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Rio de Janeiro
2009
Jssica Moreira Mariquito Naime Silva
Rio de Janeiro
2009
S586i Silva, Jssica Moreira Mariquito Naime.
Os interesses em torno da Poltica de Habitao Social no
Brasil : a autogesto no Programa Crdito Solidrio /
Jssica Moreira Mariquito Naime Silva. 2009.
192 f. : il. color. ; 30 cm.
CDD: 363.5
Jssica Moreira Mariquito Naime Silva
___________________________________________
Luciana Corra do Lago (orientadora)
IPPUR/UFRJ
___________________________________________
Adauto Lcio Cardoso
IPPUR/UFRJ
___________________________________________
Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro
IPPUR/UFRJ
___________________________________________
Eduardo Cesar Leo Marques
Departamento de Cincia Poltica/USP
Agradecimentos
Em primeiro lugar, gostaria de agradecer aos meus queridos familiares me, pai e Bia dos
quais muitas horas de convvio foram subtradas em funo do mestrado e, especialmente,
da dissertao. Sei que foi compreendendo a minha escolha que puderam lidar com a
situao, da melhor forma possvel, sempre torcendo e enviando pensamentos positivos. E
tia Solange, Jaque e Luiz Arthur, que me receberam e acolheram to bem no Rio, e cujo
carinho foi indispensvel nos momentos difceis.
Meu muito obrigado tambm professora Luciana, por me introduzir ao debate sobre a
questo habitacional no Brasil, pelo aprendizado, e pela leveza com que me auxiliou a
cumprir essa etapa da vida!
Aos professores Adauto e Luiz Cesar, agradeo pelas valiosas contribuies a esse trabalho,
feitas na banca de qualificao, as quais sem dvida tiveram papel decisivo para os rumos
dessa dissertao. E tambm pelo importante aprendizado obtido ao longo do curso nas
disciplinas e conversas de corredor.
E agradeo aos meus amigos pela compreenso, dos quais espero que o distanciamento
temporrio por causa desse trabalho possa ser compensado em muitas horas de convvio no
futuro. E em especial aos meus novos amigos do IPPUR, com os quais a feliz convivncia me
ajudou a suportar os momentos mais difceis, e a me alegrar naqueles nem to difceis, e
cujo enorme aprendizado de vida no pode ser aqui descrito em poucas palavras!
E Capes, cuja Bolsa de Pesquisa foi fundamental para que eu pudesse concluir essa etapa.
Resumo
The present work aimed to analyze the different interests related to the social housing policy
in Brazil, with focus on the Crdito Solidrio Program which is a program created under
President Lula mandate, based on the principle of self-management. To do so, the
theoretical framework used was the Radical Organization Theory which is part of Public
Policy analytical scope integrating their two mainstreams: the Marxist and the Webberian.
The first analyzes the macro-structuring processes that determine the agents actions; the
later analyze the capacity these agents have to interpret the structure, being more or less
influenciated by structural rules. The methodology used in the research allowed the analysis
of the housing policy field from the perspective of three co-related and overlapping
dimensions present in the construction of policies: (i) structural rules, which are the ones
that operate cognitively over agents decision-making; (ii) administrative structure, that
comes to be the bodies related to the policy implementation; and (iii) interest structure,
which are the expectations and demands the agents have about the policy. This theoretical-
methodological framework made possible to analyze the disputes between the
implementation network agents, and also the impacts these disputes have over the housing
policy. Besides, it allowed to discuss perspectives for the self-management principle to be
consolidated as a new housing production paradigm for social housing policy.
Key words: Public Policy; housing policy; social housing program; Crdito Solidrio Program;
interest groups; self-management.
Lista de Ilustraes
INTRODUO 12
ANEXOS
Anexo A - Programas de Aes da Secretaria Nacional de Habitao/MCidades 183
Anexo B - Carta do FNRU ao Secretrio Nacional de Habitao 184
Anexo C - Boletim Especial do FNRU sobre o Programa Crdito Solidrio 186
Anexo D - Roteiros das entrevistas 190
Introduo
Em uma breve leitura do histrico do problema, constata-se que (a) a classe de baixa renda
no Brasil, em sua grande maioria, assumiu individualmente os custos de obteno da
moradia, tendo as polticas habitacionais, ao longo do tempo, sido insuficientes para dar
conta da complexidade que a oferta de moradias para a populao em meio crescente
demanda habitacional que se configurava em funo, centralmente, do processo de
urbanizao; (b) o prprio Estado, por diversas vezes, contribuiu para o agravamento do
problema, na medida em que estabeleceu polticas de financiamento e de uso do territrio
que atendiam aos interesses de acumulao do capital.
Nota-se que a ao do Estado foi guiada, em pocas diferentes, por perspectivas distintas.
H de comum entre as polticas adotadas o fato de que os mais pobres no foram
devidamente atendidos. Ainda que algumas polticas houvessem sido concebidas
especialmente para essas classes, os resultados obtidos foram considerados insatisfatrios.
Seja porque os impactos foram muito pontuais, como o caso da Fundao da Casa Popular,
ou porque o pblico-alvo a ser atendido houvesse sido alterado para classes com maior
poder aquisitivo e de endividamento, como o caso do Banco Nacional da Habitao (BNH).
As anlises apresentadas pela literatura disponvel buscam explicar os motivos pelos quais as
polticas habitacionais implementadas no pas no deram conta de atender a demanda por
habitao popular. Em alguns momentos, como em fins do sculo XIX e nas duas primeiras
dcadas do sculo XX, a poltica sequer foi concebida no sentido de atender as demandas
habitacionais dessas classes. Ao contrrio, o iderio sanitarista da poltica levou o Estado a
remover milhares de pessoas de suas residncias, forando-as a buscar abrigo em lugares
inapropriados, como os morros, por exemplo, no caso do Rio de Janeiro. Sob o pretexto de
controlar a proliferao de endemias, a poltica de desocupao e destruio de casas e
sobrados liberou reas centrais das cidades, cuja localizao privilegiada deveria dar lugar
a atividades mais rentveis.
13
A partir da dcada de 1930, quando o Estado Novo alterou o discurso e declarou sua
preocupao com o problema habitacional, e a partir de quando se passou a mobilizar
recursos financeiros e institucionais para tal, as anlises constantes na literatura identificam,
majoritariamente, problemas de natureza burocrtico-institucional, atrelados a questes
polticas, como sendo as fontes de ineficcia ou fracasso das polticas habitacionais.
Desta forma, caracterstico do mercado formal de habitao que sua clientela seja formada
por extratos sociais mais elevados, os quais so capazes de arcar com os custos ou
financiamentos disponveis. A oferta existente, capaz de ser produzida segundo as leis de
mercado, passa a ser suficiente demanda. Isso porque h um equacionamento entre
oferta e demanda materializado pela restrio dos possveis demandantes por meio da
elevao dos preos. Nesse cenrio, as camadas populares, no sendo classificveis como
demandantes no mercado privado formal de habitao, voltam-se para os mtodos
autoconstrutivos para obteno de moradia.
