Diseo organizacional de la agencia nacional de infraestructura ANI,

Apoyo en el proceso de cambio organizacional y elaboracin del Estudio

Tcnico requerido para la transformacin del Instituto Nacional de
Concesiones INCO.

Informe Final

UT NEXUS BANCA DE INVERSIN STRATCO CONSULTORES

ASOCIADOS
Marzo de 2012

1
1 Tabla de contenido
1 Tabla de contenido 2
Introduccin 5
1. Diagnstico organizacional, incluyendo situacin actual, brechas e implicaciones de
los cambios de misin y naturaleza de la entidad 6
1.1 Situacin actual y naturaleza jurdica 6
1.1.1 Entendimiento de la problema tica a la luz de los diagno sticos realizados al INCO
8
1.1.2 Naturaleza Jurdica y Estrategia 12
1.1.3 Ana lisis de las funciones frente a su cumplimiento 23
1.1.4 Estructura 26
1.1.5 Procesos 33
1.1.6 Sistemas y Herramientas 52
1.2 Prcticas Internacionales 55
1.2.1 Experiencia institucional internacional 58
1.2.2 Modelo brita nico Private Finance Initiative [PFI]: Estructura horizontal 58
1.2.3 Modelo de Concesiones de Chile: Estructura vertical 60
1.2.4 Modelo de Concesiones de Peru : Estructura Auto noma 62
1.2.5 Ana lisis comparativo de las estructuras 64
1.2.6 Organizacio n de la participacio n privada del sector transporte en pases selectos
66
1.3 Identificacin de brechas e implicaciones de los cambios requeridos 67
1.3.1 Identificacio n de brechas 68
1.3.2 Brechas e implicaciones de la misio n, visio n y objetivos frente a su
cumplimiento 69
1.3.3 Brechas e implicaciones de los cambios de la naturaleza jurdica de la entidad
71
1.4 Conclusiones del diagnstico 73
2 Propuesta de modelo organizacional de la entidad en la que se transforme el
INCO incluyendo principios, valores, objetivos, polticas, estructura, organigrama,
funciones de cada rea, planta de personal discriminada, instancias de decisin,
esquemas de coordinacin interna y esquema de gobierno corporativo 75
2.1 Naturaleza Jurdica 76
2.2 Propuesta Objeto, Misin y Visin 79
2.2.1 Objeto: 79
2.2.2 Misio n:79
2.2.3 Visio n: 79
2.3 Principios y Valores Corporativos 79
2.4 Objetivos 81
2.5 Polticas 81
2.6 Funciones de cada rea 81
2.6.1 Consejo Directivo 84
2.6.2 Presidencia 85
2.6.3 Consejo Asesor de Estructuracio n 87
2.6.4 Consejo Asesor de Gestio n contractual 87
2.6.5 Oficina de Comunicaciones 88
2.6.6 Oficina de Control Interno 89
2.6.7 Vicepresidencia de Estructuracio n 89
2.6.8 Vicepresidencia de Gestio n Contractual 90
2.6.9 Vicepresidencia de Planeacio n, Riesgos y Entorno 91
2.6.10 Vicepresidencia Jurdica 92

2
 2.6.11 Vicepresidencia Administrativa y Financiera 93
2.6.12 Reasignacio n de funciones de la Unidad Administrativa Especial de la
Aerona utica Civil a la Agencia Nacional de Infraestructura 94
2.7 Estructura y Organigrama 98
2.7.1 Planta de personal por a rea 107
2.7.2 Estrategia de transicio n de la planta de personal 110
2.7.3 Propuesta de cargos de libre nombramiento y remocio n 111
2.8 Instancias de decisin y esquemas de coordinacin interna 112
2.8.1 Esquemas de coordinacio n interna 112
2.8.2 Instancias de decisio n 114
2.9 Gobierno corporativo 116
2.9.1 Pra cticas de buen gobierno en el INCO 118
2.9.2 Instrumentos de buen gobierno ANI 119
2.10 Procesos de tercerizacin 120
3 Definicin detallada de procesos y mapa de procesos 123
3.1 Mapa de procesos 123
3.2 Caracterizacin de los Procesos 125
3.2.1 Planeacio n 125
3.2.2 Comunicaciones 126
3.2.3 Riesgos 127
3.2.4 Gestio n del conocimiento 128
3.2.5 Estructuracio n 129
3.2.6 Contratacio n misional 130
3.2.7 Gestio n contractual 130
3.2.8 Gestio n social, predial y ambiental 131
3.2.9 Jurdica 132
3.2.10 Atencio n al ciudadano 133
3.2.11 Gestio n del talento humano 133
3.2.12 Gestio n financiera 134
3.2.13 Contratacio n funcionamiento 134
3.2.14 Gestio n documental 135
3.2.15 Sistemas de informacio n y tecnologa 135
3.2.16 Gestio n recursos fsicos 136
3.2.17 Sistemas de control interno 137
3.2.18 Control interno disciplinario 137
3.2.19 Gestio n de Calidad 137
3.3 Principales cambios en el proceso 138
4 Identificacin de necesidades normativas para la implementacin de la
propuesta 157
5 Estrategia de transicin institucional y de implementacin de la ANI 158
6 Estructura de cargos, perfiles de cargo (misin del cargo, responsabilidades o
funciones, atribuciones, relaciones internas y externas, competencias tcnicas
requeridas, capacidades) 162
7 Estudio tcnico requerido por el Departamento Administrativo de la Funcin
Pblica para la reforma institucional con Anexos: Proyectos de Decreto, cargas de
trabajo, Manuales de Funciones 164
8 Documentos e informes para sustentar los ajustes organizacionales requeridos
en los distintos aspectos ante las instancias o autoridades respectivas 164
9 Evaluacin y valoracin de los impactos de la implantacin y estrategias de
mitigacin de esos impactos 166
9.1 Metodologa para la identificacin de riesgos del proyecto 166

3
 9.2 Metodologa para valoracin, anlisis de probabilidad y categorizacin de riesgos 167
9.3 Categorizar los riesgos: 168
9.4 Identificacin de riesgos del proyecto 169
9.5 Valoracin del Impacto de cada Riesgo 170
10 Presupuesto de la nueva entidad, necesario para su operacin, y del proceso de
transicin 180
10.1 Presupuesto de transicin 183
10.2 Presupuesto de la nueva entidad 186
10.2.1 Presupuesto de Gastos: 186
10.2.2 Presupuesto de Ingresos: 191
11 Plan de accin e implementacin del nuevo diseo organizacional 193
11.1 Plan de accin 193
10.3 Apoyo en la implantacin de la estrategia de cambio y de comunicacin 194
12 Estructura y estrategia detallada de gobierno corporativo: Comits, su composicin,
funcionamiento, funciones, atribuciones y responsabilidades 204
12.1 Nivel estratgico 206
12.2 Nivel gerencial 208
12.3 Nivel de apoyo 212
13 Diseo de procesos misionales y de apoyo, Manual de Procedimientos, y polticas de
operacin, como aquellas a incluir en los manuales de comunicaciones y contratacin
216
13.1 Diseo de procesos misionales y de apoyo, manuales de procedimientos y polticas de
operacin 216
13.2 Polticas a incluir en los manuales de comunicaciones y contratacin 221
13.2.1 Manuales de comunicaciones 222
13.2.2 Manuales de contratacio n 223
14 Poltica de recursos humanos de la ANI y plan de transformacin para empleados
229
14.1 Estabilidad laboral de los empleados pblicos con derechos de carrera administrativa
en Colombia 230
14.1.1 Derecho Preferencial de Incorporacio n en Empleo Igual o Equivalente en la
Nueva Planta de Personal 230
14.1.2 Derecho de Reincorporacio n 233
14.1.3 Equivalencia de los Empleos para Viabilizar la Revinculacio n: Incorporacio n y
Reincorporacio n 236
14.1.4 Diferencias existentes entre Incorporacio n y Reincorporacio n 237
14.1.5 Indemnizacio n 238
14.1.6 Mecanismos Administrativos de Control Dispuestos por el Sistema General de
Carrera, frente a la Posible Vulneracio n del Derecho Preferente de Incorporacio n 241
14.1.7 Supresio n del Cargo-Empleados Pu blicos con Fuero Sindical 242
14.1.8 Supresio n del Cargo de los Empleados Pu blicos de Libre Nombramiento y
Remocio n 244
14.1.9 Supresio n de Cargos de Carrera Administrativa ocupados por Empleados en
Provisionalidad 246
14.1.10 Estabilidad Laboral de los Empleados Pu blicos vinculados al Instituto Nacional
De Concesiones, en el Proceso de Transicio n Institucional 248
14.2 Prima tecnica de los empleados pblicos 254
14.2.1 Clases de Prima Te cnica254
14.2.2 Procedimiento para el otorgamiento de la Prima Te cnica 258
14.2.3 Criterios para Asignar la Prima Te cnica261
14.3 Cargos de libre nombramiento y remocin 262

4
 14.4 Clasificacin de los empleos 268
14.5 Situacion de los contratistas actualmente vinculados al inco 269
14.5.1 Diferencias Legales existentes entre el Contrato de Prestacio n de Servicios y el
Contrato Laboral 269
14.5.2 Profesionales Independientes vinculados al Instituto Nacional de Concesiones
270
14.6 Plan de transformacin para empleados 271
15 Definicin de servicios y estndares para los procesos que seran tercerizados 272
15.1 Riesgos a tener en cuenta en los procesos de tercerizacin 273
15.2 Definicin de estndares para servicios tercerizados 275
15.3 Procesos que se tiene previsto tercerizar 285
16 Estrategia y Sistema de Informacin 289
16.1 Diagnstico de la situacin actual y de las necesidades expresadas por los usuarios 290
16.2 Lineamientos de los sistemas: informacin a generar, actores y estrategia tecnolgica
292
16.2.1 Informacio n y actores del sistemas de informacio n 292
16.2.2 Disen o de la estrategia de bases tecnolo gicas 302
16.3 Recomendaciones para la contratacin de servicios especializados en tecnologa y
manejo de informacin 308
16.3.1 Disen o conceptual de la plataforma tecnolo gica sugerida 308
16.3.2 Recomendaciones para el manejo de la informacio n 310
16.3.3 Recomendaciones para las bases tecnolo gicas de la entidad 311
17. Propuesta de modelo de gestin, herramientas, y guas procedimentales 314
17.1 Modelo de Gestin 314
17.2 Herramientas y guas Procedimentales 318
18. Talleres de capacitacin en diversos aspectos del proceso de transformacin 320
19 Reporte de actividades de acompaamiento en la implementacin inicial del nuevo
esquema organizacional 320
20 Conclusiones y Experiencias 325
21 Relacin de Productos y Actividades establecidos en los trminos de referencia.326
22 Anexos 328

Introduccin

El presente documento contiene el informe final de actividades de la unin temporal

NEXUS BANCA DE INVERSIN Y STRATCO CONSULTORES ASOSCIADOS relacionado
con el proyecto cuyo objeto es Diseo organizacional de la agencia nacional de
infraestructura ANI, Apoyo en el proceso de cambio organizacional y elaboracin del
Estudio Tcnico requerido para la transformacin del instituto nacional de Concesiones
INCO.

Este documento contiene todas las actividades y productos que tuvieron que ser
desarrollados para lograr el diseo organizacional de lo que es hoy en da la Agencia
Nacional de Infraestructura y cmo quedar la estructura final una vez se firmen la
totalidad de decretos necesarios. Para el desarrollo del documento y de la transformacin
fue necesario realizar un diagnstico detallado de lo que era el Instituto Nacional de

5
 Concesiones, con los recursos que contaba y sus fortalezas y debilidades. Ya que este
diagnstico fue la materia prima para realizar el diseo que se presenta a continuacin.

Este documento contiene veinte captulos en los cules se describen todas las actividades
y entregables, que fueron realizados y presentados entre el 15 de julio de 2011 y el 15 de
febrero de 2012 para lograr el diseo de la Agencia Nacional de Infraestructura y el apoyo
en todo lo referente al cambio organizacional, elaboracin y sustentacin del estudio
tcnico requerido por el Instituto Nacional de Concesiones. Para lograr desarrollar todo el
proyecto fue necesario contar con varias personas y entidades que participaron
activamente en lograr que todo lo expresado en este documento.

A la fecha el INCO ya fue transformado efectivamente a la Agencia Nacional de

Infraestructura por medio del decreto 4165 de 2011 firmado el da 3 de noviembre de 2011.
La planta ya fue aprobada por el Departamento Administrativo de Funcin Pblica. Los
pasos que faltan para la transformacin total de la entidad son los decretos de salarios y
nomenclatura, y el decreto de planta de personal de la ANI.

2 Diagnstico organizacional, incluyendo situacin actual, brechas

e implicaciones de los cambios de misin y naturaleza de la
entidad
El diagnstico organizacional realizado comprende tres componentes clave: el anlisis de
la situacin actual, el cual contempl el entendimiento de los diversos diagnsticos
realizados con anterioridad al INCO y un trabajo de campo frente al entendimiento de los
procesos actuales y sus cargas de trabajo, el entendimiento de la naturaleza jurdica de
la entidad a la luz de la misin de la entidad, los retos planteados para la misma. As
mismo se estudiaron diversas prcticas internacionales que han sido exitosas en otros
pases como es el caso de Chile, Per e Inglaterra. Con el entendimiento de las 3
dimensiones mencionadas fue posible hacer la identificacin de brechas e
implicaciones.

2.1 Situacin actual y naturaleza jurdica

6
Para el desarrollo del diagnstico de la transformacin organizacional del INCO, fue
necesario analizar la infraestructura gerencial de la entidad y las capacidades
organizacionales de la misma a la luz del desarrollo de entrevistas y levantamiento de
procesos en todas las reas de la entidad, as poder entender como estaba funcionando la
estructura organizacional, como era su modelo operativo, que esquemas de seguimiento y
control utilizaban y el entendimiento de los perfiles de cargo que ejecutaban cada una de
las actividades en los procesos.

As mismo el equipo consultor tuvo la necesidad de entender las herramientas y sistemas

tecnolgicos que soportaban los procesos y como estos sistemas apalancaban los
procesos o que oportunidades de mejora se podan encontrar.

Paralelo al desarrollo del anlisis de la infraestructura gerencial de la entidad y el

entendimiento de las capacidades organizacionales, en el desarrollo de las entrevistas, se
fueron identificando que tipo de habilidades tena la entidad y que tipo de habilidades
requera la entidad a la luz de los retos planteados para la ANI segn las definiciones
realizadas en el plan nacional de desarrollo 2010.

El marco metodolgico para el desarrollo del diagnstico se enfoc en cuatro componentes

clave:

Al analizar estos cuatro componentes podemos garantizar que se hace un anlisis integral
de la entidad y que es posible identificar los problemas, hacer el respectivo anlisis para
cada uno, definir las brechas existentes en cada componente, elaborar hiptesis explicativa
de la problemtica y definir las premisas para el desarrollo de la propuesta:

7
Para el entendimiento de la problemtica a la luz de los cuatro componentes, se hizo el
estudio de los diagnsticos existentes de la entidad, anlisis de indicadores de gestin,
trabajo de campo de levantamiento de procesos y de sus cargas de trabajo, anlisis del
marco legal y de las fuentes presupuestales.
Paralelo al entendimiento de la problemtica, se desarrollaron sesiones de trabajo con la
alta direccin y con los profesionales de las reas para identificar las causas races de la
problemtica actual, en las diferentes componentes. De estas sesiones de trabajo se logr
llegar al diagnstico el cual nos permiti la definicin de las premisas a tener en cuenta
para el diseo de la ANI.

2.1.1 Entendimiento de la problemtica a la luz de los diagnsticos realizados al INCO

Diferentes diagnsticos realizados por la Entidad as como por consultores externos

(Cuadro 1) han identificado una serie de debilidades en el desarrollo de las funciones
misionales del INCO.

CUADRO 1. DIAGNOSTICOS
1. Documento. Proyecto Agencia Nacional de Infraestructura
2. Diagnstico INCO (sin fecha)
3. Informe Preliminar de Estrategia. Bogot Mayo 09 de 2011
4. Documento-Subgerencia Administrativa y Financiera INCO. Fecha Mayo 18 de
2011
5. Marco Institucional de Concesiones de Infraestructura de Transporte en Colombia.
Retos y consideraciones para la adopcin de decisiones de poltica y gestin
pblica. Bogot. 17 de Mayo de 2011. Banco Mundial.
6. Mesas de Trabajo del equipo de consultora legal con el personal del INCO
llevadas a cabo los das 22 de Junio, 07, 08, 13, 15, 22, 27 y 28 de Julio de 2011

Con base en los diagnsticos, y especialmente en el realizado por el Banco Mundial, [ ::: ],
se encuentra que a pesar de que en Colombia se ha avanzado en un proceso de
aprendizaje en el manejo de las concesiones, todava persisten deficiencias en materia de
estructuracin, anlisis y gestin de los proyectos, que hace que el panorama general de
las concesiones en Colombia no sea el esperado.
Esta situacin se puede resumir as:
(i) Ejecucin contractual deficiente: en una porcin importante de los
contratos adjudicados se presentan obras no ejecutadas y sin sujecin
a las especificaciones exigidas;

8
 (ii) Un elevado nmero de obras adicionales agregadas a los contratos
originales: se ha evidenciado un considerable nmero de
renegociaciones de contratos, que son percibidos como esencialmente
favorables a los concesionarios, al permitirles ejecutar contratos por
montos superiores a los pactados inicialmente, obteniendo mayores
retornos que los considerados al momento de licitar y suscribir los
contratos originales. De acuerdo con el informe, esta situacin
desnaturaliza el proceso de estructuracin de los contratos de
concesin, el anlisis de distribucin de riesgos e introduce otros no
contemplados inicialmente.
(iii) La atraccin de recursos, inversin y participacin extranjera no ha sido
especialmente significativa. En su mayora las empresas concesionarias
estn conformadas por sociedades constructoras y prcticamente no
han atrado la participacin de otra clase de inversionistas, incluida
sus experiencias y conocimientos1.
(iv) Los aportes de capital de los concesionarios han sido reducidos. La
estructura contractual de algunas concesiones han permitido que las
inversiones se hayan hecho con cargo primordialmente a fondos
pblicos y con la cesin de los derechos de peajes. Estas
caractersticas han llevado a concluir que a pesar de que los contratos
se han desarrollado bajo la sombrilla de la reglamentacin legal de las
concesiones, por sus caractersticas los mismos se pueden asemejar
ms a contratos de obra pblica, aunque con un plazo mayor de
ejecucin que el normal.

De acuerdo con los diagnsticos esta situacin se atribuye principalmente a que el INCO
presenta una debilidad de orden institucional. Para el Banco Mundial, en particular, la
fragilidad que revela su actual estructura se debe a:
(i) problemas de autonoma y permeabilidad en la adopcin de sus
decisiones;
(ii) deficiencias tcnicas en la estructuracin definitiva de algunos
proyectos, y
(iii) dificultades en la gestin de la administracin contractual.

En los anlisis efectuados internamente en el INCO, se plantea que la fragilidad

institucional se evidencia en la dificultad para implementar estrategias de gestin tanto los
problemas y deficiencias heredados como del desarrollo de nuevos proyectos. En relacin
con este ltimo aspecto, tambin se ha sealado que existen fallas en la estructuracin
tcnica, legal y financiera de los proyectos de concesin, as como en las capacidades
gerenciales y administrativas para el seguimiento de la ejecucin de los contratos y el
control sobre el cumplimiento de las obligaciones de los concesionarios.
Estas deficiencias se han vinculado principalmente con:
(iv) dificultades de ndole estructural, asociadas con falta de planeacin e
insuficiencia de personal capacitado para llevar a cabo los objetivos
propuestos;
(v) carencias en la estructuracin y evaluacin de proyectos, asociados
igualmente a falta de personal competente y capacidad para cumplir
funciones misionales de la entidad;
1
Al respecto el informe del Banco Mundial indica: Primero, se ha revelado escasa participacin de empresas
y bancos extranjeros en los procesos de licitacin donde una de la causales pudo haber sido la polticas
aplicadas durante los procesos de estructuracin. La experiencia internacional muestra que el diseo de
concesiones puede realizarse, segn el tipo de proyecto, para lograr atraer distintos tipos de empresas a
saber: constructoras y prestadoras de servicio, nacionales e internacionales, inversores institucionales y
bancos, etc.

9
 (vi) problemas de inspeccin y vigilancia de los contratos de concesin,
derivados de la falta de fortaleza de los procesos de supervisin y
claridad en relacin con la funcin de interventora de los contratos.

En general, tanto los estudios como los anlisis que se han hecho al interior de la entidad
han planteado la adecuada estructuracin y gestin de proyectos requiere:
(i) una institucionalidad fuerte y reconocida,
(ii) proyectos slidamente planeados, estructurados y soportados en
estudios previos adecuados a la complejidad de cada uno de ellos,
(iii) procesos de contratacin transparentes, y
(iv) establecimiento de estndares de eficiencia.

Desde la perspectiva de las estrategias del Plan Nacional de Desarrollo se han identificado
los siguientes retos para la infraestructura de transporte:
(i) procesos adecuados de maduracin de proyectos,
(ii) gestin contractual de buena calidad, integral y oportuna,
(iii) capital humano competente con los incentivos adecuados.

Lo anterior supone un proceso de mejora institucional que incluye: a) autonoma tcnica, e

implementacin de altos estndares de gobierno corporativo; b) la vinculacin y
conservacin de capital humano competente y motivado; c) el fortalecimiento de procesos
misionales; y d) el establecimiento de sistema y herramientas de gestin efectivas.
Veamos en detalle cada una de ellas.

3 Autonoma tcnica, e implementacin de altos estndares de gobierno

corporativo

Sobre este aspecto el Banco Mundial seala en su informe la () herramienta

fundamental para resolver el dilema de credibilidad versus flexibilidad, es el diseo
institucional y ms especficamente; el otorgamiento de autonoma administrativa a las
instituciones gubernamentales que actan como entes reguladores.

De acuerdo con este informe el concepto de autonoma, implica que la entidad ANI-:

no debe estar sujeta a mandato imperativo de ningn otro rgano o entidad

del Estado en los temas de su competencia; y
que su accionar se basar en las normas legales aplicables y en estudios
tcnicos debidamente sustentados.

Para el Banco Mundial, la aplicacin del principio de credibilidad por parte de la ANI,
implica () actuar con el mximo rigor posible en todos los aspectos tcnico-econmicos
de las materias a su cargo, ya sea en la estructuracin de los proyectos de concesiones, la
consistencia (validez y calidad) de los procedimientos de seleccin y desarrollo de los
mismos, de modo que la comunidad (ciudadanos, autoridades, usuarios, empresas,
inversionistas, financistas), tenga una razonable certeza de que dichos proyectos
responden a necesidades pblicas y se desarrollan de manera eficiente.
Actualmente el INCO desarrolla todas las actividades inherentes a los proyectos de
concesin. Est encargado de la estructuracin tcnica, legal y financiera de las
concesiones, de la elaboracin directa o indirecta de los estudios tcnicos que se
requieren, la administracin de los procesos de seleccin y contratacin, y posteriormente,
de seguimiento de la gestin contractual.
Si bien el INCO cuenta con facultades generales legalmente establecidas para cumplir con
su labor tal y como lo indican algunas de las conclusiones a las que se han llegado en los
diagnsticos efectuados-, no ha tenido a su disposicin todos los recursos institucionales,

10
instrumentales, profesionales y tcnicos, que le permitan efectuar sus actividades propias
de manera ptima, en consistencia con las responsabilidades asignadas. Esta afirmacin,
incluso se extiende a actividades contratadas con terceros, tales como estudios tcnicos o
consultoras relacionadas con la estructuracin de procesos, los cuales no siempre
presentan contenidos y resultados satisfactorios y de buena calidad.
Aunque la experiencia internacional no marca una tendencia univoca hacia un modelo que
separe el ejercicio y ejecucin de las funciones de estructuracin, contratacin y gestin
contractual en diversas entidades, si hace un especial nfasis en la necesidad de contar
con instituciones slidas y eficaces en cada una de las etapas en que se puede dividir la
estructuracin de un proyecto de concesin. Lo cual implica la necesidad de un
fortalecimiento focalizado en las distintas etapas de los proyectos.

4 La vinculacin y conservacin de capital humano competente y motivado

Respecto del capital humano se ha enfatizado en la importancia de lograr un marco de

capacidades adecuadas, que incluye polticas de personal con incentivos por desempeo y
metas preestablecidas; cargos con altos perfiles tcnicos; procesos de seleccin por
competencias de acuerdo con las necesidades especficas de la entidad, y conformacin
de un equipo de personal tcnicamente idneo para cada etapa de los proyectos.
Al respecto el Banco Mundial ha sealado que los recursos humanos y presupuestarios en
el INCO han sido temas recurrentes tanto en los estudios consultados como en las
entrevistas. Los siguientes aspectos han sido mencionados en todas las entrevistas y en
los estudios existentes:

(i) La carencia de recursos humanos tanto en nmero de personal como de

perfiles de profesionales para estructurar los proyectos y gestionar los
contratos.
(ii) Los bajos salarios que incentivan la rotacin de funcionarios directivos y
personal especializado ya capacitado.
(iii) la historia del INCO muestra una altsima rotacin de personal, sobre todo a
nivel directivo, lo que refleja un bajo nivel de compromiso con la entidad y lleva
a prdida de la memoria institucional.

De acuerdo con el Banco mundial, estos aspectos parecen tener una relacin directa con
los problemas identificados en la gestin de los procesos de estructuracin y gestin
contractual. En efecto, al respecto parte de la consideracin, segn la cual, los esquemas
de asociacin pblico privada en infraestructura y servicios, presentan ciertas
caractersticas especiales, que exigen la coordinacin de diversas especialidades y
disciplinas (ingeniera, arquitectura, medioambiente, territorio, transporte, urbanismo, legal,
econmica y financiera), por lo cual, las organizaciones que gestionan estos procesos
deben contar con profesionales de altos niveles de especializacin y experiencia. En este
sentido el proceso de seleccin de personal constituye un rol fundamental. Para el banco
Mundial es muy importante contar con procesos de seleccin que describan en forma
clara el perfil del profesional a contratar y se implementen procesos exigentes de
evaluacin para su seleccin en cada una de las reas descritas anteriormente.

Sobre las caractersticas del proceso de seleccin plantea una serie de recomendaciones,
desde el hecho de quienes se encarguen del proceso sea un especialista (head hunter); y
que lo hagan sobre la base de lineamientos concretos, tales como: (a) contar con salarios
de mercado y una poltica de remuneraciones y de incentivos adecuada; (b) un programa
de capacitacin permanente; (c) una poltica anual de evaluacin del desempeo y
cumplimiento de objetivos tanto a nivel de las diferentes reas como a nivel de cada
profesional asociada a polticas de promocin y/o de bonos de desempeo; (d) disponer de
talleres de Planificacin Estratgica anual se evale el desempeo y se establezcan las

11
metas y objetivos del perodo siguiente; (e) polticas de comunicacin e informacin al
interior de la organizacin sobre el quehacer, alcance y cumplimiento de los objetivos
trazados; (f) poltica de bsqueda de nuevo personal basada en informacin del banco de
datos de las Universidades de mayor prestigio para lograr captar los mejores profesionales
que se estn iniciando en el mundo laboral, y (g) tener una poltica de entrenamiento para
estos nuevos profesionales, en las diferentes reas y unidades de la organizacin.

5 El fortalecimiento de procesos misionales

Sobre el fortalecimiento de los procesos misionales, se ha hecho nfasis en la necesidad

de contar con polticas y criterios de planeacin y estructuracin de proyectos con base en
las mejores prcticas; transferencia de conocimientos entre la estructuracin y la gestin
de los proyectos; existencia de estudios previos suficientes y adecuados para cada
proyecto; mecanismos de promocin; agilidad y procesos adecuados para la contratacin
de estudios previos de los proyectos.

Por otra parte, el informe del Banco Mundial hace mencin a las prcticas que han
permitido a otros pases atraer inversiones internacionales privadas al sector de
infraestructura. Esto se enmarca dentro de una poltica de promocin de proyectos y
atraccin de inversionistas, que no ha sido desarrollada por el INCO a pesar de que tiene
dentro de sus funciones la funcin de promocin. La importancia de este aspecto no se
limita a la publicidad y participacin en las licitaciones que administre el INCO, incluye la
promocin de proyectos como base para el asentamiento de empresas constrictoras,
estructuradores de proyectos, presencia de bancos y afluencia de recursos para la
inversin y financiacin de proyectos a travs de fondos de capital privado y otros
esquemas de financiacin. En este sentido, la experiencia de otros pases destaca la
importancia de desarrollar instrumentos institucionales para la promocin de proyectos y
atraccin de inversionistas en infraestructura.

6 El establecimiento de un sistema y herramientas de gestin efectivas

En adicin a lo anterior, desde el punto de vista institucional se agrega otro elemento, el

cual refleja parte de la debilidad que en este sentido se presenta: se trata de la falta de
memoria institucional que registre el desarrollo y comportamiento de cada proyecto de
concesin.

Sobre este aspecto el informe del Banco Mundial seala: Por su parte, se observa que la
gestin del conocimiento y la memoria institucional que incluya los estudios de respaldo,
los procesos de licitacin, las actas de toma de decisiones, los contratos de concesin, los
informes de interventora contractual, todos orientados a realizar diagnsticos, anlisis y
estudios especficos considerando los 17 aos de funcionamiento del sistema - es
tremendamente dbil, y en algunos casos la informacin mnima relevante que debiera
tener cualquier contrato de concesin no est presente, donde el intento de conocer el
origen de problemas especficos no tiene respuesta al interior de la institucin. Este
problema es grave y es un sntoma que evidencia captura de la institucin, especialmente
en lo que se refiere a gestin contractual de las concesiones.

A continuacin se describen las principales brechas identificadas para cada uno de los
cuatro componentes de la pirmide:

12
6.1.1 Naturaleza Jurdica y Estrategia

Para analizar la naturaleza jurdica y la estrategia de la entidad, a la luz de sus retos

actuales se plantearon las siguientes preguntas:
Cul es la naturaleza jurdica del INCO y la naturaleza de sus funciones?
Cul es el rgimen legal que le aplica al INCO?
Cul es la misin, visin y objetivos del INCO y como se estn cumpliendo?
Cules son las funciones del INCO y como se estn cumpliendo?

6.1.1.1 Naturaleza jurdica y naturaleza de sus funciones

A continuacin se hace resume la naturaleza jurdica del INCO :

6.1.1.2 Estructura orgnica

En el ao 2003, el Gobierno Nacional, en el marco del Programa de Renovacin de la

Administracin Pblica, determin que la vinculacin del capital privado en el desarrollo de
la infraestructura de transporte requera de capacidades especializadas de estructuracin y
administracin de contratos por parte del Estado, as como de las condiciones para
propiciar el desarrollo e institucionalizacin de las mismas. Por tanto, encontr necesario y
conveniente reunir en una sola entidad las funciones y responsabilidades de la gestin
para la estructuracin, planeacin, contratacin, ejecucin y administracin de los
contratos de concesin de infraestructura de transporte y en general de vinculacin de
capital privado al sector transporte, como una medida para proteger el patrimonio de la
Nacin y en consecuencia, racionalizar el funcionamiento de la administracin pblica y
garantizar la sostenibilidad financiera de la Nacin. Como resultado se orden la
liquidacin de la Empresa Colombiana de Vas Frreas, Ferrovas y la reestructuracin de
otras entidades del sector Transporte, y se orden la creacin del Instituto Nacional de
concesiones INCO- mediante el decreto 1800 del 26 de junio de 2003.
El Instituto Nacional de Concesiones - INCO es en la actualidad una entidad
descentralizada por servicios del orden nacional, creada y organizada como
establecimiento pblico mediante el Decreto 1800 de 2003 en ejercicio de las facultades
extraordinarias conferidas mediante la Ley 790 de 2002, adscrita al Ministerio de
Transporte, y con sede en la ciudad de Bogot, DC.

13
Sus rganos superiores de direccin y administracin son el Consejo Directivo y el Gerente
General, de libre nombramiento y remocin, nombrado por el Presidente de la Republica.
De conformidad con el artculo 6 del Decreto 1800 de 2003 El Consejo Directivo se
encuentra integrado por:

1. El Ministro de Transporte, quien lo presidir.

2. El Ministro de Hacienda y Crdito Pblico.
3. El Ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial.
4. El Director de Departamento Nacional de Planeacin.
5. El Viceministro de Infraestructura del Ministerio de Transporte.
6. Un (1) Representante del Presidente de la Repblica.
7. El Alto Consejero Presidencial para la Gestin Pblica y Privada o su delegado.

El Gerente General del Instituto Nacional de Concesiones, INCO, asiste a las sesiones del
Consejo con voz y sin voto. As mismo se prev que a las sesiones del Consejo Directivo
podrn asistir, como invitados, con voz y sin voto, los servidores pblicos y dems
personas que el Consejo estime conveniente siempre y cuando se les haya cursado
invitacin previamente. Los Ministros pueden delegar su asistencia al Consejo Directivo
exclusivamente en los Viceministros y el Director del Departamento Nacional de
Planeacin, en el Subdirector.

El patrimonio del INCO se encuentra integrado por (Art. 14 Dec. 1800/2003):

Los recursos del Presupuesto General de la Nacin que se le asignen.

Los recursos de crdito que contrate el Gobierno Nacional para el cumplimiento del
objetivo del Instituto.
Los recursos de crdito interno o externo que contrate a ttulo propio el Instituto
para el cumplimiento de su objetivo conforme a la Ley.
Las donaciones pblicas o privadas para el desarrollo de los objetivos del Instituto,
previa incorporacin al Presupuesto General de la Nacin, cuando se trate de
recursos en dinero.
Los aportes de cualquier clase provenientes de recursos de Cooperacin
Internacional para el cumplimiento del objetivo del Instituto.
Los bienes muebles e inmuebles que le transfiera el Ministerio de Transporte, las
entidades del sector y dems instituciones pblicas.
Las propiedades y dems activos que adquiera con recursos propios a cualquier
ttulo.
El valor de los peajes, las contraprestaciones por el uso o explotacin de la
infraestructura, las tasas, derechos y multas que imponga y recaude, adems de
los ingresos que se generen por el desarrollo de los contratos que el Instituto
ejecute. Lo anterior, con excepcin de la contraprestacin por el uso o explotacin
de la infraestructura portuaria de que trata la Ley 1 de 1991.
El valor de la contribucin de valorizacin de los proyectos a su cargo.
Los ingresos propios y los rendimientos producto de la administracin de los
mismos.
Los recaudos por concepto de servicios tcnicos y los dems que obtenga a
cualquier ttulo.
Los dems que reciba en desarrollo de su objeto.

En su creacin el INCO respondi a un plan de gobierno con retos en infraestructura y un

enfoque de concesiones. Este esquema permita que la naturaleza jurdica del INCO se
adecuara a las necesidades del negocio y de la poca. No obstante a lo anterior, en el
nuevo plan de Gobierno se plantea que la infraestructura de transporte es una de las

14
 locomotoras del desarrollo y competitividad del pas y se exige migrar de un esquema de
concesiones a un esquema de asociacin pblica privada. Al analizar las implicaciones de
un esquema de asociacin pblica privada, se ve la necesidad que la entidad logre un
relacionamiento con el privado en un esquema horizontal y no vertical. Esto implica que la
entidad debe contar con las herramientas y capacidades en trminos de flexibilidad,
reaccin y competitividad para el cumplimiento de su misin.

6.1.1.3 Objeto y funciones del INCO

El objeto principal del INCO es planear, estructurar, contratar, ejecutar y administrar los
negocios de infraestructura de transporte que se desarrollen con participacin del capital
privado y en especial las concesiones, en los modos carretero, fluvial, martimo, frreo y
portuario (art. 2 Dec.1800/2003).

En funcin de su naturaleza jurdica el INCO tiene la facultad de celebrar actos o contratos,

adquirir derechos y contraer obligaciones, comparecer en un juicio como demandante o
como demandado. Tiene un patrimonio diferente del patrimonio del Estado, constituido con
bienes o fondos pblicos del cual puede disponer para el cumplimiento de sus funciones;
igualmente fija su propio presupuesto. Posee la facultad de ordenar su actividad de
manera independiente de otros organismos pblicos, pero esta autonoma no lo sustrae del
control de tutela administrativa que ejerce el Ministerio de Transporte.

Como establecimiento pblico el INCO forma parte del nivel descentralizado de la

Administracin, y por ello, en cumplimiento de todas las actividades demarcadas dentro de
su objeto ejerce funciones y potestades administrativas conforme su decreto de creacin.
Las funciones administrativas corresponden a las generales o comunes de toda entidad,
relacionadas con la direccin, coordinacin y control de su funcionamiento.

Conforme a lo sealado en el Decreto 1800 de 2003, las funciones misionales del

INCO se encuentran divididas de la siguiente manera (Cuadro 2):

CUADRO 2. FUNCIONES MISIONALES DEL INCO

EVALUACIN Disear los estudios y metodologas y elaborar
recomendaciones
Estructurar tcnica, financiera y legalmente los proyectos
ESTRUCTURACIN Promocionar los proyectos
Y ADJUDICACIN Adelantar los procesos de seleccin
Elaborar los trminos de referencia y supervisar el proceso
de contratacin de las interventoras.
Coordinacin del recibo y entrega de la infraestructura, y las
GESTIN modificaciones a las licencias y permisos requeridos.
Supervisar, evaluar y controlar el cumplimiento de los
contratos de concesin y de interventora

Al analizar la naturaleza jurdica de las funciones generales de la entidad, descritas en el

decreto 1800 de 2003, se evidencia que estas son de carcter administrativo y comercial.
As mismo, se pueden identificar algunas funciones que estn en una zona gris, ya que
incluyen componentes de naturaleza administrativa y comercial, tal como se presenta a
continuacin:

Funciones Administrativas:

15
 Coordinar la obtencin de licencias y permisos, la negociacin y la adquisicin de
predios y la realizacin de las gestiones requeridas para el desarrollo del respectivo
proyecto.

Adelantar los procesos de expropiacin administrativa o instaurar las acciones

judiciales para la expropiacin, cuando no sea posible la enajenacin voluntaria de los
inmuebles requeridos para la ejecucin de los proyectos a su cargo.

Ejercer las potestades y realizar las acciones y actividades necesarias para garantizar
la oportuna e idnea ejecucin de los contratos a su cargo y para proteger el inters
pblico, de conformidad con la ley.

Hacer seguimiento al desarrollo de los proyectos de vinculacin de capital privado en

infraestructura de transporte y, en caso de incumplimiento de cualquier obligacin,
adoptar de acuerdo con la ley las acciones necesarias.

Imponer las multas y dems sanciones establecidas en los contratos y en la Ley, en

caso de incumplimiento de las obligaciones pactadas en los mismos.

Efectuar, de acuerdo con la ley el cobro por jurisdiccin coactiva de las sumas que le
adeuden por razn del ejercicio de sus funciones.

Funciones Comerciales:

Identificar y proponer iniciativas de vinculacin del capital privado para el desarrollo

de la infraestructura de transporte y de los servicios conexos o relacionados

Estudiar la viabilidad y proponer esquemas de participacin del capital privado

Estructurar en forma integral distintas modalidades de participacin del capital

privado en la infraestructura de transporte.

Unificar los procedimientos de evaluacin, preparacin de estudios, pliegos,

negociacin y en general la estructuracin de concesiones.

Elaborar los estudios de viabilidad tcnica, legal y financiera de los proyectos de

vinculacin del capital privado en el desarrollo de infraestructura del sector
transporte.

Elaborar los estudios requeridos para definir los peajes, tasas, tarifas, contribucin
de valorizacin en los proyectos a su cargo y otras modalidades de financiacin a
cobrar por el uso o para la construccin, mantenimiento o rehabilitacin de la
infraestructura del sector transporte.

Elaborar los estudios y adelantar las acciones necesarias para recopilar la

informacin de carcter predial, ambiental y social requerida para una efectiva
gestin de los proyectos a su cargo.

Identificar y proponer, como resultado del anlisis de viabilidad tcnica, financiera y

legal, las modificaciones requeridas a los proyectos de participacin de capital
privado identificados por el Ministerio de Transporte

16
 Realizar directa o indirectamente la estructuracin tcnica, legal y financiera de los
proyectos de participacin de capital privado a su cargo,

Estructurar los contratos relacionados con los proyectos a su cargo y realizar todos
los actos necesarios para llevar a cabo los procesos de contratacin.

Evaluar e incorporar en todos los contratos, las reglas de distribucin de riesgos de

forma que sea explcita la responsabilidad de cada una de las partes.

Ejecutar las actividades requeridas para la promocin de los proyectos entre los
inversionistas nacionales o extranjeros.

Realizar la medicin de las variables requeridas en cada proyecto para verificar el

cumplimiento de los niveles de servicio y dems obligaciones establecidas en los
contratos.

Establecer para cada negocio de infraestructura de transporte los esquemas de

retribucin de la inversin.

Asesorar a las entidades descentralizadas, territorialmente o por servicios y a las

entidades nacionales, en la estructuracin tcnica, legal y financiera de proyectos
de vinculacin de capital privado cuando estas lo soliciten.

Funciones administrativas y comerciales (zona gris):

Planear la ejecucin de los proyectos con participacin de capital privado en

infraestructura a cargo de la Nacin que hayan sido previamente identificados por el
Ministerio de Transporte.

Coordinar con el Instituto Nacional de Vas - INVIAS la entrega mediante

acto administrativo de la infraestructura de transporte, en desarrollo de contratos de
concesin.

Supervisar, evaluar y controlar el cumplimiento de la normatividad tcnica en

los proyectos a su cargo.

Supervisar el cumplimiento de los compromisos de inversin establecidos

en los contratos a su cargo.

Controlar la evolucin de las variables relacionadas con las garantas

otorgadas por la Nacin durante la vigencia de los contratos, y calcular y actualizar
los pasivos contingentes, si hubiere lugar a ello, para cubrir dichas garantas, de
acuerdo con las normas legales vigentes y los lineamientos impartidos por el
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico.

Controlar y operar de forma temporal la infraestructura ferroviaria nacional

cuando por razones de optimizacin del servicio esta haya sido desafectada de un
contrato de concesin y hasta tanto se entregue a un nuevo concesionario o se
disponga su entrega definitiva al Instituto Nacional de Vas, Invas.

Como se evidencia en el anlisis, las funciones que desarrolla el INCO son de carcter
mixto lo que denota un carcter particular y especial. Al revisar las posibilidades de

17
 naturaleza jurdica, a la luz de sus funciones y retos en trminos del desarrollo de
asociaciones pblico privadas, es evidente que la naturaleza jurdica actual no es la
adecuada para poder cumplir a cabalidad con las funciones y objeto del INCO.
Adicionalmente, al analizar las diferentes opciones de naturaleza jurdica a las que podra
migrar el INCO, no se encuentra ninguna que se adece de forma adecuada a sus
funciones y retos.

6.1.1.4 Rgimen legal

A continuacin se presentan los aspectos ms importantes que se derivan de la naturaleza

jurdica actual del INCO (laboral, contractual, presupuestal y tributario), los cuales por sus
caractersticas constituyen aspectos relevantes para el anlisis del proceso de
transformacin del INCO.

Rgimen laboral:

En razn de la naturaleza jurdica del INCO, la vinculacin de su personal es de orden

legal y reglamentario. Esto significa que sus funcionarios son empleados pblicos y su
rgimen de ingreso, permanencia, ascenso y retiro corresponde al de carrera
administrativa principalmente, conforme lo sealan los artculos 125 y 126 de la
Constitucin Poltica.

Las consecuencias especficas de este rgimen son:

Vinculacin. Por la naturaleza de empleados pblicos, la vinculacin del personal
se hace a travs de un acto administrativo (acto de nombramiento), seguido de la
aceptacin del cargo y acto de posesin (la vinculacin no se hace mediante
contratos de trabajo). El rgimen que se aplica a los empleados del INCO es de
derecho pblico.2

Condiciones salariales y prestacionales. No existe la posibilidad de discutir y
acordar las condiciones de la prestacin del servicio (remuneracin, esquemas
salariales variables, incentivos, etc.), ni en el acto de nombramiento ni con
posterioridad al mismo. Los cargos, escalas y remuneracin estn definidos en la
ley.

Retiro: a) Libre nombramiento y remocin. Potestad implcita respecto de los
empleados de libre nombramiento y remocin (directivos), b) Empleados en carrera
administrativa. El retiro del personal del INCO de carrera administrativa slo es
procedente por causas taxativamente sealadas en la ley y observando los
procedimientos que ella establece.3 Una de las caractersticas del sistema de
carrera es la inamovilidad del empleado salvo que existan motivos justificados para
la remocin.

Derechos de carrera administrativa. La ley establece los derechos que
corresponden a los funcionarios admitidos para entrar en la carrera administrativa.
Estos derechos son irrenunciables.

2
Decretos 2400 y 3074 de 1.968, sus reglamentarios 1950 de 1.973 y 583 de 1.984, el decreto 3135 de 1.968,
su reglamentario 1848 de 1.969, el decreto 1045 de 1.978, la ley 13 de 1.984 y su decreto reglamentario 482 de
1.985, Ley 909 de 2.004 y su decreto reglamentario 1227 de 2.005
3
La ley 165 de 1.938 por la cual se crea la carrera administrativa, y la Ley 443 de 1.998 determinan las
condiciones legales de los servidores pblicos

18

Controversias de naturaleza laboral. Las controversias que se susciten entre los
empleados pblicos y el INCO, deben ventilarse y resolverse ante la jurisdiccin de
lo contencioso administrativo.

Responsabilidad disciplinaria y patrimonial. Los empleados pblicos del INCO
tienen una serie de deberes y prohibiciones definidos por la ley, cuyo
incumplimiento les genera sanciones disciplinarias de carcter administrativo,
adems de la responsabilidad civil o penal en que puedan incurrir.

En lo que concierne al rgimen salarial, este se encuentra reglamentado en la ley 4 de

1992, mediante la cual se sealan las normas, objetivos y criterios que debe observar el
Gobierno Nacional para la fijacin del rgimen salarial y prestacional de los empleados
pblicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pblica y para la fijacin
de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales.

La estructura de la planta se organiza mediante la clasificacin de los cargos y la

nomenclatura de los mismos. La clasificacin se lleva a cabo mediante el establecimiento
de niveles jerrquicos que tiene en cuenta la naturaleza de las funciones asignadas, los
requisitos exigidos para el empleo y el grado de responsabilidad. Esta sirve para
determinar el rgimen salarial, el sistema de seleccin y el rgimen de competencia y
responsabilidades de los servidores pblicos. La nomenclatura hace referencia a la
denominacin del empleo y a los cdigos o grados que se le asignan a un empleo para
identicarlo e individualizarlo de los dems. En la actualidad esto se encuentra regulado de
manera general en el Decreto 2772 de 2005.

Al analizar el rgimen salarial para que el INCO pueda asumir los retos hacia adelante y
poder contar con las capacidades tcnicas y competitividad requerida de su personal, se
requiere que la entidad cuente con un rgimen de empleado pblico, pero con rgimen
salarial especfico a una Agencia especial, esto permitira atraer el personal idneo para el
desarrollo de las funciones del INCO, especialmente en cuanto a su relacin de socio con
un tercero para el desarrollo de proyectos de asociacin pblico privado.

Rgimen Contractual:

Sin excepcin los actos de naturaleza contractual que realice el INCO se sujetan al
Estatuto General de Contratacin Administrativa contenido en las leyes 80 de 1993 y 1150
de 2007 y sus decretos reglamentarios.

Rgimen presupuestal:

En Colombia, el Presupuesto encuentra su fundamento jurdico en la Constitucin y en la

ley orgnica del presupuesto (Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 1473 del 2011), que
sirven de marco legal a la ley anual de presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de
apropiaciones. A la ley orgnica del presupuesto le compete regular lo correspondiente a
la programacin, aprobacin, modificacin, ejecucin de los presupuestos de la Nacin, de
las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel administrativo,
y su coordinacin con el plan de desarrollo, as como tambin determinar la capacidad de
los organismos y entidades estatales para contratar. (Art. 352 CP)

Para efectos presupuestales, todas las personas jurdicas pblicas del orden nacional,
cuyo patrimonio est constituido por fondos pblicos y no sean empresas industriales y
comerciales del Estado o sociedades de economa mixta o asimilada a stas, se les
aplican las disposiciones que rigen para los establecimientos pblicos del orden nacional
(Artculo 4 Decreto 111 de 1996). Por consiguiente, el Estatuto Orgnico del Presupuesto

19
 se aplica al presupuesto del INCO por mandato legal, por cuanto su patrimonio est
constituido con recursos pblicos.

En razn a que el Presupuesto General de la Nacin est compuesto por los presupuestos
de los establecimientos pblicos del orden nacional y el presupuesto nacional (Artculo 3
Decreto 111 de 1996), el INCO al tener participacin directa en dicho presupuesto- puede
solicitar autorizacin para asumir obligaciones que afecten vigencias futuras del
presupuesto general, con las cuales pueda cumplir con los compromisos adquiridos a
travs de los Contratos de Concesin. Las vigencias futuras son un mecanismo de manejo
presupuestal4, que les permite a las entidades pblicas ejecutar proyectos de gran
envergadura e inters estratgico para el pas, que exceden la capacidad de gasto de un
ao, por lo que se asume el compromiso de destinar recursos de presupuestos de periodos
posteriores para su pago.

Este aspecto reviste mayor importancia y por ende, se debe considerar en la definicin de
la naturaleza jurdica que deba adoptarse en el proceso de transformacin del INCO 5,
debido a que con base en el sistema de vigencias futuras del presupuesto, la Entidad
realiza los aportes a su cargo necesarios para el financiamiento de los proyectos de
infraestructura que administra.

Aspectos tributarios:

En la actualidad el INCO tiene la calidad de declarante del impuesto de renta pero no es

contribuyente. Esto se debe a su calidad de establecimiento pblico.

En efecto, los establecimientos pblicos y las unidades administrativas especiales son

declarantes del impuesto de renta pero no contribuyentes. De la misma forma, son
agentes de retencin del impuesto de IVA (ET Art. 437-2) y se encuentran exentos del
impuesto de timbre nacional (ET Art. 533).

Esta es una gran diferencia con las empresas industriales y comerciales y las sociedades
de economa mixta, las cuales por el contrario, tiene un rgimen tributario que las somete
al pago de todos los impuestos de naturaleza nacional (Renta, IVA y Timbre) y municipal,
que se causen en el ejercicio de la actividad industrial y comercial para la cual fueron
creadas.

6.1.1.5 Anlisis de la misin, visin y objetivos frente a su cumplimiento

El marco estratgico del INCO est definido alrededor de tres componentes que delimitan
los propsitos estratgicos y valores de la organizacin, as como su direccionamiento a
futuro: la misin, la visin y los objetivos generales. A continuacin se exponen los
enunciados actuales, las brechas identificadas entre dichos enunciados y la gestin real de
la organizacin.
4
A travs de las vigencias futuras, el Consejo Superior de Poltica Fiscal (Confis), permite que las entidades
pblicas asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras. Existen 2 tipos de vigencias
futuras: (i) Ordinarias: Cuya ejecucin se inicia afectado el presupuesto de la vigencia en curso, y (ii)
Excepcionales, cuyas obligaciones afectan el presupuesto de vigencias fiscales futuras, y no cuentan con
apropiacin en el presupuesto de la vigencia en que se concede la autorizacin.
5
Por ejemplo, en el caso en que se transforme en una Unidad Administrativa Especial, el manejo de las
vigencias futuras se mantendra igual a como se encuentra actualmente bajo la forma de establecimiento
pblico del orden nacional. Empero, si se llegase a transformar la Entidad en una Empresa Industrial y
Comercial o en una Sociedad de Economa Mixta, la nueva sociedad surgira a la vida jurdica con un pasivo
altsimo asociado a las vigencias futuras aprobadas a la fecha.

20
MISIN

La misin actual del INCO se define a continuacin: Somos una entidad pblica de nivel
nacional, adscrita al Ministerio de Transporte, que busca el desarrollo integrado y
sostenible de la infraestructura concesionada del pas, a travs de la vinculacin de capital
privado con el propsito de optimizar la red nacional de infraestructura y promover la
integracin y competitividad del pas

El primer punto del enunciado sugiere un desarrollo integrado y sostenible de la

infraestructura concesionada del pas, sin embargo actualmente el INCO no cuenta con
una estrategia integral por sectores. Para lograr cumplir con el primer punto de su misin,
el INCO debe desarrollar una estrategia intermodal de transporte. Una planeacin
estratgica clara donde se definan y prioricen las necesidades de infraestructura del pas y
la forma ms eficiente de suplir estas necesidades de forma integrada es necesaria para
cumplir con el primer punto de su misin.

La segunda parte de la misin apunta hacia vinculacin de capital privado con el propsito
de optimizar la red nacional de infraestructura y la promocin de la integracin y
competitividad del pas. Frente a este enunciado, el diagnstico del Banco Mundial afirma
que (1) por un lado los aportes de capital de los concesionarios han sido reducidos pues
las inversiones se han hecho con cargo primordialmente a fondos pblicos y con la cesin
de los derechos de peajes y por otro lado que (2) la atraccin de recursos, inversin y
participacin extranjera no ha sido especialmente significativa. Para cumplir con este punto
de la misin del INCO y con los lineamientos definidos por el gobierno en cuanto a
promover el desarrollo de alianzas pblico privadas, la organizacin debe desarrollar un
gran esfuerzo en la bsqueda de recursos externos para el desarrollo de sus proyectos.
Para lograrlo, es necesario desarrollar actividades de promocin que estn atadas al
desarrollo de un banco de proyectos atractivos para los inversores, fundamentados en
anlisis tcnico, legal y financiero robusto de posibles proyectos a desarrollar. En efecto,
estos anlisis son la carta de presentacin para inversionistas que buscan oportunidades
de negocio en el mundo y que quieran aprovechar las oportunidades de crecimiento que
ofrece el pas.

VISIN

La visin actual del INCO se define a continuacin: Ser una entidad oficial con
reconocimiento internacional, lder en la promocin de negocios de desarrollo de
infraestructura con participacin del capital privado, teniendo en cuenta las polticas
econmicas, sociales y ambientales.

Frente al primer punto de la visin, reconocimiento internacional de la organizacin, la poca

presencia de capital internacional en el desarrollo de infraestructura de transporte del pas
pone en evidencia que la organizacin no ha podido avanzar hacia este reconocimiento.
De hecho, a pesar de los aos de experiencia y del conocimiento adquirido para el manejo
de concesiones, hoy en da el INCO no cuenta con una buena imagen institucional a nivel
nacional, por lo cual el desarrollo de la imagen y de la memoria institucional son esenciales
para cumplir con este punto de la visin.

La segunda parte del enunciado sugiere llegar a ser lder en la promocin de negocios de
desarrollo de infraestructura con participacin del capital privado. Como se mencion
anteriormente, para cumplir con este objetivo debe fortalecerse la promocin de proyectos
atractivos para los inversionistas nacionales e internacionales.

21
En cuanto a trabajar acorde con las polticas econmicas, sociales y ambientales la
organizacin se enfrente a dos retos: mejorar la coordinacin intersectorial e
interinstitucional y el foco en estructuracin frente al manejo social y ambiental y realizar
una gestin predial eficiente en todas las fases de proyectos APPs. Como veremos en
detalle ms adelante, actualmente no se involucra la gestin predial en los procesos de
estructuracin y durante el desarrollo de proyecto esta gestin slo se realiza a demanda
de los supervisores de proyecto y no de forma continua y estructurada.

OBJETIVOS GENERALES

Los objetivos generales del INCO se enuncian a continuacin:

Contribuir al crecimiento econmico, a travs de la integracin intermodal del

transporte como medio para fortalecer la conectividad y competitividad del pas
Evaluar proyectos de infraestructura del sector con participacin del capital privado,
utilizando tecnologa de avanzada para mejorar el bienestar social del pas
Velar por que los proyectos de infraestructura del sector con participacin de capital
privado se ejecuten sobre bases de desarrollo sostenible, en el compromiso de
asegurar adecuado manejo de los recursos naturales y condiciones de bienestar y
mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin
Ofrecer niveles de servicio de acuerdo al contrato de concesin
Optimizar procesos y procedimientos de la entidad mediante el seguimiento,
verificacin, control, auditorias y capacitacin talento humano
Atender oportunamente las peticiones, quejas y reclamos

Frente a estos objetivos, se identifican brechas y posibilidades de mejora a tener en cuenta

para fortalecer la entidad:

Para los primeros tres objetivos, se retoman las ideas planteadas en el anlisis de la
misin y visin segn el cual para cumplir con estos tres objetivos es necesario desarrollar
un anlisis estratgico de priorizacin integral de proyectos que tenga en cuenta todos los
modos. Definir con este anlisis un banco de proyectos que sirva como carta de
presentacin para atraer inversin privada y permita aumentar los recursos dirigidos al
desarrollo de infraestructura del pas.
En cuanto a optimizar procesos y procedimientos y ofrecer niveles de servicio de acuerdo a
los contratos, actualmente aunque existen manuales de procesos, no existen polticas y
protocolos para la elaboracin, revisin y aprobacin de productos y no existen niveles de
servicio definidos y estandarizados para los diferentes procesos y proyectos. La definicin
de metodologas y protocolos para todos los procesos es clave para mejorar los niveles de
servicio y orientar a todos los miembros de la organizacin hacia objetivos comunes. En
este punto es necesario aclarar que actualmente hay varios proyectos sin interventoras, lo
cual dificulta el seguimiento al desempeo adecuado de los contratos de concesin.

En cuanto a peticiones, quejas y reclamos, hoy en da se desarrolla una labor en este

sentido, aunque est ms orientada a cumplir con requerimientos exigidos por el gobierno
que a utilizar los PRQS como fuentes de informacin para mejorar el servicio prestado a
los ciudadanos.

Por ltimo, en trminos de recursos humanos y tecnolgicos de la entidad se evidencia que

estos no son suficientes ni tienen la calidad necesaria para la gestin integral de los
proyectos APP. Por un lado, la alta rotacin de personal a la que se enfrenta la entidad no
permite la conservacin del know how. Por otro lado, la entidad no cuenta con sistemas de
informacin integrados que favorezcan el desarrollo eficiente de las actividades de apoyo,

22
el seguimiento a los proyectos en todas sus etapas y el desarrollo y seguimiento a
indicadores de gestin de toda la entidad.

En resumen, este anlisis permite determinar la existencia de brechas entre la gestin

actual de la organizacin y los objetivos estratgicos establecidos. Se identifican
oportunidades de mejora en la gestin del INCO en los siguientes aspectos generales:

Fortalecer, desarrollar e implementar una estrategia de promocin de proyectos

de asociacin pblico privada (iniciativa pblica e iniciativa privada)
Definir las necesidades del sector en cuanto a infraestructura de transporte,
cules deben ser los proyectos estratgicos a desarrollar en todos los modos y
los mecanismos para incentivar al sector privado en su participacin en dichos
proyectos
Contar con un banco de proyectos adecuado como insumo fundamental para la
promocin de proyectos APP
Definir polticas y protocolos que permitan determinar niveles de servicio y
realizar seguimiento y mejoras para todos los procesos de apoyo y misionales
Fortalecer los recursos, principalmente humano y tecnolgico
Fortalecer la gestin predial y el seguimiento tcnico, financiero y legal a la
estructuracin y desarrollo de los proyectos APP

6.1.2 Anlisis de las funciones frente a su cumplimiento

El objeto general del INCO fue definido por el Decreto 1800 de 2003 como Planear,
estructurar, contratar, ejecutar y administrar los negocios de infraestructura de transporte
que se desarrollen con participacin del capital privado y en especial las concesiones, en
los modos carretero, fluvial, martimo, frreo y portuario
Para el anlisis de las funciones del INCO se tendr en cuenta las mejores prcticas, del
flujo de un proceso para un proyecto de asociacin pblico privada y as entender las
funciones secuencialmente y en el ciclo del proceso. Para lo cual las funciones generales
del INCO se pueden enmarcar en cuatro grandes macro-procesos: Planeacin, Pre-
Adjudicacin, Post-Adjudicacin y Evaluacin

Las funciones generales de cada macro proceso se describen a continuacin:

Funciones generales del macroproceso de planeacin:

o Planear la ejecucin de proyectos de Asociacin Pblico-Privada (APP, en

adelante) de la Nacin previamente identificados por el Ministerio de
Transporte (MT, en adelante)

23
 o Identificar y proponer iniciativas de vinculacin del capital privado para el
desarrollo de la infraestructura de transporte para ser considerados por el
MT
o Estudiar la viabilidad y proponer esquemas de participacin del capital
privado
o Asesorar a entidades del estado, en la estructuracin tcnica, legal y
financiera de proyectos de vinculacin de capital privado cuando stas lo
soliciten

Funciones generales del macroproceso de pre-adjudicacin:

o En cuanto a estructuracin:
- Realizar directa o indirectamente la estructuracin tcnica, legal y
financiera de los proyectos APP, con base en los lineamientos y polticas
definidas por los entes del sector
- Establecer para cada proyecto APP esquemas de retribucin de la
inversin
- Unificar procedimientos de estructuracin de concesiones
- Elaborar estudios de viabilidad tcnica, legal y financiera de los proyectos
APP
- Elaborar estudios para definir peajes, tasas, tarifas, contribucin de
valorizacin en los proyectos APP y otras modalidades de financiacin
- Elaborar trminos de referencia, supervisar la contratacin, los trabajos y
proyectos de asesora externa relacionados con la estructuracin tcnica,
legal y financiera de proyectos APP
- Realizar investigaciones sobre las condiciones de los mercados
relacionados con la inversin en infraestructura de transporte, niveles de
inversin, esquemas de financiacin para proyectos APP

o En cuanto a promocin: ejecutar las actividades requeridas para la

promocin de los proyectos entre los inversionistas nacionales e
internacionales

o En cuanto a licitacin:
- Estructurar contratos relacionados con los proyectos y evaluar e
incorporar reglas de distribucin de riesgos siendo explcita la
responsabilidad de las partes
- Adelantar procesos de seleccin, legalizacin y supervisin de
perfeccionamiento de contratos relacionados con el objeto del Instituto
- Elaborar los trminos de referencia y supervisar el proceso de
contratacin de las interventoras

Funciones generales del macroproceso de post-adjudicacin:

o En cuanto a operaciones y mantenimiento:

- Supervisar, evaluar y controlar el cumplimiento de los niveles de servicio
y dems obligaciones de los contratos
- Coordinar con las entidades del sector y con los concesionarios la
entrega de la infraestructura

o En cuanto a construccin:

24
 - Coordinar con las entidades del sector y con los concesionarios el recibo
de la infraestructura
- Elaborar estudios y acciones necesarias para recopilar informacin
predial, ambiental y social requerida para gestin de proyectos APP
- Coordinar obtencin de licencias y permisos, la negociacin y la
adquisicin de predios
- Adelantar procesos de expropiacin administrativa o instaurar acciones
judiciales para expropiacin
- Supervisar, evaluar y controlar el cumplimiento de la normatividad
tcnica, compromisos de inversin, niveles de servicio y dems
obligaciones contractuales
- Identificar y proponer modificaciones a los contratos para los proyectos
APP
- Controlar la evolucin de las variables relacionadas con las garantas
otorgadas por la Nacin durante la vigencia de los contratos, calcular y
actualizar pasivos contingentes
- Imponer multas y sanciones establecidas en los contratos y en la Ley, en
caso de incumplimiento
- Asegurar que la distribucin de riesgos se mantenga en los trminos
establecidos en los contratos
- Efectuar el cobro por jurisdiccin coactiva de las sumas que le adeuden
por razn del ejercicio de sus funciones

Funciones generales del macroproceso de evaluacin:

o En cuanto a documentar experiencias: disear estudios y metodologas para

evaluar econmica, financiera y socialmente a los proyectos y contratos, as
como recopilar y procesar informacin requerida para estos efectos
o En cuanto a evaluacin de proyectos y programas: el INCO no tiene
definidas funciones especficas para estas dos etapas del macroproceso de
evaluacin
o En cuanto a difundir resultados: Elaborar recomendaciones con base en las
evaluaciones sobre aspectos relacionados con la estructuracin y
administracin de proyectos y de los contratos APP.

Para determinar si el INCO cumple a cabalidad por las funciones asignadas por decreto, se
realiz un anlisis de cada una de sus funciones a la luz de la ejecucin real de las
mismas. Se identificaron seis funciones que actualmente no se estn ejecutando, as como
ocho funciones que slo se estn ejecutando de manera parcial.

Adems se defini el posible impacto que la ejecucin de dichas funciones tendra en los
resultados misionales de la organizacin. De este anlisis se deduce que cuatro de las seis
funciones que no se ejecutan y siete de las ocho funciones que se ejecutan parcialmente
tienen un alto potencial de mejorar el impacto misional de la organizacin. El resumen de
dicho anlisis se describe a continuacin:

Impacto estimado sobre los objetivos misionales si se llegasen a ejecutar

aquellas funciones que actualmente no se ejecutan:

25
 Impacto estimado sobre los objetivos misionales si se llegasen a ejecutar de
forma total aquellas funciones que actualmente se ejecutan parcialmente:

Al revisar el objetivo y las funciones definidas por decreto a la luz de su ejecucin real, es
evidente que existe una oportunidad para el INCO de revisar aquellas funciones que no
est ejecutando o que ejecuta parcialmente, y generar modificaciones a los procesos y
procedimientos que permitan incluir dichas funciones dentro de las actividades de la
organizacin y dimensionar el personal requerido para ejecutar las funciones y el perfil del
mismo.

La implementacin de estas funciones podra tener un alto impacto en el cumplimiento de

los objetivos estratgicos de la organizacin pues permitira definir un proceso transversal
y unificado de estructuracin, planeacin, construccin y evaluacin de proyectos y
contratos donde la toma de decisiones est basada en la solidez de criterios financieros,
tcnicos, legales y de mitigacin de riesgo para el estado.

6.1.3 Estructura

26
 Para analizar la estructura de la entidad e identificar las brechas entre resultados reales y
esperados de sus objetivos se definieron las siguientes preguntas clave:
Cmo es la estructura organizacional del INCO?
Cul es su estructura funcional?
Con qu personal cuenta actualmente?
Qu esquemas de coordinacin existen?

6.1.3.1 Estructura organizacional

La estructura organizacional actual del INCO parte del Consejo Directivo, la Gerencia
General, tres subgerencias y tres oficinas asesoras y de apoyo. A primera vista, es una
estructura matricial dirigida en la cual existen dos instancias directivas (Consejo Directivo y
Gerencia General), debajo de stas hay dos subgerencias encargadas de los procesos
misionales del INCO (Subgerencia de Estructuracin y Adjudicacin y Subgerencia de
Gestin Contractual) y una Subgerencia encargada de todos los procesos de apoyo
(Subgerencia Administrativa y Financiera). Adems, existen tres oficinas cuyo objetivo es
apoyar de forma transversal a las dems reas en procesos jurdicos, de evaluacin y de
control interno (Grupo Interno de Trabajo Jurdico, Oficina de Evaluacin y rea de Control
Interno). A continuacin presentamos la estructura del INCO y los objetivos de cada una
de sus reas:

Organigrama actual del INCO

Objetivos de las diferentes reas del INCO:

o Consejo Directivo: orientar el funcionamiento general del Instituto y verificar el

cumplimiento y objetivos, planes y programas definidos

o Gerencia General: ordenar los gastos, expedir los actos administrativos, realizar
las operaciones y celebrar los contratos y convenios necesarios para el
cumplimiento de los objetivos y funciones

o Control Interno: verificar que los controles definidos para los procesos y
actividades de la organizacin se cumplan

27
 o Oficina de Evaluacin: disear los estudios y metodologas necesarias para
efectuar la evaluacin econmica, financiera y social de los proyectos y de los
contratos, as como recopilar y procesar la informacin requerida

o Subgerencia de Gestin Contractual:

- Coordinar con las entidades del sector y con los concesionarios el recibo y
entrega de la infraestructura, en los trminos establecidos en los contratos.
- Supervisar, evaluar y controlar el cumplimiento de los contratos de
concesiones y de interventora y los dems contratos

o Subgerencia de Estructuracin y Administracin:

- Estructurar tcnica, financiera y legalmente los proyectos de concesin y de
vinculacin de capital privado para el desarrollo de la infraestructura a su
cargo
- Analizar, evaluar, valorar y presentar para aprobaciones las garantas de los
proyectos a desarrollar

o Subgerencia Administrativa y Financiera:

- Elaborar en coordinacin con las dems dependencias la programacin y
consolidacin del plan de inversiones y realizar su evaluacin y seguimiento
- Adelantar la programacin y ejecucin presupuestal y financiera
- Responder por la contabilidad, cartera y tesorera

6.1.3.2 Estructura funcional del INCO

De acuerdo al trabajo de campo realizado y el entendimiento de los procesos y sus dueos

a continuacin se muestra la estructura funcional del INCO:

Frente a la estructura funcional se pueden evidenciar oportunidades en cuanto a

coordinacin entre las reas:

28
 Inexistencia de una rea de planeacin que promueva y coordine la visin integral
No es evidente la organizacin matricial en la Subgerencia de Estructuracin
Gestin de riesgos no es un rea transversal
Gestin predial no es transversal depende funcionalmente de SGC
Traslapes de funciones entre gestin contractual y estructuracin en el modo frreo
y portuario
La SAF est organizada por procedimiento y no hay lderes integrales por proceso
Traslapes de funciones en la gestin del presupuesto de inversin SAF y Oficina de
evaluacin
Proceso de contratacin no articulado, no existe una visin integral
Comunicaciones no tiene una adecuada coordinacin con las reas misionales

6.1.3.3 Distribucin del personal actual en las diferentes reas y comparacin

internacional

Para soportar la ejecucin de sus funciones y cumplir con los objetivos asignados
presentados anteriormente, el INCO cuenta con un personal de 240 cargos, de los cules
el 23% (55 cargos) son cargos de planta aprobados por decreto, y el 77% restante (185
cargos) corresponde a contratistas. Aunque no existe informacin sistematizada de los
volmenes de operacin que maneja cada rea, a travs de entrevistas realizadas a
personal y contratistas se identificaron volmenes indicativos de la operacin actual que
manejan las reas:

Al contar con 185 contratistas equivalentes al 77% de los cargos del INCO, la
organizacin se enfrenta a problemas de riesgo legal, de gestin del recurso
humano (falta de compromiso de contratistas con el INCO, dificultad para contratar
personal competitivo, problemas de ambiente laboral) y de capacidad de ejecucin
(prdida de know how). La dificultad para contratar recurso humano competitivo es
particularmente crtica para el INCO, ya que por un lado los salarios en el sector de

29
 construccin de obras pblicas son muy competitivos con respecto a la oferta del
INCO y por otro lado los procesos misionales del INCO requieren cargos tcnicos
con caractersticas muy especficas. Esto hace difcil conseguir el personal idneo
para ejecutar las funciones de las reas misionales y afecta el nivel de rendimiento
esperado de las reas.

Al comparar el volumen de operacin del INCO con otras entidades similares en

Per y Chile podemos evidenciar diferencias significativas:

C O M P A R A T IV A M E N T E , E L IN C O T IE N E Q U E A D M I N IS T R A R U N 4 6 % D E
C O N T R A T O S D E C O N C E S I N M S Q U E L A S E N T I D A D E S S IM I L A R E S E N
P E R P E R O C U E N TA C O N U N 44% M E N O S D E P E R S O N A S
C o m p o r ta m i e n t o d e l n m e r o d e C o n tr a t o s , p e r s o n a l y p r e s u p u e s t o
C a n ti d a d , C a n ti d a d , M i l l o n e s d e U S $

C h il e
C opp

31%
NA
247
44% 55 -3 0 %
P e r
44%
P r o in v e r s i n y
O s i tr a n 1 0 3 ,7
322 40%
18% 22 41%

-4 4 % 67%
46%
C o lo m b ia 38% 48 1 5 2 ,8
In c o 28% 224 60%

C o n tr a to s d e N m e ro d e P r e s u p u e s to e n
C o n c e s i n p e rs o n a s e s t r u c t u r a c i n y G .
C o n tr a c tu a l

F u e n t e : E s t u d io B a n c o M u n d ia l C o lo m b ia - H a c ia u n a A g e n c ia N a c io n a l d e I n f r a e s t r u c t u r a E s p e c ia liz a d a e n
U .T . S tra tC o - N e x u s A s o c ia c io n e s P b lic a s P r i v a d a s 2 d e m a y o d e 2 0 1 1

6.1.3.4 Oportunidades de mejora de las reas y oportunidades de mecanismos de

coordinacin entre las reas

30
En efecto, al comparar los objetivos actuales de cada una de las reas con la operacin
real, se identificaron brechas entre las funciones que deberan realizar y las que
efectivamente realizan tanto al interior de las reas, como en trminos de coordinacin
entre las reas. A continuacin se exponen en detalle estas problemticas:

EN LAS REAS MISIONALES:

Subgerencia de Gestin Contractual:

o Se evidencia un gran volumen de modificaciones de contratos generado por:

Fallas en la estructuracin,
Falta de interlocutores con competencias adecuadas en negociacin
Presiones polticas
o No existe un proceso de supervisin estandarizado
o No existen indicadores de proyectos estandarizados
o No hay herramientas de gestin en proyectos
o Se evidenci traslape y baja actividad en la imposicin de multas, aunque este
ao ha sido ms activa
o Las funciones de estructuracin de proyectos frreos y portuarios se ejecutan
en esta subgerencia
o Se evidencian conflictos de inters en pago de interventores y supervisores

Subgerencia de Estructuracin y Adjudicacin:

o El personal tcnico de estructuracin para temas frreos y portuarios se

comparte con la Subgerencia de Gestin Contractual
o Hay una falta de protocolos de aprobacin y certificacin para cada estado del
proyecto (idea, prefactibilidad, factibilidad, estructuracin)
o Se evidencia alta autonoma en contratacin misional
o Hay baja participacin de la subgerencia frente a temas prediales, sociales y
ambientales
o La gestin de riesgos en el seguimiento a proyectos es incipiente y no es
transversal
o No hay estndares definidos ni niveles de servicio para la contratacin de
interventores

EN LAS REAS DE APOYO:

Subgerencia Administrativa y Financiera:

o No se han definido niveles de servicio para usuarios internos

o Los responsables estn definidos por procedimientos y no por procesos
o Se evidencian oportunidades de mejora en la gestin documental para alinearse
con los procesos misionales
o Hay bajo nfasis del personal para trabajar por resultados
o Se da baja prioridad a esquemas de capacitacin por parte de los jefes
o Falta fortalecer los procesos con tecnologa
o No hay un rea de recursos humanos fuerte

31
 Grupo Interno de Trabajo Jurdico

o La gestin jurdica es descentralizada e irrigada en todas las reas de la entidad

o Falta visin integral y poltica (especialmente en contratacin)
o La herramienta de seguimiento a procesos es manual
o Hay un dbil seguimiento a vencimiento de plizas y garantas
o No hay una tipificacin y estandarizacin de trmites y temas que atienden
o No hay bases de datos de conceptos

Oficina de evaluacin:

o Falta de planeacin estratgica

o Foco operativo y de seguimiento
o Los reportes no fomentan la toma de decisiones
o La informacin se genera de forma descentralizada y no estandarizada
o Se mide la gestin de proyectos pero no la efectividad de procesos
o No se cuenta con herramientas tecnolgicas
o No hay retroalimentacin de los procesos misionales
o No se hace evaluacin econmica de proyectos (prefactibilidad)

La revisin de la estructura actual nos permite identificar una baja capacidad operativa en
trminos de personal pues este est compuesto principalmente por contratistas, una
limitada existencia de informacin sobre volmenes operativos y sobre el nivel de
complejidad de las operaciones que maneja, una brecha entre las funciones que deberan
realizar las reas y las que realmente realizan, una falta de mecanismos de coordinacin
entre las reas un perfil no adecuado para algunas de las funciones.

Ante un volumen de operacin alto, no contar con una planta de personal adecuada ni en
nmero ni en perfil, el INCO se vio en la obligacin de tercerizar ciertos procesos con
contratistas que asumieran funciones de la Entidad, no obstante, frente al grado de
tercerizacin actual del INCO, se deben establecer mecanismos de seguimiento y control,
estndares, mecanismos para mantener la memoria institucional y la bsqueda de
economas de escala con los con los terceros:

Elementos a tener en cuenta en los procesos de tercerizacin:

32
 6.1.4 Procesos

Para analizar los procesos de la entidad e identificar las brechas entre resultados reales y
esperados de los procesos se definieron las siguientes preguntas clave:
Cul es el mapa de procesos de la entidad?
Qu debilidades tienen los procesos de la entidad?
Cules son los productos y servicios que ofrece la entidad y cules son las
oportunidades de fortalecimiento de los mismos?

6.1.4.1 Mapa de procesos

El mapa actual de procesos del INCO se divide en cuatro niveles: Procesos Estratgicos,
Procesos Misionales, Procesos de Apoyo y Procesos de Evaluacin. Este mapa est
compuesto por 13 procesos y 35 subprocesos alineados en los cuatro niveles:

33
6.1.4.2 Debilidades identificadas en los procesos

Si bien el INCO cuenta con un mapa de procesos establecido, al analizar los

procedimientos realizados al interior de cada proceso y subproceso, se identificaron
oportunidades de mejora para cada uno de ellos, que permitiran de forma ms efectiva
entender la relacin de las debilidades de los procesos con el cumplimiento de la misin y
funciones del INCO.

