agricul-
tura patronal. Os contratos de arrendamento so realizados em 51% pela
agricultura familiar, sendo 22% pelas famlias de maiores rendas e renda
mdia e 25% pelos agricultores familiares quase sem renda (Tabela 11).
A parceria praticada por 25% dos agricultores familiares qua-
se sem renda, embora tambm a agricultura familiar de maiores rendas
seja praticada em menor proporo (Tabela 11).
TABELA 10
Uberlndia-MG. Estabelecimentos e rea segundo a condio do produtor,
TOTAL 1.316 330.976 251 23.397 18 438 31 5.083 1.616 359.894
Total familiar 313 18.679 47 1.836 13 404 4 35 377 20.953
Maiores rendas 67 6.575 11 1.124 6 339 0 0 84 8.036
Renda mdia 79 4.360 6 100 4 36 1 20 90 4.516
Renda baixa 39 1.558 5 169 0 0 2 13 46 1.740
Quase s/ renda 128 6.185 25 442 3 29 1 2 157 6.658
Patronal 996 310.886 204 21.561 5 33 18 4.817 1.223 337.297
Porcentagem
TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Total familiar 24% 6% 19% 8% 72% 92% 13% 1% 23% 6%
Maiores rendas 5% 2% 4% 5% 33% 77% 0% 0% 5% 2%
Renda mdia 6% 1% 2% 0% 22% 8% 3% 0% 6% 1%
Renda baixa 3% 0% 2% 1% 0% 0% 6% 0% 3% 0%
Quase s/ renda 10% 2% 10% 2% 17% 7% 3% 0% 10% 2%
Patronal 76% 94% 81% 92% 28% 8% 58% 95% 76% 94%

O municpio de Campinas, de forma semelhante mdia nacio-

nal, no foge ao comportamento mdio do mercado de arrendamento e
parceria nacional, no qual os agricultores de baixa renda so os que dina-
mizam esses mercados. de se esperar que um programa que torne
transparentes esses mercados pela reduo do risco moral dos contratos
e pela seleo adversa dos programas possa ampliar o acesso terra des-
se grupo mais pobre da agricultura familiar, embora se insista no argumen-
to de que o programa por si s no resolve o problema de acesso terra,
mas sim a implementao de polticas para a reduo do preo da terra e
tambm complementarmente a reforma agrria tradicional.
TABELA 11
Campinas-SP. Estabelecimentos e rea segundo a condio do produtor,
TOTAL 371 23.085 63 2.964 20 518 6 866 460 26.653
Total familiar 137 2.632 32 810 13 232 3 143 185 3.688
Maiores rendas 34 446 7 260 2 21 2 82 45 735
Renda mdia 29 302 7 206 4 24 1 61 41 538
Renda baixa 16 420 2 11 2 11 0 00 20 442
Quase s/ renda 58 1.462 16 332 5 175 0 0 79 1.969
Patronal 233 20.138 31 2.154 7 285 2 69 273 22.646
Porcentagem
TOTAL 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
Total familiar 37% 11% 51% 27% 65% 45% 50% 16% 40% 14%
Maiores rendas 9% 2% 11% 9% 10% 4% 33% 9% 10% 3%
Renda mdia 8% 1% 11% 7% 20% 5% 17% 7% 9% 2%
Renda baixa 4% 2% 3% 0% 10% 2% 0% 0% 4% 2%
Quase s/ renda 16% 6% 25% 11% 25% 34% 0% 0% 17% 7%
Patronal 63% 87% 49% 73% 35% 55% 33% 80% 59% 85%
8. VISO GLOBAL DO ARRENDAMENTO

POR PARTE DOS AGENTES ENVOLVIDOS
Na regio do Tringulo Mineiro, foram entrevistados tcnicos

do Sistema de Pesquisa e Extenso Rural, dirigentes de sindicatos patro-
nais, ocupantes de cargos de direo nas Secretarias Municipais de Agri-
cultura, dirigentes de organizaes no governamentais, como a Asso-
ciao dos Municpios do Vale do Paranaba (Amvap) e empresrios.

Frise-se que na regio de influncia de Uberaba o envolvimen-

to institucional se vincula a entidades no governamentais, como o
Sindicato Rural, sendo pequena a participao da Prefeitura e dos rgos
de pesquisa e extenso rural. Em Uberlndia e no seu entorno, ao con-
trrio, h um envolvimento integral, sob a coordenao da Secretaria de
Agricultura, por meio da Bolsa de Arrendamento de Terras, possibilitan-
do a participao do Sindicato Rural e de demais entidades via colegiado.
Inversamente a Uberaba, a participao do sistema de extenso rural em
Uberlndia bastante efetiva, seja acompanhando a implementao dos
contratos, seja prestando orientao tcnica.
A obteno de uma viso global do programa por parte dos
agentes institucionais foi feita por meio das seguintes observaes:
a) enumerao, em ordem decrescente de importncia, dos prin-
cipais fatores que dificultam a difuso das parcerias entre os proprietrios;
b) enumerao, em ordem decrescente, dos fatores que te-
nham sido decisivos para a mudana de atitude dos proprietrios, inicial-
mente reticentes quanto parceria;
c) ocorrncia de mudanas entre os principais fatores favor-
veis, aps a implementao do programa, identificando e relacionando
essas mudanas em ordem decrescente de importncia;
d) se a existncia de ameaa concreta propriedade de terras ocio-
sas, por meio da tributao ou da expropriao, constitui fator compulsrio
para a generalizao da prtica de cesso do uso temporrio das terras;
e) os tipos de financiamento adequados para atender s neces-
sidades dos parceiros;
f) viabilidade de extenso do programa visando incorporao
de pequenos agricultores descapitalizados, sem cadastro bancrio e com
experincia apenas em prticas agrcolas tradicionais.
A anlise dos questionrios permitiu-nos tirar algumas conclu-
ses. Em primeiro lugar: o medo dos proprietrios de que as clusulas
no sejam obedecidas surge como a principal dificuldade para a expan-
so do programa, apesar de existir acompanhamento dos responsveis
pelo programa no Tringulo Mineiro. Em Uberlndia funciona uma
Junta de Conciliao para dirimir os eventuais conflitos, e o que se
observa a falta de informao ou falta de viso dos proprietrios,
que no se incomodam com a baixa produtividade da terra, conforme
relato dos entrevistados.
A falta de apoio governamental, crdito agrcola, ou seja, a au-
sncia de polticas que privilegiem o programa ou mesmo o setor com a
aplicao de juros baixos e prazos que estejam em consonncia com a

baixa lucratividade das lavouras foram a resposta da maioria dos entre-

vistados. A preferncia pela pecuria corrobora com a pesquisa.
As questes relativas reforma agrria e a desapropriaes
surgem em 30% das respostas, nas quais o medo de perder a terra
apontado pela maioria dos entrevistados como o maior obstculo ex-
panso do programa entre os proprietrios. Isso no impede, entretanto,
que em determinado momento e circunstncias essa ameaa de fato se
concretize, como foi o caso de expropriao de uma fazenda na regio
para fins de reforma agrria. Esse aparente paradoxo deve-se s dubie-
dades da legislao, que considera prioritrias para fins de reforma
agrria as reas onde existam parceiros e arrendatrios, e no apenas as
terras ociosas. Assim, diante da desapropriao por ociosidade, vale a
pena arriscar cedendo a posse da terra a terceiros; na ausncia desse
perigo, prevalece o medo de ter conflitos com os parceiros, chamando a
ateno das autoridades agrrias.
Em segundo lugar, foram os resultados positivos obtidos pelos
proprietrios pioneiros que ressaltaram esse programa, tendo como
aliada a coordenao exercida em Uberlndia pela Secretaria Municipal
de Agropecuria e Abastecimento, e em Uberaba pelo sr. Jos Humber-
to Guimares, assessor do Ministrio da Agricultura e vinculado ao
Sindicato Rural.
Em terceiro lugar, o financiamento das atividades existentes
nas agncias locais do Banco do Brasil no favorece o desenvolvimento
do programa, em funo da atual poltica de crdito rural. Os custos fi-
nanceiros tornam-se o componente principal dos custos totais de produ-
o e comercializao. Quando questionados para opinar sobre o tipo
de financiamento mais adequado para atender s necessidades dos
parceiros, as respostas foram unnimes entre os entrevistados: Paga-
mento por equivalncia de produto.
Em quarto lugar, diversos entrevistados informaram que re-
ceiam os contratos de arrendamento e parceria porque os arrendatrios
podem entrar na Justia requerendo seus direitos trabalhistas aps o tr-
mino do contrato. Como a Justia do Trabalho defensora dos direitos dos
trabalhadores, acaba na maior parte das vezes concedendo o benefcio ao
arrendatrio, gerando assim prejuzo para os proprietrios da terra.
Finalmente, tambm para a maioria dos entrevistados a parti-
cipao dos pequenos produtores descapitalizados e com experincia
somente em prticas agrcolas tradicionais muito pouco presente. Sua
expanso apenas poderia ser possvel desde que fosse criado um Progra-
ma Especial de Crdito Rural acompanhado de assistncia tcnica pelos

rgos de extenso rural, o que caracterizaria a volta do crdito supervi-

sionado, atualmente suspenso, ficando clara a ausncia de risco de o
proprietrio vir a ser ameaado de perder a terra por ter arrendatrios e
parceiros na sua propriedade.
9. CONCLUSES E PROPOSTAS
O proprietrio de terras sempre tentar maximizar seus ganhos

monetrios futuros (e tambm seu ganhos sociais e polticos) advindos da
propriedade da terra. Se os contratos de arrendamento ou parceria no
aparecem como um compromisso crvel, a incerteza dos ganhos futuros
do proprietrio aumenta e este decide que a melhor alternativa no alu-
gar sua terra. H tambm de se levar em conta que o proprietrio, durante
o tempo que dure o contrato de arrendamento, perde a possibilidade de
usar esse ativo como colateral do crdito, entre outras coisas.
O comportamento dos proprietrios em decises incertas ,
na maioria das vezes, de um agente adverso ao risco. Portanto, o pro-
prietrio de terras apenas entregar em aluguel seu direitos de proprie-
dade quando o nvel de incerteza for to baixo que o contrato de arren-
damento mostre caractersticas semelhantes s de um contrato com
informao completa (informao simtrica), isto , quando ele, o pro-
dutor, puder prever o comportamento do arrendatrio e das outras va-
riveis que atuam direta ou indiretamente sobre as condies especifi-
cadas no contrato. Um dos possveis riscos de perda do proprietrio ao
celebrar um contrato de arrendamento que o arrendatrio possa procu-
rar a Justia e requerer seus direitos trabalhistas para o perodo em que
permaneceu como arrendatrio. A Justia do Trabalho brasileira, dado seu
carter paternalista herdado de uma poca populista , normalmente d
ganho de causa ao trabalhador mesmo com a existncia deste contrato,
pois entende que o trabalhador pode ter sido obrigado a assin-lo.
Na realidade, os contratos de arrendamento de terras caracteri-
zam-se por acontecer em um ambiente de informao assimtrica, no qual
freqentemente o proprietrio conhece muita informao a respeito de
sua fazenda e pouco das qualidades do arrendador, e este ltimo conhe-
ce pouco da fazenda e sabe mais de sua destreza profissional e de seu
comportamento futuro perante o contrato.
Em outros pases, principalmente na Europa, verifica-se que
at 50% da produo agrcola vem de parceria e arrendamento. No
Brasil, parceria e arrendamento, por causa sobretudo do Nordeste, so
sinnimos de parceiro, meeiro, arrendatrio, superexplorao. evi-

dente que quando se inicia uma reforma agrria se comea pelo

parceiro, pelo meeiro e pelo arrendatrio. Ento ocorrem duas coisas:
o dono da terra no quer mais o parceiro, o meeiro, ou o arrendatrio.
Ele o expulsa. O prprio trabalhador fixa a idia de estar na proprie-
dade da terra. Atualmente, propriedade da terra j no mais o fator
decisivo da produo. O que decide a tecnologia, o conhecimento e
o crdito. Com essa viso, foi proposta uma mudana na legislao
para que o proprietrio que venha a arrendar a terra no fique ame-
aado pela reforma agrria. E quem parceiro, meeiro ou arrendat-
rio no pode ficar sob o risco de ser posto na rua ao bel-prazer do
proprietrio. A nova regulao jurdica j foi definida, e o passo se-
guinte ser obter recursos para o financiamento do Pronaf, Parceria,
Bolsa de Terras e Arrendamento. Se ao final de trs, quatro, cinco
anos as partes resolverem negociar, se o arrendatrio ou o meeiro
acumulou um capital e deseja comprar a terra, o Banco da Terra fi-
nancia em vinte anos.
No Brasil, os mercados de venda, arrendamento e parceria de
terras no so perfeitos, pois no possuem informao completa para as
partes contratantes. As evidncias sobre essas imperfeies do mercado
so expressas:
:: Na alta concentrao da terra, que permite aos grandes
proprietrios fazer uso de seu poder de mercado e fixar preos altos de
venda e arrendamento de terras. Em mdia no Brasil, nas ltimas trs
dcadas, o preo de arrendamento anual da terra um dcimo de seu
preo de venda (Plata, 2001). Alm disso, os preos da terra tm mos-
trado uma tendncia a subir, em razo de fatores exgenos e endge-
nos, como o crescimento da populao, a maior urbanizao, a insta-
bilidade macroeconmica (inflao), que faz com que a terra seja um
ativo preferido de reserva de valor, elementos estes que se incorporam
ao valor da terra.
:: Os mercados de crdito so imperfeitos, e seu acesso por
parte dos pequenos proprietrios e ocupantes de terras no existe, o que
onera mais os custos. Entretanto, os grandes proprietrios tm a possi-
bilidade de obter crdito ante as propriedades familiares.
:: Nos contratos de arrendamento, h informao assimtrica,
risco moral e custos de superviso que afetam o racionamento do cr-
dito. A informao assimtrica est relacionada com o nvel de escola-
ridade dos arrendatrios e dos proprietrios de terras. Os grandes
proprietrios tendem a acumular grande quantidade de terra graas
sua riqueza acumulada, que lhes permite obter acesso ao crdito, e a

seus conhecimentos sobre a quantidade e a qualidade das terras, o que

lhes permitem se apropriar das melhores. Todas essas vantagens esto
em uma relao assimtrica para os pequenos proprietrios, arrenda-
trios, parceiros e posseiros. Isso fica evidente nos Censos Agropecu-
rios do perodo de 1970 a 1995-1996, que mostram que o nmero de
ocupantes do estrato de menos de 10 hectares est crescendo, enquan-
to os ocupantes do estrato de mais de 100 hectares est diminuindo.
As polticas pblicas que visem equacionar esse problema devero
selecionar os beneficirios do acesso terra e ao crdito a fim de dimi-
nuir os problemas de seleo adversa e risco moral ex-post, existente
nos contratos de arrendamento de terras.
:: No h seguros contra riscos para as colheitas, e essa ativida-
de sempre tem riscos. Podemos citar tambm as imperfeies de mer-
cado, no h crditos nem contratos de arrendamentos e parceria a
longo prazo. Assim se explicam a venda forosa das terras pelos peque-
nos proprietrios e a maior concentrao da terra.
:: H distores econmicas que permitem capturar rendas,
como a proteo e os subsdios, que favorecem as grandes e as mdias
propriedades. Esses proprietrios exercem poder poltico para conseguir
maiores tarifas ou barreiras ao comrcio, por isso os pequenos proprie-
trios tornam-se menos competitivos.
Em conseqncia, para conseguir que o mercado de terras de
venda e arrendamento funcione com transparncia e eficincia, isto ,
para que haja uma efetiva reduo das distores do mercado, so ne-
cessrias as seguintes intervenes governamentais:
a) cadastrar os imveis do pas a fim de possibilitar uma efetiva
regulao dos mercados de terras urbanas e rurais;
b) conhecer mais profundamente os diferentes mercados e
assim intervir de forma mais adequada em cada regio para nas inter-
venes garantir a efetiva distribuio da terra, sua utilizao produtiva
e sua preservao ambiental;
c) estabelecer uma efetiva poltica de tributao progressiva (ITR);
d) regular no curto prazo os mercados de arrendamento e par-
ceria por intermdio de instituies que garantam os contratos, como os
executados no Tringulo Mineiro e em outras regies do pas;
e) transformar o arcabouo legal, que permita reduzir a incer-
teza dos contratos de venda e arrendamento de terras a fim de garantir
os direitos de ambas as partes;
f) estabelecer uma poltica de crdito subsidiado e de seguro
agrcola aos arrendatrios e aos parceiros.

10. REFERNCIAS
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VIEGA, Jos Elida da. Estado de S. Paulo, So Paulo, 5 de junho de
1999.

NOTAS
1. Este artigo uma verso corrigida de um texto publicado em espanhol para a FAO de Santiago
do Chile. Para a Oficina Regional de FAO para a Amrica Latina e Caribe Reunin Mercado
de Arrendamientos de Tierras en America Latina, 2002.
2. Segundo Jos Eli da Veiga, o Levantamento Censitrio de Unidades de Produo Agrcola (Lupa),
para o Estado de So Paulo, realizado pela Secretaria de Agricultura no mesmo perodo,
encontrou mais de 277 mil unidades de produo agrcola no mesmo espao econmico em
que o Censo s achou 218 mil estabelecimentos agropecurios. Se isso aconteceu
justamente num estado no qual as condies de recenseamento so das melhores, o que se
deve pensar dos dados referentes ao Nordeste, onde se concentra o maior nmero de
pessoas ocupadas no setor agrcola brasileiro? Essas observaes no devem ser
entendidas, contudo, como uma rejeio ou desqualificao do ltimo Censo Agropecurio.
So mais um alerta sobre os cuidados que precisariam ser tomados pelos que pretendem
arriscar-se a fazer comparaes com os anteriores. Afinal, o Censo a melhor fonte de
dados sobre a situao em que se encontrava a agropecuria brasileira em meados dos anos
1990 (Jos Eli da Veiga, 5 de junho de 1999).
3. Como essa informao dada pelos proprietrios para fins de cobrana do Imposto Territorial,
esse tipo de informao pode estar subestimando o nmero de reas improdutivas.
4. Imveis produtivos so as reas com culturas permanentes reflorestadas com essncias nativas,
culturas temporrias, horticultura, extrao vegetal, pastagens naturais, pastagens
plantadas, pastoreio temporrio, explorao granjeira ou aqcola, que atingem 80% de
Grau de Utilizao da Terra (GUT) e 100% de Grau de Eficincia na Explorao (GEE).
5. O conceito de minifndio oriundo do Estatuto da Terra, Lei no 4.504, de 30 de novembro de
1964, que definia minifndio como o imvel rural com dimenso inferior a um mdulo rural.
Por definio, o mdulo rural a rea mxima fixada para cada regio e tipo de explorao.
Com o advento da Lei no 6.746/80, que estava diretamente vinculada ao ITR, o mdulo
considerado passou a ser o mdulo fiscal, estabelecido para cada municpio e que
contempla: o tipo de explorao predominante no municpio, a renda obtida no tipo de
explorao predominante, outras exploraes existentes no municpio e o conceito de
propriedade familiar.
6. Maiores explicaes sobre o termo novo rural podem ser encontradas em Graziano da Silva
(1998, p. 117-142).
7. As definies da condio do produtor segundo o IBGE so: Proprietrio - Quando as terras do
estabelecimento, no todo ou em parte, fossem de sua propriedade (inclusive por usufruto,
enfiteuse, herana, etc.). Arrendatrio - Sempre que as terras do estabelecimento tivessem
sido tomadas em arrendamento, mediante o pagamento de quantia fixa em dinheiro,
ou sua equivalncia em produtos ou prestao de servios. Parceiro - Se as terras do
estabelecimento fossem de propriedade de terceiros e estivessem sendo exploradas em
regime de parceria, mediante contrato verbal ou escrito, do qual resultasse a obrigao de
pagamento, ao proprietrio, de um percentual da produo obtida; e Ocupante - Nos casos
em que a explorao se processasse em terras pblicas, devolutas ou de terceiros (com ou
sem consentimento do proprietrio), nada pagando o produtor pelo seu uso.
8. Hoffmann e Graziano realizaram um estudo da distribuio da posse da terra para todos os
estados da Federao a partir dos dados dos Censos Agropecurios de 1975,1980,1985,
1995-1996, que pode ser encontrado na home page do Instituto de Economia da Unicamp
(www.eco.unicamp.br/pesquisa) (Hoffmann e Graziano, 1999, p. 6).
9. Para caracterizar os tipos de agricultores familiares, optou-se por utilizar sua renda total no intuito
de captar os vrios aspectos de sua atividade produtiva, entre os quais se destacam a
insero no mercado, a transformao e o beneficiamento de produtos agrcolas no interior

NOTAS
do estabelecimento e o autoconsumo (FAO/Incra, 1999). O critrio bsico de estratificao

para discriminar os tipos de agricultores familiares foi a diria mdia estadual.
Operacionalmente, foi tomado o Valor do Custo de Oportunidade (VCO) como o valor da
diria mdia estadual, acrescido de 20% e multiplicado pelo nmero de dias teis do ano
(calculado em 260), tendo em vista a comparao com uma renda anual.
10. As informaes referentes a este item foram obtidas no site da Bolsa de Arrendamentos e
Parcerias rurais, na Internet: http://www.bolsadearrendamento.com.br/uberaba_body.
asp?I=3&P=2, em 15/03/2003.

O PLANO REAL E O MERCADO
DE TERRAS NO BRASIL:
LIES PARA A DEMOCRATIZAO DO
ACESSO TERRA1

1. INTRODUO
A problemtica agrria no Brasil caracteriza-se pelo elevadssimo

nvel de concentrao da propriedade da terra, determinada pelos ganhos
especulativos com esta e pela grande demanda dos sem-terra, que so
indcios clarssimos de que esse problema est longe de ser resolvido.
Apesar do contnuo processo de implementao de polticas
pblicas experimentado ao longo dos ltimos trinta anos no setor agrrio
brasileiro, ainda existem na atualidade problemas das mais diversas
ordens: vastas reas de terras agrcolas ociosas ou com pouca produo
e um nmero crescente de pequenos produtores, com pouca ou sem
terra, que lutam pelo acesso a ela como um meio de assegurar sua so-
brevivncia. Ao mesmo tempo em que o desenvolvimento da economia
urbano-industrial no tem gerado empregos suficientes,as polticas p-
blicas na agricultura, em particular a experincia de reforma agrria rea-
lizada ao longo desse perodo, esgotaram-se e no equacionaram a
questo agrria no pas.
A reforma agrria, cujo objetivo inicial era prover terra aos peque-
nos agricultores, buscando a soluo para os problemas de eqidade, efici-
ncia e modernizao da agricultura, no tem alcanado seus objetivos.

So diversas as razes que impediram o xito da reforma agrria: os

programas de fornecimento de insumos e servios para a agricultura
foram canalizados, principalmente, para o setor comercial da agricultura;
a lentido e a burocracia dos processos de distribuio e regularizao
de terras; e, particularmente, a falta de vontade poltica para alterar os
padres de distribuio da terra existentes. importante assinalar que a
falta de vontade poltica para aplicar a reforma agrria est relacionada
com o forte poder poltico dos proprietrios, que normalmente vem
possibilidades de ganhos diretos e/ou indiretos oriundos da propriedade
da terra. Esses ganhos materializam-se de diferentes formas, mas, essen-
cialmente, a maioria deles sancionada pelo mercado. Por exemplo, a
venda da terra como fator produtivo e/ou como ativo especulativo ou de
reserva de valor, o acesso ao crdito a partir da hipoteca da terra e a
exonerao tributria, entre outros.
Entretanto, a adequada compreenso da dinmica do mercado
de terras, como proposto por Reydon (1992), aliada efetiva vontade
poltica, poderia, numa conjuntura propiciada pelo Plano Real, abrir al-
gumas perspectivas de atuao, quer do Estado, quer de agentes priva-
dos no sentido de ampliar o acesso terra aos agricultores com pouca
e/ou sem terras.
O Plano Real, por meio das polticas de ajustamento macroe-
connico, tem afetado o mercado de terras de uma forma poucas vezes
antes vista: o preo da terra tem apresentado uma queda entre 40% e
50% em termos reais. Isso tem feito com que o patrimnio dos proprie-
trios de terras no pas tambm apresente uma reduo dessa ordem.
Sendo assim, o momento extremamente oportuno para se intervir
nesse mercado com o objetivo de acelerar o processo de democratizao
da terra, criando, por exemplo, um Banco de Terras para facilitar o aces-
so dos agricultores pobres a esse mercado e a essa poltica, implementar
uma eficiente cobrana do Imposto Territorial Rural (ITR) que signifique,
por um lado, uma elevao dos custos de manter terra como reserva
visando minorar seu uso especulativo, e, por outro lado, uma reduo do
preo da terra.
2. O FUNCIONAMENTO DO MERCADO DE TERRA NO BRASIL:

FORMAO DOS PREOS2
Os preos da terra, assim como de todos os outros ativos, so

formados pela concorrncia entre compradores e vendedores com expectati-
vas diferentes sobre o futuro, num mercado especfico. A fim de compre-

O PLANO REAL E O MERCADO DE TERRAS NO BRASIL
ender a dinmica dos preos da terra, h necessidade de se levar em conta

sua dupla caracterstica: ativo de capital e ativo lquido. Como ativo de ca-
pital, a terra no tem um mercado de preos fix (como a maior parte dos
ativos de capital), por no poder ser produzida. Como os proprietrios es-
peculam sobre os preos futuros dos seus estoques de terras, vendendo-as
quando pensam ser o melhor momento, pode-se dizer que estas so nego-
ciadas num mercado de preos flex.3 Isso significa que os proprietrios de
terras, os ofertantes no mercado, as vendem somente quando h um de-
mandante que oferea um preo elevado o bastante para superar sua ex-
pectativa de ganhos. Claro que, em perodos de crise, se no h interessa-
dos em demandar a terra como ativo lquido, o preo pode cair significati-
vamente, e o poder de mercado do proprietrio, em termos de estabeleci-
mento de preo, cai, podendo haver perdas significativas para ele.
importante frisar que os proprietrios tm um grande poder
nesse mercado, podendo manter estoques de terras e vend-los quando
entenderem ser o momento adequado para maximizar seus ganhos. De
outro modo, quando, por qualquer razo, o proprietrio tiver necessidade de
vender sua propriedade, seu preo de oferta ser relativamente mais baixo.
Assim como para todos os ativos, os preos da terra refletem
ganhos esperados para os quatro atributos capitalizados:
Pt = q - c + l + a,
onde,
q (quase-rendas) so as rendas produtivas esperadas decorren-
tes da propriedade da terra. Para o ativo terra, o valor desse atributo
depende dos ganhos esperados com a produo agrcola e da possibi-
lidade de outros ganhos decorrentes da propriedade da terra, tais como
os do crdito ou os de subsdios governamentais. O preo da terra tende
a crescer na fase ascendente do ciclo por causa deste atributo;
terra, assim como: custos de transao, proviso para financiamento se
este foi utilizado para a aquisio da terra, impostos e taxas decorrentes
da propriedade. Na fase descendente do ciclo, o custo de manuteno
tende a se elevar porque as taxas de juros tendem a crescer, e a proviso
para financiamento tambm tem de crescer.
l (prmio de liquidez) a relativa facilidade de vender a terra
no futuro, dependendo, portanto, das expectativas ante o futuro. Cresce
medida que a economia e a demanda por ativos de capital aumentam.

Tambm pode crescer quando h aumento da demanda por ativos lqui-

dos, e as expectativas do comportamento de outros ativos lquidos no
so to promissoras quanto as da terra.
a (ganho patrimonial) este fluxo de renda obtido no mo-
mento da venda da terra e depende portanto das condies do mercado.
Este atributo normalmente includo no q, mas para o caso da terra
importante consider-lo separadamente, pois muitos compradores a
adquirem para obter este ganho. Um exemplo disso o caso da aquisio
de terras na fronteira, que para um prazo econmico no apresenta ren-
dimentos produtivos, sendo adquirido com o objetivo explcito de obter
ganhos na revenda.
2.1. Mercados de terras
Os mercados de terras so regies ou reas onde a terra est

sendo negociada.4 A terra comprada porque os compradores esperam
obter ganhos globais (q - c + l + a) maiores do que com outros ativos.
Os preos locais das terras refletem no apenas tendncias dos preos
em termos macro (da mdia de preos de um pas por exemplo), que
so, entre outras razes, determinados pelo ciclo da economia. Refletem,
tambm, a integrao entre os preos macro e as condies locais. As-
sim, os preos entre diferentes localidades, ou mesmo entre uma locali-
dade e a mdia nacional, podem se deslocar a velocidades diferentes ou
at em direes opostas. Portanto, uma anlise do mercado de terras
deve levar em conta tanto as tendncias macro quanto as determinaes
do mercado local.
Em termos gerais, a demanda por terras como ativo de capital
e seus preos tendem a se elevar durante o ciclo ascendente e declinar
durante o ciclo descendente da economia. Isso ocorre fundamentalmen-
te porque sua oferta fixa. O decrscimo na demanda e nos preos
durante a depresso causado pela incerteza, que faz com que os pro-
prietrios de riqueza prefiram acumular dinheiro e ativos lquidos em vez
de ativos de capital.
A terra, por ser um ativo lquido, ter, geralmente, seus preos
tendendo ascenso na crise. medida que as expectativas de ganhos
produtivos declinam e cresce a incerteza, aumenta a demanda dos agen-
tes econmicos por ativos lquidos. Portanto, mesmo durante a crise, a
demanda e o preo da terra podem elevar-se. Isso ocorrer se, por exem-
plo, as expectativas dos compradores indicarem que a terra se valoriza-
r mais do que os demais ativos lquidos. Pelo fato de a terra no ser o

mais lquido entre este tipo de ativos, possvel que esse crescimento
no seja muito expressivo.
Um mercado especfico de terras apenas dinmico quando
vrios compradores acreditam que obtero ganhos em sua aquisio,
enquanto os proprietrios de terras esperam perdas. Somente nessa si-
tuao se configuram os negcios.
O aumento na demanda por terras ocorre quando uma certa
classe de potenciais compradores espera obter retorno mais elevado do
que obteria com os demais ativos. Para a terra, como ativo de capital, isso
normalmente ocorre quando h um novo produto, um novo mercado para
um produto j disponvel, uma nova tecnologia. Essa elevao na deman-
da normalmente vem acompanhada de elevao nos preos.5
A questo que cada mercado de terras, em um momento
especfico, tem determinantes e preos distintos. Reflete situaes e
condies econmicas, polticas e sociais especficas, determinadas por
condies regionais e nacionais que interagem.
Essa caracterstica do mercado de terras faz com que qualquer
poltica agrria ou agrcola deva ser implantada pelas autoridades nacio-
nalmente, mas aplicada de forma diferenciada nos diversos mercados
regionais.
3. ANLISE DO MOVIMENTO RECENTE DOS

PREOS DA TERRA NO BRASIL
A partir dessa viso mais geral sobre os determinantes do preo

da terra, ser feito neste item um estudo sobre o movimento recente do
preo da terra, procurando mostrar que o declnio atual recoloca a discus-
so da questo agrria brasileira. Isso feito levando em conta as
caractersticas antes descritas da determinao do preo da terra: ativo
de capital, demandado como gerador de rendimentos produtivos futuros;
e ativo especulativo. Pelos dois aspectos, seu preo associa-se a variveis
macroeconmicas especialmente taxa de juros , enquanto s o pri-
meiro aspecto afetado por condies produtivas locais e especficas.
Faz-se, ento, uma anlise simplificada dos determinantes gerais do pre-
o da terra no pas, identificando os impactos de distintos momentos de
instabilidade econmica.6 Cabe lembrar que, na medida em que os pre-
os da terra so coletados em cada municpio pela FGV/CEA, a informao
para o Brasil no passa de uma mdia. Sendo assim, tem um pequeno
significado quantitativo para anlises especficas, mas expressivo em
termos das expectativas que afetam o conjunto dos mercados.7

A partir do Grfico 1, pode-se evidenciar que a evoluo recen-

te do preo da terra no Brasil passou por trs grandes perodos: um pri-
meiro, que vai do final dos anos 1960 at aproximadamente 1976, no
qual os preos da terra sofreram um incremento acentuado, principal-
mente causado pela modernizao da agropecuria brasileira e da gran-
de transferncia de recursos para o setor agropecurio por meio do
crdito agrcola.
GRFICO 1
Preo real de venda da terra de lavouras
Brasil (reais de 1995 = 100)
6.000,00
5.000,00
4.000,00
3.000,00
2.000,00
1.000,00
0,00
70
71
73
74
76
77
79
80
82
83
85
86
88
89
91
92
94
95
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
A partir de meados dos anos 1970 at a crise do incio dos

anos 1980, o preo oscilou sempre em torno daquela mdia, mantendo-
se portanto num certo patamar, para o qual deve convergir o preo da
terra brasileiro, se nenhuma alterao significativa ocorrer no mercado.
Aps esse perodo, o preo da terra no Brasil passou a oscilar acentua-
damente, principalmente em funo da grande instabilidade da econo-
mia nacional.
O terceiro grande perodo extremamente rico para a anlise
desse mercado, dado que nos diversos momentos h diferentes polticas,
alteraes de preos e mudanas de expectativas, ocasionando movi-
mentos abruptos no mercado de terras. Na crise do final dos anos 1980,
que afetou drasticamente o conjunto do pas, os preos da terra agrcola
caram significativamente.
A partir de 1984, as exportaes brasileiras, em grande parte
agrcolas, viabilizaram a sada da recesso profunda na qual a economia

brasileira se encontrava. Tais exportaes, que se dirigiram principalmen-

te para os Estados Unidos da Amrica, acarretaram uma mudana nas
expectativas dos agentes econmicos que atuam na agricultura. Em con-
seqncia, elevou-se a liquidez do ativo terra, associada aos ento relati-
vamente baixos retornos dos principais ativos lquidos e crescente
desconfiana dos agentes econmicos em relao capacidade do gover-
no de honrar a dvida pblica, o que aumentou a demanda de terras como
ativos de reserva, com conseqente elevao de seus preos.
O grande boom do mercado de terras brasileiro deu-se no ano de
1986, com o Plano Cruzado. O preo da terra agrcola do Brasil sofreu uma
elevao mdia de aproximadamente 140% em termos reais, processo este
causado pela poltica econmica implantada pelo governo, com congela-
mento dos preos, ganhos salariais reais, queda acentuada da rentabilidade
de todas as aplicaes financeiras e alguma elevao dos nveis de investi-
mento. Alm disso, havia disponibilidade de recursos financeiros relativa-
mente baratos, de grande importncia para o setor agrcola.
Os preos da terra, em conseqncia, elevaram-se tanto pelo
crescimento da demanda por terras como ativo de capital, na medida
em que havia um crescimento da demanda por bens agrcolas/salariais,
quanto por terras como ativo de reserva e de investimento, na ausncia
de alternativas adequadas de aplicao, exceto em outros bens reais.
Cabe registrar que a elevao dos preos do boi gordo (que tambm se
converteu em ativo de reserva, alm do crescimento da demanda de
carnes) retroalimentou a elevao do preo da terra. O fim do Plano
Cruzado, no final de 1986, com reverso de todas as expectativas, acar-
retou queda acentuada nos preos da terra, marcando a inflexo para o
prximo subperodo.
A queda dos preos da terra aps o Plano Cruzado foi gerada
pela queda na demanda agregada (nos investimentos reais e nos salrios
reais) e pelo retorno atividade dos mercados financeiros de curto prazo.
As necessidades de financiamento do Estado garantiram um mercado
para aplicao em ativos lquidos, preferveis terra. Com a perspectiva
de hiperinflao, seria de se esperar que, em tese, crescesse a demanda
por terras como ativo lquido. Para o caso brasileiro, entretanto, tal pers-
pectiva provocou crescimento da demanda por terras apenas quando a
insegurana nas aplicaes nos demais mercados de ativos lquidos au-
mentou, o que ocorreu apenas no primeiro semestre de 1989, tendo
havido queda no segundo semestre.8
No primeiro semestre de 1990, antes do novo plano, quando o
risco de hiperinflao se elevou ainda mais, alguns agentes demandaram

terras, aumentando um pouco seus preos. Mas os ativos mais deman-

dados foram os mais lquidos do que a terra. O Plano Collor, com o
congelamento da riqueza lquida da economia, acarretou queda acentua-
da na liquidez da terra. Esta, por sua vez, fez com que os negcios com
terras ficassem relativamente parados ao longo do segundo semestre de
1990, mantendo seu preo relativamente estvel.
Ao longo do primeiro semestre de 1991, o preo da terra vol-
tou a aumentar. A elevao da liquidez da economia, aliada incerteza
e ao descrdito em relao segurana de manter riqueza em qualquer
tipo de aplicao financeira tm canalizado mais recursos para o mer-
cado de terras. A partir dessa elevao, o preo da terra no Brasil apre-
sentou uma queda contnua at chegar, em dezembro de 1992, ao seu
patamar mais baixo, apenas comparvel ao perodo pr-modernizao
da agricultura, em 1973.
As indicaes so de que o processo de estabilizao, enten-
dido como a criao da URV conjuntamente com o Plano Real, afetou
o mercado de terras de forma profunda mas distinta. Enquanto a esta-
bilizao significou apenas o fim da inflao e o crescimento econmi-
co, o que ocorre at meados de 1994, o preo da terra cresceu, atin-
gindo um patamar bastante elevado (acima do patamar dos anos
1970). Com a recesso provocada por polticas restritivas de consumo,
de crdito, particularmente para a agricultura, entre outras, em meados
de 1994 o preo da terra comeou a apresentar uma queda bastante
sustentada de seus preos. Entre junho de 1994 e junho de 1995, o
preo da terra caiu aproximadamente 42%, fazendo com que este se
encontrasse novamente no patamar mais baixo ps-modernizao dos
anos 1970.
Muitos analistas esto interpretando essa queda do preo da
terra como necessria para o pas, aps passar por um processo de ajus-
te estrutural com reduo da inflao, assim como ocorreu em outros
pases da Amrica Latina e at mesmo com os EUA. Essas informaes
so ainda extremamente recentes para se tirar concluses para o longo
prazo, apesar das evidncias de que a queda da inflao e a recesso,
experincia apenas vivida durante a vigncia do Plano Real, tenham di-
minudo bastante a possibilidade de ganhos especulativos com a terra.
A queda no preo da terra, das mais acentuadas que o pas j
experimentou, a partir da comparao dos preos brasileiros com os
do Uruguai, permite-nos algumas reflexes adicionais bastante interes-
santes sobre os limites e as potencialidades de atuao nesse mercado
especfico.

4. OS MERCADOS DE TERRAS DO BRASIL

E DO URUGUAI: UMA COMPARAO
A Tabela 1 e o Grfico 2 apresentam a evoluo dos preos

mdios das terras de lavouras, em dlares, para o Brasil, para So Paulo,
para a regio Sul do Brasil e para o Uruguai no perodo de 1983 a 1995.
Neles podemos observar que os preos mdios da terra no Brasil so
significativamente mais altos que no Uruguai. Estes so 2,8, 5,0 e 4,0
vezes maiores quando comparados com o preo mdio do Brasil, de So
Paulo e da regio Sul, respectivamente, embora a disperso dos preos
seja maior no Uruguai, dado que o coeficiente de variao do preo da
terra uruguaio (2,99) maior que o brasileiro (1,48). Esses dados eviden-
ciam que: i) as expectativas de ganhos com a propriedade da terra so
maiores no Brasil; ii) o mercado de terras uruguaio mais dinmico que
o brasileiro.
Quais seriam as razes para que os ganhos esperados com a
propriedade da terra fossem maiores no Brasil? Partindo das proposies
tericas apresentadas anteriormente, pode-se assumir que as quase-ren-
das que resultam da utilizao produtiva da terra (q) so mais ou menos
as mesmas no Brasil e no Uruguai. Segundo nosso modelo de determi-
nao dos preos da terra (Pt = q + l - c + a), ficariam duas variveis
para explicar esse comportamento dos preos nos dois pases: o custo
de manuteno (c) e a liquidez (l) da terra.
Segundo Paolino e Laens (1994, p. 112):
[...] existe uma ampla gama de impostos (Imagro, Imposto ao Pa-

trimnio, Contribuio Imobiliria Rural, Impostos de Primaria,
Contribuies Segurana Social, Imposto Erradicao da Vi-
venda Insalubre) que tem como fato gerador a terra e que explica,
em mdia, mais de 6,0% da arrecadao governamental global no
final da dcada de 1980 e no comeo da de 1990.
A maioria desses impostos que gravam a terra tem por base a

estimao de ndices de produtividade pecuria devidamente corrigidos
para contemplar o acesso a diferentes tipos de rota e a proximidade a
cidades e a outros centros povoados.
No Brasil, no contexto do Estatuto da Terra, o Imposto Territo-
rial Rural (ITR) foi concebido como um instrumento de democratizao
da terra baseado no princpio da tributao progressiva por meio de um
sistema que leva em considerao fatores que fazem variar o imposto

TABELA 1
Preo da terra de lavouras: Brasil e Uruguai (US$ EUA)
Anos So Paulo Regio Sul do Brasil Brasil Uruguai
(US$/ha) (US$/ha) (US$/ha) (US$/ha)
1983 651 668 419 236
1984 920 823 534 218
1985 916 918 579 207
1986 1.957 1.389 1.114 220
1987 1.420 1.102 825 320
1988 720 779 439 363
1989 819 959 499 440
1990 1.835 1.237 1.109 430
1991 1.589 1.535 1.027 433
1992 996 1.101 642 556
1993 1.640 1.616 996 356
1994 5.623 4.031 2.798 Nd
1995 3.687 1.584 1.695 Nd
Mdia 1.752 1.365 975 344
Des. padro 1.415 861 658 115
Coef. var.% 1,24 1,59 1,48 2,99
Fonte: Fundao Getlio Vargas, Centro de Estudos Agrcolas, Rio de Janeiro, Brasil. Seragro. Consultoria Agropecuria, Montevidu, Uruguai (vrios anos)
GRFICO 2
Preo da terra de lavouras
Brasil e Uruguai (US$ EUA)
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
83
84
85
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
19
Brasil Uruguai

em funo de caractersticas de tamanho, localizao e condies de

explorao. Passados trinta anos, o que se verifica que o ITR no cum-
priu, em nenhum momento, nem minimamente, os objetivos a que se
propunha. Pelo contrrio, mostrou-se absolutamente incuo, de tal for-
ma que sua participao na arrecadao do governo inexpressiva.
A ineficcia do ITR decorrncia do elevado grau da subtribu-
tao e da evaso fiscal. A subtributao decorre essencialmente do bai-
xssimo valor da terra nua declarado, bem como os percentuais de reas
aproveitveis e a produtividade obtida nas exploraes (declarado pelo
proprietrio). Estes constituem a base para o clculo do imposto, aceito
pelo governo (Ibra/Incra/Secretaria da Receita Federal). As implicaes
partem desta base de clculo e decorrem do Grau de Utilizao da Terra
(GUT) e do Grau de Eficincia na Explorao (GEE), que juntos permitem
uma reduo no imposto de at 90% (Guedes, L., 1995, p. 31-32).
Enquanto no Uruguai existem impostos diretos que tm como
fato gerador a propriedade da terra e so cobrados eficientemente, no
Brasil praticamente no existe uma cobrana eficiente do imposto sobre
a terra agrcola. A inexistncia de impostos sobre a terra no Brasil per-
mite a manuteno de terra para fins de especulao, o que afeta a liqui-
dez (l) da terra. Portanto, no Uruguai o preo da terra determinado
basicamente pelas suas caractersticas produtivas (q), gravada pelo custo
de manuteno (c) e apresenta uma liquidez (l) relativamente mais baixa.
No Brasil, alm de no haver qualquer nus sobre a propriedade que
mantida improdutiva, no seu preo tem-se, alm dos ganhos produtivos
esperados, uma liquidez mais elevada.
fato que no Uruguai a tributao sobre a terra representa em
torno de 6,0% da arrecadao do governo central, enquanto no Brasil
essa arrecadao inexpressiva. Isso coloca em evidncia, ceteris paribus,
que os custos de manuteno da propriedade da terra (o c do ativo terra)
so maiores no Uruguai. Portanto, de se esperar que o preo da terra
no Uruguai seja menor do que no Brasil, isto , se o preo da terra, como
um ativo, se forma no mercado a partir da capitalizao das rendas futu-
ras, uma maior tributao sobre a terra deprime dita renda, e, pelo efeito
da capitalizao, o preo da terra. Dessa forma, uma maior carga de
impostos sobre a terra, ao ser um fator fixo, associa-se a um menor pre-
o do mercado de terras, e vice-versa.
Os preos da terra que existem no Uruguai tambm mostram
com clareza que os preos da terra no Brasil esto muito elevados e que
estes se mantm naqueles nveis porque h a possibilidade de ganhos
especulativos com a terra, entre outras razes pela inexistncia de uma

poltica eficiente de tributao da terra. O custo de manter a propriedade

no que se refere a impostos no Brasil , na verdade, insignificante. Isso
tem incentivado os proprietrios de terras a manterem vastas reas de
terras ociosas, intensificando ainda mais a forte concentrao da proprie-
dade da terra em poucas mos. Se os custos de manuteno da terra so
baixos, esta utilizada em maior quantidade, definindo um perfil tipica-
mente extensivo de produo com baixos nveis de produtividade por
hectare. No entanto, se esses forem mais elevados, para obter o mesmo
nvel de rentabilidade se requerer um nvel de produtividade mais alto
e o uso de tcnicas modernas de produo para manter a mesma renta-
bilidade do ativo terra.
Portanto, no resta dvida de que os preos da terra no Brasil,
apesar da queda que vm apresentando desde o segundo semestre de
1994, ainda esto muito elevados. Nesse contexto, uma cobrana efi-
ciente do ITR pode desencadear uma desvalorizao desse ativo e a
perda da riqueza acumulada dos proprietrios de terras, conseguindo
dessa forma tornar mais acessvel o preo da terra para os agricultores
profissionais e para o Estado, que tem de comprar terras para acelerar o
processo de reforma agrria. Enfim, a tributao catalisar a queima de
gordura que existe nos preos da terra no Brasil, que por sinal tm um
forte componente especulativo.
5. POLTICAS DE TERRAS
Na Amrica Latina, a partir dos anos 1990, como resultado da

aplicao de polticas agrcolas que favoreceram a abertura, a livre con-
corrncia e a privatizao da economia, os mercados rurais tm sido
propostos como uma estratgia para conseguir maior eficincia e mo-
dernizao dos setores produtivos agropecurios e tambm para facilitar
o acesso terra aos agricultores sem ou com pouca terra. Isto , prope-
se que, por meio dos mercados, o acesso terra e aos investimentos
possam ser ampliados, facilitando uma maior competitividade do setor
agrcola e a reduo da pobreza rural da regio.
Essa temtica sobre polticas de terras e mercado de terras no
Brasil foi analisada no Seminrio de Mercados de Terras da Amrica La-
tina, organizado conjuntamente pelo NEAIEUnicamp e pela FAO-
Roma, realizado em Campinas em junho de 1995. A se discutiram as
diferenas dos mercados e se percebeu que um dos maiores determinan-
tes dessas diferenas era decorrente do grau de modernizao tecnolgi-
ca, da insero comercial das produes e das diferenas na estrutura dos

mercados de terras. A estrutura desses mercados, alm dos determinan-

tes econmicos, apresenta os determinantes de ordem institucional,
fundamentalmente o regime jurdico de ordenamento do acesso terra
e particularmente as Leis de Terras. Nessa ocasio, foi constatada ainda
a necessidade de aprofundamento dessas questes e de outras, tais como:
tributao e titulao de terras, bancos de terras, programas de coloniza-
o e assentamento, perfil da formao e da composio da fora de
trabalho agrcola e, finalmente, as polticas sociais na agropecuria.
Recentes estudos realizados sobre a dinmica do mercado de
terras brasileiro, entre eles os de Reydon (1992), Brando e Rezende
(1993), Romeiro e Reydon (1994), Reydon e Plata (1995), Guedes
(1995), mostram que existem dificuldades para favorecer a participao
dos agricultores sem terras nesse mercado. Vrias razes so apontadas
por esses autores, mas as mais relevantes esto relacionadas, por um
lado, com a ineficcia das polticas pblicas em minorar o alto grau de
concentrao da propriedade da terra, e, por outro, com o fato de que
nos ltimos anos a terra agrcola viu aumentada sua demanda como
ativo de reserva de valor, favorecendo dessa maneira sua utilizao
especulativa.
No Brasil, o uso especulativo da terra elevou substancialmente
seu preo, tanto que o valor atual de todas as rendas permanentes com
ela produzidas menor que seu preo de venda. Esse fato, aliado alta
concentrao da terra, cria grandes obstculos para que os agricultores
pobres possam ter acesso terra via mercado, ou seja, a atual situao
do mercado de terras brasileiro torna quase impossvel que este propicie
por si mesmo o acesso terra aos pequenos agricultores. Portanto, faz-se
necessrio implementar um conjunto de polticas pblicas que tenham
por objetivo, por um lado, diminuir o uso especulativo da terra, e, por
outro, sustentar economicamente a demanda dos sem-terra.
Tradicionalmente, o preo da terra tem sido objeto de preocu-
pao e interesse no apenas de economistas, mas tambm de polticos
e de formuladores de polticas. O fato de a terra ser um ativo real, base
para a produo agropecuria e, ao mesmo tempo, um ativo lquido
(especulativo) que compe parte dos portflios dos agentes econmicos
que procuram maximizar sua riqueza, confere uma importncia especial
ao preo desse recurso natural no desenho da poltica agrria de um pas.
Nesse sentido, a compreenso da dinmica e a determinao do preo
da terra, isto , a dinmica e a estrutura de seu mercado, constituem
elementos-base para o estabelecimento de uma adequada poltica agr-
ria para o Brasil.

