2014 Concessão em Rodovias Análise Da Evolução Dos Modelos de Regulação Técnica - COPPE PDF

CONCESSO EM RODOVIAS FEDERAIS: UMA ANLISE DA EVOLUO DOS
MODELOS DE REGULAO TCNICA
Nilson Corra Gonze
Dissertao de Mestrado apresentada ao

Programa de Ps-Graduao em Engenharia
de Transportes, COPPE, da Universidade
Federal do Rio de Janeiro, como parte dos
requisitos necessrios obteno do ttulo de
Mestre em Engenharia de Transportes.
Orientador: Rmulo Dante Orrico Filho
Rio de Janeiro
Abril de 2014
Nilson Corra Gonze
DISSERTAO SUBMETIDA AO CORPO DOCENTE DO INSTITUTO ALBERTO

LUIZ COIMBRA DE PS-GRADUAO E PESQUISA DE ENGENHARIA
(COPPE) DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO COMO PARTE
DOS REQUISITOS NECESSRIOS PARA A OBTENO DO GRAU DE MESTRE
EM CINCIAS EM ENGENHARIA DE TRANSPORTES.
Examinada por:
Prof. Rmulo Dante Orrico Filho, Dr. Ing.
Prof. Joaquim Jos Guilherme de Arago, D.Sc.
Prof. Milena Bodmer, D. Sc.
RIO DE JANEIRO, RJ - BRASIL

ABRIL DE 2014
ii
Gonze, Nilson Corra
Concesso em rodovias federais: uma anlise da
evoluo dos modelos de regulao tcnica / Nilson
Corra Gonze. Rio de Janeiro. UFRJ/COPPE, 2014.
XIV, 104 p.: il.; 29,7 cm
Dissertao (mestrado) UFRJ / COPPE / Programa de
Engenharia de Transportes, 2014.
Referncias Bibliogrficas: p. 95-104.
1. Concesso de rodovias. 2. Explorao da
infraestrutura rodoviria 3. Riscos 4. Parmetros de
Desempenho I. Orrico Filho, Rmulo Dante II.
Universidade Federal do Rio de Janeiro, COPPE,
Programa de Engenharia de Transporte. III. Ttulo.
iii
O que faz andar o barco no vela enfunada,
mas o vento que no se v.
Plato
iv
Para Lourdes,
por tantos anos caminhando juntos, e que

estes, sejam somente o incio...
Para Ernesto e Ceclia,
que vocs saibam que h sempre um motivo

para caminhar...
v
AGRADECIMENTOS
a Deus, pelos dons e pelo dom da vida!
Ainda que este trabalho tenha uma assinatura, esta no seria

possvel sem a colaborao de um grande nmero de pessoas: a estas, os mais
sinceros agradecimentos.
Em especial, agradeo...
ao Professor Rmulo Dante Orrico, pelo conhecimento
compartilhado, pelo direcionamento e pelo incentivo durante todo o perodo de
curso;
aos professores participantes da banca Milena Bodmer e Joaquim
Arago;
aos professores do Programa de Engenharia de Transporte, em
particular aos Professores Hostlio, Licnio, Nassi e Paulo Cesar;
aos colegas de mestrado, pelos trabalhos em equipe e pelo apoio
durante o curso, em especial, Tatiana, Carlos Alexandre e Renata, por tantos
kms;
ao pessoal da Secretaria e apoio do PET, em particular, Lucia, pelo
suporte;
a Natlia Marcassa e a Carlos Serman, pela recomendao;
aos colegas da ANTT, pelo apoio e colaborao, em especial, Luiz
Fernando, Cnthia Sobreira, Mariana Brochado, Natalia Campos, Simone
Gleizer e aos companheiros de estrada do PFR de Paraba do Sul;
ao sempre colaborador e amigo Murshed Menezes;
aos amigos Pedro e Renata, pelo incentivo constante;
aos meus sogros e s minhas irms, pelo incentivo e carinho
sempre demonstrado;
aos meus pais, Nelson e Lucy, pela infinita dedicao;
aos meus filhos, Ernesto e Ceclia, pela alegria de estarmos juntos;
a Lourdes, pela vida e por tudo o mais que compartilhamos.
vi
Resumo da Dissertao apresentada COPPE/UFRJ como parte dos requisitos necessrios
para a obteno do grau de Mestre em Cincias (M.Sc.)

Nilson Corra Gonze
Abril/2014
Programa: Engenharia de Transportes
A concesso de rodovias uma das formas de financiamento utilizadas, no Brasil, para a

recuperao, manuteno e ampliao da infraestrutura existente. Os cinco modelos de contratos
adotados fundamentam-se em duas propostas de regulao tcnica, sobre as quais, as concessionrias
formulam suas estratgias de ao, buscando maximizar seus benefcios. A anlise da alocao de
riscos e da regulao tcnica inserida nos contratos permite identificar, nas alteraes descritas nos
processos revisionais, o resultado destas aes.
O Programa de Concesso tem evoludo com a transferncia gradual do gerenciamento da
rodovia para o parceiro privado no entanto, os modelos de regulao tcnica adotados no foram
capazes de impedir uma ao oportunista das concessionrias, o que resultou na postergao de
investimentos e/ou no aumento da tarifa bsica de pedgio. Os parmetros de desempenho utilizados
restringem-se verificao dos elementos que constituem a rodovia, carecendo, ainda, de maior
especificidade. A partir do terceiro modelo de contrato, esto sendo inseridos mecanismos para limitar
a implantao de estratgias que possam ser prejudiciais aos usurios, entretanto o objeto mantm-se
restrito aos elementos da infraestrutura.
vii
Abstract of Dissertation presented to COPPE/UFRJ as a partial fulfillment of the requirements
for the degree of Master of Science (M.Sc.)
FEDERAL ROAD CONCESSION: AN ANALYSIS OF THE TECHINICAL

REGULATION AND ITS EVOLUTION
Nilson Corra Gonze
April/2014
Advisor: Romulo Dante Orrico Filho
Department: Transportation Engineering
The toll road is one way of financing that has been used in Brazil for the recovery,
maintenance and expansion of existing infrastructure. The five contract models adopted are based on
two proposed technical regulation, on which the concessionaires formulate their strategies in order to
maximize its benefits. The analysis of risk allocation and technical regulation inserted in the contracts
allows us to identify, in the changes described in revisional procedures, the outcome of these actions.
The Concession Program has evolued with the gradual transfer of management of the
highway to the private partner, however, models of technical regulation adopted were not able to
prevent opportunistic behavior of concessionaires which have been resulted in the postponement of
investments and/or increase in basic toll rate. The performance parameters used are limited to the
verification of the elements of the highway, still lacking of greater specificity. From the third contract
model on, mechanisms are being inserted to limit the deployment of strategies that can be harmful to
users, however, the object remains restricted to infrastructure elements.
viii
Sumrio
1 INTRODUO ................................................................................................................. 1
1.1 CONSIDERAES INICIAIS ............................................................................................. 1
1.2 UMA CONTEXTUALIZAO ........................................................................................... 2
1.3 O PROBLEMA ................................................................................................................ 3
1.4 A RELEVNCIA ............................................................................................................. 5
1.5 O OBJETIVO .................................................................................................................. 5
1.6 A ABRANGNCIA .......................................................................................................... 6
1.7 A JUSTIFICATIVA .......................................................................................................... 7
1.8 A METODOLOGIA .......................................................................................................... 8
1.9 ESTRUTURA .................................................................................................................. 9
2 O MODO RODOVIRIO E O PROGRAMA FEDERAL DE CONCESSES....... 11
2.1 O MODO RODOVIRIO ................................................................................................ 11
2.2 O FINANCIAMENTO DA INFRAESTRUTURA RODOVIRIA ............................................. 13
2.3 A MANUTENO E A CONSERVAO DA INFRAESTRUTURA RODOVIRIA .................. 16
2.4 O PROGRAMA FEDERAL DE CONCESSO DE RODOVIAS .............................................. 19
2.4.1 A Estrutura Legal ................................................................................................... 19
2.4.2 A Operacionalizao do PROCROFE.................................................................... 20
2.5 A AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT ................................ 22
2.6 TPICOS CONCLUSIVOS .............................................................................................. 25
3 A REGULAO DA INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES ........................... 26
3.1 O QUE REGULAO ................................................................................................. 27
3.2 A REGULAO DO SETOR DE EXPLORAO DA INFRAESTRUTURA RODOVIRIA ....... 28
3.3 A DEFINIO DE RISCOS EM UM CONTRATO DE CONCESSO ..................................... 30
3.4 OS CONTRATOS BASEADOS EM PARMETROS DE DESEMPENHO ................................. 32
3.5 A RELAO RISCOS X PARMETROS DE DESEMPENHO .............................................. 35
3.6 OS PROCESSOS DE REVISO TARIFRIA...................................................................... 36
3.7 TPICOS CONCLUSIVOS .............................................................................................. 37
4 OS CONTRATOS DE CONCESSO DO PROCROFE PRIMEIRA E SEGUNDA
ETAPAS .................................................................................................................................. 39
4.1 CONCEITOS E ESTRUTURA DOS CONTRATOS ............................................................... 39
4.2 PRIMEIRA ETAPA ........................................................................................................ 41
4.2.1 Contextualizao .................................................................................................... 43
4.2.2 Objetivos ................................................................................................................ 44
4.2.3 A Alocao de Riscos ............................................................................................ 46
4.2.4 Os Processos de Reviso e Reajuste Tarifrios ...................................................... 47
4.2.5 A Regulao Tcnica ............................................................................................. 54
4.3 SEGUNDA ETAPA FASE UM ...................................................................................... 56
4.3.1 Contextualizao .................................................................................................... 57
4.3.2 Objetivos ................................................................................................................ 59
ix
4.3.5 A Regulao Tcnica ............................................................................................. 64
4.4 SEGUNDA ETAPA FASE DOIS .................................................................................... 65
4.4.1 Contextualizao .................................................................................................... 66
4.4.2 Objetivos ................................................................................................................ 66
4.4.5 A Regulao Tcnica ............................................................................................. 70
4.5 UMA ANLISE SOBRE A REGULAO TCNICA DOS TRS PRIMEIROS MODELOS DE
CONTRATO ............................................................................................................................. 71
5 OS CONTRATOS DA TERCEIRA ETAPA O QUE EST MUDANDO? ........... 76

5.1 TERCEIRA ETAPA FASE DOIS ................................................................................... 76
5.1.1 Contextualizao .................................................................................................... 77
5.1.2 Objetivos ................................................................................................................ 78
5.1.3 Alocao de Riscos ................................................................................................ 78
5.1.5 A Regulao Tcnica ............................................................................................. 80
5.2 TERCEIRA ETAPA FASES UM E TRS ........................................................................ 81
5.2.1 Contextualizao e Objetivos ................................................................................. 82
5.2.2 Alocao dos Riscos............................................................................................... 82
5.2.4 A Regulao Tcnica ............................................................................................. 84
5.3 UMA ANLISE DAS MUDANAS ADVINDAS COM A TERCEIRA ETAPA .......................... 85
6 CONCLUSES ............................................................................................................... 88
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................. 95
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR .............................................................................. 100
CONTRATOS E DOCUMENTOS CORRELACIONADOS .......................................... 102
x
ndice de Figuras
Figura 1 Grfico de Evoluo TBP - Primeira Etapa ............................................................ 53

Figura 2 Grfico de Evoluo TBP - Segunda Etapa Fase Um .......................................... 62
Figura 3 Grfico de Evoluo TBP - Segunda Etapa Fase Dois ........................................ 69
xi
ndice de Tabelas
Tabela 1 Rodovias no Brasil .................................................................................................. 13

Tabela 2 - Classificao Geral Gestes Concedida e Pblica ............................................... 18
Tabela 3 Rodovias Concedidas na Primeira Etapa do PROCROFE ..................................... 42
Tabela 4 Revises dos Contratos da Primeira Etapa ............................................................. 49
Tabela 5 Variao dos valores da TBP dos Contratos da Primeira Etapa ............................. 54
Tabela 6 Rodovias concedidas na Segunda Etapa Fase Um .............................................. 57
Tabela 7 Revises dos Contratos da Segunda Etapa Fase Um ........................................... 61
Tabela 8 Variao dos valores da TBP dos Contratos da Segunda Etapa Fase Um........... 63
Tabela 9 Rodovias concedidas na Segunda Etapa Fase Dois ............................................. 65
Tabela 10 Revises dos Contratos da Segunda Etapa Fase Dois ....................................... 68
Tabela 11 Variao dos valores da TBP dos Contratos da Segunda Etapa Fase Dois ....... 69
Tabela 12 Rodovias concedidas na Terceira Etapa Fase dois ............................................ 77
Tabela 13 Rodovias concedidas na Terceira Etapa Fases Um e Trs ................................ 81
xii
LISTA DE SIGLAS
ABCR Associao Brasileira de Concessionria de Rodovias

ADI Ao Direta de Inconstitucionalidade
ANTT Agncia Nacional de Transportes Terrestres
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CBUQ Concreto Betuminoso Usinado a Quente
CF Constituio Federal
CIDE Contribuio sobre Interveno no Domnio Econmico
CNT Confederao Nacional do Transporte
COFINS Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
CONCEBRA Concessionria das Rodovias Centrais do Brasil S.A.
CONCEPA Concessionria da Rodovia Osrio-Porto Alegre S/A
CONCER Companhia de Concesso Rodoviria Juiz de Fora Rio S.A.
CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de

Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira
CRO Concessionria Rota do Oeste
CRT Concessionria Rio - Terespolis S/A
DNER Departamento Nacional de Estradas de Rodagem

DNIT Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes
ECOSUL Concessionria de Rodovias do Sul S/A
FND Fundo Nacional de Desenvolvimento
FRN Fundo Rodovirio Nacional
ICMS Imposto sobre operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre

prestaes de Servios de transporte interestadual e intermunicipal e de
comunicao
IPCA ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
IPR Instituto de Pesquisas Rodovirias
IPVA Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores
ISSQN Imposto Sobre Servios de Qualquer Natureza
xiii
MGO Concessionria de Rodovias Minas Gerais Gois S.A.
MS VIA Concessionria de Rodovia Sul-Matogrossense S.A

NOVADUTRA Concessionria da Rodovia Presidente Dutra S/A
PAC Programa de Acelerao do Crescimento

PER Programa de Explorao da Rodovia
PIL Programa de Investimentos em Logstica
PND Programa Nacional de Desestatizao
PROCROFE Programa de Concesses de Rodovias Federais
RDT Recurso para o Desenvolvimento Tecnolgico
SNV Sistema Nacional de Viao
TAC Termo de Ajuste de Conduta
TBP Tarifa Bsica de Pedgio
TCP Trecho de Cobertura da Praa
TCR Taxa de Conservao Rodoviria
TCU Tribunal de Contas da Unio
TIR Taxa Interna de Retorno
WEF World Economic Forum
xiv
1 INTRODUO
1.1 Consideraes iniciais
A praa de pedgio a face mais visvel de toda a estrutura que envolve um

projeto de concesso de rodovia. Certamente, cada motorista que a atravessa estabelece uma
avaliao direta do estado da rodovia de que ele est usufruindo com o valor desembolsado
para poder trafeg-la. No sero poucos, entretanto, os que, ao efetuar o pagamento do
pedgio, sentir-se-o lesados pela concessionria da rodovia e, at mesmo, pela estrutura
governamental que a fiscaliza, por no identificar uma relao justa entre o valor pago e os
benefcios agregados pela concessionria percebidos naquele trecho.
De fato, parece ser predominante o senso de que o que est sendo pago no instante
em que se atravessa uma praa de pedgio o servio oferecido quando se passa pelo trecho
rodovirio. No entanto, a complexidade de um processo de concesso e a riqueza de detalhes
que envolvem toda a administrao do contrato extrapolam essa percepo.
No h, em um processo de concesso de rodovia, uma relao direta entre

consumo e valor a ser pago nos mesmos termos dos encontrados nos servios de telefonia,
fornecimento de energia eltrica e saneamento bsico. O valor da tarifa de pedgio, da forma
em que estruturado nas concesses de rodovias federais no Brasil, no traz uma
diferenciao entre uma obra j executada, outra em execuo e uma terceira, ainda em fase
de projeto. Todas compem o fluxo de caixa da concesso ao longo de toda a execuo
contratual e tero sempre a mesma participao se executadas na forma prevista.
Da mesma forma, independente da sua localizao no trecho concedido, todas as

obras executadas ao longo do contrato so consideradas no clculo da tarifa, ainda que a
cobrana do pedgio seja feita proporcional distncia percorrida ou distncia entre as
praas. Um processo de concesso rodoviria nos modelos vigentes tratado como um todo.
Nele, o pagamento do pedgio a fonte para o financiamento de todas as obras previstas nos
contratos, independentemente da sua localizao ou do momento em que ocorreu ou ocorrer.
1
Os contratos de concesso so considerados, pelos usurios das rodovias, em
funo do impacto que causam ao custo aparente de cada viagem, segundo conceitos
particulares de cada usurio ou grupos de usurios. No entanto, a contrapartida da
concessionria, quando percebida, nas melhorias geomtricas produzidas ou nas obras de
ampliao de capacidade realizadas. De forma geral, a percepo comum mantm, em rea
nebulosa, os resultados alcanados pela estruturao de uma fonte perene de recursos para os
servios de recuperao, manuteno, monitorao e conservao da infraestrutura.
Este estudo tem como ponto de partida o propsito de colocar um pouco de luz
sob esta rea dos contratos de concesso de rodovias que, via de regra, no observada,
exceto por aqueles diretamente envolvidos no tratamento da questo.
1.2 Uma Contextualizao
O modo rodovirio, que representa 61% da matriz de transporte no Brasil (CNT,

2014), de fundamental importncia para o desenvolvimento do pas e para a sua integrao
social e econmica. Essa importncia e, de certa forma, essa dependncia, no refletem
necessariamente a condio adequada para que o transporte se realize. As condies da
infraestrutura rodoviria tm-se revelado deficientes em todas as pesquisas qualitativas
realizadas nos ltimos anos, ressalvando-se que os melhores trechos rodovirios so, quase
sempre, os que foram concedidos iniciativa privada. O que, em um primeiro momento, pode
parecer a soluo para a manuteno e, at mesmo, para a ampliao da malha viria, tem-se
mostrado como um complexo processo de negociao entre poder pblico e empresas
concessionrias, e os resultados no so, necessariamente, os previstos nos objetivos iniciais
do processo.
A opo pela concesso reflete tambm o entendimento dominante de que a

iniciativa privada seria mais gil e eficiente na administrao de bens, incluindo a execuo
dos servios de conservao, recuperao e manuteno da infraestrutura existente alm da
implementao de melhorias e novos benefcios aos usurios. Esses projetos so
caracterizados por contratos de longo prazo como forma de se viabilizar economicamente, ao
mesmo tempo em que permitem praticar tarifas consideradas razoveis pelos usurios da
rodovia.
2
Por essas caractersticas de prazo, seus contratos extrapolam os ciclos polticos de
governo, compreendendo vrias administraes e mesmo possveis alternncias de grupos
com diferentes conceitos sociopolticos. Essa realidade adiciona-se ao complexo mecanismo
de gesto e regulao dos projetos de concesso. A alternncia de governos e de vises
poltico-administrativas resulta na mudana das expectativas e das vises quanto aos projetos
fundamentais ao desenvolvimento econmico do pas, entre essas, a forma de gerir e financiar
os sistemas de transportes.
Assim, as alternncias da ao governamental aliadas mudana dos conceitos

gerais dos contratos e da terminologia e ao rpido desenvolvimento tecnolgico que atinge a
todas as reas da engenharia tornam-se um desafio concepo de um modelo de contrato que
permita o estabelecimento de regras e procedimentos claros para os licitantes e mantenha
flexibilidade ante os avanos tcnicos e as mudanas sociais que iro ocorrer durante sua
vigncia.
Neste sentido, um contrato de concesso de infraestrutura dever ser abrangente o

bastante para abarcar os avanos tecnolgicos e as mudanas sociais e, ao mesmo tempo, ter a
especificidade necessria para assegurar que os objetivos propostos possam ser atingidos,
materializando-se nas condies idealizadas por seus promotores.
O balanceamento dessas caractersticas de abrangncia e especificidade

percebido na forma e na amplitude da transferncia que o contrato faz ao ente privado das
obrigaes e dos direitos relativos administrao da infraestrutura concedida e representa o
ponto de partida para a alocao de riscos e para o grau de liberdade gerencial que sero
implementados ao longo do processo.
1.3 O Problema
A explorao da infraestrutura rodoviria por meio da concesso iniciativa

privada uma deciso poltica-administrativa com vistas a melhorar as condies de
manuteno e promover a expanso do sistema rodovirio. Nas concesses promovidas pelo
Governo Federal desde 1995, foram utilizados cinco modelos de contratos com tratamentos
distintos para a manuteno e a conservao desta infraestrutura.
Esses modelos refletem os conceitos e os objetivos especficos de cada fase do

programa de concesses, transferindo para o ente privado diferentes nveis de liberdade
3
gerencial. O primeiro trata a concesso como um contrato de longo prazo para execuo de
obras e, a partir do segundo modelo, se caracaterizam pela transferncia da gesto do trecho
rodovirio para as concessionrias, com maior ou menor grau de independncia.
Em cada um desses diferentes modelos estabelecidos nos editais, as

concessionrias desenvolvem suas polticas de investimento, objetivando maximizar
benefcios, explorando as caractersticas contratuais que mais lhe favoream.
Nos primeiros, a prvia definio dos programas de recuperao e manuteno

dos elementos componentes da rodovia, estabelecendo as especificaes e os quantitativos
dos servios a serem executados ao longo do contrato permite o desenvolvimento, pela
concessionria, de uma estratgia de ajuste dos quantitativos de servios a serem executados
pressionando, conforme seus interesses, os valores da tarifa de pedgio.
Nos outros modelos, a adoo de parmetros de desempenho para a aferio dos

servios executados transfere para o parceiro privado a liberdade para desenvolver seu
programa de recuperao/conservao/manuteno dos elementos da rodovia, possibilitando
que sejam estabelecidas estratgias de ao que atendam a suas caractersticas comerciais,
permitindo-lhe realizar um programa de investimentos cujo principal objetivo maximizar o
benefcio a ser auferido.
Essas polticas podem convergir, no primeiro caso, para uma presso artificial
para a majorao da tarifa como consequncia do aumento do volume de servios executados
ou a executar e, subsequentemente, para a reduo ou postergao das atividades de
manuteno e conservao como contraponto a valores de tarifa considerados reduzidos,
ainda que propostos pelas prprias concessionrias nos processos licitatrios.
Portanto, conquistado o direito de explorar a infraestrutura rodoviria, o parceiro

privado orienta suas aes para um programa de maximizao dos benefcios que pode no
respeitar uma justa sintonia com os conceitos de servio adequado estabelecidos em contrato.
Face s caractersticas contratuais e ao modelo de concesso proposto, a concessionria pode
adotar estratgias gerenciais que pressionem o reajuste do valor da Tarifa Bsica de Pedgio
e/ou favorea seu Fluxo de Caixa e a Estrutura dos Investimentos ajustando-os s variaes da
realidade econmica, segundo seus interesses comerciais, em detrimento aos parmetros
originalmente propostos para a concesso.
4
1.4 A Relevncia
Os nmeros do setor de rodovias concedidas no Brasil so expressivos. Segundo a

ABCR (2013), ao final de 2012, estavam operando no pas 283 praas de pedgio que
registraram, ao longo daquele ano, a marca de 1,6 bilhes de veculos passantes, gerando um
faturamento de 14,3 bilhes de reais. Os investimentos atingiram 4,6 bilhes de reais; as
despesas operacionais, 4,3 bilhes de reais; as despesas financeiras, 2,1 bilhes de reais e
foram recolhidos 3,1 bilhes de reais entre impostos e valores de outorga. Esses valores
demonstram a relevncia do conjunto dos programas de concesso de rodovias implantados
no Brasil.
Contudo, no somente o montante de dinheiro que o setor movimenta, porm a

qualidade e a oportunidade destes investimentos justificam o aprofundamento da discusso e a
anlise detalhada dos aspectos concernentes aos processos de concesso de rodovias. O
sucesso dos vrios setores da economia est diretamente relacionado com o bom desempenho
do setor, na medida em que este torna vivel o transporte de bens e pessoas nas condies
previstas e desejadas pelos interessados na atividade.
Polticas ou programas adotados pelas concessionrias que no estejam

plenamente alinhadas com os objetivos do contrato e, concomitantemente, com os conceitos
intrnsecos ao Servio Adequado podero representar custos adicionais ao sistema de
transporte.
1.5 O Objetivo
O objetivo deste trabalho analisar o programa de concesses de rodovias

federais, verificando a pertinncia entre os objetivos declarados nos contratos e a alocao de
riscos e os mecanismos de regulao tcnica utilizados para alcan-los. Neste estudo,
observar-se- se os modelos regulatrios utilizados so capazes de induzir as concessionrias
na direo dos objetivos propostos ou de permitir a adoo de polticas de atuao que as
favoream em detrimento dos conceitos vigentes de regulao e servio adequado.
Para tal, sero observados os mecanismos e processos de reajuste e reviso das

tarifas e seus efeitos destes nos valores cobrados a ttulo de pedgio. De forma complementar,
analisar-se-o os dois ltimos modelos de contratos de concesso promovidos no contexto do
5
Programa Federal para entender as mudanas promovidas pelo rgo regulador e o que elas
podem representar nos contratos que ora se iniciam.
1.6 A Abrangncia
Segundo, a Associao Brasileira de Concessionrias de Rodovias - ABCR

(2012), no Brasil existiam 55 contratos de concesso de infraestruturas rodovirias em
dezembro de 2012, administrados pelo Governo Federal e por oito estados nas regies
Nordeste, Sudeste e Sul do pas. Considerando a variedade dos modelos de contratos e as
polticas de concesso especficas de cada estado, a amplitude deste trabalho se limitar aos
contratos regulados e fiscalizados na esfera federal; desconsiderando-se o contrato de
concesso do Polo Rodovirio de Pelotas, concedido ECOSUL Empresa Concessionria
de Rodovias do Sul S.A.
O Polo Rodovirio de Pelotas foi originalmente outorgado pelo Estado do Rio

Grande do Sul, seguindo o projeto do governo local e com caractersticas especficas e
diferentes dos modelos adotados pelo Governo Federal. Ainda que o contrato tenha sido
transferido para a administrao federal e que esta, tenha realizado significativas alteraes no
contrato, algumas condies bsicas estabelecidas em sua estrutura inicial permanecem e no
permitem que ele seja cotejado como os demais modelos de contratos de concesso assinados
no mesmo perodo.
A abrangncia desse estudo se limitar, portanto, aos contratos assinados entre

1995 e o primeiro trimestre de 2014, outorgados pelo Governo Federal. Logo, faro parte
deste estudo os cinco contratos de concesso relativos Primeira Etapa, os sete contratos da
Primeira Fase da Segunda Etapa, o nico contrato relativo Segunda Fase da Segunda Etapa,
o contrato da Segunda Fase da Terceira Etapa e os cinco contratos da Primeira e da Terceira
Fases da Terceira Etapa, conforme classificao da Agncia Nacional de Transportes
Terrestres. Em sntese, este trabalho abrange 19 contratos de concesso que correspondem a
8.400 km de rodovias onde j operam 60 praas de pedgio e que registraram, somente no ano
de 2012, mais de 400 milhes de veculos pedagiados (ANTT, 2012 e CNT, 2012).
6
1.7 A Justificativa
Uma estrutura permanente e eficiente de manuteno e conservao da

infraestrutura viria fundamental para a economia nacional, permitindo a reduo dos custos
totais de transporte, a previsibilidade das entregas e o desenvolvimento e a integrao entre as
diversas regies do pas. Essa estrutura, no mbito das concesses de rodovias, montada
pelas empresas em funo do planejamento tcnico-financeiro proposto poca do processo
licitatrio e atualizada pela efetivao das receitas auferidas atravs do recebimento das
tarifas de pedgio e pela necessidade de recursos a serem empregados no atendimento s
obrigaes contratuais.
No atendimento a estas obrigaes, os conceitos inseridos nos contratos quanto

recuperao, manuteno e conservao so determinantes na formulao das propostas
concorrenciais e, fundamentalmente, no desenvolvimento dos programas de atuao a serem
empregados.
Por um lado, os contratos decorrentes da Primeira Etapa podem ser caracterizados

pela reduzida liberdade gerencial ao estabelecer as solues tcnicas e os momentos de
atuao em cada elemento fsico da rodovia. Para cada proposta que possa alterar o momento
da interveno, a sua amplitude ou ainda, a especificao dos servios a serem executados,
faz-se necessrio, em tese, a reviso do clculo tarifrio.
Em outra vertente, o conceito de parmetro de desempenho, adotado a partir da