A continuacin se presenta el detalle de cada subproceso con sus objetivos y las

principales oportunidades de mejora identificados para cada uno de estos:

1. Planeacin:

Mapa de subprocesos:

Objetivo: realizar el seguimiento y evaluacin de los planes, programas y

proyectos que desarrolla y administra el INCO

Oportunidades de mejora del proceso identificadas:

o El INCO no tiene un plan estratgico definido que rena todos los planes,
programas y proyectos y por lo tanto no tiene indicadores de gestin que
midan el cumplimiento del plan estratgico
o No existe una visin estratgica integrada de la entidad
o No existen instancias especficas en las cules se revisen las decisiones
estratgicas de la entidad y se defina o redefina el rumbo de la misma
o La Contralora indica que no hay un sistema slido de planeacin, no se
otorgan el tiempo necesario y los recursos suficientes para preparar los
estudios que determinen los proyectos
o Falta de estudios previos para algunos proyectos
o Falta de rigurosidad tcnico-econmica en la definicin de los proyectos APP
o Falta de metodologa para medir el impacto social y la rentabilidad de ese
impacto
o No se hace un adecuado proceso de priorizacin de proyectos

2. Jurdica:

Mapa de subprocesos:

34
 Objetivo de cada subproceso:
o Asesora Jurdica: Absolver las consultas de ndole jurdico relacionadas
con las diferentes actuaciones de la entidad
o Defensa Judicial: Asumir la defensa de la entidad frente a las diferentes
acciones legales y constitucionales entabladas en contra del INCO

Oportunidades de mejora del proceso identificadas:

o Para el subproceso de Asesora Jurdica:
- No hay niveles de servicio definidos para la atencin de
requerimientos, ni los requerimientos estn tipificados
- La informacin est dispersa y no hay bases de datos de conceptos, lo
que puede generar contradicciones y falta de unificacin de posiciones
- No hay un esfuerzo por identificar riesgo jurdico de la entidad y
prevenir el dao antijurdico
- Los profesionales estn dispersos en todas las dependencias y
dependen de varios jefes, no hay claridad de roles, funciones, alcance
y esquemas de medicin
- El reparto de los contratos y temas de concesin no tiene en cuenta
necesariamente la complejidad de la concesin, el perfil de profesional
requerido y las cargas de trabajo (cada abogado tiene 3 contratos en
promedio)
- Reproceso en la revisin de la informacin porque proviene del SGC y
la oficina jurdica
- No hay seguimiento adecuado a vigencia y cobertura de plizas y
garantas de los contratos

o Para el subproceso de Defensa Judicial:

- El archivo de antecedentes de los procesos no es adecuado, es difcil
conseguir la documentacin y por tanto hacer una efectiva defensa de
la entidad (los concesionarios tienen mejor archivo que el INCO)
- No hay base de datos de sentencias claras ni un backup del
comportamiento de la entidad ni forma que se pueda capitalizar
conocimiento a futuro

3. Comunicaciones:

Mapa de subprocesos:

Objetivo de cada subproceso:

o Comunicaciones internas: Informar internamente las diferentes actividades
misionales e institucionales de la entidad mediante las herramientas establecidas
para tal fin

35
 o Comunicaciones externas: Mejorar la percepcin de la entidad externamente a
travs del suministro de informacin estratgica y el acercamiento de pblicos
claves para el INCO

Oportunidades de mejora del proceso identificadas:

o Para el subproceso de comunicaciones internas:
- No existe una estrategia de comunicacin interna
- Los canales de comunicacin existentes se utilizan en la medida que se
requieran pero no se ha determinado una frecuencia de comunicacin mnima
del canal

o Para el subproceso de comunicaciones externas:

- No se tiene una estrategia de comunicaciones
- No se han identificado con claridad los grupos objetivos en donde la entidad
debe hacer comunicaciones, con qu frecuencia, de qu forma, etc.
- No existe una adecuada interaccin con las subgerencias para formalizar qu
noticias se pueden y deben comunicar y el alcance
- No se han definido previamente los protocolos de comunicacin con los
concesionarios, terceros y contratistas para minimizar riesgos de la entidad

4. Mejoramiento continuo:

Mapa de subprocesos:

Objetivo de cada subproceso:

o Control de producto y/o servicio no conforme: Establecer actividades
necesarias para la identificacin, documentacin, evaluacin y disposicin de
los productos o servicios no conformes en los procesos del INCO
o Plan de mejoramiento por proceso: Identificar y emprender acciones
preventivas y correctivas para solucionar o mitigar problemas detectados o
riesgos evidenciados en el INCO

Oportunidades de mejora del proceso identificadas:

o Para el subproceso de control de producto y/o servicio no conforme: no se
identificaron oportunidades de mejora
o Para el subproceso de plan de mejoramiento por proceso:
- Si bien existe un plan de mejoramiento, no se ha garantizado que las
mejoras tengan el impacto requerido para que realmente se impacten los
procesos de manera efectiva
- Es probable que este plan de mejoramiento se est manejando en los
niveles operativos y por cumplir con un plan, pero en la Gerencia General
no se le ha dado la importancia que merece

36
5. Gestin social, predial y ambiental:

Mapa de subprocesos:

Objetivo de cada subproceso:

o Legal: Programar y controlar la gestin legal necesaria para la estructuracin
y el desarrollo de proyectos
o Tcnico: Programar y controlar la gestin tcnica necesaria para la
estructuracin y el desarrollo de proyectos
o Social: Programar y controlar la gestin social necesaria para la
estructuracin y el desarrollo de proyectos
o Ambiental: Hacer seguimiento a la obtencin de licencias ambientales previa
a la estructuracin de proyectos y la implementacin de medidas que
permitan cumplir con los lineamientos ambientales establecidos

Oportunidades de mejora del proceso identificadas:

o Para el subproceso predial y legal:
- No se cuenta con una base de datos, toda la informacin est en la
memoria de los supervisores (se ha identificado una oportunidad con el
Agustn Codazzi, para montar un sistema de georeferenciacin que
permita una visin integral)
- No hay suficiente reglamentacin para determinar los mecanismos de
seguimiento frente a la gestin predial que deben adelantar los
concesionarios y la definicin de las sanciones por su incumplimiento
- No hay un sistema de informacin para hacer seguimiento al estado de
negociacin y compromisos del concesionario para el seguimiento a la
gestin predial
- No se involucra a la gestin predial en los procesos de estructuracin
- Se involucra a la gestin predial solo cuando hay un problema y a
demanda de los supervisores
- No hay convenio / alianza con Notariado y Registro para agilizar y
entender el estado actual de los predios
- Los estudios previos del estado de los predios para la definicin de
fechas de adquisicin y negociacin no siempre se ejecutan y en
ocasiones las los tiempos de adquisicin y negociacin no son los reales
- El INCO no puede hacer exigencias sobre el equipo de trabajo del
concesionario para la gestin predial. En muchos casos este equipo es
muy junior.
- Las visitas de campo deberan hacerse 1 vez al mes en la fase de
construccin, actualmente slo se han podido hacer 1 vez al ao
- No se cuenta con una herramienta adecuada para el seguimiento a los
abogados que llevan los procesos de expropiacin

o Para el subproceso social:

37
 - No se ve con claridad que el tema social para el concesionario sea
prioritario
- No hay suficiente reglamentacin para determinar los mecanismos de
seguimiento frente a la gestin social que deben adelantar los
concesionarios y la definicin de las sanciones por su incumplimiento
- No se involucra a la gestin social en los procesos de estructuracin
- Se involucra a la gestin social solo cuando hay un problema
- No existen convenios con el Ministerio del Interior para el manejo de
comunidades, ministerio de cultura y Ministerio del Medio Ambiente
- El INCO no puede hacer exigencias sobre el equipo de trabajo del
concesionario para la gestin social

o Para el subproceso ambiental:

- No existen adecuadas alianzas y convenios con el Ministerio de
Ambiente para ser facilitadores en la gestin de aprobacin de licencias
ambientales
- Los concesionarios no ven la relevancia de las licencias ambientales y
en ocasiones prefieren pagar las multas, generando una mala imagen
para el INCO
- Los estudios que pasan los concesionarios al Ministerio de Ambiente no
siempre tienen la calidad necesaria para poder adquirir las licencias
- No hay polticas para el seguimiento a la gestin ambiental
- No se involucra a la gestin ambiental en los procesos de estructuracin
- Se involucra a la gestin ambiental slo cuando hay un problema
- El INCO no puede hacer exigencias sobre el equipo de trabajo del
concesionario para la gestin ambiental

6. Gestin de estructuracin y adjudicacin:

Mapa de subprocesos:

Objetivo de cada subproceso:

o Estructuracin: Estructurar proyectos de infraestructura de transporte que se
desarrollen en asociacin pblico/privado, en los modos carretero y frreo y
estructurar proyectos en concesin bienes de uso pblico para el desarrollo
portuario segn los requisitos establecidos en la Ley 1a de 1991 y dems
decretos reglamentarios
o Solicitudes iniciativa privada: Promover el desarrollo de iniciativas privadas
para la estructuracin y adjudicacin de iniciativas pblico privadas para el
desarrollo de infraestructura
o Evaluacin de modificaciones: evaluar modificaciones que se realicen a la
estructuracin inicial de proyectos

38
 o Adjudicacin: Adjudicar proyectos de infraestructura de transporte que se
desarrollen en asociacin pblico/privado, en los modos carretero y frreo y
otorgar en concesin bienes de uso pblico para el desarrollo portuario segn
los requisitos establecidos en la Ley 1a de 1991 y dems decretos
reglamentarios

Oportunidades de mejora del proceso identificadas:

o Para el subproceso de estructuracin:
- Falta de uniformidad en los procesos de estructuracin : (1) Algunos
proyectos licitados se han adjudicado sin estudio de trfico, de costos y
sin estructura financiera , (2) algunos contratos no se definen
mecanismos para resolucin de disputas ni las reglas para el pago de
las garantas
- Estructuraciones deficientes han ocasionado numerosas modificaciones
de contratos
- Debilidad en la estructuracin del proyecto en materia de indicadores,
alcances de obra, inversiones: (1) En promedio 7 modificaciones por
concesin, 4 modificaciones ms que en Per, (2) En algunos casos no
se hace una adecuada evaluacin de solvencia financiera de los
concesionarios, (3) Falta de rigurosidad en la identificacin y delimitacin
de riesgos, (4) No se involucra a la coordinacin predial, social y
ambiental en los procesos de estructuracin
- Baja participacin de empresas y bancos extranjeros en los procesos de
licitacin
- No existe un proceso de promocin ni un banco de proyectos
estratgicos para el sector
- La administracin de la informacin no est centralizada ni debidamente
organizada
- No hay un modelo interno de transporte (informacin de indicadores y
supuestos de estructuraciones por zonas)
- No existe protocolo de administracin de la informacin
- No cuentan con herramientas de trabajo como Autocad, Project, ARC
GIS 9.3, crystall ball, HDM4 herramientas priorizar inversiones en vas,
herramienta planeacin para estado futuro de vas
- No hay tcnicos con experiencia para la estructuracin y evaluacin de
proyectos en el modo frreo y portuario
- No hay formato estndar de presentacin de cronograma y plan de
inversin
- Alta rotacin de personal, sistemas de informacin dbiles y perdida de
memoria institucional
- No se hace una adecuada administracin del mapa de riesgos y el rubro
de contingencias
- No existe una entrega acadmica y formal del proyecto a la gestin
contractual y se pierde informacin a la hora de pasar el proyecto a esta
fase. Igualmente pasa cuando los contratistas se van de la entidad.

o Para el subproceso de solicitud de iniciativas pblico privadas:

- El decreto para reglamentar la iniciativa privada no es especifico para la
presentacin de propuestas y no hay incentivos

39
 - Slo se exigen estudios de prefactibilidad y no de factibilidad, ni se
exigen plizas de seriedad de la oferta para respaldar la solicitud,
- Falta de un banco de informacin tcnica, financiera, legal y jurdica
- Traslape de funciones con gestin contractual modo frreo y portuario
- No hay niveles de servicio claros, no se mide su cumplimiento para el
anlisis de solicitudes

o Para el subproceso de adjudicacin:

- No existe retroalimentacin entre las reas ni personas. No hay niveles
de servicio internos entre la SEA Y SGC para contratar interventoras
- La gestin contractual debera ser ms transversal y no enfocar gran
parte de su tiempo en temas administrativos-operativos

7. Gestin contractual proyectos APP:

Mapa de sus subprocesos:

Objetivo de cada subproceso:

o Supervisin: Verificar la ejecucin y cumplimiento de los contratos de
concesin de acuerdo a los trminos establecidos en los contratos as como
de los diferentes convenios y acuerdos suscritos por el INCO
o Modificaciones: Realizar las modificaciones acordadas de acuerdo a los
trminos establecidos en los contratos
o Permisos de va: Conceder los permisos de va otorgados de acuerdo a los
trminos establecidos en los contratos
o Reversiones: Verificar y garantizar el cumplimiento de las reversiones al
finalizar los contratos de concesin de acuerdo a los trminos establecidos en
los contratos
o Pago de deuda: Garantizar el saldo de la deuda con los concesionarios al
finalizar el contrato de acuerdo a los trminos establecidos en los contratos

Oportunidades de mejora del proceso identificadas:

o Para el subproceso de supervisin:
- No hay formatos estndar para reporte de visita, reporte de seguimiento,
reportes de la interventora y conceptos tcnicos
- No se cuenta con herramienta de SW para seguimiento contractual ni
programas de alertamiento
- No es fcil la consecucin de informacin de los antecedentes de las
concesiones y alta rotacin de personal
- Se controlan hitos del proyecto y no hay una adecuada gestin de riesgos
- Concentracin de revisiones y decisiones a nivel de supervisor,
coordinadores y subgerente
- Los informes de interventora no se logran revisar detalladamente por el
volumen de solicitudes y dems temas administrativos

40
 - No existe un estndar mnimo de visita definido para la supervisin y no
existe un formatos para el informes de visita
- Los contratos de contratistas son de corto plazo 2 a 4 meses
- No se cuenta con una base de datos e histricos que apoye el seguimiento
a los contratos portuarios
- Falta de rigurosidad en el seguimiento a la vigencia y cobertura de plizas
y garantas
- La supervisin y control de la actividad sin informacin se hace imposible,
si bien los supervisores solicitan informacin a interventores y
concesionarios esta no siempre es til para tomar decisiones: Falta de
sistematizacin, Baja calidad, Difcil acceso y Heterogeneidad de la
informacin algunas veces contradictoria
- Ausencia de procesamiento de la informacin para toma de decisiones
- En algunas concesiones la ejecucin de las obras se ha demorado y la
calidad de las obras en muchas concesiones ha sido deficiente
- El grupo interno de trabajo portuario cuenta con una sola persona de
planta, la alta rotacin en el grupo portuario hace que la memoria
institucional se pierda y sobre todo el conocimiento especializado en este
tema no se valore
- Subjetividad en reporte de indicadores frente a variables de los proyectos
de concesin (en ocasiones se han modificado datos de avance de obras
donde de un mes a otro puede disminuir)
- Se consolidan reportes de indicadores pero no se utiliza la informacin
para evaluar programa, proyectos y retroalimentar procesos
- No se realiza en todos los casos el control financiero a los proyectos por
falta de recurso humano
- Los cronogramas de cada proyecto cuentan con muy poco detalle para
hacer un control ms puntual
- Sobrecostos por factor predial superan el estndar internacional - como
mximo del 25% adicional
- No existe claridad entre las funciones del interventor y las del supervisor
- No se cuenta con herramienta de SW para seguimiento contractual
- Ningn contrato de concesin portuaria y frrea cuenta con interventora
- Empresas de interventora en muchos casos no son especializadas en
concesiones
- Estn actualizando las coordenadas de todos los contratos pues algunas
ya no tienen las coordenadas que estaban descritas en los contratos
iniciales (puertos)

o Para el subproceso de modificaciones:

- Las modificaciones han ocasionado problemas en los contratos
- Distorsin de los contratos por medio de modificaciones contractuales,
frente a las condiciones inicialmente establecidas.
- Altos tiempos de respuesta para revisin jurdica de plizas
- No se cuenta con herramienta de SW para seguimiento contractual

o Para el subproceso de permisos de va:

- Falta de claridad en la ley para cruces de va y permisos de trazado de
servicios pblicos

41
 - El volumen de solicitudes de permisos de ocupacin de va y estaciones
de servicio es muy alto, lo que tambin ocasiona que la infraestructura se
sature y se aumenten los riesgos
- No se cuenta con un mapa consolidado entre modos de los permisos de
va otorgados
- A veces el anlisis de permisos de va subestima riesgos y las garantas
exigidas pueden ser insuficientes en cobertura y alcance
- No se hace adecuado seguimiento a las garantas y plizas de los
permisos de va

o Para el subproceso de reversiones:

- Informacin no centralizada y de difcil acceso
- No se cuenta con herramienta de SW para seguimiento contractual
- En temas de plizas no se realizaba ningn seguimiento lo que hace que
algunas de las concesiones que se deben reversar estn desprotegidas en
este tema
- En los contratos anteriores no se incluan clausulas claras y puntuales para
las reversiones
- No existe claridad en los entes que realizan las restituciones
- No existe legislacin detallada para las reversiones

8. Gestin talento humano:

Mapa de sus subprocesos:

Objetivo de cada subproceso:

o Induccin y reinduccin: Integrar a los nuevos servidores pblicos a la cultura
organizacional del INCO, a las funciones generales del estado y a sus
responsabilidades individuales y/o comunicar cambios que afecten la entidad
o su su trabajo individual
o Capacitacin y formacin: Desarrollar las capacidades, destrezas,
habilidades, valores y competencias para mejorar el desempeo profesional y
la prestacin de servicios en el INCO
o Administracin y desarrollo del talento humano: Vincular, mantener y
desarrollar el recurso humano idneo al servicio del INCO con el fin de lograr
una entidad productiva
o Nmina y novedades de personal: Liquidar la nmina y dems obligaciones
laborales de los servidores pblicos del INCO
o Evaluacin de desempeo y acuerdos de gestin: Medir el desempeo de los
empleados de carrera y asesores del INCO y determinar los compromisos
laborales y resultados esperados de los Subgerentes que ingresan a la
entidad
o Retiro de personal: Formalizar el retiro del personal del INCO

42
 o Salud ocupacional: Proteger la salud y el bienestar de los servidores pblicos
que se encuentren vinculados al INCO
o Cultura y Clima Organizacional: Garantizar un ambiente de trabajo que
estimule el desempeo laboral y el compromiso institucional
o Bienestar social: Proteger el bienestar de los servidores pblicos que se
encuentren vinculados al INCO
o Control Interno Disciplinario: Investigar la ocurrencia de hechos que
constituyan una falta disciplinaria por parte de los servidores pblicos del
INCO y tomar las decisiones pertinentes

Oportunidades de mejora del proceso identificadas:

o No hay mucha exigencia para evaluar al personal y no se hace seguimiento
adecuado a los compromisos entre jefe y funcionario
o El Sinfad es esttico y no permite generar informes con facilidad. Se maneja
mucha informacin en Excel
o Los funcionarios entregan las novedades de nomina extemporneo a la fecha
de cierre de novedades (10 primeros das del mes), al igual que la solicitud de
comisiones de servicio
o El proceso de adquisicin de tiquetes, otorgamiento de viticos y reembolsos
es demorado, no hay presupuesto suficiente para las visitas de campo y en
ocasiones estas se restringen en nmero y tiempo
o No se cuenta con elementos de proteccin de seguridad industrial
especialmente para las visitas de campo

9. Gestin Financiera:

Mapa del proceso y sus subprocesos:

Objetivo de cada subproceso:

o Gestin presupuestal: Programar y controlar el presupuesto de cada vigencia
y proveer informacin al INCO para su ejecucin
o Gestin contable: Reconocer y revelar las transacciones, los hechos y las
operaciones financieras, econmicas, sociales o ambientales que afectan la
situacin, la actividad y la capacidad para prestar servicios o generar flujos de
recursos de la Entidad, cumpliendo con las caractersticas cualitativas de
confiabilidad, relevancia y comprensibilidad, con el fin de generar informes y
reportes contables tiles para el control y la toma de decisiones sobre los
recursos
o Gestin tesorera: Administrar y controlar los ingresos y egresos del INCO

Oportunidades de mejora del proceso identificadas:

43
 o Los procesos de documentacin en el sistema se duplican, se realizan en
SINFAD (Nmina, presupuesto, tesorera, inventarios, caja menor,
contabilidad) y en SIIF (Sistema de informacin financiera del estado MHCP)
o Al existir 4 ordenadores del gasto el seguimiento y control presupuestal se
dificulta en el detalle, puede existir des coordinacin
o La elaboracin y seguimiento al presupuesto de inversin lo realiza la Oficina
de Evaluacin

10. Gestin contractual:

Mapa del proceso y sus subprocesos:

Objetivo del subproceso de contratacin administrativa: Prestar el apoyo en la

adquisicin de bienes - servicios y revisar la calidad contractual del INCO en sus
diferentes etapas precontractual, contractual y pos contractual

Oportunidades de mejora del proceso identificadas:

o El grupo de sistemas acta como operador del SECOP (Sistema de
Contratacin del Estado) para publicar contratos
o La contratacin de la entidad se encuentra a cargo de la Subgerencia de
Gestin Contractual, la Subgerencia de Estructuracin y la Subgerencia
Administrativa y Financiera
o No existe una visin integral del proceso de contratacin (diversidad de
criterios, polticas)

11. Gestin documental:

Mapa de subprocesos:

Objetivo de cada subproceso:

o Produccin y administracin documental: Garantizar oportunidad y eficiencia
en el suministro y operacin de los recursos de informacin documental,
como apoyo administrativo para el cumplimiento de los objetivos misionales y
el normal funcionamiento de los procesos de la entidad

44
 o Archivo: Organizar, conservar y disponer para consulta los documentos que
conforman el patrimonio documental del INCO
o Correspondencia: Dejar un registro de la recepcin y el envo de documentos
internos y externos del Instituto Nacional de Concesiones - INCO y garantizar
su entrega al destinatario y recibir y trmite de solicitudes, quejas, reclamos,
sugerencias y derechos de peticin

Oportunidades de mejora del proceso identificadas:

o Actualmente solo se hace en detalle el proceso de archivo y correspondencia
al Grupo de Gestin Contractual no a todos los procesos de la entidad se les
lleva la totalidad del archivo
o El espacio fsico es insuficiente e inadecuado para el almacenamiento de
documentos
o Equipos tecnolgicos deficientes para el manejo y almacenamiento de la
informacin
o El Grupo de Gestin Documental est a cargo del procedimiento de atencin
al ciudadano

12. Gestin de recursos fsicos y tecnolgicos:

Mapa de sus subprocesos:

Objetivo de cada subproceso:

o Administracin de servicios generales: Proveer servicios generales (bienes y
servicios) a todas las reas del INCO
o Administracin de recursos tecnolgicos: Administrar el hardware, software,
las redes de cmputo y los equipos de comunicacin que utiliza el INCO
o Sistemas de informacin: Administrar y controlar los sistemas de informacin
que utiliza el INCO en sus redes de cmputo.
o Help Desk: Brindar soporte tcnico a los usuarios finales de las redes de
cmputo del INCO

Oportunidades de mejora del proceso identificadas:

o Las compras de SW y HW no se evalan y analizan a la luz de una estrategia
integrada de tecnologa
o Computadores que funcionan como servidores y servidores desactualizados
o Capacidad reducida de almacenamiento
o No se tienen indicadores de efectividad de la atencin al usuario y
oportunidad (mesa de ayuda)
o Gran volumen de informacin de los procesos se maneja
desestandarizadamente y en cada equipo de funcionarios y contratistas
o No hay protocolos para el manejo de informacin

45
 o No hay polticas de backup ni de seguridad de la informacin (ni frecuencia, ni
documentos especficos)
o No se manejan perfiles de usuario para acceder a informacin, pginas, etc.

13. Sistema de control interno:

Mapa de subprocesos:

Objetivo de cada subproceso:

o Evaluacin al sistema de control interno y auditoras: Verificar el cumplimiento
de los requisitos que se establezcan en las normas internas y externas
aplicables a la gestin de la entidad, asegurando la calidad para el logro de la
misin y visin institucional
o Asesora y acompaamiento: Orientar a la alta direccin en el cumplimiento
de los resultados esperados de tal manera que permita garantizar la definicin
de guas de accin en todas las actuaciones internas y externas a travs de
una adecuada toma de decisiones
o Fomento a la cultura de control: Generar mecanismos de sensibilizacin que
permitan a los servidores pblicos del INCO identificarse y comprometerse
con el autocontrol para el desempeo y logro del compromiso institucional
para el mejoramiento continuo de los procesos

Oportunidades de mejora del proceso identificadas:

o No se logra la integralidad y totalidad de las auditorias y seguimiento al plan
de accin ya que solo se cuenta con 1 tcnico y 1 financiero.
o Es difcil hacer seguimiento y auditoria a los procesos debido a la alta rotacin
del personal.
o Los tiempos de respuesta de las diferentes areas a requerimientos son
extemporneos, lo que origina sanciones ya que la respuesta depende de
terceros.
Rotacin de personal afecta el seguimiento a los procesos y no se cuenta con
una herramienta para el seguimiento.

En trminos generales, al analizar los responsables de los procesos a la luz de la

importancia del proceso, las debilidades identificadas y la transversalidad que requiere
cada proceso, se identifican oportunidades en tres aspectos clave:

Visibilidad y fortalecimiento:

Proceso de comunicaciones: Este proceso esta enfocado ms a actividades de

comunicacin requeridas por la gerencia general, no cubre lineamientos y establecimiento
de estndares de comunicaciones para los procesos misionales con concesionarios,
proveedores, ciudadanos, usuarios de la infraestructura, comunidades, ni cuenta con
funciones para marca e imagen de la entidad. Esta funcin por el impacto que tiene el

46
 INCO y su responsabilidad social debera estar centralizada y en un rea de alto nivel, que
maneje estratgicamente las comunicaciones externas de la entidad
Proceso de control interno: la entidad no cuenta con un rea de control interno, hay un
asesor que tiene las responsabilidades de control interno, pero este proceso debe ser
fortalecido en la entidad y darle la relevancia que merece ya que es uno de los
instrumentos ms importantes que tiene el Consejo Directivo y la gerencia general de la
entidad para el control del INCO.
Los procesos de talento humano, administrativos, financieros y tecnolgicos, estn bajo el
liderazgo de la Subgerencia Administrativa y Financiera. Esta subgerencia no cuenta con
dueos de procesos que puedan liderar los procesos de apoyo de una forma estratgica y
que satisfagan las necesidades de forma oportuna para el cliente interno.
Transversalidad de las funciones:

El proceso de gestin predial, social y ambiental, al estar en la Subgerencia de gestin

contractual, no ha logrado abarcar y brindar un soporte efectivo a la subgerencia de
estructuracin en las fases del proceso de planeacin y la estructuracin de proyectos
APP. Esta funcin debera ser transversal. En los diagnsticos realizados se evidencia que
gran parte de las fallas de la estructuracin se han presentado por el subdimensionamiento
de temas prediales, sociales y ambientales

Claridad del responsable del proceso:

Proceso de contratacin: Para el proceso de contratacin de funcionamiento y el

proceso de contratacin misional de la entidad, existen dos dueos de procesos
respectivamente, la Sugerencia Administrativa y Financiera y la Subgerencia de
Estructuracin y Adjudicacin. Este proceso no tiene un nico dueo que sea capaz
de homogenizar y estandarizar los controles y estndares de los procesos segn el
tipo de contratacin, no hay abogados en las dos reas y no hay un dueo nico
encargado de centralizar el proceso de contratacin, su documentacin y garantizar
una adecuada custodia y almacenamiento de la informacin del proceso. Siendo
tan estratgico este proceso y tan riesgoso jurdicamente, vemos que el rea
jurdica debera ser el dueo del proceso.

El proceso Jurdica: Si bien hay un grupo interno jurdico, no hay claridad de roles y
funciones de los abogados, y la gran mayora de los abogados reportan a la
Subgerencia de Gestin Contractual y en algunas cosas se coordinan con el grupo
jurdico. Este proceso en la prctica se encuentra totalmente descentralizado,
desarticulado e irrigado en todas las reas de la entidad.

Frente al anlisis de los procesos y anlisis de los responsables de los procesos podemos
concluir que existen grandes oportunidades de mejora en trminos de estandarizacin,
claridad de roles, mejorar controles, dar transversalidad y visibilidad a algunos procesos.

6.1.4.3 Oportunidades de fortalecimiento de los productos y servicios que ofrece la

entidad

Para todos los procesos se evidencia la falta de acuerdos sobre los niveles de producto y
servicio ofrecidos, lo cual es un requisito bsico para medir su calidad. Aunque no es
posible medir tcnicamente la calidad y pertinencia de los productos y servicios ofrecidos,
los resultados de la metodologa propuesta por el DAFP presentados en la tabla anterior y
las entrevistas realizadas a personal del INCO nos permiten identificar posibilidades de

47
mejora en varios de ellos, as como definir productos y servicios que actualmente no se
ofrecen y que la organizacin requiere para mejorar sus capacidades:

1. Gestin de planeacin:

Productos y servicios a realizar:

Planeacin estratgica
Planeacin operativa por reas
Sistema de monitoreo y reportes de seguimiento
Estudios del sector
Modelo de transporte
Bases de datos con informacin del sector y otras variables estratgicas
Inteligencia de negocios y metodologas de gestin de la informacin
Banco de proyectos para como instrumento para promocionar proyectos de
iniciativa privada y APPS
Estrategia de reversiones a largo plazo
Estudios de impacto y resultados de proyectos de infraestructura en que haya
participado el INCO
Anlisis de posibilidades de mejora continua a nivel de procesos y de incentivos
para el recurso humano
Productos y servicios a mejorar:
Estudios previos de prefactibilidad para todos los proyectos con el nivel de
rigurosidad en el anlisis tcnico, financiero y legal requerido
Para la realizacin y presentacin del anteproyecto de presupuesto e inversiones y
el seguimiento posterior se deben definir roles de cada rea en el proceso y los
productos y servicios que cada rea debe realizar

2. Gestin Jurdica

Productos y servicios a realizar:

Bases de datos de conceptos, sentencias y antecedentes
Requerimientos tipificados
Casos de estudio para prevencin de dao antijurdico
Esquemas de medicin
Productos y servicios a mejorar:
Asignacin de contratos segn complejidad para contar con perfil adecuado de
equipo de abogados a cargo de cada contrato
Archivo de antecedentes con informacin organizada y accesible
Seguimiento a vigencia y cobertura de plizas
Requerimientos con los niveles de servicio adecuados

3. Gestin comunicaciones

Productos y servicios a realizar:

Plan anual de comunicacin
Estrategia de comunicacin interna que utilice canales de comunicacin segn un
plan de accin coherente y continuo
Estrategia de comunicaciones externas definida en un plan de accin coherente y
continuo para los diferentes clientes objetivos

48
Productos y servicios a mejorar:
Realizar comunicaciones externas segn el tipo de cliente objetivo (posibles
inversionistas, comunidades, usuarios, gobierno, entes de control, concesionarios,
contratistas) y de forma continua, no nicamente en situaciones crticas
Protocolos de comunicacin claros con todos los usuarios y clientes objetivo
Protocolos de de definicin de noticias internas que deban darse a conocer
externamente

4. Mejoramiento continuo

Productos y servicios a mejorar:

Plan de mejoramiento estratgico (y no operativo) por procesos enfocado a
garantizar impacto de las mejoras

5. Gestin predial, social y ambiental

Productos y servicios a realizar:

Bases de datos de informacin predial, social y ambiental
Protocolos para homogeneizar el seguimiento y la ruta para aplicar sanciones a
concesionarios ante incumplimiento y para el seguimiento a los procesos de
expropiacin
Convenios con notariado y registro, Ministerio de Transporte y Ministerio de Medio
Ambiente para agilizacin de trmites
Estrategia de socializacin de impacto ante comunidades en zona de influencia
Productos y servicios a mejorar:
Identificacin continua de cambios normativos que afecten el proceso predial, social
y ambiental
Realizar estudios previos de estado de los predios en todos los casos en que sea
requerido
Aumentar la frecuencia de visitas de campo a una vez al mes
Realizar gestin social, predial y ambiental en proceso de prefactibilidad y
estructuracin
Plan de seguimiento continuo a la gestin predial, social y ambiental en todas las
etapas del proyecto (diagnstico inicial en prefactibilidad, anlisis profundo en
estructuracin y seguimiento mensual durante gestin contractual)

6. Gestin de estructuracin y adjudicacin

Productos y servicios a realizar:

Definicin de mnimos de definicin de factores financiero, tcnicos y legales a
evaluar en la estructuracin de proyectos
Definicin de protocolos para resolucin de conflictos
Definicin de protocolos para la administracin de la informacin de proyectos
Inscripcin de la informacin de proyectos de forma sistematizada, en formatos
homogneos y bases de datos centralizadas
Entrega formal de productos de estructuracin a gestin contractual previo al inicio
del proyecto (capacitacin al equipo que estar a cargo del proyecto)

49
 Entrega formal de productos ante finalizacin del contrato con supervisores e
interventores (capacitacin al equipo que estar a cargo del proyecto)
Promocin de proyectos ante inversionistas
Participacin en rondas de negocios

Productos y servicios a mejorar:

Anlisis financiero, tcnicos (que incluye anlisis social, predial y ambiental) y
legales segn los lineamientos mnimos definidos para la estructuracin de cada
proyecto tanto de APP como de iniciativa privada
Fortalecimiento de Identificacin, cuantificacin y valoracin de riesgos por proyecto
(matriz de riesgo, modelo financiero y valoracin del riesgo)
Revisin constante de cambios en matriz de riesgos para mejorar capacidad de
prevencin de riesgos
Fortalecer el manejo al plan de contingencias para asegurar el uso de los recursos
de forma pertinente (muchas veces se cuenta con recursos en el fondo que el
supervisor del proyecto desconoce y se solicitan adiciones presupuestales
innecesarias)

7. Gestin contractual

Productos y servicios a mejorar:

Actualizaciones peridicas de matriz de riesgos para mejorar capacidad de
prevencin de riesgos principalmente en proyectos de mayor complejidad
Fortalecer el manejo al plan de contingencias para asegurar el uso de los recursos
de forma pertinente (muchas veces se cuenta con recursos en el fondo que el
supervisor del proyecto desconoce y se solicitan adiciones presupuestales
innecesarias)
Inscripcin de la informacin de proyectos de forma sistematizada, en formatos
homogneos y bases de datos centralizadas
Productos y servicios a realizar:
Protocolos y formatos para todo el proceso de seguimiento a los proyectos
(formatos para visitas, para el seguimiento al avance de obras, para informes de
Interventoras y concesionarios)
Seguimiento financiero del avance de la obras
Interventoras para todos los contratos
Mapa consolidado de permisos de va otorgado

8. Gestin del talento humano

Productos y servicios a realizar:

Formatos de evaluacin y plan de evaluacin del personal por reas
Plan estratgico de capacitaciones con actividades peridicas y orientadas a las
necesidades del sector
Plan de incentivos y bienestar para funcionarios
Productos y servicios a mejorar:
Evaluacin, seguimiento y calificacin del desempeo de los funcionarios de la
entidad INCO

9. Gestin financiera

50
Productos y servicios a mejorar:
Para la realizacin y presentacin del anteproyecto de presupuesto e inversiones y
el seguimiento posterior se deben definir roles de cada rea en el proceso y los
productos y servicios que cada rea debe realizar

10. Gestin contractual

Productos y servicios a mejorar:

Proformas para procesos de contratacin

11. Gestin documental

Productos y servicios a realizar:

Digitalizacin de 4.000.000 de folios que tiene ms de 10 aos de antigedad
Productos y servicios a mejorar:
Archivo de documentos de los proyectos en toda sus etapas

12. Gestin recursos fsicos y tecnolgicos

Productos y servicios a realizar:

Protocolos para el manejo de la informacin
Plan de contingencia
Perfiles de usuario definidos
Productos y servicios a mejorar:
Plan anual de compras acorde con estrategia integrada de tecnologa
Arquitectura tecnolgica estructurada
Fortalecer servicios de seguridad de la informacin

13. Sistema de control interno

Productos y servicios a mejorar:

Ejecucin de todas las auditoras propuesta en plan de accin
Respuesta en tiempos requeridos para los diferentes requerimientos que recibe la
organizacin

6.1.5 Sistemas y Herramientas

Para entender las oportunidades del INCO en trminos de sus sistemas y herramientas se
plantearon las siguientes preguntas:

Cules son los sistemas y herramientas tecnolgicas que soportan los

procesos?
Cules son los esquemas de seguimiento y control de la entidad?

51
6.1.5.1 Necesidades identificadas para fortalecer los sistemas y herramientas
tecnolgicas que soportan los procesos

El diagnstico de los procesos arroja una gran debilidad en cuenta a poder controlar y
gestionar eficientemente los procesos, su trazabilidad, documentacin y control dado que
no se cuentan con las herramientas y recursos tecnolgicos suficientes y adecuados para
desarrollar los procesos. Sin un cambio y fortalecimiento de los sistemas de informacin y
los recursos tecnolgicos cualquier mejora no va a alcanzar el impacto que requiere para
garantizar un adecuado control y manejo.

En el trabajo de campo realizado durante el proceso de entrevistas, levantamiento de

procesos y sus cargas de trabajo relacionadas, se identific que el INCO en la actualidad
cuenta con las siguientes herramientas tecnolgicas a nivel de hardware:

Un servidor firewall perimetral el cual se encarga de filtrar todo el trfico entrante y

saliente (navegacin a internet, correo electrnico, etc.)
Un servidor proxy el cual se encarga de filtrar los sitios en internet que los que
tienen permitido acceder los usuarios.
Un sistema de Telefona IP el cual esta interconectado a ETB a travs de un canal
dedicado
Un canal de internet para proveer las funcionalidades de Internet, Cuenta con 2
centros de cableados en el 3 piso y uno en el 6 piso para interconectar todos los
computadores de la institucin
Tres servidores de directorio activo para manejar la informacin de los usuarios y
los computadores
Un servidor de Exchange 2010 para correo electrnico institucional
Un servidor de mensajera instantnea institucional
Un servidor de Bases de Datos Oracle 10G
Un servidor de Archivos
Dos Servidores Web para la pagina web y la Intranet

Los anlisis realizados por el rea de tecnologa frente al requerimiento de los

responsables de los procesos demuestran que la infraestructura tecnolgica actual del
INCO es insuficiente para soportar adecuadamente los procesos de la entidad.

Adicionalmente en el trabajo de campo se identificaron los programas y SW que soportan

los procesos del INCO y las necesidades actuales para cada una de las reas para poder
gestionar adecuadamente los procesos y cumplir con sus funciones:

52
Las necesidades expresadas e identificadas en los procesos se pueden resumir en las
siguientes:

BPM en el cual se puedan parametrizar todos los procesos de la entidad y se

pueda hacer seguimiento, trazabilidad y control a los procesos de una forma
eficiente y adecuada. Esta herramienta debe servir como herramienta de
alertamiento y de escalar decisiones que se puedan autorizar virtualmente haciendo
cumplir protocolos de aprobacin.
Una herramienta para gestin de proyectos en la cual se pueda hacer control y
seguimiento a todas las variables de los proyectos APP para cada una de las fases
del proceso

53
 Una herramienta para la administracin del plan estratgico y los indicadores de
gestin asociados al mismo, hasta poder llegar a nivel de empleado
Una herramienta para administracin de procesos judiciales
Bases de datos y herramientas para su administracin y extraccin de informacin
frente a:
o Bases de datos de conceptos
o Bases de datos donde se consigne informacin relevante de las variables de
los proyectos APP
o Bases de datos para sentencias
o Bases de datos de contratacin
Herramienta para administrar MECI y sistema de control interno
SW especializados para la gestin predial y para la estructuracin

La existencia de sistemas de informacin ms robustos permitira definir y gestionar

indicadores de gestin tiles para la toma de decisin al interior de la organizacin, la
evaluacin de los procesos y del recurso humano que gestiona los procesos.

6.1.5.2 Oportunidades de mejora identificadas para fortalecer los esquemas de

seguimiento y control de la entidad

En trminos de los indicadores de gestin de la entidad, se evidencian grandes

oportunidades de mejora ya que como no se ha hecho un plan estratgico riguroso y
robusto existen diversos grupos de indicadores en la entidad que pueden medir diversas
cosas y duplicarse entre s y no servir para la evaluacin de los procesos y toma de
decisiones. Principales oportunidades identificadas:

No slo es importante contar con una definicin adecuada de indicadores sino contar con
las fuentes de informacin necesarias y adecuadas para poder medir los indicadores, tener
certeza de la informacin que alimenta la medicin de los mismos y que sea informacin
que permita la toma de decisiones y evaluacin ms objetiva posible.

54
6.2 Prcticas Internacionales

El esquema tradicional en el cual el sector pblico era el nico encargado de realizar obras
y de prestar servicios de forma directa, ha cambiado y en la actualidad se considera que
ste debe ser ms bien el encargado de garantizar que las obras y servicios sean
prestados en ptimas condiciones. En ese sentido, la administracin pblica ha dejado de
ser un proveedor directo para convertirse en un comprador y regulador de bienes y
servicios. Lo anterior se traduce en un tipo de especializacin de los agentes en aquellas
actividades que pueden realizar mejor.

En este contexto, por ejemplo, las Asociaciones Publico Privadas (APP) 6 se consideran
en la actualidad como una de las opciones ms vlidas para el desarrollo de
infraestructura, tanto en pases desarrollados como en desarrollo. La importancia de las
APP se explica principalmente desde dos perspectivas: como fuente de recursos y como
un medio ms eficiente para la prestacin de los servicios pblicos.

En efecto, a pesar de que tanto en la academia, como desde la perspectiva poltica, se

reconoce unnimemente que la infraestructura contribuye positivamente al crecimiento
econmico7, las restricciones presupuestales existentes en muchos pases no les permiten
destinar los recursos suficientes para la construccin de infraestructura. Las APP han sido
por consiguiente la respuesta ms adecuada a esta necesidad de recursos y de ah la
importancia de stas.
Se argumenta tambin que la provisin de servicios mediante un esquema de participacin
pblico privada puede ser ms eficiente en la medida en que tanto el sector pblico como
el privado, tienen incentivos para participar en dicho proceso. De una parte, las empresas
privadas tienen como finalidad obtener beneficios econmicos mediante la construccin de
bienes pblicos y prestacin de servicios, mientras que, de la otra, los gobiernos se
preocupan por ahorrar dinero a travs de la participacin del sector privado y se focalizan
en la regulacin y la supervisin de los mismos.

Este cambio de tendencia tuvo sus orgenes en el Reino Unido en la dcada de los
noventa, cuando se comenz a potencializar la financiacin de proyectos bajo esquemas
de Asociacin Pblico Privada APP (en ingls Public-private partnership PPP). Se
trataba de una poltica nacional que buscaba la provisin de bienes y servicios pblicos de
manera ms eficiente. De acuerdo con Vassallo Magro e Izquierdo de Bartolom8, los
principios bsicos que fundamentan los APP son:

- La existencia de bienes y servicios de inters general, que debido a fallas del

mercado deben ser supervisados por el sector pblico.
- La idea de que el sector privado contribuye a mejorar la eficiencia y calidad en la
asignacin de recursos pblicos.
- La necesidad de distribuir adecuadamente los riesgos

6
Una APP es un acuerdo contractual entre el gobierno y el sector privado con el objeto de llevar a
cabo la construccin y puesta en funcionamiento de un bien pblico (infraestructura, servicio social,
etc.)
7
Ver al respecto, por ejemplo: Sachs, Jeffrey D., John W. MacArthur, Guido Schmidt-Traub,
Margaret Kruk, Chandrika. Bahadur, Michael Faye, and Gordon McCord, 2004, Ending Africas
Poverty Trap, Brookings Papers on Economic Activity, pp. 117240; World Bank, 1994,
Infrastructure for Development, World Development Report 1994, Washington: World Bank.
8
Vassallo Magro, J.M.,Izquierdo de Bartolom, R. (2010) Infraestructura pblica y participacin
privada:conceptos y experiencias en Amrica y Espaa, Ediciones CAF. Version en lnea:
www.caf.com/publicaciones

55
Sin embargo, de acuerdo con estos autores, existe cierta controversia respecto a la
interpretacin que determinados pases le han dado al concepto de APP, puesto que no
toda relacin entre el sector pblico y privado es considerada una APP. Sin embargo, es
claro que esto implica ms que una simple colaboracin entre el sector pblico y el sector
privado para la construccin, el mantenimiento y la explotacin de una infraestructura9

En ese sentido, las APP constituyen, adems de una simple relacin entre el sector pblico
y privado, una colaboracin entre ambos sectores, cuyo xito depende de la adecuada
asignacin de riesgos entre el sector pblico y el sector privado. El Libro Verde de la Unin
Europea sobre la APP de 200410, por ejemplo, al establecer algunas de las caractersticas
que deben tener las APP subraya que la relacin debe establecer una adecuada
distribucin de riesgos entre el sector pblico y privado

En la actualidad, muchos pases han implementado polticas no slo para atraer capitales
privados, sino tambin para obtener el mximo de beneficios de estas asociaciones. De
acuerdo con esto los anlisis en la materia se han focalizado en dos aspectos: a) el diseo
de incentivos para atraer capitales privados y b) el diseo de polticas para el logro de
asociaciones exitosas.

Desde el punto de vista de la atraccin de capitales se considera, en general, que sta

depende de la existencia de condiciones macroeconmicas estables, de la buena
reputacin del pas receptor en cuanto al cumplimiento de los compromisos acordados y de
unas polticas econmicas razonables11. Un aspecto importante a tener en cuenta es que
la rentabilidad de los negocios es crucial para atraer socios del sector privado. Debido a
que los proyectos de infraestructura se caracterizan generalmente por un alto riesgo
comercial, ya que estos tienen altos costos iniciales y usualmente no generan ingresos de
manera inmediata, las condiciones de mercado (demanda de servicios y tamao del
mercado) juegan un papel determinante para las empresas privadas al momento de decidir
la participacin en un proyecto. Otra variable que afecta la decisin del sector privado es el
riesgo cambiario. De hecho, buena parte de los proyectos de infraestructura en los pases
en desarrollo son financiados con cantidades significativas de capital extranjero. En
consecuencia, los inversionistas no slo se ven afectados por los riesgos del pas sino
tambin por los riesgos de la moneda. Los pagos de la deuda, as como los pagos de
dividendos, deben hacerse en divisas extranjeras, mientras que los ingresos y rentas se
hacen en la moneda local. Esto implica que una devaluacin pueda alterar
12
sustancialmente la rentabilidad de un proyecto.

Adems de la estabilidad macroeconmica, la calidad de las instituciones juega tambin un

papel preponderante, en la medida en que afecta de manera directa el riesgo pas. Al ser
los APP arreglos contractuales por definicin, su sostenibilidad depende crticamente del
9
Vassallo Magro, J.M.,Izquierdo de Bartolom, R. (2010) Infraestructura pblica y participacin
privada:conceptos y experiencias en Amrica y Espaa, Ediciones CAF, pag 104. Version en lnea:
www.caf.com/publicaciones
10
Libro Verde sobre la colaboracin pblico-privada y el Derecho comunitario en materia de
contratacin pblica y concesiones [COM (2004) 327 final]. Citado por Vassallo Magro e
Izquierdo de Bartolom . (2010) Infraestructura pblica y participacin privada:conceptos y
experiencias en Amrica y Espaa, Ediciones CAF. Version en lnea: www.caf.com/publicaciones.
11
Dailami, Mansoor, and Michael Klein, 1997, Government Support to Private InfrastructureProjects
in Emerging Markets, Policy Research Working Paper, No. 1688, Washington: World Bank.
12
Al respecto: Ehrhardt, David, and Timothy Irwin, 2004, Avoiding Customer and Taxpayer Bailouts
in Private Infrastructure Projects Policy toward Leverage, Risk Allocation, and Bankruptcy, Policy
Research Working Paper, No. 3274 Washington: World Bank; Thomsen, Stephen, 2005,
Encouraging PPP in the Utilities Sector: The Role of Development Assistance, NEPAD/OECD
Investment Initiative, Investment for African Development: Making it Happen, Background
Information in Support of Session 5 Roundtable.

56
entorno reglamentario, el que a su vez est determinado por la calidad de las instituciones
encargadas de su diseo y aplicacin. Las instituciones dbiles generan incertidumbre
acerca de la calidad de los reglamentos y, por tanto, aumentan el riesgo pas. Un riesgo
pas alto incide en la decisin del inversionista. Por tanto, unas instituciones jurdicas
efectivas y eficientes es una de las condiciones necesarias para el xito de un APP 13. La
evidencia sugiere que las asociaciones exitosas y eficaces son aquellas en las que los
socios comparten el mismo objetivo de calidad, eficiencia y rendicin de cuentas en la
construccin de bienes pblicos y la prestacin de servicio pblico14.

Desde la perspectiva del diseo de las polticas, puede afirmarse que el xito de las
Asociaciones Publico-Privadas en infraestructura depende en buena parte de dos factores:

1. Unas buenas reglas para la contratacin

2. Un arreglo institucional adecuado

Sin embargo, lo primero tambin est relacionado con lo segundo, en la medida en que la
aplicacin de las reglas tambin depende de la existencia de un entorno institucional
adecuado. En otras palabras, no basta con tener una normatividad adecuada, o un
contrato diseado con base en los ms altos estndares si los entes encargados de su
aplicacin no son idneos.

Esto significa contar con entidades que regulen, supervisen y controlen la gestin de los
contratos. Pero que adems, por tratarse de un servicio pblico en el cual se encuentran
comprometidos intereses importantes y altas sumas de dinero, se encuentren blindadas
frente a los riesgos de corrupcin. Esto implica: Esquemas de gobierno corporativo para la
toma de decisiones y una alta capacidad tcnica y administrativa. En otras palabras,
independencia para la toma de decisiones con base en fundamentos tcnicos y no
polticos, y recursos humanos y presupuestales adecuados. No contar con estos
elementos mnimos, puede afectar el cumplimiento de los cometidos de los APP.

En lo que sigue se analizar en detalle el entorno poltico, econmico, social y tecnolgico

en el que se desenvuelven los APP en Colombia, con el objeto de determinar e identificar
las condiciones en que se desarrolla en la actualidad la actividad del Instituto Nacional de
Concesiones.

6.2.1 Experiencia institucional internacional

Las caractersticas y estructura de la organizacin o grupo de entidades a quienes se les

asigne la responsabilidad de desarrollar esquemas APP es variable dependiendo de una
serie de factores y en la experiencia internacional es posible encontrar diversas formas
organizacionales con resultados dismiles y no siempre vinculados a su estructura.

13
Pistor, Katharina, Martin Raiser, and Stanislaw Gelfer, 2000, Law and Finance in Transition
Economies, Economics of Transition, Vol. 8, No. 2, pp. 32568.
14
Ver al respecto: World Bank, 2002, Building Institutions for Markets, World Development Report
2002(Washington: World Bank), Chapter 8 on Regulation of Infrastructure, pp. 15167.

57
En una primera aproximacin, es preciso sealar que existen tres visiones, cada una de
las cuales cuenta con fortalezas y debilidades y depender de la estrategia de gestin
que se tenga para esta rea de actividad, la modalidad que se elija.

A continuacin se sintetizan tres experiencias. La primera es lo que denominamos la

estructura horizontal aplicada en el Reino Unido. La segunda es la estructura vertical
desarrollada en Chile, y la tercera es una estructura autnoma que es aplicada en Per.

6.2.2 Modelo britnico Private Finance Initiative [PFI]: Estructura horizontal

El modelo PFI es el ms desarrollado en metodologas, diversificacin sectorial e

institucionalidad en APP en sectores sociales y de edificacin. El modelo PFI puede ser
descrito como una forma de APP que une un programa de licitacin pblica donde el sector
pblico compra servicios al sector privado mediante un contrato de largo plazo regulado
por niveles de calidad. El PFI se diferencia de la privatizacin en que el sector pblico
retiene un rol sustancial en proyectos PFI, ya sea como el principal comprador de los
servicios o como un soporte esencial para el proyecto. Esto difiere de la contratacin
normal en la cual el sector privado proporciona el activo de capital como tambin los
servicios.

El modelo PFI fue creado por el gobierno conservador ingls del Primer Ministro John
Major en noviembre de 1992. Los beneficios de la implementacin del PFI para el gobierno
ingls ha sido la reduccin de los altos costos y sobre-plazos en la contratacin tpica de
obras por parte del sector pblico y tambin la menor presin de gasto sobre el
presupuesto pblico. De acuerdo a datos facilitados por PUK 15, hasta Septiembre 2009, un
total de 913 Proyectos de han licitado por la va de la PFI totalizando el equivalente a ms
de 71,000 millones de Libras de inversin de capital (ms de USD 112 mil millones)

Bajo el esquema PFI, un organismo pblico confa contractualmente al sector privado, la

realizacin de una obra y la gestin de un servicio. La empresa privada, generalmente una
sociedad annima de propsito especial (SPV), recibe una remuneracin o precio de parte
del Gobierno sobre la base de un servicio prestado. Este precio toma en cuenta
indicadores de disponibilidad y de cumplimiento previamente establecidos. Los pagos del
gobierno comienzan a realizarse en el momento que la infraestructura est terminada y
operativa.

Un PFI supone la transferencia total o parcial de riesgos asociados con proyectos de

servicios pblicos. Si se estima que un operador privado es ms capaz de manejar un
determinado tipo de riesgo, tal como el riesgo de construccin, entonces esa
responsabilidad debera ser transferida al operador privado. Donde el sector privado sea
menos capaz de administrar un riesgo, tal como el clima o los desastres naturales, o tal
que si la demanda no puede llegar a ser suficientemente alta, entonces al menos alguna
parte de la responsabilidad sobre estos riesgos debera permanecer en el sector pblico.

Antes del ao 1992, el gobierno britnico trataba a los proyectos como totalmente pblicos
o totalmente privados. Despus de la PFI, el Gobierno del Reino Unido incentiv esquemas
asociativos con privados, donde su participacin generase sensibles transferencias de
riesgos desde el sector pblico al privado y mejorara la calidad de los servicios pblicos
ofrecidos a la poblacin.

Institucionalmente, en 1999 fue creada una organizacin denominada Partnerships UK

(PUK) para reemplazar al PFI Taskforce. PUK es una compaa del sector privado en la

15
http://www. www.partnershipsuk.org.uk

58
que el gobierno a travs del HM Treasury tiene una participacin del 45%, los ministerios
escoceses el 4% y el resto est conformado por el sector privado. PUK ha sido creada por
el gobierno britnico para avanzar y ampliar el trabajo de PFI Taskforce en el desarrollo de
proyectos. Esta institucin trabaja solamente con el sector pblico y su principal funcin
consiste en proporcionar al gobierno y al sector pblico la gestin y expertise del sector
privado a fin de lograr mejores condiciones de desarrollo de los esquemas, acelerar el
desarrollo de los proyectos, cuantificar el VFM y obtener las mejores combinaciones
precio-calidad en la implementacin de los PFI. PUK ofrece asistencia y asesora a los
diferentes esquemas de participacin pblica privada que mantienen los departamentos.
En este caso, a modo de ejemplo, se muestra el Departamento de Salud (DoH) y el
Departamento de Educacin (DfES).

Los intereses de Partnerships UK estn alineados con los del sector pblico, de modo que
PUK y el sector pblico comparten los costos de transaccin del desarrollo y licitacin de
proyectos. Si un proyecto falla PUK pierde algo o todo el dinero invertido. Si es un xito,
PUK y el organismo pblico comparten los beneficios.

En el ao 2000 se cre la Office of Government Commerce (OGC) con objeto de

modernizar el pensamiento del gobierno respecto al proceso PFI, reemplazando la poltica
del PFI Taskforce. OGC es una oficina independiente del HM Treasury, y trabaja con
organizaciones del sector para ayudar y mejorar la administracin de los programas y
proyectos de tal forma de lograr ahorro de recursos y comprar mejores servicios. La OGC
se ha transformado en una institucin importante en el desarrollo y el pensamiento de los
PFI y sirve en cierta medida de contraparte al trabajo que realiza PUK.

Otra institucin importante, especialmente en la determinacin del VFM es la Oficina

Nacional de Auditora (NAO-National Audit Office) la que se encarga de examinar el gasto y
el VpD a solicitud del Parlamento, siendo una institucin totalmente independiente del
gobierno. La NAO realiza la auditora y el control de cuentas de todos los Ministerios y
entes gubernamentales del Reino Unido as como de una gran variedad de otras
instituciones pblicas informando al Parlamente acerca de la gestin de los recursos
fiscales usados por las organizaciones gubernamentales. Entre las responsabilidades de la
NAO se encuentra presentar informes sobre la relacin precio-calidad de los contratos PFI
a travs de lo que ellos denominan: el triangulo costo- tiempo calidad [The Time-Cost-
Quality Triangle]. Especial importancia tiene para la NAO verificar si efectivamente las
iniciativas y proyectos desarrollados a travs del esquema PFI presentan VFM para la
sociedad en su conjunto. Para eso se basan en un documento denominado: Value for
Money Handbook: a guide for building quality into VFM examination.

A diferencia de otros pases europeos con una larga tradicin de desarrollo de

infraestructura pblica por la va de las Concesiones (por ejemplo, Espaa y Francia); el
Gobierno Britnico no se concentr en un nmero limitado de tipos de servicios pblicos.

En efecto, todas las Secretaras del Gobierno Central identificaron proyectos que pudieran
servir como pilotos de sus programas de inversin sectorial. Varios de dichos proyectos
pasaron a ser proyectos pilotos de grandes programas de inversin sectorial (por ejemplo,
en escuelas y hospitales). En otros casos, estas primeras experiencias, junto con otras que
las siguieron, llegaron a demostrar que ciertos sectores no eran los ms apropiados para el
uso de la PFI (por ejemplo, laboratorios de alta tecnologa y sistemas de informtica). De la
misma manera, algunos de estos proyectos se constituyeron en ejemplos de buenas
prcticas, o referentes de aprendizaje futuro.

Si bien la descentralizacin de responsabilidades en cuanto al desarrollo de proyectos

provee un marco estable para la gestin de los mismos, una visin centralizada por parte
del Gobierno en cuanto a las necesidades de inversin en infraestructura, as como los

59
medios para su consecucin promueve polticas y recursos ms homogneos y estables.
En efecto, las funciones de planificacin, financiacin y promocin de la PFI, hoy en da,
han sido revertidas al Gobierno central (a travs de la creacin de Infrastructure UK- IUK).
stas tienen como objetivo homogeneizar el marco de aplicacin de la PFI as como las
polticas y regulaciones necesarias para el desarrollo de programas de inversin capital en
infraestructura pblica a gran escala, ampliando el contexto de operacin ms all de la
PFI.

Este nuevo modelo, representado por IUK, ofrece una oportunidad para ampliar la
capacidad de planificacin y gestin del Gobierno Central sobre el desarrollo de
infraestructura del pas con una visin ms amplia, y de ms largo plazo, incluyendo los
temas relativos a las los objetivos de reduccin de emisiones de carbn. Por lo tanto, se
espera que ste constituya una mejora sobre el anterior modelo que era ms
descentralizado, y adems, concentrado en los mecanismos comerciales disponibles para
el desarrollo de infraestructura.

6.2.3 Modelo de Concesiones de Chile: Estructura vertical

En materia de asociaciones pblico privada, de manera casi paralela al desarrollo del

modelo PFI, en el ao 1991 se dict una Ley de Concesiones de Obras Pblicas que le
entrega el rol central al Ministerio de Obras Pblicas de desarrollar infraestructura con
participacin del sector privado a travs de concesiones. La Ley permite de manera
explcita la posibilidad de tarificar las infraestructuras as como tambin entregar subsidios
al sector privado para viabilizar el financiamiento. Asimismo la Ley autoriza al gobierno a
disear y ofrecer garantas financieras, como por ejemplo en la forma de ingresos mnimos
o de tipo de cambio. En 1994 exista una estructura orgnica denominada Departamento
de Concesiones que no eran ms de 15 personas, cuya misin principal era identificar
proyectos y llevarlos a un estado de licitacin posible. Al cabo de no ms de 24 meses (en
1996) se transform en una organizacin, llamada Coordinacin General de Concesiones
[CGC] de ms de 360 personas que tenan asignadas una gran cantidad de funciones y
reas, invadiendo buena parte de las actividades tradicionales del ministerio de obras
pblicas y de otras reparticiones del Estado. Actualmente trabajan 260 personas.

Esta poderosa entidad, construida a partir de los precarios mrgenes legales que permita
la Ley Orgnica del Ministerio de Obras Pblicas de Chile, solamente se justific por los
notables resultados alcanzados en cuanto a licitacin de proyectos, adjudicacin de los
mismos, pronta ejecucin de las obras y entradas en operacin de las concesiones. En
menos de 5 aos se haban comprometido ms de 5 mil millones de dlares en obras, se
haban licitado ms de 30 proyectos y entraron en operacin ms de 15 obras nuevas,
revolucionando la infraestructura del pas. Hoy la situacin es an ms significativa. Hay
USD 10,300 millones de dlares invertidos y comprometidos a travs de esta modalidad,
se ha desarrollado un mercado financiero especializado, son 64 los proyectos que se han
concesionado, de los cuales 4 corresponden a relicitaciones, es decir, han finalizado su
perodo de concesin y se han vuelto a licitar incorporando nuevas obras y servicios. En
Chile el trmino concesin es el referente para una asociacin pblica privada. Se les
denomina Concesin a todo contrato implementado por el sector pblico y el sector privado
para desarrollar infraestructura y servicios de largo plazo, independiente si el sector pblico
financia directamente los servicios con pagos diferidos, o si autoriza al sector privado a que
cargue tarifas a los usuarios (user charge).

La estructura orgnica de la CGC en Chile se instal administrativa y funcionalmente al

interior del Ministerio de Obras Pblicas (MOP) y concentr las siguientes funciones:

60
 Identificacin de los proyectos a ser otorgados en
concesin, fueran estos del mbito del Ministerio de
Obras Pblicas o no, con la excepcin de ferrocarriles
y puertos que son administrados por empresas
pblicas. Por Ley, se puede adjudicar en concesin
toda obra de infraestructura que se requiera,
independientemente de la actividad a la que le d
soporte y de la dependencia institucional de esta.
Para ese efecto basta un mandato que instruya al
Ministerio a proceder en consecuencia. Adems, se
encuentra actualmente en la cartera de proyectos que
se promueven por parte de esta entidad dependiente
del MOP, hospitales, edificios patrimoniales, entre
otras.
Preparacin de los proyectos para concesionarios, en
todos sus aspectos, incluyendo estudios de demanda,
diseo (arquitectura, seguridad, entre otras),
emplazamiento, ingeniera bsica y estructural,
estudios de impacto ambiental y territorial,
negociacin de compensaciones con la
comunidad, expropiaciones, definicin de la inversin
requerida, modelo de negocios (cobro a usuarios,
sub concesiones y otros negocios asociados,
subsidios, entre otros), opciones de financiamiento y
el diseo de instrumentos, seguros de cambio,
seguros de ingreso, esquemas de garantas, entre
otros.
Promocin de los proyectos entre la comunidad
internacional de inversionistas.
Elaboracin del contrato de concesiones.
Licitacin de los proyectos.
Adjudicacin.
Supervisin del contrato de Construccin y apoyo al
concesionario en ese proceso.
Supervisin del contrato de Explotacin y apoyo al
Concesionario en esa parte del proceso.
Representacin del fisco en caso de controversias y
arbitraje
Relicitacin de un proyecto de concesin una vez
que se cumple el plazo del mismo.

Si bien esta experiencia es exitosa desde el punto de vista de sus resultados, no lo es lo

suficiente desde el punto de vista de los consensos institucionales respecto de la
localizacin orgnica de la actividad. De hecho, es preciso destacar que en Chile coexisten
hoy diferentes cuerpos legales que tienen ms o menos caractersticas similares en cuanto
a la promocin de modalidades de asociacin entre el sector pblico y privado, pero que
surgen desde reas institucionales diferentes. Esta opcin orgnica tuvo problemas en
conseguir su consolidacin institucional. Por de pronto, su crecimiento sin un sustento legal
slido y su financiamiento precario para el nivel de actividad que lleg a desempear,
produjeron en el ao 2003 un colapso institucional debido a la forma que se organiz el
financiamiento de los costos de operacin de la CGC, particularmente el componente
relacionado al nivel de salarios de los funcionarios que trabajaban en dicha institucin y a
su estatus contractual. Se busc un sistema que combinar recursos provenientes
directamente del erario nacional materializado a travs del nivel salarial que indicaba la
Escala nica de Sueldos y una remuneracin complementaria proporcionada a travs de
contratos de outsourcing con consultoras privadas y universidades. Lo anterior, con la
finalidad de permitir que los salarios totales que recibieran los funcionarios fueran similares
a los del sector privado. Si bien este problema no dice relacin con el arreglo institucional
respecto a funciones integradoras o separadas resulta interesante constatarlo debido a que
resalta la importancia que tiene el nivel de salarios en agencias que se encargan de
desarrollar proyectos con altos niveles de inversiones y con contrapartes directas del
sector privado.

6.2.4 Modelo de Concesiones de Per: Estructura Autnoma

En Per, el diseo institucional de las asociaciones pblico-privadas, as como la

secuencia de procesos necesarios para otorgar en concesin un proyecto de inversin,
involucra la interrelacin de diversas entidades pblicas, cada una de las cuales tiene un
rol especfico y claramente determinado en el marco legal. Este exitoso modelo es
caracterizado por una estructura autnoma que separa las funciones de estructuracin,
gestin contractual y supervisin de la concesin.

61
En primer lugar, la entidad concedente, por ejemplo un ministerio como el Ministerio de
Transporte y Comunicaciones (MTC), establece los lineamientos de poltica de
participacin privada en el marco de la poltica sectorial. Esta funcin es realizada por la
Direccin General de Concesiones de Transporte. Dentro de ese marco, encarga a la
Agencia de Promocin de la Inversin Privada (PROINVERSION) la estructuracin de un
proyecto especfico de participacin privada.

Mediante Acuerdo del Consejo Directivo de PROINVERSION (que es un rgano colegiado

interministerial, presidido por el Ministerio de Economa y Finanzas-MEF; e integrado
adicionalmente por el Ministerio de Transportes y Comunicaciones-MTC, el Ministerio de
Energa y Minas-MINEM, el Ministerio de Vivienda, Construccin y Saneamiento-MVCS y
el Ministerio de Agricultura-MINAG); se incorpora determinado proyecto a proceso de
promocin de la inversin privada. Luego de ello, el mismo Consejo Directivo aprueba el
correspondiente Plan de Promocin de la inversin privada e inicia el proceso de diseo de
las bases del concurso pblico.

Aun cuando la responsabilidad de los aspectos tcnicos, econmicos, sociales y

ambientales del proyecto recae en las entidades concedentes (prefactibilidad, factibilidad
econmica, alcance tcnico, estudios de ingeniera de detalle y anlisis ambientales y
sociales), PROINVERSION realiza los estudios requeridos para garantizar la adecuada
preparacin del proyecto que permita realizar un esquema de transferencia de riesgos
acorde con la capacidad de mitigacin de los agentes pblicos y los agentes privados.
Para ello, realiza los estudios de demanda, econmicos, financieros, legales, sociales y
ambientales y todos aquellos requeridos para la estructuracin de los proyectos viables y
de transporte.

Las acciones de supervisin de los contratos de concesiones son responsabilidad de los

diversos organismos reguladores: el rgano Supervisor de la Inversin en Infraestructura
de Transportes de Uso Pblico (OSITRAN), el Organismo Supervisor de la Inversin en
Energa (OSINERG) y el Organismo Supervisor de la Inversin Privada en
Telecomunicaciones (OSIPTEL). Los organismos reguladores son organismos pblicos
descentralizados, adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros, con personera de
derecho pblico y autonoma administrativa, tcnica y financiera.

El Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte Pblico cumple

las siguientes funciones:

Normar: La funcin normativa est relacionada con la emisin de resoluciones,

directivas y lineamientos que rigen el accionar de OSITRAN en temas de acceso,
tarifas, supervisin, procedimientos de reclamos y sanciones.
Regular: La funcin reguladora corresponde al acceso y tarifas de las entidades
prestadoras que brindan servicios relacionados con la explotacin de la
infraestructura de transporte de uso pblico, cuyas caractersticas corresponden a
un mercado monoplico.
Supervisar: La funcin supervisora corresponde a la verificacin del cumplimiento
de los contratos de concesin, as como a la aplicacin de normas y el sistema
tarifario de las entidades prestadoras en general, aplicando las sanciones que
correspondan.
Solucionar Controversias: La funcin de solucin de controversias busca resolver
los conflictos que se presenten entre entidades prestadoras o entre stas y sus
usuarios

62
 Actualmente OSITRAN supervisa 24 contratos de concesin: 14 concesiones de
carreteras, 5 de puertos, 2 de vas frreas y 3 de aeropuertos. Las inversiones
comprometidas en infraestructura al ao 2011 estn alrededor de los USD 6,300 millones
de dlares, de ese momento, ya se han ejecutado USD 2, 800 millones.

Los aspectos ambientales y sociales se trabajan a travs de las unidades ambientales

existentes en los ministerios. A travs del programa, se apoya la realizacin de los estudios
ambientales y sociales requeridos, verificando que se incluyan los aspectos respectivos en
los documentos de concesin para los proyectos de concesin. Por otro lado,
PROINVERSION promueve una estrategia pro-activa de consulta y acuerdos con las
comunidades locales asociadas a futuras concesiones a travs de su Direccin de Asuntos
Sociales y Post-Privatizacin.

La organizacin en el caso de Per para el caso de los proyectos de transporte es la

siguiente:

CUADRO 3: ORGANIZACIN EN PER PARA PROYECTOS DE TRANSPORTE

Etapa Entidad Pblica Descripcin de actividades

Ministerio de Transporte y
Identificacin y
Comunicaciones a travs de la Direccin
Proposicin
General de Concesiones de Transporte
Agencia de Promocin de la Inversiones
Promocin
Privada (PROINVERSION)
Organismo Supervisor de la Inversin en
Gestin contractual Infraestructura de Transporte de Uso
Pblico
MTC con opinin pasiva del Organismo
Equilibrio
Supervisor de la Inversin en
econmico y
Infraestructura de Transporte de Uso
financiero
Pblico
FUENTE: HINOJOSA (2009)
Se propone alternativas de poltica de Concesiones en Transportes y los planes y
programas para su desarrollo, as como se proponen y se evaluan proyectos a
concesionar en infraestructura y servicios de transporte.
Estructuracin y promocin de proyectos, as como su licitacin hasta la respectiva
adjudicacin. En esta etapa es donde comienza la asociacin pblico-privada.
Es aquella etapa que se compone de dos fases. La primera fase que ocurre entre la
adjudicacin del contrato y el inicio de su explotacin formal; donde se debe fiscalizar la
supervisin tcnica de las obras, que se realiza durante el proceso de construccin, y
asegurar que su materializacin se lleve a efecto conforme a la especificidad del
contrato y las normas correspondientes. La segunda fase se inicia con la puesta en
servicio de la concesin, hasta el trmino del contrato correspondiente. En esta etapa se
debe asegurar que los estndares de servicio que se ofrecen al usuario, se cumplan
durante todo el plazo de la concesin.
Una etapa especial que tiene un carcter dinmico y que cruza las etapas anteriores,
dice relacin con los necesarios complementos que deben generarse para el adecuado
desarrollo del proceso de concesin: la etapa de perfeccionamiento de los contratos, la
realizacin de estudios y diagnsticos estratgicos, las evaluaciones expost y la relacin
nter institucional en su carcter normativo, financiero y econmico. Esta actividad es
realizada por la Direccin General de Concesiones de Transporte cuya actividad es
estudiar y proponer modificaciones a los contratos de concesin.

En suma los tres esquemas organizacionales presentados y sus diferentes matices

intermedios pueden asegurar la implementacin de esquemas APPs, estando su grado de
eficacia dependiendo directamente de la orgnica y funcionalidad que se les entregue a las
instituciones participantes, siendo en todo momento necesaria la incorporacin de
esquemas eficaces de control y autocontrol institucional en todos los niveles, a travs de
diversos mecanismos de check and balance entre las diversas organizaciones
participantes, el resto de la estructura pblica, los privados, la ciudadana y usuarios en su
conjunto

6.2.5 Anlisis comparativo de las estructuras

A modo general las principales diferencias entre los tres esquemas analizados y
diferenciados conceptualmente (vertical, horizontal y autnomo), a continuacin en el
siguiente cuadro es esbozan algunas de las ventajas y desventajas comparativas de cada
uno de ellos.

CUADRO 4: ANLISIS COMPARATIVO DE ESTRUCTURAS

63
 Organizacin Vertical
(Chile)
El sector de aeropuertos y carreteras
es administrado en la parte
estructuracin de los proyectos y su
gestin contractual por una sola
Definicin
institucin Coordinacin de
Concesiones, que dependen
funcionalmente del Ministerio de
Obras Pblicas
La Coordinacin de Concesiones al
estar vinculada a una autoridad
determinada la planificacin de
inversiones y la magnitud de
contratos APP ser muy reducida al
Diseo de polticas
mbito de accin del que dependa.
de desarrollo del
Por ejemplo si la institucin est
sistema APP
radicada en el MOP la definicin de
la cartera de proyectos de hospitales
o escuelas es difcil que pueda
extenderse a estos sectores de
manera fluida y directa.
Se alcanza un alto grado de
Estudios y
especializacin de la unidad que
generacin de
participa, pero solamente focalizada
proyectos
al mbito en donde fue creada.
Organizacin coordinada y Puede presentarse una multiplicidad de
Licitacin de
transparente con mecanismos
proyectos
unvocos.
Potencialmente presenta una
Implementacin de fortaleza de implementacin dado por
polticas la especificad y unicidad de funcin y
de misin
En la medida en que los proyectos
estn directamente ligados al mbito
natural de la entidad contratante
debera reflejar fuertes eficiencias.
Por el contrario en el evento de
administrar proyectos donde carece
Gestin durante la
de las competencias y know how
Construccin
especficos puede generar grandes
costos al Estado, en la medida que
no existan mecanismos de
vinculacin con la entidad mandante
en cada etapa del proceso, si existen
se minimizan o eliminan.
En la medida en que los proyectos
estn directamente ligados al mbito
natural de la entidad contratante
debera reflejar fuertes eficiencias.
Por el contrario en el evento de
administrar proyectos donde carece
Gestin durante la
de las competencias y know how
Explotacin
especficos puede generar grandes
costos al Estado. en la medida que
no existan mecanismos de
vinculacin con la entidad mandante
en cada etapa del proceso, si existen
se minimizan o eliminan.
Se realiza al interior de la CGC
Gestin de
donde se coordina la estructuracin
renegociaciones
con la gestin contractual
Visin de los privados Facilita la interaccin con el esquema
e inversionistas de ventanilla nica
Seguridad Jurdica Al intentar difundir centralizadamente
Organizacin Horizontal Organizacin Autnoma
(Reino Unido) (Per)
Cada uno de los Departamentos de
Estados estructura los proyectos, y los Todos los sub-sectores del transporte se
gestiona contractualmente, y son encuentran administrados en el
apoyados por una agencia asesora componente de estructuracin por una
externa que se radica en el agencia independiente
Departamento del Tesoro (IUK). Adems (PROINVERSION) y la gestin
hay reguladores independientes contractual por otra agencia
encargados de la seguridad, y las independiente de los ministerios o
condiciones tarifarias en los sectores de secretaras respectivas (OSITRAN)
aeropuertos y ferrocarriles
Al existir un rgano asesor transversal
de alto nivel como eje de la poltica de
PROINVERSION no planifica, cada
desarrollo, se presentan oportunidades
ministerio sectorial realiza su propia
de concretar planificaciones estratgicas
planificacin y presenta los proyectos al
armnicas y coordinadas, as como la
Consejo de Ministros
definicin de contratos y modelos
estandarizados de aplicacin sectorial.
Deberan surgir espontneamente
Cada ministerio realiza los estudios y
proyectos y propuestas de las diversas
genera los proyectos que de manera
reas intervinientes. Debe estructurarse
coordinada los traspasa a
un ente de estudio que centralice y
PROINVERSION
formule metodologas de comparacin.
Dado que el responsable de la licitacin
y del diseo de los contratos no es el
mecanismos que comprometan la
ministerio sectorial sino la Agencia se
credibilidad del modelo.
logra estandarizar los contratos
Requiere generacin de voluntades en
las diversas instancias involucradas,
pero asegura una mayor cobertura una
vez instalado el modelo
Un organismo supervisor autnomo
(OSITRAN) se encarga de la supervisin
Se aplica el criterio de especializacin
de la gestin contractual de la
en los servicios de cada Departamento
construccin, coordinado en los
encargado de los programas PFI
aspectos tcnicos especficos con el
ministerio sectorial
Un organismo supervisor autnomo
Se aplica el criterio de especializacin
(OSITRAN) se encarga de la supervisin
en los servicios de cada Departamento
de la etapa de explotacin lo que
encargado de los programas PFI
presenta altas ventajas
La prctica de renegociacin o ajustes
Interviene el Ministerio sectorial
de los contratos o market testing se
responsable del proyecto con opinin
realiza por cada departamento de
favorable del organismo supervisor
Estado.
En un principio dificulta un adecuado
entendimiento del esquema, sin
embargo en fase posterior permite una No facilita la interaccin con el sector
debida interaccin tcnica y de negocios privado, porque hay varias ventanillas
con empresas igualmente
especializadas
Tiende a reflejar de mejor manera las Si bien hay un solo marco legal, la
64
 Organizacin Vertical Organizacin Horizontal Organizacin Autnoma
(Chile) (Reino Unido) (Per)
la herramienta puede afectarse la
seguridad y certeza jurdica al no
incorporarse todas las variables
sectoriales. Por ejemplo, si se trata diversas regulaciones legales de cada
autonoma sectorial permite incorporar
de hospitales, estructurados y rea o sector que se encuentra
las variables especficas a cada sector
gestionados contractualmente por un participando.
Ministerio de Obras Pblicas se
puede confundir o minimizar la
importancia del marco sanitario
Tiene la ventaja de concentrar
especialistas, no obstante en la
medida en que el mbito de
aplicacin sea muy amplio puede Hay dificultad de armonizar criterios
diluirse dicha especialidad de tcnicos con esquemas de negocios
incorporar el know how radicado en dada la poca familiaridad de los Se concentran especialistas pero de
Calidad Tcnica los propios servicios. Si se quieren servicios con la herramienta, sin manera dosificada respecto a los
regular servicios en recintos embargo bien dirigido debera asegurar sectores
penitenciarios, y en servicios de una satisfaccin de las necesidades
educacin, es preferible que sean los existentes
ministerios sectoriales los que
participen activamente en estas
definiciones.
Intrnsecamente propende a un
Debe incorporarse entidades y
Control y Check and esquema de control y balances ms all La autonoma genera mayor nivel de
esquemas de control externos
Balance de los naturales controles de la auto control por definicin
sumamente fuertes
administracin pblica.
Es necesario crear una Cada unidad sectorial tiene controles
Regulacin institucionalidad que controle de propios de independencia que regulan al OSITRAN es un organismo regulador
independiente manera independiente ciertos sector y tambin hay organismos independiente
aspectos del Contrato. reguladores especficos

6.2.6 Organizacin de la participacin privada del sector transporte en pases selectos

A continuacin se presenta un cuadro organizado por sector y por pas, los que se
consideran los ms representativos para un anlisis comparativo con Colombia, y
se clasifican en alguna de las tres categoras de acuerdo a los modelos
presentados

Sector Vas Frreas

CUADRO 5: PARTICIPACIN PRIVADA SECTOR VAS FRREAS

Estructura de
Pas Estructuracin Gestin contractual
Organizacin
Per PROINVERSION OSITRAN Autnoma
Chile Empresa Ferrocarriles del Estado Empresa Ferrocarriles del Estado Vertical
Agencia Nacional de Transporte Terrestres
Brasil Agencia Nacional de Transporte Terrestres ANTT Vertical
ANTT
Department for Transport con regulacin de calidad,
Horizontal y autnoma en
Reino Unido Department for Transport con apoyo de PUK seguridad y tarifas por parte de la Office of Rail
regulacin
Regulation
Mxico Secretara de Transporte y Comunicaciones Secretara de Transporte y Comunicaciones Vertical
Administrador de Infraestructuras
Espaa Administrador de Infraestructuras Ferroviarias Vertical
Ferroviarias
P3 Canad y diversas agencias a nivel
Ministerio de Transporte e Infraestructura a nivel
Canad provincial ( Ontario, British Columbia, Horizontal
provincial y municipalidades
Qubec, Alberta)
Australia Department of Infrastructure and Transport Department of Infrastructure and Transport Vertical
Ministerio de Obras Pblicas, Transporte y
Portugal Participaciones pblicas S.A. Parpblica Horizontal
Comunicaciones
Ministerio de Territorio, Transportes y Ministerio de Territorio, Transporte y Asuntos
Corea Vertical
Asuntos Martimos Martimos
FUENTE: ELABORACIN PROPIA

65
 Sector Carreteras
CUADRO 6: PARTICIPACIN PRIVADA SECTOR CARRETERAS

Estructura de
Pas Estructuracin Gestin contractual
Organizacin
Per PROINVERSION OSITRAN Autnoma
Coordinacin de Concesiones Ministerio Coordinacin de Concesiones Ministerio de Obras
Chile Vertical
de Obras Pblicas Pblicas
Agencia Nacional de Transporte Terrestres
Brasil Agencia Nacional de Transporte Terrestres ANTT Vertical
ANTT
Reino Unido Highways Agency con apoyo de IUK (PUK) Highways Agency Vertical

Mxico Secretara de Transporte y Comunicaciones Secretara de Transporte y Comunicaciones Vertical

Espaa Ministerio de Fomento Ministerio de Fomento Vertical
P3 Canad y diversas agencias a nivel
Ministerios de Transporte e Infraestructura a nivel
Canad provincial (Ontario, British Columbia, Horizontal
provincial
Qubec, Alberta)
Australia Department of Infrastructure and Transport Department of Infrastructure and Transport Vertical
Ministerio de Obras Pblicas, Transporte y
Portugal Participaciones pblicas S.A. Parpblica Horizontal
Comunicaciones
Ministerio de Territorio, Transportes y
Corea Ministerio de Territorio, Transporte y Asuntos Martimos Vertical
Asuntos Martimos
FUENTE: ELABORACIN PROPIA

Sector Aeroportuario
CUADRO 7: PARTICIPACIN PRIVADA SECTOR AEROPORTUARIO

Pas Estructuracin Gestin contractual Estructura de Organizacin

Per PROINVERSION OSITRAN Autnoma
Coordinacin de Concesiones Ministerio Coordinacin de Concesiones Ministerio
Chile Vertical
de Obras Pblicas de Obras Pblicas
Empresa Brasileira de Infraestrutura
Empresa Brasileira de Infraestrutura
Brasil Aeroporturia (INFAERO),en creacin Vertical
Aeroporturia (INFAERO)
Secretara de Aviacin Civil
British Airport Authority con la regulacin de
Reino Unido British Airport Authority Horizontal con regulacin autnoma
tarifas de la Civil Aviation Authority
Mxico Secretara de Transporte y Comunicaciones Secretara de Transporte y Comunicaciones Vertical
Ministerio de Fomento-
Ministerio de Fomento Aeropuertos
Espaa Aeropuertos Espaoles y Navegacin Vertical
Espaoles y Navegacin ( AENA)
( AENA)
P3 Canad y diversas agencias a nivel
Ministerio de Transporte e Infraestructura a
Canad provincial ( Ontario, British Columbia, Horizontal
nivel provincial y municipalidades
Qubec, Alberta)
Australia Department of Infrastructure and Transport Department of Infrastructure and Transport Vertical
Ministerio de Obras Pblicas, Transporte y
Portugal Participaciones pblicas S.A. Parpblica Horizontal
Comunicaciones
Ministerio de Territorio, Transportes y Ministerio de Territorio, Transporte y Asuntos
Corea Vertical
Asuntos Martimos Martimos
FUENTE: ELABORACIN PROPIA

Sector Portuario

CUADRO 8: PARTICIPACIN PRIVADA SECTOR PORTUARIO

Pas Estructuracin Gestin contractual Estructura de Organizacin

Per PROINVERSION OSITRAN Autnoma
Chile Empresas Portuarias Empresas Portuarias Vertical
Secretara Especial de Puertos prepara plan
Brasil Secretara Especial de Puertos Vertical
de concesiones
Reino Unido Department for Transport Department for Transport Vertical
Mxico Secretara de Transporte y Comunicaciones Secretara de Transporte y Comunicaciones Vertical

66
 Autoridades Portuarias dependientes del Ente Pblico Puerto del Estado dependiente
Espaa Vertical
Ministerio de Fomento del Ministerio de Fomento
Canad Port Authority a nivel provincial Port Authority a nivel provincial Vertical
Australia Department of Infrastructure and Transport Department of Infrastructure and Transport Vertical
Ministerio de Obras Pblicas, Transporte y
Portugal Participaciones pblicas S.A. Parpblica Horizontal
Comunicaciones
Ministerio de Territorio, Transportes y Ministerio de Territorio, Transporte y Asuntos
Corea Vertical
Asuntos Martimos Martimos
FUENTE: ELABORACIN PROPIA

6.3 Identificacin de brechas e implicaciones de los cambios requeridos

Para la identificacin de las brechas el equipo consultor tuvo en cuenta los retos
planteados para la ANI, el diagnstico organizacional realizado y el entendimiento de las
mejores prcticas.

6.3.1 Identificacin de brechas

Frente a la definicin de las brechas se utiliz un marco conceptual que contempla cuatro
dimensiones clave:

Estrategia y estructura organizacional

Procesos
Recursos
Herramientas

Desde el punto de vista de la estrategia y estructura organizacional algunas de las

brechas identificadas fueron:
Definir un marco estratgico de largo plazo ( incluyendo visin integral de modos y
sectores)

Definir un gobierno corporativo adecuado

Considerar la coyuntura en dos: resolver el pasado y asegurar el futuro

Poder planear y priorizar iniciativas y proyectos

Administrar las presiones polticas, regionales, etc. que impacten priorizacin de

proyectos y planificacin de zonas

Alinear la gestin de contratacin

Garantizar claridad en funciones y objetivos por rea (pe. presupuesto, garantas y

plizas, gestin predial, estructuracin tcnica, estrategia de contratacin, riesgos,
jurdica, planeacin, gestin de informacin)

Definir mecanismos de coordinacin en procesos misionales y toma de decisiones

estratgicas

Desde el punto de vista de los procesos algunas de las brechas identificadas fueron:
Dar relevancia al tema predial, social y ambiental

Determinar criterios de complejidad de proyectos y actuar acorde

67
 Fortalecer modelo de supervisin y estandarizar proceso

Fortalecer la gestin de riesgo de los proyectos

Definir polticas para registro y manejo de la informacin

Establecer ANS entre las reas

Retroalimentar los procesos misionales a la luz de las experiencias

Desde el punto de vista de los recursos algunas de las brechas identificadas fueron:
Mantener flexibilidad en su planta para adaptarse al volumen de proyectos

Definir estndares de los equipos requeridos (# y competencias) para la

estructuracin y gestin de proyectos segn su complejidad y estado

Generar indicadores de gestin por cargo y disear incentivos que lo soporten

Generar esquemas de capacitacin, induccin y re induccin que mejoren el

conocimiento del personal

Definir listas de chequeo y estndares mnimos en procesos y hacerle seguimiento

Desde el punto de vista de las herramientas algunas de las brechas identificadas fueron:
Centralizar e integrar la informacin de la entidad

Mantener un inventario de proyectos y concesiones actualizado

Mantener un Inventario de plizas y garantas actualizado

Consolidar la base de informacin para estudios econmicos

Definir indicadores de efectividad a nivel de proceso, procedimiento y cargo

Definir polticas de manejo de informacin que garanticen la memoria institucional

Disear los informes requeridos para comits y toma de decisiones estratgicas

6.3.2 Brechas e implicaciones de la misin, visin y objetivos frente a su cumplimiento

El marco estratgico del INCO est definido alrededor de tres componentes que delimitan
los propsitos estratgicos y valores de la organizacin, as como su direccionamiento a
futuro: la misin, la visin y los objetivos generales. A continuacin se exponen los
enunciados actuales, las brechas identificadas entre dichos enunciados y la gestin real de
la organizacin.

MISIN

La misin actual del INCO se define a continuacin: Somos una entidad pblica de nivel
nacional, adscrita al Ministerio de Transporte, que busca el desarrollo integrado y
sostenible de la infraestructura concesionada del pas, a travs de la vinculacin de
capital privado con el propsito de optimizar la red nacional de infraestructura y
promover la integracin y competitividad del pas

68
El primer punto del enunciado sugiere un desarrollo integrado y sostenible de la
infraestructura concesionada del pas, sin embargo actualmente el INCO no cuenta con
una estrategia integral por sectores. Para lograr cumplir con el primer punto de su misin,
el INCO debe desarrollar una estrategia intermodal de transporte. Una planeacin
estratgica clara donde se definan y prioricen las necesidades de infraestructura del pas y
la forma ms eficiente de suplir estas necesidades de forma integrada es necesaria para
cumplir con el primer punto de su misin.

La segunda parte de la misin apunta hacia vinculacin de capital privado con el propsito
de optimizar la red nacional de infraestructura y la promocin de la integracin y
competitividad del pas. Frente a este enunciado, el diagnstico del Banco Mundial afirma
que (1) por un lado los aportes de capital de los concesionarios han sido reducidos pues
las inversiones se han hecho con cargo primordialmente a fondos pblicos y con la cesin
de los derechos de peajes y por otro lado que (2) la atraccin de recursos, inversin y
participacin extranjera no ha sido especialmente significativa. Para cumplir con este punto
de la misin del INCO y con los lineamientos definidos por el gobierno en cuanto a
promover el desarrollo de alianzas pblico privadas, la organizacin debe desarrollar un
gran esfuerzo en la bsqueda de recursos externos para el desarrollo de sus proyectos.
Para lograrlo, es necesario desarrollar actividades de promocin que estn atadas al
desarrollo de un banco de proyectos atractivos para los inversores, fundamentados en
anlisis tcnico, legal y financiero robusto de posibles proyectos a desarrollar. En efecto,
estos anlisis son la carta de presentacin para inversionistas que buscan oportunidades
de negocio en el mundo y que quieran aprovechar las oportunidades de crecimiento que
ofrece el pas.

VISIN

La visin actual del INCO se define a continuacin: Ser una entidad oficial con
reconocimiento internacional, lder en la promocin de negocios de desarrollo de
infraestructura con participacin del capital privado, teniendo en cuenta las polticas
econmicas, sociales y ambientales.
Frente al primer punto de la visin, reconocimiento internacional de la organizacin, la poca
presencia de capital internacional en el desarrollo de infraestructura de transporte del pas
pone en evidencia que la organizacin no ha podido avanzar hacia este reconocimiento.
De hecho, a pesar de los aos de experiencia y del conocimiento adquirido para el manejo
de concesiones, hoy en da el INCO no cuenta con una buena imagen institucional a nivel
nacional, por lo cual el desarrollo de la imagen y de la memoria institucional son esenciales
para cumplir con este punto de la visin.
La segunda parte del enunciado sugiere llegar a ser lder en la promocin de negocios de
desarrollo de infraestructura con participacin del capital privado. Como se mencion
anteriormente, para cumplir con este objetivo debe fortalecerse la promocin de proyectos
atractivos para los inversionistas nacionales e internacionales.
En cuanto a trabajar acorde con las polticas econmicas, sociales y ambientales la
organizacin se enfrente a dos retos: mejorar la coordinacin intersectorial e
interinstitucional y el foco en estructuracin frente al manejo social y ambiental y realizar
una gestin predial eficiente en todas las fases de proyectos APPs. Como veremos en
detalle ms adelante, actualmente no se involucra la gestin predial en los procesos de
estructuracin y durante el desarrollo de proyecto esta gestin slo se realiza a demanda
de los supervisores de proyecto y no de forma continua y estructurada.

OBJETIVOS GENERALES
Los objetivos generales del INCO se enuncian a continuacin:
Contribuir al crecimiento econmico, a travs de la integracin intermodal del
transporte como medio para fortalecer la conectividad y competitividad del pas

69
 Evaluar proyectos de infraestructura del sector con participacin del capital privado,
utilizando tecnologa de avanzada para mejorar el bienestar social del pas
Velar por que los proyectos de infraestructura del sector con participacin de capital
privado se ejecuten sobre bases de desarrollo sostenible, en el compromiso de
asegurar adecuado manejo de los recursos naturales y condiciones de bienestar y
mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin
Ofrecer niveles de servicio de acuerdo al contrato de concesin
Optimizar procesos y procedimientos de la entidad mediante el seguimiento,
verificacin, control, auditorias y capacitacin talento humano
Atender oportunamente las peticiones, quejas y reclamos

Frente a estos objetivos, se identifican brechas y posibilidades de mejora a tener en cuenta

para fortalecer la entidad:

Para los primeros tres objetivos, se retoman las ideas planteadas en el anlisis de la
misin y visin segn el cual para cumplir con estos tres objetivos es necesario desarrollar
un anlisis estratgico de priorizacin integral de proyectos que tenga en cuenta todos los
modos. Definir con este anlisis un banco de proyectos que sirva como carta de
presentacin para atraer inversin privada y permita aumentar los recursos dirigidos al
desarrollo de infraestructura del pas.

En cuanto a optimizar procesos y procedimientos y ofrecer niveles de servicio de acuerdo a

los contratos, actualmente aunque existen manuales de procesos, no existen polticas y
protocolos para la elaboracin, revisin y aprobacin de productos y no existen niveles de
servicio definidos y estandarizados para los diferentes procesos y proyectos. La definicin
de metodologas y protocolos para todos los procesos es clave para mejorar los niveles de
servicio y orientar a todos los miembros de la organizacin hacia objetivos comunes. En
este punto es necesario aclarar que actualmente hay varios proyectos sin interventoras, lo
cual dificulta el seguimiento al desempeo adecuado de los contratos de concesin.

En cuanto a peticiones, quejas y reclamos, hoy en da se desarrolla una labor en este

sentido, aunque est ms orientada a cumplir con requerimientos exigidos por el gobierno
que a utilizar los PRQS como fuentes de informacin para mejorar el servicio prestado a
los ciudadanos.

Por ltimo, en trminos de recursos humanos y tecnolgicos de la entidad se evidencia que

estos no son suficientes ni tienen la calidad necesaria para la gestin integral de los
proyectos APP. Por un lado, la alta rotacin de personal a la que se enfrenta la entidad no
permite la conservacin del know how. Por otro lado, la entidad no cuenta con sistemas de
informacin integrados que favorezcan el desarrollo eficiente de las actividades de apoyo,
el seguimiento a los proyectos en todas sus etapas y el desarrollo y seguimiento a
indicadores de gestin de toda la entidad.

En resumen, este anlisis permite determinar la existencia de brechas entre la gestin

actual de la organizacin y los objetivos estratgicos establecidos. Se identifican
oportunidades de mejora en la gestin del INCO en los siguientes aspectos generales:

Fortalecer, desarrollar e implementar una estrategia de promocin de proyectos

de asociacin pblico privada (iniciativa pblica e iniciativa privada)
Definir las necesidades del sector en cuanto a infraestructura de transporte,
cules deben ser los proyectos estratgicos a desarrollar en todos los modos y
los mecanismos para incentivar al sector privado en su participacin en dichos
proyectos

70
 Contar con un banco de proyectos adecuado como insumo fundamental para la
promocin de proyectos APP
Definir polticas y protocolos que permitan determinar niveles de servicio y
realizar seguimiento y mejoras para todos los procesos de apoyo y misionales
Fortalecer los recursos, principalmente humano y tecnolgico
Fortalecer la gestin predial y el seguimiento tcnico, financiero y legal a la
estructuracin y desarrollo de los proyectos APP

6.3.3 Brechas e implicaciones de los cambios de la naturaleza jurdica de la entidad

Las implicaciones de los cambios de naturaleza jurdica 16 se encuentran determinados por

las diferencias en cuanto a la finalidad que persigue un establecimiento pblico y una
entidad descentralizada de naturaleza especial Agencia-17. Mientras que el primero se
orienta tradicionalmente a la prestacin de servicios pblicos con un enfoque de oferta y un
relacionamiento de carcter vertical con los ciudadanos, los segundos actan orientados
por la demanda de servicios y con la posibilidad de relacionarse horizontalmente con los
ciudadanos, como ocurre en el caso de las asociaciones publico privadas APP-. Y a
pesar de que formalmente no se diferencian sustancialmente (ver cuadro), en la prctica, y
de manera especial en la forma como ejercen sus funciones, si hay cambios.

CUADRO: NATURALEZA JURIDICA- ASPECTOS FORMALES

CARACTERSTICAS ESTABLECIMIENTO ENTIDAD DE
PUBLICO NATURALEZA ESPECIAL
Entidad descentralizada del
orden nacional
Personera Jurdica
Adscrita al Ministerio de
Transporte
Autonoma Patrimonial
Autonoma Administrativa
Autonoma Financiera

En primer lugar hay un cambio en las funciones. Estas deben reflejar la nueva orientacin
de la entidad y por tanto focalizarse en atender la demanda de servicios, con criterios que
se asemejan ms a los de una entidad de carcter comercial, aunque manteniendo la
posibilidad de ejercer aquellas funciones de carcter pblico que sirven de apoyo a las
actividades misionales, por ejemplo, las expropiaciones de predios para el desarrollo de
proyectos o la imposicin de multas en caso de incumplimiento.

La definicin de las funciones para la Agencia Nacional de Infraestructura plantean un

cambio sustancial desde el punto de vista jurdico. En efecto, se pasa de una entidad

16
Bajo la nueva naturaleza jurdica, la Agencia Nacional de Infraestructura ser un organismo tcnico, entidad
descentralizada -Agencia Especial- por servicios, del orden nacional, creada y organizada como entidad de
naturaleza especial (art. 38, literal g) de la ley 489 de 1998), adscrita al Ministerio de Transporte, con
autonoma administrativa y financiera, patrimonio propio, y con sede en la ciudad de Bogot, DC., y un
rgimen salarial especial.

17
las agencias como una clase especial de entidad del sector pblico, sern objeto de reglamentacin
especifica de la ley 489 de 1998. En este sentido, la mencionada reglamentacin establecer las caractersticas
de las Agencias.

71
 (establecimiento pblico) orientada a la estructuracin y gestin de contratos de concesin,
a un marco ms amplio en el sentido de poner como eje del desarrollo de su objeto la
estructuracin e implementacin de proyectos de asociacin pblica privados. El desarrollo
de las funciones a cargo de la entidad pretenden reflejar ese propsito.

En segundo lugar, el cambio de naturaleza jurdica supone un ajuste de la estructura

organizacional, la cual debe reflejar caractersticas propias y particulares de una Agencia
como otra de las modalidades de organizacin de las entidades del estado. Los
mencionados ajustes debern traducirse en una redefinicin de la denominacin,
nomenclatura, asignacin salarial e incentivos laborales de esta clase de entidades.18

En tercer lugar los perfiles de los funcionarios cambian. Estos deben asemejarse ms a los
de los funcionarios que laboran en los entes de carcter privado. Deben focalizarse ya no
en la prestacin de servicios pblicos, sino en la atencin de clientes y en el desarrollo de
actividades conjuntas con los socios privados. Lo cual implica una mayor flexibilidad en la
toma de decisiones pero tambin mayor responsabilidad que la que tiene un servidor
pblico tradicional, cuya actividad se encuentra delimitada por el cumplimiento estricto de
la normatividad vigente, sin mucho margen para la toma de decisiones.