O elevado custo da terra urbana pode ser o grande responsvel pelo alto custo da moradia
no mercado formal. O preo do solo urbano determinado segundo o valor de uso que ele
tem e, portanto, em termos de acessibilidade. Quanto mais prximo de equipamentos e
infra-estruturas estiver um pedao desse solo urbano, maior o seu valor. Alm disso, o preo
14
do solo urbano vai refletir a disputa entre os agentes capitalistas por sua apropriao
(RIBEIRO, 1997). Assim, quanto mais escassas as pores de solo urbano abastecidos de
infra-estrutura, equipamentos e outros servios que atendem ao consumo necessrio, e
mesmo o suprfluo, dos habitantes da cidade, maior a disputa por esses espaos e,
portanto, maior o seu preo. O maior poder aquisitivo das classes mdia e alta as possibilita
obter e concorrer pelos espaos na malha urbana melhor abastecidos por esses servios e,
deste modo, melhor localizados. Na disputa econmica por melhor localizao, as classes
de baixa renda conseguem, geralmente, obter seu espao nas periferias da cidade. E aqueles
que, tendo sido excludos do mercado de terra urbana, em funo da referida escassez de
terra bem localizada e atendida por equipamentos e infra-estruturas, recorrem ilegalidade
fundiria.
Frente a esse quadro, o Estado chamado a intervir por meio de polticas estratgicas de
interveno e regulao do mercado imobilirio e do mercado de terras. A regulao da
produo e comercializao, atrelado a polticas de induo ao crdito, pode viabilizar o
aumento da oferta de moradias e a entrada de camadas sociais at ento excludas no
mercado privado de habitaes. Fortes subsdios pblicos devem dar conta do passivo
habitacional daquela parcela da populao que no ser capaz de entrar para o mercado.
Nesses casos, subsdios totais podem ser necessrios. E ainda, a regulao do mercado de
terras deve ser transversal poltica habitacional de qualquer natureza, j que pode
controlar a especulao e a obteno abusiva da renda fundiria, garantindo seu acesso por
todas as classes sociais.
Portanto, uma poltica habitacional popular requer um formato institucional bem elaborado,
que estabelea fontes de recursos especficas e constantes, parcerias entre os rgos
federativos e suas organizaes para viabilizar a implementao das aes para o setor
habitacional e esteja associada a uma consistente poltica fundiria.
Em pocas de crise, por terem maior capacidade de endividamento, as classes mdia e alta
(principalmente a mdia) acabaram sendo priorizadas pelas polticas habitacionais, forma
encontrada pelo poder pblico de equilibrar o sistema financeiro gestor. Foi o que
aconteceu com o BNH que, frente o aumento da inadimplncia desencadeado pela crise,
alterou o foco da concesso de financiamentos, beneficiando assim a classe mdia. E, por
acessar mais mecanismos de presso junto ao poder pblico, essa classe mdia pde
conseguir aliviar o peso da prestao da casa prpria quando os reajustes se tornaram
exorbitantes. As medidas tomadas facilitaram extremamente a quitao da dvida da classe
mdia junto ao SFH, mas acabaram por contribuir para um grande rombo no sistema. Nesse
caso, fortes subsdios foram concedidos, mas no para os mais pobres. Houve, desta forma,
uma distribuio de renda s avessas, conforme conclui Azevedo (2007).
Esse paradigma teve como um de seus expoentes no Brasil o governo Fernando Henrique
Cardoso. De fato, utilizando-se desses meios, governos como o de FHC lograram promover
melhora significativa nas condies de vida dos habitantes de reas urbanas degradadas. O
fato de fazer chegar a elas equipamentos urbanos, como escolas, creches e postos de sade,
e servios essenciais como saneamento, gua canalizada e iluminao pblica, tem impacto
sobre sua qualidade de vida. A esse respeito, Azevedo argumenta que
16
E conclui, em seguida:
Diante de um contexto desse tipo, no por acaso que nas grandes metrpoles
brasileiras os programas de regularizao fundiria vinculados a melhorias
urbanas tm sido crescentemente vistos como um instrumento de poltica
habitacional extremamente importante na luta de um grande contingente de
moradores de favelas e de bairros clandestinos em busca da integrao
socioeconmica (AZEVEDO, 2007, p.14).
A eleio do Presidente Luiz Incio Lula da Silva em 2002, representando a vitria de ideais
progressistas, encerra uma srie de expectativas em torno de reformas e redirecionamento
de polticas aos mais pobres. A poltica urbana ganharia tratamento integrado sob o recm
criado Ministrio das Cidades, o qual seria responsvel pelas polticas habitacional, de
saneamento ambiental, transporte e mobilidade, alm da tarefa de tratar a questo
fundiria urbana brasileira.
Assim, por ser um programa embasado no princpio da autogesto, e sendo o primeiro a ser
criado sob a gesto do Ministrio das Cidades, o Crdito Solidrio fornece elementos
interessantes para anlise. Isso porque o primeiro programa em nvel federal elaborado
com esses moldes, e carrega o significado simblico de mostrar a vitria dos movimentos
sociais que, desde a dcada de 1980, vm pleiteando tal modelo de poltica habitacional. A
ascenso do princpio da autogesto a um programa federal naturalmente envolveria
resistncia, a priori. A sua escolha como objeto de anlise relevante na medida em que a
compreenso dos embates produzidos em torno do PCS pode conter indcios para a
compreenso dos interesses que permeiam o campo da poltica habitacional no Brasil. E, por
sua vez, a compreenso desses interesses (e do conflito entre eles), nos possibilita suscitar
questes sobre por que determinados modelos (ou, mais ousadamente poderamos dizer
paradigmas) de poltica so adotados e outros no, e quais os interesses conseguem se
impor de forma mais imperativa, controlando o que adotado em termos de poltica
pblica.
Tendo sob foco as aes do Estado brasileiro frente ao problema habitacional, pode-se
analisar seus impactos e resultados a partir de diferentes abordagens, j que so muitos os
fatores que podem condicionar as prticas e polticas pblicas ao longo do tempo. Muito se
18
O presente trabalho, por sua vez, tem por objetivo analisar o Programa Crdito Solidrio
como um modelo de poltica habitacional de interesse social adotado na esfera federal,
modelo esse que o produto de uma srie de embates que lograram empregar o princpio
da autogesto em seu desenho operacional. Buscou-se compreender de que forma os
agentes, rgos e instituies envolvidos se relacionam; de que forma as estruturas
administrativa e normativa intervm nesse processo, uma vez que so, ao mesmo tempo,
produto da ao desses agentes e estrutura para sua interao; e como regras e estruturas
cognitivas mais amplas esto manifestas nesse processo.
As questes levantadas por essa pesquisa esto intimamente associadas ao aporte terico
utilizado para a anlise do Programa, o qual se situa no campo de estudo de Polticas
Pblicas. Conforme ser discutido posteriormente neste trabalho, esse campo do
conhecimento muito vasto e engloba diferentes perspectivas analticas associadas a reas
do conhecimento distintas, como a Cincia Poltica e a Administrao Pblica. O arcabouo
terico-metodolgico utilizado nessa pesquisa situa-se no campo da Cincia Poltica.