Segunda Etapa, permite ao parceiro privado a definio de quanto, como e onde agir,
escolhendo suas prprias prioridades e procurando o atendimento aos ndices estabelecidos no
contrato. Essa liberdade, aliada s dificuldades inerentes monitorao permanente dos
trechos rodovirios, faculta s concessionrias a adoo de programas que no contemplam
integralmente as metas de qualidade pretendidas. Mesmo em relao aos investimentos, essa
flexibilidade encontrada: os contratos da Terceira Etapa facultam s concessionrias a
definio de quais trechos sero priorizados nos projetos de duplicao. Portanto, no principal
modo de transporte do pas o rodovirio um dos principais mecanismos de financiamento,
a concesso de rodovias, apresenta uma dicotomia na sua imagem: tarifas acessveis x
qualidade de servios.
7
1.8 A Metodologia
Esse trabalho se desenvolve a partir de uma pesquisa sobre os contratos de

concesso e sobre as partes pblicas dos processos revisionais das tarifas de pedgio e
correlacionando-as aos conceitos de regulao, de transportes e de engenharia que
representem o Estado-da-Arte.
A diretriz desse estudo parte do conhecimento dos conceitos presentes nos temas
inerentes pesquisa, como regulao, engenharia rodoviria e gesto dos contratos, para
desenvolver uma anlise crtica daqueles que fundamentaram os modelos dos contratos e dos
elementos que impactam os processos revisionais, relacionando causas e consequncias, e
permitindo analisar os mecanismos de regulao do processo.
ETAPA 1 - O Estado da Arte (Reviso Bibliogrfica)
A primeira etapa consiste em pesquisa do Estado da Arte e dos conceitos

dominantes quanto aos temas que compem a base do conhecimento e que so
imprescindveis realizao deste trabalho. So eles:
Regulao:
o os modelos regulatrios;
o a concesso de servios pblicos;
o a explorao de infraestrutura de transportes;
Engenharia Rodoviria
o os conceitos;
o os programas de manuteno e conservao de rodovias;
o o financiamento das infraestruturas;
Gesto de Contratos
o a teoria dos contratos;
o os contratos entre entes pblicos e privados;
o a alocao de riscos; e
o os parmetros de desempenho.
Tornou-se necessria tambm, a realizao de pesquisas relativas aos conceitos e

s realidades que permearam a elaborao dos contratos de concesso de rodovias vigentes e a
como estes influenciaram seu desenvolvimento e usa execuo. Procurou-se verificar ainda se
8
os fundamentos tericos correspondem aos mecanismos previstos de acompanhamento e se
coadunam aos objetivos estabelecidos.
ETAPA 2 A reviso dos contratos de concesso
Foi elaborada anlise qualitativa dos contratos de concesso em vigor quanto aos
objetivos propostos, alocao de riscos e aos modelos de acompanhamento/gerenciamento
/monitorao previstos, bem como quanto aos parmetros de desempenho que foram
utilizados e se estariam relacionados com os objetivos propostos.
Os contratos foram analisados de forma a destacar suas convergncias e

diferenas e classificados conforme os objetivos destes estudos visando identificar quais eram
os resultados esperados e quais foram efetivamente atingidos.
ETAPA 3 Os procedimentos de reviso tarifria
O presente estudo procurou analisar qualitativamente os procedimentos de reviso

e de reajuste dos contratos de concesso identificando os movimentos relatados e seus
impactos sobre a tarifa de pedgio. A anlise est desenvolvida a partir de documentos
emitidos e tornados pblicos pelo rgo de regulao das concesses, verificando as
modificaes permitidas a ttulo de reviso contratual dos investimento previstos nos
Programas de Explorao da Rodovia.
ETAPA 4 Anlise crtica dos processos
Atravessadas as fases de fundamentao terica e de aprofundamento tcnico

sobre os contratos de concesso, o estudo desenvolve uma anlise crtica dos processos de
concesso e dos procedimentos utilizados de reviso dos contratos, comparando os diversos
modelos contratuais entre si com os conceitos de regulao vigentes.
1.9 Estrutura
Alm deste primeiro captulo de Introduo, em que esto definidos os objetivos,

a relevncia e a abrangncia do estudo, o Captulo seguinte apresenta o subsistema rodovirio
de transportes, com um breve histrico sobre o financiamento do setor e a forma como a
9
opo pelo dispositivo da concesso ganhou fora como uma das solues adotadas para a
manuteno e ampliao da infraestrutura rodoviria.
No Captulo Trs, so apresentados os conceitos tericos relativos concesso e

explorao da infraestrutura, destacando-se as definies de riscos e parmetros de
desempenho necessrias ao entendimento das questes tcnicas relativas regulao da
explorao da infraestrutura.
No Quarto Captulo, so apresentados os trs primeiros modelos de contrato que

constituem as Primeira e Segunda Etapas do Programa de Concesses de Rodovias Federais,
ressaltando-se os aspectos relativos aos objetivos, alocao de riscos, aos processos de
reviso e reajustes e regulao tcnica. Ao final, desenvolve-se uma anlise sobre as
caractersticas destes contratos segundo os conceitos de regulao.
No Captulo Cinco, so enfatizados os dois modelos de contrato adotados na

Terceira Etapa com nfase das inovaes apresentadas.
Por fim, a concluso preenche o Captulo Seis desta dissertao com a anlise do
da Regulao Tcnica adotada no Programa de concesses, pondo em relevo seus acertos e
falhas e quais os resultados destes no contexto do mecanismo da concesso.
10
2 O MODO RODOVIRIO E O PROGRAMA FEDERAL DE CONCESSES
A manuteno adequada de rodovias est diretamente relacionada existncia de

uma estrutura que responda, de forma rpida e eficaz, aos problemas e ocorrncias que
interferem na fluidez do trfego e na segurana do usurio. Esta manuteno exige, alm de
uma permanente monitorao, investimentos em equipamentos, insumos e equipes tcnicas,
que permitam agir preventiva ou corretivamente diante tanto das anormalidades inerentes a
resultados no esperados da infraestrutura quanto de aes externas, como fenmenos da
natureza ou da ao de terceiros, mesmo que involuntrias.
Segundo estudos do IPR/DNIT (DNIT: IPR 710; 2005), o mau estado de

conservao da rede viria resulta no acrscimo do consumo de combustveis (em at 58%),
no aumento no custo operacional dos veculos (em at 40%), na elevao do ndice de
acidentes (em at 50%) e no acrscimo no tempo de viagem (em at 100%), alm de efeitos
adversos na economia e no desenvolvimento regional.
Para se conhecer um pouco mais sobre a realidade das condies das rodovias e
suas estruturas de manuteno, faz-se tambm necessrio conhecer como o modo rodovirio
ser insere na infraestrutura nacional de transportes e como ele gerido e financiado no nvel
federal. Para isso, este captulo aborda os fundamentos legais do Sistema Nacional de Viao
e o modo rodovirio como um dos seus subsistemas, para, a seguir, evidenciar a crise vivida
pela falha no financiamento da manuteno da infraestrutura rodoviria a partir da
promulgao da Constituio Federal de 1988 e as solues buscadas desde ento. A terceira
parte contempla o Programa de Concesses de Rodovias Federais (PROCROFE), abordando
seus aspectos legais e sua operacionalizao e, em seguida, esto descritos o conceito de
agncia reguladora e a legislao que criou a Agncia Nacional de Transportes Terrestres
(ANTT).
2.1 O Modo Rodovirio
No Brasil e em mbito federal, duas leis tratam do Sistema Nacional de Viao

SNV. Segundo a definio comum a ambas, o SNV constitui-se na infraestrutura fsica e
operacional dos vrios modos de transporte de pessoas e bens, sob jurisdio dos diferentes
11
entes da Federao, estando nele inseridos neste os subsistemas rodovirio, ferrovirio,
aquavirio e aerovirio.
A primeira dessas leis, a 10.233/2001, estatui que os objetivos essenciais do

SNV so:
a) dotar o pas de infraestrutura viria adequada;

b) garantir a operao racional e segura dos transportes de pessoas e bens; e
c) promover o desenvolvimento social e econmico e a integrao nacional.
Esses objetivos demonstram o entendimento de que a infraestrutura viria no o

fim, mas o meio pelo qual o transporte de pessoas e bens possa ser realizado, permitindo-se
que assim, possam ser promovidos o desenvolvimento social e econmico do pas e a
integrao entre suas regies e os pases vizinhos. Esses conceitos so ratificados pela Lei
12.379/2011 que define a infraestrutura fsica e operacional, sob administrao da Unio. Essa
infraestrutura, denominada como Sistema Federal de Viao, tem seus objetivos descritos
com os seguintes termos:
a) assegurar a unidade nacional e a integrao regional;

b) garantir a malha viria estratgica necessria segurana do territrio nacional;
c) promover a integrao fsica com os sistemas virios dos pases limtrofes;
d) atender aos grandes fluxos de mercadorias em regime de eficincia, por meio de
corredores estratgicos de exportao e abastecimento;
e) prover meios e facilidades para o transporte de passageiros e cargas, em mbito
interestadual e internacional.
Portanto, claro est que o objetivo no a construo de infraestruturas virias,

mas a criao de oportunidades de desenvolvimento com a disponibilizao de um sistema
que permita que o transporte seja realizado como parte do processo produtivo e como meio de
entrelaamento entre as diversas e diversificadas regies e culturas que formam o pas, alm
de integr-las internacionalmente.
A legislao define o rodovirio com um subsistema dentro da estrutura de

transportes do pas, que compreende todas as rodovias e estradas das trs esferas
administrativas, integrando-as e definindo os objetivos da infraestrutura federal, a
classificao e a denominao de cada via sob gesto federal. Nessa perspectiva, a Tabela 1
demonstra a distribuio dessas vias, segundo sua circunscrio e indica, tambm, as
12
condies de superfcie o que, em primeira anlise, um indicativo do nvel de segurana e
qualidade oferecida aos usurios.
Tabela 1 Rodovias no Brasil
Administrao Federal Estadual Municipal Total

/ condies de
superfcie Km % Km % Km % Km %
(x 1.000) (x 1.000) (x 1.000) (x 1.000)
Pavimentada 65,93 67,7 110,84 43,5 26,83 2,0 201,83 11,9
No
12,58 12,9 111,33 43,6 1.234,92 92,2 1.359,07 80,4
Pavimentada
Projetada 18,85 19,4 32,86 12,9 77,38 5,8 130,32 7,7
Total 97.06 255,04 1.339,13 1.691,22 100,0
Dados: SNV 2013/DNIT Referncia: Janeiro de 2014 Compilao do autor
Por sua extenso, as rodovias municipais do sentido ao objetivo de capilaridade

para o sistema, representando quase 80% da extenso total, no entanto, apenas 2% delas
encontram-se pavimentadas, o que expe a fragilidade da infraestrutura no que concerne
distribuio de oportunidades e de recursos. Por outro lado, as rodovias estaduais e federais
acumulam as funes de ligao regional e de eixos de transporte, justificando, de certa
forma, um melhor ndice de pavimentao. Por sua vez, na esfera federal, que
conceitualmente deveria corresponder aos principais eixos rodovirios do pas, o ndice de
67% de trechos pavimentados demonstra a deficincia da infraestrutura existente
Os dados ressaltam, alm da magnitude da malha viria, uma enorme necessidade

de investimentos para sua efetiva implantao, com a consolidao das vias no pavimentadas
e a implantao dos trechos projetados. Alm disso h necessidade permanente de
investimentos na manuteno e na modernizao e atualizao da infraestrutura rodoviria.
2.2 O Financiamento da Infraestrutura Rodoviria
Em sua histria, o Brasil alternou o provimento da infraestrutura viria entre o

investimento pblico e a concesso iniciativa privada. Segundo Serman (2008), o
13
financiamento da construo e manuteno da malha rodoviria foi iniciado com a
participao da iniciativa privada, mas de forma muito tmida em funo da pouca
atratividade do negcio, sendo que a grande expanso ocorreu com investimentos pblicos
originados de fundos especficos.
Lacerda (2005), em seu estudo sobre o financiamento da infraestrutura rodoviria

atravs de contribuintes e usurios, faz uma descrio do ciclo que tornou o modo rodovirio
o mais importante do pas e dos fatores que deram origem ao perodo de estagnao e
degradao vivenciado na virada do sculo. In verbis:
Uma grande parte das rodovias brasileiras foi construda atravs dos recursos do
Fundo Rodovirio Nacional (FRN), criado em 1945. O FRN era formado inicialmente com
a arrecadao de um imposto sobre combustveis e lubrificantes e, posteriormente, com
parte da arrecadao de um imposto sobre os servios rodovirios de transporte de cargas e
de passageiros e de uma taxa incidente sobre a propriedade de veculos. Esses recursos
eram arrecadados pela Unio e destinavam-se implementao do Plano Rodovirio
Nacional e ao auxlio financeiro aos estados na execuo dos seus investimentos
rodovirios.
A partir de 1974, os recursos da arrecadao do imposto sobre combustveis
foram progressivamente transferidos para o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND) e,
em 1982, a sua vinculao ao setor rodovirio foi extinta. Posteriormente, o imposto sobre
combustveis e lubrificantes e o imposto sobre servios de transporte, de competncia
federal, foram substitudos pelo ICMS (Imposto sobre Circulao de Mercadorias e
Servios), cuja arrecadao pertence integralmente aos estados e municpios. O imposto
sobre a propriedade de veculos, que era repartido entre Unio, estados e municpios, foi
substitudo, em 1985, pelo IPVA, de competncia estadual, e compartilhado pelo estado
arrecadador e seus municpios, eliminando-se a participao da Unio.
(...)
A interrupo da vinculao de recursos para a infraestrutura rodoviria foi
mantida e reforada com a Constituio Federal de 1988, que veda a vinculao de receita
de impostos a rgo, fundo ou despesa.
Como resultado dessas mudanas na forma de financiamento, Lancelot (2010)

afirma que a situao da infraestrutura rodoviria, no Brasil, tornou-se crtica, porque grande
parte dos servios de pavimentao nas rodovias federais e estaduais foi executada nas
dcadas de 60 e 70. Com o envelhecimento destas estruturas, a manuteno e a recuperao
tornaram-se uma questo crucial para o gerenciamento das redes virias. Veron e Cellier
(2010) ratificam que foram quase duas dcadas de investimentos abaixo do patamar
necessrio e que tal poltica resultou em precrias condies da superfcie de rodagem e em
congestionamentos, ao mesmo tempo em que a excessiva dependncia econmica do modo
rodovirio exacerbou os seus impactos negativos.
14
Para suprir as deficincias de conservao e manuteno que a infraestrutura
rodoviria demonstrava, aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, foram
encaminhadas trs alternativas para suprir a necessidade de recursos nas rodovias federais:
a) restabelecer as fontes especficas de recursos para o setor rodovirio;

b) conceder rodovias para operadoras privadas; e
c) delegar aos estados a administrao e a explorao de trechos de rodovias (IPEA-
2010) e Campos Neto et alli 2011).
O restabelecimento das fontes de financiamento para o setor contemplou, em um

primeiro momento, a adoo do selo-pedgio (Lei 7.712/88) e a criao da Taxa de
Conservao Rodoviria - TCR (Lei 8.155/90). O selo-pedgio era exigido de todo veculo
que trafegasse em rodovias federais, com a aquisio de um selo mensal a ser fixado no vidro
dianteiro do veculo. Esse procedimento foi extinto pela Lei 8.075/1990, segundo IPEA
(2010) e Campos Neto et alli (2011), em consequncia dos seus resultados inexpressivos. Por
sua vez, a TCR, que incidia sobre o consumo de combustveis, foi declarada inconstitucional
pelo Supremo Tribunal Federal em 1991 (ADI 447-6).
Em 2001 foi criada a CIDE Contribuio sobre Interveno no Domnio

Econmico (Lei 10.336/2001) que incide sobre o valor do combustvel e distribuda entre o
Governo Federal, os Estados e os Municpios. Lacerda (2005) explica que, embora a CF/88
no permita a vinculao de receitas de impostos a fins especficos, a instituio de
contribuies sobre o domnio econmico e a vinculao de seus recursos a finalidades
especficas permitida, sob certas circunstncias. Ainda que envolta em polmicas e
questionamentos, particularmente quanto a sua efetiva aplicao no setor de transportes, a
CIDE tem permanecido em vigor.
Vale ressaltar ainda que a concesso de rodovias consiste na transferncia para a

explorao, pela iniciativa privada, de um determinado trecho rodovirio. A empresa
concessionria fica responsvel pela conservao, manuteno, operao e implantao de
melhorias e sua remunerao obtida mediante a cobrana de pedgio diretamente do usurio
da rodovia e/ou patrocinada pelo poder concedente. Para o modelo que une o pedagiamento
dos usurios a uma contrapartida do poder concedente, foi criada a Lei 11.079/2004,
especfica para os projetos de Parceria Pblico Privada. Ressalve-se que, at o ano de 2013, os
contratos de concesso esto fundamentados exclusivamente na cobrana de pedgio dos
usurios, no tendo sido implantados, na esfera federal, contratos de concesso patrocinada ou
15
baseados no modelo de pedgio-sombra (shadow toll). Uma anlise mais detalhada sobre o
Programa Federal de Concesses de Rodovias ser visto mais adiante, ainda neste captulo.
A delegao, conforme a Lei 9.277/96, a transferncia de trechos de rodovias

para a administrao e explorao pelos Estados, Municpios ou pelo Distrito Federal,
individualmente ou em consrcios, mediante convnio. Entre os anos de 1996 e 1998, foram
delegados trechos de rodovias federais para os Estados de Minas Gerais e os da Regio Sul.
Os estados do Paran e Rio Grande do Sul implementaram seus prprios programas de
concesso que incluram a explorao de alguns dos trechos delegados como forma de
viabiliz-los economicamente, mas, em sntese, o programa de delegao no representou
uma soluo para a manuteno das rodovias no pas (IPEA, 2010; Campos Neto et alli,
2011).
2.3 A Manuteno e a Conservao da Infraestrutura Rodoviria
Inicialmente, cabe destacar que, no mbito da engenharia rodoviria h uma

distino entre manuteno e conservao. Segundo a normatizao do DNIT (IPR 720
2006), manuteno um processo sistemtico, contnuo, em conformidade com as funes
previstas para a rodovia e seu volume de trfego e que oferea, ao usurio, um trfego
econmico, confortvel e seguro permanentemente. Por sua vez, conservao o conjunto de
operaes rotineiras, peridicas e de emergncia desenvolvido com o objetivo de preservar as
caractersticas tcnicas e fsico-operacionais do sistema rodovirio e das instalaes fsicas,
dentro dos padres de servio pr-estabelecidos e compatveis com os preceitos de otimizao
tcnico-econmica do Custo Total de Transporte.
Ainda que o gerenciamento da conservao e da manuteno necessite ser

previsto e estruturado desde o planejamento de construo do trecho, a execuo destes
servios usualmente relegada a um plano secundrio. Os itens mais relevantes na
composio da infraestrutura rodoviria, em termos financeiros, como pavimento, obras-de-
arte e terraplenos, tm prolongada vida til, assim, o processo de deteriorao, apesar de
previsvel, pouco percebido em sua fase inicial.
Essas caractersticas (de conservao e manuteno) sugestionam ao gestor

rodovirio que, concludos os servios de construo ou ampliao de determinado trecho
rodovirio, a estrutura construtiva pode ser desmobilizada e sua ateno, direcionada para
16
novos empreendimentos. Lancelot (2010) ratifica esse entendimento ao afirmar que a
indstria da construo de rodovias no Brasil, historicamente, tem o seu foco na construo
propriamente dita, demonstrando baixo interesse em servios de manuteno e na
recuperao.
De fato, na estrutura dominante, no Brasil, at o final do sculo XX, os

procedimentos de manuteno e conservao foram usualmente delegados a um nvel
administrativo hierarquicamente inferior, com maiores dificuldades para obteno de recursos
e menor visibilidade na sua aplicao. Quando os sinais de desgaste da infraestrutura viria
comeam a aparecer e os custos de recuperao so baixos, a insuficincia da proviso
destinada ao setor e a morosidade dos procedimentos de contratao iniciam um ciclo
extremamente danoso ao sistema: os recursos inicialmente previstos para as obras de
manuteno e conservao do trecho, quando liberados, j no so mais compatveis com a
necessidade da rodovia, atendendo-a apenas parcialmente e demandando novo processo de
contratao e assim, sucessivamente.
Manifestando esse mesmo entendimento, Lancelot (2010) afirma que contribuem

para esse processo a baixa eficincia das atividades de planejamento e dos sistemas de
monitoramento e os onerosos procedimentos administrativos e operacionais na preparao e
execuo de programas de investimentos pblicos. Destaque-se que no so raros os casos em
que se identificam falhas no diagnstico, nos projetos, na execuo ou mesmo na fiscalizao
destes contratos, ampliando as deficincias da infraestrutura.
De forma complementar, Colares (2011) anota que, nos contratos de reabilitao e

de manuteno das rodovias brasileiras, que foram (e ainda so em alguns casos) firmados por
preo unitrio, a empresa remunerada pela quantidade de servio executado e no pelo
resultado dos servios realizados. Assim, no h incentivos para a busca da qualidade, pois,
quanto mais vezes um mesmo buraco for corrigido, um mesmo remendo for executado, uma
nova camada de pavimento for colocada, mais pagamentos sero feitos (s) empresa(s)
executora(s) da obra.
Essa estrutura (e porque no dizer, esta filosofia) deficiente na manuteno das

infraestruturas de transporte no Brasil fica evidenciada no estudo Global Competitiveness
Report 2012-2013 do World Economic Forum (WEF) (Schwab e Sala-i-Martin, 2012) que
avaliou a infraestrutura brasileira com uma nota 4,0 em uma escala de 1 a 7, classificando-a
em 70 lugar em um ranking de 144 pases. Quanto qualidade das rodovias no Brasil, a
17
avaliao de 2,7, na mesma escala, qualifica nossa infraestrutura rodoviria na 123 posio
para o mesmo nmero de pases.
Obviamente, qualquer pesquisa que avalie e crie classificaes entre os pases ou

alguns de seus aspectos econmicos precisam ser vistas e analisadas com ponderaes, no
entanto, sob qualquer prisma, resta claro que os nmeros ratificam a deficincia na
infraestrutura do pas e, em particular, na infraestrutura rodoviria.
Porm, como se endossasse esta viso do WEF, a Confederao Nacional do

Transporte publicou o Relatrio da Pesquisa CNT de Rodovias 2012, que demonstra que, para
um total de 95.707 km, o estado geral das rodovias nacionais somente classificado como
Bom ou timo em 37,3% da sua extenso total.
Essa mesma pesquisa da CNT traz um quadro que sugere algumas reflexes. Os
trechos rodovirios destinados por concesso para a administrao privada obtiveram uma
classificao de bom e timo em 86,7 % da extenso avaliada; por outro lado, somente
27,8% do trecho sob gesto pblica obtiveram os mesmos conceitos, conforme demonstrado
na Tabela 2.
Tabela 2 - Classificao Geral Gestes Concedida e Pblica
Estado Geral Gesto Concedida Gesto Pblica Total

Km % Km % Km %
timo 6.878 44,7 2.576 3,2 9.454 9,9
Bom 6.469 42,0 19.731 24,6 26.200 27,4
Regular 1.772 11,5 30.218 37,6 31.990 33,4
Ruim 263 1,7 19.149 23,8 19.412 20,3
Pssimo 10 0,1 8.641 10,8 8.651 9,0
Total 15.392 100,0 80.315 100,0 95.707 100,0
Fonte: Relatrio da Pesquisa CNT de Rodovias 2012 adaptada pelo autor
Dois aspectos merecem ser destacados: o primeiro reporta-se ao fato de que para
serem concedidos iniciativa privada, os trechos rodovirios escolhidos possuam
caractersticas de trfego e projeto que os destacam ante aos demais e, por si s, so capazes
de influenciar os nveis de avaliao percebidos e o segundo refere-se garantia, que os
trechos concedidos possuem, de uma fonte de recursos permanente para o investimento na
18
manuteno da infraestrutura rodoviria, oriunda da cobrana de pedgio e independente de
(in)disponibilidades oramentrias do ente ao qual est circunscrita.
Este segundo ponto comea a revelar o cerne da questo: a (in)capacidade do

Estado brasileiro, em sua histria recente, de prover uma infraestrutura de transportes
adequada e suficiente para o desenvolvimento econmico e social do pas. E essa capacidade
tambm pode ser entendida como a proviso, regular e suficiente, de recursos para a
conservao, a manuteno, a ampliao e a modernizao do sistema. Em particular, da
infraestrutura viria que atende ao principal modo de transporte.
Nesse contexto de deficincia nas condies de conservao e manuteno da

infraestrutura rodoviria adicionada necessidade de uma fonte permanente de recursos e de
um processo gil para a aplicao, que se insere a opo pelo instituto da concesso que
comeou a ser implantado a partir de 1994.
2.4 O Programa Federal de Concesso de Rodovias
Uma das propostas adotadas para resolver a necessidade de manuteno e

conservao das rodovias federais foi a concesso para a gesto privada de trechos especficos
cujo volume de trfego viabilizam, economicamente, a explorao mediante a cobrana de
pedgio.
Conforme descrito em Serman (2008), com a degradao da infraestrutura viria e

a falta de recursos suficientes para sua manuteno, as concesses de rodovias iniciativa
privada so redescobertas como modelo de financiamento complementar tendo a implantao
destes projetos se iniciado sem a consolidao dos marcos regulatrios para o setor.
Nesta seo, sero descritos, sucintamente, os fundamentos legais que permitiram

a implantao de um programa de concesso de nvel federal e a forma como ele foi
operacionalizado.
2.4.1 A Estrutura Legal
O atual Programa de Concesses de Rodovias Federais - PROCROFE tem sua

origem no Decreto 94.002 de 04 de fevereiro de 1987, que dispe sobre a concesso de obras
pblicas para construo, conservao e explorao de rodovias federais. A autorizao para a
concesso de rodovias contida neste documento, assinado pelo ento Presidente da Repblica
19
Jos Sarney, no logrou xitos imediatos. Segundo Correia (2011), no havia um ambiente
institucional para a continuidade do programa e faltou deciso poltica do Governo para
enfrentar o tema.
Embora o Programa Nacional de Desestatizao - PND tenha sido criado pela Lei
8.031/1990, posteriormente revogada e substituda pela Lei 9.491/1997, a concesso de
rodovias somente foi contemplada na Lei 8.987/1995, que trata da concesso e da permisso
de servios pblicos de forma abrangente, incluindo a proviso das infraestruturas de
transporte. E, somente com a Lei 10.233/2001, foi criada uma estrutura administrativa
especfica para gerir os contratos de concesso no mbito da explorao rodoviria j
outorgados e os que viessem a ser efetivados pela Unio, sob a forma de uma agncia
reguladora - a Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT.
Considerando, ainda, a possibilidade de que certos contratos de concesso

somente seriam viveis, para a iniciativa privada, com uma contrapartida do Estado no
financiamento da sua execuo, foi aprovada a Lei 11.079/2004 que estabelece a previso e a
regulamentao desse tipo de projeto. Uma peculiaridade a ser destacada nesta lei a
definio, em mbito nacional, de que Parceria Pblico Privada o contrato administrativo de
concesso, na modalidade patrocinada ou administrativa, excluindo dessa denominao a
concesso comum, entendida como a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas de
que trata a Lei 8.987/1995, ou seja, quando no envolver contraprestao pecuniria do
parceiro pblico ao parceiro privado.
2.4.2 A Operacionalizao do PROCROFE
Oficialmente, o programa institudo com este nome PROCROFE, por meio da

Portaria Ministerial 246 de 11 de maio de 1994, que especifica, tambm, os trechos a serem
concedidos. No entanto, os primeiros passos para a efetivao do processo de concesses
ocorreram em 1993 com a criao de comisses para o desenvolvimento dos procedimentos
de outorga e com a definio de quais trechos de rodovias teriam sua administrao
transferida para a iniciativa privada.
H que se destacar que as datas e as definies contidas nas portarias ministeriais

sobre o assunto e a legislao federal, hierarquicamente superior, sugerem que este programa
no nasceu de forma planejada ou como uma poltica de governo, mas como resultado de
20
aes isoladas que buscaram um respaldo legal e poltico, para que pudessem se materializar.
sintomtico que os cinco primeiros editais de concesso de rodovias conduzidos pelo
Governo Federal foram lanados em 1993, ou seja, so anteriores Portaria 246/94 e s Leis
8.987/95 e 9.491/1997 que disciplinam o assunto no mbito federal.
Esse modelo inicial do programa de concesses guarda semelhanas com o modo

tradicional de contratao: a competio era restrita a consrcios nacionais, com obrigatria
participao de empresas de engenharia e o PER era composto por detalhamento de custos
unitrios, quantitativos e solues tcnicas previamente definidas pelo rgo executivo de
rodovias poca, o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER. Este projeto
de concesso seguia o rito dos processos licitatrios tradicionais para obras de grande vulto,
contemplando as etapas de audincia pblica, pr-qualificao, metodologia de execuo,
programa de explorao da rodovia e proposta de tarifa (Corra, 2011).
Os cinco primeiros contratos de concesso foram assinados entre 1995 e 1997

com durao entre 20 e 25 anos e compreendem trechos de rodovia com experincia anterior
de pedgio cuja operao fora feita pela prpria estrutura estatal. Sobre essa fase inicial do
PROCROFE, Vern e Cellier (2010) afirmam que o governo brasileiro elaborou um sistema
pelo qual se podia implementar e gerir um programa de recuperao dos principais corredores
rodovirios, em meio a uma severa crise fiscal, o que levaria o usurio a pagar por obras
previamente decididas e executadas por uma nica contratada e por meio de um acordo de
longo prazo.
Em 1997, o Governo Federal publicou o Decreto 2.444, que incluiu no PND,

diversos trechos rodovirios para fins de concesso. Nesse momento, o PROCROFE comea
a tomar forma de um projeto de governo definindo-se tambm o rgo responsvel por sua
conduo.
Sob a administrao do extinto DNER, o programa recebeu, no ano de 2000, a

incluso de um grupo de rodovias federais delegadas ao Estado do Rio Grande do Sul,
denominado Polo Rodovirio de Pelotas, por meio de um contrato de sub-rogao que elevava
a sua administrao para a Unio, constituindo, assim, os seis lotes de rodovias que compem
a Primeira Etapa do PROCROFE.
No final da dcada de 1990, o DNER iniciou a Segunda Etapa realizando os

estudos e estabelecendo as definies para concesso de outros sete lotes rodovirios, mas
teve o processo suspenso pelo Tribunal de Contas da Unio TCU em 2000. No ano seguinte,
21
com uma srie de exigncias do prprio Tribunal, o processo foi retomado, porm foi extinto
formalmente em 2002 aps a criao da ANTT e a extino do prprio DNER (Correia,
2011).
No entanto, os estudos e os procedimentos concorrenciais passaram a ser

conduzidos pelo Ministrio dos Transportes at que, em nova interveno do TCU, em 2005,
estes tiveram que ser assumidos pela ANTT, que promoveu as audincias pblicas e conduziu
o processo, incluindo a realizao do leilo, em 2007 e a assinatura dos contratos nos
primeiros meses de 2008. Neste processo, Correa (2011) destaca, como novidade, a
possibilidade de participao de entidades financeiras, fundos de penso e de investimento, e
a dispensa da necessidade de empresas de engenharia nos consrcios.
A Segunda Etapa foi considerada concluda com a concesso de um lote de

rodovias na Bahia, que ligam a capital, Salvador, divisa com o estado de Minas Gerais.
Inicialmente tratada como Parceria Pblico-Privada, a viabilidade econmica do projeto
motivou sua transformao em concesso simples tendo o Leilo sido realizado em 2009.
Nessa poca, os estudos para a concesso de trs rodovias no Estado de Minas