En cuarto lugar, como consecuencia de la mayor flexibilidad en el ejercicio de las funciones

la entidad debe fortalecer los controles de gestin con el objeto de garantizar la
transparencia de los procesos y evitar comportamientos corruptos.

Bajo los anteriores supuestos, la naturaleza jurdica de entidad de naturaleza especial en

el caso de la transformacin del INCO en Agencia Nacional de Infraestructura-, busca
conciliar esencialmente dos necesidades que se derivan del tipo de funciones asignadas a
la misma, y las cuales se entrelazan entre s: por una parte, al ser una entidad que tiene la
funcin principal de estructuracin, promocin y gestin de los contratos de Asociaciones
Pblico Privadas, debe estar en capacidad como se mencion anteriormente- de lograr un
relacionamiento horizontal con los privados, esto es, de asociarse con ellos, estar al mismo
nivel desde el punto de vista de negociar, contractual y de responder de manera eficiente a
las demandas de este tipo de relacionamiento. Esto supone una mayor flexibilidad de la
que tendra un establecimiento pblico tradicional, un tipo de habilidades profesionales
ms especializadas en relacin con las que actualmente cuenta. Por otra parte, debe estar
en capacidad de poder ejercer tambin las funciones pblicas que la ley le asigne, no solo
en lo que se refiere al apoyo de los contratos de Asociacin Pblico Privadas a su cargo,
como son por ejemplo, las expropiaciones de terrenos cuando se requieran; el ejercicio de
la jurisdiccin coactiva fiscal, etc.

Por ltimo, Un aspecto que es importante resaltar es que al focalizarse los cambios ms en
la gestin que en los aspectos formales de la entidad (patrimonio o grado de autonoma,
por ejemplo), el xito de la reforma solo podr lograrse si cambia el modelo de gestin de
modo tal que refleje la nueva orientacin. Esto implica una serie de acciones tanto de
carcter interno como externo, con el objeto de que tanto los funcionarios como los
particulares comprendan el nuevo modelo.

6.4 Conclusiones del diagnstico

La problemtica del INCO se enmarca en tres aspectos clave:

18
Uno de los aspectos que se destacan de esta clase de entidades y de la naturaleza jurdica de entidades de
naturaleza especial, es que el consejo directivo de acuerdo con la propuesta presentada, deja de ser
simplemente consultivo, para pasar a ser verdaderamente un rgano de administracin y de decisin de la
entidad.

72
 Rezago en infraestructura:
o Atrasos en los cronogramas de obras y modificaciones contractuales
o Limitado desarrollo del Banco de proyectos
o Bajo desarrollo intermodal de infraestructura
Problemas de imagen:
o Baja atraccin de recursos, inversin y participacin extranjera
o Perdida reputacional y baja credibilidad
o Numerosos hallazgos de las entidades de control
o Dificultad para atraer recursos y talento humano
o Sealamientos reiterados por corrupcin
Debilidad institucional:
o Alta rotacin de los directivos del INCO
o Poca competencia en las licitaciones de las concesiones
o Elevado nmero de obras adicionales agregadas a los contratos originales
o Reducidos aportes de capital de los concesionarios
o Altos pagos por garantas de trfico y condenas en proceso judiciales o
tribunales de arbitramento
o Sobrecostos en la gestin predial y ambiental

Para cada uno de los aspectos enunciados arriba es posible identificar las principales
causas que estn generando la problemtica:
Rezago en infraestructura:
o Deficiencia en los procesos de supervisin y responsabilidades difusas (ej.
interventoras)
o Debilidades en la planeacin de infraestructura de transporte
Problemas de imagen:
o Debilidad en los esquemas de gobierno corporativo
o Problemas en definicin de estndares ticos
o Rgimen laboral no facilita atraer capital humano competente, retenerlo ni
motivarlo
Debilidad institucional:
o Limitada autonoma y permeabilidad en la adopcin de sus decisiones
o Deficiencia en planeacin, polticas institucionales, criterios tcnicos para la
ejecucin de los procesos misionales
o Falta de personal competente y estructura organizacional subdimensionada
o Debilidad tcnica en la estructuracin y anlisis de algunos proyectos
o Gestin jurdica ineficiente y desarticulada
o Sistemas de informacin no integrados, baja seguridad y control del flujo de
la informacin y falta de herramientas tecnolgicas

En trminos generales el diagnstico sugiere que existe una brecha importante entre las
funciones que debe desarrollar el INCO y los recursos y herramientas con las que cuenta
para ejecutarlas:

73
En general, las conclusiones se pueden resumir en los siguientes dos aspectos clave:

Existe una contradiccin entre el modelo de establecimiento pblico y la naturaleza

de las funciones del INCO
o Los establecimientos pblicos por definicin, estn diseados para el
cumplimiento de funciones administrativas.
o Las funciones comerciales requieren un nivel de flexibilidad y una capacidad
de respuesta mayor que la que le permite el esquema de establecimiento pblico
o La entidad debe tener la capacidad de poder ejecutar ambos tipos de
funciones

La entidad no se encuentra dotada de las herramientas y capacidades idneas para

el desarrollo de sus funciones y el esquema de asociacin con el sector privado
o La entidad requiere contar con el personal adecuado en nmero y
capacidades

Los retos del sector frente al rezago de la infraestructura y competitividad, requieren

fortalecer a la entidad en materia de recursos para su adecuada

7 Propuesta de modelo organizacional de la entidad en la que se

transforme el INCO incluyendo principios, valores, objetivos,
polticas, estructura, organigrama, funciones de cada rea,
planta de personal discriminada, instancias de decisin,
esquemas de coordinacin interna y esquema de gobierno
corporativo

74
Para la definicin de la propuesta de modelo organizacional de la entidad fue necesario
definir los lineamientos requeridos para el diseo de la propuesta producto del diagnstico
y el anlisis de mejores prcticas aplicables al caso Colombiano, en cuyo caso se
propendi por el anlisis de criterios de sostenibilidad, eficiencia en la asignacin de
recursos a travs del anlisis de cargas de trabajo, identificacin de reprocesos y cuellos
de botella, establecimiento de estndares a los procesos y definicin de un esquema de
gobierno corporativo.

Teniendo en cuenta los resultados del estudio tcnico realizado con el equipo de trabajo al
interior del INCO, los lineamientos y objetivos definidos por el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014 y el Plan Maestro de Transporte 2010 2032, las mejores prcticas
identificadas en experiencias internacionales y las recomendaciones emitidas por
organismos multilaterales como el Banco Mundial y la CAF, a continuacin se presenta una
propuesta para la Agencia Nacional de Infraestructura.

El objetivo de esta nueva propuesta es consolidar una entidad modelo en la estructuracin

y gestin de proyectos de infraestructura con participacin privada, fundada en los
principios de transparencia y proteccin del patrimonio pblico, gobernabilidad,
independencia tcnica y altos estndares ticos, respaldados en procesos eficientes y un
capital humano con altas capacidades.

La propuesta de arreglo institucional se concreta en la transformacin del INCO, con base

en las facultades otorgadas por la ley 1444 de 2011, en una entidad de naturaleza especial
en concordancia con lo previsto en el Art. 38 literal g) de la ley 489 de 1 que se
denominar Agencia Nacional de Infraestructura.

Aspectos clave en la propuesta:

Modificacin de naturaleza jurdica

Fortalecimiento de funciones
o Planeacin
o Promocin
o Gestin de riesgos
o Gestin jurdica
Rediseo de procesos, definicin de estndares y controles
o Esquema de gobierno corporativo slido
o Independencia tcnica
o Altos estndares ticos
Herramientas para la vinculacin de capital humano adecuado
o Nmero
o Competencias
o Incentivos
Dotacin de recursos acordes al negocio
o Econmicos
o Sistemas de informacin y gestin
o Tecnolgicos

7.1 Naturaleza Jurdica

La propuesta que se plantea en relacin con la naturaleza jurdica del INCO una vez se
transforme en la Agencia Nacional de Infraestructura, se soporta fundamentalmente en el
artculo 38, literal g) de la ley 489 de 1998, esto es, en una tipologa especial de entidades
pblicas, que corresponden a entidades administrativas nacionales con personera

75
jurdica que cree, organice la ley para que formen parte de la Rama Ejecutiva del poder
pblico.

La Agencia Nacional de Infraestructura ser un organismo tcnico, entidad descentralizada

-Agencia Especial- por servicios, del orden nacional, creada y organizada como entidad de
naturaleza especial (art. 38, literal g) de la ley 489 de 1998), adscrita al Ministerio de
Transporte, con autonoma administrativa y financiera, patrimonio propio, y con sede en
la ciudad de Bogot, DC., y un rgimen salarial especial.

Bajo los anteriores supuestos, la naturaleza jurdica que se propone para la entidad que
resulte de la transformacin del INCO, debe servir para conciliar esencialmente dos
necesidades que se derivan del tipo de funciones asignadas a la misma, y que a su vez se
entrelazan entre s: (i) De una parte al ser una entidad que tiene como funcin principal la
estructuracin, promocin y gestin de los contratos de Asociaciones Pblico Privadas,
debe estar en capacidad de lograr un relacionamiento horizontal con los privados, esto es,
de asociarse con ellos y de responder de manera eficiente a las demandas de este tipo de
relacionamiento. Lo anterior implica una mayor flexibilidad de la que tendra un
establecimiento pblico tradicional. (ii) Adicionalmente, debe estar en capacidad de poder
ejercer tambin las funciones pblicas que la ley le asigne, no solo en lo que se refiere al
apoyo de los contratos de Asociacin Pblico Privadas a su cargo, como son por ejemplo,
las expropiaciones de terrenos cuando se requieran; el ejercicio de la jurisdiccin coactiva
fiscal, etc.

Rgimen laboral especial:

Un aspecto que se debe tener en cuenta para el diseo del rgimen laboral de la Agencia
son las particularidades del sector, y que se reflejan no solo en las funciones asignadas a
la entidad sino tambin en la forma como esta debe desempearlas. En efecto, como ya se
ha anotado, la entidad, a diferencia de otras entidades del sector pblico que son

76
eminentemente prestadoras de servicios pblicos, debe cumplir sus funciones en asocio
con particulares. En otras palabras, la entidad se convierte automticamente en parte
importante de un proyecto en donde tendr funciones asignadas y deber cumplir con unos
deberes especficos de salvaguarda de los intereses del Estado. Este carcter especial
genera la necesidad de contar no solo con el personal idneo para desarrollar sus
funciones, sino que adems la administracin debe estar en capacidad de responder de
manera inmediata, y en las mismas condiciones que sus socios, a las situaciones y
problemas que se planteen durante el desarrollo del proyecto. Esto implica, por ejemplo, la
posibilidad de poder asignar en momentos crticos determinado personal a un proyecto,
muchas veces con un perfil especfico y unas caractersticas determinadas. En suma, el
rgimen de personal de la entidad debe garantizar una flexibilidad en la seleccin y
vinculacin del personal que se asemeje al que tiene el rgimen personal de sus socios
privados.

El objetivo planteado frente al rgimen laboral es definir un sistema que garantice mayor
coherencia con el tipo de actividades de asociacin con el sector privado para el desarrollo
y operacin de obras de infraestructura pblica

En lo que concierne a los recursos humanos y de acuerdo con su objeto y naturaleza, la

entidad deber contar con una planta dotada de personal que combine:

Empleados pblicos de libre nombramiento y remocin: para el nivel directivo y

asesor, competente para desplegar la accin pblica de carcter administrativo que
le conciernan a la Agencia segn las actividades de tal naturaleza que le asigna la
ley.

Empleados Pblicos de Carrera Administrativa: Por sus capacidades tcnicas,

formacin y experiencia, tendrn una relacin de medio a fin con la efectiva
realizacin de las obras de infraestructura pblica que materializan el cumplimiento
de los objetivos y metas trazadas por la Entidad.

Adicionalmente, se debe definir un marco laboral acorde con el negocio de desarrollo de

proyectos de infraestructura en asociacin con el sector privado:

77
7.2 Propuesta Objeto, Misin y Visin

7.2.1 Objeto:
La Agencia Nacional de Infraestructura tendr por objeto planear, coordinar,
estructurar, contratar, ejecutar, administrar y evaluar proyectos de concesiones y
otras formas de Asociacin Pblico Privada - APP, para el diseo, construccin,
mantenimiento, operacin, administracin y/o explotacin de la infraestructura
pblica de transporte en todos sus modos y de los servicios conexos o relacionados
y el desarrollo de proyectos de Asociacin Pblico Privada para otro tipo
infraestructura pblica cuando as lo determine el Gobierno Nacional..

7.2.2 Misin:
La Agencia Nacional de Infraestructura es la entidad encargada de la definicin y
gestin de mecanismos de financiacin, desarrollo integral, estructuracin,
adjudicacin, y seguimiento de proyectos de infraestructura con participacin
privada, cimentando slidas bases tcnicas y soportando el desarrollo del
transporte y dems infraestructura que requiere el pas para lograr su integracin y
competitividad, armonizando los intereses de la sociedad, el Estado y los actores
privados.

Atrae la participacin de capital privado, nacional y extranjero, con proyectos

sostenibles, estructurados con altos estndares tcnicos, reglas de juego claras,
adjudicados y gestionados con eficiencia y transparencia. Por su experticia sirve
como asesora al desarrollo de proyectos de infraestructura.

7.2.3 Visin:
La Agencia Nacional de Infraestructura ser reconocida a nivel mundial como una
entidad modelo en la estructuracin y gestin de proyectos de infraestructura, con
financiacin adecuada e innovadora que atrae efectivamente inversin privada
nacional e internacional.

Para lo cual consolidar una visin integral de la provisin de los servicios de

infraestructura que potencien el desarrollo sostenido y competitividad del pas,
manteniendo altos estndares ticos y de eficiencia en sus procesos y soportada en
el profesionalismo de su talento humano.

78
7.3 Principios y Valores Corporativos

Principio de honestidad
Definicin:
Transparencia, rectitud, honorabilidad y credibilidad frente a las actuaciones de cada
uno de los funcionarios de la Agencia Nacional de Infraestructura de Transporte

Valores ( implicaciones al actuar):

Actuar con transparencia y credibilidad en todas las acciones de nuestra
actividad diaria frente personal interno como externo
Proceder con honradez e integridad en nuestras actividades diarias,
buscando ser ejemplo para los dems
Corresponder a la confianza que la Agencia ha depositado en nosotros,
observando una conducta recta y honorable en nuestras actividades
cotidianas
Respetar, cuidar y hacer un uso adecuado y racional de todos los valores
y recursos tcnicos, materiales, econmicos e informativos que se nos
han encomendado para la realizacin de nuestro trabajo.

Principio de profesionalismo
Definicin:
Responsabilidad, fundamentacin tcnica, seriedad, credibilidad,
constancia, involucramiento, entrega, dedicacin y esmero que cada
integrante del equipo de trabajo debe imprimir a sus funciones y tareas
comprometindose con la misin de la Agencia Nacional de
Infraestructura y con la sociedad

Valores (Implicaciones al actuar):

Desarrollar nuestras tareas con compromiso y con objetividad, buscando
siempre el beneficio para la sociedad y para el cumplimiento de la misin
de la Agencia Nacional de Infraestructura
Entregarnos plenamente a las tareas y responsabilidades sin escatimar
tiempo, esfuerzo y dando siempre lo mejor de nuestra capacidad tcnica
Cumplir con los compromisos y retos del trabajo diario, imprimiendo en
ello todos nuestros conocimientos y habilidades personales
Involucrarnos a fondo en cada tarea con la motivacin de que en ello se
sustenta la credibilidad e imagen de la Agencia Nacional de Infraestructura
y el desarrollo del pas

Principio de Excelencia en el Logro de Objetivos

Definicin:
Calidad, esfuerzo, empeo y coraje para lograr resultados exitosos en
nuestro trabajo y por consiguiente, en la consecucin de los objetivos de
la Agencia Nacional de Infraestructura y del desarrollo del pas

Valores (implicaciones al actuar):

Desarrollar nuestras actividades y esfuerzos hacia el cumplimiento de los
objetivos de corto, mediano y largo plazo con responsabilidad social
Buscar la excelencia en el trabajo diario, alcanzando los niveles de calidad
requerido por nuestro clientes y usuarios, ofreciendo una atencin
esmerada que pueda distinguirnos y logremos un reconocimiento positivo

79
 Entregar el trabajo con oportunidad, sin errores y con sustento tcnico,
optimizando tiempos de entrega e imprimiendo nuestro mejor esfuerzo
para obtener resultados de calidad.
Lograr reconocimiento de la personas y/o inversionistas a las que
brindamos un servicio, por haber entregado un servicio de calidad
Trabajar bajo estndares de calidad que se miden peridicamente y que
garantizan una adecuada calidad y transparencia frente a los servicios que
prestamos como Agencia

7.4 Objetivos

Los objetivos estratgicos de la entidad se representan en el siguiente mapa:

7.5 Polticas

Se proponen las siguientes polticas que deben regir a la entidad:

Rigurosidad analtica que promueva la independencia tcnica de las decisiones
La toma de decisiones colegiadas
La participacin de los consejos asesores en la evaluacin de los proyectos
definidos por la Presidencia
El fortalecimiento de un sistema de gestin de la calidad robusto

80
 La orientacin de las gerencias de proyectos por modos hacia la gestin y el
desarrollo de los proyectos a travs de un enfoque por resultados, donde se
garantice la trazabilidad de los proyectos y la estandarizacin de la gestin
contractual en los diferentes proyectos
La nueva entidad debe definir los parmetros de comportamiento en un cdigo
de tica

7.6 Funciones de cada rea

Para cumplir con los objetivos trazados, se asignan a la entidad las siguientes funciones:
La planeacin y gerencia de proyectos de infraestructura con participacin privada
La promocin y estructuracin de proyectos de infraestructura
El seguimiento y control de los contratos de concesin de infraestructura de
transporte
El asesoramiento, la capacitacin y el apoyo a otras entidades, nacionales o
extranjeras en materia de asociacin pblico privada parta el desarrollo de
infraestructura
La gestin y manejo de las controversias que se presenten durante el desarrollo de
los proyectos de infraestructura

De manera general la entidad se encuentra encargada de dos funciones bsicas, que tiene
un carcter diferente pero que se complementan entre s: a) la promocin y estructuracin
de proyectos de infraestructura y b) la gestin contractual. Cuyas actividades se resumen
en el siguiente cuadro:

CUADRO 9 - FUNCIONES MISIONALES DEL INCO

Estructurar tcnica, financiera y legalmente los proyectos
PROMOCIN Y Promocionar los proyectos
ESTRUCTURACIN Adelantar los procesos de seleccin
Elaborar los trminos de referencia y supervisar el proceso de
contratacin de las Interventoras
Coordinacin del recibo y entrega de la infraestructura, y las
GESTIN modificaciones a las licencias y permisos requeridos
CONTRACTUAL Supervisar, evaluar y controlar el cumplimiento de los contratos
de concesin y de interventora

Adicionalmente, como ya se anotaba la entidad se constituye en el socio publico del

proyecto, y por esta razn ejerce unas funciones que le son propias y que se desarrollan y
ejercen en las diferentes fases de la concesin.

En conclusin se proponen las siguientes funciones generales para la Agencia Nacional de

Infraestructura:

1. Identificar, evaluar la viabilidad y proponer iniciativas de concesin u otras formas

de Asociacin Pblico Privada para el desarrollo de la infraestructura de transporte
y de los servicios conexos o relacionados, para ser considerados e incluidos
cuando sea del caso por el Ministerio de Transporte en los planes, programas y
estrategias del sector.
2. Planear y elaborar la estructuracin, contratacin y ejecucin de los proyectos de
concesin u otras formas de Asociacin Pblico Privada para el diseo,

81
 construccin, mantenimiento, operacin, administracin y/o explotacin de la
infraestructura pblica y de los servicios conexos o relacionados, que hayan sido
previamente identificados por el Ministerio de Transporte o asignados por el
Gobierno Nacional.
3. Crear y administrar un banco de proyectos de infraestructura de transporte que
sean susceptibles de desarrollarse mediante concesin u otras formas de
Asociacin Pblico Privada.
4. Definir metodologas y procedimientos en las etapas de planeacin, pre-
adjudicacin, adjudicacin, post-adjudicacin y evaluacin de proyectos de
concesin u otras formas de Asociacin Pblico Privada a su cargo.
5. Elaborar los estudios para definir los peajes, tasas, tarifas, contribucin de
valorizacin y otras modalidades de retribucin por el diseo, construccin,
operacin, explotacin, mantenimiento o rehabilitacin de la infraestructura
relacionada con los proyectos de concesin u otras formas de Asociacin Pblico
Privada a su cargo.
6. Elaborar los estudios y adelantar las acciones necesarias para recopilar la
informacin de carcter predial, ambiental y social requerida para una efectiva
estructuracin y gestin de los proyectos de concesin u otras formas de
Asociacin Pblico Privada a su cargo.
7. Identificar y proponer, como resultado del anlisis de viabilidad tcnica, econmica,
financiera y legal, las modificaciones requeridas a los proyectos de concesin u
otras formas de Asociacin Pblico Privada a su cargo, con la finalidad de asegurar
condiciones apropiadas para el desarrollo de los mismos.
8. Realizar directa o indirectamente la estructuracin tcnica, legal y financiera de los
proyectos de concesin u otras formas de Asociacin Pblico Privada a su cargo,
con base en los lineamientos y polticas fijadas por las entidades encargadas de la
planeacin del sector transporte y por el Consejo Nacional de Poltica Econmica y
Social, Conpes.
9. Ejecutar las actividades requeridas para la promocin de los proyectos entre los
inversionistas nacionales o extranjeros.
10. Coordinar y gestionar, directa o indirectamente, la obtencin de licencias y
permisos, la negociacin y la adquisicin de predios y la realizacin de las acciones
requeridas en el desarrollo de los proyectos de concesin u otras formas de
Asociacin Pblico Privada a su cargo.
11. Adelantar los procesos de expropiacin administrativa o instaurar las acciones
judiciales para la expropiacin, cuando no sea posible la enajenacin voluntaria de
los inmuebles requeridos para la ejecucin de los proyectos a su cargo.
12. Identificar, analizar y valorar los riesgos de los proyectos de concesin u otras
formas de Asociacin Pblico Privada a su cargo e incorporar en todos los
contratos de concesin y sus modificaciones las reglas de distribucin de riesgos
de forma que sea explcita la asuncin de riesgos de cada una de las partes.
13. Evaluar y hacer seguimiento a los riesgos contractuales e institucionales y proponer
e implementar medidas para su manejo y mitigacin.
14. Controlar la evolucin de las variables relacionadas con las garantas otorgadas por
la Nacin durante la vigencia de los contratos, y calcular y actualizar los pasivos
contingentes, si hubiere lugar a ello, para cubrir dichas garantas, de acuerdo con
las normas legales vigentes y los lineamientos impartidos por el Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico.
15. Coordinar con el Instituto Nacional de Vas - INVIAS y la Unidad Administrativa
Especial de la Aeronutica Civil - AEROCIVIL la entrega y recibo de las reas y/o la
infraestructura de transporte asociadas a los proyectos de concesin u otras formas
de Asociacin Pblico Privada a su cargo.
16. Ejercer las potestades y realizar las acciones y actividades necesarias para
garantizar la oportuna e idnea ejecucin de los contratos a su cargo y para
proteger el inters pblico, de conformidad con la ley.

82
 17. Supervisar, evaluar y controlar el cumplimiento de la normatividad tcnica en los
proyectos de concesin u otras formas de Asociacin Pblico Privada a su cargo,
de acuerdo con las condiciones contractuales.
18. Realizar la medicin y/o seguimiento de las variables requeridas en cada proyecto
para verificar el cumplimiento de los niveles de servicio y dems obligaciones
establecidas en los contratos de concesin u otras formas de Asociacin Pblico
Privada a su cargo.
19. Asesorar a las entidades descentralizadas, territorialmente o por servicios y a las
entidades nacionales, en la estructuracin tcnica, legal y financiera de proyectos
de concesin u otras formas de Asociacin Pblico Privada, para lo cual se
suscribirn los convenios y contratos que sean necesarios.
20. Administrar y operar de forma temporal la infraestructura ferroviaria nacional
cuando por razones de optimizacin del servicio sta haya sido desafectada de un
contrato de concesin y hasta tanto se entregue a un nuevo concesionario o se
disponga su entrega definitiva al Instituto Nacional de Vas, INVIAS.
21. Adelantar con organismos internacionales o nacionales, de carcter pblico o
privado, gestiones, acuerdos o contratos para el desarrollo de actividades
relacionadas con su objeto, tales como la realizacin de estudios o la estructuracin
de proyectos de concesin u otras formas de Asociacin Pblico Privada o la
prestacin de servicios de consultora.
22. Las dems funciones que se le asignen.

Teniendo en cuenta los objetivos estratgicos, misin, visin y funciones generales de la

nueva entidad, en el prximo apartado se expondr el mapa de procesos propuestos de la
organizacin. En concordancia con la estrategia de la organizacin, el rediseo de
procesos est orientado a (1) promover la gobernabilidad y la toma de decisiones en los
niveles adecuados, (2) disear los instrumentos necesarios para promocionar los proyectos
al sector privado, (3) fortalecer el anlisis tcnico, financiero y legal en todas las etapas del
proyecto, (4) definir un sistema de informacin que arroje indicadores de operatividad y
gestin que faciliten la toma de decisiones estructuradas y (5) incentivar el desarrollo y
mantenimiento del capital humano de la entidad.

A continuacin se explican las funciones del consejo directivo, consejos asesores,

presidencia oficinas y vicepresidencias:

7.6.1 Consejo Directivo

Composicin del Consejo Directivo:

El Consejo Directivo de la Agencia Nacional de Infraestructura estar integrado por nueve

(9) miembros, as:

El Ministro de Transporte, quien lo presidir.

El Ministro de Hacienda y Crdito Pblico.
El Ministro de Minas y Energa.
El Ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
El Director del Departamento Nacional de Planeacin.
Un representante del Presidente de la Repblica.
Un representante del Ministro de Transporte.
El representante del Consejo Asesor de Estructuracin.
El representante del Consejo Asesor de Gestin Contractual

83
El Presidente de la Agencia Nacional de Infraestructura, asistir a las sesiones del Consejo
Directivo con voz pero sin voto.
Los Ministros podrn delegar su asistencia al Consejo Directivo exclusivamente en los
Viceministros y el Director del Departamento Nacional de Planeacin en el Subdirector
General.

Funciones Consejo Directivo:

1 Orientar el funcionamiento general de la Agencia y verificar el cumplimiento de los
objetivos, planes y programas definidos y su conformidad con las polticas del
sector transporte y las polticas especficas de los proyectos de concesin u otras
formas de Asociacin Pblico Privada.
2 Formular, a propuesta del Presidente de la Agencia, la poltica general de la
entidad, los planes, proyectos y programas para su incorporacin a los planes
sectoriales y a travs de stos al Plan Nacional de Desarrollo.
3 Aprobar el anteproyecto de presupuesto de inversin anual de la Agencia y las
modificaciones al presupuesto de inversin aprobado, de conformidad con las
normas vigentes.
4 Sealar los criterios generales para la ejecucin de los planes, programas,
proyectos y recursos de la Agencia, acorde con el objeto y funciones de la misma.
5 Aprobar la distribucin, asignacin y cobro de la contribucin de valorizacin
relacionada con obras de infraestructura de competencia de la Agencia, de
conformidad con la ley.
6 Establecer los lineamientos para la planeacin, priorizacin y coordinacin
interinstitucional de los proyectos.
7 Proponer al Ministerio de Transporte o a las entidades competentes, las tarifas,
tasas y peajes diferenciales a cobrar por el uso de la infraestructura de transporte
que haga parte de proyectos de concesiones u otras formas de Asociacin Pblico
Privada, de acuerdo con las normas legales vigentes y las polticas del Ministerio de
Transporte.
8 Aprobar el Plan Estratgico de largo, mediano y corto plazo de la entidad (objetivos,
metas y proyectos) y los planes operativos.
9 Designar los miembros de los Consejos Asesores de Estructuracin y de Gestin
Contractual y solicitar y recibir opinin de los Consejos Asesores en los asuntos que
considere necesarios. La sesin en la que se designen los miembros de los
Consejos Asesores se realizar sin la presencia de sus representantes en el
Consejo Directivo.
10 Desarrollar e implementar polticas de gobierno corporativo, adoptar el cdigo de
buen gobierno de la entidad y establecer los mecanismos para la verificacin de su
cumplimiento.
11 Aprobar, adoptar y modificar su propio reglamento.
12 Las dems funciones que le sealen la ley y los reglamentos.

7.6.2 Presidencia

La administracin de la Agencia est a cargo de un Presidente, el cual tendr la calidad de

empleado pblico, de libre nombramiento y remocin del Presidente de la Repblica, y
quien ser el representante legal de la entidad.

1. Dirigir, orientar, coordinar, vigilar y supervisar el desarrollo de las funciones a cargo

de la Agencia.
2. Dirigir las actividades administrativas, financieras y presupuestales, y establecer las
normas y procedimientos internos necesarios para el funcionamiento y prestacin
de los servicios de la Agencia.

84
3. Ejercer la representacin de la Agencia y designar apoderados que representen a la
Agencia en asuntos judiciales y extrajudiciales, para la defensa de los intereses de
la misma.
4. Dirigir y promover la formulacin de los planes, programas y proyectos relacionados
con el cumplimiento de las funciones de la Agencia.
5. Aprobar los Estados Financieros de la Agencia.
6. Aprobar la estructuracin tcnica, legal y financiera de los proyectos a cargo de la
Agencia.
7. Aprobar la estrategia de promocin de los proyectos de concesin u otras formas
de Asociacin Publico Privada.
8. Orientar y dirigir el seguimiento al desarrollo de los contratos de concesin a su
cargo y, en caso de incumplimiento de cualquier obligacin, adoptar de acuerdo con
la ley las acciones necesarias.
9. Ordenar los gastos, expedir los actos y celebrar los convenios y contratos con
personas naturales o jurdicas, as como con entidades pblicas o privadas,
nacionales o extranjeras, necesarios para el cumplimiento del objeto y funciones de
la Agencia.
10. Someter a la aprobacin del Consejo Directivo el Plan Estratgico Institucional y el
Plan Operativo Institucional.
11. Promover la coordinacin de la Agencia con las entidades u organismos pblicos,
las autoridades y organizaciones comunitarias involucradas en los proyectos de
concesin u otras formas de Asociacin Pblico Privada a su cargo.
12. Proponer al Consejo Directivo la distribucin, asignacin y cobro de la contribucin
de valorizacin en los proyectos que lo requieran, de conformidad con la ley, y
distribuir dicha contribucin de acuerdo con las normas vigentes y los lineamientos
del Consejo Directivo.
13. Proponer al Ministerio de Transporte o a las entidades competentes, las tarifas de
peajes y tasas a cobrar por el uso de las reas e infraestructura de transporte que
haga parte de proyectos a cargo de la Agencia, de acuerdo con las polticas del
Ministerio de Transporte.
14. Proponer al Consejo Directivo, las tarifas de peajes, tasas y tarifas diferenciales a
cobrar por el uso de las reas e infraestructura de transporte que haga parte de
proyectos a cargo de la Agencia, de acuerdo con las polticas del Ministerio de
Transporte.
15. Solicitar al Ministerio de Transporte concepto vinculante previo para la instalacin
de las casetas de peaje y otros puntos de cobro de acuerdo con las normas
vigentes y las polticas del Ministerio para los proyectos a su cargo de la Agencia.
16. Solicitar recomendaciones a los Consejos Asesores de Estructuracin y Gestin
Contractual.
17. Convocar a sesiones ordinarias y extraordinarias del Consejo Directivo y de los
Consejos Asesores.
18. Presentar para su aprobacin al Consejo Directivo el anteproyecto de presupuesto
de inversin, sus modificaciones y los planes de inversin de la Agencia, con
arreglo a las disposiciones legales que regulan la materia.
19. Aprobar el anteproyecto de presupuesto y las modificaciones al presupuesto
aprobado.
20. Poner a consideracin del Gobierno Nacional modificaciones a la estructura y
planta de personal de la Agencia.
21. Distribuir los empleos de la planta de personal de acuerdo con la organizacin
interna y las necesidades del servicio.
22. Distribuir entre las diferentes dependencias de la Agencia las funciones y
competencias que la Ley le otorgue a la entidad, cuando las mismas no estn
asignadas expresamente a una de ellas.
23. Crear y organizar con carcter permanente o transitorio comits y grupos internos
de trabajo.

85
 24. Imponer multas y dems sanciones establecidas en los contratos y en la Ley en
caso de incumplimiento de las obligaciones pactadas en los mismos.
25. Dirigir y desarrollar el sistema de control interno de la Agencia, de acuerdo con la
normativa vigente.
26. Cumplir y hacer cumplir las decisiones del Consejo Directivo.
27. Ejercer la facultad nominadora, con excepcin de los que corresponda a otra
autoridad y dirigir la administracin del talento humano de la Agencia.
28. Ejercer la funcin de control interno disciplinario en los trminos de la Ley.
29. Las dems funciones que le sean asignadas.

7.6.3 Consejo Asesor de Estructuracin

El Consejo Asesor de Estructuracin estar conformado por tres (3) miembros, designados
por el Consejo Directivo, para perodos fijos de cuatro aos, prorrogables hasta dos veces.
La sesin en la que se designen los miembros de los Consejos Asesores se realizar sin la
presencia de sus representantes en el Consejo Directivo.

Si en un mismo perodo presidencial el Consejo Directivo tuviere que decidir sobre la

designacin de la totalidad de los miembros de alguno de los Consejos Asesores, ste
tendr que prorrogar el perodo de al menos uno de ellos. La razn de esta propuesta es
generar continuidad y garantizar la permanencia de memoria institucional entre un periodo
presidencial y otro.

Los primeros miembros de cada Consejo Asesor, tendrn los siguientes perodos: un
miembro tendr un perodo de dos (2) aos, otro miembro un periodo de tres (3) aos y
otro miembro un periodo de cuatro (4) aos. Al vencimiento de estos periodos, el Consejo
Directivo designar el miembro respectivo, con base en los criterios estipulados en el
presente artculo, para perodos ordinarios de cuatro (4) aos.
Los miembros de cada Consejo Asesor deben tener diferentes perfiles profesionales de
manera que se conformen Consejos Asesores multidisciplinarios, en disciplinas relevantes
para la Agencia, tales como derecho, ingenieras, finanzas, administracin y economa.

Los miembros de los Consejos Asesores debern cumplir con los siguientes requisitos:

- Ser profesor o investigador universitario como principal actividad y contar con al

menos 15 aos de experiencia profesional, o
- Ser o haber sido decano o rector de entidad universitaria

En ambos casos, de alguna de las 10 mejores universidades del pas en los resultados del
Examen de Evaluacin de la Calidad de la Educacin Superior en la profesin respectiva

Funciones:
1. Asesorar al Presidente de la Agencia y al Consejo Directivo sobre lineamientos,
metodologas, principios y criterios tcnicos, legales y financieros para las fases de
pre-adjudicacin y adjudicacin de los proyectos de concesin u otras formas de
Asociacin Pblico Privada y para las propuestas de iniciativa privada.
2. Hacer recomendaciones tcnicas, financieras y legales sobre los estudios del
proceso de estructuracin de proyectos y sobre los documentos contractuales,
previo a la adjudicacin de los proyectos de concesin u otras formas de Asociacin
Pblico Privada.
3. Realizar recomendaciones para la definicin, estudio y aprobacin de propuestas
de iniciativa privada impulsadas o recibidas por la entidad.

86
 4. Las dems que le asigne el Consejo Directivo

7.6.4 Consejo Asesor de Gestin contractual

El Consejo Asesor de Gestin Contractual estar conformado por tres (3) miembros,
designados por el Consejo Directivo, para perodos fijos de cuatro aos, prorrogables hasta
dos veces. La sesin en la que se designen los miembros de los Consejos Asesores se
realizar sin la presencia de sus representantes en el Consejo Directivo.

Si en un mismo perodo presidencial el Consejo Directivo tuviere que decidir sobre la

designacin de la totalidad de los miembros de alguno de los Consejos Asesores, ste
tendr que prorrogar el perodo de al menos uno de ellos. La razn de esta propuesta es
generar continuidad y garantizar la permanencia de la memoria institucional entre un
periodo presidencial y otro.

Los primeros miembros de cada Consejo Asesor, tendrn los siguientes perodos: un
miembro tendr un perodo de dos (2) aos, otro miembro un periodo de tres (3) aos y
otro miembro un periodo de cuatro (4) aos. Al vencimiento de estos periodos, el Consejo
Directivo designar el miembro respectivo, con base en los criterios estipulados en el
presente artculo, para perodos ordinarios de cuatro (4) aos.
Los miembros de cada Consejo Asesor deben tener diferentes perfiles profesionales de
manera que se conformen Consejos Asesores multidisciplinarios, en disciplinas relevantes
para la Agencia, tales como derecho, ingenieras, finanzas, administracin y economa.

Los miembros de los Consejos Asesores debern cumplir con los siguientes requisitos:

- Ser profesor o investigador universitario como principal actividad y contar con al

menos 15 aos de experiencia profesional, o
- Ser o haber sido decano o rector de entidad universitaria

En ambos casos, de alguna de las 10 mejores universidades del pas en los resultados del
Examen de Evaluacin de la Calidad de la Educacin Superior en la profesin respectiva

Funciones:
1. Asesorar al Presidente de la Agencia y al Consejo Directivo sobre lineamientos,
metodologas, principios y criterios tcnicos, legales y financieros para las fases de
post-adjudicacin de los proyectos de concesin u otras formas Asociacin Pblico
Privada y para el seguimiento a los proyectos de iniciativa privada.
2. Realizar recomendaciones tcnicas, financieras y legales sobre adiciones y
modificaciones a los contratos de concesin u otras formas de Asociacin Pblico
Privada que tengan un impacto fiscal, y sobre modificaciones tarifarias.
3. Asesorar en la solucin de controversias que se presenten entre entidades
prestadoras, y entre stas y los usuarios, y en las acciones a tomar frente a
incumplimientos contractuales.
4. Las dems que le asigne el Consejo Directivo.

7.6.5 Oficina de Comunicaciones

Funciones:

1. Establecer las metodologas y proponer los lineamientos de poltica al Presidente

de la Agencia para los procesos de comunicacin internos y externos de la entidad.

87
 2. Coordinar y/o elaborar las comunicaciones internas y externas con el Ministerio de
Transporte, entidades pblicas, sector privado, y con comunidades y usuarios de la
infraestructura relacionada con los proyectos de concesin u otras formas de
Asociacin Pblico Privada.
3. Disear, liderar y ejecutar las estrategias para el posicionamiento, imagen y
promocin de la entidad, y de divulgacin de los programas y proyectos, en
coordinacin con el Ministerio de Transporte.
4. Las dems que le sean asignadas.

7.6.6 Oficina de Control Interno

Funciones:

1. Asesorar y apoyar al Presidente de la Agencia en el diseo, implementacin y

evaluacin del Sistema de Control Interno, y verificar su operatividad.
2. Desarrollar instrumentos y adelantar estrategias orientadas a fomentar una cultura
de autocontrol y de calidad que contribuya al mejoramiento continuo en la
prestacin de los servicios de competencia de la Agencia.
3. Disear los planes, mtodos, procedimientos y mecanismos de verificacin y
evaluacin del Sistema de Control Interno de la Agencia.
4. Aplicar el control de gestin e interpretar sus resultados con el objetivo de presentar
recomendaciones al Presidente de la Agencia haciendo nfasis en los indicadores
de gestin diseados y reportados peridicamente por la dependencia competente.
5. Verificar el cumplimiento de las polticas, normas, procedimientos, planes,
programas, proyectos y metas de la Agencia, recomendar los ajustes pertinentes y
efectuar el seguimiento a su implementacin.
6. Asesorar a las dependencias en la identificacin y prevencin de los riesgos que
puedan afectar el logro de sus objetivos.
7. Asesorar, acompaar y apoyar a los servidores de la Agencia en el desarrollo y
mejoramiento del Sistema de Control Interno y mantener informado al Presidente
sobre la marcha del Sistema.
8. Presentar informes de actividades al Presidente de la Agencia y al Comit de
Coordinacin del Sistema de Control Interno.
9. Preparar y consolidar el Informe de Rendicin de Cuenta Fiscal que debe
presentarse anualmente a la Contratara General de la Repblica al comienzo de
cada vigencia.
10. Coordinar y consolidar las respuestas a los requerimientos presentados por los
organismos de control respecto de la gestin de la Agencia.
11. Apoyar el desarrollo, sostenimiento y mejoramiento continuo del Sistema Integrado
de Gestin Institucional, supervisar su efectividad y la observancia de sus
recomendaciones.
12. Desarrollar programas de Auditoria de conformidad con la naturaleza objeto de
evaluacin, formulando las observaciones y recomendaciones pertinentes.
13. Las dems que le sean asignadas.

7.6.7 Vicepresidencia de Estructuracin

Funciones:

1. Estructurar y evaluar tcnica, financiera y legalmente los proyectos de concesin u

otras formas de Asociacin Pblico Privada para el diseo, construccin,
mejoramiento, mantenimiento, operacin, administracin y/o explotacin de las

88
 reas e infraestructura pblica de transporte y de los servicios conexos y
relacionados, as como de la dems infraestructura asignada a la Agencia.
2. Analizar, evaluar, valorar y apoyar la presentacin para aprobacin ante el
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento Nacional de
Planeacin, las necesidades de recursos y las garantas de los proyectos a
desarrollar por parte de la Agencia.
3. Elaborar los pliegos de condiciones, apoyar la contratacin, y supervisar los
trabajos y proyectos de asesora externa relacionados con la estructuracin tcnica,
legal y financiera de los proyectos a desarrollar por parte de la Agencia.
4. Realizar investigaciones sobre las condiciones de los mercados relacionados con la
inversin en infraestructura de transporte, tanto a nivel nacional como internacional,
niveles de inversin, esquemas de financiacin para proyectos de infraestructura y
dems que estime necesarios.
5. Proponer y ejecutar la estrategia de promocin de los proyectos de concesin u
otras formas de Asociacin Publico Privada.
6. Presentar ante el Presidente de la Agencia para su aprobacin la estructuracin
tcnica, legal y financiera de los proyectos de concesin u otras formas de
Asociacin Pblico Privada a ser desarrollados por la Agencia.
7. Definir metodologas para la estructuracin de los proyectos de concesin u otras
formas de Asociacin Pblico Privada en todos los aspectos tcnicos, financieros y
jurdicos.
8. Identificar, analizar y proponer criterios de distribucin de riesgos en los proyectos
de concesin u otras formas de Asociacin Pblico Privada, con sujecin a los
lineamientos establecidos por el Gobierno Nacional y en coordinacin con la
Vicepresidencia de Planeacin, Riesgos y Entorno.
9. Solicitar recomendaciones al Consejo Asesor de Estructuracin sobre criterios,
estrategias y condiciones de los proyectos de concesin u otras formas de
Asociacin Pblico Privada en proceso de estructuracin.
10. Ejercer la secretara tcnica del Consejo Asesor de Estructuracin.
11. Controlar y hacer seguimiento a las variables de presupuesto, cronograma e
indicadores de gestin del proceso de estructuracin de los proyectos de concesin
u otras formas de Asociacin Pblico Privada a su cargo.
12. Mantener y actualizar la base de datos de bancos de inversin, asesores tcnicos y
dems consultores que se contraten en los procesos de estructuracin de
proyectos de concesin u otras formas de Asociacin Pblico Privada.
13. Administrar y consolidar el banco de informacin generada en los procesos de
estructuracin de proyectos de concesin u otras formas de Asociacin Pblico
Privada.
14. Las dems que le sean asignadas.

7.6.8 Vicepresidencia de Gestin Contractual

Funciones:

1. Supervisar, evaluar y controlar el cumplimiento de los contratos de interventora y

de concesin u otras formas de Asociacin Pblico Privada de los proyectos
relacionados con reas e infraestructura de transporte en todos sus modos o
cualquier otra que le haya sido asignada a la Agencia.
2. Coordinar con las entidades del sector y con los concesionarios el recibo y entrega
de las reas e infraestructura, de acuerdo con los trminos establecidos en los
respectivos contratos de concesin u otras formas de Asociacin Pblico Privada -

89
 APP.
3. Elaborar los trminos de referencia y apoyar el proceso de contratacin de las
interventoras de los contratos de concesin u otras formas de Asociacin Pblico
Privada - APP.
4. Coordinar los trmites relacionados con el control y pago de los aportes y las
garantas establecidas en los contratos de concesin u otras formas de Asociacin
Pblico Privada - APP.
5. Gestionar los procesos para la imposicin de multas y dems sanciones
establecidas en los contratos y en la Ley en caso de incumplimiento de las
obligaciones pactadas en los mismos.
6. Hacer seguimiento y exigir el cumplimiento de las obligaciones relacionadas con la
distribucin de riesgos establecida en los contratos de concesin u otras formas de
Asociacin Pblico Privada - APP.
7. Identificar y proponer, como resultado del anlisis de viabilidad financiera, legal y
tcnica, las modificaciones requeridas a los contratos de concesin u otras formas
de Asociacin Pblico Privada APP, asegurando el cumplimiento de los
lineamientos y polticas de vinculacin del capital privado emitidos por las entidades
encargadas de la planeacin del sector transporte, de otros sectores cuando
corresponda y del Gobierno Nacional.
8. Establecer metodologas para la supervisin, seguimiento, administracin y control
de los contratos a su cargo, en las diferentes etapas de los proyectos de concesin
u otras formas de Asociacin Pblico Privada.
9. Establecer los criterios tcnicos de evaluacin y otorgar los permisos y
autorizaciones relacionados con el uso o intervencin de las reas e infraestructura
asignada a la Agencia, de acuerdo con los trmino de establecidos en los contratos
de concesin u otras formas de Asociacin Pblico Privada.
10. Realizar seguimiento a la gestin de los recursos e indicadores financieros
comprometidos en los contratos a de concesin u otras formas de Asociacin
Pblico Privada.
11. Supervisar la ejecucin de las obras de ingeniera, la entrega de equipos, la gestin
econmica y comercial, el cumplimiento de los indicadores de servicio y financieros
de las concesiones, y otras obligaciones incluidas en los contratos a su cargo.
12. Administrar y hacer seguimiento a la constitucin y vencimiento de garantas
relacionadas con los proyectos de concesin u otra forma de Asociacin Pblico
Privada a su cargo.
13. Solicitar recomendaciones al Consejo Asesor de Gestin Contractual sobre asuntos
relacionados con el seguimiento, gestin y modificacin de los contratos de
concesin u otras formas de Asociacin Pblico Privada - APP.
14. Ejercer la secretara tcnica del Consejo Asesor de Gestin Contractual.
15. Dar recomendaciones sobre los trminos contractuales de los proyectos a cargo de
la entidad, previo inicio del proceso de contratacin.
16. Las dems que le sean asignadas.

7.6.9 Vicepresidencia de Planeacin, Riesgos y Entorno

Funciones:

1. Establecer las metodologas para los procesos de planeacin estratgica y

operativa, coordinar su implementacin, elaborar en coordinacin con otras reas el
plan estratgico y de accin de la Agencia, y una vez aprobados hacer el
seguimiento y evaluacin de los mismos y proponer los ajustes correspondientes.

90
 2. Establecer metodologas y desarrollar estudios econmicos, sectoriales, de
priorizacin de proyectos, de inteligencia de mercados y todos los estudios
requeridos, previo al proceso de estructuracin de los proyectos de concesin u
otras formas de asociacin pblica privada a cargo de la entidad.
3. Administrar del banco de proyectos de la Agencia, en concordancia con las
directrices del Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeacin.
4. Asesorar en la definicin estratgica de la reversin de las reas e infraestructura
asociada a los contratos de concesin u otras formas de Asociacin Pblico Privada
vigentes en la entidad.
5. Establecer las metodologas, ejecutar y coordinar el proceso de gestin del
conocimiento de la entidad.
6. Disear metodologas y coordinar los estudios necesarios para efectuar la
evaluacin de impacto de los proyectos a cargo de la Agencia.
7. Consolidar y analizar las evaluaciones de los procesos de la entidad y formular los
ajustes pertinentes.
8. Elaborar en coordinacin con las dems dependencias la programacin y
consolidacin del plan de inversiones, y coordinar y actualizar la informacin
requerida en los sistemas establecidos para el seguimiento de los proyectos de
inversin a cargo de la entidad.
9. Coordinar y consolidar el anteproyecto de presupuesto de la Agencia as como las
modificaciones al presupuesto aprobado.
10. Establecer las metodologas, apoyar y/o coordinar la identificacin, valoracin,
distribucin, administracin y el seguimiento de los riesgos en los proyectos de
concesin u otras formas de asociacin pblica privada a cargo de la entidad, as
como de los riesgos asociados a los procesos misionales y de apoyo de la entidad.
11. Definir los requerimientos de adquisicin predial, manejo ambiental y social de los
proyectos con anterioridad al inicio de los procesos de contratacin.
12. Establecer metodologas y estrategias de manejo, y dirigir y/o supervisar la gestin
social, predial y ambiental en cumplimiento de los contratos, permisos y licencias,
incluidos los procesos de expropiacin que se requieran en el desarrollo de los
proyectos a cargo de la Agencia.
13. Disear, implementar y administrar los sistemas de informacin y definir la
estrategia tecnolgica de la entidad.
14. Coordinar la elaboracin de los informes requeridos por los entes de control y
dems autoridades.
15. Apoyar y promover la interaccin entre las diferentes reas de la entidad y con las
entidades del Gobierno para el desarrollo de los proyectos de concesin u otras
formas de Asociacin Pblico Privada.
16. Dirigir y coordinar el desarrollo y sostenimiento del Sistema Integrado de Gestin
Institucional y la observancia de sus recomendaciones en el mbito de su
competencia.
17. Las dems que le sean asignadas.

7.6.10 Vicepresidencia Jurdica

Funciones:

1. Asistir al Presidente de la Agencia en la determinacin de las polticas, objetivos y

estrategias relacionadas con el fortalecimiento de los procesos de asesora jurdica,
contratacin, defensa judicial y gestin normativa.

91
 2. Planificar, dirigir y coordinar la ejecucin de los procesos de contratacin misionales
y de funcionamiento de la entidad, as como elaborar los proyectos de actos
administrativos relacionados con dichos procesos.
3. Hacer la gestin y soporte legal en los procesos de estructuracin y gestin
contractual de los proyectos de Asociacin pblico Privada a cargo de la Agencia.
4. Conceptuar jurdicamente sobre los temas que requieran el Presidente de la
Agencia, as como los de las reas misionales y de soporte de la entidad.
5. Representar judicial y extrajudicialmente a la Agencia Nacional de Infraestructura
directamente o con abogados externos, en los procesos y actuaciones que se
instauren en su contra o que sta deba promover, mediante poder o delegacin
recibidos del Presidente de la Agencia y supervisar el trmite de los mismos.
6. Estudiar, conceptuar y/o elaborar los proyectos de actos administrativos necesarios
para la gestin de la entidad, coordinar la notificacin de los mismos, en los casos
en que se requiera, y llevar el registro, numeracin y archivo de toda la produccin
normativa de la entidad.
7. Establecer lineamientos para la produccin de actos administrativos, para lo cual se
definirn criterios tales como la vigencia de los actos, las modificaciones y dems
que sean relevantes.
8. Dirigir y coordinar las actividades relacionadas con el proceso de jurisdiccin
coactiva y efectuar, de acuerdo con la ley, el cobro de las sumas que le adeuden
por razn del ejercicio de sus funciones.
9. Establecer estrategias de prevencin de dao antijurdico y participar en la
definicin de los mapas de riesgos jurdicos de la entidad.
10. Custodiar en coordinacin con las diferentes reas, los contratos misionales y de
funcionamiento de la entidad.
11. Administrar y actualizar el banco de conceptos jurdicos de la entidad.
12. Identificar, analizar y llevar el registro de la normatividad, doctrina y jurisprudencia
que le aplica a la entidad.
13. Las dems que le sean asignadas.

7.6.11 Vicepresidencia Administrativa y Financiera

Funciones:

1. Asistir al Presidente de la Agencia en la determinacin de las polticas, objetivos y

estrategias relacionadas con la administracin de la entidad.
2. Dirigir los asuntos administrativos, financieros y de recursos humanos de la entidad.
3. Ejecutar los procesos de presupuesto, contabilidad, tesorera, gestin financiera
institucional y gestin documental.
4. Preparar y consolidar el anteproyecto de presupuesto de funcionamiento y elaborar
el plan de compras, en coordinacin con las dems reas de la entidad.
5. Definir la meta global de pagos y/o el Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC,
que deba adoptar de acuerdo con las directrices que al respecto dicten el Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico y el Departamento Nacional de Planeacin.
6. Realizar el seguimiento a la ejecucin del presupuesto de la entidad.
7. Implementar las polticas y programas de administracin de personal, bienestar
social, seleccin, registro y control, capacitacin, incentivos y desarrollo del talento
humano, y dirigir su gestin.
8. Administrar la gestin de archivo y correspondencia de todos los procesos y reas
de la entidad.
9. Coordinar, gestionar y hacer seguimiento a la adecuada atencin de las solicitudes,
quejas, reclamos y derechos de peticin realizados por los ciudadanos.

92
 10. Coordinar la funcin disciplinaria y aplicar el procedimiento con sujecin a lo
establecido en la Ley 734 de 2002 o las normas que la modifiquen o sustituyan.
11. Dirigir, controlar y coordinar las actividades relacionadas con proveedores, la
adquisicin, almacenamiento, custodia, mantenimiento, distribucin e inventarios de
los elementos, equipos y dems bienes necesarios para el funcionamiento de la
Agencia.
12. Administrar los recursos tecnolgicos de la entidad y el soporte tcnico requerido.
13. Las dems que le sean asignadas.

7.6.12 Reasignacin de funciones de la Unidad Administrativa Especial de la Aeronutica

Civil a la Agencia Nacional de Infraestructura

A continuacin se presentan las funciones objeto de reasignacin

7.6.12.1

La Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil (en adelante la AEROCIVIL), por

disposicin legal es la Autoridad Aeronutica, Autoridad Aeroportuaria y Autoridad de
Seguridad de la Aviacin Civil en la Repblica de Colombia conforme con lo sealado
en el artculo 1728 del Cdigo de Comercio, artculos 47 y 48 de la L. 105 de 1993 y los
Decretos 2724 de 1993 y 260 de 2004.

En ejercicio de estas especiales calidades, la AEROCIVIL ejerce funciones que por

disposicin legal le fueron expresamente atribuidas y las cuales no se vern modificadas
con el traspaso de las funciones exclusivamente relacionadas con la estructuracin de
concesiones y gestin contractual de las mismas que pasaran a la Agencia Nacional de
Infraestructura, en desarrollo del proceso de transicin institucional del que es objeto
actualmente el Instituto Nacional de Concesiones - INCO.

De esta manera, la AEROCIVIL luego de este proceso continuar ejercicio todas las
funciones asociadas a su condicin de Autoridad Aeronutica, Autoridad Aeroportuaria
y Autoridad de Seguridad de la Aviacin Civil en Colombia, siendo trminos generales,
pero sin limitarse a las mismas, las siguientes:

La regulacin del uso del espacio areo Colombiano y su infraestructura

aeroportuaria y aeronutica.
La administracin del uso del espacio areo Colombiano, la infraestructura
aeroportuaria, aeronutica, y de coordinacin con la aviacin del estado.
La prestacin de servicios aeroportuarios y de apoyo a la navegacin area.
El control del trfico areo y la responsabilidad por el correcto funcionamiento de
las ayudas areas.
El control y vigilancia de la seguridad operacional en el sector aeronutico y
aeroportuario.
La supervisin sobre la seguridad area.
La expedicin, modificacin e implementacin de los Reglamentos Aeronuticos
(RAC) conforme al desarrollo del transporte areo.
La gestin y control del espacio areo para los aeropuertos pblicos Colombianos.
El diseo, aplicacin y verificacin del cumplimiento del Programa nacional de
seguridad de la aviacin civil en los aeropuertos pblicos del pas.19

19
Programa nacional de seguridad de la aviacin civil. Medidas generales de carcter preventivo adoptadas por cada
Estado de acuerdo con los establecido en el Anexo 17 al Convenio sobre aviacin civil internacional para proteger a la
aviacin civil contra actos de interferencia ilcita.

93
 La inspeccin, vigilancia, investigacin y sancin de los infractores en materia de
seguridad area y aeroportuaria, sin perjuicio de las acciones policivas, penales y
civiles a que haya lugar.
La Determinacin de la poltica tarifaria, en materia de transporte areo nacional e
internacional y, la imposicin de sanciones por su incumplimiento.
Las dems establecidas en el artculo 5 del Decreto 206 de 200420.

Como resultado, las funciones que sern trasladadas a la Agencia Nacional de

Infraestructura relacionadas exclusivamente con la estructuracin, contratacin y gestin
contractual de concesiones, al tenor de lo dispuesto en el artculo 5 del Decreto 206 de
2004, son las siguientes21:

Promover e implementar estrategias de mercadeo y comercializacin que

propendan por el desarrollo, crecimiento y fortalecimiento de los servicios del sector
aeroportuario

Ejecutar las actividades necesarias para conformar, mantener, administrar, operar y

vigilar la infraestructura aeroportuaria.

Propiciar la participacin regional y los esquemas mixtos en la administracin

aeroportuaria.

En desarrollo de estas funciones, la Agencia Nacional de Infraestructura a travs del grupo

interdisciplinario que se conforme para este efecto, ser la encargada de:

a. Estructurar y Evaluar los proyectos de concesin y descentralizacin aeroportuaria,

conforme lo sealado en la L. 105 de 199322.

b. Establecer y mantener actualizado el Banco de Proyectos de la entidad en materia

de aerdromos (lado aire y lado tierra)23.

c. Propiciar la participacin privada para los proyectos de concesin y

descentralizacin aeroportuaria.

d. Realizar la gestin contractual de los proyectos de concesin aeroportuaria.

e. Suscribir los contratos estatales y comerciales y dems actos necesarios para

realizar la estructuracin de concesiones y gestin contractual de las mismas.

f. Vigilar y controlar el cumplimiento de las obligaciones establecidas en cada uno de

los contratos de concesin a cargo de los concesionarios.

20
Decreto 206 de 2004. Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil-
AEROCIVIL y se dictan otras disposiciones. Artculo 5. Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Aeronutica Civil
AEROCIVIL.
21
Artculo 5 del Decreto 206 de 2004. Numerales 7, 9 y 12
22
L. 103 de 1995. Artculo 48. Descentralizacin Aeroportuaria. Para efectos de la descentralizacin aeroportuaria, la Unidad
Administrativa Especial de Aeronutica Civil, podr entregar a cualquier ttulo los aeropuertos de su propiedad a entidades
departamentales, municipales o asociaciones de las anteriores, para que stas los administren en forma directa o indirecta. De igual
forma podr celebrar contratos de administracin, concesin o similares sobre los aeropuertos de propiedad del Fondo Aeronutico
Nacional, con entidades especializadas o con asociaciones regionales, en las cuales la participacin estatal no podr ser superior al
cincuenta por ciento (50%). Los contratos que se celebren con las entidades territoriales, sus asociaciones o con las sociedades regionales
podrn ser revocados unilateralmente, sin lugar a indemnizacin, cuando a criterio de la Aeronutica Civil exista mal manejo en el uso,
mantenimiento y operacin de los bienes e instalaciones entregados; o cuando exista deficiencia administrativa en la prestacin de los
servicios aeroportuarios.
23
Reglamentos Aeronuticos de Colombia. Parte Dcimo Cuarta. Numeral 14.4. Definiciones.

94
 g. Velar por el cumplimiento de los reglamentos y procedimientos aeroportuarios e
informar a la Aerocivil para su investigacin y sancin.

7.6.12.2 Beneficios del traslado de las funciones de estructuracin y gestin de proyectos

de concesin de la AEROCIVIL a la Agencia Nacional de Infraestructura

Dentro de las razones que justifican la integracin en una sola entidad las funciones de
evaluacin y estructuracin de proyectos de concesin aeroportuaria y la gestin
contractual de los mismos, se encuentran las siguientes:

a. Integrar en una sola entidad la administracin de la infraestructura de transporte a

cargo de la Nacin, con el objeto de identificar las principales prioridades que tiene
el pas en materia de infraestructura de transporte, y planear estrategias que
permitan atender la demanda de usuarios en todos los modos (carretero, portuario,
frreo y aeroportuario).

b. Establecer, unificar y adoptar mejores prcticas de planeacin, gestin, direccin,

administracin y control de los proyectos de infraestructura transporte en el pas,
con el objeto de garantizar la calidad y utilizacin eficiente del servicio pblico de
transporte multimodal en Colombia.

c. Adquirir un mayor grado de integracin entre los diferentes modos de transporte del
pas.

d. Consolidar una memoria institucional que permita identificar los errores que se han
cometido en el pasado en el mbito de la estructuracin y supervisin de los
contratos de concesin de infraestructura de transporte.

e. Atender el conflicto de intereses que actualmente tiene la AEROCIVIL al ser de

manera simultnea la entidad pblica encargada de la estructuracin, planeacin,
evaluacin y gestin de los proyectos de concesin, mxima autoridad aeronutica
y ente regulador en esta materia, en virtud de lo cual, acta como entidad
concedente, supervisa, vigila y sanciona a su libre criterio a los concesionarios
aeroportuarios.

f. Lo que principalmente se busca con esta transicin de funciones de estructuracin

y gestin contractual a la Agencia Nacional de Infraestructura, es consolidar a la
AEROCIVIL como entidad especializada en materia aeronutica, que se dedique
principalmente a promover el desarrollo de un sistema aeronutico nacional que
cumpla elevados estndares de seguridad y eficiencia mediante regulaciones
normativas efectivas.

De acuerdo con lo expuesto anteriormente, los principales aspectos que se derivan de la

reasignacin de funciones, pueden sintetizarse de la siguiente manera:

(i) La AEROCIVIL conserva todas las funciones asociadas en materia aeronutica

y aeroportuaria, tanto de regulacin como de vigilancia sobre la prestacin del
servicio, con la nica diferencia de que tratndose de la estructuracin de
asociaciones pblico privadas para el desarrollo, construccin, operacin, etc.,
de la infraestructura aeroportuaria, la competencia se atribuye a la Agencia

95
 Nacional de Infraestructura, sin que con ello se produzca un desplazamiento de
las funciones que posee la Aerocivil en la regulacin y vigilancia del sector. En
este sentido, la Aerocivil queda como un actor independiente en materia de
regulacin y vigilancia, al paso que a la Agencia Nacional de Infraestructura le
corresponde la estructuracin y gestin de los contratos.

(ii) El traslado de funciones en materia de estructuracin y gestin contractual, no

desarticula la funcin de la AEROCIVIL en cuanto a la regulacin y vigilancia.
Como se anot anteriormente la AEROCIVIL continua con tales funciones, lo
cual, supone que continua conservando un adecuado control y maniobrabilidad
en relacin con el fortalecimiento de la seguridad aeroportuaria. La funcin de
la Agencia Nacional de Infraestructura en este sentido supone una adecuada
coordinacin interinstitucional, de manera que tanto los procesos de
estructuracin como de seguimiento contractual se fortalezca la seguridad
aeroportuaria.

(iii) La funcin especfica de descentralizacin aeroportuaria continua en cabeza de

la AEROCIVIL, conforme con lo sealado en el artculo 48 de la L. 105 de
1993. Queda en funcin de la poltica que determine el Gobierno Nacional por
conducto del Ministerio de Transporte y el CONPES, determinar el esquema y
directrices que habrn de seguirse en esta materia, tanto en relacin con
nuevas concesiones, como de las que actualmente estn en curso.

(iv) La generacin de ingresos y reinversin de los mismos no queda afectada

como consecuencia del traslado de funciones de la AEROCIVIL a la Agencia
Nacional de Infraestructura. En los decretos de transformacin del INCO a
Agencia Nacional de Infraestructura y de escisin de funciones de la
AEROCIVIL no se establece ninguna disposicin en relacin con el traslado de
ingresos, de manera que los recursos que actualmente percibe la Aerocivil por
cuenta de algunas concesiones (El Dorado, Airplan, San Andrs, etc.) no se
trasladan por el hecho del traslado de funciones a la Agencia Nacional de
Infraestructura. Es perfectamente posible que la AEROCIVIL contine
percibiendo tales ingresos, con lo cual la inversin en el mejoramiento de la
infraestructura asociada al modo areo no se desmejora.

(v) Con el traslado de funciones de la AEROCIVIL a la Agencia Nacional de

Infraestructura no se est trasladando la competencia que la AEROCIVIL tiene
en materia aeronutica. Estas siguen siendo una atribucin de la AEROCIVIL,
quien conservar las funciones regulatorias y de vigilancia sobre la prestacin
del servicio.

(vi) Las funciones que se trasladan a la Agencia Nacional de Infraestructura

(estructuracin y gestin contractual) la convierten en parte desde el punto de
vista contractual, sin que ello suponga la asuncin de funciones de regulacin o
de control. En materia de gestin contractual, la Agencia Nacional de
Infraestructura como parte de cada contrato de concesin tiene las potestades
derivadas de su condicin de parte y en tal sentido con la atribucin de hacer
seguimiento al cumplimiento de las obligaciones de los concesionarios.

(vii) La AEROCIVIL como ente rector de la regulacin y la vigilancia en materia

aeronutica y aeroportuaria, no pierde competencia ni capacidad de decisin
frente a decisiones que puedan ser urgentes o coyunturales y que puedan estar
relacionadas con la seguridad aeroportuaria. Visto desde el punto de las
funciones que asume la Agencia Nacional de Infraestructura (estructuracin y
gestin contractual), el ejercicio de tales funciones no se cruzan ni interfieren

96
 con la competencia de la AEROCIVIL. De ah que no requiera contar con la
intermediacin de la Agencia Nacional de Infraestructura frente a los
concesionarios, cuando sea necesario ejercer su competencia regulatoria o
como ente de vigilancia y control sobre la prestacin de los servicios
aeronuticos.

En igual sentido, la vigilancia interdisciplinaria de alto contenido tcnico que actualmente

ejerce la AEROCIVIL no se ve menguada. Tal y como se ha sealado anteriormente, las
funciones regulatorias y de vigilancia siguen en cabeza de la Aerocivil (aeronuticas y
aeroportuarias). La nica diferencia que puede apreciarse desde la ptica del traslado de
funciones de la Aerocivil a la Agencia Nacional de Infraestructura, es que esta ltima
deber hacer la vigilancia a los concesionarios no sobre la base de ser parte de un
contrato de concesin, sino como entre rector de la vigilancia de estas actividades.

7.7 Estructura y Organigrama

Para el diseo de la estructura organizacional de la Agencia Nacional de

Infraestructura se tuvieron en cuenta las siguientes premisas:

Mitigacin de conflictos de inters

Gestin eficiente
Proteccin de los intereses de Estado
Toma de decisiones debidamente soportada
Consistencia y estabilidad en los criterios y polticas contractuales
Principios de buen gobierno corporativo, transparencia y estabilidad en las reglas de
juego
Claridad de roles y funciones
Visin integral y estratgica de los procesos
Transversalidad en los procesos estratgicos de apoyo
Recategorizar funciones clave
El modelo operativo de procesos requiere un esquema de matriz tridimensional:

97
Como resultado de las sesiones de trabajo con los directivos del INCO, sesiones de trabajo
con consultores del Banco Mundial y teniendo en cuenta las diversas recomendaciones
generadas en los diagnsticos que se le han realizado al INCO, a continuacin se presenta
la propuesta de estructura organizacional del INCO:

En cuanto a la estructura organizacional se plantea una estructura con cinco

vicepresidencias y dos oficinas nicamente, dndole flexibilidad a la entidad de tener
grupos internos de trabajos que se pueden crear y eliminar de acuerdo a las necesidades y
los cambios del entorno que enfrente la entidad.

98
+
El siguiente diagrama es un resumen de las modificaciones propuestas entre la estructura
actual y la estructura propuesta:

En cuanto a la estructura funcional, se proponen reas de trabajo alineadas con los

procesos asignados a cada vicepresidencia que se definen de acuerdo a las necesidades
de la entidad. stas reas no se definirn por decreto y no sern rgidas dentro de la
estructura, al contrario, pueden ser flexibles para responder a los cambios en el entorno y a
los cambios en las necesidades de la entidad. El siguiente organigrama muestra la
estructura funcional alineada a los procesos a cargo de cada vicepresidencia propuesta
para la Agencia Nacional de Infraestructura:

99
Se propone una estructura funcional para la Agencia Nacional de Infraestructura matricial,
dado que se organizan equipos de trabajo por proyecto de asociacin pblica privada y es
funcional por especialidad dado que se encuentran claramente divididas las funciones de
planeacin, estructuracin, adjudicacin, gestin contractual y evaluacin.

Se ha querido que la estructura funcional propuesta contenga grupos de trabajo en reas

financieras y reas de coordinacin jurdica en cada vicepresidencia misional
(estructuracin, y gestin contractual) para garantizar que exista un sistema de pesos y
contrapesos y que el disear y gestionar no tenga intereses particulares y se propenda por
los intereses del bienestar pblico.

La propuesta de la Vicepresidencia de Estructuracin se basa en poder contar con un

adecuado nivel y una visin integral del proyecto y poder tener un interlocutor adecuado
con el concesionario y los interventores. Se proponen reas de proyectos, lideradas por un
gerente de proyecto quien tendr la visin integral de la estructuracin del contrato. Estos
debern hacer seguimiento a las variables del plan de trabajo de la estructuracin, su
presupuesto e indicadores y coordinarn con el lder financiero la revisin y desarrollo de
productos financieros y econmicos requeridos en la estructuracin del proyecto, as como
tambin, debern coordinar con el rea jurdica de estructuracin el desarrollo y revisin de
los productos jurdicos requeridos en la estructuracin. El rea de proyectos, a su vez
contar con un equipo de tcnicos especializados, que sern los encargados de desarrollar
y revisar los productos tcnicos de los procesos de estructuracin de proyectos APP.

El Consejo Asesor de Estructuracin, ser quien soporte al Presidente y a la

vicepresidencia de Estructuracin en dar recomendaciones sobre los procesos de
estructuracin de los proyectos. As se buscar contar con la asesora tcnica requerida

100
en el proceso y el Presidente y su consejo directivo tendrn informacin ms detallada y
habrn tenido la oportunidad de participar activamente en los procesos de estructuracin
como asesores.

La Vicepresidencia de Estructuracin tambin, tendr a su cargo el rea de Iniciativa

Privada, la cual buscar atender a los potenciales inversionistas interesados en la
estructuracin de proyectos o en la presentacin de proyectos estructurados, esta gerencia
no slo los atender, contribuir en proporcionar la informacin necesaria que requieren
los potenciales inversionistas, sino que deber coordinar la evaluacin de las propuestas
de proyectos de asociacin pblico privados presentadas por terceros.

Vale la pena mencionar que las reas de proyectos por modo en la vicepresidencia de
estructuracin se requieren dado el conocimiento tcnico especfico requerido para la
estructuracin de los proyectos, en temas tan diversos y que requieren tanta especialidad
como lo son temas carreteros, frreos, portuarios, fluviales y aeroportuarios.

En trminos del diseo de la Vicepresidencia de Gestin Contractual, esta vicepresidencia

funciona muy similar a la Vicepresidencia de Estructuracin, desde el punto de vista
matricial y de organizacin de proyectos. En esta vicepresidencia tambin se busca contar
con un rea de proyectos que va a manejar el grupo de gerentes de proyecto quienes
tendrn la visin integral del contrato, manejarn la relacin con el concesionario y el
interventor, y tambin manejarn un grupo de tcnicos que seran los encargados de hacer
seguimiento a las variables tcnicas del contrato para la fase de postadjudicacin de los
proyectos APP. As mismo esta rea de proyectos coordina con el rea financiera la
revisin y el cumplimiento con los componentes financieros del contrato y jurdica (de la VP
Jurdica) el cumplimiento de los componentes jurdicos del contrato. Con este esquema
matricial, se pretende que las decisiones frente a temas de cumplimiento, identificacin de
incumplimientos y decisiones sobre los contratos se tomen de forma colegiada y con el
sustento tcnico requerido, con lderes del nivel que requieren las decisiones para este tipo
de contratos.
En esta vicepresidencia se propone tener dos gerentes de proyectos respondiendo
directamente al vicepresidente, uno para la gestin contractual de proyectos lineales
(Carreteros y frreos) y uno adicional para la gestin contractual No Lineal (Portuario y
Aeroportuario). Esto permitir hacer mayor seguimiento y apoyo al vicepresidente con las
relaciones de todos los contratos.

Para la Vicepresidencia de Gestin Contractual, tambin se propone un rea de

coordinacin de estrategia contractual, en la cual recaigan la coordinacin del desarrollo de
anlisis y estudio de las solicitudes de modificacin de contratos. Se busca que sea una
coordinacin que haga contrapeso en trminos de modificacin de contratos y que no sea
el gerente de proyectos el que deba hacer esta funcin, primero para no desviar la
atencin del gerente de proyectos y su equipo en temas diferentes al del seguimiento de la
gestin contractual y tampoco tenga incentivos en trminos de las modificaciones
contractuales.

Adicionalmente se propone un rea de coordinacin de permisos y autorizaciones, en

donde se centralice el anlisis de las solicitudes de cruces de va y permisos en general,
en promedio legan mensualmente al INCO ms de 90 solicitudes, cada solicitud debe
contar con una pliza o garanta que la respalde y en donde se debe hacer seguimiento a
la vigencia de las plizas y garantas y a un adecuado anlisis para otorgar los permisos.

Es necesario aclarar que la Vicepresidencia de Gestin Contractual ejecutar las funciones

de gestin de proyectos aeroportuarios concesionados que actualmente realiza la Unidad
Administrativa Especial de Aeronutica Civil y que a futuro realizar la Agencia Nacional de
Infraestructura.

101
El consejo asesor de gestin contractual, asesorar los procesos de gestin contractual y
emitir las recomendaciones cuando as se lo solicite la entidad.

La Vicepresidencia de Planeacin, Riesgos y Entorno, ser la vicepresidencia de apoyo a

los temas misionales. Esta vicepresidencia deber hacer la planeacin tanto de la entidad,
como de los proyectos APP. Para ello deber manejar una cercana relacin y coordinacin
con el Departamento Nacional de Planeacin y con el Ministerio de Transporte.
Desarrollar estudios de prefactibilidad, administrar, evaluar e identificar los riesgos de
los proyectos APP. Adicionalmente manejar los procesos de gestin del conocimiento.

La Vicepresidencia de Planeacin, Riesgos y Entorno, tambin tendr a su cargo 3 reas

clave en todo el proceso de los proyectos APP, que sern las reas de gestin predial,
social y ambiental. Estas reas debern manejar una relacin cercana con todas aquellas
entidades del estado que se requieran para la gestin de dichos procesos en los proyectos
APP, sern los facilitadores y el canal de comunicacin entre las entidades y los
concesionarios y debern ser facilitadores de esta gestin. Estas reas tendrn la funcin
obligatoria de apoyar los procesos de estructuracin dimensionando sus riesgos y
coordinando la definicin de planeas a seguir en esta materia para cada uno de los
proyectos APP.

La Vicepresidencia Jurdica, se propone para que centralice el proceso de gestin jurdica,

asesore los procesos misionales de una forma adecuada, coordinada y consistente. Se
busca que esta vicepresidencia cuente con un rea de contratacin que sea la duea de
los procesos de contratacin misionales y de funcionamiento, garantice la transparencia en
el proceso y sea el custodio de los contratos junto con sus antecedentes. Tambin contar
con el rea de defensa del estado, que ser la que maneje la relacin con los abogados
externos que lleven los procesos judiciales y tutelas de la entidad y le haga el adecuado
seguimiento a los procesos de defensa de la entidad. Se contar con un rea de
coordinacin de plizas y garantas que ser la experta en revisar y determinar si las
garantas y plizas estn bien constituidas y son adecuadas para los contratos y permisos
de cruce de vas. Y por ltimo el rea de asesora jurdica quien liderar a las
coordinaciones jurdicas de las direcciones misionales. Esta tendr la labor de guiar y
definir la posicin de la entidad manteniendo un banco de conceptos actualizado y
administrado de forma adecuada.

La necesidad de una Vicepresidencia Jurdica en la Agencia Nacional de Infraestructura se

justifica por varias razones. En primer trmino se deja de lado el esquema de oficinas
asesoras que ordinariamente se atribuye al rea jurdica, principalmente porque el manejo
y tratamiento de los aspectos legales relacionados con la estructuracin y gestin
contractual del desarrollo de proyectos de infraestructura de transporte se caracteriza en
una gran medida por ser de naturaleza misional. Esta particularidad plantea la necesidad
desde el punto de vista organizacional de destacar la importancia del manejo y tratamiento
de los aspectos jurdicos, tanto en la estructuracin, gestin contractual, como en el
manejo y administracin de los procedimientos de contratacin misionales.

Por otra parte, tanto los contratos de concesin y las diferentes modalidades de
asociaciones pblico privadas tiene un componente jurdico altamente complejo. Gran
parte del xito de la gestin misional de la Agencia Nacional de Infraestructura est
asociada con la adecuada estructuracin legal de esta clase de contratos, que en ltimas
constituyen el desarrollo del objeto de la Agencia Nacional de Infraestructura como agencia
de naturaleza especial.
Desde otro punto de vista, el desarrollo del objeto misional de la Agencia Nacional de
Infraestructura (concesiones y otras modalidades de asociacin pblico privada en
infraestructura), tiene un tipo de usuarios que histricamente tiene una gran proporcin a

102
controversias de orden litigioso. Tales controversias estn asociadas directamente con el
desarrollo misional de la Agencia Nacional de Infraestructura, por lo cual, su adecuada
atencin se vincula directamente con el desarrollo de su objeto.
Estas caractersticas y principalmente el hecho de que la gestin jurdica sea de carcter
misional, exige contar con un rea jurdica de un perfil alto, robusto, especializado, de
manera que se hace necesario darle el estatutos de una vicepresidencia. Lo anterior
supone, un rea fuerte y especializada, con personas de altas capacidades y perfiles, con
lo cual, se pueda asegurar una mejor gestin de proyectos y procesos desde un punto y
con una atencin de la defensa judicial de mayor calidad.

En trminos de la propuesta de la Vicepresidencia Administrativa y Financiera, lo que se

busca es esta cuente con la capacidad de gerenciar sus procesos enfocados a la
prestacin de servicios al cliente interno y soportar estratgicamente los procesos
misionales y de apoyo estratgico para el cumplimiento de la misin de la entidad.

Adicionalmente se propone una Oficina de Comunicaciones que responda directamente a

Presidencia, que gue y elabore todas las comunicaciones internas y externas de la
entidad, salvaguardando en todo momento la buena imagen de la entidad y propendiendo
por prestar un servicio adecuado y de excelente calidad. Por ltimo se propone una oficina
de Control Interno que responda directamente a Presidencia y est a cargo de todo el
proceso de Control Interno de la Entidad.

Para resumir, se presenta el esquema matricial que resume las principales interacciones
entre las reas:

Al comparar la estructura actual con la propuesta, uno de los cambios ms visibles es la

definicin de nuevas reas a cargo de personal de alto nivel. La existencia de estas reas
es clave para lograr superar varias de las debilidades de la estructura actual mencionadas
anteriormente y que se recapitulan como oportunidades a continuacin:
Contar con lderes integrales por proceso que promuevan una visin integral y
estratgica de su rea

103
 Definir cabezas claras en cada proceso a las que las reas puedan referirse para
garantizar adecuada coordinacin y relacionamiento entre las reas
Definir cargos y perfiles equiparables a sus pares en el sector privado, para
asegurar una buena interrelacin de los directivos de la Agencia Nacional de
Infraestructura con sus pares externos y garantizar que los funcionarios de la
Agencia Nacional de Infraestructura reciban la credibilidad esperada por entes
externos

Adicionalmente, adems de sus roles como lderes de los procesos y como representantes
de la organizacin frente a entes externos, estos gerentes de proyectos manejan proyectos
que requieren una altsima responsabilidad en trminos de recursos financieros y
complejidad de los proyectos. A continuacin se presentan estos rdenes de magnitud para
cada gerencia:

O rdenes de magnitud manejadas por las diferentes a reas

Denominacin de
rdenes de Magnitud segn Gerencia
Cargos
Gerente Proyectos Proyectado: 10 proyectos de iniciativa privada, 11 proyectos APPs
Frreos Estructuracin Actual: 1 proyecto frreo en estructuracin
Gerente de proyectos
Proyectado: 10 proyectos de iniciativa privada, 11 proyectos APPs.
Carreteros
Actual: Se estn estructurando 10 proyectos carreteros con una longitud promedio de 630 Km
Estructuracin
Gerente de proyectos
Proyectado: 10 proyectos de iniciativa privada, 11 proyectos APPs
portuarios
Actual: 33 solicitudes portuarias
Estructuracin
Gerente de proyectos
Proyectado: 10 proyectos de iniciativa privada, 11 proyectos APPs
aeroportuarios
Actual: 1 proyecto aeroportuario en estructuracin
Estructuracin
Gerente de proyectos Proyectado: 10 proyectos de iniciativa privada, 11 proyectos APPs
Financiero Actual: 10 proyectos carreteros por con presupuesto de 8,000 millones por proyecto en promedio.
Estructuracin 1 proyectos frreo con presupuesto de 10,000 millones, 1 proyecto aeroportuario.
Gerente de proyectos
Proyectado: 10 proyectos de iniciativa privada
Iniciativa Privada
Gerente de proyectos
Proyectado: 11 proyectos APPs nuevos
frreos Gestin
Actual: 1610 KM, 3 proyectos. 15 permisos de va mensuales
Contractual
Gerente de proyectos
Proyectado: 8 concesiones nuevas para los prximos 3 aos
de carreteras Gestin
Actual: 25 concesiones carreteras de 5990 KM con 75 permisos de va mensuales
Contractual
Gerente de proyectos
Actual: 40 concesiones portuarias, 7 homologaciones, 5 autorizaciones temporales, 2 licencias de
portuarios Gestin
embarcadero. 5 casos de puertos complejos 2 casos por supervisar
Contractual
Gerente de proyectos Proyectado: 11 proyectos APPs nuevos
Financiero Gestin Actual: 25 carreteras, 14 nuevas carreteras, 3 frreas actuales 2 frreas nuevas, 3 aeropuertos, 5
Contractual iniciativas privadas y 44 puertos
Gerente de proyectos
100 permisos mensuales para proyectos carreteros
coordinacin Permisos
15 permisos mensuales para proyectos frreos
y Certificaciones
Gerente de proyectos
Proyectado: 11 proyectos APPs nuevos
coordinacin
Actual: 1610 KM frreos, 5990Km carreteros, 40 concesiones portuarios
Estrategia Contractual
Un diagnstico anual, Una planeacin estratgica cada 5 aos aprobada por todas las reas y el
Consejo Directivo. Una planeacin operativa anual aprobada por toda la direccin de cada rea. 10
Gerente Planeacin
requerimientos mensuales sobre informacin de la base de datos. 6 anlisis de experiencias de
gestin del conocimiento
Proyectos a estructurar: 5
Proyectos de iniciativa privada: 10 Proyectos activos: 49.
Gerente Riesgos 80% de proyectos activos manejan fondo de contingencias, es decir 39 proyectos actuales.
Seguimiento al mapa de riesgos 4 por ao para 18 procesos =72

Gerente de proyectos 76 concesiones, 7 homologaciones, 5 autorizaciones temporales, 2 licencias

104
 11 proyectos APP
10 proyectos iniciativa privada
Social
800 predios en expropiacin
Cerca de 2000 predios adquiridos
76 concesiones, 7 homologaciones, 5 autorizaciones temporales, 2 licencias
11 proyectos APP
Gerente de proyectos
10 proyectos iniciativa privada
Ambiental
800 predios en expropiacin
Cerca de 2000 predios adquiridos
76 concesiones, 7 homologaciones, 5 autorizaciones temporales, 2 licencias
11 proyectos APP
Gerente Predial 10 proyectos iniciativa privada
800 predios en expropiacin
Cerca de 2000 predios adquiridos
Seguimiento bimensual al Plan de accin y de compras, 4 seguimientos a bienes tercerizados
Gerente Sistemas de
(mantenimiento de servidores y equipos), 8 capacitaciones anuales de sistemas de informacin y 2
Informacin y
para recursos tecnolgicos. 96 mantenimientos anuales de SW y HW peridicos. 6
Tecnologa
Implementaciones de ajustes sencillos a la plataforma. 12 informes anuales de avance
300 registros financieros mensuales. Inversiones mensuales de tesorera, y gestin tributaria. 4000
Gerente Administrativo
archivos enviados y recibidos mensualmente. 700,000 archivos escaneados anualmente. Planta de
y Financiero
personal de 315. Elaboracin de presupuesto.
Gerente Talento 300-340 cargos vinculados segn nivel de vacantes. 170 comisiones de servicios mensuales. 3
Humano actividades masivas de capacitacin. Revisin trimestral de evaluacin y seguimiento del personal
Monitoreo diario de noticias, 4 comunicados mensuales, 3 noticias mensuales para el sector
privado. 2 comunicaciones mensuales va telfono, email
Jefe de Oficina 1 visita mensual a inversionistas. 2 comunicados mensuales con las comunidades. 6 actividades
Comunicaciones mensuales de RSE. Desarrollo mensual de actividades.