Essas estruturas sero apresentadas a partir de um relato histrico, em que seus elementos
constitutivos vo sendo destacados e relacionados quando estabelecerem relao causal
ou explicativa. Ainda que as trs estejam fortemente imbricadas, importante destacar que
a estrutura de interesses menos tangvel, j que podem haver interesses que se
manifestam de forma muito sutil, ou que estejam ocultos.
20
Este trabalho est estruturado da seguinte forma: o primeiro captulo apresenta uma reviso
de literatura, abordando o campo de estudo em polticas pblicas sua origem, os
1
A elaborao dos roteiros das entrevistas com os informantes-chaves foi naturalmente embasada pelas
categorias analticas do arcabouo terico escolhido e se encontram no Anexo D.
21
O quarto captulo trata do Programa Crdito Solidrio, desde seus antecedentes histricos,
quando da criao do Fundo de Desenvolvimento Social, at 2009, quando o PCS em seu
formato original entra em estado de latncia com a criao do Programa Minha Casa, Minha
Vida. Com foco na etapa de implementao, e tendo em perspectiva os interesses e
estruturas que se constituram anteriormente, o Programa analisado a partir das trs
estruturas analticas atinentes ao arcabouo terico-metodolgico. Ao final, o tema da
autogesto como princpio a ser adotado em programas de habitao social discutido na
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perspectiva dos interesses subjacentes a essa rea de poltica, e qual o seu efeito sobre as
possibilidades de tal modelo consolidar-se como um padro de poltica habitacional de
interesse social no Brasil, j apontando para as consideraes finais desse estudo.
1
O principal problema, levantado pelo autor, da produo cientfica brasileira nessa rea a
falta de estruturao de um campo de estudo especfico, com a definio de um arcabouo
analtico que seja capaz de abordar o estudo de polticas pblicas mais concentrado na
finalidade de elaborar proposies terico-conceituais, e menos direcionado ao objetivo de
realizar estudos de caso. Um grande nmero de estudos de caso teria contribudo para um
crescimento horizontal do campo, em face da diversidade de objetos empricos, e no
para o que Melo (1999) chamou de fortalecimento vertical, o que seria o vis analtico da
produo na subrea.
Melo citando Nelson (1999) busca aclarar sobre os pressupostos dessa rea do
conhecimento, o chamado americanismo. Ancorada na presuno da existncia de uma
democracia estvel, essa concepo entende que a anlise das polticas pblicas pode
constituir-se em um trabalho distinto daquele executado pelos rgos governamentais, em
face da existncia de plataformas exteriores ao governo, formadas por especialistas e
acadmicos que acompanham e criticam a conduo das aes pblicas. Essa concepo de
exterioridade da produo analtica em relao ao Estado tem razes no antiestatismo
liberal americano e na idia profundamente enraizada na cultura poltica de limited
government1 (MELO apud LOWI e GINSBERG, 1999).
1
A expresso limited government pode ser traduzida para o portugus como governo limitado. Remete
situao em que o Estado tem papel mais de regulador do que de provedor, estimulando a produo
econmica e de bens sociais pelo setor privado (empresas e sociedade civil organizada).
2
bom esclarecer que essa separao de funes no pressupe o esgotamento das atividades de anlise e
monitoramento de polticas por parte do Estado.
25
Em sua anlise, com vistas a definir os problemas do estoque de pesquisa disponvel, Melo
(1999) busca desagregar os trabalhos produzidos no campo de polticas pblicas em sub-
grupos, classificando-os conforme a natureza do trabalho e seu objeto. Para tanto,
apresenta em perspectiva histrica as mudanas na agenda de pesquisa, a qual guarda forte
relao com as transformaes polticas no pas em seu processo de transio democrtica.
Ele identifica trs grandes grupos de trabalhos e os classifica da seguinte forma: o primeiro
grupo trata as polticas pblicas como poltica, que tem como foco a anlise do regime
poltico, instituies e intermediao de interesses. Essas dimenses so utilizadas como
categorias analticas para a compreenso de uma poltica especfica, e esto relacionadas
com a abordagem do mainstream da Cincia Poltica. Os trabalhos situados nesse grupo
preocupam-se mais com questes de natureza macro, como os traos constitutivos do
Estado brasileiro, seus impactos para as instituies polticas e os padres de intermediao
de interesses em jogo que atuam para a conformao de determinadas resultados polticos.
Fazem parte desse grupo trabalhos clssicos que buscaram analisar o clientelismo, o
corporativismo e o autoritarismo, questes essas pertinentes formao do Estado
brasileiro republicano.
Esse terceiro grupo de estudos e alguns daqueles do segundo grupo respondem por parte do
problema de institucionalizao dessa subrea. O descolamento de trabalhos dessa natureza
de um conjunto de pressupostos terico-metodolgicos obsta o seu agrupamento sob um
campo disciplinar com estrutura material e conceitual prpria. Esse o problema levantado
por Melo (1999) em sua anlise do conjunto de trabalhos produzidos, inclusive no Brasil.
(1999), ele analisa especificamente o acervo produzido sob a gide da Cincia Poltica, os
quais teriam sido condicionados pela prpria dinmica conceitual pela qual passou este
campo disciplinar.
Segundo este autor, a Cincia Poltica, em seus primrdios, entendia as polticas pblicas
como um resultado, ou o que ele chama de output, do sistema poltico. Diversos modelos
foram criados para explicar o padro de comportamento do Estado, como o corporativismo,
o pluralismo, o elitismo e o marxismo, cuja varivel central de anlise era o Estado e suas
instituies. Como decorrncia, a produo nessa rea centrava-se nos processos de
formao das polticas pblicas, com a considerao de variveis macroestruturantes do
sistema poltico, tais como os fatores que condicionavam a tomada de deciso dos gestores
pblicos e a intermediao dos interesses que se colocava nesse processo. Esse tipo de foco
de anlise era utilizado antes mesmo que o estudo de polticas pblicas fosse considerado
uma subrea disciplinar.
Faria (2003), por sua vez, atribui tal escassez pouca utilizao pelo setor pblico no pas da
avaliao enquanto instrumento de gesto, o que teria refletido na produo acadmica
desse sub-campo. Dialogando com Melo (1999), Faria (2003) argumenta que a parca
produo acerca dos processos de implementao das polticas ou o que ele chama de
etapa ps-deciso no se justifica apenas pela frgil institucionalizao dessa subrea no
Brasil, mas tambm pela debilidade do campo de estudos em Administrao Pblica no pas.
Segundo este autor, a frgil institucionalizao desse campo teria levado grande parte das
anlises de polticas pblicas a gravitarem em torno do arcabouo terico-metodolgico da
Cincia Poltica. E, nesse caso, os objetos de anlise estiveram mais prximos daqueles
discutidos pelos cientistas polticos, como os processos decisrios, arranjos polticos e
intermediao de interesses, do que de temas referentes etapa de implementao de
determinada poltica pblica.