A legislao brasileira reconhece os direitos de propriedade da

terra, e isso faz com que os proprietrios a utilizem de forma produtiva
e/ou especulativa, como melhor lhes convier, procurando maximizar os
ganhos monetrios. Entretanto, a mesma legislao tambm reconhece
que a terra deve cumprir sua funo social, isto , procurar favorecer o
bem-estar dos proprietrios e dos trabalhadores que nela labutam, man-
ter nveis satisfatrios de produtividade, assegurar a conservao dos re-
cursos naturais (Estatuto da Terra, artigo 1). E dever do poder pblico
zelar para que a propriedade da terra desempenhe a sua funo social,
estimulando planos para a sua racional utilizao, promovendo a justa
remunerao e o acesso do trabalhador aos benefcios do aumento de
produtividade e ao bem-estar coletivo (Estatuto da Terra, artigo 2, b).
Embora o uso especulativo da terra no seja reconhecido pela legislao,
muito significativo no Brasil. O poder pblico, segundo a lei, deveria,
nesses casos, desapropriar a terra. Mas os processos de desapropriao
via reforma agrria no Brasil tm tido resultados inexpressivos.
nesse contexto que a questo fundiria brasileira deve ser
entendida e as polticas de terras devem ser formuladas. O cenrio eco-
nmico atual requer que ditas polticas respondam necessidade de
favorecer a mobilidade econmica da terra, pois a situao da pequena
agricultura e da populao pobre rural estabelece a necessidade de defi-
nir novas formas de participao dos pequenos agricultores com pouca
ou sem terra nos processos de integrao ao mercado e aos benefcios
do desenvolvimento. Para atingir esses objetivos, as polticas de terras
tero de enfrentar o desafio de:
a) redefinir as formas de apoio do Estado nos processos de acesso
e posse de terras;
b) buscar novos caminhos para a participao dos pobres do cam-
po no acesso, no uso e na posse da terra;
c) diferenciar as polticas segundo os diferentes grupos de
proprietrios;
d) definir estratgias que facilitem o dinamismo econmico da terra
como fator de produo sem excluir a participao dos agricultores pobres;
e) formular estratgias que assegurem o uso eficiente e sustentvel
do recurso terra.
6. CONCLUSES
O declnio do preo da terra observado no perodo recente

possibilita a percepo de que o carter especulativo embutido no preo

da terra pode ser retirado desta por meio de medidas de poltica eco-
nmica, sendo necessrio que haja apenas vontade poltica. Cabe aler-
tar para o fato de que se essa tendncia de queda no preo da terra
persistir o espao para a execuo de medidas que ampliem a oferta
de terras para os que no tm acesso a ela pode alterar a realidade
agrria brasileira.
Tendo em vista os escassos resultados do processo de refor-
ma agrria, o poder pblico deve tambm procurar mecanismos com-
plementares reforma agrria para conter o uso especulativo da terra.
Esses mecanismo so bastante evidentes quando se entende a dinmi-
ca do mercado de terras, ou seja, os determinantes do preo da terra.
O preo da terra e suas expectativas de mudana em funo de
seus determinantes renda da terra, crdito agrcola, inflao, taxa de juros,
crdito para compra de terras, Imposto Territorial Rural, etc., (variveis
proxys dos atributos que determinam o preo da terra: q - c + l + a) so
fatores levados em conta pelos agentes econmicos que atuam no
mercado de terras no momento em que decidirem participar desse
mercado. Todas essas variveis esto fortemente ligadas dinmica do
mercado de terras.
Nesse sentido, a poltica agrria, que pretende democratizar a
propriedade da terra via mercado, dever procurar quais das variveis
assinaladas anteriormente so exgenas a esse mercado e procurar ad-
ministr-las com o objetivo de minorar seu uso especulativo. Podemos
dizer que essas variveis so a tributao sobre a terra e o crdito para
sua compra. A tributao torna mais onerosa a manuteno de terras para
reserva de valor, o que, por sua vez, reduz o preo destas. Em contrapar-
tida, o crdito para compra de terras permitir aos agricultores pobres sua
participao no mercado. O uso social da terra dever aumentar se essas
duas polticas forem implementadas de forma simultnea.
O essencial perceber que, independentemente da implanta-
o de uma reforma agrria no pas, h de se cobrar de forma efetiva
o Imposto Territorial Rural, para tornar o uso da terra mais eficiente.
Mais do que isso, faz-se necessria a conscientizao de que a proble-
mtica agrria brasileira, como estabelecida no final do sculo XX, no
pode ser minorada com total oposio dos proprietrios de terras. Nes-
se sentido, a efetiva cobrana do ITR, aliada a outras polticas de inter-
veno no mercado de terras, alm de contar com o apoio de parte dos
proprietrios, certamente contaria com o apoio do restante da popula-
o para solucionar esse gravssimo problema que at hoje assola a
realidade agrcola brasileira.

7. REFERNCIAS
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cado y polticas de tierras. Campinas: IE/Unicamp, 1995.

NOTAS
1. Este trabalho foi apresentado no XXIV Encontro Nacional da Anpec, Campinas, 1996.
2. Uma sistematizao mais detalhada dos mercados realizada em Reydon (1992).
3. O mercado pode se tornar spot quando os proprietrios, normalmente por razes extra-
econmicas, necessitam de liquidez imediata.
4. Os mercados so, segundo esta anlise, imperfeitos. O mercado de terras um bom exemplo
disso, pois: a) sempre haver desigualdades expressivas na distribuio da propriedade da
terra; b) agentes econmicos individuais podem interferir na oferta e no preo da terra;
c) os camponeses sem terras que as desejam no tm condies econmicas de sustentar
essa demanda; d) a terra no um produto homogneo: as propriedades tm extenses
distintas, assim como so compostas de diferentes tipos e qualidades de terras. Mas deve-se
explicitar que um mercado de terras ter um funcionamento mais fluido se os demais
mercados, de produtos, de trabalho, de crdito, estiverem funcionando adequadamente na
regio.
5. Na maior parte dos pases da Amrica Latina, as recentes elevaes nos preos tm vindo
acompanhadas de concentrao na propriedade da terra.
6. Esta anlise fundamental, pois da interao desses determinantes mais gerais do conjunto do
mercado de terras com as condies locais que as expectativas e o prprio preo da terra so
estabelecidos nos diferentes mercados. Essas condies gerais tm pesos distintos na
formao dos preos nos diversos mercados.
7. Na realidade, este tipo de anlise capta apenas os determinantes dos movimentos do preo da
terra quando estes so to fortes que afetam o conjunto das expectativas dos agentes de
todos os mercados de terra do pas. Quando no existem determinantes fortes, pode haver
uma compensao nas tendncias dos diferentes mercados, resultando em maior
estabilidade do preo mdio.
8. Como mostra Costa (1989, p. 101): O temor de uma hiperinflao, a inquietao do mercado
financeiro, sujeito manipulao dos especuladores (caso Naji Nahas), e as medidas
governamentais implantadas, que obstaculizaram maiores ganhos financeiros (basicamente
alteraes nas regras de tributao), foram os fatores apontados como responsveis pelo
deslocamento de capitais para o mercado imobilirio.

PARTE III
DINMICA DE MERCADOS
DE TERRAS RURAIS LOCAIS

AS POLTICAS PBLICAS DE CONTROLE
DA EROSO E O MERCADO DE TERRAS:
UMA ANLISE A PARTIR DO PARAN1
Ednaldo Michellon
1. INTRODUO
O processo de ocupao2 e de explorao da terra no Paran

foi responsvel por tornar a eroso o principal problema ambiental do
estado. Aps a fase de extrativismo, especialmente da erva-mate e da
madeira, e do cultivo do caf em larga escala, tem-se o incio da moder-
nizao da agricultura com o plantio intensivo de lavouras anuais, sendo
o carro-chefe a sucesso soja x trigo.
Essa intensificao gerou problemas como perdas de solo,
compactao, poluio do solo e da gua por resduos de agrotxicos e
de fertilizantes, destruio florestal, entre outros, que levaram perda
de produtividade e elevao dos custos de produo, a mudanas no
tipo de explorao, em funo de diminuio da qualidade dos solos e,
em casos extremos, prpria impossibilidade de uso econmico do re-
curso, nos casos de desertificao e de eroso crnica, conhecidas como
voorocas.
Esse quadro de perdas do patrimnio natural do estado estimu-
lou a formulao de polticas pblicas para coibir o avano desse proces-
so de degradao do meio ambiente paranaense em geral e do solo e da
gua em particular.

PARTE III - DINMICA DE MERCADOS DE TERRAS RURAIS LOCAIS
2. POLTICAS PBLICAS DE CONTROLE DA EROSO NO PARAN

As primeiras aes de combate eroso, de carter estatal,
ocorreram nas reas periurbanas da regio noroeste do Paran, por meio
do Projeto Noroeste, com incio em 1963. Os trabalhos foram ampliados
com o apoio tcnico da Organizao dos Estados Americanos (OEA) a
partir de 1971, incluindo tambm a zona rural.
Nesse sentido, na dcada de 1970, a Acarpa,3 atual Emater-PR,
comeou a desenvolver trabalhos na rea de conservao dos solos,4
com o lanamento de manuais do conservacionista, nos quais se priori-
zava a demarcao de curvas de nvel e posterior construo de terra-
os. Entretanto, esse trabalho era realizado de forma individualizada, por
propriedade, sem levar em considerao o conjunto das propriedades,
com o agravante de estas serem demarcadas em gradiente (desnvel),
em funo de as guas das chuvas serem jogadas para as estradas e as
divisas, recomendando-se nestas ltimas o plantio de grama, alm de
outras medidas, para evitar as voorocas.
No entanto, essas curvas com gradiente no resolveram o
problema da eroso, deixando um sentimento de derrota na catego-
ria agronmica, pois at nos experimentos conduzidos na Ocepar,5 em
Cascavel, o arrancamento da grama dos canais escoadouros foi inevi-
tvel. Tambm as guas jogadas nas estradas, nas divisas e nos carrea-
dores causavam estragos considerveis, impossibilitando o trnsito
normal e demandando reparos constantes pelas prefeituras e pelos
produtores.
Romper com a mentalidade egosta dos proprietrios, que se
negavam a integrar o sistema de conservao nas divisas, foi uma etapa
dificlima e demorada, suplantada, nos casos extremos, apenas com a
fora da lei, conforme ser exposto a seguir. Esse aspecto tambm foi
observado por Cavallet (1989, p. 73): As intrigas e desavenas de vizi-
nhos fazem prevalecer o individualismo sobre o esprito comunitrio e
os resultados na microbacia so altamente danosos. A nvel local so os
problemas de mais difcil soluo.
Os prprios profissionais, formados em tempos sombrios e/ou
refns desse perodo, parece que no enxergavam alm dos limites das
propriedades individuais, pois ainda era forte o fantasma do comunismo.
E, ainda de acordo com Cavallet (1989), havia as divergncias profissio-
nais quanto melhor tecnologia a ser utilizada, o que era explorado pelos
agricultores, que viam a conservao dos solos mais como custo do que
como investimento.

AS POLTICAS PBLICAS DE CONTROLE DA EROSO E O MERCADO DE TERRAS
Por isso, vrios programas foram idealizados para conservar os

recursos naturais, cujos nomes so um indicador das mudanas de con-
cepo que foram ocorrendo. O Programa Nacional de Conservao dos
Solos (PNCS6), com sua vertente paranaense chamada Programa Integra-
do de Conservao dos Solos (Proics), visava basicamente demarcao
de curvas de nvel para implantao de prticas mecnicas de conserva-
o de solo, especialmente o terraceamento. Conforme Bragagnolo e
colaboradores (1997, p. 17):
[...] para permitir uma melhor compreenso do processo de inter-

veno, e, ainda, objetivando o desenvolvimento e a implantao
de tecnologias de forma integrada, optou-se por adotar as micro-
bacias hidrogrficas do Ribeiro do Rato no municpio de Rondon
(1974); Ribeiro Caxias nos municpios de Floresta e Ivatuba, e
Ribeiro 22 no municpio de Paranava (1978), como unidades
piloto de trabalho.
Mesmo apresentando equvocos, ao trabalhar as propriedades

isoladamente o Proics, segundo os autores supracitados, constituiu a
grande alavanca da conservao de solo no Paran, utilizando a fora
da Lei n 6.225 e principalmente as exigncias embutidas no crdito
rural. O Programa proporcionou a reciclagem dos tcnicos da rea p-
blica e privada, com a realizao de inmeros seminrios de conservao
do solo e da gua, que ajudaram a definir as linhas de pesquisa necess-
rias e as aes e as tecnologias conservacionistas, alm de aprofundar
o conceito de capacidade de uso da terra no planejamento global da
propriedade rural.
No perodo entre 1975 e 1980, o Proics atingiu, com as prticas
de terraceamento e plantio em nvel, quase 2,5 milhes de hectares,
atendendo a cerca de 72 mil propriedades rurais, em 130 municpios,
envolvendo aproximadamente duzentos tcnicos das empresas gover-
namentais e um mesmo contingente da iniciativa privada.
Em seguida veio o Programa de Manejo Integrado de Solos
(PMIS), de 1983 a 1986, no qual j se buscava uma superao das bases
tcnicas do antecessor. Agora, j no bastava apenas conservar o solo,
era preciso manej-lo adequadamente.
Mas somente com o Programa de Manejo Integrado de Solos e
gua (PMISA), de 1987 a 1990, houve a incorporao de vrias prticas
a serem realizadas nas microbacias hidrogrficas, sendo o precursor do
Programa Paran Rural.

Alm desses programas, cabe citar o Pr-Rural, programa de

desenvolvimento rural voltado para a regio sul do estado e o Pronoroeste,
programa de desenvolvimento da regio noroeste do estado, a que apre-
senta a maior suscetibilidade eroso no Paran, e ainda campanhas
isoladas de difuso de tcnicas de controle de eroso, plantio direto e os
trabalhos pilotos em microbacias hidrogrficas em Campo Mouro (1980),
com a participao de 170 agricultores, numa rea de 7 mil hectares, e em
Nova Santa Rosa (1981-1982).
Conforme matria da revista Terra (1988, p. 22),
[...] no municpio de Campo Mouro, a populao enfrentava srios

problemas de intoxicao. A gua do Rio do Campo, que abastece
a cidade, estava seriamente contaminada por agrotxicos. Em
1980, a Associao de Engenheiros Agrnomos fez uma proposta
para Campo Mouro. Foi preciso que implorssemos de joelhos
diante dos agricultores, que no acreditavam em mais ningum,
lembra o engenheiro agrnomo Adolar Adur, um dos pioneiros na
histria do manejo integrado de solo e guas no Paran.
Com base nos problemas criados e nas solues testadas, bem

como nas experincias com problemas semelhantes observados em
outros pontos do mundo, por meio de um crescente intercmbio tcnico,
evidenciou-se a necessidade de se conciliar desenvolvimento econmico
com a manuteno dos recursos naturais renovveis presentes na ativi-
dade agrcola, inclusive como garantia de sustentao do nvel de produ-
o alcanado pela agricultura paranaense. Vrias etapas foram sendo
superadas com base na ativa participao dos profissionais, confrontan-
do-se a pesquisa, a extenso rural e os produtores.
[...] A esta altura, a Associao dos Engenheiros Agrnomos do Estado

do Paran j havia detectado o erro: no era mais possvel trabalhar
com programas impostos de cima para baixo, muito menos permane-
cer no simples combate localizado. Era necessrio uma viso abrangen-
te. Combater os efeitos j no resolvia: era preciso remover as causas.
Em 1979, um congresso7 da categoria levantara a questo e veio o
consenso: era preciso passar da teoria prtica (Terra, 1988, p. 22).
Essas aes foram facilitadas, alm dos fatos j mencionados, por

trs fatores, na avaliao de Roloff e Bragagnolo (1997): publicao do
mapa de solos do Paran; existncia de um esforo adicional da pesquisa

em manejo do solo e eroso por parte do estado, e, por ltimo, a conso-

lidao de um grupo de pesquisadores, extensionistas e acadmicos de
diversas instituies que compartilhavam da idia do manejo e da prote-
o dos recursos naturais.
Nesse bojo, foi crescendo o movimento pr-meio ambiente
como um todo, e, j com os ares das mudanas polticas ocorridas a
partir de 1983, a AEAPR encabeou o movimento pela aprovao de
uma legislao estadual de preservao do solo agrcola, surgida dos seus
quadros, fruto de vrios encontros e congressos, e defendida com entu-
siasmo pelos deputados engenheiros agrnomos, obtendo-se xito em
14 de dezembro de 1984, com a Lei n 8.014, e sua regulamentao em
13 de agosto de 1985, pelo Decreto n 6.120.
A fiscalizao do uso do solo agrcola ficou a cargo da Secretaria
de Estado da Agricultura e do Abastecimento para garantir o cumpri-
mento do desejo da sociedade, conforme est no artigo 12 da referida
lei: O mau uso do solo atenta contra os interesses do Estado, exigindo a
criao de servios de orientao, fiscalizao e represso, que permitam
o controle integrado e efetivo de todos os recursos naturais renovveis.
Ainda o Decreto n 6.120, por meio do artigo 14, consagra o prin-
cpio do planejamento conservacionista em bacias e em microbacias hidro-
grficas, estabelecendo-o como instrumento tcnico operacional efetivo [...]
na busca da preservao do solo agrcola e demais recursos naturais.
Mesmo com a aprovao da lei, os compromissos de luta da catego-
ria continuaram, conforme atesta uma das decises do VI Encontro Estadual
de Agronomia, realizado entre 6 e 8 de agosto de 1986, em Guarapuava:
Exigir do governo o pleno cumprimento do Programa de Manejo

Integrado de Solos e gua em bacias hidrogrficas, conforme pro-
posta original elaborada pela AEAPR, com o objetivo de conter a
eroso e a degradao dos recursos hdricos, introduzir prticas
agrcolas adequadas utilizao perene do solo e da gua e privi-
legiar as formas de administrao comunitria, cooperativa e/ou
coletiva das reas com manejo integrado de solos (Informativo
Agronmico, 1986, p. 8).
2.1. O Programa Paran Rural
Sendo assim, o Paran Rural surge como um programa para

combater fundamentalmente o avano do processo erosivo. Trata-se de
um conjunto de aes voltadas para disciplinar o uso e o manejo dos

solos e das guas, agora no mais de forma individualizada, mas em um

conjunto de propriedades que formam uma mesma bacia hidrogrfica.
A partir das constataes de que o sistema de uso e manejo do
solo estava levando a agricultura paranaense a uma situao de perda de
rentabilidade e agravando os problemas com poluio das guas e per-
das de solo, e que aes isoladas no levavam reverso do quadro
erosivo, a soluo pensada passou pela deciso de aumentar o poder de
regulamentao e interveno pblica no processo, contando, no entan-
to, com uma maior participao comunitria no planejamento do espao
rural e da ao produtiva agrcola.
O instrumental utilizado foi o plano de uso e manejo dos solos,
e o universo, a totalidade do estado, com prioridade para as reas com
maiores problemas. Por sua vez, o locus de planejamento e ao a
microbacia hidrogrfica espao compreendido entre divisores de gua
com um canal escoadouro definido, espao de terra que possui em co-
mum o ciclo da gua. J que o objetivo combater a eroso hdrica, nada
mais indispensvel que contemplar todo o ciclo do processo erosivo.
O pressuposto bsico o de que a unio dos esforos dentro
de uma microbacia resultaria em uma perda de dinamismo da eroso
nesse nvel, e a soma de todas as microbacias reverteria o processo na
macrobacia. A utilizao da microbacia como unidade de planejamento
e interveno um dos grandes avanos do Programa em relao aos
seus antecessores, quando muitos fracassos foram acumulados pela no-
cooperao entre propriedades vizinhas.
importante observar que essa discusso avana especialmente
no Estado do Paran, que, no por coincidncia, apesar de possuir apenas
2,4% da rea total do territrio brasileiro, produz cerca de um quarto da
safra de gros do pas, o que permite levar em considerao que essa foi
uma das formas encontradas de se procurar preservar a produo e a
produtividade do estado e, dessa forma, preservar a competitividade de
sua agricultura, minimizando o risco de seus recursos se exaurirem num
futuro prximo. A partir da dcada de 1980, o Paran enfrentaria uma
grande concorrncia no mbito brasileiro com relao produo de
gros, particularmente por parte dos estados da regio Centro-Oeste.
Essa situao no apenas justificou como tambm incentivou
a elaborao de um programa como o Paran Rural, basicamente porque
a eroso atingiu nveis inaceitveis para a agricultura, afetando os custos
de produo e a produtividade, chegando a modificar o perfil de produ-
o de algumas regies, bem como, no limite, chegando a impedir a
prpria atividade agrcola em reas especficas.

Em outras palavras, o principal programa nesse eixo foi o Pa-

ran Rural, que contou com recursos de 161,87 milhes de dlares,
sendo 98,87 milhes de dlares oriundos de recursos locais, e 63,00
milhes de dlares emprestados do Bird. Esse um exemplo de progra-
ma de desenvolvimento que se imps por causa do desgaste sofrido
pelos solos paranaenses durante os processos de ocupao e de moder-
nizao agrcola e intensificou o uso dos recursos naturais.
O trabalho de Fleischfresser (1999, p. 221-222) sobre as cons-
trues sociais que foram estabelecidas nos trabalhos das microbacias
hidrogrficas revelou que os produtores se articulam em torno de enti-
dades atuantes e fortes e em resposta aos estmulos estatais, que rever-
tem em benefcio de seus interesses. Desse modo, quando recebem
informaes acerca das causas e das conseqncias da eroso, por
exemplo, mobilizam-se em torno da recuperao e da manuteno da
capacidade produtiva de suas terras.
Dessa forma, alm de conceitos preservacionistas, determina-
dos por reservas de meio ambiente, isoladas do ambiente agroprodutivo,
a agricultura paranaense incorporou preceitos de desenvolvimento sus-
tentvel entre seus objetivos, no qual se busca equacionar o trinmio
viabilidade econmica, eqidade social e sustentao ecolgica.
Assim, num entendimento mais geral de sustentabilidade, hou-
ve a incorporao desse conceito, que tem sido amplamente utilizado,
como a busca em satisfazer as necessidades presentes sem comprome-
ter a capacidade das geraes futuras de satisfazer suas prprias neces-
sidades. Vale ressaltar que essa idia busca analisar se uma inovao
economicamente vivel, socialmente adaptada e ecologicamente susten-
tvel, que foi o paradigma desenvolvido a partir dos anos 1970 como
critrio a ser perseguido por todos os povos na busca da conservao dos
recursos naturais.
2.1.1. Resultados alcanados pelo Paran Rural

O Paran Rural foi executado entre 1989 e 1996, em trs faixas
de prioridade: alta, mdia e baixa, de acordo com a intensidade dos tra-
balhos realizados em cada uma das 19 Regies Administrativas do estado,
conforme mostra o mapa anexo. No conjunto, o Programa atingiu uma
rea de 7,10 milhes de hectares, distribudos em 2.433 microbacias hi-
drogrficas, totalizando um atendimento a 213.993 produtores em 392
municpios do Estado do Paran, criando em cada um deles uma Comis-
so Municipal de Solos, com participao das comunidades locais. A rea
mdia das propriedades atendidas pelo Programa foi de 33 hectares.

Entre as prticas agrcolas recomendadas, as mais adotadas

nas microbacias hidrogrficas foram: terraceamento, cordes de pedra,
adequao de estradas rurais e carreadores, preparo correto do solo,
adubao verde, adubao orgnica, reflorestamento conservacionista,
rotao de culturas, plantio direto, calagem, abastecedores comunitrios
e reflorestamento ciliar (Ipardes, 1993). Mais de 50% dos produtores das
microbacias aderiram s prticas recomendadas, sobretudo nas regies
consideradas de alta prioridade pelo Programa (norte, oeste e sudoeste).
A utilizao dessas prticas reduziu substancialmente a eroso, trazendo
ganhos econmicos significativos para os produtores e indiretamente
para o conjunto da sociedade.
Dito de outra maneira, houve aumento da produtividade das
principais culturas agrcolas, reduo da sedimentao e da turbidez
dos rios, melhoria das caractersticas qumicas do solo, reduo nos
custos de produo, reduo nos custos de manuteno das estradas
rurais e melhoria das condies socioeconmicas e de bem-estar da
famlia rural.
Por isso, tendo em vista esses resultados promissores na con-
servao dos solos e da gua em microbacias hidrogrficas, aproveitou-
se essa oportunidade para fazer a pesquisa da influncia dessa poltica
pblica voltada ao meio ambiente rural no mercado de terras. Para isso,
lanou-se a hiptese: quanto maior a intensidade dos trabalhos por rea
de prioridade, maior ser o incremento no preo da terra.
3. MATERIAL E MTODOS
Para dar conta dessa tarefa, baseou-se na equao da formao

do preo da terra Pt (Keynes, 1936; Reydon, 1992 e Michellon, 2002),
onde Pt = q - c + l + a, acreditando-se que os preos da terra sofram
influncia positiva do Programa, pelas seguintes razes:
i) elevao do fluxo de rendas esperadas pela posse do ativo q,
pois quanto maior o nmero de microbacias trabalhadas, melhor ser a
produtividade, aumentando-se as quase-rendas por rea;
ii) reduo dos custos de manuteno do ativo terra c, especial-
mente pela melhoria dos indicadores que causam o desgaste e adepre-
ciao desta;
iii) elevao do prmio de liquidez l pela melhoria da demanda
pela terra com melhor conservao;
iv) melhoria do ganho patrimonial a pelo melhor preo de re-
venda da terra trabalhada em microbacias hidrogrficas.

Para fazer essas verificaes e para explicar a variao do preo

da terra, utilizaram-se modelos economtricos, baseando-se nos preos
mensais dos ncleos regionais pesquisados pelo Deral/Seab (Departamen-
to de Economia Rural da Secretaria de Estado de Agricultura e do Abaste-
cimento do Paran). Em outras palavras, as regresses visam captar os
elementos que influenciam na formao dos preos dos diferentes tipos
de terras mecanizadas destocadas no Paran, nas quais se procurou ava-
liar a participao do componente ambiental nesse processo.
Para isso, trabalhou-se com o preo mdio da terra (PTN), do
tipo mais representativo no ncleo regional do Deral/Seab, como funo
das seguintes variveis:
i) do nmero de microbacias trabalhadas (MCB);
ii) do percentual de rea ocupado pelas microbacias trabalha-
das em relao rea total explorada no ncleo (REA);
iii) dos preos da soja e do boi;
iv) do preo mdio da terra no Paran (PTP), captando os efei-
tos de outras variveis macroeconmicas.
A idia de incluir PTP est na pressuposio de que esse preo
capta os efeitos de outras variveis macro que fogem ao foco deste tra-
balho e so exgenas aos preos locais, tais como crdito, cmbio, juros,
inflao, poltica agrcola, etc., ou seja, captam a macroeconomia em
geral e a conjuntura econmica, entre outros fatores.
Por sua vez, os preos de soja, boi e PTP so os mesmos preos
para todos os ncleos regionais, seja porque a variao dos dois primei-
ros praticamente a mesma entre os ncleos, seja pela existncia de um
s dado, no caso dos dois ltimos.
Alm disso, a matriz das correlaes mostrou que os preos da
terra dos diferentes ncleos so altamente correlacionados entre si, pos-
sivelmente pelo efeito de interferncia espacial/regional entre os ncleos.
Ademais, o nmero de microbacias e o percentual da rea trabalhada
esto correlacionados, sendo assim se optou por estimar o modelo PTN
(preo da terra nos ncleos regionais) como funo de MCB (nmero de
microbacias trabalhadas), REA (percentual da rea trabalhada em mi-
crobacias), preo mdio da SOJA no Paran, preo mdio da arroba do
BOI no Paran e PTP (preo mdio da terra no Paran), separando-se em
duas anlises, ou seja:
PTNit = 1i + 2i.MCBit + 3i.SOJAt + 4i.BOIt + 5i.PTPt + erroit.

e
PTNit = 1i + 2i.REAit + 3i.SOJAt + 4i.BOIt + 5i.PTPt + erroit.

Com i sendo os ncleos e t os diferentes anos de 1990 a 1995,

em que:
PTN preo mdio anual da terra no ncleo regional;
MCB nmero de microbacias trabalhadas no ncleo regional;
REA percentual da rea trabalhada com as microbacias;
SOJA preo mdio anual da soja no Paran;
BOI preo mdio anual do boi no Paran;
PTP preo mdio anual da terra no Paran.
Observao: Esses preos em reais foram deflacionados pelo
IGP-DI/FGV ago./94 =100.
A expectativa para as variveis REA, MCB e PTP que sejam
todas positivas, isto , sejam maiores de zero, o que est em consonn-
cia com os fatores que influenciam na formao do preo da terra discu-
tidos anteriormente. Mas os valores devero ser diferentes por faixa de
prioridade do Programa, isto , os ndices que medem a influncia do
Paran Rural para a alta, a mdia e a baixa prioridades sobre os preos
da terra devero apresentar valores distintos.
Por sua vez, as variveis SOJA e BOI devem apresentar resulta-
dos negativos, isto , serem menores de zero, pois os preos desses
produtos estavam em queda no perodo aqui evocado.
Tambm se optou pelo uso de variveis dummies. Tais vari-
veis qualitativas geralmente indicam a presena ou a ausncia de uma
qualidade ou atributo, tais como alta, mdia ou baixa prioridade.
Um mtodo para quantificar tais atributos construir variveis ar-
tificiais que assumam valores de 1 ou 0 1 indicando a presena (ou
posse) de um atributo e 0 indicando a ausncia desse atributo.8 Isto
, a varivel dummy Di assume o valor 1 para os ncleos do grupo
i e 0 para os demais, ou seja, as dummies agem alterando no s
o intercepto, mas tambm a inclinao das regresses. Por exemplo,
no segundo caso a seguir, como so trs grupos, tem-se duas dummies
que multiplicam cada uma das variveis, mais duas dummies que se
somaro ao intercepto, ou seja, mais oito parmetros devidos s
dummies.
Sendo assim, pelos clculos economtricos produziram-se dois
tipos de regresses:
a) Regresses para cada varivel do Programa MCB (MICRO-
BACIA) ou REA, cujos coeficientes variam para cada ncleo, ou seja,
todos os 19 ncleos em painel,9 sem diviso por rea de prioridade ou
por tipo de solo, estimando-se uma inclinao para cada um de per se.
Essas regresses lineares para todos os 19 ncleos do Paran Rural, com

REA e MCB variando, e que serviram como base para gerar os agrupa-
mentos das regresses a seguir, esto nas Tabelas 1 e 2.
b) A partir das regresses em a, para MCB e para REA, deter-
minaram-se trs diferentes grupos para a incluso das dummies: DH
alta, DM mdia e DB baixa, sendo este ltimo o grupo base. As
dummies entram como termos aditivos, modificando o intercepto e a
inclinao referente varivel do Programa. Essas regresses lineares do
grupo gerado do Paran Rural, tanto para REA como para MCB, esto
nas Tabelas 3 e 4, respectivamente.
Portanto, feitos esses esclarecimentos metodolgicos iniciais, a
seguir sero apresentados os resultados e as discusses destes, agregan-
do-se mais informaes sobre os diferentes agrupamentos.
4. RESULTADOS E DISCUSSO
Inicialmente, preciso recapitular que este trabalho tem como

foco investigar prioritariamente se houve diferena no comportamento
dos preos de terra por ncleos regionais e/ou em grupos e em que me-
dida ela pode ser explicada pela adoo do manejo do solo e da gua por
faixa de prioridades do Paran Rural.
Sendo assim, foram feitas as regresses para o grupo a, tanto
pelo percentual de rea trabalhada como pelo nmero de microbacias
executadas em cada ncleo. Essas regresses serviram para captar as
informaes caractersticas de cada uma dessas regies, possibilitando
uma anlise mais especfica do sinal e da magnitude dos valores para a
formao de novos grupos a partir dos resultados individuais de per se.
Os resultados dessas regresses lineares para todos os ncleos
do Paran Rural com REA e MCB variando podem ser observados nos
anexos. Na Tabela 1 esto os dados de regresso10 para REA, que so
semelhantes queles feitos para MICROBACIA (Tabela 2).
Como se observa na Tabela 1, os resultados das regresses so
condizentes com o proposto: os ncleos de alta prioridade do Paran
Rural (de Londrina a Toledo) apresentam para a varivel REA do Pro-
grama coeficientes positivos e elevados, enquanto os de mdia priorida-
de (Ivaipor a Umuarama) e de baixa prioridade (Curitiba a Paranagu)
apresentam valores baixos ou negativos de impacto da rea trabalhada
no Programa no preo da terra. Isso confirma uma vez mais a hiptese
de que o Programa teve um impacto marcante no mercado de terras.
Os resultados plotados na parte inferior das tabelas que mostram
os valores de R2 = 0,99; F = 391,86 e d = 1,66 (Tabela 1) e R2 = 0,99;

F = 371,71 e d = 1,73 (Tabela 2) indicam, respectivamente, que 99%

das variaes dos preos foram explicadas, revelando quo bem a reta
de regresso se ajusta aos dados; que o F altamente significativo, mos-
trando que os preos de terras dos diferentes ncleos so diferentes e,
por ltimo, o teste de Durbin-Watson mostra que no h autocorrelao
positiva nos resduos.
Por isso, com esses resultados das regresses por ncleo, tanto
para REA como para MCB, j seria possvel estabelecer o grau de influn-
cia e de explicao na formao do preo da terra em funo da rea
trabalhada e do nmero de microbacias em cada ncleo para a alta, a
mdia e a baixa prioridades. que se est observando no s o sinal, se
positivo ou negativo, mas tambm a magnitude dos resultados para se
perceber as diferenas entre os ncleos.
Sendo assim, para uma anlise mais clara desse processo, os
ncleos regionais foram reunidos em trs grupos de alta, mdia e baixa
prioridades, cujas notaes doravante sero DH, DM e DB, respectiva-
mente, isto , a partir dos valores dos coeficientes gerados em a produ-
ziram-se os resultados que sero apresentados a seguir,11 que esto de
acordo com o planejado anteriormente em b.
i) DH (alta) Este agrupamento composto pelos ncleos de
Apucarana, Campo Mouro, Cascavel, Cornlio Procpio, Jacarezinho,
Londrina, Maring e Toledo. Percebe-se que este grupo formado pelos
ncleos da terra roxa de alta prioridade mais Apucarana, pois tanto
pela regresso pela REA como por MCB este ncleo apresentou coe-
ficiente similar, isto , um ndice muito prximo ao de Londrina e de
Maring. Logo, este novo grupo continua sendo constitudo somente
de terra roxa.
ii) DM (mdia) Este grupo rene os ncleos da Terra de Are-
nito de Mdia Prioridade, terra mista de alta prioridade e terra roxa de
mdia prioridade, que so os ncleos regionais de Paranava e Umuara-
ma; Francisco Beltro e Pato Branco e Ivaipor, respectivamente. Ou
seja, o preo da terra de Arenito de mdia prioridade teve comportamen-
to prximo ao da terra mista de alta prioridade e tambm do ncleo de
terra roxa de mdia prioridade, Ivaipor, que juntos ficaram numa posi-
o intermediria, a partir do agrupamento feito pelos coeficientes.
iii) DB (baixa) Neste terceiro agrupamento esto os ncleos
de Curitiba, Guarapuava, Irati, Paranagu, Ponta Grossa e Unio da Vit-
ria. Percebe-se que este grupo , na ntegra, o da terra mista de baixa
prioridade, que havia sido formado pela diviso de prioridades do Para-
n Rural mais Irati e teve sua confirmao pelos coeficientes, j que esses

ncleos apresentaram os menores valores, de acordo os dados das Ta-

belas 3 e 4.
Sendo assim, a seguir sero apresentados os resultados das
regresses lineares do grupo gerado do Paran Rural para REA e MCB,
conforme mostra a Tabela 3, bem como o grau de significncia dos co-
eficientes deste grupo. Por sua vez, a expresso analtica para este grupo,
que o foco do trabalho, conforme mostram as Tabelas 3 e 4, ficaria
como segue:
PTNit = 1i.DBit + 2i.DMit + 3i.DHit + 4i.DBAREAit + 5i.DMAREAit

+ 6i.DHAREAit + 7i.DBSOJAt + 8i.DMSOJAt + 9i.DHSOJAt + 10i.
DBBOIt + 11i.DMBOIt + 12i.DHBOIt + 13i.PTPt + erroit.
Com base nesses resultados, percebe-se que a REA de alta

prioridade, formada pelos ncleos de Apucarana, Campo Mouro, Cas-
cavel, Cornlio Procpio, Jacarezinho, Londrina, Maring e Toledo, que
representa o novo grupo de alta prioridade, foi confirmada pelo maior
ndice de 3.469,58, enquanto a REA de mdia prioridade, composta
pelos ncleos regionais de Paranava, Umuarama, Francisco Beltro,
Pato Branco e Ivaipor ficou com 2.169,23. Por ltimo, a REA de baixa
prioridade, na qual esto os ncleos de Curitiba, Guarapuava, Irati, Para-
nagu, Ponta Grossa e Unio da Vitria, apresentou resultado negativo
de 2.085,13, confirmando, por este novo cluster, as hipteses desta
pesquisa, de que na regio de alta prioridade o incremento no preo
seria maior em relao s demais regies.
Esse novo agrupamento revelou que existem diferenas entre
o incremento nos preos da terra de alta para mdia prioridade, da m-
dia para a baixa, e da alta para a baixa prioridade. Isto , no esto sen-
do tomados os valores stricto sensu, mas a tendncia geral que eles
mostram, pois o significado literal forneceria a seguinte interpretao:
em tese, a cada 1% de rea trabalhada na alta prioridade o preo da
terra dos ncleos que compem este grupo de terra roxa, por exemplo,
subiria 3.469,58 reais por ano, contra um aumento de R$ 2.169,23 para
o grupo de mdia prioridade.
Em outras palavras, tm-se as variveis em nvel (beta vezes a
varivel) e ainda alteradores da inclinao e do intercepto. Cada multi-
plicao fornece um parmetro diferente, que altera o valor da rea base,
dando a inclinao e o intercepto das demais reas. Quando os parme-
tros das dummies aparecem sozinhos (sem multiplicar pela REA, SOJA
ou BOI) elas alteram o intercepto. Quando eles aparecem multiplicando