1800 requerimientos, memorandos y oficios mensuales. 20 citaciones mensuales para la

Gerente de proyectos
notificacin personal, traslado de la demanda, Arbitral y/o convocatoria de la conciliacin
de coordinacin
prejudicial). 21 resoluciones de gestin normativa mensual. Seleccin de 10 casos anuales para
Estructuracin
prevencin de dao antijurdico.
1800 requerimientos, memorandos y oficios mensuales. 20 citaciones mensuales para la
Gerente de proyectos
notificacin personal, traslado de la demanda, Arbitral y/o convocatoria de la conciliacin
de coordinacin
prejudicial). 21 resoluciones de gestin normativa mensual. Seleccin de 10 casos anuales para
Gestin Contractual
prevencin de dao antijurdico.
Contratacin misional:
10 licitaciones adjudicadas
14 concursos de mrito adjudicados a interventores
10 contrataciones de estudios tcnicos
14 proyectos de seleccin abreviada
Gerente de proyectos
Contratacin funcional:
de coordinacin de
2 licitaciones
Plizas y Garantas
6 concursos de mritos
12 selecciones abreviadas
50 contrataciones de 10% de menor cuanta
50 contrataciones directas
Plizas para todos los contratos
1800 requerimientos, memorandos y oficios mensuales. 20 citaciones mensuales para la
Gerente de proyectos notificacin personal, traslado de la demanda, Arbitral y/o convocatoria de la conciliacin
Defensa Judicial prejudicial). 21 resoluciones de gestin normativa mensual. Seleccin de 10 casos anuales para
prevencin de dao antijurdico. 20 notificaciones de fallos mensuales
Contratacin misional:
10 licitaciones adjudicadas
14 concursos de mrito adjudicados a interventores
10 contrataciones de estudios tcnicos
14 proyectos de seleccin abreviada
Gerente de proyectos
Contratacin funcional:
Contratacin
2 licitaciones
6 concursos de mritos
12 selecciones abreviadas
50 contrataciones de 10% de menor cuanta
50 contrataciones directas

105
7.7.1 Planta de personal por rea

A continuacin se presenta la planta de personal propuesta para la Agencia Nacional de

Infraestructura:

Cuadro 10 Planta de personal propuesta por rea

Se propone una propuesta de planta de 334 cargos para que la entidad tenga la capacidad
y flexibilidad para ejecutar funciones administrativas y comerciales, para poder enfrentar
los retos planteados en el Plan Nacional de Desarrollo. Antes de detallar las necesidades
de cargos y perfiles proceso por proceso se presenta un resumen grfico de los
incrementos de planta:

Segn este anlisis, se requieren 34 cargos ms que el estudio de cargas al 100%, el

detalle de estas diferencias por proceso se expone en la siguiente cuadro:

Cuadro 11 Comparativo resumen planta de personal con cargas actuales al 100% y planta
propuesta futura con procesos rediseados
Total
Total
planta
propu
Direccin y proceso al Diferen Explicacin de diferencias
esta
100% cia (1-2)
(1)
(2)

106
Presidencia 22 13 9

En total, se proponen 2 cargos adicionales (expertos)

Control Interno 6 5 2 para realizar auditoras a procesos misionales
En total se propone contar con el mismo nmero de
Presidencia 9 9 0 cargos que la planta al 100%
Este cargo ya existe, una parte de su tiempo la dedica a
riesgos operacionales y otra a seguimiento en control
Riesgos 1 1 0 interno
Actualmente hace parte de la gerencia general 1 asesor
enfocado en comunicaciones
Segn las cargas al 100% se requieren 1 asesor para este
proceso.
Segn procesos rediseados se propone contar 1 jefe de
oficina, 3 gerentes de proyecto, 1 experto y 1 analista pues
se definen subprocesos para atender a todos los entes y
apoyo en promocin de proyectos
En total se propone contar con cinco cargos ms que la
Comunicacin 6 1 5 planta actual al 100%
Vicepresidencia de
estructuracin 33 56 (23)
Proceso actual estructurado alrededor de 1 subgerente, a
asesor y 54 cargos de apoyo (PU y PE)
Con los procesos rediseados, se propone una estructura
con 1 vicepresidente, 6 gerentes (4 de modos, 1 iniciativa
privada y 1 financiera), 22 expertos y 4 analistas
Estructuracin 33 56 (23) En total, se proponen 23 cargos menos
Vicepresidencias de
Gestin Contractual 100 69 31
Con los procesos rediseados se proponen 1
vicepresidente y 25 gerentes (1 para lineal, 1 para no lineal,
1 para cada uno de los modos, 1 para el anlisis financiero
y gerentes compartidos para los proyectos). Adems se
proponen 55 expertos y personal de apoyo (19 cargos)
En total se propone contar con 31 cargos ms que la
planta al 100% : 6 cargos ms por aumento de cargas y
25 cargos ms por nuevas funciones generados por
traspaso de funciones del la gestin de proyectos
Gestin contractual 100 69 31 aeroportuarios
Vicepresidencia Jurdica 54 32 22
Contratacin Segn las cargas al 100% se requieren 4 PE para este
Funcionamiento 5 proceso.
Segn procesos rediseados se propone contar con 3
gerentes, 7 expertos y 4 analistas
En total para los procesos de contratacin misional y
de funcionamiento se propone contar 10 cargos ms
4 10 que la planta al 100%
Contratacin Misional 9
Segn las cargas al 100% se requieren 2 coordinadores, 3
asesores y 23 cargos de apoyo
Con los procesos rediseados, se propone una estructura
con cabezas visibles es decir vicepresidente (1), gerentes
de proyecto (5), expertos (31) y personal de apoyo (3) para
fortalecer el proceso de asesora jurdica y cumplir con los
nuevos subprocesos como gestin normativo y prevencin
de dao antijurdico, entre otros
En total se propone contar 11 cargos ms que la planta
al 100% (7 por incremento en funciones y cargas y 3 por
cargos ms por nuevas funciones generados por
traspaso de funciones del la gestin de proyectos
Gestin Jurdica 39 28 11 aeroportuarios )
Vicepresidencia de
Planeacin, Riesgos y
Entorno 72 70 2
Gestin del 5 - 5 Este proceso no existe actualmente, se proponen 5
Conocimiento cargos adicionales para iniciar el proceso de gestin

107
 del conocimiento
Actualmente hace parte de la sub gerencia de gestin
contractual y se propone pasarlo a una nueva direccin
para que sea un proceso transversal a todo el ciclo del
proyecto
Proceso actual estructurado alrededor de 1 coordinador y
52 cargos de apoyo (PE, PU y tcnicos)
Con los procesos rediseados, se propone una estructura
con gerentes y expertos para cada subprocesos (3 gerentes
y 30 expertos) y menor personal de apoyo (6 cargos)
En total, se proponen 3 cargos menos para social, 9
Gestin Social, Predial cargos menos para predial y 1 cargo menos para
y Ambiental 39 53 (13) ambiental
Segn las cargas al 100% se requieren 1 coordinador y 9
cargos de apoyo para este proceso
Segn procesos rediseados se propone un mapa de
subprocesos mucho ms estructurado y completo , para lo
cual se requiere contar con 1 gerente, 8 expertos y 4
analistas
En total se propone contar con tres cargos ms que la
Planeacin 13 10 3 planta actual al 100%
Aunque se realiza anlisis de riesgos en la gestin
contractual, este proceso no existe actualmente, se
proponen 9 cargos adicionales para inicie una gestin de
riesgos transversal
Riesgos 10 1 9 En total, se proponen 9 cargos ms para riesgos
Actualmente hace parte de la subgerencia administrativa y
financiera y se propone pasarlo a una nueva direccin para
que sea un proceso estratgico
Proceso actual estructurado alrededor de 4 PE y 3 tcnicos
Con los procesos rediseados, se propone una estructura
con un gerente y 4 expertos, no se requieren tcnicos pues
la mesa de ayuda estara 100% tercerizada
Sistemas de En total, se proponen 2 cargos menos (+1 gerente, - 3
informacin y tecnologa 5 7 (2) tcnicos)
Vicepresidencia
Administrativa y
Financiera 43 42 1
Se propone un analista adicional que apoye el proceso de
atencin al ciudadano para poder cumplir con las solicitudes
recibidas en los tiempos establecidos y manejar Gobierno
en Lnea y Portal de DNP
Aunque aparentemente se proponen 2 cargos ms,
realmente al redondear los cargos (1,3 expertos y 1,3
analistas) se propone nicamente un analista adicional
En total se propone contar con un cargo ms que la
Atencin al Ciudadano 3 1 2 planta actual al 100% (+1 Analista)
Segn las cargas al 100% se requieren 2 PE para este
proceso.
Segn procesos rediseados se propone contar nicamente
con un gerente de proyecto y si es necesario cubrir con
contratistas los picos de operacin
Control Interno En total se propone contar con un cargo menos que la
Disciplinario 1 2 (1) planta actual al 100%
Segn las cargas al 100% se requieren 4 PE para este
proceso.
Segn procesos rediseados se propone contar dos
gerentes de proyecto, dos expertos y dos cargos de apoyo
pues los subprocesos nuevos de admn. del talento
humano, desarrollo de incentivos y el fortalecimiento de
salud ocupacional requieren 4 cargos adicionales
Gestin del Talento En total se propone contar con 4 cargos ms que la
Humano 8 4 4 planta actual al 100%
Gestin Documental 16 20 (4) Con respecto a las cargas al 100% se requieren 15 cargos
para archivo y 5 para correspondencia
Segn los procesos rediseados se requieren 4 tcnicos
menos para archivo pues se propone tercerizar

108
 parcialmente el proceso
En total se propone contar con 4 cargos menos que la
planta actual al 100% (-4 tcnicos)
Con respecto a las cargas al 100% se propone contar con
un experto adicional para el subproceso de presupuesto
En total se propone contar con 1 cargo ms que la
Gestin Financiera 11 10 1 planta actual al 100%
Se propone contar con menor tiempo del experto (pasa de
1,6 en planta al 100% a 1 en planta propuesta) pero mayor
tiempo del gerente y vicepresidente
En total se propone contar con el mismo nmero de
Recursos Fsicos 3 3 0 cargos que la planta al 100%
Vicepresidencia
Administrativa y
Financiera 1 1 (0) No cambia
Todas las reas 10 10 -
Todas las reas 10 10 -
TOTAL 334 291 43

7.7.2 Estrategia de transicin de la planta de personal

Como parte de la estrategia de transicin, se propone un poblamiento paulatino de la

planta, por lo cual el en ao 2012 slo se requeriran 235 de los 334 cargos resultantes del
estudio de cargas. El detalle de dichos cargos se expone en el siguiente cuadro:

No. de Cargos Dependencia y Denominacin Cdigo Grado

del cargo
DESPACHO DEL PRESIDENTE DE LA AGENCIA
1 Presidente de Agencia E1 2
3 Gerente de Proyecto G2 9
2 Experto G3 6
1 Tcnico Asistencial O1 12
1 Tcnico Asistencial O1 7
1 Tcnico Asistencial O1 9
PLANTA GLOBAL
5 Vicepresidente de Agencia E2 1
2 Jefe de Oficina G1 6
23 Gerente de Proyecto G2 9
6 Gerente de Proyecto G2 8
27 Experto G3 8
61 Experto G3 7
29 Experto G3 6
11 Experto G3 5
2 Experto G3 3
3 Analista T2 6
3 Gestor T1 14+Prima
2 Gestor T1 14
2 Gestor T1 13

109
 2 Gestor T1 11
8 Gestor T1 9
20 Gestor T1 7
2 Tcnico Asistencial O1 12
3 Tcnico Asistencial O1 10
8 Tcnico Asistencial O1 9
0 Tcnico Asistencial O1 7
3 Tcnico Asistencial O1 6
1 Tcnico Asistencial O1 5
2 Tcnico Asistencial O1 4

7.7.3 Propuesta de cargos de libre nombramiento y remocin

La planta actual de 67 cargos cuenta con 24 cargos de libre nombramiento y remocin,

correspondiente al 35% de los cargos de planta. De la planta propuesta, 248 cargos
corresponden a libre nombramiento y remocin, equivalentes al 74% de los cargos de
planta propuestos.

Teniendo en cuenta las especiales caractersticas de la entidad, y principalmente la

necesidad de contar con personal, no solo de confianza sino adems altamente calificado
para el relacionamiento con los socios del sector privado, se ha propuesto la creacin de
una planta con particulares especificaciones, que se caracterizara por un alto nmero de
personal asesor adscrito a la Presidencia, para ser asignado en funciones gerenciales y de
coordinacin en los diferentes proyectos a realizarse. Esto garantiza no solo contar con
personal idneo sino tambin de la estricta confianza del Presidente. En efecto, las
funciones que corresponden a los cargos propuestos para libre nombramiento y remocin
corresponden a funciones de alta responsabilidad, con personas a cargo que harn que las
propuestas e intereses de la direccin de la entidad estn alineadas en toda la entidad. Por
estas razones la entidad se podr adaptar con mayor facilidad a las exigencias externas
del sector, dndole mayor agilidad al proceso de seleccin y contratacin en los cargos
claves y fundamentales para el funcionamiento de todos los procesos de la entidad.

Los cargos que se proponen como cargos de Asesor son los siguientes:

Gerente de Proyecto
Experto

La justificacin para elevar a nivel asesor estos cargos se encuentra, como ya se anotaba
en las funciones que deben desempear, y de manera especial por su continuo
relacionamiento con los socios privados.

Los cargos de Gerentes de Proyecto, por ser cargos de manejo y confianza son por su
propia naturaleza de Libre nombramiento y remocin.

Los aspectos tcnicos y de apoyo misional de la entidad se desempearan a su vez por

personal de carrera lo cual garantiza la estabilidad y el mantenimiento de la memoria
institucional de la entidad.

110
 7.8 Instancias de decisin y esquemas de coordinacin interna

Los esquemas de coordinacin interna estn compuestos por comits descritos en cuatro
niveles: estratgicos, de coordinacin misional, de apoyo y de evaluacin y mejora
continua. Para cada uno de estos comits, se describen con claridad las atribuciones, y por
lo tanto se describen las instancias de decisin ya que algunos de los comits tienen
atribuciones decisorias. Vale la pena aclarar, que los comits no son el nico escenario
donde se toman decisiones. De hecho, para todos los procedimientos se definieron
protocolos de aprobacin que estn detallados en su documentacin, las cules pueden
verse en detalle en el anexo 13.1 Caracterizacin de Procesos y Procedimientos.

7.8.1 Esquemas de coordinacin interna

COMITS ESTRATGICOS
Comit de Direccin

COMITS COORDINACIN PROCESOS MISIONALES

Comit coordinacin de proyectos en estructuracin
Comit Coordinacin de proyectos gestin contractual
Comit Coordinacin gestin Social, Predial y Ambiental

COMITS DE APOYO
Comit de conciliacin y defensa judicial
Comit Asesora jurdica
Comit de contratacin
Comisin de personal
Comit paritario de salud Ocupacional
Comit de gobierno en lnea
Comit tcnico de sostenibilidad del sistema de contabilidad pblica
Comit de archivo y correspondencia

COMITS DE EVALUACIN Y MEJORA CONTINUA

Comit del sistema integrado de gestin
Comit Coordinador del sistema de Control Interno

A continuacin se presenta la tabla resumen de los comits con los miembros que
participarn en cada comit para garantizar los esquemas de coordinacin interna:

Jefe
VP VP G
Esquemas de VP VP VP Jefe Contr
Presid Estruct Contr
coordinacin Plane Adm Jurdi Comun ol Otros
ente uraci actua
Interna acin y Fin ca icacin Intern
n l
o
Gerentes, expertos,
consultores externos y
Comit de
X X X X X X X X todos los que el
Direccin
Presidente considere
necesarios

111
 Gerente de proyecto
por Modo (segn
corresponda), Gerente
Ambiental, Gerente
Comit
Predial, Gerente Social,
coordinacin de
X Coordinador Jurdico
proyectos en
Estructuracin, Gerente
estructuracin
Promocin, Gerente
Financiero, gerente de
iniciativa privada segn
aplique
Gerente de Modo
(segn corresponda),
Gerente Ambiental,
Gerente Predial,
Gerente Social,
Comit
Gerente Jurdico
coordinacin de
Gestin Contractual,
proyectos en X
Gerente Financiero,
gestin
Gerente de estrategia
contractual
contractual (segn
aplique) y Gerente de
permisos y
autorizaciones (segn
aplique)
Comit
coordinacin Gerente predial,
gestin Social, X gerente ambiental y
Predial y gerente social.
Ambiental
Comit de
conciliacin y
defensa judicial X X X X X X X X
(Decreto 1214 de
2000)
Coordinador de
asesora jurdica de
estructuracin (segn
aplique), Coordinador
de asesora jurdica de
gestin contractual
Comit Asesora (segn aplique),
X
jurdica Gerente de proyecto
por modo de
estructuracin (segn
aplique), Gerente de
proyecto por modo
gestin contractual
(segn aplique).
Vicepresidentes de
Comit Delega
X acuerdo a los temas
Contratacin do
que se traten
Comisin de
personal (articulo Gerente de recursos
16 de la Ley 909 humanos y 2
Delega
de 2004 y el representantes de los
do
decreto empleados de la
reglamentario entidad
1228 de 2005)

112
Comit paritario Gerente de Talento
de salud Humano,
Delega
Ocupacional X Representante de los
do
(Decreto 1295 de empleados de comisin
1994) de personal
Comit de
gobierno en lnea Delega Gerente de sistemas de
X X X X
(decreto 1151 de do informacin
2008)
Comit Tcnico
de Sostenibilidad
Delega Contador-Gerente Adm
del Sistema de X X X X
do y Financiero
Contabilidad
Pblica.
Comit de archivo Gerente de sistemas de
y Delega informacin y
X X X
correspondencia do tecnologa, gerente de
(ley 80 de 1989) planeacin
Comit del
sistema integrado Delega Deleg
X X X X
de gestin (Ley do ado
872 de 2003)
Comit
Coordinador del
Sistema de X X X X X X X
Control Interno
(Ley 87 de 1993)

7.8.2 Instancias de decisin

Aunque como mencionamos arriba, los comite s internos no son las u nicas instancias
decisorias en la entidad, muchos de ellos s funcionan como instancias de decisio n para
los temas de su especialidad. En la tabla que se presenta a continuacio n, se definen las
atribuciones de cada uno de los comite s, en esta tabla se puede cuando un comite tiene
facultades decisorias o consultivas para los temas centrales que les competen:

113
Instancias de decisin o
coordinacin
Comit de Direccin
Comit coordinacin de
proyectos en estructuracin
Comit coordinacin de
proyectos en gestin
contractual
Comit coordinacin
gestin Social, Predial y
Ambiental
Comit de conciliacin y
defensa judicial (Decreto
1214 de 2000)
Comit Asesora jurdica
Comit Contratacin
Comisin de personal
(articulo 16 de la Ley 909
de 2004 y el decreto
reglamentario 1228 de
2005)
Comit paritario de salud
Ocupacional (Decreto 1295
de 1994)
Comit de gobierno en
lnea (decreto 1151 de
2008)
Atribuciones
Aprobar polticas y metodologas para llevar a cabo los
procesos de la entidad.
Aprobar mecanismos de monitoreo, identificacin, valoracin
y control de riesgos
Aprobar estrategias y canales de comunicacin externas
Aprobar en primera instancia el cdigo de tica y buen
gobierno de la entidad
Aprobar la estrategia de promocin de los proyectos en
estructuracin
Aprobar la poltica de evaluacin de desempeo e incentivos
del talento humano de la entidad
Aprobar los planes para el desarrollo del talento humano de la
entidad
Aprobar los planes de bienestar y de incentivos
Aprobar estrategia y plan de trabajo para la estructuracin del
proyecto
Dar lineamientos frente a la ejecucin de proyecto
Dar lineamientos al equipo
Aprobar estrategia,plan de trabajo y equipo de gestin
contractual
Dar lineamientos frente a la ejecucin de proyecto
Dar lineamientos al equipo
Aprobar planes de manejo ambiental y gestin predial de los
proyectos APP
Proponer polticas para aprobacin del presidente
Aprobar polticas de prevencin de dao antijurdico y de
defensa de los intereses de la entidad
Definir criterios para seleccin de abogados externos
Determinar la procedencia de acciones de repeticin
Determinar la procedencia o improcedencia de la conciliacin
Definir y aprobar estrategias jurdicas
Aprobar plan de contratacin de la vigencia y sus
modificaciones
Aprobar modelos, documentos tipo de contratos de los actos
contractuales
Recomendar la celebracin de contratos y formular las
observaciones a los informes de verificacin de requisitos
habilitantes de evaluacin y de calificacin de propuestas
Recomendar frente a solicitudes de modificaciones, adiciones,
prorrogas y cesiones de contratos
Las definidas en el decreto reglamentario 1228 de 2005
Atribucioones definidas en el decreto 1295 de 1994
Definir los lineamientos, metodologas, polticas y estrategia
para dar cumplimiento a los requerimientos del programa de
Gobierno en Lnea
114

Comit Tcnico de
Sostenibilidad del Sistema
de Contabilidad Pblica.
Comit de archivo y
correspondencia (ley 80 de
1989)
Comit del sistema
integrado de gestin (Ley
872 de 2003)
Comit Coordinador del
Sistema de Control Interno
(Ley 87 de 1993)
Apoya a la alta direccin en la definicin de polticas en el
tema en cuestin
Estudia, evala y genera recomendaciones frente a los
informes sobre sostenibilidad del sistema de contabilidad
pblica, que presenten las reas y propone el descargue de la
informacin en los estados financieros.
Aprobar planes, programas, reglamientos y procedimientos de
gestin documental
Aprobar la tabla de retencin documental de la entidad
Aprobar polticas, estratgiasy reglamento del sistema
integrado de gestin
Aprobar y evaluar el cumplimiento de los objetivos, planes y
metas del sistema integrado de gestin
Aprobar plan de auditoras
Aprobar polticas, estratgiasy reglamento del sistema de
control interno
Coordinar, administrar y supervisar la planificacin e
implantacin del sistema de control interno

7.9 Gobierno corporativo

El Corporate Governance se desarroll en el mbito societario, principalmente como una

prctica de transparencia y tica por parte de la administracin societaria, con el objetivo
de garantizarle a los accionistas y dems grupos de inters, el buen gobierno societario en
trminos de respetar sus derechos y generar valor respecto de sus inversiones.
Desde el punto de vista del sector pblico, bajo principios similares, se busca que la
actividad de los administradores de los recursos y la gestin pblica se lleve a cabo de
manera tal que genere confianza en la ciudadana y en la administracin pblica.
Igualmente, se trata de generar parmetros de gobernabilidad que permitan al Gobierno y
a sus gestores el ejercicio de las responsabilidades que les han sido asignadas.

La competencia para gobernar vista como una garanta hacia los ciudadanos se
fundamenta, entre otros, en ciertas atribuciones de los administradores, dentro de las
cuales se destacan: (i) competencia e idoneidad, (ii) cumplimiento de principios y valores
ticos, y (iii) informacin para hacer visible su gestin.

Se ha dicho que el Estado genera confianza entre los ciudadanos cuando la Administracin
Pblica orienta su gestin hacia la efectiva consecucin de los fines sociales que le dan
sentido y legitiman su existencia, a travs de los diversos mecanismos que permitan a los
ciudadanos hacer seguimiento y tener conocimiento de las actuaciones de los
administradores pblicos.

Bajo el postulado de que las entidades del Estado, sus administradores y empleados
prestan un servicio pblico, la legitimidad de su funcin se soporta en la eficiencia y calidad
con que se preste, as como en el cumplimiento de los fines del Estado y de los derechos
de la ciudadana. De acuerdo con esto, es claro que toda entidad pblica necesita de una
administracin eficaz y responsable, que cumpla con la constitucin y la ley, sobre la base
de un alto estndar de tica, profesionalismo, diligencia para la materializacin de los fines
del estado y la funcin pblica.

En relacin con la materializacin de los fines del Estado y de los derechos

constitucionales, las entidades pblicas son actores de primer orden. Como agentes
sociales concretos sobre dichas entidades se soporta en una buena medida el futuro de la
Nacin. Las prcticas de buen gobierno, en este sentido se plantean como instrumentos

115
que deben permitir: (i) participar en el fortalecimiento de la legitimidad de las entidades
pblicas, (ii) generar confianza entre los ciudadanos, (iii) incrementar los estndares de
tica de los administradores y en general de los servidores pblicos, (iv) lograr los mejores
estndares de transparencia en el desarrollo de la funcin pblica, (v) la mayor eficiencia,
productividad, eficacia y rendimiento en la funcin a cada entidad pblica, y (iv) reducir al
mximo la ineficiencia, malas prcticas, inadecuada gestin, as como la corrupcin de la
administracin pblica.

La prevencin y el manejo de la corrupcin es uno de los focos de mayor atencin en las

practicas y programas de buen gobierno para el sector pblico, lo cual se plantea de cara a
la consolidacin de un Estado Social de Derecho y de una economa de mercado eficiente
para nuestro pas, de manera que se garanticen los derechos y se ofrezcan bienes y
servicios de calidad en beneficio de todos los ciudadanos. En el mismo sentido, desarrollar
una funcin de tica pblica como parte de una cultura de integridad en la gestin pblica,
es un aspecto de capital importancia: la nocin de confianza y tica se estructura sobre la
base de que los servidores pblicos deben actuar de manera transparente e integra, no
slo por lograr un cumplimiento formal de la ley, sino porque en la prctica se debe llegar
a un fuerte compromiso por la defensa y la construccin de lo pblico, de manera que los
servicios que preste los servidores pblicos definitivamente se encaminen hacia el
mejoramiento y materializacin de los fines del estado y en la construccin de una
sociedad cada vez ms desarrollada.

La confianza en la entidad pblica se construye mediante una gestin que aplique

diferentes mecanismos y estrategias para orientar el quehacer institucional con integridad,
transparencia y eficiencia, entre los cuales se destacan:

La aplicacin de la totalidad de los recursos de la entidad al cumplimiento de los

fines constitucionales y misionales.
El trato respetuoso y servicial de los servidores pblicos hacia la ciudadana.
El establecimiento de reglas de juego claras y su aplicacin imparcial.
El trato justo en las relaciones con los pblicos internos y externos de la
entidad.
La imparcialidad en el suministro de informacin a los oferentes y en la
seleccin de los contratistas.
La rendicin de cuentas a la ciudadana en forma amplia y peridica sobre los
recursos ejecutados y los resultados obtenidos en la gestin.
El suministro de informacin oportuna y el dilogo con las organizaciones de
veedura ciudadana. La distribucin interna de la informacin y el conocimiento
necesarios para que los servidores pblicos puedan ejecutar sus funciones.
La construccin de valores compartidos entre los servidores pblicos de la
entidad.
La solidaridad interna de la entidad, tanto en lo que se refiere al trabajo
colaborativo como al apoyo de sus miembros en situaciones calamitosas.

De conformidad con los anteriores supuestos, el desarrollo de las prcticas de buen

gobierno en la Agencia Nacional de Infraestructura, se focalizar en la funcin de (a) los
administradores; (b) la relacin de la entidad con la ciudadana (contratistas, consultores,
proveedores, interesados en contratar, gremios, ciudadanos, etc.) y el Gobierno,
considerados stos como grupos de inters; (c) manejo de la junta directiva y los comits
asesores desde el punto de vista de convocatorias, orden del da, informacin,
transparencia y certeza sobre las decisiones adoptadas; (d) suministro de informacin a la
ciudadana; prcticas y polticas de cumplimento normativo y control interno, (e) evaluacin

116
de los funcionarios; (f) manejo de informacin confidencial y conflictos de intereses, y (g)
transparencia y tica.

Para el desarrollo de las prcticas de buen gobierno al interior de la Agencia Nacional de

Infraestructura, se ha considerado importante incluirla como parte de las funciones de la
junta directiva de la ANI, desarrollar y adoptar el Cdigo de Buen Gobierno, con base en
los lineamientos de carcter general que se establezcan en el decreto de transformacin
del INCO a la ANI. As mismo se asignar la funcin de verificacin sobre el cumplimiento
al rgano de control interno de la ANI.

De acuerdo con lo anterior, el Cdigo de Buen Gobierno se sita en el horizonte de dar

alcance, a travs de las buenas prcticas del gobierno corporativo en las entidades
pblicas, al Decreto Presidencial sobre polticas de desarrollo del Sistema Administrativo,
en donde se postula que el Desarrollo Administrativo es un proceso de mejoramiento
permanente y planeado para la buena gestin y uso de los recursos y del talento humano
en los organismos y entidades de la Administracin Pblica, cuyos propsitos son: a) La
creacin de relaciones de cooperacin, aceptacin y reconocimiento entre los servidores
pblicos, los particulares investidos para el ejercicio de funciones administrativas y la
comunidad en general; b) El cumplimiento de los fines sociales del Estado y de las
responsabilidades y compromisos del servidor pblico; c) El mejoramiento de los niveles de
gobernabilidad de la Administracin Pblica; d) El mejoramiento en la calidad de los bienes
y servicios a cargo del Estado.

7.9.1 Prcticas de buen gobierno en el INCO

El Instituto Nacional de Concesiones mediante la resolucin No. 270 del 24 de junio de

20011, adopt el Cdigo de tica y Buen Gobierno. En esencia el mencionado cdigo
desarrolla un conjunto de disposiciones voluntarias de autorregulacin de quienes ejercen
el gobierno del INCO, que sobre la base de asumir un compromiso tico buscan garantizar
una gestin ntegra, eficiente y transparente de la administracin. Tal manifestacin se
concreta en una resolucin adoptada por el Director del INCO en la cual se desarrollan una
serie de normas de conducta, mecanismos e instrumentos aplicables a las instancias de
direccin, administracin y gestin de la entidad con el fin de garantizar confianza al
interior y exterior del INCO.

Como tal el Cdigo vigente constituye una declaracin de principios y obligaciones en

relacin con la forma como la administracin del INCO ejecuta y da cumplimiento
principalmente a sus obligaciones legales, con el cual se pretende incrementar el estndar
de transparencia y eficiencia de la gestin del INCO y de sus administradores.

Un anlisis de contenido del Cdigo de tica y Buen Gobierno que desarrolla la resolucin
270 de 2008, permite observar que a parte de la declaracin de principios que hace el
Cdigo, en sentido estricto ste no desarrolla mecanismos concretos a partir de los cuales
se establezcan obligaciones concretas de buen gobierno. En cierto sentido, las prcticas
de buen gobierno buscan implementar al interior de las organizaciones mecanismos que
aseguren ms all del cumplimiento formal de las obligaciones legales, contractuales o
estatutarias de los administradores de las organizaciones privadas y pblicas, principios de
tica, transparencia y en general de gobierno que aseguren de manera eficaz y efectiva el
cumplimiento de sus deberes, la ejecucin de una gestin que responda a los propsitos
superiores del objeto social de una entidad en concurso y armona con el inters de sus
socios, o de la organizacin privada o pblica a la cual pertenecen, considerando
igualmente la atencin de ciertos grupos con inters en el desarrollo del objeto de una
determinada organizacin.

117
En el caso de las organizaciones privadas (con nimo o sin nimo de lucro) el problema del
Buen Gobierno es ms preciso. Frente a la separacin entre la administracin, el control
societario y la propiedad de la misma, los mecanismos de Corporate Governance buscan
garantizar los derechos de los accionistas a travs de reglas que persiguen asegurar por
parte de quienes detentan el control de la administracin, una gestin eficiente, de buenas
prcticas, transparente y en funcin del inters de los accionistas y dems grupos de
inters.

Por supuesto, en el caso de las entidades pblicas las prcticas de buen gobierno no
presentan un panorama tan claro. El principio es que los administradores y en general los
servidores pblicos tienen una serie de deberes constitucionales y legales, que hacen
suponer que el cumplimiento de los mismos es suficiente garanta de una gestin eficiente
y transparente. Desafortunadamente ello no es as. En esta perspectiva el problema que
se plantea es: cmo lograr que el cumplimiento de los deberes de los administradores de la
entidad no se limite a una prctica formal; que los deberes de los servidores pblicos
trasciendan en inters del cumplimiento eficiente del objeto social de la entidad, y que la
posicin de los grupos de inters, especialmente el de los concesionarios, incluidos sus
funcionarios y asesores, corresponda igualmente al ms alto estndar de tica y
correccin.

En esta perspectiva, como parte del arreglo institucional del INCO, se plantea que los
instrumentos de buen gobierno pasen de ser una declaracin de principios a una poltica
permanente de la entidad. Para ello, se ha propuesto que esa sea una responsabilidad de
la junta directiva de la Agencia Nacional de Infraestructura. En este sentido, el principal
instrumento es que una de las funciones de la junta directiva es la de desarrollar
instrumentos de buen gobierno, la adopcin del Cdigo de Buen Gobierno que se aplicar
en la Agencia Nacional de Infraestructura, y la determinacin de esquemas de
cumplimiento.

Se considera que esa facultad legal en cabeza del directorio de la ANI permitir el
desarrollo efectivo de mecanismos e instrumentos de buen gobierno para la entidad. La
composicin de dicho directorio (junta tcnica de administracin, consejo de direccin o
consejo tcnico) que se ha propuesto para la ANI en si mismo constituye un mecanismo
concreto de buen gobierno, quien a travs de la participacin de miembros externos,
incentivan y aseguran el desarrollo y adopcin de instrumentos concretos de buen
gobierno.

7.9.2 Instrumentos de buen gobierno ANI

Teniendo en cuenta los anteriores lineamientos, a continuacin se presenta un proyecto de

Cdigo de Buen Gobierno para la Agencia Nacional de infraestructura, cuyo contenido y
metodologa de desarrollo se basa en el Modelo de Gestin tica Para Entidades del
Estado, el cual ha sido preparado por USAID dentro del programa de eficiencia y rendicin
de cuentas en Colombia en el ao 2006.

El proyecto que se adjunta constituye una propuesta inicial, la cual debe entenderse como
la base para el desarrollo de mecanismos e instrumentos concretos de buen gobierno.

A manera de ejemplo se pueden considerar como mecanismos e instrumentos concretos

que pueden implementarse, los siguientes:

118
 a. Instrumentos de funcionamiento de la junta directiva. Lo cual incluye,
consideraciones sobre las sesiones, preparacin de las sesiones, desarrollo de las
sesiones, actas de las sesiones.

b. Instrumentos de funcionamiento de los comits asesores creados en el arreglo

institucional propuesto para la ANI. Debe incluir, entre otros, composicin,
consideraciones sobre las sesiones, preparacin de las sesiones, desarrollo de las
sesiones y actas en las cules consten las recomendaciones y decisiones
adoptadas.

c. Proceso de seleccin de los miembros independientes o externos de la junta

directiva y comits asesores.

d. Programas de orientacin e induccin a los miembros externos sobre el objeto,

funciones, misin, visin, proyectos, etc., de la ANI, incluidos los propsitos de la
administracin de la entidad, la poltica sectorial del Ministerio de Transporte y del
Gobierno en general.

e. Facultades y derechos de informacin de los miembros de la junta directiva y

comits asesores. Esto incluye la especificacin clara y precisa de la informacin
que puede y deben proveerse a los miembros de dichos organismos, con especial
nfasis de los derechos de informacin de los miembros externos o independientes,
incluyendo la posibilidad de que puedan contara con asesora especializada para la
toma de decisiones.

f. Determinacin del conjunto de deberes de los administradores, miembros de la

junta directiva y comits asesores, con especial nfasis en el contenido del deber
de actuar de manera diligente y con lealtad.

g. Adopcin de reglas detalladas sobre conflictos de intereses, con especial nfasis en

las responsabilidades de los administradores, miembros de junta directiva y de
comits asesores, consultores y asesores externos de la ANI, tanto sobre las
actividades como los proyectos e intereses de la ANI

h. Rgimen de informacin reservada e informacin pblica relacionada con las

actividades de la ANI

i. Reglas sobre el uso de activos de la ANI, incluyendo informacin tcnica y de

referencia, derechos sobre bienes y activos de propiedad intelectual, derechos de
autor, etc.

j. Mecanismos de control interno y garanta de independencia respecto de la

administracin de la ANI.
k. Rgimen y procedimientos de ciertas decisiones que hacen parte de las funciones
misionales de la ANI.

7.10 Procesos de tercerizacin

Anlisis de potenciales funciones a tercerizar

119
Este anlisis de las funciones potenciales a tercerizar se bas en la metodologa de
opciones prioritarias sugerida por el Departamento Administrativo de la Funcin Pblica y
se complement con la metodologa para identificacin y anlisis de potenciales procesos
a tercerizar los cuales se analizan a la luz de los criterios a tener en cuenta en una
tercerizacin:

M E T O D O L O G A P A R A L A ID E N T I F IC A C I N D E P O T E N C IA L E S P R O C E S O S
A T E R C E R IZ A R

A n lis is d e p r o c e s o s , A p lic a c i n d e c r it e r io s c la v e
V a lid a c i n
s u b p ro c e s o s e n la te r c e r iz a c i n

L is ta d o d e p r o c e s o s y A lta c o n c e n tr a c i n d e M a n o d e A n lis is y v a lid a c i n d e l

s u b p ro c e s o s
E n te n d im ie n to d e lo s
p r o d u c to s y s e r v ic io s d e l
p ro c e s o
O b ra
T a r e a s r e p e t it iv a s
N o d e le g u e P r o f e s io n a lid a d
E l m e r c a d o o f r e z c a e l s e r v ic io
M a y o r e fic ie n c ia
V ia b ilid a d le g a l
in v e n t a r io d e lo s p r o c e s o s
s u s c e p tib le s d e te r c e r iz a r c o n
lo s d u e o s d e lo s p r o c e s o s .
A n lis is d e p r o v e e d o r e s
e x is t e n t e s e n e l m e r c a d o
A n lis is in ic ia l d e c o s t o s
p o te n c ia le s d e la
te r c e r iz a c i n

C o n e l a p o y o d e E q u ip o d e
T r a b a jo d e la U T ( S t r a t C o
N exus) y apoyo Fagua-
L o p e z A b o g a d o s y e l a n lis is
c o n p e r s o n a l c la v e d e l IN C O

U .T . S tr a tC o - N e x u s

A continuacin se presenta los resultados de los anlisis relacionados con las

metodologas implementadas:

POSIBLES FUNCIONES A TERCERIZAR

Posibilid
Ejemplos de
Posibilida ad de
Potencial alcance de la proveedores
Proceso Funciones d de ser ser
tercerizacin que prestan
eliminada terceriza
el servicio
da
Estudios sectoriales
Estudios
especficos, anlisis
econmicos No Parcial
estadsticos, bases de
y sectoriales
datos especficas Datexco
Planeacin
Parcial Anlisis interno y externo,
Planeacin talleres para planeacin de Firma de
No
Estratgica corto, mediano y largo consultora
plazo
Administraci Parcial Seguimiento a las plizas y
Firmas de
n plizas y No vencimiento de trminos y
abogados
Gestin garantas coberturas
Jurdica Parcial Manejo de procesos
Defensa Firmas de
No judiciales a nivel Nacional
judicial abogados
e internacional

120
 Estrategia de imagen,
Comunicaci Imagen de la Se encuentra
manejo y monitoreo de
n entidad tercerizada
No Total medios de comunicacin
Enlace
Proceso de seleccin y
Parcial Gestin y
contratacin de personal
Seleccin No Talento
Gestin
Outsourcing
Talento Pago de nmina
S.A.
Humano incluyendo todas las
A&Co Ltda
novedades de todo el
Grant
personal
Nmina No Total Thornton

Gestin financiera de la A&Co Ltda

entidad con software y PWHC
personal del outsourcing:
Gestin Presupuesto
Financiera Tesorera No Total Contabilidad
Total Tesorera
Revisora fiscal A&Co Ltda
Presupuesto
Informes financieros PWHC
No
Total
A&Co Ltda
PWHC
Contabilidad No
Outsourcing
Manejo del contact center
S.A.
donde se le da
Unisono
recibimiento y seguimiento
Atencin Colombian
a los PQRS
del Usuario Outsourcing
Manejo del conmutador de
y Entidades Solutions
la entidad
PQRS No Parcial (COS)
Atencin al
ciudadano No Parcial
IQ
Manejo de la recepcin,
Setecsa
digitalizacin,
Suppla
almacenamiento
DHL
Gestin Archivo No Parcial
Documental Correspondencia de la
Manejo de totalidad de documentos
Servientrega
Corresponden de entrada y salida y
Centaurus
cia digitalizacin de
No Total correspondencia
Total Unisys
Manejo de las licencias de
Adm de Getronics
antivirus y los riesgos
recursos Avante
relacionados con
tecnolgicos Sistematizand
tecnologa
Sistemas No o
de Total Dar asistencia tecnolgica
informacin al personal que lo requiera
Mesa de Compuredes
y Brindar los computadores
Ayuda Getronics
Tecnologa con el software necesario
No en alquiler
Estrategia tecnolgica y Avante
Sistemas de
diseo de infraestructura Sistematizand
informacin
No Parcial tecnolgica o

121
 Manejo integral de la
Aseo y Casa Limpia
limpieza y cafetera de las
Cafetera S.A
No Total oficinas
Gestin Admn.
Recursos Recursos
Fsicos Fsicos No Total
Mejoramiento Capacitaciones de
Gestin del de documentacin de
Kneme
Conocimien capacidades experiencias y asesoras
Quantic
to de Capital para el mejoramiento de
Humano No Parcial capacidades
Manejo de la totalidad de
Plan de las auditoras, SGC y PWHC
Sistema de Auditoras MECI de todas las reas A&Co
Control No Parcial de la entidad
Interno
SGC-MECI I Solucin
No Parcial ITS Solution

Realizando el anlisis las funciones se pueden clasificar en cuatro cuadrantes que

determinan el grado de madurez del Mercado y la aplicacin de los criterios de
tercerizacin, el resultado de esta matriz prioriza los potenciales procesos o funciones a
tercerizar.

A P A R T I R D E L A S V A R IA B L E S S E C L A S I F I C A N L A S F U N C IO N E S
P O T E N C IA L E S A T E R C E R IZ A R

P r o p u e s t a p r e l im in a r
E s t u d io s e c o n m i c o s y s e c t o r ia le s A s e o y c a fe te ra
A lt o ( P o r e s t u d io ) G e s ti n D o c u m e n ta l ( $ 2 )
P la n e a c i n E s t r a t g ic a ( $ 2 0 0 , 0 0 0 )
N m in a ( V e r p r o c e s o s fin a n c ie r o )
S e le c c i n d e p e r s o n a l ( 1 / 2 s u e ld o )
I m a g e n d e la e n t id a d ( $ 3 5 0 ,0 0 0 + 2 5 , 0 0 0 m e s )
P o te n c ia l d e T e r c e r iz a c i n

M e s a d e A y u d a IT ($ 3 6 p /s )
P r o c e s o s f in a n c ie r o s ( $ 2 5 , 0 0 0 )
P Q R S ($ 1 2 /h )
A d m R ie s g o s t e c n o l g ic o s

A d m i n is t r a c i n P l iz a s y G a r a n t a s
( P o r c a s o e s p e c f ic o )
D e f e n s a J u d ic i a l ( P o r c a s o e s p e c f ic o )
P la n d e a u d ito r a s ( $ 2 0 ,0 0 0 p / a )

B a jo M a d u re z d e l m e rc a d o A lto

* C o s t o t e r c e r iz a d o m e n s u a lm e n te - c if ra s e n m ile s
U .T . S tr a tC o - N e x u s S e r v ic io s G e n e r a le s in c lu y e : A s e o y C a fe t e r a , V ig ila n c ia 33
C o t iz a c i n d e S e r v i c io s F in a n c ie r o s I n c lu y e : C o n t a b ilid a d , T e s o r e r a , p r e s u p u e s t o y c o n t a b ilid a d

8 Definicin detallada de procesos y mapa de procesos

8.1 Mapa de procesos

El mapa de macroprocesos rediseado de la entidad contara con cuatro macroprocesos

(estratgicos, misionales, de apoyo y evaluacin) y 19 procesos. Adems de fortalecer
todos los procesos actuales, se definen cinco nuevos procesos: riesgos, gestin jurdica,

122
gestin documental, sistemas de informacin y tecnologa (se independiza del proceso de
recursos fsicos y tecnolgicos), gestin de calidad y atencin al ciudadano.
A nivel de subprocesos se establecen a lo largo de la cadena de valor elementos para
desarrollar elementos fundamentales para el cumplimiento de la misin, visin y objetivos
estratgicos de la entidad:

Para promover la gobernabilidad y la toma de decisiones en los cargos adecuados

se definen procedimientos de definicin y difusin de metodologas, protocolos y
lineamientos e instancias de decisin claras para todos los procesos

Para fortalecer la promocin y promover con esto la vinculacin del sector privado
al desarrollo de proyectos de infraestructura, se propone incluir los siguientes
subprocesos; (1) banco de proyectos en el proceso de planeacin, (2)
comunicaciones externas e imagen, promocin de la entidad y banco de proyectos
en el proceso de comunicacin, (3) promocin de proyectos en el proceso de
estructuracin y promocin de proyectos APPs
Para fortalecer el anlisis tcnico, legal y financiero en todas las etapas y
garantizar con esto mayor independencia tcnica en la definicin de los proyecto
se desarrollan los siguientes subprocesos: (1) priorizacin de ideas, banco de
proyectos y estudios de prefactibilidad en el proceso de planeacin, (2)
documentacin de experiencias y casos de xito y fracaso en el proceso de gestin
del conocimiento, (3) factibilidad y estructuracin en el proceso de estructuracin
de proyectos; (4) fortalecimiento del proceso de riesgos misionales en las etapas
de prefactibilidad y estructuracin de proyectos
Para lograr implementar sistemas informacin que generen indicadores de
operatividad y eficiencia que fortalezcan el proceso de toma de decisiones se
desarrollan los siguientes subprocesos y procedimientos: (1) implementacin y
administracin del sistema de monitoreo en el proceso de planeacin, (2)
implementacin y administracin de bases estadsticas y del modelo de transporte
en el proceso de planeacin, (3) fortalecimiento del proceso de archivo para que
este recoja la informacin en todas las fases del proyecto y no nicamente es
gestin contractual como ocurre actualmente, (4) documentacin de experiencias y
construccin de bases de datos estratgicas en el proceso de gestin del
conocimiento
Para fortalecer el desarrollo del capital humano se desarrollan los siguientes
subprocesos y procedimientos: (1) hacer planes de evaluacin, disear planes de
carrera y disear y realizar polticas de bienestar e incentivos en el proceso de
gestin del talento y (2) mejoramiento de capacidades de capital humano en el
proceso de gestin del conocimiento

123
 Planeacin Comunicaciones Ges nderiesgos Ges ndel conocimiento
estratgicos

Planeacin Estratgica Internas Riesgos misionales Inteligencia del

y opera va Externas Riesgos operacionales conocimiento en la
Procesos

organizacin
Estudios previos de Manejo de imagen y Mejoramiento con nuo
planeacin y banco de promocin de la Mejoramiento de
proyectos en dad capacidades del capital
humano

Ges ndeestructuracindeproyectos Contratacinmisional Ges nContractual

Misionales
Procesos

Inicia va privada Plan de contratacin Interventoras Reversiones y

Estructuracin integral Contratacin Seguimiento contratos terminacin contrato
de concesin Modificaciones
Ges nsocial, predial yambiental
Social Predial Ambiental
Ges njurdica
Asesora jurdica Produccin norma va Defensa Judicial
Atencinal ciudadano
Administracin programa Gobierno el Lnea Administracin programa Servicio de Atencin al Ciudadano

Sistemasde
Ges nTalento Contratacin Ges n
Ges nFinanciera informaciny Ges nRFsicos
Procesos

Humano funcionamiento Documental

tecnologa
Apoyo

Administracin del Presupuesto Plan de contratacin Archivo Admn. Recursos Servicios

talento humano Contabilidad Contratacin Correspondencia tecnolgicos generales
Bienestar, incen vos Tesorera Sistemas de Admn. recursos
y capacitacin informacin sicos
Mesa de ayuda

Sistemadecontrol interno Control DisciplinarioInterno Ges ndeCalidad

evaluacin
Procesos

Evaluaciones independientes Inves gacin Ges n de Calidad

Asesoras internas Disciplinaria

A continuacin se exponen el detalle de subprocesos y procedimientos para los 19

procesos propuestos para la Agencia Nacional de Infraestructura, las principales mejoras a
los procesos y el detalle de productos, servicios y niveles de servicios definidos para cada
proyecto. Para mayor detalle de los procesos, ver Anexo 3.1 Caracterizacin de Procesos.

8.2 Caracterizacin de los Procesos

8.2.1 Planeacin

El proceso de planeacin pasa de tener un nico subproceso a definir seis subprocesos

enfocados en definir una planeacin estratgica de la entidad y generar documentos
estratgicos de anlisis de oportunidades del sector:

124
8.2.2 Comunicaciones

El proceso de comunicaciones se divide en cinco subprocesos que permiten generar

planes de accin para los diferentes actores de inters para la organizacin: los
funcionarios de la nueva entidad, el sector privado, las entidades pblicas y las
comunidades y usuarios de infraestructura. Adems se le da un rol esencial al desarrollo
de la imagen y promocin de la entidad, elemento clave para generar reconocimiento e
inters en inversionistas privados:

125
8.2.3 Riesgos

Se define la gestin de riesgos como un proceso independiente y se proponen dos

subprocesos: riesgos misionales y operacionales. Con respecto a la gestin de riesgos
actual, se fortalece este proceso de dos formas: (1) el proceso de riesgos misionales se
implementa para todas las etapas del proyecto con el fin ltimo de realizar el ejercicio de
anlisis de riesgos con la mayor rigurosidad posible para proteger el patrimonio del estado
y (2) en riesgos operacionales se define una evaluacin inicial de matriz de riesgos de la
entidad en la que participan todos los vicepresidentes y gerentes y que servir como
insumo para la definicin de riesgos para los 18 procesos.

126
8.2.4 Gestin del conocimiento

Se propone crear un proceso de gestin del conocimiento para hacer frente a la falta de
memoria institucional, a la falta de anlisis de resultados e impacto de experiencias
desarrolladas por la organizacin y para promover una administracin eficiente de la
informacin:

127
8.2.5 Estructuracin

En el proceso de estructuracin se fortalece la rigurosidad tcnica de los anlisis de

factibilidad y estructuracin y se le da un rol central a la promocin de proyectos y a la
bsqueda de inversores privados para el desarrollo de proyectos APPs:

128
8.2.6 Contratacin misional

El proceso de contratacin pasa de tener un nico subproceso a tener cuatro subprocesos:

uno transversal para la definicin y administracin del plan de contratacin y otros tres
subprocesos correspondientes a las diferentes opciones de contratacin de la entidad:

8.2.7 Gestin contractual

Para la gestin contractual la mejora de procesos est enfocada en definir e implementar

un seguimiento mucho ms profundo y riguroso con los concesionarios y el interventor y
separar los procedimientos de seguimiento al cumplimiento de resultados del proyecto de
procedimientos que generan mucha carga operacional como los permisos, autorizaciones y
modificaciones.

129
8.2.8 Gestin social, predial y ambiental

130
Para el proceso de gestin ambiental, se proponen procedimientos que permiten realizar
esta gestin en todas las etapas del proyecto y se especifican las variables que deben ser
evaluadas en cada etapa de proyecto:

8.2.9 Jurdica

Para el proceso jurdico, se definen las directrices para mejorar el control de las garantas,
produccin normativa y prevencin del dao antijurdico:

131
8.2.10 Atencin al ciudadano

En el proceso de atencin al ciudadano, la principal mejora es la definicin actividades

para que los principales resultados de PQRS sean entregados a planeacin y sirvan como
insumo para la planeacin estratgica y operativa de la entidad:

8.2.11 Gestin del talento humano

Como se ha mencionado, la gestin del talento es uno de los puntos crticos para lograr el
cumplimiento de los objetivos de la organizacin pues al realizar funciones conjuntas con
entes externos y al ser parte de un sector tan competitivo en trminos de salarios, se
deben disear mecanismos para desarrollar y mantener el talento humano de la entidad. El
subproceso de desarrollo de incentivos est orientado a cumplir con este cometido y por
eso se considera como la mejora ms importante del proceso:

132
8.2.12 Gestin financiera

El proceso de gestin financiera mantiene los subprocesos actualmente definidos, pero se

mejora el proceso al definir claramente los roles de los diferentes participantes en el
subproceso de presupuesto (roles del rea financiera y roles del rea de planeacin) y se
define un nico ordenador del gasto:

8.2.13 Contratacin funcionamiento

Al igual que en el caso anterior se propone un subproceso transversal para la definicin y

administracin del plan de contratacin y otros cinco subprocesos correspondientes a las
diferentes opciones de contratacin de la entidad:

133
8.2.14 Gestin documental

La gestin documental mantiene su estructura de procesos actual, pero se extiende el

subproceso de archivo a todas las reas y por tanto a todas las etapas de los proyectos.
Este desarrollo es de vital importancia frente a la generacin de memoria institucional y el
uso de la misma para la toma de decisiones futuras:

8.2.15 Sistemas de informacin y tecnologa

La gestin de los sistemas de informacin y tecnologa se independiza de la gestin de

recursos fsicos para darle a la primera un rol estratgico en la organizacin. Los
elementos clave para fortalecer este proceso son la definicin e implementacin de un plan

134
de seguridad de la informacin, planes de contingencia y una plataforma tecnolgica
coherente:

8.2.16 Gestin recursos fsicos

Para el proceso de recursos fsicos se divide la administracin de recursos fsicos de la de

servicios generales y se definen niveles de servicio para que los productos comprados y
servicios contratados cumplan con los requerimientos de calidad necesarios para la
entidad:

135
8.2.17 Sistemas de control interno

En el sistema de control interno las principales mejoras se enfocan en garantizar que se

cumpla con los lineamientos definidos a nivel de gobierno con la calidad esperada:

8.2.18 Control interno disciplinario

Para Control Interno Disciplinario, se define un proceso independiente del de gestin

humana y se propone un nico subproceso de investigacin disciplinaria:

8.2.19 Gestin de Calidad

Se define un nuevo proceso de gestin de calidad, pues una vez se cuente con los
procesos y procedimientos totalmente diseados, documentados y en funcionamiento, la
entidad espera iniciar las actividades necesarias para obtener la acreditacin de calidad.
Este proceso debe manejarse de forma estratgica por la Vicepresidencia de Planeacin,
Riesgos y Entorno quien, liderar el proceso de acreditacin y todas los procedimientos
necesarios para garantizar la bsqueda continua de calidad dentro de la organizacin,
tales como: la identificacin, manejo y seguimiento a oportunidades de mejora en frente a
productos y servicios no conformes, la definicin de acuerdos en los niveles de servicio, la

136
 administracin de planes de mejoramiento por procesos, el control de documentos y la
acreditacin de calidad

8.3 Principales cambios en el proceso

Para todos los procesos:

Se definen y difunden metodologas, protocolos y lineamientos para todos los
procesos y subprocesos que lo requieran, para guiar a los miembros de la entidad
hacia objetivos comunes y facilitar la definicin y cumplimiento de niveles de
servicio en todos los procesos y productos
Se definen instancias especficas de decisin segn el nivel de importancia de la
decisin a tomar

Planeacin
Se estructura un proceso de planeacin estratgica y operativa que rene todos los
planes, programas, proyectos y tablero de indicadores control y seguimiento de la
entidad, identifica el plan de inversin y define indicadores de gestin para medir
los resultados estratgicos de la organizacin; este plan estratgico es
particularmente importante para implementar una estrategia de transporte
integrada e intermodal de largo plazo acorde con las necesidades de infraestructura
del pas
Se incluye el subproceso de realizacin de estudios econmicos y sectoriales
(interna o externamente) que permita al INCO y al sector en general identificar las
necesidades y oportunidades del pas en infraestructura de transporte
Se realizar un modelo de transporte y un sistemas de inteligencia de negocios
como fuentes de informacin clave para la toma de decisiones estratgicas
Se incluyen los subproceso de priorizacin de ideas, definicin del banco de
proyectos y prefactibilidad financiera, tcnica y legal como base para (1) garantizar
la rigurosidad tcnico-econmica y anlisis de impacto social y rentabilidad de los
proyectos desde la etapa de prefactibilidad y (2) contar con un banco de proyecto
estructurado que sirva como insumo a la promocin de proyectos (tanto APPs como
de iniciativa privada) a inversionistas privados; en estas etapas sern analizadas

137
 con mayor profundidad las necesidades identificadas en la planeacin estratgica y
los estudios econmicos y sectoriales y se seleccionarn los proyectos ms
atractivos para estructurar y promocionar como proyectos APPs, o para
promocionar ante inversionistas interesados en desarrollo de iniciativa privada.
Al separar el subproceso de prefactibilidad del de estructuracin se separan los
responsables del desarrollo de estas dos etapas del ciclo del proyecto, con el
objetivo de generar contrapesos y aumentar as la objetividad en las decisiones
Se incluye el subproceso de definicin estratgica de reversiones para apoyar a las
reas misionales a identificar estrategias de reversin acordes con los objetivos
estratgicos de la entidad

Comunicaciones
Se define un subproceso de comunicaciones internas en el cual se definen los
lineamientos, metodologas, protocolos de comunicacin y canales para desarrollar
una estrategia clara e integral de comunicaciones internas
Se define un plan de comunicaciones interno anual para que estas comunicaciones
se realicen de forma continua y estructurada
Se definen subprocesos de comunicacin externa en tres frentes: sector privado,
entidades pblicas y rganos de inters y usuarios de infraestructura en el cual se
definen los lineamientos, metodologas, protocolos de comunicacin y canales para
desarrollar una estrategia clara e integral de comunicaciones externas y minimizar
los riesgos de la entidad
Se define un plan de comunicaciones externo anual para que estas comunicaciones
se realicen de forma continua y estructurada
Se definen los subproceso de imagen y promocin de la entidad para fortalecer la
imagen de la entidad y lograr generar conocimiento e inters en inversionistas
privados para el desarrollo de proyectos APPs

Riesgos
Se define la gestin del riesgo como un proceso transversal en torno a dos
subprocesos: riesgos misionales y operacionales
En el subproceso de riesgos operacionales se define un anlisis de riesgos de la
entidad a nivel directivo donde participen todos los vicepresidentes para analizar
los riesgos desde un punto de vista integral y estratgico; este anlisis servir
ademas como gua para la definicin de riesgos en todos los procesos de la entidad
a nivel operativo
En el subproceso de riesgos misionales, se promueve una evaluacin del riesgos
en todas las etapas del proyecto (prefactibilidad, estructuracin y gestin
contractual); adems se proponen actividades continuas con los interventores de
proyectos para garantizar el seguimiento preventivo y no reactivo a los riesgos
El procedimiento de definicin de riesgos debe contener la rigurosidad necesaria
para reducir al mximo las futuras modificaciones; es necesario aclarar que la
asignacin de riesgos a la parte que mejor la controle es uno de los principales
diferenciales entre un contrato de obra pblica y una concesin y debe ser tratado
con la myor rigurosidad para proteger el patrimonio pblico
Se definen y socializan (incluye capacitaciones a funcionarios y supervisores)
metodologas para la identificacin, asignacin, calificacin, cuantificacin,
valoracin y administracin de los riesgos misionales

Gestin del conocimiento

138
 Se define la gestin del conocimiento como un proceso transversal que garantiza la
creacin de memoria institucional y el aprendizaje continuo e impulsa la integracin
de la informacin en la entidad compartiendo y retroalimentando experiencias
adquiridas en los proyectos de concesin en cada una de las etapas
La documentacin de experiencias de xito y fracaso de APPs permitir tomar
decisiones estratgicas en el diseo, negociacin y gestin de futuras concesiones
Se disearn e implementarn planes de mejoramiento para desarrollar las
capacidades del capital humano de la entidad
Se construirn bases de datos estratgicas y se buscarn canales de comunicacin
con otras entidades para fortalecer esta base de datos y aprender de las mejores
prcticas identificadas en dichas organizaciones

Estructuracin
Antes de iniciar la etapa de estructuracin, en los procesos de planeacin y riesgos
se han realizado los anlisis de prefactibilidad necesarias para estructurar
proyectos, adems en el proceso de planeacin tambin se realiza un modelo
interno de transporte con informacin de indicadores y supuestos de
estructuraciones por zonas clave para la estructuracin de proyectos
Para asegurar la uniformidad en los procesos de estructuracin se definen
claramente los componentes financieros, legales y tcnicos a analizar para todos
los procesos de estructuracin, as como los procedimientos a seguir frente a
resolucin de conflictos y reglas para el pago de garantas; adems se definen
actividades para incluir toda la informacin del proyecto en un banco de datos
Se realizan inventarios de financiacin e inversionistas y define una estrategia para
incentivar la participacin de empresas y bancos extranjeros en los procesos de
licitacin
Se define un subproceso de promocin de proyectos que realiza inventarios de
financiacin e inversionistas y define una estrategia de promocin para incentivar la
participacin de empresas y bancos extranjeros en los procesos de licitacin;
Se definen lineamientos claros frente a reglamentacin de la iniciativa privada,
presentacin de propuestas e incentivos

Contratacin misional
La contratacin de la entidad se centraliza y queda a cargo de la Gerencia de
Contratacin de la Vicepresidencia Jurdica para garantizar que no se traslapen
funciones entre reas y que el proceso de contratacin tenga una metodologas y
lineamientos claros
Se propone realizar minutas y contratos proforma para estandarizar el proceso y
disminuir el riesgo jurdico de la entidad
Se definen niveles de servicio con los usuarios internos para garantizar que la
informacin que estos entregan para iniciar proceso de contratacin previo a la
evaluacin de las propuestas contenga toda la informacin requerida para iniciar el
proceso

Gestin contractual
Se definen niveles de servicios para la contratacin de interventoras y de equipos
de trabajo de los proyectos
Se incluyen actividades para garantizar la entrega acadmica y formal del proyecto
a la gestin contractual para no perder informacin al pasar de una fase a otra

139
 Desde el inicio del proyecto se define plan de accin con concesionarios e
interventores para definir funciones de cada uno, cronograma de visitas y
estndares mnimos de las mismas, formatos a utilizar, manejo de la informacin,
mapa de indicadores y riesgos, tiempos y calidad de respuesta
Se incluyen actividades para garantizar la entrega acadmica y formal del proyecto
cuando el gerente del proyecto o los interventores culminan su labor
Se definen formatos estndar de seguimientos y se incluyen actividades continuas
de capacitacin, seguimiento y revisin de resultados entre el interventor y el
equipo a cargo del proyecto
Se liberan funciones de los procesos de modificaciones y solicitudes al equipo del
proyecto para que esta pueda concentrarse en la supervisin del desarrollo del
proyecto
Se definen procedimientos para hacer ms riguroso el seguimiento a la vigencia y
cobertura de plizas y garantas
Se consolidan reportes de indicadores pero no se utiliza la informacin para evaluar
programa, proyectos y retroalimentar procesos
Se definen actividades claras para el control financiero

Gestin social, predial y ambiental

El proceso de gestin social, predial y ambiental se define como un proceso de
valor estratgico para la organizacin
Se definen Comits de Estructuracin y de Gestin Predial que asesoran de forma
transversal y en todas las etapas del proyecto el proceso, haciendo nfasis en la
coordinacin interinstitucional y la definicin de metodologas y criterios que deben
tener en cuenta por parte de los concesionarios para la gestin social
Los procesos se redisean para realizar una gestin social, predial y ambiental en
todas las etapas del proyecto (prefactibilidad, estructuracin, promocin y gestin
contractual) y de forma continua (no a demanda como se hace actualmente) a
travs de visitas de campo peridicas y comunicacin constante con interventores
Se definen claramente las metodologas y procedimientos para determinar los
mecanismos de seguimiento frente a la gestin predial, social y ambiental que
deben adelantar los concesionarios y la definicin de las sanciones por su
incumplimiento
Se incluyen actividades de definicin de convenios con entes encargados
(Notariado y Registro, Ministerio del Interior, Ministerio del Medio Ambiente) para
facilitar los trmites

Jurdica
Definicin del subproceso de definicin de metodologas en temas jurdicos que
permita a la entidad establecer directrices en materia jurdica y promueva una
gestin de defensa coordinada y coherente
Definicin del subproceso de administracin de plizas y garantas para garantizar
el seguimiento adecuado a vigencia y cobertura de plizas y mejorar el control de
las garantas a nombre de la entidad
Definicin del subproceso de produccin normativa que permita el control de los
actos emitidos por la entidad y la implementacin de bases de datos de
antecedentes de procesos, conceptos y sentencias para asegurar la unificacin de
posiciones

140
 Definicin del subproceso de riesgo jurdico enfocado a la prevencin del dao
antijurdico; uno de los objetivos de este subproceso es identificar las razones de
raz por las cules la entidad ha perdido procesos jurdicos, identificar las fallas en
los procesos que generaron este hecho y realizar las mejoras necesarias para
cerrar de forma oportuna el ciclo
Se definen niveles de servicio para la atencin de requerimientos y se tipifican los
requerimientos
Se definen los lmites entre las partes del procedimiento que realiza el rea jurdica
y el rea de estructuracin para evitar el traslape de funciones y reprocesos en el
diseo de pliegos (el rea jurdica queda a cargo del diseo de pliegos)
Es necesario aclarar que dadas las funciones que realiza el INCO,

Atencin al ciudadano
Se garantiza que el proceso y sus procedimientos se diseen de acuerdo a los
requerimientos definidos por el gobierno
Este proceso se separa del de gestin documental
Se definen tres subprocesos: atencin y seguimiento a PQRS, administracin de
Gobierno en Lnea y del servicio de atencin al ciudadano de DNP
En el subproceso encargado de PQRS se definen tiempos de respuesta dando
prioridad a la atencin de solicitudes que impliquen sanciones si no se cumplen en
los tiempos requeridos
Se define un procedimiento para realizar informes de hallazgos comunes que
permita usar el sistema de PQRS como fuente de informacin de mejoras
requeridas a los procesos

Gestin del talento humano

Se propone un subproceso de desarrollo e incentivos del talento humano que
permita evaluar y desarrollar el talento de los funcionarios definir e implementar los
incentivos necesarios para su desarrollo
Se definen un plan anual de priorizacin de necesidades de capacitacin de los
funcionarios para realizar un proceso de capacitacin estructurado y coherente
Se define un subproceso de seguridad ocupacional e industrial para garantizar la
proteccin de los funcionarios, principalmente durante sus visitas de campo

Gestin financiera
Se define un solo ordenador del gasto (Gerencia Administrativa y Financiera) y se
definen las funciones que otras reas deben realizar como apoyo a la gestin
financiera; la Vicepresidencia Administrativa y Financiera ser entonces la
encargada del plan de compras y de la elaboracin del presupuesto de
funcionamiento y la Vicepresidencia de Planeacin Riesgos y Entorno ser la
encargada de la elaboracin y seguimiento al presupuesto de inversin y
consolidar y presentar ante instancias donde se requiera (DNP y Ministerio de
Hacienda principalmente) el anterpoyecto de presupuestoSe definen acuerdos de
servicio entre las reas y se apoya a todas las reas en la definicin del
anteproyecto por rea para que el rea encargada de la gestin financiera reciba
informacin de calidad para realizar el anteproyecto total de la organizacin

141
Contratacin de funcionamiento
La contratacin de la entidad se centraliza y queda a cargo de la Gerencia de
Contratacin de la Vicepresidencia Jurdica para garantizar que no se traslapen
funciones entre reas y que el proceso de contratacin tenga una metodologas y
lineamientos claros
Se propone realizar minutas y contratos proforma para estandarizar el proceso y
disminuir el riesgo jurdico de la entidad
Se definen niveles de servicio con los usuarios internos para garantizar que la
informacin que estos entregan para iniciar proceso de contratacin previo a la
evaluacin de las propuestas contenga toda la informacin requerida para iniciar el
proceso

Gestin documental
Se promueve la gestin documental para todo el ciclo del proyecto (prefactibilidad,
estructuracin, promocin y gestin contractual) y se realizan acuerdos y
compromisos con las reas involucradas para asegurar entrega completa y en los
plazos definidos de la informacin, garantizar posibilidad de seguimiento (proyectos
codificados) y uso estratgico de la informacin de concesiones
Se definen actividades para la promocin y socializacin del sistema de archivo de
la entidad
Se propone la digitalizacin de documentos de ms de 10 aos de antigedad (4
millones de folios pendientes por digitalizar) a travs de un tercero para garantizar
el mantenimiento de la memoria institucional

Sistemas de informacin
El proceso de sistemas de informacin se define como un proceso de valor
estratgico para la organizacin
El subproceso de sistemas de informacin parte de la definicin de una plataforma
tecnolgica coherente e integrada con visin de largo plazo que incluya todos los
procesos internos de la organizacin, as como los procesos que se realizan con los
concesionarios
Se definen planes de adquisicin de infraestructura y de sistemas de informacin
una vez al ao para garantizar la implementacin de una estrategia integrada de
tecnologa
Se definen procedimientos para garantizar la seguridad de la informacin y la
implementacin de planes de contingencia, alta disponibilidad y recuperacin ante
desastres
Para garantizar niveles de servicio y atencin al usuario adecuados por parte de la
mesa de ayuda, la relacin con los proveedores se manejar a nivel gerencial: este
proceso estar a cargo de la Vicepresidencia Administrativa y Financiera

Gestin recursos fsicos

Se fortalecen los esquemas de seguimiento y control a los recursos fsicos
Se establecen niveles de servicio entre usuarios para garantizar que el encargado
de recursos fsicos recibe la informacin necesaria para definir planes de compra
integrales y para garantizar que los recursos y servicios contratados cumplen con
los niveles mnimos de calidad requeridos

142
Sistemas de control interno
Se garantiza que el proceso y sus procedimientos se diseen de acuerdo a los
requerimientos definidos por el gobierno
Se incluyen procedimientos para promover el autocontrol de las reas
Aumenta la cobertura y frecuencia de las interventoras

Control interno disciplinario

Se garantiza que el proceso y sus procedimientos se diseen de acuerdo a los
requerimientos definidos por el gobierno
Para cumplir con los lineamientos del gobierno, el proceso de control disciplinario
interno pasa a depender de un asesor

Gestin de Calidad
Se define un nuevo proceso de gestin de calidad, pues una vez se cuente con los
procesos y procedimientos totalmente diseados, documentados y en
funcionamiento, la entidad espera iniciar las actividades necesarias para obtener la
acreditacin de calidad.

Estndares de los procesos

Una vez diseados los procesos y la consolidacin del mapa de procesos se

detallan los estndares de servicio que manejar cada uno de los procesos. En la
tabla que se presenta a continuacin se puede observar cada uno de los
estndares.

143
Producto o Usuario Cliente
Ubicacin Estndares de servicio
Servicio interno Externo
1. Planeacin
Vicepresidencia
Metodologas, lineamientos Todos los Se define una vez al ao y se divulgan de forma
de Planeacin,
y protocolos procesos permanente (4 veces al ao)
Riesgos y Entorno
Cronograma anual de
productos de planeacin Vicepresidencia
Todos los Un cronograma anual que defina los productos y
estratgica operativa y de Planeacin,
procesos encargados
estudios econmicos y Riesgos y Entorno
sectoriales

Vicepresidencia
Diagnstico interno y Todos los Entes
de Planeacin, Un diagnstico anual
externo procesos externos
Riesgos y Entorno

Plan estratgico que incluye

formulacin estratgica de Vicepresidencia
Todos los Entes Una planeacin estratgica cada 5 aos
la entidad, definicin de de Planeacin,
procesos externos aprobada por todas las reas y la Junta Directiva
recursos, indicadores de Riesgos y Entorno
gestin y modelo financiero
Plan operativo por rea que
incluya formulacin del Vicepresidencia
Todos los Entes Una planeacin operativa anual aprobada por
plan, definicin de recursos de Planeacin,
procesos externos todas la viceprecidencias de cada rea
indicadores operativos y Riesgos y Entorno
modelo financiero
Sistema de monitoreo que
Vicepresidencia
incluya indicadores Todos los Entes Definicin cada 5 aos de indicadores de
de Planeacin,
operativos y de gestin procesos externos gestin y cada ao de indicadores operativos
Riesgos y Entorno
estratgica
Reportes de seguimiento de Vicepresidencia
Todos los Entes Reporte mensual y reporte de cierre anual con
resultados arrojados por de Planeacin,
procesos externos los resultados del periodo
sistema de monitoreo Riesgos y Entorno
Diagnstico de las
Vicepresidencia
necesidades generales y Todos los Entes 2 estudios anuales aprobados por
de Planeacin,
especficas de procesos externos vicepresidente de planeacin, riesgos y entorno
Riesgos y Entorno
infraestructura del pas
Vicepresidencia
Informe sectorial de Todos los Entes Informe sectorial mensual
de Planeacin,
transporte procesos externos Informe de coyuntura trimestral (alternados)
Riesgos y Entorno
Estructuracin
Vicepresidencia
Gestin Entes
Modelo de transporte de Planeacin, Actualizacin cada 3 meses del modelo
Contractual externos
Riesgos y Entorno
Riesgos
Bases estadsticas y Vicepresidencia
Todos los Entes 10 requerimientos mensuales sobre informacin
estudios de inteligencia de de Planeacin,
procesos externos de la base de datos
negocios Riesgos y Entorno
Matriz de necesidades Estructuracin
Vicepresidencia
prioritarias y anlisis de Gestin Entes
de Planeacin, 10 proyectos prioritarios
costo-impacto Contractual externos
Riesgos y Entorno
socioeconmico Riesgos
Vicepresidencia
Banco de proyectos Estructuracin Entes
de Planeacin, 10 proyectos prioritarios
prioritarios Riesgos externos
Riesgos y Entorno
Estudio financiero, legal,
Vicepresidencia
tcnico, predial, social y Estructuracin Entes
de Planeacin, 5 estudios
ambiental de prefactibilidad Riesgos externos
Riesgos y Entorno
inscritos en BPIN
Gestin
Inventario de concesiones Vicepresidencia
Contractual Entes
segn fecha de reversin y de Planeacin, Un inventario con 2 planes de accin
Jurdico externos
estrategia propuesta Riesgos y Entorno

2. Riesgos
Metodologas, lineamientos Todos los Vicepresidencia Se define una vez al ao y se divulgan de forma
y protocolos procesos de Planeacin, permanente (4 veces al ao)

144
 Riesgos y Entorno
Identificacin, cuantificacin
y valoracin de riesgos Planeacin
Vicepresidencia Proyectos a estructurar: 6
misionales por proyecto Estructuracin Entes
de Planeacin, Proyectos de iniciativa privada: 10
(matriz de riesgo, modelo Gestin externos
Riesgos y Entorno Proyectos activos: 49
financiero y valoracin del Contractual
riesgo)
Planeacin
Anlisis de riesgo por Vicepresidencia 80% de proyectos activos manejan fondo de
Estructuracin Entes
proyecto aprobado por de Planeacin, contingencias, es decir 39 proyectos actuales
Gestin externos
Ministerio de Hacienda Riesgos y Entorno Proyectos a estructurar: 6
Contractual
Vicepresidencia 39 proyectos
Manejo del Fondo de Gestin Entes
de Planeacin, Seguimiento mensual por proyecto
Contingencias Contractual externos
Riesgos y Entorno 10 afectaciones anuales del Fondo
Seguimiento de matriz de Vicepresidencia 49 proyectos
Gestin Entes
riesgo con equipo a cargo de Planeacin, Revisin cada 3 meses por proyecto
Contractual externos
del proyecto Riesgos y Entorno
Definicin de matriz de riesgo operacional a
Matriz de riesgo y Vicepresidencia
Todos los Entes nivel directivo: 1 anual
valoracin del riesgo de Planeacin,
procesos externos Definicin de matriz de riesgo operacional por
operacionales Riesgos y Entorno
proceso: 2 al ao, 18 procesos = 36
Vicepresidencia
Seguimiento al mapa de Todos los Entes
de Planeacin, 4 por ao para 18 procesos =72
riesgos procesos externos
Riesgos y Entorno
Vicepresidencia
Todos los Entes
Capacitaciones de Planeacin, 2 anuales
procesos externos
Riesgos y Entorno
3. Jurdico
Metodologas, lineamientos Todos los Vicepresidencia Se define una vez al ao y se divulgan de forma
y protocolos procesos Jurdica permanente (4 veces al ao)
1800 mensuales
Requerimientos, Todos los Vicepresidencia
Acompaamiento mensual
memorandos, oficios procesos Jurdica

Ente externo
Convenio
Todos los con quien se Vicepresidencia
interadministrativo e 1 anual
procesos realiza Jurdica
interinstitucional
convenio
Todos los Vicepresidencia
Conceptos internos 12
procesos Jurdica
Citacin para la notificacin
personal, traslado de la
Todos los Vicepresidencia
demanda, Arbitral y/o 20 sesiones mensuales
procesos Jurdica
convocatoria de la
conciliacin prejudicial)
Analizar la vinculacin, los
Todos los Vicepresidencia
fundamentos de derecho y 20 sesiones mensuales
procesos Jurdica
de hecho
Todos los Vicepresidencia
Notificacin del fallo 20
procesos Jurdica
Resoluciones de gestin Todos los Vicepresidencia
21 mensuales
normativa procesos Jurdica
Casos de estudio para
Todos los Vicepresidencia
prevencin de dao 10 casos anuales
procesos Jurdica
antijurdicos
4. Comunicaciones
Metodologas, lineamientos Todos los Oficina de Se define una vez al ao y se divulgan de forma
y protocolos procesos Comunicaciones permanente (4 veces al ao)
Definicin anual del plan
Todos los Oficina de
Plan de comunicaciones Revisin semestral de resultados a nivel
procesos Comunicaciones
directivo
Estrategias de Todos los Oficina de Desarrollo mensual de actividades

145
comunicacin interna y
procesos Comunicaciones
externa
Comunicados para sector Sector Oficina de 4 comunicados mensuales
privado privado Comunicaciones 3 noticias mensuales
Todos los Oficina de
Monitoreo de noticias Diario
procesos Comunicaciones
Comunicados a Todos los Comunidade Oficina de
2 comunicados mensuales
comunidades procesos s Comunicaciones
Actividades de promocin Todos los Inversionista Oficina de 2 comunicaciones mensuales va telfono, email
de la entidad procesos s Comunicaciones 1 visita mensual a inversionistas
5. Predial, Social y ambiental
Vicepresidencia
Metodologas, lineamientos Todos los Se define una vez al ao y se divulgan de forma
de Planeacin,
y protocolos procesos permanente (4 veces al ao)
Riesgos y Entorno
Planeacin
Estructuracin Vicepresidencia
Identificacin de cambios Entes
Gestin de Planeacin, 6 anual
normativos externos
Contractual Riesgos y Entorno
Riesgos
Identificacin de impacto
social predial y ambiental Planeacin Vicepresidencia
Entes 1 proyectos APP
en etapa de priorizacin de Estructuracin de Planeacin,
externos 10 proyectos inicitativa privada
ideas diagnstico Riesgos Riesgos y Entorno
preliminar
Planeacin
76 concesiones, 7 homologaciones, 5
Estructuracin Vicepresidencia
Estrategia de socializacin autorizaciones temporales, 2 licencias
Gestin de Planeacin,
de impactos 11 proyectos APP
Contractual Riesgos y Entorno
10 proyectos inicitativa privada
Riesgos
Planeacin
76 concesiones, 7 homologaciones, 5
Estudios sociales, Estructuracin Vicepresidencia
Entes autorizaciones temporales, 2 licencias
prediales, ambientales Gestin de Planeacin,
externos 11 proyectos APP
avanzados Contractual Riesgos y Entorno
10 proyectos inicitativa privada
Riesgos
Planeacin
76 concesiones, 7 homologaciones, 5
Apoyo en resolucin de Estructuracin Vicepresidencia
Entes autorizaciones temporales, 2 licencias
inquietudes en licitacin y Gestin de Planeacin,
externos 11 proyectos APP
adjudicacin Contractual Riesgos y Entorno
10 proyectos inicitativa privada
Riesgos
Seguimiento a
76 concesiones, 7 homologaciones, 5
concesionarios para Gestin Vicepresidencia
Entes autorizaciones temporales, 2 licencias
asegurar cumplimiento de Contractual de Planeacin,
externos 11 proyectos APP
lineamientos y frente a Riesgos Riesgos y Entorno
10 proyectos inicitativa privada
modificaciones
76 concesiones, 7 homologaciones, 5
Evaluacin predial, social y Gestin Vicepresidencia
Entes autorizaciones temporales, 2 licencias
ambiental durante Contractual de Planeacin,
externos 11 proyectos APP
desarrollo del proyecto Riesgos Riesgos y Entorno
10 proyectos inicitativa privada
76 concesiones, 7 homologaciones, 5
Vicepresidencia
Agilizacin de procesos, Gestin Entes autorizaciones temporales, 2 licencias
de Planeacin,
obtencin de permisos contractual externos 11 proyectos APP
Riesgos y Entorno
10 proyectos inicitativa privada
76 concesiones, 7 homologaciones, 5
Acompaamiento a proceso Vicepresidencia
Gestin Entes autorizaciones temporales, 2 licencias
de entrega de de Planeacin,
contractual externos 11 proyectos APP
infraestructura de transporte Riesgos y Entorno
10 proyectos inicitativa privada
76 concesiones, 7 homologaciones, 5
Bases de datos de Vicepresidencia
Gestin Entes autorizaciones temporales, 2 licencias
profesionales y esquemas de Planeacin,
contractual externos 11 proyectos APP
de evaluacin Riesgos y Entorno
10 proyectos inicitativa privada
6. Estructuracin
Metodologas, lineamientos Todos los Vicepresidencia Se define una vez al ao y se divulgan de forma
y protocolos procesos de Estructuracin permanente (4 veces al ao)

146

Plan de trabajo de
proyectos de estructuracin
Valoracin tcnica, jurdica
y financiera de proyectos de
iniciativa privada
Estudio financiero ajustado
con recomendaciones de
DNP, MT y MH
Estudio tcnico que incluye
componentes predial, social
y ambiental de factibilidad
Estudios de necesidad y
conveniencia para la
licitacin y la interventora
Acompaar procesos de
adjudicacin y licitacin
Capacitacin al gerente y
equipo del proyecto
Entrega de informacin
consolidada (foliada y en
orden cronolgico) al
gerente y equipo del
proyecto
Inventario de fuente de
financiacin e inversionistas
Participacin en rondas de
negocios
7. Contratacin misional
Metodologas, lineamientos
y protocolos
Proformas ajustadas
Niveles de servicio
definidos
Definicin, administracin y
seguimiento al plan de
contratacin
Documentos iniciales
(Minuta del contrato,
presupuesto y registro
presupuestal, acta
iniciacin, aprobacin de
pliza, solicitud de CDP
para contratacin
especfica)
Adjudicacin de proyectos
Servicios o bienes
objeto del contrato
Informe final
Acta de Liquidacin
Estructuracin
Vicepresidencia
Planeacin 1 Plan anual
de Estructuracin
Riesgos
Gestin Vicepresidencia
10 proyectos de iniciativa privada
Contractual de Estructuracin
DNP, MT, Vicepresidencia
Contratacin 11 proyectos APPs
MH de Estructuracin
Contratacin
Vicepresidencia
Predial, Social 11 proyectos APPs
de Estructuracin
y Ambiental
Contratacin Vicepresidencia
11 proyectos APPs
de Estructuracin
Vicepresidencia
Contratacin 11 proyectos APPs
de Estructuracin
Gestin Vicepresidencia
11 proyectos APPs
Contractual de Estructuracin
Gestin Vicepresidencia
11 proyectos APPs
Contractual de Estructuracin
Comunicacione Inversionista Vicepresidencia
Actualizacin mensual
s s de Estructuracin
Comunicacione Inversionista Vicepresidencia
1 reunin mensual
s s de Estructuracin
Todos los Vicepresidencia Se define una vez al ao y se divulgan de forma
procesos Jurdica permanente (4 veces al ao)
Todos los Vicepresidencia
Revisin y ajuste anual
procesos Jurdica
Todos los Vicepresidencia
Revisin y ajuste anual
procesos Jurdica
1 anual
Todos los Vicepresidencia
1 seguimiento mensual
procesos Jurdica
4 informes de gestin anual
Contratacin misional:
10 licitaciones adjudicadas
14 concursos de mrito adjudicados a
Todos los Vicepresidencia
interventores
procesos Jurdica
10 contrataciones de estudios tcnicos
14 proyectos de seleccin abreviada
Contratacin misional:
10 licitaciones adjudicadas
14 concursos de mrito adjudicados a
Todos los Vicepresidencia
interventores
procesos Jurdica
10 contrataciones de estudios tcnicos
14 proyectos de seleccin abreviada
Contratacin misional:
10 licitaciones adjudicadas
Todos los Vicepresidencia 14 concursos de mrito adjudicados a
procesos Jurdica interventores
10 contrataciones de estudios tcnicos
14 proyectos de seleccin abreviada
Todos los Vicepresidencia
1 anual
procesos Jurdica
Archivo Contratista Vicepresidencia Contratacin misional:
147
 10 licitaciones adjudicadas
14 concursos de mrito adjudicados a
Jurdica interventores
10 contrataciones de estudios tcnicos
14 proyectos de seleccin abreviada
8. Gestin Contractual
Vicepresidencia
Metodologas, lineamientos Todos los Se define una vez al ao y se divulgan de forma
de Gestin
y protocolos procesos permanente (4 veces al ao)
Contractual
Revisin de toda la Vicepresidencia
Gestin de 11 proyectos APPs
informacin entregada por de Gestin
estructuracin 10 proyectos de iniciativa privada
Gestin de Estructuracin Contractual
Gestin
contractual Concesionari Vicepresidencia
Visita en sitio inicial al 11 proyectos APPs
Gestin social, o de Gestin
proyecto 10 proyectos de iniciativa privada
predial, Interventor Contractual
ambiental
Definicin del plan de
seguimiento cronograma
de trabajo (# visitas, # Gestin
informes, listado de contractual Concesionari Vicepresidencia
11 proyectos APPs
documentos que Gestin social, o de Gestin
10 proyectos de iniciativa privada
concesionario debe predial, Interventor Contractual
entregar, tablero de ambiental
indicadores para arrojar
alertas)
Gestin
Diligenciar proyecto en contractual Concesionari Vicepresidencia 11 proyectos APPs
herramienta de seguimiento Gestin social, o de Gestin 10 proyectos de iniciativa privada
a proyectos predial, Interventor Contractual Actualizacin bimensual
ambiental
Lanzamiento del proyecto
con interventor y
concesionario ( Acta de Gestin
inicio, acordar e informar contractual Concesionari Vicepresidencia 11 proyectos APPs anuales
como va a ser el esquema y Gestin social, o de Gestin 10 proyectos de iniciativa privada
polticas de seguimiento, predial, Interventor Contractual Actualizacin bimensual
entrega de productos, ambiental
canales de comunicacin,
formatos, roles del equipo)
Gestin
Concesionari Vicepresidencia
Cronograma de vencimiento contractual 1 definicin anual de cronograma y seguimiento
o de Gestin
de plizas y seguimiento Gestin semanal
Interventor Contractual
Jurdica
Capacitacin al interventor
en la realizacin de
inventarios viales paralelos
a las actividades del
concesionario de
reconocimiento de la va,
revisin de diseos en
tiempo real, gestin ante
1 vez al ao para 11 proyectos nuevos, 25
concesionario de Gestin
carretereros actuales, 3 frreos actuales , 49
autorizaciones ambientales, contractual Vicepresidencia
portuarios, 8 aeroportuarios
cumplimiento de actividades Gestin social, Interventor de Gestin
Se complementa durante las sesiones de trabajo
de construccin y se predial y Contractual
conjunto entre equipo del proyecto y
cumplan especificaciones ambiental
concesionario
tcnicas del contrato,
realizar oficio y firmarlo,
seguimiento a los
compromisos definidos en
las autorizaciones
ambientales (en lo
ambiental est incluido
componente social)
Visita de campo para Gestin Concesionari Vicepresidencia 11 proyectos APPs
entrega de zona de uso contractual o de Gestin
pblico Gestin social, Interventor Contractual

148
 predial y
ambiental
Municipio
Gestin
Jurdica
Gestin Vicepresidencia
contractual de Gestin
Concesionari
Gestin social, Contractual
Inventario de entrega de o
predial y 11 proyectos APPs
zona y acta de entrega Interventor
ambiental
Municipio
Gestin
Jurdica
Gestin Concesionari Vicepresidencia
contractual o de Gestin
Reuniones de empalme Gestin social, Interventor Contractual
ante cambio de interventor predial y 2 por cambio
o gerente ambiental
Gestin
Jurdica
Visitas de campo para
revisar:
En todas las etapas
situacin predial, social y
ambiental
En construccin : avance de
obra y puntos crticos de
revisin definidos, ,
verificacin de diseos,
avances de 13 temas de
Gestin
ingeniera, desembolsos
contractual Quincenales para proyectos en etapa de diseo
En mantenimiento y Concesionari Vicepresidencia
Gestin social, y construccin
operaciones: trfico diario, o de Gestin
predial y Cada tres meses para proyectos en etapa de
recaudo y capacidad vial y Interventor Contractual
ambiental operaciones y mantenimiento
a la calidad servicio
prestado por el
concesionario, seguimiento
al cumplimiento de la
aplicacin del Manual de
operacin de la va
(servicios a los usuarios,
gra, carrotaller, centros de
atencin al usuario,
sealizacin de la va y
seguridad vial)
Gestin Concesionari Vicepresidencia
contractual o de Gestin
Acta de entrega de Gestin social, Interventor Contractual
documentos de estudios y predial y 11 proyectos APPs
diseo definitivo ambiental
Gestin
Jurdica
Gestin Concesionari Vicepresidencia
Documento aprobado de
contractual o de Gestin 11 proyectos APPs
cierre financiero
Interventor Contractual
Gestin
contractual Concesionari Vicepresidencia Para proyectos en construccin comit mensual
Preparacin y asistencia a
Gestin o de Gestin Para proyectos en mantenimiento y operaciones
Comit de Fiducia
Financiera Interventor Contractual comit cada 3 meses

4 para concesiones en etapa de preconstruccin

Gestin Concesionari Vicepresidencia
Informes de contralora y y construccin
contractual o de Gestin
entes de control 150 para concesiones en etapa de operacin y
Interventor Contractual
mantenimiento
Gestin Concesionari Vicepresidencia
contractual o de Gestin
Gestin social, Interventor Contractual
Actas de recibo parcial de 3 anuales por concesin en etapa de
predial y
obras construccin
ambiental
Gestin
Jurdica

149
 Presidencia
Gestin
contractual
Concesionari Vicepresidencia
Presentacin de avances Gestin social,
o de Gestin 1 mensual
ante Comit Directivo predial y
Interventor Contractual
ambiental
Gestin
Jurdica
Gestin
contractual
Vicepresidencia 1 comit quincenal por concesin
Comits e informes de Gestin social,
Interventor de Gestin 1 informe mensual
seguimiento con interventor predial y
Contractual
ambiental