De fato, possvel notar na produo mais recente em Polticas Pblicas que muitos
trabalhos empricos tm sido realizados no sentido de avaliar os resultados de polticas
setoriais especficas. Parte importante dessa contribuio tem carter quantitativo, e busca
contrastar recursos e quantidade (quando possvel medir) de servios e bens pblicos
gerados. O problema justamente que, como lembra Melo (1999), a relao de muitas
dessas avaliaes com os pressupostos tericos de disciplinas mais consolidadas, como a
Cincia Poltica, frgil. Nesse caso, entendemos que o tipo de trabalho que falta, segundo a
30
Silva e Melo (2000) argumentam que o entendimento de elo perdido sobre a etapa de
implementao baseia-se em uma percepo equivocada do prprio processo de elaborao
de polticas. Segundo essa percepo, a implementao a etapa em que as aes,
concebidas em etapa anterior, so apenas executadas, como um fluxo de uma direo s.
Em alguns modelos, considera-se o processo como um ciclo, com as informaes da
implementao sendo utilizadas pelos formuladores para promover alteraes na poltica.
Porm, nesses casos, a retroalimentao de informaes obtidas com a experincia da
3
Existe um debate no campo de Polticas Pblicas que busca relacionar pesquisa e poltica, mais
especificamente como as pesquisas (de cunho acadmico) impactam sobre as polticas pblicas e de que forma
as polticas definem a agenda de pesquisa. Parte-se do entendimento que um maior vnculo entre poltica e
pesquisa poderia ser benfico tanto para a concepo de polticas pblicas melhor informadas sobre a
realidade, que pode ser capturada pela pesquisa; tanto para a formulao de problemas de pesquisa que
contribussem para a compreenso da realidade social sobre a qual as polticas pblicas devem intervir. A esse
respeito ver Stone, Maxwell e Keating (2001).
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implementao, como forma de subsdio para a etapa de formulao, inexistente (no caso
do modelo linear) ou inadequada (no modelo cclico).
Como alternativa a essa concepo, Silva e Melo propem um modelo de anlise em que o
processo poltico seja mais que um ciclo, superando a concepo de que as informaes
obtidas na ponta (implementao) sirvam para o aperfeioamento do desenho da poltica,
como um fluxo de sentido nico, ainda que circular. No modelo proposto por esses autores,
h a recusa de que a implementao seja uma etapa subseqente formulao: a
implementao entendida como um processo autnomo onde decises cruciais so
tomadas e no s implementadas (SILVA e MELO, 2000, p.10).
4
Stakeholders um conceito utilizado por grande parte da literatura em Polticas Pblicas, e refere-se aos
atores que so partes interessadas em determinado processo. Entre eles incluem-se os tcnicos da burocracia,
os polticos, o pblico-alvo das polticas, e os indivduos que de forma direta ou indireta forem afetados pelas
aes da poltica.
32
estrutura institucional, a seu turno, fornece as regras que incidem sobre as aes dos atores,
moldando seu comportamento e constrangendo, em certa medida, seu curso de ao.
Essa concepo da implementao enquanto processo poltico foi tambm discutida por
Ham e Hill (1993). Estes afirmam que o processo da poltica est sujeito a muitos
condicionantes, de naturezas distintas, os quais precisam ser levados em considerao pelo
analista de polticas pblicas. Ao mesmo tempo, tais autores diluem a separao entre as
etapas de formulao e de implementao, e colocam foco na anlise entre ao e
estrutura, tendo em mente que em todas as etapas da poltica decises so tomadas,
influindo sobre os resultados.
Cristopher Ham e Michael Hill (1993) acreditam que a produo da subrea de Polticas
Pblicas no passvel de ser determinada por fronteiras disciplinares especficas, j que seu
contedo fortemente condicionado pelas circunstncias de tempo e natureza do
problema. Tais autores entendem que o propsito da anlise de polticas , utilizando idias
provenientes de uma srie de disciplinas, interpretar as causas e conseqncias da ao do
governo, em particular ao voltar sua ateno ao processo de formulao poltica (HAM e
HILL, 1993, p.27).
De fato, a partir de um exame do debate entre autores que discutem proposies terico-
conceituais para iluminar as anlises de polticas pblicas, constata-se a limitao da
capacidade explicativa de estudos que lanaram mo de apenas uma dimenso analtica
para iluminar seu problema de pesquisa. Dimenso analtica (ou nvel de anlise, segundo a
33
A esse respeito, importa destacar que a adoo de apenas um nvel de anlise restringe a
capacidade de produzir respostas em um estudo sobre polticas pblicas. Isso porque em
cada um desses nveis de anlise encontram-se variveis que intervm, de alguma forma,
sobre o processo, e que juntas contribuem para a explicao de um problema de pesquisa. A
desconsiderao de algumas delas pode culminar em uma concluso que atribua
caractersticas explicativas a variveis que no necessariamente influem sobre o resultado;
ou influem, mas no da maneira prevista; ou que sejam variveis insuficientes para explicar
determinados processos em polticas pblicas.
Assim, a opo pela proposta metodolgica de Ham e Hill nessa pesquisa uma tentativa de
superar os problemas de ordem terico-conceitual encontrados na literatura de anlise de
Polticas Pblicas. Isso porque, como vimos, diversos autores tm questionado a capacidade
explicativa, isoladamente, das teorias disponveis em funo da natureza de suas variveis
analticas, que se debruam apenas sobre determinada dimenso do problema.
A busca por um olhar multi-dimensional sobre nosso objeto de anlise visa capturar a
relao entre os fatores de natureza distinta que intervenham sobre os arranjos
institucionais, processos e os resultados da Poltica Habitacional de Interesse Social,
materializados no Programa Crdito Solidrio. A partir dessa estrutura terico-metodolgica
sero acrescentados conceitos importantes para a instrumentalizao da anlise, como
aqueles de Silva e Melo (2000); Stone, Maxwell e Keating (2001); e outros ancorados na
tradio weberiana, os quais contribuem para a compreenso do papel da burocracia na
implementao das polticas pblicas.
sendo, ela est sujeita ao crivo da comunidade acadmica desse campo disciplinar e,
conseqentemente validao ou refutao enquanto modelo explicativo da realidade. Tal
fato se mostra relevante, principalmente em face dos problemas de institucionalizao da
subrea de Polticas Pblicas levantados por Melo (1993).
Conforme argumentam Ham e Hill (1993), os problemas para conceituar poltica indicam a
dificuldade em trat-lo como um fenmeno muito especfico e concreto. Isso porque ela
pode ser identificada por uma deciso, associada a um grupo de decises, que se configuram
mais como diretrizes ou orientaes. Assim, igualmente difcil identificar situaes
particulares em que a poltica produzida.
O processo de produo da poltica difuso no tempo, e muitas vezes difuso em termos dos
agentes que a produzem. difcil localizar no tempo a produo da poltica, pois ela o
resultado de uma srie de outras decises, anteriormente tomadas. Alm disso, declaraes
de intenes variam constantemente, influindo sobre os rumos da poltica. A poltica pode
estar relacionada tanto aos agentes quanto s instituies em que produzida, ou aos dois
ao mesmo tempo, inclusive. Decorre disto a dificuldade em localizar, tambm, seu autor ou
autores.