Gerais estavam em andamento e passaram a ser identificadas como a Primeira Fase da
Terceira Etapa. Uma Segunda Fase foi instituda para abrigar exclusivamente a BR 101/ES,
que j havia sido includa e retirada da Segunda Etapa.
Uma Terceira Fase tambm se fez necessria para abarcar outros sete trechos
rodovirios a serem concedidos, localizados nas regies Nordeste, Centro Oeste e Sudeste
conforme a priorizao estabelecida pelo Governo Brasileiro. Inseridas no Programa de
Investimentos em Logstica PIL, algumas dessas rodovia apresentam-se como importantes
vias para a escoao da produo agrcola no Brasil. No segundo semestre de 2013, cinco
rodovias da Fase Trs e uma da Fase Um foram a Leilo, no entanto, em um desses eventos,
no houve proponente.
2.5 A Agncia Nacional de Transportes Terrestres - ANTT
O processo de desestatizao vivenciado no Brasil, que compreendeu a

transferncia para a iniciativa privada de servios e utilidades pblicas, trouxe tambm como
inovao a criao de estruturas administrativas cuja finalidade regular a execuo destes
contratos de concesso. Segundo Pires e Piccinini (1999), a configurao dessas estruturas,
22
denominadas de agncias reguladoras, passa a ter um papel decisivo para o sucesso das
polticas de reestruturao dos setores de infraestrutura. Isso se justifica porque o aumento da
complexidade da indstria, com a entrada da iniciativa privada, requer que as agncias tenham
total independncia, tanto em relao ao governo quanto no que diz respeito aos demais
agentes do setor, para isto, torna-se necessrio que:
a) a diretoria da agncia deve ser estvel para viabilizar sua independncia decisria e
isso somente possvel com a estabilidade de seus dirigentes;
b) a agncia deve ser suficientemente especializada para reduzir, ao mximo, as
assimetrias de informao pr-produtores e os riscos de captura e para dar
legitimidade ao regulatria;
c) a transparncia fundamental para se garantir a legitimidade social; e
d) as funes e as atribuies das agncias devem ser estveis e bem definidas por
mecanismos estatutrios e por regras estabelecidas pelo Poder Legislativo.
Pires e Golsdtein (2001) afirmam que a especificidade das empresas prestadoras

de servios pblicos reside no fato de possurem componentes de monoplio natural, fazendo
com que os aumentos de eficincia provenientes de uma transferncia de propriedade para um
investidor privado possam no se traduzir em ganhos de bem-estar social se a firma continuar
a agir como um monopolista desregulado. por esse motivo que a privatizao necessita vir
acompanhada da criao de um marco regulatrio que promova a concorrncia quando
possvel e, na impossibilidade de faz-lo devido a peculiaridades tcnicas e econmicas da
indstria em questo, que reproduza essas condies de competio por meio da regulao, de
forma que os consumidores tenham acesso a produtos e servios com qualidade e nvel de
preos que obteriam em um ambiente competitivo.
De acordo com Pires e Giambiagi (2000), o sucesso da atividade regulatria,

portanto, est diretamente relacionado ao estabelecimento de um ambiente institucional
adequado. Tal ambiente teria de ser composto por agncias reguladoras independentes, que
permitiriam a arbitragem eficiente dos conflitos inerentes a sua atividade, e por mecanismos
regulatrios eficazes na distribuio dos riscos entre as diferentes partes envolvidas, em
especial, com critrios de licitao transparentes e contratos de concesso que distribuam
adequadamente os riscos envolvidos e garantam, ao mesmo tempo, o funcionamento eficiente
e o equilbrio econmico-financeiro da concessionria.
23
Ainda segundo Pires e Golsdtein (2001), as agncias reguladoras tm a funo de
melhorar a governana regulatria, sinalizando o compromisso dos legisladores de no
interferir no processo regulatrio e tranquilizando os investidores potenciais e efetivos quanto
ao risco, por parte do poder concedente, de no cumprimento dos contratos administrativos,
alm de reduzir o risco regulatrio e os gios sobre os mercados financeiros
No entanto, Guimares e Salgado (2003) ressalvam que a possibilidade de se

prever situaes futuras e estabelecer regras contratuais para enfrent-las , evidentemente,
limitada, cabendo agncia reguladora a negociao com o concessionrio e, eventualmente,
o exerccio de poder discricionrio, para decidir sobre situaes no previstas em contrato.
Afirmam tambm que, diante das mudanas de ambiente econmico, que inevitavelmente
ocorrem durante a vigncia da concesso, e do carter incompleto dos contratos, a eficcia do
mecanismo de regulao depende no apenas do vigor da concorrncia pelo mercado e do seu
reflexo no processo de licitao, mas tambm da capacidade tcnica e negociadora da agncia
de regulao e de sua independncia e autonomia perante as partes envolvidas, entre as quais
as demais instncias do aparato de governo.
Para Cal (2003) apud Cmara(2006), a tipologia regulatria adotada pela Unio
para as Agncias baseou-se ainda na especializao tcnica de tais rgos, ou seja, cada
agncia ser voltada para um setor ou grupo de setores da economia. Assim, com uma equipe
tcnica especializada, o controle e regulao das atividades apresentam-se mais geis e
eficientes, e as assimetrias de informaes ficam menores em decorrncia de um maior
conhecimento do comportamento do mercado por parte do agente fiscalizador.
Nesse contexto, visando criar uma estrutura independente, estvel e com

capacidade de adquirir a especificidade tcnica necessria para a regulao das atividades
econmicas relacionadas ao transporte terrestre, foi criada, por meio da Lei 10.233/2001, a
Agncia Nacional de Transportes Terrestres ANTT. Constituda como uma autarquia
especial, que por sua vez, caracterizada pela independncia administrativa, autonomia
financeira e funcional e mandato fixo de seus dirigentes, a ANTT tem como sua esfera de
atuao:
a) o transporte ferrovirio de passageiros e cargas ao longo do SNV;

b) a explorao da infraestrutura ferroviria e o arrendamento dos ativos operacionais
correspondentes;
c) o transporte rodovirio interestadual e internacional de passageiros;
24
d) o transporte rodovirio de cargas;
e) a explorao da infraestrutura rodoviria federal;
f) o transporte multimodal; e
g) o transporte de cargas especiais e perigosas em rodovias e ferrovias.
O mesmo documento legal tambm estabelece que um dos objetivos da ANTT a

regulao e a superviso das atividades de prestao de servios e explorao da infraestrutura
de transportes, exercidas por terceiros, com vistas a garantir a movimentao de pessoas e
bens, em cumprimento a padres de eficincia, segurana, conforto, regularidade,
pontualidade e modicidade nos fretes e tarifas. Alm disto cave a ela harmonizar, preservado
o interesse pblico, os objetivos dos usurios, das empresas concessionrias, permissionrias
e arrendatrias, e de entidades delegadas, arbitrando conflitos de interesses e impedindo
situaes que configurem competio imperfeita ou infrao da ordem econmica, na sua
esfera de atuao.
2.6 Tpicos Conclusivos
A infraestrutura rodoviria que viabiliza o transporte de cargas e pessoas e que,

por consequncia, permite a ocupao e o desenvolvimento econmico das diversas regies
que compem o pas passou por um forte processo de deteriorao em decorrncia,
principalmente, de falhas nos processos de financiamento, levando o governo federal a utilizar
o mecanismo da concesso para viabilizar sua recuperao e sua adequao s condies de
segurana e conforto exigveis.
O Programa Federal de Concesses de Rodovias foi uma das solues adotadas

para realizar, de forma constante, contnua e livre dos limites impostos por pelas
disponibilidades oramentrias estatais, a conservao e a manuteno da infraestrutura
rodoviria. Ainda que o PROCROFE no tenha sido o resultado de um processo estruturado
de governo, sua linha de ao tem sido mantida e ampliada por sucessivos governos.
Para acompanhar os contratos de concesso da infraestrutura rodoviria, foi criada

a Agncia Nacional de Transportes Terrestres, seguindo o conceito de que somente um ente
que tivesse estabilidade poltico-administrativa e capacidade tcnica poderia regular e
fiscalizar esses contratos, que se caracterizam por suas especificidades e pela necessidade de
previsibilidade dos procedimentos e de continuidade das solues adotadas.
25
3 A REGULAO DA INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES
Em geral, as discusses acerca da regulao de setores de infraestrutura tm como

um dos seus pontos de partida, segundo Possas (2004), a constatao de que estes possuem
caractersticas que os diferenciam acentuadamente da grande maioria dos mercados de uma
economia capitalista. Tais especificidades seriam responsveis por fazer com que o processo
competitivo passe a apresentar falhas ou distores que exijam uma ao compensatria
do Estado.
Entre esses setores, Castro (2000) destaca o de transportes que, com suas
caractersticas econmicas, torna-se um alvo natural para a interveno governamental, seja
pela propriedade e operao direta ou pela regulao da atividade privada. O problema
regulatrio central, nesse setor, vem a ser o balanceamento entre os elementos competitivos e
monopolsticos na oferta, conjugando, por um lado, os elementos de competio na prestao
de servios e, por outro, os benefcios das economias de densidade, escopo e inovao.
Nas concesses para a explorao das infraestruturas de transporte, esse

balanceamento torna-se o ponto central da discusso. Como contraponto caracterstica do
setor de pesados investimentos na construo e na manuteno de suas infraestruturas a
soluo vivel e aceita pelo mercado o estabelecimento de prazos longos de operao.
Segundo Muller (2010), a necessidade dos projetos de longo prazo vinculados ao

Estado contarem com protees legais que garantam a manuteno do equilbrio econmico-
financeiro est relacionada com a garantia da remunerao dos investimentos e, em especial,
s garantias compensatrias reeferentes aos riscos inerentes dos negcios com o setor pblico.
Visando contribuir para o entendimento sobre o que regulao, neste captulo,

ser apresentado o seu conceito geral e sua aplicabilidade ao setor de explorao da
infraestrutura rodoviria. A seguir, discorrer-se- sobre a definio dos riscos e sobre os
contratos baseados em parmetros de desempenho e sobre a correlao entre estes dois
tpicos em uma anlise sobre a relao entre a alocao dos riscos em um contrato e a
verificao dos objetivos estabelecidos segundo os parmetros estabelecidos. Ao final, este
captulo trata dos processos de reviso tarifria nos contratos de concesso da infraestrutura
como um preparativo para os captulos que se seguem.
26
3.1 O Que Regulao
Uma sntese da Teoria da Regulao dada por Fiani (2004) ao afirmar que esta
significa a integrao dos processos polticos e econmicos na anlise da interveno do
Estado na economia. De fato, hodiernamente, o Estado se faz presente em todos os momentos
da sociedade e, de forma ativa, na economia e nas relaes contratuais entre fornecedores e
consumidores. Nesses casos, a regulao deve atuar no sentido de equilibrar essas relaes a
fim de que possam ser sustentveis no longo prazo, principalmente, nos setores em que a
competio no mercado no representa a otimizao dos fatores produtivos.
Segundo Salgado (2003), as funes da regulao so as de incentivar os

investimentos necessrios ao desenvolvimento econmico, promover o bem-estar de
consumidores e usurios e propiciar a eficincia econmica. A regulao desempenha funo
primordial ao buscar reproduzir as condies de competio para que os consumidores
tenham acesso a produtos e servios com a qualidade e aos nveis de preos que obteriam em
um ambiente competitivo.
Silveira Neto e Mendona (2011) esclarecem que a regulao atua em um jogo de

interesses antagnicos: de um lado tm-se as empresas privadas que procuram explorar os
setores regulados com o mximo de rentabilidade possvel e, de outro, tem-se o Estado com a
misso de preservar os interesses sociais. H, dessa forma, uma contraposio de interesses
entre os dois lados, que necessariamente usaro de suas estratgias para retirar o mximo de
proveito de suas aes. Os autores tambm afirmam que o objetivo da regulao intervir no
mercado, direcionando-o a cumprir no apenas seus interesses particulares, mas tambm os
interesses da sociedade que consome tais servios.
Para Pires e Piccinini (1999), a regulao deve, fundamentalmente, ter a misso

de incentivar e garantir os investimentos necessrios, alm de promover o bem-estar dos
consumidores e usurios e aumentar a eficincia econmica. Segundo os autores, os objetivos
da misso regulatria so:
a) buscar a eficincia econmica, garantindo o servio pelo menor custo para o

usurio;
b) evitar o abuso do poder de monoplio, assegurando a menor diferena entre preos
e custos de forma compatvel com os nveis desejados de qualidade do servio;
c) assegurar o servio universal;
d) assegurar a qualidade do servio prestado;
27
e) estabelecer canais para atender a reclamaes dos usurios ou consumidores sobre
a prestao dos servios;
f) estimular a inovao (identificar oportunidades de novos servios, remover
obstculos e promover polticas de incentivo inovao);
g) assegurar a padronizao tecnolgica e a compatibilidade entre equipamentos; e
h) garantir a segurana e proteger o meio ambiente.
Alm de evitar o exerccio ilimitado do poder de monoplio, Guimares e Salgado

(2003) ressaltam que a atividade reguladora deve tambm substituir a concorrncia na sua
funo de mecanismo de ajuste das condies de operao das empresas e do mercado, diante
de eventuais alteraes no ambiente. Essa dimenso da poltica de regulao uma
decorrncia da necessidade de se preservar a viabilidade do empreendimento e assegurar a
continuidade do servio contratado.
A ao de superviso que o aparato regulatrio exerce em relao ao monoplio

natural, para Guimares e Salgado (2003), pode apenas procurar reproduzir as condies que
vigorariam em um regime de concorrncia, porque incapaz de introduzir a concorrncia no
mercado. A inteno evitar o exerccio ilimitado do poder de monoplio e proteger o
usurio do poder discricionrio do monopolista, o que aproxima a interveno governamental,
nesse mercado, do enfoque da defesa do consumidor.
Portanto, nos setores de infraestrutura com caractersticas monopolsticas a

regulao a presena do Estado com o objetivo de torn-los equilibrados entre seus atores,
viabilizando-o econmica e tecnicamente, com vistas a sua sustentabilidade no longo prazo.
3.2 A Regulao do Setor de Explorao da Infraestrutura Rodoviria
O foco deste estudo o setor de explorao da infraestrutura rodoviria, que, por

si s, no capaz de realizar o transporte. No entanto, vital para o desenvolvimento
econmico do pas e necessita, rotineiramente, de grandes investimentos para sua construo
e sua manuteno em condies de proporcionar a realizao do transporte de forma segura,
previsvel e sustentvel no longo prazo.
Guasch e Spiller (1994, apud Villela e Maciel, 1999) afirmam que as

caractersticas econmicas da infraestrutura de transportes que a distinguem e que inserem a
necessidade de regulao so:
28
(1) tecnologias especficas e investimentos no recuperveis (sunk investments);
(2) caractersticas de monoplio natural, com economias de escala e de escopo na

prestao de servios bsicos alm de economias de escala no planejamento e gerenciamento
e externalidades da rede; e
(3) produtos consumidos em grande escala, normalmente por consumidores

cativos e com demanda bastante rgida.
No universo dos servios pblicos, a regulao incide sobre uma relao

contratual, em que a liberdade foi restrita s obrigaes mutuamente estabelecidas, conforme
destacado por Santos (2001) apud Marinho (2006). Ele complementa que a regulao no
pode ser caracterizada como uma espcie de poder de polcia, mas de controle,
acompanhamento, normatizao e fiscalizao da execuo do contrato de concesso, pela
administrao, por meio da agncia reguladora.
Ferreira (2007) afirma que os investimentos em infraestrutura apresentam elevada

intensidade de capital, com grande prazo de maturao, o que envolve a necessidade de
condies financeiras adequadas para mitigar riscos provocados pelo descasamento entre o
prazo de maturao do investimento e o cronograma de pagamento do financiamento.
Guimares e Salgado (2003) explicam que a viso da defesa da concorrncia no

cabe no mercado do uso da rodovia, uma vez que no possvel induzi-la, mas possvel
introduzi-la na escolha do concessionrio que vai explorar esse servio, recorrendo-se ao
processo de licitao. Para Salgado (2003), a criao de barreiras entrada e sada por meio
do mecanismo de concesso fundamental. Nesses contratos (de concesso), a autora afirma
tambm que devem ser disciplinados os procedimentos para a sada de investidores de modo a
se evitarem prejuzos aos consumidores, no caso de uma desistncia de operao por parte de
firma monopolista.
Guimares e Salgado (2003) ressaltam ainda que a capacidade da rodovia gerar

receita e lucro, de modo a atrair investidores privados, est relacionada ao volume potencial
de trfego e elasticidade-preo dessa demanda, por sua vez afetada pela renda do usurio
potencial e pela existncia de servios substitutos.
Muller (2010) complementa que as concesses rodovirias trazem consigo um

problema complexo para o Poder Pblico equalizar: o incentivo para investimentos com o
objetivo de manter e ampliar a malha rodoviria com uma garantia de rentabilidade adequada
29
aos investidores e, ao mesmo tempo, a proteo dos interesses dos usurios por meio de
tarifas mdicas.
S e Brasileiro (2004) tambm destacam essa complexidade do processo de

concesso de rodovias ao afirmar que esto envolvidos aspectos polticos, legais,
administrativos e tcnicos, que devem ser considerados, a fim de que se obtenha uma rodovia
de qualidade que atenda a uma equilibrada relao custo-benefcio para as partes envolvidas.
Alm disso, o contrato deve assegurar que o interesse pblico no seja superado pelo interesse
privado e que os usurios dos servios pblicos no sejam lesados.
Nos contratos do PROCROFE, a regulao tcnica definida no Edital de

concesso onde so fixadas as regras para a participao e a forma de disputa pelo lote a ser
explorado. Definido o proponente vencedor, o contrato torna-se a principal referncia na
regulao dessa relao entre o executor privado, o poder pblico concedente e o usurio que
financia o processo.
O objetivo explicitado no contrato torna-se a linha condutora para sua anlise. A

abordagem dada ao objetivo no escopo do contrato reflete os anseios da autoridade
competente no processo de concesso. Assim, a anlise do contrato se inicia destacando seus
objetivos e passa pela diviso de responsabilidades entre as partes. Essa fica explicitada na
distribuio dos riscos, o que de certa forma, tambm representa o grau de liberdade de ao
permitido ao parceiro privado.
Sendo essa relao entre concedente e executora uma relao fundamentada em

um contrato de longo prazo, com custos e obrigaes definidas previamente, ela traz consigo
riscos que necessitam ser estudados e analisados, detalhadamente, antes da proposio inicial
e acompanhados, cuidadosamente, durante toda e execuo contratual.
3.3 A Definio de Riscos em um Contrato de Concesso
O risco est na essncia do contrato de concesso. inegvel a correlao

existente entre o risco, ou melhor, a sua repartio, e o equilbrio econmico-financeiro do
contrato de concesso. Lewis (2001) alerta que a noo de alocao de riscos compreende o
entendimento de que os dois lados contratante e contratado perdem com o fracasso do
contrato. A anlise dessas condies de riscos e das razes que justificam os eventuais
reequilbrios ao longo do contrato permite a evoluo do processo visando ao atendimento
30
tese dominante de que os riscos de um negcio devem ser atribudos a quem tem as melhores
condies de gerenci-los e com mais capacidade de absorver seus custos.
importante, sobretudo, conhecer os conceitos do risco e as consequncias de

uma anlise mal elaborada. Segundo Moreira (2006), o risco a probabilidade de ocorrncia
de um resultado futuro no esperado, podendo tambm ser definido como a possibilidade de
prejuzo financeiro. No mesmo sentido, Ferreira e Andery (1998) afirmam que o risco de um
empreendimento representado pela probabilidade de que o investidor no consiga retomar o
capital investido, acrescido de seu devido rendimento, aps o trmino do prazo estabelecido
para o investimento. Isso significa que o risco pode ser entendido como a probabilidade da
ocorrncia de uma falha futura que afete negativamente o resultado previsto do negcio.
Esse entendimento reforado por Christiano (2011) que, abordando as parcerias

entre o poder pblico e a iniciativa privada, afirma que os riscos refletem a incapacidade dos
stakeholders para saber, antecipadamente, a evoluo das variveis que determinam os
resultados do contrato, ao longo de seu prazo de execuo. Essa variabilidade apresenta forte
impacto no saldo do contrato e tambm no consumidor do bem ou servio resultante.
Ainda h de se considerar, segundo Perez (2006), que, quanto maiores forem as

especificaes contratuais sobre os riscos do empreendimento e a soluo dos problemas que
lhes so inerentes, menores sero os riscos efetivos da contratao, tendendo-se maior
estabilidade da concesso e, obviamente, a menores custos de transferncia.
Para Ferreira e Andery (1998), a anlise de riscos, ao se antecipar ocorrncia dos

problemas, possibilita o estabelecimento de medidas preventivas ao invs de corretivas,
conseguindo agregar maior valor ao sistema. Essa atividade deve ser realizada ainda na fase
de planejamento da operao, estimulando o posterior gerenciamento desses riscos atravs da
efetiva implementao das aes propostas. Os autores afirmam, ainda, que fundamental
que a avaliao de empreendimentos anteriores fornea informaes para a anlise de riscos
em novos projetos, ou seja, importante que haja uma retroalimentao a partir de
experincias acumuladas.
Por sua vez, Isquierdo e Vassallo (2004) consideram que um concessionrio tem
certo controle sobre uma determinada varivel quando seu esforo o determinante principal
do resultado dessa varivel, independente da certeza que se possa ter quanto ao resultado.
31
relevante destacar que a alocao de riscos inserida em um contrato de longo prazo, como o
de concesses de rodovias, deve definir qual a melhor distribuio de responsabilidades tendo
em vista a busca de solues ou garantias contra as ameaas que pairam (ou vo pairar)
durante a execuo de um contrato e que possam impedir ou retardar a conquista dos
objetivos propostos.
Isquierdo e Vasallo (2004) complementam que as concesses de obras pblicas se

encontram necessariamente submetidas a importantes riscos que no se podem eliminar e que
devem se dividir da maneira mais adequada. Afirmam, ainda, que as concessionrias
demonstram dificuldades para controlar muitos dos riscos envolvidos no negcio, em
especial, o risco de trfego. Isso decorre do fato da estrutura de concesso possuir importantes
custos fixos e sunks costs, apresentando dificuldades de adaptao para responder s variaes
conjunturais de demanda e justificando, dessa forma, que as concessionrias adotem medidas
preventivas visando reduo desse risco.
O risco, portanto, um elemento presente em todos os contratos e a capacidade de

prever e administrar sua ocorrncia decisiva tanto no processo de escolha do parceiro
privado para a explorao da infraestrutura rodoviria quanto no desenvolvimento do
contrato. Para esses contratos, que se caracterizam como de longo prazo e de elevados
investimentos no recuperveis, uma gesto eficiente dos riscos imprescindvel e se traduz
no resultado do investimento, tanto para o parceiro privado, quanto para o usurio da rodovia.
3.4 Os Contratos Baseados em Parmetros de Desempenho
A administrao dos riscos tambm est relacionada s caractersticas da estrutura

contratual e forma de acompanhamento especificada. Os contratos de concesso objetivam
resultados prticos na explorao da infraestrutura rodoviria representados pelas
caractersticas fsicas dos elementos que a compem e pela qualidade dos servios oferecidos
pelas concessionrias.
Esse acompanhamento dos contratos pode ser realizado sob diferentes formatos
regulatrios que devem ser adequadas s caractersticas dos servios a serem oferecidos. Uma
dessas formas de regulao (e a mais usada no PROCROFE) contempla o acompanhamento
32
de determinados parmetros especficos do servio e tem o poder de caracteriz-lo e
classific-lo.
Esses parmetros servem como metas ou objetivos parciais, previamente

estabelecidas, a serem atendidos pelo executor na gesto do contrato. Para Lima e Santos
(2010), indicadores de desempenho so parmetros que organizam dados, objetivando
identificar aquelas aes que contribuem para o sucesso ou fracasso no alcance dos objetivos
organizacionais. Segundo eles, a adoo de sistemas de indicadores de desempenho permite
que o governo e a sociedade acompanhem os progressos alcanados com a implementao de
determinados programas e apresentam, ainda, as seguintes vantagens:
melhora do processo decisrio;

permite a avaliao do desempenho da gesto;
possibilita a responsabilizao dos gestores a cargo dos projetos;
viabiliza a participao dos cidados; e
d maior objetividade ao discurso cvico.
Viso semelhante apresentada por Cmara (2006) ao afirmar que, no processo

de regulao, a avaliao de desempenho possui papel relevante, pois tem a funo de
informar ao regulador a situao em que se encontram os servios pblicos concedidos e de
permitir que o Poder Pblico preste contas sociedade desses servios realizados pela
iniciativa privada.
Para Santos et alli (2005) so necessrias seis etapas para que o gestor pblico
possa desenvolver o processo de avaliao de desempenho das operadoras e alcanar os
objetivos de um servio adequado:
a) a presena do tema em editais e contratos;

b) a definio de variveis e indicadores de avaliao;
c) o desenvolvimento de tcnicas de benchmarking;
d) o desenvolvimento dos mtodos de valorao e pontuao;
e) a definio da tipologia de penalizaes e incentivos; e
f) o financiamento, o monitoramento e a aplicao do processo de avaliao de
desempenho.
33
Considerando que contratos de concesso possuem longos prazos e alto nvel de
exclusividade, Lima e Santos (2010) afirmam que dispor de mecanismos e metodologias de
avaliao de desempenho a chave da normalizao contratual do setor. Para eles, essas
caractersticas de prazo e exclusividade, aliadas ao seu desenho de redes cooperativas e a
ndices (ainda) significativos de demanda cativa, praticamente retiram do ambiente
operacional qualquer resqucio de competitividade na execuo do contrato pelo
concessionrio.
Abordando a questo da aplicao de indicadores de qualidade em concesses de

rodovias, Quiralte et alli (2007) observam que impossvel medir todos os aspectos que
influem na qualidade da rodovia, no entanto podem ser selecionados alguns indicadores que
possam oferecer uma ideia aproximada da qualidade na infraestrutura rodoviria. Consoante
os autores, o nmero de indicadores no pode ser alto para facilitar sua verificao e reduzir o
custo do acompanhamento tcnico, devendo ser objetivos a fim de que possam ser evitados os
litgios entre executores e reguladores. Eles recomendam tambm a incorporao de
vantagens econmicas como incentivo para que se alcance a qualidade em substituio
imposio de penalizaes ou multas nos casos do no atendimento das metas estabelecidas.
O uso de parmetros de desempenho em contratos de concesso uma prtica em

expanso em quase todos os pases que tm realizado a transferncia da execuo de servios
pblicos para entidades privadas. Segundo Isquierdo e Vasallo (2004), a criao de ndices de
qualidade objetivos, capazes de valorar de maneira acertada o nvel de servio prestado pelo
concessionrio, permite introduzir, sem problemas, parmetros de qualidade na regulao de
infraestruturas.
Por sua vez, Nodari e Medeiros (2011) afirmam que com a criao das Agncias
Reguladoras, no Brasil, alguns indicadores de qualidade e desempenho comearam a ser
implantados de forma a divulgar e garantir parmetros de desempenho para os servios
concedidos como o caso dos indicadores presentes nas contas de energia eltrica, que
expressam condies mnimas de fornecimento do servio que, no sendo cumpridas, levam o
consumidor a ter direito indenizao por parte da concessionria.
Esses parmetros podem ser definidos por nmeros que reflitam o resultado das
aes do ente executor em um determinado elemento do objeto concedido. Por exemplo, o
ndice de irregularidade longitudinal de um pavimento, ou o resultado geral das aes em
34
vrios elementos poderiam representar alguns dos benefcios esperados pelo usurio do
servio, como por exemplo, a velocidade mdia do trfego em um determinado trecho de
rodovia. Os parmetros de desempenho tambm podem representar um conceito ou o estado
geral do bem ou do servio ofertado, por exemplo, a ausncia de pontos de deformao
plstica nas pistas de pavimento flexvel.
Em sntese, os parmetros de desempenho so valores ou conceitos resultantes das

aes do executor que caracterizam o atendimento aos objetivos pr-estabelecidos e devem ter
relevncia e simplicidade que viabilizem os custos e a recorrncia de sua verificao, estando
previamente definidos no processo de contratao.
3.5 A Relao Riscos X Parmetros de Desempenho
Um aspecto fundamental para o uso de parmetros em contratos refere-se