Gestin
contractual
Gestin social, Interventor Vicepresidencia
Actas de compromiso frente
predial y Concesionari de Gestin 2 anuales por concesin
a incumplimientos
ambiental o Contractual
Gestin
Jurdica
Gestin
contractual
Gestin social, Interventor Vicepresidencia
Aprobacin de pliza para
predial y Concesionari de Gestin 1 por concesin que inicia etapa de operacin
inicio de operaciones
ambiental o Contractual
Gestin
Jurdica
Gestin
Interventor Vicepresidencia
Revisin de reversiones contractual
Concesionari de Gestin Anual
prximas a realizarse Gestin
o Contractual
Jurdica
Gestin
Interventor Vicepresidencia
Informe de liquidacin del contractual
Concesionari de Gestin Una vez por concesin revertida
contrato, acta de entrega Gestin
o Contractual
Jurdica
Gestin
contractual
Gestin social, Interventor Vicepresidencia
Realizar anlisis de 100 permisos mensuales para proyectos
predial y Concesionari de Gestin
solicitudes de modificacin carreteros
ambiental o Contractual
Gestin
Jurdica
Gestin
contractual
Gestin social, Interventor Vicepresidencia 100 permisos mensuales para proyectos
Verificar pliza predial y Concesionari de Gestin carreteros
ambiental o Contractual 15 permisos mensuales para proyectos frreos
Gestin
Jurdica
Gestin
contractual
Gestin social, Interventor Vicepresidencia
Informe de permisos
predial y Concesionari de Gestin 1 mensual por concesin
terminados o vencidos
ambiental o Contractual
Gestin
Jurdica
Seguimiento ingreso Gestin
generado , carga movilizada contractual
vs carga estimada, revisar Gestin social, Interventor Vicepresidencia
soportes, pago de predial y Concesionari de Gestin 1 mensual por concesin
contraprestacin, garantizar ambiental o Contractual
el seguimiento al a fiducia y Gestin
al plan de inversiones Jurdica
Seguimiento al fondo de Gestin
Interventor Vicepresidencia
contingencias y pago de contractual
Concesionari de Gestin 1 mensual por concesin
aportes y gestionar Gestin de
o Contractual
solicitudes de recursos riesgos

150
Participar en proceso de Gestin Interventor Vicepresidencia
decisin frente a contractual Concesionari de Gestin Modificaciones anuales a los contratos
modificaciones solicitadas Gestin jurdica o Contractual
Anlisis financiero de Gestin Interventor Vicepresidencia
posibles modificaciones y contractual Concesionari de Gestin Modificaciones anuales a los contratos
acto administrativo Gestin jurdica o Contractual
Gestin Interventor Vicepresidencia
Plizas contractual Concesionari de Gestin Plizas para todos los contratos
Gestin jurdica o Contractual
9. Atencin al ciudadano
Vicepresidencia
Metodologas, lineamientos Todos los Se define una vez al ao y se divulgan de forma
Administrativa y
y protocolos procesos permanente (4 veces al ao)
Financiera
Volmenes mensuales:
Denuncias: 3
Derechos peticin: 317
Vicepresidencia Quejas y reclamos:14
Atencin t resolucin de Todos los Concesionari
Administrativa y Consulta informacin: 16
PQRS procesos os
Financiera Copia documentos: 8
Certificaciones: 4
Solicitudes organismos de control: 21
Sugerencias:1
Definicin y administracin Vicepresidencia
Todos los 1 plan anual
plan de accin programa Administrativa y
procesos Actividades mensuales
gobierno en lnea Financiera
Definicin y administracin Vicepresidencia
Todos los 1 plan anual
plan de accin programa Administrativa y
procesos Actividades mensuales
atencin al ciudadano DNP Financiera
10. Talento humano
Vicepresidencia
Metodologas, lineamientos Todos los Se define una vez al ao y se divulgan de forma
Administrativa y
y protocolos procesos permanente (4 veces al ao)
Financiera
1 plan estratgico anual
Plan estratgico de Vicepresidencia
Todos los 3 actividades masivas de capacitacin
capacitacin y desarrollo de Administrativa y
procesos Revisin trimestral de evaluacin y seguimiento
capacitaciones Financiera
del personal
Ejecucin Programa de Vicepresidencia
Todos los 1 plan de bienestar anual y 3 actividades
salud ocupacional y Administrativa y
procesos anuales
Bienestar Social Financiera
Pago de nmina y aportes
Vicepresidencia
de seguridad social y Todos los 300-340 cargos vinculados segn nivel de
Administrativa y
parafiscales, liquidacin de procesos vacantes
Financiera
prestaciones
Evaluacin, seguimiento y
calificacin del desempeo Vicepresidencia 300-340 cargos vinculados segn nivel de
Todos los
de los funcionarios de la Administrativa y vacantes
procesos
entidad INCO y plan de Financiera 170 comisiones de servicios
incentivos
11. Gestin financiera
Vicepresidencia
Metodologas, lineamientos Todos los Se define una vez al ao y se divulgan de forma
Administrativa y
y protocolos procesos permanente (4 veces al ao)
Financiera
Vicepresidencia
Administrativa y
Todos los Financiera
Anteproyecto 1 anual
procesos Vicepresidencia
Planeacin
Riesgos y Entorno
Vicepresidencia
Presupuesto consolidado Todos los
Administrativa y 1 anual
del INCO procesos
Financiera
Registro de cuentas Todos los Vicepresidencia 300 mensual
procesos Administrativa y

151
 Financiera
Vicepresidencia
Informe de Ejecucin de Todos los
Administrativa y 2 anual
recursos pblicos procesos
Financiera
Vicepresidencia
Todos los
Inversiones/tesorera Administrativa y 1 mensual
procesos
Financiera
DIAN/Direcci
Vicepresidencia
Todos los n de
Informacin Tributaria Administrativa y 1 mensual
procesos Impuestos
Financiera
Distritales
Vicepresidencia
PAC (Programa Anual de Todos los Ministerio de
Administrativa y 1 anual y ejecucin mensual
Caja) procesos Hacienda
Financiera
12. Contratacin de funcionamiento
Metodologas, lineamientos Todos los Vicepresidencia Se define una vez al ao y se divulgan de forma
y protocolos procesos Jurdica permanente (4 veces al ao)
Todos los Vicepresidencia
Proformas ajustadas Revisin y ajuste anual
procesos Jurdica
Niveles de servicio Todos los Vicepresidencia
Revisin y ajuste anual
definidos procesos Jurdica
Definicin, administracin y 1 anual
Todos los Vicepresidencia
seguimiento al plan de 1 seguimiento mensual
procesos Jurdica
contratacin 4 informes de gestin anual
Contratacin misional:
10 licitaciones adjudicadas
Documentos iniciales 14 concursos de mrito adjudicados a
(Minuta del contrato, interventores
presupuesto y registro 10 contrataciones de estudios tcnicos
presupuestal, acta Todos los Vicepresidencia 14 proyectos de seleccin abreviada
iniciacin, aprobacin de procesos Jurdica Contratacin funcional:
pliza, solicitud de CDP 2 licitaciones
para contratacin 6 concursos de mritos
especfica) 12 selecciones abreviadas
50 contrataciones de 10% de menor cuanta
50 contrataciones directas
Contratacin misional:
10 licitaciones adjudicadas
14 concursos de mrito adjudicados a
interventores
10 contrataciones de estudios tcnicos
Todos los Vicepresidencia 14 proyectos de seleccin abreviada
Adjudicacin de proyectos
procesos Jurdica Contratacin funcional:
2 licitaciones
6 concursos de mritos
12 selecciones abreviadas
50 contrataciones de 10% de menor cuanta
50 contrataciones directas
Contratacin misional:
10 licitaciones adjudicadas
14 concursos de mrito adjudicados a
interventores
10 contrataciones de estudios tcnicos
Servicios o bienes Todos los Vicepresidencia 14 proyectos de seleccin abreviada
objeto del contrato procesos Jurdica Contratacin funcional:
2 licitaciones
6 concursos de mritos
12 selecciones abreviadas
50 contrataciones de 10% de menor cuanta
50 contrataciones directas
Todos los Vicepresidencia
Informe final 1 anual
procesos Jurdica
Acta de Liquidacin Archivo Contratista Vicepresidencia Contratacin funcional:
Jurdica 2 licitaciones
6 concursos de mritos

152
 12 selecciones abreviadas
50 contrataciones de 10% de menor cuanta
50 contrataciones directas
13. Gestin documental
Vicepresidencia
Metodologas, lineamientos Todos los Se define una vez al ao y se divulgan de forma
Administrativa y
y protocolos procesos permanente (4 veces al ao)
Financiera
Vicepresidencia
Todos los Entes
Documentos enviados Administrativa y 1600-1700 mensual
procesos externos
Financiera
Vicepresidencia
Todos los Entes
Documentos recibidos Administrativa y 2700-3000 mensual
procesos externos
Financiera
Vicepresidencia
Todos los Entes
Solicitud de consultas Administrativa y 220-250 mensuales
procesos externos
Financiera
Vicepresidencia
Todos los
Carpetas archivadas al mes Administrativa y 1300-1400 mensual
procesos
Financiera
Vicepresidencia
Escaneo de documentos Todos los Entes 700.000 a 750.000 documentos anuales
Administrativa y
antiguos procesos externos Este proceso se tercerizar
Financiera
14. Sistemas de informacin
Vicepresidencia
Metodologas, lineamientos Todos los Se define una vez al ao y se divulgan de forma
de Planeacin,
y protocolos procesos permanente (4 veces al ao)
Riesgos y Entorno
Diagnstico y priorizacin
de necesidades de
hardware, software,
Vicepresidencia
infraestructura de redes de Todos los
de Planeacin, Uno anual
cmputo y equipos de procesos
Riesgos y Entorno
comunicacin y definicin
de estrategia de adquisicin
de recursos
Vicepresidencia
Plan de accin y de Todos los Uno anual
de Planeacin,
compras y seguimiento procesos Seguimiento bimensual al plan
Riesgos y Entorno
Seguimiento a bienes
Vicepresidencia
tercerizados Todos los
de Planeacin, 4 anual
(mantenimiento de procesos
Riesgos y Entorno
servidores y equipos)
Documento de lineamientos Concesionari
y bases para la interfase os e
entre sistemas de la entidad interventora
Vicepresidencia
y del concesionario y Gestin s Creacin del documento y ajuste anual del
de Planeacin,
protocolo del manejo de Contractual mismo
Riesgos y Entorno
sistema de informacin con
concesionarios e
Interventoras
Concesionari
Vicepresidencia
Capacitaciones a Gestin os e 2 anuales para recursos tecnolgicos
de Planeacin,
concesionarios Contractual interventora 8 anuales para sistemas de informacin
Riesgos y Entorno
s
Concesionari
Vicepresidencia 11 proyectos APPs
Conexin de interfases con Gestin os e
de Planeacin, 10 proyectos de inicitativa privada
concesionarios Contractual interventora
Riesgos y Entorno
s
Recomendaciones para Concesionari
Vicepresidencia 76 concesiones, 7 homologaciones, 5
soluciones a Gestin os e
de Planeacin, autorizaciones temporales, 2 licencias
incompatibilidad de Contractual interventora
Riesgos y Entorno
concesionarios s
Implementacin de nuevos Todos los Concesionari Vicepresidencia 6 anual implementados internamente
servicios informticos procesos os e de Planeacin, 6 anual implementados externamente

153
 interventora
Riesgos y Entorno
s
Concesionari
Vicepresidencia
Monitoreo de disponibilidad Todos los os e
de Planeacin, 1 vez al da
de servicios informticas procesos interventora
Riesgos y Entorno
s
Vicepresidencia
Mantenimiento de SW y HW Todos los Concesionari
de Planeacin, 96 anual
peridicos procesos os
Riesgos y Entorno
Concesionari
Mantenimiento preventivo y Vicepresidencia
Todos los os e
correctivo a servicio de Planeacin, 2 mensual
procesos interventora
informticos Riesgos y Entorno
s
Concesionari
Vicepresidencia
Definicin e implementacin Todos los os e
de Planeacin, 1 anual
de arquitectura tecnolgica procesos interventora
Riesgos y Entorno
s
Concesionari
Vicepresidencia
Monitoreo preventivo a Todos los os e
de Planeacin, 2 mensual
servicio informticos procesos interventora
Riesgos y Entorno
s
Concesionari
Vicepresidencia 1 anual
Plan anual de seguridad Todos los os e
de Planeacin, 4 controles anuales
informtica procesos interventora
Riesgos y Entorno Administracin de firewalls e intrusos semanal
s
Concesionari
Vicepresidencia 1 cada 3 aos con revisin anual
Definicin e implementacin Todos los os e
de Planeacin, Seguimiento mensual a pruebas y a entrada y
de arquitectura tecnolgica procesos interventora
Riesgos y Entorno salida de informacin
s
Concesionari
Vicepresidencia
Definicin y revisin de Todos los os e 1 definicin anual
de Planeacin,
niveles de servicio procesos interventora 2 revisiones anuales
Riesgos y Entorno
s
Concesionari
Vicepresidencia
Implementacin de ajustes Todos los os e
de Planeacin, 6 anuales
sencillos a la plataforma procesos interventora
Riesgos y Entorno
s
Vicepresidencia
Todos los
Informes de avance de Planeacin, 12 anuales
procesos
Riesgos y Entorno
Concesionari
Vicepresidencia
Diseo seguimiento al plan Todos los os e 1 redefinicin y/o revisin del plan anual
de Planeacin,
de contingencias procesos interventora 4 monitoreos anuales
Riesgos y Entorno
s
Definicin de niveles de Vicepresidencia
Todos los 1 definicin anual
servicio y desempeo de Administrativa y
procesos 4 seguimientos anuales
mesa de ayuda Financiera
15. Recursos fsicos
Vicepresidencia
Metodologas, lineamientos Todos los Se define una vez al ao y se divulgan de forma
Administrativa y
y protocolos procesos permanente (4 veces al ao)
Financiera
Vicepresidencia
Todos los 1 anual
Plan de compras Administrativa y
procesos
Financiera
Vicepresidencia
Todos los
Contrataciones Administrativa y 14 anual
procesos
Financiera
Vicepresidencia
Todos los
Contratos de suministro Administrativa y 6 anual
procesos
Financiera
Vicepresidencia
Todos los
Licitaciones Administrativa y 2 anual
procesos
Financiera

154
 Vicepresidencia
Administracin del Todos los
Administrativa y 1 mensual
inventario procesos
Financiera
16. Gestin del conocimiento
Vicepresidencia
Metodologas, lineamientos Todos los Se define una vez al ao y se divulgan de forma
de Planeacin,
y protocolos procesos permanente (4 veces al ao)
Riesgos y Entorno
Vicepresidencia
Plan de documentacin de Todos los 1 anual
de Planeacin,
experiencias procesos Revisin mensual de casos a analizar
Riesgos y Entorno
Vicepresidencia
Evaluacin de proyectos y Todos los Entes
de Planeacin, se analizan 6 experiencias anualmente
programas procesos externos
Riesgos y Entorno
Identificacin oportunidades Vicepresidencia Comits mensuales de revisin
Todos los
de mejora para de Planeacin, Plan anual y revisin 3 veces al mes para
procesos
mejoramiento contino Riesgos y Entorno mejoras evaluadas
Plan de mejoramiento de Vicepresidencia
Todos los
capacidades de capital de Planeacin, 1 plan anual con actividades bimensuales
procesos
humano Riesgos y Entorno
Vicepresidencia
Todos los Entes
Bases de datos estratgicas de Planeacin, Actualizacin mensual
procesos externos
Riesgos y Entorno
17. Control interno
Metodologas, lineamientos Todos los Oficina de Control Se define una vez al ao y se divulgan de forma
y protocolos procesos Interno permanente (4 veces al ao)
Ciudadana,
Plan de programa de entes de
Todos los Oficina de Control Plan anual
auditoras, planes de vigilancia y
procesos Interno Planes de mejoramiento: 18
evaluacin y mejoramiento control,
ciudadana
Ciudadana,
Auditoras, planes entes de Procesos misionales y estratgicos: 4 auditoras
Todos los Oficina de Control
ejecutados e informes de vigilancia y por proceso (8*4)
procesos Interno
los mismos control, Procesos de apoyo 2 auditoras (10*2)
ciudadana
Ejecucin de planes de
Todos los Oficina de Control
seguimiento, asesoras y Planes de mejoramiento: 18
procesos Interno
acompaamiento
Programa de fomento a la Todos los Oficina de Control Boletines semanales
cultura de control procesos Interno 2-3 capacitaciones anuales
18. Control Disciplinario Interno
Vicepresidencia
Todos los 25% de la planta con fallos disciplinarios
Fallo de primera instancia Administrativa y
procesos equivalente a 6 a 7 fallos mensuales
Financiera
Vicepresidencia
Todos los 25% de la planta con fallos disciplinarios
Fallo de segunda instancia Administrativa y
procesos equivalente a 6 a 7 fallos mensuales
Financiera
Vicepresidencia
Todos los 25% de la planta con fallos disciplinarios
Informes a entes de control Administrativa y
procesos equivalente a 6 a 7 fallos mensuales
Financiera
19. Gestin de Calidad
Planes de mejoramiento para todos los
Vicepresidencia procesos, se sugiere iniciar por reas de apoyo
Planes de mejoramiento por Todos los
de Planeacin, que son la base operativa (recursos fsicos y
procesos procesos
Riesgos y Entrono sistemas prioritario) y continuar con reas
misionales
Es necesario crear acuerdos de niveles de
Vicepresidencia servicio entre todas las reas, se sugiere iniciar
Acuerdos en los niveles de Todos los
de Planeacin, por reas donde interrelaciones son crticas,
servicio entre reas procesos
Riesgos y Entrono como estructuracin-jurdica y gestin
contractual-jurdica

155
 Concesionari
Correcciones frente a os Vicepresidencia
Todos los
productos o servicios no Interventora de Planeacin, A demanda
procesos
conformes s Riesgos y Entrono

Concesionari
os
Interventora Vicepresidencia A demanda, es necesario actualizar todos los
Control de documentos y Todos los
s de Planeacin, documentos y registros al nuevo nombre y los
registros procesos
Entes de Riesgos y Entrono nuevos procedimientos de la organizacin
gobierno
Ciudadana

9 Identificacin de necesidades normativas para la

implementacin de la propuesta
Se propone realizar los siguientes decretos y resoluciones:

Decreto de creacin
Decreto de planta
Decreto de estructura
Resolucin de organizacin estructural (grupos trabajo)
Resolucin de consejos asesores
Resolucin reglamento de Junta Directiva
Resolucin de cdigo de buen gobierno corporativo

Estos decretos y resoluciones se disearon y entregaron.

Justificacin de los cambios normativos:

En primer lugar hay un cambio en las funciones. Estas deben reflejar la nueva
orientacin de la entidad y por tanto focalizarse en atender la demanda de
servicios, con criterios que se asemejan ms a los de una entidad de carcter
comercial, aunque manteniendo la posibilidad de ejercer aquellas funciones de
carcter pblico que sirven de apoyo a las actividades misionales, por ejemplo, las
expropiaciones de predios para el desarrollo de proyectos o la imposicin de multas
en caso de incumplimiento.

La definicin de las funciones para la Agencia Nacional de Infraestructura plantean

un cambio sustancial desde el punto de vista jurdico. En efecto, se pasa de una
entidad (establecimiento pblico) orientada a la estructuracin y gestin de
contratos de concesin, a un marco ms amplio en el sentido de poner como eje
del desarrollo de su objeto la estructuracin e implementacin de proyectos de
asociacin pblica privados. El desarrollo de las funciones a cargo de la entidad
pretenden reflejar ese propsito.

En segundo lugar, el cambio de normatividad supone un ajuste de la estructura

organizacional, la cual debe reflejar caractersticas propias y particulares de una
Agencia como otra de las modalidades de organizacin de las entidades del
estado. Los mencionados ajustes debern traducirse en una redefinicin de la

156
denominacin, nomenclatura, asignacin salarial e incentivos laborales de esta
clase de entidades.24
En tercer lugar los perfiles de los funcionarios cambian. Estos deben asemejarse
ms a los de los funcionarios que laboran en los entes de carcter privado. Deben
focalizarse ya no en la prestacin de servicios pblicos, sino en la atencin de
clientes y en el desarrollo de actividades conjuntas con los socios privados. Lo cual
implica una mayor flexibilidad en la toma de decisiones pero tambin mayor
responsabilidad que la que tiene un servidor pblico tradicional, cuya actividad se
encuentra delimitada por el cumplimiento estricto de la normatividad vigente, sin
mucho margen para la toma de decisiones.

En cuarto lugar, como consecuencia de la mayor flexibilidad en el ejercicio de las

funciones la entidad debe fortalecer los controles de gestin con el objeto de
garantizar la transparencia de los procesos y evitar comportamientos corruptos.

Bajo los anteriores supuestos, la normatividad propuesta, busca conciliar

esencialmente dos necesidades que se derivan del tipo de funciones asignadas a
la misma, y las cuales se entrelazan entre s: por una parte, al ser una entidad que
tiene la funcin principal de estructuracin, promocin y gestin de los contratos de
Asociaciones Pblico Privadas, debe estar en capacidad como se mencion
anteriormente- de lograr un relacionamiento horizontal con los privados, esto es, de
asociarse con ellos, estar al mismo nivel desde el punto de vista negocial y
contractual y de responder de manera eficiente a las demandas de este tipo de
relacionamiento. Esto supone una mayor flexibilidad de la que tendra un
establecimiento pblico tradicional, un tipo de habilidades profesionales ms
especializadas en relacin con las que actualmente cuenta. Por otra parte, debe
estar en capacidad de poder ejercer tambin las funciones pblicas que la ley le
asigne, no solo en lo que se refiere al apoyo de los contratos de Asociacin
Pblico Privadas a su cargo, como son por ejemplo, las expropiaciones de terrenos
cuando se requieran; el ejercicio de la jurisdiccin coactiva fiscal, etc.

Por ltimo, Un aspecto que es importante resaltar es que al focalizarse los cambios
ms en la gestin que en los aspectos formales de la entidad (patrimonio o grado
de autonoma, por ejemplo), el xito de la reforma solo podr lograrse si cambia el
modelo de gestin de modo tal que refleje la nueva orientacin. Esto implica una
serie de acciones tanto de carcter interno como externo, con el objeto de que
tanto los funcionarios como los particulares comprendan el nuevo modelo.

10 Estrategia de transicin institucional y de implementacin de la

ANI
Teniendo en cuenta los lineamientos bsicos para la transformacin de la organizacin y
los hallazgos del diagnstico, se propone un plan de accin de transformacin en tres

24
Uno de los aspectos que se destacan de esta clase de entidades y de la naturaleza jurdica de entidades de
naturaleza especial, es que el consejo directivo de acuerdo con la propuesta presentada, deja de ser
simplemente consultivo, para pasar a ser verdaderamente un rgano de administracin y de decisin de la
entidad.

157
etapas: (1) Retomar el control de la entidad, (2) robustecer los procesos y la memoria
institucional y (3) tecnificar y ampliar cobertura:

El detalle de cada una de las etapas propuestas se expone a continuacin:

ETAPA 1: RETOMAR EL CONTRO DE LA ENTIDAD

Generar un plan estratgico:

o Determinar criterios de complejidad de proyectos y alinear los procesos y

recursos a la luz de estos criterios
o Planear y priorizar iniciativas y proyectos
o Separar los problemas en 2: resolver el pasado y asegurar que en el futuro no
se repitan los errores

Establecer un gobierno corporativo para toma de decisiones

o Lineamientos que determinen el tipo y niveles de sustentacin tcnica

o Definir un gobierno corporativo adecuado en la entidad garantizando la
identificacin de las decisiones relevantes de la entidad

Determinar responsables por procesos e indicadores

o Claridad en las funciones y objetivos por rea (presupuesto, garantas y plizas,

gestin predial, estructuracin tcnica, estrategia de contratacin, SGC)
o Definir dueos de procesos y evitar traslapo de competencias entre reas, que
generen confusin
o Determinar la capacidad instalada requerida para el INCO (personal)
garantizando la flexibilidad que requiere la entidad para adaptarse al volumen
de proyectos gestionados por la misma
o Definir mecanismos de coordinacin que garanticen la adecuada coordinacin
de los procesos misionales y la toma de decisiones estratgicas

158
 o Disear los informes requeridos para los comits y la toma de decisiones
estratgicas de la entidad
o Hacer inventario de problemas por contrato de concesin y definir mecanismos
de resolucin y posiciones frente a contratos
o Definir perfiles por cargo
o Disear esquemas de incentivos y modelos de remuneracin variable
o Definir mecanismos de evaluacin y retroalimentacin al personal
o Hacer inventario de problemas por contrato de concesin y definir mecanismos
de resolucin y posiciones frente a contratos
o Definir perfiles por cargo
o Disear esquemas de incentivos y modelos de remuneracin variable
o Definir mecanismos de evaluacin y retroalimentacin al personal

Centralizar procesos clave transversales

o Dar relevancia al tema predial, social y ambiental en los procesos de

estructuracin
o Unificar la gestin de contratacin (reducir ordenadores del gasto)
o Centralizar la gestin jurdica
o Centralizar e integrar la informacin de todas las reas de la entidad

Definir estndares mnimos y memoria institucional

o Fortalecer y estandarizar los procesos de supervisin

o Fortalecer la gestin de riesgos de los proyectos
o Definir estndares de los equipos (# y competencias) requeridos para la
estructuracin y gestin de proyectos segn su complejidad y estado
o Definir esquemas de capacitacin, induccin y reinduccin que mejoren el
conocimiento del personal de la entidad
o Definir listas de chequeo y estndares mnimos que deben cumplir los procesos
y hacerle seguimiento
o Definicin de ANS entre las reas
o Definir indicadores de efectividad a nivel de proceso, procedimiento y cargo
o Disear incentivos en materia salarial como de carrera profesional
o Contar con inventario de proyectos y concesiones actualizado
o Inventario de plizas y garantas con sus respectivos vencimientos
o Polticas para el registro y manejo de la informacin

Establecer polticas de gestin (terceros, comunicacin, etc.)

o Definir polticas de manejo de informacin que garanticen la memoria
institucional
o Capturar los beneficios de procesos tercerizados y minimizar sus riesgos
o Definir polticas de comunicacin con terceros

ETAPA 2: ROBUSTECER EL PROCESO Y LA MEMORIA INSTITUCIONAL:

Generar una visin integral por sectores y modos

o Definir un marco estratgico de largo plazo (visin integral de modos y sectores)

o Definir mecanismos de clasificacin y priorizacin de proyectos
o Recategorizar en la estructura organizacional el tema predial, social y ambiental

159
 o Identificar brechas en la estructuracin frente a tema predial, social y ambiental
y definir polticas y estndares que se deben incluir en el proceso de
estructuracin y adjudicacin de contratos
o Evaluar la efectividad de las concesiones y el programa de concesiones
o Retroalimentar los procesos misionales a la luz de las experiencias vividas
o Disear estrategia de comunicacin de mediano y largo plazo
o Definir polticas y canales de comunicacin internos y externos
o Determinar procesos de promocin

Desarrollar la sistematizacin de procesos y controles

o Definir la estrategia de sistemas para la entidad a la luz de los procesos

rediseados
o Evaluar las opciones del mercado

Robustecer bases de datos e informes para toma de decisiones

o Evaluar proveedores para potenciales procesos a tercerizar
o Definir procesos a tercerizar
o Implementar procesos definidos para tercerizar
o Construir las bases estadsticas para el anlisis de la efectividad de las
funciones asignadas
o Analizar calidad de la informacin
o Disear mecanismos de control a la calidad de la informacin y campaas de
actualizacin
o Integrar modelo de transporte y actualizar las variables de acuerdo a la realidad
del seguimiento contractual

Formalizar esquemas de coordinacin y acuerdos con Ministerios y entidades afines

o Minimizar las presiones polticas, regionales, y de diversa ndole que desven la

atencin en la priorizacin de proyectos y planificacin de zonas
o Diseo y montaje de cuerpos colegiados (mejores prcticas)
o Evaluar mecanismos de toma de decisiones y niveles de responsabilidad de
entidades comparables
o Incluir en la junta directiva personal tcnico con independencia poltica
o Identificar aliados potenciales que puedan facilitar la gestin de APPS
o Definir y establecer acuerdos interinstitucionales
o Identificar brechas al interior de la entidad y con los concesionarios para poder
llevar a cabo estos acuerdos
o Participar activamente en el diseo de normas, decretos y leyes para el manejo
de APPS en Colombia

ETAPA 3: TECNIFICAR Y AMPLIAR COBERTURA

Sistemas de informacin robustos y actualizados

o Implementar un Workflow en la entidad

o Implementar herramientas de gestin de administracin de proyectos
o BSC se alimenta de las estadsticas y reportes del Workflow
o Modelo integrado de transporte
o SW de georeferenciacin y estado de predios y zonas

160
 o Bases estadsticas de indicadores de efectividad de los procesos de la entidad

Identificar potenciales sectores que requieran estructuracin de proyectos APP

o Identificar oportunidades de negocio

o Banco de proyectos de APP
o Activa gestin en la promocin de proyectos

11 Estructura de cargos, perfiles de cargo (misin del cargo,

responsabilidades o funciones, atribuciones, relaciones internas
y externas, competencias tcnicas requeridas, capacidades)
Definida la propuesta de estructura organizacional de la ANI, junto con la propuesta de
reas e instancias, funciones de cada una, el equipo consultor desarroll los manuales de
funciones requeridos y acordes a todo el modelo operativo planteado y a la estructura
propuesta. La metodologa para la definicin de los manuales de funciones utilizada por la
consultora fue la de que propone el Departamento Administrativo de la Funcin pblica.

La propuesta de nomenclatura para las Agencias fue evaluada en un proceso conjunto

entre las futuras agencias (Agencia Minera, ANH y Agencia Nacional De Infraestructura) y
el DAFP con el fin de lograr obtener una nomenclatura adecuada a los requerimientos
tcnicos de este tipo de entidades en donde se facilite el esquema de relacin (socio)
requerida para llevar las actividades en dicho sector y ser competitivos frente al mismo. La
nomenclatura propuesta trabaja sobre perfiles de alto nivel, altas exigencias de educacin
y experiencia laboral asociada. De acuerdo a la propuesta de nomenclatura de cargos y el
levantamiento de cargas de trabajo se propuso al INCO y al DAFP la siguiente planta

No. de Cargos Dependencia y Denominacin Cdigo Grado

del cargo
DESPACHO DEL PRESIDENTE DE LA AGENCIA
1 Presidente de Agencia E1 2
3 Gerente de Proyecto G2 9
2 Experto G3 6
1 Tcnico Asistencial O1 12
1 Tcnico Asistencial O1 7
1 Tcnico Asistencial O1 9
PLANTA GLOBAL
5 Vicepresidente de Agencia E2 1
2 Jefe de Oficina G1 6
23 Gerente de Proyecto G2 9
6 Gerente de Proyecto G2 8
37 Experto G3 8
122 Experto G3 7
31 Experto G3 6
11 Experto G3 5
2 Experto G3 3
3 Analista T2 6
3 Gestor T1 14+Prima

161
 2 Gestor T1 14
2 Gestor T1 13
2 Gestor T1 11
8 Gestor T1 9
40 Gestor T1 7
2 Tcnico Asistencial O1 12
3 Tcnico Asistencial O1 10
15 Tcnico Asistencial O1 9
0 Tcnico Asistencial O1 7
3 Tcnico Asistencial O1 6
1 Tcnico Asistencial O1 5
2 Tcnico Asistencial O1 4

Posteriormente, las futuras agencias entregaron al DAFP una propuesta de salarios,

teniendo en cuenta el factor de ser competitivos en los sectores donde se desenvuelven y
el perfil de personal que estas requieren. Para esta propuesta se realiz un estudio de
precios de mercado de cada sector por cargo y se realiz la propuesta que el DAFP a su
vez evalu tanto internamente como con otros entes pblicos para definir la propuesta
final, que se espera ser aprobada por decreto en las prximas semanas. Ver Anexo 8.11
En cuanto a los perfiles de cargos requeridos, estos fueron diseados segn las
recomendaciones del DAFP en su Gua para establecer o ajustar el manual especfico de
funciones y de competencias laborales de junio de 2010.

Para entender la relacin entre los manuales de funciones propuestos y las solicitudes del
entregable en los TDrs de este contrato, a continuacin se presenta una tabla de
equivalencias entre estos:

Solicitud del entregable de los Manual de funciones metodologa

TDRs propuesta por el DAFP
Misin del cargo i. Identificacin del empleo
ii. rea de desempeo
iii. Propsito principal
Responsabilidades y funciones iv. Funciones esenciales
Atribuciones v. Contribuciones individuales
Relaciones internas y externas, vi. Rango o campo de aplicacin
Competencias tcnicas requeridas y vii. Conocimientos bsicos o esenciales
capacidades viii. Evidencias
ix. Requisitos

12 Estudio tcnico requerido por el Departamento Administrativo

de la Funcin Pblica para la reforma institucional con Anexos:
Proyectos de Decreto, cargas de trabajo, Manuales de
Funciones
El Estudio Tcnico para la reestructuracin del Instituto Nacional de Concesiones - INCO
en la Agencia Nacional de Infraestructura se present ante el DAFP el da 21 de
septiembre de 2011, previamente se realizaron sesiones de trabajo para sustentacin del

162
mismo y se realizaron las modificaciones requeridas por el DAFP. El estudio incluye los
siguientes captulos:

El estudio tcnico y sus anexos se encuentran en el Anexo 7.

i. Introduccin
ii. Resea histrica y antecedentes
iii. Marco legal
iv. Diagnsticos, DOFA e hiptesis explicativa del problema
v. Anlisis externo
vi. Anlisis financiero: presupuesto INCO
vii. Anlisis interno
viii. Criterios para la creacin de la nueva entidad
ix. Propuesta nueva entidad
x. Anexos
Cargas de trabajo
Manuales de Funciones
Comparacin de funciones de los decretos
Decreto de reforma Inco

13 Documentos e informes para sustentar los ajustes

organizacionales requeridos en los distintos aspectos ante las
instancias o autoridades respectivas
Para el desarrollo del estudio tcnico y sus anexos fue necesario acompaar al INCO en
todo el proceso de sustentacin del mismo, en donde la Unin temporal particip en
todas las sesiones de sustentacin ante Presidencia, Departamento Administrativo de la
Funcin Pblica, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Ministerio de Transporte,
Junta Directiva del INCO entre otras entidades.

As mismo, la Unin Temporal apoy al equipo del INCO en toda la documentacin

normativa requerida para la para la formalizacin del diseo organizacional y la
elaboracin de los documentos de soporte requeridos para la sustentacin de la reforma
institucional ante las diferentes instancias.

A continuacin se relacionan los documentos realizados para sustentar los ajustes

organizacionales requeridos en los distintos aspectos ante las instancias o autoridades
respectivas:

Documento Instancia ante quien se Objetivo del documento

present el documento y
fecha de presentacin (si
aplica)
8.1 Documento de Presidencia de la repblica Justificacin de la necesidad
estrategia y propuesta de transformar el INCO en la
organizacional 18 oct Agencia Nacional de
Infraestructura
8.2 Presentacin DAFP Presentar resultados
Funcin Pblica 21 sep generales del borrador inicial
del Estudio Tcnico

163
8.3 Propuesta DAFP Presentar una propuesta de
nomenclatura y escala nomenclatura y salarios de
salarial agencias 3 oct futuras agencias
8.4 Presentacin Consejo Directivo del INCO Aprobar estructura, planta
Consejo Directivo 11 oct propuesta y presupuesto de la
Agencia Nacional de
Infraestructura como paso
previo para presentar la
propuesta ante el DAFP
8.5 Presentacin DAFP Revisar y realizar sugerencias
Funcin Pblica 13 oct sobre estructura y planta
propuesta
8.6 Aerocivil - Agencia INCO Comentarios jurdicos frente a
Nacional de los posibles inconvenientes
Infraestructura identificados por la Aerocivil
Comentarios al traslado que puede causar el traslado
de funciones 18 oct de funciones de la Aerocivil a
la Agencia Nacional de
Infraestructura
8.7.1 Agencia Nacional DAFP, PRAP, DNP, Revisar y realizar sugerencias
de Infraestructura Ministerio de Transporte, sobre funciones de la Agencia
Proyecto de decreto INCO y de sus vicepresidencias,
reforma INCO 24 oct consejos y oficinas
8.7.2 Agencia Nacional DAFP, PRAP, DNP, Revisar y realizar sugerencias
de Infraestructura Ministerio de Transporte, sobre el decreto de
Decreto reasignacin Aerocivil, INCO reasignacin de funciones
funciones Aerocivil al
INCO 24 oct
8.8 Documento soporte INCO, Presidencia Exponer las razones que
cambio de naturaleza soportan el proceso de
jurdica 24 oct transformacin de naturaleza
jurdica de la nueva entidad
8.9 Agencia Nacional de DAFP, PRAP, DNP, Terminar ajustes a funciones
Infraestructura Proyecto Ministerio de Transporte, iniciado el 24 de octubre
de decreto reforma INCO
INCO 27 oct
8.10 Presentacin Plan INCO, Consejo Directivo Presentacin del plan de
de Transformacin 14 transformacin de la entidad
nov del INCO hacia la ANI
8.11 Propuesta DAFP Propuesta de nomenclatura y
nomenclatura y escala salarios de las agencias
salarial agencias
8.12 Aerocivil - ANI Agencia Nacional de Consecuencias y ventajas del
Comentarios al traslado Infraestructura traslado de la estructuracin y
de funciones IF gestin contractual de las
concesiones aeroportuarias de
la Aerocivil a la Agencia
8.13 FEN - Anlisis Agencia Nacional de Viabilidad legal de utilizar a la
290811 Infraestructura FEN dentro de la propuesta de
arreglo institucional
8.14 Fondos Especiales Agencia Nacional de Fondos Especiales Sin
Sin personera Jurdica Infraestructura personera Jurdica
110811
8.15 INCO Naturaleza Agencia Nacional de Naturaleza legal y diagnstico
legal y diagnstico IF Infraestructura del INCO

164
 8.16 Honorarios Consejo Agencia Nacional de Concepto jurdico sobre
directivo y consejos Infraestructura honorarios de los Consejos
asesores ANI 200112

14 Evaluacin y valoracin de los impactos de la implantacin y

estrategias de mitigacin de esos impactos
La implementacin del Decreto 4165 de 2011, mediante el cual se cambia la naturaleza
jurdica del Instituto Nacional de Concesiones INCO- para convertirlo en la Agencia
Nacional de Infraestructura y en el cual se le atribuyen nuevas funciones, puede generar
impactos en diferentes aspectos que se tendrn en cuenta en este documento.

Teniendo en cuenta la estrategia de transicin institucional y organizacional propuesta se

requiere la identificacin, evaluacin y valoracin de los riesgos e impactos que se puedan
identificar contemplando el anlisis del manejo de comunicaciones, manejo de informacin,
activos, pasivos y contingencias del INCO, minimizando distorsiones e interrupciones de la
operacin, que facilite una exitosa implementacin de la Agencia en todos sus procesos y
con la adecuada construccin de las capacidades requeridas.

A continuacin se desarrollan las metodologas fundamentales para la identificacin,

valoracin, anlisis de probabilidad y categorizacin de los riesgos a tener en cuenta en el
plan de transformacin de la ANI.

14.1 Metodologa para la identificacin de riesgos del proyecto

El punto de partida para la identificacin de todos los riesgos asociados al proceso de

transformacin fueron principalmente los requerimientos del Plan Nacional de Desarrollo,
los elementos clave de la reforma planteada por la entidad y las inquietudes y puntos
particulares expresados por los directivos de la entidad y el equipo consultor en este tipo
de procesos.

La idea principal es lograr mitigar la totalidad de riesgos asociados al plan que por
experiencia anterior se hubieran presentado, y por puntos especficos de la transformacin

165
 de la entidad se pudieran presentar. Una vez se logre identificar los puntos crticos y de
prioridad a tener en cuenta, se elabora el listado de riesgos identificados y posteriormente
evaluados con la metodologa de Valoracin de Riesgos de un Proyecto utilizando el
proceso jerrquico de anlisis.

14.2 Metodologa para valoracin, anlisis de probabilidad y categorizacin de riesgos

La metodologa que se utilizar tendr de base el documento, Valoracin de Riesgos de un

Proyecto Utilizando el proceso jerrquico de anlisis, de los autores Luis Martn Jimnez y
Carmen de la Torre Cuesta. Esta metodologa se adecua a este proyecto ya que los
factores de jerarqua permiten tener una visin macro de todos los riesgos que se pueden
presentar en un proyecto de este tipo. Teniendo en cuenta unos factores de evaluacin y
unos subfactores asociados permite evaluar cada riesgo desde diferentes perspectivas, de
manera integral y sin perder las necesidades identificadas inicialmente de la entidad.
El primer paso de la metodologa plantea que debe existir una valoracin de cada riesgo
bajo la lupa de unos factores y unos sub factores ya identificados. Esta evaluacin se
realiza de acuerdo a unos pesos ponderados de cada subfactor que le da ms importancia
a unos puntos que a otros.

Nivel de Riesgo:
Iniciamos con la identificacin de las categoras de riesgos, factores, subfactores, criterios
de valoracin y ponderacin. Con este vector cada riesgo quedar identificado como un
alto, medio o bajo nivel de riesgo asociado principalmente por los impactos que pueden
generar en la entidad.
Una vez identificado el nivel de riesgo es necesario tener una segunda variable para la
valoracin del riesgo que es la probabilidad de ocurrencia del mismo.

Probabilidad de ocurrencia del riesgo:

Cada riesgo identificado tiene una probabilidad de riesgo asociada dependiendo de la
capacidad de gestin, las herramientas al alcance de la entidad para gestionarle y los
factores externos que no dependen de la entidad. Cuando exista la probabilidad externa

166
que un evento ocurra, este aumentar significativamente ya que no depender
directamente de la gestin de la entidad.

14.3 Categorizar los riesgos:

Una vez identificados los riesgos se lograr catalogar cada riesgo en una matriz que
relaciona la valoracin del riesgo y la probabilidad de ocurrencia. Este cruce permitir
categorizar a los riesgos segn su impacto en la organizacin y por lo tanto se podr
priorizar cada uno de ellos.

Los niveles donde se podra catalogar cada riesgo son:

CATASTRFICO: Impacto crtico sobre las operaciones, reputacin y factores

econmicos. Un riesgo queda asociado en esta categora cuando presenta una alta
valoracin y alta probabilidad de ocurrencia.

MAYOR: Impacto grave sobre las operaciones, reputacin y factores econmicos.

Un riesgo queda asociado en esta categora cuando presenta una baja valoracin,
y alta probabilidad de ocurrencia.

MODERADA: Impacto importante sobre las operaciones, reputacin y factores

econmicos. Un riesgo queda asociado en esta categora cuando presenta una alta
valoracin, y baja probabilidad de ocurrencia.

167
 MENOR: Impacto menos importante sobre las operaciones, reputacin y factores
econmicos. Un riesgo queda asociado en esta categora cuando presenta una
baja valoracin, y alta probabilidad de ocurrencia.

14.4 Identificacin de riesgos del proyecto

Definida la metodologa de identificacin de riesgos y ejecutadas sesiones de trabajo con

cada una de las reas se lograron identificar 20 riesgos clave a valorar los cuales son de
diferente naturaleza:

14.5 Valoracin del Impacto de cada Riesgo

Una vez identificados los riesgos es necesario avaluarlos bajo los cuatro factores y cinco
subfactores con su respectiva ponderacin para as lograr cuantificar el impacto que este
podra tener.

Cada riesgo se evala bajo las siguientes perspectivas, si el riesgo cumple con la
perspectiva se incluye el valor entre parntesis, si no aplica se pone 0. El valor de
ponderacin es fijado de acuerdo a las necesidades de los directivos y si es necesario
cambiar la ponderacin, el modelo permite el cambio.

168
Con los factores de evaluacin se logra llegar a un nmero cuantificable de cada uno de
los riesgos identificados, con un plan de mitigacin asociado y un responsable del mismo
para lograr as intentar y gestionar la mitigacin de la totalidad de los riesgos identificados
de la transformacin del INCO hacia la Agencia Nacional de Infraestructura.

Los cuatro factores que se utilizarn para lograr mitigar los riesgos son, Proyeccin
Institucional, Gobernabilidad, Eficiencia Operacional y Recursos para administrar el
cambio.

Factor: Proyeccin Institucional

Una definicin de planeacin permitir tener un norte claro de los propsitos y metas de la
entidad. Acompaado de unas comunicaciones constantes que permitirn que los cambios
previstos se den de una manera fluida sin poner en riesgo la reputacin y el nombre de la
entidad.

Sub Factores: Reputacin de la agencia

El subfactor de reputacin de la agencia se enfoca principalmente en el manejo de la

reputacin de la entidad tanto del rea de los contratistas como de los usuarios de
infraestructura y el pblico general. Este factor mide estos dos puntos en cada uno de los
riesgos identificados, ya el efecto de una mala reputacin tiene importantes impactos en la
entidad.

Factor: Gobernabilidad
El gobierno corporativo es una nueva estrategia que va a tener mucha fuerza en la nueva
entidad, con la idea de tener decisiones objetivas, ticas y tener las instancias requeridas
para que los productos que prestar la entidad sean de excelente calidad, acompaado de
un rea de talento humano fortalecida, con evaluaciones de competencias del personal de
la entidad

Sub Factores: Personal de la Entidad

Este sub factor abarca los temas relacionados con la evaluacin de competencias del
personal y todos los factores relacionados con el rea de talento humano.

169
Consideraciones adicionales en materia del rgimen de personal

El tema laboral impacta desde dos perspectivas. De una parte se encuentran los
servidores pblicos de Carrera Administrativa que se encontraban laborando en el INCO al
momento de su transformacin en la Agencia Nacional de Infraestructura, y de otra, los
servidores pblicos de Carrera Administrativa que se encontraban vinculados a la
Aeronutica Civil, y cuyas funciones fueron trasladadas al INCO (Agencia Nacional de
Infraestructura) mediante el Decreto 4164 de 2011. No obstante, es importante resaltar que
en trminos generales las diferentes eventualidades y situaciones que puedan presentarse
en esta materia, se resuelven de conformidad con el rgimen previsto en la ley 909 de
2004. Analizaremos cada caso por separado porque presentan algunas diferencias.

Servidores Pblicos de Carrera Administrativa vinculados al INCO

En lo que concierne a los servidores pblicos de carrera administrativa que se encontraban

vinculados al INCO al momento de su transformacin en la Agencia Nacional de
Infraestructura la situacin es la siguiente:

Los servidores pblicos de carrera administrativa deben ser incorporados a empleos de

carrera equivalentes en la Agencia Nacional de Infraestructura, conforme a lo consagrado
en el artculo 44 de la Ley 909 de 2004 y las dems disposiciones que lo reglamentan.
i. Hasta tanto se dicte el decreto de planta, se produzca la incorporacin a la
nueva planta de personal y tomen posesin del cargo, los actuales servidores
pblicos continuarn percibiendo la remuneracin mensual correspondiente
a los empleos que desempean actualmente,
ii. Los cargos de carrera vacantes de la planta de personal se proveern de
conformidad con lo dispuesto en la Ley 909 de 2004 y el Decreto
reglamentario 1227 de 2005 y dems disposiciones que le modifiquen,
adicionen o sustituyan.

Servidores Pblicos de carrera administrativa vinculados a la Aeronutica Civil

El rgimen de carrera administrativa de la Aeronutica Civil se encuentra contemplado en

el Decreto 790 de 2005, el cual lo define como un rgimen de carrera especfico en los
trminos previstos en la ley 909 de 2004. De conformidad con esta norma (art. 39) a los
empleados de carrera que como consecuencia del traslado de funciones de esta entidad a
otra se les supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrn derecho preferencial a
ser incorporados en un empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de no
ser posible la incorporacin, a recibir indemnizacin en los trminos y condiciones
establecidos en la Ley 909 de 2004 y en las normas que la complementen y reglamenten.
As mismo, la misma norma establece en su art. 40 que cuando la incorporacin se efecte
en un empleo igual no podrn exigirse requisitos distintos de los acreditados por los

170
empleados de carrera al momento de su inscripcin o actualizacin en el Registro Pblico
de Carrera.

De conformidad con lo anterior, una vez se supriman de la planta de personal de la

Aeronutica Civil los cargos correspondientes a las funciones que sern trasladadas a la
Agencia Nacional de Infraestructura, los servidores pblicos de carrera que venan
desempeando estos cargos debern ser trasladados a la Agencia Nacional de
Infraestructura, donde sern incorporados en cargos similares.

Factor: Eficiencia Operacional

Este factor tiene en cuenta todo lo relacionado con la operacin de sus procesos, la
adopcin de las nuevas funciones externas y que el traslado de funciones internamente se
d oportuna y efectivamente. A su vez tambin se enfoca en el fortalecimiento y creacin
de nuevos procesos en la entidad. Para lograr esta eficiencia operacional es necesario
contar con un apoyo constante del poblamiento de planta y tener en cuenta todos los
puntos necesarios para el manejo de la planta actual, el traspaso y la activacin de la
nueva planta.

Sub Factores:

Afectacin de procesos de la entidad:

Este subfactor busca que los procesos se lleven a cabalidad y calidad contando con la
estructura necesaria en el momento adecuado, brindndole una operacin integral y capaz
de responder a las necesidades de la entidad.

Consecuencias econmicas para la entidad

Todo proceso de transformacin tiene unos posibles costos asociados de diversa ndole,
este subfactor mide si existe un riesgo econmico asociado a cada riesgo identificado
inicialmente.

Consideraciones adicionales de impacto en materia contractual

En lo que concierne al tema contractual es preciso diferenciar entre los contratos
que se encontraban en cabeza del INCO, y los contratos que se encontraban en
cabeza de la Aeronutica Civil y que sern subrogados por la Agencia Nacional de
Infraestructura.

Contratos del INCO

La Agencia Nacional de Infraestructura se subrogar en todas las obligaciones y derechos
del Instituto Nacional de Concesiones. Esto implica que a partir de la fecha de expedicin
del Decreto que cambia la naturaleza jurdica del INCO, los derechos y obligaciones a
favor y a cargo del INCO pasan de manera automtica a la Agencia Nacional de
Infraestructura.

171
Como consecuencia de lo anterior, el traslado del respectivo inventario (los contratos y la
infraestructura asociada a estos) del INCO a la Agencia Nacional de Infraestructura, no
tendr costo alguno, ya que se trata simplemente de un cambio nominativo.

Contratos de la Aeronutica Civil

Con base en el decreto 4164 de 2011 se le reasignaron al INCO las funciones de

estructuracin, celebracin y gestin contractual de los proyectos de concesin y de
cualquier otro tipo de asociacin pblico privada referida a las reas de los
aerdromos -lado aire y lado tierra-, definidas en los trminos de los Reglamentos
Aeronuticos de Colombia. Esto tiene implicaciones para los contratos relacionados con
estas funciones.

Contratos vigentes antes del 1 de enero de 2012:

De conformidad con los artculos 2 del decreto 4164 de 2011 y 27 del decreto 4165 de
2011, los contratos de concesin que hayan sido celebrados por la Unidad Administrativa
Especial de la Aeronutica Civil hasta el 1 de enero del 2012, sern asumidos por la
Agencia Nacional de Infraestructura a partir de la fecha de la de subrogacin que se haga
de los mismos a travs de acto administrativo tal y como le establece en lo decretos
citados. De acuerdo con lo anterior, los mencionados contratos no pasarn de manera
automtica a la Agencia Nacional de Infraestructura, sino que se requerir un proceso
previo que quedar consignado en un acto administrativo.

En lo que concierne a los riesgos asociados a la gestin contractual de los contratos

de concesin de las reas de los aerdromos que se subrogan a la Agencia Nacional
de Infraestructura, el Decreto 4164 de 2011 (art. 1 pargrafo primero) establece que estos
se entienden transferidos a partir de la subrogacin de dichos contratos. Sin embargo, se
prev que en todo caso, para garantizar la debida defensa del Estado, la Unidad
Administrativa Especial de Aeronutica Civil prestar el apoyo y acompaamiento
necesario al Instituto Nacional de Concesiones - INCO en los tribunales de arbitramento
y procesos judiciales que ste asuma.

Con el propsito de que la transferencia de la titularidad de la parte concedente de los

contratos de concesin de la Aerocivil a la Agencia Nacional de Infraestructura se haga de
la manera ms ordenada posible, se debera surtir un proceso de trasferencia y entrega de
los contratos, el cual debe concluir con la expedicin de los correspondientes actos
administrativos. En este sentido, consideramos necesario efectuar un proceso de debida
diligencia de cada contrato que se subrogue, de manera que exista certeza sobre el estado
de cada contrato desde el punto de vista de obligaciones cumplidas, en curso y pendientes
de ejecucin; cumplimiento; garantas otorgadas; multas impuestas y exigibilidad y pago de
las mismas; estado de las obligaciones contingentes y mecanismos de mitigacin.

Desde otro punto de vista, en relacin con los litigios en curso o pendientes de iniciacin,
as como de las posibles contingencias que puedan presentarse de acuerdo a los trminos
de ejecucin de los contratos, es importante que se haga un proceso de entrega detallado,
as como una identificacin de las eventuales contingencias que puedan presentarse en
relacin con de cada contrato.

Contratos a partir del 1 de enero de 2012

De conformidad con el decreto 4165 de 2011 (art 27) la Agencia Nacional de

Infraestructura asumir las funciones relacionadas con la estructuracin, celebracin y
gestin contractual de proyectos de concesin asociados a las reas de los

172
aerdromos a partir del primero (1) de enero de 2012. Esto significa que a partir de la
fecha, la Agencia Nacional de Infraestructura ser la encargada de celebrar los respectivos
contratos y por tanto el manejo de los mismos se har siguiendo los criterios que para tal
efecto establezca la Agencia Nacional de Infraestructura.

Factor: Recursos para administrar el cambio

Para mitigar cualquier riesgo asociado se requiere contar con todos los recursos fsicos,
tecnolgicos, de sistemas de informacin para dar apoyo constante a la nueva entidad,
haciendo que los procesos se lleven a cabo con mayor eficiencia.

Sub Factor: Infraestructura fsica y tecnolgica

Para lograr mitigar todos los posibles riesgos se requiere contar con todos los recursos
fsicos, tecnolgicos, de sistemas de informacin para dar apoyo constante a la nueva
entidad, haciendo que los procesos se lleven a cabo con mayor eficiencia.

Una vez identificados los riesgos por factor se evalan en una matriz donde se tienen en
cuenta los factores de impacto del riesgo y probabilidad de ocurrencia que se mencionaron
anteriormente. Se asocia un valor de ponderacin respecto a la importancia y un factor de
probabilidad de la misma, logrando identificar cada riesgo en un punto en la matriz.

173
174
175
Una vez analizado cada riesgo es posible catalogarlos y definir cada riesgo en la categora
de Catastrfico, Mayor, Moderado y Menor, como se presenta en la matriz a continuacin.
Esta matriz nos permitir tener un especial nfasis en cules riesgos deben tener prioridad
sobre otros y as lograr ingresar en el plan de transformacin cules tareas tienen que
tener un desarrollo especial.

La matriz de con los riesgos categorizados se muestra a continuacin.

Una vez categorizados los riesgos, se llev a cabo una sesin de trabajo para identificar
los planes de mitigacin de los mismos y asignar un responsable a cada riesgo.

Riesgos Catastrficos

Riesgos Mayores

176
Riesgos Moderados

Riesgos Menores

177
Una vez analizados los riesgos se debe tener en cuenta la prioridad del tema de costos
asociados en el proceso de transformacin, y el presupuesto asociado al mismo que se
ver ms adelante en este documento, ya que este riesgo queda catalogado como
catastrfico. Ya que si este no se cumple como la entidad lo requiere puede tener un alto
impacto en toda su operacin. Ver Anexo 9.1-Matriz de Riesgos.

Esta matriz de riesgos, nos permite realizar un plan de transformacin para abarcar cada
uno de los riesgos con un plan detallado tarea a tarea que se desarroll en el programa
Microsoft Project, donde se fijan las precedencias, y las posibles fechas de finalizacin de
cada tarea para cada factor, con un lder identificado para llevar a cabo cada tarea en los
tiempos en que cada cual se comprometi.

15 Presupuesto de la nueva entidad, necesario para su operacin,

y del proceso de transicin
El presupuesto de la Agencia Nacional de Infraestructura demandar mayores gastos de
funcionamiento debido al aumento en la planta de personal, el cual surge como
consecuencia de un fortalecimiento institucional y organizacional del INCO. ste tiene un
efecto directo sobre los gastos de personal, como tambin sobre los gastos generales.

Como se encuentra descrito en el presente documento, la planta propuesta asciende a 334

personas, lo que se traducira en un costo de la planta total propuesta de $40.907 millones.
Sin embargo, la transicin del INCO a la ANI se realizar a travs de un poblamiento
escalonado de la planta, con vinculacin de personal en diferentes meses del ao, de
manera que en 2012 la nueva entidad finalice el ao con doscientas treinta y cinco (235)
personas. Para 2013, la transicin se completara, alcanzando la totalidad de la planta.
A continuacin se presenta el cuadro con la entrada progresiva de personal de planta para
el ao 2012:

178
179
Con lo anterior, los gastos de planta para 2012, teniendo en cuenta el aumento salarial
estimado, ascenderan a $20.112 millones. Por otro lado, otros gastos de personal como lo
son las horas extra, las incapacidades y licencia de maternidad, los costos de servicios

180
 personales indirectos y los otros gastos de personal equivalen a $2.421 millones,
obteniendo un total de $22.533 millones al ao en gastos relacionados con personal
(dichos gastos incluyen los relacionados con el gravamen a movimientos financieros
(4x1000)). Estos costos de personal reflejan as mismo el aumento en la capacidad
gerencial y de toma de decisiones dentro de la entidad, lo cual permite tener un enfoque
estratgico en el desarrollo de los procesos: si bien los costos de planta de personal actual
estn representando en un 16% en el nivel directivo, este porcentaje aumenta a 37% para
los costos de la nueva entidad.

Por otro lado, en el rubro de gastos generales presenta incrementos en los viticos y
gastos de viajes. Este aumento se da debido a la mejora de procesos que se presenta con
respecto a la situacin actual, de manera que estos gastos se estiman contemplando las
visitas de todos los gerentes de proyectos de la Vicepresidencia de Estructuracin y Vice
presidencia de Gestin de Gestin Contractual de las concesiones viales, portuarias,
frreas y aeroportuarias, que se realizaran seis veces al ao. Igualmente, los tcnicos y
financieros encargados de los contratos en estas vicepresidencias realizaran visitas doce
y dos veces al ao respectivamente. Otros viticos importantes corresponden a los
Vicepresidentes de Vicepresidencia de Estructuracin y Vicepresidencia de Gestin
Contractual que realizara treinta y seis visitas al ao cada uno y el Asesor en Defensa
Jurdica que tendra veinticuatro visitas en el ao.

Actualmente el INCO tiene un contrato de comodato con el Ministerio de Transporte en el

cual se compromete a pagar el servicio de energa de todo el edificio, a cambio del uso de
la sede y sus servicios. Con el aumento de la planta de personal para el funcionamiento de
la Agencia Nacional de Infraestructura, la entidad se trasladar a una nueva sede, por la
cual se pagar un arriendo mensual y los servicios pblicos generados. Teniendo en
cuenta el proceso de transicin de la entidad, se planea que el traslado a dicha sede se
realizara alrededor del mes de agosto, por lo que en el clculo de los gastos generales se
incluyeron 5 meses de arriendo.

Adicionalmente, la transicin del INCO a la Agencia Nacional de Infraestructura requerir

una inversin tanto en aspectos fsicos como lo son la adecuacin de la sede y la inversin
en tecnologa, como en aspectos cualitativos, que corresponden a capacitaciones de
gestin del cambio, planeacin estratgica de la nueva entidad, y una consultora
estratgica de gestin humana para modelos de incentivos y evaluacin.

15.1 Presupuesto de transicin

Con el fin de realizar la transicin del INCO a la Agencia Nacional de Infraestructura, se

debe incurrir en un costo de inversin que servir para fortalecer institucionalmente a la
nueva entidad. Esta inversin estar concentrada principalmente en mejorar la plataforma
tecnolgica, que actualmente se encuentra bastante rezagada. Esta necesidad de
fortalecer y modernizar los sistemas de informacin de la entidad nace de la evolucin
tecnolgica que se ha presentado a nivel global y en el pas, la cual requiere que las
entidades sean capaces de perdurar y de fortalecerse en el tiempo, con la habilidad de
transformarse de acuerdo a las necesidades que imponen el desarrollo y la dinmica
tecnolgica. Con la transicin a la Agencia Nacional de Infraestructura, se espera tener un
sistema de informacin que optimice los procesos misionales y que se cree una plataforma
tecnolgica que facilite el seguimiento de los proyectos, sus avances, los indicadores de
desempeo, entre otros.

La inversin en tecnologa consistir en la adquisicin de una estructura informtica (San

Blade), que permita unificar todos los servidores, y que mantenga un copia de seguridad
de toda la informacin que maneje el personal de la Agencia Nacional de Infraestructura.

181
Adems, esta plataforma permitir unificar toda la informacin disponible, de manera que
todos tengan acceso a la misma.

Adicional a esto, se comprarn las licencias de varios software que servirn para manejar
de una forma ms estandarizada la informacin correspondiente a los proyectos, los
aspectos jurdicos, y los procesos y procedimientos de la entidad. Se contratar adems
con el Instituto Geogrfico Agustn Codazzi el diseo de una herramienta de
georeferenciamiento.

Por otro lado, debido al incremento en planta de personal generado a raz de la

normalizacin del personal actual y de la creacin de nuevos procesos, resulta necesario
buscar una sede que permita brindar los estndares mnimos requeridos de puestos de
trabajo, y la adecuacin de un auditorio y salas de juntas que cumplan con la necesidades
que se generarn con la nueva entidad.

Ahora bien, para garantizar que el personal tanto actual como el que ingresar con la
creacin de la Agencia Nacional de Infraestructura est en la capacidad de entender la
nueva estructura organizacional y los procesos que la componen, como tambin la cultura
y los valores que caracterizan a la nueva entidad, se realizar una capacitacin del
personal para la gestin del cambio. De igual manera, para asegurar que el personal que
se contrate cumpla con los requisitos y las capacidades tcnicas de cada uno de los
cargos, se contratar una firma de Head Hunters que realizar la bsqueda de talentos.

Dentro de este presupuesto de transicin se tiene un proceso que se va a tercerizar que es

el manejo de medios. Durante un ao, se definiran las polticas y se realizara el
acompaamiento a la entidad. Esto significara un costo mensual del orden de $25
millones.

As mismo, se contratar una consultora que realice la planeacin estratgica y el Balance

Scorecard de la Agencia Nacional de Infraestructura y una consultora estratgica de
gestin humana para modelos de incentivos y evaluacin y de diseo de competencias
estratgicas.

Por ltimo, se contempla tambin la inversin necesaria para el cambio de imagen y de

publicidad que incluye cambio del nombre y logo de la entidad en las vallas de las
concesiones, la elaboracin de los nuevos carnets y la papelera membretada.
El total de las inversiones necesarias corresponde a $15.014 millones. Este presupuesto
de transicin se invertira entre 2012, 2013 y 2014. Para el 2012, se destinaran recursos
por $9.466 millones, en 2013 se realizaran inversiones por $4.089 millones y en 2014 se
completara la transicin por un valor de $1.459millones.

Los recursos necesarios para la transicin provendrn del rubro de inversin Apoyo y
Dotacin Tcnico administrativa para el fortalecimiento del INCO.

182
Cuadro 12 Presupuesto de transicin de la Agencia Nacional de Infraestructura

183
15.2 Presupuesto de la nueva entidad
Nota: Toda la informacin referente al presupuesto de la nueva entidad se encuentra
en el documento de Excel anexo 10.1 Presupuesto

15.2.1 Presupuesto de Gastos:

El presupuesto de gastos de la Agencia Nacional de Infraestructura, se compone de

los gastos de funcionamiento, el servicio a la deuda y la inversin. Para el 2012, se
tiene proyectado un presupuesto de gastos de $5.048.583 millones.

a. Gastos de Funcionamiento:
Estos gastos los comprenden los gastos de personal, que ya fueron descritos en el
captulo 7.3.4, y que ascienden a $22.533 millones. Dentro de stos se incluyen los
servicios personales indirectos, los cuales tienen contemplada la contratacin de un
Abogado externo que brinde apoyo en el tema de Control Disciplinario Interno y otros
siete contratos de prestacin de servicios, que se estiman en un promedio de $7
millones mensuales por contrato, para las necesidades que surjan. Adicionalmente, se
tienen contemplados los honorarios que se pagaran a los miembros del Consejo
Directivo y de los Consejos Asesores. La remuneracin por sesin sera del orden de
dos salarios mnimos legales mensuales vigentes y se contempla que se realizara una
sesin mensual para cada Consejo. Por otro lado, en los costos de personal indirectos
se incluye tambin la contratacin de quince personas para suplir las necesidades
generadas por la inclusin de las concesiones aeroportuarias.

Los gastos generales de la entidad, presentan un aumento significativo en dos rubros

principalmente: el primero es el rubro de arrendamientos, que se ve afectado por la
inclusin del arriendo por cinco meses de la nueva sede. Se tiene previsto el traslado a
una sede de aproximadamente 4.000 metros cuadrados, lo cual implicara un costo
mensual de arriendo de $269 millones. El otro rubro que presenta un aumento
significativo es el rubro de viticos y gastos de viaje, y esto se debe a la mejora de
procesos que exige que se contemple un mayor nmero de visitas para todos los
gerentes de proyectos, como tambin para los tcnicos y financieros. Asimismo, los
Vicepresidentes de Desarrollo Vial y Gestin de Infraestructura operacional tendran
una agenda intensiva de visitas para los proyectos viales, frreos, portuarios, y cuando
se incluyan en la entidad, los aeroportuarios. Adicionalmente, el asesor para la
defensa jurdica se estima que viajara un estimado de dos veces al mes con el fin de
resolver cualquier asunto legal y jurdico que surja en el desarrollo de los proyectos.
Por ltimo, se fortalecieron los rubros de capacitacin, bienestar social y estmulos
como tambin se present un aumento debido al nuevo dimensionamiento de la planta
de personal. Dentro de estos gastos se incluyen dos procesos que se van a tercerizar:
el Help Desk que es una mesa de ayuda que provee soporte inmediato para los temas
de informtica y el manejo de la correspondencia externa de la entidad, tanto en
Bogot como nacional.

Las transferencias corrientes corresponden al pago de la cuota de auditaje que recibe

la Contralora General de la Nacin que para el 2012 se presupuesta en $5.204
millones, y los gastos correspondientes a Sentencias y Conciliaciones por concepto de
tribunales fallados y en curso. Actualmente, hay seis tribunales fallados de las
Concesiones de Neiva-Espinal-Girardot ($36.753 millones), Fontibn-Facatativ
($3.230 millones) y Bogot-Villavicencio ($36.753 millones). De los tribunales en curso,
estn FENOCO ($33.00 millones), Pereira-La Victoria ($58.000 millones) y Cartagena-
Barranquilla ($10.300 millones). Adicional a estos dos rubros, en las transferencias

184
corrientes se incluye una provisin para gastos y/o sectoriales contingentes por $5.421
millones.

b. Servicio de la deuda:
El servicio de la deuda de la entidad se divide en los pasivos contingentes de las
concesiones viales que se destinan el Fondo de Contingencias y para el 2012 se tiene
presupuestado que este rubro ascienda a $218.830 millones. Por otro lado, se tienen
los acuerdos de pago con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, por $69.297
millones, que corresponden a deudas que tena la entidad con Concesiones Viales por
concepto de Ingreso Mnimo Garantizado.

c. Inversin

El rubro de inversin incorpora los recursos provenientes de la nacin en la figura de

vigencias futuras que se destinan a las diferentes concesiones viales del pas. As
mismo, se registran los recursos provenientes de convenios que tiene el INCO con el
INVIAS para la construccin de unos puentes peatonales en la va Bosa-Granada-
Girardot ($3.858 millones) y para el mejoramiento del proyecto Transversal del Sisga en
la va Briceo-Tunja-Sogamoso ($20.187 millones) y el compromiso de aportes que
tiene con la Gobernacin del Meta para la construccin de la doble calzada en la va
Bogot-Villavicencio ($30.120 millones). Adicionalmente, para las concesiones frreas
la entidad destina recursos propios para la rehabilitacin de las vas ($123.215
millones).

Los recursos que se destinen para los rubros de asesoras, consultoras y estudios de
proyectos de concesin, como tambin los que se destinen para el apoyo y dotacin
tcnico administrativa para el fortalecimiento de la entidad, se registrarn en una
nueva cuenta que se denomina Administracin , Atencin, Control y Organizacin
Institucional para la administracin del estado ($79.272 millones).

Con el traspaso de las concesiones aeroportuarias de la Aerocivil a la Agencia

Nacional de Infraestructura, resulta necesario contemplar dentro del presupuesto de la
nueva agencia la contratacin de las interventoras correspondientes a las
concesiones que a la fecha no tienen incluida dentro del contrato de concesin, la
interventora del proyecto.

Actualmente, la concesin del Aeropuerto El Dorado (Opain S.A.), la concesin de los

aeropuertos de centro norte (Airplan S.A.) y de los aeropuertos de nororiente
(Aeropuertos de Oriente S.A.S.) cuentan con las interventoras correspondientes; sin
embargo, las otras 5 concesiones an estn pendientes. Debido a que durante el 2012
se realizar la transicin de dichas concesiones a la Agencia Nacional de
Infraestructura, estos costos solo vendran a hacerse efectivos a partir del 2013. Cabe
aclarar que dicho costos incluye las interventoras operativa, tcnica y financiera. El
monto estimado en el que debera incurrir la entidad anualmente se presenta a
continuacin:

Concesin Costo estimado Interventora

(COP millones)
CODAC- Pistas del Dorado $3.673
SACSA- Aeropuerto Cartagena $2.759
ACSA- Aeropuerto Barranquilla $2.842
AEROCALI- Aeropuerto Cali $3.281
CASYP- Aeropuertos San Andrs y $2.634
Providencia
Total $15.189

185
 Estos contratos entraran en el presupuesto como contratos de consultora, en el
rubro de Inversin (Cuenta 530600004 Apoyo a la gestion del Estado. Asesorias y
Consultorias y contratos de concesin).

Cuadro 13 Presupuesto de la Agencia Nacional de Infraestructura sin transicin

186
187
 2 0 4 6 COMUNICACIONES Y TRANSPORTES 181
2 0 4 6 2 CORREO 140
2 0 4 6 5 SERVICIOS DE TRANSMISION DE INFORMACION 40
2 0 4 6 7 TRANSPORTE 1
2 0 4 7 IMPRESOS Y PUBLICACIONES 64
EDICION DE LIBROS,REVISTAS,ESCRITOS Y TRABAJOS
2 0 4 7 3
TIPOGRAFICOS 10
2 0 4 7 5 SUSCRIPCIONES 26
2 0 4 7 6 OTROS GASTOS POR IMPRESOS Y PUBLICACIONES 26
2 0 4 7 6 CAJA MENOR 2
2 0 4 8 SERVICIOS PUBLICOS 274
2 0 4 8 1 ACUEDUCTO ALCANTARILLADO Y ASEO 70
2 0 4 8 2 ENERGIA 140
2 0 4 8 5 TELEFONIA MOVIL CELULAR 18
2 0 4 8 6 TELEFONO,FAX Y OTROS 47
2 0 4 9 SEGUROS 245
2 0 4 9 11 SEGUROS GENERALES 50
2 0 4 9 13 OTROS SEGUROS 108
2 0 4 9 5 SEGURO DE INFIDILIDAD Y RIESGOS FINANCIEROS 86
3 TRANSFERENCIAS CORRIENTES 167.491
3 2 TRANSFERENCIAS AL SECTOR PUBLICO 5.204
3 2 1 ORDEN NACIONAL 5.204
3 2 1 1 CUOTA DE AUDITAJE CONTRANAL 5.204
3 6 OTRAS TRANSFERENCIAS 162.287
3 6 1 SENTENCIAS Y CONCILIACIONES 156.866
3 6 1 1 SENTENCIAS Y CONCILIACIONES 156.866
3 6 3 DESTINATARIOS OTRAS TRANSFERENCIAS 5.421
3 6 3 26 PROVISION GASTOS INST. Y.O SECTORIALES 5.421
B SERVICIO DE LA DEUDA PUBLICA 288.126
7 SERVICIO DE LA DEUDA INTERNA 288.126
7 1 AMORTIZACION DEUDA PUBLICA INTERNA 288.126
7 1 1 NACION 288.126

188
15.2.2 Presupuesto de Ingresos:
a. Venta de bienes y servicios:
Los ingresos por concepto de venta de bienes y servicios provienen principalmente de
los recursos generados por el transporte de carbn. Segn Resolucin 1070 de 2006,
se determin que la entidad tiene derecho a recibir el equivalente al 50% de la tarifa
por cada tonelada mtrica de carga transportada. Para 2012, los ingresos proyectados
equivalen a $93.653 millones, tomando como supuestos la variacin del IPC de 3%, y
la variacin del IPP de Estados Unidos de 1,582% y las toneladas garantizadas para el
2012 del compromiso Take or Pay de FENOCO S.A., que ascienden a 42 millones de
toneladas de carbn.

Por otro lado, se presentan unos recursos provenientes por explotacin de los tramos
desafectados de la Concesin Red Frrea del Atlntico. Dentro de esta explotacin se
incluyen conceptos como transporte de cemento, uso de va frrea y arrendamiento de
algunos bienes, que para 2012 se espera que dichos ingresos asciendan a $4.660
millones.

189
Los permisos de cruce frreos dependen de las necesidades de los diferentes entes
para cruzar la lnea frrea con tuberas de agua, luz, alcantarillado, gas, y telefona y
se espera que para 2012 se reciban ingresos del orden de $598 millones.

Por ltimo, por concepto de venta de fotocopias la entidad espera recibir este ao $7
millones de acuerdo con el estimado de venta de fotocopias de la vigencia de 2011 el
cual es de 79.365 fotocopias.

b. Otros Ingresos:
En otros ingresos, se registran los recursos provenientes de convenios con otras
entidades como tambin los aportes de entes territoriales que se destinan a proyectos
de concesin. Con el INVIAS se tienen dos convenios: uno para el mejoramiento del
proyecto Transversal del Sisga, que para la vigencia 2012 se van a incorporar
recursos por $20.187 millones y el otro es para la construccin de unos puentes
peatonales en la va Bosa-Granada-Girardot y en 2012 se entregarn $3.858 segn lo
acordado.

La Gobernacin del meta tiene el compromiso de aportar en 2012 $30.120 millones

para la construccin de la doble calzada en la va Bogot-Villavicencio.

c. Recursos de Capital:
Por concepto de rendimientos financieros, se tiene proyectado recaudar $3.000
millones por la inversiones que se tienen en TES. De los recursos del balance, se tiene
que a marzo de 2011 el INCO presentaba unos Excedentes Financieros por $198.197
millones. Estos excedentes provienen de los ingresos que se reciben cada ao y que
superan el aforo de cada vigencia. Debido a las necesidades que presenta la entidad
por el aumento en gastos de funcionamiento ya descrito, resulta necesario aforar para
la vigencia 2012 la suma de $144.236millones.

Sin embargo, para garantizar la estabilidad financiera de la entidad, se recomienda

aliviar la carga de gastos de los recursos propios con el fin de que sea sostenible en el
largo plazo la planta propuesta. Actualmente, para la vigencia de 2012, de los recursos
propios se est destinando casi un 40% para la rehabilitacin de las vas frreas
concesionadas. Si estos recursos provinieran de la Nacin, la entidad podra utilizar
sus recursos para cubrir los gastos de funcionamiento.

d. Aportes Nacin:
Los aportes de la nacin tiene tres destinaciones especficas: Funcionamiento,
Servicio de la deuda e Inversin. En el tema de funcionamiento, todos los
ingresos aforados se utilizan para pagar la cuota de auditaje de la Contralora
General de la Nacin. El servicio de la deuda se paga en su totalidad con los
ingresos aforados para este rubro y en materia de Inversin, los ingresos
proyectados corresponden a los compromisos de la nacin en la figura de
vigencias futuras y a unos recursos que se destinan para la elaboracin de
estudios y consultoras.
Cuadro 14 Ingresos esperados de la Agencia Nacional de Infraestructura

190
 Presupuesto 2012
3 INGRESOS DE LOS ESTABLECIMIENTOS 295.055
3 1 INGRESOS CORRIENTES 147.818
3 1 2 NO TRIBUTARIOS 147.818
3 1 2 1 VENTA DE BIENES Y SERVICIOS 93.653
3 1 2 1 1 COMISIONES 88.389
3 1 2 1 1 1 TRANSPORTE DE CARBON Y CEMENTO 88.389
3 1 2 1 3 DERECHOS DE TRANSITO 598
3 1 2 1 3 1 PERMISOS DE CRUCE FERREOS 598
3 1 2 1 4 OTROS 7
3 1 2 1 4 1 FOTOCOPIAS 7
3 1 2 1 5 EXPLOTACION TRAMOS DESAFECTADOS 4.660
3 1 2 8 OTROS INGRESOS 54.165
3 1 2 8 1 TRANSFERENCIAS 54.165
3 2 RECURSOS DE CAPITAL 147.236
3 2 3 RENDIMIENTOS FINANCIEROS 3.000
3 2 3 0 RENDIMIENTOS FINANCIEROS 3.000
3 2 5 RECURSOS DEL BALANCE 144.236
3 2 5 2 EXCEDENTES FINANCIEROS 144.236
3 2 6 RECURSOS DE CAPITAL -
3 2 6 0 DONACIONES -
4 APORTES DE LA NACION 4.753.529
4 1 FUNCIONAMIENTO 161.845
4 2 DEUDA 288.126
4 3 INVERSION 4.303.557
TOTAL INGRESOS 5.048.583

16 Plan de accin e implementacin del nuevo diseo

organizacional
Definida la propuesta organizacional y operativa de la nueva entidad, el equipo
consultor a travs de sesiones de trabajo con los diferentes lderes de las reas de la
entidad defini la estrategia de transicin institucional y organizacional del INCO. En el
desarrollo de esta estrategia fue necesario establecer un plan de comunicaciones que
acompaar el proceso de transicin, la definicin de fases del proceso para ir
generando y construyendo las habilidades gerenciales e institucionales de la entidad
transformada.

11.1 Plan de accin

Con el objetivo de definir el plan de transformacin del INCO a la Agencia Nacional de

Infraestructura teniendo en cuenta las premisas estratgicas, retos para el sector de
infraestructura de transporte y la valoracin de los riesgos e impactos identificados, sin
poner en riesgo la continuidad de la operacin se definieron los siguientes objetivos
especficos:

Partir de las premisas estratgicas y retos para el sector de infraestructura de

transporte para direccionar el plan de transformacin hacia el logro de los
objetivos de la nueva entidad

Coordinar y sincronizar a la organizacin en la ejecucin de las iniciativas del

plan de transformacin mitigando los riesgos identificados en la matriz de
riesgos que afecten la operatividad de la entidad

191
 Consolidar un plan de trabajo detallando los focos estratgicos, objetivos e
iniciativas y sus interrelaciones, el orden y plazo de ejecucin, y sus
responsables

Identificar y hacer seguimiento a la ruta crtica del plan de transformacin

Para dar respuesta a dichos objetivos, se realiz una presentacin de la propuesta y

un plan de trabajo en Project, los cuales se adjuntan en el Anexo 11.1 Plan de
transformacin. La presentacin, compartida con el consejo directivo el 15 de
noviembre de 2011, se exponen los objetivos del ejercicio, la metodologa utilizada y
las principales premisas de la estrategia de transformacin. El documento de Project
es una propuesta detallada del plan, elaborada en sesiones de trabajo con cada uno
de los lderes, que servir como gua prctica para la implementacin del mismo. En
este se exponen los cuatro focos estratgicos identificados y el detalle a nivel de
objetivos estratgicos, iniciativas, macroactividades y fechas de desarrollo de cada
una.

16.1 Apoyo en la implantacin de la estrategia de cambio y de comunicacin

El proceso del plan de transformacin est apoyado por un plan de gestin del cambio.
Este plan se estructur alrededor de cuatro componentes: estrategia, modelo
operativo, plan de comunicaciones y plan de formacin; las preguntas clave dcada
uno de los componentes se detallan abajo:

donde se puede identificar algunos actores clave internos y externos a tener en

cuenta para el desarrollo de las comunicaciones:

ESTRATEGIA: el punto de inicio del plan es la definicin y divulgacin de una

visin compartida de la entidad, para lograrlo se sugiere:
o Crear una visin compartida:
Para lograrlo, se propone realizar talleres dirigidos por un
tercero en los que la Alta Direccin defina, interiorice y se

192
 comprometa con una visin y unos valores bsicos compartidos
de la entidad
Esta deber luego ser aprobada por el Consejo Directivo
o Interiorizar la visin y valores en toda la entidad: estos deben ser
transmitidos a todos sus miembros, para esto se propone realizar
talleres de transformacin cultural

MODELO OPERATIVO: el modelo operativo debe contemplar acciones en dos

frentes: frente interno y frente externo; para cada uno se definen los actores
objetivo, la estructura propuesta de operacin y los esquemas de interaccin
ms importantes para asegurar el cumplimiento de actividades y objetivos:

Para el desarrollo de las comunicaciones se propone instaurar un comit de gestin

del cambio el cual sea el catalizador del ambiente organizacional y la ansiedad que
pueda generar el proceso, que disee las estrategias de comunicacin y defina las
polticas y canales requeridos para el proceso. Adicionalmente, este comit debera
hacer el seguimiento a los planes de gestin del cambio y al impacto que puedan estar
generando.

Durante el proceso se recomienda identificar los actores clave para el liderazgo de la

gestin del cambio, como los patrocinadores, facilitadores, agentes y usuarios en el
proceso del cambio.

Los planes de gestin del cambio, deben estar acompaados de planes de motivacin
para que todos los afectados y/o relacionados con el proceso de transicin fomenten e
impulsen el cambio.

o Modelo operativo interno: un lder de gestin del cambio (se propone

el Gerente de Gestin del Talento) gestionar todo el proceso de
gestin del cambio interna. Contar con apoyo de un comit de gestin
del cambio y de los gerentes de proyecto para el desarrollo del plan:

193
Este esquema permitir que la informacin fluya en ambos sentidos de forma
estructurada y controlada, reduciendo las posibilidades de desinformacin y
malentendidos y desconocimiento del proceso por parte de todos los funcionarios:

o Modelo operativo externo: un lder de gestin del cambio (se propone

el Jefe de Comunicaciones) gestionar todo el proceso de gestin del
cambio externa, que genera principalmente necesidades de
comunicaciones. Contar con apoyo de un comit de gestin del
cambio y de los gerentes de proyecto de gestin contractual y de
estructuracin para el desarrollo del plan:

194
 PLAN DE COMUNICACIONES: para el desarrollo de este plan se deben
definir los principales actores, el interlocutor o interlocutores vlidos para
comunicarse con cada actor, los canales ms adecuados y los mensajes clave
a comunicar:

o Actores: se identificaron actores clave a nivel interno y externo, que se

presentan a continuacin:

195
o Canales: tras realizar un anlisis de los posibles canales de
comunicacin (tanto para recibir informacin, como para comunicar), se
seleccionaron canales para comunicaciones externas e internas. Cada
uno de estos canales presenta beneficios:

o Interlocutor mensajes: tanto parta comunicaciones internas como

externas se propone un nico interlocutor, se deben comunicar
mensajes de avance del proceso de transicin, focalizando en

196
 pequeas victorias que motiven continuamente a actores internos y
externos:

Para la gestin del cambio se han identificado 5 fases crticas a tener en cuenta en el
proceso de transicin:

Para el diseo del plan de comunicacin se propone la siguiente metodologa:

197
 PLAN DE FORMACIN: se debe disear un plan de formacin que tenga en
cuenta las necesidades de formacin de corto y mediano plazo, as como la
necesidad de transformacin cultural:

Para el diseo de los planes de formacin se recomienda la siguiente metodologa:

En el proceso de gestin del cambio es importante identificar las herramientas

tecnolgicas necesarias para poner en prctica los planes de gestin del cambio. Por

198
ejemplo, una plataforma integrada multicanal que de respuesta a los componentes de
gestin del cambio, implementa un modelo facilitador adaptado al proyecto y alineado
estratgicamente con el plan director de la organizacin.

Portal de comunicacin:
Alcance
rea de noticias Foros Avance del proyecto
Enlaces al resto de mdulos
Descargas
Sugerencias

Beneficios
Facilita la difusin del modelo (aadir herramientas que implementa las
ventajas)

Comunicacin de los avances del proyecto

Facilita la proactividad en la comunicacin, minimizando las zonas de

incertidumbre en los usuarios

Comunicacin de la puesta en produccin de los cambios

implementados

Comunicacin de las sesiones de formacin

Comunicacin interactiva y On Line con el usuario de los nuevos

sistemas

Reduce la comunicacin por parte de terceros y baja el riesgo de

desvirtualizacin de la informacin

Reduce los desplazamientos y mejora la logstica de la formacin

Plataforma E-Learning:

Alcance
Herramienta de contenidos
Calendarios
Contenidos generales
Bibliografa
Herramientas de Evaluacin
Cursos del alumno

199
 Beneficios
Formacin de los usuarios del sistema anytime anywhere
Repositorio de conocimiento permanente y actualizado de la formacin
Facilitador de la formacin a la carta en caso de ser necesario
Reduccin de la curva de aprendizaje gracias a la disponibilidad de
contenidos
Creacin de comunidades de usuarios que distribuyen el conocimiento,
y lo mejoran con sus aportaciones

Plataforma Soporte On Line:

Alcance
Guas de Uso de las herramientas
Demos funcionales
Gua de procedimientos
Preguntas frecuentes
rea de consultas On Line
Sistema de peticiones On Line

Beneficios
Facilita el soporte a usuarios a travs de mecanismo de resolucin de
dudas e incidencias On Line
Crea base de conocimiento del proyecto

Plataforma de medicin de resultados:

Cuadro de mando de avance de proyecto
Cuadro de mando de eficiencia por mdulos
Cuadro de mando de incidencias generadas
Cuadro de mando de incidencias resueltas

Gestor de conocimiento:
Alcance
Repositorio documental
Base de conocimiento
Base de preguntas frecuentas
Repositorio de versiones
Repositorio de procedimientos

Beneficios
Repositorio de conocimiento que permite mantener y actualizar el
modelo implantado facilitando una rpida actualizacin de los nuevos
cambio

Adicionalmente se han identificado algunos temas relevantes a ser comunicados a

partir del plan transicin definido para la ANI, no obstante se recomienda implementar
el comit de gestin del cambio en donde participen los diferentes lderes de la entidad
y se identifiquen en detalle los temas y momentos ms oportunos para realizar las
comunicaciones necesarias.

200
Por ltimo, para iniciar este proceso, se proponen los siguientes pasos a seguir por
parte de la Agencia Nacional de Infraestructura:

Para mayor detalle sobre la propuesta de gestin del cambio ver nexo 11.2 Gestin del
cambio

17 Estructura y estrategia detallada de gobierno corporativo:

Comits, su composicin, funcionamiento, funciones,
atribuciones y responsabilidades

201
Dadas las mejores prcticas de Gobierno Corporativo, se propone un esquema de dos
niveles: en el nivel superior el Consejo Directivo y los dos consejos asesores
(Estructuracin y Gestin Contractual), estos equivalen a la Junta Directiva y los
comits internos de una organizacin tipo, en el segundo nivel 14 comits internos
divididos en cuatro grupos, comits de nivel estratgico, de coordinacin de procesos
misionales, nivel de apoyo y de evaluacin y mejora continua.

El Consejo Directivo es el ente que orienta el funcionamiento de la Agencia y define las

polticas macro de gestin. Adems pre-aprueba el presupuesto y sus modificaciones,
aprueba y hace seguimiento a la planeacin estratgica y designa a los miembros de
los Consejos Asesores.

Para apoyar las decisiones del Consejo, se definen dos consejos asesores, de
estructuracin y gestin contractual, que asesoran tcnicamente a la entidad frente a
decisiones fundamentales de los proyectos de APP u otras formas de asociacin
pblico privada. Aunque estos Consejos tienen un rol consultivo y de asesoramiento y
no un rol decisivo, sus sugerencias permiten fundamentar tcnicamente las decisiones
de la entidad.

Por ltimo, se definen comits internos en los que participan altos directivos y
responsables de los procesos segn el tipo de comit. En estos comits se toman
decisiones colegiadas, estructuradas y fundamentadas en informacin
multidisciplinaria y desde diferentes puntos de vista, lo cual fortalece la toma de
decisiones tcnicas y estructuradas.