Assim como Silva e Melo (2000), Ham e Hill (1993) chamam ateno para a relevncia da
etapa de implementao nesse processo. Segundo eles, a poltica, muitas vezes, continua a
desenvolver-se mais propriamente nesta fase do que na fase de elaborao. Isso se explica
por causa da natureza dos processos decisrios que tomam lugar nessa etapa. Uma srie de
interesses dos atores (stakeholders), atrelado aos marcos regulatrios institucionais, se
35
A esse respeito, a concepo de Aaron Wildavsky reconhece esse duplo sentido de poltica.
Segundo este autor, poltica um processo e tambm um produto. O termo usado para
se referir ao processo de tomada de decises e igualmente ao produto desse processo. A
poltica diz respeito a algo que e ao que deve ser: define prioridades e deve servir ao
interesse pblico (1992, p.387).
Tambm entendendo poltica como processo e produto, Ham e Hill se valem do conceito
funcionalista de Easton para caracteriz-la. Sua abordagem sistmica tm pautado uma srie
de outros modelos de anlise de polticas pblicas, configurando-se como marco
metodolgico importante para este sub-campo. Assim, a partir da incorporao de alguns
pressupostos eastonianos e da crtica a outros, que Ham e Hill definem poltica. No criam
um conceito especfico, mas enunciam pressupostos que visam a subsidiar o entendimento
de poltica, mais entendida como uma srie de acontecimentos e produtos encadeados do
que um fato em si.
Ham e Hill (1993) salientam o mrito do modelo sistmico, que ao distinguir processos de
estruturas, avanam em relao a anlises mais tradicionais da Cincia Poltica e da
Administrao Pblica. Tambm se configura em um ganho metodolgico, segundo estes
autores, a desagregao do processo de elaborao de polticas em uma srie de estgios
diferentes, possibilitando a anlise mais detida de cada um deles. Questionam, no entanto, a
validade de alguns pressupostos tericos, os quais, acreditam, diferenciam-se na realidade.
A esse respeito, Ham e Hill (1993) ponderam que demandas no surgem autonomamente na
sociedade, da forma como sugere o modelo sistmico. Elas podem ser manipuladas por
lderes ou grupos que, ao manipularem a definio do problema, podem fazer emergir a
definio da soluo (demanda) que lhes convier, criando condies para a sua prpria ao
(EDELMAN apud HAM e HILL, 1993). A agenda poltica, nesse caso, estar fortemente
condicionada capacidade desses grupos em influenciar opinies.
Tambm denominados de discourse coalitions, esses grupos so formados por atores que
compartilham um mesmo constructo social, o qual serve referncia para a
formulao/definio dos problemas polticos. Trabalham com idias, conceitos e categorias,
aceitas pelo grupo, para dar significado aos fenmenos, valendo-se, para tanto, do uso de
smbolos, da linguagem e de discursos polticos. Desta forma podem disseminar a
interpretao do problema segundo sua prpria perspectiva, sendo mais bem sucedido na
medida em que esta for dominante na rea da poltica na qual operam (STONE, MAXWELL e
KEATING, 2001).
Edelman citado por Ham e Hill (1993) chama a ateno para os propsitos simblicos a que
pode servir uma poltica. Dependendo da formulao do problema e das propostas para sua
soluo, polticas podem ser mais efetivas para dar a impresso de que o governo est
tomando atitudes, mantendo, assim, seu respaldo poltico, do que para lidar com problemas
sociais propriamente. Assim, seria uma deficincia da anlise de polticas centrar-se
primariamente em atividades dos governos ao invs de em sua retrica, conclui Dye citado
por Ham e Hill (1993, p.32).
A manipulao do problema e da sua soluo deve nos atentar para o problema de se medir
a efetividade de uma poltica. A efetividade no pode ser percebida apenas em termos do
atendimento ou no dos objetivos iniciais da poltica. Deve-se analisar tambm a quais
interesses servem o seu sucesso ou o seu fracasso. Em outras palavras, o aparente fracasso
de uma poltica pode atender a objetivos especficos, no declarados, de partes interessadas
no problema que no os supostos beneficirios.
5
importante ressaltar aqui que o fato de determinado discurso estar naturalizado na sociedade, significa
apenas que grande parte dela aceita a definio do problema tal qual apresentado por uma discourse coalition,
a qual logrou impor a sua perspectiva sobre outras. No significa, no entanto, que no haja grupos de
resistncia ou crticos perspectiva hegemnica.
38
Um terceiro ponto no explorado pelo modelo sistmico o fato de que o prprio sistema
alvo da ao poltica. A forma como os processos ocorrem nesse sistema pode alterar
continuamente, influindo sobre as relaes entre unidades do governo e sobre as regras do
jogo poltico. Nesse caso, a poltica pode se tratar de assegurar um resultado especfico ou
de mudar essas regras. A mudana de regras pode estar pautada pelo interesse em
influenciar tanto um resultado atual, quanto resultados futuros (HAM e HILL, 1993).
A relao desse sistema poltico com outros est representada pelo modelo sistmico
apenas de maneira genrica como ambiente. Ham e Hill (1993), por sua vez, do maior
nfase capacidade de influncia desse ambiente sobre o sistema poltico. Esse ambiente
pode ser entendido como os aspectos da economia e da sociedade sobre os quais incidem a
poltica pblica. Assim, tais autores ressaltam a importncia de uma anlise de poltica
considerar tais aspectos, que so mutuamente influentes: ao mesmo tempo que uma
poltica configura-se em um tipo de interveno sobre a economia e a sociedade, estes
determinam o padro dessa interveno.
Ham e Hill (1993), em seu trabalho The Policy Process in the Modern Capitalist State,
apresentam o estgio do debate em Polticas Pblicas, discorrendo sobre diversas
abordagens situadas em paradigmas tericos diferentes, que buscam explicar o processo da
poltica (policy process). Aps um exame crtico, selecionam aquelas que julgam
proporcionar maior capacidade explicativa para tal processo, propondo um arcabouo
terico que abrange diferentes dimenses analticas. A anlise desses autores est pautada
pela relao entre ao e estrutura, as quais acreditam definir o produto e o processo das
polticas pblicas.
39
A perspectiva analtica de Ham e Hill tem como foco a organizao, no caso a pblica, por
entenderem que
uma vez que, virtualmente, todas as polticas pblicas so executadas por grandes
organizaes pblicas, somente atravs do entendimento de como funcionam tais
organizaes que se pode compreender como as polticas so lapidadas em seu
processo de implementao (ELMORE apud HAM e HILL, 1993, p.158).
A linha de pensamento dos autores com os quais dialogam Ham e Hill (1993) na composio
de sua proposta metodolgica est associada ao que se denominou teoria da organizao
radical. Segundo os autores dessa corrente, a atividade do Estado na sociedade moderna
essencialmente uma atividade de organizao (HAM e HILL, 1993, p.233). Desta forma, sua
perspectiva analtica est interessada na maneira como as organizaes so moldadas e
influenciadas pelas sociedades em que esto inseridas. Estado e sociedade so, portanto, as
variveis independentes centrais dessa corrente.