REA, SOJA ou BOI, ento alteram a inclinao para a varivel e para a

regio cuja dummy for 1. Nota-se que existem 12 parmetros mais o
intercepto C, que o intercepto da rea base (ou seja, quando todas as
dummies forem zero). Os parmetros 87,13, -84,76 e -20.85,13 so as
inclinaes da rea base (ou seja, quando as dummies forem zero). Os
parmetros restantes so alteradores dos valores da rea base.
Por isso, nas Tabelas 3 e 4 existem 12 variveis mais o intercep-
to, isto , o C = 1.229,94 o intercepto da rea base, quando DH = 0 e
DM = 0, ou seja, DB = 1, o que matematicamente o mesmo que cortar
tudo o que tem aps o valor 2.085,13, pois sero zero (valor de D) mul-
tiplicado pelo parmetro estimado. Finalmente, quanto ao beta 13,
porque da forma como foi escrita a expresso analtica anterior, o beta
1.DB o intercepto C, logo so 13 parmetros (12 mais intercepto), pois
a constante no varivel. Como foi dito, o coeficiente da dummy serve
para alterar o intercepto quando a dummy vale 1. Portanto, por exemplo,
se o intercepto vale 1.229,94 (Tabela 3), e a dummy DM for significativa
igual a 1.849,02, isso s quer dizer que nas reas de mdia prioridade
(ou seja, assumem valor 1 nestas reas) o intercepto seria na realidade a
soma de 1.229,94 com 1.849,02, que igual a 619,08. O C =
1.229,94 ser o intercepto para as reas da base, ou seja, quando todas
as dummies forem zero.
J o preo da terra Paran (PTP) foi positivo nos trs grupos
com coeficiente de 0,72. Isto , pelos resultados percebe-se que o PTP
explica positivamente o Preo de Terra do Ncleo (PTN). Alm disso, o
fato de o PTP ser significativo e apresentar um valor de t elevado mostra
que tudo o que referente ao carter especulativo do conjunto do mer-
cado foi retirado por ele. Portanto, os preos so quase puros, o que re-
fora a tese de as variaes nos preos da terra por faixa de prioridade
serem explicadas pela intensidade dos trabalhos de manejo do solo e da
gua em microbacias hidrogrficas. Ressalta-se ainda que o resultado
o mesmo para os trs grupos por se utilizar inclinao comum entre os
grupos, e por no ter sido utilizada a dummy para alterar o intercepto e
a inclinao relacionados a essa varivel, j que no era o foco da anli-
se separar essa influncia entre os diferentes grupos e para ganhar graus
de liberdade.
A SOJA teve comportamento distinto, pois nos trs grupos foi
significativa, mas apenas no ltimo teve influncia positiva na explica-
o do preo da terra dos ncleos regionais. O BOI teve comportamen-
to inverso, sendo significativo para os trs grupos, mas explicou positi-
vamente o preo da terra somente para a alta e a mdia prioridades,

embora com ndices diferentes. As demais variveis independentes tive-

ram comportamentos distintos. A REA, que a varivel mais importan-
te nesse processo, teve explicao positiva para DH e DM e negativa para
o grupo DB.
Nota-se que os grupos DH e DM apresentaram resultados posi-
tivos para REA, porm com valores diferentes, pois o referido parmetro
no primeiro foi de 3.469,58, e no segundo, de 2.169,23 (Tabela 3), evi-
denciando a distino entre os grupos de alta e baixa, respectivamente.
O grupo DH composto por ncleos que esto dentro da mes-
ma faixa de tipo de terra. Na realidade, trata-se do grupo original terra
roxa de alta prioridade (TRAP) mais o ncleo de Apucarana, que perten-
cia ao grupo terra roxa de mdia prioridade (TRMP). Possivelmente, por
tratar-se do grupo de terra roxa e pelo ncleo de Apucarana fazer divisa
com o de Londrina e o de Maring, cuja sede est eqidistante 50 km,
isso tenha influenciado os preos e colocado todos esses ncleos num
mesmo patamar de influncia do Programa. Alm disso, o percentual da
rea trabalhada com microbacias no ncleo regional de Apucarana foi
prximo mdia dos ncleos do TRAP.
Em outras palavras, embora a REA tenha explicado os resul-
tados de PTN para o grupo DM, este apresentou uma magnitude inferior
ao DH, evidenciando uma diferena no incremento de preo da terra
roxa em relao s demais. Ou seja, o aumento do percentual de rea
trabalhada nas microbacias teve ou ter um impacto muito maior nos
preos de terra do grupo DH em relao ao DM. A exceo foi Ivaipor,
que embora pertena terra roxa no teve o mesmo ndice possivelmen-
te porque teve um percentual de rea trabalhada bem inferior em relao
mdia do TRAP, de 45% contra 58,6%, respectivamente. Outros fato-
res que podem ter contribudo para essa performance esto relacionados
ao fato de a regio de Ivaipor apresentar relevo mais ondulado, estar
localizada na regio central do Paran, que relativamente distante dos
principais eixos do anel de integrao do estado, apresentar menor ndi-
ce de adoo de tecnologia e possuir menor participao poltica em
relao mdia da terra roxa de alta prioridade.
Os ncleos do grupo DM, no conjunto, apresentaram valores
dos coeficientes prximos, embora pertenam a regies com diferentes
tipos de solos. Os ncleos do Arenito, Paranava e Umuarama manti-
veram uma posio intermediria entre os de alta e de baixa priorida-
de, mantendo certa coerncia na anlise, j que eles eram de mdia
prioridade no Paran Rural. J os ncleos de Francisco Beltro e Pato
Branco confirmaram a premissa de que havia influncia diferenciada

do Programa no preo da terra, pois formam a terra mista de alta prio-

ridade (TMAP), que apresentou parmetro positivo para REA, ocor-
rendo o inverso com aqueles da terra mista de baixa prioridade (TMBP).
Por ltimo, Ivaipor manteve certa distncia do TRAP, confirmando-se
em parte as anlises anteriores.
Finalmente, o grupo DB, cujos ncleos so todos de terra mista
de baixa prioridade do Programa, apresentou relao inversa do PTN com
REA, mostrando que a rea trabalhada com as microbacias no influen-
ciou positivamente na formao do preo da terra, possivelmente pelo
peso que outras atividades exercem nesses ncleos, tradicionalmente
produtores de madeira e com pouca vocao agrcola, como o caso de
Paranagu, por exemplo. A exceo para Ponta Grossa, que, sendo pio-
neira no plantio direto de soja, milho e trigo, teria como explicao poss-
vel para estar nesse agrupamento a dimenso do ncleo, j que o maior
do Paran e teve apenas 19% da rea trabalhada com microbacias.
Por sua vez, a SOJA, embora tenha sido estatisticamente signi-
ficativa a 1%, apresentou comportamento inverso ao preo da terra nos
grupos alta e mdia, ou seja, enquanto este estava subindo, o preo da
soja estava caindo nos ncleos que compem o DH e o DM. interes-
sante observar que a soja, mesmo ganhando em produtividade nesse
perodo, foi superada pelas variveis ambientais, especialmente a REA,
que apresentou explicao significativa em relao a ela.
Todavia, a SOJA apresentou relao positiva com o PTN no
grupo DB, possivelmente pelo peso que esta representa, especialmente
nos ncleos de Guarapuava e de Ponta Grossa. Esta parece ser uma das
justificativas da influncia positiva da SOJA neste grupo de terra mista de
baixa prioridade. J o BOI explicou positivamente a variao nos preos
de terra nos dois primeiros grupos, e negativamente para o ltimo, pos-
sivelmente pela menor concentrao de gado de corte nessa regio.
Alm disso, os clculos para os mesmos grupos anteriores,
utilizando-se a MCB como varivel independente em vez da REA, apre-
sentou resultados semelhantes, como pode ser observado na Tabela 4.
Percebe-se que o nmero de microbacias trabalhadas explica
positivamente o preo da terra nos ncleos de terra roxa de alta priori-
dade mais Apucarana e no grupo de mdia prioridade formado pelos
ncleos de Arenito mais Ivaipor e pelos ncleos de alta prioridade da
terra mista. Para os demais ncleos de baixa prioridade, houve uma
tendncia inversa em relao MCB, observando-se que o grupo DB
manteve comportamento oposto do nmero de microbacias trabalha-
das em relao ao preo das terras nesses ncleos. J PTP, SOJA e BOI

apresentaram o mesmo comportamento das regresses anteriores, com

valores muito prximos daqueles das regresses com REA.
Dito de outra maneira, nota-se que as microbacias trabalhadas
explicaram positivamente o preo da terra roxa de alta prioridade TRAP
+ Apucarana, bem como para o grupo de mdia prioridade, embora
com valor inferior, e apresentaram resultados inversos para a terra mis-
ta de baixa prioridade, que formam o grupo iii. importante lembrar que
no grupo DM esto os ncleos de Arenito, de mdia prioridade, os ncle-
os de terra mista de alta prioridade e o ncleo de Ivaipor, de terra roxa
de mdia prioridade do Paran Rural.
Os resultados de R2 = 0,99; F = 567,02 e 643,95 e d = 1,48
e 1,49 dessas regresses mltiplas, respectivamente, indicam que 99%
das variaes dos preos foram explicadas, isto , revelam o alto poder
das variveis para justificar o preo da terra; que o F altamente signifi-
cativo, mostrando que os preos de terras dos vrios ncleos so dife-
rentes e, por ltimo, o teste de Durbin-Watson mostra que esta uma
zona de indeciso quanto presena ou ausncia de correlao serial
nos resduos. Contudo, como os resultados das regresses por ncleo
apresentaram ausncia de autocorrelao nos resduos e a partir deles
foram construdos os grupos DH, DM e DB, somando-se ao fato de que
os testes t e F, para estas duas ltimas regresses mltiplas, foram alta-
mente significativos, foram aceitos esses resultados.
Resumidamente, as regresses lineares mltiplas mostraram
que os preos mdios de terras localizadas nas regies de alta prioridade
do Paran Rural tiveram um incremento maior em relao quelas de
mdia e baixa prioridades. Por sua vez, os preos de terra das regies de
mdia prioridade do Programa tiveram aumento superior em relao aos
preos registrados nos ncleos pertencentes baixa prioridade, indican-
do que os programas de manejo de solo e da gua em microbacias hi-
drogrficas desempenharam papel fundamental na formao do preo
da terra.
Por isso, retomando-se a equao da formao do preo da
terra, que foi apresentada e discutida no captulo terico Pt = q - c +
l + a (Michellon, 2002), notam-se as causas desse referido aumento de
preo ocorrido nas regies de alta e mdia prioridades do Paran Rural.
i) Os fluxos de renda esperados pela posse do ativo q, ou seja,
as rendas produtivas esperadas em funo da propriedade do ativo fo-
ram ampliadas pelo aumento verificado na produtividade, isto , pela
influncia nas expectativas produtivas dos agentes. Essa influncia est
correlacionada com os trabalhos realizados nas microbacias e foi captada

especialmente pela REA e pela MCB. Isto , quanto maior o percentual

trabalhado, maior foi a participao na explicao do preo da terra nos
ncleos regionais, pois o aumento na renda da terra tambm influencia
na formao de seu preo.
ii) O custo de manuteno do ativo no portflio c, nas terras
conservadas na metodologia do manejo de solo e da gua em microba-
cias hidrogrficas, tende a ser menor, seja pela reduo da depreciao
da terra pelo controle do desgaste causado pela eroso e suas conseqn-
cias, seja pela compensao de mant-la em funo dos ganhos produ-
tivos e de economia de escala, entre outras vantagens.
iii) O prmio de liquidez l, que incorpora o grau de dificuldade
de venda do ativo, foi dilatado em funo da melhoria ambiental, cujos
reflexos foram o aumento na demanda por terras mais bem conservadas.
A varivel PTP preo da terra do Paran apresentou relao positiva
com o PTN preo da terra do ncleo, possivelmente pelo aumento da
liquidez da terra em todo o estado. Esse incremento na demanda poderia
ser chamado de aumento no prmio de liquidez ecolgica da terra.
iv) A valorizao patrimonial do ativo no mercado spot a, ou
seja, o ganho patrimonial ou ganho esperado de revenda do ativo, tam-
bm sofreu variao positiva pela influncia causada nas expectativas
especulativas e produtivas dos agentes, em especial a partir do momento
em que eles perceberam que uma terra mais aprazvel e mais produtiva
possui maior valor de revenda. Em outras palavras, o manejo do solo e
da gua em microbacias hidrogrficas promove a valorizao econmica
e esttica das propriedades pelo toque de qualidade que d ao campo.
Por outro lado, fazendo-se a inverso do raciocnio, a pergunta
importante que tem sido feita : como estariam as terras do Paran e,
conseqentemente, seus preos se a sociedade paranaense no tivesse
feito todo esse investimento no manejo agronomicamente correto do
solo e da gua?
Para responder a essa questo, utilizando-se ainda a frmula
do preo da terra, percebe-se que o comportamento esperado, grosso
modo, seria o inverso do ocorrido anteriormente, isto , em vez de au-
mento nos preos eles poderiam permanecer no mesmo patamar ou
apresentar queda em relao mdia do estado e/ou do Brasil.
5. CONCLUSES
Tendo em vista que a degradao dos recursos naturais, espe-

cialmente do solo, afeta o retorno dos investimentos agrcolas, justifica-se

a interveno do estado por meio das polticas pblicas tradicionais e

especiais, ainda que o carro-chefe sejam as preocupaes econmicas,
pois elas, no conjunto, podem compor um ambiente mais aprazvel e
duradouro na linha do desenvolvimento sustentvel.
Por isso, dado os retornos privados positivos trazidos por essa
poltica pblica de manejo dos solos e da gua em microbacias hidrogrfi-
cas, aumenta a responsabilidade dos prprios agricultores pela conservao
agronomicamente correta do solo. Isto , j que eles tm ganhos produtivos
e especulativos com a implantao desse sistema conservacionista, devem
fazer e continuar fazendo adequadamente o manejo do solo, pois alm de
ele ser um patrimnio que transmitido de gerao a gerao, os recursos
naturais em geral so bens que pertencem a toda a sociedade.
Ademais, o desafio que se coloca exatamente este: o de man-
ter e ampliar as tarefas j executadas, com vistas sustentabilidade da
atividade rural. Por isso, condio sine qua non a participao do estado
na manuteno, na elaborao e na implementao de polticas pblicas
tradicionais e especiais que tenham esse objetivo, pois tambm seu
papel regular o mercado de terras, j que, na qualidade de mercadoria
fictcia, poderia ser totalmente dilapidada se deixada ao bel-prazer de seus
possuidores utilitaristas da poca do capitalismo avanado. Dito de outra
maneira, neste momento em que o neoliberalismo avana por todos os
cantos da terra, tentando fazer o desmonte, especialmente dos Estados
perifricos, imprescindvel fortalecer essa viso, pois a natureza algo
muito srio para ser deixada nas mos da economia de mercado.
Finalizando, j que esta pesquisa revelou que o manejo do solo
e da gua em microbacias hidrogrficas influencia positivamente no
preo da terra, esse mais um argumento a ser utilizado a favor do meio
ambiente e do desenvolvimento sustentvel, no s no Brasil, em que a
conservao dos solos e da gua em microbacias hidrogrficas muito
incipiente, mas tambm em outros pases, pois a eroso do solo um
problema em toda a Terra.
6. REFERNCIAS
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7. ANEXOS
MAPA 1
Fluxos de colonizao do Paran
Norte
Tradicional
Sudoeste
MAPA 2
Regies do estado conforme prioridades do Programa Paran Rural
Fonte: Adaptado de Ipardes

TABELA 1
Regresso linear para o preo da terra para os ncleos regionais do Paran
Rural com variao de rea
Varivel Coeficiente Erro padro Valor de t Probabilidade
Constante -751.9336 103.1280 -7.291266 0.0000
PTP Preo Terra Paran 1.072842 0.0497 21.59952 0.0000
SOJA 68.02612 13.3818 5.083454 0.0000
BOI -26.32337 8.0908 -3.253495 0.0016
REA _ Londrina 7,813.581 1,658.3070 4.711782 0.0000
REA _ Maring 4,746.319 1,173.1570 4.045766 0.0001
REA _ Cascavel 4,700.991 522.3815 8.999153 0.0000
REA _ Cornlio Procpio 3,690.808 426.1560 8.660696 0.0000
REA _ Apucarana 3,589.591 390.0143 9.203740 0.0000
REA _ Campo Mouro 3,587.066 482.3187 7.437129 0.0000
REA _ Jacarezinho 3,176.216 386.4928 8.218047 0.0000
REA _ Toledo 2,411.392 628.5475 3.836452 0.0002
REA _ Ivaipor 316.762 603.7769 0.524634 0.6011
REA _ Francisco Beltro -802.640 126.4914 -6.345416 0.0000
REA _ Paranava -1,252.697 215.0186 -5.825992 0.0000
REA _ Pato Branco -1,273.137 212.9561 -5.978400 0.0000
REA _ Umuarama -2,406.859 338.5856 -7.108569 0.0000
REA _ Curitiba -3,946.631 1,889.4080 -2.088818 0.0395
REA _ Unio da Vitria -5,312.642 638.1254 -8.325389 0.0000
REA _ Guarapuava -5,785.087 1,010.4230 -5.725409 0.0000
REA _ Ponta Grossa -9,954.732 1,112.5950 -8.947307 0.0000
REA _ Irati -10,073.200 974.4957 -10.336840 0.0000
REA _ Paranagu -10,391.420 773.1699 -13.440020 0.0000
R2 = 0,99 F = 391,86 d = 1,66

TABELA 2
Regresso linear para o preo da terra para os ncleos regionais do Paran
Rural com MCB variando
Constante -585.8798 129.8999 -4.5102 0.0000
SOJA 38.2618 11.9002 3.2152 0.0018
BOI -7.9160 7.3102 -1.0829 0.2817
MCB _ Apucarana 27.8883 3.9254 7.1045 0.0000
MCB _ Londrina 26.4995 5.4650 4.8489 0.0000
MCB _ Maring 23.6837 5.1774 4.5744 0.0000
MCB _ Toledo 14.5667 4.2306 3.4432 0.0009
MCB _ Jacarezinho 12.3642 1.9782 6.2502 0.0000
MCB _ Cornlio Procpio 12.1316 1.3975 8.6811 0.0000
MCB _ Campo Mouro 11.3492 1.6956 6.6932 0.0000
MCB _ Cascavel 11.1617 1.3542 8.2425 0.0000
MCB _ Ivaipor 0.9076 2.3247 0.3904 0.6972
MCB _ Francisco Beltro -3.3345 0.9695 -3.4394 0.0009
MCB _ Umuarama -3.8130 1.0225 -3.7291 0.0003
MCB _ Pato Branco -4.2553 1.1233 -3.7882 0.0003
MCB _ Paranava -4.5989 1.3345 -3.4462 0.0009
MCB _ Curitiba -7.7798 4.0285 -1.9312 0.0566
MCB _ Guarapuava -9.5891 2.2258 -4.3081 0.0000
MCB _ Ponta Grossa -14.1676 1.9193 -7.3816 0.0000
MCB _ Unio da Vitria -31.9491 4.6862 -6.8176 0.0000
MCB _ Irati -34.9096 4.6326 -7.5357 0.0000
MCB _ Paranagu -83.1113 9.2858 -8.9503 0.0000
R2 = 0,99 F = 371,71 d = 1,73

TABELA 3
Regresso linear do preo da terra para o grupo gerado do Paran Rural para
REA sendo o DB a base
Constante baixa prioridade 1229.94 230.3124 5.340328 0.0000
Intercepto mdia prioridade -1849.02 207.1665 -8.925294 0.0000
Intercepto alta prioridade -550.82 755.0569 -0.729511 0.4674
REA baixa prioridade -2085.13 208.3879 -10.00602 0.0000
REA mdia prioridade 2169.23 209.4412 10.35724 0.0000
REA alta prioridade 3469.58 627.3710 5.530346 0.0000
SOJA baixa prioridade 87.13 10.93421 7.968862 0.0000
SOJA mdia prioridade -98.54 9.870279 -9.983330 0.0000
SOJA alta prioridade -209.97 25.63652 -8.190315 0.0000
BOI baixa prioridade -84.76 5.984079 -14.16473 0.0000
BOI mdia prioridade 109.77 5.973023 18.37756 0.0000
BOI alta prioridade 166.28 20.89554 7.957859 0.0000
R2 = 0,99 F = 567,02 d = 1,48
TABELA 4
Regresso linear do preo da terra para o grupo gerado do Paran Rural para
MICROBACIA sendo o DB a base
Constante baixa prioridade 388.55 260.7481 1.490150 0.1393
Intercepto mdia prioridade -929.85 224.7347 -4.137529 0.0001
Intercepto alta prioridade 297.40 809.4055 0.367435 0.7141
MICROBACIA baixa prioridade -2.15 0.652347 -3.292546 0.0014
MICROBACIA mdia prioridade 1.36 0.798180 1.702507 0.0917
MICROBACIA alta prioridade 6.07 1.999795 3.036135 0.0030
SOJA baixa prioridade 85.05 11.84410 7.181050 0.0000
SOJA mdia prioridade -86.76 10.82110 -8.017576 0.0000
SOJA alta prioridade -189.10 21.83193 -8.661595 0.0000
BOI baixa prioridade -73.28 6.261577 -11.70236 0.0000
BOI mdia prioridade 91.52 6.467846 14.14965 0.0000
BOI alta prioridade 145.78 20.57829 7.084017 0.0000
R2 = 0,99 F = 643,95 d = 1,49

NOTAS
1. Uma verso resumida deste artigo foi editada na Acta Scientiarum: Human and Social Sciences,
Maring, v. 25, n. 1, p. 175-184, 2003.
2. Os fluxos de colonizao esto no Mapa 1 anexo.
3. A Associao de Crdito e Assistncia Rural do Paran (Acarpa), fundada em 20/01/1956, fora
transformada em Empresa Paranaense de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater-PR)
em 26/12/1987.
4. Em 1974 ocorreu o primeiro curso de conservao de solo, realizado pela Emater/Umuarama,
cuja motivao fora a Bacia do Ribeiro do Rato, localizada no municpio de Rondon, em
pleno Arenito Caiu, extremamente suscetvel eroso.
5. Organizao e Sindicato das Cooperativas do Estado do Paran (Ocepar).
6. Lei n 6.225 de 14 de julho de 1975.
7. Trata-se do X Congresso Brasileiro de Agronomia (CBA), realizado em Curitiba-PR, e um dos mais
significativos da histria da categoria naqueles tempos sombrios.
8. GUJARATI (2000, p. 503). Variveis dummies so tratadas especialmente no Captulo 15.
9. Regresso dos dados em painel, com ponderao de seo cruzada, mtodo de Mnimos
Quadrados Generalizados, com correo de White para heterocedasticidade.
10. Os ndices para o grau de significncia so: a = 1%; b = 5%; c = 10% e ns = no significativo.
11. Tanto para MCB como para REA os grupos so os mesmos.

POLTICAS PBLICAS LOCAIS E
VALORIZAO FUNDIRIA:
UM ESTUDO DE CASO1

Odilon Ferreira Saraiva
1. INTRODUO
A problemtica do acesso terra e de incentivo aos seus tipos de

uso pode interferir decididamente na dinmica econmica regional de
uma forma mais geral e nos preos que a terra agrcola assume. Polticas
pblicas de abrangncia nacional ou local podem interferir de forma mar-
cante no acesso terra e na expanso do seu uso produtivo e rentvel.
A criao de condies de acesso terra por meio do arrenda-
mento e da parceria e a soluo de problemas tcnicos que possibilita-
ram a utilizao de pastos degradados em solos de baixa qualidade para
o plantio de soja significaram uma revoluo produtiva no oeste paranaen-
se. Esses processos em conjunto tambm acabaram por gerar uma va-
lorizao fundiria extraordinria, invertendo a tendncia de que os
preos de venda da terra da regio eram significativamente inferiores
aos da mdia do Estado do Paran.
O mercado de terras no Estado do Paran foi assunto de des-
taque na edio de 21 de fevereiro de 2002, do Jornal Folha de Londrina,
ao mostrar que no prazo de um ano houve uma alta significativa nos
preos de terras deste estado. Este artigo menciona que a valorizao da
agricultura foi fundamental para esse aumento nos preos das terras,

ocorridos com o aumento das exportaes de frangos, de sunos e da

carne bovina, a elevao do preo da soja, da madeira de pinus, etc.
No entanto, verifica-se que o maior aumento no preo da terra,
no municpio de Umuarama e regio, est superando o que se observou
no conjunto do Estado do Paran. Como o mercado de terras influen-
ciado tanto por acontecimentos gerais quanto locais, era de se esperar
que as terras de menor fertilidade natural, como as de Umuarama e re-
gio, acompanhassem o movimento mais geral de preos com intensi-
dade menor, e no que apresentasse crescimento maior.
O objetivo central deste estudo foi o de analisar as causas para
esse fato comparando os vrios preos. Neste estudo especfico sero
comparados os preos de terra arenosa-arenito do municpio de Umua-
rama e regio com os do restante do Estado do Paran.
Para isso, realizou-se a coleta de preos das terras arenosas-are-
nito, tanto para o Estado do Paran quanto para o municpio de Umuara-
ma e regio, por meio do levantamento de dados publicados pela Secre-
taria de Estado da Agricultura e Abastecimento (Seab) e pelo Departamen-
to de Economia Rural (Deral) do Ncleo Regional de Umuarama-PR. Os
dados levantados pela Prefeitura Municipal de Umuarama permitiram
avaliar a valorizao fundiria especfica no municpio de Umuarama e
regio. As sries de dados analisados compreendem o perodo de dezem-
bro de 1994 a dezembro de 2001. A atualizao de valores foi realizada,
corrigindo-se pelo ndice geral de preos (IGP) da Fundao Getlio Vargas
(FGV), base atuarial: janeiro de 2002 = 1,00 (ndice, 2002).
Foram ainda levantados dados relativos regio de estudos a
partir dos Censos Agropecurios de 1970 (IBGE, 1975), de 1975 (IBGE,
1979), de 1980 (IBGE, 1983), de 1985 (IBGE, 1991) e de 1995-1996
(IBGE, 1998). As anlises de dados foram realizadas adotando procedi-
mentos de estatstica descritiva.
No prximo item, apresenta-se a reviso bibliogrfica da for-
mao de preos e da valorizao fundiria, bem como as possveis in-
terferncias das polticas pblicas nacional e local nesse setor. No item
subseqente, so descritos a regio de estudo, a mudana na estrutura
fundiria, alm de uma breve exposio sobre o Programa de Arrenda-
mento de Terras (Pater), bem como as exposies e os shows tecnolgi-
cos, que foram o mecanismo de divulgao.
No quarto tpico, foram analisados os movimentos recentes
causados pelas polticas macroeconmicas e local nos preos das ter-
ras arenosa-arenito no Estado do Paran e no municpio de Umuarama
e regio.

POLTICAS PBLICAS LOCAIS E VALORIZAO FUNDIRIA: UM ESTUDO DE CASO
Finalizando, na concluso destacada a elevao do preo da

terra da regio especfica de estudo como o resultado da implantao de
uma poltica pblica local.
2. DETERMINANTES DA VALORIZAO FUNDIRIA
A importncia da adequada compreenso dos processos de

valorizao fundiria decorrentes de polticas pblicas importante para
o desenho das prprias polticas, assim como para compreender os pro-
cessos de desenvolvimento local.
A apreciao e a depreciao fundiria em um determinado
espao geogrfico espelham as condies da estrutura do mercado, que
tambm so determinadas pelo entorno socioeconmico e poltico. So
vrios os fatores que em geral interferem nos preos das terras, pois
trata-se de produto com oferta fixa (no se produz terras, mas com utili-
zao de tcnicas elas podem ser renovadas) e por ser um fator para a
produo de bens agropecurios constitui-se em um bem de reserva de
valor. Cada mercado de terras interage em momentos, situaes e tem-
pos especficos em funo das condies econmicas, polticas e sociais,
sejam regionais ou nacional, variando de regio para regio (Reydon e
Guedes, 2001, p. 47-48).
A valorizao de qualquer ativo deve ser discutida em termos
concretos e especficos, ou seja, pela anlise das caractersticas do mer-
cado em que este se encontra inserido (Reydon, 1992, p. 78).
Para haver um mercado de terras, e assim proceder a uma nego-
ciao, precisa haver legitimidade, tanto da parte da populao como das
leis. Sendo assim, faz-se necessria a existncia de ttulos de propriedade
que estejam registrados no Cartrio de Registro de Imveis, ou documentos
que deleguem garantias de posse ao proprietrio (Reydon, 1992, p. 89).
Teoricamente, deve-se analisar o mercado de terras numa eco-
nomia de mercado, presidida pelas expectativas dos empresrios, num
mundo regido pela incerteza no qual os agentes econmicos buscam,
utilizando-se de negociaes, atingir o mximo de ganhos monetrios
(Keynes apud Reydon, 1992, p. 89).
A terra um ativo, irreprodutvel, com baixa substituio,
apresentando baixa elasticidade de oferta (Reydon, 1992, p. 89). Em
conformidade com Hicks e Davidson (apud Reydon, 1992, p. 91), a
terra um ativo de capital, por suas caractersticas produtivas, e um
ativo lquido, por ser passvel de converso em dinheiro sem grandes
perdas, a curto prazo.

Vale destacar que, independentemente do objetivo do compra-

dor ao adquirir uma dada terra, esta gera alguma forma de renda (quer
produzindo, quer arrendando), e/ou podendo permanecer como reserva
de valor, que, ao ser revendida, poder gerar ganhos adicionais.
Pode-se deduzir que, quando o agente econmico adquire a
terra com a inteno de obter ganhos produtivos, ento esta um ativo
de uso corrente, alm de manter sua caracterstica de ativo de reserva
de valor. A caracterstica da terra como reserva de valor se agrava quan-
do o mercado financeiro frgil, combinado ou no com perodos de
alta inflao, quando nem a moeda consegue manter o valor dos ativos.
Tambm na comparao com outros ativos do mercado financeiro,
sempre que estes no conseguem remunerar adequadamente, h uma
demanda maior e uma elevao dos preos da terra (Reydon e Plata,
1996, p. 382-395).
A anlise do mercado de terras requer uma maior nfase na an-
lise de sua demanda, por se tratar de ativo irreprodutvel, com oferta prati-
camente fixa. Os determinantes principais de seu preo envolvem o vende-
dor e o comprador, j que determinado pelas expectativas para que ambos
maximizem seus ganhos. Mas como a oferta relativamente fixa, os pro-
prietrios de terras, em condies normais, tm a possibilidade de estabe-
lecer seus preos de oferta a partir de sua capacidade de estocar terras.2
Esse ativo cumpre papel relevante no portflio de diferentes
tipos de empresas e pessoas fsicas, no s para o ramo agropecurio,
pois no caso brasileiro este se apresenta como um mercado dinmico
que, excetuando-se o perodo do incio do Plano Real, tendeu a apresen-
tar valorizaes significativas (Reydon e Guedes, 2001, p. 32).
Para se entender o mercado de terras, necessrio verificar em
que regio se encontra, suas especificidades, bem como os determinantes
macro e as condies locais que interferem nos movimentos de seus
preos. Reydon (1992, p. 68-73), estudando o comportamento dos preos
das terras no Brasil, criou um modelo expectacional para determinar os
ganhos esperados das quatro variveis que compem o preo da terra:
Pt = q c + l + a,
onde:
Pt preo da terra;
q (quase-renda) so as rendas esperadas da produo agrco-
la, crdito, subsdios governamentais, entre outros, em funo da pro-
priedade da terra;

c (custo de manuteno) so as despesas fora do processo

produtivo, como custo de transao, proviso para financiamento para
aquisio da terra, impostos e taxas, dentre outros. Este varia em funo
das taxas de juros;
l (prmio de liquidez) relativo ao ganho em vender a terra no
futuro. Varia em funo da demanda por ativo de capital e ativos lqui-
dos. Este prmio implcito ao grau de incerteza, variando em virtude
dos ganhos ou das perdas que o ativo poder trazer;
a o ganho obtido a maior no momento da venda da terra,
que varia em funo das condies do mercado. Geralmente o a ex-
pressivo quando se adquire terras em fronteiras, que normalmente so
parceladas e com preos bem abaixo dos do mercado. Na venda, o pro-
prietrio obtm uma diferena positiva de ganhos.
A partir desse modelo, foi possvel analisar a dimenso no
produtiva da demanda por terras no caso brasileiro (Reydon e Guedes,
2001, p. 32 ).
3. A REGIO DE ESTUDO
O municpio de Umuarama e regio3 est localizado no noroes-
te do Estado do Paran e composto de 32 municpios, compreendendo
uma rea de 1,44 milho de hectares, dos quais quase 1 milho de hec-
tares ocupado por pastagens, que comportam cerca de 1,43 milho de
bovinos (Deral, 2002).
A populao total dessa regio, segundo o censo demogrfico de
2000, de 383 mil habitantes, dos quais 25% se encontram no meio rural.
O loteamento das terras rurais iniciou-se por intermdio de um
grupo ingls no ano de 1937. Esse empreendimento foi transferido em
seguida, ainda na dcada de 1940, para um grupo brasileiro denomina-
do Companhia Melhoramentos Norte do Paran, que continuou esse
processo em conjunto com algumas outras pequenas empresas loteado-
ras, que atuaram em mais quatro importantssimos plos de desenvol-
vimento: Maring (1947), Campo Mouro (1947), Paranava (1952) e
Umuarama e regio (1955). Estas, alm de dividirem as terras em lotes,
estipulavam aos compradores a obrigao de preservao de 10% da
rea na forma de matas nativas. Alm disso, a partir de 1949, criaram
os hortos florestais, construram as rodovias e a ferrovia da regio (Piana
et al., 2001, p. 8-9 ).
A regio foi colonizada por descendentes europeus e asiticos,
principalmente por italianos e japoneses. Com a fama de solo frtil e de

boa produtividade, aliado ao bom preo para o caf, houve um fluxo migra-
trio proveniente de vrios estados, como Minas Gerais, So Paulo, Santa
Catarina, Rio Grande do Sul e alguns da regio Nordeste, como Cear, Per-
nambuco, alm do sul do prprio estado (Piana et al., 2001, p. 8-9).
Com a derrubada das matas tropicais nativas no solo arenito4
e as construes de moradias, inicia-se a explorao econmica com o
cultivo do caf e pastagens. Em meados da dcada de 1950 e 1960, fo-
ram inseridas lavouras temporrias, aumentando a populao e a migra-
o (Piana et al., 2001, p. 11).
A partir da dcada de 1970, a regio cafeeira do Estado do
Paran organizava-se, como mostra a Tabela 1. As propriedades at 20
ha so de exclusiva mo-de-obra familiar, praticando o cultivo de parte
da rea com uma cultura perene, o caf, associado a culturas anuais. Nas
propriedades de 20 a 100 ha, alm do caf e do algodo em parceria,
tambm se pratica a bovinocultura, alm de ser o estrato onde aconte-
cem os arrendamentos. As propriedades com reas maiores do que 100
ha so exploradas com a pecuria de corte, mas ainda sendo cultivado
o caf, por causa dos bons preos na poca, alm das culturas anuais de
milho e de feijo.
Segundo Piana et al. (2001, p. 9), a conjuntura internacional
oficial do caf, que se refletiu no preo, associada forte geada de 1975,
levou a uma queda no fluxo migratrio, e desse perodo em diante os
donos de pequenas propriedades migraram para os centros urbanos,
elevando a concentrao de terra na regio, com uma menor participao
TABELA 1
Organizao dos sistemas de explorao das propriedades agrcolas de
acordo com suas classes de tamanho observadas na dcada de 1970,
na regio cafeeira do Estado do Paran
Classes de tamanho
Sistemas de explorao das propriedades agrcolas
da propriedade (ha)
At 20 Sistema de caf (feijo, milho e arroz entre linhas do caf)
e a mo-de-obra exclusivamente familiar
De 20 a 100 Caf mais bovinocultura mista, associada secundariamente
com as culturas de algodo, milho, arroz e feijo e que
dispunham de mo-de-obra arrendatrios e parceiros no
algodo e no caf
Mais de 100 Sistema pecurio com bovinocultura de corte mais caf
(milho e feijo)
Fonte: Piana et al. (2001)

dos pequenos produtores. Sendo assim, pode-se caracterizar que os sis-

temas de explorao agropecuria na regio so estveis e que entre os
pequenos produtores h fundamentalmente emprego de mo-de-obra
familiar e produo agrcola, enquanto entre os grandes produtores a
pecuria exerce um papel fundamental, como atesta a Tabela 1.
A estrutura fundiria do municpio de Umuarama e regio mu-
dou drasticamente a partir da geada de 1975. Alm dos motivos citados
anteriormente, outros fatores, como a ferrugem (Hemileia vastatrix), a
reduo da fertilidade do solo, a dependncia dos produtos relacionados
ao setor industrial e mecanizao da lavoura, levaram substituio do
caf (cultura perene) pela pecuria extensiva, como se percebe pela Ta-
bela 2, quando as culturas perenes no censo de 1970, comparadas com
as do censo de 1995-1996, tiveram sua rea reduzida em 84,5%, en-
quanto as reas de pastagens plantadas aumentaram 110,4%. Ainda
comparando os dois censos citados, observa-se que as reas com as
pastagens naturais aumentaram 101,8%, as com reflorestamento au-
mentaram 458,2% e as com matas naturais reduziram-se em 48,8%.
As alteraes mais significativas caracterizadas pela evoluo
da utilizao da terra na regio de estudos mostradas na Tabela 2 sero
discutidas a seguir. H de se levar em conta que o perodo de referncia
dos Censos Agropecurios de 1970, 1975, 1980 e 1985, para os dados
de produo, era o ano-calendrio (1o de janeiro a 31 de dezembro). A
data de referncia para as variveis estruturais, como rea, pessoal ocu-
pado e maquinaria, era 31 de dezembro. Em contraste, o perodo de
referncia do Censo de 1995-1996 era o ano agrcola (1o de agosto de
1995 a 31 de julho de 1996), e a data de referncia permaneceu 31 de
dezembro para a maioria das variveis. Segundo Helfand e Brunstein
(2001, p. 43-45), uma conseqncia importante da mudana no perodo
de referncia que o perodo para coleta dos dados tambm foi alterado.
Em vez de coletar os dados no incio do ano-calendrio seguinte ao pe-
rodo de referncia, como foi feito nos Censos de 1970, 1975, 1980 e
1985, a coleta dos dados para o Censo de 1995-1996 comeou em agos-
to de 1996. Esses fatos levaram os referidos autores a acreditar que, ao
contar o nmero de estabelecimentos em agosto e setembro (perodo
aps a colheita da maioria das culturas temporrias, mas anterior ao
plantio do ano seguinte), ter-se-ia um nmero substancialmente inferior
quele que seria obtido se a contagem fosse realizada entre janeiro e
maio (perodo aps o plantio da maioria das culturas, mas antes de com-
pletar a colheita). Os mesmos autores ainda levam em conta que em
razo da alterao na data uma comparao do Censo de 1995-1996

com o Censo de 1985 pode estar distorcida, j que os dados de 1995-1996

devem possuir um vis para menos no nmero de estabelecimentos (re-
lativo ao que seria contado durante o perodo de colheita), e esse vis deve
estender-se em diferentes graus a todos os dados do censo. Acreditam
ainda que o vis seja maior para os produtores de culturas temporrias,
comparativamente aos de culturas permanentes e animais; para parceiros,
arrendatrios e ocupantes, em comparao com os proprietrios; e para
pequenos produtores, em comparao com os grandes produtores.
As culturas anuais, ou lavouras temporrias, para os censos
abrangeram as reas plantadas ou em preparo para o plantio de culturas
de curta durao, geralmente com tempo menor do que um ano, e que
necessitassem de um novo plantio aps cada colheita, tais como as cul-
turas de arroz, algodo, milho, trigo, soja, flores e hortalias. Para estas
(Tabela 2), o nmero de proprietrios informantes reduziu-se bastante
com o tempo, embora a rea no tenha sido muito reduzida, caracteri-
zando o abandono da atividade por muitos.
As culturas perenes, ou lavouras permanentes, por sua vez,
nos censos compreenderam reas plantadas ou em preparo para o
plantio de culturas de longa durao, tais como caf, laranja, cacau,
banana, uva, etc., que aps a colheita no necessitassem de um novo
plantio, produzindo por vrios anos sucessivos. Nesse caso (Tabela 2),
tanto o nmero de proprietrios informantes quanto a rea foram mui-
to reduzidos, principalmente aps a geada de 1975, migrando para
outras atividades.
As pastagens naturais (constitudas pelas reas destinadas ao
pastoreio do gado, sem terem sido formadas mediante o plantio, ain-
da que tenham recebido algum trato) no tiveram grandes alteraes,
enquanto as pastagens plantadas (que abrangeram as reas destinadas
ao pastoreio e formadas mediante plantio) tiveram pequena reduo
do nmero de proprietrios informantes e expressivo aumento de
rea, provavelmente absorvidas daquela reduo de rea para culturas
perenes.
As reas de reflorestamento (que compreenderam as reas
plantadas ou em preparo para o plantio de essncias florestais, como
accia-negra, eucalipto, pinheiro, etc., incluindo as reas ocupadas com
viveiros de mudas de essncias florestais) no tiveram grandes modifi-
caes em termos de rea relativa. Em compensao, as rea de matas
naturais (formadas pelas reas de matas e florestas naturais utilizadas
para extrao de produtos ou conservadas como reservas florestais) fo-
ram reduzidas pela metade, no tendo sido substitudas pelo refloresta-

mento, caracterizando a reduo das reas totais de matas da regio de

estudo municpio de Umuarama e regio.
Embora no expressivamente, o nmero de proprietrios in-
formantes e as reas em descanso (ou terras produtivas no utilizadas,
constitudas por reas que se prestavam formao de culturas, pastos
ou matas e no estivessem sendo utilizadas para tais finalidades) tm
aumentado paulatinamente com o tempo (Tabela 2).
TABELA 2
Evoluo da utilizao da terra no municpio de Umuarama e regio
a partir de 1970
Censo Agropecurio
Utilizao 1970 1975 1980 1985 1995-1996
da terra N de informantes N de informantes N de informantes N de informantes N de informantes
e rea (ha) e rea (ha) e rea (ha) e rea (ha) e rea (ha)
Culturas 43.814 228.354 25.754 177.094 19.051
anuais 141.939 18.320 172.532 13.376 194.869
Culturas 36.183 253.508 29.755 244.586 28.768

perenes 214.623 24.764 156.865 8.663 39.357
Pastagens 1.413 14.544 1.511 27.848 543

naturais 14.179 633 19.667 526 31.370
Pastagens 32.071 429.100 29.581 678.074 28.425

plantadas 820.538 26.497 837.637 21.298 902.917
385 1.718 644 2.802 2.285

Reflorestamento
4.784 6.632 8.021 5.715 9.590
6.090 134.162 2.611 77.155 2.622

Matas naturais
65.037 2.416 54.242 4.066 68.730
4.778 28.953 2.801 22.165 1.018

Outros
7.936 962 5.364 858 7.261
487 2.179 607

Em descanso
5.290 936 7.914 1.372 12.101
Dado no avaliado no Censo Agropecurio em questo
Fonte: Censos Agropecurios do Paran de 1970, 1975, 1980, 1985 e 1995-1996

A evoluo do uso da terra, segundo a condio do produtor,

mostrada na Tabela 3. Tambm aqui se levam em conta as obseva-
es de Helfand e Brunstein (2001, p. 43-45), j realizadas anterior-
mente. Nos censos, a categoria produtor foi dividida em quatro, consi-
derando-se a pessoa fsica ou jurdica que detivesse a responsabilidade
da explorao do estabelecimento, quer fosse este constitudo de terras
prprias ou de propriedade de terceiros. Foram considerados proprie-
trios quando as terras do estabelecimento, no todo ou em parte, fos-
sem de sua propriedade; arrendatrio, sempre que as terras do estabe-
lecimento tivessem sido tomadas em arrendamento, mediante o paga-
mento de quantia fixa em dinheiro ou sua equivalncia em produtos
ou prestao de servios; parceiro, se as terras do estabelecimento
fossem de propriedade de terceiros e estivessem sendo exploradas em
regime de parceria, mediante contrato verbal ou escrito, do qual resul-
tasse a obrigao de pagamento, ao proprietrio, de um percentual da
produo obtida; e por ltimo, ocupante, nos casos em que a explora-
o se processasse em terras pblicas, devolutas ou de terceiros, com
ou sem conhecimento do proprietrio, nada pagando o produtor pelo
seu uso.
A proporo do nmero de estabelecimentos de proprietrios
diminuiu em 16,8%, acompanhada pelo aumento em rea de 37,4%,
caracterizando um aumento da concentrao fundiria no perodo entre
1970 e 1985 (Tabela 3). Referindo-se aos arrendatrios, at o censo de
1985 houve reduo em nmero e em rea de 74,3% e 50,7%, respec-
tivamente. Comparativamente, a rea foi praticamente dobrada no
censo de 1995-1996 (Tabela 3), fugindo da tendncia apresentada at
ento, cuja diferena possa ser um vis, como admitido por Helfand e
Brunstein (2001, p. 43-45).
No Censo Agropecurio de 1995-1996, possvel que tenham
sido subestimados tambm o nmero de parceiros e a rea ocupada, j
que aps a reduo observada no censo de 1975, relativo ao censo de
1970, tanto o nmero de parceiros quanto a rea ocupada permanece-
ram constantes at o censo de 1985.
Embora o nmero de estabelecimentos de proprietrios tenha
sido reduzido com o tempo (Tabela 3), o nmero relativo ao censo em
questo de proprietrios aumentou no censo de 1975 e manteve-se
constante at 1985 (Grfico 1), justificado pela reduo do nmero total
de estabelecimentos em cada censo. Nesse mesmo sentido, o nmero
relativo de arrendatrios foi reduzido, pois o nmero destes foi mais
fortemente reduzido do que o nmero total de estabelecimentos para

TABELA 3
Evoluo do uso da terra, em nmero e rea de estabelecimentos, segundo a
condio do produtor, no municpio de Umuarama e regio, a partir de 1970
Censo Agropecurio
Condio 1970 1975 1980 1985 1995-1996
do produtor nmero nmero nmero nmero nmero
e rea (ha) e rea (ha) e rea (ha) e rea (ha) e rea (ha)
29.208 834.335 28.824 1.101.735 26.940
Proprietrios
1.159.911 24.306 1.146.839 21.765 1.171.352
9.080 67.869 4.588 42.750 2.538

Arrendatrios
32.443 2.334 33.442 1.665 75.888
23.457 185.320 11.466 96.242 10.470

Parceiros
94.470 10.497 94.927 2.244 24.775
4.774 38.157 3.354 33.794 2.226

Ocupantes
19.514 1.548 15.345 1.415 23.272
66.519 1.091.341 48.232 1.274.518 42.174

Total
1.306.338 38.685 1.290.553 27.089 1.295.287
Fonte: Censos Agropecurios do Paran de 1970, 1975, 1980, 1985 e 1995-1996
esta forma de utilizao, segundo a condio do produtor. Seguindo essa

mesma linha de raciocnio, o nmero relativo de parceiros e ocupantes
tambm foi reduzido. Esses fatos mostram mais uma vez que houve
concentrao fundiria no perodo de estudo.
A rea relativa de estabelecimentos de proprietrios aumentou
com o tempo (Grfico 2), o que foi caracterizado pelo aumento de rea
de estabelecimentos de proprietrio, maior do que o aumento de rea de
estabelecimentos total. Aliado a esse fato, tambm foi observada a redu-
o de rea relativa das demais formas de utilizao, segundo a condio
do produtor, vindo a reforar dessa forma a constatao de concentrao
fundiria no perodo de estudos.
Na dcada de 1990, com o aumento da atividade pecuria
(bovinocultura de corte), continua o aumento da concentrao fundiria.
No entanto, as pequenas propriedades que possuam mo-de-obra fami-
liar ociosa passaram a incluir a sericicultura como importante atividade
para gerao de renda (Piana et al., 2001, p. 11).