Estos comits permiten facilitar la toma de decisiones y/o generacin de

recomendaciones de nivel estratgico (Consejo Directivo y Comit Presidencia), nivel
gerencial (Comits Asesores, Comits Coordinadores de proyecto y Comit de
Asesora Jurdica) y de nivel de apoyo (Comits de Apoyo y Comits de Evaluacin).
El Comit de contratacin es un comit particular, pues genera recomendaciones
frente a la celebracin de contratos misionales o de apoyo, por lo cual tiene una
clasificacin de nivel gerencial o de apoyo segn el objetivo de la contratacin sobre la
cual se generen las recomendaciones. El esquema de gobierno corporativo se
estructura alrededor de las funciones ejercidas por cada uno de estos consejos y
comits, los participantes en cada nivel y sus funciones se exponen abajo:

202
Para complementar este esquema y entender en detalle cada uno de los comits, se
presentan la ficha tcnica de cada uno de estos en la cual se define: lder del comits,
integrantes, periodicidad, funciones y responsabilidades y atribuciones.

203
17.1 Nivel estratgico
Consejo Directivo

204

Comit de direccin:

205
17.2

17.3 Nivel gerencial

Consejo Asesor de Estructuracin

Consejo Asesor de Gestin Contractual

206

Comit coordinacin de proyectos en estructuracin

Comit Coordinacin de proyectos gestin contractual

207

Comit Coordinacin gestin Social, Predial y Ambiental

Comit Asesora jurdica

208

Comit de contratacin

209
17.1

17.2 Nivel de apoyo

Comit de conciliacin y defensa judicial

Comisin de personal

210

Comit paritario de salud Ocupacional

Comit de gobierno en lnea

211

Comit tcnico de sostenibilidad del sistema de contabilidad pblica

Comit de archivo y correspondencia

212

Comit del sistema integrado de gestin

Comit Coordinador del sistema de Control Interno

213
18 Diseo de procesos misionales y de apoyo, Manual de
Procedimientos, y polticas de operacin, como aquellas a
incluir en los manuales de comunicaciones y contratacin

13.1 Diseo de procesos misionales y de apoyo, manuales de

procedimientos y polticas de operacin
El diseo de procesos misionales y de apoyo inici desde la creacin del diagnstico
organizacional de la Agencia y cont con participacin de funcionarios de todos los
niveles (directivos y de base). El diagnstico, que qued plasmado en el Estudio
Tcnico entregado al DAFP, permiti identificar, entre otros, las falencias de la entidad
en trminos de procesos y procedimientos ejecutados y uno de los resultados ms
importantes fue la redefinicin del mapa de procesos, que pasara de contar con 13
procesos a 19 procesos (ver detalle en captulo 3 de este documento).

Los procesos propuestos fueron validados por las directivas de la Entidad, y

posteriormente en agosto de 2011 se realizaron sesiones de trabajo con 3 o ms
personas clave en cada proceso para generar una caracterizacin inicial de los 19
procesos. Esta caracterizacin fue la base para la definicin de las cargas de trabajo
futuras (es decir de la organizacin rediseada) y sera tambin la base para
documentar los procesos y procedimientos de la Agencia Nacional de Infraestructura.

Para documentar los procesos y procedimientos se propuso un esquema centralizado

en un solo consultor que recibira el apoyo de varios funcionarios al interior de la
Agencia (denominados gestores), as como la asesora de un Comit de Calidad,
conformado por el Jefe de Evaluacin de la entidad y los funcionarios con mayor
conocimiento en la documentacin de procesos y en el tema de gestin de la calidad
(Norma NTGCP 2009).

Este esquema buscaba:

Lograr la conexin lgica entre procedimientos, pues esta era una de las
falencias ms graves de los procedimientos documentados con que contaba la
Agencia
Garantizar que el proceso de documentacin fuera participativo y no impositivo
Generar una documentacin con la calidad suficiente para aspirar a la obtencin
de una certificacin de calidad a futuro

A continuacin se presenta el modelo operativo utilizado para la documentacin de

procesos y procedimientos de la Agencia:

214
Una vez aprobado el esquema de trabajo, inici el proceso de documentacin. La
primera actividad fue generar y validar con el Comit de Proyecto los manuales en que
se documentaran procesos y procedimientos. Los formatos aprobados, que pueden
revisarse en detalle en el Anexo 13 de este documento, estaran estructurados de la
siguiente forma:

Manuales de procesos:
o Nombre, cdigo y versin del proceso
o rea responsable del proceso, tipologa (estratgica, misional, apoyo o
evaluacin)
o Objetivo del proceso
o Descripcin y alcance del proceso
o Anlisis de proveedores-entradas-salidas y clientes/usuarios de las
salidas ms importantes generadas por el proceso
o Documentos relacionados (procedimiento a travs del cual se generan
estas salidas)
Manuales de procedimientos:
o Nombre, cdigo y versin del procedimiento
o Objetivo del procedimiento
o Alcance del procedimiento y rea encargada
o Procesos y procedimientos relacionados
o Polticas de operacin
o Normatividad vigente, interna y externa, que afectaran el procedimiento
o Descripcin del procedimiento: actividades a realizar, explicacin de
cada actividad, cargo responsable, puntos de control y documentos
asociados
o Flujograma del procedimiento

215
Una vez validado el plan de trabajo, se definieron los gestores (18 gestores iniciales)
que participaran en el proceso y se realiz sesiones de capacitacin (ver
presentaciones anexas de capacitacin):
Sesin 1-parte 1: introduccin a la norma NTGCP-2009 para (1) presentar los
puntos ms importantes de la norma, (2) sensibilizar al equipo en el lenguaje
utilizado (procesos, procedimientos, indicadores, documentacin, calidad) y (3)
sensibilizar al equipo en la importancia de buscar una certificacin de calidad y
cmo la documentacin de manuales de procesos y procedimientos era el
primer paso para lograrlo
Sesin 1- parte 2: presentar a los gestores la metodologa para el desarrollo de
los manuales de procesos y procedimientos
Sesin 2: presentar a los gestores en los formatos que se utilizaran para la
documentacin y capacitarlos en el uso y diligenciamiento de los mismos

Posteriormente, entre el 16 de noviembre de 2011 y el 1 de febrero de 2012, se

realizaron reuniones de trabajo para documentar los procesos y procedimientos de la
Agencia en las que Consultor y gestor se reunan en sesiones de trabajo de 3 a 4
horas semanales , en que se documentaban los procesos y procedimientos teniendo
en cuenta:

El conocimiento de los gestores en cuanto a la operacin actual y los pasos

especficos que se deben desarrollar para cada procedimiento
Las mejoras propuestas a la operacin producto del diagnstico institucional
La nueva estructura organizacional propuesta y el esquema de procesos que
la soportan, el anlisis de cargas de trabajo desarrollado
Las interrelaciones entre procedimientos; este fue un punto crtico en el
montaje de la nueva documentacin pues la actual no tiene en cuenta las
interrelaciones existentes entre procesos lo que hace que cada rea opera
como silo. Al centralizar la documentacin general en una sola persona, se
garantizara la interrelacin y coherencia entre todos los procedimientos de la
organizacin.

Una vez se realizaba y validaba cada proceso y procedimiento, cada gestor era
responsable de validar el resultado con su lder (Coordinador, Jefe de Oficina y
Subgerente) para garantizar la aprobacin e involucramiento del nivel directivo en el
proceso.

Como resultado de este ejercicio, se documentaron 19 procesos y 80 procedimientos,

los cules se entregan como anexo a este documento (ver anexo 13.1 Caracterizacin
de procesos y procedimientos). A continuacin se enumeran los procesos y
procedimientos finales:

Procesos y procedimientos propuestos para la Agencia Nacional de

Infraestructura

# Proceso y procedimientos de cada proceso

Proceso de planeacin
1 Pd-Est-1.1Planeacin estratgica
2 Pd-Est-1.2Planeacin operativa
3 Pd-Est-1.3Sistema de monitoreo
Pd-Est-1.4Priorizacin de ideas, estudios econmicos y sectoriales y banco de
4
proyectos
Proceso de riesgos

216
 Pd-Est-2.1Identificacin, asignacin, calificacin, cuantificacin, valoracin y
5
administracin de los riesgos misionales
Pd-Est-2.2Identificacin, asignacin, calificacin, cuantificacin, valoracin y
6
administracin de los riesgos operacionales
Proceso de comunicaciones
7 Pd-Est-3.1Definicin e implementacin del plan de comunicaciones internas
8 Pd-Est-3.2Definicin e implementacin del plan de comunicaciones externas
Proceso de gestin del conocimiento
Pd-Est-4.1Documentacin y evaluacin de experiencias, propuesta de
9
estrategias de mejora y gestin de bases de datos y flujos de informacin
Proceso de gestin social, predial y ambiental
Pd-Mis-5.1Evaluacin de los componentes prediales, sociales y ambientales de
los estudios previos, los estudios tcnicos y pliegos de condiciones en procesos
10
de priorizacin de proyectos y estructuracin de concesiones u otras formas de
asociacin pblico-privada
11 Pd-Mis-5.2Socializacin de proyectos en etapa de estructuracin
12 Pd-Mis-5.3Concertacin de peajes
Pd-Mis-5.4Seguimiento a la adquisicin de predios requeridos para la ejecucin
13 de proyectos concesionados y aplicacin del plan de compensaciones
socioeconmicas
14 Pd-Mis-5.5Seguimiento a la gestin ambiental, predial y social en proyectos
Proceso de estructuracin
15 Pd-Mis-6.1Iniciativa privada
Pd-Mis-6.2Realizacin de estudios tcnicos, legales y financieros orientados a
16
la promocin del proyecto y la contratacin del concesionario
Pd-Mis-6.3Estructuracin de proyectos de infraestructura portuaria (martimo y
17
fluvial)
Proceso de contratacin misional
18 Pd-Mis-7.1Plan de contratacin
19 Pd-Mis-7.2Licitacin
20 Pd-Mis-7.3Concurso de mritos lista corta
21 Pd-Mis-7.4Concurso de mritos abierto
22 Pd-Mis-7.5Seleccin abreviada mnima cuanta
23 Pd-Mis-7.6Seleccin abreviada menor cuanta
24 Pd-Mis-7.7Contratacin directa para convenios administrativos
25 Pd-Mis-7.8Contratacin directa para prestacin de servicios
26 Pd-Mis-7.9Administracin de plizas y garantas
Proceso de gestin contractual
27 Pd-Mis-8.1Contratacin de interventoras
28 Pd-Mis-8.2Gestin financiera de proyectos de concesin
29 Pd-Mis-8.3Gestin tcnica de proyectos de concesin
30 Pd-Mis-8.4Permisos y autorizaciones
Pd-Mis-8.5Definicin estratgica de reversiones, manejo de reversiones y
31
terminacin del contrato
32 Pd-Mis-8.6Modificaciones
33 Pd-Mis-8.7Imposicin de multas y sanciones a concesionarios o interventoras
Proceso de atencin al ciudadano
34 Pd-Mis-9.1Administracin programa Servicio de Atencin al Ciudadano
35 Pd-Mis-9.2Administracin del programa Gobierno en lnea
Proceso de gestin jurdica
36 Pd-Mis-10.1Asesora Jurdica
37 Pd-Mis-10.2Prevencin de dao antijurdico
38 Pd-Mis-10.3Defensa judicial
39 Pd-Mis-10.4Produccin Normativa
40 Pd-Mis-10.5Cobro de cartera
Proceso de gestin del talento humano
Pd-Apo-11.1Expedir o modificar el manual de funciones y competencias
41
laborales (perfiles de cargo)

217
 42 Pd-Apo-11.2Seleccin, vinculacin e induccin de funcionarios
43 Pd-Apo-11.3Tramitar actividades y legalizacin de situaciones administrativas
Pd-Apo-11.4Metodologas, programas y planes para el desarrollo, bienestar e
44
incentivos para el Talento Humano
45 Pd-Apo-11.5Sistema, administracin y pago de nmina y novedades de nmina
46 Pd-Apo-11.6Sistema y Programa de Salud Ocupacional y Seguridad Industrial
Proceso de gestin financiera
47 Pd-Apo-12.1Gestin presupuestal
48 Pd-Apo-12.2Modificaciones presupuestales
49 Pd-Apo-12.3Gestin contable
50 Pd-Apo-12.4Gestin de tesorera y manejo de inversiones de la entidad
Proceso de contratacin de funcionamiento
51 Pd-Apo-13.1Plan de contratacin
52 Pd-Apo-13.2Licitacin
53 Pd-Apo-13.3Concurso de mritos lista corta
54 Pd-Apo-13.4Concurso de mritos abierto
55 Pd-Apo-13.5Seleccin abreviada mnima cuanta
56 Pd-Apo-13.6Seleccin abreviada menor cuanta
57 Pd-Apo-13.7Contratacin directa para convenios administrativos
Pd-Apo-13.8Contratacin directa para prestacin de servicios profesionales y
58
de apoyo a la gestin
59 Pd-Apo-13.9Administracin de plizas y garantas
Proceso de gestin documental
60 Pd-Apo-14.1Archivo
61 Pd-Apo-14.2Correspondencia
Proceso de gestin de sistemas de informacin y tecnologa
62 Pd-Apo-15.1Administracin de proyectos de desarrollo
63 Pd-Apo-15.2Seguridad informtica
64 Pd-Apo-15.3Desarrollo de la infraestructura tecnolgica
65 Pd-Apo-15.4Mesa de ayuda
Proceso de gestin de recursos fsicos
66 Pd-Apo-16.1Administracin de bienes y servicios
67 Pd-Apo-16.2Administracin de inventario
68 Pd-Apo-16.3Manejo de caja menor
Proceso de control interno
69 Pd-Eva-17.1Auditoras independientes
70 Pd-Eva-17.2Rendicion de informes a la CGR
71 Pd-Eva-17.3Rendicion de cuenta a la CGR
72 Pd-Eva-17.4Respuesta a los entes de control
73 Pd-Eva-17.5Auditoras o visitas tcnicas
74 Pd-Eva-17.6Fomento a la cultura de control
75 Pd-Eva-17.7Asesora y acompaamiento
Proceso de control disciplinario interno
76 Pd-Eva-18.1Investigacin Disciplinaria
Proceso de gestin de calidad
77 Pd-Eva-19.1Control de documentos y registros
78 Pd-Eva-19.2Producto o servicio no conforme
Pd-Eva-19.3Plan de mejoramiento por procesos - acciones correctivas y
79
preventivas
80 Pd-Eva-19.4Revisin por la Direccin

Nota: los principales cambios y mejoras a los procesos estn detallados en el punto 3,
y tambin pueden verse al analizar uno a uno los procesos y procedimientos
documentados. Dentro de las mejoras realizadas, se explican aquellas que responden
a alguno de los compromisos contractuales establecidos:

218
 El diseo e inclusin de grupos de trabajo por proyecto a cargo de un gerente
de proyecto y con el apoyo de expertos de diferentes reas, permitan gerenciar
de forma integral cada proyecto, tanto los proyectos en cursos, como los
nuevos proyectos. Ver procedimientos de estructuracin (Pd-Mis-6.1 Iniciativa
privada y Pd-Mis-6.2 Realizacin de estudios tcnicos, legales y financieros
orientados a la promocin del proyecto y la contratacin del concesionario) y
todos los procedimientos relacionados a este y procedimiento de gestin
contractual: Pd-Mis-8.3Gestin tcnica de proyectos de concesin y todos los
procedimientos relacionados a este
Se diseo y document el proceso de Gestin del Conocimiento, que
permitiera optimizar la efectividad en el cumplimiento de los propsitos
misionales (Ver Pd-Est-4.1Documentacin y evaluacin de experiencias,
propuesta de estrategias de mejora y gestin de bases de datos y flujos de
informacin)
Se document la forma en que los procedimientos se relacionaban con
entidades del sector, por ejemplo:
o El procedimiento de Pd-Est-4.1Documentacin y evaluacin de
experiencias, propuesta de estrategias de mejora y gestin de bases de
datos y flujos de informacin, propone actividades especficas para
relacionarse con entidades del sector a nivel nacional e internacional y
generar flujos de intercambio de informacin y conocimiento entre
entidades
o El procedimiento de Pd-Est-1.1Planeacin estratgica define la forma
en que se plante la visin estratgica de largo plazo de la Agencia,
teniendo en cuenta los objetivos del sector plasmados en Plan Maestro
de Transporte, CONPES, Plan Nacional de Desarrollo, entre otros
o El procedimiento de Pd-Est-3.2Definicin e implementacin del plan de
comunicaciones externas define la forma en que deben gestionarse las
comunicaciones con todos los entes externos, incluidos concesionarios,
interventores, gobierno, medios de comunicacin, ciudadana,
stakeholders en general
o Para los procesos misionales (estructuracin, gestin contractual,
riesgos, gestin social, predial y ambiental, atencin al ciudadano) se
detallan las interrelaciones de la Agencia con entidades del sector y
como deben ser manejadas en trminos de actividades propuestas

18.1 Polticas a incluir en los manuales de comunicaciones y contratacin

Como se mencion en el punto 13.1, una de las mejoras con respecto a la
documentacin de procesos y procedimientos actual fue la definicin de polticas
bsicas de operacin para todos los manuales de procedimientos. El detalle de estas
polticas se encuentra en cada uno de los manuales de procedimientos (ver anexo
13.1 Caracterizacin de procesos y procedimientos). Los manuales de
comunicaciones y operaciones no fueron ajenos a esta mejora, las polticas
propuestas, que fueron construidas con los gestores y validadas con los lderes, de
acuerdo al conocimiento del equipo consultor en el tema. Para el caso de
Comunicaciones y contratacin, se sugiere que estas polticas hagan parte de sus
respectivos manuales de operacin.

13.2.1 Manuales de comunicaciones

Para el manejo de comunicaciones externas (Pd-Est-3.1 Comunicaciones
Externas):

219
Este procedimiento debe estar alineado con el manual de Poltica de Comunicaciones
de la Agencia Nacional de Infraestructura y el Manual de Crisis de la Agencia Nacional
de Infraestructura, los cules definen las siguientes polticas bsicas de operacin:
1. Se deben realizar encuestas de percepcin permanentes que permitan medir el
relacionamiento con los distintos pblicos externos (Comunidades, Gobierno,
Concesionarios y dems pblicos de inters) para evaluar los niveles de
reputacin, confianza, imagen de la Agencia frente a estos actores y definir
mecanismos de accin para fortalecer todos estos factores
2. Las decisiones que adopte la entidad, as como las comunicaciones y oficios a
los pblicos externos deben ser conocidos plena y oportunamente por la
Oficina de Comunicaciones, que har parte del Comit de Presidencia y que
propondr acciones para su manejo externo y divulgacin a los pblicos de
inters, bien sea por medios tradicionales como por redes sociales
3. La Oficina de Comunicaciones debe estar enterada de las conferencias, foros,
citaciones al Congreso y dems eventos que impliquen la exposicin pblica o
meditica del Presidente o de otro miembro designado de la Agencia, para
conocer y revisar la presentacin y formular recomendaciones sobre posibles
mensajes adversos que perjudiquen la imagen y la reputacin de la institucin
4. Se plantea un contacto permanente con los concesionarios, para que ellos
vayan alimentando con informacin a la Oficina de Comunicaciones, de tal
manera que se puedan divulgar las ms importantes realizaciones y alcances
de los concesionarios
5. Se entienden como pblicos de inters externos la comunidad, los actuales
concesionarios, los bancos de inversin, las firmas de ingeniera, los grupos de
abogados, las universidades, la prensa, los gremios, los institutos
especializados en investigacin econmica, los congresistas y los lderes de
opinin.
6. Toda informacin pblica a transmitir por los medios debe ser validada por el
Presidente de la Agencia o persona designada por el mismo

Para el manejo de comunicaciones internas (Pd-Est-3.2 Comunicaciones

Internas):
Este procedimiento debe estar alineado con el manual de Poltica de Comunicaciones
de la Agencia Nacional de Infraestructura, el cual define las siguientes polticas
bsicas de operacin:

1. La poltica de comunicaciones interna se centra en la Oficina de

Comunicaciones, que reporta directamente a la Presidencia de la Agencia
Nacional de Infraestructura, y cuenta con el apoyo del Comit de
Comunicaciones Interna, integrado por la Oficina de Comunicaciones, la
Vicepresidencia Administrativa y Financiera, la Gerencia de Talento Humano y
la Gerencia de Sistemas e Informacin. La periodicidad de la reunin sera de
dos anuales, o las veces en que lo requiera la Oficina de Comunicaciones o
alguno de los miembros de dicho Comit. Dicho Comit es un espacio de
discusin y aprobacin de temas relacionados con la comunicacin al interior
de la Agencia, en el cual se unifican mensajes. Se constituye en un espacio de
conocimiento de distintas herramientas y prcticas para mejorar la manera de
informar y fortalecer la imagen de la institucin.
2. Las decisiones que adopte la entidad, as como las comunicaciones y oficios a
los pblicos internos deben ser conocidos plena y oportunamente por la Oficina
de Comunicaciones, que har parte del Comit de Presidencia y que propondr
acciones para su manejo y divulgacin interna.
3. Se deben usar los medios que permitan la adecuada, rpida y clara difusin de
las decisiones adoptadas por la direccin de la Agencia y que beneficien a los

220
 empleados, a travs de distintas herramientas como la plataforma tecnolgica y
el uso de pantallas de televisin o pancartas por reas de la Agencia.
4. Dichas decisiones deben ser conocidas plena y oportunamente por la Oficina
de Comunicaciones, que ofrecer recomendaciones sobre la manera de
difundirlas y los medios que se emplear para hacerlo, lo cual contar con la
validacin de la Presidencia de la Institucin.
5. Lo anterior debe tener en cuenta los pblicos de inters internos, plenamente
identificados, y la manera de difusin. En todo caso, la directiva de la entidad
debe desarrollar un estilo de comunicacin tendiente a fortalecer la identidad
institucional y la visin compartida, basados en el estilo de direccin definido
por el Presidente de la Agencia.
6. Los funcionarios deben conocer los procesos y procedimientos, el cdigo de
valores y de tica, las polticas institucionales y el Plan de Desarrollo de la
entidad mediante la evaluacin de los resultados que se obtengan de los
compromisos adquiridos y delegados por la directiva de la entidad.
7. El vocero oficial de los mensajes internos de la Agencia es el Presidente de la
institucin y podr delegar esa funcin al Vicepresidente Administrativo y
Financiero.
8. Los mensajes a difundir por los distintos canales internos buscarn impulsar la
cultura, la tica, los valores, el conocimiento, la responsabilidad social y el
mejoramiento del clima laboral en la Agencia.

13.2.2 Manuales de contratacin

Para contratacin de licitacin (Pd-Mis-7.2)

1. El rea de contratacin es la responsable y lder del proceso de contratacin. Sin
embargo, toda modificacin en los documentos entregados inicialmente por el rea
solicitante al rea de contratacin debe ser revisada y aprobada pos las dos partes.
Adicionalmente, se debe realizar una aprobacin de los pliegos, minutas y anexos
finales, y las rea participantes deben emitir su visto bueno y firmar los documentos
aprobados antes de la publicacin de los pliegos definitivos y antes de la firma del
contrato.

2. Para ser parte del proceso licitatorio es requerido:

Estar incluido en el Plan de contratacin o Plan de Compras de la correspondiente
vigencia.
Contar con todos los estudios y documentos previos.
Contar con la solicitud para contratar bienes y servicios (segn formato),
debidamente suscrita y autorizada por quienes corresponde.
Contar con el reporte a la Cmara de Comercio.
Contar con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal CDP expedido por la
Vicepresidencia Financiera para el proceso licitatorio a desarrollar
Tiempo mximo de ejecucin: Cuatro (4) meses, contados a partir de la fecha de
radicacin del formato de solicitud de contratacin de bienes o servicios en la
Vicepresidencia jurdica.

3 El proceso debe realizarse en el cumplimiento de las siguientes polticas:

Los estudios y documentos previos deben cumplir con lo establecido en el artculo 3
del Decreto 2474 de 2008.
El proyecto de pliego de condiciones debe publicarse cuando menos con 10 das
hbiles de antelacin a la fecha de expedicin de la Resolucin de orden de apertura.
La publicacin en un diario de amplia circulacin debe realizarse dentro de los 10 a
20 das calendarios anteriores a la apertura de la licitacin.

221
 La resolucin de orden de apertura debe cumplir con lo establecido en el artculo 5
del Decreto 2474 de 2008.
El pliego de condiciones debe cumplir con lo establecido en el artculo 6 del Decreto
2474 de 2008.
De todas las audiencias pblicas deber elaborarse el acta correspondiente.
Para la evaluacin de propuestas deber tenerse en cuenta lo establecido en la Ley
1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios.
El Comit Evaluador se regir y deber cumplir lo establecido en la Resolucin
interna No. xxxxx de 2011.
La audiencia de adjudicacin debe cumplir con lo establecido en el artculo 15 del
Decreto 2474de 2008.
Todos los documentos y pasos deben publicarse en el portal de contratacin
oportunamente

Mensualmente debe reunirse el Comit de Contratacin, el cual es liderado por el

Vicepresidente Jurdico y cuyos miembros son el Presidente o su delegado,
Vicepresidente Jurdico, Vicepresidentes de acuerdo a los temas que se traten y
Gerente contratacin. Las funciones del comit estn definidas en las resoluciones
establecidas por la entidad para tal fin (223 de mayo de 2011 y resolucin 234 del
mayo de 2011) y adems incluyen la aprobacin de inicio de los procesos de
contratacin de la entidad (para los contratos de concesin ser primera instancia)

Para contratacin por concurso de mritos lista corta (Pd-Mis-7.3):

1. Mensualmente debe reunirse el Comit de Contratacin, el cual es liderado por el
Vicepresidente Jurdico y cuyos miembros son el Presidente o su delegado,
Vicepresidente Jurdico, Vicepresidentes de acuerdo a los temas que se traten y
Gerente contratacin. Las funciones del comit estn definidas en as resoluciones
establecidas por la entidad para tal fin (223 de mayo de 2011 y resolucin 234 del
mayo de 2011) y adems incluyen la aprobacin de inicio de los procesos de
contratacin de la entidad (para los contratos de concesin ser primera instancia)

2. El rea de contratacin es la responsable y lder del proceso de contratacin. Sin

embargo, toda modificacin en los documentos entregados inicialmente por el rea
solicitante al rea de contratacin debe ser revisada y aprobada pos las dos partes.
Adicionalmente, se debe realizar una aprobacin de los pliegos, minutas y anexos
finales, y las rea participantes deben emitir su visto bueno y firmar los documentos
aprobados antes de la publicacin de los pliegos definitivos y antes de la firma del
contrato.

Estar incluido en el Plan de contratacin o Plan de Compras de la correspondiente

vigencia.
Contar con todos los estudios y documentos previos.
Contar con la solicitud para contratar bienes y servicios (segn formato),
debidamente suscrita y autorizada por quienes corresponde.
Contar con el reporte a la Cmara de Comercio.
Contar con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal CDP expedido por la
Vicepresidencia Financiera para el proceso licitatorio a desarrollar
Tiempo mximo de ejecucin: Cuatro (4) meses, contados a partir de la fecha de
radicacin del formato de solicitud de contratacin de bienes o servicios en la
Vicepresidencia jurdica.
Que el contrato resultante del proceso de seleccin, sea un contrato de consultora.
Los estudios y documentos previos deben cumplir con lo establecido en el artculo 3
del Decreto 2474 de 2008.
El proyecto de pliego de condiciones debe publicarse cuando menos con 10 das
hbiles de antelacin a la fecha de expedicin de la Resolucin de orden de apertura.

222
 La resolucin de orden de apertura debe cumplir con lo establecido en el artculo 5
del Decreto 2474 de 2008.
El pliego de condiciones debe cumplir con lo establecido en el artculo 6 y 56 del
Decreto 2474 de 2008.
De todas las audiencias pblicas deber elaborarse el acta correspondiente.
Para la evaluacin de propuestas deber tenerse en cuenta lo establecido en la Ley
1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios.
El Comit Evaluador se regir y deber cumplir lo establecido en la Resolucin
interna No. xxxxx de 211.
La audiencia de adjudicacin debe cumplir con lo establecido en el artculo 15 y 71
del Decreto 2474de 2008.
Verificar que todos los documentos y pasos se publiquen en el portal de contratacin
oportunamente. (De conformidad con lo previsto en el Decreto 2150 de 1995 y el
Decreto 327 de 2002), Si el valor del contrato a suscribir como resultado del concurso
de mritos, es de mayor cuanta: (i) Es conveniente publicar dos (2) avisos en un
Diario de amplia circulacin cuando el proceso sea de mayor cuanta.
Si el valor del contrato a suscribir como resultado del concurso de mritos, es de
menor cuanta, esto no se requiere
Se entiende por, consultoras o proyectos, que deben adelantarse por este proceso de
seleccin:
Los estudios necesarios para la ejecucin de proyectos de inversin.
Los estudios de diagnstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos
especficos.
Las asesoras tcnicas de coordinacin, control y supervisin: Entindase las
llevadas a cabo con ocasin de la construccin, el mantenimiento y la administracin
de construcciones de edificios y viviendas de toda ndole, de puentes, presas, muelles,
canales, puertos, carreteras, vas urbanas y rurales, aeropuertos, ferrocarriles,
telefricos, acueductos, alcantarillados, riesgos, drenajes y pavimentos; oleoductos,
gasoductos, poliductos, lneas de conduccin y transporte de hidrocarburos; lneas de
transmisin elctrica, y en general todas aquellas actividades relacionadas la
ingeniera a que se refiere el artculo 2 de la Ley 842 de 2003.
La interventora, asesora, gerencia de obra o de proyectos, direccin y
programacin.
La ejecucin de diseos, planos, anteproyectos y proyectos.
Procedimiento de concurso de meritos podra ser realizado a travs del procedimiento
de seleccin con lista corta PTS o concurso abierto PTD. El concurso de mritos por el
sistema de concurso abierto se desarrollar de conformidad con el proceso sealado
en el presente procedimiento prescindiendo de los procedimientos de precalificacin.

Para Concurso de mritos abierto (Pd. Mis 7.4)

1. El rea de contratacin es la responsable y lder del proceso de contratacin. Sin
embargo, toda modificacin en los documentos entregados inicialmente por el rea
solicitante al rea de contratacin debe ser revisada y aprobada pos las dos partes.
Adicionalmente, se debe realizar una aprobacin de los pliegos, minutas y anexos
finales, y las rea participantes deben emitir su visto bueno y firmar los documentos
aprobados antes de la publicacin de los pliegos definitivos y antes de la firma del
contrato.

Estar incluido en el Plan de contratacin o Plan de Compras de la correspondiente

vigencia.
Contar con todos los estudios y documentos previos.
Contar con la solicitud para contratar bienes y servicios (segn formato),
debidamente suscrita y autorizada por quienes corresponde.
Contar con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal CDP expedido por la
Vicepresidencia Financiera para el proceso a desarrollar

223
 Tiempo mximo de ejecucin: Cuatro (4) meses, contados a partir de la fecha de
radicacin del formato de solicitud de contratacin de bienes o servicios en la
Vicepresidencia jurdica.
Que el contrato resultante del proceso de seleccin, sea un contrato de consultora.
Los estudios y documentos previos deben cumplir con lo establecido en el artculo 3
del Decreto 2474 de 2008.
El proyecto de pliego de condiciones debe publicarse cuando menos con 10 das
hbiles de antelacin a la fecha de expedicin de la Resolucin de orden de apertura.
La resolucin de orden de apertura debe cumplir con lo establecido en el artculo 5
del Decreto 2474 de 2008.
El pliego de condiciones debe cumplir con lo establecido en el artculo 6 y 56 del
Decreto 2474 de 2008.
De todas las audiencias pblicas deber elaborarse el acta correspondiente.
Para la evaluacin de propuestas deber tenerse en cuenta lo establecido en la Ley
1150 de 2007 y sus decretos reglamentarios.
El Comit Evaluador se regir y deber cumplir lo establecido en la Resolucin
interna xx
La audiencia de adjudicacin debe cumplir con lo establecido en el artculo 15 y 71
del Decreto 2474de 2008.
Verificar que todos los documentos y pasos se publiquen en el portal de contratacin
oportunamente. (De conformidad con lo previsto en el Decreto 2150 de 1995 y el
Decreto 327 de 2002), Si el valor del contrato a suscribir como resultado del concurso
de mritos, es de mayor cuanta: (i) Es conveniente publicar dos (2) avisos en un
Diario de amplia circulacin cuando el proceso sea de mayor cuanta.
Si el valor del contrato a suscribir como resultado del concurso de mritos, es de
menor cuanta, esto no se requiere
Se entiende por, consultoras o proyectos, que deben adelantarse por este proceso de
seleccin:
Los estudios necesarios para la ejecucin de proyectos de inversin.
Los estudios de diagnstico, prefactibilidad o factibilidad para programas o proyectos
especficos.
Las asesoras tcnicas de coordinacin, control y supervisin: Entindase las
llevadas a cabo con ocasin de la construccin, el mantenimiento y la administracin
de construcciones de edificios y viviendas de toda ndole, de puentes, presas, muelles,
canales, puertos, carreteras, vas urbanas y rurales, aeropuertos, ferrocarriles,
telefricos, acueductos, alcantarillados, riesgos, drenajes y pavimentos; oleoductos,
gasoductos, poliductos, lneas de conduccin y transporte de hidrocarburos; lneas de
transmisin elctrica, y en general todas aquellas actividades relacionadas la
ingeniera a que se refiere el artculo 2 de la Ley 842 de 2003.
La interventora, asesora, gerencia de obra o de proyectos, direccin y
programacin.
La ejecucin de diseos, planos, anteproyectos y proyectos.
Procedimiento de concurso de mritos podr ser realizado a travs del procedimiento
de seleccin con lista corta PTS o concurso abierto PTD. El concurso de mritos por el
sistema de concurso abierto se desarrollar de conformidad con el proceso sealado
en el presente procedimiento prescindiendo de los procedimientos de precalificacin.

Para seleccin abreviada mnima cuanta (Pd-Mis-7.5)

1. Mensualmente debe reunirse el Comit de Contratacin, el cual es liderado or el
Vicepresidente Jurdico y cuyos miembros son el Presidente o su delegado,
Vicepresidente Jurdico, Vicepresidentes de acuerdo a los temas que se traten y
Gerente contratacin. Las funciones del comit estn definidas en as resoluciones
establecidas por la entidad para tal fin (223 de mayo de 2011 y resolucin 234 del
mayo de 2011) y adems incluyen la aprobacin de inicio de los procesos de
contratacin de la entidad (para los contratos de concesin ser primera instancia)

224
2. El rea de contratacin es la responsable y lder del proceso de contratacin. Sin
embargo, toda modificacin en los documentos entregados inicialmente por el rea
solicitante al rea de contratacin debe ser revisada y aprobada pos las dos partes.
Adicionalmente, se debe realizar una aprobacin de los pliegos, minutas y anexos
finales, y las rea participantes deben emitir su visto bueno y firmar los documentos
aprobados antes de la publicacin de los pliegos definitivos y antes de la firma del
contrato.

Para ser parte del proceso de seleccin abreviada de mnima cuanta es

necesario:
1. Estar incluido en el Plan de Contratacin o Plan de Compras de la correspondiente
vigencia
2. Contar con estudios previos simplificados que contengan NICAMENTE:
a. La sucinta descripcin de la necesidad que pretende satisfacer con la contratacin
b. La descripcin del objeto a contratar
c. Las condiciones tcnicas exigidas
d. El valor estimado del contrato justificado sumariamente, as como el plazo de ejecu-
cin del mismo
e. El correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal que respalda la
contratacin

Para seleccin abreviada menor cuanta (Pd-Mis-7.6)

1. Mensualmente debe reunirse el Comit de Contratacin, el cual es liderado por el
Vicepresidente Jurdico y cuyos miembros son el Presidente o su delegado,
Vicepresidente Jurdico, Vicepresidentes de acuerdo a los temas que se traten y
Gerente contratacin. Las funciones del comit estn definidas en as resoluciones
establecidas por la entidad para tal fin (223 de mayo de 2011 y resolucin 234 del
mayo de 2011) y adems incluyen la aprobacin de inicio de los procesos de
contratacin de la entidad (para los contratos de concesin ser primera instancia)

2. El rea de contratacin es la responsable y lder del proceso de contratacin. Sin

embargo, toda modificacin en los documentos entregados inicialmente por el rea
solicitante al rea de contratacin debe ser revisada y aprobada pos las dos partes.
Adicionalmente, se debe realizar una aprobacin de los pliegos, minutas y anexos
finales, y las rea participantes deben emitir su visto bueno y firmar los documentos
aprobados antes de la publicacin de los pliegos definitivos y antes de la firma del
contrato.

3. Para ser parte del proceso de contratacin directa para contratos de prestacin de
servicios, es necesario:
Estar incluido en el Plan de contratacin o Plan de Compras de la correspondiente
vigencia.
Contar con todos los estudios y documentos previos.
Contar con la solicitud para contratar bienes y servicios (segn formato),
debidamente suscrita y autorizada por quienes corresponde.
Contar con el Certificado de Disponibilidad Presupuestal CDP expedido por la
Vicepresidencia Financiera.
Tiempo mximo de ejecucin: aproximadamente (3) meses, contados a partir de la
fecha de radicacin del formato de solicitud de contratacin de bienes o servicios en la
Vicepresidencia jurdica.
Que el valor a contratar corresponda al de menor cuanta, segn el presupuesto de la
Agencia, para la correspondiente vigencia.

225
 Para contratacin directa para convenios interadministativos (Pd-Mis-7.7)

1. Mensualmente debe reunirse el Comit de Contratacin, el cual es liderado por el

Vicepresidente Jurdico y cuyos miembros son el Presidente o su delegado,
Vicepresidente Jurdico, Vicepresidentes de acuerdo a los temas que se traten y
Gerente contratacin. Las funciones del comit estn definidas en as resoluciones
establecidas por la entidad para tal fin (223 de mayo de 2011 y resolucin 234 del
mayo de 2011) y adems incluyen la aprobacin de inicio de los procesos de
contratacin de la entidad (para los contratos de concesin ser primera instancia)

2. El rea de contratacin es la responsable y lder del proceso de contratacin. Sin

embargo, toda modificacin en los documentos entregados inicialmente por el rea
solicitante al rea de contratacin debe ser revisada y aprobada pos las dos partes.
Adicionalmente, se debe realizar una aprobacin de los pliegos, minutas y anexos
finales, y las rea participantes deben emitir su visto bueno y firmar los documentos
aprobados antes de la publicacin de los pliegos definitivos y antes de la firma del
contrato.

Para ser parte del proceso de contratacin directa es necesario:

1. Estar incluido en el Plan de Contratacin o Plan de Compras de la correspondiente
vigencia, contar con todos los estudios y documentos previos, contar con la solicitud
para suscribir contratos y convenios interadministrativos(segn formato), debidamente
suscrita y autorizada por quienes corresponde y contar con el Certificado de
Disponibilidad Presupuestal expedido por la Vicepresidencia Financiera para el
proceso de seleccin a desarrollar
2. Las partes intervinientes en el contrato o convenio deben ser entidades estatales
3. Las obligaciones del contrato o convenio a suscribir tengan relacin directa con el
objeto de la entidad estatal ejecutora, sealado en la ley o en sus reglamentos.

Para contratacin directa para prestacin de servicios (Pd-Mis-7.8)

1. Mensualmente debe reunirse el Comit de Contratacin, el cual es liderado or el

Vicepresidente Jurdico y cuyos miembros son el Presidente o su delegado,
Vicepresidente Jurdico, Vicepresidentes de acuerdo a los temas que se traten y
Gerente contratacin. Las funciones del comit estn definidas en as resoluciones
establecidas por la entidad para tal fin (223 de mayo de 2011 y resolucin 234 del
mayo de 2011) y adems incluyen la aprobacin de inicio de los procesos de
contratacin de la entidad (para los contratos de concesin ser primera instancia)

2. El rea de contratacin es la responsable y lder del proceso de contratacin. Sin

embargo, toda modificacin en los documentos entregados inicialmente por el rea
solicitante al rea de contratacin debe ser revisada y aprobada pos las dos partes.
Adicionalmente, se debe realizar una aprobacin de los pliegos, minutas y anexos
finales, y las rea participantes deben emitir su visto bueno y firmar los documentos
aprobados antes de la publicacin de los pliegos definitivos y antes de la firma del
contrato.
II. Para ser parte del proceso de contratacion directa para contratos de
prestacion de servicios, es necesario:
1. Estar incluido en el Plan de Contratacin o Plan de Compras de la correspondiente
vigencia
2. Contar con estudios previos, en donde el objeto a contratar corresponda a la
prestacion de servicios profesionales o servicio de apoyo a la gestion, los cuales
deben contener como mnimo :
a. La sucinta descripcin de la necesidad que pretende satisfacer con la contratacin
b. La descripcin del objeto a contratar

226
c. Las condiciones de experiencia y tcnicas exigidas
d. El valor estimado del contrato justificado sumariamente, as como el plazo de
ejecucin del mismo
e. El correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal que respalda la
contratacin
3. Tiempo maximo para desarrollare el proceso un (1) mes, contado a partir de la fecha
de radicacin del formato de solicitud de contratacin de bienes o servicios

Para administracin de plizas y garantas (Pd-Mis-7.9)

1. Dados los valores cubiertos por las garantas que benefician a la Entidad y al
Estado, stas nunca deben quedar desprotegida, por esto la responsabilidad de esta
labor debe recaer en un funcionario de alto nivel.
2. La entidad debe contar con una herramienta de gestin (software) que le permita
guardar toda la informacin de las plizas y garantas y genere las alertas necesarias
para su administracin, por ejemplo futuros vencimientos, aviso de denuncia o
siniestro, ampliacin de plazo y valores, cambios en la estructura orgnica de las
organizaciones,entre otros.
3. De acuerdo con lo sealado en la ley 734 de 2002, es deber de las entidades
pblicas vigilar y salvaguardar los bienes y valores encomendados a ellas, y se
considera falta gravsima, no asegurarlos por su valor real ni hacer las apropiaciones
pertinentes. Por esta razn, debe asegurarse que el presupuesto de la entidad para la
prxima vigencia cuente con los recursos suficientes para cumplir con este deber
4. Acta o inicio del cualquier contrato est sujeto a previa aprobacin de garantas
5. La guarda y custodia de garantas documentales, debe realizarse en un rea
segura, preferiblemente en caja de seguridad, bajo inventario y control estrictio. Los
originales deben mantenerse custodiados, y se anexan a los contratos copias de las
garantas documentales

19 Poltica de recursos humanos de la ANI y plan de

transformacin para empleados

Con motivo de la transicin institucional de la que es objeto el Instituto Nacional de

Concesiones-INCO, por razn del cambio de naturaleza jurdica y denominacin
realizadas a travs del Decreto 4165 del 03 de Noviembre de 2011, se debe analizar
de manera puntual el marco legal aplicable al proceso de modificacin de la planta
actual de personal que tiene la Entidad, y que se propone en el Estudio Tcnico
como herramienta para el fortalecimiento institucional y organizacional.

De esta manera, se precisa que, si bien uno de los objetivos planteados en este
proceso de arreglo institucional es implementar al interior de la nueva Entidad una
planta de personal suficiente e idnea para llevar a cabo las funciones que se han
definido para la nueva Agencia Nacional de Infraestructura, esto debe realizarse de
conformidad con los preceptos legales y constitucionales que regulan de manera
especfica las situaciones particulares en las que se encuentran los empleados
pblicos que integran la planta de personal actual de la Entidad, conforme con lo
sealado en la Ley 909 de 2004 y sus decretos reglamentarios.

227
19.1 Estabilidad laboral de los empleados pblicos con derechos de carrera
administrativa en Colombia

Por mandato legal establecido en el artculo 44 de la Ley 909 de 2004, los servidores
pblicos con derechos de carrera administrativa en el pas cuentan con estabilidad
laboral, la cual les otorga un fuero de permanencia frente a las distintas situaciones
administrativas tales como restructuraciones, fusiones, supresiones, reformas
administrativas, y modificacin de las plantas de empleo de las entidades pblicas.

El citado artculo establece que los servidores pblicos de carrera administrativa a

quienes como consecuencia de lo anterior se les suprima el cargo, tendrn derecho
ha:

(i) Ser incorporados en un empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal,

y de no ser esto posible, a elegir entre,

(ii) la reincorporacin en un empleo igual o equivalente en las entidades en que esto

se permite, conforme con lo sealado en el artculo 28 del Decreto-Ley 760 de 2005,

(iii) la indemnizacin, cuando no sea factible la incorporacin.

La ley 909 de 2004 en su artculo 44, establece:

Artculo 44. Derechos del empleado de carrera administrativa en caso de supresin del
cargo.
Los empleados pblicos de carrera administrativa, que como consecuencia de la
liquidacin, restructuracin, supresin o fusin de entidades, organismos o dependencias, o del
traslado de funciones de una entidad a otra, o por modificacin de planta de personal, se les
supriman los cargos de los cuales sean titulares, tendrn derecho preferencial a ser
incorporados en empleo igual o equivalente de la nueva planta de personal, y de NO SER
POSIBLE podrn optar por ser reincorporados a empleos iguales o equivalentes o a recibir
indemnizacin. El Gobierno Nacional reglamentar el proceso de reincorporacin y el
reconocimiento de la indemnizacin.

PARGRAFO 1: Para los efectos de reconocimiento y pago de las indemnizaciones de que

trata el presente artculo, el tiempo de servicios continuos se contabilizar a partir de la fecha
de posesin como empleado pblico en la entidad en la cual se produce la supresin del
empleo. (...) (Subrayado y negrilla fuera de texto)

19.1.1 Derecho Preferencial de Incorporacin en Empleo Igual o Equivalente en la

Nueva Planta de Personal

El derecho preferencial de incorporacin que se establece en el artculo 44 de la Ley

909 de 2004, es una prerrogativa exclusiva de los servidores pblicos que han
adquirido derechos de carrera administrativa, en virtud del cual, se protege la
estabilidad laboral del empleado pblico e implica que, en caso de supresin de un
cargo como consecuencia de una restructuracin administrativa la modificacin de la
planta de personal de una entidad pblica, el empleado tiene derecho a desempear
un empleo igual o equivalente en la nueva planta de empleos adopte esa entidad.

228
De conformidad con lo dispuesto en el artculo 87 del Decreto 1227 de 2005 25, los
empleados de carrera a quienes se les supriman los cargos de los cuales sean
titulares como consecuencia de la supresin o fusin de entidades o dependencias o
del traslado de funciones de una entidad a otra o de modificacin de planta, tendrn
derecho preferencial a ser incorporados en empleo igual o equivalente de la
nueva planta y, de no ser posible, a optar por ser reincorporados o a percibir la
indemnizacin de que trata el artculo 44 de la Ley 909 de 2004, conforme a las reglas
previstas en el decreto-ley 760 de 2005 que regula el procedimiento que debe surtirse
ante y por la Comisin Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus
funciones.

Con la supresin del cargo que desempea un empleado de carrera administrativa

luego de la implementacin de una restructuracin administrativa surge
inmediatamente la proteccin de estabilidad laboral para mantener su vinculacin
laboral. Al respecto, en el artculo 28 del Decreto- Ley 760 de 200526 se otorga al
servidor pblico de carrera el derecho preferencial a ser incorporado en un empleo
igual o equivalente al suprimido de la nueva planta de personal de la entidad u
organismo en donde prestaba sus servicios.

Sobre la reforma de las plantas de personal de las entidades pblicas, el artculo 95

del Decreto 1227 de 2005, establece:

"Las reformas de las plantas de empleos de las entidades de la Rama Ejecutiva de los
rdenes nacional y territorial debern motivarse, fundarse en necesidades del servicio o en
razones de modernizacin de la administracin y basarse en justificaciones o estudios tcnicos
que as lo demuestren. (...)".

El artculo 96, ibdem, estipula:

"Se entiende que la modificacin de una planta de empleos est fundada en necesidades
del servicio o en razones de modernizacin de la administracin, cuando las
conclusiones del estudio tcnico de a misma deriven en la creacin o supresin de
empleos con ocasin, entre otras causas, de

96.1. Fusin, supresin o escisin de entidades.

96.2. Cambios en la misin u objeto social o en las funciones generales de la entidad.

96.3. Traslado de funciones o competencias de un organismo a otro.

96.4. Supresin, fusin o creacin de dependencias o modificacin de sus funciones.

96.5. Mejoramiento o introduccin de procesos, produccin, de bienes o prestacin de

servicios.

96.6. Redistribucin de funciones y cargas de trabajo.

96.7. Introduccin de cambios tecnolgicos.

96.8. Culminacin o cumplimiento de planes, programas o proyectos cuando los perfiles de los
empleos involucrados para su ejecucin no se ajusten al desarrollo de nuevos planes,
programas o proyectos o a las funciones de la entidad.

96.9. Racionalizacin del gasto pblico.

25
Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004.
26
DECRETO 760 DE 2005 (marzo 17) Por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la
Comisin Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones.

229
96.10. Mejoramiento de los niveles de eficacia, eficiencia, economa y celeridad de las
entidades pblicas.

Pargrafo 1. Las modificaciones de las plantas a las cuales se refiere este artculo deben
realizarse dentro de claros criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del inters
general.

Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad, no tendr la

calidad de nuevo nombramiento la incorporacin que se efecte en cargos iguales o
equivalentes a los suprimidos a quienes los venan ejerciendo en calidad de provisionales".
(Subrayado fuera del texto original)

Artculo 97, ibdem, consagra:

"Los estudios que soporten las modificaciones de las plantas de empleos debern basarse en
metodologas de diseo organizacional y ocupacional que contemplen, como mnimo, los
siguientes aspectos:

97.1. Anlisis de los procesos tcnico-misionales y de apoyo.

97.2. Evaluacin de la prestacin de los servicios.

97.3. Evaluacin de las funciones, los perfiles y las cargas de trabajo de los empleos"

Cuando se reforme total o parcialmente la planta de personal de una entidad, y los

cargos de carrera de la nueva planta sean iguales o se distingan de los que
conformaban la planta anterior solamente en su denominacin, la ley establece qu los
titulares con derechos de carrera de los anteriores empleos debern ser
incorporados en la situacin en que venan, por considerarse que no hubo
supresin efectiva de estos, sin que se les exija requisitos superiores para su
desempeo.27
De esta manera, se precisa qu no se configura supresin efectiva del empleo en
ninguno de los siguientes eventos:

1. Cuando el empleo mantiene su denominacin, grado salarial y las mismas

funciones.

2. Cuando el empleo es equivalente, en cuyo caso:

a. Modifica su denominacin o nombre pero sus funciones son iguales o similares al

de la supresin legal- realizada mediante cada decreto en particular-, sus requisitos de
estudio y experiencia y competencias que se exigen son iguales, y
b. Su asignacin bsica mensual es igual o superior, sin que en ningn caso la
diferencia salarial supere los dos grados siguientes de la respectiva escala cuando se
trata de empleos que se rijan por la misma nomenclatura, o el 10 % de la asignacin
bsica cuando a los empleos se les aplique nomenclatura diferente.

Sobre este particular, el artculo 45 Ley 909 de 2004 seala:

Artculo 45. Efectos de la incorporacin del empleado de carrera administrativa a las

nuevas plantas de personal.

Cuando la incorporacin se efecte en un empleo igual no podrn exigirse requisitos

distintos a los acreditados por los servidores al momento de su inscripcin o actualizacin en el
Registro Pblico de Carrera Administrativa en el empleo suprimido.
27
Artculo 88 Decreto 1227 de 2005.

230
Cuando la incorporacin se realice en un empleo equivalente, debern acreditarse los
requisitos exigidos por la entidad que est obligada a efectuarla, de conformidad con el manual
especfico de funciones y requisitos de la misma. (Subrayado y negrilla fuera de texto)

Para efectos de lo sealado en las normas precedentes, se entiende que un cargo es

equivalente a otro cuando tiene asignadas funciones iguales o similares, para su
desempeo se exijan requisitos de estudio, experiencia y competencias laborales
iguales o similares y tengan una asignacin bsica mensual igual o superior, sin que
en ningn caso la diferencia salarial supere los dos grados siguientes de la respectiva
escala cuando se trate de cargos que correspondan a la misma nomenclatura, o el
10% de la asignacin bsica cuando a los cargos se les aplique una nomenclatura
diferente.28
En el caso especfico del Instituto Nacional de Concesiones INCO se propone
suprimir toda la planta de personal actual, la cual cuenta con 67 personas de las
cuales 24 son empleados de libre nombramiento y remocin, 32 empleados pblicos
de carrera y 11 empleados pblicos en provisionalidad. Solo los empleados pblicos
de carrera tendrn derecho preferencial de incorporacin en la nueva planta de
personal propuesta para la Agencia Nacional de Infraestructura.

19.1.2 Derecho de Reincorporacin

En aquellos casos en que no sea posible la incorporacin en la nueva planta de

personal de la misma Entidad donde perteneca el empleo que fuera suprimido y que
desempeaba un servidor pblico con derechos de carrera administrativa, ya sea
porque no existe cargo igual o equivalente en la nueva planta o porque la entidad fue
suprimida, la ley seala que el Jefe de la Unidad de Personal de la entidad o quien
haga sus veces, deber comunicar por escrito esta circunstancia al ex empleado, y
ste podr escoger la reincorporacin en empleo de carrera igual o equivalente
que est vacante o provisto mediante encargo o nombramiento provisional, o que de
acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las plantas de personal de las
entidades de la administracin pblica en que esto se permite, conforme con lo
sealado en los artculos 44 de la Ley 909 de 2004 y 28 y 29 del Decreto Ley 765 de
2005.

El artculo 28 del Decreto - Ley 760 de 2005 seala:

Artculo 28. Suprimido un empleo de carrera administrativa, cuyo titular sea un

empleado con derechos de carrera, este tiene derecho preferencial a ser incorporado en un
empleo igual o equivalente al suprimido de la nueva planta de personal de la entidad u
organismo en donde prestaba sus servicios. De no ser posible la incorporacin en los
trminos establecidos en el inciso anterior, podr optar por ser reincorporado en un empleo
igual o equivalente o a recibir una indemnizacin, de acuerdo con lo dispuesto en el
pargrafo 2 del artculo 44 de la Ley 909 de 2004 y con la reglamentacin que expida el
Gobierno Nacional.

Para la reincorporacin de que trata el presente artculo se tendrn en cuenta las siguientes
reglas:

28.1 La reincorporacin se efectuar dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha en que
el Jefe de la entidad comunique a la Comisin Nacional del Servicio Civil que el ex empleado
opt por la reincorporacin, en empleo de carrera igual o equivalente que est vacante o

28
Artculo 88 Decreto 1227 de 2005 modificado por el artculo 1 del Decreto 1746 de 2006.

231
provisto mediante encargo o nombramiento provisional o que de acuerdo con las
necesidades del servicio se creen en las plantas de personal en el siguiente orden:

28.1.1 En la entidad en la cual vena prestando el servicio.

28.1.2 En la entidad o entidades que asuman las funciones del empleo suprimido.
28.1.3 En las entidades del sector administrativo al cual perteneca la entidad, la dependencia
o el empleo suprimido.
28.1.4 En cualquier entidad de la rama ejecutiva del orden nacional o territorial, segn el caso.
28.1.5 La reincorporacin proceder siempre y cuando se acrediten los requisitos
exigidos para el desempeo del empleo en la entidad obligada a efectuarla.
De no ser posible la reincorporacin dentro del trmino sealado, el ex empleado tendr
derecho al reconocimiento y pago de la indemnizacin.

Pargrafo. Cuando se reforme total o parcialmente la planta de empleos de una entidad u

organismo, no tendr el carcter de nuevo nombramiento la incorporacin que se
efecte en cargos iguales a los suprimidos a quienes los venan ejerciendo en calidad de
provisionales. (Subrayado y negrilla fuera del texto original)

El artculo 29, ibdem, estipula:

Artculo 29 De no ser posible la incorporacin en la nueva planta de personal de la

entidad en donde se suprimi el empleo, ya sea porque no existe cargo igual o equivalente
o porque aquella fue suprimida, el Jefe de la Unidad de Personal o quien haga sus veces
deber comunicar por escrito esta circunstancia al ex empleado, indicndole, adems, el
derecho que le asiste de optar por percibir la indemnizacin de que trata el pargrafo 2
del artculo 44 de la Ley 909 de 2004 o por ser reincorporado a empleo de carrera igual o
equivalente al suprimido, conforme con las reglas establecidas en el artculo anterior, o de
acudir a la Comisin de Personal para los fines previstos en los literales d) y e) del artculo 16
de la Ley 909 de 2004 (Subrayado y negrilla fuera del texto original)

En el evento en que el empleado con derechos de carrera administrativa a quien se le

suprimi el cargo, escoja la reincorporacin en las entidades de la administracin
pblica en que esto se permite, deber comunicarlo mediante escrito dirigido al jefe de
la entidad dentro de los cinco (5) das siguientes a la fecha de recibo de la
comunicacin29, a travs de la cual se le informa sobre la supresin del cargo.

Igualmente, el empleado pblico podr solicitar la reincorporacin dentro de los cinco

(5) das siguientes a la notificacin de la decisin adoptada por la Comisin de
Personal en primera instancia o un en trmino no superior a los tres (3) das siguientes
a la notificacin de lo resuelto por la Comisin Nacional del Servicio Civil al concluir la
segunda instancia, en aquellos casos en donde se haya iniciado el trmite de
reclamacin por presunto incumplimiento del derecho preferencial de incorporacin,
que se establece en el artculo 44 de la Ley 909 de 2004.

Al respecto el artculo 31 del Decreto Ley 760 de 2005 seala:

Artculo 31. La Comisin de Personal de la entidad en la que se suprimi el cargo

conocer y decidir en primera instancia sobre las reclamaciones que formulen los ex
empleados de carrera con derecho preferencial a ser incorporados en empleos iguales o
equivalentes de la nueva planta de personal por considerar que ha sido vulnerado este
derecho o porque al empleado se le desmejoraron sus condiciones laborales por efecto de la
incorporacin.

La reclamacin deber formularse con el lleno de los requisitos establecidos en el presente

decreto, dentro de los cinco (5) das siguientes a la comunicacin de la supresin del cargo.

29
Artculo 30 del Decreto Ley 760 de 2005.

232
La Comisin de Personal decidir, una vez comprobados los hechos que dieron lugar a
la reclamacin, mediante acto administrativo motivado en un trmino no superior a ocho
(8) das. Contra esta decisin procede el recurso de apelacin para ante la Comisin
Nacional del Servicio Civil, en los trminos del Cdigo Contencioso Administrativo.

Si la decisin es que no procede la incorporacin, el ex empleado deber manifestar por

escrito, dentro de los tres (3) das siguientes a la fecha en que esta quede en firme, al jefe de la
entidad su decisin de optar por la reincorporacin en empleo igual o equivalente en el plazo
que seala la ley o a percibir la indemnizacin.

Si el ex empleado hubiere optado por la reincorporacin, el jefe de la entidad dentro de los

diez (10) das siguientes al recibo del escrito que as lo manifiesta, deber poner dicha decisin
en conocimiento de la Comisin Nacional del Servicio Civil, para que inicie la actuacin
administrativa tendiente a obtener la reincorporacin del ex empleado en empleo igual o
equivalente al suprimido, de conformidad con lo dispuesto en el presente decreto. (Subrayado
y negrilla fuera del texto original)

De acuerdo con el inciso 5 del artculo 31 del Decreto - Ley 760 de 2005, la solicitud
de reincorporacin presentada debe ser remitida en un plazo mximo de diez (10) a la
Comisin Nacional del Servicio Civil, para que sea tramitada directamente por esta
entidad, una vez se allegue con todos sus requisitos por la entidad nominadora que
desvincul al servidor pblico interesado.

En estos eventos la actuacin administrativa se rige por lo dispuesto en el artculo 28

del Decreto-Ley 760 de 2005, en cuyo numeral primero establece que la
reincorporacin se debe efectuar dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha
en que el Jefe de la entidad comunique a la Comisin Nacional del Servicio Civil que el
ex empleado opt por la reincorporacin, en empleo de carrera igual o equivalente que
est vacante o provisto mediante encargo o nombramiento provisional o que de
acuerdo con las necesidades del servicio, se creen en las plantas de personal de las
entidades que se listan en el citado artculo.

Para que la Comisin Nacional del Servicio Civil determine la procedencia de la

reincorporacin, debe revisar la existencia de empleo igual o equivalente en las
plantas de personal que hagan parte de las entidades que se indican a continuacin,
siempre que el ex servidor rena las competencias laborales para desempearlo:

a. En la misma entidad en que prestaba sus servicios al momento del retiro;

b. En la entidad o entidades que asuman las funciones del empleo suprimido;

c. En las entidades del sector administrativo al cual perteneca la entidad, la

dependencia o el empleo suprimido;

d. En cualquier entidad de la rama ejecutiva del orden nacional o territorial, segn

el caso.30

Mientras se produce la reincorporacin, la inscripcin en el Registro Pblico de

Carrera Administrativa del ex empleado continuar vigente con la anotacin sobre esta
situacin. Efectuada dicha reincorporacin, ser actualizada la inscripcin y el
empleado continuar con los derechos de carrera que ostentaba al momento de la
supresin del empleo. El tiempo servido antes de la supresin del cargo se acumular
con el servido a partir dela reincorporacin, para efectos de causacin de prestaciones

30
Radicado No 02-2009-03304 del 28 de Julio de 2009. Comisin Nacional del Servicio Civil-CNSC-

233
sociales, beneficios salariales y dems derechos laborales. (Artculo 87 del Decreto
1227 de 2005)

De no ser posible la reincorporacin dentro del trmino sealado en el Decreto Ley

760 de 2005, el ex empleado tendr derecho al reconocimiento de la indemnizacin y
ser retirado del Registro Pblico de Carrera.

19.1.3 Equivalencia de los Empleos para Viabilizar la Revinculacin: Incorporacin y

Reincorporacin

Acorde con lo sealado en los numerales anteriores, las prerrogativas de

incorporacin y reincorporacin que tienen los empleados pblicos con derechos de
carrera administrativa, suponen que stos pueden desempear:

(I) un empleo igual o equivalente de carrera administrativa en la nueva planta

de empleos adoptada por una entidad pblica (incorporacin),

(II) un empleo igual o equivalente de carrera administrativa que est vacante o

provisto mediante encargo o nombramiento provisional, o que de acuerdo con
las necesidades del servicio, se creen en las plantas de personal de las
entidades que se listan en el artculo 28 del Decreto-Ley 760 de 2005
(reincorporacin).

Lo anterior responde a que por circunstancias de una restructuracin institucional

pueden darse variaciones en el empleo (cargo) que originalmente ocupaba un
determinado empleado pblico. Los empleos iguales no ofrecen ninguna dificultad
para los procesos de incorporacin; sin embargo, en el caso de los empleos
equivalentes, debe tenerse en cuenta lo preceptuado por artculo 1 del Decreto 1746
de 2006, modificatorio del artculo 89 del decreto 1227 de 2005, que establece:

Artculo 1. Se entiende que un cargo es equivalente a otro cuando tienen asignadas

funciones iguales o similares, para su desempeo se exijan requisitos de estudio, experiencia y
competencias laborales iguales o similares y tengan una asignacin bsica mensual igual o
superior, sin que en ningn caso la diferencia salarial supere los dos grados siguientes de la
respectiva escala cuando se trata de empleos que se rijan por la misma nomenclatura, o el
10% de la asignacin bsica cuando a los empleos se les aplique nomenclatura diferente.

De acuerdo con lo sealado en el artculo 1 del Decreto 1746 de 2006 citado

anteriormente, para que se entienda que un cargo pblico es equivalente a otro,
se deben tener en cuenta los siguientes criterios:

(I) Que los empleos pblicos comparados tengan asignadas funciones iguales o
similares. Esto es que exista una estrecha afinidad entre los contenidos
funcionales de los empleos ocupados.

(II) Que para los empleos objeto de anlisis se exijan requisitos de estudio,
experiencia y competencias laborales iguales o similares.

(III) Que entre la asignacin bsica mensual fijada para los empleos cotejados, la
diferencia salarial no supere los dos grados siguientes de la respectiva escala
cuando se trata de empleos que se rijan por la misma nomenclatura, o el 10%

234
 de la asignacin bsica cuando a los empleos se les aplique nomenclatura
diferente.

De esta manera, es claro que el Sistema General de Carrera Administrativa establece

unos lmites precisos para que sea procedente la incorporacin de un servidor pblico,
haciendo nfasis en el parmetro salarial el cual no puede ser desbordado.

Sobre este aspecto, en principio la incorporacin es improcedente en empleos que

tengan una asignacin bsica inferior a la que tena estipulada el que fuera suprimido,
porque constituira una desmejora de las condiciones laborales adquiridas por el
servidor pblico, que a su vez es una causal autnoma de vulneracin de los derechos
de carrera y da lugar una reclamacin laboral. Tampoco es posible la incorporacin en
empleos que excedan el rango mximo previsto por la norma, pues de permitirlo, se
convalidaran los ascensos automticos que omiten el proceso de seleccin mediante
concurso de mritos.

As entonces, se precisa qu la designacin definitiva de un servidor en un empleo de

carrera administrativa no equivalente, sin que previamente haya participado en un
proceso de seleccin, incumpliendo los trmites y formalidades inherentes al concurso
pblico de mritos, quebranta de manera esencial los criterios constitucionales para la
provisin, permanencia, promocin y retiro de los servidores pblicos llamados a
realizar de manera continua los fines del Estado Colombiano (Artculos 123, 123 y 125
de la C.P.)

Finalmente, en caso de incorporacin a empleos iguales, a los empleados de carrera

no se les puede exigir requisitos distintos a los que acreditaron cuando ingresaron a la
carrera. Mientras que si se trata de empleos equivalentes, para los cuales se exigiran
requisitos diferentes, el respectivo manual de funciones y de requisitos, de la nueva
entidad, deber mantener los mismos requisitos exigidos para el desempeo de los
cargos suprimidos.

Para el caso de los empleados de carrera en provisionalidad, se aclara qu no tendr

la calidad de nuevo nombramiento la incorporacin que se efecte en cargos iguales o
equivalentes a los suprimidos.

19.1.4 Diferencias existentes entre Incorporacin y Reincorporacin

El artculo 44 de la Ley 909 de 2004, establece las figuras de Incorporacin,

Reincorporacin e Indemnizacin, las cuales constituyen derechos del empleado de
carrera administrativa en caso de supresin del cargo, y cuya aplicacin se dar en la
forma y en el orden establecido en esta norma.

La Incorporacin se efecta en empleos de carrera equivalentes que se encuentren

vacantes o que de acuerdo con las necesidades del servicio se creen en la nueva
planta de personal de la entidad en donde el ex empleado vena prestando sus
servicios.

La Ley 909 de 2004 diferencia la Incorporacin de la Reincorporacin, y fija el

derecho preferencial que tienen los empleados pblicos de carrera, de ser
incorporados en un empleo igual o equivalente al suprimido de la nueva planta de la
entidad en donde prestaba sus servicios. El efecto de la incorporacin es inmediato y
debe darse en la misma Entidad.

235
A regln seguido, la norma estipula que de no ser posible la incorporacin, el
empleado pblico de carrera, PODR optar por ser reincorporado. El artculo 28 del
Decreto- Ley 760 de 2005 fija las reglas para que se realice esta reincorporacin, la
cual debe efectuarse dentro de los (6) meses siguientes a la fecha en que el Jefe de la
entidad comunique a la Comisin Nacional del Servicio Civil que el empleado de
carrera opt por la reincorporacin en empleo igual o equivalente que est vacante
provisto mediante encargo o nombramiento provisional o que se creen segn las
necesidades del servicio en las plantas de personal de las entidades que
expresamente se listan en el citado artculo.

De conformidad con lo anterior, se precisa qu la Incorporacin es la primera opcin

que debe agotar la entidad, en razn a que de conformidad con lo sealado en el
artculo 44 de la Ley 909 de 2004 y el artculo 28 del Decreto Ley 760 de 2005, tiene la
obligacin de incorporar en la nueva planta de personal al funcionario con derechos de
carrera, en un empleo igual o equivalente, en razn al derecho preferencial que tiene
este funcionario.

En el evento de no ser posible la incorporacin del empleado de carrera en la nueva

planta de la entidad, existe como segunda opcin la Reincorporacin en un empleo
igual o equivalente y, como tercera opcin, la Indemnizacin.

En este orden de ideas, en el evento en que la entidad no pueda incorporar al

empleado de carrera en la nueva planta de personal, ste funcionario tiene la facultad
de decidir s opta por la Reincorporacin o por la Indemnizacin. La decisin entre
una y la otra opcin corresponde nica y exclusivamente al empleado con derechos de
carrera, correspondiendo a la entidad disponer lo necesario para que aqul manifieste
su decisin.

Conforme con lo anterior, la Incorporacin del empleado es de competencia de la

misma entidad, en cambio, la Reincorporacin es de competencia de la Comisin
Nacional del Servicio Civil, la cual tiene un trmino de (6) meses para efectuarla, al
cabo de los cuales, si no se ha efectuado procede la Indemnizacin, de acuerdo con
lo sealado en el numeral 32.3 del artculo 32 del Decreto-Ley 760 de 2005.

19.1.5 Indemnizacin

De conformidad con el texto del artculo 44 de la Ley 909 de 2004, el pago de la

indemnizacin procede respecto de los empleados pblicos con derechos de carrera
administrativa , cuando ha habido supresin efectiva de los cargos de los que son
titulares y se hace imposible su incorporacin o reincorporacin a cargos de carrera
administrativa iguales o equivalentes en la nueva planta de personal, en la planta
de empleos de otra entidad, conforme con lo establecido en el artculo 28 del Decreto
Ley 760 de 2005..31
El derecho a solicitar indemnizacin que tiene un empleado pblico, es aplicable
exclusivamente en aquellos casos que el retiro del servicio se da por la supresin del
empleo de carrera, sin que pueda ser extensivo a las otras causales de remocin
establecidas en el artculo 41 de la Ley 909 de 2004. Las dems causales de retiro
responden a circunstancia o hechos que no generan la obligacin de reparar o
indemnizar los perjuicios que trae el retiro, ya que responden a situaciones legtimas

31
Concepto No 3833 de 2005 del Departamento Administrativo de Servicio Civil. 07 de Septiembre de 2005.

236
para determinar la remocin del servidor y la terminacin del vnculo laboral legal y
reglamentario.32

Siguiendo lo anterior, s efectuado el ejercicio para determinar la procedencia o no de

la incorporacin o la reincorporacin, luego de la supresin del empleo con ocasin de
un proceso de restructuracin administrativa, la administracin concluye que no es
posible la continuidad del empleado pblico en el sistema de carrera administrativa, a
ste le asiste el derecho de obtener una indemnizacin para resarcir los perjuicios que
le ocasione el retiro por supresin del empleo que desempeaba con derechos de
carrera.

El Decreto 1227 De 2005, por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 909 de 2004
y el Decreto-ley 1567 de 1998., seala:

Artculo 90. La indemnizacin de que trata el artculo 44 de la Ley 909 de 2004, se

liquidar con base en el salario promedio causado durante el ltimo ao de servicios,
teniendo en cuenta los siguientes factores:

90.1. Asignacin bsica mensual correspondiente al empleo de carrera del cual es titular a la
fecha de su supresin
90.2. Prima tcnica cuando constituya factor salarial.
90.3. Dominicales y festivos.
90.4. Auxilios de alimentacin y de transporte.
90.5. Prima de navidad.
90.6. Bonificacin por servicios prestados.
90.7. Prima de servicios.
90.8. Prima de vacaciones.
90.9. Prima de antigedad.
90.10. Horas extras

De conformidad con las citadas normas (Artculo 44 Ley 909 de 2004 y el artculo 90
del Decreto 1227 de 2005), el empleado de carrera a quien le sea suprimido el cargo
del cual es titular como consecuencia de una restructuracin, tiene derecho a optar por
la reincorporacin en otro empleo de carrera, o por la indemnizacin. De ser
procedente la indemnizacin, sta se realizar sobre la asignacin bsica mensual del
empleo de carrera del cual es titular.

Estos factores de liquidacin establecidos en el artculo 90 del Decreto No 1227 de

2005, son tomados de la remuneracin promedio percibida por el servidor con
derechos de carrera en el ao de servicios inmediatamente anterior a la fecha de retiro
o desvinculacin por supresin del empleo de carrera del que era titular, que es el
hecho constitutivo o requisito indispensable para generar la indemnizacin.

El monto de la indemnizacin depende de la aplicacin al ingreso base de liquidacin

de la tarifa que corresponda con el tiempo de servicios prestados sin solucin de
continuidad por el empleado pblico con derechos de carrera administrativa, conforme
el pargrafo 2 artculo 44 de la Ley 909 de 2004.

Ahora bien, de conformidad con lo sealado en el artculo 30 del Decreto Ley No 760
de 2005, el ex empleado deber manifestar su decisin a la Entidad de aceptar la
indemnizacin u optar por la revinculacin, mediante escrito dirigido al jefe de la
entidad u organismo dentro de los cinco (5) das siguientes a la fecha de recibo de la
comunicacin de a travs de la cual se le comunica sobre la supresin del cargo.

El artculo 32, ibdem, seala:

32
Concepto. Radicado No 02-2009-03304 del 28 de Julio de 2009. Comisin Nacional del Servicio Civil-CNSC-

237
Artculo 32. El jefe de la entidad, mediante acto administrativo motivado, deber reconocer y
ordenar el pago de la indemnizacin a que tiene derecho el ex empleado dentro de los
diez (10) das siguientes a la ocurrencia de alguno de los siguientes hechos:

32.1 Cuando el ex empleado hubiere optado expresamente por la indemnizacin.

32.2 Cuando el ex empleado no hubiere manifestado su decisin de ser reincorporado.
32.3 Cuando al vencimiento de los seis meses para ser reincorporado, no hubiere sido posible
su reincorporacin en empleo igual o equivalente al suprimido.

La decisin se notificar al interesado y contra ella procede el recurso de reposicin. En dichas

actuaciones se observarn las formalidades establecidas en el Cdigo Contencioso
Administrativo. (Subrayas fuera del texto original).

De conformidad con lo anterior, en un plazo mximo de diez (10) das, el Jefe o

responsable de la Unidad de Personal de la respectiva entidad debe reconocer y
ordenar el pago de la indemnizacin cuando de manera expresa el servidor con
derechos de carrera lo escoja, cuando el ex empleado no hubiere manifestado su
decisin de ser reincorporado o cuando no sea posible su reincorporacin dentro de
los seis (6) meses siguientes al inicio de este trmite por la Comisin Nacional del
Servicio Civil, tal y como lo establece el artculo 32 del Decreto Ley 760 de 2005. Todo
esto a travs del respecto acto administrativo por medio del cual se reconozca y
ordene el pago de la respectiva indemnizacin en favor del ex empleado pblico.

Sobre este aspecto, la jurisprudencia constitucional ha sealado lo siguiente:

si fuese necesario que el Estado, () elimine el empleo que ejerca el trabajador inscrito en
carrera () sera tambin indispensable indemnizarlo para no romper el principio de igualdad
en relacin con las cargas pblicas (art. 13 C. N.), en cuanto aqul no tendra obligacin de
soportar el perjuicio, tal como sucede tambin con el dueo del bien expropiado por razones de
utilidad pblica. En ninguno de los casos la licitud de la accin estatal es bice para el
resarcimiento del dao causado

() la indemnizacin por supresin del cargo prevista en la norma acusada a favor de los
funcionarios de carrera administrativa resulta ajustado a los preceptos constitucionales y
especficamente se ajusta a lo dispuesto por los artculos 125 y 58 superiores pues la
indemnizacin as concebida reviste un carcter compensatorio que atempera en el empleado
escalafonado los efectos de la desvinculacin e indemniza la titularidad de los derechos
subjetivos de contenido econmico que le son propios.33

En el evento de que el empleado opte por la indemnizacin o la reciba, el acto

administrativo en que sta conste prestar mrito ejecutivo y tendr los mismos
efectos jurdicos de una conciliacin.34

Por virtud del artculo 91 del Decreto 1227 de 2005, el pago o satisfaccin efectiva de
la indemnizacin debe darse dentro de los dos (2) meses siguientes a su
reconocimiento y liquidacin, pues de lo contrario, se causan intereses de mora a favor
de su titular a la tasa variable de los depsitos a termino fijo (DTF) que seale el
Banco de la Repblica a partir de la fecha del acto de liquidacin.

Respecto a la obligacin de pagar indemnizacin por supresin de un cargo, al

empleado pblico que ha cumplido la edad de retiro forzoso, el Comit Jurdico del
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica, concluy que las normas relativas
a retiro forzoso e indemnizacin por supresin del empleo no establecen prohibicin
33
Corte Constitucional .SENTENCIA C-431/10. M.P. Mauricio Gonzlez Cuervo. Sentencias C-642 de 1999; C-
527 de 1994
34
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. Cartilla Jurdica. Retiro del Servicio.

238
alguna de recibir indemnizacin cuando se ha llegado a la edad de retiro forzoso, por
lo tanto, independientemente de la edad que tenga un empleado a quien se le suprime
el cargo, el slo hecho de esta supresin le genera el derecho a la respectiva
indemnizacin.

As las cosas, el empleado que ha llegado a la edad de retiro forzoso y se le suprime

el cargo, tiene derecho a que se le pague la indemnizacin consagrada en las normas
vigentes a la fecha de la supresin de su empleo.
Esta indemnizacin deber liquidarse con un valor actualizado a la fecha en que se
pague. Si la entidad se niega a pagar esta indemnizacin, el empleado podr instaurar
una Accin de Tutela para que ordene dicho pago, la cual ser resuelta en un trmino
mximo de 10 das, tal como lo ordena el artculo 86 de la Constitucin Poltica.

El artculo 94 del Decreto 1227 de 2005 seala qu cuando por razones del servicio
deba suprimirse un cargo de carrera cuyo titular sea una empleada de carrera en
estado de embarazo y habiendo optado por la reincorporacin esta no fuere posible,
adems de la indemnizacin a que tiene derecho conforme con lo sealado en el
artculo 44 de la Ley 909 de 2004, la entidad deber pagarle a ttulo de indemnizacin
por maternidad los salarios que se causen desde la fecha de supresin del empleo
hasta la fecha probable del parto y efectuar el pago mensual a la correspondiente
entidad promotora de salud de la parte que le corresponde, en los trminos de ley,
durante toda la etapa de gestacin y los tres meses posteriores al parto. Adems
tendr derechos a que la respectiva entidad de seguridad social le reconozca el valor
de las doce (12) semanas por concepto de la licencia remunerada por maternidad

Finalmente; el pargrafo 3 del artculo 44 de la L. 909 de 2004 seala qu no podr

efectuarse supresin de empleos de carrera que conlleve el pago de la indemnizacin,
sin que previamente exista la disponibilidad presupuestal suficiente para cubrir el
monto de tales indemnizaciones.

19.1.6 Mecanismos Administrativos de Control Dispuestos por el Sistema General de

Carrera, frente a la Posible Vulneracin del Derecho Preferente de
Incorporacin

Para la definicin de situaciones administrativas particulares, la Ley 909 de 2004 ha

previsto procedimientos especiales que dan oportunidad a la Comisin Nacional del
Servicio Civil para ordenar a las entidades tomar las medidas necesarias que permitan
el cumplimiento de las obligaciones y el respeto por los derechos de carrera
administrativa. Este mecanismo administrativo idneo es la reclamacin laboral y
debe ser interpuesta en primera instancia ante la Comisin de Personal de la entidad
pblica respectiva35, cuya decisin podr ser revisada en segunda instancia mediante
recurso de apelacin que debe ser tramitado por la Comisin Nacional del Servicio
Civil.

La oportunidad para interponer la reclamacin, se da desde el momento que el Jefe o

responsable de la unidad de personal comunica de la imposibilidad de incorporar al
empleado pblico con derechos de carrera, y le indica que dentro de los cinco (5) das
siguientes puede optar por percibir la indemnizacin de que trata el pargrafo 2 del
artculo 44 de la Ley 909 de 200436 o por ser reincorporado a empleo de carrera igual o

35
Literal d numeral 2 artculo 16. Ley 909 de 2004.
36
Artculo 44. Ley 909 de 2004. Pargrafo 2: La tabla de indemnizaciones ser la siguiente:
1. Por menos de un (1) ao de servicios continuos: cuarenta y cinco (45) das de salarios.

239
equivalente al suprimido, (), o de acudir a la Comisin de Personal para los fines
previstos en los literales d) y e) del artculo 16 de la Ley 909 de 2004.

A este propsito, la Ley 909 en el artculo 16 numeral 2 literal d) establece como una
de las funciones a cargo de las Comisiones de Personal la de conocer, en primera
instancia, de las reclamaciones que formulen los empleados de carrera que hayan
optado por el derecho preferencial a ser vinculados, cuando se les supriman sus
empleos, por considerar que han sido vulnerados sus derechos. En virtud de esta
competencia, es procedente que el titular de un empleo pblico acuda mediante una
reclamacin laboral ante la Comisin de Personal para que se pronuncie frente a una
situacin administrativa derivada de la no incorporacin en la planta de personal luego
de un proceso de restructuracin.

En el marco de las competencias funcionales de administracin, vigilancia y control

sobre los sistemas de carrera administrativa asignadas a la Comisin Nacional del
Servicio Civil, la misma Ley 909 establece en el literal d) del artculo 12 que dicha
entidad debe resolver en segunda instancia las reclamaciones sometidas a su
conocimiento en relacin con los asuntos del empleo pblico de carrera. Por este
motivo, la reclamacin en segunda instancia o recurso de apelacin que sea elevado
contra la decisin tomada por la Comisin de Personal se encuentra incluido como uno
de los trmites y actuaciones que corresponden a la Comisin Nacional del Servicio
Civil.

La decisin, en cualquiera de las instancias administrativas, consistir en determinar la

procedencia o no del derecho preferente de incorporacin, que le permite a los
rganos del sistema de carrera, ordenar al nominador que tome medidas tendientes a
garantizar la continuidad y permanencia de los servidores en los empleos de carrera
administrativa iguales o equivalentes a los que ocupaban los empleados, al momento
de la restructuracin, dado que stos o bien no se suprimieron y continuaron incluidos
en la planta de personal o subsisten empleos equivalentes, conforme los artculos 87 y
88 del Decreto Ley 1227 de 2005.

19.1.7 Supresin del Cargo-Empleados Pblicos con Fuero Sindical

A) REGULACIN CONSTITUCIONAL Y LEGAL DEL FUERO SINDICAL PARA LOS

SERVIDORES PBLICOS

A partir de la Constitucin de 1991, la garanta de fuero sindical de que gozan algunos

trabajadores, se constitucionaliz en el artculo 39 que garantiza adems el derecho
de sindicalizacin, derecho que hace parte de la libertad de asociacin, y
expresamente dice Se reconoce a los representantes sindicales el fuero y las dems
garantas necesarias para el cumplimiento de su gestin. Esta disposicin erigi la
garanta de la proteccin especial del fuero sindical con la expresa finalidad de
garantizar a los gestores y directivos de las organizaciones sindicales estabilidad en
sus condiciones laborales.

2. Por un (1) ao o ms de servicios continuos y menos de cinco (5) cuarenta y cinco (45) das de salario por
el primer ao; y quince (15) das por cada uno de los aos subsiguientes al primero y proporcionalmente por
meses cumplidos.
3. Por cinco (5) aos o ms de servicios continuos y menos de diez (10) cuarenta y cinco (45) das de
salario, por el primer ao; y veinte (20) das por cada uno de los aos subsiguientes al primero y
proporcionalmente por meses cumplidos.
4. Por diez (10) aos o ms de servicios continuos: cuarenta y cinco (45) das de salario, por el primer ao; y
cuarenta (40) das por cada uno de los aos subsiguientes al primero y proporcionalmente por meses
cumplidos.

240
El mbito legal de la garanta del fuero sindical comprende los siguientes derechos:

1. No ser despedido, ni desmejorado en sus condiciones laborales, ni trasladado a otro

sitio o lugar de trabajo, salvo que exista justa causa comprobada.

2. La causa justificada debe ser previamente calificada por el juez de trabajo. (artculo
405 modificado por el Decreto 204 de 1957.

Los artculos 405 a 411 del Cdigo Sustantivo del Trabajo (C S del T) sealan qu
comprende y a quines cobija dicho fuero sindical. As seala el Artculo 405 del CST,
lo siguiente:

Articulo 405. Definicin. Se denomina "fuero sindical" la garanta de que gozan algunos
trabajadores de no ser despedidos, ni desmejorados en sus condiciones de trabajo, ni
trasladados a otros establecimientos de la misma empresa o a un municipio distinto, sin justa
causa, previamente calificada por el juez del trabajo

Por su parte, el pargrafo 1 del artculo 12 de la Ley 584 de 2000, que modifica el
artculo 406 del C.S.T., consagra expresamente el fuero sindical para los empleados
pblicos, as:

Artculo 406. Trabajadores amparados por el fuero sindical.

Estn amparados por el fuero sindical:

(.)

PARAGRAFO 1o. Gozan de la garanta del fuero sindical, en los trminos de este artculo, los
servidores pblicos, exceptuando aquellos servidores que ejerzan jurisdiccin, autoridad civil,
poltica o cargos de direccin o administracin.

B) LEVANTAMIENTO DEL FUERO SINDICAL

La garanta de fuero sindical se encuentra regulada bajo un procedimiento. El

procedimiento para el levantamiento del fuero sindical, as como el trmite de la
demanda del empleado a quien no se ha respetado dicho fuero, se encuentra
regulado en el Cdigo Procesal del Trabajo37 en los artculos 113 a 118.

De conformidad con lo sealado en el artculo 408 del C S del T, el juez de

conocimiento negar el permiso que hubiere solicitado el empleador para despedir a
un trabajador amparado por el fuero sindical, o para desmejorarlo, o para trasladarlo
sino comprobare la existencia de una justa causa. Por tanto, si se comprueba
entonces, que el trabajador fue despedido sin sujecin a estas normas se ordenar su
reintegro y se condenar a ttulo de indemnizacin, los salarios dejados de percibir. En
el caso de traslado o desmejora, el juez ordenar la restitucin del trabajador al lugar
donde prestaba sus servicios y ordenar el pago de las correspondientes
indemnizaciones a favor de aqul.

El empleador que no respeta el fuero sindical como lo establece el artculo 405 del
Cdigo Sustantivo del Trabajo, el retiro, desmejora o traslado del trabajador aforado
ser ilegal, procediendo entonces la accin de reintegro, a travs de un proceso
especial. De la obtencin del permiso cualquiera sea la naturaleza de la relacin
laboral, conoce la jurisdiccin ordinaria en sus especialidades laboral y seguridad
social, de acuerdo con lo establecido en el artculo 2 de la Ley 712 de 2001. Por tanto,
37
Ley 712 de 2001.

241
a la jurisdiccin ordinaria laboral corresponde conocer de los conflictos de reintegro
por fuero sindical de los empleados pblicos, a travs de los procedimientos
establecidos en el Cdigo de Procedimiento Laboral.

La jurisprudencia constitucional sobre este aspecto a travs de sus fallos de tutela ha

reconocido que por motivos de eficiencia y eficacia de la funcin pblica los derechos
de los trabajadores pueden verse afectados. En ese orden de ideas, el derecho a la
estabilidad y al fuero sindical no impide que la administracin por razones de inters
general ligadas a la propia eficiencia y eficacia de la funcin pblica pueda suprimir
determinados cargos, por cuanto ello puede ser necesario para que el Estado cumpla
sus cometidos. Por consiguiente, si existen motivo de inters general que justifique la
supresin de cargos de una entidad pblica es legtimo que el Estado lo haga sin que
puedan oponrsele los derechos de los funcionarios ya que estos deben ceder ante el
inters general.

La Corte Constitucional ha justificado la limitacin de ciertos derechos de los

empleados pblicos como resultado de la supresin de sus cargos dentro de un
proceso de restructuracin.38 A travs de la sentencia T-729 del 26 de Noviembre de
1998, la Corte Constitucional seal que no hay lugar al reintegro de empleados
pblicos as gocen de fuero sindical, cuando la terminacin del vnculo laboral se debe
a la supresin del cargo que se produce en marco de un proceso de restructuracin
administrativo, pues en todo caso prevalece el inters general que efectivamente tiene
la colectividad que haya racionalidad en las plantas estatales de modo que, por esta
va, se racionalice el gasto pblico y se asegure la eficiencia y eficacia de la gestin
pblica.

De lo anterior, se concluye qu respecto de los empleados pblicos con fuero sindical

a quienes con motivo de la modificacin de la planta de personal del INCO se les deba
suprimir el cargo, se debe solicitar autorizacin judicial para poder realizar el retiro del
servicio del empleado aforado, aduciendo como justa causa la supresin del empleo
basada en el estudio tcnico que demuestra la necesidad de hacerlo. Los cargos
ocupados por servidores pblicos que gozan de fuero sindical quedarn
automticamente suprimidos a partir de la ejecutoria de la Sentencia que autoriza el
levantamiento de fuero sindical.