Benson um dos autores dessa tradio a quem Ham e Hill (1993) recorrem. Ele trabalha
com a perspectiva de anlise interorganizacional de polticas pblicas, que est preocupada
com a interdependncia entre organizaes, no que se refere a recursos e hierarquia, e com
os interesses que permeiam a estrutura de uma rea de poltica pblica6 especfica.
Segundo a definio de Benson, rea de poltica pblica um aglomerado ou complexo de
organizaes conectadas entre si por dependncias de recursos e distinguido de outros
aglomerados ou complexos por quebras na estrutura de dependncia de recursos (BENSON
apud HAM e HILL, 1993, p.233).
Esse conceito de Benson especialmente importante para nossa anlise, j que busca
identificar as organizaes que esto relacionadas de alguma forma com a execuo de
determinada poltica. Entretanto, acreditamos que outros grupos de interesse, que no
6
rea de poltica pblica a traduo do que, no original em ingls, denomina-se policy sector.
40
7
Dentre elas o modelo top-down de implementao, que entende a poltica como um processo inerente
estrutura governamental, em que as decises so tomadas em instncias superiores, em funo da supremacia
do conhecimento tcnico. Os beneficirios da poltica seriam, nesse caso, apenas agentes passivos no processo.
41
Da mesma forma que a anlise dos interesses que permeiam o processo da poltica
elucidativa, tambm o o sistema de regras que regem as relaes entre esses interesses.
Partindo desse pressuposto, Benson (apud HAM e HILL, 1993) afirma que a anlise das
relaes interorganizacionais precisa debruar-se sobre trs nveis9 na estrutura do que ele
chama de setores polticos. No primeiro, tem-se a estrutura administrativa, entendido como
o nvel superficial de vnculos e cadeias entre agncias mantidas juntas por dependncias
de recursos (p.234).
8
Gerar pertencimento ou ownership, segundo o conceito original em ingls significa no apenas incluir
formalmente as partes interessadas, dentre elas os beneficirios, no processo decisrio, mas fazer com que se
sintam realmente parte do problema e de sua soluo.
9
No possvel distinguir nenhuma espcie de hierarquia em relao aos nveis de anlise de Benson em Ham
e Hill (1993) em funo da forma como eles forma apresentados. Tambm no h nenhuma meno a esse
respeito, o que nos leva a concluir que o fato de um nvel ser denominado primeiro, por exemplo, apenas
uma questo de forma de apresentao. Julgamos til esclarecer esse ponto, uma vez poderia conduzir ao
equvoco de transparecer que um nvel analtico tem prevalncia sobre os demais.
42
vez que esta est sujeita s relaes de poder subjacentes manifestadas no interior da
estrutura de interesse (HAM e HILL, 1993, p.234).
Essas regras de seleo podem ser negativas ou positivas. As regras negativas operam para
excluir desafios ao funcionamento do Estado capitalista, como, por exemplo, ao direito
propriedade privada; ou via manipulao ideolgica, mantendo certas discusses sobre
mudanas na estrutura fora da agenda poltica. Regras de seleo positivas referem-se
quelas regras que requerem ao consistente com a manuteno e o desenvolvimento das
formas dominantes de organizao econmica (HAM e HILL, 1993, p.235). So regras que
43
levam o Estado a intervir por meio de polticas especficas para favorecer o processo de
acumulao, como poltica industrial, aporte de infra-estrutura, ou mesmo oferta de servios
sociais gratuitos como sade e educao.
Clegg (apud HAM e HILL, 1993) caracteriza essas regras de formao de estrutura por meio
dos conceitos de poder, regra e dominao. Segundo este autor, analistas de poltica devem
identificar a estrutura de dominao em que o poder exercido, e tentar relacionar as
regras que ligam poder e dominao. Dessa forma, seria possvel compreender as relaes
interorganizacionais. O poder a que se refere o do capital, o qual se encontra permeado
nas rotinas da sociedade capitalista. Essas rotinas, materializadas em regras, seriam o
produto de uma estrutura economicamente condicionada (CLEGG e DUNKERLEY apud
HAM e HILL, 1993).
Outros trabalhos, ancorados na tradio weberiana, pem nfase no poder que tem a
burocracia especializada em determinar prticas e aes nas organizaes. A burocracia
entendida como um corpo tcnico, bem qualificado, que busca compreender e atender s
necessidades de sua clientela, qual seja, a sociedade civil (WEBER, 1994; GERTH e WRIGHT
MILLS, 1991). Possui forte sentido de classe, revestindo-se de poder com considervel
autonomia, o que lhe confere capacidade para fazer escolhas e vencer constrangimentos
impostos por esta superestrutura. E justamente essa autonomia e poder que blindam, em
grande medida, a burocracia das presses polticas exercidas pelos cargos eletivos,
possibilitando-a ter grande ingerncia sobre o estabelecimento da agenda das polticas
pblicas.
Desta forma, razovel supor uma autonomia desses indivduos, j que estes so capazes de
questionar regras e estruturas. Mais que isso, o que esses atores fazem interfere sobre a
estrutura organizacional, j que eles tm um certo espao para interpretar as regras e,
10
Esse termo, comumente utilizado por aqueles que trabalham com teoria dos jogos, remete idia de uma
matriz em que esto dispostos ganhos e perdas referentes a determinados cursos de ao. O pay-off implica
em abrir mo de determinados ganhos (entendidos como custos) para se obter outros ganhos.
45
Segundo Ham e Hill (1993), essas duas abordagens a weberiana radical e a marxista
estruturalista constituem-se nas duas correntes dominantes dentro da teoria da
organizao radical. Ham e Hill, apoiando-se no entendimento de diversos autores que
transitam por essa teoria, afirmam que nenhuma das duas abordagens, isoladamente,
capaz de capturar devidamente os fatores e processos inerentes ao funcionamento da
organizao. Propem que as duas abordagens sejam consideradas na anlise da
organizao, que de onde emanam as polticas pblicas. Isso se justifica, pois, segundo
46
Em sua proposta, Weber rejeita a diviso de classes constante em Marx, baseada no acesso
propriedade privada dos meios de produo. Entende que h uma complexidade muito
maior em termos das divises sociais nas sociedades capitalistas, as quais so altamente
estratificadas, geradas pela estrutura de mercado (GERTH e WRIGHT MILLS, 1991).
Abordagens weberianas contemporneas apontam para a forte relao entre as polticas
pblicas e os profissionais, os burocratas e a classe mdia assalariada. Esses diversos grupos
constituem-se em apoiadores, demandantes e mesmo formuladores dessas polticas. Podem
tambm ser entendidos como redes de implementao, conforme denominao de Silva e
Melo (2000). Seus interesses podem se chocar com os da burguesia, promovendo a
execuo de polticas que atendam outras classes que no esta que detm o poder
econmico, conforme constatam Ham e Hill:
11
Polticas pblicas voltadas para o consumo so aquelas em que o Estado produz bens e servios pblicos com
a finalidade social, e se diferenciam daqueles situados na esfera da produo, em que o Estado fomenta (ou
produz, por meio de empresas estatais) a produo de algum bem a ser comercializado na sociedade.