GRFICO 1
Condio do produtor em % do n total de estabelecimentos em cada censo,
perodo de 1970 a 1996 Umuarama e regio
90
80 80,35
PROPRIETRIOS
70
60 63,88 62,83
59,76
50
40 43,91
30
1970 1975 1980 1985 1995/96
16
14
ARRENDATRIOS
13,65
12
10
9,51
8
6 6,15
6,02 6,03
4
1970 1975 1980 1985 1995/96
41
36
35,36
31
PARCEIROS
26 27,13
21 23,77 24,83
16
11 8,28
6
1970 1975 1980 1985 1995/96
7 7,18
6,95
OCUPANTES
6
5 5,28 5,22
4
4,00
3
1970 1975 1980 1985 1995/96

GRFICO 2
Condio do produtor em % da rea total de estabelecimentos em cada censo,
perodo de 1970 a 1996 Umuarama e regio
95
90 90,43
PROPRIETRIOS
88,79 88,86
85 86,44
80
75 76,45
70
65
1970 1975 1980 1985 1995/96
8
7
ARRENDATRIOS
6 6,22 5,86
5
4
3 3,35 2,48 2,59
2
1970 1975 1980 1985 1995/96
20
16,98
15
PARCEIROS
10
7,55 7,23 7,36
5
1,91
0
1970 1975 1980 1985 1995/96
3,50
OCUPANTES
3
2,65
2
1,19 1,80
1,49
1
1970 1975 1980 1985 1995/96

A grande transformao na realidade da regio vem com a

proposio de um programa que simultaneamente facilitava o acesso
terra e desenvolvia uma atividade produtiva de agricultura por meio da
concesso de pastos degradados nas formas de arrendamento e parce-
ria. O Programa de Arrendamento de Terras (Pater) foi criado no dia 13
de maro de 1997, pelo Decreto Municipal no 034/97. Esse programa
objetiva a utilizao racional de reas de terras destinadas produo
agrcola do municpio de Umuarama e regio com a finalidade de au-
mentar a produo, bem como elevar o nvel de emprego, a rentabilida-
de para os proprietrios rurais e os agricultores, propiciar o incremento
agroindstria e, conseqentemente, melhorar os investimentos do
municpio a favor da populao.
A importncia desse tipo de arranjo institucional, no caso bra-
sileiro, que, com a legislao vigente, o processo de arrendamento de
terras traz insegurana tanto para os proprietrios das terras (arrendado-
res) quanto para o arrendatrio. A insegurana para os proprietrios
acontece por duas razes: a) as reas prioritrias de reforma agrria so
as que tm muita incidncia de arrendamento e parceria; b) os arrenda-
trios, em funo da legislao trabalhista vigente, podem pleitear na
Justia seus direitos trabalhistas, mesmo que sejam arrendatrios, oca-
sionando prejuzos aos proprietrios.
Para os arrendatrios, esse risco, que diminui seu interesse no
arrendamento, decorre do grande poder poltico local que normalmente
os proprietrios de terras detm, o que freqentemente propicia o no-
cumprimento dos contratos, e, a respeito disso, pouco pode ser feito. A
interveno de instituies governamentais imprescindvel para a rea-
lizao e a sustentabilidade do programa, pois aumenta a segurana para
ambas as partes. Portanto, a Prefeitura de Umuarama, por intermdio
da Secretaria Municipal da Agricultura, assumiu a funo de orientar,
intermediar, encaminhar as reivindicaes e promover contratos entre
os proprietrios de terras de arenito caiu e os produtores rurais de di-
versas regies do Estado do Paran. Esse procedimento reduz as incer-
tezas, facilitando e melhorando o desempenho do programa.
Os sistemas de arrendamento e parceria propostos dispensam
a necessidade de grandes investimentos na recuperao de reas de
pastagens degradadas em um sistema de integrao lavoura/pecuria.
Observa-se nesse processo que agricultores de outras regies que tm
maquinrios e tecnologia de cultivo procuram utilizar-se de parte da
terra dos pastos para o cultivo da lavoura de vero e deixar a aveia no
inverno para alimentar o gado, como forma de pagamento pelo uso da

terra. Nessa modalidade, aps cessar o arrendamento, cerca de cinco

anos aps, o pecuarista mantm a rea em pousio para a pastagem ori-
ginal retornar naturalmente atravs da sementeira existente no solo, ou
semeia nova pastagem. As adubaes e a correo do solo aplicadas para
a produo da cultura anual melhoram o nvel de fertilidade das terras,
recuperando reas que se encontravam com pastagens degradadas por
causa da baixa fertilidade.
um fato que at 1997 os pastos ocupavam uma grande rea
da regio, juntamente com culturas sazonais. No entanto, a produtivida-
de agrcola e a bovinocultura no atingiam a mdia do estado em virtude
da baixa fertilidade do solo, e as pastagens encontravam-se bastante
degradadas (S e Caviglione apud Elir de Oliveira et al., 2001, p. 5).
Trata-se de uma forma de negociao em que no entra di-
nheiro, e ambos ganham. O agricultor utiliza-se da terra para o cultivo
do gro (soja, milho, etc.), e o dono da terra assegura o alimento para
seu rebanho no perodo de inverno, alm disso obtm um pasto em
solo mais frtil.
O plantio da soja no arenito foi estimulado com a implantao
do Pater no intuito de recuperao do solo degradado sob pastagem.
Para tanto, articularam-se entidades tecnolgicas como a Embrapa Soja,
o Instituto Agronmico do Paran (Iapar) e a Empresa Paranaense de
Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater-PR). Participaram pesqui-
sadores, professores, tcnicos e outros que elaboraram o documento
Soja no arenito; proposta tecnolgica bsica para uma agricultura sus-
tentvel. Este documento foi finalizado em agosto de 1997 e contm
orientaes ao setor de assistncia tcnica agronmica que atua nos
empreendimentos produtivos da regio. A finalidade fornecer indica-
es e sugestes para o cultivo da cultura da soja.5
A seqncia de resultados positivos decorrentes do Programa
Pater, graas ampliao da produo, da melhoria nos rendimentos e
na gerao de renda regional, acabou tambm por gerar expectativas
positivas no mercado de terras. Dados os resultados auspiciosos, em 12
de abril de 2000, aps trs anos do programa, a Prefeitura de Umuarama
conjuntamente com a Associao dos Engenheiros Agrnomos (Areau),
a Emater-PR e o Iapar lanaram o 1o Show Tecnolgico Arenito Caiu,
que divulgou os resultados do Pater. Nessa ocasio, destacou-se o au-
mento da rea de plantio de soja.
As pesquisas tecnolgicas desenvolvidas pelas instituies do
gnero no Estado do Paran contriburam para os bons resultados, e,
diante desse sucesso, a Secretaria de Agricultura do Governo do Estado

do Paran lana para toda a regio noroeste do estado a ampliao do

Pater com o Projeto Arenito Nova Fronteira, em julho de 2000.
Em seguida, ocorreram outras programaes, como o Dia de
Campo Arenito Nova Fronteira, no dia 17 de agosto de 2000. Nos dias
1o e 2 de fevereiro de 2001 lanado o 2o Show Tecnolgico Arenito
Caiu, no qual foram divulgados os resultados de experimentos por in-
termdio de especialistas de renome, buscando demonstrar novas tec-
nologias para o Arenito Caiu, advindos de resultados de ganho de peso
de animais em regime de pastagens e de produo de culturas aprovadas
para o plantio em solo arenoso. Alm destes, foi anunciada uma sede
definitiva para o Show Tecnolgico.
O Ministrio da Agricultura, representantes do Banco do Brasil e
do governador do Estado do Paran lanaram, em 21 de setembro de 2001,
a primeira linha de crdito para o Programa Arenito Nova Fronteira.
4. ANLISE DO MOVIMENTO DO MERCADO DE

TERRAS NO MUNICPIO DE UMUARAMA E REGIO
Neste item, ser feito um estudo sobre o movimento recente

do preo da terra, procurando mostrar as principais motivaes para a
elevao de seus preos em nveis superiores aos do restante do estado
nesta regio nos ltimos anos. Os dados foram fornecidos pelo Departa-
mento de Economia Rural (Deral) e permitem avaliar a valorizao fun-
diria especfica do municpio de Umuarama e regio.
O perodo de anlise compreende dezembro de 1994 a dezem-
bro de 2001, cujos preos foram corrigidos pelos ndice Geral de Preos
(IGP) da Fundao Getlio Vargas (FGV), base atuarial: janeiro de 2002
= 1,00 (ndice, 2002).
De acordo com a evoluo dos preos da terra arenosa-arenito
no Estado do Paran, apresentada no Grfico 1, no ano de 1994 obser-
vou-se reduo de preos, fato esse justificado pela implantao do Plano
Real, que colocou fim inflao. Na seqncia, iniciou-se um processo
de recesso provocada por polticas restritivas de consumo e de crdito
e, em particular, na agricultura, entre outras, decorrente da estabilizao
com o Plano Real. No perodo de dezembro de 1994 a dezembro de
1997, as terras do Estado do Paran e do municpio de Umuarama e
regio apresentaram uma queda de seus preos respectivamente de
47,82% e 45,68%.
Essa queda de preo foi explicada por alguns analistas como
necessria aps o pas ter passado por um ajuste estrutural de reduo

da inflao associada recesso, diminuindo significativamente os ga-

nhos especulativos (Reydon e Plata,1996, p. 388-390).
Ainda no Grfico 3, percebe-se que os preos das terras do
municpio de Umuarama e regio esto sistematicamente menores do
que se observou para o conjunto do Estado do Paran durante o perodo
em questo. Essa constatao provavelmente seja decorrncia de que no
municpio de Umuarama e regio ocorram proporcionalmente mais solo
da formao arenito caiu e pastos degradados. Por sua vez, como ates-
ta Calegari et al. (1997, p. 12), os solos originados do arenito caiu apre-
sentam, em maior intensidade, alta susceptibilidade eroso, baixa re-
teno de gua e deficincia de fertilidade decorrentes do fato de que a
textura arenosa associada ocorrncia de altas temperaturas levam
excessiva e rpida mineralizao de matria orgnica, que o agente
estruturador mais importante nesses solos.
Num processo como esse, importante ressaltar que nos trs
primeiros anos os ganhos so modestos, por se tratar de um perodo
curto, associado ainda a um conjunto de fatores para avaliar os resulta-
dos. Sendo assim, oportuno fazer uma breve comparao da rea uti-
lizada e da produo das culturas cultivadas antes e depois do Pater.
GRFICO 3
Evoluo mensal de preos das terras arenosas, arenito, no Estado do Paran e
no municpio de Umuarama e regio, dezembro de 1994 a dezembro de 1999
5.500
5.000
4.500
Preo da terra (R$/ha)
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
95
96
97
98
99
94
95
96
97
98
99
5
9
r/9
r/9
r/9
r/9
r/9
o/
o/
o/
o/
o/
z/
z/
z/
z/
z/
z/
ab
ab
ab
ab
ab
de
de
de
de
de
de
ag
ag
ag
ag
ag
Tempo (meses)
Paran Umuarama
Fonte: Seab/Deral

O caf foi uma das culturas mais importante nas dcadas anterio-
res de 1975. Em 1980-1981, a rea era de 164.743 ha, e em 1996-1997,
era de 22.269 ha, com uma queda de produo de 82,1% (Grfico 5).
Na rea plantada de mandioca, houve um aumento fenomenal. Em
1997-1998, essa cultura estava utilizando 23.560 ha, e em 1999-2000, a rea
utilizada saltou para 33.650 ha, um aumento de 42,8% (Grficos 4 e 5). Essa
mudana est associada com as indstrias farinheira, de fcula e amido mo-
dificado, instaladas prximas ao municpio de Umuarama e regio.
O milho, por meio da pesquisa, faz parte das culturas viveis
para a regio de terra arenosa-arenito, atendendo necessidade da inte-
grao lavoura e pecuria (Oliveira et al., 2000, p. 31). Nota-se que a rea
ocupada desde 1988-1989 at 1999-2000 manteve-se praticamente sem
muitas alteraes significativas (Grfico 4), e a produo variou conforme
a rea plantada, como demonstrado no Grfico 5.
Para a cultura de algodo, a rea ocupada em 1997-1998 era
de 28.005 ha, e em 1999-2000 foi de 8.196 ha, uma queda de 70,7%,
e na produo observou-se uma queda de 26,2% (Grficos 4 e 5).
A soja apresentou boa adaptao na terra arenosa-arenito,
podendo ser utilizada como componente do sistema de rotao de
culturas e integrao lavoura e pecuria, no processo de recuperao
de pastagens degradadas do municpio de Umuarama e regio (Olivei-
ra et al., 2000, p. 15). A rea plantada em 1996-1997, comparada com
1999-2000, teve um aumento de 119,8%, e a produo, de 90,24%,
e, por se tratar de uma commodity, o preo determinado pelo merca-
do internacional, resultando de forma positiva para os agricultores.
Assim, a expectativa de que a rea de plantio dessa cultura seja au-
mentada na regio em discusso.
A cultura do feijo apresentou estabilidade no perodo antes e
ps-Pater, com uma queda na safra de 1999-2000 (Grficos 4 e 5). De
acordo com Oliveira et al. (2000, p. 43), no perodo de pesquisa o rendi-
mento foi afetado por ventos frios e temperatura baixa, dficit hdrico, sem
palhada para proteger o solo, e a variao negativa ocorrida foi de 4,12%.
Observou-se aumento do cultivo da soja (Grfico 4). impor-
tante destacar que, para a cultura do algodo, houve uma reduo signi-
ficativa da rea plantada, decorrente dos baixos preos, de 56.840 ha na
safra de 1994-1995 para 8.195 ha na safra de 1999-2000.
Aps a divulgao dos resultados da pesquisa realizada por
Oliveira et al. (2000), a indicao de sugestes de rotao de culturas em
reas com pastagens degradadas, atreladas ao efeito positivo dos trs
anos do Pater divulgado pela mdia, pelos Shows Tecnolgicos e outros,

GRFICO 4
Evoluo anual de reas plantadas com caf, mandioca, algodo, milho, soja e
feijo no municpio de Umuarama e regio. Safras 1988-1989 a 1999-2000
180 mil
160 mil
140 mil
120 mil
rea total (ha)
100 mil
80 mil
60 mil
40 mil
20 mil
0
88/89 89/90 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00
Ano/safra
Caf Mandioca Milho Algodo Soja Feijo
Fonte: Seab/Deral, Ncleo Regional de Umuarama/2002
GRFICO 5
Evoluo anual da produo de caf, mandioca, algodo, milho, soja e feijo
no municpio de Umuarama e regio. Safras 1988-1989 a 1999-2000
700 mil
600 mil
500 mil
rea total (ha)
400 mil
300 mil
200 mil
100 mil
0
88/89 89/90 90/91 91/92 92/93 93/94 94/95 95/96 96/97 97/98 98/99 99/00
Ano/safra
Caf Mandioca Milho Algodo Soja Feijo
Fonte: Seab/Deral, Ncleo Regional de Umuarama/2002

os preos da terra arenosa-arenito do municpio de Umuarama e regio

aumentaram 40,5% no perodo de dezembro de 1999 a julho de 2000.
A ampliao do Pater para todo o noroeste do Estado do Paran,
com o nome de Arenito Nova Fronteira, bem como outras programaes j
citadas, conduziram a alta dos preos da terra at praticamente igualar-se, em
julho de 2001, com os preos do Estado do Paran (Grfico 6). Com a primei-
ra linha de crdito para o Programa Arenito Nova Fronteira, em setembro de
2001, o preo da terra arenito-arenosa da regio analisada ultrapassa os pre-
os do restante do Estado do Paran (Grfico 6). Portanto, no perodo de de-
zembro de 1999 a dezembro de 2001, observou-se alta de 65% nos preos
da terra do municpio de Umuarama e regio, enquanto o aumento de preo
dessa terra no restante do Estado do Paran foi de 22,6%.
A valorizao fundiria do municpio de Umuarama e regio
corrobora com a concluso de Reydon (apud Michellon, 2002, p. 91) de
que, para entender a real dinmica do mercado de terras, se deve anali-
sar o mercado desagregadamente, pois os agentes econmicos formam
suas expectativas e tomam suas decises em funo de determinantes
locais, os quais interagem com os determinantes gerais, ou seja, ele deve
ser especfico e espacialmente bem definido.
GRFICO 6
Evoluo mensal de preos das terras arenosas, arenito, no Estado do Paran e
no municpio de Umuarama e regio, dezembro de 1999 a dezembro de 2001
3.500
3.300
3.100
Preo da terra (R$/ha)
2.900
2.700
2.500
2.300
2.100
1.900
1.700
1.500
00
01
9
1
0
1
0
1
00
01
01
00
9
0
t/0
t/0
r/0
r/0
o/
o/
z/
z/
z/
v/
v/
n/
n/
ou
ou
ab
ab
de
de
de
ag
ag
fe
fe
ju
ju
Tempo (meses)
Paran Umuarama
Fonte: Seab/Deral

5. CONCLUSES
A concentrao fundiria um problema antigo em nosso pas,
e verificou-se que houve um aumento significativo aps a dcada de
1970, prejudicando, conseqentemente, o progresso de toda a regio.
O arrendamento a melhor forma para o agricultor que no
possui a terra maximizar seu uso e melhorar seus ganhos monetrios,
mas esse procedimento exige segurana e confiabilidade. Nesse momen-
to que se destaca o papel fundamental da prefeitura para as negocia-
es entre os arrendatrios e os arrendadores, que, alm de ampliar a
expectativa, reduz as incertezas, colaborando diretamente para o bom
andamento do projeto.
Neste estudo, verificou-se que polticas pblicas relativamente
simples exercem um poder de transformar o mercado de terras em uma
regio, pois, por meio de uma poltica local (Pater), ocorreu um aumento
significativo dos preos nas terras arenosa-arenito, em comparao com
o restante do Estado do Paran.
A valorizao fundiria dessa regio motivo de reflexo dos
governantes, pois uma rea em que o solo exige cuidados por causa da
composio arenosa-arenito teve uma alta extremamente significativa
em seus preos, bem como uma grande probabilidade de aumento na
produo de gros, o que resultar positivamente na regio.
No Brasil, h uma urgncia na regulamentao do sistema de
arrendamento, pois o arrendador precisa de crditos com as instituies
financeiras, seguros contra riscos de frustraes das colheitas, suporte
legal, tanto para o arrendador como para o arrendatrio, e, alm disso,
ter direitos e deveres para com a terra, respeitando o meio ambiente em
que vive, beneficiando e gerando emprego para toda a sociedade.
Sendo assim, levando em conta a alta concentrao fundiria
e o fato de que o governo federal tem apoiado programas de arrenda-
mento em todo o Brasil, sugere-se s prefeituras de todo o pas que
adotem programas de arrendamento simples, dando apoio legal para,
conseqentemente, valorizar e melhorar tanto as terras como a condio
socioeconmica da populao da regio nela inserida.
6. REFERNCIAS
CALEGARI, A.; GARCIA, A.; MAURINA, A.; RODRIGUES, B. N.; GAUDN-

CIO, C. A.; BORKERT, C. M.; GAZIERO, D. L. P.; TORRES, E.; OLIVEIRA,
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NEAD, n. 3).

NOTAS
1. Este trabalho foi apresentado no XL Congresso da Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia

Rural (Sober), Passo Fundo-RS, 2002.
2. A partir da viso ps-keynesiana, este seria um preo flex, em que o proprietrio do ativo, ao
controlar seu estoque, tem um poder diferenciado no estabelecimento do preo (Reydon,
1992).
3. Altnia, Alto Piquiri, Brasilndia do Sul, Cafezal do Sul, Cianorte, Cidade Gacha, Cruzeiro do
Oeste, Douradina, Esperana Nova, Francisco Alves, Guaporema, Icarama, Indianpolis,
Ipor, Ivat, Japur, Jussara, Maria Helena, Mariluz, Nova Olmpia, Perobal, Prola, Rondon,
So Jorge do Patrocnio, So Manoel do Paran, So Tom, Tapejara, Tapira, Tuneiras do
Oeste, Umuarama, Vila Alta, Xambr. Fonte: Deral (2002).
4. Constata-se que o processo erosivo da regio do arenito caiu produto de restries da
natureza do solo, das condies climticas, agravado pela forma de ocupao e utilizao
econmica das terras pelas diferentes atividades e categorias de produtores.
5. As indicaes e as sugestes buscam alternativas para o uso racional do solo, resguardando a
regio de um processo explorativo desordenado, que em passado prximo foi responsvel
pela degradao desse ambiente. Assim sendo, deve-se observar o carter legislativo, Lei no
8.014 (14/12/1994), Preservao do solo agrcola, artigo 1o. O solo agrcola patrimnio
nacional, e, por conseqncia, cabe ao Estado, aos proprietrios de direito, aos ocupantes
temporrios e comunidade preserv-lo, exercendo-se nele o direito de propriedade ou de
posse temporria, com as limitaes estabelecidas neste cdigo de uso do solo agrcola
para o Estado do Paran. Artigo 2o. A utilizao de um solo agrcola somente ser permitida
mediante um planejamento segundo sua capacidade de uso atravs do emprego de
tecnologia adequada (Calegari et al., 1997, p. 6).

O MERCADO DE TERRAS AGRCOLAS DA
REGIO CACAUEIRA DA BAHIA:
UM CASO DE PREOS CANDENTES E
EXPECTATIVAS VOLTEIS1

Gilson Barreto
1. INTRODUO
O presente artigo faz parte de um projeto de pesquisa mais

amplo que se prope, entre outras coisas, a criar uma tipologia de mer-
cados de terras agrcolas no Brasil. Neste, ser analisado o caso de dois
mercados de terras da regio cacaueira da Bahia Gandu e Camac ,
com ganhos candentes e expectativas volteis. Essas regies, ao combi-
narem de formas diferentes quedas acentuadas nos rendimentos oriun-
dos da extrao do cacau e a falta de alternativas econmicas imediatas
para o uso da terra, geram condies propcias ao estudo da formao
de expectativas no mercado de terras em condies excepcionais.2
A regio cacaueira, aps anos de preos e de ganhos elevados
em funo de um mercado internacional favorvel, vive, desde meados
dos anos 1980, uma crise. A queda internacional dos preos do cacau,
em funo da superoferta, decorrente, entre outros, da entrada de pro-
dutores africanos com custos menores, afetou drasticamente seus mer-
cados de terras, acarretando quedas expressivas de preos.3
A praga vassoura-de-bruxa, que sempre existiu na Amaznia,
comeou a se espalhar pela regio cacaueira da Bahia em meados dos
anos 1990, praticamente inviabilizando a extrao do cacau em vrias

regies. Na parte mais ao sul da regio cacaueira, municpio de Camac,

o impacto da praga mais expressivo, fazendo com que mesmo para os
produtores que aplicaram os tratos culturais as perdas fossem quase
totais, enquanto na regio de Gandu, mais ao norte, apesar das perdas,
o cacau ainda gera uma renda expressiva.
O que se pretende mostrar que nesse tipo de mercado, apesar
de a distncia entre as duas localidades ser pequena, de aproximada-
mente 200 km, os impactos sobre os preos de terras so distintos em
funo das condies reais de ganhos com o cacau, mas tambm em
funo das expectativas que se formam. Nesse tipo de mercado, os pre-
os apresentam uma volatilidade muito elevada. Por um lado, sempre
h a expectativa de que se encontre uma soluo tcnica4 para a vassou-
ra-de-bruxa e/ou que os preos internacionais voltem a se elevar, fazen-
do com que o cacau volte aos seus ureos tempos. Por outro lado, mes-
mo a entrada dos capixabas (naturais do Esprito Santo) na regio de
Camac, implantando caf, gera algumas expectativas altistas nos preos
das terras, mas claramente insuficientes para contrarrestar aquela ten-
dncia. Mas qualquer alternativa que se tenha no se apresenta rentvel
o suficiente, fazendo com que muitos proprietrios normalmente os
mais absentestas cheguem at mesmo a abandonar as propriedades,
gerando quedas ainda maiores nos preos.
2. ANTECEDENTES: BREVE HISTRICO DO CACAU

NO SUL DA BAHIA
A cultura do cacau, natural da Amaznia, teve uma grande

importncia como geradora de renda e riqueza no sul da Bahia, desde
quando foi introduzido na regio, em 1783, at meados dos anos 1980.
Com o aumento da demanda mundial, fundamentalmente a partir do
final do sculo passado, ampliou-se sua produo em escala comercial.
Segundo Alger e Caldas (1994, p. 108), a partir da dcada de 1960 o
governo brasileiro, ao perceber o potencial de obteno de divisas,
incentivou o plantio do cacau com polticas creditcias subsidiadas, fa-
zendo com que a rea safreira chegasse a mais de 400.000 ha em
1980. Nesse perodo, a produo do sul da Bahia representou o equi-
valente a 95% das exportaes brasileiras e 20% da produo mundial.
Esse crescimento da produo teve na dcada de 1970 um impulso
adicional, que foi a elevao dos preos internacionais, como se obser-
va na Tabela 1. O perodo das vacas gordas, com preos nominais
acima de US$ 1.500/t no mercado de Nova York, ocorreu entre as sa-

O MERCADO DE TERRAS AGRCOLAS DA REGIO BACAUEIRA DA BAHIA
fras de 1973-1974 e 1988-1989. Claro que os preos recebidos pelos

produtores no foram to elevados, mas ficaram acima de US$ 1.000/
t nesse perodo. A queda verificada no auge dos seus preos de US$
2.500 em 1984-1985 para US$ 1.000 em 1992-1993 ocasionou perdas
significativas para os produtores, mas manteve a produo e os lucros
razoveis. A produo cacaueira atingiu em 1992 uma rea total de
717.242 ha com 30 mil produtores.
TABELA 1
Evoluo da produo, rea colhida e produtividade entre 1980 e 1998
Ano agrcola Produo (1.000 t) rea (ha) Produtividade (@ha)
80-81 302,4 460,907 43,7
81-82 276,5 477,240 38,6
82-83 317 479,422 44,1
83-84 352,5 505,495 46,5
84-85 301,7 530,686 37,9
85-86 361,6 556,189 43,3
86-87 397,3 578,300 45,8
87-88 299,5 592,757 33,7
88-89 314,6 619,751 33,8
89-90 321,9 322,392 34,5
90-91 356,3 627,371 37,9
91-92 253,8 632,389 26,8
92-93 254,4 638,449 26,6
93-94 289,6 642,548 30
94-95 239 642,548 24,8
95-96 160 635,424 16,8
96-97 174 630,756 18,4
97-98 156 625,324 14
Fonte: Ceplac/Cepec/Sesoc
A crise do cacau, que j gerava algum desemprego pela queda

de preos, acabou por sofrer um golpe mais vigoroso com o aparecimen-
to do fungo vassoura-de-bruxa (Cripellis perniciosa). Esse fungo, que j
havia inviabilizado a produo em escala comercial do cacau na Amaz-
nia, no Suriname e em Trinidad e Tobago, ao danificar os frutos e as
plantas de cacau, reduziu drasticamente a produo por p na regio sul
da Bahia. A nica forma de controle da vassoura-de-bruxa pelo corte
manual das partes das rvores afetadas e de sua queima.

No entanto, o combate vassoura-de-bruxa, pelo desbaste e

pela queima das partes afetadas pelo fungo no sistema de produo
extrativista, com proprietrios absentestas e contratao de mo-de-
obra para a colheita como ocorre no sul da Bahia praticamente impos-
svel. Isto tem feito com que as perdas de produo sejam extremamen-
te grandes,5 como se atesta na Tabela 2. Mas as perdas at o final do ano
de 1999 foram muito maiores, segundo a pesquisa de campo desenvol-
vida na regio, das quais ainda no h informaes sistematizadas.
TABELA 2
Perdas da produo do cacau na Bahia causadas por vassoura-de-bruxa
nas safras dos anos 1991-1992 e 1996-1997 em toneladas e em % em relao
produo potencial
Anos/safra Perdas em toneladas Perdas em relao produo potencial %
91-92 3.561 1,4
92-93 2.126 0,8
93-94 4.571 1,6
94-95 14.516 5,7
95-96 36.190 18,0
96-97 70.479 27,0
Fonte: Santos, Freire e Carzola (1998)
Em sntese, a Superintendncia de Estudos Econmicos e So-

ciais da Bahia (1999, p. 38) expressa as caractersticas da crise da seguin-
te forma:
[...] A problemtica da regio cacaueira provm fundamental-

mente de uma crise estrutural nica, com a inadequao de um
sistema de produo primitivo, quase extrativista, que negocia
seus produtos no mercado de commodites, acrescida da proble-
mtica fitossanitria. [...] Registra-se a implantao da cafeicul-
tura no municpio de Camac, onde a erradicao do cacau pa-
rece se efetivar [...]
A reduo do preo do cacau no mercado internacional, aliada

reduo da produtividade em funo do avano da vassoura-de-bruxa (ini-
cialmente mais ao extremo sul do estado e estiagem prolongada no extre-
mo norte), resultou em um impacto sem precedentes na economia regional.
O impacto mais direto percebido o significativo decrscimo no emprego
agrcola gerado, tanto pelo abandono quanto pela queda na produtividade.

A atual crise da economia regional tem-se revelado de maneira

sistmica, inibindo diversos setores da economia regional, tais como
comrcio local e mercado de imveis e de terras, e gerando desemprego
e um forte processo de favelizao de cidades como Itabuna, Ilhus,
Gandu, entre outras cidades. A cidade de Camac, alm dos processos
anteriores, vem sofrendo um xodo rural significativo. Um dos indicado-
res dessa crise em Camac foi a queda de 79% na arrecadao do ICMS,
que pode ser observada na Tabela 3 no perodo entre 1996 e 1999.
TABELA 3
Evoluo do ICMS em Camac entre 1996 e 1999
Ano Valor arrecadado (R$)
1996 2.719.096,78
1997 2.382.490,47
1998 1.975.352,35
1999 574.397,34
Fonte: Prefeitura Municipal de Camac (fevereiro de 2000)
Outra faceta da crise do cacau que necessita ser enfrentada

sua dimenso ambiental. A produo cacaueira, ao utilizar a cabruca
(manuteno de parte da Mata Atlntica para proteger o cacau), d outra
dimenso a essa grave crise. Como se observa na Tabela 4, 40% da rea
de cacau mantm os remanescentes da mata. Portanto, a crise do cacau
e sua potencial substituio estabelecem uma forte presso pelo desma-
tamento, tanto como uma renda necessria da atividade madeireira
quanto para o cultivo de alguma outra cultura. Alm disso, os impedi-
mentos legais do desmatamento para a implementao de sistemas
agrcolas tradicionais pode ser um importante empecilho para o desen-
volvimento de outras atividades na regio.
TABELA 4
Uso do solo na zona cacaueira: anos 1990
Uso do solo rea (1.000 ha) rea florestada (%) % da rea total
Cacau cabruca 330 40 6,9
Cacau derruba total 220 26,7 4,6
Matas remanescentes 275 33,3 5,8
Subtotal 825 100 17,4
Outros usos naturais antrpicos 3.937 82,7
Total 4.761 100
Fonte: May e Rocha, 1996

Atualmente, a Ceplac tenta reduzir o impacto da vassoura-de-

bruxa, introduzindo clones mais tolerantes doena. Entretanto, o alto
grau de endividamento dos produtores da regio e a falta de expectativas
de uma melhora do preo do produto no mercado internacional tm
inibido a maioria dos produtores na sua adoo. Em algumas regies,
como Camac, a alternativa proposta o caf, que vem sendo implemen-
tado basicamente por produtores oriundos do Estado do Esprito Santo,
em busca de terras frteis e gua e motivados pelos baixos preos de
terras na regio.
3. O CACAU E O MERCADO DE TERRAS NOS

MUNICPIOS DE GANDU E CAMAC
A regio de estudo o litoral sul do Estado da Bahia (13o 12 e

o
15 50 de latitude sul e 38 52 e 40 06 de longitude oeste de Greenwi-
ch, com rea estimada em 25.310,40 km2). Gandu e Camac ficam lo-
calizadas em dois extremos que delimitam a regio cacaueira do Estado
da Bahia, como se pode perceber pelo Mapa 1 a seguir, chegando a pos-
suir caractersticas climticas e pedolgicas distintas. Os tipos de solos
predominantes so distribudos de forma diferenciada. A regio de Gan-
du, mais ao norte do Estado, no considerada uma rea tima para o
cultivo do cacau, enquanto Camac apresenta um conjunto de fatores
ambientais que a caracteriza como uma das melhores reas para o cul-
tivo do cacau no estado.
Os problemas advindos da vassoura-de-bruxa, que afetam a
cultura de cacau na regio e reduzem significativamente a rea colhida
e a produtividade, ocorrem de forma bastante heterognea. Gandu, por
apresentar fatores edafoclimticos no muito favorveis ao cultivo do
cacau e sempre ter sido caracterizado como um dos menores produto-
res da regio, com a entrada da vassoura-de-bruxa nas outras reas e
com a relativa baixa incidncia da doena em sua regio, passou a ser
um dos maiores produtores relativos de cacau. Portanto, os impactos
desses processos no mercado de terras so distintos, dependendo da
queda relativa da produo. de se esperar, a partir da literatura, que
haja uma queda nos preos da terra com a reduo dos ganhos produ-
tivos esperados. O que este estudo nos permite perceber so as carac-
tersticas distintas desse processo nos dois mercados de terras da re-
gio cacaueira.
Pode-se perceber pelas Tabelas 5 a 8 uma diferena significa-
tiva no dinamismo dos mercados de terras dos dois municpios: em

MAPA
Regio cacauicultora litoral sul da Bahia
Camac foram negociados 65 imveis, somando um total de 3.244,4 ha,

enquanto no municpio de Gandu foram negociados 47 imveis, soman-
do uma rea de 1.839 ha. O dinamismo de Camac decorre de uma
maior incidncia da vassoura-de-bruxa nesse municpio. Observa-se
tambm que em Camac h uma incidncia significativamente maior de
negcios com propriedades maiores, o que no ocorre em Gandu, que
tem, como na maior parte dos mercados de terras, uma alta participao
de pequenos imveis nos negcios.

Em termos das reas totais negociadas, essas tendncias con-

firmam-se, isto , em Gandu foram comercializados no perodo 1.838,92
ha, e em Camac, 3.244,55. No que se refere ao volume de rea, perce-
be-se uma ntida diferena entre os municpios. Enquanto em Gandu a
maior participao dos imveis com at 50 ha, em Camac as maiores
reas negociadas aparecem nos imveis com reas entre 50 e 100 ha.
No que se refere ao tempo, nos dois municpios os maiores volumes de
negcios ocorrem em 1999. Mas em termos de rea, em 1996 h um
volume maior de terras vendidas em Gandu do que em 1999, mostrando
uma vez mais que o movimento do mercado de terras de Gandu est
menos relacionado ao cacau do que o de Camac.
Mas essas informaes precisam ser confrontadas com o total
de propriedades e sua rea nos municpios para se obter concluses mais
contundentes sobre a dinmica dos mercados de terras. As Tabelas 9 e
10, com dados dos cartrios e do Censo de 1995-1996, procuram mos-
trar qual a participao dos imveis negociados sobre o total de estabe-
lecimentos no municpio. Observa-se que o nmero de negcios num
ano gira em torno de 2%, o que bastante significativo em termos in-
ternacionais, como so os mercados brasileiros em geral. Mas as tendn-
cias observadas anteriormente repetem-se em termos de nmero de
negcios: em Camac h uma maior incidncia de negcios nos imveis
de 50 a 100 ha, enquanto em Gandu so os pequenos imveis os mais
negociados. Quanto participao na rea, observa-se na Tabela 10 que
em Camac a participao total maior e ocorre principalmente em
relao aos imveis mdios; em Gandu, a participao relativa dos
grandes imveis.
TABELA 5
Nmero dos imveis de Camac negociados entre 1995 e 1999 por estratos de rea
Estratos de rea (ha)
Ano At 50 50 a 100 Mais de 100 Total %
1995 9 4 1 14 21,5
1996 8 3 1 12 18,5
1997 6 2 0 8 12,3
1998 10 3 1 14 21,5
1999 9 6 2 17 26,2
Total 42 18 5 65 100,0
% 64,6 27,7 7,7 100,0
Fonte: Cartrio de Imveis de Camac

TABELA 6
rea dos imveis de Camac negociados entre 1995 e 1999 por estratos de rea
1995 249 232,5 114 595,5 18,4
1996 250 230 187 667 20,6
1997 183 128 0 311 9,6
1998 237 227 110 574 17,7
1999 309 455 333 1097 33,8
Total 1228 1272,5 744 3244,5 100,0
% 37,8 39,2 22,9 100,0
Fonte: Cartrio de Imveis de Camac
TABELA 7
Nmero de imveis rurais negociados no municpio de Gandu 1995-1999 por
estratos de rea
1995 9 2 0 11 23,4
1996 9 1 1 11 23,4
1997 4 3 0 7 14,9
1998 3 1 0 4 8,5
1999 11 1 2 14 29,8
Total 36 8 3 47 100,0
% 76,6 17,0 6,4 100,0
Fonte: Cartrio Municipal do Municpio de Gandu
TABELA 8
rea negociada por estratos de rea no municpio de Gandu 1995-1999
rea negociada / estratos de rea (ha)
1995 178,4 154 0 332,42 18,1
1996 208,0 53 268 529 28,8
1997 144,0 175 0 319 17,3
1998 74,0 90 0 164 8,9
1999 155,5 67 272 494,5 26,9
Total 759,9 539 540 1838,92 100,0
% 41,3 29,3 29,4 100,0
Fonte: Cartrio Municipal do Municpio de Gandu

TABELA 9
Dinamismo do mercado de terras da regio cacaueira nmero de negcios
realizados no ano de 1999 (ano com maior dinamismo do perodo)
At 50 50 a 100 Mais de 100 Total
Negcios em Camac 9 6 2 17
Camac total de estabelecimentos 529 163 314 1.006
Participao (%) 1,7 3,7 0,6 1,7
Negcios com imveis rurais 11 1 2 14
Gandu total de estabelecimentos 483 64 110 657
Participao (%) 2,3 1,6 1,8 2,1
Fonte: Cartrio de Imveis e IBGE
TABELA 10
Dinamismo do mercado de terras da regio cacaueira rea total negociada
no ano de 1999 (maior dinamismo do perodo)
At 50 50 a 100 Mais de 100 Total
Camac rea negociada 309 455 333 1.097
Camac rea total 10.769 11.280 33.590 55.639
% 2,9 4,0 1,0 2,0
Gandu rea negociada 155,5 67 272 494,5
Gandu rea total 7.404 4.281 7.895 19.580
% 2,1 1,6 3,4 2,5
Fonte: Cartrio de Imveis e IBGE
Como visto em outros estudos de Reydon (1992), a dinmica do

mercado de terras , em grande medida, determinada pelo dinamismo
do mercado de produtos da regio em anlise. Isso significaria aqui que
a queda acentuada dos ganhos produtivos esperados com o cacau faria
com que os preos da terra cassem. A comparao da liquidez e a taxa
de retorno da terra com outros ativos lquidos da economia cumprem um
papel decisivo na determinao desse preo, isto , quando, por exemplo,
como no perodo do Plano Cruzado (1986) as alternativas de aplicaes
no mercado financeiro se reduziram muito, as aplicaes se dirigiram
terra, elevando substantivamente seus preos. Os ganhos especulativos
associados terra aumentam muito em circunstncias como essas. Assim
tambm, quando as expectativas no mercado de produtos da regio em
anlise so muito negativas, os ganhos especulativos associados terra
caem mais do que proporcionalmente. Quando alguma nova expectativa
altista aparece, os preos respondem de forma intensa e imediata.

O Grfico 1 mostra inicialmente algumas dessas caractersticas.

A primeira delas a grande oscilao nos preos da terra. A segunda a
independncia dos movimentos desse mercado especfico em compara-
o com o mercado de terras geral do pas aps a crise mais profunda
do cacau (aps os anos 1990). Enquanto, por exemplo, no Plano Cruza-
do os preos subiram no mercado nacional em mdia 140%, nessa re-
gio os preos acompanharam essa tendncia, e isso mais intensamen-
te em Camac do que em Gandu. No entanto, as tendncias mais recen-
tes de queda de at 60% nos preos aps o Plano Real (1994) 6 no
ocorrem nessa regio, certamente em funo da crise que j tinha der-
rubado o preo da terra significativamente antes disso.
GRFICO 1
Preo da terra nas regies cacaueiras de Gandu e Camac
1.200
1.000
Preos da terra - US$
800
600
400
200
0
Jun/85 Jun/87 Jun/89 Jun/91 Jun/93 Jun/95 Jun/97 Jun/99
Semestres
Preo mdio de venda em US$/ha em Gandu Preo mdio de venda em US$/ha em Camac
Fonte: Banco de dados do Incra originados pela CEA/FGV
Ademais, nesse cenrio de crise, as perspectivas alternativas

apontam diferenas marcantes na formao dos preos. No caso desses
dois municpios, isso fica claro na medida em que esto apontadas pers-
pectivas completamente diferentes para essas diversas regies cacauei-
ras. Em Camac, est-se optando pela substituio do cacau pelo caf,
tanto pela oportunidade da entrada dos capixabas quanto pelo fato de
o cacau em geral estar mais infestado do que em Gandu. Em contrapar-
tida, Gandu, por ter seus cacauais menos infestados e por estar mais

prximo de reas tradicionalmente de policulturas, como Wenceslau

Guimares, tem obtido retorno do cacau e mantido alguma atividade de
agropecuria extensiva (leite e corte), com retornos mais elevados.
Isso tem feito com que os preos das terras que eram muito
mais elevados em Camac, no auge do cacau, hoje atinjam preos mui-
to inferiores aos de Gandu, como tambm se observa no Grfico 1.
A pesquisa de campo realizada nesses municpios com uma
amostra de 27% dos negcios realizados com terras rurais em Gandu e
25% em Camac tem algumas de suas informaes sintetizadas na Ta-
bela 11, apresentando as mesmas tendncias: preos mdios mais ele-
vados em Gandu do que em Camac no perodo mais recente.
TABELA 11
Estatsticas dos preos de venda da terra agrcola em R$/ha (amostra de
compras entre 1995 e 1999)
Gandu Camac
Mdia 842,19 526,55
Erro-padro 132,67 41,39
Mediana 681,16 498,06
Modo N/D 375
Desvio-padro 419,54 154,87
Varincia da amostra 176010,5 23984,66
Curtose 2,14 -1,53
Assimetria 1,40 0,20
Intervalo 1419,05 449,40
Mnimo 380,95 312,5
Mximo 1800 761,90
Soma 8421,9 7371,74
Contagem 10 14
Nvel de confiana (95%) 300,11 89,42
Coeficiente de variao 49,8 29,41
Fonte: Pesquisa de campo Convnio Incra/Fecamp
Dessa forma, observa-se tambm pela Tabela 11 que existe

uma alta variabilidade de preos das terras no municpio de Gandu, fa-
zendo com que seu coeficiente de variao se aproxime de 50, enquan-
to em Camac se aproxime de 30. A maior variabilidade decorre das
maiores alternativas que existem de uso das terras e do menor impacto
da vassoura-de-bruxa. Enquanto a regio de Camac, que teve uma
grande perda do cacau, tem preos mais baixos e apresenta menor va-

riabilidade, Gandu, com algum cacau e alternativas, apresenta maiores

preos e maior oscilao. Isso mostra, uma vez mais, como o entorno
econmico fundamental para a determinao dos preos de terras,
pois, como se pode perceber, todas as propriedades analisadas no mu-
nicpio de Camac possuam terras de tima qualidade, com rios ou
riachos perenes e tinham facilidade de acesso, alm, claro, de terras de
melhor qualidade com preos bem mais reduzidos.
4. CONCLUSES
A concluso mais geral que se pode tirar deste estudo que o

entorno socioeconmico exerce um papel bem mais fundamental na
determinao dos preos das terras do que as qualidades especficas
destas. Isso faz com que haja necessidade de estudos de mercados de
terras para compreender suas dinmicas especficas, que so profunda-
mente distintas, mesmo quando sob uma mesma cultura predominante,
como este caso.
Outra caracterstica interessante da dinmica desse mercado
de terras que a queda do preo real da terra, de aproximadamente
60%, verificado no conjunto do pas aps o Plano Real, no foi percebi-
da pelos agentes locais quando entrevistados, pois para estes a causa de
todos os problemas da regio so decorrentes da crise do cacau, isto ,
as expectativas e as percepes na formao de preos da terra, no mer-
cado brasileiro, so muito distintas e especficas.
A realidade fundiria da regio cacaueira apresenta um incom-
parvel potencial de interveno no mercado de terras para fins de de-
mocratizao do acesso a estas. A acentuada queda nos preos das ter-
ras, o abandono de reas cacaueiras, em sntese, a crise do sistema de
produo tradicional do cacau permitiria a obteno (quer via aquisio,
quer via desapropriao) de propriedades de elevada qualidade e prxi-
mas aos centros urbanos desenvolvidos a custos bastante reduzidos. As
experincias de assentamentos que vm sendo levadas adiante na regio
atestam isso.
Outro aspecto importante que deve ser levado em conta no
desenho de polticas agrcolas e agrrias para a regio o fato de que a
substituio do cacau por qualquer cultura comercial em escala implica-
r o desmatamento da mata atlntica, que tem sombreado o cacau, o
que ser uma perda ambiental irrecupervel. Apenas a produo agros-
silvipastoril sustentvel, normalmente em pequena escala, ou outra cul-
tura sombreada com mata natural, poderia preserv-la.

5. REFERNCIAS
ALGER, K.; CALDAS, M. Cacau na Bahia: decadncia e ameaa mata

atlntica. Cincia Hoje, v. 20, n.. 117, jan.-fev. 1996.
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SUPERINTENDNCIA DE ESTUDOS ECONMICOS E SOCIAIS DA
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1999.

NOTAS
1. Este artigo foi elaborado com base na pesquisa de campo realizada no mbito do Convnio
Incra/Fecamp (1999) Determinantes produtivos do preo da terra agrcola.
2. O caso do impacto no mercado de terras do declnio do caf durante a crise dos anos 1930,
segundo a historiografia, bastante semelhante ao do cacau hoje. No caso do caf, alm de
os impactos terem sido generalizados na economia brasileira, no havia levantamentos de
preos de terras que permitissem verificar as caractersticas especficas do processo.
3. O preo da terra, que chegou a ser cotado a aproximadamente U$ 2.500/ha no auge do cacau,
hoje no atinge a marca de U$ 200/ha.
4. No momento, o Centro de Pesquisa da Lavoura Cacaueira (Ceplac), instituio que hoje conta
com aproximadamente 10% do volume de recursos de que dispunha no auge do cacau,
est difundindo um clone de cacau que permite a convivncia com a praga, mas exige
investimentos elevados.
5. Este processo generalizado e atinge os cacaueiros de formas distintas. Um proprietrio
entrevistado, com 110 ha, afirmou que sua propriedade antes da vassoura-de-bruxa
produzia aproximadamente 10.000 arrobas (1 arroba = 15 quilogramas) de cacau por safra,
hoje no produz 300 arrobas na mesma rea. Um assentamento que em 1996 ainda
produzia 50 arrobas em 200 ha, em 1999 produziu 10 arrobas e nenhuma em 2000.
6. Vide Reydon e Plata (1996) para uma anlise do impacto do Plano Real sobre os preos de terra
no pas.

PARTE IV
A TRANSFORMAO
DE TERRAS RURAIS
EM URBANAS:
ESPECULAO PRIVILEGIADA

MERCADO DE TERRAS E A PRODUO
DE LOTEAMENTOS URBANOS1

Juliano Costa Gonalves
1. INTRODUO
O objetivo deste artigo apresentar o funcionamento do mer-

cado de terras quando ocorre a transformao de terra rural em terra
urbana, ou, dito de outra forma, analisar as expectativas presentes na
metamorfose da terra rural para a terra urbana. Para tanto, a discusso
restringe-se a um caso especfi co, que a formao de loteamentos ur-
banos legais.
A urbanizao que acompanhou a industrializao do pas pro-
duziu um processo quase contnuo de crescimento da rea urbana das
cidades nos ltimos sessenta anos. Existe assim um constante estmulo
para o crescimento da rea urbana e para a especulao com terras na
franja urbana, pois h uma escassez de terra urbanizada, o que, por
sua vez, aumenta a demanda por esse tipo de produto. Obviamente seus
reflexos so sentidos no preo da terra.
Nas bordas de reas urbanas, coexistem as atividades rurais e
a expectativa de ganho dos proprietrios, dos especuladores e dos incor-
poradores imobilirios. Isso condiciona um tipo de dinmica no mercado
de terras dessas reas (Brando e Feder, 1995). Essa dinmica faz com
que no Brasil seja inacessvel o acesso terra urbana por meio do mer-

PARTE IV - A TRANSFORMAO DE TERRAS RURAIS EM URBANAS: ESPECULAO PRIVILEGIADA
cado formal e legal para uma grande parte da populao. As razes disso
esto ligadas a: especulao; alto custo da formalizao; concentrao
dos investimentos de infra-estrutura; problemas de financiamento e de
produtividade de construo (Maricato, 1997). O objetivo deste trabalho
discutir os aspectos referentes especulao com terras.
Diante disso, dois conceitos so fundamentais: especulao e
mercado de terras. Especular significa:
[...] estocar algo na esperana de realizar uma transao vantajo-

sa no futuro, quando, ento, seu preo estaria superior ao preo
atual. Este ativo, enquanto especulativo, se assemelha ao capital,
embora no o seja, pois ele valoriza ou, mais propriamente,
aumenta de preo (Kandir, 1984, p. 109).
Mercado de terras aquele no qual os ttulos de propriedade

privada da terra so comercializados pelo conjunto dos agentes econ-
micos em troca de dinheiro, auferindo, eventualmente, ganhos monet-
rios (Reydon, 1992; Reydon e Romeiro, 1994).
Este artigo utiliza o caso de um loteamento no municpio de
Pedreira-SP (municpio da Regio Metropolitana de Campinas) para ana-
lisar a transformao de terra rural em terra urbana. Para tanto, este
trabalho est dividido em cinco sees. A primeira seo aborda o mer-
cado de terras de uma perspectiva terica ps-keynesiana. A segunda
seo apresenta o municpio de Pedreira. J a terceira objetiva analisar
o mercado de terras do municpio de Pedreira. A quarta apresenta o
projeto de loteamento. Por fim, a quinta seo analisa o projeto de lotea-
mento e as expectativas dos empreendedores ao decidir lotear tal gleba
de terras.
2. MERCADO DE TERRAS: UMA ABORDAGEM PS-KEYNESIANA
Um mercado de terras s se forma a partir da aceitao gene-

ralizada da propriedade da terra. Mercado de terras entendido como
aquele no qual h ttulos de propriedade, que so passveis de ser comer-
cializados pelo conjunto dos agentes econmicos em troca de dinheiro,
isto , que so passveis de ser cambiveis por dinheiro e cujas trocas
permitam, eventualmente, que se possa auferir ganhos monetrios
(Reydon, 1992; Reydon e Romeiro, 1994).
Cada um dos mercados de terras expressa monetariamente o
processo de valorizao que o espao sofre. Em economias capitalistas,

MERCADO DE TERRAS E A PRODUO DE LOTEAMENTOS URBANOS
o solo urbano um importante ativo para especulao (Kandir, 1983).