19.1.8 Supresin del Cargo de los Empleados Pblicos de Libre Nombramiento y

Remocin

El artculo 41 de la Ley 909 de 2004, estipula:

"Causales de retiro del servicio. El retiro del servicio de quienes estn

desempeando empleos de libre nombramiento y remocin y de carrera administrativa
se produce en los siguientes casos:

a. Por declaracin de insubsistencia del nombramiento en los empleos de libre

nombramiento y remocin; (...);
l. Por supresin del empleo; (...)".(Subrayado fuera del texto original).

La Corte Constitucional en sentencia C -514 de 1994, manifest:

38
Corte Constitucional. Sentencia T -1020 de 1999.

242
"(...). De ah que esta Corporacin haya considerado en sus sentencias C-023 del 27 de enero
y C-195 del 21 de abril de 1994 (Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa) que "siendo
distintas las condiciones de los empleados de libre nombramiento y remocin y la de los
empleados de carrera, es totalmente desproporcionado aplicar, en materia de desvinculacin,
ingreso, permanencia y promocin, las reglas de los primeros a la condicin de los empleados
de carrera. (...).

Dentro de la misma filosofa, la Corte sostuvo en la ltima sentencia enunciada que la

discrecionalidad en lo relativo a la remocin del empleo "es una atribucin necesaria en cabeza
de algunos funcionarios que ejercen una labor eminentemente poltica, o que requieren de
colaboradores de su ms absoluta confianza para el logro de sus fines.(...)". (Subrayado fuera
del texto original).

Sobre este particular, la Corte Constitucional en Sentencia C -1003 del 2003, expres:

"(...). 5. No obstante lo anterior, la jurisprudencia ha reconocido en diversos pronunciamientos

que la necesidad de motivacin de los actos administrativos admite excepciones, una de las
cuales es, justamente, la de los actos de desvinculacin de los funcionarios de libre
nombramiento y remocin, excepcin que encuentra su soporte en normas superiores. La
propia Carta admite la existencia de cargos que no son de carrera administrativa, respecto de
los cuales el nominador puede nombrar y remover libremente a quienes han de ocuparlos. En
este sentido, la Sentencia antes citada dijo lo siguiente:

"Dentro de los actos administrativos que no necesitan motivacin estn la nominacin y la

declaratoria de insubsistencia, en caso de los empleos que tienen el carcter de ser de libre
nombramiento y remocin. La declaratoria de insubsistencia (decreto 1950 de 1973, artculo
107) responde a "la facultad discrecional que tiene el Gobierno de nombrar y remover
libremente sus empleados".

"Pues bien, como se trata de algo excepcional, esos empleos de libre nombramiento y libre
remocin tiene que sealarlos taxativamente el legislador. Obedecen a una relacin subjetiva
porque la escogencia del colaborador se hace por motivos personales de confianza o por
razones ligadas a plasmar y ejecutar una poltica (p. ej. ministros del despacho, directores de
entidades descentralizadas, etc.) establecindose una relacin "in tuito personae" entre el
nominado y el nominador.(...)

"La respuesta es contundente: segn se explic anteriormente, necesariamente debe haber

motivacin para el retiro de los empleados que son de carrera o que estn en una situacin
provisional o de interinidad en uno de los empleos que no son de libre nombramiento y
remocin; salvo los empleados que tienen el estatutos de libre nombramiento y remocin.
(...)" (Subrayas fuera del texto).

Con base en las transcripciones normativas y jurisprudenciales anteriores, tratndose

de la supresin de empleos de libre nombramiento y remocin para efecto de su
desvinculacin, basta con que la administracin comunique el hecho al titular del
empleo suprimido. Estos empleados no tienen derecho preferencial de incorporacin o
reincorporacin.

19.1.9 Supresin de Cargos de Carrera Administrativa ocupados por Empleados en

Provisionalidad

De conformidad con lo sealado en el artculo 125 de la Constitucin Poltica, el

acceso a los empleos pblicos regidos por el sistema general de carrera administrativa
debe darse mediante el trmite del concurso pblico de mritos y con el lleno de las
dems formalidades que la ley.

243
No obstante, el ordenamiento jurdico ha previsto como una de las formas de provisin
de los empleos de carrera administrativa el nombramiento en provisionalidad, que
consiste en la designacin transitoria de una persona en un empleo de carrera vacante
temporal o definitivamente, siempre que el empleado rena los requisitos para
desempearlo y mientras se provee el respectivo empleo a travs de un concurso de
mritos.

Los cargos de carrera pueden proveerse en provisionalidad cuando se presentan

vacancias definitivas o temporales mientras stos se proveen en propiedad conforme a
las formalidades de ley, cesa la situacin administrativa que origin la vacancia
temporal.

La naturaleza transitoria del nombramiento en provisionalidad implica una estabilidad

precaria en el empleo, diferente a la de un servidor que lo desempea con derechos
de carrera administrativa.

Sobre el retiro de los empleados provisionales, el artculo 10 del Decreto 1227 de

2005 seala que antes de cumplirse el trmino de duracin del encargo, de la
prrroga o del nombramiento provisional, el nominador, por resolucin motivada, podr
darlos por terminados

La Corte Constitucional a travs de sus pronunciamientos, ha sealado que:

El precepto previsto en el artculo 44 de la Ley 909 de 2004 no trae como consecuencia la

desproteccin de los empleados pblicos que ejercen de manera provisional un cargo de
carrera. Esta acusacin carece de sustento, pues, como se vio, dichos servidores no se
encuentran en la misma situacin en la que se hallan los empleados pblicos inscritos en el
rgimen de carrera. No obstante, la Corte Constitucional les ha conferido una proteccin
intermedia que consiste en que su retiro solo puede darse: (i) porque el cargo se proveer
mediante el sistema de mritos o (ii) por la existencia de una razn suficiente desde la
perspectiva del servicio debidamente motivada. (negrilla fuera de texto)

La Sala Segunda de Revisin de la Corte Constitucional en Sentencia T- 007/08, se

pronunci sobre el tema en los siguientes trminos:

4. La necesidad de motivacin del acto de desvinculacin del funcionario nombrado en

provisionalidad en un cargo de carrera administrativa, a la luz de la jurisprudencia
constitucional.

4.1. De acuerdo con la reiterada jurisprudencia constitucional en la materia, el retiro de

funcionarios que ocupan cargos de carrera -nombrados en provisionalidad- exige de la
Administracin la motivacin del acto administrativo de desvinculacin correspondiente so pena
de violar el debido proceso del funcionario, y en especial, su derecho de defensa. No expresar
esas razones hace imposible para un funcionario en tales condiciones, controvertir el
fundamento de su desvinculacin por va judicial.

De esta manera, el tratamiento que se les debe dar a estas personas al momento de su
desvinculacin no es el de funcionarios de libre nombramiento y remocin, - por la naturaleza
del cargo-, sino el de funcionarios con proteccin respecto de las razones de su
desvinculacin.

Sobre el particular, la Corte Constitucional ha hecho las siguientes consideraciones:

()

(c) La Corte reconoce que no existe para los funcionarios que ocupan cargos de carrera
administrativa en provisionalidad, un fuero de estabilidad como el que le corresponde a
quienes estn debidamente inscritos en carrera administrativa y han sido elegidos

244
mediante concurso. Sin embargo, esta Corporacin estima que para los primeros existe
un cierto grado de proteccin, que consiste en la posibilidad de no ser removidos del
empleo que ocupan, sino por causas disciplinarias, baja calificacin en las funciones,
razones expresas atinentes al servicio, o por designacin por concurso de quien gan la
plaza, conforme a la regla constitucional general relativa con la provisin de los empleos
de carrera (Art. 125 C.P). As, los actos que deciden la desvinculacin de los servidores en
provisionalidad, deben contener las razones del servicio por las cules se separa a un
funcionario del cargo. () (Negrilla fuera de texto).

El Departamento Administrativo de la Funcin Pblica mediante concepto de fecha 15

de Diciembre de 2009 radicado 17733/2009, ratific la posicin adoptada por la Corte
Constitucional, y seal que el retiro del empleado provisional procede siempre y
cuando se motive el acto administrativo de desvinculacin y la motivacin debe darse
en los trminos sealados por la Corte Constitucional.

As, la Corte ha sealado que los empleados pblicos que desempean de manera
provisional un cargo de carrera gozan de una proteccin legal intermedia, en los
trminos en que ha definido tal proteccin la jurisprudencia constitucional.

Ahora bien, en los eventos de supresin de cargos de carrera que se encuentran

ocupados por empleados pblicos en provisionalidad, se aclara qu estos al no tener
derechos de carrera administrativa, no tienen derecho preferencial de incorporacin en
los trminos en que lo consagra la Ley 909 de 2004 y los decretos que la reglamenta.

Sobre este aspecto, la Comisin Nacional del Servicio Civil mediante concepto 02-
01165 de fecha 03 de febrero de 2009 seal:

Pregunta 3: Los empleados provisionales que concursaron para los cargos de carrera
administrativa y que pasaron el examen tienen tambin derecho a ser incorporados a la
nueva planta? // Los empleados provisionales tienen derecho a ser incorporados en la
nueva planta?

Respuesta: (...) la incorporacin es una prerrogativa exclusiva de los servidores que han
adquirido derechos de carrera administrativa, es decir, comporta un derecho o privilegio que
obliga al nominador exigindole efectuar una actuacin administrativa tendiente a establecer la
procedencia o no de mantener la vinculacin de dichos servidores. Pero, en tratndose de
servidores en provisionalidad, conforme el pargrafo 1 del artculo 96 del Decreto 1227 de
2005, la incorporacin tiene la connotacin de una facultad o potestad del nominador, quien
ante ellos no se encuentra forzado a determinar su permanencia en la entidad por el solo
hecho de que desempean transitoriamente un empleo de carrera, lo cual no obsta para que
en razn de otros fueros laborales especiales est obligado a mantener la vinculacin laboral
con la entidad, como por ejemplo, el fuero sindical, la proteccin de la maternidad o de la
discapacidad, entre otros.

19.1.10 Estabilidad Laboral de los Empleados Pblicos vinculados al Instituto

Nacional De Concesiones, en el Proceso de Transicin Institucional

Acorde con lo sealado en las normas anteriores y en varios conceptos emitidos por
el Comisin Nacional del Servicio Civil39, cuando una Entidad Pblica procede a
modificar la planta de empleos ya sea por necesidades del servicio o por razones de la
modernizacin de la misma y de ella se deriva la creacin o supresin de cargos de
libre nombramiento y remocin o de carrera administrativa, la respectiva Entidad

39
Concepto No 2789 de 2007 del Departamento Administrativo de Servicio Civil. Fecha: 21 de Noviembre de 2007.
Concepto Radicado No 02-2009 del 25 de Agosto de 2009.

245
deber previamente, acreditar las justificaciones o estudios tcnicos que as lo
demuestren, agotando para ello, los procedimientos y parmetros descritos en los
artculos 95, 96 y 97 del Decreto 1227 de 2005.

El Estudio Tcnico que justifica la transicin institucional a la Agencia Nacional de

Infraestructura, con el objeto de superar las debilidades institucionales que presentaba
la entidad y mejorar con ello la eficiencia y eficacia en su gestin, fue presentado
oportunamente para revisin del Instituto Nacional de Concesiones INCO-.

Conforme con lo sealado en la Ley 909 de 2004 y sus decretos reglamentarios, los
empleados pblicos de carrera administrativa a quienes se les suprime el cargo como
consecuencia de la transformacin del INCO, debern ser incorporados en empleos
iguales o equivalentes en la nueva planta de personal establecida para la Agencia
Nacional de Infraestructura. En el evento de que esto no sea posible, aquellos podrn
optar entre ser reincorporados en empleos iguales o equivalentes ser indemnizados,
de conformidad con lo consagrado en el artculo 44 de la Ley 909 de 2004 y los
artculos 28 y 29 del Decreto Ley 760 de 2005. Esta indemnizacin no se aplicara a
los servidores pblicos de carcter provisional.

La Planta de Personal actual del INCO, creada mediante el Decreto 2106 de 2003
esta compuesta por 67 personas as:

CLASE DE NOMBRAMIENTO NUMERO DE PERSONAS

Empleados Pblicos de Libre Nombramiento y 24
Remocin
Empleados Pblicos de Carrera 32
Empleados Pblicos en Provisionalidad 11

Acorde con lo anterior, respecto de los empleados pblicos que se encontraban

vinculados al Instituto Nacional de Concesiones (INCO) al momento de su
transformacin en la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) la situacin es la
siguiente:

i. Los empleados pblicos de carrera administrativa a quienes no se les haya

suprimido el cargo, deben ser incorporados a empleos de carrera iguales en la
planta de personal establecida para la ANI, conforme con lo consagrado en el
artculo 44 de la Ley 909 de 2004 y el artculo 88 del Decreto 1227 de 2005.
As, se precisa que solo tienen derecho preferencial de incorporacin en la
nueva planta de la entidad, los empleados pblicos que hayan adquirido
derechos de carrera administrativa.

ii. Hasta tanto se dicte el decreto de planta, se produzca la incorporacin a la

nueva planta de personal y tomen posesin del cargo, los actuales empleados
pblicos continuarn percibiendo la remuneracin mensual correspondiente a
los empleos que desempean actualmente.

iii. Los cargos de carrera vacantes de la planta de personal se proveern de

conformidad con lo dispuesto en la Ley 909 de 2004 y el Decreto reglamentario
1227 de 2005 y dems disposiciones que le modifiquen, adicionen o sustituyan.
(artculo 7 del Decreto 1227 de 2005)

246
iv. En los eventos en que hubo supresin de cargos, los empleados pblicos de
carrera vinculados al INCO tienen derecho preferencial a ser incorporados en
un empleo igual o equivalente al suprimido, en la nueva planta de personal de
la entidad, es decir, de la Agencia Nacional de Infraestructura (Artculo 44 Ley
909 de 2004). De no ser posible la incorporacin en la nueva planta de
personal de esta Agencia porque no existe cargo igual o equivalente en los
trminos que lo establece el artculo 1 del Decreto 1746 de 2006, el jefe de
personal de la entidad o quien haga sus veces, deber comunicar por escrito
esta circunstancia al ex empleado (Artculo 29 del Decreto Ley 760 de 2005)

v. En los casos en que no sea posible la incorporacin en la nueva planta de

personal de la Agencia Nacional de Infraestructura, el empleado pblico
tendr derecho a la reincorporacin al pago de la correspondiente
indemnizacin, conforme con lo consagrado en el artculo 44 de la Ley 909 de
2004, y los artculos 28, 30 y 32 del Decreto Ley 760 de 2005, y las dems
disposiciones que la reglamentan.

vi. La Entidad a travs del Jefe de la Unidad de Personal, debe comunicar

mediante escrito dirigido de manera particular a cada uno de los empleados,
sobre los cargos de carrera que hayan sido suprimidos en la nueva planta de
empleos establecida para la ANI, e informar sobre la forma en que habr de
llevarse a cabo la incorporacin en la nueva planta. De esta forma, se precisa
qu el primer derecho que tienen los empleados pblicos cuando ha habido
supresin de su empleo, es conocer de dicho suceso, pues es partir del
momento de esa comunicacin que el acto administrativo (nuevo decreto de
planta de la ANI) surte efectos jurdicos (notificacin), luego se entiende que a
partir de ese momento el empleo no existe en la planta de personal de la
Entidad.

En los eventos en que no sea posible la incorporacin en la nueva planta de

personal de la Entidad, el Jefe de la Unidad de Personal o quien haga sus
veces, deber comunicar por escrito esta circunstancia al ex empleado
indicndole, adems sobre:

a) el derecho que le asiste de ser reincorporado a empleo de carrera igual

o equivalente al suprimido, conforme con las reglas establecidas en el
artculo 28 del Decreto Ley 760 de 2005 (Artculo 29 del Decreto Ley
760 de 2005),

b) el derecho que le asiste de optar por percibir la indemnizacin de que

trata el pargrafo 2o del artculo 44 de la Ley 909 de 2004

c) el derecho que le asiste de acudir a la Comisin de Personal para los

fines previstos en los literales d) y e) del artculo 16 de la Ley 909 de
2004.

d) La Entidad debe informar a los empleados pblicos en carrera

administrativa del derecho de poder a acudir a la Comisin de Personal

247
 que por mandato legal debe existir en todas las entidades pblicas
(Artculo 16 L. 909 de 2004), para formular en primera instancia las
reclamaciones pertinentes, en el evento en que stos consideren que
han sido vulnerados sus derechos de carrera en el proceso de
implementacin de la nueva planta de la Agencia.

vii. Conforme con lo sealado el articulo 44 de la Ley 909 de 2004 y el artculo 28

del Decreto Ley 760 de 2005 , los empleados pblicos de carrera administrativa
de la ANI que no pudieren ser incorporados porque no existe en la nueva
planta un cargo igual o equivalente, podrn escoger la reincorporacin en las
entidades de la administracin pblica en que esto se permite, para lo cual
debern enviar al Jefe de la Unidad de Personal de la Entidad una
comunicacin a travs de la cual manifiestan que han escogido la
reincorporacin. Esta comunicacin debe dirigirse dentro de los 5 das
siguientes a la fecha de recibo de la comunicacin, a travs de la cual la
Entidad le inform al respectivo empleado sobre la supresin del cargo que se
encontraba desempeando. Si no manifestare su decisin dentro de este
trmino se entender que opta por la indemnizacin. (Artculos 29 y 30 del
Decreto-Ley 760 de 2005)

viii. Dentro de los 10 das siguientes al recibo de la comunicacin a travs de la

cual el ex empleado manifiesta al Jefe de la Unidad de Personal de la ANI, su
eleccin relacionada con haber optado por la reincorporacin, la Entidad debe
oficiar a la Comisin Nacional del Servicio Civil para que dicha entidad inicie la
actuacin administrativa teniente a obtener la reincorporacin del ex empleado
en empleo igual o equivalente al suprimido en la ANI, en los trminos en que se
establece en el artculo 28 del Decreto Ley 760 de 2005, transcrito en el
numeral 1.1.2. de este documento.

ix. La reincorporacin del ex empleado en los trminos aqu sealados, debe

efectuarse dentro de los seis (6) meses siguientes a la fecha en que la ANI
comunique a la Comisin Nacional del Servicio Civil que el ex empleado opt
por la reincorporacin en empleo de carrera igual o equivalente, que est
vacante o provisto mediante encargo o nombramiento provisional, que de
acuerdo con las necesidades del servicio se creen en las plantas de personal
en el siguiente orden:

a. En la Agencia Nacional de Infraestructura.

b. En la entidad o entidades que asuman las funciones del empleo
suprimido.
c. En las entidades del sector administrativo al cual perteneca la entidad,
la dependencia o el empleo suprimido.
d. En cualquier entidad de la rama ejecutiva del orden nacional o territorial,
segn el caso.

x. La reincorporacin del ex empleado proceder siempre y cuando se acrediten

los requisitos exigidos para el desempeo del empleo en la entidad obligada a
efectuarla.

248
 xi. De no ser posible la reincorporacin dentro del trmino sealado, el ex
empleado de la ANI que haya optado por esta opcin, tendr derecho al
reconocimiento y pago de la indemnizacin, en los trminos de los artculos 28
del Decreto-Ley 760 de 2005)

xii. Sobre el derecho a percibir la indemnizacin de que trata el pargrafo 2 del

Artculo 44 de la Ley 909 de 2004 y los artculos 28, 30 y 32 del Decreto Ley
760 de 2005 se aclara que, este slo surge a favor del empleado de carrera a
quien se le ha suprimido el cargo en el evento en que no pueda ser
incorporado en un empleo igual o equivalente al suprimido en la nueva planta
de la ANI, acorde con los criterios de equivalencia que se establecen en el
artculo 1 del Decreto 1746 de 2006. As entonces, precisa la ley, que en los
eventos en que el empleado de carrera no pueda ser incorporado ste
PODR optar por ser reincorporado en un empleo igual o equivlete en otra
entidad recibir la indemnizacin. Es decir, que en ste ltimo caso, es
facultativo del empleado de carrera que no puede ser incorporado, optar por la
reincorporacin o solicitar la respectiva indemnizacin.

xiii. De ser procedente la indemnizacin, sta se realizar sobre la asignacin

bsica mensual del empleo de carrera suprimido del cual era titular el
respectivo empleado pblico. Los factores de liquidacin establecidos en el
artculo 90 del Decreto No 1227 de 2005, son tomados de la remuneracin
promedio percibida por el servidor con derechos de carrera en el ao de
servicios inmediatamente anterior a la fecha de retiro o desvinculacin por
supresin del empleo de carrera del que era titular, que es el hecho constitutivo
o requisito indispensable para generar la indemnizacin.

xiv. En el caso de los empleados pblicos que cuenten con fuero sindical, stos
tienen derecho a la incorporacin en empleos equivalentes, conforme la regla
general establecida en el artculo 44 Ley 909 de 2004 y el artculo 12 de la Ley
584 de 2000. En el evento en que se suprima un cargo correspondiente a un
empelado de carrera amparado con fuero sindical, la entidad debe solicitar ante
la respectiva autoridad judicial el levantamiento del fuero. Esta situacin no
aplica respecto al INCO por cuanto, no existen actualmente empleados
pblicos amparados con fuero sindical.

xv. Respecto de los empleados de libre nombramiento y remocin con los que
cuenta actualmente el INCO, se aclara que su desvinculacin no requiere ser
motivada, en razn a que es de la naturaleza de stos empleos que el
nominador pueda disponer libremente de su remocin. Por ese motivo, en los
eventos en que efectivamente haya supresin de cargos, la entidad debe
comunicar el hecho a los respectivos titulares de los empleos suprimidos. Estos
empleados pblicos de libre nombramiento y remocin no tienen derecho
preferencial de incorporacin, ni derecho de reincorporacin o derecho a
solicitar indemnizacin. (Corte Constitucional, Sentencia C-527 de 1994).

xvi. Respecto de los empleados en provisionalidad en cargos de carrera

administrativa con los que cuenta actualmente el INCO, se aclara que su
desvinculacin por supresin del cargo requiere ser motivada, es decir, que en

249
 el acto administrativo de desvinculacin se deben sealar las razones por las
cuales se separa del cargo. En el caso del INCO la razn suficiente
corresponde a la modificacin de la planta de personal fundada en la
necesidad del servicio, en los trminos que lo establece el artculo 96 del
Decreto 1227 de 2005 (ver numeral 1.1.1).

xvii. Estos empleados de carrera que se encuentran en el INCO en provisionalidad,

no tienen derecho preferencial de incorporacin, en la nueva planta de
personal de la Agencia Nacional de Infraestructura, tal y como qued sealado
en este documento. Tampoco tienen derecho a solicitar la reincorporacin o la
indemnizacin, en los trminos en que se establece en el artculo 44 de la Ley
909 de 2004 y el artculo 28 del Decreto Ley 760 de 2005.

xviii. Finalmente se precisa qu:

La definicin de empleo equivalente establecida en el artculo 1 del

Decreto 1746 de 2006, no contempla como elemento a tener en cuenta
a la hora de establecer la equivalencia, el nivel jerrquico al que
pertenezcan los empleos, pero s tiene como condicin que las
funciones sean iguales o similares; los requisitos iguales o similares y
que la asignacin salarial no sea inferior. De esta manera, se precisa
qu la incorporacin debe darse en un empleo equivalente al suprimido
y no en cualquier empleo donde cumpla requisitos el funcionario de
carrera a quien se le suprimi el empleo, en razn a que el enfoque de
las funciones para cada nivel jerrquico es diferente.

La reincorporacin es un derecho que le asiste al funcionario de carrera

administrativa cuando se le ha suprimido el empleo, slo que la norma
permite que la reincorporacin se haga dentro de los seis meses
siguientes a la fecha en que el empleado dio a conocer su decisin de
reincorporarse. En el evento de que la administracin no pueda
reincorporar al empleado de manera inmediata, y ste deba permanecer
por fuera del servicio durante algn tiempo, se entiende que durante el
tiempo que el empleado estuvo por fuera hubo una suspensin del
vnculo laboral, motivo por el cual durante este lapso de tiempo aqul no
se tiene derecho a salarios ni prestaciones sociales.

Producida la reincorporacin, el tiempo servido antes de la supresin

del cargo se acumular con el servido a partir de aquella, para efectos
de causacin de prestaciones sociales, beneficios salariales y dems
derechos laborales del empleado (Artculo 87. Pargrafo. Decreto 1227
de 2005).

El empleado con derechos de carrera que opt por la reincorporacin,

luego de habrsele suprimido el empleo de que era titular, NO puede
solicitar antes de los seis meses que se le indemnice. Una vez el
empleado ha manifestado su decisin, sta es irrevocable; y en
consecuencia no podr ser variada por l ni por la administracin.

250
 Los funcionarios de carrera a quienes se les indemniza por la supresin
del empleo, se les retira del Registro Pblico de Carrera, conllevando
la prdida de los derechos de carrera administrativa, sin que sto
impida la oportunidad de vincularse nuevamente en empleos pblicos,
en la misma entidad o en otra. (Artculos 87 y 92 del Decreto 1227 de
2005)

En el evento en que se suprima un empleo de libre nombramiento y

remocin que est siendo ejercido en comisin por un empleado de
carrera, este debe regresar inmediatamente al cargo de carrera del cual
sea titular (Artculo 93 del Decreto 1227 de 2005)

251
19.2 Prima tecnica de los empleados pblicos

La Prima Tcnica es un reconocimiento econmico para atraer o mantener en el

servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados que se requieran
para el desempeo de cargos cuyas funciones demanden la aplicacin de
conocimientos tcnicos o cientficos especializados o la realizacin de labores de
direccin o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades especficas
de cada organismo. As mismo ser un reconocimiento al desempeo en el cargo, en
los trminos que se establecen en este Decreto. (Artculo 1 Decreto 1661 de 1991,
articulo 1 Decreto 2164 de 1991)

El artculo 1 del Decreto 1336 de 2003, seala que la prima tcnica establecida en
las disposiciones legales vigentes, solo podr asignarse por cualquiera de los criterios
existentes, a quienes estn nombrados con carcter permanente en los cargos del
nivel Directivo, Jefes de Oficina Asesora y a los de Asesor cuyo empleo se encuentre
adscrito a los despachos de los siguientes funcionarios: Ministro, Viceministro, Director
de Departamento Administrativo, Superintendente y Director de Unidad Administrativa
especial o sus equivalentes en los diferentes rganos y Ramas del Poder Pblico.

La Prima Tcnica est reglamentada por el 1624 de 1991 Decreto 1624 de 1991 y
dems disposiciones que le modifiquen o adicionen.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Radicacin nmero:

11001-03-06-000-2006-00047-00(1745) del 24 de Agosto de 2006, seal:

La prima tcnica es una prestacin laboral de tracto sucesivo y de carcter temporal,

en tanto su disfrute se pierde por retiro del servicio o por la imposicin de la sancin
disciplinaria de suspensin y, adems cuando, habiendo sido otorgada por evaluacin
del desempeo, el servidor no obtiene calificacin satisfactoria (art. 8 decreto 1661).
Los rganos de direccin de las entidades descentralizadas sealadas en la ley arts.
1 y 9 del decreto 1661 toman las medidas para aplicar el rgimen de la prima
tcnica, de acuerdo con sus necesidades especificas y las polticas de personal
adoptadas (arts. 1 y 7 del decreto 2164 de 1991).

El decreto 1661 de 1991 reglamentado por decreto 2164 del mismo ao - previ
dos clases de prima tcnica: a) por formacin avanzada y experiencia altamente
calificada. b) por evaluacin del desempeo.

El artculo 7 ibdem ordena su pago mensual y dispone que constituye factor salarial
si se otorga por formacin avanzada y experiencia, mas no cuando lo es por
evaluacin del desempeo. (Subrayado fuera de texto)

19.2.1 Clases de Prima Tcnica

Para los empleados pblicos de la Rama Ejecutiva del poder pblico en el orden
nacional se establecieron las siguientes modalidades de Prima Tcnica:

a) Prima Tcnica por Formacin Avanzada y Experiencia

b) Prima Tcnica por Evaluacin de Desempeo
c) Prima Tcnica Automtica

252
A Nivel Nacional tienen derecho a gozar de la Prima Tcnica los Empleados
Pblicos de la Rama Ejecutiva del poder pblico en el orden nacional, quienes estn
nombrados con carcter permanente en los cargos del nivel Directivo, Jefes de
Oficina Asesora y a los de Asesor cuyo empleo se encuentre adscrito a los
despachos de los siguientes funcionarios: Ministro, Viceministro, Director de
Departamento Administrativo, Superintendente y Director de Unidad
Administrativa especial o sus equivalentes en los diferentes rganos y Ramas
del Poder Pblico. (Artculo 1 Decreto 1336 de 2003)

A) Prima Tcnica por Formacin Avanzada y Experiencia40

Es la que se otorga a los empleados que desempeen, en propiedad, cargos del nivel
Directivo, Jefes de Oficina Asesora y los de Asesor cuyo empleo se encuentre adscrito
a los despachos de los siguientes funcionarios: Ministro, Viceministro, Director de
Departamento Administrativo, Subdirector de Departamento Administrativo.
Superintendente y Director de Unidad Administrativa especial o sus equivalentes en
los diferentes rganos y Ramas del Poder Pblico.

La prima tcnica, en este caso, es incompatible con la prima de direccin 41 y se

otorgar como un porcentaje de la asignacin bsica mensual y los gastos de
representacin42. El cambio surtir efecto una vez se expida por la autoridad
competente el acto administrativo correspondiente.

Para efectos del otorgamiento de la Prima Tcnica por ttulo de estudios de formacin
avanzada y cinco (5) aos de experiencia altamente calificada, se requiere que el
funcionario acredite requisitos que excedan los establecidos para el cargo que
desempee.

Se entender como ttulo universitario de especializacin, todo aqul que se haya

obtenido como resultado de estudios de postgrado no inferiores a un (1) ao
acadmico de duracin en universidades nacionales o extranjeras, debidamente
reconocidas u homologadas de acuerdo con las normas que regulan la materia.

El ttulo de estudios de formacin avanzada no podr compensarse por experiencia, y

deber estar relacionado con las funciones del cargo.

Para el otorgamiento de la prima tcnica por uno de los criterios de ttulo de estudios
de formacin avanzada y cinco (5) aos de experiencia altamente calificada, o
evaluacin del desempeo, se evaluar segn el sistema que adopte cada entidad.
(Artculo 1 Decreto 2177 de 2006),

La Experiencia altamente calificada, en criterio de la Direccin Jurdica del

Departamento Administrativo de la Funcin Pblica 43, es aquella adquirida por un
empleado en el ejercicio profesional, en reas relacionadas con las funciones propias
del cargo, que lo han capacitado para realizar un trabajo complejo excelente. Dicha

40
Documento. Prima Tcnica de Empleados Pblicos. Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. 2a versin.
2011.
41
El Literal a) Articulo 3 del Decreto 1031 de 2011 seala: La prima de direccin sustituye la prima tcnica de que
trata el Decreto 1624 de 1991, no es factor de salario para ningn efecto legal y es compatible con la prima de
servicios, la prima de vacaciones, la prima de navidad y la bonificacin por servicios prestados

42
Artculo 1 Decreto 2637 del 10 de Julio de 2007. Por el cual se modifica el decreto 600 de 2007
43
Documento. Prima Tcnica de Empleados Pblicos. Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. 2a versin.
2011

253
experiencia, ser calificada por el jefe del organismo o su delegado con base en la
documentacin que el empleado acredite.

Segn lo establecido en el artculo 10 del Decreto 2164 de 1991, la prima tcnica se

otorga como un porcentaje de la asignacin bsica mensual que corresponda al
empleo del cual es titular el beneficiario, porcentaje que no podr ser superior al
cincuenta por ciento (50%) del valor de la misma.

Cuanta: El artculo 10 del Decreto 2164 de 1991 seala:

Artculo 10.- Cuanta. La prima tcnica se otorgar como un porcentaje de la

asignacin bsica mensual que corresponda al empleo del cual es titular el
beneficiario, porcentaje que no podr ser superior al cincuenta por ciento (50%) del
valor de la misma.
El valor de la prima tcnica se reajustar en la misma proporcin en que vare la
asignacin bsica mensual del empleado, teniendo en cuenta los reajustes salariales
que se decreten.

Pargrafo.- El valor de la prima tcnica podr ser revisado, previa evaluacin de los
criterios con base en los cuales fue otorgada. Tambin podr ser revisado cuando el
empleado cambie de empleo. En ambos casos la revisin podr efectuarse a partir de
la fecha de expedicin del correspondiente acto administrativo de revisin.
(Subrayado fuera del texto original)

El Consejo de Estado mediante Concepto No 1702 de diciembre de 7 de 2005, de

la Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente Gustavo Aponte Santos,
respecto al aumento del porcentaje de la Prima Tcnica, seal:

3. Respecto de funcionarios pblicos que disfrutan en la actualidad de prima tcnica,

asignada en los niveles profesional, asesor y ejecutivo por el criterio de
formacin avanzada y experiencia, antes de la fecha de entrada en vigencia del
decreto 1336 de 2003, ocurrida el 27 de mayo de 2003, y cuyos cargos se encuentran
ubicados en la planta global de la entidad, es procedente revisar, de oficio o a solicitud
de parte, con posterioridad a dicha fecha, la correspondiente prima tcnica para
aumentar el porcentaje de la misma hasta llegar al mximo del cincuenta por ciento
(50%).

Cuando la Prima Tcnica por formacin avanzada y experiencia es del cincuenta

por ciento (50%) de la asignacin bsica mensual que corresponda al empleo del
cual es titular el beneficiario, el porcentaje se podr incrementar hasta en un
veinte por ciento 20% de la asignacin bsica mensual de quien la percibe, en los
porcentajes adelante sealados, siempre y cuando se cumplan los siguientes
requisitos44:

1. Un Tres por ciento (3%) por el ttulo de especializacin en reas directamente

relacionadas con sus funciones.
2. Un Nueve por ciento (9%) por el ttulo de maestra en reas directamente
relacionadas con sus funciones.
3. Un Quince por ciento (15%) por el ttulo de doctorado o candidato a doctorado,
en reas directamente relacionadas con sus funciones.

44
Departamento Administrativo de la Funcin Pblica. Decreto 1031 de 2011. Artculo 5.

254
 4. Un Tres por ciento (3%) por publicaciones en revistas especializadas
internacionales de reconocida circulacin o libros, en reas directamente
relacionadas con sus funciones.
5. Un Dos por ciento (2%) por publicaciones en revistas nacionales de nivel
internacional (ISSN), en reas directamente relacionadas con sus funciones.

Para efectos de la aplicacin de las literales a), b) y c), el ttulo acadmico deber ser
distinto del exigido para el desempeo del empleo y adicional al ya acreditado para el
reconocimiento de la Prima Tcnica o de cualquier otro emolumento.

La Prima Tcnica por formacin avanzada y experiencia constituye factor

salarial para liquidar aquellos beneficios salriales y prestacionales donde la
Ley, as lo contemple. (Artculo 7 del Decreto 1661 de 1991)

Actualmente en el Instituto Nacional de Concesiones-INCO perciben Prima Tcnica el

Presidente de la Entidad, Subgerente y los Asesores del Despacho.

B) Prima Tcnica por Evaluacin de Desempeo

Es la que se otorga a los empleados que desempeen, en propiedad, cargos de los

niveles que sean susceptibles de asignacin de Prima Tcnica, o sus equivalentes en
los diferentes rganos y Ramas del Poder Pblico, y que obtuvieren un porcentaje
correspondiente al noventa por ciento (90%), como mnimo, del total de puntos de
cada una de las calificaciones de servicios realizadas en el ao inmediatamente
anterior a la solicitud de otorgamiento. (Artculo 5 decreto 2164 de 1991)

La Cuanta de la Prima Tcnica por evaluacin del desempeo no podr ser superior
al 50% de la asignacin bsica mensual que corresponda al empleo del funcionario o
empleado al que se asigna; por lo tanto, su valor se reajustar en la misma proporcin
en que vare la asignacin bsica mensual del funcionario o empleado, teniendo en
cuenta los reajustes salriales que ordene el Gobierno (Artculo 4 Decreto1661 de
1991).

El Consejo de Estado mediante Concepto No 1702 de diciembre de 7 de 2005, de la

Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente Gustavo Aponte Santos,
respecto al aumento del porcentaje de la Prima Tcnica, seal:

Respecto de funcionarios pblicos que disfrutan en la actualidad de prima tcnica,

asignada en los niveles profesional, asesor y ejecutivo por el criterio de evaluacin del
desempeo, antes de la fecha de entrada en vigencia del decreto 1336 de 2003,
ocurrida el 27 de mayo de 2003, y cuyos cargos se encuentran ubicados en la planta
global de la entidad, es procedente revisar, de oficio o a solicitud de parte, con
posterioridad a dicha fecha, la correspondiente prima tcnica, para aumentar el
porcentaje de la misma hasta llegar al mximo del cincuenta por ciento (50%), ..

La Prima Tcnica por Evaluacin del Desempeo no constituye factor salarial para
ningn efecto (Artculo 7 Decreto 1661 de 1991).

C) Prima Tcnica Automtica

Esta prima es otorgada en atencin a las calidades excepcionales que se exigen para
el ejercicio de las funciones propias de los empleos de altos funcionarios. Se concede
durante el tiempo en que permanezcan en el desempeo de sus cargos.

255
La regulacin legal de esta Prima se encuentra incorporada en las siguientes normas:
Decreto 1016 del 17 de abril de 1991, Decreto 1624 del 26 de junio 1991 y decretos
anuales de incrementos salariales.

Funcionarios que tienen derecho a percibirla: Esta Prima Tcnica se estableci a

favor de los Jefes de Departamento Administrativo, Viceministros, Subjefes de
Departamento Administrativo, Consejeros del Presidente de la Repblica, Secretarios
de la Presidencia de la Repblica, Secretario Privado del Presidente de la Repblica,
Subsecretario General de la Presidencia de la Repblica, Secretarios Generales de
Ministerios y Departamentos Administrativos, Superintendentes, Superintendentes
delegados, Gerentes, Directores o Presidentes de Establecimientos Pblicos,
Subgerentes, Vicepresidentes o Subdirectores de Establecimientos Pblicos, Rectores
de Universidad, Vicerrectores o directores Administrativos de Universidad, Directores
Generales de Ministerios y Departamentos Administrativos. (Artculo 1. del Decreto
1624 de 1991)

Con respecto a los Ministros del Despacho y los Directores de Departamentos

Administrativos, la prima de direccin sustituye la prima tcnica de que trata el decreto
1624 de 1991, no es factor de salario para ningn efecto legal y es compatible con la
prima de servicios, la prima de vacaciones, la prima de navidad y la bonificacin por
servicios prestados. Los Ministros del Despacho y Directores de Departamento
Administrativo podrn devengar la prima tcnica por estudios de formacin avanzada y
experiencia altamente calificada, en los mismos trminos y condiciones sealados en
los Decretos 2164 de 1991, 1336 de 2003, 2177 de 2006 y dems disposiciones que
los modifiquen, adicionen o sustituyan.

Esta opcin nicamente aplica para quienes ocupen cargos de Ministro del Despacho
o Director de Departamento Administrativo.

Cuanta. El monto de esta Prima ser del cincuenta por ciento (50%) del total de lo
que devenguen los funcionarios relacionados en el Decreto 1624 de 1991 y en los
Decretos salariales emitidos anualmente.

Esta Prima Tcnica, como lo establece en forma clara la norma, no constituye en

ningn caso factor salarial para liquidar elementos salariales o prestaciones sociales
(Artculo 1 Decreto 1016 de 1991).

Esta Prima Tcnica No requiere de ningn procedimiento especial, ya que el soporte

legal para su pago es el respectivo decreto donde el Gobierno Nacional la asign
(Decretos 1016 y 1624 de 1991 y el Decreto salarial anual respectivo), y se deja de
percibir al momento de la desvinculacin del cargo. (Artculo 3 Decreto 1016 de
1991).

19.2.2 Procedimiento para el otorgamiento de la Prima Tcnica

256
De conformidad con lo sealado en los artculo 5 y 9 del Decreto 1661 de 199145,
el Director o Jefe del respectivo organismo o entidad pblica a travs de resolucin
motivada, debe determinar conforme con las necesidades especficas del servicio, con
la poltica de personal que se adopte y con sujecin a la disponibilidad presupuestal,
las escalas o los grupos ocupacionales, las dependencias y los empleos susceptibles
de asignacin de Prima Tcnica, teniendo en cuenta la restriccin establecida en el
artculo 3 del decreto ley 1661 de 1991, y los criterios con base en los cuales se
otorga la referida Prima (Artculo 7 Decreto 2164 de 1991).

El artculo 5 del Decreto 1661 de 1991 estipula:

Artculo 5.- Competencia para asignar Prima Tcnica. Ser competente para
asignar la Prima Tcnica el jefe del organismo respectivo.

El artculo 9, ibdem, estipula

Artculo 9.- Otorgamiento de Prima Tcnica en las entidades

descentralizadas. Dentro de los lmites consagrados en el presente Decreto, las
entidades y organismos descentralizados de la Rama Ejecutiva, mediante resolucin o
acuerdo de sus juntas, consejos directivos o consejos superiores, tomarn las
medidas pertinentes para aplicar el rgimen de Prima Tcnica, de acuerdo con sus
necesidades especficas y la poltica de personal que adopten.

El artculo 7 Decreto 2164 de 199146, establece:

Artculo 7.- De los empleos susceptibles de asignacin de prima tcnica. El

Jefe del organismo y, en las entidades descentralizadas, las Juntas o Consejos
Directivos o Superiores, conforme con las necesidades especficas del servicio,
con la poltica de personal que se adopte y con sujecin a la disponibilidad
presupuestal, determinarn, por medio de resolucin motivada o de acuerdo, segn
el caso, los niveles, las escalas o los grupos ocupacionales, las dependencias y
los empleos susceptibles de asignacin de prima tcnica, teniendo en cuenta la
restriccin establecida en el artculo 3 del Decreto-Ley 1661 de 1991, y los criterios
con base en los cuales se otorgar la referida prima, sealados en el artculo 3 del
presente Decreto.

Igualmente, el jefe del organismo la Junta o Consejo Directivo, segn el caso,

determinarn la cuanta de la Prima Tcnica asignable al empleado, la cual
corresponder a un porcentaje de la asignacin bsica mensual del empleo del cual es
titular, que no podr superar el 50% del valor de la misma. (Arts. 5, 8 y 10 del Decreto
2164 de 1991)

Para reconocer, liquidar y pagar la prima tcnica, cada organismo o entidad deber
contar previamente con la disponibilidad presupuestal acreditada por el Jefe de
Presupuesto o quien haga sus veces, en la respectiva entidad.

El empleado que ocupe, en propiedad, un empleo susceptible de asignacin de Prima

Tcnica, para poder adquirir el derecho a tal asignacin deber cumplir con el
procedimiento que se establece en el artculo 6 del Decreto 1661 de 1991:
45
DECRETO 1661 DE 1991 (junio 27). Reglamentado por el Decreto Nacional 2750 de 1991 Por el cual se modifica el
rgimen de Prima Tcnica, se establece un sistema para otorgar estmulos especiales a los mejores empleados
oficiales y se dictan otras disposiciones.

46
DECRETO 2164 DE 1991.(septiembre 17) Modificado por el Decreto Nacional 1336 de 2003 Por el cual se
reglamenta parcialmente el Decreto-Ley 1661 de 1991

257
 1. Presentar por escrito, al Jefe de Personal o a quien haga sus veces, la solicitud
de asignacin de prima tcnica, acompaada de los documentos que
legalmente acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos, sealados en
el artculo 3 Decreto 2164 de 1991, modificado por el artculo 1 del Decreto
Nacional 2177 de 2006.
2. Una vez reunida la documentacin, el Jefe de Personal o quien haga sus
veces, verificar, dentro de un trmino mximo de dos (2) meses, si el
solicitante acredita los requisitos para la asignacin de la prima tcnica.
3. Si el empleado llenare los requisitos, el Jefe del organismo proferir la
resolucin de asignacin de la Prima Tcnica, debidamente motivada. (Artculo
9 Decreto 2164 de 1991)

En caso de no existir disponibilidad para el otorgamiento de la Prima Tcnica, la

entidad podr proponer un traslado presupuestal, para lo cual deber demostrar la
existencia de sobrantes de apropiacin en otros rubros de servicios personales del
presupuesto de gastos de funcionamiento, en cuanta igual al valor anual de la Prima
Tcnica a otorgar.

La Direccin General del Presupuesto verificar que con dicho traslado no se afecte la
prestacin de los servicios a cargo de la entidad. (Inciso 3 Articulo 1 Decreto 2573 de
1991)

El Consejo de Estado mediante Concepto No 1702 de diciembre de 7 de 2005, de la

Sala de Consulta y Servicio Civil, Consejero Ponente Gustavo Aponte Santos,
respecto al Presupuesto, seal:

Sin embargo, se observa que en la actualidad, de acuerdo con lo dispuesto

expresamente por el artculo 2 del decreto 1336 de 2003, el certificado de
disponibilidad presupuestal constituye un requisito previo para el
reconocimiento, liquidacin y pago de la prima tcnica.

El reconocimiento es el acto administrativo, de carcter subjetivo, mediante el cual el

jefe de la entidad o su delegado, concede el derecho al empleado que ha cumplido
con los requisitos legales y desempea un cargo que se encuentra dentro de los
niveles establecidos. Tal como lo exige la norma, para la expedicin de ese acto se
requiere contar previamente con el correspondiente certificado de disponibilidad
presupuestal.

Lo anterior est en concordancia con lo dispuesto por el artculo 71 del Estatuto

Orgnico de Presupuesto, decreto 111 de 1996, el cual establece:

Artculo 71.- Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones
presupuestales debern contar con certificados de disponibilidad presupuestal previos
que garanticen la existencia de apropiacin suficiente para atender estos gastos.

( ...)

En consecuencia, ninguna autoridad podr contraer obligaciones sobre apropiaciones

inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorizacin previa del
CONFIS o por quien ste delegue, para comprometer vigencias futuras y la
adquisicin de compromisos con cargo a los recursos del crdito autorizados.

( ...)

258
Cualquier compromiso que se adquiera con violacin de estos preceptos crear
responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones
(Ley 38 de 1989, arto 86, Ley 179 de 1994, arto 49) (Destaca la Sala).

El certificado de disponibilidad presupuestal ha sido definido expresamente por

el artculo 19 del decreto reglamentario 568 de 1996, en los siguientes trminos:

Artculo 19.- El certificado de disponibilidad es el documento expedido por el jefe

de presupuesto o quien haga sus veces con el cual se garantiza la existencia de
apropiacin presupuestal disponible y libre de afectacin para la asuncin de
compromisos. (Negrillas no son del texto original).

En sntesis, con posterioridad a la entrada en vigencia del decreto 1336 de 2003, en

virtud de lo dispuesto por su artculo 2, y en concordancia con el artculo 71 del
Estatuto Orgnico de Presupuesto, para reconocer, liquidar y pagar la prima
tcnica, se requiere previamente la expedicin del correspondiente certificado
de disponibilidad presupuestal.

En este aspecto se debe entender que el artculo 2 del decreto 1336 de 2003, que
desarrolla la ley marco, modific lo establecido en el pargrafo del artculo 6 del
decreto ley 1661 de 1991, as sta no aparezca expresamente en la relacin de
normas modificadas que contiene el decreto 1336. (Subrayado y negrilla fuera del
texto original)

19.2.3 Criterios para Asignar la Prima Tcnica

El artculo 3 Decreto 2164 de 1991, modificado por el artculo 1 del Decreto Nacional
2177 de 2006, establece los criterios con base en los cuales se otorgar la Prima
Tcnica

La prima tcnica podr otorgarse alternativamente por:

1. Ttulo de estudios de formacin avanzada y tres (3) aos de experiencia

altamente calificada; o
2. Terminacin de estudios de formacin avanzada y seis (6) aos de experiencia
altamente calificada; o
3. Por evaluacin del desempeo.

Para el caso de la Agencia Nacional de Infraestructura los empleos de Presidente de

Agencia y de Vicepresidente de Agencia establecidos en la Planta de Personal
propuesta, tendrn derecho a percibir prima tcnica, sin carcter salarial, equivalente al
cincuenta por ciento (50%) de su respectiva asignacin bsica mensual, en los mismos
trminos y condiciones sealados en el Decreto 1624 de 1991 y dems disposiciones
que le modifiquen o adicionen.

Los empleos de Presidente de Agencia son los siguientes: los Vicepresidentes, los Jefes
de Oficina, Gerentes de Proyecto y los Tcnicos Asistenciales (Secretaria, Conductor y
una persona de archivo y dems labores)

259
19.3 Cargos de libre nombramiento y remocin

El artculo 125 de la Constitucin Nacional sobre la clasificacin del empleo pblico,

establece que los empleos en los rganos y entidades del Estado son de carrera. Se
exceptan los de eleccin popular, los de libre nombramiento y remocin, los de
trabajadores oficiales y los dems que determine la ley.

El artculo 5 de la Ley 909 de 2004 por la cual se expiden normas que regulan el
empleo pblico, la carrera administrativa, gerencia pblica y se dictan otras
disposiciones, seala:

Artculo 5o. CLASIFICACIN DE LOS EMPLEOS. Los empleos de los organismos

y entidades regulados por la presente ley son de carrera administrativa, con excepcin
de:

1. Los de eleccin popular, los de perodo fijo, conforme a la Constitucin Poltica y la

ley, los de trabajadores oficiales y aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las
comunidades indgenas conforme con su legislacin.

2. Los de libre nombramiento y remocin que correspondan a uno de los siguientes

criterios:

a) Los de direccin, conduccin y orientacin institucionales, cuyo ejercicio

implica la adopcin de polticas o directrices as:
(.)

b) Los empleos cuyo ejercicio implica especial confianza, que tengan

asignadas funciones de asesora institucional, asistenciales o de apoyo, que
estn al servicio directo e inmediato de los siguientes funcionarios, siempre y
cuando tales empleos se encuentren adscritos a sus respectivos despachos as:

En la Administracin Central del Nivel Nacional:

Ministro y Viceministro; Director y Subdirector de Departamento Administrativo;
Director y Subdirector de la Polica Nacional; Superintendente; y Director de Unidad
Administrativa Especial.
()

En la Administracin Descentralizada del Nivel Nacional:

Presidente, Director o Gerente General, Superintendente y Director de Unidad
Administrativa Especial.

c) Los empleos cuyo ejercicio implica la administracin y el manejo directo de bienes,

dineros y/o valores del Estado;

(...)

f) Los empleos cuyo ejercicio impliquen especial confianza que tengan

asignadas funciones de asesora institucional, que estn adscritos a las oficinas
de los secretarios de despacho, de los Directores de Departamento
Administrativo, de los gerentes, tanto en los departamentos, distritos
especiales, Distrito Capital y distritos y municipios de categora especial y
primera. (Subrayado, cursiva y negrilla fuera del texto original)

260
De conformidad con estas disposiciones, los empleos en los rganos y entidades del
Estado son de carrera, excepto los de eleccin popular, los de libre nombramiento y
remocin, los de trabajadores oficiales y los dems que determine la ley, lo que
implica que, salvo las excepciones sealadas, el acceso a los cargos pblicos se rige
por procedimientos inherentes al ingreso a la carrera.

Adicionalmente, para determinar la clasificacin del empleo como de libre

nombramiento y remocin, la administracin debe observar la naturaleza de la entidad
y establecer si la labor o actividades desempeadas corresponden a los criterios
sealados por la Ley 909 de 2004, siendo estos los parmetros para determinar
la naturaleza de un empleo.

Ahora bien, respecto a los procesos meritocrticos en los empleos clasificados como
de libre nombramiento y remocin en una entidad, la Ley 909 de 2004 en el artculo 47
seala sobre los empleos de naturaleza gerencial, lo siguiente:

Artculo 47. Empleos de Naturaleza Gerencial.

1. Los cargos que conlleven ejercicio de responsabilidad directiva en la

administracin pblica de la Rama Ejecutiva de los rdenes nacional y territorial
tendrn, a efectos de la presente ley, el carcter de empleos de gerencia pblica.

2. Los cargos de gerencia pblica son de libre nombramiento y remocin.

No obstante, en la provisin de tales empleos, sin perjuicio de las facultades
discrecionales inherentes a su naturaleza, los nominadores debern sujetarse a las
previsiones establecidas en el presente ttulo.

3. La gerencia pblica comprende todos los empleos del nivel directivo de

las entidades y organismos a los cuales se les aplica la presente ley, diferentes
de:

a) En el nivel nacional a aquellos cuya nominacin dependa del Presidente de la

Repblica;

b) En el nivel territorial, a los empleos de secretarios de despacho, de director,

gerente; rector de Institucin de Educacin Superior distinta a los entes universitarios
autnomos.

Estos empleos comportan responsabilidad por la gestin y por un conjunto de

funciones cuyo ejercicio y resultados son posibles de ser medidos y evaluados.

Son Principios de la Funcin Gerencial Los Siguientes: (Artculo 48 Ley 909 de

2004)

1. Los empleados que ejerzan funciones gerenciales en las entidades pblicas a

las cuales se refiere la Ley 909 de 2004, estn obligados a actuar con
objetividad, transparencia y profesionalidad en el ejercicio de su cargo, sin
perjuicio de la subordinacin al rgano del que dependan jerrquicamente.

261
 2. Los gerentes pblicos formularn, junto con los jefes del organismo o entidad
respectiva, las polticas pblicas o las acciones estratgicas a cargo de la
entidad y sern responsables de su ejecucin.

3. Los gerentes pblicos estn facultados para disear, incorporar, implantar,

ejecutar y motivar la adopcin de tecnologas que permitan el cumplimiento
eficiente, eficaz y efectivo de los planes, programas, polticas, proyectos y
metas formulados para el cumplimiento de la misin institucional.

4. Los gerentes pblicos formularn, junto con los funcionarios bajo su

responsabilidad y en cumplimiento de las polticas gubernamentales, as como
de las directrices de los jefes del organismo o entidad respectiva, las polticas
pblicas o las acciones estratgicas a cargo de la entidad y sern responsables
de su ejecucin. En tal sentido, darn las instrucciones pertinentes para que los
evaluadores tengan en cuenta en la evaluacin del desempeo los resultados
por dependencias, procesos y proyectos.

5. Los gerentes pblicos estn sujetos a la responsabilidad de la gestin, lo que

significa que su desempeo ser valorado de acuerdo con los principios de
eficacia y eficiencia. El otorgamiento de incentivos depender de los resultados
conseguidos en el ejercicio de sus funciones.

6. Todos los puestos gerenciales estarn sujetos a un sistema de evaluacin de la

gestin que se establecer reglamentariamente.

Ahora bien, sin perjuicio de los mrgenes de discrecionalidad que caracteriza a estos
empleos, la competencia profesional es el criterio que debe prevalecer en el
nombramiento de los gerentes pblicos. De esta forma, la ley seala que para la
designacin de un empleado como gerente pblico se deben tener en cuenta los
criterios de mrito, capacidad y experiencia para el desempeo del empleo, y se
podr utilizar la aplicacin de una o varias pruebas dirigidas a evaluar los
conocimientos o aptitudes requeridos para el desempeo del respectivo cargo.
(Artculo 49 Ley 909 de 2004)

A su vez, el Decreto 1601 del 20 de mayo de 2005, por el cual se establece la

evaluacin de competencias gerenciales para la provisin de empleos de libre
nombramiento y remocin, seala:

Artculo 1. En la provisin de los empleos de libre nombramiento y remocin de la

Rama Ejecutiva del orden nacional de grado inferior a Secretario General, sin
perjuicio de la discrecionalidad propia de la naturaleza del cargo, se tendrn en cuenta
las competencias gerenciales, el mrito, la capacidad y experiencia, las calidades
personales y su capacidad en relacin con las funciones y responsabilidades del
empleo. (Subrayado fuera de texto).

De conformidad con lo expuesto, el hecho de que la designacin de los empleos de

libre nombramiento y remocin se efecte con base en la comprobacin del mrito, la
capacidad y experiencia para el desempeo del empleo, no cambia la naturaleza de
libre nombramiento y remocin del empleo y, por tanto, no se afecta la
discrecionalidad del nominador, ni genera derechos de carrera.

262
En relacin con los nombramientos de los empleos de libre nombramiento y remocin,
el artculo 23 de la Ley 909 de 2004, seala:

Artculo 23. Clases de Nombramientos. Los nombramientos sern ordinarios, en

perodo de prueba o en ascenso, sin perjuicio de lo que dispongan las normas sobre
las carreras especiales.
Los empleos de libre nombramiento y remocin sern provistos por
nombramiento ordinario, previo el cumplimiento de los requisitos exigidos para
el desempeo del empleo y el procedimiento establecido en esta ley.
Los empleos de carrera administrativa se proveern en perodo de prueba o en
ascenso con las personas que hayan sido seleccionadas mediante el sistema de
mrito, segn lo establecido en el Ttulo V de esta ley (Subrayado y negrilla fuera de
texto)

Sobre los empleos de libre nombramiento y remocin, la Corte Constitucional

mediante Sentencia C-161 de 2003 manifest:
Esta Corporacin en mltiples providencias se ha pronunciado sobre la finalidad e
importancia que en un Estado social de derecho se persigue con el rgimen de carrera
administrativa. Por ello, teniendo en cuenta que a la luz de la Constitucin se pueden
establecer una excepciones a la regla general de carrera administrativa, ha fijado unos
parmetros o criterios que han de ser observados por la ley para determinar cuando
un cargo debe ser de libre nombramiento y remocin, que importa recordar en el
presente caso, como quiera que son relevantes en punto al examen de
constitucionalidad que corresponde a la Corte efectuar.

Dijo la Corte en la sentencia C-195 de 1994, con ponencia del doctor Vladimiro
Naranjo Mesa, lo siguiente:

"por tanto, como base para determinar cuando un empleo puede ser de libre
nombramiento y remocin, hay que sealar en primer trmino que tenga fundamento
legal; pero adems, dicha facultad del legislador no puede contradecir la esencia
misma del sistema de carrera, es decir, la ley no est legitimada para producir el
efecto de que la regla general se convierta en excepcin. En segundo lugar, debe
haber un principio de razn suficiente que justifique al legislador para establecer
excepciones a la carrera administrativa, de manera que la facultad concedida al
nominador no obedezca a una potestad infundada. Y, por ltimo, no hay que olvidar
que por su misma naturaleza, los empleos que son de libre nombramiento y remocin
son aquellos que la Constitucin establece y aquellos que determine la ley (art. 125),
siempre y cuando la funcin misma, en su desarrollo esencial exija una confianza
plena y total, o implique una decisin poltica. En estos casos el cabal desempeo de
la labor asignada debe responder a las exigencias discrecionales del nominador y
estar sometida a su permanente vigilancia y evaluacin".

Con posterioridad, siguiendo la lnea jurisprudencial sentada en la sentencia C-195 de

1994 citada, la Corte analiz nuevamente la facultad del legislador para clasificar un
empleo como de libre nombramiento y remocin, expres que:
"...siendo la regla general la de pertenencia a la carrera, segn los mandatos
constitucionales, las excepciones que la ley consagre solamente encuentran sustento
en la medida en que, por la naturaleza misma de la funcin que se desempea, se
haga necesario dar al cargo respectivo un trato en cuya virtud el nominador pueda
disponer libremente de la plaza, nombrando, confirmando o removiendo a su titular por
fuera de las normas propias del sistema de carrera.

Ahora bien, fuera de los empleos de libre nombramiento y remocin establecidos en la

Constitucin Poltica, existen otros que corresponde determinar a la ley, de ah que el

263
rgano legislativo al hacer la respectiva clasificacin de los mismos, consultando la
Constitucin y la jurisprudencia constitucional acudi a determinados criterios que le
permitieran realizar dicha clasificacin de suerte que la exclusin de determinados
cargos del Estado de la regla general de carrera administrativa, se ajustaran a los
fundamentos constitucionales que la orientan.". (Subrayado y negrilla fuera de texto).

Acorde con lo sealado en la ley 909 de 2004 y el desarrollo jurisprudencial que ha

tenido este tema, para el caso de la Agencia Nacional de Infraestructura, lo cargos
libre nombramiento y remocin, no pueden ser otros que los que se establezcan de
manera especfica en el manual de funciones de la Entidad para cumplir un papel
directivo, de manejo, u orientacin institucional, en cuyo ejercicio se adopten polticas
o directrices fundamentales en materia de infraestructura de transporte en el pas, o
los qu impliquen la necesaria confianza de quien tiene a su cargo cierto tipo de
responsabilidades en el cumplimiento de la funcin misional de la Agencia Nacional
de Infraestructura.

En este ltimo caso, no se habla de la confianza inherente al cumplimiento de toda

funcin pblica, que constituye precisamente uno de los objetivos del sistema de
carrera administrativa pues el trabajador que es nombrado o ascendido por mritos va
probando el grado de compromiso institucional en su gestin, sino de la confianza
inherente al manejo de asuntos pertenecientes al exclusivo mbito de la reserva y el
cuidado que requiere cierto tipo de funciones, en especial aquellas en cuya virtud se
toman las decisiones de mayor trascendencia para la Agencia Nacional de
Infraestructura.

De esta forma, quedan excluidas del rgimen de libre nombramiento y remocin las
funciones puramente administrativas, ejecutivas o subalternas, en las que no se ejerce
una funcin de direccin poltica ni resulta ser fundamental las condiciones personales
y profesionales de quien las desempee.
20
21 Conforme con lo anterior, en el 9.3.5.2 del Estudio Tcnico se incluy la Propuesta se
Cargos se Libre Nombramiento y Remocin para la ANI. Dentro de la planta propuesta, 248
cargos corresponden a libre nombramiento y remocin, equivalentes al 74% de los cargos
proyectados para la nueva planta de personal de la entidad. Atendiendo los citeriores definidos
en el artculo 5 de la Ley 909 de 2004 se establecen como cargos de libre nombramiento y
remocin los catalogados como Cargos Directivos: Presidente, Vicepresidentes, Jefes de
Oficina, Gerentes de Agencia y, adicionalmente, Expertos y Personal de Presidencia (en estos
se encuentran incluidos la secretaria y el conductor del Presidente de la Agencia).

Sobre la propuesta planteada, a travs del Estudio Tcnico que justifica la transicin
institucional del INCO a la ANI, se seal lo siguiente:

Teniendo en cuenta las especiales caractersticas de la entidad, y principalmente la

necesidad de contar con personal, no solo de confianza sino adems altamente
calificado para el relacionamiento con los socios del sector privado, se ha propuesto
la creacin de una planta con particulares especificaciones, que se caracterizara por
un alto nmero de personal asesor adscrito a la Presidencia, para ser asignado en
funciones gerenciales y de coordinacin en los diferentes proyectos a realizarse. Esto
garantiza no solo contar con personal idneo sino tambin de la estricta confianza del
Presidente. En efecto, las funciones que corresponden a los cargos propuestos para
libre nombramiento y remocin corresponden a funciones de alta responsabilidad, con
personas a cargo que harn que las propuestas e intereses de la direccin de la
entidad estn alineadas en toda la entidad. Por estas razones la entidad se podr
adaptar con mayor facilidad a las exigencias externas del sector, dndole mayor
agilidad al proceso de seleccin y contratacin en los cargos claves y fundamentales
para el funcionamiento de todos los procesos de la entidad

264
265
21.1 Clasificacin de los empleos

De conformidad con lo sealado en el Decreto 770 de 2005 47 , se entiende por empleo

pblico el conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una
persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propsito de
satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado.

Segn la naturaleza general de las funciones, las competencias y los requisitos

exigidos para su desempeo, los empleos de las entidades u organismos del orden
nacional a los cuales se refiere la Ley 909 de 2004, se clasifican en los siguientes
niveles jerrquicos: Nivel Directivo, Nivel Asesor, Nivel Profesional, Nivel Tcnico
y Nivel Asistencial

A los empleos agrupados en los niveles jerrquicos de que trata el artculo 3 del
Decreto 770 de 2005, les corresponden las siguientes funciones generales:

Nivel Directivo. Comprende los empleos a los cuales corresponden funciones de

direccin general, de formulacin de polticas institucionales y de adopcin de planes,
programas y proyectos.

Nivel Asesor. Agrupa los empleos cuyas funciones consisten en asistir, aconsejar y
asesorar directamente a los empleados pblicos de la alta direccin de la rama
ejecutiva del orden nacional.

Nivel Profesional. Agrupa los empleos cuya naturaleza demanda la ejecucin y

aplicacin de los conocimientos propios de cualquier carrera profesional, diferente a la
tcnica profesional y tecnolgica, reconocida por la ley y que segn su complejidad y
competencias exigidas, les pueda corresponder funciones de coordinacin,
supervisin y control de reas internas encargadas de ejecutar los planes, programas
y proyectos institucionales.

Nivel Tcnico. Comprende los empleos cuyas funciones exigen el desarrollo de

procesos y procedimientos en labores tcnicas misionales y de apoyo, as como las
relacionadas con la aplicacin de la ciencia y la tecnologa.

Nivel Asistencial. Comprende los empleos cuyas funciones implican el ejercicio de

actividades de apoyo y complementarias de las tareas propias de los niveles
superiores, o de labores que se caracterizan por el predominio de actividades
manuales o tareas de simple ejecucin.

Se entiende por empleos de alta direccin de la rama ejecutiva del orden

nacional, los correspondientes: a Ministros, Directores de Departamento
Administrativo, Viceministros, Subdirectores de Departamento Administrativo,
Directores de Unidad Administrativa Especial, Superintendentes y Directores, Gerentes
o Presidentes de Entidades Descentralizadas.

Las competencias laborales y requisitos para el ejercicio de cada uno de estos los
empleos, se encuentran listadas en el artculo 5 del Decreto 770 de 2005 y el
Decreto 2772 de 200548.

47
DECRETO 770 DE 2005: Por el cual se establece el sistema de funciones y de requisitos generales para los
empleos pblicos correspondientes a los niveles jerrquicos pertenecientes a los organismos y entidades del Orden
Nacional, a que se refiere la Ley 909 de 2004.

266
21.2 Situacion de los contratistas actualmente vinculados al inco

El contrato de prestacin de servicios, constituye una de las alternativas con las que
cuenta la administracin para la realizacin de los fines que le son inherentes.

De acuerdo con el numeral 3 del artculo 32 de la Ley 80 de 1993:

Son contratos de prestacin de servicios los que celebren las entidades estatales
para desarrollar actividades relacionadas con la administracin o funcionamiento de la
entidad. Estos contratos slo podrn celebrarse con personas naturales cuando
dichas actividades no pueden realizarse con personal de planta o requieren
conocimientos especializados.
En ningn caso estos contratos generan relacin laboral ni prestaciones sociales y se
celebrarn por el trmino estrictamente indispensable

El contrato de prestacin de servicios es una modalidad de contrato estatal que se

suscribe con personas naturales o jurdicas con el objeto de realizar actividades
desarrolladas con la administracin o funcionamiento de una entidad pblica pero
tratndose de personas naturales, slo puede suscribirse en el evento que tales
actividades no puedan ser cumplidas por los servidores pblicos que laboran en esa
entidad o en caso que para su cumplimiento se requieran conocimientos
especializados con los que no cuentan tales servidores.

Se trata de un acto reglado, cuya suscripcin debe responder a la necesidad de la

administracin y a la imposibilidad de satisfacer esa necesidad con el personal que
labora en la entidad pblica respectiva pues si esto es posible o si en tal personal
concurre la formacin especializada que se requiere para atender tal necesidad, no
hay lugar a su suscripcin.

21.2.1 Diferencias Legales existentes entre el Contrato de Prestacin de Servicios y el

Contrato Laboral

El contrato de prestacin de servicios es un contrato estatal que resulta claramente

diferenciable del contrato de trabajo en los siguientes aspectos:

a. La prestacin de servicios versa sobre una obligacin de hacer para la

ejecucin de labores en razn de la experiencia, capacitacin y formacin
profesional de una persona en determinada materia, con la cual se acuerdan
las respectivas labores profesionales.

b. El objeto contractual lo conforma la realizacin temporal de actividades

inherentes al funcionamiento de la entidad respectiva, es decir, relacionadas
con el objeto y finalidad para la cual fue creada y organizada.

c. Podr, por esta razn, el contrato de prestacin de servicios tener tambin por
objeto funciones administrativas en los trminos que se establezcan por la ley,
de acuerdo con el mandato constitucional contenido en el inciso segundo del

48
Decreto 2772 de 2005: Por el cual se establecen las funciones y requisitos generales para los diferentes empleos
pblicos de los organismos y entidades del orden nacional y se dictan otras disposiciones

267
 artculo 210 de la Constitucin Poltica, segn el cual "...Los particulares
pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que seale la
ley.".

La autonoma e independencia del contratista desde el punto de vista tcnico y

cientfico, constituye el elemento esencial de este contrato.

Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en

cuanto concierne a la ejecucin del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la
realizacin de la labor, segn las estipulaciones acordadas.

Es evidente que por regla general la funcin pblica se presta por parte del personal
perteneciente a la entidad pblica l correspondiente y slo, excepcionalmente, en los
casos previstos, cuando las actividades de la administracin no puedan realizarse con
personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrn ser
ejercidas a travs de la modalidad del contrato de prestacin de servicios.

a. Uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo es la subordinacin, el

cual no se presenta cuando se esta frente a un contrato estatal de prestacin
de servicios celebrado con una persona natural.

b. La vigencia del contrato es temporal y, por lo tanto, su duracin debe ser por
tiempo limitado y el indispensable para ejecutar el objeto contractual
convenido.

c. Por ltimo, teniendo en cuenta el grado de autonoma e independencia del

contrato de prestacin de servicios de que trata el precepto acusado y la
naturaleza de las funciones desarrolladas, no es posible admitir confusin
alguna con otras formas contractuales y mucho menos con los elementos
configurativos de la relacin laboral, razn por la cual no es procedente en
aquellos eventos el reconocimiento de los derechos derivados de la
subordinacin y del contrato de trabajo en general (es el caso de las
prestaciones sociales)

21.2.2 Profesionales Independientes vinculados al Instituto Nacional de Concesiones

Actualmente, el Instituto Nacional de Concesiones cuenta con 131 profesionales

independientes vinculados a travs de Contratos de Prestacin de Servicios, los
cuales en muchos casos llevan varios aos vinculados a la entidad bajo esta
modalidad, lo cual representa un riesgo legal bastante alto en el entendido en que
claramente se ha generado una situacin que puede tener implicaciones de tipo
jurdico contra la Entidad.

Para efectos de contrarrestar los efectos negativos de esta situacin en relacin con
los contratistas, se sugiere al Instituto Nacional de Concesiones INCO analizar de
manera puntual los Contratos de Prestacin de Servicios que actualmente se
encuentran vigentes, a efectos de tener un diagnostico claro y poder determinar as
que personas de las que se encuentran en esta situacin se deben vincular a la
Entidad definitivamente terminar la relacin contractual que se encuentre vigente.

268
En el evento en que las actividades que se encuentran siendo desempeadas por los
contratistas demanden una permanencia mayor e indefinida de stos, ser necesario
que la Agencia Nacional de Infraestructura adopte las medidas y haga las provisiones
pertinentes49 a fin de que se d cabal cumplimiento a lo previsto en el artculo 122 de la
Carta Poltica, segn el cual se requiere que el empleo pblico quede contemplado en
la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente.
Es decir, que respecto de estos contratistas se pueden hacer designaciones en
provisionalidad en los cargos de carrera que se encuentren vacantes o nombrarlos
como empleados pblicos de libre nombramiento y remocin. Esta ltima opcin slo
aplicar siempre y cuando se cumplan los criterios que define la Ley 909 de 2004 y
los decretos que la reglamentan.

De la misma forma, se aclara que la Comisin Nacional del Servicio Civil podr
autorizar encargos y nombramiento provisionales, sin previa convocatoria a concurso,
cuando por razones de restructuracin, fusin, transformacin o liquidacin de la
entidad o por razones de estricta necesidad del servicio lo justifique el Presidente de la
Entidad. En estos casos, el encargo o el nombramiento provisional no podrn superar
los seis (6) meses, trmino dentro del cual se deber convocar el empleo a concurso.
El nombramiento provisional proceder de manera excepcional cuando no haya
personal que cumpla con los requisitos para ser encargado y no haya lista de elegibles
vigente que pueda ser utilizada. (Artculo 1 del Decreto 4968 de 2007)

Igualmente, la Entidad podr invitar a los Contratistas a que participen en los

concursos y procesos de seleccin que para la provisin de cargos vacantes en la
Agencia Nacional de Infraestructura sean adelantados por la Comisin Nacional del
Servicio Civil, en lo trminos en que se establece en los artculos 11, 12 y 13 del
Decreto 1227 de 2005.

21.3 Plan de transformacin para empleados

El plan de transformacin para los empleados fue elaborado en conjunto con los
futuros vicepresidentes teniendo en cuenta los aspectos legales de la supresin de la
planta y la creacin de la nueva. Para los cargos de carrera del INCO, se crearon
cargos de planta equivalentes, que sus condiciones salariales no aumentara ms del
10% debido a restricciones legales, y que en ningn momento se vieran afectados
salarialmente por el traspaso hacia la Agencia Nacional de Infraestructura. Para la
creacin de estos cargos se analizo uno a uno el personal de carrera para as ubicarlo
en la nueva planta que ver reflejado en el decreto de planta de la Agencia Nacional
de Infraestructura.

Todos los pasos requeridos para el plan de transformacin de los empleados se

tuvieron en cuenta en el Plan de Transicin de toda la entidad (Entregable del
segundo informe parcial) con unas fechas, tareas y responsables como se muestra a
continuacin.

49
La provisin se entiende como el conjunto de mecanismos instituidos para suplir las vacancias de los empleos
pblicos, sean stas de carcter definitivo o de carcter temporal. La provisin definitiva procede en los eventos en que
un empleo pblico est vacante con carcter definitivo, sea por tratarse de un empleo nuevo o porque el cargo ha
quedado vacante al darse una de las causales de retiro de los servidores pblicos. Los concursos o procesos de
seleccin por mritos representan el mecanismo ordinario para la provisin definitiva de empleos de carrera. Artculo 7
del Decreto 1227 de 2005

269
 22 Definicin de servicios y estndares para los procesos que
seran tercerizados
Para tercerizar un proceso en cualquier entidad es importante tener en cuenta ciertos
aspectos a ser considerados en el momento de contratar cada servicio que se quiera
tercerizar. Teniendo en cuenta temas legales y de calidad principalmente. El objetivo
principal de este captulo es tener unos puntos claros sobre los procesos que se tiene
previsto tercerizar en la Agencia Nacional de infraestructura.
En el entendimiento de la toma de decisiones de tercerizacin por las reas es
necesario considerar:

1) Actividades estratgicas de la entidad. la entidad debe gobernar, invertir y

construir capacidades nicas y diferentes para el desarrollo de sus actividades
estratgicas, ello no necesariamente implica su ejecucin directa por parte de la
empresa. El gobierno sobre actividades tambin se garantiza a travs del control a lo
que se tercerice.
La decisin incluye el anlisis de competencias y capacidades de la entidad frente a la
importancia estratgica de las actividades a tercerizar, para ello se sugiere tener en
cuenta las siguientes opciones:

Competencias
C o m p ede
te nlac en
ia s edad
n r een
l a crelacin
i n a u na eun
x teexterno
rn o
B a ja Ig u a l A l ta
Importancia Estratgica

G e s ti n
Im p o r ta n c i a e s tr a t g ic a

B a ja T e r c e r iz a r d i r e c ta / G e s ti n
te r c e r iz a r d ir e c ta

T e n d e n c ia a
A l ia n z a g e s ti n G e s ti n
A lt a
e s t r a t g ic a d i r e c ta d ir e c ta

2) Actividades repetitivas y/o que en su realizacin demanden bajo nivel de

profesionalizacin. Actividades con alta concentracin de mano de obra, con tareas
repetitivas, y con bajo nivel de profesionalizacin, preferiblemente se tercerizan.

270
3) Aumentar la flexibilidad de la empresa. Actividades para cuyo aumento o
reduccin de niveles de servicio sean necesarios procesos de seleccin y/o de
regulacin complejos, largos y costosos para la entidad, preferiblemente ser
tercerizan.

4) Capacidad de la actualizacin. Actividades que requieran grandes inversiones en

tecnologa e innovacin y que la rotacin de la misma, por atraso u obsolescencia,
sea alta, se deben tercerizar.

5) Procesos o actividades puntuales y finitos. Procesos o actividades que se

realizan una sola vez u ocasionalmente, es ms conveniente tercerizarlos.

6) Comparacin de costos entre ejecutar directamente y contratar. Ello implica

hacer un estimativo de costos en que incurre la empresa cuando realiza directamente
la actividad. En la definicin de costos de las actividades que se tercerizan es
necesario incluir los costos de transaccin antes y despus de la tercerizacin.

7) Anlisis de viabilidad legal. Desde el punto de vista legal no se pueden tercerizar

actividades propias de manejo de tesorera y de fondos, actividades de cobro,
actividades de control interno ni de control interno disciplinario.

8) Anlisis de relacin con el proveedor. Analizar la confiabilidad de los proveedores

y la posibilidad de gobernar eficientemente la relacin proveedor-cliente. En el contrato
se deben establecer los parmetros necesarios para controles a los proveedores en la
ejecucin y cumplimiento de garantas laborales y de seguridad social para mano de
obra, controles de calidad, continuidad y mantenimiento para el caso de servicios, y
controles para la ejecucin de la actividad contratada.

22.1 Riesgos a tener en cuenta en los procesos de tercerizacin

Con el objeto de formular medidas encaminadas a prevenir y/o manejar la ocurrencia

de eventos de riesgo en el proceso de tercerizacin, en la siguiente tabla se presenta
una descripcin de posibles situaciones o eventos que se pueden presentar y los
indicios para su ocurrencia.

Evento Causas
Costos no presupuestados Falta de informacin sobre el valor de las
actividades del contrato.
Actividades no contempladas en el cronograma
o en el contrato.
Incremento del tiempo de las actividades.
Precios sujetos a liquidacin con tasa de
cambio.
Prestacin de servicio Falta de experiencia del proveedor.
inoportuna Falta de capacidad financiera del proveedor.
Complejidad del servicio.
Planeacin inadecuada (no inclusin de
algunas actividades).
Escalamiento de costos Falta de conocimiento de la entidad.
Falta de conocimiento y experiencia del
proveedor.

271
 Evento Causas
Planeacin inadecuada (no inclusin de
algunas actividades).
Prdida de competencia en Dependencia del proveedor.
la entidad Contratacin de actividades interdependientes.
Alcance inadecuado de la contratacin.
Costos ocultos No desagregacin de actividades.
Planeacin inadecuada (no inclusin de
algunas actividades).
No desagregacin de estrucutura de costos.
Incertidumbre para la fijacin del precio
Seguridad, confidencialidad Falta de conocimiento de la entidad.
e integridad Falta de conocimiento y experiencia del
proveedor.
Alcance inadecuado de la contratacin.
Inexistencia de clusulas para regular
seguridad, confidencialidad e integridad.
Inexistencia o debilidad en el modelo de
control.
Inexistencia o debilidad en el modelo de
gestin de calidad.
Inexistencia o debilidad en el modelo de
gestin de datos.
Inclusin en listas Clinton, SARLAF, entre
otros.
Inhabilidades y/o sanciones para contratar.
Personas contratadas sin pago de seguridad
social.

La metodologa utilizada para la identificacin de potenciales procesos a tercerizar

surti tres fases como se ilustra en la grfica.
M E T O D O L O G A P A R A L A I D E N T I F I C A C I N D E P O T E N C IA L E S P R O C E S O S
A T E R C E R IZ A R

A n lis is d e p r o c e s o s , A p lic a c i n d e c r ite r io s c la v e

V a lid a c i n
s u b p ro c e s o s e n la te r c e r iz a c i n

L is ta d o d e p r o c e s o s y A lta c o n c e n tr a c i n d e M a n o d e A n lis is y v a lid a c i n d e l

s u b p ro c e s o s
E n t e n d im ie n t o d e lo s
p r o d u c to s y s e r v ic io s d e l
p ro c e s o
O b ra
T a r e a s r e p e t it iv a s
N o d e le g u e P r o f e s io n a lid a d
E l m e r c a d o o fr e z c a e l s e r v ic io
M a y o r e f ic ie n c ia
V ia b ilid a d le g a l
in v e n t a r io d e lo s p r o c e s o s
s u s c e p t ib le s d e t e r c e r iz a r c o n
lo s d u e o s d e lo s p r o c e s o s .
A n lis is d e p r o v e e d o r e s
e x is t e n te s e n e l m e r c a d o
A n lis is in ic ia l d e c o s t o s
p o te n c ia le s d e la
te r c e r iz a c i n

C o n e l a p o y o d e E q u ip o d e
T r a b a jo d e la U T ( S t r a t C o
N exus) y apoyo Fagua-
L o p e z A b o g a d o s y e l a n lis is
c o n p e r s o n a l c la v e d e l IN C O

U . T . S t r a tC o - N e x u s

272
Ejecutadas las tres fases y como punto crtico requerido para tomar analizar el
potencial de tercerizacin de los procesos, se hizo el anlisis de dos variables
fundamentales la madurez en la que se encuentra el mercado para poder tercerizar y
el potencial de tercerizacin de acuerdo a la evaluacin de criterios especficos, tal
como se muestra en la siguiente grfica.

Como resultado del ejercicio de anlisis se identifican los siguientes procesos

potenciales a ser tercerizados por la ANI

L O S S U B P R O C E S O S D E L A A N I Q U E S E P O D R A N T E R C E R IZ A R S O N
L O S S IG U IE N T E S G e s ti n
D o c u m e n ta l- A s e o y C a fe te r a
10 E s t u d io s S u b p ro c e s o s c o n C o rre s p
E c o n m ic o s y
S e c t o r ia le s
a lt a p o s ib ilid a d d e P la n e a c i n
N m in a E s t r a t g ic a
9 t e r c e r iz a r PQ R S

8 S e le c c i n
A d m R ie s g o s P e rs o n a l
P o te n c ia l a T e r c e r iz a r

Te c
7 M esa de
A y u d a IT

6 Im a g e n d e
P la n d e
P ro c e s o s A u d ito r a s - la E n tid a d
5 F in a n c ie r o s
S G C -M E C I
($ 2 5 ,0 0 0 )

4
A d m P liz a s y
G a ra n ta s
3 D e fe n s a
J u d ic ia l
2

0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10
M a d u r a c i n d e l M e r c a d o

22.2 Definicin de estndares para servicios tercerizados

Los servicios tercerizados por las compaas deben definir estndares para la gestin
y administracin de la relacin con los proveedores. Esta relacin debe enmarcarse en
tres elementos clave:

273
 E q u ip o d e t r a b a jo y p e r f ile s
P r o d u c to s a e n tr e g a r, p e r io d ic id a d y a tr ib u to s d e l p r o d u c to
N iv e l d e a t e n c i n d e s e r v ic io ( t ie m p o , f e c h a , c a r a c t e r s t ic a s d e la
a te n c i n )
E s t n d a r e s
E s t a b le c im ie n t o d e l e s q u e m a d e s e g u im ie n t o y c o n t r o l
d a d a s la s c a r a c t e r s t ic a s d e la t e r c e r iz a c i n y e l im p a c t o d e
E squem as de la m is m a
s e g u im ie n to y D e f in ic i n d e p r o t o c o lo s d e v a lid a c i n d e e n t r e g a b le s o / o
c o n tr o l e v a lu a c i n d e l s e r v ic io p r e s t a d o
D e f in ic i n d e e q u ip o r e q u e r id o p a r a e l s e g u im ie n t o y c o n t r o l
r e q u e rid o p a ra e l p r o v e e d o r

D e f in ic i n d e m e c a n is m o s q u e g a r a n t ic e n q u e la
m e m o r ia in s t it u c io n a l y la in f o r m a c i n q u e m a n e ja n
M e m o r ia lo s t e r c e r o s s e q u e d e e n la e n t id a d
In s titu c io n a l D e f in ic i n d e m e c a n is m o s q u e a y u d e n a t r a n s f e r ir a
la e n tid a d e l c o n o c im ie n to y la s m e jo r e s p r c tic a s
d e lo s te r c e r o s

En trminos de los estndares es importante definir previo a la sesin de lanzamiento

del proyecto o de la tercerizacin del proceso los siguientes elementos:
Equipo de trabajo que se le va a exigir al proveedor y las
U . T . S tr a tC o - N e x u s
caractersticas del mismo, ya que estos sern clave en la calidad
del servicio prestado.
Herramientas tecnolgicas y Software que sern utilizados y
puestos a disposicin de la entidad para la prestacin del servicio
Definicin de productos o informes a generar definiendo
periodicidad, fecha de entrega, atributos y componentes,
indicadores de gestin, metas y fuentes de informacin.
Definicin de ANS (Acuerdos de niveles de servicio) en los cules
se debe establecer objetivo del ANS, responsabilidades de las
partes, tiempos de atencin del ANS, esquema de medicin del
cumplimiento del ANS y metas.

Es importante aclarar que los estndares de servicio para los procesos tercerizados
son particulares al servicio que la entidad quiere recibir, al nivel de servicio y atencin
que requiere la organizacin. Por lo tanto la definicin de estndares debe garantizar
como mnimo la definicin clara de los cuatro componentes mencionados.

En trminos del esquema de seguimiento y control, se debe acordar con el

proveedor el tipo de seguimiento que se le va a hacer ya que en algunos casos hasta
se pude acordar que la entidad pueda hacer directamente al proveedor interventoras
a sus procesos. Para ello se recomienda que el esquema de seguimiento y control
que se defina se establezca de acuerdo a la relevancia e impacto del proceso
tercerizado. Ya que para procesos de alto impacto y costo para la entidad el grado de
intervencin en el seguimiento al proveedor debe ser mayor que para aquellos
procesos tercerizados en el cual el impacto y el costo es menor. Para ello se
recomienda que la entidad defina el grado de intervencin segn el costo del
proveedor o costo del servicio tercerizado y el impacto para la entidad en trmino del
cumplimiento de la misin de la misma.

274
 G r a d o d e i n te r v e n c i n
G r a d o d e in te r v e n c i n
B a jo
C o s to d e l p r o v e e d o r
G r a d o d e in te r v e n c i n
M e d io
G r a d o d e in te r v e n c i n
A lto A lto

M e d io

B a jo

Im p a c to
B a jo M e d io A lto

Para contextualizar mejor los esquemas de seguimiento a continuacin se proponen

tres esquemas de seguimiento a proveedores, segn el grado de intervencin
requerido. Para el esquema de seguimiento se describe la premisas segn el grado de
seguimiento, el rol del equipo ejecutor o interventor o supervisor del contrato, el rol de
la oficina de proyectos o el rea de planeacin o el rea financiera o comit de
supervisin del contrato quien o quienes sern un tercero que sea imparcial y ayude a
la supervisin del contrato y evaluacin de los entregables y/o servicio prestado y por
ltimo el esquema de seguimiento bsico que propone la periodicidad o frecuencia del
seguimiento segn el tiempo del contrato.