coerncia entre os conceitos utilizados e os objetivos nele estabelecidos. A coerncia tambm
se relaciona amplitude da gesto transferida para o ente executor. Se o objetivo de um
contrato a recuperao e a manuteno de uma infraestrutura viria, incoerente exigir,
como parmetro para a verificao do sucesso das atividades implementadas, a reduo do
nmero total de acidentes ou o nmero de vtimas fatais em acidentes ocorridos no trecho.
Esses nmeros podem refletir o objetivo do contratante, mas no o previsto no contrato. Os
acidentes e, consequentemente, o nmero de vtimas fatais no trecho, podero ter uma grande
diversidade de causas que no tenham como origem o estado de manuteno dos elementos
fsicos que compem o trecho rodovirio, objeto das intervenes do contratante. O
contratado poder ter sido executado com excelncia todos os servios que a ele competiam e,
ainda assim, no poder dar garantias de que o nmero de acidentes ser reduzido.
Nesse exemplo, fatores externos como forma de direo dos motoristas, condies
do clima e projeto geomtrico podem influenciar na obteno ou no dos ndices preconizados
no contrato. Assim, se o objetivo consiste na recuperao e manuteno do sistema virio, os
parmetros devero refletir as condies dos elementos fsicos a serem recuperados e
mantidos e se estes obtiveram da contratada as intervenes necessrias para que ofeream
como resultado, os ndices ou conceitos que os caracterizam pelo pleno funcionamento.
35
Essa coerncia entre os parmetros a serem estabelecidos e os objetivos tambm
deve refletir o conceito e a alocao de riscos inerentes ao contrato. Remetendo ainda ao
exemplo anterior, tendo como objetivos do contrato a manuteno e a recuperao de um
trecho de rodovia, quando o ente contratante se responsabiliza pelo diagnstico e pela soluo
tcnica a ser adotada e definindo expressamente o servio e os quantitativos a serem
executados, no poder haver justia, com a contratada, ao se exigir que as condies da
infraestrutura atendam a determinados parmetros ou ndices que reflitam a qualidade total do
elemento. Por exemplo, se o diagnstico e o projeto previam que um determinado trecho de
uma rodovia deveria sofrer uma recuperao superficial com a substituio da camada de
rolamento, eventuais inconformidades detectadas por um parmetro que avaliasse a condio
da superfcie daquele trecho podero ter origem na deformao das camadas subjacentes.
Nesse caso, a contratada somente poder ser responsvel pelo quantitativo (espessura e rea) e
pela qualidade do material utilizado, ficando os parmetros de desempenho restritos s suas
responsabilidades.
Segundo o conceito da regulao por desempenho, se o contratante assume os

riscos do diagnstico e da soluo tcnica adotada, os parmetros que devem ser exigidos da
contratada devero se restringir liberdade de escolha que lhe foi concedida, ou seja,
qualidade e quantidade do material aplicado. Assim, pode-se afirmar que os parmetros de
desempenho a serem estabelecidos nos contratos devem apresentar uma relao direta com os
objetivos propostos e com a alocao dos riscos idealizada. Os ndices e os conceitos
estabelecidos devero refletir a liberdade de gesto concedida ao contratado com o intuito de
verificar a qualidade dos servios executados, cuja responsabilidade lhe tenha sido atribuda
com exclusividade e cuja execuo no poder sofrer interferncias de fatores externos que
possibilitem a contestao do seu atendimento.
3.6 Os Processos de Reviso Tarifria
Apesar da importncia atribuda ao valor da tarifa bsica durante o processo de

licitao pblica, Schumaher (2003) afirma que ela deve ser interpretada apenas como um
referencial inicial no processo de escolha da melhor proposta ou do melhor negcio para a
Administrao Pblica. Mant-la fixa, ou atualizada pelos ndices oficiais de inflao, no
garante a manuteno do equilbrio econmico financeiro oferecido como garantia
36
concessionria para compensar oscilaes dos custos e receitas estimadas ao longo da
concesso.
Com o mesmo entendimento, Senna e Michel (2007) destacam que no razovel

esperar que as tarifas permaneam imutveis ao longo da concesso e que o uso da frmula
acordada de reajuste ir incorporar efeitos de variao ocorridos na vigncia do contrato. Os
mesmos autores complementam que as obrigaes de investimentos aumentam a
probabilidade de ocorrncia das revises contratuais, pois uma vez que os estes, os
investimentos, necessitam ser avaliados, monitorados e contabilizados, h um permanente
conflito na determinao da sua composio e dos seus quantitativos.
De fato, os contratos de concesso para explorao da infraestrutura rodoviria

preveem dois mecanismos de atualizao das tarifas bsicas de pedgio: o reajuste e a reviso.
Campos Neto et alli (2011) define o reajuste de tarifa como um mecanismo de atualizao, de
uso peridico, que visa repor a perda do poder aquisitivo da moeda nacional. Por sua vez, a
reviso tarifria o processo de incorporao ao valor da tarifa das alteraes detectadas ou
programadas das condies contratadas.
Ao longo dos processos de concesso, os reajustes tm recorrncia anual e as

revises obedecem cronologia das ocorrncias que a motivam. No entanto, a fim de se evitar
frequentes alteraes no valor da tarifa bsica de pedgio, os efeitos financeiros dessas
revises so, geralmente, concentrados em um nico procedimento e so aplicados em
conjunto com os reajustes.
3.7 Tpicos Conclusivos
A regulao procura o equilbrio e a harmonizao de um determinado mercado,

ainda que este possa ter caractersticas de monoplio. Na explorao da infraestrutura
rodoviria, os objetivos essenciais da regulao so promover uma maior competio para a
entrada no mercado e conquistar o equilbrio entre as necessidades de investimentos na
manuteno e ampliao da infraestrutura com o objetivo de lucro da empresa concessionria
e o estabelecimento de valores acessveis e justos para os usurios do trecho rodovirio.
Para aferir o atendimento aos objetivos gerais da concesso, os contratos tm

estabelecidos parmetros de desempenho a serem atingidos pelos concessionrios. Esses
37
parmetros, alm de objetivos, precisam estar previamente definidos nos editais e
apresentarem-se de fcil verificao. Nesse sentido, os riscos das solues tcnicas adotadas e
da sua execuo passam a ser absorvidos pela concessionria.
Ainda que o risco esteja presente em todos os tipos de contratos, na concesso,

conhec-los e saber gerenci-los torna-se fundamental para que os objetivos estabelecidos
pelo poder concedente e os almejados pelos investidores sejam atingidos. A materializao
desses riscos que no foram transferidos para o ente privado resultaram em procedimentos de
reviso das condies acordadas, em particular, no valor da Tarifa Bsica de Pedgio. Esses
procedimentos revisionais que, em regra geral, ocorrem, anualmente, contemplam tambm os
reajustes decorrentes da variao do valor da moeda e internalizam os resultados das
inexecues verificadas.
38
4 OS CONTRATOS DE CONCESSO DO PROCROFE PRIMEIRA E SEGUNDA
ETAPAS
Os contratos constituem-se no principal documento de regulao em um processo

de concesso e representam a viso, em um determinado momento da histria, que o poder
concedente tem a respeito do servio a ser executado. Nele, devem estar descritos os objetivos
e quais procedimentos ou ferramentas esto disponveis para alcan-los. Devem prever
tambm a definio de quais os riscos atribudos a cada signatrio e a forma prevista para
mitig-los ou suport-los.
O estudo dos contratos e dos documentos que o integram deve permitir o

entendimento da estrutura e dos mecanismos disponveis para a administrao da concesso e
de quais conceitos de regulao foram considerados para o projeto ou servio a que se destina.
Nesse sentido, este captulo, em sua primeira seo, descreve os conceitos gerais e a estrutura
dos contratos de concesso para a explorao da infraestrutura rodoviria nas duas primeiras
etapas do programa federal de concesses. Ainda que os modelos estudados apresentem
substanciais diferenas nos conceitos adotados, a estrutura geral para execuo dos contratos
com suas divises em fases e em elementos da infraestrutura permaneceram.
A seguir, esto caracterizados os trs modelos de contratos utilizados nas duas

primeiras etapas do PROCROFE. Para cada modelo, procurou-se apresentar uma
contextualizao com vistas a situ-los historicamente, seguida por uma nfase nos objetivos
propostos e na alocao de riscos prevista. Apresentam-se, tambm, os processos de reviso
tarifria caractersticos e a estrutura de regulamentao tcnica de cada modelo.
4.1 Conceitos e Estrutura dos Contratos
Os contratos para a explorao da infraestrutura rodoviria, no mbito federal, so

divididos em fases e foram modelados com quatro linhas de ao, paralelas, ao longo do
perodo de concesso. As fases do contrato correspondem necessidade de intervenes
previstas no trecho em um determinado momento. Possuem um perodo inicial de
estabelecimento da concesso e de recuperao emergencial, que normalmente varia entre 6 e
12 meses, e seguida pela recuperao estrutural da rodovia que se estende, geralmente, at o
39
final do quinto ano. Aps essa fase de recuperao, segue-se uma terceira, de maior durao,
denominada fase de manuteno. Em paralelo, ocorrem as obras de melhorias e ampliao de
capacidade e de conservao da rodovia, alm da implantao e execuo dos sistemas de
operao.
Assim, pode-se afirmar que existem quatro linhas de ao comuns aos contratos
de concesso de rodovias em vigor:
recuperao e manuteno;
conservao geral;
melhorias e ampliao de capacidade; e
operao.
A primeira linha de ao trata da recuperao da rodovia com a execuo dos

servios emergenciais, visando ao estabelecimento de condies mnimas de segurana para o
usurio, concomitante a um estudo mais completo das condies da infraestrutura de forma a
permitir a elaborao e a execuo de projetos para a recuperao completa de todos os
elementos que a compem. Na sequncia dessa linha de ao, esto os servios de
manuteno cujo objetivo tratar o elemento ao longo de sua vida til, permitindo, assim, que
a rodovia se mantenha em plenas condies de uso durante toda a vigncia do contrato.
A segunda linha de ao relaciona-se aos servios classificados como de

conservao geral, que so aqueles executados para preservar as condies de uso de cada
elemento da rodovia, ao longo de sua vida til. Em geral, so servios de pequeno porte e
realizados quotidianamente, programados previamente ou no, funcionando como uma
resposta s aes dos usurios e do intemperismo.
Uma terceira linha de ao relaciona-se s obras que visam melhorar as condies

ou oferecer um aumento da capacidade da rodovia. Essa terceira linha procura refletir os
anseios dos usurios e da comunidade lindeira, corrigindo problemas relacionados
implantao da rodovia, que extrapolam os servios de manuteno, adequando as
caractersticas da via s situaes no previstas, ou ainda, promovendo a atualizao do
projeto virio.
A quarta linha de ao prevista nos contratos refere-se operao da rodovia e

compreende todos os servios de atendimento aos usurios previstos incluindo a implantao
40
de sistemas que permitem identificar eventuais problemas ocorridos ao longo do trecho e
atuar efetivamente na sua soluo. Esses servios contemplam as diversas formas de
comunicao usurio x concessionria e as respostas a serem dadas para o restabelecimento e
a preservao das condies normais de segurana e fluidez do trfego. No escopo atual de
operao da rodovia, tambm esto inseridos os servios de pronto atendimento aos usurios
que incluem a remoo de pessoas e veculos envolvidos em incidentes e acidentes.
Outra diviso recorrente nos contratos refere-se aos sistemas ou elementos

estruturais da rodovia. Considerando as caractersticas especficas de cada um, so
estabelecidos os procedimentos e os resultados esperados em cada fase da concesso. Os
contratos atualmente em vigor, consideram as seguintes estruturas/elementos:
Pavimentos;
Sistemas de sinalizao e dispositivos de segurana;
Obras-de-Arte correntes;
Obras-de-Arte Especiais;
Faixa de domnio e canteiro central;
Terraplenos;
Sistemas de iluminao;
Edificaes; e
Sistemas operacionais e de atendimento ao usurio.
A juno dessas duas classificaes permite o entendimento da tcnica dos

contratos em anlise. Para cada linha de ao prevista e para cada elemento da rodovia
relacionado, so encontradas as especificaes que demonstram a viso do contrato face aos
objetivos parciais a serem atendidos. Juntos, demonstram como a concesso deve ser
operacionalizada e quais os objetivos a serem alcanados.
4.2 Primeira Etapa
A primeira etapa compreende os cinco primeiros contratos de concesso de

rodovias transferidos pelo Governo Federal para a gesto privada entre 1995 e 1997, alm do
Polo Rodovirio de Pelotas concedido pelo Governo do Estado do Rio Grande do Sul e cuja
41
gesto do contrato foi posteriormente elevada para a Unio. A caracterizao desses contratos
est resumida na Tabela 3, a seguir.
Tabela 3 Rodovias Concedidas na Primeira Etapa do PROCROFE
Extenso Prazo de Assinatura do

Rodovia Trecho concesso Concessionria contrato/Incio
(km) (anos) da Concesso
BR 101/RJ -
Entre as cidades do Concessionria
Ponte 28/12/1994
Rio de Janeiro/RJ e 13,2 20 PONTE Rio -
Presidente 01/06/1995
Niteri/RJ Niteri S/A
Costa e Silva
NOVADUTRA -
Entre as cidades do Concessionria da
31/10/1995
BR 116/RJ/SP Rio de Janeiro/RJ e 402,1 25 Rodovia
01/03/1996
So Paulo/SP Presidente Dutra
S/A
CONCER
Companhia de
Entre as cidades do
BR Concesso 31/10/1995
Rio de Janeiro/RJ e 180,4 25
040/RJ/MG Rodoviria Juiz 01/03/1996
Juiz de Fora/MG
de Fora Rio
S.A.
Entre a BR 040/RJ CRT -
BR 116/RJ e a cidade de Concessionria 22/11/1995
142,5 25
Sapucaia/RJ Rio - Terespolis 22/03/1996
S/A
CONCEPA -
Entre as cidades
Concessionria da 04/03/1997
BR 290/RS Guaba/RS e 121 20
Rodovia Osrio- 04/07/1997
Osrio/RS
Porto Alegre S/A
BR 116/RS, Empresa
392/RS e Polo Rodovirio Concessionria de 18/07/1998
623,8 25
293/RS Pelotas/RS Rodovias do Sul 24/07/1998
S/A ECOSUL
Fonte: www.antt.gov.br
Reiterando-se as peculiaridades da concesso do Polo Rodovirio de Pelotas

descritas na seo 1.6 deste trabalho, esse contrato no se insere nas caractersticas descritas
nos demais tpicos desta seo.
42
4.2.1 Contextualizao
A Primeira Etapa de Concesso do PROCROFE teve seu ponto de partida em

1993 com a definio de cinco trechos de rodovia onde a cobrana de pedgio j havia sido
realizada pela prpria estrutura estatal. Segundo Serman (2008), esses projetos de concesso
compreendiam rodovias pr-existentes construdas pelo poder pblico e que se apresentavam
em situao precria, ficando como encargos para as concessionrias a recuperao, reforo,
monitorao, melhoramento, manuteno, conservao, operao e explorao dos trechos
rodovirios.
O processo de licitao para a explorao da infraestrutura rodoviria definiu

como vencedor o proponente que apresentou a menor tarifa bsica de pedgio, em um
processo longo e divido em trs fases. Segundo Cmara (2006), aps uma etapa de
qualificao dos proponentes, as empresas apresentaram propostas tcnicas relativas
execuo dos servios que deveriam ser realizados durante todo o prazo de concesso. Essas
propostas abordavam questes como poltica tarifria, prazo de concesso, controle de
qualidade dos servios prestados e solues para execuo dos encargos. De posse dessas
propostas, o rgo executor, o DNER, realizou a consolidao, segundo seus prprios
critrios, formulando o Programa de Explorao da Rodovia (PER), sobre o qual as propostas
de tarifa deveriam ser elaboradas. A terceira fase do contrato foi a apresentao das propostas.
Barat (2007a) apud Correia (2011) destaca que, neste momento, as concesses
eram vistas como um expediente para implementar as obras que as entidades governamentais
estavam habituadas a fazer com seus parceiros usuais, as empresas de construo pesada. A
estrutura dada ao PER mantinha as condies que at ento eram caractersticas da relao
contratante x empreiteira. No contrato com a CRT, essa relao explicitada da seguinte
forma:
O PROGRAMA DE EXPLORAO aborda os fatos problemticos e

indica o que fazer, como e quando fazer para super-los atravs do estabelecimento
de cronogramas fsicos e padres de qualidade definidos a partir dos critrios a
serem seguidos pela FISCALIZAO.
Portanto, essa primeira etapa de concesses adquiriu caractersticas que se

assemelhavam mais aos contratos tradicionais de terceirizao para a recuperao e
manuteno das rodovias, com o adicional de prover-lhes uma fonte permanente de
43
financiamento, relegando os conceitos de regulao a uma situao secundria no contrato. O
conhecimento dos objetivos propostos e da alocao de risco inserida neste contrato reflete,
de forma clara, esse entendimento conforme demonstrado nos tpicos a seguir.
4.2.2 Objetivos
A definio do objeto do contrato evidencia os objetivos a serem atingidos neste

modelo de contrato. A transcrio do contrato assinado com a NOVADUTRA demonstra as
limitaes impostas ao conceito de concesso aplicado, in verbis:
Objeto: Este contrato tem por objeto a recuperao, o reforo, a

monitorao, o melhoramento, a manuteno, a conservao e a explorao da
Rodovia BR 116/RJ/SP, no trecho Rio de Janeiro So Paulo, e respectivos
acessos.
Os contratos dessa etapa, ainda contando com algumas pequenas diferenas na

forma e na redao, possuem basicamente os mesmos conceitos e, principalmente, os mesmos
objetivos e metas que foram contemplados com as seguintes definies, transcritas, a seguir,
na ntegra:
os objetivos da concesso so os previstos nos Editais de Concorrncia e devem ser

alcanados, sem prejuzo de disposies especficas, mediante o integral cumprimento do
Programa de Explorao da Rodovia;
no Programa de Explorao da Rodovia esto definidas as obras e os servios a serem
executados pela concessionria durante o prazo de Concesso; e
os critrios, indicadores, frmulas e parmetros definidores da qualidade das obras e dos
servios constam do Programa de Explorao da Rodovia, anexo a este contrato.
Algumas especificidades podem ser observadas nesses contratos, no entanto, esto

presentes somente nos conceitos gerais e foram limitadas pelas especificaes do PER. O
contrato com a CONCER, por exemplo, esclarece que o PER centrou sua ateno nos
seguintes objetivos bsicos:
segurana do usurio;
conforto ao usurio;
44
viabilidade econmica da concesso; e
controle institucional da concesso.
Em outro momento, o contrato afirma que a Concesso ter um papel importante

na induo da atividade econmica ao longo de toda a Rodovia, principalmente da cidade de
Petrpolis j integrada ao Rio de Janeiro. O contrato com a CRT mimetiza o argumento ao
afirmar que especificamente neste caso, a Concesso ter um papel importante na induo da
atividade econmica ao longo de todo o traado da rodovia. Ela estimular, em primeiro
lugar, o desenvolvimento da cidade de Terespolis integrada ao Rio de Janeiro, dando
aproveitamento a sua privilegiada localizao e s suas potencialidades para o turismo e lazer,
afora as vocaes produtivas e residenciais e complementa afirmando que constitui-se um
pr-requisito da Concesso o de se dar um sentido estratgico comercial implantao. A
CONCESSIONRIA no dever perder de vista a razo de ser e o alcance de cada etapa,
desde os Trabalhos Iniciais at a plena maturao operacional.
Embora tais descries enfatizem o desenvolvimento regional, fazendo jus ao

conceito de que a rodovia no o fim por si mesmo, as limitaes impostas pelo contrato,
tornando a concessionria uma executora dos servios previamente descritos, tornam estes
termos uma justificativa para a concesso, e no, o seu objetivo. Ainda que as ligaes
rodovirias entre as cidades de Petrpolis e Terespolis com Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro tenham sido contempladas de forma privilegiada com benefcios na infraestrutura
rodoviria, incluindo a construo de novas faixas de rolamentos, estes foram fundamentados
no volume de trfego e nos frequentes congestionamentos detectados nesses trechos. No so
identificados no PER aes ou permisses para que a concessionria atue de forma efetiva, no
desenvolvimento regional.
Assim, os objetivos dos contratos se limitam infraestrutura fsica da rodovia em

seus aspectos fsicos e operacionais. Pode-se afirmar que o objetivo fundamental, nessa fase
do programa de concesses, foi suprir a necessidade de recursos necessrios manuteno da
estrutura rodoviria em condies fsicas e operacionais adequadas, segundo o projeto e a
concepo do antigo rgo gestor.
45
4.2.3 A Alocao de Riscos
Coerente com o conceito contratante x empreiteira que configurou a primeira fase

de concesso, a definio e a alocao dos riscos apresentada de forma sucinta e genrica.
Para Castro (2000), a distribuio adotada gerou poucos incentivos efetivos eficincia das
concessionrias e de suas relaes com os eventuais financiadores privados e sequer foram
relacionados os riscos atribudos ao Poder Concedente.
Genericamente, os contratos resultantes da Primeira Etapa definem que a

concessionria assume integral responsabilidade por todos os riscos inerentes concesso,
exceto nos casos em que o contrrio resulte do prprio contrato. Observe-se, entretanto, que
a nica especificao de risco manifestada no contrato refere-se ao risco geral de trnsito,
atribuindo-o Concessionria.
Ao longo do contrato, pode-se identificar que a apropriao dos riscos para a

concessionria inclui os que se referem captao de investimentos, qualidade e
segurana dos servios executados, ao mesmo tempo em que impe a obrigatoriedade da
contratao de seguros para garantir uma efetiva cobertura dos riscos inerentes execuo
das atividades pertinentes concesso.
Os servios de recuperao e manuteno da rodovia esto especificados nos

contratos, tendo seus custos previstos desde a elaborao da proposta, caracterizando, assim,
uma partio dos riscos, na qual o poder concedente torna-se responsvel pela quantidade e
especificao do servio e a concessionria assume os riscos relativos qualidade e ao custo
ofertado. Tal afirmativa se evidencia na definio, contida nos contratos, de que sempre que
forem constatadas modificaes estruturais nos preos relativos aos fatores de produo ou
modificaes estruturais nos preos dos insumos relativos aos principais componentes de
custos (...) no atendidas ou cobertas pelos reajustes tarifrios, caber a reviso da Tarifa
Bsica de Pedgio (TBP).
Essa viso sobre os riscos de uma concesso e a alocao dela decorrente resulta
em um processo que se caracteriza por sucessivas revises contratuais. Essas revises visam
reprogramao das atividades previstas e correo dos quantitativos propostos inicialmente,
alm de permitir a insero e a excluso de itens ou servios em decorrncia de situaes no
previstas, permitindo, assim, que o contrato absorva a materializao dos riscos.
46
4.2.4 Os Processos de Reviso e Reajuste Tarifrios
Esse primeiro modelo de contrato de concesso enfatiza que o valor da Tarifa

Bsica de pedgio preservado pelas regras de reajuste e reviso previstas no contrato, com
a finalidade de que seja assegurada, em carter permanente, a manuteno do inicial equilbrio
econmico e financeiro do contrato, para concluir que sempre que forem atendidas as
condies deste contrato considera-se mantido seu equilbrio econmico financeiro. O
primeiro modelo enfatiza ainda que a Tarifa Bsica de Pedgio ser revista para restabelecer
a relao que as pactuaram inicialmente entre os encargos da Concessionria e a retribuio
dos usurios da rodovia (...) com a finalidade de manter o equilbrio econmico-financeiro
inicial do contrato de concesso, descrevendo, em seguida, os casos em que dever haver tal
reviso. Entre eles, merecem especial destaque:
b) sempre que houver acrscimo ou supresso de encargos no Programa de

Explorao da Rodovia para mais ou para menos, conforme o caso;
(...)
g) sempre que forem constatadas modificaes estruturais nos preos relativos
dos fatores de produo ou modificaes substanciais nos preos dos insumos relativos aos
principais componentes de custos considerados na formao do valor da TARIFA BASICA
DE PEDAGIO, no atendidas ou cobertas pelos reajustes tarifrios previstos (...), para mais
ou para menos, conforme o caso, observados os preceitos legais pertinentes.
Para os reajustes, esse modelo definia uma frmula paramtrica pela qual seriam
consideradas as correes de ndices relacionados terraplanagem, pavimentao, obras-
de-arte especiais e servios de consultoria. Adiante, esse mesmo padro de contrato
considerava que no somente a variao de preos dos insumos poderia ser considerada, mas
tambm a participao de cada item que compunha a frmula paramtrica de reajuste da
Tarifa Bsica de Pedgio. A possibilidade de alterao descrita nos seguintes termos:
Sempre que forem constatadas, aps a concluso das obras de recuperao e

adaptao da rodovia, modificaes substanciais na participao ponderada dos diversos
componentes de custos previstos na frmula de reajuste em relao s obras e servios que
estiverem sendo efetivamente executados ou vierem a ser executados, como na hiptese de
obras novas ou de supresso de obras ou servios previstos no programa de explorao da
rodopia as partes podero, de comum acordo, alterar os parmetros da frmula de reajuste,
adequando-os a nova realidade.
E ainda, fatores externos relao, como o aumento ou a reduo substancial do

valor dos insumos tambm poderiam ser considerados nas revises, mesmo que o termo
substancial no possa ser definido numericamente. Alm disso, a concentrao, em
47
determinados perodos da concesso de servios relacionados a uma mesma categoria, como
pavimentao ou terraplanagem, poderia ter o condo de interferir na participao dos ndices
ponderados utilizados na frmula paramtrica.
O mecanismo de reajuste contratual, que se baseava na frmula paramtrica foi

substitudo, a partir de 2012, com a assinatura de Termos Aditivos a todos os cinco contratos,
por uma frmula de reajuste baseada na variao do ndice Nacional de Preos ao
Consumidor Amplo IPCA, adotando, assim, o mesmo parmetro de reajuste previsto na
Segunda Etapa de Concesses.
A partir desses mesmos aditivos contratuais, passou a ser permitido que as obras e
servios no previstos inicialmente nos contratos e que, por acordo entre o poder concedente e
a concessionria, representem investimentos novos no trecho rodovirio concedido sejam
considerados no reequilbrio econmico financeiro por meio de um fluxo de caixa marginal
no qual devero ser considerados os parmetros econmicos vigentes poca do acordo e o
trfego real verificado anualmente.
Destaca-se ainda que esses contratos passaram a considerar, alm da reviso do

valor da Tarifa Bsica de Pedgio, as seguintes ferramentas para a recomposio do
reequilbrio econmico-financeiro:
alterao do prazo do contrato;

pagamento concessionria, pelo poder concedente, de valor
correspondente aos investimentos, custos ou despesas adicionais com os
quais tenham concorrido ou de o valor equivalente perda de receita
efetivamente advinda, levando-se em considerao os efeitos calculados
dentro do prprio fluxo de caixa;
modificaes de obrigaes contratuais da concessionria; e
implantao ou remoo de cabines de bloqueio, bem como alterao da
localizao de praas de pedgio.
Esse processo de atualizao do contrato reflete a mudana da viso do rgo

regulador frente aos contratos de concesso assinados nos anos 90. Esses aditivos tm, por
objeto intrnseco, o incentivo a novos investimentos na malha rodoviria concedida,
48
procurando-se garantir a rentabilidade dos investidores e, ao mesmo tempo, proteger os
interesses dos usurios com instrumentos que possam minimizar os aumentos da TBP.
Na Tabela 4, a seguir, so apresentados os nmeros de processos que resultaram

na variao do valor da TBP. importante ressaltar a mudana da denominao dos
procedimentos: na gesto do DNER, as revises do PER foram definidas como adequaes
e, sob a regulao da ANTT, foram designadas como extraordinrias. A tabela 4, a seguir,
demonstra o quantitativo de processos de correo das tarifas de pedgio.
Tabela 4 Revises dos Contratos da Primeira Etapa

Tempo de Revises
Revises Adequaes Aditivos aos
Concessionria concesso extraor-
ordinrias do PER contratos
(anos) dinrias
PONTE S.A. 19 19 5 10 10
NOVADUTRA 18 18 8 7 11
CONCER 18 20 4 4 11
CRT 18 20 5 5 4
CONCEPA 16 24 4 4 12
Fonte: www.antt.gov.br atualizada at 31/03/2014
A ANTT adotou, nesses contratos, as definies que, posteriormente seriam

utilizadas na Segunda Etapa, ou seja, a Ordinria a reviso da TBP realizada por ocasio dos
reajustes tarifrios para incluso dos efeitos de ajustes previstos no Contrato, e a
Extraordinria a reviso da TBP para incorporao dos efeitos decorrentes de fato de fora
maior, ocorrncia superveniente, caso fortuito ou Fato da Administrao que resultem,
comprovadamente, em alterao dos encargos da Concessionria.
Essas recorrentes revises dos contratos demonstram a complexidade e a

especificidade dos contratos de concesso de rodovias. Como um exemplo de fator externo
pode-se citar a aplicabilidade e a variabilidade da alquota de um tributo municipal: o Imposto
Sobre Servios de Qualquer Natureza (ISSQN). Esse evento, um tpico Fato do Prncipe, foi
49
comum a todas as revises nos primeiros anos de concesso, ora pela considerao do
imposto, ora pelo aumento do nmero de municpios contemplados no clculo, ora pela
variao das alquotas em cada municpio.
Da mesma forma, outras alteraes de taxas e tributos tm motivado alteraes

nos encargos das concessionrias, repercutindo nos valores da TBP. Como exemplo
identificado nas revises, destaca-se a incluso do COFINS Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social e a incluso e posterior excluso da Contribuio
Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos e Direitos de
Natureza Financeira CPMF.
Outro exemplo do Fato do Prncipe considerado nos processos revisionais a

determinao do Tribunal de Contas da Unio para acrscimos, aditamentos e modificaes
no PER. Essas alteraes podem tanto representar a reviso de decises tomadas
anteriormente e que j foram consideradas nos clculos tarifrios quanto alteraes nos
encargos da concessionria a partir da publicao da respectiva deciso.
Ainda na anlise dos processos revisionais, alguns pontos necessitam ser

destacados como demonstrativo da interferncia do rgo regulador na gesto da concesso
decorrente dos conceitos sobre os quais os contratos esto fundamentados. Na reviso n 14
do contrato de concesso da BR 290/RS, a concessionria CONCEPA ainda solicita alterao
no escopo da recuperao do pavimento, pois a solicitao para a recuperao estrutural do
pavimento da Rodovia Osrio Porto Alegre, constante no Edital de Licitao, foi considerada
inadequada pois no atenderia aos parmetros de qualidade e durabilidade exigidos no PER.
Dessa forma, nova soluo foi apresentada pela CONCEPA, e aprovada pelo DNER.
Embora ressalve que a questo do pavimento continuava em anlise pela ANTT, tal
procedimento refora estreita relao na gesto da rodovia.
Tal fato encontra similaridade no contrato com a NOVADUTRA. Nos

documentos disponibilizados pela ANTT que relatam as revises, a Nota Tcnica
119/2003/GEECO/SUREF apresenta quadro com revises e adequaes realizadas no PER,
no qual se observa que a primeira reviso, aprovada em 01 de agosto de 1997, teve como
alteraes principais o incremento e antecipao de investimentos obras de segurana,
barreiras rgidas, e metlicas, sinalizao, passarelas, dispositivos, etc, ou seja, j na primeira
50
reviso do contrato, um ano aps seu incio, j se realizavam as primeiras antecipaes e
aumento de quantitativos.
Ainda usando a NOVADUTRA como exemplo, em 2013, dezessete anos aps o

incio do contrato, a concessionria solicitou a ampliao dos valores relativos recuperao
do pavimento da rodovia, o que foi rejeitado pela agncia reguladora. Ressalta-se, no entanto,
que tais acrscimos de quantitativos para a pavimentao da rodovia foram aceitos pela
prpria ANTT, no ano anterior, conforme exposto nos documentos publicados pela Agncia
relativos a estes processos revisionais.
Em outro exemplo, a CONCER, durante a Reviso 13, relatada na Nota Tcnica