De fato, a concepo do solo como ativo significa dizer, de incio, que o
solo um meio adequado para conservao de riqueza.
preciso, ento, entender o que um ativo e como se define
uma estratgia de valorizao do capital antes de discutirmos a abordagem
ps-keynesiana do mercado de terras. Ativos so os elementos que com-
pem o estoque de riqueza de uma unidade, seja de um agente ou de
uma empresa (Macedo da Silva, 1999, p. 35). Alguns ativos so mercado-
rias, isto , riqueza reprodutvel e so considerados, pelos agentes, meios
adequados de conservao de riqueza (Macedo da Silva, 1999, p. 35).
De acordo com Macedo da Silva (1999, p. 45), podemos cha-
mar de aplicao de capital as decises relativas composio do
portflio, que podem afetar os ativos e os passivos (Macedo da Silva,
1999, p. 45). Portflio , portanto, a carteira de ativos e passivos de cada
agente. Sendo assim, ao realizar aplicaes, o agente procura seguir
algum tipo de estratgia de valorizao. A definio dessa estratgia co-
mea na escolha da composio do portflio (Macedo da Silva, 1999, p.
45). J o clculo capitalista pode ser definido como o processo por
meio do qual se define a estratgia de valorizao patrimonial (Macedo
da Silva, 1999, p. 46).
Para Keynes (1996), as decises de aplicar em ativos contm
expectativas. Expectativa representa uma proposio quanto proba-
bilidade de que um ou mais eventos venham a ocorrer (Macedo da
Silva, 1999, p. 56). Parte das expectativas formada em condies de
incerteza. Incerteza diferente de risco. Incerteza a impossibilidade de
calcular a probabilidade de determinados eventos ocorrerem. Risco im-
plica a possibilidade de clculo probabilstico da ocorrncia desses even-
tos. As premissas so a base das decises capitalistas. As premissas so
constitudas a partir de informaes, i. e., do conhecimento de eventos,
estados e processos passados e presentes (Macedo da Silva, 1999, p.
55). Porm, existem informaes que no esto disponveis ou por se-
rem caras demais ou por serem secretas ou, simplesmente, por no
existirem. Por causa dessa condio, a maioria das premissas no su-
ficiente para garantir certeza. por isso que parte importante das pre-
missas corresponde a expectativas quanto a eventos incertos. A prpria
natureza da valorizao dos ativos conspira para a incerteza. Em primei-
ro lugar, pela necessidade de, ao aplicar, comparar vrios ativos. Em
segundo lugar, a valorizao ocorre ao longo do tempo (no instant-
nea). Por fim, a valorizao ocorre por meio de processo de concorrncia
entre os vrios ativos disponveis (Macedo da Silva, 1999).

Visando diminuir o desconforto em relao incerteza, os

agentes econmicos adotam regras prticas, rotinas e normas de condu-
ta que podem ser consideradas instituies. Essas instituies persistem
no tempo enquanto possibilitarem resultados considerados aceitveis e
enquanto o acmulo de informaes for insuficiente para adotar novos
procedimentos. As instituies fornecem uma relativa estabilidade ao
sistema econmico e permitem aos agentes uma possibilidade de prever
as decises dos outros agentes. Keynes (1996) afirma que os agentes se
baseiam em convenes para conviver com a incerteza. justamente
pelas caractersticas de incerteza presentes nas decises capitalistas que
se torna impossvel associar ao objetivo de maximizao dos lucros um
nico procedimento racional, pois sempre haver certo nmero de es-
tratgias racionais disposio do capitalista (Macedo da Silva, 1999, p.
69). Podemos definir racionalidade como o procedimento mais adequa-
do aos objetivos (Macedo da Silva, 1999, p. 55), dadas as premissas.
Assim, podemos afirmar que os agentes so racionais, porm devem
exercer essa racionalidade em condies de incerteza.
A prpria natureza de valorizao do capital corresponde a
eventos incertos, j que:
:: toda aplicao de capital o resultado de uma comparao
de vrios ativos;
:: a valorizao no instantnea, mas exige um tempo mais
ou menos longo;
:: a valorizao d-se por processo de concorrncia (Macedo da
Silva, 1999, p. 59).
Por isso, o passado utilizado como matria-prima em estado
bruto, sendo um aglomerado catico de informaes, que para servir
como insumo na elaborao de expectativas, deve ser interpretado
cuidadosamente (Macedo da Silva, 1999, p. 65). Na construo das
expectativas individuais, os agentes tendem a atribuir um peso impor-
tante opinio mdia (Macedo da Silva, 1999, p. 65).
Quando h a aquisio de um ativo, um processo decisrio de
comparao de rentabilidade esperada de vrias opes de aplicao de
ativos ter sido finalizado (Macedo da Silva, 1999). Escolhido o ativo,
Macedo da Silva (1999, p. 75) argumenta que agora ser
[...] necessrio tomar decises no sentido de realizar as expectati-

vas de rentabilidade (as quais podem sofrer alteraes, durante o
perodo de realizao do ativo, se ocorrerem mudanas na percep-
o que tem o capitalista acerca do ambiente econmico). A natu-

reza dessas decises varia conforme o ativo e a estratgia adotada

pelo capitalista.
Sabemos, ento, que, em uma economia capitalista, o uso es-

peculativo da terra, ou seja, o uso no produtivo, uma forma de valori-
zao baseada em expectativas; dito de outra forma, espera-se, ao
comprar a terra, rendimentos futuros que compensem sua aquisio,
inclusive na eventual venda.
A prtica especulativa manifestou sua existncia em terras
agrcolas desde o processo de interiorizao do desenvolvimento. Havia,
no final do sculo XIX e comeo do sculo XX, a necessidade de terras
para a cafeicultura, tornando-as alvo de forte especulao, visto que eram
tidas como uma fonte de riqueza, tanto em razo do mercado externo
crescente quanto pela proteo estatal ao cultivo do produto. Os ganhos
de produtividade desta e de outras atividades do setor primrio que se
seguiram (como a da cotonicultura e, mais tarde, da cana-de-acar),
levaram incorporao de fraes rurais zona urbana, com a formao
de loteamentos, o que corroborou com a idia de ganhos crescentes a
partir da propriedade deste recurso (Cano, 1983). Isso redundou em que,
historicamente, o interior paulista consolidasse a imagem de territrio
disponvel ao enriquecimento permanente de seu proprietrio.
A terra, assim, tratada como um ativo cujo preo se compe
em algum locus de negcios, pois na concorrncia entre os agentes,
ao estabelecer seus preos de demanda e de oferta, que as expectativas
se expressam (Reydon, 1992, p. 77). com base nessas diferentes
expectativas sobre as potencialidades de um mesmo territrio que os
agentes se confrontam e competem no mesmo mercado, e, dessa forma,
constituem-se os preos.
Em relao aos ativos, um princpio que norteia a anlise a
mercantilizao da escassez. A terra um recurso natural no reprodutvel,
o que, aliado propriedade privada, lhe confere um carter escasso. A
terra, numa economia capitalista, um ativo que rende, na medida em
que relativamente escasso frente ao mercado relevante (Reydon, 1992,
p. 85). isso que possibilita que, medida que a terra for mais escassa,
mais ascensional ser sua curva de preos. Plata (2001, p. 62) argumenta
que a terra rural, como ativo, apresenta trs importantes caractersticas:
a) escassez em termos fsicos e econmicos; b) imvel; c) dur-

vel, j que no pode ser destruda facilmente. A terra escassa no
apenas por si mesma, mas na medida em que os produtos por ela

gerados tambm o so. Entretanto, o fato da terra ser um fator

imvel e que no pode ser reproduzido, com elasticidade de produ-
o e de substituio baixas e de ser apropriada privadamente por
alguns, favorece as condies para o estabelecimento de sua escas-
sez econmica. Assim, tanto a gerao de tecnologias para a ele-
vao de seu rendimento fsico, quanto medidas administrativas,
como por exemplo a reforma agrria, podem alterar o grau de
escassez da terra.
A escassez, obviamente, corroborada com a prtica da espe-

culao. Alm disso, conforme j dissemos, a aquisio de terras reverte-
se em vantagem ao proprietrio ao lhe permitir uma insero diferen-
ciada frente as condies de captao de crditos, incentivos oficiais,
utilizao de infra-estrutura pblica, garantia de captao de grandes
contingentes de fora de trabalho (Valncio, 1995, p. 25).
Existe uma demanda crescente por terras graas s suas carac-
tersticas peculiares de ser um duplo ativo: tanto um ativo de capital
utilizado na produo quanto um ativo lquido, utilizado como reserva
de capital em momentos de grande incerteza e baixa confiana no di-
nheiro (Reydon, 1992, p. 92).
De acordo com Reydon e Plata (2000, p. 45), a terra como um
ativo de capital
[...] no tem um mercado de preos fix (como a maior parte dos

ativos de capital), porque no pode ser produzida. Como os pro-
prietrios especulam sobre os preos futuros dos seus estoques de
terras, vendendo-as quando pensam ser o melhor momento, a
terra pode ser tratada como sendo negociada num mercado de
preos flex. Isto significa que os proprietrios de terras, os ofer-
tantes no mercado, apenas a vendem quando h um demandante
que oferea um preo elevado o bastante para superar sua expec-
tativa de ganhos com a propriedade da terra.
Isso significa dizer que os proprietrios tm um grande poder

nesse mercado, podendo manter estoques de terras e vend-las quando
entenderem ser o momento adequado para maximizar seus ganhos
(Reydon e Plata, 2000, p. 45-46). Mas se por qualquer razo o proprie-
trio se encontrar fragilizado, necessitando vender sua propriedade, o
seu preo de oferta ser relativamente mais baixo (Reydon e Plata,
2000, p. 45-46).

A determinao dos preos de um mercado de terras est relacio-

nada com as tendncias de preos macro e com as condies locais. Torna-
se imprescindvel para a anlise dos determinantes do preo da terra a in-
tegrao entre os determinantes do mercado geral e os determinantes lo-
cais, j que diferentes regies tm seus preos crescentes ou descendentes
em velocidades diferentes. Assim, o mercado de terras opera com a juno
de expectativas em nvel macro e em nvel regional, podendo:
[...] haver fatores locais, que em funo de uma conjuntura espe-

cfica na qual o mercado geral se encontra estvel, venham a in-
terferir de forma marcante, s vezes afetando inclusive o mercado
geral. Sem uma anlise precisa dos mercados locais estas interfa-
ces so difceis de serem percebidas (Reydon, 1994, p. 15).
Diferentes variveis esto em contato na interao entre os

mercados de terras locais e o mercado de terras nacional. Cada varivel
possui um peso diferente durante um determinado perodo de tempo.
Nessas condies, o preo da terra pode se modificar rapidamente por
mudanas na poltica econmica, na poltica fundiria, no acesso ou nas
regras do crdito rural, na estrutura agrria e em polticas de desapro-
priao. Isso torna o preo da terra flexvel de uma regio para outra,
pois as variveis que influem diretamente sobre um mercado podem
ser secundrias em outro, criando preos particulares de uma regio
para outra.
A estrutura agrria de uma regio um fator determinante de
seu preo, j que em uma regio onde a terra concentrada o nmero
de negcios menor, sendo necessria uma maior quantidade de massa
monetria para a aquisio de terras, constituindo-se em um mercado
fechado. Em contrapartida, em regies com a predominncia de peque-
nos e mdios proprietrios, a terra mais lquida, o que possibilita a
venda com um maior preo por hectare. Esses fatores demonstram o
quo sensveis so os mercados de terras, principalmente se considerada
a eventualidade de alterao nas expectativas tanto regional quanto na-
cionalmente (Reydon e Romeiro, 1994).
No que tange aos mercados macro, o preo da terra influen-
ciado tanto no perodo ascendente da economia quanto no perodo
declinante. O perodo ascendente, caracterizado pelo crescimento eco-
nmico com taxas de juros declinantes, causa o crescimento da liquidez
do ativo terra, o que pode elevar sua demanda como ativo de reserva se
os rendimentos de outros ativos lquidos no estiverem muito elevados.

O perodo declinante, caracterizado pela queda do nvel de atividade com

elevao da taxa de juros, diminui a demanda por ativos de capital.
Ocorre, todavia, que a terra tambm considerada um ativo lquido, o
que pode incitar a elevao de seu preo dependendo da conjuntura que
se estabelece (Reydon, 1992; Reydon e Romeiro, 1994).
O proprietrio da terra espera que sejam capitalizados os atri-
butos que constituem seu preo, elevando-se assim os preos de revenda
no mercado spot 2. Segundo Reydon e Romeiro (1994, p. 22), o preo da
terra constitudo pelos seguintes componentes:
Pt = q - c + l + a
onde:
q (quase-rendas) so as rendas produtivas esperadas decor-
rentes da propriedade da terra. Para o ativo terra, o valor deste atributo
depende dos ganhos esperados com a produo agrcola e da possibili-
dade de outros ganhos decorrentes da propriedade da terra, tais como
os do crdito ou de subsdios governamentais. O preo da terra tende a
crescer na fase ascendente do ciclo por causa deste atributo;
terra, assim como custos de transao, proviso para financiamento, se
este foi utilizado para a aquisio da terra, impostos e taxas decorrentes
da propriedade. Na fase descendente do ciclo, o custo de manuteno
tende a se elevar porque as taxas de juros tendem a crescer. Essa eleva-
o das taxas de juros faz com que haja um crescimento na proviso para
financiamento, que tambm componente de c;
no futuro e dependente portanto das expectativas diante do futuro. Cres-
ce medida que a economia est crescendo e a demanda por ativos de
capital cresce. Tambm pode crescer quando h o aumento na demanda
por outros ativos lquidos no to promissores quanto a terra;
mento da venda da terra e depende portanto das condies de mercado.
Este atributo normalmente includo em q, mas para o caso da terra
adquirem para obter este ganho.
Obviamente, para que haja um mercado de terras, existe a
necessidade de demanda e oferta. Reydon e Romeiro (1994, p. 16) apon-
tam as razes que aumentam a oferta de terras:

a) revenda de parte ou de toda propriedade para a aquisio de

reas maiores em regies onde o preo seja menor;
b) partilha de herana, que leva, s vezes, venda de partes de
propriedades;
c) a necessidade de liquidez para o cumprimento de contratos de
financiamento;
d) instabilidade da garantia propriedade da terra devido emi-
grao ou efetivao de desapropriaes, de reforma agrria, de
guerra civil, etc.
O aumento de demanda por terras rurais ocorre pela abertura

de novos mercados a um produto produzido no local ou no surgimento
de um novo produto ou na apario de novas tecnologias. O aumento
de demanda por terras urbanas decorre de fatores de localizao aces-
so infra-estrutura, segurana, ao lazer, a reas verdes, etc. O aumen-
to da demanda provoca uma elevao dos preos da terra nas regies
em que ocorre (Reydon, 1994).
Quando se pensa no mercado de terras urbano, preciso qua-
lificar melhor os componentes do preo da terra. Em primeiro lugar, as
quase-rendas (q) so o valor do aluguel capitalizado at o infinito, pode
ser o custo de oportunidade de alugar em outra parte, ou, dito de outra
forma, de se localizar em outro lugar dentro do municpio. As quase-ren-
das so o componente estrutural do preo da terra.3
Em segundo lugar, o custo de manuteno (c) aumenta, j que o
IPTU um imposto mais alto do que o ITR.4 De fato, ao se comparar o IPTU
com o ITR, percebe-se que o IPTU tem maior efetividade, demonstrada pelo
aumento de seu peso nos oramentos municipais e pelo seu manejo como
instrumento de gesto urbana, principalmente quando associado a gestes de
perfil democrtico ou a municpios de maior porte (Moneta, 1996, p. 32).
Em terceiro lugar, o prmio de liquidez (l) tem um poderoso
incremento quanto se trata de terra urbana. A grande liquidez da terra
urbana decorre dos volumes razoavelmente pequenos de dinheiro en-
volvidos nas transaes imobilirias desse tipo de terra. No entanto,
existe tambm uma maior demanda por terra urbana, pela necessidade
de moradia e pelo uso da terra como um duplo ativo gera quase-rendas
ou atua como reserva de valor.
Em quarto e ltimo, preciso dizer que o ganho patrimonial (a)
depende das condies de mercado, aumentando quando o mercado
est em alta e diminuindo quando este est em baixa. Na terra urbana,
a mudana das condies de mercados especficos muito comum.

Essas mudanas nas condies dos mercados esto ligadas melhoria

ou piora da infra-estrutura urbana, por exemplo. Por isso, o ganho pa-
trimonial (a) muito importante na anlise do preo da terra urbana.
As sees anteriores abordam a formao do mercado de ter-
ras (rural e urbano) e sua ligao com a legislao. Historicamente, vimos
que se configurou um ambiente institucional definido por Guedes
(2000, p. 5) como as instituies que definem, impem e limitam os
direitos de propriedade que favoreceu o aspecto especulativo do mer-
cado de terras. A dinmica do mercado de terras, ou seja, as condies
de oferta e demanda, so influenciadas pelo ambiente institucional (Gue-
des, 2000). O impacto do ambiente institucional sobre a oferta pode
[...] favorecer a concentrao fundiria, em benefcio dos grandes

proprietrios, os quais tm resistncia em vender terras porque
nela encontram seja uma fonte de poder poltico seja uma reserva
de valor capaz de preservar a riqueza acumulada. A ausncia de
ttulos de propriedade dificulta a incorporao de terras ao merca-
do ou, quando o faz, tende a reduzir o preo de mercado, distor-
cendo o mecanismo de preos. As estruturas jurdico-administra-
tivas e fiscal podem tornar morosa e custosa as transaes, res-
tringindo a oferta de terras (Guedes, 2000, p. 41).
Quanto demanda, a influncia do ambiente institucional

observada em dois aspectos: falta de recursos para a compra de terra e
os altos custos de transferncia (Guedes, 2000). O preo da terra repre-
senta uma barreira democratizao do acesso terra rural e urbana.
Os custos de transferncia esto associados aos custos burocrticos de
busca de informaes e impostos obrigatrios que dificultam a compra,
pois impactam sobre os preos reais da terra (Guedes, 2000, p. 41).
Sendo assim, as instituies so as regras do jogo em uma
sociedade ou, mais formalmente, so os constrangimentos humanamen-
te planejados que formam a interao humana (Guedes, 2000). Ade-
mais, existem as organizaes que so grupos de indivduos limitados
por algum propsito comum para realizar objetivos (quaisquer que se-
jam) (Guedes, 2000, p. 33). O mercado de terras no Brasil, graas a seu
ambiente institucional e s caractersticas de duplo ativo, est atrelado a
altas expectativas de valorizao dos agentes que possuem terras em seu
portflio. Isso decorre do fato de as organizaes serem pouco reguladas
no que tange ao uso da terra. O resultado a configurao de um mer-
cado de terras altamente concentrador e segregador.

O processo de alterao espacial que um loteamento enseja

exige, logicamente, uma atratividade econmica que satisfaa as expec-
tativas de valorizao dos agentes responsveis pelo loteamento. Antes
de estudar o loteamento em si e as expectativas dos empreendedores,
preciso conhecer o municpio de Pedreira e seu mercado de terras. Co-
mearemos pelo municpio de Pedreira.
3. O MUNICPIO DE PEDREIRA
Apesar de existirem muitas pedras (blocos errticos) na regio,

principalmente dentro do rio Jaguari, o topnimo Pedreira tem outra origem,
no das pedras, mas dos muitos Pedros. Da o lugar se denominar primeiro
Dos Pedros, posteriormente Dos Pedreira e finalmente Pedreira. Em
agosto de 1889, o coronel Joo Pedro de Godoy Moreira (fundador) resolveu
abrir ruas nos terrenos, vend-los e dar princpio cidade de Pedreira.
O municpio de Pedreira possua em 1994 uma populao de
cerca de 30 mil habitantes. Em 2000, essa populao atingiu 35.242 pes-
soas. A taxa de urbanizao aumentou de 92% em 1980 para 96,92%
em 2000. A densidade demogrfica aumentou consideravelmente, pas-
sando de 239,28 hab./km, em 1991, para 303,01 hab./km em 2000. A
populao rural tem diminudo no municpio de Pedreira, caindo de 1.702
habitantes em 1980 para 1.087 habitantes em 2000. A Tabela 1 apresen-
ta alguns dados demogrficos do municpio de Pedreira.
A cidade evoluiu economicamente com o setor cermico, sendo
apelidada de flor da porcelana. A indstria de cermica (j em 1895
havia uma indstria de porcelana na cidade) ainda tem enorme participa-
o no desenvolvimento municipal. Durante vrios anos, Pedreira apre-
sentou-se como grande centro produtor de cermica do Brasil (Stafuzza,
1979; Rampaso, Monteiro e Polizel, 1997), sendo um dos grandes produ-
tores do pas de cermica de utilidade domstica, adornos e de isoladores
de porcelana. A indstria de cermica branca de Pedreira consolidou-se
simultaneamente ao processo de interiorizao do desenvolvimento (Silva,
2001). Houve nessa poca a instalao de novas plantas e o aumento da
capacidade instalada das plantas existentes, tornando o municpio conhe-
cido como o grande centro produtor de cermica do pas (Silva, 2001). Os
efeitos da expanso industrial dentro do municpio contriburam para o
crescimento do restante da economia local, estimulando o processo de
urbanizao e o crescimento populacional (Silva, 2001, p. 12).
Houve, portanto, a presena de um arranjo produtivo que con-
tribuiu para a criao de uma estrutura espacial especfica, baseada na

vocao municipal para a produo de artigos cermicos. Foi essa voca-

o municipal que favoreceu a expanso das empresas ligadas ao setor
cermico. O setor industrial o principal dinamizador econmico do
municpio de Pedreira. O setor comercial fica em segundo lugar, e, por
ltimo, o setor agrcola. Isso ocorre em funo de a topografia do muni-
cpio no ser adequada para a mecanizao.
Aps a caracterizao geral do municpio de Pedreira, o prxi-
mo item dedica-se anlise do mercado de terras de tal municpio.
4. O MERCADO DE TERRAS DO MUNICPIO DE PEDREIRA
Pretende-se mostrar, nesta seo, que o mercado de terras

permite a existncia de expressivos ganhos especulativos no regula-
dos. O estudo de um mercado de terras implica conhecer sua dinmica
e seu preo. A dinmica de um mercado de terras foi apreendida por
meio de uma pesquisa no Cartrio de Registro de Imveis do Municpio
de Pedreira.5 Quanto aos dados sobre o preo da terra, apenas o Rol de
Faces de Quadra da Prefeitura Municipal apresenta alguns dados. Esses
dados apresentam, porm, o valor venal do imvel, como veremos
adiante.
As transaes com terra urbana no municpio de Pedreira ti-
veram um aumento crescente entre os anos de 1996 e 1998. J entre
os anos de 1999 e 2001, as transaes oscilaram, mas em um patamar
mais elevado do que o nmero de transaes realizadas em 1996 e
1997. Em 1996, foram 365 transaes, passando para 426 em 1997,
657 em 1998, caindo um pouco em 1999 (592 transaes) e mantendo
a tendncia (queda) em 2000 (570 transaes), para se recuperar, par-
cialmente, em 2001 (630 transaes). Fica evidente, no entanto, que
1998 foi um ano excepcional em nmero de transaes realizadas com
lanamento de loteamentos (dois lanamentos, num total de 550 lotes).
A Tabela 1 apresenta as transaes com terra urbana e rural no muni-
cpio de Pedreira de 1996 a 1998. J a Tabela 2 apresenta as transaes
com terra rural e urbana no municpio de Pedreira de 1999 a 2001.
Optou-se pela diviso da terra urbana negociada no municpio em qua-
tro categorias (mais a categoria terra rural), que so: 1) lote: terreno
urbanizado pronto para receber uma construo; 2) prdios: rea ur-
bana construda que engloba casas e prdios comerciais e residenciais;
3) apartamentos: rea urbana construda de alta densidade habitacio-
nal; 4) gleba urbana ou chcara: geralmente so reas urbanas que
possuem ou no benfeitorias; e, por fim, 5) terra rural.

TABELA 1
Transaes com diferentes tipos de terra no municpio de Pedreira nos anos
de 1996, 1997 e 1998
Terra 1996 % 1997 % 1998 %
Lotes 282 77,26 297 69,72 374 56,93
Prdios 50 13,7 82 19,25 111 16,89
Apartamentos 12 3,29 14 3,29 135 20,55
Gleba ou chcara 14 3,84 24 5,63 29 4,41
Terra rural 7 1,92 9 2,11 8 1,22
TOTAL 365 100,00 426 100,00 657 100,00
Fonte: Cartrio de Registro de Imveis de Pedreira
TABELA 2
Transaes com diferentes tipos de terra no municpio de Pedreira nos anos
de 1999, 2000 e 2001
Terra 1999 % 2000 % 2001 %
Lotes 360 60,81 361 63,33 448 71,11
Prdios 122 20,61 132 23,16 130 20,63
Apartamentos 86 14,53 52 9,12 30 4,76
Gleba ou chcara 15 2,53 23 4,04 17 2,70
Terra rural 9 1,52 2 0,35 5 0,79
TOTAL 592 100,00 570 100,00 630 100,00
Podemos observar, analisando as duas tabelas anteriores, que

os lotes dominam os negcios realizados n o municpio. Como dissemos
anteriormente, isso sugere que os lotes so muito mais lquidos do que
as outras terras e/ou construes urbanas. Os negcios com lotes movi-
mentam acima de 60% dos negcios realizados com terras no munic-
pio, com exceo do ano de 1998 (com 56,93% das transaes com
terras envolvendo lotes). Os negcios com prdios ou casas aumentaram
sua importncia relativa, partindo de 13,7% em 1996 para 19,25% em
1997; em 1998 h uma queda (16,89%), e mantm-se acima dos 20%
dos negcios realizados nos anos seguintes. Quanto aos apartamentos,
em 1998 h um grande salto em termos absolutos, que se reflete no
aumento de sua participao relativa. Isso significa que partindo de
3,29%, tanto em 1996 quanto em 1997, aumenta sua participao para
20,55% do percentual total de negcios em 1998. A partir de 1999, h
uma queda de participao dos apartamentos negociados, que passam
de 14,53% nesse ano para 9,12% em 2000, chegando finalmente a

4,76% em 2001. A categoria gleba ou chcara possui uma participao

pequena, que apenas em 1997 ultrapassa os 5% (5,63%), com a mais
baixa participao sendo registrada em 1999 (2,53%).
Quanto terra rural, sua participao percentual no total de
terras transacionadas no municpio de Pedreira muito pequena. Em
1997, os negcios com terra rural registram a maior participao relativa
(2,11%), caindo um pouco no ano seguinte (1,22%) at chegar a sua
mais baixa participao percentual nos dados em 2000 (0,35%). Isso
permite afirmar que a terra urbana, especialmente o lote, muito mais
dinmica que a terra rural. Trata-se, portanto, da existncia de uma
maior liquidez dos lotes e de um incentivo ao parcelamento.
A observao do nmero de transaes por estrato de rea
permite descobrir que o maior nmero de transaes est localizado no
estrato de 250 a menos de 500 m2. justamente nesse estrato que se
concentra a maior parte da terra negociada nos anos de abrangncia
desta pesquisa. Certamente, alm de ser um padro de lote considerado
razovel para construo urbana de baixa densidade, existe o atrativo de
dividir o lote, j que Pedreira no possui Plano-Diretor, estando essa di-
viso, portanto, vinculada legislao federal (Lei n 6.766/79), que
permite o lote com o mnimo de 125 m2.
Na tipologia prdios, existe um domnio das transaes realiza-
das no estrato de 0 a menos de 125 m2 de rea construda, exceto pelo
ano de 1996 (quando houve 14 transaes nesse estrato contra 16 do
estrato de 125 a menos de 250 m2) e pelo ano de 2001 (empate em 37
com o estrato de 125 a menos de 250 m2). Muitos dos prdios negocia-
dos no possuem rea cadastrada em suas matrculas, por isso, nessa
categoria, existe uma grande ocorrncia de dado no disponvel. Na ca-
tegoria apartamentos, existe uma predominncia do seguimento de 0 a
menos de 125 m2 em todos os anos analisados (sendo 9 em 1996, 12
em 1997, 129 em 1998, 63 em 1999, 44 em 2000 e 25 em 2001).
A categoria gleba ou chcara concentra os negcios realizados
nos maiores estratos de reas. Nos anos de 1997 e 1998, houve uma
preponderncia de negcios no estrato de rea de mais de 5.000 m2,
ambos com 11 transaes realizadas. Nos anos de 1996, 1999 e 2001,
houve uma preponderncia dos negcios realizados no estrato de 2.000
a menos 5.000 m2, sendo 7 em 1996, 6 em 1999 e 7 em 2001. Em 2000,
o estrato de rea com maior nmero de transaes foi o de 500 a menos
de 2.000, com 11 transaes realizadas durante esse ano.
Por fim, a tipologia terra rural completa os dados acerca das
transaes realizadas no municpio de Pedreira entre os anos de 1996 e

2001. Como no podia deixar de ser, existe uma predominncia nos

negcios realizados no estrato de mais de 5.000 m2, como foi analisado
anteriormente. As Tabelas 3, 4, 5, 6, 7 e 8 apresentam as transaes por
estrato de rea no municpio de Pedreira nos anos de 1996, 1997, 1998,
1999, 2000 e 2001, respectivamente.
TABELA 3
Transaes realizadas por estratos de rea no municpio de Pedreira em 1996
Gleba ou Terra Total
Estratos de rea (m2) Lotes Prdios Aps.
chcara rural global
0 a menos de 125 23 14 9 1 47
125 a menos de 250 40 16 2 58
250 a menos de 500 179 7 1 187
500 a menos de 2.000 28 1 1 3 33
2.000 a menos de 5.000 6 7 1 14
Mais de 5.000 2 3 5 10
4 12 16
Total 282 50 12 14 7 365
TABELA 4
chcara rural global
0 a menos de 125 1 44 12 57
125 a menos de 250 90 18 2 2 112
250 a menos de 500 151 2 4 157
500 a menos de 2.000 42 2 44
2.000 a menos de 5.000 8 1 5 14
Mais de 5.000 1 11 9 21
4 17 21
Total 297 82 14 24 9 426
Para verificar a dinmica do nmero de transaes ante o n-

mero total de imveis urbanos no municpio de Pedreira, os dados dos
contribuintes de IPTU da Prefeitura Municipal so muito valiosos. Esta-
mos cientes de que esses dados so problemticos, por, em primeiro
lugar, freqentemente ignorarem uma importante parte da cidade que
floresce na ilegalidade. Porm, so os dados existentes, mesmo com
suas limitaes, que permitem a percepo das tendncias gerais que se

TABELA 5
chcara rural global
0 a menos de 125 3 49 129 2 183
125 a menos de 250 100 31 5 1 137
250 a menos de 500 182 15 1 6 204
500 a menos de 2.000 69 3 3 75
2.000 a menos de 5.000 15 5 20
Mais de 5.000 1 1 11 8 21
4 12 1 17
Total 374 111 135 29 8 657
TABELA 6
chcara rural global
0 a menos de 125 4 58 63 125
125 a menos de 250 97 30 22 1 150
250 a menos de 500 175 17 1 2 195
500 a menos de 2.000 66 2 68
2.000 a menos de 5.000 11 6 17
Mais de 5.000 7 4 9 20
17 17
Total 360 122 86 15 9 592
TABELA 7
chcara rural global
0 a menos de 125 6 63 44 1 114
125 a menos de 250 87 30 5 1 123
250 a menos de 500 187 19 3 209
500 a menos de 2.000 58 1 11 70
2.000 a menos de 5.000 16 1 7 24
Mais de 5.000 4 3 1 8
3 18 1 22
Total 361 132 52 23 2 570

TABELA 8
chcara rural global
0 a menos de 125 4 37 25 66
125 a menos de 250 136 37 5 178
250 a menos de 500 193 33 1 227
500 a menos de 2.000 88 2 3 93
2.000 a menos de 5.000 16 7 23
Mais de 5.000 5 5 5 15
6 21 1 28
Total 448 130 30 17 5 630
cristalizam, desde que analisados com o devido cuidado. Os dados dis-

ponveis sobre os contribuintes do IPTU indicam que h um expressivo
crescimento acumulado de 15,89% entre 1998 e 2001 no nmero de
contribuintes do IPTU. O ano de 2001 registra o maior crescimento per-
centual em relao ao ano anterior, com cerca de 6,85%; em segundo
lugar, est o crescimento do ano de 2000 em relao ao ano de 1999,
com 4,49%. Por fim, em 1999 houve um crescimento de 3,80% no
nmero de contribuintes do IPTU em relao ao ano anterior.
O IPTU predial gira em torno de 71,14% em 1998, atingindo,
no ano seguinte, 67,41%; em 2000 h um leve aumento, passando para
69,10%, chegando em 2001 a 71,23%. Os isentos do IPTU, de acordo
com os dados disponveis, sempre giraram em torno de 5,3% a 5,5%.
Quanto ao IPTU territorial, existe uma queda gradual, mas,
mesmo assim, h um importante contingente de lotes utilizados como
reserva de valor que alimentam os vazios urbanos de Pedreira. Em 1998,
eram 28,86% dos lotes em relao ao total de contribuintes do IPTU. Em
1999, esse nmero caiu para 27,15%, em 2000 houve queda para
25,41%, terminando em 2000 com 23,40% de participao dos lotes no
total de contribuintes do IPTU. importante salientar que os dados de
iseno do IPTU apareceram em 1999, e, mesmo assim, houve uma
queda suave, porm constante, da participao do IPTU territorial no
total do IPTU. A Tabela 9 apresenta o nmero de contribuintes do IPTU
e a participao percentual, por categoria, de 1998 a 2001.
A participao percentual de transaes nas categorizaes
predial e territorial revela que os prdios so muito pouco transaciona-
dos. Enquanto as transaes com prdios giram em torno de 2,61% (em

1998) a 1,47% em 2001, as transaes territoriais alcanaram 10,54%

em 1998 e chegaram a 12,96% em 2001. Na Tabela 10 podemos obser-
var a participao percentual das transaes com prdios e com lotes na
terra urbana do municpio de Pedreira.
TABELA 9
Nmero de contribuintes do IPTU, por categoria, de 1998 a 2001
Predial* Territorial** Isentos Cresc. Cresc.
Anos Total
Absoluto % Absoluto % Absoluto % a. a. % ac. %
1998 9.423 71,14 3.822 28,86 13.245
1999 9.781 67,41 3.939 27,15 790 5,44 14.510 3,80 3,80
2000 10.220 69,10 3.758 25,41 812 5,49 14.790 4,49 8,46
2001 10.920 71,23 3.587 23,40 823 5,37 15.330 6,85 15,89
Fonte: Prefeitura Municipal de Pedreira
* Inclui a categoria apartamentos.
** Inclui a categoria gleba ou chcara.
Dado no disponvel em 1998.
TABELA 10
Participao percentual das transaes com prdios e com lotes na terra
urbana do municpio de Pedreira
Predial* Territorial**
Anos
Transaes Imp. Predial % Transaes Imp. Territorial %
1998 246 9.423 2,61 403 3.822 10,54
1999 208 9.781 2,13 375 3.939 9,52
2000 184 10.220 1,80 384 3.758 10,22
2001 160 10.920 1,47 465 3.587 12,96
Fonte: Prefeitura Municipal de Pedreira e Cartrio de Registro de Imveis
* Inclui a categoria apartamentos.
** Inclui a categoria gleba ou chcara.
A rea de terra urbana negociada no municpio de Pedreira

representou 0,78% da rea urbana total em 1996, passando para 1,60%
em 1997 e decaindo para 1,51% em 1998. Em 1999, a rea negociada
sobe para 1,99% da rea total, passando para 2,24% em 2000 e termi-
na o perodo analisado com 1,88% em 2001.
Os dados sobre dficit habitacional permitem que estejamos
atentos existncia de uma demanda pela casa prpria, que termina por
aquecer o mercado utilizando a escassez para manter os preos desses
ativos em nvel elevado. Segundo pesquisa da Prefeitura Municipal reali-
zada em 1996, existe um dficit habitacional no municpio de Pedreira
de 2.400 residncias. O maior dficit habitacional localiza-se nas faixas
de menor renda da populao da cidade. H, portanto, uma demanda por

TABELA 11
Dficit habitacional de Pedreira em 1996 (em reais de 1996)
Nvel de renda Dficit habitacional Percentual
0 a 336 reais 863 35,96
337 a 672 reais 904 37,67
Acima de 673 reais 633 26,38
Total 2.400 100
Fonte: Prefeitura Municipal, Pesquisa de Dficit Habitacional 1996
estruturas espaciais que o mercado de terras no se interessa em atender.

A Tabela 11 apresenta os dados sobre dficit habitacional no municpio.
Existe, em Pedreira, um mercado de terras urbano bastante
dinmico, principalmente de lotes. A ausncia de edificaes contribui,
e muito, para que a terra tenha preos menores (quando se compara
com terrenos em que h construes), garantindo uma maior liquidez
nos lotes. Por outro lado, dentro de um loteamento recentemente lana-
do, por exemplo, a mudana das condies do mercado (alteraes na
infra-estrutura, por exemplo), em um nvel microlocalizacional, altera o
atributo a (ganho patrimonial), aumentando as expectativas quanto ao
preo da terra, conforme discutimos na primeira seo.
Os lotes so fundamentais de duas formas: a) uma parcela dos
lotes consumida como insumo para as edificaes, deixando ento de
ser lote (a no ser que a edificao seja demolida); b) uma parcela dos
lotes utilizada como ativo de reserva de valor. Nota-se, a partir dos
dados do IPTU, que existe uma certa rigidez no nmero de lotes. Essa
idia ainda mais reforada quando se descobre que nos ltimos cinco
anos foram lanados dois loteamentos no municpio de Pedreira, tota-
lizando 550 lotes.
Isso significa que existe uma demanda por lotes no municpio,
mesmo que os lotes existentes sejam suficientes para resolver o proble-
ma do seu dficit habitacional como condio necessria, mas no sufi-
ciente, afinal, preciso edificar nesses lotes, o que envolve outras ques-
tes). Ademais, quando um loteamento surge na periferia da cidade, a
prpria noo de periferia redesenha-se perante o mercado de terras,
conferindo aos lotes centrais um novo preo (maior ou menor) quando
comparado com o que ofertado nessa periferia. H, portanto, uma al-
terao nas condies do mercado de terras urbano do municpio, e isso
altera o atributo a (ganho patrimonial) dos lotes desse mercado.
Mas a influncia de um loteamento na periferia no se restrin-
ge apenas ao mercado urbano, j que, com a proximidade da cidade, as

expectativas se voltam para as terras rurais adjacentes a esse loteamen-

to, que, valorizadas pela iminncia do urbano, terminam reservadas para
a especulao. A vantagem de transformar terra rural em terra urbana
que o fracionamento aumenta a liquidez (l) da terra, favorecendo a ne-
gociao, existindo, assim, a possibilidade de se obter ganhos patrimo-
niais elevados (a), pois existe demanda. Mesmo que o imposto sobre a
terra urbana seja maior, as expectativas que a cercam favorecem sua
valorizao. H, dessa forma, uma diferente configurao de mercado
de terras, o que implica um tipo de tratamento diferente de cada ativo.
Tudo isso gera atratividade na mudana de uso do solo.
Vejamos, ento, no prximo item como o projeto de loteamen-
to est configurado, para, em seguida, analisar como as expectativas
atuam na transformao de terra rural em terra urbana.
5. O PROJETO DE LOTEAMENTO
Para que um loteamento seja legal preciso que algumas con-

dies sejam satisfeitas. Em primeiro lugar, o loteamento s ser legal se
ocorrer em rea de expanso urbana ou em permetro urbano. A rea
de expanso urbana e o permetro urbano so decididos por decreto das
Cmaras Municipais. Realizar um loteamento para fins urbanos em rea
rural ilegal. Em segundo lugar, preciso submeter o projeto de lotea-
mento aos rgos competentes, objetivando sua aprovao. Esses rgos
so municipais e estaduais, emitem parecer quanto viabilidade, inclu-
sive ambiental (caso do Relatrio Ambiental Preliminar RAP e do
Estudo de Impacto Ambiental e Relatrio de Impacto Ambiental EIA/
Rima). Ao aprovar o projeto final de um loteamento, a prefeitura emite
um comprovante, que levado pelos empreendedores ao cartrio. Esse
documento permite o desmembramento da matrcula de uma rea em
vrias outras matrculas, que correspondem aos lotes urbanos previstos
no projeto do loteamento. Ento, a escritura de um lote s registrada
pelo valor venal, decidido com base na planta genrica do municpio. A
partir de ento, a competncia de tributao passa a ser da prefeitura,
que emite o IPTU. Antes, como rea rural, cobrava-se o ITR de compe-
tncia da Unio. O projeto de um loteamento , ento, apenas sua fase
embrionria, j que, aps seu trmino, ainda preciso esperar o trmite
burocrtico para legalizar o empreendimento. Podemos, ento, descre-
ver o projeto de loteamento no municpio de Pedreira.
O projeto de loteamento a ser realizado em Pedreira chama-se
Empreendimento Habitacional Santana, com previso de implantao

de trs loteamentos: Residencial Cedro do Lbano, Residencial Alto da

Colina e Residencial Sibipirunas. A rea da gleba onde se implantar o
Empreendimento Habitacional Santana de 968.670,14 m. O proprie-
trio da gleba onde se implantar o Empreendimento Habitacional San-
tana a Santana Administrao de Bens Prprios Ltda. Trata-se do
loteamento de parte de uma fazenda, a fazenda So Jos, que est loca-
lizada entre o rio Jaguari, a Cia. Agropecuria Santa Isabel, a Fazenda
Recreio, o Remanescente da Fazenda Nova Esperana, a Fazenda Santa
Clara, a Vila Cau, a Vila So Pelegrino e o Parque Bela Vista. Essa gleba
foi adquirida em dezembro de 1974, possuindo cerca de 125 hectares,
dos quais s uma parte ser utilizada para o empreendimento.
A gleba onde se implantar o Empreendimento Habitacional
Santana est a uma distncia de aproximadamente 1 km do centro do
municpio de Pedreira. Esse loteamento est em contato, portanto, com
bairros do municpio, inclusive com uma gleba loteada da prpria fazen-
da So Jos, como revelam os confrontantes do empreendimento Habi-
tacional Santana. Ao norte, h a Fazenda Santa Clara, a leste, h o Parque
Bela Vista, ao sul, h a Gleba Desmembrada da Fazenda So Jos, e a
oeste, h o Remanescente da Fazenda Nova Esperana.
A gleba onde se implantar o Empreendimento Habitacional
Santana composta por um grupo de montes, caractersticos da regio,
coberto de vegetao rasteira, basicamente, e por diversos tipos de gra-
mneas e alguns arbustos de pequeno porte. Na gleba em questo, temos
algumas nascentes e trs crregos de pequeno porte. Nesses locais, para
proteo das nascentes e dos crregos, foram projetadas algumas praas
e reas de recuo.
O Empreendimento Habitacional Santana composto por 767
lotes, destes, 691 tm destinao habitacional, 49 tm destinao mista
e os outros 27 tm destinao CSE. Foram projetadas 28 ruas com lar-
gura de 14 metros e 19 ruas de pedestres com larguras variadas. No
Empreendimento Habitacional Santana, foram projetadas ainda seis
praas e dezenove reas institucionais. Os lotes desse empreendimento
possuem rea mnima de 140 m e rea mxima de 322,35 m. Na Ta-
bela 12, apresenta-se a distribuio dos lotes por tipo de uso. Na Tabela
13, apresenta-se a rea utilizada para cada tipo de uso do solo dentro do
loteamento. Na Tabela 14, apresentam-se alguns requisitos urbansticos
do loteamento em estudo.
O futuro loteamento est numa localizao privilegiada, ou
seja, prxima cidade, sendo uma parte adjacente a loteamentos e a
bairros j existentes. Mas importante perceber que Pedreira faz parte

TABELA 12
Distribuio dos lotes por tipo de uso
Natureza do loteamento
Lotes Nmero rea (m2) Percentual
Lotes residenciais 691 196.905,40 45,51
Lotes mistos 49 206.554,90 47,75
Lotes com destinao CSE 27 29.145,26 6,34
TOTAL 767 432.605,56 100,00
Fonte: Memorial Descritivo do Empreendimento Habitacional Santana, 2002
TABELA 13
reas utilizadas
Especificao reas (m2) Percentual
1 reas de lotes (767 lotes) 432.605,56 44,66
2 reas pblicas
2.1 Sistema virio 163.325,46 16,86
2.2 rea institucional 69.779,12 7,20
2.3 Sistema de lazer praas 302.960,00 31,28
3 Outros -,-- -,--
4 rea loteada 968.670,14 100,00
5 rea remanescente -,-- -,--
6 Total da gleba 968.670,14 100,00
TABELA 14
Requisitos urbansticos
Discriminao Valores
Populao por lote residencial H = 4 hab./lote
Densidade de ocupao residencial prevista para a gleba D = 88,69 hab./ha
Coeficiente de proporcionalidade K = 0,057
Sendo requisitos urbansticos:
P
H = hab./lote Legendas:
N H = Populao por lote residencial (4 hab./lote)
P N = Nmero de lotes residenciais (691 lotes)
D = hab./ha P = Populao total prevista para os lotes residenciais (2.764 habitantes)
AT D = Densidade de ocupao residencial prevista para a gleba (28,53 hab./ha)
AT = rea total da gleba em ha (96,87 ha)
AP AP = reas pblicas em ha (53,61 ha)
K = ha/hab. K = Coeficiente de proporcionalidade (1,88 ha/hab.)
D

da rea metropolitana de Campinas, que se destaca como o mais impor-

tante plo de comrcio e servio depois da Grande So Paulo e ocupa a
posio de terceiro plo industrial do pas, sendo superada apenas pelas
regies metropolitanas de So Paulo e Rio de Janeiro, somando-se ainda
a existncia de mo-de-obra qualificada, formada pelas universidades e
por centros de pesquisa tecnolgica dessa regio, potencializando, desse
modo, a vocao imobiliria urbana do empreendimento.
Alm disso, Pedreira est localizada em uma posio estratgica,
prxima cidade de Campinas, com acesso fcil e rpido capital e a ou-
tras importantes regies do Estado de So Paulo, estando prxima, portan-
to, de um dos mais privilegiados e completos sistemas de transporte mul-
timodais do pas, incluindo importantes rodovias (Anhangera, Bandeiran-
tes e Dom Pedro), alm do Aeroporto Internacional de Viracopos.
Por fim, o loteamento dessa rea abre sempre a possibilidade
de loteamentos futuros nas reas remanescentes da Fazenda So Jos.
Aps a apresentao do projeto de loteamento, vamos discutir,
no prximo item, como o projeto de loteamento reflete como as expec-
tativas dos empreendedores se foram modificando e como a prpria
construo do espao tambm, dessa forma, redefinida.
6. O PROJETO DE LOTEAMENTO E AS
EXPECTATIVAS DOS EMPREENDEDORES
Este item apresenta as expectativas que regem a apropriao

do espao para a formao do empreendimento Habitacional Santana.
Esse loteamento ainda no comeou. O fato de estudar um loteamento
ainda em fase de projeto permite que se apreenda as expectativas que
movem sua construo. Expectativas que podem ou no se frustrar, mas
que, da forma como existem, moldam a realidade e com ela a produo
social do espao.
Pretendendo implantar lotes com dimenses diferenciadas des-
tinadas demanda de alta, mdia e baixa renda, o futuro loteamento
tenta incorporar e se aproveitar da existncia de um dficit habitacional
no municpio. Sabemos, porm, que nem todos podero comprar seu lote,
e, dentre aqueles que comprarem, nem todos conseguiro construir.
Vimos, anteriormente, que os lotes so bastante negociados,
mas isso no significa que o acesso terra se esteja disseminando, na
verdade, ela est se tornando mais escassa. Trata-se do uso especulativo
da terra, que concentra grandes quantidades de terra urbana com poucos
agentes (especuladores), o que, por sua vez, impede o acesso terra

queles que so mais desfavorecidos monetariamente. Essa uma ca-

racterstica do mercado de terras urbano e tambm rural. O mercado de
terras no funciona para que todos tenham acesso terra. A escassez
representa um papel fundamental na manuteno do preo do ativo,
como vimos anteriormente. Deve existir demanda, mas ela no vai ser
atendida pelo mercado.
O preo dos lotes o principal obstculo democratizao do
acesso terra. impressionante o aumento do preo do m2 que a terra
experimenta quando de sua passagem de rural para urbana. O preo
mdio do m2 de terra rural, de acordo com o tipo de terra caracterstico
do municpio, varia de R$ 0,46 a R$ 0,28 m2. A Tabela 12 apresenta o
preo mdio do m2 no municpio de Pedreira. Para contrastar, utilizare-
mos o preo mdio do m2 das ruas de acesso ao Empreendimento San-
tana, que consta no Rol de Faces 2002 de Pedreira.
O preo mdio do m2 que apresentamos tido como valor venal
de um imvel, portanto o valor mnimo pelo qual um lote pode ser regis-
trado numa transao de compra e venda no Cartrio de Registro de
Notas e, posteriormente, no Cartrio de Registro de Imveis. O preo
mdio do m2 nas ruas adjacentes ao empreendimento Santana varia de
R$ 24,09 a R$ 37,54. Sabemos que na maioria dos casos o valor venal no
corresponde ao valor de mercado, sendo, na verdade, inferior. Existe,
ento, como a literatura e este caso comprovam, uma mudana significa-
tiva de preo na transformao de terra rural em terra urbana, conforme
averiguamos nas sees anteriores. A Tabela 13 apresenta o valor mdio
do m2 no Rol de Faces de Quadra 2002 (em R$ de junho de 2002).
O contraste entre o preo da terra rural e o preo do m2 da
terra urbana aumenta quando se percebe que o preo do m2 do Empreen-
dimento Santana varia entre R$ 70 e R$ 100, e quanto menor o lote,
maior seu preo por m2. So as expectativas dos empreendedores que,
claro, podem ser frustradas, j que vivemos em um ambiente de in-
certeza.
Como estratgia para diminuir os riscos desse empreendimen-
to foi adotado o regime de parceria. A utilizao da parceria implica a
necessidade de pouco capital inicial e diminuio de riscos por parte dos
promotores imobilirios. Na parceria, o proprietrio cede a terra aos
promotores imobilirios em troca de cerca de 40% do nmero de lotes.
Esses lotes esto distribudos de acordo com as fases do loteamento, j
que, geralmente, as fases subseqentes podem ter um m2 mais valoriza-
do. Os promotores imobilirios trocam o asfalto, a rede de gua, as guias
e as sarjetas por lotes que, calcula-se, baseado nas expectativas dos pro-