275
Se proponen cinco tipos de reuniones para llevar a cabo el seguimiento y control al
proveedor:

Sesin de acercamiento y lanzamiento del proceso tercerizado:

276
 A c e r c a m i e n to y S e s i n d e l a n z a m i e n t o E n la s s e s io n e s d e a c e r c a m ie n to , s e
P a r tic ip a n te s : E q u ip o e je c u to r d e f n e n la s e x p e c ta tiv a s , e s q u e m a d e
s e g u im ie n to , e q u ip o d e tr a b a jo . E s ta s
G e r e n te O D P y p r o fe s io n a l d e a p o y o a l p r o y e c to c a r a c te r s tic a s s e fo r m a liz a r n e n la
E q u ip o d e l p r o v e e d o r : N iv e l g e r e n c ia l y e je c u to r s e s i n d e la n z a m ie n to

O b je tiv o s d e l M e to d o lo g a y E squem a de E q u ip o d e
A n te c e d e n te s
P r o y e c to P la n d e tr a b a jo S e g u im ie n to tr a b a jo

E l e q u ip o e je c u to r, D e f in ic i n d e lo s E l e q u ip o e je c u to r S e g n la c a t e g o r a E n la s e s i n d e
r e a liz a r u n c o r t a o b je t iv o s d e l d e b e r p re s e n ta r e n la q u e s e la n z a m ie n t o s e
p r e s e n t a c i n d e lo s p ro y e c to : e l p la n d e t r a b a jo c la s if iq u e e l d e b e r p r e s e n ta r lo s
a n te c e d e n te s q u e G e n e ra l e s p e ra d o p a ra e l p ro v e e d o r p o r e l e q u ip o s d e t r a b a jo
lle v a n a l d e s a r r o llo d e s a r r o llo d e la g ra d o d e ta n t o d e la e n t id a d
d e l p ro y e c to o E s p e c fic o s r e la c i n c o n e l in te r v e n c i n c o m o d e l p r o v e e d o r.
p r o c e s o te r c e r iz a d o p r o v e e d o r, n e c e s a r io , e n la
e s p e c ific a n d o : s e s i n d e S e d e b e r f o r m a liz a r
E s tr a te g ia d e la la n z a m ie n to s e e l p u n to d e c o n ta c to
e n tid a d p a ra H ito s d e c o m u n ic a r a l d e la e n t id a d p a r a e l
d e s a r r o llo del e n tr e g a b le s y p ro v e e d o r p ro v e e d o r y d e l
p ro c e s o te r c e r iz a d o avances p r o to c o lo d e p r o v e e d o r p a r a la
r e u n io n e s a s e g u ir. e n tid a d
E x p e r ie n c ia c o n N iv e le s d e
p ro v e e d o re s s e r v ic io
a n te r io r e s d e e s te e s p e ra d o s
tip o d e o tr a s
e n tid a d e s E s t n d a re s d e
la a t e n c i n y
a lc a n c e d e la
m is m a

18

277
Sesin de seguimiento: las sesiones de seguimiento se diferencian segn el grado
de intervencin.

278
279
Comit tcnico (Segn necesidad):

280
Comit gerencial (Segn necesidad):

281
Sesin de Finalizacin:

En esta sesin se deber realizar un diagnstico del cumplimiento del proveedor,

anlisis de experiencias aprendidas y oportunidades de mejora.

282
Por ltimo es importante definir y establecer los mecanismos que garantizaran que la
informacin del proceso tercerizada generada por el proveedor que ejecuta la
tercerizacin del servicio se quede en la entidad, sea una informacin la cual la
entidad la podr utilizar para tomar decisiones, generar reportes o desarrollar
diagnsticos relevantes.

22.3 Procesos que se tiene previsto tercerizar

Para el caso de la Agencia Nacional de Infraestructura se tiene previsto tercerizar

inicialmente los siguientes procesos:

L O S P R O C E S O S Q U E IN IC IA L M E N T E S E T I E N E P R E V I S T O T E R C E R IZ A R
E N L A E N T ID A D
A lc a n c e
G e s ti n B squeda y
T a le n to V a lid a c i n d e P r o c e s o d e b s q u e d a y v a lid a c i n d e c o m p e t e n c ia s
H um ano C o m p e te n c ia s d e l p e r s o n a l d e L N R y p r o v is io n a lid a d .

C o r r e s p o n d e n c ia d e la to t a lid a d d e
G e s ti n M a n e jo d e
C o r r e s p o n d e n c ia
d o c u m e n t o s d e s a lid a d e la e n tid a d
D o c u m e n ta l

S is te m a s d e M esa de A yuda y D a r a s is t e n c ia t e c n o l g ic a a l p e r s o n a l q u e lo r e q u ie r a
in fo r m a c i n y D o ta c i n B r in d a r lo s c o m p u t a d o r e s c o n e l s o f tw a r e n e c e s a r io e n
T e c n o lo g a M a n t e n im ie n t o a lq u ile r

M a n e jo in t e g r a l d e la lim p ie z a y c a f e te r a d e la s
A s e o y C a fe te ra o f ic in a s
G e s ti n
R e c u rs o s
F s i c o s T r a n s p o r t e d e a r c h iv o y p e r s o n a l a n iv e l B o g o t y
T r a n s p o r te n a c io n a l v a te r r e s t r e

U . T . S tr a tC o - N e x u s

Objeto a contratar: Proceso de Bsqueda y Validacin de competencias del

personal de Libre Nombramiento y Remocin y en Provisionalidad

Requerimientos y metas: Para lograr obtener el personal que requiere la entidad en

los casos de Libre Nombramiento y Remocin y en provisionalidad de una manera
eficiente es sumamente til contar con una empresa cazatalentos y de gestin del
recurso humano. El proceso de contratacin se propone que se d con una o dos
empresas cazatalentos y de gestin del recurso humano con amplia experiencia en
procesos de bsqueda, contratacin de personal y validacin de competencias, que
sigan los lineamientos y competencias que la entidad proponga para cada rango y
campo de viabilidad.

283
Se propone que primero se contrate la estrategia de validacin de competencias, la
cual ser la materia prima para la empresa de cazatalentos que aplicar el modelo en
su bsqueda y seleccin de los candidatos.

La empresa con la que se tercerizar el servicio debe ser una empresa legalmente
constituida en Colombia, que se rija de todas las leyes vigentes de contratacin de
personal, que cumplan con todas las prestaciones y beneficios establecidos por ley.

Tipo de tercerizacin: Externo

Parmetros para la contratacin: Mayor alcance y experiencia dado un presupuesto.

Indicadores relevantes para tener en cuenta en el proceso de contratacin y de

evaluacin del servicio prestado:
Definicin y cumplimiento de acuerdos en los niveles de servicio de acuerdo a
vacantes identificadas, en trminos de tiempo y pertinencia del perfil de los
candidatos presentados
# cargos a evaluar y # cargos evaluados/total cargos a evaluar
#planes de desarrollo a entregar y # planes de desarrollo entregados/#planes
de desarrollo a entregar
% de cumplimiento del plan de trabajo: # actividades cumplidas en el tiempo
establecido/# actividades planteadas a la fecha de corte

Objeto a contratar: Servicio de Cafetera y Aseo

Requerimientos y metas: Actualmente el servicio de cafetera y aseo se encuentra

tercerizado y contratado por medio del Ministerio de Transporte. El proceso de aseo
general y servicio de cafetera de los colaboradores de la entidad actualmente cuenta
con (12) colaboradoras de aseo y cafetera y (1) colaborador que desarrolla diversas
tareas con la empresa Easy Clean.

La contratacin de este servicio se llevar a cabo para cumplir todas las necesidades
de aseo y cafetera que requiera la entidad. Lograr tener las oficinas, pisos, muebles y
dems accesorios que la componen en un estado de limpieza ideal, y prestar un
servicio de cafetera para los colaboradores y visitantes de la entidad.

La empresa con la que se tercerizar el servicio debe ser una empresa legalmente
constituida en Colombia, que se rija de todas las leyes vigentes de contratacin de
personal que cumplan con todas las prestaciones y beneficios establecidos por ley,
con amplia experiencia en temas de aseo y cafetera en Bogot.

Tipo de tercerizacin: In House

Parmetros para la contratacin: Menor costo dado unos niveles de servicios por la
entidad. Empresa capacitada y con experiencia en los servicios solicitados y con
equipos capacitados.

Indicadores relevantes para tener en cuenta en el proceso de contratacin y de

evaluacin del servicio prestado:
Definicin y cumplimiento de acuerdos en los niveles de servicio de acuerdo a
atencin y oportunidad de cada uno de los servicios
Horarios y frecuencia de atencin para cada uno de los servicios
Cumplimiento de las polticas de aseo y cafetera

284
 Definicin y cumplimiento de tarifas por volmenes acordados dados por:
servicios solicitados, das de atencin al ao, # de personal a atender, metraje
a atender, # de zonas a atender (# cafeteras, # baos)

Objeto a contratar: Manejo de correspondencia

Requerimientos y metas: El manejo de correspondencia externa se propone

tercerizar ya que es una labor muy operativa y no se ve la necesidad de tener personal
y activos en la entidad para llevar a cabo dicha labor. Se propone que sea una
empresa con amplia experiencia y cobertura a nivel nacional. Reconocida por el
cumplimiento en sus tiempos de entrega, que se adecuen a los requerimientos de la
Agencia y facilidades entrega de la mensajera que se enviar.

La empresa con la que se tercerizar el servicio debe ser una empresa legalmente
constituida en Colombia, que se rija de todas las leyes vigentes de contratacin de
personal que cumplan con todas las prestaciones y beneficios establecidos por ley.

Tipo de tercerizacin: In House y Externo

Parmetros para la contratacin: Mejores tiempos de entrega y recepcin de

documentos dado un presupuesto.

Indicadores relevantes para tener en cuenta en el proceso de contratacin y de

evaluacin del servicio prestado:
Definicin y cumplimiento de los niveles de servicio en trminos de tiempo del
servicio en toda su extensin y en el mantenimiento de la seguridad de los
documentos hasta que llegan al usuario final. Los acuerdos en trminos de
tiempos se determinan para cada destino final de la correspondencia (Bogot,
ciudad principal, intermedia u otra ciudad y destino internacional)
Definicin y cumplimiento de tarifas por volumen acordados. Se deben definir
los volmenes promedio requeridos por tipo de servicio y comparar las tarifas
ofrecidas de acuerdo a los volmenes esperados. Las tarifas se pueden
solicitar o recibir de diferentes formas, por ejemplo:
o Tarifa nica unitaria segn el destino
o Tarifas diferenciales segn volumen procesado mensualmente (a mayor
volumen menor tarifa unitaria)
o Rangos de tarifas totales segn diferentes niveles de volmenes (entre
1 y 10 sobre se cobra en total 10, entre 11 y 20 se cobra en total 18)
o Tarifa base hasta cierto volumen y por encima de este se cobra una
tarifa unitaria

Objeto a contratar: Mesa de Ayuda (Help Desk), Mantenimiento y Dotacin de

Equipos Informticos

Requerimientos y metas: La tercerizacin del proceso de Help Desk y alquiler de

hardware y software. Para el proceso de Mesa Ayuda le permitir contar con un
servicio constante y eficiente hacia todos los colaboradores de la ANI que lo requieran.
Para el proceso de Dotacin y Mantenimiento contar siempre con equipos de ltima
tecnologa y que se adece a las necesidades de la entidad.

Al tercerizar este proceso se evita el riesgo que los equipos como, porttiles,
computadores de escritorio, impresoras y servidores se vuelvan obsoletos y se pierda

285
la eficiencia requerida. El proveedor del servicio debe tener una amplia experiencia en
este tipo de procesos y conocimientos muy especficos de los programas y software
que requerir la Agencia segn los resultados de la Consultora de Sistemas de
informacin.

La vicepresidencia Administrativa y Financiera contar con una persona

exclusivamente para apoyar el proceso tercerizado y velar que las condiciones del
contrato y que los acuerdos de niveles de servicio se den de una manera acertada y
oportuna.

La empresa con la que se tercerizar el servicio debe ser una empresa legalmente
constituida en Colombia, que se rija de todas las leyes vigentes de contratacin de
personal que cumplan con todas las prestaciones y beneficios establecidos por ley.
Que cuente con las licencias legales de operacin del software de sus computadores y
equipos legalmente importados en el territorio nacional. Deben contar con los ms
altos estndares de calidad de sus equipos y excelente personal capacitado para
llevar a cabo el proceso de Mesa Ayuda.

Tipo de tercerizacin: In House y Externo

Parmetros para la contratacin: Mayor alcance y experiencia dado un presupuesto.

Indicadores relevantes para tener en cuenta en el proceso de contratacin y de

evaluacin del servicio prestado:
Definicin y cumplimiento de acuerdos en los niveles de servicio segn
prioridad (definida por el perfil del usuario y el impacto que el impasse por el
que se pide soporte genere en la operacin) y segn tiempo (tiempo en cola y
tiempo de recepcin de la solucin) y satisfaccin del usuario frente al servicio
prestado (frente a la atencin recibida y frente a la solucin recibida)
% de requerimientos a atender y atendidos en cada nivel de atencin (atencin
por telfono, atencin presencial del tcnico, atencin presencial de experto)
Cumplimiento de los tiempos de atencin exigidos por la operacin
% de las respuestas efectivas para el usuario

Tiempo de entrega e instalacin de la dotacin

Costos de la dotacin de acuerdo a las especificaciones de los equipos
solicitados
Nivel de cobertura de las garantas ofrecidas frente a daos de fbrica o daos
generados en el uso
# mantenimientos anuales por servidor y caractersticas (profundidad) de los
mantenimientos
Cumplimiento del plan de mantenimiento

Objeto a contratar: Transporte

Requerimientos y metas: Este servicio se presentar en caso de la necesidad de

transporte de archivo, documentacin y/o transporte terrestre de los supervisores o
dems personal a nivel nacional incluyendo el transporte de los supervisores a las
concesiones.

Se recomienda que sea una empresa con experiencia en transporte de personal a

nivel local y Nacional, con bajos ndices de accidentalidad y vehculos aptos para el
transporte del personal y archivo en condiciones adecuadas y de comodidad.

286
Para la contratacin del servicio de transporte se propone realizar un proceso de
contratacin integral por la ruta que se llevar a cabo. No es recomendable utilizar un
servicio por Km, que no incluya todos los servicios tales como, conductor, gasolina,
peajes, reparo en caso que se requiere y dems servicios adicionales que se podran
llegar a requerir.

Esta contratacin todo incluido se propone para prevenir casos de gastos ocultos que
se podrn presentar en caso del transporte y as tener en igualdad de condiciones a
todos los posibles contratistas en el momento de evaluar las diferentes opciones.
La empresa con la que se tercerizar el servicio debe ser una empresa legalmente
constituida en Colombia, que se rija de con todas las leyes vigentes de contratacin de
personal que cumplan con todas las prestaciones y beneficios establecidos por ley.

Tipo de tercerizacin: Externo

Parmetros para la contratacin: Menor costo.

Indicadores relevantes para tener en cuenta en el proceso de contratacin y de

evaluacin del servicio prestado:
Definicin y acuerdos en los niveles de servicio frente a atencin prestada
Satisfaccin del servicio prestado en trminos de la atencin y el perfil del
prestador
Cumplimiento de tarifas de acuerdo a especificaciones, por ejemplo:
o Tarifa nica por cualquier uso del vehculo o tarifa diferencial de
acuerdo a
o Tiempo: Servicio por horas, vehculos tiempo completo y/o con o sin
sobre costos para horarios fuera de los acordados
o Kilometraje: costo por kms recorridos y/o con o sin sobre costos para
kms adicionales a los estipulados
o Sector atendido: atencin en permetro urbano y/o con o sin sobre
costos para servicio fuera del permetro urbano, a otras ciudades

23 Estrategia y Sistema de Informacin

El alcance de este proyecto en el componente de sistemas de informacin se plante
como la definicin conceptual y funcional del esquema de sistemas de informacin que
requera la Agencia en dos frentes: manejo de la informacin entre procesos y entre
reas y caractersticas funcionales de la estrategia tecnolgica. En efecto, los trminos
de referencia no solicitaban contar con personas expertas en tecnologa dentro del
equipo y estaban enfocados en el diseo estratgico de la nueva organizacin. El
objetivo de este ejercicio era generar las bases del diseo de la estrategia tecnolgica
y de informacin de la Agencia para que con esta informacin, la organizacin pudiera
contratar una entidad experta en temas de tecnologa y manejo de informacin para
definir la arquitectura tecnolgica necesaria y las soluciones requeridas para manejar
los flujos de informacin de la entidad.

El desarrollo de este ejercicio se hizo en tres etapas: primero se realiz un diagnstico

de la situacin actual y las necesidades expresadas por los usuarios (punto 16.1),
luego se definieron los lineamientos requeridos para tener unos sistemas de
informacin estructurados y acordes con las necesidades de la organizacin (punto
16.2), los cules estn centrados en tres elementos bsicos: (1) definir la informacin
esencial que deben generar y preservar los sistemas, (2) definir quienes y cmo
interactan en el sistema y (3) definir funcionalmente las bases tecnolgicas para la

287
entidad y por ltimo se generaron las recomendaciones que serviran como base para
la contratacin de el o los consultores expertos en tecnologa y manejo de informacin
(punto 16.3).

23.1 Diagnstico de la situacin actual y de las necesidades expresadas por los

usuarios
El diagnstico de los procesos arroja una gran debilidad en cuenta a poder controlar y
gestionar eficientemente los procesos, su trazabilidad, documentacin y control dado
que no se cuentan con las herramientas y recursos tecnolgicos suficientes y
adecuados para desarrollar los procesos. Sin un cambio y fortalecimiento de los
sistemas de informacin y los recursos tecnolgicos cualquier mejora no va a alcanzar
el impacto que requiere para garantizar un adecuado control y manejo.

En el trabajo de campo realizado durante el proceso de entrevistas, levantamiento de

procesos y sus cargas de trabajo relacionadas, se identific que el INCO en la
actualidad cuenta con las siguientes herramientas tecnolgicas a nivel de hardware:

Un servidor firewall perimetral el cual se encarga de filtrar todo el trfico

entrante y saliente (navegacin a internet, correo electrnico, etc.)
Un servidor proxy el cual se encarga de filtrar los sitios en internet que los que
tienen permitido acceder los usuarios.
Un sistema de Telefona IP el cual esta interconectado a ETB a travs de un
canal dedicado
Un canal de internet para proveer las funcionalidades de Internet, Cuenta con 2
centros de cableados en el 3 piso y uno en el 6 piso para interconectar todos
los computadores de la institucin
Tres servidores de directorio activo para manejar la informacin de los usuarios
y los computadores
Un servidor de Exchange 2010 para correo electrnico institucional
Un servidor de mensajera instantnea institucional
Un servidor de Bases de Datos Oracle 10G
Un servidor de Archivos
Dos Servidores Web para la pagina web y la Intranet

Los anlisis realizados por el rea de tecnologa frente al requerimiento de los

responsables de los procesos demuestran que la infraestructura tecnolgica actual del
INCO es insuficiente para soportar adecuadamente los procesos de la entidad.

Adicionalmente en el trabajo de campo se identificaron los programas y SW que

soportan los procesos del INCO y las necesidades actuales para cada una de las
reas para poder gestionar adecuadamente los procesos y cumplir con sus funciones:

288
Las necesidades expresadas e identificadas en los procesos se pueden resumir en las
siguientes:

BPM en el cual se puedan parametrizar todos los procesos de la entidad y se

pueda hacer seguimiento, trazabilidad y control a los procesos de una forma
eficiente y adecuada. Esta herramienta debe servir como herramienta de
alertamiento y de escalar decisiones que se puedan autorizar virtualmente
haciendo cumplir protocolos de aprobacin.
Una herramienta para gestin de proyectos en la cual se pueda hacer control y
seguimiento a todas las variables de los proyectos APP para cada una de las
fases del proceso

289
 Una herramienta para la administracin del plan estratgico y los indicadores
de gestin asociados al mismo, hasta poder llegar a nivel de empleado
Una herramienta para administracin de procesos judiciales
Bases de datos y herramientas para su administracin y extraccin de
informacin frente a:
o Bases de datos de conceptos
o Bases de datos donde se consigne informacin relevante de las
variables de los proyectos APP
o Bases de datos para sentencias
o Bases de datos de contratacin
Herramienta para administrar MECI y sistema de control interno
SW especializados para la gestin predial y para la estructuracin

La existencia de sistemas de informacin ms robustos permitira definir y gestionar

indicadores de gestin tiles para la toma de decisin al interior de la organizacin, la
evaluacin de los procesos y del recurso humano que gestiona los procesos.

23.2 Lineamientos de los sistemas: informacin a generar, actores y estrategia

tecnolgica

Los sistemas de informacin es una entidad tienen mucha importancia ya que sus
elementos estn orientados a la administracin y tratamiento de los datos y
informacin que la entidad produce y posee, por medio de unas actividades o tcnicas
de trabajo podrn colaborar integralmente en cumplir con los objetivos de una entidad.

23.2.1 Informacin y actores del sistemas de informacin

23.2.1.1 Elementos del sistema de informacin

Existen cuatro elemento que componen un sistema de informacin, estos son:

SistemasdeInformacin

Informacin
Misin de la
Ac vidades Agencia
Personas Nacional de
Tcnicas de trabajo Infraestructura

Recursos

Informacin:
Todos los datos, productos y servicios que crea, utiliza y archiva una entidad. Para
este punto es necesario tener especial cuidado en el control, confidencialidad, captura,

290
mtodos y procesamientos por los que tiene que pasar la informacin internamente
para su correcto procesamiento, uso, divulgacin y archivo.

Personas:
Las personas son las encargadas de crear, almacenar, procesar y divulgar la
informacin requerida en una entidad. Es importante resaltar que los cuatro elementos
deben trabajar de una manera alineada y acorde para lograr cumplir con los objetivos
de la entidad de una manera satisfactoria.

Recursos:
Los recursos son pieza fundamental de un sistema de informacin ya que estos son la
herramienta que facilita todas las necesidades expresadas anteriormente. Los
recursos ms comunes en una estrategia de sistemas de informacin son los
tecnolgicos y los de comunicacin, ya las personas los utilizarn para, crear,
almacenar, procesar y divulgar la informacin requerida.

Actividades o Tcnicas de trabajo

Las actividades son las acciones realizadas por las personas utilizando los recursos
para lograr dar el uso adecuado a la informacin. En este punto es fundamental tener
claridad sobre el origen de cada producto y un responsable por cada producto de
informacin que sea producido en la entidad.

23.2.1.2 Criterios de la propuesta de los sistemas de informacin

La idea principal de obtener un sistema de informacin diseado en una entidad

es lograr tener control de todo el ciclo de creacin, almacenamiento, divulgacin
y uso de la informacin.

En una entidad como es la Agencia Nacional de Infraestructura, es muy importante

lograr tener consistencia en la informacin que es enviada a los medios,
concesionarios y entidades que requieran informacin relacionada con la operacin de
la Agencia. Este punto hace que la credibilidad de la informacin y la certeza de las
cifras consistentes le darn la posibilidad de emanar una buena imagen tanto nacional
como internacionalmente. A su vez tambin colaborar internamente a tener claridad
de dnde est la informacin ms actualizada y quin es el responsable de la misma.

Por este motivo se desarroll una metodologa que se utilizar para el manejo de la
informacin que ser gestionada dentro de la entidad y entregada, tanto externamente
como internamente, cuando sta sea solicitada. Cada producto de un proceso,
(Informacin de la entidad) tendr un responsable que dar el aval para confirmar que
esa es la informacin correcta y as tener un flujo consistente sabiendo desde el
comienzo el flujo de la misma.

Definidos los documentos e informacin que generan los procesos diseados, es

necesario que la entidad haga una clasificacin de los mismos frente al nivel de
seguridad requerida y tipo de informacin segn contenido, valor de la informacin,
criticidad, etc. Para cada tipo de informacin, se requerir la definicin de protocolos
de manejo en donde se debe definir quien es el responsable de almacenar, modificar,
actualizar, entregar o divulgar la informacin. Adems se deben especificar los niveles
de acceso de los diferentes usuarios (tanto internos como externos) a la informacin
generada por la entidad y las polticas de solicitud de informacin para los usuarios
que no tengan acceso directo.

291
Estos protocolos debern ser analizados por cada una de las vicepresidencias y se
deber generar una propuesta para que la Vicepresidencia de Planeacin, Riesgos y
Entorno, para que a travs de la gerencia de riesgos se apruebe la poltica y se
analicen los potenciales riesgos con el manejo de la informacin.

23.2.1.3 Metodologa utilizada

Para lograr tener un proceso de sistema de informacin en la entidad seguimos la

metodologa presentada en la siguiente ilustracin bajo parmetros de unidad en las
fuentes de la informacin, coherencia, integralidad y sinergias:

Los flujos de informacin fueron definidos al identificar las principales entradas y

salidas de los 19 procesos de la Agencia. El liderazgo de estos procesos, y por ende
de la informacin generada, estn liderados por alguna de las vicepresidencias u
oficinas de la Agencia, tal como se expone en el siguiente esquema:

292
Adicionalmente, para entender como la informacin core deba fluir desde que se
planteaba la idea de desarollar un proyecto de infraestructura de transporte hasta que
el proyecto de concesin era una realidad y deba ser gestionado, se defini el modelo
operativo de desarrollo de proyectos de concesin.

TODOS EL ESQUEMA OPERATIVO DEBE ESTAR ENFOCADO EN EL

DESARROLLO DE PROYECTOS DE CONCESIN
Procedimientos conectados a los largo del Ciclo integral del proyecto

Equipo de
Equipo estructurador Equipo de seguimiento
planeacin

Pl. estratgica Est. preliminares Estructuracin tcnica, Plan de contratacin Gestin tcnica, financiera
Pl. operativa Est. econmicos legal y financiera Modalidad de y legal
Sis monitoreo Promocin contratacin Permisos
Modificaciones
Multas
Reversiones

Planeacin Estructuracin Contratacin Gest. Contractual

Anlisis Predial, social y ambiental Seguimiento y apoyo en la

Socializacin con comunidades gestin ambiental y social
Concertacin de peajes Seguimiento y apoyo en
adquisicin, entrega y
recibo de predios
Identificacin, valoracin y seguimiento de riesgos misionales

Asesora jurdica para estructuracin Asesora jurdica para gestin

contractual

Gestin del conocimiento y evaluacin de experiencias

Defensa Judicial y asesora legal complementaria

Todos los procedimientos de apoyo administrativo y financiero

293
U.T. StratCo - Nexus Nota las lneas punteadas delimitan los grupos de trabajo que se definen en las diferentes etapas del proceso.
Este modelo, permite tener mayor claridad sobre como la informacin fluye entre
procesos y entre reas, y como la informacin generada en cada etapa es un insumo
para la etapa siguiente.

A continuacin de muestra el origen de informacin segn proceso y persona

encargada de entregar la informacin solicitada por cada proceso. La metodologa
propuesta es siempre tener claridad del origen de la informacin y as acudir a la
persona encargada de la misma para poder utilizarla y mantenerla actualizada.

Los productos de informacin segn oficina y vicepresidencia son los siguientes:

Oficina de Control Interno

Oficina de Comunicaciones

Vicepresidencia de Planeacin Riesgos y Entorno

294
295
Vicepresidencia de Estructuracin

Vicepresidencia de Gestin Contractual

296
Vicepresidencia de Jurdica

297
Vicepresidencia Administrativa y Financiera

298
Estas matrices nos dan informacin sobre:
La informacin que va a generar y preservar cada rea (columna producto)
El proceso a travs del cual se genera la informacin
El rea y cargo responsable de la pertinencia y existencia de la informacin

Adicionalmente, aunque no es explcito en los cuadros presentados arriba, en las

caracterizaciones de los 19 procesos (Ver anexo 13.1) se especifican los proveedores
de insumos de datos de llegada, as como los usuarios/clientes que se benefician de la
informacin generada.

Por lo tanto, la caracterizacin de procesos permiti avanzar en la identificacin de la

informacin que generan los procesos, los responsables de los insumos para
prepararla y los responsables de generarla y preservarla. Para asegurar que la
informacin cuente con la calidad esperada por los clientes/usuarios finales se
recomienda realizar acuerdos en los niveles de servicio entre las reas en los que se
defina claramente: tiempos de entrega, contenido de la informacin, formatos tipo en
los que se va a presentar la informacin, descripcin detallada de las fuentes, los
clculos realizados y los supuestos utilizados para crearla.

23.2.2 Diseo de la estrategia de bases tecnolgicas

El objetivo de este captulo es definir los elementos que debe incluir la estrategia
tecnolgica de la Agencia Nacional de Infraestructura. El documento est estructurado
alrededor de cuatro ejes: (1) los lineamientos bsicos que se deben tener en cuenta
para el diseo de la arquitectura tecnolgica, (2) las necesidades de hardware,
software y redes identificadas para la Agencia, (3) la propuesta de implementar una
plataforma BPM y (4) las principales fuentes de datos fsicos y lgicos de la Agencia y
los recursos requeridos para gestionarlos.

23.2.2.1 Definir una arquitectura tecnolgica coherente, que permita interaccin

entre los sistemas de la entidad

299
Una arquitectura tecnolgica puede definirse como "la organizacin fundamental de un
sistema, representada por sus componentes, sus relaciones entre ellos y con su
entorno, y los principios que gobiernan su diseo y evolucin"50.
La premisa fundamental que debe guiar la definicin de dicha arquitectura debe ser la
coherencia entre todos sus componentes para que estos encajen entre s de forma
adecuada.
Para definir la arquitectura de la organizacin deben tenerse en cuenta cuatro
elementos:
Entender los procesos de la organizacin, su estrategia de negocio, su
estructura organizacional y como la arquitectura tecnolgica va a potencializar
el funcionamiento de esta estrategia
La arquitectura tecnolgica de hardware, software y redes que se requieren
para dar soporte a la implementacin de las aplicaciones, en manejo de los
datos
Las aplicaciones actuales y las que se implementarn a futuro, como estn
conectadas unas con otras y sus relaciones con los procesos de la
organizacin;
Los datos fsicos y lgicos de la organizacin y los recursos que requiere la
organizacin para gestionar estos datos

23.2.2.2 Necesidades a nivel de hardware, software y redes identificadas

23.2.2.2.1 A nivel de hardware:

Servidores robustos con alta capacidad y virtualizados, que permitan:

o Reducir el uso de espacio fsico

o Guardar toda la informacin de la Agencia de forma centralizada
o Realizar el back up de la Agencia de forma gil y segura
o Contar con un plan de contingencias pues si llega a fallar un servidor, la
informacin sube automticamente al otro servidor

Terminales que remplacen los equipos: los computadores de los diferentes

usuarios pueden ser remplazados por cajas que estn conectadas a un monitor y a
los servidores, por lo cual toda la operacin se realiza en los servidores; esto
permite reducir el espacio fsico y garantiza la centralizacin de la informacin

Sistema de videoconferencias para realizar reuniones virtuales con concesionarios,

interventores

23.2.2.2.2 A nivel de software:

Herramienta para gestin de proyectos hecha a la medida en la cual se pueda

hacer control y seguimiento a las variables de los proyectos APP en todas sus
etapas; funcionalmente esta herramienta debe permitir:

50
Definicin de arquitectura de sistemas basados en software dada por el estndar ANSI/IEEE 1471-2000

300
 o Incluir informacin de todos los pre-proyectos (Banco de proyectos) y de los
proyectos en curso de la Entidad
o Incluir variables clave segn el modo (carretero, frreo, portuario y
aeroportuario) y realizar comparaciones entre proyectos
o Incluir todas las etapas del proyecto (planeacin, prefactibilidad, factibilidad,
estructuracin, contratacin, gestin contractual, evaluacin post proyecto)
de forma unificada para que cuando el proyecto pase de una etapa a otra
no haya prdida de informacin y trazabilidad
o Incluir informacin tcnica, financiera y legal de los proyectos
o Realizar modelamiento financiero
o Realizar seguimiento del da a da de los proyectos (lista de encargados de
diferentes temas en cada proyecto, sistema de alarmas, indicadores de los
proyectos, matriz de riesgos y fondos del pan de contingencia)
o Definir permisos segn los diferentes tipos de usuarios
o Incluir un inventario de inversionistas que permita llevar seguimiento de los
acercamientos realizados con cada uno
o Estar alineado con el sistema georeferenciado de informacin, con el
sistema de gestin jurdica y con los dems sistemas de la entidad (que se
expondrn ms adelante)

Sistema de informacin geo-referenciado: implementacin de un software que permita

manejar de forma espacial la informacin de concesin a concesin (ej: mapas de
capas de predios totales, de predios comprados, de permisos de va, de zonas
pblicas, de zonas concesionadas, de tuberas, de vas, entre otros); funcionalmente
esta herramienta debe permitir:
o Recopilar informacin predial, social y ambiental de los proyectos
o Recopilar supuestos de estructuraciones por zonas tipo como una gua
para presupuestar el costo de los proyectos segn la zona donde se
realizan, los predios que se deben adquirir, entre otros
o Asegurar compatibilidad con la herramienta de seguimiento a proyectos
pues el sistema georeferenciado es una fuente importante de informacin
para la herramienta de seguimiento a proyectos

Nota: este sistema remplazara otros requerimientos realizados por los

usuarios con autocad, arc gis y programas de diseo geomtrico

Sistema de gestin jurdica: implementacin de un software que permita la

administracin de los procesos judiciales (contratos, plizas y garantas, derechos de
peticin, demandas, entre otros); funcionalmente esta herramienta debe permitir:

o Recopilar informacin legal por proyecto

o Realizar el seguimiento del da a da de los aspectos legales de los
proyectos a travs de alarmas
o Recopilar informacin legal de la Agencia: bases de datos de antecedentes
de procesos, conceptos y sentencias
o Recopilar minutas y contratos proforma que puedan utilizarse de forma
estandarizada

301
 o Asegurar compatibilidad entre este sistema y la herramienta de seguimiento
a proyectos pues es una fuente importante de informacin de la
herramienta de seguimiento

Nota: Este puede ser interno a la herramienta de proyectos o puede ser adquirido
aparte pues el mercado ofrece software de gestin jurdica

Sistema de gestin documental: dado que el gobierno no entregar ms recursos para

el mantenimiento de Orfeo, se requiere buscar otras soluciones en el mercado;
funcionalmente esta herramienta debe permitir:

o Recopilar informacin por proyecto, segn la etapa en la que se encuentre

o Enviar correos o avisos a los usuarios cuando el sistema reciba informacin
que deba compartirse
o Poder realizar seguimiento a estado de solicitudes recibidas (PQRS,
solicitudes de entes de control), envo de solicitudes a reas encargadas
y seguimiento al estado de la respuesta para garantizar una adecuada
atencin al ciudadano con los tiempos establecidos

Sistema para realizar el control interno en la entidad: funcionalmente esta herramienta

debe permitir:

o Hacer seguimiento al sistema de gestin de calidad

o Herramienta para administrar MECI y el sistema de control interno
o Administrar la matriz de riesgos de la entidad y la matriz de riesgos de
cada proceso
o Incluir herramientas para realizar auditoras
o Mdulos del plan de mejoramiento

Herramienta para la administracin del plan estratgico y los indicadores de gestin

asociados al mismo, hasta poder llegar a nivel de empleado; funcionalmente esta
herramienta debe permitir:

o Realizar seguimiento a los indicadores definidos por proceso, por rea o

por cargo
o Comparar metas con resultados a travs de semforos y de emisin de
alertas cuando los resultados estn muy por debajo de su desempeo
esperado
o Realizar informes de gestin

Mantener las herramientas de seguimiento administrativo y financiero

SINFAD o SIIF, que permiten administrar:

o Recursos humanos (nmina, permisos, viajes)

o Ejecucin de recursos por rea
o Seguimiento al plan anual de compras
o Seguimiento y control a los recursos fsicos
o Sistema para seguimiento a contratos administrativos

Seguridad de la informacin: contar con sistema antivirus, firewalls y elementos activos

de seguridad de red

302
23.2.2.2.3 A nivel de redes:

Rediseo de la pgina web de acuerdo a los requerimientos de Gobierno el Lnea

(manual 3.0)

Red de rea local virtual LAN: al contar con terminales conectados a servidores
globales, se pueden conectar todos los nodos y compartir informacin entre un equipo
y otro lo cual permitira mayor facilidad en los flujos de informacin

Implementar una plataforma BPM para parametrizar y hacer seguimiento a todos los
procesos:

Se propone contar con una plataforma BPM en el cual se puedan parametrizar todos
los procesos de la entidad y se pueda hacer seguimiento, trazabilidad y control a los
procesos de una forma eficiente y adecuada. Esta herramienta debe servir como
herramienta de alerta y de escalar decisiones que se puedan autorizar virtualmente
haciendo cumplir protocolos de aprobacin.

Definicin de sistema BPM (Business Process Management o Sistema de

Administracin de Procesos): aplicacin de tcnicas y herramientas software para
modelar, organizar, documentar, gestionar y optimizar los procesos de una
organizacin de forma continua.
Beneficios del BPM51:

Reduccin del tiempo de ejecucin de los procesos del negocio:

o Redefinicin de fases para facilitar la elaboracin de algunas de ellas en

paralelo
o Eliminacin de tiempos muertos
o Reduccin de errores
o Automatizacin de tareas; la automatizacin de un proceso permite a su
organizacin ejecutar flujos de trabajo complejos en el que participan
diferentes empleados delimitando claramente la responsabilidad de
cada participante y generando informacin sobre su participacin en el
proceso, permitiendo medir su productividad
o Flexibilidad para adecuar los procesos y que gestores estn al tanto ya
que procesos son diseados en la herramienta (optimizacin dinmica
de los procesos crticos del negocio)

Optimizacin de costes con la modelizacin y aportacin de mtricas:

o Identificacin de tareas innecesarias a eliminar

o Cuantificacin de procesos en trminos de plazos y consumo de
recursos
o Reduccin del uso del papel

51
http://www.ibermatica.com/ibermatica/bpm,
http://www.karomi.com/es/downloads/workflow_esp.pdf

303
 o Permite adjuntar documentos, archivos o imgenes para que puedan
ser formar parte de un proceso
Integridad y calidad de procesos:

o Monitorizacin de los procesos asegura que estos se realicen conforme

a los estndares definidos
o Homogenizacin de la ejecucin de los procesos de acuerdo a
estndares definidos (usuarios son guiados por el sistema para ejecutar
el proceso)
o Posibilidad de monitoreo de los procesos en tiempo real: Cada usuario
ve todas las tareas activas en su cliente web y adems puede consultar
el estado en que est el proceso con datos tabulados.

Integracin de terceras partes en los procesos dada la automatizacin y accesibilidad

de tecnologas web:

o Participacin de terceros en el proceso de forma automatizada, directa

y eficiente
o Acceso a la informacin a terceros
o Incorpora a todos los actores de la cadena de valor

Consolidacin de la informacin derivada de la gestin de los procesos

o Permite identificar dnde estn y cmo se estn haciendo los procesos,

complementariamente a los sistemas transaccionales, que aportan una
perspectiva de qu se hace
o Alarmas va email: recibir notificaciones para participar en un flujo de
trabajo, como recordatorios, alertas y mensajes de escalacin
o De aqu se identifican oportunidades de mejora en los procesos
o Toda esta informacin, normalizada en un repositorio corporativo,
configurar la base del datawarehouse integral de la compaa

23.2.2.2.4 Identificar todos las datos fsicos y lgicos de la organizacin y los recursos que
requiere la organizacin para gestionar estos datos

Para mantener toda la informacin de la entidad se sugiere contar con un sistema para
la gestin de bases de datos (Oracle o SQL Server) que permita almacenar toda la
informacin de la entidad y con la disponibilidad suficiente para administrar niveles de
contingencia adecuados. A nivel funcional estos son herramientas de software que
estn encima de los servidores y que permiten almacenar la informacin de forma
centralizada.

Dentro de las bases de datos clave de la organizacin se identifican:

Informacin tcnica y financiera de los proyectos

Informacin legal de los proyectos y de la entidad
Informacin administrativa y financiera de la entidad

304
 Para asegurar que los datos fsicos y lgicos de la informacin fluyan de la forma
adecuada, se propone incluir dentro de los manuales de procedimientos un punto
llamado Polticas de operacin en el cual se define, entre otros, las polticas de
manejo de la informacin en trminos de tiempos y elementos que debe incluir la
informacin producto de cada procedimiento.

23.3 Recomendaciones para la contratacin de servicios especializados en

tecnologa y manejo de informacin

De acuerdo al diagnstico realizado y los lineamientos propuestos para la estrategia

de sistemas de informacin, a continuacin se presentan las principales
recomendaciones:

23.3.1 Diseo conceptual de la plataforma tecnolgica sugerida

La propuesta de plataforma tecnolgica recomendada para la entidad, consta de 4

componentes esenciales. Los aplicativos en los que se va a soportar el modelo
operativo de la entidad para lograr su misin y visin, la estructuracin de las bases de
datos o repositorios de informacin en las cuales se van a almacenar los datos e
informacin que arrojan los procesos y que sern la fuente de informacin para el
desarrollo de anlisis, reportes y medicin de la gestin de la entidad. Estos dos
componentes se soportarn, en una infraestructura de mquinas requeridas que
tengan la capacidad de procesamiento y almacenamiento requerida para soportar los
aplicativos y bases de datos de la entidad, los computadores, comunicaciones e
impresoras requeridas para llevar a cabo los procesos descritos en el modelo
operativo de la entidad y la definicin de perfiles de usuarios y protocolos de seguridad
que enmarcan el manejo y administracin de la plataforma tecnolgica descrita para la
entidad.

Para un mayor entendimiento de este esquema, presentaremos los elementos de

mayor relevancia de cada uno de los componentes de la plataforma:

Aplicativos:
Los principales aplicativos de la plataforma recomendados para la Agencia son
el BPM, herramientas de administracin y gestin de proyectos, gestin
documental, gestin jurdica y el sistema geo-referenciado. Estos deben ser

305
 compatibles unos con otros, y adems ser compatibles con los aplicativos
actuales que la entidad quiera mantener.

La herramienta de BPM es de vital importancia para la entidad, pues esta

permitir automatizar los procesos y realizar una trazabilidad en lnea y
permanente al cumplimiento de los mismos (administracin de tareas,
indicadores de gestin, cumplimiento de polticas y lineamientos establecidos).

Todos los aplicativos generarn informacin, esta deber almacenarse en

bases de datos o repositorios de informacin.

Bases de datos / Repositorios de informacin:

La informacin generada por los aplicativos, debera almacenarse en una
plataforma uniforme, o al menos en plataformas que garanticen compatibilidad
de la informacin producida por unas y otras.

Para todas las bases de datos se deberan generar tablas indexadas de

informacin con llaves de acceso, para que los usuarios puedan rastrear
fcilmente la procedencia de informacin requerida y se mantenga la seguridad
necesaria e integridad de la informacin

Adicionalmente, se deberan definir protocolos para la creacin,

almacenamiento, seguridad y entrega de la informacin, estos se describirn
en el punto protocolos

Hardware:
Para definir las necesidades de la Agencia, es necesario:
o Contar con servidores robustos con alta capacidad y virtualizados para
reducir espacio fsico, centralizar informacin y tener contingencias
frente a posible prdida de la informacin
o Contar con terminales que remplacen los equipos para reducir el
espacio fsico y centralizar la informacin
o Definir las necesidades de porttiles para garantizar adecuados
seguimientos in situ a los proyectos de infraestructura
o Que las mquinas o equipos con que cuente la entidad permitan el
cumplimiento de planes de contingencia
o Que se cuente con los equipos de comunicacin requeridos para la
ejecucin de los procesos
o Que se defina con claridad las necesidades de equipos de impresin,
fotocopiado, fax, etc para el desarrollo de los procesos

Protocolos:
Se deben generar protocolos tanto para el manejo de la plataforma tecnolgica
como protocolos para los diferentes niveles de usuarios.

Los protocolos para la plataforma tecnolgica deben garantizar su estabilidad

en el tiempo, planes de contingencia, mantenimiento a los equipos y a los
aplicativos, proteccin frente a amenazas de virus y de fuga o prdida de la
informacin

Los protocolos para los usuarios deben garantizar:

o Polticas de generacin y almacenamiento: que la informacin sea
generada por su responsable en los trminos requeridos y en los

306
 formatos y segn las especificaciones establecidas y estndares para
que sea comparable entre diferentes periodos y entre diferentes
proyectos
o Protocolos de revisin y aprobacin: que la informacin tenga las
revisiones y aprobaciones requeridas previas a su publicacin, para que
adquiera confiabilidad por todos los usuarios que la utilicen, ya sean
internos o externos
o Niveles de acceso: los niveles de acceso a la informacin segn sea
requerido para la toma de decisiones y evitando el uso incorrecto o la
fuga de informacin
o Niveles de acceso de usuarios en diferentes aplicativos y bases de
datos y niveles de acceso al interior de estos para preservar con
seguridad la informacin privilegiada o confidencial
o Polticas de autorizacin, protocolos para acceder a permisos, cuando
el usuario tiene acceso restringido

23.3.2 Recomendaciones para el manejo de la informacin

Para el manejo adecuado de la informacin se generaron cuatro recomendaciones que

pueden ser implementadas internamente o con apoyo de un tercero experto:

1. Socializar procesos e informacin generada por estos: La caracterizacin de

procesos permiti avanzar en la identificacin de la informacin que generan los
procesos, los responsables de los insumos para prepararla y los responsables de
generarla y preservarla. Los procesos documentados definen la informacin ms
importante a generar por cada una de las reas, los insumos con los que se
generan y quienes entregan tales insumos, as como los principales
clientes/usuarios de tales insumos. Se debe hacer una socializacin de tales
procesos, para que cada rea tenga claridad de sus responsabilidades frente a la
informacin y de la forma para acceder a informacin que requiera de otros
procesos

2. Realizar una clasificacin de la informacin que genera cada proceso frente

al nivel de seguridad requerida y niveles de acceso a otorgar a los usuarios
segn contenido, valor de la informacin, criticidad, etc. y realizar los
protocolos de manejo:
Para cada tipo de informacin, se requerir la definicin de protocolos de manejo
en donde se debe definir quien es el responsable de almacenar, modificar,
actualizar, entregar o divulgar la informacin.
Adems se deben especificar los niveles de acceso de los diferentes usuarios
(tanto internos como externos) a la informacin generada por la entidad y las
polticas de solicitud de informacin para los usuarios que no tengan acceso
directo.
Estos protocolos debern ser analizados por cada una de las vicepresidencias y
se deber generar una propuesta para que la Vicepresidencia de Planeacin,
Riesgos y Entorno, para que a travs de la gerencia de riesgos se apruebe la
poltica y se analicen los potenciales riesgos con el manejo de la informacin.

3. Crear un mapa resumen de dueos y origen de la informacin: para

siempre tener claridad del origen de la informacin y as acudir a la persona
encargada de la misma para poder utilizarla y mantenerla actualizada, se
sugiere hacer un mapa general del dueo de la informacin en cada rea, del
lugar en dnde se encuentra (en los servidores, en fsico) y de los requisitos
para acceder (si se debe cumplir con protocolos de acceso). Este documento

307
 debera estar colgado en la intranet para acceso de todos los usuarios internos
y ser actualizado bimensualmente por la Gerencia de Planeacin

4. Generar acuerdos en los niveles de servicio entre reas: Para asegurar

que la informacin cuente con la calidad esperada por los clientes/usuarios
finales se recomienda realizar acuerdos en los niveles de servicio entre las
reas en los que se defina claramente: tiempos de entrega y fechas mximas
de actualizacin de informacin peridica, contenido de la informacin,
formatos tipo en los que se va a presentar la informacin, descripcin detallada
de las fuentes, los clculos realizados y los supuestos utilizados para crearla,
lugar fsico y virtual en dnde reposar la informacin, y otros elementos
considerados segn el acuerdo.

23.3.3 Recomendaciones para las bases tecnolgicas de la entidad

Para la definicin e implementacin de las bases tecnolgicas de la entidad, se

generaron recomendaciones en los cuatro puntos esenciales de una arquitectura
tecnolgica coherente:

1. Recomendaciones frente a la premisa 1: Entender los procesos de la

organizacin, su estrategia de negocio, su estructura organizacional y como
la arquitectura tecnolgica va a potencializar el funcionamiento de esta
estrategia.

De los resultados de este trabajo queda claramente definidos los procesos de la

organizacin y la estructura que soporta su ejecucin. Adems, se dan las bases para
la definicin de la estrategia. Cuando se contrate el apoyo del tercero experto, este
debe tener entender muy bien toda esta propuesta preliminar de definicin de
estructura, procesos y estrategia y tenerla en cuenta para generar la arquitectura
tecnolgica que mejor se adapte a esta propuesta.

Por ejemplo, es muy importante para el tercero que las herramientas desarrolladas
para soportar los procesos misionales tengan en cuenta
Las 3 dimensiones de los proyectos: el modo de proyecto, el ciclo del proyecto y
el apoyo que todas las reas brindan para que el proyecto se pueda desarrollar
en todas sus etapas
La importancia de la labor desarrollada por la VP Jurdica y el alto volumen de
informacin sensible que maneja y que debe ser custodiada con especial
cuidado
La permanente comunicacin que la Agencia mantiene con entes de control, que
requieren informacin de los proyectos en todas sus dimensiones (financiero,
tcnico, jurdico) y que hoy en da es difcil conseguir pues estn diseminadas
por toda la entidad
La extensin de los proyectos, que deben mantener memorias histricas durante
todo su ciclo (20-30 aos) y como al tener esta informacin en forma
estandarizada para todos los proyectos y agrupada en bases de datos nicas
generara grandes eficiencias para la entidad

2. Recomendaciones frente a la premisa 2: la arquitectura tecnolgica de

hardware, software y redes que se requieren para dar soporte a la
implementacin de las aplicaciones, en manejo de los datos.

Recomendaciones en hardware:

308
 Contar con servidores robustos con alta capacidad y virtualizados para reducir
espacio fsico, centralizar informacin y tener contingencias frente a posible
prdida de la informacin
Contar con terminales que remplacen los equipos para reducir el espacio fsico y
centralizar la informacin
Tener un sistema de videoconferencias para realizar reuniones virtuales con
concesionarios, interventores que permitan reducir costos de monitoreo y
seguimiento y aumentar la frecuencia de estos

Recomendaciones en software:
Herramienta para gestin de proyectos hecha a la medida en la cual se pueda
hacer control y seguimiento a las variables de los proyectos APP en todas sus
etapas
Sistema de informacin geo-referenciado: implementacin de un software que
permita manejar de forma espacial la informacin de concesin a concesin (ej:
mapas de capas de predios totales, de predios comprados, de permisos de va, de
zonas pblicas, de zonas concesionadas, de tuberas, de vas, entre otros)
Sistema de gestin jurdica: implementacin de un software que permita la
administracin de los procesos judiciales (contratos, plizas y garantas, derechos
de peticin, demandas, entre otros)
Sistema de gestin documental: dado que el gobierno no entregar ms recursos
para el mantenimiento de Orfeo, se requiere buscar otras soluciones en el
mercado; funcionalmente esta herramienta debe permitir:
Sistema para realizar el control interno en la entidad
Herramienta para la administracin del plan estratgico y los indicadores de
gestin asociados al mismo, hasta poder llegar a nivel de empleado;
funcionalmente esta herramienta debe permitir:
Mantener las herramientas de seguimiento administrativo y financiero SINFAD o
SIIF

Recomendaciones en redes:
Rediseo de la pgina web de acuerdo a los requerimientos de Gobierno el Lnea
(manual 3.0)
Red de rea local virtual LAN: al contar con terminales conectados a servidores
globales, se pueden conectar todos los nodos y compartir informacin entre un
equipo y otro lo cual permitira mayor facilidad en los flujos de informacin
Implementar una plataforma BPM para parametrizar y hacer seguimiento a todos
los procesos. Se propone contar con una plataforma BPM en el cual se puedan
parametrizar todos los procesos de la entidad y se pueda hacer seguimiento,
trazabilidad y control a los procesos de una forma eficiente y adecuada. Esta
herramienta debe servir como herramienta de alerta y de escalar decisiones que
se puedan autorizar virtualmente haciendo cumplir protocolos de aprobacin.

3. Recomendaciones frente a la premisa 3: Las aplicaciones actuales y las que

se implementarn a futuro, como estn conectadas unas con otras y sus
relaciones con los procesos de la organizacin

El asesor experto que apoye a la entidad en el proceso de creacin de su arquitectura

tecnolgica debe tener en cuenta las aplicaciones que ya se usan (Orfeo, SIIF-

309
 SINFAD, otras) y todas las aplicaciones que requieren implementarse para lograr una
gestin adecuada de los proyectos (fin misional) y generar una arquitectura lgica,
donde haya coherencia entre las aplicaciones actuales y propuestas.

Adems este consultor, debe entender la propuesta estratgica de la entidad

(estructura, procesos y visin estratgica) y buscar soluciones frente a esta.

Se sugiere por esto contratar un solo consultor que disee TODA la arquitectura, pues
si se contratan varios a cargo de diferentes temas se corre el riesgo que cada uno
proponga elementos que son coherentes de forma independiente pero que no tienen
coherencia cuando se conectan.

4. Recomendaciones frente a la premisa 4: Los datos fsicos y lgicos de la

organizacin y los recursos que requiere la organizacin para gestionar
estos datos

Para mantener toda la informacin de la entidad se sugiere contar con un sistema para
la gestin de bases de datos (Oracle o SQL Server) que permita almacenar toda la
informacin de la entidad y con la disponibilidad suficiente para administrar niveles de
contingencia adecuados. A nivel funcional estos son herramientas de software que
estn encima de los servidores y que permiten almacenar la informacin de forma
centralizada.

24 Propuesta de modelo de gestin, herramientas, y guas

procedimentales

24.1 Modelo de Gestin

El diseo del modelo de gestin propuesto comprende 5 componentes clave que se

articulan entre si y enfocados a la prestacin de un buen servicio. Estos componentes
estn encaminados a satisfacer las necesidades de desarrollo de infraestructura del
pas y de prestar un buen servicio a los ciudadanos.

310
Como se ilustra en la grfica el modelo inicia con la definicin de las premisas
estratgicas, estas premisas son el pilar para que el diseo del modelo de gestin
logre el objetivo que tiene la entidad y enmarque el desarrollo de su modelo operativo
en la consecucin de dichos objetivos. Para la definicin de estas premisas
estratgicas fue necesario entender a profundidad el diagnstico del INCO y sus
principales debilidades en trminos de gestin y tambin tener claridad de las metas
plantadas en el Plan Nacional de desarrollo y los planes estratgicos del Ministerio de
transporte y entidades afines a la nueva Agencia Nacional de Infraestructura. Como
resultado de ello se definieron 10 premisas clave:

1. Mitigacin de conflictos de inters

2. Gestin eficiente
3. Proteccin de los intereses de Estado
4. Toma de decisiones debidamente soportada
5. Consistencia y estabilidad en los criterios y polticas contractuales
6. Principios de buen gobierno corporativo, transparencia y estabilidad en las
reglas de juego
7. Claridad de roles y funciones
8. Visin integral y estratgica de los procesos
9. Transversalidad en los procesos estratgicos de apoyo
10. Recategorizar funciones clave

Definidas las premisas estratgicas fue necesario establecer el modelo operativo de la

entidad, el cul es necesario explicar desde una perspectiva tridimensional enfocada al
desarrollo de proyectos.

311
el modelo operativo de la entidad debe contemplar tres dimensiones clave, el ciclo de
vida en el cul se encuentra el proyecto ya que esto determinar la intensidad de
trabajo del equipo requerido en trminos de desarrollo de informes, administracin y
seguimiento del proyecto. El Modo de transporte, en el cul se identifica las
especialidades, aptitudes y habilidades tcnicas requeridas para el desarrollo del
proyecto y por ltimo la dimensin del apoyo transversal, en donde se definen todos
los procesos de apoyo requeridos para soportar las necesidades del proyecto.

Con el entendimiento tridimensional del modelo operativo se establece un mapa de

procesos que contempla cuatro niveles clave y que hacen la articulacin del modelo
tridimensional propuesto, el cual fue el foco para el rediseo de los procesos:

La propuesta del modelo operativo busca fortalecer en primera instancia los procesos
estratgicos de la entidad, en temas de planeacin estratgica, gestin de
comunicaciones, gestin de riesgos y gestin del conocimiento. Estos procesos sern
clave para el mejoramiento continuo de la entidad y sern el motor para el
cumplimiento de los objetivos estratgicos del Plan Nacional de Desarrollo. En

312
trminos de los procesos misionales, el modelo busca dar claridad de las funciones y
roles de cada uno de ello definiendo estndares y fortaleciendo los procesos de
gestin predial, social y ambiental as como la gestin jurdica requeridas para todo los
ciclos de los proyectos. En trminos de los procesos de apoyo, se alinean las
macroactividades para el soporte de los proyectos de la entidad. Y los procesos de
evaluacin y control, sern el motor para retroalimentar el modelo operativo y
propender por su mejoramiento continuo.

Para la puesta en marcha del modelo operativo se estableci una estructura alineada
al modelo operativo de la entidad y que busca fortalecer y articular de forma matricial
la ejecucin del modelo operativo. Para ello, se proponen reas de trabajo alineadas
con los procesos asignados a cada vicepresidencia que se definen de acuerdo a las
necesidades de la entidad. stas reas no se definirn por decreto y no sern rgidas
dentro de la estructura, al contrario, pueden ser flexibles para responder a los cambios
en el entorno y a los cambios en las necesidades de la entidad. El siguiente
organigrama muestra la estructura funcional alineada a los procesos a cargo de cada
vicepresidencia propuesta para la Agencia Nacional de Infraestructura:

Se propone una estructura funcional para la Agencia Nacional de Infraestructura

matricial, dado que se organizan equipos de trabajo por proyecto de asociacin pblica
privada y es funcional por especialidad dado que se encuentran claramente divididas
las funciones de planeacin, estructuracin, adjudicacin, gestin contractual y
evaluacin.

Se ha querido que la estructura funcional propuesta contenga grupos de trabajo en

reas financieras y reas de coordinacin jurdica en cada vicepresidencia misional
(estructuracin, y gestin contractual) para garantizar que exista un sistema de pesos
y contrapesos y que el disear y gestionar no tenga intereses particulares y se
propenda por los intereses del bienestar pblico. Para ser ms claros con la
explicacin a continuacin ilustramos las responsabilidades de cada rea de la entidad
frente al desarrollo de un proyecto en los diferentes ciclos del proyecto:

313
 TODOS EL ESQUEMA OPERATIVO DEBE ESTAR ENFOCADO EN EL
DESARROLLO DE PROYECTOS DE CONCESIN
Procedimientos conectados a los largo del Ciclo integral del proyecto

Equipo de
Equipo estructurador Equipo de seguimiento
planeacin

Pl. estratgica Est. preliminares Estructuracin tcnica, Plan de contratacin Gestin tcnica, financiera
Pl. operativa Est. econmicos legal y financiera Modalidad de y legal
Sis monitoreo Promocin contratacin Permisos
Modificaciones
Multas
Reversiones

Planeacin Estructuracin Contratacin Gest. Contractual

Anlisis Predial, social y ambiental Seguimiento y apoyo en la

Socializacin con comunidades gestin ambiental y social
Concertacin de peajes Seguimiento y apoyo en
adquisicin, entrega y
recibo de predios
Identificacin, valoracin y seguimiento de riesgos misionales

Asesora jurdica para estructuracin Asesora jurdica para gestin

contractual

Gestin del conocimiento y evaluacin de experiencias

Defensa Judicial y asesora legal complementaria

Todos los procedimientos de apoyo administrativo y financiero

U.T. StratCo - Nexus Nota las lneas punteadas delimitan los grupos de trabajo que se definen en las diferentes etapas del proceso.

Entendiendo los procedimientos en cada ciclo del proyecto, podemos ilustrar con
mayor claridad, las responsabilidades de cada Vicepresidencia en dicho ciclo, como lo
ilustramos a continuacin:

EN CADA ETAPA DEL PROYECTO, SE DEFINE UN LDER DEL PROYECTO Y

UN EQUIPO DE APOYO MULTIDISCIPLINARIO, PARA GARANTIZAR LA
VISIN INTEGRAL DEL PROYECTO
GESTIN
PLANEACIN ESTRUCTURACIN ADJ UDICACIN
CONTRACTUAL

Gerente de Gerente asignado al Gerente de Gerente asignado al

Planeacin (VP proyecto (VP contratacin (VP proyecto (VP Gestin
LDER
Planeacin, Riesgos Estructuracin ) Jurdica) Contractual)
y Entorno)

Expertos en riesgos, Expertos en riesgos, Gerente asignado al Expertos en riesgos,

gestin predial, social predial, social y proyecto (VP predial, social y
y ambiental (VP ambiental (VP Estructuracin ) ambiental (VP
Planeacin, Riesgos y Planeacin, Riesgos y Expertos en riesgos, Planeacin, Riesgos y
EQUIPO DE Entorno) Entorno) predial, social y Entorno)
APOYO Asesores jurdicos ambiental (VP Expertos jurdicos (VP
(VP Jurdica) Planeacin, Riesgos y Jurdica)
Expertos tcnicos y Entorno) Expertos tcnicos y
financieros (VP Expertos tcnicos y financieros (VP
Estructuracin) financieros (VP Gestin Contractual)
Estructuracin)

U.T. StratCo - Nexus

No obstante a la definicin de los 3 componentes anteriores (Premisas estratgicas, 11

modelo operativo y estructura organizacional) se requiere establecer un esquema de

gobierno corporativo en el cul sea claro en donde se hacen discusiones relevantes a
los proyectos, en donde se deben tomar decisiones o dar direccionamiento de temas
clave para el adecuado desarrollo de la entidad. Para ello se establecieron comits de
coordinacin los cules se describen en los mismos niveles de los procesos, es decir
comits a nivel estratgico, de coordinacin misional de apoyo y de evaluacin y
control.

Adicional a los comits de coordinacin existen dos consejos asesores para los temas
misionales de la entidad que colaboran directamente en el tema de gobierno
corporativo. Un comit asesor de gestin contractual, y uno de estructuracin que
colaborarn a la presidencia y al comit directivo en toma de decisiones objetivas y
con independencia tcnica. La misin de los comits asesores son:

Estructuracin: Asesorar la definicin de polticas, metodologas y criterios tcnicos

para la estructuracin de proyectos y determinar la suficiencia de los estudios de un
proyecto en fase de preadjudicacin.

314
 Gestin Contractual: Asesorar las negociaciones y las situaciones que se presentan
en la gestin contractual de proyectos de APP y asesorar la definicin de polticas y
lineamientos para el desarrollo de la gestin contractual.

Por ltimo este modelo de gestin establece 2 componentes adicionales, debe estar
enfocado en un plan estratgico de largo plazo que debe estar alineado a los
planteamientos estratgicos del gobierno pero que debe detallarse en planes
operativos que busquen aterrizar en acciones presas el logro de los objetivos y la
definicin de un tablero de control en el cul se debe medir el avance y cumplimiento
frente a la estrategia.

24.2 Herramientas y guas Procedimentales

Para el seguimiento de las iniciativas planteadas inicialmente en el plan de transicin,

que podran ser complementadas por las iniciativas del plan estratgico de la entidad,
se propone utilizar una herramienta de seguimiento para cada una de las iniciativas.

Con esta herramienta es posible hacerle seguimiento tarea por tarea, que lograr tener
una visin macro donde se consolidan todas las iniciativas. Ya que cada iniciativa est
compuesta por dos o ms actividades, y cada macroactividad tiene un responsable.
Con esta metodologa, cada responsable sabr cules son sus puntos de medicin y
el encargado de sustentar el nivel de avance de cada macroactividad.

Para el 2012 se proponen las tareas del plan de transformacin, y para los siguientes
aos podrn ser modificadas para cumplir los requerimientos que le sean asignados
ao a ao segn lo que considere en Vicepresidente de Planeacin, Riesgos y
Entorno o la persona encargada. Para un correcto uso del tablero de control se realiz
una sesin de capacitacin con el jefe de la oficina de evaluacin que sera el
encargado de asignarle el seguimiento del tablero de control a algn miembro de la
Viceprecidencia.

A continuacin se podrn ver las guas procedimentales del tablero de control.

Ver Anexo 17.2- ModeloDeGestionTableroControl

315
25 Talleres de capacitacin en diversos aspectos del proceso de
transformacin
Para lograr el proceso de transformacin fue necesario llevar a cado diversas
reuniones y actividades donde se explicaba y capacitaban a personas claves de la
entidad para lograr cumplir con todas las etapas del plan de transformacin y del
proceso de cambio de actitudes y habilidades en lnea con la misin de la entidad para
que esta soporte una buena implementacin en la nueva entidad.

Adicionalmente se realizaron unas sesiones con el personal que los vicepresidentes

solicitaron en donde se capacitaron en todos los temas de los procesos y
procedimientos de la entidad. Ver Anexo 18.1 el archivo de Capacitacin

316
En el Anexo 18.2- Se encuentran todas las actas de las reuniones pertinentes
respecto a los talleres de capacitacin catalogadas en cuatro diferentes etapas.

18.2.1 Actas Manuales de Procesos

18.2.2 Actas Manuales de Funciones
18.2.3 Actas Traslado de Funciones
18.2.4 Capacitacin final- socializacin de la nueva estructura

26 Reporte de actividades de acompaamiento en la

implementacin inicial del nuevo esquema organizacional
Como parte del apoyo en la elaboracin del estudio tcnico, presentado ante funcin
pblica y dems entidades que lo requirieron y en todo el proceso de transformacin
del Instituto Nacional de Concesiones hacia la Agencia Nacional de Infraestructura.
Fue necesario desarrollar unas actividades de acompaamiento ante diferentes
entidades y personal para as lograr la implementacin del nuevo esquema
organizacional y lograr realizar una transicin hacia la nueva Agencia Nacional de
Infraestructura.

Semanalmente se llevaban a cabo actividades de acompaamiento en la

implementacin del nuevo esquema organizacional, las actas de estas sesiones se
encuentran en los anexos:

19.1.1 Actas Plan de Transformacin

19.1.2 Actas Plan de Seguimientos Semanales

A continuacin se hace un reporte de las actividades realizadas y ante la entidad o

personal que se realiz la actividad.

Reuniones ante Funcin Pblica de Estructura propuesta

Una vez se tuvo la primera versin del estudio tcnico se realizaron diversas visitas al
Departamento Administrativo de Funcin Pblica para la sustentacin del mismo y lo
que el mismo propona, su estructura, vicepresidencias, gerencias, cargos y funciones
de cada uno de los funcionarios. Una vez realizada cada sesin personal del DAFP
requera cambios y adecuaciones al Estudio Tcnico que eran realizados de acuerdo a
lo solicitado.

Validacin con sub gerentes y lderes de los procesos y necesidades de la ANI

Una vez firmado el decreto de transformacin se llevaron a cabo unas sesiones de

trabajo con los vicepresidentes para lograr crear un plan de transicin que tuviera en
cuenta todos los puntos crticos del nuevo esquema organizacional. Estas actividades
se desarrollaron con el personal clave que los sub gerentes y lderes consideraran
para lograr tener todas las tareas identificadas, con tiempos de ejecucin y con
responsables para cada tarea. De esta manera se asegura que cada uno se apropie
de su tarea y en conjunto se lleve a cabo todos los trmites para una correcta
transicin.

Validacin de Manuales de Funciones con lderes

317
Se realizaron unas sesiones con los prximos vicepresidentes de la Agencia para
validar los manuales de funciones correspondientes a sus vicepresidencias, en estas
sesiones se les explic la estructura planeada con los grupos internos de trabajo que
haran parte de sus vicepresidencias. En esta sesin se les explic a los
Vicepresidentes la estructura y funciones de cada grupo de trabajo.

Reuniones semanales para el seguimiento del plan de transicin

Semanalmente se han llevado a cabo unas sesiones con el Presidente de la Agencia y
los prximos Vicepresidentes y Jefes de Oficina donde se hace seguimiento a las
tareas de cada vicepresidencia para la implementacin del nuevo esquema
organizacional. En estas sesiones se les presentan las herramientas de apoyo y el
archivo del Plan de Transicin con el respectivo avance. Estas sesiones permiten tener
una visin clara de lo que est sucediendo con el plan de transicin y los posibles
cuellos de botella para desarrollar todo el plan de transicin.

Reuniones de acompaamiento de competencias para la empresa casa talentos

Para lograr poblar la planta de una manera adecuada y eficiente se contrat una
empresa casa talentos para poblar los cargos prioritarios inicialmente. Con la empresa
Talento y Desarrollo se realizaron dos sesiones de explicacin de la entidad y planta, y
sesiones para definir las competencias de cada cargo, segn responsabilidades y
procesos. Con estas sesiones se logr informar y dar lineamientos a la casa talentos
para lograr contar con el personal prioritario con las competencias y aptitudes
requeridas en la entidad.

Las competencias que surgieron de la reunin se presentan a continuacin. Ver Anexo

19.2 Modelo de Competencias ANI

318
Reunin de Presentacin de software que podra ser til para la entidad.

Como parte del acompaamiento a la Agencia de Infraestructura, se coordin una

reunin de presentacin del producto desarrollado por Avanxo. Este producto tiene la
herramienta de seguimiento del Balance Score Card, que permite hacer seguimiento a
cada una de las iniciativas planteadas, llegando hasta el punto de evaluar a cada uno
de los colaboradores de la entidad.

Reunin de estudios previos para la contratacin del tema de tecnologa de la

entidad

Se llev a cabo una reunin donde se acompa a la ANI en desarrollar una idea
preliminar de los temas a ser contratados en temas de tecnologa y sistemas de
informacin en la entidad. Con una visin global de lo que ser la nueva entidad es
posible tener un concepto mucho ms claro de las necesidades y estndares que se
requerirn en el momento de la contratacin de los temas tecnolgicos.

Conceptos legales requeridos

En un proceso de transformacin surgen gran cantidad de dudas legales que deben

ser aclaradas legalmente, y mejor complementadas si son parte de un concepto
emitido por una firma de abogados. Como parte del acompaamiento Fagua Lpez
Abogados, colabor continuamente con los temas legales de la entidad y los
siguientes conceptos legales:

Concepto de Asistencia en Comits

A continuacin encontrar nuestra opinin en relacin con algunos aspectos

relacionados con el rgimen legal aplicable al consejo directivo y los consejos
asesores de la Agencia Nacional de Infraestructura, especialmente en relacin con la
asignacin de honorarios.

1. Rgimen de honorarios de los miembros del Consejo Directivo de la Agencia

Nacional de Infraestructura

La ley 4 de 1992 establece, entre otros, las normas, objetivos y criterios que debe
observar el Gobierno Nacional para la fijacin del rgimen salarial y prestacional de los
empleados pblicos. En relacin con el reconocimiento y pago de las asignaciones a
los funcionarios pblicos, el artculo 19 establece como principio52, que nadie puede
desempear simultneamente ms de un empleo pblico, ni recibir ms de una
asignacin53 que provenga del tesoro pblico. Frente a este principio general
52
El texto completo del artculo citado dice: Nadie podr desempear simultneamente ms de un
empleo pblico, ni recibir ms de una asignacin que provenga del Tesoro Pblico, o de empresas o de
instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado. Exceptunse las siguientes asignaciones: / a)
Las que reciban los profesores universitarios que se desempeen como asesores de la Rama Legislativa; /
b) Las percibidas por el personal con asignacin de retiro o pensin militar o policial de la Fuerza Pblica;
/ c) Las percibidas por concepto de sustitucin pensional; / d) Los honorarios percibidos por concepto
de hora-ctedra; / e) Los honorarios percibidos por concepto de servicios profesionales de salud; / f)
Los honorarios percibidos por los miembros de las Juntas Directivas, en razn de su asistencia a las
mismas, siempre que no se trate de ms de dos juntas; / g) Las que a la fecha de entrar en vigencia la
presente Ley beneficien a los servidores oficiales docentes pensionados. / PARGRAFO. No se podrn
recibir honorarios que sumados correspondan a ms de ocho (8) horas diarias de trabajo a varias
entidades.
53
El trmino "asignacin" comprende toda clase de remuneracin que emane del tesoro pblico,
llmese sueldo, honorario, mesada pensional, etc. (ver. Sentencia C 133 de 1993. Corte Constitucional)

319
establece en la letra f) como excepcin: Los honorarios percibidos por los miembros
de las Juntas Directivas, en razn de su asistencia a las mismas, siempre que no se
trate de ms de dos juntas Por otra parte, dispone en su pargrafo que No se
podrn recibir honorarios que sumados correspondan a ms de ocho (8) horas diarias
de trabajo a varias entidades.

De acuerdo con la norma citada, los miembros del Consejo Directivo de la Agencia
Nacional de Infraestructura que tengan la calidad de empleados pblicos (Ministros y
Director del DNP), pueden percibir en funcin de dicha calidad y su participacin en el
mismo los honorarios que le sean asignados, sujetos a la limitacin de no percibir
honorarios en ms de dos consejos en caso de que hagan parte ms de dos de dichos
organismos.

En cuanto a la asignacin y monto de los honorarios de las juntas o consejos

directivos, el Decreto 1486 de 1999 (modificado parcialmente por el Decreto 2561 de
2009) establece los siguientes criterios:

De acuerdo con las funciones atribuidas al MHCP (Decreto 1133 de 1999, art.
6, No. 14)54 dicho Ministerio es el competente para sealar el monto de los
honorarios.

Los honorarios para los miembros de los comits o comisiones de las mismas
juntas o consejos directivos, sern fijados por el Ministro de Hacienda y Crdito
Pblico.

La fijacin de los honorarios deben tener en cuenta lo siguiente: (i) Se fijarn

por resolucin, en salarios mnimos legales mensuales vigentes, por sesin. (ii)
Se establecern, entre otros, de acuerdo al nivel de activos del respectivo
establecimiento pblico, empresa industrial y comercial del Estado, sociedad
de economa mixta o sociedad en que la Nacin posea participacin
mayoritaria, y tomando en consideracin las disponibilidades presupuestales
de la respectiva entidad y su viabilidad financiera. (iii) Por las sesiones
realizadas en un mismo da solo podr pagarse el equivalente a una sesin.
(iv) Por las reuniones de juntas o consejos directivos no presenciales, se
pagar la mitad de los honorarios establecidos.

El valor de los honorarios que se establezcan se incrementar

automticamente con el incremento anual del salario mnimo legal mensual
decretado por el Gobierno Nacional.

Por otra parte, el artculo 5 del Decreto 128 de 1976 establece que Los particulares no
podrn ser miembros de ms de dos (2) Juntas o Consejos Directivos de las entidades
a que se refiere el presente Decreto.

De acuerdo con los anteriores criterios, es necesario incorporar dentro del estatuto
interno de la Agencia Nacional de Infraestructura la reglamentacin relacionada con el
funcionamiento del Consejo Directivo y los Consejos Asesores de estructuracin y
gestin contractual. As mismo, se debe tramitar ante el MHCP la expedicin del acto
correspondiente, mediante el cual se fijen los honorarios asignados a los miembros del
Consejo Directivo y los Consejos Asesores de la Agencia Nacional de Infraestructura,

54
La disposicin citada dice: Sealar mediante resolucin los honorarios de los miembros de juntas o
consejos directivos de los establecimientos pblicos, empresas industriales y comerciales del estado y
sociedades de economa mixta asimiladas a stas, o en aquellas en las cuales la Nacin tenga
participacin mayoritaria.

320
en razn a que ello es competencia exclusiva del Sr. Ministro de Hacienda y Crdito
Pblico55.

2. Honorarios miembros de los Consejos asesores de la Agencia Nacional

de Infraestructura y la posibilidad de asignar trabajos especficos
remunerados

Las disposiciones citadas en el numeral anterior no se refieren de manera especfica a

los Consejos Asesores, sin embargo, consideramos que por la naturaleza de sus
funciones (rganos de asesora), el rgimen de honorarios de sus miembros, as como
el de inhabilidades e incompatibilidades, corresponde al que se establece para las
Juntas o Consejos Directivos.

Bajo esta premisa, la fijacin de los honorarios corresponde al MHCP, quien deber
hacerlo conforme a los mismos criterios establecidos para las Juntas o concejos
directivos, as como sus comisiones y comits, de acuerdo a lo previsto en el Decreto
1486 de 1999 (modificado parcialmente por el Decreto 2561 de 2009).

Los criterios que desarrollan los Decretos citados en el prrafo anterior se relacionan
exclusivamente con la asistencia y participacin en las reuniones que se convoquen.
En este sentido no consideran el reconocimiento econmico por actividades o trabajos
que puedan ejecutarse por fuera de las sesiones de los mismos (sean presenciales o
no).

Por otra parte, la posibilidad de que los miembros privados de los Consejos Asesores
puedan ser contratados para la realizacin de ciertos trabajos o anlisis adicionales
relacionados con las funciones de dichos consejos, no resulta viable desde el punto de
vista jurdico, en razn a que el artculo 10 del Decreto 128 de 1976 prohbe
expresamente a prestacin de servicios profesionales a sus miembros, de la siguiente
manera: De la Prohibicin de Prestar Servicios Profesionales. Los miembros de las
Juntas o Consejos, durante el ejercicio de sus funciones y dentro del ao siguiente a
su retiro, y los Gerentes o Directores, dentro del perodo ltimamente sealado, no
podrn prestar sus servicios profesionales en la entidad en la cual acta o actuaron ni
en las que hagan parte del sector administrativo al que aqulla pertenece.

Capacitacin sobre la nueva estructura organizacional:

Para socializar la nueva estructura organizacional a todos los funcionarios de la

entidad, se realiz una presentacin que inclua la nueva estructura y los grupos de
trabajo interno propuestos, el detalle de los procesos rediseados y comits
rediseados y el esquema de medicin que permitira revisar el cumplimiento de los
objetivos misionales. (Ver 18.2.4 Capacitacin final socializacin de la nueva
estructura). Los gestores que acompaaron la documentacin de procesos y
procedimientos sern los responsables de replicar esta presentacin ante los
miembros de sus equipos y resolver las dudas generadas tras la revisin detallada de
los manuales.

55
Cfr. Concepto No. 023461 04 del 2004-07-16.

321
27 Conclusiones y Experiencias
Desde el inicio del proyecto se cont con el apoyo constante del personal y entidades
relacionadas con el INCO para lograr realizar todo el procesos de diagnstico,
transformacin, implementacin y seguimiento hacia la transformacin de la Agencia
Nacional de Infraestructura. El valioso apoyo tanto de los colaboradores del INCO
como de otras dependencias, tales como, el Departamento Administrativo de la
Funcin Pblica, Ministerio de Transporte, Ministerio de Hacienda, Departamento de
Planeacin Nacional, Banco Mundial, hicieron que el proyecto se desarrollara de una
manera integral, eficiente y con una visin global desarrollada desde varios puntos de
vista. Con el apoyo se logr disear una entidad eficiente cumpliendo todos los
requerimientos necesarios para poder llevar a cabo los retos del Plan Nacional de
Desarrollo en temas de infraestructura en el territorio nacional.

Adicionalmente se tuvieron en cuenta modelos internacionales que han sido exitosos

para el diseo y desarrollo de la misma, esperando que la nueva entidad se vuelva
referente internacional en el modelo de Asociaciones Pblico Privadas y de Iniciativa
Privada.

En temas de personal se logr aprobar una planta total de 334 en comparacin a los
67 con las que contaba el INCO, evitando as, riesgos relacionados con el tema de
contratacin de personal. Con este incremento de planta se lograr brindarle mayores
beneficios a sus colaboradores, ya que la entidad no tendr la necesidad de tener un
alto nmero de contratistas, como ocurre hoy en da, y la mayora de colaboradores
sern parte de la planta de la entidad obteniendo los beneficios legales, tales como
primas, vacaciones, caja de compensacin, entre otros.

Una vez transformado el INCO en la Agencia Nacional de Infraestructura es muy

importante recalcar la necesidad de crear una cultura organizacional abierta al cambio
y dispuesta a cambiar sus formas de operar. La entidad pas por un proceso muy
detallado de redefinir sus procesos, sus procedimientos y su forma de operar, para
llegar a lo que se est presentando en este informe. Para que todos los objetivos se
puedan lograr es fundamental contar con el apoyo y soporte de todos los
colaboradores y personal cercano a la Agencia Nacional de Infraestructura.

Para que esto ocurra es necesario que los planes de comunicaciones respecto a los
cambios previstos se den de una manera constante, con un alcance integral en toda la
entidad. Por experiencia del equipo consultor siempre es muy recomendado manejar
comunicaciones fluidas e informativas sobre la etapa en que se encuentra la entidad y
todos los procesos que involucren al personal y sus procesos. Esto se debe a que en
los casos de sinergias, fusiones y reestructuraciones se puede llegar a presentar
problemas internos causado por faltas de comunicacin y posibles mal entendidos de
las mismas. Si este punto se logra fortalecer se evitarn varios problemas derivados
de las fallas de comunicacin.

El diseo de la totalidad de procesos de la entidad fueron documentados y diseados

con la idea de obtener la certificacin de calidad que una entidad pblica pueda
obtener. Para lograr esta certificacin es absolutamente necesario el cambio cultural,
mencionado anteriormente, por parte de todos los colabores de la entidad con nfasis
en apertura al cambio para as empezar a implementar los procesos con las nuevas
metodologas planteadas y que la operacin de la entidad como fue diseada se de
efectivamente, y finalmente se logre su certificacin.

322
28 Relacin de Productos y Actividades establecidos en los
trminos de referencia.
Para el desarrollo y cumplimiento del contrato firmado entre el INCO y la UT Nexus
Banca de Inversin- StratCo Consultores Asociados, se exigan unas actividades
mnimas a ser desarrolladas en los trminos de referencia por parte del equipo
consultor.

A continuacin se presenta una relacin de las actividades y los productos donde se

ven reflejadas las actividades desarrolladas durante el periodo del contrato.

323
324
 29 Anexos
Captulo
7. Estudio Tcnico
7. Estudio Tcnico
7. Estudio Tcnico
7. Estudio Tcnico
7. Estudio Tcnico
8. Documentos e informes para
sustentar los ajustes
organizacionales requeridos
8. Documentos e informes para
sustentar los ajustes
organizacionales requeridos
8. Documentos e informes para
sustentar los ajustes
organizacionales requeridos
8. Documentos e informes para
sustentar los ajustes
organizacionales requeridos
8. Documentos e informes para
sustentar los ajustes
organizacionales requeridos
8. Documentos e informes para
sustentar los ajustes
organizacionales requeridos
8. Documentos e informes para
sustentar los ajustes
organizacionales requeridos
8. Documentos e informes para
sustentar los ajustes
organizacionales requeridos
8. Documentos e informes para
sustentar los ajustes
organizacionales requeridos
8. Documentos e informes para
sustentar los ajustes
organizacionales requeridos
8. Documentos e informes para
sustentar los ajustes
organizacionales requeridos
8. Documentos e informes para
sustentar los ajustes
organizacionales requeridos
8. Documentos e informes para
sustentar los ajustes
organizacionales requeridos
Nombre del anexo Explicacin
Estudio tcnico para entregar a la funcin
7. Estudio tcnico pblica
Anlisis de cargas de trabajo futuras
7.1 Cargas de trabajo requeridas para la nueva organizacin
Manuales de funciones para todos los
7.2 Manuales de funciones cargos de la nueva organizacin
Comparacin en paralelo de las funciones
7.3 Comparacin de funciones 1800 del decreto anterior contra el decreto de
vs decreto reforma INCO del 27 Oct estructura propuesto
7.4 Decreto reforma INCO Decreto de estructura propuesto
Justificacin de la necesidad de transformar
8.1 Documento de estrategia y el INCO en la Agencia Nacional de
propuesta organizacional 18 oct Infraestructura
8.2 Presentacin Funcin Pblica 21 Presentar resultados generales del
sep borrador inicial del Estudio Tcnico
8.3 Propuesta nomenclatura y escala Presentar una propuesta de nomenclatura
salarial agencias 3 oct y salarios de futuras agencias
Aprobar estructura, planta propuesta y
presupuesto de la Agencia Nacional de
8.4 Presentacin Consejo Directivo Infraestructura como paso previo para
11 oct presentar la propuesta ante el DAFP
8.5 Presentacin Funcin Pblica 13 Revisar y realizar sugerencias sobre
oct estructura y planta propuesta
Comentarios jurdicos frente a los posibles
inconvenientes identificados por la
8.6 Aerocivil - Agencia Nacional de Aerocivil que puede causar el traslado de
Infraestructura Comentarios al funciones de la Aerocivil a la Agencia
traslado de funciones 18 oct Nacional de Infraestructura
8.7.1 Agencia Nacional de Revisar y realizar sugerencias sobre
Infraestructura Proyecto de decreto funciones de la Agencia y de sus
reforma INCO 24 oct vicepresidencias, consejos y oficinas
8.7.2 Agencia Nacional de
Infraestructura Decreto reasignacin Revisar y realizar sugerencias sobre el
funciones Aerocivil al INCO 24 oct decreto de reasignacin de funciones
Exponer las razones que soportan el
8.8 Documento soporte cambio de proceso de transformacin de naturaleza
naturaleza jurdica 24 oct jurdica de la nueva entidad
8.9 Agencia Nacional de
Infraestructura Proyecto de decreto Terminar ajustes a funciones iniciado el 24
reforma INCO 27 oct de octubre
8.10 Presentacin Plan de Presentacin del plan de transformacin de
Transformacin 14 nov la entidad del INCO hacia la ANI
8.11 Propuesta nomenclatura y Propuesta de nomenclatura y salarios de
escala salarial agencias las agencias
8.12 Aerocivil - ANI Comentarios al Consecuencias y ventajas del traslado de la
traslado de funciones IF estructuracin y gestin contractual de las
concesiones aeroportuarias de la Aerocivil
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8. Documentos e informes para
sustentar los ajustes
organizacionales requeridos
8. Documentos e informes para
sustentar los ajustes
organizacionales requeridos
8. Documentos e informes para
sustentar los ajustes
organizacionales requeridos
8. Documentos e informes para
sustentar los ajustes
organizacionales requeridos
9. Evaluacin y valoracin de los
impactos de la implantacin y
estrategias de mitigacin de estos
impactos
10. Presupuesto de la nueva entidad entidad
11. Plan de accin e implementacin
del nuevo diseo organizacional
11. Plan de accin e implementacin
del nuevo diseo organizacional
12. Estructura y estrategia detallada
de gobierno corporativo
12. Estructura y estrategia detallada
de gobierno corporativo
13. Diseo de procesos, manual de
procedimientos y polticas de
operacin
17. Propuesta de modelo de gestin,
herramientas y guas
procedimentales
17. Propuesta de modelo de gestin,
herramientas y guas
procedimentales
18. Talleres de capacitacin en
diversos aspectos del proceso de
transformacin
18. Talleres de capacitacin en
diversos aspectos del proceso de
transformacin
18. Talleres de capacitacin en
diversos aspectos del proceso de
transformacin
18. Talleres de capacitacin en
diversos aspectos del proceso de
transformacin
8.13 FEN - Anlisis 290811
8.14 Fondos Especiales Sin
personera Jurdica 110811
8.15 INCO Naturaleza legal y
diagnstico IF
8.16 Honorarios Consejo directivo y
consejos asesores ANI 200112
9.1 Matriz de riesgos
10.1 Presupuesto de la nueva
11.1 Plan de transicin
11.2 Gestin del cambio
12.1 Comits gobierno corporativo
12.2 Interaccin comits
13.1 Caracterizacin procesos y
procedimientos
17.1 Plan de gestin ANI
17.2 Modelo de gestin tablero de
control
18.1 No existe este anexo, fue un
error en la numeracin
18.2.1 Actas y presentaciones
manuales de procesos
18.2.2 Actas manuales de funciones
18.2.3 Actas traslado de funciones
a la Agencia
Viabilidad legal de utilizar a la FEN dentro
de la propuesta de arreglo institucional
Fondos Especiales Sin personera Jurdica
Naturaleza legal y diagnstico del INCO
Concepto jurdico sobre honorarios de los
Consejos
Descripcin y calificacin de los posibles
riesgos que afrontar la entidad en su
proceso de transicin
Presupuesto de la nueva entidad teniendo
en cuenta gastos de funcionamiento, gastos
de personal, presupuesto de transicin y
presupuesto de inversin para 2012 y 2013
Ruta crtica con actividades a desarrollar
para cumplir todos los objetivos
proupuestos y lograr la transicin a la
nueva entidad
Propuesta de implementacin de la
estrategia de gestin del cambio
Ficha tcnica de cada uno de los comits
propuestos para la agencia
Esquema de interaccin de los comits a
nivel estratgico, gerencial y de apoyo
Documentacin de todos los procesos y
procedimientos propuestos
Plan de gestin 2012 desarrollado por la
Agencia
BSC propuesta y gua de uso desarrollado
por la Agencia
No existe este anexo, fue un error de
numeracin
Actas y presentaciones del proceso de
documentacin de manuales de procesos y
procedimientos
Actas de presentacin de los manuales de
funciones a sus lderes y ajustes propuestos
Actas propuestas para que los responsables
del traslado de funciones lograran hacer la
transferencia de las mismas
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18. Talleres de capacitacin en
diversos aspectos del proceso de
transformacin
19. Reporte de actividades de
acompaamiento en la
implementacin inicial del nuevo
esquema organizacional
19. Reporte de actividades de
acompaamiento en la
implementacin inicial del nuevo
esquema organizacional
19. Reporte de actividades de
acompaamiento en la
implementacin inicial del nuevo
esquema organizacional
18.2.4 Capacitacin final -
socializacion estructura
organizacional
19.1.1 Actas plan de transformacin
19.1.2 Actas plan seguimiento
19.2 Modelo de competencias ANI
Capacitacin final sobre la propuesta de
estructura organizacional definitiva y la
propuesta de gestin del cambio ante
gestores y acta del encuentro
Actas de reuniones para guiar a los lderes
de rea en el diseo e implementacin del
plan de transicin
Capacitacin a personas encargadas para el
desarrollo y/o seguimiento de procesos
crticos del plan de transicin
Presentacin de una propuesta del modelo
de competencias para el fortalecimiento
del proceso del talento humano
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