N077/SUINF/2006, prope reprogramao do cronograma de execuo do item 2.6
Estruturas de conteno mantendo o valor atual (...), tendo em vista os resultados obtidos
pela Monitorao, priorizando obras em conformidade com a mesma.
Em resposta, o rgo regulador se manifesta no sentido de aceitar a proposta da

Concessionria, ressaltando que os correspondentes projetos executivos devero ser
submetidos ANTT para anlise e aprovao dos seus valores definitivos. A partir de 2008,
quando a fase de Recuperao Estrutural estiver encerrada, caso o valor total do item no
tenha investido, o saldo dever ser excludo do fluxo de caixa da concesso. Aps o
encerramento desta fase, todas as obras e servios necessrios devero ser considerados como
manuteno, conforme disposto no PER.
No entanto, mostrando-se como um tema recorrente nesses processos, na 17

Reviso Ordinria e 1 Reviso Extraordinria realizada em 2010, a Nota Tcnica
N024/2010/GEINV/SUINF ainda anota que a concessionria prope reprogramar os
investimentos previstos e no executados no ano de 2009, para os anos de 2010 e 2011,
conforme quando a seguir. Alm disto, prope ajustar o valor das contenes (...), visando
manter o valor inicialmente aprovado.
Somente nesse tpico, evidenciam-se alguns aspectos da forma de

acompanhamento do contrato de concesso, com a reduzida liberdade gerencial transferida
para a concessionria. Tais restries so percebidas na necessidade de anlise dos projetos
pelo rgo regulador, na definio dos valores que sero apropriados no fluxo de caixa a
51
partir da anlise dos projetos e nas alteraes dos pontos de lanamento dos valores no fluxo
de caixa da concesso.
Outro exemplo, e que no esgotar o tema, mas que forma a convico do

reduzido grau de transferncia de gesto e riscos para a concessionria nesse modelo. A Nota
Tcnica n 114/SUINF/2004, que trata da Reviso 12 do contrato de concesso assinado com
a CRT, relata que o pavimento rgido da Serra dos rgos apresenta visualmente placas
deterioradas, trincadas e com juntas esborcinadas que necessitam interveno corretiva. A
recuperao estrutura destes servios j foi concluda dentro dos quantitativos previstos no
PER. (...) Entretanto, diante do que se verifica in loco, esse quantitativo, aparentemente, no
foi suficiente para recuperar a totalidade da serra e, desta forma, haver necessidade de ser
reprogramado (...). Nesse caso, o rgo regulador indica a necessidade de aprofundamento
do estudo da questo e de aumento da fiscalizao nos servios de identificao e correo
das placas e, ao final, prope que que o item se mantenha cotado por verba (...) e que nele
estejam inseridos todos os servios necessrios substituio parcial ou total da placa, sendo
que o acompanhamento da execuo dos servios se dar pelo consumo de concreto e
selagem de juntas previstos no PER.
Os processos revisionais consideram tambm os resultados das intervenes

efetivadas pelas concessionrias, apropriando-se, em cada processo, dos volumes medidos ou
informados para cada servio previsto, alm de fazer a previso dos quantitativos dos anos
que se seguiro. So frequentes os casos em que so apuradas inexecues nos servios
previstos e o saldo alocado para a execuo no ano seguinte, assimilando-se os respectivos
impactos no clculo da TBP. Nesses contratos, os servios relacionados ao pavimento da
rodovia tm maior influencia e as alteraes nos quantitativos e nos cronogramas das
intervenes foram comuns, gerando presso para reajuste da TBP.
A Figura 1, a seguir, apresenta o grfico da variao dos valores da Tarifa Bsica

de Pedgio, no reajustados, conforme verificado nos documentos de reviso publicados pela
ANTT. O destaque inicial a evoluo da TBP da CONCEPA: j na primeira reviso,
praticamente, ela dobra seu valor e mantm uma curva ascendente, resultando em um valor
equivalente a 2,85 vezes o inicial. Deve ser observada tambm, a significativa alterao na
curva da TBP praticada pela CRT, a partir de 2009, quando o rgo regulador suspendeu as
atividades da Praa de Pedgio 02 e definiu como pontos de cobrana, a Praa 01 e as duas
Praas Auxiliares.
52
Figura 1 Grfico de Evoluo TBP - Primeira Etapa
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14
Novadutra Concepa Concer CRT Ponte
Fonte: www.antt.gov.br1 - dados atualizados at 31/03/2014
Tambm a TBP da CONCER apresenta uma variao significativa em seu valor.

Aps certa instabilidade nos seis primeiros anos de concesso, manteve um patamar
equilibrado e demonstra declnio nas duas ultimas revises demonstradas no grfico. Por
outro lado, as curvas de evoluo da TBP da PONTE e da NOVADUTRA registram discretas
mudanas ao longo dos anos.
Essas variaes esto demonstradas na Tabela 5, a seguir. Percebe-se, de forma

ainda mais clara, que, exceto para a CRT, os demais contratos tiveram na proposta seu menor
valor de Tarifa. Tal fato indica que os encargos da concessionria tiveram sua menor previso
nesse momento.
Na outra extremidade, os valores mximos foram atingidos nos trs ltimos anos
de contrato o que sugere que as demandas e necessidades de adaptao da rodovia e do seu
programa de explorao vm crescendo com o decorrer dos anos alm de demonstrar, desta
1
Considerando as revises realizadas at maro 2013, exceto CRT que contempla somente at a reviso de 2012.
53
forma, a dificuldade de prever, antecipadamente, as necessidades de adaptao da rodovia no
decorrer de um contrato de longo prazo.
Tabela 5 Variao dos valores da TBP dos Contratos da Primeira Etapa

TBP aps
TBP TBP TBP TBP em TBP
Concessionria arredonda-
inicial mnima mxima 31/03/14 reajustada
mento
PONTE 0,78 0,78000 1,20545 1,14563 4,94999 4,90
NOVADUTRA 2,39 2,39000 2,78293 2,62341 10,14652 10,10
CONCER 1,91 1,91000 2,53646 2,14983 8,02020 8,00
CRT 2,46 2,36107 3,58932 3,58932 12,21677 12,20
CONCEPA 0,75 0,74660 2,13230 2,13230 9,30000 9,30

Fonte: www.antt.gov.br valores em reais dados atualizados at 31/03/2014
A coluna intitulada TBP inicial refere-se ao valor proposto no processo de

concorrncia pela explorao da rodovia. A coluna TBP em 31/03/14, apresenta os valores
da TBP inicial alterada pelos diversos processos de adequao do PER em face de situaes e
propostas no contempladas no edital de licitao. As duas ltimas colunas consideram o
efeito dos reajustes realizados ao longo do contrato e os valores praticados nas praas
principais de cada concesso aps o arredondamento.
Percebe-se, portanto, que, embora as revises contribuam com a majorao da

tarifa de pedgio ao longo do tempo, o efeito dos reajustes anuais so mais significativos e
visveis aos usurios das rodovias.
4.2.5 A Regulao Tcnica
O PER desse primeiro modelo de contrato tem suas definies classificadas como
escopo dos servios e metodologia de execuo. O escopo dos servios a parte onde se
estabelecem os servios a executar, sua abrangncia, e respectivas quantidades estimadas
54
enquanto a metodologia de execuo onde so definidos os critrios e requisitos mnimos
exigidos para o desenvolvimento dos servios e execuo das obras previstas ao longo do
perodo da Concesso.
Os parmetros de desempenho utilizados referem-se aos elementos estruturais da

rodovia, como pavimento e sinalizao, para os quais foram definidos ndices de referncia.
Algumas situaes diferentes so identificadas. O PER define os servios a serem feitos e
quais monitoraes devero fazer o acompanhamento dos elementos. Os resultados dessas
monitoraes apontam as prioridades e a alternativa recomendada para cada situao. As
especificaes tcnicas detalhadas de cada servio e de sua execuo esto definidas no
prprio PER, limitando o campo de ao destinado concessionria.
O PER tambm define os ndices desejados relativos s caractersticas especficas

de cada elemento ou servio a ser aplicado ou executado na rodovia. Para alguns servios e
materiais, so especificados valores caractersticos de materiais que sero utilizados na
produo de outros elementos ou misturas. O PER assume a forma de um grande documento
normativo dos produtos e tcnicas utilizveis na rodovia.
Conforme descrito na Seo 4.1, o PER divide a concesso em fases. Nesta

Primeira Etapa, essas fases so assim caracterizadas:
Trabalhos Iniciais: so aqueles que a Concessionria dever realizar antes de ser

autorizada, pelo DNER, a iniciar a arrecadao do pedgio. (...) O objetivo a eliminao
dos problemas emergenciais que signifiquem riscos pessoais e materiais iminentes,
provendo a Rodovia dos requisitos mnimos de segurana e conforto ao usurio.
Recuperao Geral da Rodovia: so os trabalhos de todas as obras de reparo completo
para restabelecer as caractersticas anteriormente existentes. (...) Esses trabalhos
devero ser executados de acordo com as respectivas normas do DNER, em sequncia aos
Trabalhos Iniciais de recuperao da rodovia (recuperao emergencial), imediatamente
aps o incio da arrecadao do pedgio, com prazos distintos para concluso dos
diferentes servios. (...) Os servios de recuperao definitiva da rodovia devero ser
precedidos de projetos executivos, a serem elaborados de acordo com as normas do
DNER e submetidos sua aceitao.
A Manuteno da rodovia tem como objetivo cumprir satisfatoriamente suas funes
bsicas. Por este motivo, dever ser concebido, projetado, construdo e mantido, de forma
55
a apresentar nveis de desempenho de serventia compatveis e homogneos ao longo de
toda a sua extenso, avaliados atravs da apreciao dos parmetros fundamentais de
segurana e de conforto.
A questo fundamental da regulao nesses projetos de concesso o equilbrio

econmico financeiro. Segundo o contrato, pressuposto bsico da equao econmica e
financeira que preside as relaes entre as partes, o equilbrio, em carter permanente, entre os
encargos da Concessionria, previstos no Programa de Explorao da Rodovia, e as receitas
da concesso, expresso no valor inicial da Tarifa Bsica de Pedgio. No item seguinte,
complementa-se a idia com a afirmao de que qualquer alterao nos encargos da
Concessionria pode importar na reviso do valor da Tarifa Bsica de Pedgio, para mais ou
para menos.
Assim, qualquer ajuste no projeto inicial da concesso, seja uma modificao em

qualquer item do projeto operacional seja a incluso ou supresso de qualquer item das obras
descritas no PER impactar o equilbrio econmico financeiro que resultar na reviso da
tarifa. Isso significa dizer que, em um contrato de longo prazo, entre vinte e vinte e cinco
anos, at mesmo uma atualizao padres dos elementos de sinalizao vertical podem ser (e
so) considerados nos processos revisionais.
Nessa etapa do Programa de Concesso, gesto foi estabelecida quando da

assinatura do contrato. Coube e cabe, Concessionria a execuo do que foi programado,
estando sua autonomia limitada qualidade da execuo dos servios. Cada unidade de
servio a ser modificada, acrescida ou subtrada durante a execuo do contrato, dever ser
submetida, previamente, ao rgo regulador/fiscalizador, tendo seus efeitos considerados para
o reequilbrio econmico-financeiro. O contrato, portanto, trata a concessionria como um
agente executor de um programa previamente definido, cujo ajuste feito exclusivamente a
critrio do rgo regulador.
4.3 Segunda Etapa Fase Um
A Segunda Etapa do Programa de Concesses de Rodovias Federais contemplou

sete trechos localizados nas regies Sul e Sudeste do Brasil. Foram escolhidos trechos que
fazem a interligao entre algumas das principais cidades do pas, como So Paulo, Belo
56
Horizonte e Curitiba, alm de eixos logsticos de grande importncia, promovendo uma
interseo em rede. As caractersticas principais destes trechos esto resumidas na Tabela 6.
Tabela 6 Rodovias concedidas na Segunda Etapa Fase Um

Prazo de Assinatura do
Extenso
Rodovia Trecho concesso Concessionria contrato/Incio
(km)
(anos) da Concesso
Entre as cidades
BR 14/02/2008
de Belo Autopista FERNO
381/MG/SP 562,10 25 15/02/2008
Horizonte/MG e DIAS S.A.
So Paulo/SP
Entre a Ponte Rio- Autopista

BR 101/RJ 14/02/2008
Niteri e a Divisa 320,10 25 FLUMINENSE
15/02/2008
RJ/ES S.A.
BR 376/PR e Entre as cidades Autopista

14/02/2008
BR 101/SC de Curitiba/PR e 382,33 25 LITORAL SUL
15/02/2008
Florianpolis/SC S.A.
BR Entre a cidade de Autopista

14/02/2008
116/PR/SC Curitiba/PR e a 412,70 25 PLANALTO SUL
15/02/2008
Divisa SC/RS S.A.
BR Entre as cidades Autopista RGIS

14/02/2008
116/SP/PR de So Paulo/SP e 401,60 25 BITTENCOURT
15/02/2008
Curitiba/PR S.A.
Entre a Divisa TRANSBRASILIAN

BR 153/SP 14/02/2008
MG/SP e a Divisa 321,60 25 A Concessionria de
15/02/2008
SP/PR Rodovia S/A
Entre a divisa
MG/RJ e o ACCIONA
BR 393/RJ 26/03/2008
entroncamento 200,40 25 Concesses Rodovia
27/03/2008
com a BR 116/RJ do Ao S.A
(Via Dutra)
Aps doze anos da assinatura dos primeiros contratos, a ANTT levou a Leilo sete
novos projetos de concesso de rodovias que formaram a Primeira Fase da Segunda Etapa do
PROCROFE. O critrio de escolha dos novos concessionrios foi, exclusivamente, pela
57
menor tarifa bsica de pedgio ofertada a partir de um modelo de concesso e de um
Programa de Explorao da Rodovia previamente definidos.
Para Correia (2011), apesar dos rumores de que o mercado temia que as condies
estipuladas pelo Governo afastassem interessados, os sete trechos foram leiloados com forte
desgio. O mesmo autor assevera que os leiles realizados foram comemorados pelas baixas
tarifas obtidas em comparao com a primeira etapa de concesso e com as concesses
realizadas pelo Governo de So Paulo.
Uma das justificativas para os baixos valores de tarifa ofertados , segundo Rosa
(2010), a pouca oferta de projetos de concesso no perodo anterior ao lanamento dos sete
lotes. Veron e Cellier (2010) asseguram que contriburam para esse resultado as prticas
regulatrias estveis com a manuteno da estabilidade dos contratos, a participao de
muitos players, a disponibilidade de capital a um custo relativamente baixo e um fluxo de
caixa previsvel.
Essa segunda etapa, alm de ter sido realizada com condies macroeconmicas e
com um ambiente regulatrio favorvel, teve como uma das suas caractersticas o incentivo
participao de investidores. O prprio edital descreve que seu objetivo era selecionar, a
pessoa jurdica ou Consrcio de empresas qual ser outorgada a Concesso para explorao
da infraestrutura e da prestao de servios pblicos e obras, abrangendo a execuo dos
servios de recuperao, manuteno, monitorao, conservao, operao, ampliao,
melhorias e explorao, conforme apresentado no Programa de Explorao da Rodovia
PER.
Mais adiante, o edital admitia a participao de pessoas jurdicas brasileiras e

estrangeiras, entidades de previdncia complementar e fundos de investimentos, em
participaes, isolados ou reunidos em Consrcio, que satisfizessem plenamente todas as
disposies do prprio Edital e da legislao em vigor.
Essa abertura dada durante o processo licitatrio concentrou-se no incentivo

participao de investidores: a reduzida exigncia de qualificaes tcnicas nos
procedimentos concorrenciais teve como pressupostos fundamentais a crena de que, tendo a
proponente vencedora capacidade de investimento, a qualificao tcnica poderia ser
adquirida junto ao mercado. Alm disso, a estrutura montada para a realizao dos estudos
58
tcnicos necessrios para a apresentao da proposta j poderia ser o ncleo da equipe que
seria responsvel pelo gerenciamento do contrato. Esses conceitos esto presentes no edital,
desde a definio dos objetivos, como visto na seo a seguir.
4.3.2 Objetivos
A Primeira Fase da Segunda Etapa do Programa de Concesses de Rodovias

Federais institui um segundo modelo de contratos que procura transferir para o parceiro
privado a gesto da concesso. Esse movimento perceptvel desde o edital de licitao
quando se afirma que a Concesso constitui empreendimento destinado a investidores que,
alm de possurem capacidade econmico-financeira para financiar, com recursos prprios
e/ou de terceiros, as obras e servios que constituem os encargos da Concesso, detenham
capacidade tcnica, prpria ou contratada, para promover a execuo das obras e servios a
serem concedidos, e capacidade administrativa para gerenciar a explorao dos Lotes
Rodovirios.
Nesse sentido, o objetivo no mais contratar uma empreiteira para executar um

programa de manuteno e melhoria previamente estipulado, mas um parceiro privado para
investir e explorar a infraestrutura rodoviria. Nessa linha, o objeto do contrato passa a ter a
seguinte redao: Este Contrato tem por objeto a concesso para explorao da infraestrutura
e da prestao de servios pblicos e obras, abrangendo a execuo dos servios de
recuperao, manuteno, monitorao, conservao, operao, ampliao, melhorias e
explorao, conforme apresentado no Programa de Explorao da Rodovia - PER, mediante
pedgio, do Lote Rodovirio especificado.
O contrato afirma ainda que os objetivos e metas da Concesso so os previstos

no Edital e seus anexos e devem ser alcanados, sem prejuzo de outras disposies, mediante
o integral cumprimento do Programa de Explorao da Rodovia PER.
Para essa segunda gerao de contratos de concesso preparados pela Unio,

mantiveram-se os riscos gerais e de trfego da concesso e foram ampliados os riscos
59
operacionais. Nesses contratos, foram caracterizados quais os riscos pertencentes ao Poder
Concedente e formalizada a sua responsabilidade pelas alteraes unilaterais e pelo Fato de
Prncipe que tenham impacto econmico-financeiro sobre o contrato.
O contrato tambm torna explcito que cabe concessionria o risco decorrente

de danos na rodovia que derivem de causas que deveriam ser objeto de seguro, assim como o
risco pela variao nos custos dos seus insumos, mo de obra e financiamentos.
Adicionalmente, o contrato tipifica como risco da concessionria o decorrente da
regularizao do passivo ambiental dentro da faixa de domnio da rodovia, cujo fato gerador
tenha ocorrido aps a data de assinatura do contrato.
Quanto aos servios de recuperao e manuteno da rodovia, h uma clara

mudana de enfoque, tendo sido transferida para a concessionria a responsabilidade pelo
diagnstico, pelo projeto, pelo oramento e pela execuo dos servios necessrios para a
obteno de resultados previamente estabelecidos.
Essa mudana visa ajustar-se ao conceito, j citado, de que os riscos devem ser
alocados a quem tem as melhores condies de gerenci-los, pois transfere ao ente privado,
que tem mais agilidade e recursos tcnicos sua disposio, o estudo do trecho concedido e a
escolha do programa de manuteno a ser implantado, ganhando autonomia para escolher a
alternativa que melhor se ajusta ao seu projeto para a concesso. O risco, portanto,
integralmente transferido para a concessionria, que, por sua vez, passa a ter liberdade para
escolher seu plano de ao e o melhor ajustamento s caractersticas locais e temporais do seu
programa de recuperao e manuteno.
A estrutura e os conceitos relativos aos processos de reviso tarifria desse

segundo modelo de contrato seguem os fundamentos da Primeira Etapa ao definir sua funo
e repetir os casos fundamentais em que se aplica:
6.36 (...)
b) sempre que houver acrscimo ou supresso de encargos no PER, de obras ou
servios obrigatrios, para mais ou para menos, conforme o caso;
c) sempre que ocorrncias supervenientes, decorrentes de fora maior, caso
fortuito, fato da Administrao ou de interferncias imprevistas resultem,
60
comprovadamente, em variao extraordinria nos custos da Concessionria que lhe
proporcione enriquecimento ou empobrecimento injustificado;
(...)
e) sempre que houver alterao unilateral do contrato de Concesso, que
comprovadamente altere os encargos da Concessionria, para mais ou para menos,
conforme o caso;
Esse modelo prev, ainda, trs tipos de reviso da Tarifa Bsica de Pedgio e
define sua aplicabilidade e o momento em que devero ser realizadas.
Reviso Ordinria a reviso da Tarifa Bsica de Pedgio a ser realizada por

ocasio dos reajustes tarifrios para incluso dos efeitos de ajustes previstos neste Contrato,
conforme disposto em regulamentao da ANTT.
Reviso Extraordinria a reviso da Tarifa Bsica de Pedgio para
incorporao dos efeitos decorrentes de fato de fora maior, ocorrncia superveniente, caso
fortuito ou fato da Administrao que resultem, comprovadamente, em alterao dos
encargos da Concessionria.
Reviso Quinquenal a reviso que ser realizada a cada 5 (cinco) anos, com
intuito de reavaliar o PER em relao a sua compatibilidade com as reais necessidades
advindas da dinmica da Rodovia, nos termos da regulamentao da ANTT.
Ainda que um dos conceitos bsicos deste modelo tenha sido o de repassar ao ente
privado uma responsabilidade maior na gesto da concesso, tornando-o capaz de assumir
determinadas obrigaes resultantes da explorao da rodovia, o nmero de revises
extraordinrias comprova a dependncia da aprovao do Poder Concedente na implantao
de benfeitorias, conforme se verifica na Tabela 7.
Tabela 7 Revises dos Contratos da Segunda Etapa Fase Um

Tempo de Revises
Revises Aditivos aos
Concessionria concesso Extraor-
ordinrias contratos
(anos) dinrias
Ferno Dias 6 6 5 -
Fluminense 6 6 5 -
Litoral Sul 6 6 7 -
Planalto Sul 6 6 5 -
Regs Bittencourt 6 5 5 1
Transbrasiliana 6 6 5 -
Acciona 6 5 5 -
Fonte: www.antt.gov.br Dados atualizados at 31/03/2014
61
As revises ordinrias resultam do prprio acompanhamento, por parte do rgo
regulador, da execuo do contrato, mas as revises extraordinrias decorrem ora do pleito
por melhorias por parte das comunidades e dos usurios da rodovia, ora da identificao, por
parte da concessionria, de situaes e condies no previstas originariamente no PER.
Os processos revisionais demonstram que houve reduo dos eventos

considerados. As alteraes no cronograma de obras contemplam somente as classificadas
como obrigatrias, no entanto, questes externas ao rgo regulador e s concessionrias
tiveram forte impacto no avano dessas obras obrigatrias como, por exemplo, o
licenciamento ambiental e os processos de expropriao.
A Figura 2, a seguir, demonstra a evoluo da TBP desses contratos, sem os

efeitos dos reajustes financeiros.
Figura 2 Grfico de Evoluo TBP - Segunda Etapa Fase Um
4,00
3,50
3,00
2,50
2,00
1,50
1,00
0,50
0,00
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Acciona Ferno Dias Fluminense Litoral
Planalto Regis Bit. Transbrasiliana
Em comum, as curvas demonstram que houve uma tendncia inicial de majorao

das TBPs de todos os contratos em face da antecipao das obras previstas e da incluso de
62
novos projetos de melhorias. No entanto, j percebido um segundo movimento de retrao
das tarifas decorrente das inexecues verificadas. Parte desses atrasos pode ser creditada ao
atraso na autorizao das obras pelos rgos ambientais e parte ao prprio processo de
elaborao anlise reviso - re-anlise aprovao do projeto.
Esses atrasos resultaram em procedimentos especiais de fiscalizao, por parte da

ANTT, e foram formalizados por meio de Termos de Ajustes de Conduta (TAC) que preveem
um acompanhamento pormenorizado de todos os procedimentos que envolvem a execuo
das obras relacionadas. Essa metodologia compreende desde a data para a apresentao dos
projetos at a concluso das obras, passando por todas as fases de licenciamento ambiental e
de aquisio de reas para a implantao das melhorias previstas.
A partir desses novos cronogramas, os Programas de Explorao da Rodovia

foram revisados e seus impactos considerados nas tarifas de pedgio cobradas. Com isso, seis
concesses desse grupo de sete j registraram reduo na TBP, conforme pode ser constatado
na Tabela 8 a seguir.
Tabela 8 Variao dos valores da TBP dos Contratos da Segunda Etapa Fase Um
Aps
Em
Concessionria Inicial Mnima Mxima Reajustada arredon-
30/03/14
damento
Ferno Dias 0,997 0,98201 1,08425 1,03962 1,47123 1,50
Fluminense 2,258 2,24777 2,45310 2,38259 3,42890 3,40
Litoral Sul 1,028 1,02140 1,31504 1,27278 1,83248 1,80
Planalto Sul 2,540 2,51606 2,68613 2,68613 3,80135 3,80
Regs
1,364 1,28296 1,40552 1,28296 1,81559 1,80
Bittencourt
Transbrasiliana 2,450 2,43152 2,52963 2,47404 3,50115 3,50
Acciona 2,940 2,94000 3,47598 3,12392 4,52263 4,50

Fonte: www.antt.gov.br valores em reais atualizado at 30/03/2014
63
Para o segundo modelo de contrato, o Governo Federal entendeu que havia

necessidade de transferir uma parcela maior da responsabilidade sobre a gerncia das aes de
recuperao e manuteno da rodovia para a concessionria. Com essa transferncia, o PER
procurou tratar dos resultados a serem obtidos em cada elemento, segundo suas
especificidades. Assim, para cada fase prevista no contrato de concesso e para cada grupo de
elementos especficos, foram definidos o Escopo dos Servios, o Procedimento Executivo, os
Parmetros de Desempenho e o Cronograma. Segundo as definies do PER:
Escopo dos Servios refere-se definio dos servios e obras a executar e sua
abrangncia, ou seja, o que fazer;
Procedimentos Executivos so os critrios e requisitos mnimos exigidos para o
desenvolvimento dos servios e execuo das obras previstas, ou seja, como fazer;
Parmetros de Desempenho so as especificaes e os indicadores de avaliao dos
padres requeridos, ou seja, a qualidade dos servios e obras; e
Cronogramas de Execuo estabelecem a cronologia para implementao dos servios e
obras obrigatrios previstos, ou seja, quando fazer.
Mesmo tendo sido referenciadas algumas normas tcnicas, inclusive os manuais

desenvolvidos pelo rgo federal responsvel pela construo e manuteno de rodovias, os
ndices de performance relacionados no PER referem-se ao produto final da interveno da
concessionria, desprezando o acompanhamento passo a passo das atividades construtivas e a
verificao dos ndices especficos de materiais constituintes de misturas ou de etapas do
servio.
Assim, dados os parmetros dos servios ou dos elementos caractersticos da

rodovia, o parceiro privado poder escolher os meios, a metodologia, o momento e o
programa de manuteno e conservao que melhor atendam aos seus interesses ou s
caractersticas da rodovia, cabendo ao ente fiscalizador a verificao quanto ao atendimento
dos parmetros.
Para os itens de pavimentao e de sinalizao horizontal, so relacionados

valores caractersticos a serem observados, inclusive com acrscimo no valor da qualidade
exigida para os cinco primeiros anos, em uma tentativa de impor um programa de melhoria
64
continuada e almejando que os servios de recuperao atendessem a trechos maiores da
rodovia a cada perodo.
Em contrapartida, para os demais elementos nos quais a infraestrutura rodoviria

foi dividida, por no terem sido identificadas caractersticas que tivessem valores e cuja
verificao pudesse ser realizada de forma direta ao longo do contrato, os parmetros de
desempenho adotados foram apenas conceitos: uma situao geral a ser identificada para cada
grupo de elementos. Tambm quanto ao cronograma pretendido, a verificao est
relacionada ao resultado final de cada etapa da fase de Recuperao da Rodovia, definida por
regra de aceitao geral a ser observada.
4.4 Segunda Etapa Fase Dois
A segunda fase da segunda etapa contempla somente um projeto de concesso que

abrange trechos de duas rodovias federais e duas estaduais. O primeiro trecho, a BR 324, une
as duas principais cidades do estado da Bahia: Salvador e Feira de Santana. A BR 116 uma
das principais rodovias do pas na interligao Norte-Sul. O trecho concedido neste processo
contempla a ligao entre a cidade de Feira de Santana at a divisa BA/MG. As rodovias
estaduais fazem a interligao da BR 324 com o Porto de Aratu. Os dados caractersticos
desse sistema rodovirio encontra-se descrito na Tabela 9.
Tabela 9 Rodovias concedidas na Segunda Etapa Fase Dois