TABELA 15
Preo mdio do m2 da terra rural (em R$ de junho de 2002)
Tipos de terra Preo do ha Preo m2 da terra rural
Terra de cultura de primeira 6.016,53 0,60
Terra de cultura de segunda 4.569,76 0,46
Terra para pastagem 3.633,93 0,36
Terra para reflorestamento 2.795,33 0,28
Campo 2.530,99 0,25
Fonte: IEA e Rol de Faces de Quadra da Prefeitura Municipal de Pedreira
TABELA 16
Valor mdio do m2 no Rol de Faces de Quadra 2002 (em R$ de junho de 2002)
Ruas Valor mdio do m2 no rol de faces de quadra
Mnimo Mximo Mdia N de faces
Rua Padre Jos Achotequi 24,09 24,09 24,09 2
Rua Geminiano Stranieri 21,68 30,11 28,23 9
Rua Dona Carolina Rizzi 30,11 30,11 30,11 5
Rua Jos Maria Lopes 30,11 30,11 30,11 2
Rua Adriano Corsi 27, 71 54, 22 37,54 6
Fonte: Rol de Faces de Quadra da Prefeitura Municipal de Pedreira
motores imobilirios, cobriro os custos desses servios quando o lotea-

mento for lanado.6 Isso significa que os custos so divididos, juntamen-
te com as expectativas de valorizao da terra, e todos os parceiros
acabam especulando juntos.
Claro que a montagem de parcerias no processo instant-
neo. Em depoimento, os empresrios afirmam que as decises de
empreender vm de um conjunto de informaes de mercado, pesqui-
sas, aliados oportunidade de se realizar parcerias entre proprietrios e
empreendedores imobilirios (Mirante, 2002, p. 158).
A rea onde se projeta a realizao do Empreendimento Habi-
tacional Santana estava ociosa. Quando houve o amadurecimento das
expectativas quanto possibilidade de valorizao do loteamento, for-
mou-se uma parceria que iniciou o projeto.
As expectativas dos empreendedores, consubstancializadas no
projeto de loteamento, teriam, em algum momento, de ser refreadas em
um loteamento que visa legalidade. Um dos motivos desse refreamen-
to foi o perverso impacto ambiental que ele ocasionaria. Chamamos de
impacto ambiental as alteraes provocadas ou induzidas em um meio
ambiente que afetam o desenvolvimento do local e/ou da regio, poden-

do alterar ou destruir formas de produo existentes ou criar ou expandir

opes de desenvolvimento (Villela, 1992).
Pedreira dispe de vasta disponibilidade de recursos hdricos
na forma de guas superficiais, j que suas terras so banhadas pelo rio
Jaguari. Com relevo acidentado, a regio em que a cidade foi construda
bastante frgil eroso quando os morros so desmatados.
Vimos anteriormente que o Empreendimento Santana ocupar
o topo de quatro morros da cidade, obra que, ao p da letra, seria vetada
pelo Cdigo Florestal (Lei n 4.771 de 15/09/1965), que considera de
preservao permanente a vegetao no topo dos morros, montes,
montanhas e serras (artigo 2, letra d). Porm, costuma-se, dependen-
do das caractersticas do loteamento, abrir uma exceo por ser uma
rea que est localizada na zona urbana. Outro problema a presena
de duas nascentes no sop do morro. O projeto de loteamento visa pro-
teger essas nascentes, mas, mesmo assim, isso significa que existe o
perigo real de destruio destas numa rea que frgil.
Por conta dessa fragilidade e da riqueza de recursos hdricos
dessa regio, todo o municpio de Pedreira pode ser abrangido por uma
rea de Proteo Ambiental (APA) denominada APA Piracicaba/Juqueri
Mirim, que est em estudo. A APA uma unidade de conservao des-
tinada a proteger e conservar a qualidade ambiental e os sistemas natu-
rais ali existentes (Secretaria de Estado do Meio Ambiente, 2001, p. 5).
Essa proposta de APA surge com o propsito de assegurar a maior quan-
tidade e a melhor qualidade das guas do rio Jaguari (Secretaria de Esta-
do do Meio Ambiente, 2001). A APA regula a ocupao do solo utilizan-
do-se de diretrizes e normas especficas.
H, ento, a presena de conflitos entre a questo ambiental e
a tentativa de empreender nesse local. Um dos maiores embates entre
empreendedores e a prefeitura, que possuem importantes conseqn-
cias ambientais, o tamanho dos lotes. O primeiro projeto do Empreen-
dimento Habitacional Santana era composto de 1.600 lotes, com trs
tamanhos: lotes com cerca de 140 m2, lotes com cerca de 240 m2 e lotes
com mais de 300 m2.
Na Prefeitura Municipal de Pedreira, existe uma resistncia a
aceitar os loteamentos populares com a metragem de 140 m2. Em pri-
meiro lugar, por causa da impermeabilizao, que lotes to pequenos
iriam provocar no alto de um morro. Essa impermeabilizao, ao aumen-
tar a vazo das guas pluviais, comprometeria o sistema de vazo j
existente, provocando alagamentos na rea central, mais prxima do rio
Jaguari. Para evitar esse risco, que ainda existe no projeto atual, ser

necessria a construo de barragens de conteno de guas pluviais. Em

segundo lugar, de acordo com o engenheiro municipal Jos Alceu Tone-
lotto, mesmo com o projeto de terraplanagem existiriam reas com de-
clive de quase 40%, quando o mximo permitido pela legislao de
30% (Lei n 6.766). A rea dos lotes de 140 m2, que so menores, invia-
bilizaria o melhor aproveitamento destes. Em terceiro lugar, existe uma
considerao mais esttica. Pela altitude da rea a ser loteada, ela , sim-
plesmente, vista por quase toda a cidade, sendo assim a Prefeitura Muni-
cipal acredita que os lotes muito pequenos daro um aspecto de favela ao
morro. Isso pode ter repercusso negativa para o turismo municipal.
O municpio no possui Plano-Diretor. Dessa forma, a definio
do uso do solo urbano regida pela legislao federal. Como vimos an-
teriormente, a lei federal estabelece o limite mnimo do tamanho dos
lotes urbanos em 125 m2. Assim, a prefeitura no dispe de instrumen-
tos legais para impedir o parcelamento urbano de 140 m2. O municpio
pode, se quiser, fazer uso da legislao ambiental, mais especificamente
do Licenciamento Ambiental para tentar adequar o loteamento s suas
exigncias.
O engenheiro da prefeitura Jos Alceu Tonelotto a favor de
que os terrenos das reas com grande declive (acima de 30%) sejam
agregados, criando grandes terrenos de cerca de 5.000 m2. Nesses ter-
renos seriam construdos blocos, de trreo com mais trs andares, em
vez das casas populares. Nessa sugesto, cada andar contar com qua-
tro apartamentos em dois blocos, totalizando 32 apartamentos. Cada
apartamento ter 60 m2, com cada bloco medindo 240 m2, num total
de 480 m2. A rea para a garagem estipulada em 500 m2. Isso implica
cerca de 1.000 m2 de rea construda e, portanto, impermeabilizada.
Sobrariam, dessa forma, 4.000 m2 de rea no impermeabilizada, me-
lhorando a absoro das guas fluviais. Isso, por sua vez, reduziria os
problemas de eroso e de guas pluviais nas encostas dos morros. Nas
reas em que a declividade fosse menor no haveria nenhum problema
em continuar com o desenho original do loteamento.
Vimos na seo anterior que os empreendedores acataram a
sugesto do engenheiro e modificaram o projeto do loteamento. Essa
mudana produziu outros efeitos. Os clculos dos empreendedores para
realizar a parceria, baseados no primeiro projeto de loteamento (com
1.600 lotes), foram: para o asfalto (custo de R$ 14 por m2) seriam neces-
srios 250 lotes para pagar; guias de sarjeta (custo de R$ 14 por metro
linear) e rede fluvial de gua e esgoto consumiriam cerca de 200 lotes.
Calculava-se em cerca de 700 lotes para construir a infra-estrutura do

loteamento, sem contar a rede eltrica. Atualmente, por causa da mu-

dana no projeto, o nmero de lotes est sendo recalculado.
A diminuio do nmero dos lotes para 767 acarretou uma
diminuio no lucro dos proprietrios. A maior rea por lotes implica
uma perda de valorizao por m2, enquanto o menor nmero de lotes
indica uma perda de poder de negociao, pela necessidade de se traba-
lhar com uma margem menor de lotes na hora de realizar as parcerias.
Pode-se perceber como o parcelamento importante para viabilizar a
execuo do projeto nos moldes da parceria.
Na ausncia de uma legislao especfica para o uso e a ocupa-
o do solo urbano em Pedreira, pela falta do Plano-Diretor e pela obso-
lescncia do Cdigo de Obras, a legislao ambiental poderia vir a cum-
prir esse papel. O licenciamento ambiental, ao qual um empreendimen-
to imobilirio deve submeter-se, tem de receber aprovao da Secretaria
de Meio Ambiente do Estado de So Paulo, rgo da esfera estadual. A
esfera estadual representa a colocao de outros interesses (no caso,
ambientais), o que pode trazer dificuldade para a mquina urbana de
crescimento, em sua vertente imobiliria, impor sua vontade em detri-
mento dos aspectos ambientais envolvidos.
Isso demonstra que o ambiente institucional com que os em-
preendedores deparam geralmente no lhes oferece resistncia, seja
pela falta de fiscalizao, seja pela no-aplicao da lei. Os empreende-
dores imobilirios esperam que as instituies que regulam o uso do solo
deixem impunes os infratores dessa legislao. A impunidade, aliada
pequena corrupo, formam um crculo vicioso em que a transgresso
da lei estimulada em prol dos benefcios de promotores imobilirios.
7. CONCLUSO
Os responsveis pelo loteamento so agentes com expectativas

que, ao apostar em ganhos com q, l e a, esto especulando e podem ou
no ser bem-sucedidos. A terra passa de rural para urbana quando as ex-
pectativas de ganhos com q c + l + a desses agentes (incorporadores)
so maiores no seu uso urbano quando comparado com seu uso rural.
A expectativa de lucro na transformao de terra rural em terra
urbana forte o suficiente para construir uma articulao entre os pro-
motores imobilirios/especuladores. Essa articulao visa garantir que
todos os envolvidos tenham o retorno esperado ao capital investido. Um
loteamento um processo conjunto de especulao que depende da
condio que os empreendedores possuem de garantir que a opinio

mdia sobre as expectativas de valorizao de um loteamento seja posi-

tiva. isso que permite que a terra guardada especulativamente um dia,
enfim, se valorize. Afinal, a terra tida no imaginrio social como um
investimento seguro. Assim, todos acabam acreditando que o empreen-
dimento tem futuro, e a especulao garantida. Em relao expecta-
tiva de valorizao da terra ou seja, a formulao de uma opinio
mdia positiva sobre os ganhos futuros com a terra , a regulao inefi-
ciente e a escassez, por exemplo, possuem papel fundamental.
Por isso, no basta s estar convencido de que o empreendi-
mento dar certo. preciso que os outros tambm estejam convencidos
e compartilhem, portanto, dessa opinio. Est a a importncia do timing
de lanamento de um loteamento. Se for lanado antes, sua comerciali-
zao ser prejudicada e o loteamento demorar para explodir. Se
houver demora, pode-se perder uma situao macroeconmica ou mi-
croeconmica favorvel. A est uma das maiores reclamaes dos em-
preendedores. Lanar um loteamento legal exige pacincia. A escolha, o
planejamento, o licenciamento, a construo de infra-estrutura, o lana-
mento e a comercializao de um loteamento so partes de um proces-
so longo, que pode levar at quinze anos (Mirante, 2002).
Na questo do timing de lanamento, a propaganda fundamen-
tal. Seja formal (propaganda profissional) ou informal (o boca a boca), a
estratgia de convencimento sobre um loteamento ou sobre uma expec-
tativa de valorizao ajuda na confeco de uma opinio positiva sobre um
loteamento e ajuda, dessa forma, no seu sucesso como empreendimento.
bvio, porm, que a opinio a ser formada est balizada em aspectos
que vo desde a infra-estrutura at a beleza da paisagem.
Subjacente a isso esto as expectativas, j que so elas que
orientam os investimentos no espao. A transformao de terra rural em
terra urbana um negcio que garante grande lucro. Com o parcelamen-
to e a incorporao da infra-estrutura urbana ao preo da terra h uma
valorizao impressionante do m2. justamente esse o sentido do lotea-
mento, que o fracionamento por excelncia.
As condies especficas do mercado de terras urbano caracte-
rizam um tipo de especulao muito parecido com a terra rural, mas
diferente em grau. Nas terras urbanas, as expectativas de ganhos so
maiores, mesmo que as somas negociadas sejam, freqentemente, me-
nores. Porm, nos dois casos a especulao atua de forma nociva ao
reproduzir a escassez e preservar os vazios urbanos e as terras rurais
improdutivas, garantindo, assim, que a terra continue concentrada e o
mercado legal de terras no Brasil continue altamente excludente.

A terra onde se pretende realizar o Empreendimento Habita-

cional Santana estava ociosa, podendo, muito bem, estar apenas aguar-
dando o momento em que seria loteada. Estava, na verdade, fazendo
algo bastante comum, que manter a classificao de terra rural para
evitar a tributao mais elevada do IPTU.
Por isso, importante perceber que os mercados de terras ru-
rais e urbanos so interligados. Para tentar controlar a especulao em
reas periurbanas, preciso uma regulao fundiria dos mercados de
terras rural e urbano. Se o mercado de terras rural for regulado, continua-
r havendo presses na franja urbana, oriundas do mercado de terras
urbano, para que essas reas sejam loteadas. Por outro lado, se o mer-
cado de terras urbano for regulado, as terras permanecero rurais, espe-
rando o momento para serem loteadas. A possibilidade de alterao de
uso joga nas duas pontas a favor do especulador. Dessa forma, uma
proposta de regulao das terras urbanas no ser efetiva se no incluir
as terras rurais e vice-versa.
8. REFERNCIAS
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NOTAS
2. Mercado secundrio de um ativo.
3. As quase-rendas podem ser consideradas o equivalente das rendas absoluta e relativa de Marx.
4. Para Reydon e Plata (1995, p. 10-11, cit. Guedes, 1995, p. 31-32), a ineficcia do ITR
decorrncia do elevado grau da subtributao e da evaso fiscal. A subtributao decorre
essencialmente do baixssimo valor da terra nua declarado, e aceito pelo governo (Ibra/Incra/
Secretaria da Receita Federal), que se constitui na base para o clculo do imposto, e, ainda,
pelos percentuais de rea aproveitveis, bem como pela produtividade obtida nas
exploraes (ambos declarados pelo proprietrio), e as implicaes da decorrentes no Grau
de Utilizao da Terra (GUT) e no Grau de Eficincia na Explorao (GEE), que juntos
permitem uma reduo no imposto de at 90%.
5. O Cartrio de Registro de Imveis da Comarca de Pedreira forneceu dados sobre a dinmica do
mercado de terras rural e urbano. Foram pesquisados dados entre 1996 e 2001. O objetivo
de estender a anlise por esses anos foi compor uma srie histrica que permitisse a
compreenso da dinmica do mercado de terras do municpio em estudo. Foram analisadas
mais de 5 mil matrculas, excluindo-se do cmputo final a mudana de titularidade da terra
graas doao e ao instrumento formal de partilha. Os dados referem-se, dessa forma, aos
instrumentos legais de compra e venda e de desapropriao.
6. Os empreendedores contrataram a Econmica (empresa jnior do Instituto de Economia da
Unicamp que presta servios na rea econmica) para realizar um Relatrio de Impacto
Ambiental (RAP). Nessa ocasio, tentaram pagar o servio com um lote. O contratante
sugeriu que, naquele momento, era mais fcil conseguir um lote do que dinheiro para pagar
o servio contratado.

OS LOTEAMENTOS CLANDESTINOS
E AS REAS DE MANANCIAIS:
UM ESTUDO SOBRE A LEI DE PROTEO DOS
MANANCIAIS E A ESPECULAO IMOBILIRIA1
Ana Karina Silva Bueno

1. INTRODUO
A degradao ambiental na bacia hidrogrfica do Alto Tiet,2

em especial de sua sub-bacia Cotia/Guarapiranga, que um importante
manancial de abastecimento de gua da Regio Metropolitana de So
Paulo,3 ocorre principalmente em conseqncia da ocupao urbana
clandestina, caracterizada pelos loteamentos e pelas favelas destinados
populao de baixa renda.
Esse quadro de degradao ambiental, que definiu um padro
de uso e ocupao do solo extremamente perverso qualidade dos ma-
nanciais, resultado de um conjunto de fatores, sendo o mais comum o
atribudo pela legislao de preservao dos mananciais adotada desde
meados da dcada de 1970, que no conseguiu impedir as expanses
urbano-perifricas, caracterizadas pelas moradias precrias e autocons-
trudas para as populaes de baixa renda em loteamentos clandestinos
e favelas.
O objetivo deste artigo mostrar, de um lado, a evoluo dessa
legislao na direo do aperfeioamento de seus instrumentos de ges-
to para regular o uso e a ocupao do solo; e de outro, realizar uma
breve contextualizao histrica do processo de urbanizao perifrica

metropolitana, em especial na cidade de So Paulo, para mostrar as

contradies existentes entre a lei e o processo de ocupao nas reas
de mananciais.
Esse processo de urbanizao perifrica caracteriza-se pela
construo de assentamentos populares em desacordo com as legisla-
es vigentes, decorrentes de uma organizao de interesses que envol-
vem os loteadores, o setor pblico e as populaes de baixa renda, num
total sistema de laissez-faire, ou seja, um mercado imobilirio informal
que funciona sem as restries impostas pelo Estado, que se justifica pela
especulao com a terra e pela barganha poltica por votos.
Esses dois lados avessos so complementares de uma mesma
face da valorizao do espao decorrente da no-obedincia a uma lei
preestabelecida que, ao contrrio dos seus objetivos, o de preservar os
mananciais, possibilita o reverso do que est escrito nos seus artigos.
Essa contradio, da lei dos mananciais e seu reverso, somen-
te pode ser entendida com o estudo da forma como ocorreu a expanso
perifrica metropolitana desde sua fundao. Para explicar essa contra-
dio, o segundo e o terceiro itens deste artigo dedicam-se evoluo
das Leis de Proteo dos Mananciais, sendo a primeira promulgada em
1976 e a segunda em 1997, e o padro de uso e ocupao do solo que
se estabeleceu nas reas de mananciais. O quarto item dedica-se ao es-
tudo da formao da ilegalidade urbana das metrpoles, dando um
destaque para a cidade de So Paulo.
O quinto item reservado para as concluses. Conclui-se que
o avano da primeira Lei de Proteo dos Mananciais de 1976 em rela-
o segunda lei, de 1997, ao continuar baseada em uma poltica coer-
citiva, no foi bem articulada com uma poltica de incentivos fiscais, re-
duzindo sua potencialidade em interferir, de fato, na expanso urbana
perifrica. Essa interferncia seria possvel ao estabelecer polticas pbli-
cas e aes concretas voltadas para as atividades econmicas rurais para
modificar ou neutralizar os ganhos com a terra decorrentes da incorpo-
rao dos loteamentos clandestinos para a populao de baixa renda.
2. O PADRO DE USO E OCUPAO ESTABELECIDO

NAS REAS DE MANANCIAIS E A PRIMEIRA
LEI DE PROTEO DOS MANANCIAIS (LPM)
O processo desordenado de uso e ocupao do solo nas reas

de mananciais foi resultado do prprio aumento demogrfico ocorrido
no municpio de So Paulo, reproduzindo a expanso da mancha urbana

OS LOTEAMENTOS CLANDESTINOS E AS REAS DE MANANCIAIS
por meio do modelo perifrico de moradias precrias e autoconstrudas

nas zonas rurais do municpio.
Esses assentamentos populares so originados da transforma-
o da terra de uso rural em urbana, ou seja, da gleba em pequenos lotes,
em total desobedincia legislao urbanstica, e comercializados fora
dos sistemas formais de financiamento pelo prprio loteador, caracteri-
zando-se pela precariedade e pela carncia de servios pblicos, tanto de
infra-estrutura (esgoto, pavimentao de vias, escoamento de guas
pluviais) como de equipamentos pblicos (escolas, postos de sade,
transporte coletivo, coleta de lixo, etc.).
Esse processo de ocupao da periferia de So Paulo foi mais in-
tenso no perodo de 1949 a 1962, quando praticamente dobrou a rea ur-
banizada desse municpio. (Governo do Estado de So Paulo/SMA, 1997).
Na dcada de 1970, estava consolidado esse padro de ocupa-
o nas reas de mananciais,4 com favelas e loteamentos clandestinos
voltados para a populao de baixa renda, que ocupou terrenos inade-
quados, com pssimas condies de infra-estrutura, principalmente no
que se refere coleta de lixo e ao tratamento de esgotos, o que acarretou
a degradao ambiental nas reas de mananciais.
Em conseqncia dessa ocupao, nessa mesma dcada j
ocorria a poluio das guas dos mananciais de abastecimento pblico
do Sistema Guarapiranga, que se tornava insuficiente para o abasteci-
mento de gua da metrpole. Em 1973, faltava gua para 43% dos
moradores, e somente 28% destes tinham ligaes de esgoto nas suas
casas (Uemura, 2000).
Em 1971, com o Plano Metropolitano de Desenvolvimento In-
tegrado (PMDI), surge a primeira inteno em propor restrio ao uso e
ocupao do solo nas reas de mananciais, em decorrncia do aden-
samento populacional e da conseqente poluio das guas. Mas somen-
te a partir da segunda metade dos anos 1970 concretiza-se uma poltica
ambiental de ao de proteo dos mananciais, sob a Lei Estadual n
898/75 e n 1.172/76 e o Decreto Estadual n 9.714/77, denominada
Legislao de Proteo dos Mananciais (LPM).
A LPM tinha como objetivo central a preservao ambiental de
toda a poro sul do territrio metropolitano, que correspondia a cerca
de 54% do territrio da Regio Metropolitana da Grande So Paulo5 (go-
verno do Estado de So Paulo/SMA, 1997), sendo um grande avano em
termos de poltica de gesto e ocupao do uso do solo metropolitano.
A antiga lei dos mananciais apresentou caractersticas advindas
do contexto poltico de centralizao e autoritarismo que prevalecia

quando foi elaborada (Marcondes, 1999). Seus instrumentos de poltica

ambiental foram orientados para o controle do uso do solo, considerado
essencial como forma de evitar o adensamento populacional e seus efei-
tos na poluio das guas, associando restries de uso e ocupao do
solo manuteno da propriedade privada da terra.
Trs instrumentos de poltica de Comando e Controle6 tiveram
suma importncia e deveriam atuar de forma combinada e compatvel:
1) o zoneamento, que definia categoria de uso e ocupao do solo; 2) o
licenciamento de empreendimentos, que autorizava as edificaes, as
obras, os arruamentos e os loteamentos para as diversas atividades eco-
nmicas compatveis com a preservao dos mananciais; 3) a fiscaliza-
o para o cumprimento da legislao.
Na poltica de zoneamento, para o devido controle de uso e
ocupao do territrio, foram definidas duas categorias de proteo. Na
primeira, a ocupao foi totalmente restringida. Na segunda, foram de-
finidas trs subdivises, em que o controle do uso do solo se fazia pela
permisso de densidades de ocupao decrescentes medida que se
aproxima dos corpos dgua. So elas: 1) classe A: reas urbanas cuja
densidade populacional deveria limitar-se ao mximo de 50 hab./ha;
2) classe B: reas situadas no entorno daquelas consideradas urbanas e
as destinadas expanso urbana. A densidade populacional equivalente
deveria limitar-se a, no mximo, 34 hab./ha; 3) classe C: reas pouco
favorveis urbanizao, ocupando quase todo o territrio, nas quais as
restries impostas so maiores, com densidades semelhantes ocupa-
o rural, ou seja, entre 6 hab./ha e 24 hab./ha (Uemura, 2000).
O licenciamento atuaria de forma complementar poltica de
zoneamento. Para a implantao de atividades econmicas, empreen-
dimentos imobilirios, atividades esportivas e de lazer, seria necessrio
o cumprimento da imposio das normas quanto a padres de: imper-
meabilizao do solo, desmatamento, coleta e disposio de esgotos e
resduos slidos, edificaes, parcelamento e arruamento do solo. Nas
reas da primeira categoria seria proibido qualquer tipo de edificao
relacionada ocupao urbana. Seriam autorizadas somente edifica-
es para as atividades esportivas permitidas. Na segunda, as instala-
es deveriam estar de acordo com os padres de cada classe compa-
tveis com os objetivos da LPM e as diretrizes de desenvolvimento
previstas no Plano-Diretor.
Para o sucesso da LPM, a fiscalizao intensa e permanente e
os processos administrativos e judiciais que se seguem ao fiscaliza-
dora seriam fundamentais e imprescindveis para garantir a preservao

ambiental da rea de proteo dos mananciais para fins de abasteci-

mento pblico.
Aps quase trs dcadas de vigncia de LPM, possvel afir-
mar que o controle do uso e da ocupao do solo, na rea de proteo
dos mananciais, foi contraditrio aos seus objetivos de preservao. A
lei de mananciais no produziu os efeitos de redirecionamento dos
vetores de urbanizao nem alterou o padro de crescimento urbano
pela existncia da promulgao da legislao. Ao contrrio, houve uma
tendncia ao crescimento de So Paulo em direo regio Sul, espe-
cialmente durante as dcadas de 1980 e 1990, consecutiva crise
econmica (Marcondes, 1999).
Houve grande expanso urbana nas reas protegidas pela LPM,
principalmente os assentamentos com grande densidade demogrfica
em habitaes desordenadas destinadas s classes de baixssima renda,
tanto nas margens do reservatrio como tambm na beira dos rios que
abastecem os reservatrios, causando uma degradao s guas das
represas principalmente pelos esgotos e lixos domsticos. A falncia da
legislao no foi s na conteno do adensamento populacional das
reas protegidas, mas tambm na preservao dos remanescentes flo-
restais (Bellenzani, 2000).
O levantamento do Instituto Socioambiental (ISA), baseado em
imagens de satlite, revela que houve um crescimento de 53% dos as-
sentamentos na bacia do Guarapiranga, entre bairros j consolidados e
loteamentos clandestinos empreendidos mais recentemente. O Plano da
Bacia (CBH-AT, 2001, p. 201) enfatiza que
[...] cerca de 80% da populao ocupa 27% do territrio, especial-

mente as reas vizinhas represa, carentes de infra-estrutura e com
densidades que chegam a 500 hab./ha (muito superiores a 50 hab./ha
preconizados pela legislao de proteo dos mananciais). Em 1995,
estimava-se a carga de fsforo produzida na bacia em 245 kg/dia,
no perodo seco, 88% originrios de esgoto domstico.
Nas reas de mananciais da cidade de So Paulo, estima-se que

residem cerca de 1,5 milho de pessoas (Jornal da Tarde, 1998). Dados da
publicao do Plano-Diretor do Subdistrito de Parelheiros, que uma rea
de fronteira da expanso urbana,7 mostram que houve 68 processos ad-
ministrativos de abertura de loteamentos clandestinos entre o perodo de
1989 a 2002 (Instituto Socioambiental e Subprefeitura de Parelheiros,
2003), formando uma rea loteada de 2.515.464 m2,8 correspondendo a

uma populao aproximada e potencial9 de 50.309 habitantes (5 hab./lote),

sem considerar o crescimento populacional nas favelas (Bueno, 2004).
Esses nmeros correspondem ao aumento da populao de
Parelheiros em 85% entre os anos de 1991 e 2000. O distrito de Pare-
lheiros tinha 55.594 habitantes em 1991, passando a ter uma populao
de 102.836 habitantes. Este aumento muito superior ao do municpio
de So Paulo, que teve uma taxa de crescimento populacional de apenas
8,2% entre os anos de 1991 e 2000.
Ao confrontar, de um lado, o crescimento da expanso da ur-
banizao perifrica e, de outro, os objetivos da Lei de Proteo dos
Mananciais, muitos motivos foram apontados para o fracasso desta.
Muitos estudos apontam que essa legislao, apesar de impedir
a expanso industrial, no alterou a dinmica urbana, pois a rea de
proteo dos mananciais j se encontrava preparada para a urbanizao
antes mesmo da elaborao da LPM. Um conjunto de fatores, como a
industrializao, a periferizao e a expanso da malha urbana metropo-
litana, j determinava o crescimento da cidade em direo, principal-
mente, aos mananciais do Guarapiranga e da Billings.
Contraditoriamente, o prprio setor pblico construiu conjun-
tos habitacionais na regio,10 como tambm facilitou a expanso urbana
com investimentos virios na construo da Avenida Teotnio Vilela e
instalou infra-estrutura de luz e gua11 em loteamentos clandestinos. Esse
fato evidencia as deficincias da LPM: a falta de fiscalizao, coordenao
e fragmentao entre as polticas urbanas, ou seja, a incompatibilidade
entre a legislao de proteo e outras regras ou iniciativas/investimentos
que influenciaram o desenvolvimento urbano nos mbitos estadual e
municipal. Esses aspectos aparentemente contraditrios sero explicita-
dos no item 3 deste artigo.
Outra questo que agrava a gesto das guas de mananciais
a incompatibilidade entre as legislaes municipais de zoneamento e a
LPM, o que tambm contribuiu para a precariedade e a irregularidade
dos assentamentos nas reas de mananciais metropolitanos.
A falta de compensao financeira aos municpios com suas
reas inseridas nas regies de proteo dos mananciais foi um outro
ponto de deficincia da LPM. Da mesma forma que os proprietrios de
terras nas reas de mananciais tinham restries em prover atividades
econmicas rentveis, os municpios perdiam arrecadaes e tinham
dificuldades em se desenvolver economicamente.
As terras na regio dos mananciais da RMSP, em razo das
condies suburbanas, j eram desvalorizadas, mas a intensidade da

perda de valor destas foi determinada pela vigncia da legislao de

proteo e pela ausncia de fiscalizao (Maricato, 2001), que geraram,
como conseqncia, grandes extenses de reas desocupadas e desva-
lorizadas pelo mercado imobilirio legal, porm muito valorizadas pelo
mercado imobilirio informal (Bueno, 2004).
Os proprietrios de terras nas reas de mananciais da RMSP
sofreram o nus da preservao ambiental com as restries impostas
s atividades econmicas combinado com a decadncia das atividades
econmicas rurais tradicionais.
Se por um lado existiu a retrao das atividades econmicas
legais, por outro explodia, no poder local, as demandas por habitao
pela populao de baixa renda. Como o nus da preservao recai
sobre os municpios e os benefcios da preservao ambiental dos
recursos hdricos so difusos a todos os consumidores de gua da
RMSP, no jogo poltico de legitimao do poder fica fcil de entender
a postura dos muncipes em sacrificar os interesses difusos em bene-
fcio do interesse local na diminuio das demandas sociais por habi-
tao. Na barganha eleitoral, a troca de votos por melhorias nos lotea-
mentos ou possibilidade de as populaes pobres terem um lote,
mesmo que em prejuzo preservao dos mananciais, totalmente
passvel de entendimento e so prticas formalizadas pelo pacto
territorial de reconhecimento do setor pblico da cidade ilegal, dis-
cutidas no item 4 deste artigo.
Na dinmica do padro de uso e ocupao do solo, estabelecida
nas reas de mananciais, por intermdio da LPM, os papis assumidos
pelos proprietrios de terras, os municpios, e a demanda por habitao
da populao pobre excluda do acesso moradia ficam incompletos
sem a presena do agente imobilirio clandestino, como interlocutor e
elo entre os demais agentes envolvidos na ocupao territorial irregular
nas reas de mananciais.
O loteador clandestino pode atuar de forma autnoma na ne-
gociao com os demais agentes envolvidos, muitas vezes confundindo-
se com estes, tanto ao atuar como cabos eleitorais de polticos na
conquista de votos como ao desempenhar o papel do dono da terra, que
empreendeu um loteamento clandestino na busca de maiores ganhos
com suas terras desvalorizadas.
A fragilidade da LPM, que se mostrou ineficaz para articular os
diversos interesses envolvidos na preservao dos mananciais, acarretou
sua reformulao, no sentido de aperfeioar seus instrumentos de ges-
to. Este tema ser tratado no prximo item deste artigo.

3. CARACTERSTICAS DA LEGISLAO
ATUAL DE PROTEO E RECUPERAO
DOS MANANCIAIS (LPRM) LEI N 9.866/97
A anlise da falncia da antiga LPM conduziu a uma reformu-

lao desta, no sentido de corrigir suas deficincias e adequar-se s
mudanas institucionais decorrentes das legislaes12 estadual e federal
sobre recursos hdricos.
A atual lei dos mananciais (LPRM) uma lei estadual que busca
no tanto negar a antiga LPM, mas reafirmar as polticas de Comando e
Controle e corrigir as deficincias apresentadas na antiga legislao, entre
estas: a falta de compensao aos municpios onerados pelas restries
impostas pela legislao; a incompatibilidade entre a legislao de prote-
o dos mananciais e outras regras estabelecidas em outras instituies
municipais e estaduais; a incompatibilidade entre a lei estadual e as legis-
laes municipais de uso do solo; a ausncia de instrumentos de planeja-
mento e gesto para administrar as reas de proteo; a falta de suporte
financeiro para execuo da lei; a falta de articulao entre as diversas
instituies pblicas e os poderes municipais e estaduais, seja na fiscali-
zao e no licenciamento, seja nas outras funes exercidas pelos demais
rgos pblicos; a falta de mecanismos para tratar dos conflitos entre os
setores de recursos hdricos e os demais setores existentes.
Nesse sentido, a atual lei dos mananciais, a LPRM, mantendo
sua principal funo de estabelecer diretrizes e normas para a proteo
da qualidade ambiental das bacias hidrogrficas dos mananciais para o
abastecimento pblico (artigo 1), aperfeioou os instrumentos de gesto
e planejamento, articulando e envolvendo os setores pblicos munici-
pais, estaduais e diversas instituies governamentais, tanto na recupe-
rao, no controle e na fiscalizao dos padres ambientais de uso e
ocupao do solo como na destinao de suporte financeiro (vide artigos
32, 33, 34) para a execuo dos instrumentos de Comando e Controle.
A legislao atual dos mananciais (LPRM) apresenta diversos
mecanismos de administrao das reas de mananciais em relao
antiga lei dos mananciais (LPM). Entre os mecanismos da atual lei dos
mananciais esto os instrumentos de planejamento e gesto, que sero
detalhados e regulados por leis especficas, formuladas por cada sub-ba-
cia hidrogrfica, segundos seus critrios de gesto, suas normas urbans-
ticas e ambientais prprias. No caso da bacia do Guarapiranga, o Subco-
mit Cotia/Guarapiranga finalizou a elaborao da Lei Especfica, que j
foi aprovada pela Assemblia Legislativa e est aguardando a aprovao

do governador do Estado de So Paulo. As restries impostas ocupa-

o das reas de mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo
(RMSP), estabelecidas na legislao anterior, continuam vigentes at
serem revogadas as leis especficas de cada sub-bacia (Fusp, 2001).
Entre os sete novos instrumentos de planejamento e gesto13
da atual lei dos mananciais (n 9.866/97), os mais relevantes so os
mecanismos de compensao financeira aos municpios, o Plano de
Desenvolvimento e Proteo Ambiental (PDPA), a criao das reas de
interveno e suas respectivas diretrizes, as normas ambientais e urba-
nsticas de interesse regional e a compensao ambiental.14
As reas de Interveno (Captulo IV, seo I) tm como ponto
de partida as polticas de Comando e Controle (CC), que especificam as
destinaes das reas, com seus devidos padres para o licenciamento
das suas atividades e funes. Estas compreendem: I) reas de Restrio
Ocupao; II) reas de Ocupao Dirigida; III) reas de Recuperao
Ambiental. As reas de Restrio Ocupao, alm das definidas pela
Constituio do estado e por lei como Preservao Permanente, so
aquelas de interesse para a proteo dos mananciais e para a preserva-
o, a conservao e a recuperao dos recursos naturais. As reas de
Ocupao Dirigida so aquelas de interesse para a consolidao ou a
implantao de usos rurais e urbanos, desde que atendidos os requisitos
que garantam a manuteno das condies ambientais necessrias
produo de gua em quantidade e qualidade para o abastecimento das
populaes atuais e futuras. As reas de Recuperao Ambiental so
aquelas cujos usos e ocupaes estejam comprometendo a fluidez, a
potabilidade, a quantidade e a qualidade dos mananciais de abasteci-
mento pblico e que necessitem de interveno de carter corretivo.
Para cada rea de proteo e recuperao dos mananciais
(APRMs), so estabelecidas diretrizes e normas ambientais e urbansticas
de interesse regional, respeitando as competncias municipais e da
Unio, considerando as especificidades e as funes ambientais das di-
ferentes reas de Interveno, com o fim de garantir padres de quali-
dade e quantidade de gua para o abastecimento pblico (artigo 16).
Dessa forma, a lei especfica de cada sub-bacia hidrogrfica do
Alto Tiet estabelece diretrizes e parmetros de interesse regional para
a elaborao das leis municipais de uso, ocupao e parcelamento do
solo com vistas proteo ambiental. Nesses termos, as leis municipais
devem incorporar as diretrizes e as normas estabelecidas por essas leis
especficas para o gerenciamento das reas de mananciais da Regio
Metropolitana de So Paulo (RMSP).

A garantia de obedincia a esses padres ambientais15 ser

por meio da fiscalizao, do licenciamento e do monitoramento das
atividades que ficaro sob a responsabilidade da administrao pblica
estadual e municipal. A esta caber tambm estabelecer limites e con-
dies de atuao (artigo 29).
A gesto da atual lei dos mananciais (Lei n 9.866/97) via-
bilizada pelo suporte financeiro proveniente dos poderes pblicos es-
tadual e municipais, que destinaram os meios e os recursos financeiros
necessrios implantao dos programas integrados de Monitoramen-
to da Qualidade da gua e de Controle e Fiscalizao, bem como ope-
racionalizao do Sistema Gerencial de Informaes (artigo 32). As
atividades de controle, fiscalizao e tambm de aes e obras, visando
proteo e recuperao dos mananciais, tambm estaro assegura-
das pela destinao por parte dos Comits de Bacia Hidrogrfica (CBHs)
de uma parcela dos recursos da cobrana pela utilizao da gua e uma
parcela dos recursos da subconta do Fundo Estadual de Recursos H-
dricos (Fehidro) (artigo 33). Aos municpios afetados por restries
impostas pela criao das APRMs e respectivas normas na forma da
lei, o estado garantir compensao financeira (artigo 34).
Todas as reas, com exceo as de Recuperao Ambiental,
so passveis de atividades econmicas, desde que obedeam aos seus
padres de qualidade ambiental definidos pela lei. Caber ao Plano de
Desenvolvimento e Proteo Ambiental (PDPA), para cada sub-bacia
hidrogrfica do Alto Tiet, elaborar os projetos que sugeriro as propostas
de desenvolvimento das atividades econmicas viveis com a preserva-
o ambiental.
O PDPA no se restringe somente s atribuies citadas ante-
riormente. Este Plano conter diretrizes,16 metas,17 programas e propos-
tas para cada APRM, que comporo o Plano de Bacia Hidrogrfi ca e in-
tegraro o Plano Estadual de Recursos Hdricos para aprovao pelo
governador do estado. Esse instrumento obedecer s diretrizes dos
Sistemas de Meio Ambiente, Recursos Hdricos e Desenvolvimento Re-
gional (Captulo VI).
Os recursos financeiros necessrios implementao dos
planos e dos programas previstos pelo PDPA devero constar dos Pla-
nos Plurianuais, das Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual
dos rgos e das entidades da administrao pblica (Pargrafo nico,
artigo 32).
A eficincia dos instrumentos de planejamento e gesto da
atual Lei dos Mananciais depender da capacidade de cooperao,

articulao e coordenao dos Comits de Bacias que possuem, o asses-

soramento tcnico das Agncias de Bacias.
A atual lei dos mananciais um avano em polticas de Coman-
do e Controle, pois estabelece as diretrizes e as normas para a proteo
dos mananciais da RMSP, apresentando um sistema de informaes e
programas e um frum de discusso conjunta, para dar suporte gesto
compartilhada entre os agentes pblicos e a sociedade civil.
A concepo de gerenciamento da antiga lei era a de disciplinar
o uso, numa viso estritamente setorial da relao entre a gesto dos recur-
sos hdricos e as demais polticas de uso e ocupao do solo e suas institui-
es responsveis. Em contrapartida, a atual Lei dos Mananciais prope um
sistema de gerenciamento compartilhado e participativo das reas de ma-
nanciais, que dispe sobre diretrizes e normas, integrando os diversos se-
tores e instncias governamentais, bem como a sociedade civil.
Ao mesmo tempo em que essa lei fortemente baseada em ins-
trumentos de Comando e Controle, ela permite uma adaptao da gesto
das reas de interveno que possibilita a flexibilidade das regras por meio
da compensao ambiental, ou seja, ao contrrio da legislao anterior,
podero ser licenciados empreendimentos em desacordo com os parme-
tros, desde que mediante compensao ambiental, como, por exemplo, a
doao de terrenos de particulares para o setor pblico, criao de reserva
particular, intervenes para abatimento de carga poluidora, troca de terre-
nos em reas de mananciais por terrenos fora dessas reas.
A gesto compartilhada e a compensao ambiental so muito
importantes para a operacionalizao efetiva de lei de Comando e Con-
trole, pois permitem uma melhor implantao da lei dos mananciais de
acordo com as adaptaes das situaes locais, mostrando que os instru-
mentos de Comando e Controle no so vistos como extremamente r-
gidos nos critrios de padres, zoneamento e licenciamento.
A flexibilidade e a articulao dos instrumentos de Comando e
Controle e a participao dos agentes envolvidos com a gesto das reas
protegidas de mananciais so apresentadas na atual lei dos mananciais
como um meio e no um fim preestabelecido na legislao. Esses aspec-
tos garantem um processo permanente de planejamento e no a repre-
sentao de uma situao ideal, rgida e esttica. Nesse sentindo, a atual
lei de mananciais, com a introduo das reas de interveno, com suas
devidas diretrizes e sua flexibilizao, foi muito bem-sucedida.
A atual lei dos mananciais, ao contrrio da antiga LPM, que
disciplinou o uso e a ocupao do solo com critrios extremamente rgi-
dos para o desenvolvimento socioeconmico, aperfeioou o sistema de

gesto das reas de Proteo e Recuperao dos Mananciais (APRM), no

sentido de articular e promover aes que objetivem a atrao e a indu-
o de empreendimentos e atividades compatveis e desejveis para
preservao dos mananciais. Para atingir esse objetivo, a atual lei dos
mananciais conta com as penalidades pela no-obedincia da lei aos
instrumentos de Comando e Controle, com um instrumento econmico,
que a taxa de cobrana da gua, e com os repasses do Fehidro, que
podero atuar como um incentivo econmico para as atividades que
obedeam aos padres ambientais. Mas a lei no estabeleceu a articula-
o das instituies governamentais para implantar uma efetiva poltica
de desenvolvimentos socioeconmicos, baseados em Instrumentos Eco-
nmicos18 (principalmente os subsdios e as taxas) e repasses de recursos
financeiros, em combinao com as polticas de Comando e Controle.
Alm de estabelecer os padres ambientais, o zoneamento e a
fiscalizao para as atividades que se implantaro nas reas de manan-
ciais, seria importante induzir, privilegiar e incentivar, por meio de Ins-
trumentos Econmicos, o comportamento dos agentes econmicos na
direo de ocupar suas terras em reas de mananciais com alguma ati-
vidade econmica que obedea s regras da poltica de Comando e
Controle e estabelea um novo padro de desenvolvimento do uso e
ocupao do solo nessas reas.
No foi articulado nessa legislao o incentivo para que os
agentes econmicos, principalmente os proprietrios de terras em reas
protegidas pela atual lei dos mananciais, compatibilizassem as aes de
preservao dos mananciais com o desenvolvimento socioeconmico,
que um dos objetivos da Lei n 9.866/97 (artigo 2, inciso II).
Considerando o padro de uso e ocupao estabelecido nas
reas de mananciais, a proteo dos mananciais acaba sendo mais um
problema de gesto de uso do solo urbano e rural do que de gesto de
recursos hdricos, pois so os assentamentos clandestinos ocupados pela
populao de baixa renda que comprometem a qualidade dos corpos
dgua. Nesses termos, estabelecer uma articulao com os rgos p-
blicos na viabilizao de uma poltica de Comando e Controle combina-
da com as de Instrumentos Econmicos19 fundamental no direciona-
mento de polticas de desenvolvimento que modelem um novo padro
de uso e ocupao do solo compatvel com a preservao ambiental.
A atual lei dos mananciais no deixa claro como esta incentiva-
r os programas de desenvolvimento econmico na implementao das
atividades econmicas compatveis com a preservao ambiental elabo-
radas no PDPA. A implementao dos planos e dos programas previstos

no PDPA devero constar dos Planos Plurianuais, das Diretrizes Ora-

mentrias e do Oramento Anual dos rgos e das entidades da admi-
nistrao pblica (Pargrafo nico, artigo 32).
Porm, a vinculao de recursos financeiros em cada esfera
municipal resultado de grandes conflitos de interesses. Considerando
que para ser efetiva uma poltica de desenvolvimento socioeconmico
com usos compatveis com a preservao dos mananciais deva ser exer-
cida por todos os municpios integrantes das reas de mananciais, fica
claro perceber a dificuldade da articulao entre os municpios na desti-
nao de recursos financeiros para as propostas de desenvolvimento
socioeconmico contidas no PDPA.
O planejamento e o controle do uso e da ocupao do solo,
assim como as legislaes fiscais, que tambm so importantes meca-
nismos de polticas de Instrumentos Econmicos, esto entre as atribui-
es municipais e estaduais. Compete aos Poderes Executivo e Legisla-
tivo planejar o desenvolvimento urbano e ordenar a ocupao do terri-
trio sob sua jurisdio, por intermdio dos Planos-Diretores, das leis de
zoneamento e de parcelamento do solo, dos Cdigos de Obras, dos C-
digos Tributrios e Fiscais, entre outros, no mbito dos quais se inserem
as polticas de Instrumentos Econmicos e de Comando e Controle.
A lei dos mananciais, assim como articulou as polticas de Co-
mando e Controle, estabelecendo padres ambientais, zoneamento e li-
cenciamento de uso e ocupao do solo a serem adotados pelos munic-
pios da RMSP, deveria ter articulado os poderes pblicos na direo de
incentivar atividades economicamente sustentveis por meio dos Instru-
mentos Econmicos. Nesse sentido, a atual lei dos mananciais deveria ter
dedicado um artigo organizao dos municpios e do estado na elabo-
rao de polticas de Instrumentos Econmicos para induzir e incentivar
o comportamento dos agentes econmicos no desenvolvimento de ativi-
dades econmicas compatveis com a preservao dos mananciais.
Um exemplo da utilizao dos Instrumentos Econmicos,
como mecanismos de induo e incentivo do desenvolvimento socioe-
conmico, seria a utilizao destes na viabilizao de atividades rurais,
como, por exemplo, a agricultura periurbana e o turismo rural, por meio
dos diversos tipos de subsdios existentes.
As atividades rurais com manejo ecolgico na regio da bacia
hidrogrfica do Alto Tiet representam um importante obstculo para as
ocupaes das reas de mananciais por favelas e loteamentos clandesti-
nos, alm de gerar empregos e renda (Garcia-Quismodo, 2001; Reydon,
2004).