47
Assim, na anlise de polticas preciso identificar esses grupos, que tm de alguma forma
uns mais, outros menos ingerncia sobre o processo. Igualmente, preciso atentar para os
burocratas: o que pensam, como entendem as regras que emanam da estrutura, quais as
relaes que mantm com outros grupos de interesse e qual a posio de poder ocupam na
estrutura administrativa, em termos de definio de diretrizes e de capacidade de execut-
las.
patente o crescente poder de que gozam as agncias estatais e seus burocratas, que
detm poder em si mesmo, e no apenas como meio de reproduzir o domnio de uma classe
particular. Seu poder, assim como entendido na perspectiva de Weber, reside no
conhecimento tcnico e na capacidade de mobilizar recursos legais, financeiros e
organizacionais em favor das polticas que formulam e executam.
Sobre as relaes dessa burocracia com a sociedade civil como um todo, e em particular com
os demandantes da poltica, Ham e Hill afirmam que
Da mesma forma, necessrio tambm levar em conta a relao dessa burocracia com
outros grupos de interesse, e a representatividade e o poder que eles tm na rea da poltica
pblica em foco de anlise. Silva e Melo chamam ateno para a diversidade de atores
envolvidos no processo decisrio em contextos democrticos, em que agentes de mercado,
atores estatais e instituies no governamentais interagem fortemente. Nesses casos, a
noo de um ncleo racional formulador de propostas para polticas cede lugar a
mecanismos de deliberao, engenharia social e aprendizagem coletiva (2000, p.15). O
processo da poltica, assim, pautado pela negociao, pela barganha e pela troca, no lugar
de ser hierarquicamente determinado.
Portanto, ela deve ser analisada, ao mesmo tempo, como pano de fundo para e como objeto
da ao dos atores envolvidos no processo.
Uma rea de poltica envolve, normalmente, mais de uma unidade ou rgo administrativo
em sua gesto. A relao entre esses rgos elucidativa para a compreenso do processo
da poltica, dos percursos e dos constrangimentos a que est sujeita, em funo da
complexidade que a relao entre rgos e entre esses com as redes de implementao
geram. A esse respeito, Silva e Melo (2000, p.14-15) destacam a importncia dos
mecanismos de coordenao interinstitucional para a implementao de polticas pblicas
em ambientes institucionais democrticos, descentralizados e com um mix fortemente
diferenciado de agentes implementadores.
Assim sendo, a nossa pesquisa dever debruar-se sobre esses trs nveis de anlise, a
estrutura administrativa, a de interesses e as regras de formao de estrutura, de forma a
compreender o processo da poltica habitacional de interesse social, materializada no
Programa Crdito Solidrio.
Poder necessariamente um conceito relacional, uma vez que ele percebido a partir da
interao entre grupos ou indivduos, e/ou entre esses e o meio. Assim, o poder
determinado no apenas pelas caractersticas dos indivduos ou grupos envolvidos numa
determinada situao, tampouco apenas pelas prprias caractersticas da situao
[ambiente], mas pela interao entre esses dois fatores12 (DEUTSCH e COLEMAN, 2000,
p.112).
12
Traduo livre. Power (...) is determined not only by the characteristics of the person or persons involved in
any given situation, not solely by the characteristics of the situation, but by the interaction of these two sets of
factors.
49
Mais que conceituar poder, interessa-nos para os fins dessa pesquisa entender como ele
obtido e de que forma pode ser operado13. Nesse sentido, nos valemos das consideraes de
Deutsch e Coleman (2000), que identificam trs sentidos para a noo de poder: (i) o poder
sobre o meio (ou ambiente), que se refere capacidade que um agente tem de exercer
influncia sobre o seu meio; (ii) o poder relacional, que diz respeito capacidade de um
agente influenciar outro; (iii) e o poder pessoal, relativo capacidade que um agente tem de
satisfazer aos seus desejos14.
Apesar de distintas, essas trs naturezas de poder esto fortemente interrelacionadas, uma
vez que a mudana em alguma delas pode conduzir a perda ou ganho de uma ou das duas
outras. Nesse sentido, elas podem estar positivamente relacionadas, no sentido de que o
aumento de um tipo de poder, digamos o relacional, possa levar ao aumento de outro, o
pessoal, por exemplo. Mas a dinmica entre elas no ocorre, necessariamente, desta forma,
j que ela pode variar de acordo com as circunstncias e com os agentes envolvidos
(DEUTSCH e COLEMAN, 2000).
Para melhor compreender a dinmica entre essas trs naturezas de poder, Deutsch e
Coleman (2000)15 oferecem outros conceitos derivados, os quais auxiliam na
operacionalizao de poder enquanto categoria analtica. As bases do poder16 so os
recursos ou instrumentos disponveis que podem ser usados para influenciar o meio, outros
agentes, ou para lograr atender aos desejos daqueles que os detm. Essas bases podem ser:
recursos econmicos, fora fsica, armamentos, conhecimento/ informao, legitimidade,
capacidade de organizao/mobilizao, aliados, respeito, afeio, carisma, dentre outras.
13
Parsons (1999) distingue, no campo de estudos sobre poder, duas grandes correntes de autores: os
legisladores (legislators) e os interpretadores (interpreters). Os primeiros estariam dedicados ao entendimento
sobre o que poder, buscando conceitu-lo enquanto fenmeno, tendo no trabalho de Thomas Hobbes a
origem intelectual desse debate. O segundo grupo, originrio de Nicolau Maquiavel, antes que buscar um
conceito de poder, est mais interessado em traduzir o sentido do poder tal como ele se manifesta em
diferentes contextos sociais. Nesse caso, se voltam mais para as questes de como o poder obtido, quais os
seus efeitos, e como ele mantido. Sobre esse debate, ver: PARSONS, Michael D. The problem of Power:
seeking a methodological solution. Review of Policy Research, n.16, 1999.
14
No original em ingls: (i) environmental power, (ii) relationship power e (iii) personal power.
15
Para tanto, recorrem ao trabalho de Lewicki, Litterer, Minton e Saunders (1994).
16
Power bases, do original em ingls.
50
Ter acesso a essas bases e ter a capacidade de us-las significa ter poder em potencial17. O
poder efetivo18, diferentemente, implica em ter o controle das bases do poder, motivao
para influenciar outras partes, habilidade para converter as bases (recursos) em poder, e
discernimento para empregar o poder adequadamente de acordo com a situao (DEUTSCH
e COLEMAN, 2000). As estratgias de influncia19 mediam essa transformao de poder
potencial em poder efetivo, e podem ser entendidas como a forma com que os recursos so
utilizados em prol do atendimento de determinado objetivo.
17
Potencial power, do original em ingls.
18
Effective power, do original em ingls.
19
Strategies of influence, do original em ingls.