Extenso
Rodovias Trecho concesso Concessionria contrato/Incio
(km)
(anos) da Concesso
Entre a cidade de
Salvador/BA e a VIABAHIA
BR 116 e
divisa BA/MG e a 03/09/2009
324/BA e BA 680,60 25 Concessionria de
ligao com o 20/10/2009
526/528 Rodovias S/A
Porto de
Aratu/BA
65
Embora houvesse decorrido somente quinze meses entre os Leiles da Segunda

Etapa, a concorrncia no leilo da 2 Fase foi realizado em situao bem diferente. Correia
(2011) destaca que esse processo ocorreu em perodo de crise econmica mundial e que esta
pode ser considerada como a principal responsvel pela baixa participao no leilo. Alm
disso, a apresentao das propostas ocorreu aps a disputa da primeira fase e do processo de
concesso do programa estadual de So Paulo, que concedeu cinco trechos iniciativa
privada, com cobrana de outorga. Correia (2011) ressalta, ainda, que alguns investidores com
conhecimento no mercado de concesses de rodovias j estavam com um alto grau de
endividamento em funo dos dois leiles anteriores e sem garantias do retorno que nele
obteriam, dificultando a possibilidade de busca de novos projetos.
4.4.2 Objetivos
A Segunda Fase da Segunda Etapa preserva o objetivo da fase anterior, com

pequenas nuances na sua redao: a explorao da infraestrutura e da prestao do servio
pblico de recuperao, operao, manuteno, monitorao, conservao, implantao de
melhorias e ampliao de capacidade do Sistema Rodovirio (Concesso), no prazo e nas
condies estabelecidos no Contrato e segundo os Parmetros de Desempenho e
especificaes mnimas estabelecidas no PER.
A estrutura do contrato, incluindo-se o PER, apresenta a proposta de se manter

atualizado com a realidade e as demandas das rodovias concedidas sem que isso resulte em
frequentes revises do equilbrio econmico-financeiro e, ao mesmo tempo, que se possa
repassar o resultado da ao da concessionria para o usurio. Essa proposta compreende o
Desconto de Reequilbrio, o uso do Fluxo Marginal de Caixa e o gatilho de trfego para
promover o aumento da capacidade.
Nessa segunda fase, manteve-se o mesmo enfoque quanto aos riscos gerais e foi
estabelecida uma extensa lista com a alocao dos riscos inerentes concesso. Esta lista,
66
alm de especificar alguns dos que estavam implcitos nos anteriores, cria uma nova partio
de alguns riscos que j haviam sido elencados no contrato anterior, estabelecendo uma linha a
partir da qual, o risco transferido para o outro ente.
Essa diviso pode ser verificada na abordagem dos riscos relativos variao do
trfego, que at ento, eram integralmente assumidos pelo ente privado. Nessa verso, o ente
pblico ser responsvel por uma eventual reduo do trfego previsto quando a causa seja a
implantao de novas rotas ou caminhos alternativos livres de pagamento de Tarifa de
Pedgio, que no existissem e que no estivessem previstos (...) nos instrumentos pblicos de
planejamento governamental ou em outras fontes oficiais.
Outro exemplo da imposio dessa limitao com transferncia de

responsabilidade refere-se possibilidade de manifestaes sociais e/ou pblicas que afetem
de qualquer forma a execuo das obras ou a prestao dos servios relacionados ao Contrato
por at 15 (quinze) dias, sucessivos ou no, a cada perodo de 12 (doze) meses. Nesse caso, a
partir do 16 dia, caber ao Poder Concedente a responsabilidade por estes custos.
Um caso especial encontrado na lista de riscos o que trata da diferena de

arrecadao proveniente do arredondamento da tarifa de pedgio. Em todos os contratos
anteriores, foram definidas regras de arredondamento da tarifa de pedgio a ser praticada
visando facilitar o troco. As diferenas decorrentes desse procedimento so consideradas nos
procedimentos de reequilbrio econmico-financeiro do contrato. Mas, especificamente nesse
contrato, visando reduzir o nmero de eventos que geram o reequilbrio do contrato, foram
transferidos para a concessionria os riscos relativos frmula de arredondamento adotada
destinando-lhe as sobras ou faltas resultantes desse procedimento.
A distribuio dos riscos relativos recuperao e manuteno da rodovia

mantm a mesma concepo caracterstica dessa segunda etapa, cabendo concessionria a
responsabilidade pela determinao dos quantitativos, dos custos e da execuo, arcando com
os benefcios ou os prejuzos relativos s diferenas encontradas.
Os conceitos de reviso nesse modelo de contrato so, in verbis:
67
a) Reviso Ordinria da Tarifa Bsica de Pedgio - a reviso anual da Tarifa Bsica
de Pedgio, realizada pela ANTT, previamente ao reajuste, com o objetivo de
incorporar a parcela das Receitas Extraordinrias auferidas no ano anterior.
b) Reviso Extraordinria da Tarifa Bsica de Pedgio a reviso da Tarifa Bsica de
Pedgio decorrente da recomposio do equilbrio econmico-financeiro.
No obstante o empenho em reduzir o nmero de aspectos e eventos a serem

considerados nos processos revisionais, a observao dos resultados nos procedimentos j
divulgados demonstra que alguns dos elementos constantes em todos os contratos anteriores
permanecem, como as inexecues de obras e servios programados, a interferncia de
processos judiciais, a postergao e a antecipao autorizadas de investimentos e o
recebimentos de receitas extraordinrias.
Alm disso, j foram considerados os mecanismos descritos como o fluxo

marginal de caixa e o desconto de reequilbrio. Esse procedimentos resultaram nos nmeros
revelados na Tabela 10 na qual se verifica que o nmero de revises extraordinrias j supera
o de ordinrias, ratificando a caracterstica desses contratos de seguidos processos de
renegociao quanto capacidade de ao da concessionria face s necessidades verificadas
no trecho rodovirio e gama de exigncias no projeto de concesso.
Tabela 10 Revises dos Contratos da Segunda Etapa Fase Dois

Tempo de Revises
Revises Aditivos aos
Concessionria concesso Extraor-
ordinrias contratos
(anos) dinrias
VIABAHIA 4 3 4 1
Esse contrato, da mesma forma que os demais da Fase Um, registrou uma taxa
considervel de inexecues resultando na assinatura de um TAC para o acompanhamento
das obras obrigatrias.
A Figura 3 demonstra a evoluo da TBP nos primeiros anos de contrato, no

entanto no considera os efeitos da aplicao do Desconto de Reequilbrio, mas somente das
68
adequaes e revises do PER. Justifica-se assim tal critrio na transitoriedade do Desconto
que se aplica em um determinado perodo, no entanto, ele pode no influenciar no perodo
subsequente.
Figura 3 Grfico de Evoluo TBP - Segunda Etapa Fase Dois
2,35
2,30
2,25
2,20
2,15
2,10
2,05
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Via Bahia
O resultado dessas revises impactou a TBP elevando-a, em um primeiro

momento, no entanto, em decorrncia das inexecues na execuo das melhorias previstas, o
valor da TBP no reajustada atingiu nveis inferiores ao da proposta inicial da concessionria.
Destaca-se, ainda, que os valores considerados na Tabela 11, a seguir, no consideram o
Desconto de Reequilbrio. A aplicao desse mecanismo resultou no valor de R$ 2,04658 para
o perodo de 07 de dezembro de 2013 a 6 de dezembro de 2014 deixando a TBP R$ 0,17
menor que a apresentada na proposta inicial.
Tabela 11 Variao dos valores da TBP dos Contratos da Segunda Etapa Fase Dois
TBP aps
TBP TBP TBP TBP em TBP
Concessionria arredon-
inicial mnima mxima 31/12/13 reajustada
damento
VIABAHIA 2,212 2,16959 2,33305 2,16959 3,06300 3,10

Fonte: www.antt.gov.br Dados atualizados at 31/03/2014 - valores em reais
69
O terceiro modelo adotado para os contratos de concesso da infraestrutura

rodoviria apresenta similaridade com o segundo modelo na estruturao do PER, tanto na
parte que se refere diviso da concesso em etapas como diviso por elementos. A
sistemtica adotada para a definio do Escopo dos Servios, Procedimentos Executivos,
Parmetros de Desempenho e Cronograma tambm se repete. Mesmo assim, esse terceiro
modelo apresenta inovaes, destacando-se:
definio de uma relao de locais ou trechos com previso especfica de servios

que devero ser executados;
adoo de um sistema de gatilho acionado pelo volume de trfego para a
ampliao de capacidade de trechos da rodovia; e
criao de um sistema de Desconto de Reequilbrio em funo do no atendimento a
determinados parmetros.
A lista com locais identificados previamente ao edital de concesso e que j

apresentavam elementos da infraestrutura rodoviria com problemas, ainda que se assemelhe
a uma interferncia na gesto do contrato, mostra-se relevante por indicar pontos que sero
obrigatoriamente verificados pela fiscalizao ao final dos prazos estabelecidos, objetivando
garantir ao usurio, as condies mnimas de segurana e trafegabilidade.
No que concerne ao gatilho para ampliao de capacidade, esse sistema define

os nmeros que identificam o volume de trfego que impe concessionria a execuo de
obras que garantam a permanncia da fluidez e do nvel de servio esperado para a rodovia.
Assim, para o trecho de pista simples, esto definidos os volumes que impem a implantao
do projeto de duplicao e para o trecho de pista dupla, os projetos de construo de uma
faixa adicional s existentes.
Se, por um lado, os parmetros estabelecidos para o acionamento do gatilho

podem ser resultado de fatores externos concesso, a sua incluso nos contratos, desde a
publicao no edital, exige-se que a concessionria faa uma projeo de trfego realista com
um fluxo de caixa que permita-lhe prover os investimentos necessrios para a concluso do
projeto.
70
A terceira inovao, denominada pelo contrato como Desconto de Reequilbrio,
apresentada como uma desonerao para os usurios do Sistema Rodovirio e no constitui
espcie de penalidade imposta concessionria. O contrato o considera como um sistema de
compensao ao usurio da rodovia que, quando o servio pblico prestado na concesso
estiver em desconformidade com as condies estabelecidas no Contrato e no PER, este no
deve ser remunerado em sua integridade.
O mecanismo se baseia na verificao dos parmetros de desempenho relativos ao

pavimento e sinalizao, por trecho de rodovia, e execuo das obras de duplicao
condicionadas ao volume de trfego. O no atendimento a cada item, por trecho de rodovia,
implica um ndice de reduo da tarifa. Na tabela de referncia, onde no constam
previamente os valores relativos s obras de ampliao de capacidade, esse fator de reduo
pode representar uma reduo de um tero do valor da tarifa bsica.
Tambm como instrumento de regulao, esse contrato adota, de forma indita at

ento, o Fluxo de Caixa Marginal. Segundo os termos do contrato, esse o processo de
recomposio, para hipteses de incluso no escopo do Contrato de Concesso de novos
investimentos que ser realizado de forma que o valor presente lquido (...) projetado em
razo do evento que o ensejou a recomposio, considerando (i) os fluxos de dispndio
marginais resultantes do evento que deu origem recomposio e (ii) os fluxos de receitas
marginais resultantes da recomposio do equilbrio econmico-financeiro.
4.5 Uma anlise sobre a regulao tcnica dos trs primeiros modelos de contrato
Os trs primeiros contratos de concesso de rodovias federais promovidos pelo

governo brasileiro so caracterizados por sua ateno infraestrutura, tendo como objetivos,
sempre, a recuperao, a ampliao, a conservao, a manuteno e a operao do trecho
rodovirio, inicialmente, instituindo um acompanhamento em todo o processo construtivo e
posteriormente, acompanhando o resultado das intervenes realizadas.
Nos contratos da Primeira Etapa, a inexistncia de uma matriz de alocao de

riscos demonstra, de certa forma, a precariedade dos fundamentos tericos sobre os quais a
concesso foi estabelecida. Os riscos da concessionria limitavam-se a sua estimativa de
trfego e s eventuais falhas na execuo das obras. A gesto da infraestrutura rodoviria
manteve-se com o poder pblico. Inicialmente, no prprio rgo responsvel pelas demais
71
rodovias federais e, depois, em um rgo especfico para regulao dos mercados na rea de
transporte.
Esses contratos impuseram um ambiente extremamente restrito para a atualizao

tecnolgica, tanto nos servios ofertados quanto nos processos construtivos. A prvia
definio de quais servios e quais seus quantitativos deviam ser executados ano a ano, um
forte inibidor de novas tecnologias, porque o processo decisrio, alm de moroso em funo
da necessidade de justificativas convincentes, encontra bices na avaliao de quais os valores
e com qual distribuio temporal sero incorporados ao contrato.
A definio de servios e especificaes tcnicas adotada permitiu que alguns

concessionrios, em determinados perodos, manifestassem interesse na ampliao dos
volumes de obras a serem executadas. Nas revises do Programa de Explorao desses
contratos, so identificadas seguidas inseres de volumes de servios no cronograma de
execuo, elevando valor das tarifas de pedgio. Por outro lado, considerando a periodicidade
anual dessas revises e o processo burocrtico inerente ao servio pblico, essas alteraes no
Programa de Explorao no significam, necessariamente, a resposta adequada s exigncias
da rodovia.
Assim, coube concessionria a execuo, por sua conta e risco, de quantitativos

de servios alm dos previstos. Como consequncia, tem sido recorrente a interveno do
rgo regulador na glosa de volumes de servios excedentes em virtude da no autorizao
antecipada, conforme verificado nos processos de reviso publicados. Esse processo
representa ainda a limitao de uma das principais caractersticas do parceiro privado que
deveria ser a agilidade de um processo decisrio desburocratizado.
Esses mesmos processos de reviso relatam recorrentes inexecues e

postergaes nos cronogramas anotando-as no clculo do reajuste tarifrio, o que, de certa
forma, ajuda a conter o movimento de alta dos valores de tarifa praticados. No entanto, a
complexidade desses procedimentos tem relegado a um segundo plano a atualidade da
infraestrutura rodoviria nesses contratos de concesso, ao reduzir o espao para o
aprofundamento das questes relativas insero de melhorias que venham a atender s novas
demandas identificadas no trecho concedido.
72
Por sua vez, os modelos de contratos adotados na Segunda Etapa trazem a
concepo de parmetros de desempenho para o acompanhamento do Programa de
Explorao da Rodovia. Eventuais falhas na avaliao de quantitativos ou na oportunidade de
investir so assumidas pela concessionria e, desta forma, os valores da Tarifa Bsica de
Pedgio somente so revisados com a modificao das benfeitorias a serem incorporadas
infraestrutura rodoviria e no mais pela simples alterao nos servios rotineiros de
manuteno.
No entanto, o uso desses parmetros, com prazos longos para a verificao,

permite ao executor do contrato estabelecer uma poltica de concentrao de servios na fase
final do perodo estabelecido, tendo como beneficios a utilizao de maiores volumes de
recursos provenientes da prpria explorao da rodovia e a postergao das intervenes
posteriores. Isso significa que o avano nos conceitos de regulao alcanados pela adoo de
parmetros de desempenho em substituio prescrio de servios e quantitativos podem ser
perdidos se a forma e os prazos de verificao no forem adequados s reais exigncias da
rodovia.
Outro aspecto que indica a necessidade de aperfeioamento no processo a

ausncia de indicadores de fcil mensurao para todos os elementos da infraestrutura
rodoviria. Nos contratos da Segunda Etapa, somente os itens relativos pavimentao e
sinalizao contm indicadores mensurveis, cujos valores so qualitativamente, progressivos
ao longo do tempo. Essa metodologia, alm de refletir o entendimento de que o processo de
recuperao/conservao/manuteno contnuo, exige da concessionria um planejamento
das intervenes a serem realizadas. Os demais itens apresentam conceitos gerais como
parmetros de desempenho e, em uma viso ampla, representam o estado ideal de um
determinado sistema ou elemento, caracterizando seu pleno funcionamento e integridade
fsica.
Ainda que os objetivos da concesso estejam concentrados no estado geral da

infraestrutura, a adoo de parmetros de desempenho voltados para a qualificao do estado
dos elementos dever estar relacionada ao prazo de execuo, curto e exequvel, mesmo que
seja necessrio estabelecer limites espaciais para a atuao do ente executante. A limitao
dos projetos da rodovia (ou a ausncia deles), compromete o acompanhamento e pode tornar
esses comandos contratuais incuos. Embora limites de tempo e de localizao possam ser
uma interferncia na liberdade de gesto da concesso, sua ausncia tem comprometido a
73
consecuo dos objetivos do contrato, ao permitir um atraso na execuo das obras
necessrias para a perfeita manuteno da infraestrutura rodoviria.
A ao deliberada da concessionria na postergao dos investimentos de

recuperao e manuteno da rodovia impe ao usurio duas situaes que lhe so adversas:
a percepo de deficincia na manuteno do sistema rodovirio mesmo com a

cobrana de pedgio; e/ou
o aumento do seu tempo de viagem provocado por interrupes de trfego ou pela
reduo da capacidade da via decorrente da realizao de vrias obras, de forma
simultnea, ao longo de trecho rodovirio.
Como resultado, o acrscimo do custo do transporte gerado pelo pagamento da

tarifa de pedgio no encontra a devida compensao nas condies da infraestrutura ou no
tempo de viagem, podendo resultar em um sentimento de rejeio ao processo de concesso,
em seu todo.
O antdoto abarcado pelo contrato da Segunda Etapa contra possveis aes dessa
natureza por parte da concessionria foi o aumento equivalente a dez vezes o valor da
penalidade a ser aplicada na deteco de inconformidades em relao aos contratos da
Primeira Etapa, ou seja, no clculo dos valores a serem cobrados a ttulo de multa por
inexecues contratuais, passou-se a adotar uma Unidade de Referncia equivalente a mil
vezes o valor da Tarifa Bsica de Pedgio vigente nos contratos da Segunda Etapa em
substituio ao ndice de 100 vezes previstos nos que os precederam.
pressuposto desta alterao o conceito de que, tendo as penalidades valores

pecunirios bastante elevados, estes teriam o condo de inibir a prtica de aes, por parte da
concessionria, que pudessem resultar em inconformidades face s especificaes que
constam no Programa de Explorao. De forma direta: as penalidades seriam to
desproporcionais aos investimentos necessrios para o atendimento aos parmetros
estabelecidos que induziriam a concessionria a no correr riscos que pudessem ensejar a
lavratura de autos ou notificaes de infrao.
74
Ainda assim, considerando os anos de 2011 e 2012, as oito concessionrias da
Segunda Etapa receberam, na mdia, sete vezes o nmero de Autos de Infrao 2 anotados
contra as cinco da Primeira Etapa consideradas neste estudo3.
Caso especial encontra-se no contrato com a VIABAHIA. Com a implantao do

Desconto de Equilbrio, alm das eventuais multas decorrentes de inexecues, a Tarifa de
Pedgio a ser recolhida nas Praas, ao longo de toda a rodovia, sofrem reduo em funo das
condies de manuteno da infraestrutura e da evoluo das obras de melhorias. Por
consequncia, h reduo no faturamento da prpria concessionria. Ainda que o contrato no
considere tal prtica como uma penalizao, a reduo no sistema de receita aliado
aplicao de penalidades com valores significativos podem levar a um crculo vicioso que
poder impor ao contrato o risco de caducidade.
2
O arcabouo legal da ANTT prev dois tipos de documentos para a caracterizao de uma infrao ao contrato:
o Auto de Infrao e a Notificao de Infrao. Neste levantamento, foram considerados somente os Autos de
Infrao relacionados nos Relatrios Anuais das Rodovias Federais Concedidas 2011 e 2012, disponveis no stio
eletrnico da Agncia.
3
A emisso de um Auto de Infrao significa a abertura de um Processo Administrativo para apurao da
irregularidade descrita, ficando assegurada concessionria o direito ao contraditrio e a ampla defesa.
75
5 OS CONTRATOS DA TERCEIRA ETAPA O QUE EST MUDANDO?
Tambm com um processo marcado por idas e vindas, com a publicao do edital
seguida de suspenso e posterior cancelamento, a Terceira Etapa do Programa de Concesses
de Rodovia Federais se iniciou com o leilo da nica rodovia relacionada na Fase Dois,
antecipando-a em relao s inseridas na Fase Um. Ainda assim, aps a realizao do leilo e
da declarao de proponente vencedora, entraves judiciais retardaram a assinatura do contrato
em quase nove meses.
Nesse nterim, os trechos rodovirios contemplados no PROCROFE tambm

foram inseridos no Programa de Investimentos em Logstica PIL lanado em 2012 e que faz
parte de um amplo esforo para a melhoria das condies de transporte no pas. Nesse novo
contexto, ocorreu, no segundo semestre de 2013, a publicao dos editais e realizao dos
leiles para a concesso de seis novos lotes rodovirios, no entanto um deles no atraiu
proponentes ao leilo.
Assim, a Terceira Etapa de concesso apresentou dois novos modelos de

contratos. Seguindo a ordem cronolgica de assinatura, independente da denominao da
Fase, este captulo apresenta as caractersticas principais de cada modelo, tendo como foco,
uma avaliao comparativa com os modelos j apresentados. Assim, a primeira seo refere-
se ao contrato da Fase Dois e a segunda seo, das Fases Um e Trs. Note-se que esses
contratos ainda esto em sua fase inicial de execuo e, ainda no haviam sofrido seu
primeiro processo de reajuste e reviso no primeiro trimestre de 2014.
Nesse sentido, mantendo-se o padro do Captulo Quatro, as sees a seguir

abordaro uma breve contextualizao seguida dos conceitos contidos nos contratos e no PER
relativos aos objetivos, a alocao de riscos e a regulao tcnica, incluindo os mecanismos
de reviso e reajuste contratual.
5.1 Terceira Etapa Fase Dois
O lote isolado que compe a Fase Dois da Terceira Etapa de Concesses fazia,
originalmente, parte dos lotes a serem concedidos na Segunda Etapa Fase Um. Consiste no
76
trecho da BR 101, que atravessa o estado do Esprito Santo e integra um dos corredores
logsticos que atravessa o pas de norte a sul.
Tabela 12 Rodovias concedidas na Terceira Etapa Fase dois

Extenso
Rodovias Trecho concesso Concessionria contrato/Incio
(km)
(anos) da Concesso
Entre a BA 698 ECO 101
BR (acesso a 17/04/2013
101/ES/BA Mucuri) e a 475,90 25 Concessionria de 10/05/2013
divisa ES/RJ Rodovias S/A
Embora o edital tenha sido publicado em setembro de 2011, o leilo somente foi
realizado em janeiro do ano seguinte. Esse lapso temporal incluiu um adiamento do processo,
a republicao do edital para atendimento a algumas indicaes dos investidores e a
manifestao expressa do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) quanto disponibilidade de anlise para o apoio aos investimentos necessrios
concesso.
Alm disso, os resultados pouco expressivos encontrados na maioria dos

indicadores macroeconmicos do pas e, em especial, na capacidade governamental de
investimento, apontaram para a iniciativa privada como uma das alternativas de melhoria na
infraestrutura de transporte, levando o poder poltico a investir e divulgar mais os processos
de concesso.
Basicamente, o edital seguia a mesma estrutura e conceitos da Segunda Fase da

Segunda Etapa, permitindo a participao de pessoas jurdicas brasileiras ou estrangeiras,
entidades de previdncia complementar e fundos de investimento, de forma isolada ou em
consrcios. Os trs anos passados, desde o ultimo leilo, haviam arrefecido a crise mundial,
permitindo a participao de oito proponentes no certame e um desgio de 45,63% sobre a
tarifa teto.
77
5.1.2 Objetivos
O conceito de objetivo, expresso no contrato, mimetiza o da concesso baiana

embora, a abordagem prtica demonstre um projeto mais ambicioso ao prever a duplicao
integral dos trechos em pista simples em todo o lote rodovirio, at o final do contrato de
concesso. Neste sentido, o contrato divide a rodovia em trechos e estabelece o prazo mximo
para a concluso das obras de duplicao com a definio do prazo e do volume de trfego
limites para que estas ocorram, valendo a ocorrncia do primeiro fato.
Assim, considerando que esse projeto de concesso tambm se insere no PIL, os

resultados esperados vo alem dos benefcios aos usurios das rodovias, mas atingem tambm
a indstria de construo pesada ao prever a execuo de grandes volumes de obras no mdio
e longo prazo, cujo financiamento no estar limitado ao setor pblico.
5.1.3 Alocao de Riscos
Da mesma forma que os objetivos, a alocao de riscos definida nesse modelo de

contrato a mesma que a utilizada no modelo referente Segunda Etapa Fase Dois, exceto
em dois pontos: o arredondamento da tarifa e eventuais defeitos em obras realizadas pelo
Poder Pblico no trecho rodovirio concedido.
O arredondamento, de fato, no um risco em si: uma consequncia de um

clculo com inmeras variveis que podem ser modificadas segundo interesses tcnicos ou
polticos, portanto, esses valores podem no ser simplesmente um resduo monetrio a ser
absorvido por uma das partes, mas um valor que pode ser obtido pelo direcionamento de um
clculo.
A outra alterao na alocao de riscos diz respeito existncia de obras em

execuo (ou a ser executadas) pelo Poder Pblico no trecho concedido. O contrato prev os
procedimentos a serem seguidos pela concessionria no recebimento dessas obras e sua
incorporao aos bens concedidos, incluindo a possibilidade de destaque para falhas no
processo construtivo. O risco a ser absorvido pela concessionria a no observao dessas
falhas ou defeitos no momento do recebimento, acarretando, assim, custos de recuperao.
78
Tambm quanto reviso e ao reajuste tarifrios, este modelo guarda semelhanas

com o anterior, prevendo as revises ordinrias e extraordinrias. No entanto, o escopo das
revises ordinrias ampliado e o das extraordinrias limitado s situaes estabelecidas
como de risco do poder concedente.
A reviso ordinria passa a incluir os efeitos de ajustes previstos neste Contrato,

o que contempla as receitas extraordinrias arrecadadas pela concessionria, os efeitos do
arredondamento e das correes anuais dos valores efetivamente utilizados e comprovados em
aspectos especficos, como o Recurso para o Desenvolvimento Tecnolgico RDT e os
destinados aos projetos de Segurana no Trnsito.
Como inovao, o contrato apresenta uma diferenciao de valores entre as praas

de pedgio, ficando tais valores condicionados extenso de rodovia atendida pela praa.
Assim, para cada praa de pedgio haver um multiplicador especfico relativo a essa
extenso. Outra novidade incorporada por esse contrato a utilizao do Fator X que se refere
ao compartilhamento, com os usurios do Sistema Rodovirio, dos ganhos de produtividade
obtidos pela Concessionria.
Tendo estabelecido uma tabela cujo Fator X varia, quinquenalmente, de 0 a 1%, o

contrato tambm prev que este valor ser revisto, com a mesma periodicidade, pela ANTT,
com base em estudos de mercado por ela realizados, de modo a contemplar a projeo de
ganhos de produtividade do setor rodovirio brasileiro podendo os valores ser alterados
para o perodo remanescente da Concesso, no gerando qualquer reequilbrio econmico-
financeiro ao Contrato de Concesso.
Outro ponto que se destaca na anlise dos riscos a conceituao e a diviso feita
face possibilidade de existncia de vcios ocultos no trecho rodovirio. O contrato
estabelece que caber concessionria os vcios ocultos dos Bens da Concesso por ela
adquiridos aps a Data de Assuno, arrendados ou locados para operaes e manuteno do
Sistema Rodovirio ao longo do Prazo de Concesso. Em seguida, o contrato define que a
concessionria no responsvel por vcios ocultos do Sistema Rodovirio e dos Bens da
Concesso vinculados manuteno e operao, transferidos concessionria na Data de
Assuno.
79
O fator de diviso do risco refere-se ao momento no qual ocorreu o evento e que
necessitar de apurada investigao para a definio de quem ir arcar com os custos da
soluo a ser adotada.
Esse primeiro contrato assinado, relativo Terceira Etapa, mantm o conceito de

servios obrigatrios e no obrigatrios contido na Segunda Etapa, mas acrescenta a definio
de Obras condicionadas ao volume de trfego que constam do PER e correspondem s
obras e servios de ampliao da capacidade do Sistema Rodovirio cuja execuo depender
do volume de trfego constatado ao longo do Prazo de Concesso. O PER estabelece o prazo
mximo de execuo e o volume de trfego por trecho que dever corresponder ao limite
temporal para que a duplicao do trecho esteja concluda.
Nesse contrato, tambm esto considerados como instrumentos de regulao o

Desconto de Reequilbrio, o fluxo de caixa marginal no caso de insero de novas obras ou
servios- a possibilidade de alterao do prazo de contrato e a implantao de cabines de
bloqueio ou mesmo, mudanas na localizao das praas de pedgio. Ainda como instrumento
para reequilbrio do contrato admitido o pagamento, Concessionria, pelo Poder
Concedente, de valor correspondente aos investimentos, custos, ou despesas adicionais com
os quais tenham concorrido ou de valor equivalente perda de receita efetivamente advinda,
levando-se em considerao os efeitos calculados dentro do prprio Fluxo de Caixa
Marginal.
Outro ponto que merece destaque a admisso expressa no contrat, da

possibilidade de Arbitragem para eventuais controvrsias e/ou disputas oriundas ou
relacionadas ao Contrato e/ou quaisquer contratos, documentos, anexos ou acordos a ele
relacionados. Consta ainda a ressalva de que no podero ser objeto de arbitragem as
questes relativas a direitos indisponveis, a exemplo da natureza e titularidade pblicas do
servio concedido, do poder de fiscalizao sobre a explorao do servio delegado, da
discusso sobre o reequilbrio econmico-financeiro do Contrato, bem como, acerca das
questes econmico-financeiras entre as Partes.
80
5.2 Terceira Etapa Fases Um e Trs
Os estudos para concesso de duas rodovias que atravessavam o estado de Minas