As articulaes para as polticas de Comando e Controle j esto

direcionadas e articuladas entre as esferas governamentais na atual lei
dos mananciais, mas falta ainda a articulao com os IEs. No existe
nenhuma medida concreta e efetiva da articulao entre as esferas go-
vernamentais para estabelecer as polticas baseadas em IEs, na atual lei
dos mananciais na mesma direo que as de Comando e Controle.
A implementao da combinao entre as polticas de Coman-
do e Controle, estabelecidas na lei dos mananciais, com as de Instrumen-
tos Econmicos ficou a cargo de iniciativas municipais isoladas, como
o exemplo de Mogi das Cruzes, que determinou o desenvolvimento da
atividade agrcola com manejo sustentvel por meio de pesquisa, coope-
rao e planejamento com o incentivo dos Instrumentos Econmicos
(CBH-AT, 2001).
A questo da preservao das reas de mananciais e da quali-
dade de suas guas requer um planejamento regional que envolva vrias
polticas, como de uso e ocupao do solo, habitao, infra-estrutura,
planejamento territorial urbano, etc. Essa coordenao de gesto e pla-
nejamento dos interesses envolvidos nas diversas polticas setoriais s
seria viabilizada mediante uma instituio metropolitana. Mas, na ausn-
cia desta, articular os municpios que possuem suas reas nas regies de
mananciais, juntamente com o estado, seria extremamente complicado
em suas negociaes na busca de um novo padro de ocupao das
bacias hidrogrficas. Nesse sentido, no se espera que a lei de manan-
ciais resolva a questo metropolitana, mas articule e coordene, de ma-
neira mais efetiva, a combinao de Instrumentos Econmicos com as
polticas de Comando e Controle, nos mesmos moldes em que estabele-
ceu diretrizes e articulou a fiscalizao, os padres ambientais e o licen-
ciamento entre os municpios metropolitanos.
Conquanto, existem pontos conflitantes em relao aos repas-
ses de recursos financeiros que sero destinados a programas de desen-
volvimento regional. Os recursos do Fehidro,20 da compensao finan-
ceira aos municpios (Lei n 9.146/95), que tambm depender da Lei
de Diretrizes Oramentrias do Estado e do ICMS (Imposto sobre Circu-
lao de Mercadorias e Servios) Ecolgico (Lei n 8.510), no esto
claros na atual lei dos mananciais quanto sua destinao. Estes depen-
dem dos interesses envolvidos, discutidos e deliberados pelas diversas
instituies existentes no mbito do Comit de Bacias.
Para descrever a falta de regulao e articulao desses recur-
sos, para um provvel financiamento dos programas de desenvolvimen-
to econmico, vale destacar a compensao financeira, que so recursos

financeiros transferidos do estado para os municpios que possuem suas

reas em regies com restries ambientais. Esses instrumentos pode-
riam financiar os programas de desenvolvimento socioeconmico nas
reas de mananciais mediante uma poltica combinada de Comando e
Controle e Instrumentos Econmicos, porm estes precisam de regula-
mentaes para se tornar um mecanismo de planejamento e gesto
ambiental.
O suporte financeiro para o desenvolvimento de um novo pa-
dro de ocupao nas reas de mananciais poderia ter origem nas legis-
laes existentes de compensao financeira aos municpios, como, por
exemplo, na cobrana pela gua, nas multas aos infratores e tambm
nos recursos do Fundo Estadual de Recursos Hdricos (Fehidro), da mes-
ma forma em que esto os recursos financeiros vinculados por lei
gesto das polticas de Comando e Controle.
A implantao da compensao financeira e os outros instru-
mentos de gesto e planejamento dos recursos hdricos devem fazer com
que os municpios e os proprietrios de terras afetados com as restries
impostas pelas polticas de Comando e Controle possam ver a proteo
desses mananciais no somente como reas destinadas fiscalizao e
ao controle e como um entrave ao desenvolvimento, mas como fonte de
oportunidades de lazer, renda, trabalho advindas da preservao am-
biental. Enfim, qualidade de vida.
A necessidade de estabelecer um padro de uso e ocupao do
solo baseado no fortalecimento das atividades rurais de extrema im-
portncia para a preservao dos mananciais para o abastecimento de
gua da regio metropolitana. A preservao ambiental e o Comando e
o Controle articulados na legislao de proteo dos mananciais podero,
por meio das polticas pblicas, obter retornos financeiros, tornando-os
viveis. Mas como desapropriar a regio de mananciais, que se encon-
tram fortemente constitudos na periferia das grandes cidades metro-
politanas? Este ser o tema tratado no prximo item.
4. O PADRO PERIFRICO DAS CIDADES METROPOLITANAS:21

UM BREVE ESTUDO HISTRICO SOBRE O MUNICPIO DE SO PAULO
O desenvolvimento urbano das metrpoles perifricas caracte-

rizado pela segregao espacial e pela excluso social decorrentes de um
padro de desenvolvimento urbano excludente, que beneficia a minoria
rica da populao com espaos privilegiados pela localizao, pela infra-es-
trutura e por equipamentos pblicos organizados pela regulao estatal.

margem e distante desse territrio, altamente regulado pelo

estado, formou-se outro territrio, que a materializao da excluso
social, onde reside a maioria da populao com menos recursos, territ-
rio este localizado espacialmente distante do centro urbano, em reas
suburbanas ou rurais da cidade, carentes de infra-estrutura, equipamen-
tos pblicos e totalmente organizado em desacordo com os padres ur-
bansticos prescritos na legislao.
A contradio desses dois territrios expressa no papel estru-
turador que a legislao urbanstica possui na organizao espacial das
cidades, na medida em que legislou baseada na homogeneidade de um
padro de ocupao para as classes com mais recursos, que ocupam as
reas mais valorizadas da cidade e esto inseridas no mercado imobili-
rio formal, negando os demais usos da cidade que, por no se adequa-
rem a esse tipo de ocupao denominado na legislao, so considera-
dos clandestinos.
Os assentamentos clandestinos possuem uma outra face da
legislao que refora ainda mais a segregao e a excluso social: a lei
desobriga o estado de estender as benfeitorias pblicas, j que os assen-
tamentos populares no obedecem legislao. O no-reconhecimento
do territrio clandestino pelo estado formalizado e permitido na legis-
lao. Assim, o estado est respaldado pela legislao em no atender s
demandas das classes menos favorecidas pela urbanizao, reforando
ainda mais a lgica da excluso social e territorial.
A histria sobre o desenvolvimento das cidades mostra que a
legalidade urbana foi construda a partir de um padro caracterizado
pelos grandes lotes com recuos laterais e frontais, que genericamente
correspondia ao modo de vida das elites, que podem pagar um preo
elevado pela mercadoria moradia, permitindo um alto retorno do inves-
timento, mesmo considerando o baixssimo rendimento do lote.
A lei, ao definir que no territrio municipal pode ocorrer so-
mente um certo padro, vai ter aplicabilidade quase exclusivamente a
um pedao extremamente minoritrio da cidade, criando uma merca-
doria exclusiva no mercado de terras e imveis, que ser ainda mais
valorizada se associada a uma estratgia de investimentos macios em
infra-estrutura, que equipam e valorizam a zona com financiamentos dos
cofres pblicos e dos capitais privados.
As reas que seguem o destino da valorizao possuem direito
de propriedade bem definido e conformam as terras de grandes proprie-
trios, que possuem uma forte articulao poltica com os setores pbli-
cos e demais capitais privados.

A lgica desses atores em promover o desenvolvimento das

cidades estender os assentamentos urbanos em direo a terras de
propriedade dos grandes fazendeiros; o estado investe na infra-estrutu-
ra urbana; as empresas responsveis pela proviso de gua, esgoto, luz
e transporte estendiam esses servios s demandas com capacidade
de pagamento dos servios ofertados e tambm se beneficiavam da
valorizao gerada pela prpria proviso dos servios pelas desapro-
priaes necessrias para a implantao dos sistemas de redes de infra-
estrutura, e ainda pela associao com empreendedores imobilirios
em negcios conjuntos. A legislao atuava definindo o que urbano e
seu zoneamento, demarcando dessa forma um padro de lotes, edifi-
caes e a rea de atuao do estado e das empresas prestadoras dos
servios.
Cabe ao setor pblico a gesto dessa organizao dos atores
por meio da legislao, que determinar o espao a ser valorizado,
garantido pelo elevado preo do solo, e a rentabilidade dos capitais
aplicados.
A relao entre os atores na valorizao do espao foi e a
frmula do desenvolvimento das cidades oficiais, ao organizarem uma
estratgia e contratos bem definidos que garantem a valorizao do
investimento urbano para todos os participantes do investimento, per-
petuando territrios como o local garantido pelas valorizaes presen-
tes e futuras. O exemplo narrado por Rolnik (1997), na cidade de So
Paulo, mostra claramente como se organizam esses interesses:
Ao contrrio da cidade irregular, a caracterstica mais marcante

da relao entre o territrio e a lei, neste caso, a de perpetuar o
tipo de contrato comercial estabelecido entre as partes quando do
empreendimento. Essa a condio para que os altos investimen-
tos feitos nesses locais possam proporcionar rendimentos num
horizonte longnquo, sem que o empreendimento corra o risco a
que seus incorporadores no desejam se submeter. O exemplo
mais emblemtico desse modelo foram os empreendimentos da
City Improvements Co., quando um grande investimento privado
fez uso de uma articulao profissionalmente montada com os
cabeas das concessionrias de servios e os governos em seus
vrios nveis. Atravs da legislao urbana, garantiu-se que esse
conjunto impressionante de investimentos pudesse ser usufrudo
por uma parcela pequena, porm poderosa, dos habitantes da ci-
dade (Rolnik, 1997, p. 188).

No municpio de So Paulo, desde o incio do sculo XX, as

instituies formais foram funcionais para a segregao espacial nas ci-
dades, pois ao mesmo tempo em que reservavam os locais e disciplina-
vam os padres de construo e ocupao para serem valorizados pelo
capital imobilirio (impedindo por lei certos padres de ocupaes, como
as vilas operrias e os cortios nessas reas), permitiam a ocupao sem
regulao das classes pobres para a periferia da cidade, mais especifica-
mente na zona rural. No entanto, essas ocupaes, por no se adequa-
rem s leis, no obedeciam a nenhum padro urbanstico, alm de ser
questionada a competncia do poder municipal de controle do espao
sobre essas reas, justificando a no-interveno e o descompromisso
em instalar infra-estrutura urbana por causa da desobedincia aos pa-
dres de uso e ocupao do solo firmados na legislao.
Assim, as ocupaes das classes trabalhadoras nasceram clan-
destinas. Grostein narrou como ocorria esse processo de segregao e
excluso estabelecido pela lei, que, ao determinar os assentamentos das
classes com maiores recursos como o de direito ao urbano, excluiu todos
os demais assentamentos para as outras classes sociais:
A legislao urbana de uso e ocupao do solo foi, desse modo, um

dos instrumentos que contriburam para reforar a segregao na
sua componente espacial. A diferena de tratamentos dados pelo
poder pblico s reas centrais e perifricas j teve seu contorno
neste incio do sculo.
Para empreendimentos nas reas de melhor acesso ao centro, os

loteadores ou empreendedores imobilirios criavam instrumentos legais
com exigncias mais rigorosas do que as existentes para o conjunto da
cidade, ampliando, com isso, as restries ao parcelamento do solo e
ocupao dos lotes, garantindo assim uma ocupao diferenciada nesses
bairros, assegurada principalmente pelo valor que a terra urbana passou a
incorporar, resultante das condies em que se dava o empreendimento e
do acesso potencial aos servios pblicos, existentes ou futuros.
Entretanto, nas reas suburbanas e perifricas, onde freqentemente
se abriam arruamentos sem mesmo terem um plano de loteamento ou qualquer
preocupao com as condies topogrficas locais, procedia-se de forma oposta.
As leis existentes, por no contemplarem o traado urbanstico das ruas, no
garantiam a qualidade do assentamento e, alm do mais, tinham sua aplicao
questionada quando na rea rural. Questionava-se a competncia do poder de
controle do municpio sobre essas reas por serem rurais (Grostein, 1987).

Assim, margem do paradigma da legalidade foram sendo

gestadas diferentes formas espaciais que se adequavam a estratgias de
insero no mercado informal de moradias de diferentes grupos sociais
que habitavam na cidade, estabelecendo variados territrios negociados
por um mercado imobilirio informal que tinha em sua carteira de im-
veis diversas [...] alternativas de localizao para as diferentes faixas de
poder aquisitivo presentes na cidade, ao mesmo tempo em que garantia
a rentabilidade do investimento imobilirio independentemente da faixa
de renda a que se destinava (Rolnik, 1997, p. 145).
Formou-se uma diversidade de bairros inteiros sem, no entan-
to, serem reconhecidos como parte da cidade oficial por no se adequa-
rem lei, descompromissando o estado em investir em infra-estrutura
urbana (Grostein, 1987; Rolnik, 1997).
A questo da ilegalidade no se refere a uma configurao es-
pacial, mas a mltiplas, que tero sua representatividade de acordo com
os diversos grupos sociais que tambm dialogaram com a prpria ordem
jurdico-urbanstica. Mas os diferentes territrios sociais que se formaram
nas cidades tinham como ponto em comum, que os caracterizaram
como ilegais, a abertura de arruamentos/loteamentos e as construes
cujo desenho no havia sido aprovado pelos engenheiros municipais, por
no se adequarem lei, configurando um espao a partir da prtica de
partilhar os lotes ou as casas com habitaes coletivas, gerando um es-
pao de alta densidade demogrfica [...] configurao urbanstica con-
siderada promscua, indisciplinada e desregrada, ou seja, espao sem lei,
marginal (Rolnik, 1997, p. 145-146).
A diversidade do territrio ilegal, fruto da permisso estatal,
configurou-se como um sistema de laissez-faire, que tem sua lgica fun-
dada na mxima rentabilidade do empreendimento imobilirio, ou seja,
que a terra pudesse ser ocupada com intensidade e densidade constru-
tivas (fora do padro especificado na legislao), o mnimo de infra-es-
trutura e uma localizao distante da cidade. Nas localizaes mais
prximas dos chamados melhoramentos urbanos, o preo dos lotes
apresentava uma valorizao, justificando alguma obra de arruamento
realizada pelo loteador e requerida pela demanda das classes interme-
dirias, que podiam pagar pelo preo do lote.
O subrbio popular era, portanto, um dos melhores e mais
lucrativos mercados imobilirios diante da crescente demanda decorren-
te do aumento populacional (Rolnik, 1997, p. 122). O fato de os assen-
tamentos populares no obedecerem a nenhuma regulao firmada na
lei garantia aos loteadores o mximo retorno dos empreendimentos. Ao

incorporar loteamentos em reas distantes e desvalorizadas pelo merca-

do imobilirio formal, os usos caractersticos dos loteamentos populares
propiciavam a valorizao das reas rurais, distantes das regies das
ocupaes das classes com maiores recursos.
Os elevados retornos financeiros com a incorporao dos assen-
tamentos populares eram garantidos justamente pela falta de regulao do
solo, que permitia uma grande densidade e intensidade construtiva, soma-
da ao no-investimento em obras virias. Praticamente eram pouqussi-
mos os capitais investidos, que se constituam na compra da gleba rural.
Mesmo nesse caso, existem relatos de que a expanso da urbanizao
perifrica ocorreu [...] invadindo a zona rural com arruamentos e ocupa-
es de terras municipais ou devolutas (Rolnik, 1997, p. 127).
Dados da pesquisa de Bueno (2004) mostram que a terra, em
reas de mananciais, destinada incorporao de loteamentos clandes-
tinos, em relao mesma gleba para usos rurais, sofre uma valorizao
de at 800%. Em outras palavras, a terra vendida por uma quantia
muito inferior, decorrente da desvalorizao desta para os usos rurais
legais determinados pela legislao. Em contrapartida, essa mesma gle-
ba, loteada em lotes de 125 m2 para moradias da classe popular, passa a
ter uma valorizao de at 800%. Dessa forma, a terra desvalorizada
para os usos rurais legais, mas extremamente valorizada para a incor-
porao de loteamentos clandestinos para as classes populares. A valo-
rizao ainda maior para aqueles loteamentos que, na barganha pol-
tica, conseguem asfalto, ligaes oficiais de gua, luz e infra-estrutura
urbana.22 Essa a maior razo da falncia da LPM e o maior desafio de
sua superao diante de uma ordem de interesses estabelecida desde a
fundao das cidades.
Fecham-se, portanto, as duas faces do mesmo processo de
acumulao de capital a partir do processo de apropriao de terras para
a formao e o desenvolvimento das cidades, que tem como lgica a
valorizao do espao.
A anlise da cidade oficial e da ilegal deve ser entendida como
um processo complementar da valorizao e estruturao do espao no
desenvolvimento de uma metrpole do sistema capitalista perifrico,
onde de um lado existem as instituies formais, que so a expresso da
excluso social, ao predefinir os padres de uso das classes com maiores
recursos financeiros e ao segregar e excluir os usos das classes populares,
valorizando o espao pela exclusividade dos usos e pelos investimentos
pblicos e privados. Do outro lado, a cidade ilegal, resultado das prticas
sociais das classes populares, onde a valorizao do espao garantida

por um total sistema de laissez-faire, baseado em instituies informais,

com assentamentos localizados nas reas rurais e de proteo ambiental,
sem contar com infra-estrutura e melhoramentos pblicos.
Essas duas formas de apropriao da terra urbana, sendo a
primeira legitimada pela legislao e a segunda pelas prticas sociais,
mostram, como bem afirmou Rolnik (1997, p. 14) [...] que a operao
de desmonte da legislao urbanstica, que sua ineficcia em regular a
produo da cidade a verdadeira fonte de seu sucesso poltico, finan-
ceiro e cultural, em uma cidade em que riqueza e poder estiveram his-
toricamente bastante concentrados.
Os descontroles urbansticos, promovidos pelos assentamentos
das populaes de baixa renda, constituram um verdadeiro laissez-faire,
que foi institudo pelo Estado na medida em que este, at os dias atuais,
no oferece um aparato institucional de controle do solo urbano e per-
mite que seja construdo um enorme territrio sem seu controle. Enfim,
esse aparato institucional foi historicamente montado para no funcionar
(Battaglia, 1995).
A histria da apropriao e da regulao das terras no Brasil
mostra que a situao [...] de descontrole mantida, principalmente,
pela falta de recursos, como parte da estrutura institucional de susten-
tao do peculiar processo de acumulao de capital no Brasil (Bataglia,
1995, sumrio).
Dessa forma, o descontrole do espao a contraparte dos con-
ceitos ideolgicos de excluso e valorizao do espao que foram a base
conceitual de uma legislao urbana, [...] formulada ao longo de um s-
culo, referencie e tenha aplicabilidade quase que exclusivamente a um
pedao extremamente minoritrio que corresponde quase aproximada-
mente a 30% , porm muito poderoso da cidade (Rolnik, 1997, p. 186).
Ao longo da histria, a incorporao da cidade clandestina/ile-
gal pela cidade oficial ocorreu em forma de anistias e regularizaes [...]
transformando-se em campo de investimento privilegiado da poltica
eleitoral (Rolnik, 1997, p. 50), como tambm de uma poltica de zonea-
mento, com uma legislao detalhada para a proteo dos territrios
valorizados.
A essncia desse pacto territorial foi muito bem narrada por
Rolnik (1997, p. 204):
[...] a ilegalidade era tolerada para poder ser, posteriormente, ne-

gociada pelo Estado. Uma das condies para que esse pacto pu-
desse ocorrer era o Estado assumir o papel de provedor e os habi-

tantes do territrio ilegal, de devedores de um favor do Estado, j

que do ponto de vista estritamente legal ali caberiam punies, e
no responsabilidades e direitos. O pacto com a periferia consoli-
dou-se no contexto de redemocratizao, no qual melhorias urba-
nas se transformaram em votos e lideranas de bairro em cabos
eleitorais.
Este pacto territorial esboado desde os anos 30,23 mas definido
mais claramente no contexto de redemocratizao e do populismo,
nunca mais foi desmontado. Nem mesmo durante os anos de dita-
dura, o esquema foi interrompido: novas regularizaes em massa
foram decretadas em 1962 e em 1968. Durante o perodo de 1968
a 1988, em que no houve eleies para prefeito, a Cmara dos
Vereadores transformou-se no grande canal para as demandas dos
bairros por servios, tecendo redes polticas que iam de bairros a
secretrios, assessores e funcionrios municipais. E assim, cama-
das da periferia foram sendo seletivamente incorporadas cidade
e novas fronteiras se constituram (Rolnik, 1997, p. 207).
A essncia desse pacto territorial consiste nas polticas de anis-

tias e regularizaes do territrio clandestino, e as polticas de zoneamen-
to, conduzidas por uma minuciosa legislao, foram as grandes diretrizes
de poltica urbana iniciada nos anos 1930 e que se solidificaram at os
dias atuais. Nas palavras da autora:
Se verdade que o tema da poltica urbana nos anos 30 seria a

forma de incorporar o territrio dos pobres e trabalhadores na
administrao urbana, foi durante esse perodo tambm que o
fundamento de uma poltica de zoneamento se consolidou. O zo-
neamento tinha como objetivo bsico proteger os bairros residen-
ciais de alta renda. Os dois tipos de poltica urbana estavam rela-
cionados: quando a cidade popular era anistiada, a cidade burgue-
sa precisava se defender (Rolnik, 1997, p. 173).
Dessa forma, essas duas polticas:
A anistia e o zoneamento seletivo compunham os dois lados da

mesma moeda: eles representavam uma estratgia de poltica ur-
bana em So Paulo que deitou razes to profundas que pratica-
mente no ocorreram inovaes legislativas at o final dos anos
60 (Rolnik, 1997, p. 147).

Um outro fator que se ponderou para a oficializao da cidade

clandestina foi a presso pelos rgos financeiros para a cobrana de
impostos para auferir uma maior arrecadao fiscal.
A possibilidade de entrar para a cidade oficial, condio essen-
cial para conseguir as obras e os servios pblicos, somada conquista
do ttulo de propriedade do imvel, por meio da eleio de um candida-
to, era e a grande conquista das populaes residentes nos assenta-
mentos clandestinos, que, na essncia, continuaram perpetuados nas
precariedades dos loteamentos.
Esse foi o resultado do pacto territorial mencionado por Rolnik
(1997, p. 14):
Ao contrrio do senso comum, no se trata de desordem ou falta

de plano, mas sim da formulao de um pacto territorial que pre-
side o desenvolvimento da cidade h muitos anos, impedindo-a de
crescer com graa, justia e beleza. Entender como esse pacto foi
construdo e qual a sua base jurdico-urbanstica pretende ser uma
modesta contribuio em direo sua transformao.
A importncia de se contextualizar historicamente o surgimen-

to ilegal dos assentamentos populares de extrema importncia para se
entender a fragilidade das leis em impor restries ao uso do solo em
uma rea rural e de proteo ambiental.
Os assentamentos das classes pobres originalmente ocorrem em
reas rurais distantes e desvalorizadas. A existncia de uma legislao de
proteo dos mananciais contribui ainda mais para essa desvalorizao da
terra, sendo ento um territrio perfeito para promover os assentamen-
tos da populao pobre, pois, por meio destes, a terra cria uma valorizao
exorbitante. Em outras palavras, os assentamentos populares cumprem a
funo de valorizar reas desvalorizadas, ao contrrio dos que acreditam
que os pobres no pagam pelo lote em que residem.
Entender como funciona o processo de formao da periferia ur-
bana e os interesses envolvidos com a especulao de terras e votos fun-
damental para entender o padro de ocupao das reas de mananciais.
Nesses termos, a evoluo da lei de proteo dos mananciais
pode estar comprometida tanto pela condio histrica e dos interesses
envolvidos na manuteno do padro de ocupao atual como pela inca-
pacidade de promover uma poltica efetiva baseada em instrumentos

econmicos combinados com as polticas de Comando e Controle, que

poderiam beneficiar as reas de mananciais com incentivos para atividades
econmicas rurais que so compatveis com a preservao ambiental.
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NOTAS
1. DUCROT, BUENO e REYDON (2005). Institutional arrangements for articulating land and water
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Brazil. International Journal of Water Resources Development, v. 3, n. 2, p. 186-203.
2. A bacia hidrogrfica do Alto Tiet aquela que abriga um dos maiores contingentes
populacionais do mundo (cerca de 17,8 milhes de habitantes), pois nela se localiza a Regio
Metropolitana de So Paulo (RMSP). Essa regio a mais importante rea produtora de bens
industriais do pas. Seu Produto Interno Bruto, em 1997, atingiu U$ 147 bilhes, o que
corresponde a 18% do total brasileiro. Essa bacia hidrogrfica abrange uma extenso
territorial de 5.985 km2, fornecendo gua para 35 municpios da RMSP.
3. A bacia do Guarapiranga o segundo manancial de abastecimento da Regio Metropolitana de
So Paulo, responsvel pelo abastecimento de gua de aproximadamente 30% da
populao. Para maiores informaes sobre o sistema de abastecimento metropolitano, ver
site www.sabesp.com.br.
4. Dos 185 loteamentos cadastrados no Departamento de Uso do Solo do Estado de So Paulo
(DUSM), 28% foram implantados antes de 1972; 30% entre 1980 e 1989; 18% entre 1990
e 1995 e 14% sem data de implantao (Uemura, 2000, p. 54, apud Barros, 1990).
5. Dos 35 municpios integrantes da Grande So Paulo, 27 esto, total ou parcialmente, abrangidos
pelos limites da LPM, e destes, 17 esto com mais de 50% de sua rea total nas reas de
mananciais. Vale destacar os municpios Embu-Guau, Itapecerica da Serra, Juquitiba,
Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra, que possuem 100% de suas reas inseridas nas reas
da Lei de Proteo de Mananciais (Emplasa, 1994 apud Governo do Estado de So Paulo/
SMA, s/d.).
6. As Polticas de Comando e Controle tm sido a base dos sistemas de gesto do meio ambiente,
tanto nos pases desenvolvidos como nos em desenvolvimento. Estas, tambm conhecidas
como polticas de regulao direta, tm como objetivo restringir as aes do poluidor,
fixando normas, regras e padres ambientais, fiscalizando seu cumprimento (Barbieri, 1997;
Margulis, 1996). Para que as Polticas de Comando e Controle possam funcionar com
eficincia, os papis regulador e policial dos governos precisam trabalhar em associao. O
sucesso do sistema regulador depender quase exclusivamente da capacidade que o rgo
de controle ambiental tiver para assegurar a obedincia lei. A implementao das Polticas
de Comando e Controle requer uma capacidade institucional elevada, principalmente na
articulao institucional entre o setor pblico, o municipal e o estadual, o judicirio e a
sociedade civil. Esta capacidade institucional est intimamente ligada aos recursos humanos
das instituies e ao grau de informao sobre os diversos aspectos tcnicos e jurdicos da
legislao (Almeida, 1998).
7. A reportagem recente na Folha de S. Paulo sobre o estudo do Cebrap mostra que as reas de
fronteira urbana da Regio Metropolitana de So Paulo crescem a uma taxa de 6,3% ao
ano, consolidando o modelo da expanso perifrica pela populao de baixa renda (Folha
de S. Paulo, 2004).
8. Dados referentes aos loteamentos com abertura de reas superiores a 50.000 m2 (Bueno,
2004).
9. Vale considerar que existem lotes vagos nos loteamentos aguardando a valorizao decorrente
dos investimentos pblicos e possveis regularizaes futuras. Existem loteamentos que
possuem de 30% a 40% de lotes vagos (Bueno, 2004).
10. A Lei de Zoneamento delimitou uma zona (Z8 100/1), que tambm a zona das reas de
mananciais, na primeira granja da zona rural, proibindo o uso do solo urbano, tornando
essa zona desvalorizada pela impossibilidade de ocupao urbana legal. Porm, era
permitida a produo de moradia popular apenas pelas empresas estatais, como a Cohab,

NOTAS
que tinha facilidade na compra de terrenos a baixo preo, j que se tratava de terrenos
situados em zona rural afastados de qualquer rede de infra-estrutura urbana. Essa
companhia municipal [...] destinada ao financiamento e produo de moradias para a
populao de at cinco salrios mnimos, produziu, entre 1965 e 1989, 100 mil unidades
habitacionais. A maioria dessas moradias so conjuntos construdos na zona rural e
afastados de qualquer rede de infra-estrutura (Rolnik, 1997, p. 203-204). Um outro
exemplo, que denota a direo do vetor da populao pobre para as rurais, como iniciativa
de poltica pblica, o Conjunto Habitacional Boror, construdo pela Cohab em 1975 nas
reas de mananciais, com 1.190 unidades habitacionais, e o Boror II, com 178 unidades
em plena discusso da implementao da LPM (Uemura, 2000).
11. A Sabesp, que uma empresa pblica responsvel pelo saneamento bsico no Estado de So
Paulo, durante o Plano Nacional de Saneamento Bsico (Planasa), vigente no regime militar,
ampliou a rede de gua at os loteamentos clandestinos, inclusive aqueles situados nas reas
de proteo dos mananciais, desobedecendo a legislao de uso e ocupao do solo, para
reduzir a mortalidade infantil, que era o objetivo do Planasa (Maricato, 2001).
12. A Lei Estadual n 7.663/91 instituiu a Poltica Estadual de Recursos Hdricos e o Sistema
Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SIGRH), enquanto a Lei Federal n
9.433/97 regulamentou a Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH), criando o Sistema
Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos (SNGRH). Ambos os sistemas alteraram a
base institucional de deciso e estabeleceram os seguintes princpios bsicos para a gesto
dos recursos hdricos: a adoo da bacia hidrogrfica como unidade fsico-territorial de
planejamento e gerenciamento; o reconhecimento da gua como um bem pblico de valor
econmico; o reconhecimento da importncia de seus usos mltiplos e a necessidade de um
trabalho de gesto, a um s tempo integrado de forma multissetorial, multiinstitucional,
descentralizado e participativo.
13. Os instrumentos de planejamento e gesto da Lei n 9.866/97 (artigo 11) so: I) reas de
interveno e respectivas diretrizes e normas ambientais e urbansticas de interesse regional;
II) normas para a implantao de infra-estrutura sanitria; III) mecanismo de compensao
financeira aos municpios; IV) Plano de Desenvolvimento e Proteo Ambiental (PDPA); V)
controle das atividades potenciais degradadoras do meio ambiente, capazes de afetar os
mananciais; VI) Sistema Gerencial de Informaes; VII) imposio de penalidades por
infraes s disposies desta lei e das leis especficas de cada APRM.
14. A compensao ambiental um instrumento de gesto e planejamento especificado na
minuta da lei especfica da sub-bacia Guarapiranga/Cotia, que estabelece as medidas de
compensao de natureza urbanstica, sanitria ou ambiental, que permite a alterao de
ndices e parmetros urbansticos estabelecidos na lei especfica, mantido o valor da carga
meta referencial por municpio e para as demais condies necessrias produo de gua.
15. Os padres ambientais definidos na lei abrangem todos os padres de infra-estrutura sanitria
relacionados qualidade e quantidade da gua e qualidade dos solos.
16. Dentre as diretrizes do PDPA, esto as relacionadas ao estabelecimento de polticas setoriais;
atividades de induo implantao de usos compatveis com a proteo e a recuperao
dos mananciais.
17. As metas contidas no PDPA so as relacionadas obteno de padres de qualidade ambiental
de longo, mdio e curto prazos.
18. O conceito de instrumentos econmicos bastante debatido na literatura. A poltica baseada
em instrumentos econmicos capaz de descentralizar a tomada de deciso conferindo, ao
poluidor ou ao usurio do recurso, a flexibilidade para selecionar a opo de produo ou de
consumo que minimize o custo para atingir-se um nvel determinado de qualidade ambiental

NOTAS
(Motta et al, 1996). Um outro conceito dos IEs oferecido por Margulis (1996, p. 6): [...]
esses instrumentos se baseiam nas foras de mercado e nas mudanas dos preos relativos
para modificar o comportamento de poluidores e dos usurios de recursos tanto pblicos
quanto privados, de modo que passem a internalizar em suas decises a considerao de
aspectos ambientais de maneira socialmente desejvel. Para a OCDE (1989 apud
Almeida,1998, p. 47) [...] um instrumento seria tido como econmico uma vez que afetasse
o clculo de custos e benefcios do agente poluidor, influenciando, portanto, suas decises,
com o objetivo de produzir uma melhoria na qualidade ambiental. A diferena do conceito
entre Instrumentos Econmicos vis--vis Comando e Controle, freqentemente citada na
literatura, a flexibilidade permitida ao poluidor: este livre para responder aos estmulos da
maneira e no tempo que melhor lhe convier economicamente (Almeida, 1998). Para Cropper
e Oates (1992, p. 699 apud Almeida, 1998, p. 48) [...] a linha divisria entre as chamadas
polticas de Comando e Controle e as polticas baseadas em incentivos no sempre muito
clara. Um programa sob o qual o regulador especifica os procedimentos exatos de
tratamento a serem seguidos pelos poluidores obviamente se inclui na categoria de
Comando e Controle. Mas que tal uma poltica que estabelea um limite fixo de emisses
para uma fonte particular (sem possibilidade de negociao), mas permita ao poluidor
selecionar a forma para cumprir a meta? Tal flexibilidade certamente permite a operao de
incentivos econmicos em termos de busca do mtodo de controle do custo mnimo. Os IEs
no so portanto um substituto para as instituies fracas ou para as polticas de CC, alguns
elementos regulatrios so, inevitavelmente, necessrios, e uma base institucional forte
pr-requisito para a implementao dos IEs (Motta et al., 1996, p. 02).
19. A controvrsia em torno da superioridade das polticas de CC em relao s de IEs de difcil
mensurao, pois ambas necessitam de uma base institucional forte, tanto em relao ao
planejamento como na fiscalizao. Enfim, ambas as polticas implicam variadas informaes
relevantes pelos rgos ambientais, o que ocorre, em maior ou menor grau, de acordo com
a poltica adotada. Mas estudos empricos freqentemente citados na literatura procuram
provar que os custos de implementao de polticas CC superam, em muito, os de polticas
baseadas em Instrumentos Econmicos (Almeida, 1998; Motta, 1996).
20. Tanto o artigo 211 da Constituio Paulista quanto o pargrafo 2 do artigo 5 da Lei n
7.663/91 sugerem que o produto da participao ou da compensao financeira do estado
no resultado da explorao de potenciais hidroeltricos em seu territrio deva ser empregado
prioritariamente em servios e obras de interesse comum, juntamente com programas de
desenvolvimento regional dos municpios afetados por reservatrios e leis de proteo dos
mananciais. Trata-se de montantes significativos, que constituem hoje praticamente a
totalidade dos recursos do Fehidro (Fusp, 2001). Os recursos do Fehidro esto vinculados, por
lei, s polticas de Comando e Controle, na medida em que existe a vinculao do acesso a
esses recursos financeiros conformidade da conduta do agente pblico. Em outras
palavras, a imposio de penalidades por infraes pela no-obedincia da lei atual dos
mananciais e das leis especficas das bacias hidrogrficas justamente a no-vinculao dos
recursos do Fehidro aos poderes pblicos.
21. Este item baseou-se nos trabalhos de FRIDMAN (1999), SANTOS (2002), ROLNIK (1997) e
GROSTEIN (1987).
22. Atualmente, o governo do Estado de So Paulo est com uma poltica titulada de Plano
Emergencial de Recuperao dos Mananciais da Regio Metropolitana de So Paulo, na qual
foram instalados em alguns loteamentos das bacias metropolitanas ligaes de gua pela
Sabesb e de luz pela Eletropaulo. Alm das ligaes de luz e gua oficiais, as ruas esto
sendo asfaltadas com as galerias de drenagem de guas pluviais e tambm sero realizados,
de acordo com os documentos deste Plano, a preveno e o controle da poluio das guas.

NOTAS
23. Rolnik refere-se aos anos 1930, dcada em que foi promulgado o Cdigo de Obras de 1934,
que trazia leis sobre a regularizao dos loteamentos clandestinos e a primeira grande anistia
popular de 1936. Todas essas medidas de incluso da cidade ilegal na oficial ocorreram no
contexto poltico do populismo. Nas palavras da autora: A leitura das modificaes
introduzidas em 1934 permite-nos uma anlise do novo pacto territorial que se estabeleceu
entre as classes dominantes e os grupos sociais emergentes. A velha ordem no se
transformava para incorporar diferentes formas de ocupao do espao, ela apenas
seletivamente tolerava excees regra. Ao serem reconhecidas as excees, ganharam o
direito de receber investimentos pblicos, infra-estrutura e servios urbanos. As maiorias
clandestinas entravam, ento, na poltica urbana, devendo um favor para aqueles que a
julgaram admissveis (Rolnik, 1997, p. 16).

ESPECULAO COM A CONVERSO
DE TERRAS AGRCOLAS EM URBANAS:
ESTRATGIA DE UM GRUPO SUCRO-ALCOOLEIRO1

Sebastio Neto Ribeiro Guedes
Celso Cornlio Filho
1. INTRODUO
A especulao com terras tem sido um aspecto caracterstico

do desenvolvimento capitalista no Brasil. amplamente conhecido o
papel de reserva de valor desempenhado pela terra, o que atraiu capital
no apenas do setor agrcola, mas tambm de setores industriais que
buscavam na terra rendimentos no diretamente derivados da atividade
produtiva. Deve-se ter em conta que nesse processo de os aplicadores de
capitais buscarem na terra agrcola e/ou urbana sua valorizao, na me-
dida em que uma forma de aplicao como outra qualquer, apesar das
especificidades, estes acabam por participar ativamente do estabeleci-
mento dos agentes atuantes, da forma e das caractersticas do desenvol-
vimento desde o nvel local at o mais geral.
A conjuntura recente, marcada pela estabilidade dos preos e
pela queda significativa do preo da terra rural e urbana, parece ter leva-
do alguns analistas a prematuramente anunciarem o fim do padro de
crescimento anterior, baseado em significativos ganhos patrimoniais
decorrentes da especulao com terras. Nosso argumento neste texto
procura mostrar que, a despeito da queda no preo das terras urbanas e
rurais, isso no tem impedido ou diminudo a especulao com terras no

Brasil, nem colocado em xeque o papel essencial da especulao com

terras na estratgia e na rentabilidade dos capitais empresariais, e que
esses movimentos derivados de, entre outros, oportunidades, alianas
com setores estatais e adequados investimentos em benfeitorias priva-
das e/ou pblicas acabam por ter participao ativa nas caractersticas
do desenvolvimento.
Nesse sentido, a compra e venda de terra como reserva de
valor ou com um fim especulativo historicamente uma caractersti-
ca dos mercados urbano e rural. Vrios autores2 que estudaram a
ocupao do campo brasileiro verificaram que, historicamente, a es-
peculao com terras assumiu um papel destacado, com duas carac-
tersticas importantes:
a) as ocupaes de novas reas so organizadas por empresas
imobilirias ou colonizadoras que revendem os lotes, com ou sem me-
lhorias, obtendo a maior fatia dos ganhos;
b) nesses mercados atuam e se beneficiam agentes dos mais
diferentes tipos e tamanhos, tornando a especulao com terras uma das
atividades mais populares no pas.
A partir disso, deve-se enfatizar que esses processos especu-
lativos fazem parte da realidade consciente e inconsciente deste pas,
sendo mais presente entre os mais abastados, mas os de menor poder
aquisitivo tambm entram nessa lgica para garantir um crescimento
da renda e alguma ascenso social.3 Tal raciocnio leva concentrao
de terras de alguns em detrimento de outros, o que torna urgente criar
medidas que controlem esse processo. O ltimo item demonstrar, por
meio de exemplos, o lucro do especulador e enfatizar uma poltica
fiscal na tentativa de deter essa dinmica negativa.
Uma interpretao explcita da importncia da especulao
com terras, numa perspectiva adequada e mais geral, pode ser encon-
trada em Lessa e Dain (1982, p. 224), quando apontam para o fato de
que em pases da Amrica Latina, particularmente o Brasil, a especu-
lao com imveis rurais e urbanos tem um papel crucial na manuten-
o do status quo do poder poltico e das caractersticas do seu desen-
volvimento. Afirmam que a permissividade com os movimentos es-
peculativos, a obliqidade patrimonialista, a hipervalorizao dos
prdios urbanos e rurais, as inflaes seculares, etc. so manifestaes
to arraigadas e universais na Amrica Latina que suspeitamos estarem
vinculadas ao pacto bsico. So ainda mais enfticos ao dizerem que
os capitais nacionais tendem a obter massas de lucros que ultrapas-
sam sistematicamente as oportunidades de valorizao de suas rbitas.

ESPECULAO COM A CONVERSO DE TERRAS AGRCOLAS EM URBANAS
Buscam sempre a forma de ativos de natureza diversa como reser-

va de valor e exigem a permissividade e o estmulo da poltica econ-
mica em direo a este tipo de movimento.
As terras urbanas tomam parte desse processo de forma clara,
pois nesse mercado, mais do que no rural, h escassez de oferta, trans-
formando a terra num ativo real dos mais lquidos. Segundo Moneta
(1996, p. 13),
[...] as peculiaridades do mercado fundirio urbano podem ser

assim resumidas: forte segmentao da oferta e da demanda
em submercados locais, estratificados por bairros dentro das
cidades; inexistncia de um processo de produo de lotes ur-
banos, orientado pelo desenvolvimento e crescimento das cida-
des; alta sensibilidade dos preos da terra implantao de
infra-estrutura urbana e de redes de servios pblicos cuja de-
sigualdade de distribuio espacial refora as diferenas de
preos.
Outro autor que aponta na mesma direo Fragomeni

(1985), para quem a terra urbana constitui-se no principal bem de
raiz, por ser indestrutvel, diferenvel cada lote tem suas caracte-
rsticas de paisagem e de proximidade de equipamentos e escassa.
Essas caractersticas, segundo o autor, fazem com que a terra urbana
permanea no imaginrio nacional como o principal patrimnio fami-
liar, em ltima instncia associada casa prpria. Fragomeni (1985)
mostra ainda que a histria da evoluo urbana dependeu essencial-
mente do comportamento dos investidores no mercado, principalmen-
te dos especuladores (que estocam o bem) e das alteraes no ambien-
te fsico ao redor dessas reas. Portanto, a mercadoria terra urbana
alterada pelo prprio processo especulativo e pela urbanizao, sendo
ainda possvel captar os valores artificialmente criados por leis e regu-
lamentos, tais como as leis de zoneamento.
Sem aprofundar a discusso, cabe apenas apontar que nes-
sa perspectiva geral que se faz necessrio compreender a dinmica de
atuao dos agentes econmicos: como investidores na busca de valo-
rizao da riqueza em qualquer dos mercados de terras o rural e o
urbano, mas particularmente na possibilidade de atuar na fronteira dos
dois mercados, o que permite uma valorizao substancialmente
maior, como mostraremos a seguir com o caso de um municpio do
interior de So Paulo.