Gerais, as BRs 040 e 116 haviam sido iniciados antes mesmo do leilo do Sistema Rodovirio
da Bahia. Estas rodovias interligam o trecho concedido CONCER com o Distrito Federal
(BR040) e dois trechos concedidos, a BR 393 (ACCIONA) com a BR 116/BA (VIABAHIA).
A Tabela 13 demonstra as rodovias concedidas sob esse modelo de contrato e as

que tiveram seu leilo realizado no segundo semestre de 2013. O Lote rodovirio referente
BR 262/MG/ES no teve proponentes em seu Leilo e o Edital da BR 101/BA, em maro de
2014, encontrava-se suspenso sine die.
Tabela 13 Rodovias concedidas na Terceira Etapa Fases Um e Trs

Assinatura
Prazo de Concessionria /
Extenso do contrato
Rodovia Trecho concesso Proponente
(km) / incio da
(anos) Vencedor
concesso
Entroncamento MGO Rodovias
BR
com a BR 040 Concessionria de 05/12/2013
050/GO/MG 436,6 30
(Cristalina/GO) Rodovias Minas 08/01/2014
Divisa MG/SP Gerais Gois S.A.
Divisa MT/MS at
no km 855,0, no CRO -
BR 163/MT 12/03/214
entroncamento 850,9 30 Concessionria Rota
21/03/2014
com a rodovia MT do Oeste
220
BR 060 e BR 153
CONCEBRA
BR do DF at a divisa
Concessionria das 31/01/2014
060/153/262/ MG/SP e BR 262, 1.176,5 30
Rodovias Centrais do 05/03/2014
DF/GO/MG da BR 153/MG
Brasil S.A.
BR 381/MG
MS VIA
12/03/2014
BR 163/MS Divisa MT/MS at 847,20 30
Concessionria de
11/04/2014
a divisa MT/PR Rodovia Sul-
Matogrossense S.A.
BR BR 040
Trecho 12/03/2014
040/DF/GO/ 936,8 30 Concessionria BR
Braslia/DF Juiz 22/04/2014
MG 040 S.A.
de Fora/MG
As atualizaes e modificaes promovidas nos estudos e nos conceitos de

concesso, ao longo do processo, tornaram-nas similares e contemporneas aos trechos
81
inicialmente reunidos sob o ttulo Fase Trs, sendo adotado um nico modelo de contrato e
PER para esses lotes.
5.2.1 Contextualizao e Objetivos
Em uma estratgia diferente em relao aos sete lotes da Segunda Etapa, os cinco
projetos de concesso de rodovias tiveram os leiles realizados em datas diferentes, exceto o
primeiro que previa a realizao de dois leiles em um nico evento. Especificamente nesse
evento, uma das concesses no atraiu interessados, no entanto o resultado do processo
culminou com a realizao bem sucedida da outorga de cinco novos trechos rodovirios para
explorao privada para cinco diferentes grupos e com taxas elevadas de desgio que
ultrapassaram 60%.
Utilizando o programa de concesses de rodovias para aumentar o nvel de

investimentos na infraestrutura e considerando o resultado abaixo das expectativas de
melhorias efetivamente realizadas nos contratos da segunda etapa, o governo brasileiro, no
seu papel de poder concedente, adotou como premissa a duplicao, at o quinto ano de
concesso, de todos os trechos em pistas simples dos lotes rodovirios selecionados.
Como forma de prvio aviso, os contratos estabelecem que a cobrana de pedgio

somente ser autorizada aps a duplicao de 10% do trecho considerado, alm da execuo
dos servios iniciais, nos termos dos contratos anteriores.
Quanto aos objetivos do contrato e, embora implcita a proposta de aumento dos

investimentos na infraestrutura de transporte no pas e a consequente melhoria do nvel de
servio do trecho rodovirio, os termos utilizados repetem os anteriores.
5.2.2 Alocao dos Riscos
Tambm na alocao dos riscos, esse modelo de contrato repete a diviso

estabelecida na concesso da Fase Dois dessa mesma Etapa. Embora acrescente alguns itens
lista de competncia da concessionria, o novo modelo repisa situaes previstas em modelo
anterior.
Na outra face, os riscos que no cabem concessionria so definidos como

eventos que podem ensejar o reequilbrio econmico-financeiro do contrato. Como destaque,
ressalte-se a incluso na lista do Fato do Prncipe ou Fato da Administrao que provoque
82
impacto econmico-financeiro no Contrato. Embora bvio, o uso desse conceito indica uma
posio de congruncia com os fundamentos de regulao de contratos.
A estrutura geral e a nomenclatura dos procedimentos de reviso e reajustes

tarifrios mantiveram-se tambm nesse modelo de contrato, ou seja, aplica-se a eles os
conceitos de reviso ordinria, reviso extraordinria, o desconto de reequilbrio e o fluxo de
caixa marginal. Observe-se, no entanto, que, aproveitando-se da existncia de uma resoluo
especfica sobre o fluxo de caixa marginal, esse modelo de contrato direciona ao texto legal os
procedimentos para a recomposio do equilbrio econmico-financeiro.
Os critrios para essa recomposio esto definidos no prprio contrato.

Admitindo-se a possibilidade de que as obras de melhorias e de ampliao de capacidade da
rodovia possam ser antecipadas pela concessionria, esse modelo admite o uso do Acrscimo
de Reequilbrio em contraposio ao Desconto. Os resultados da anlise do acompanhamento
dessas obras (Desconto ou Acrscimo) sero aplicados em uma metodologia especfica que
definir o valor de um ndice de reduo ou incremento da Tarifa Bsica de Pedgio,
denominado Fator D.
A frmula para o reajuste da Tarifa de pedgio contempla ainda outros quatros

fatores de ajuste, a saber:
o fator referente ao Trecho de Cobertura da Praa (TCP), pr-definido no contrato

em funo dos trechos de abrangncia de cada Praa de Pedgio;
o Fator C utilizado como um mecanismo de correo em decorrncia de eventos que
gerem impactos exclusivamente na receita e nas verbas indicadas;
o Fator Q calculado em funo do nvel de atendimento aos indicadores de qualidade
previstos, que incluem indicadores de disponibilidade da rodovia e do nvel de
acidentes; e
o Fator X relativo ao compartilhamento dos ganhos de produtividade do setor.
83
Os Fatores Q e X possuem previso contratual de reviso quinquenal pela
Agncia Reguladora, sem que, no entanto, existam limites ou procedimentos previamente
definidos para o calculo dessa variao.
Este quinto modelo de contrato para concesso de rodovias utilizado pelo governo
brasileiro inova com alterao da nomenclatura utilizada para a diferenciao dos servios e
obras a serem executadas pela concessionria. Abandonando as expresses de obras
obrigatrias e no obrigatrias, os contratos utilizam as denominaes Frente de
Recuperao e Manuteno, Frente de Ampliao de Capacidade e Manuteno do Nvel de
Servio, Frente de Conservao e Frente de Servios Operacionais.
A estrutura do Programa de Explorao da Rodovia tambm vem com uma

diagramao diferente em relao aos anteriores, descrevendo o Escopo dos Servios, os
Parmetros de Desempenho, os Parmetros Tcnicos e os Prazos de Execuo.
As linhas de ao, agora chamadas de Frente de Trabalho, so construdas a partir

dos elementos da rodovia e, depois, para a fase do contrato. Assim, para o elemento
Pavimentao, dentro da Frente de Recuperao e Manuteno, foram relacionados o Escopo
dos Servios para os Trabalhos Iniciais, para a Recuperao e para a Manuteno. Logo, para
cada elemento, foram estabelecidos prazos diferentes, principalmente, para a fase de
Recuperao.
Nesse sentido, para os grupos Pavimentao e Sinalizao e Elementos de

Proteo e Segurana, a recuperao tem prazo de sessenta meses; para as Obras-de-Arte
Especiais, oitenta e quatro meses; para as Obras-de-Arte Correntes e Terraplenos, nove meses.
No grupo Faixa de Domnio e Canteiro Central, os servios de recuperao receberam prazo
de seis meses exceto a regularizao dos acessos e ocupaes que tem cento e oitenta meses
para ser alcanada, havendo ainda, metas intermedirias.
Para a Frente de Ampliao de Capacidade e Manuteno do Nvel de Servio, o

PER estabelece a duplicao total dos trechos em pista simples at o 5 ano de concesso e,
considerando os entraves burocrticos vivenciados nos contratos anteriores, define prazos
para apresentao de projetos, para as fases do licenciamento ambiental e para a concretizao
dos processos de desapropriao e posse das reas atingidas na execuo das obras.
84
5.3 Uma anlise das mudanas advindas com a Terceira Etapa
Os modelos de contratos utilizados na Terceira Etapa apresentam-se como uma

continuidade do modelo adotado para a Segunda Fase da Segunda Etapa, incorporando ajustes
decorrentes ora da administrao dos contatos anteriores, ora de uma variao no pensamento
dominante no poder concedente. O contrato absorve ainda os compromissos de uma poltica
de investimentos adotada pelo governo brasileiro ao impor concessionria um alto volume
de obras nos primeiros anos de contrato.
Alm das obras de ampliao de capacidade previstas para acontecerem nos

primeiros anos de concesso, o contrato prev que estgio ideal da infraestrutura dever ser
alcanado j na etapa de Trabalhos Iniciais. O curto prazo imposto para a recuperao geral
de elementos como drenagem, terraplenos e faixa de domnio poder impor concessionria
investimentos iniciais ainda mais elevados.
Essa poltica tem potencial para gerar fortes controvrsias na fiscalizao, pois
permanecem no PER os conceitos gerais relativos aos sistemas que compem a infraestrutura
rodoviria, ou seja, a definio de um estado ideal como parmetro a ser atendido ao final dos
trabalhos iniciais. Concomitantemente, o contrato prev a duplicao de todo o trecho em
pista simples em, no mximo, cinco anos. Essas obras de ampliao de capacidade so,
predominantemente executadas na faixa de domnio da pista existente, portanto, de se
esperar que essas obras sobreponham-se, ao menos em parte, infraestrutura existente,
levando a concessionria a demolir ou remover um dispositivo em plena vida til, ou mesmo,
recm-concludo, ou ento, no executa-lo espera das obras de melhorias.
Portanto, ser relevante observar que poltica ser adotada pela cessionria ao
definir o projeto de duplicao e notar qual a sobreposio deste aos servios a serem
executados ainda na fase de Trabalhos Iniciais.
Sob a tica regulatria, esses contratos preservam alguns pontos importantes

como a alocao de riscos e o uso de parmetros de desempenho para o acompanhamento dos
contratos, alm de providenciar a excluso do controverso e inoportuno risco de
arredondamento. Por outro lado, a alterao da nomenclatura e da diagramao do PER no
resulta na mudana dos conceitos que eram adotados anteriormente.
85
Visando simular as condies de mercado, foi inserido um Fator X que procura
reproduzir os ganhos de produtividade que a concessionria possa adquirir durante a execuo
do contrato, repartindo-o com os usurios da rodovia. No entanto a falta de regulamentao
sobre a metodologia e os critrios a serem utilizados nas revises quinquenais indicam a
precariedade da relao contratual, no que tange previsibilidade das normas que deveriam
reger as relaes entre as partes.
Por usa vez, o Fator Q se impe como uma aproximao com o aspecto social da
rodovia ao considerar os impactos com que as aes da concessionria atingem os usurios,
de uma forma direta e imediata. Ao considerar o nmero de acidentes como um indicador que
influencia a TBP, o contrato poder estimular a concessionria a considerar e implantar aes
efetivas para reduo dos seus ndices, estimulando-a a ir alm das obrigaes contidas no
PER.
Alm disto, esse mesmo fator, o indicador de disponibilidade da rodovia indica

que as obras e servios a serem realizados devero passar por um minucioso processo de
planejamento com vistas a reduzir os perodos de limitao e interrupo do trfego em
decorrncia dessas intervenes, ou ainda, criar um incentivo a novas tcnicas e tecnologias
de execuo de obras.
Considerando que esses dois indicadores podero ser efetivamente monitorados,

esse modelo de contrato assegura um primeiro passo em direo a modelo de incentivo s
concessionrias para uma melhor execuo em contraposio filosofia anterior de punio
em caso de descumprimento aos preceitos contratuais.
Se, conceitualmente, a ao regulatria nos contratos de explorao da

infraestrutura se assemelha a uma ao de defesa do consumidor (no caso, o usurio da
rodovia), ela, na verdade, no se limita a tal. O desenvolvimento do aparato regulatrio, alm
de oferecer novas armas em prol do usurio do servio, torna-se um indutor para o avano
tecnolgico no setor ao permitir que novas tcnicas e materiais possam ser incorporados e,
concomitantemente, serve de mecanismo de atrao para a incluso de novos players nos
processos concorrenciais.
Alm das obrigaes e contrapartidas contidas nos contratos, um fator que se

impe na definio das Tarifas a estratgia utilizada para a escolha do parceiro privado. O
86
processo definido pela ANTT adoo de leilo sem repique com a oferta da menor tarifa de
pedgio. Essa sistemtica impe aos participantes que apresentem, em uma nica
oportunidade, sua melhor proposta para aquele trecho e contribui, de fato, para as propostas
extremamente agressivas notadas nos leiles j realizados.
Outra caracterstica que vem sendo explorada nesse programa a economia de

escopo. A mdia das extenses dos trechos concedidos nessa Etapa atinge notveis 787 km
contra uma extenso mdia na Primeira Etapa de 247 km e de 410 km na Segunda. De fato, a
amplitude dos trechos rodovirios permitir ganhos de escala e que podem ter sido traduzidos
nos desgios ofertados, beneficiando o usurio da rodovia. No entanto, cabe observar que
outra caracterstica dos projetos de concesso da infraestrutura so os investimentos
irrecuperveis e que, nesse caso, foram potencializados pela imposio de um grande volume
de obras (duplicao de todo o trecho em pista simples) nos cinco primeiros anos de contrato.
Tal conjuno de fatores, aliada coexistncia com os projetos das fases anteriores em
andamento, demandaro especial ateno para as fontes de financiamento e para a
disponibilidade de recursos materiais e humanos disponveis no mercado.
Quanto evoluo da estrutura contratual, h de se destacar que a insero da

possibilidade de arbitragem confronta com a existncia e a essncia de um rgo de
regulao. Retomando a definio de Guimares e Salgado (2003), cabe agncia
reguladora a negociao com o concessionrio e, eventualmente, o exerccio do poder
discricionrio para decidir sobre situaes no previstas no contrato.
A possibilidade de um conselho decidir sobre questes relativas ao contrato traz

consigo a ideia de que a agncia um rgo de governo ou de defesa do usurio e que,
portanto, no ter a iseno e a capacidade tcnica suficientes para sustentar suas decises. Ou
ainda, demonstra a fragilidade do ambiente institucional, no qual as agncias so vistas como
rgos de governo e, portanto, sujeitos s influncias polticas. Ressalta-se que uma das
caractersticas que deveriam marcar a existncia das agencias reguladoras a viso de longo
prazo nos contratos por ela regulados. Em suma, a insero de clusula relativa a arbitragem
nos contratos promovidos pela ANTT demonstra o enfraquecimento do rgo frente
estrutura governamental sendo este o resultado das inseres polticas sofridas desde a sua
criao.
87
6 CONCLUSES
No mbito das rodovias federais, o instrumento da concesso iniciativa privada

um mecanismo de financiamento para a manuteno, conservao e ampliao de
capacidade da infraestrutura, atravs da cobrana de pedgio dos usurios. Nesse sentido, o
incentivo ao investimento privado na infraestrutura pblica uma caracterstica desse
processo. Os nmeros divulgados anualmente, tanto pelo rgo regulador do setor, como pela
associao das empresas o demonstram de forma inequvoca. Ainda que possa ser lembrado o
significativo atraso em algumas obras, todos os contratos de concesso trouxeram melhorias
acentuadas aos trechos rodovirios, ora por apresentar uma manuteno adequada do trecho,
ora pela frequncia dos servios de conservao, ora pela implementao de novos projetos
que modificam o desenho da rodovia, ora pela conjugao desses benefcios.
De uma forma geral, os investimentos a serem realizados so e/ou sero oriundos

dos usurios das rodovias deslocando o foco para a questo do equilbrio entre os
investimentos apropriados nos fluxos de caixa e as benfeitorias e benefcios efetivamente
realizados ou incorporados infraestrutura rodoviria.
Sob esse prisma, perceptvel um avano no processo. Alm de aspectos

econmicos no abordados nesta anlise, como a reduo das Taxas Internas de Retorno
(TIR), a liberdade de gesto dada concessionria, alm de permitir que ela decida sobre o
que, quando e com que frequncia fazer, faculta-lhe buscar alternativas, tanto de tecnologia e
quanto de tcnicas construtivas, que possibilitem aumentar a viabilidade econmica do
contrato e a oferta de um servio atualizado durante todo o perodo de contrato.
Por outro lado, esses investimentos realizados pelas concessionrias funcionam

como barreiras de sada do processo. Os altos valores a serem investidos demandaro longos
prazos de amortizao. Esta caracterstica encontra-se acentuada no aumento dos prazos de
concesso considerados Terceira Etapa como contraponto exigncia de elevados
investimentos iniciais.
Ao mesmo tempo em que se tornam uma soluo vivel para o financiamento de

uma infraestrutura pblica, os contratos de concesso, que tem como objetivos a preservao
e a melhoria da qualidade das rodovias, mantm limitado o seu escopo.
88
O primeiro passo do Programa de Concesses ainda abordou o desenvolvimento
socioeconmico de localidades atendidas pela rodovia como um objetivo inerente ao
processo. No entanto, os instrumentos disponveis no permitiram que esse objetivo sequer
fosse buscado, reduzindo a execuo contratual aos limites da faixa de domnio.
A partir do segundo modelo de contrato, a abordagem limita-se a consecuo de

um trecho rodovirio adequado s necessidades do seu trfego, o que no pouco. A carncia
de investimentos no setor, nas duas dcadas que antecederam os contratos da Segunda Etapa,
resultou em uma infraestrutura incapaz de assegurar eficcia ao setor de transportes. A partir
de um ponto inicial to baixo, com um quadro geral da infraestrutura to deficiente, os
objetivos do contrato representam uma condio mnima a ser alcanada.
No primeiro modelo, os riscos associados concesso limitavam-se ao trfego, ou

seja, realizao da receita prevista. Por sua vez, a definio do que e quando fazer mantida
no setor pblico, tornaram mnimos os riscos relativos s despesas. Diante do atributo de que
os riscos devem ser absorvidos por quem tem melhores condies de gerenci-lo, a definio
prvia dos contratos sobre o que fazer e com que frequncia se coloca distante do melhor
gerenciamento da questo. Ainda que o setor pblico possusse uma eficaz estrutura de
fiscalizao, a assimetria de informaes que inerente ao processo de regulao, permitiria a
concessionria saber antes (e melhor) os valores resultantes das intervenes na rodovia e o
seu acompanhamento.
Dessa forma, o acompanhamento processual pela predefinio de parmetros de

desempenho a serem aferidos uma forma de alocar os riscos, que atende aos conceitos
elencados neste estudo.
A partir da Segunda Etapa, a matriz de alocao de riscos contida nos contratos

torna-se coerente com os objetivos propostos, com duas importantes ressalvas. A primeira
refere-se ao risco de arredondamento, por no se tratar de um fato imprevisto, mas de um
resultado que pode ser obtido a partir de simulaes nos processos de reviso dos contratos.
Por inoportuno, esse evento consta como risco em somente um dos modelos e no mais tem
sido definido como tal nos modelos recentes. A segunda ressalva refere-se distribuio de
um mesmo risco entre o concessionrio e o poder concedente.
89
Em termos conceituais, essa diviso limita os riscos da concessionria,
permitindo-a estabelecer quantificao adequada nos casos em que tais riscos venham a se
materializar. Assim, a questo fundamental definir a diviso das responsabilidades (e dos
custos) entre os signatrios do contrato. Ainda que essa diviso possa ser (e realmente )
coerente com os objetivos dos contratos, a definio de limites, somente para um dos lados,
no se coaduna com um processo de parceria.
Em termos de regulao tcnica, dois so os modelos utilizados nos contratos de

concesso. O primeiro modelo, utilizado somente na Primeira Etapa, trata a concessionria
como uma executora de obras previamente definidas. Embora seja a concessionria detentora
de informaes mais completas quanto ao verdadeiro estado da rodovia, e as obtenha de
forma direta, o Poder Pblico reservou para si o direito de definir quais os tipos de servios
sero executados e quando o sero.
Dessa forma, utilizando o maior conhecimento sobre a rodovia e a prerrogativa de

avali-la, segundo critrios quase prprios, a concessionria pde interferir no planejamento
das obras e servios previstos. Ao obter previamente, e de forma direta, as informaes
quanto ao estado de cada elemento da rodovia, a concessionria obteve a condio de escolher
quais os investimentos e quais as suas localizaes, segundo parmetros prprios, e apresentar
ao rgo fiscalizador, a proposta que melhor lhe convinha.
Essa sistemtica resultou em seguidas revises contratuais, nas quais as seguidas

inseres de quantitativos de servios, eram amenizadas pelas inexecues em outras
especificaes, o que impedia aumentos abruptos na Tarifa Bsica de Pedgio
O segundo modelo de regulao tcnica est baseado em parmetros de

desempenho que permitem ao rgo regulador acompanhar a efetividade das aes das
concessionrias na melhoria das condies da infraestrutura rodoviria. Tambm nessa
sistemtica, a concessionria obtm, antes e de forma direta os dados especficos de cada
elemento componente da infraestrutura rodoviria, no entanto, como cabe somente a ela
definir quais as polticas de recuperao e manuteno adotar, torna-se possvel a adoo de
planos de ao que privilegiem o seu fluxo de caixa ante necessidade de investimentos.
Duas alternativas so possveis: a primeira seria a concentrao de investimentos

ou a utilizao de tcnicas que prolonguem a vida til de cada elemento, logo no incio do
90
contrato visando que, no longo prazo, com a reduo da frequncia das intervenes, os
benefcios auferidos durante a concesso possam ser maximizados.
Na outra vertente, a postergao ou a reduo a nveis mnimos dos investimentos

necessrios para recuperar ou manter os parmetros de desempenhos dos sistemas que
compem a infraestrutura da rodovia podem permitir ao agente privado a utilizao de
recursos oriundos da explorao da prpria rodovia. Alm dos benefcios financeiros dessa
estratgia, poder haver ganhos com a supresso de intervenes ao longo do contrato.
Em um mesmo contrato, no h bices para que a concessionria lance mo destas

duas alternativas em diferentes elementos da rodovia ou mesmo em diferentes trechos
segundo uma estratgia de maximizao de benefcios.
Na Segunda Etapa, com os dados relativos s revises realizadas at o sexto ano

de concesso, a presso para o aumento da Tarifa Bsica de Pedgio decorre da implantao
de novos projetos ao longo do trecho concedido, indo de encontro poltica governamental de
ampliao dos investimentos. No entanto, os baixos nveis de execuo nas obras de
melhorias se contrapem s necessidades dos usurios da rodovia e tm recebido frequentes
postergaes nos fluxos de caixa de cada concesso, motivando a abertura de Termos de
Ajustes de Conduta.
Se esses baixos nveis de investimentos forem estendidos para os servios de

recuperao e manuteno da rodovia, poder estar se confirmando a proposio da poltica
de postergao do Plano de Ao, visando reduo do nmero de intervenes a serem
realizadas no decorrer do prazo de contrato.
As inovaes trazidas nos contratos da Terceira Etapa, como a implantao de

fatores de correo das tarifas e o mecanismo de desconto de reequilbrio, apresentam-se
como ferramentas que pretendem desestimular o comportamento oportunista das
concessionrias. Assim, a periodicidade das monitoraes passa a ser um elemento
fundamental para a conteno de prticas abusivas por parte da concessionria. Quanto mais
prximas as monitoraes, menores os prazos em que as inconformidades podero ser
mantidas e as correes podero ser realizadas, forando a ao preventiva. Por outro lado, a
recorrncia das monitoraes tem uma relao direta com o impacto na tarifa e com o custo
de fiscalizao. Tambm aqui, o equilbrio torna-se o ponto a ser almejado pela regulao.
91
Cabe ainda destacar que a monitorao da infraestrutura pela prpria
concessionria acentua um ponto que est no centro do debate regulatrio: a assimetria de
informaes entre o parceiro privado executor do servio e o agente fiscalizador. Ainda que o
rgo regulador seja provido de um quadro tcnico bem qualificado, so necessrios dados
confiveis, apresentados de forma peridica para a anlise do efetivo atendimento aos
preceitos contratuais.
Por outro lado, a sistemtica punitiva adotada pelo rgo regulador no teve o
poder de alterar as polticas e estratgias do ente privado, permanecendo este como o agente
executivo, que ser penalizado quando flagrado somente quando flagrado e com amplo
direito a defesa e ao contraditrio.
Uma das funes da regulao a de incentivar os investimentos necessrios ao

desenvolvimento econmico, nota-se que, de fato, nesse programa de concesses, a
necessidade de investimentos na infraestrutura tornou-se vital. O segundo modelo de contrato
da Terceira Etapa demonstra a preocupao com os investimentos, permeando-o de uma ponta
a outra. O contrato tem o claro objetivo na melhoria da malha viria com a ampliao da
capacidade de trfego.
A estratgia adotada de alta concentrao de investimentos na ampliao de

capacidade da rodovia, no incio da concesso, poder relevar a um plano secundrio os
aspectos de recuperao da infraestrutura existente. Embora os mecanismos de aferio de
disponibilidade da rodovia e de reduo dos acidentes pretendam minimizar ou mesmo evitar
o impacto das obras sobre a previsibilidade desejada pelos usurios, no se pode imaginar que
iro impor concessionria a realizao de investimentos em elementos que se perdero em
meio a sua vida til face implantao das melhorias previstas.
Essa postura do poder concedente evidencia o jogo antagnico de interesses no

qual se insere o processo de concesso: o governo procurando extrair o mximo de
investimentos da iniciativa privada de forma a compensar sua incapacidade de investir e, em
contraponto, as concessionrias reduzindo os custos, ainda que sob risco de receber
penalidades, objetivando a obteno do mximo benefcio possvel.
Os Termos de Ajustes de Conduta assinados com todas as concessionrias da

Segunda Etapa evidenciam que o risco de serem penalizadas fortemente no se configurou
92
como a motivao necessria para que condutas nocivas aos usurios fossem evitadas. Na
Terceira Etapa, conquanto os mecanismos de adequao da tarifa em decorrncia de
resultados alcanados, sobretudo no segundo modelo de contrato, no alterem a estrutura e os
conceitos vigentes, as diferenas de resultados, se alcanados, sero resultantes do
aprendizado absorvido pela estrutura de fiscalizao.
No obstante possa ser considerado o progresso nos termos contratuais, a adoo

de parmetros desempenho, nos moldes at ento adotados, no tem conseguido resolver uma
questo fundamental dos contratos de concesso no Brasil: como motivar o operador privado
a cumprir os objetivos estabelecidos nos contratos? Participa, desta abordagem, a estrutura
concebida de verificao de atendimento aos parmetros estabelecidos nos contratos, tanto na
forma quanto nos prazos a serem considerados.
A evoluo da estrutura regulatria tipificada na adoo de parmetros de

desempenho somente considerada na individualidade dos elementos e sistemas que
compem a infraestrutura rodoviria. O servio como um todo ainda permanece merc da
gesto pblica. Cabe a ela a definio de quais as obras de melhoria sero priorizadas e
quando sero consideradas executadas, refletindo o objetivo voltado s condies da
infraestrutura.
No obstante os contratos em anlise tratarem da explorao da infraestrutura

rodoviria, a ausncia de conceitos relativos concesso de um servio pblico nos objetivos
expostos reduz a ao aos limites da faixa de domnio, restringindo, tambm, os benefcios a
serem auferidos no processo.
Ante as limitaes nos objetivos expostos nos contratos e a assimetria de

informaes inerentes ao processo, factvel entender a ao oportunista da concessionria,
ajustando os programas de recuperao e manuteno da rodovia aos seus prprios critrios e
objetivos.
Se permitido olhar para alm dos limites da faixa de domnio da rodovia, talvez
possa ser visto (e entendido) que os objetivos desse processo vo alm dos elementos fsicos
que a constituem e podem incorporar benefcios sociais, ambientais e econmicos em um
mesmo contrato e que as caractersticas especficas de agilidade e mobilidade do parceiro
93
privado podem se estender alm das funes especificas de arrecadao e execuo de obras a
ele destinadas.
Como recomendao, para continuidade dos estudos entende-se como relevante a

quantificao dos impactos, sobre a TBP, dos eventos de alterao de quantitativos
registrados nas revises dos processos da Primeira Etapa.
Alm disto, estudos relativos s postergaes das obras tambm seriam

importantes para definir qual a influncia que essas tem sobre a TBP e sobre o trafego, tanto
nos aspectos relacionados fluidez como nos quesitos de segurana.
Considerando a continuidade do Programa de Concesses, sugere-se que seja

verificada a aderncia de mecanismos de regulao tcnica e acompanhamento dos contratos
de reviso baseados na Teoria dos Incentivos e que possam conduzir, o agente privado,
incorporao sua estratgia de ao, dos objetivos estabelecidos nos contratos de concesso.
Sugere-se, ainda, que seja verificada ainda a possibilidade de implantao de um escala
tarifria ajustvel ao nvel de desenvolvimento do contrato e dos resultados obtidos.
94
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
ASSOCIAO BRASILEIRA DE CONCESSIONRIAS DE RODOVIA ABCR (2013).