2. DETERMINANTES DA DINMICA
DOS MERCADOS DE TERRAS: URBANOS E RURAIS4
O objetivo deste item apresentar uma interpretao de como

funciona o mercado de terras, isto , como formado o preo da terra
para que inclua os ganhos especulativos. O nvel do preo da terra o
resultado das negociaes entre compradores e vendedores no mercado
de terras. O negcio sempre feito quando o comprador tem expectati-
vas mais elevadas sobre os ganhos futuros daquela terra do que o ven-
dedor. Os movimentos das expectativas quanto aos ganhos futuros ad-
vindos da terra e, portanto, de seus preos so as variveis mais impor-
tantes para compreender a dinmica desse mercado.
A partir do estabelecimento da propriedade privada da terra, as
condies necessrias formao dos mercados de terras estavam dadas.
O tipo e o nvel de garantias e restries dependem da forma da proprieda-
de privada da terra estabelecida e corrente aceita pelos seus habitantes.5
A terra urbana, diferentemente da agrcola, no pode ser clas-
sificada como ativo de produo, sendo utilizada como parte de um
produto final, que a moradia, mas certamente um ativo lquido, mui-
to mais lquido do que a terra rural.
Os preos da terra, assim como os de todos os outros ativos,
so formados na concorrncia de compradores e vendedores, com
expectativas diferentes sobre o futuro, num mercado especfico. A fim
de compreender a dinmica dos preos da terra, h necessidade de se
levar em conta sua dupla caracterstica de ativo de capital (ou bem de
consumo final) e ativo lquido. Como os proprietrios especulam sobre
os preos futuros dos seus estoques de terras, vendendo-as quando pen-
sam ser o melhor momento, pode-se dizer que estas so negociadas num
mercado de preos flex.6 Isso significa que os proprietrios de terras, por
serem proprietrios de um ativo escasso, mantm estoques enquanto
acharem que ganham mais ou que o preo de demanda pode elevar-se
mais. Quanto maior o poder de mercado do proprietrio, isto , quanto
maior o volume de ativos de diferentes nveis de liquidez de que dispo-
nha, maior sua possibilidade de ganhos com a prpria terra, pois apenas
a vender quando encontrar uma oportunidade rentvel.
Assim como para todos os ativos, os preos da terra refletem
ganhos esperados para os quatro atributos capitalizados:
Pt = q - c + l + a,
onde,

q (quase-rendas) so as rendas produtivas esperadas decor-

rentes da propriedade da terra. Para o ativo terra, o valor deste atributo
depende dos ganhos esperados com a produo agrcola e da possibi-
lidade de outros ganhos decorrentes da propriedade da terra, tais como
os de crdito ou de subsdios governamentais.
c (custo de manuteno) so os custos esperados para manter a
terra no portflio do agente, isto , todos os custos no produtivos da terra, tais
como: custos de transao, proviso para financiamento se este foi utilizado
para a aquisio da terra, impostos e taxas decorrentes da propriedade.7
no futuro e dependente portanto das expectativas ante o futuro. Cresce
medida que a economia est crescendo e a demanda por ativos de
capital aumenta. Tambm pode crescer quando h crescimento na de-
manda por ativos lquidos, e as expectativas do comportamento de ou-
tros ativos lquidos no so to promissoras quanto as da terra.
mento da venda da terra e depende portanto das condies do mercado.
Este atributo normalmente includo no q, mas para o caso da terra
adquirem para obter este ganho. Um exemplo disso o caso da aquisi-
o de terras na fronteira e das terras urbanas, que, para um prazo eco-
nmico, no apresentam rendimentos produtivos, sendo adquiridas com
o objetivo explcito de obter ganhos na revenda.
Os mercados de terras so as regies ou reas onde a terra est
sendo negociada. A terra comprada ou vendida porque os comprado-
res esperam obter ganhos globais (q c + l + a) mais elevados do que
com outros ativos. Os preos locais de terras refletem no apenas ten-
dncias dos preos em termos globais (mais influenciados por polticas
macroeconmicas e pelo prprio ciclo econmico), mas tambm a inte-
grao desses movimentos s condies locais. Essa combinao pode
fazer com que os preos locais se desloquem com uma velocidade maior
ou menor ou at em uma direo oposta da tendncia macro. Portan-
to, a anlise dos mercados de terras deve levar em conta tanto as ten-
dncias macro quanto as determinaes dos mercados locais.
O aumento na demanda por terras ocorre quando uma certa
classe de potenciais compradores espera obter um retorno mais elevado
com a terra do que com os demais ativos. Essa elevao na demanda
normalmente vem acompanhada de elevao nos preos.
As interpretaes das dinmicas de mercados de terras rurais
e urbanas so presididas pelas mesmas lgicas globais. Mas a proximi-

dade das terras rurais a centros urbanos faz com que os preos de terras
sofram uma valorizao extrema pela modificao do seu uso.8 Nesse con-
texto, essa lgica de busca de ativo que combine ganhos produtivos com
liquidez est presente nas terras urbanas e rurais. nesse contexto que se
deve analisar a realidade do movimento dos mercados de terras rurais em
regies prximas a centros urbanos. Com certeza, quando a ocasio colo-
car as condies para o parcelamento do solo para fins urbanos, este cer-
tamente ser executado pois dificilmente haver atividade agropecuria
que suplante o ganho advindo desse tipo de especulao imobiliria.
3. A REGIO DE ESTUDO
O municpio a ser analisado, Santa Brbara DOeste, localiza-se

numa das regies mais desenvolvidas do Estado de So Paulo, mais
precisamente na Regio Administrativa de Campinas, a qual responde
pela segunda posio no VTI estadual, sendo precedida apenas pela Re-
gio Metropolitana de So Paulo (Negri, 1988).
Essas localizaes privilegiadas, aliadas a conjunturas especfi-
cas e a iniciativas locais, permitiram a conformao, j na dcada de
1960, de uma estrutura urbano-industrial fortemente orientada para o
mercado interno e estruturada a partir das indstrias metal-mecnica,
txtil e alimentcia (predominando nesta a agroindstria canavieira). Nos
anos 1970, no contexto das polticas federais (Prolcool) e estaduais
(infra-estrutura viria) de interiorizao da industrializao do Estado de
So Paulo, o municpio experimentou um significativo crescimento e
diversificao industriais. Entre 1970 e 1980, o nmero de estabeleci-
mentos e o pessoal ocupado na indstria crescem, respectivamente,
cerca de 34% e 118%. Ao mesmo tempo, a composio da estrutura
industrial diversifica-se, com o ingresso de empresas dos ramos qumico,
material de transportes, papel e papelo, etc. Esse perfil conservou-se
relativamente inalterado at a dcada de 1990, quando as polticas eco-
nmicas de abertura econmica e desregulamentaes setoriais, inicia-
das no governo Collor e aprofundadas no governo FHC, impactaram
negativamente, em particular nos setores txtil e metal-mecnico, ex-
pondo-os a uma concorrncia predatria e muitas vezes desleal. Como
vimos, so esses setores justamente os de maior importncia no muni-
cpio de Santa Brbara, juntamente com o canavieiro. Alm disso, sobre
este ltimo h uma crise que se arrasta desde a segunda metade dos
anos 1980, provocada pelo abandono do Programa Nacional do lcool
(Prolcool) e pela indefinio da poltica energtica brasileira.

Em termos de composio da produo agrcola, notrio o

predomnio absoluto e inquestionvel da cana-de-acar. Entre 1985 e
1997, a participao da cana-de-acar na rea cultivada do municpio
conservou-se prxima a 90%.
O desenvolvimento econmico trouxe consigo importantes
alteraes demogrficas e espaciais no municpio. As do primeiro tipo
podem ser observadas na Tabela 1.
TABELA 1
Populao total, urbana e rural de Santa Brbara DOeste
Anos Populao Densidade Taxa de
Taxa de
demogrfica crescimento
Total Urbana Rural urbanizao
hab./km2 demogrfico
1920 9.621
1940 12.065 3.301 8.911 27,36 44,68
1950 15.624 6.073 9.551 38,86 57,86 2,62
1960 22.524 83,42 3,72
1970 31.018 22.360 8.658 72,08 114,88 3,25
1980 76.621 71.860 4.761 93,78 283,78 9,41
1991 145.266 141.181 4.085 97,18 538,02 5,98
1996 161.060 158.122 2.938 98,17 596,50 2,08
Fonte: IBGE Censos Demogrficos de 1920, 1940, 1950, 1960, 1970, 1980, 1991, 1996
possvel observar que a urbanizao do municpio aconteceu

ainda na dcada de 1960 e que o mpeto de crescimento demogrfico
se acentua nitidamente a partir de ento, conforme ilustram tanto as
taxas de crescimento demogrfico quanto a reduo em termos absolu-
tos e relativos da populao rural. Isso nos permite observar esse fen-
meno em sua perspectiva espacial, o que revela que a trajetria de
crescimento econmico e demogrfico no municpio foi marcada por
uma expanso urbano-espacial desordenada e caracterizada por profun-
da especulao com terras urbanas, que originaram os vazios urbanos.
Observa-se que a origem desses vazios pode ser datada da dcada de
1960, quando um primeiro loteamento feito prximo vizinha cidade
de Americana, a leste de Santa Brbara DOeste. , no entanto, nas
dcadas de 1970 e 1980 que cresce o nmero dos vazios urbanos, no
por coincidncia no perodo de maior crescimento econmico e demo-
grfico. Atualmente, observam-se movimentos de redirecionamento
espacial no sentido oeste do municpio. Essa nova tendncia impulsio-
nada pelos seguintes fatores:

a) esgotamento das possibilidades de expanso fsica para les-

te, em direo a Americana;
b) a existncia de investimentos pblicos (do governo estadual)
que sero fatores indutores de crescimento a oeste (este o caso do
projeto de ampliao da Via Bandeirantes, cujo novo traado cortar
SBO a oeste);
c) a existncia de investimentos para a viabilizao de uma al-
ternativa de transporte hidrovirio que integrar a regio ao Mercosul,
por meio dos projetos de navegabilidade do rio TietParan.
nesse contexto de mudanas na dinmica econmica e de-
mogrfica que devem ser compreendidas as novas tendncias de deslo-
camento espacial na cidade e os movimentos especulativos com terra a
elas associados.
4. ESPECULANDO COM TERRAS:

A CONVERSO DE TERRA RURAL EM URBANA
Como vimos no tpico anterior, um conjunto de fatores est

fazendo com que o sentido de crescimento espacial se altere, dirigindo-o
para o oeste de Santa Brbara DOeste. Esse movimento possibilita a
emergncia de movimentos especulativos com terras, desvalorizando
algumas e valorizando outras, principalmente neste ltimo caso: as terras
rurais prximas ao entorno urbano. Pode-se localizar nos mapas j apre-
sentados uma situao desse tipo, j que as terras a oeste, por onde
passar a Rodovia dos Bandeirantes, so reas rurais e pertencentes a
um poderoso grupo usineiro: o Grupo Cosan/BJ.
Para se entender a lgica que est subjacente a esse processo,
h de se recuperar brevemente a trajetria desse grupo usineiro no mu-
nicpio. Sua presena em Santa Brbara materializou-se pela aquisio,
em 1980, da Usina Santa Brbara, localizada na Fazenda So Pedro, que
possui cerca de 802 ha de rea, limtrofe rea urbana. Essa usina fun-
cionou at 1995, quando foi desativada, sendo parte dos equipamentos
transferidos para outras unidades produtivas do grupo. A rea agrcola
permaneceu com o grupo, e nela se continuou a produzir cana-de-acar,
no mais para as usinas do grupo (que se localizavam a uma distncia
que inviabilizava o transporte da matria-prima), mas para outras usinas
prximas a ela. importante observar isso, porque revela que os dirigen-
tes do Grupo Cosan/BJ j vislumbravam, de alguma forma, as possibili-
dades de ganhos patrimoniais suficientes para justificar a reteno da
propriedade fundiria, mesmo quando seu uso no encontrava justifica-

tiva do ponto de vista da estratgia mais geral de integrao produtiva

do grupo. Por que razes o grupo conservou sua posio patrimonial
depois de desativada a unidade industrial? No ser certamente porque
a renda ganha como fornecedor de cana para outras usinas seja satisfa-
toriamente remuneradora.
Para entender a estratgia do Grupo Cosan/BJ ao desativar sua
unidade industrial e conservar a propriedade territorial, h de se consi-
derar as mudanas da legislao ambiental (Decreto n 42.056 de
06/08/1997), que participa do processo de ampliao da mecanizao
da produo canavieira da regio (englobada pela regio de Piracicaba).
Os efeitos dessa medida sero mltiplos.
Alguns estudos (Rosseto, Alleoni e Sparovek, 1997) indicam
que a regio sofrer profundas transformaes produtivas que afetaro
diferentes dimenses de sua vida econmica, social e poltica. A proibi-
o da queima prvia da cana eliminar, certamente, numerosos postos
de trabalho rurais, agravando bastante o j srio problema do desempre-
go rural; ao mesmo tempo, deslocar a lavoura de cana da regio para
reas propcias mecanizao dentro e fora dela, implicando movimen-
tos de desativao da produo canavieira e, ao mesmo tempo, profun-
dos deslocamentos na demanda por terras. Este ltimo aspecto deve
ensejar movimentos de oscilaes no preo da terra na regio, fazendo
declinar o preo das terras agrcolas inaptas mecanizao e elevando
aquelas adequadas a tal fim. No primeiro caso, abrem-se imensas possi-
bilidades para a introduo de culturas alternativas densas em termos de
agregao de valor e baseadas na pequena produo, cujo estmulo de-
veria ser objeto de polticas pblicas de emprego.
O estudo citado observa que fatores como declividade do relevo,
pedregosidade, encharcamento, erodibilidade e fertilidade restringem
significativamente a aptido do solo para a colheita mecanizada. O resul-
tado a que chegam os autores o de que, na regio de Piracicaba,
[...] da rea total de 174.019 ha, ou seja, 31%, foram classificados

como aptos para a colheita mecanizada sem queima prvia [...]
Das terras aptas para a colheita mecanizada, 41.599 ha j estavam
ocupados com cana-de-acar em 1991, o que corresponde a 76%
do total. A rea de expanso disponvel, ou seja, aquela no ocu-
pada com cana-de-acar ou algum uso incompatvel como reser-
vas florestais representava, em 1991, um total de 13.142 ha. Estas
reas esto localizadas s margens do Rio Piracicaba, perto da
confluncia do Rio Tiet e na poro sudeste do Municpio de Pi-

racicaba. Estas terras so insuficientes para compensar os 45.200

ha ocupados com cana-de-acar em reas inaptas para a colhei-
ta mecanizada. Desta forma, a adoo generalizada desta prtica
significaria uma reduo de no mnimo 32.000 ha de cana-de-a-
car, isto j considerando a possvel redistribuio da cultura para
reas aptas e ainda no ocupadas. Este valor representa 37% do
que era cultivado em 1991.
Esse cenrio est precipitando uma redefinio espacial da

produo canavieira na regio. Os grupos usineiros a localizados, procu-
rando antecipar-se vigncia da lei, esto a redefinir suas estratgias
locacionais. O prprio Grupo Cosan/BJ vem, desde 1996, adquirindo
usinas localizadas em terras mais frteis e mais adequadas mecaniza-
o; tais so os exemplos da recente aquisio da Usina Diamante, loca-
lizada em Ja, e da aquisio em negociao de outra usina em Ibat, na
regio de Araraquara. dessa perspectiva que devemos encarar a desa-
tivao da Usina Santa Brbara pelo Grupo Cosan/BJ, embora haja, neste
caso, outros fatores coadjuvantes na deciso referida. Entrevistas reali-
zadas com os responsveis pela rea agrcola do grupo identificaram
como motivos para o encerramento das atividades da Santa Brbara a
obsolescncia das instalaes e dos equipamentos industriais, as pesadas
multas recebidas da Cetesb pela no-observncia das leis ambientais e a
baixa fertilidade relativa do solo.
Embora no se desconsidere o peso desses fatores, h evidn-
cias de que essa deciso est mais ligada inteno de obter ganhos
especulativos com a converso das antigas terras agrcolas em loteamen-
tos urbanos, aproveitando-se do potencial de valorizao do solo provo-
cado por investimentos pblicos referidos anteriormente. A Tabela 2
permite-nos visualizar os ganhos potenciais dessa transao.
TABELA 2
Preo da terra rural e urbana no municpio de Santa Brbara DOeste
Terra Preo da terra em m2 ndice
Urbana* R$ 17,00 Preo da terra urbana
Preo da terra rural
Rural** R$ 5,00 11,3
* Tomou-se o preo do m mais baixo. Como se sabe, h uma grande variedade de preos no mercado urbano de terras. Em Santa Brbara, o m mais caro
se localiza na regio central e vale cerca de R$ 400,00 o m. O mais barato vale cerca de R$ 17,00 o m. Este foi o valor tomado para efeito de clculo da
tabela anterior.
** O preo da terra para lavoura tambm varia bastante. Conforme os dados do IEA, o valor da terra nua na Dira de Campinas variou entre o mnimo
de R$ 2.066,12 e o mximo de R$ 18.148,76, sendo o preo mdio de R$ 6.320,06. O valor que tomamos em considerao foi aquele declarado pelo
responsvel pela rea agrcola da usina: cerca de R$ 15.000 o ha, valor prximo ao valor mximo encontrado pelo IEA.

Por meio dessa tabela, pode-se observar que os ganhos poten-

ciais so enormes. O hectare de terra rural, onde esto situadas as terras
da usina, vale cerca de R$ 15.000,00 o ha ou cerca de R$ 1,50 o metro
quadrado. Por esse valor, as terras da Fazenda So Pedro (onde est lo-
calizada a ex-Usina Santa Brbara), que totalizam 802 ha, poderiam ren-
der aproximadamente R$ 12.080.000,00. Essas terras rurais, ao serem
convertidas em terras urbanas, por meio, por exemplo, de um loteamen-
to (ao preo de R$ 17,00 o m), teriam seu valor multiplicado por mais de
11, resultando num ganho potencial de R$ 134.504.000,00. Desse modo,
fcil constatar que os ganhos potenciais so suficientemente elevados
para justificar a reteno das terras para a especulao.9
Um outro fato vem reforar essa observao. Sabe-se que an-
tes das eleies de 1996 o prefeito atual foi sondado por uma empreitei-
ra de Americana (Contatto) para realizar um megaprojeto imobilirio que
inclua as terras da Fazenda So Pedro. Uma vez eleito, o prefeito, per-
cebendo o potencial de dividendos polticos de tal iniciativa, incluiu o
projeto em seu programa de governo, anunciando-o como o empreen-
dimento capaz de redimir o municpio de sua estagnao econmica e
elevado desemprego. Referindo-se a esse megaprojeto, a Gazeta Mercan-
til observa que:
O novo plo industrial ocupar, justamente, os 8,1 milhes de me-

tros quadrados de uma usina do Grupo Ometto, desativada em
1995. O empreendimento ser promovido pelo prprio Grupo Omet-
to e pela Construtora Contatto. A prefeitura, de sua parte, compro-
mete-se a reembolsar a compra do lote na ntegra e pagar pelo
menos 50% dos custos da construo. Esses valores sero abatidos
medida que a produo da empresa gerar Imposto sobre Circula-
o de Mercadorias e Servios (ICMS). As indstrias que se instala-
rem no plo tambm estaro isentas de IPTU (Imposto Predial e
Territorial Urbano) e ISS (Imposto Sobre Servio) durante dez anos.
Essa citao pe em relevo o modo como se efetivam as prti-

cas especulativas com terras. No plano dos microinteresses, a viabilidade
dos ganhos patrimoniais envolvidos na venda de terra parece depender
de uma articulao de interesses que envolve diferentes agentes: o poder
pblico municipal (o Executivo e o Legislativo); os interesses do setor
imobilirio e da construo civil; a imprensa local e parcela da populao
urbana, que legitimam o megaprojeto e esperam assim a soluo para o
problema do emprego e da renda no municpio.

5. A NECESSIDADE URGENTE EM REGULAR

O MERCADO DE TERRAS
A histria da legislao agrria sobre os direitos de propriedade

da terra no Brasil tem-se desenvolvido conforme duas tendncias. De um
lado, o Estado, legislando e procurando exercer (com mais ou menos
veemncia) seu poder no sentido de definir e restringir os direitos de
propriedade no Brasil; e, de outro, os interesses da grande propriedade
fundiria, resistindo a qualquer forma de restrio ao direito de proprie-
dade da terra, seja opondo-se legislao fundiria, seja sabotando sua
efetiva aplicao. Nesse confronto, reproduzido ao longo de nossa hist-
ria fundiria, os interesses privados levaram a melhor e tornaram efeti-
vamente plenos para si os direitos de propriedade privada, no respei-
tando seus usos sociais e/ou ambientais.
Isso no significou a democratizao do acesso terra para a
maioria. Na verdade, a grande propriedade agrcola, itinerante e preda-
tria, avana sobre terras pblicas e ocupadas, expulsando, medida do
seu avano, os pequenos proprietrios, posseiros, etc., incapazes de re-
sistir ao poder (poltico e econmico) da grande propriedade. Nas cida-
des, apesar de o movimento ser um pouco distinto, a lgica a mesma,
isto , as classes proprietrias mantm terras ociosas que se vo confi-
gurando como as reas de expanso das cidades sobre as quais podem
obter elevados ganhos especulativos, em detrimento dos mais pobres e
da preservao ambiental.
Assim, a terra livre por classe, isto , s est disponvel para
apropriao para os grupos sociais que detm poder poltico e/ou econ-
mico. Mesmo quando se tenta estabelecer normas que regulem o acesso
terra, por exemplo o zoneamento, quer rural quer urbano, o Estado
no capaz de fazer as regras valerem, pois sempre h outras regras que
acabam permitindo o direito ltimo do proprietrio.
Como o acesso primrio era dificultado a fora poltica sem-
pre controlou isso , isso gerou grande concentrao na propriedade e
na posse o que por sua vez gerou os sem-terra e os sem-teto. O interes-
sante que os sem-terras e os sem-tetos (os marginalizados) tm se
utilizado recentemente dos mesmos instrumentos que os grandes pro-
prietrios sempre utilizaram: buscar a posse legtima de terras ociosas,
devolutas ou no.
Tambm se faz necessrio ressaltar que esse conjunto de regras
criou tanto no campo quanto nas cidades concentrao fundiria, ociosida-
de do uso das terras e grande dinamismo nos vrios mercados de terras.

O processo de transformao de terras rurais em urbanas, como

o caso que estamos analisando (Santa Brbara DOeste), um exemplo
claro de como a inexistncia de regulao, ou a regulao adequada aos
processos especulativos com a terra, presidem as caractersticas da ocu-
pao e a conformao dos espaos, principalmente nos processos de
articulao entre os grupos de especuladores imobilirios e o Estado nas
suas diferentes formas: Executivo, Legislativo e Judicirio.
Gonalves (2002), citando Kandir, mostra como as interfaces
dos interesses imobilirios com a participao do Estado, com ou sem
regulao, garantem obteno de ganhos econmicos importantes com
a especulao de terras:
Para Kandir existem dois elementos que reforam a especulao:

a taxao inadequada dos rendimentos advindos da especulao
com terras e a corrupo. A ausncia de taxao adequada per-
mite que o mecanismo da especulao seja acentuado (Kandir,
1983). Por outro lado, Kandir (1983, p. 116) lembra que o acesso
s informaes de como e quando o investimento estatal ser
realizado um elemento chave na especulao com imveis,
sendo assim a especulao imobiliria tem sido tambm a par-
teira da corrupo nos rgos pblicos. Esta tem-se desenvolvi-
do no s em funo do valor das informaes referidas acima,
mas tambm, e o que pior, com o objetivo de influenciar as
prprias decises governamentais no sentido de investir nas re-
gies de interesse dos especuladores, aniquilando qualquer ini-
ciativa na direo de realizar um planejamento racional dos in-
vestimentos pblicos, devidamente ancorado nas necessidades
sociais.
A tese de Santos (2002) mostra de forma muita clara como se

deram ao longo do tempo os processos combinados de estruturao e
desenvolvimento da cidade de Campinas a partir da articulao dos in-
teresses dos empreendedores da construo civil articulados com os
imobilirios presentes na prefeitura a partir de uma propriedade agrco-
la. Nas palavras de Santos (2002, p. 24):
Desta forma, o estudo de caso apresenta o mecanismo terico da

valorizao fundiria a ser observada, pois congrega capital pbli-
co e privado investido dentro e fora da propriedade, capital este
contextualizado na evoluo das legislaes municipais de contro-

le urbanstico da apropriao, produo e uso do solo naquele

determinado momento histrico.
Santos deixa claro portanto que o capital imobilirio, nas figu-

ras dos fazendeiros e proprietrios de terras, encontra uma combinao
de possibilidades de especular com terras rurais e urbanas a partir de
regras e instituies a serem ou no cumpridas, de acordo com seus
interesses, ainda alavancados por investimentos pblicos.
Ainda sobre Campinas, a tese de Miranda (2002, p. 3) sobre o
parcelamento do solo no processo de incorporao de reas rurais s
cidades mostra que esta se vem dando como uma urbanizao ambien-
talmente insustentvel e socioespacialmente segregada, via ocupaes
irregulares para abrigar as populaes de baixa renda, e/ou via condom-
nios fechados para abrigar a populao de alta renda. Sua pergunta
bsica era: por que esse processo se deu dessa forma, na medida em que
existe um aparato institucional e legal que possibilitaria um desenvolvi-
mento urbano mais adequado e equilibrado?
A principal resposta da autora que a regulao pblica de
certa forma conivente com os processos especulativos com as terras,
que acabam por conformar o pior tipo de urbanizao.
Nas palavras de Miranda (2002, p. 136-137):
[...] a regulao e o controle relativos ao parcelamento do solo

sempre estiveram mais centrados na questo de como parcelar do
que em aspectos que digam respeito questo de quando e onde
parcelar, problematizando o efetivo controle da expanso urbana
e da especulao imobiliria [...]. De modo geral, a ineficincia na
fiscalizao, a impunidade e as prticas de regularizao adotadas
pelo Poder Pblico acabaram favorecendo a ilegalidade.
A expectativa de lucro na transformao de terras rurais em terras

urbanas possibilita ganhos s vezes superiores aos das demais aplicaes do
mercado financeiro. Nesse contexto, inserem-se os especuladores, os pro-
prietrios de terras rurais localizadas nas bordas das reas urbanas, os incor-
poradores imobilirios, os loteadores e os rgos pblicos, dentre outros. Mas
como acabar com a concentrao fundiria e parcelar a terra de maneira
justa, beneficiando os sem-terras e os sem-tetos (os marginalizados)?
A resposta o caminho contrrio ao processo que levou a con-
centrao para os detentores do poder econmico e poltico do pas:
buscar a posse legtima de terras ociosas, devolutas ou no. Uma forma

mais especfica que beneficiaria a classe marginalizada a tributao nas

transaes especulativas de transformao de terras rurais em terras
urbanas. O positivo colocar a discusso sobre a necessidade de regular
e taxar os especuladores no mercado de terras, e por outro transferir dos
ricos para os pobres.
5.1. O tributo no processo de transformao

de terras agrcolas em urbanas
Atualmente, existem duas maneiras de se tributar a venda de

lotes: o lucro presumido e o lucro real.
LUCRO PRESUMIDO
O lucro presumido a tributao com base na receita resultan-
te das vendas dos lotes. Ao recolher tal imposto, a empresa loteadora
obtm um ganho expressivo, isto , h mais lucratividade e menos tri-
butao. Para melhor elucidao, observe o exemplo:
Um empreendedor adquiriu um lote de R$ 100.000,00, e, aps
a aquisio fracionou-o em 160 lotes a R$ 30.000,00 cada um, resultando
num faturamento de R$ 4.800.000,00, com um custo de R$ 2.000.000,00
de infra-estrutura.
Calculam-se os impostos incidentes sobre as vendas:
:: Cofins (Contribuio para o Financiamento da Seguridade
Social) 3%, R$ 144.000,00;
:: PIS (Programa de Integrao Social) 0,65%, R$ 31.200,00;
:: IRPJ (Imposto de Renda Pessoa Jurdica) 1,20%, ou seja,
sobre os R$ 4.800.000,00 aplicam-se 8%, achando assim a base de cl-
culo, aplicando a alquota de 15%, que resulta no IRPJ R$ 57.600,00;
:: CSLL (Contribuio Social sobre o Lucro Lquido) 1,08%, ou
seja, sobre os R$ 4.800.000,00 aplica-se o percentual de 12%, achando-
se assim a base de clculo, na qual se aplica a alquota de 9%, resultando
na contribuio social R$ 54.840,00.
A legislao do Imposto de Renda vai mais longe quando h
lucro acima de R$ 60.000,00 trimestralmente, ou seja, um lucro acima
de R$ 240.000,00 anuais, h a chamada tributao, denominada Adicio-
nal do Imposto de Renda, a alquota de 10% sobre o lucro excedente a
R$ 240.000,00. Neste exemplo em anlise, o lucro presumido foi de R$
384.000,00, havendo um lucro excedente de R$ 144.000,00, em que se
aplica ento 10%, o que equivale a um imposto de R$ 14.400,00, resul-
tando em 6,23% sobre o faturamento.

Resumo dos clculos:

1) Vendas dos lotes R$ 4.800.000,00
2) Impostos incidentes (PIS/Cofins) R$ (175.200,00)
3) Lucro Bruto Operacional R$ 4.624.800,00
4) Custo do empreendimento R$(2.100.000,00)
5) Lucro lquido antes do IR R$ 2.524.800,00
6) Imposto de Renda R$ (57.600,00)
7) Contribuio Social R$ (51.840,00)
8) Imposto de Renda (adicional) R$ (14.400,00)
9) Lucro lquido do exerccio R$ 2.452.800,00
Se o clculo fosse aplicado sobre R$ 4.800.000,00 teria uma carga

tributria de R$ 299.040,00, ficando a diferena totalmente isenta de impos-
to, podendo ser distribuda para a pessoa fsica ou administradores scios da
empresa sem nenhuma tributao de IRF (Imposto de Renda na Fonte).
LUCRO REAL
O lucro real o resultado (lucro ou prejuzo) lquido do perodo
de apurao sem o Imposto de Renda, ajustado por adies, excluses
e compensaes determinadas pela legislao tributria (Neves e Vice-
conti, 2003, p. 469).
Utilizando o mesmo exemplo do item anterior, teria os seguin-
tes valores de impostos: do valor total das receitas (R$ 4.800.000,00),
menos o custo de empreendimento (R$ 2.000.000,00), menos o custo
do lote adquirido (R$ 100.000,00). Para fracion-lo, teramos um lucro
de R$ 2.700,000,00. Portanto, teramos os seguintes impostos:
Calculam-se os impostos incidentes sobre as vendas:
:: Cofins (Contribuio para o Financiamento da Seguridade
Social) 7,6%, com a utilizao do crdito dos custos do empreendimen-
to, que R$ 2.000.000,00 x 7,60% = R$ 152.000,00, e o dbito de
7,60% sobre o valor das vendas, isto , R$ 4.800.000,00, gerando um
imposto de R$ 364.000,00, e, com a utilizao do crdito, teramos a
Cofins no valor de R$ 212.800,00;
:: PIS (Programa de Integrao Social) 1,65%, com a utiliza-
o do crdito dos custos do empreendimento, que de R$ 2.000.000,00
x 1,65% = R$ 33.000,00, e o dbito de 1,65% sobre o valor das vendas,
gerando imposto no valor de R$ 79.200,00, e, com a utilizao do crdi-
to, teramos o PIS no valor de R$ 46.200,00;
:: IRPJ (Imposto de Renda Pessoa Jurdica) 15% sobre o lucro
lquido, isto , sobre R$ 2.441.000,00, resultando em R$ 336.150,00;

:: CSLL (Contribuio Social sobre o Lucro Lquido) 9% sobre o

lucro lquido, isto , sobre R$ 2.441.000,00, resultando em R$ 219.690,00;
:: AIR (Adicional do Imposto de Renda) consiste em 10% sobre
o valor de R$ 2.441.000,00 (-) R$ 240.000,00, conforme explicado no
mesmo item (lucro presumido), resultando em R$ 220.100,00 de AIR.
Resumo dos clculos:

1) Vendas dos lotes R$ 4.800.000,00
2) Impostos incidentes (PIS/Cofins) R$ (259.000,00)
3) Lucro Bruto Operacional R$ 4.541.000,00
4) Custo do empreendimento R$(2.100.000,00)
5) Lucro lquido antes do IR R$ 2.441.000,00
6) Imposto de Renda R$ (366.150,00)
7) Contribuio Social R$ (219.690,00)
8) Imposto de Renda (adicional) R$ (220.100,00)
9) Lucro lquido do exerccio R$ 1.635.060,00
Alquotas aplicveis:
IRPJ 15% sobre o item (5);
CSLL 9% sobre o item (5);
AIR 10% sobre o resultado: (5) menos R$ 240.000,00 x 10% = ADI.
Nesse caso, teramos uma carga tributria de R$ 1.064.940,00,

representando um percentual de 22,19% sobre o valor das vendas. Mesmo
assim, a empresa obteve uma lucratividade alta, podendo ser distribuda
aos scios sem nenhuma carga tributria na pessoa fsica.
5.l.l. O tributo e sua transferncia

O objetivo de tributar o processo de transformao de terra
rural em urbana reduzir ao mximo essa atividade especulativa e limi-
tar a concentrao desse ativo nas mos daqueles mais ricos.
O tributo sobre esse processo penalizaria a classe detentora do
ativo terra, de carter estritamente especulativo. O fato de essas transa-
es serem altamente lucrativas dificulta o desenvolvimento produtivo e
urbano do pas. Esse imposto seria de carter federal e no paralisaria as
transaes, pelo contrrio, aumentaria a dimenso e o acesso a terras e
tornaria a especulao com terras pouco atrativa, levando queda de
preos desses ativos.
Na efetivao do recebimento das parcelas, ou do total de cada
lote vendido, aplicar-se- um percentual de 10%. Esse valor seria reco-

lhido pelo proprietrio que fracionou o terreno em lotes ou em unidades,

no caso de condomnio vertical. O tributo federal seria destinado a um
fundo de apoio aos sem-terras e aos sem-tetos.
A questo da eficcia desse tributo ainda no precisa no que
tange ao resultado, ao prazo e a seu efeito. Mas de incio ocorrer uma
mudana na formao de expectativa no mercado do ativo terra. O valor
dessa poltica fiscal instigar o raciocnio de todos para esses problemas,
e assim, por meio de estudos e pesquisas chegar a propostas que otimi-
zem o acesso de todos os nveis sociais.
preciso regular, preciso comear, j que os controles existen-
tes no so suficientes para bloquear a ganncia dos especuladores.
preciso atacar de frente o problema, no pelo fato de esse meio ser a so-
luo, mas por ser o comeo para viabilizar a terra para todos no pas.
6. CONCLUSO
O desenvolvimento econmico e sua faceta concreta, a ocupa-

o dos espaos, tm, apesar da relativa pouca ateno dada pelos eco-
nomistas em geral, como importante componente o processo de espe-
culao com a terra, quer agrcola quer urbana. Neste estudo, formulou-
se uma interpretao terica, baseada numa viso ps-keynesiana, para
os determinantes do preo da terra que permite perceber o papel da
especulao. Basicamente, como tanto a terra urbana quanto a rural
podem ser utilizadas como um ativo lquido, isso faz com que seja pas-
svel de uma utilizao especulativa.
A busca de novas terras ou o reaproveitamento de terras j
ocupadas geram uma nova fase de crescimento do preo e da especula-
o fundiria. Esse processo acaba por consolidar formas especficas de
ocupao do espao e, por conseqncia, de desenvolvimento.
Apresentou-se aqui um estudo de um caso no qual o processo
especulativo atingiu seu auge: a transformao de terras agrcolas em terras
urbanas. Nesse processo, o Estado teve uma participao marcante ao esta-
belecer o percurso da auto-estrada e simultaneamente propor projetos con-
juntos com a empresa. Com isso, viabilizou que as terras que eram valoradas
por hectare fossem valoradas por metro quadrado. Uma estimativa com
base em preos regionais aponta para uma valorizao do patrimnio da
ordem de mais de dez vezes. Certamente os interesses associados a esse
processo configuraro a forma de desenvolvimento dessa regio.
Pode-se depreender deste caso que h a necessidade de se apro-
fundar os estudos sobre os mercados de terras rurais e urbanas como es-

tratgia de pessoas, grupos, empresas, grupos econmicos de valorizao

de sua riqueza por meio da especulao fundiria. Isso se torna ainda mais
importante em fases de elevada inflao, quando uma das poucas formas
de se conservar riqueza pela aquisio de ativos reais.
O que este artigo tambm procurou evidenciar que na transio
das terras rurais para urbanas o potencial de ganhos se amplifica substan-
tivamente, fazendo-se necessrio estudar a transio de terras entre esses
mercados. Nas reas de mananciais da Grande So Paulo, esse processo
evidenciado de forma muito intensa. Isto , a ocupao especulativa de
suas reas tem ocasionado um processo de deteriorao dos mananciais
que pode colocar em risco o abastecimento de gua da regio.
Como o Estado, por razes diversas que no foram tratadas
aqui, no tem conseguido disciplinar adequadamente a ocupao do es-
pao quer rural quer urbano, como pode ser evidenciado nas ocupaes
das metrpoles e da Amaznia, por exemplo, o potencial de especulao
com terras rurais e urbanas acaba sendo maior. Normalmente, as aes
do Estado acabam por potencializar os ganhos especulativos com as terras
com a instalao de projetos, de obras pblicas como estradas e outros.
Esses processos de busca de ganhos especulativos com as terras acabam
determinando uma faceta fundamental do desenvolvimento, que a
forma de ocupao do espao. A sugesto de tributar o especulador uma
maneira de mudar as expectativas e limitar a concentrao desse ativo
nas mos dos mais ricos. Portanto, uma adequada compreenso da ocu-
pao do espao passa necessariamente pela compreenso da lgica es-
peculativa com terras nos diferentes nveis e espaos.
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34. Campinas: IE/Unicamp, 1994.
________. Meio ambiente e economia II: novas tendncias de induo e fo-
mento ao setor privado nas zonas periurbanas. Campinas, 1998 (mimeo.).
SANTOS, A. C. Campinas, das origens ao futuro: compra e venda de
terra e gua e um tombamento na primeira sesmaria da freguesia de
Nossa Senhora da Conceio das Campinas do Mato Grosso de Jundia
(1732-1992). Campinas: Editora da Unicamp, 2002. 400 p.
SHI, Y. E.; PHIPPS, T. T.; COLYER, D. Agricultural land value under urbanizing
influence. Land Economics, 73 (1), p. 90-100, Washington, February
1997.
SPAROVEK, G.; ALLEONI, L.; Pereira, J.; ROSSETTO, R. Aptido das ter-
ras de Piracicaba para o corte mecanizado de cana-de-acar. STAB., v.
15, n. 5, p. 14-17, 1997.

NOTAS
1. Este trabalho foi apresentado no XLIII Congresso da Sociedade Brasileira de Economia e

Sociologia Rural (Sober), Ribeiro Preto-SP, 2005.
2. Reydon (1992, 1993,1994) analisa a contribuio destes diversos autores.
3. Estudos como os de Viana e Vieira (1990) mostram que assentados de projetos de reforma
agrria utilizaram o recurso de revender como estratgia para a capitalizao.
4. Este item uma verso resumida do Captulo 3 de Reydon (1992).
5. A legislao de propriedade da terra parte da conveno estabelecida para fazer esse mercado
funcionar adequadamente. Qualquer mudana na legislao da propriedade da terra
provocar mudanas no mercado e nos preos. A reforma agrria interfere no mercado de
terras porque altera drasticamente a oferta destas.
6. O mercado pode-se tornar spot quando os proprietrios, normalmente por razes extra-
econmicas, necessitam de liquidez imediata (para, por exemplo, saldar dvida). Se essa
circunstncia se torna generalizada, o preo da terra pode cair acentuadamente.
7. O Imposto Territorial Rural (ITR) e o IPTU devem ser includos nesse atributo.
8. No jargo, diz-se que terras rurais so cotadas por hectare ou alqueire, e as terras urbanas por
metro quadrado, indicando sua grande valorizao.
9. Em estudo economtrico de Shi, Phipps e Colyer (1997) sobre o impacto da urbanizao nos
preos de terras rurais, h evidncias, para o caso de Virgnia do Oeste, de que a urbanizao
(tamanho e proximidade da cidade) tem um impacto sobre os preos de terras rurais maior
que os ganhos com a produo lquida agrcola. Isso decorre, entre outras coisas, por ser
uma regio altamente urbanizada, onde os ganhos agrcolas so menos da metade dos do
conjunto dos EUA. Os autores at propem que se utilize a varivel gradiente newtoniano
para analisar a influncia urbana no preo da terra rural.

Um novo projeto de desenvolvimento para o pas
passa pela transformao do meio rural num espao
com qualidade de vida, acesso a direitos,
sustentabilidade social e ambiental.
Ampliar e qualificar as aes de reforma agrria, as

polticas de fortalecimento da agricultura familiar, de
promoo da igualdade e
do etnodesenvolvimento das comunidades rurais
tradicionais. Esses so os desafios que orientam
as aes do Ncleo de Estudos Agrrios e
Desenvolvimento Rural (NEAD), rgo
do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)
voltado para a produo e a difuso
de conhecimento que subsidia as polticas
de desenvolvimento rural.
Trata-se de um espao de reflexo, divulgao e

articulao institucional com diferentes centros
de produo de conhecimento sobre o meio rural,
nacionais e internacionais, como ncleos
universitrios, instituies de pesquisa, organizaes
no governamentais, centros
de movimentos sociais, agncias de cooperao.
Em parceria com o Instituto Interamericano

de Cooperao para a Agricultura (IICA),
o NEAD desenvolve um projeto de cooperao
tcnica intitulado Apoio s Polticas e
Participao Social no Desenvolvimento Rural
Sustentvel, que abrange um conjunto diversificado
de aes de pesquisa, intercmbio e difuso.

Eixos articuladores
Construo de uma rede rural de cooperao

tcnica e cientfica para o desenvolvimento
Democratizao ao acesso s informaes e ampliao
do reconhecimento social da reforma agrria e da
agricultura familiar
O NEAD busca tambm:
Estimular o processo de autonomia social
Debater a promoo da igualdade
Analisar os impactos dos acordos comerciais
Difundir a diversidade cultural dos diversos
segmentos rurais
Projeto editorial
O projeto editorial do NEAD abrange publicaes das

sries Estudos NEAD, NEAD Debate, NEAD Especial e
NEAD Experincias, o Portal NEAD e o boletim NEAD
Notcias Agrrias.
Publicaes
Rene estudos elaborados pelo NEAD,

por outros rgos do MDA e por organizaes
parceiras sobre variados aspectos
relacionados ao desenvolvimento rural.
Inclui coletneas, tradues,
reimpresses, textos clssicos,
compndios, anais de congressos
e seminrios.
Apresenta temas atuais relacionados
ao desenvolvimento rural que esto na
agenda dos diferentes atores sociais ou
que esto ainda pouco divulgados.
Difunde experincias e iniciativas
de desenvolvimento rural
a partir de textos dos
prprios protagonistas.

Portal
Um grande volume de dados atualizado diariamente

na pgina eletrnica www.nead.org.br, estabelecendo,
assim, um canal de comunicao entre os vrios setores
interessados na temtica rural. Todas as informaes
coletadas convergem para o Portal NEAD e so
divulgadas por meio de diferentes servios.
A difuso de informaes sobre o meio rural conta com
uma biblioteca virtual temtica integrada ao acervo de
diversas instituies parceiras. Um catlogo on-line
tambm est disponvel no portal para consulta de
textos, estudos, pesquisas, artigos e outros documentos
relevantes no debate nacional e internacional.
Boletim
Para fortalecer o fluxo de informaes entre os diversos

setores que atuam no meio rural, o NEAD publica,
semanalmente, o boletim NEAD Notcias Agrrias.
O informativo distribudo para mais de 10 mil usurios,
entre pesquisadores, professores, estudantes,
universidades, centros de pesquisa, organizaes
governamentais e no governamentais, movimentos
sociais e sindicais, organismos internacionais e rgos
de imprensa.
Enviado todas as sextas-feiras, o boletim traz notcias
atualizadas sobre estudos e pesquisas, polticas de
desenvolvimento rural, entrevistas, experincias,
acompanhamento do trabalho legislativo, cobertura
de eventos, alm de dicas e sugestes de textos para
fomentar o debate sobre o mundo rural.
Visite o Portal www.nead.org.br

nead@nead.gov.br Telefone: (61) 3328.8661
SCN, Quadra 1, Bloco C, Ed. Braslia Trade Center, 5 andar, sala 506
Braslia (DF) CEP 70711901

Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio
ORGANIZADORES


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Ministrio do

BASTIAAN PHILIP REYDON

Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA)

PCT MDA/IICA - Apoio s Polticas e Participao Social

Brasil, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Ncleo de Estudos Agrrios e

Universidade Estadual de Campinas (Unicamp)

PARTE I ASPECTOS GERAIS DA INTERVENO E DA REGULAO

POLTICAS DE INTERVENO NO MERCADO DE TERRAS NO GOVERNO FHC 25

REGULAO DA PROPRIEDADE RURAL NO BRASIL:

REGULAO INSTITUCIONAL DO ACESSO TERRA E A ORGANIZAO DA

A OCUPAO DO CERRADO PIAUIENSE: UM PROCESSO DE VALORIZAO FUNDIRIA 95

PARTE II DINMICAS GERAIS DOS MERCADOS DE TERRAS 123

DINMICA DO PREO DA TERRA RURAL NO BRASIL:

PREO ELEVADO E O ITR 155

ATIVO TERRA AGRCOLA EM CARTEIRAS DE INVESTIMENTO 181

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL 5

O MERCADO DE ARRENDAMENTO E PARCERIA NO BRASIL 227

O PLANO REAL E O MERCADO DE TERRAS NO BRASIL: LIES PARA A

PARTE III DINMICA DE MERCADOS DE TERRAS RURAIS LOCAIS 285

AS POLTICAS PBLICAS DE CONTROLE DA EROSO E O MERCADO DE TERRAS:

POLTICAS PBLICAS LOCAIS E VALORIZAO FUNDIRIA: UM ESTUDO DE CASO 313

O MERCADO DE TERRAS AGRCOLAS DA REGIO CACAUEIRA DA BAHIA:

PARTE IV A TRANSFORMAO DE TERRAS RURAIS EM URBANAS:

MERCADO DE TERRAS E A PRODUO DE LOTEAMENTOS URBANOS 355

OS LOTEAMENTOS CLANDESTINOS E AS REAS DE MANANCIAIS: UM ESTUDO

ESPECULAO COM A CONVERSO DE TERRAS AGRCOLAS EM URBANAS:

6 MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

Ademar Ribeiro Romeiro - Bacharel em Cincias Econmicas

Alexander Itria - Professor na Universidade de Sorocaba; Mestre em

Ana Karina da Silva Bueno - Graduada em Cincias Econmicas

Bastiaan Philip Reydon - Professor Doutor do NEA/IE/Unicamp;

Carla Tiozo - Graduada em Cincias Econmicas pelo Centro de

Celso Cornlio Filho - Contador formado pela Universidade Estadual

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL 7

do Paran (Unopar); auditor independente; empresrio no ramo da

Edar da Silva Ann - Concluiu o mestrado em Administrao

Ednaldo Michellon - Doutor em Cincias Econmicas pela

Francisca Neide Maemura Cornlio - Professora da Universidade

Gilberto de Oliveira Kloeckner - Ph.D. em Finanas pela London

8 MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

interesses de pesquisa esto centrados na rea de Mercado de Capitais.

Gilson Barreto - Faculdade de Santa Cruz, Ilhus-BA.

Juliano Costa Gonalves - Graduado em Cincias Sociais (UFSCar);

Ludwig Einstein Agurto Plata - Economista; Mestre em Economia na

Marcos Soares - Economista do Banco do Nordeste do Brasil S/A.;

Maria do Socorro Lira Monteiro - Graduada em Cincias Econmicas

Odilon Ferreira Saraiva - Graduado em Engenharia Agronmica

Sebastio Neto Ribeiro Guedes - Graduado em Cincias Econmicas

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL 9

O tema do mercado de terras integra a agenda contempornea

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL 11

que o regulamentou; a criao do Sistema Nacional de Cadastro Rural

12 MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

aes e uma recuperao da capacidade institucional por meio de con-

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL 13

sariamente, ser assumidos como prioridades pelas possibilidades que

14 MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

O Brasil o pas que alm de ter o maior estdio do mundo, o

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL 15

Estado, principalmente pela falta de regulao do fundirio, sempre ge-

16 MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL

MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL 17

ser atestadas historicamente,5 entre outros, pela permanncia da posse6

18 MERCADOS DE TERRAS NO BRASIL