Relatrio Anual 2012. Associao Brasileira de Concessionrias de Rodovias. Disponvel em
<http://www.abcr.org.br>. ltimo acesso em 24/02/2014.
BRASIL (1987) Decreto 94.002 de 04 de fevereiro de 1987. Dispe sobre a concesso de obra
pblica, para construo, conservao e explorao de rodovias e obras rodovirias federais, e d
outras providncias. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/>. ltimo acesso em
29/12/2012.
BRASIL (1997). Decreto 2.444 de 30 de dezembro de 1997. Dispe sobre a incluso, no Programa
Nacional de Desestatizao PND, das rodovias federais que menciona, e d outras providncias.
Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/>. ltimo acesso em 29/12/2012.
BRASIL (1988). Lei Federal 7.712 de 22 de dezembro de 1988. Dispe sobre a cobrana de
pedgio nas Rodovias Federais e d outras providncias. Disponvel em
<http://www.planalto.gov.br/>. ltimo acesso em 26/12/2012.
BRASIL (1990). Lei Federal 8.031 de 12 de abril de 1990. Cria o Programa Nacional de
Desestatizao e d outras providncias. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/>. ltimo
acesso em 29/12/2012.
BRASIL (1990b). Lei Federal 8.075 de 16 de agosto de 1990. Dispe sobre a extino do Selo
Pedgio e a instituio de mecanismos de financiamento do setor rodovirio. Disponvel em
<http://www.planalto.gov.br/>. ltimo acesso em 26/12/2012.
BRASIL (1990b). Lei Federal 8.155 de 28 de dezembro de 1990. Institui a Taxa de Conservao
Rodoviria e d outras providncias. Disponvel em http://www.planalto.gov.br. ltimo acesso
em 26/12/2012.
BRASIL (1995). Lei Federal 8.987 de 13 de fevereiro de 1995. Dispe sobre o regime de concesso
e permisso de servios pblicos previstos no art. 175 da Constituio Federal, e d outras
providncias. . Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/>. ltimo acesso em 29/12/2012.
BRASIL (1996). Lei Federal 9.277 de 10 de maio de 1996. Autoriza a unio a delegar aos municpio.
Estados da Federao e ao Distrito Federal a administrao e explorao de rodovias e portos
federais. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br>. ltimo acesso em 26/12/2012.
BRASIL (1997). Lei Federal 9.491 de 9 de setembro de 1997. Altera procedimentos relativos ao
Programa Nacional de Desestatizao, revoga a Lei 8.031, de 12 de abril de 1990, e d outras
providncias. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br/>. ltimo acesso em 29/12/2012.
BRASIL (2001). Lei Federal n 10.233 de 5 de junho de 2001. Dispe sobre a reestruturao dos
transportes aquavirio e terrestre, cria o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de
Transporte, a Agncia Nacional de Transportes Terrestres, a Agncia Nacional de Transportes
Aquavirios e o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, e d outras
providncias. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br>. ltimo acesso em 24/02/2014.
95
BRASIL (2001b). Lei Federal 10.336 de 19 de dezembro de 2001. Institui a Contribuio de
Interveno no Domnio Econmico incidente sobre a importao e a comercializao de petrleo
e de seus derivados, gs natural e seus derivados, e lcool etlico combustvel (CIDE), e d outras
providncias. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br>. ltimo acesso em 26/12/2012.
BRASIL (2004). Lei Federal 11.079 de 30 de dezembro de 2004. Institui normas gerais para
licitao e contratao de parceria pblico-privada no mbito da administrao pblica.
Disponvel em <http://www.planalto.gov.br>. ltimo acesso em 27/12/2012.
BRASIL (2011). Lei Federal n 12.379 de 06 de janeiro de 2011. Dispe sobre o Sistema Nacional
de Viao SNV. Disponvel em <http://www.planalto.gov.br. ltimo acesso em 24/02/2014.
BRASIL MINISTRIO DOS TRANSPORTES (1994). Portaria MT n 246 de 11 de maio de

1994. Institui o Programa de concesses de Rodovias Federais PROCROFE, e d outras
providncias. Disponvel em www.in.gov.br>. Ultimo acesso em 25/02/2014.
CMARA, M. T. (2006). Uma metodologia para avaliao de desempenho em infraestruturas de

transporte concedidas: aplicao s concesses de rodovias federais brasileiras. Dissertao
de Mestrado. Universidade de Braslia. Braslia, DF.
CAMPOS NETO, C. A. S.; SOARES, R. P.; FERREIRA, I. M.; POMPERMAYER, F. M. E

ROMMINGER, A. E. (2011). Gargalo e demandas da infraestrutura rodoviria e os
investimentos do PAC: Mapeamento IPEA de Obras Rodovirias. Texto para discusso 1592.
ISSN 1415-4765. Disponvel em <www.ipea.gov.br>. Ultimo acesso em 26/12/2012.
CASTRO, N. (2000). Privatizao do setor de transportes no Brasil. Disponvel em

<www.bndes.gov.br>. Ultimo acesso em 25/02/2014.
CHRISTIANO, T. R. G. (2011). Evaluation of the effectiveness of safety-based incentives in public

private partnerships. Evidence from the case of Spain. Tesis doctoral. Escola Tcnica
Superior de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos. Universidad Politcnica de Madrid.
Madrid. Spain.
COLARES, L. G. (2011). Concesso Administrativa: gerenciando a manuteno de rodovias por

parmetros de desempenho. Instituto Serzedello Corra / Tribunal de Contas da Unio. Braslia,
DF. Disponvel em <http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2491047.PDF>. Ultimo
acesso em 25/02/2014.
CONFEDERAO NACIONAL DE TRASNPORTE CNT (2012). Pesquisa CNT de Rodovias

2012. Braslia - DF. Disponvel em <http://www.cnt.org.br>. Ultimo acesso em 24/02/2014.
CONFEDERAO NACIONAL DE TRASNPORTE CNT (2014). Boletim Estatstico Janeiro

2014. Braslia - DF. Disponvel em <http://www.cnt.org.br>. Ultimo acesso em 24/02/2014.
CORREIA, M. B. C. (2011). Porque as reformas permanecem? A trajetria gradualista de

mudanas no setor de infraestrutura rodoviria no Brasil entre 1985-2010. Tese de
Doutorado. Escola de Administrao de Empresas de So Paulo. So Paulo, SP.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES DNIT (2005).

Manual de Conservao Rodoviria. 2 Ed. Rio de Janeiro, 2005. Disponvel em
96
<http://ipr.dnit.gov.br/manuais/manual_de_conservacao_rodoviaria.pdf>. Ultimo acesso em
24/02/2014.

Manual de Restaurao de Pavimentos Asfalticos . 2 Ed. Rio de Janeiro, RJ. Disponvel em
<http://ipr.dnit.gov.br/manuais/manual_de_restauracao.pdf>. Ultimo acesso em 25/02/2014.

SNV 2013. Braslia, 2014. Disponvel em <http://www.dnit.gov.br/sistema-nacional-de-
viacao/snv-2013>. Ultimo acesso em 24/02/2014.
FERREIRA, A. C. A. e ANDERY, P. R. P. (1998). Anlise de riscos em sistemas de concesso de

servios pblicos. Disponvel em <http://www.abepro.org.br/biblioteca/ENEGEP1998
_ART432.pdf>. Ultimo acesso em 06 de junho de 2011.
FERREIRA, V. A. C. (2007). Anlise da regulao tarifria pelo custo de servios: discusso

sobre a adequao dos modelos de custo de capital. Tese de Doutorado. Universidade Federal
do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, RJ.
FIANI, R. (2004). Afinal, a quais interesses serve a regulao? Revista Economia e Sociedade, v.
13 n. 2 (23), p. 81-105, Campinas, SP.
GUIMARES, E. A. e SALGADO, L. H. (2003). A regulao no transporte rodovirio brasileiro.

IPEA. Rio de Janeiro, RJ. Disponvel em <www.ipea.gov.br>. Ultimo acesso em 25/02/2014.
INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA IPEA (2010). Rodovias Brasileiras:

Gargalos, Investimentos, Concesses e Preocupaes com o Futuro. Comunicados do IPEA
N 52. Braslia, DF. Disponvel em <www.ipea.gov.br>. Ultimo acesso em 04/04/2011.
ISQUIERDO, R.; VASALLO, J. M. (2004) Nuevos sistemas de Gestion y financiacion de

infraestructuras de transporte. Colgio de Ingenieros de Caminos Canales y puertos, Madrid
Espaa.
LACERDA, S. M. (2005). O financiamento da infraestrutura rodoviria atravs de contribuintes

e usurios. BNDES Setorial Transportes. Rio de Janeiro, RJ.
LANCELOT, E. (2010). Performance Base Contracts in the Toad Sector: Toward Improve
Efficiency in the Management of Maintenance and Rehabilitation Brazils Experience.
The World Bank. Washington, USA. Disponvel em <www.worldbank.org>. Ultimo acesso em
19/11/2012.
LEWIS, M. K. (2001). Risk Management in Public Private Partnerships. Georg August Univesitat
Gottingen. Adelaide, Autrlia. Disponvel em <www.unigoettingen.de>. Ultimo acesso em 07 de
setembro de 2012.
LIMA, J. S. S. e SANTOS, E. M. (2010). Avaliao de desempenho como ferramenta de insero

de competitividade em mercado regulado de transporte coletivo por nibus: um modelo
para Natal/RN. Congresso de Pesquisa e Ensino de Transportes, ANPET. Disponvel em
<http://dc443.4shared.com/doc/pgW--E_e/preview.html>. ltimo acesso em 25/02/2014.
97
MARINHO, M. (2006). Procedimentos para avaliao da qualidade dos servios operacionais
prestados por concessionrias de rodovias. Dissertao de Mestrado. Universidade Federal do
Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, RJ.
MOREIRA, L. L. (2006). Risco de Mercado: Anlise Comparativa de Mtodos de Mensurao de

Risco Aplicado ao Mercado Brasileiro. Dissertao de Mestrado em Gesto Econmica de
Negcios Programa de Ps-Graduao em Economia, UnB, Braslia (DF).
MULLER, L. H. (2010). Regulao do equilbrio econmico-financeiro das concesses de

rodovias mediante taxa interna de retorno flutuante. Dissertao de Mestrado. Fundao
Getlio Vargas-RJ Escola Brasileira de Administrao Pblica e de Empresas. Rio de Janeiro,
RJ.
NODARI, C. T. e MEDEIROS, F. S. (2011). Sistema de indicadores da qualidade para o

transporte rodovirio de passageiros.
PEREZ, M. A. (2006). O risco no contrato de concesso de servio pblico. Editora Forum. Belo
Horizonte (MG).
PIRES, J. C. L. e GIAMBIAGI, F. (2000). Retorno dos novos investimentos privados em contextos

de incerteza: uma proposta de mudana do mecanismo de concesso de rodovias no Brasil.
Texto para Discusso N 81. BNDES. Rio de Janeiro, RJ.
PIRES, J. C. L. e GOLDSTEIN, A. (2001). Agncias Reguladoras Brasileiras: Avaliao e

Desafios. Revista do BNDES, N 16. Rio de Janeiro, RJ
PIRES, J. C. L. e PICCININI, M. S. (1999). A regulao dos setores de infraestrutura no Brasil.

BNDES. Disponvel em <www.bndes.gov.br>. ltimo acesso em 25/02/2014.
POSSAS, M. L.; PONDE, J. L. e FAGUNDES, J. (2004). Regulao da concorrncia nos Setores de

Infraestrutura no Brasil: elementos para um quadro conceitual. Disponvel em
<http://ww2.ie.ufrj.br/grc/pdfs/regulacao_da_concorrencia_nos_setores_de_infraestrutura_no_bra
sil.pdf. ltimo acesso em 25/02/2014>.
QUIRALTE, C. D.; VASSALO, J. M. E SOLINO, A. S. (2007) Aplicacin de indicadores de

calidad em concessiones de carreteras em Espaa. Carreteras: Revista Tcnica de La
Asociacin Espaola de La Carretera, ISSN 0212-6389, N 151, p. 53-67. Spain.
ROSA, M. V. F. (2010) Cenrios Regulatrios e econmico-financeiros na participao de

investidores: O caso dos leiles de concesses rodovirias da 2 Etapa do Programa Federal.
Dissertao de Mestrado. Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS.
S, A. L. S. e BRASILEIRO, A. (2004). Proposio para uma leitura dos modelos de

concesses de rodovias iniciativa privada. XVIII Congresso de Pesquisa e Ensino de
Transportes, ANPET. Recife, PE. Disponvel em <https://periodicos.tce.pe.gov.br/seer/ojs-
2.3.6/index.php/Revista_TCE-PE/article/view/442/402>. ltimo acesso em 25/02/2014.
SALGADO, L. H. (2003). Agncias regulatrias na Experincia Brasileira: um panorama do

atual desenho institucional. Texto para discusso N 941. IPEA, Rio de Janeiro, RJ. ISSN
1415-4765.
98
SANTOS, E. M.; ARAGO, J. J. G.; CAMARA, M. T.; COSTA, E. S. C.; ALDIGUERI, D. R. e
YAMASHITA, Y. (2005) Anlise de desempenho em contratos de concesso rodoviria.
Transporte em Transformao X. Trabalhos vencedores do Prmio CNT produo Acadmica
2005. ISBN 85-7238-237-2. Braslia, DF.
SCHUMAHER, L. M. (2003). Manuteno e reposio do equilbrio econmico-financeiro dos

contratos de concesses de rodovias: avaliao das revises e reajustes de tarifas no Brasil.
Dissertao de Mestrado. Universidade de So Paulo, So Paulo, SP.
SCHWAB, K. e SALA-I-MARTIN, X. (2012). The Global Competitiveness Report 2012-2013. Full

Data Edition by World Economic Forum. ISBN-13: 978-92-95044-35-7. Disponvel em
<www.weforum.org/gcr>. Ultimo acesso 18/12/2012.
SENNA, L. A. S. e MICHEL, F. D. (2007) Rodovias Auto-sustentadas. Desafio do sculo XXI.

CLA Editora. ISBN: 8585454245
SERMAN, C. (2008). Anlise dos Aspectos Crticos em Processo de Concesso de Rodovias. Tese
de Doutorado. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, RJ.
SILVEIRA NETO, O. S. e MENDONA, F. A. S. (2011). O equilbrio de Nash e seus reflexos na

Teoria dos Mercados Regulados. Disponvel em <http://ufrn.emnuvens.com.br/
constituicaoegarantiadedireitos/article/view/4347>. ltimo acesso em 25/02/2014.
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL (1991). Ao Direta de Inconstitucionalidade n 447-6.

Excluso da incidncia estabelecida pelo 3 do art. 155 da Constituio, situa-se a Taxa de
Conservao Rodoviria, criada pela Lei n 8.155, de 28-12-90, cujo fato gerador a aquisio de
combustvel lquido. Disponvel em <http://www.stf.gov.br>. ltimo acesso em 25/02/2014.
VERON, A. e CELIER, J. (2010). Private Participation in the Road Sector in Brazil: Recent
Evolution and Next Steps. Washington, USA. Disponvel em <www.worldbank.org>. Ultimo
acesso em 19/11/2012.
VILLELA, A. V, e MACIEL, C. S. (1999). A Regulao do Setor de infraestrutura Econmica:

uma comparao internacional. Texto para discusso n 684, IPEA, Braslia, DF. ISSN 1415-
4765.
99
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
ALI, M. M (2013). Concesses de rodovias federais: motivos para o grande desgio nas arifas
ofertadas nos Leiles da 1 Etapa e 2 Etapa de Concesses. Monografia. Instituto Brasiliense
de Direito Pblico IDP. Braslia, DF. Disponvel em <http://dspace.idp.edu.br:8080/xmlui/
handle/123456789/832?show=full>. Ultimo acesso em 23/06/2014.
ARRUDA, B. D. L.; GALINDO, E. P.; VILLELA, T. M. A. E CRUZ, R. O. M. (2008). Indicadores

para avaliao da concesso dos servios de explorao rodoviria: foco no resultado. XXII
ANPET Congresso de Ensino e Pesquisa em Transportes. Associao Nacional de Pesquisa e
Ensino em Transportes. Disponvel em
<http://www.anpet.org.br/ssat/interface/content/autor/trabalhos/ publicacao/2008/334_AC.pdf>.
Ultimo acesso em 09/09/2012.
ARRUDA, B. D. L.; SILVA, L. R.; ANTUNES, R. T.; GOMES, H. A. S. e YAMASHITA, Y. (2012)

Uma proposta de avaliao de desempenho para os sistemas de transporte rodovirio de
passageiros. Revista Transportes v. 20, n. 1, ISSN 2237-1346
BLANK, F. F., BAIDYA, T. K. N. e DIAS, M. A. G. (2009). Private infrastructure investment

through public private partnership: an application to a toll road highway concession in
Brazil. Rio de Janeiro, RJ. Disponvel em <http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?
doi=10.1.1.152.1582&rep=rep1&type=pdf>. Ultimo acesso em 23/03/14.
BRANDO, L. E. T. e SARAIVA, E. C. G. (2007). Risco privado em infraestrutura pblica: uma

anlise quantitativa de risco como ferramenta de modelagem de contratos. Rio de Janeiro.
Disponvel em <http://www.scielo.br/pdf/rap/v41n6/03.pdf>. Ultimo acesso em 06/06/2011.
BROCHADO, M. R. (2008) Contribuio para a fiscalizao da infraestrutura rodoviria

concedida visando as necessidades dos usurios. Dissertao de Mestrado. Universidade
Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, RJ.
CARVALHO, A. C. (2010). Dinmica das regras econmicas e jurdicas nos contratos de

concesses de servios pblicos. Disponvel em <http://escholarship.org/uc/item/235717zv>.
COGLIANESE, C. (2012). Measuring Regulatory Performance Evaluating the impact of

regulation and regulatory policy. Organisation For Economic Co-Operation And Development.
Disponvel em <http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/1_coglianese%20web.pdf>.Ultimo
acesso em 29/04/2014.
COSTA, R. M. (2010). O papel da superviso ambiental e proposta de avaliao de desempenho

ambiental em obras rodovirias. Dissertao de Mestrado. Universidade de So Paulo, So
Paulo, SP.
DEPIN, F. D. C (2010). Concesso de rodovias: modalidades e formas de remunerao do

concessionrio. Dissertao de mestrado em Direito. Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo. So Paulo. Disponvel em
<http://www.sapientia.pucsp.br//tde_busca/arquivo.php?codArquivo=11005>. Ultimo acesso em
06/06/2011.
100
DIAS-BATISTA, D. A. (2008) Inovaes na modelagem do Programa de Concesso de Rodovias
Federais. Disponvel em <http://www.anpet.org.br/ssat/interface/content/autor/trabalhos/
publicacao/2008/241_CT.pdf>. Ultimo acesso em 06/06/2011.
DUARTE JUNIOR, A. M. (1997). Risco: Definies, Tipos, Medio e Recomendaes para seu
Gerenciamento. Disponvel em <http://www.risktech.com.br/PDFs/RISCO.pdf>.
FRANCO, V. G. (2007). Parceria Pblico-Privadas no Brasil: Em busca da eficincia por meio da

alocao de riscos. Dissertao de Mestrado em Economia Poltica. Pontifcia Universidade
Catlica. So Paulo (SP).
FERREIRA, E. O. (2006) Desenvolvimento de sistema de indicadores de avaliao da

infraestrutura rodoviria no contexto do desenvolvimento regional. Dissertao de Mestrado.
Universidade de Braslia, Braslia, DF.
GLACHANT, J. M., KHALFALLAH, H., PEREZ, Y., RIOUS, V. e SAGUAN, M. (2012).

Implementing Incnetive regulation and regulatory alignment with resource bounded
regulators. European University Institute. Badia Fiesolana, Italy. Disponvel em
<www.eui.eu/RSCAS/Publications/>. Ultimo acesso em 13/11/2012.
LEE, S. H., (1996). Concesso de rodovias iniciativa privada: critrio para limitao de tarifas
em processos de licitao. Dissertao de mestrado em Engenharia Civil. Universidade Federal
de Santa Catarina. Florianpolis (SC).
PAGE, S. N., W. ANKNER, C. JONES E R. FETTERMAN (2008). The risks and Rewards of
Private Equity in Infrastructure. Disponvel em <http://pwm.sagepub.com./content/
13/2/100.full.pdf+html>. Ultimo acesso em 07/06/2011.
ROCHA, M. O. M. (2011). Contratos de delegao dos servios de transporte coletivo pblico:

uma abordagem baseada em incentivos. Dissertao de Mestrado. Universidade de Braslia,
Braslia, DF.
SILVA, H. N. (2004). Risco de Trfego e os Mecanismos de Concesso de Infraestruturas

Rodovirias com prazo varivel. Dissertao de Mestrado em Engenharia de Transportes
rea de Concentrao: Sistemas de Transportes. Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
Porto Alegre (RS).
TSEKERIS, T. E S. VOB (2008) Design and evaluation of Road pricing: state-of-the-art and
methodological advances. DOI 10.1007/s11066-008-9024-z
VASCONCELOS, A. S. (2004). O equilbrio econmico-financeiro nas concesses de rodovias

federais no Brasil. Monografia de Ps Graduao em Controle Externo Instituto Serzedelo
Correa do Tribunal de Contas da Unio. Braslia (DF)
101
CONTRATOS E DOCUMENTOS CORRELACIONADOS
AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES. Edital de Concesso, Contrato,

Programa de Explorao da Rodovia, Resolues, Relatrios Diretoria e Notas Tcnicas
relacionados Acciona Concesses Rodovia do Ao S.A.. Disponveis em
<http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/9279/Rodovia_do_Aco.html>. Ultimo acesso
em 06/03/2014.

relacionados Autopista Rgis Bittencourt S.A. Disponveis em
<http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/5299/Autopista_Regis_Bittencourt.html>.

relacionados Autopista Ferno Dias S.A. Disponveis em
<http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/7017/Autopista_Fernao_Dias.html>. Ultimo
acesso em 06/03/2014.

relacionados Autopista Fluminense S.A. Disponveis em
<http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/9176/Autopista_Fluminense.html>. Ultimo
acesso em 06/03/2014.

relacionados Autopista Litoral Sul S.A. Disponveis em
<http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/9151/Autopista_Litoral_Sul.html> . Ultimo
acesso em 06/03/2014.

relacionados Autopista Planalto Sul S.A. Disponveis em
<http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/9206/Autopista_Planalto_Sul.html>. Ultimo
acesso em 06/03/2014.

relacionados CONCEPA Concessionria da Rodovia Osrio-Porto Alegre S.A.
Disponveis em <http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/9319/CONCEPA.html>.

relacionados Concer Companhia de Concesso Rodoviria Rio-Juiz de Fora S.A.
Disponveis em <http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/9315/CONCER.html>. Ultimo
acesso em 06/03/2014.
102
relacionados Concessionria da Rodovia Presidente Dutra S.A. Disponveis em
<http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/9281/Nova_Dutra.html>. Ultimo acesso em
06/03/2014.

relacionados Concessionria Ponte Rio-Niteri S.A. Disponveis em
<http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/9314/Ponte_Presidente_Costa_e_Silva.html>.

relacionados CRT - Concessionria RioTerespolis S.A. Disponveis em
<http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/9317/CRT.html>. Ultimo acesso em
06/03/2014.

relacionados Transbrasiliana Concessionria de Rodovias S.A.
<http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/9277/Rodovia_Transbrasiliana.html>. Ultimo
acesso em 06/03/2014.

relacionados Via Bahia Concessionria de Rodovias S.A.. Disponveis em
<http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/10976/Via_Bahia.html>. Ultimo acesso em
06/03/2014.

Programa de Explorao da Rodovia, Resolues relacionados BR 040 Concessionria
BR 040 S. A. Disponveis em < http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/29461/
BR_040.html>. Ultimo acesso em 27/04/2014.

Programa de Explorao da Rodovia, Resolues relacionados CONCEBRA -
Concessionria das Rodovias Centrais do Brasil S. A. Disponveis em
<http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/28399/CONCEBRA___BR_060_153_262_DF
_GO_MG___BR_060_e_BR_153_do_DF_ate_a_divisa_MG_SP_e_BR_262__da_BR_153_M
G_a_BR_381_MG.html>. Ultimo acesso em 27/04/2014.

Programa de Explorao da Rodovia, Resolues relacionados CRO Concessionria
Rota do Oeste S. A. Disponveis em < http://www.antt.gov.br/index.php/content/
view/29451/CRO___Concessionaria_Rota_do_Oeste_S__A_.html>. Ultimo acesso em
27/04/2014.
103
Programa de Explorao da Rodovia, Resolues relacionados Eco 101 Concessionria
de Rodovias S.A. Disponveis em <http://www.antt.gov.br/index.php/
content/view/21255/ECO101.html>. Ultimo acesso em 30/03/2014.

Programa de Explorao da Rodovia, Resolues relacionados MGO RODOVIAS
Concessionria de Rodovias Minas Gerais Gois S.A. Disponveis em
<http://www.antt.gov.br/index.php/content/view/27801/MGO_Rodovias___BR_050_GO_MG_
__Entroncamento_com_a_BR_040__Cristalina_GO____Divisa_MG_SP.html>. Ultimo acesso
em 27/04/2014.
104

2014 Concessão em Rodovias Análise Da Evolução Dos Modelos de Regulação Técnica - COPPE PDF

Загружено:

Сведения о документе

Оригинальное название

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Авторское право:

Доступные форматы

2014 Concessão em Rodovias Análise Da Evolução Dos Modelos de Regulação Técnica - COPPE PDF

Загружено:

Авторское право:

Доступные форматы

CONCESSO EM RODOVIAS FEDERAIS: UMA ANLISE DA EVOLUO DOS

MODELOS DE REGULAO TCNICA

Nilson Corra Gonze

Dissertao de Mestrado apresentada ao

Nilson Corra Gonze

DISSERTAO SUBMETIDA AO CORPO DOCENTE DO INSTITUTO ALBERTO

Prof. Rmulo Dante Orrico Filho, Dr. Ing.

Prof. Joaquim Jos Guilherme de Arago, D.Sc.

Prof. Milena Bodmer, D. Sc.

RIO DE JANEIRO, RJ - BRASIL

por tantos anos caminhando juntos, e que

Para Ernesto e Ceclia,

que vocs saibam que h sempre um motivo

a Deus, pelos dons e pelo dom da vida!

Ainda que este trabalho tenha uma assinatura, esta no seria

CONCESSO EM RODOVIAS FEDERAIS: UMA ANLISE DA EVOLUO DOS

Nilson Corra Gonze

Orientador: Rmulo Dante Orrico Filho

Programa: Engenharia de Transportes

A concesso de rodovias uma das formas de financiamento utilizadas, no Brasil, para a

FEDERAL ROAD CONCESSION: AN ANALYSIS OF THE TECHINICAL

Nilson Corra Gonze

Advisor: Romulo Dante Orrico Filho

Department: Transportation Engineering

5 OS CONTRATOS DA TERCEIRA ETAPA O QUE EST MUDANDO? ........... 76

Figura 1 Grfico de Evoluo TBP - Primeira Etapa ............................................................ 53

Tabela 1 Rodovias no Brasil .................................................................................................. 13

ABCR Associao Brasileira de Concessionria de Rodovias

CONCEPA Concessionria da Rodovia Osrio-Porto Alegre S/A

CONCER Companhia de Concesso Rodoviria Juiz de Fora Rio S.A.

CPMF Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de

CRT Concessionria Rio - Terespolis S/A

DNER Departamento Nacional de Estradas de Rodagem

ECOSUL Concessionria de Rodovias do Sul S/A

FND Fundo Nacional de Desenvolvimento

FRN Fundo Rodovirio Nacional

ICMS Imposto sobre operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre

MS VIA Concessionria de Rodovia Sul-Matogrossense S.A

PAC Programa de Acelerao do Crescimento

1.1 Consideraes iniciais

A praa de pedgio a face mais visvel de toda a estrutura que envolve um

No h, em um processo de concesso de rodovia, uma relao direta entre

Da mesma forma, independente da sua localizao no trecho concedido, todas as

1.2 Uma Contextualizao

O modo rodovirio, que representa 61% da matriz de transporte no Brasil (CNT,

A opo pela concesso reflete tambm o entendimento dominante de que a

Assim, as alternncias da ao governamental aliadas mudana dos conceitos

Neste sentido, um contrato de concesso de infraestrutura dever ser abrangente o

O balanceamento dessas caractersticas de abrangncia e especificidade

A explorao da infraestrutura rodoviria por meio da concesso iniciativa

Esses modelos refletem os conceitos e os objetivos especficos de cada fase do

Em cada um desses diferentes modelos estabelecidos nos editais, as

Nos primeiros, a prvia definio dos programas de recuperao e manuteno

Nos outros modelos, a adoo de parmetros de desempenho para a aferio dos

Portanto, conquistado o direito de explorar a infraestrutura rodoviria, o parceiro

Os nmeros do setor de rodovias concedidas no Brasil so expressivos. Segundo a

Contudo, no somente o montante de dinheiro que o setor movimenta, porm a

Polticas ou programas adotados pelas concessionrias que no estejam

O objetivo deste trabalho analisar o programa de concesses de rodovias

Para tal, sero observados os mecanismos e processos de reajuste e reviso das

Segundo, a Associao Brasileira de Concessionrias de Rodovias - ABCR

O Polo Rodovirio de Pelotas foi originalmente outorgado pelo Estado do Rio

A abrangncia desse estudo se limitar, portanto, aos contratos assinados entre