20
Traduo nossa. Power can be usefully conceptualized as a mutual interaction between the characteristics
of a person and the characteristics of a situation, where the person has access to valued resources and uses
them to achieve personal, relational, or environmental goals, often through using various strategies of
influence.
51
poder de agncia e estrutura. Desta forma, essas breves consideraes sobre poder
pretenderam auxiliar a compreenso do nosso objeto de pesquisa.
Alm disso, como vimos, na etapa de implementao que ocorrem decises e aes que
do o verdadeiro corpo da poltica. As eventuais alteraes no desenho e nas prticas do
programa, na maioria das vezes, so decorrentes da constatao de entraves observados ao
longo da implementao. Desta forma, retomando o argumento de Silva e Melo (2000), a
partir da compreenso do processo de implementao que se torna possvel identificar as
falhas e os problemas relacionados a sua concepo.
Desta forma, nossa anlise guiada pela identificao dos trs nveis propostos por Ham e
Hill. Inicia-se pelas regras de formao de estruturas, por seu carter estruturante e mais
amplo, em que se busca caracterizar historicamente o padro de interveno do Estado
brasileiro por meio das polticas sociais e, especificamente, habitacionais. Tendo em
perspectiva as prticas mais recentes em relao poltica de habitao, busca-se
compreender quais os novos paradigmas de provimento da moradia e o papel do Estado.
Neste esforo, procura-se salientar quais so as regras de seleo positivas ou negativas que
operam sobre esse campo da poltica.
21
A freqente realizao de seminrios de capacitao envolvendo a CEF, o Ministrio das Cidades e as
entidades e associaes dos moradores permitem uma relao mais prxima entre os principais agentes
envolvidos na implementao do programa. Um outro fator que contribui para essa proximidade, como
veremos, o fato de os tcnicos e gestores do MCidades terem um histrico de envolvimento com os
movimentos de luta por moradia, o que facilita a comunicao entre as partes.
52
Sabemos que a burocracia, cada vez mais prxima da classe mdia assalariada e demais
grupos atendidos pelas polticas, conforme sugerem as anlises weberianas, pode pr em
prtica o poder que tem de determinar as prticas e as aes nas organizaes estatais em
prol do atendimento das demandas desses grupos. Esse poder reside no conhecimento
tcnico (e sobre a dinmica poltica) que possuem, na legitimidade que a funo lhes
proporciona, na capacidade de alocar recursos (econmicos, polticos e organizacionais),
dentre outros, e que potencializado por sua autonomia e forte sentido de classe. Essa
autonomia que possibilita, tambm, que a burocracia interprete as regras que emanam
da estrutura econmica, tomando decises que contrariem a lgica de reproduo do
capital, o que rompe com as afirmaes dos estruturalistas de que o Estado um aparelho
de manuteno da hegemonia burguesa.
Para expor as estruturas e os agentes que atuam nessa poltica, centraremos nossa anlise
na dinmica do processo de implementao. Nessa etapa, os agentes devem operar segundo
as normas estabelecidas em etapa anterior, mas esto presentes disputas e pactos relativos
implementao dessas normas. Mas, em que medida as disputas em torno da
implementao podem romper com a concepo do programa feita em etapa anterior do
53
PCS? Existem brechas que possibilitem aos agentes contornar entraves? Qual o poder os
agentes envolvidos tm para alterar a estrutura do programa? Ou essa estrutura rgida a
ponto de permitir mudanas mais pontuais? Ao longo do tempo, algum grupo ou agente
logrou promover alguma alterao nos moldes do programa, de forma a atender interesses
especficos?
Uma outra dimenso a ser questionada, tambm de difcil apreenso, a relao entre a
lgica de implementao do PCS com questes relacionadas s regras da estrutura. A esse
respeito, cumpre questionar em que medida o programa no est sendo formulado e
implementado para atender s necessidades do capital imobilirio, tal qual ocorreu com a
poltica habitacional em outros momentos de sua histria. A poltica destina-se a assegurar
um resultado especfico ou a mudar, ainda que de forma subliminar, as regras do jogo da
prtica de produo de habitao? Existe alguma parte interessada em no se utilizar os
recursos do PCS e fazendo com que ele (e seu modelo de interveno) parea fracassado ou
pouco efetivo? A que interesses atenderia o seu eventual fracasso?
A busca pela compreenso das regras de formao de estruturas que permeiam as polticas
pblicas no Brasil perpassa pela anlise do padro de interveno do Estado brasileiro. Essas
regras esto diludas nas prticas que so adotadas quando da execuo das polticas
pblicas. Por isso, a apreenso dessas regras por meio dessas prticas no trabalho fcil,
uma vez que: (i) essas prticas se alteram ao longo do tempo, em funo das mudanas na
concepo poltica dos governos e dos paradigmas de interveno; (ii) algumas vezes, essas
regras so ocultas, no sendo possvel capturar de que forma elas influem sobre o padro de
interveno do Estado; (iii) cada rea de poltica pblica apresenta especificidades em
termos da reproduo dessas regras de formao de estruturas.
Essa discusso sobre a poltica habitacional no Brasil dever introduzir uma outra discusso,
mais ampla, sobre o padro de interveno do Estado nas polticas sociais. Essa dimenso
analisada no captulo 3, em que se busca compreender a relao entre o padro das polticas
sociais de uma forma geral e aquele empregado nas polticas habitacionais, destacando-se
os fatores de ordem conceitual e ideolgica que guiaram tais perspectivas.
1
A busca por mensurar e avaliar o dficit de moradias uma constante em diversos estudos de governos e de
outras entidades que trabalham com a questo. Diversas metodologias e resultados foram obtidos, entretanto,
esse conceito de dficit habitacional deve ser problematizado, levando-se em considerao os critrios
utilizados na coleta e tratamento dos dados e o problema da distribuio de espaos urbanos ociosos. Tem-se
por consenso, contudo, que o problema da habitao estende-se centralmente entre as classes de baixa renda
e ele envolve no s a falta de moradia mas tambm inadequaes habitacionais de natureza diversa como a
precariedade das estruturas, a falta de acesso (ou o acesso inapropriadao) dessas residncias a servios de
saneamento, a irregularidade fundiria decorrente da ocupao de terras alheias, pblicas ou de preservao,
dentre outros.
56
chamadas vilas operrias, que deveriam ser providas pelo setor industririo, ocorreu
paralelamente atuao do setor pblico no sentido de eliminar outros tipos de habitaes
coletivas, consideradas higienicamente perigosas. Estas deveriam ser destrudas e seus
habitantes removidos para os arredores das cidades, onde o governo deveria produzir novas
casas atendidas por servio de transporte.
Essa necessidade de segregao espacial surge com o capitalismo concorrencial, como forma
de separar e diferenciar socialmente as classes. O mercado naturalmente atua para
57
A atuao dos IAPs para a oferta de moradia se deu muito mais por meio de locao do que
de acesso propriedade. A construo de conjuntos habitacionais para locao fazia parte
da estratgia de sustentabilidade financeira desses institutos. A renda obtida com os
aluguis financiava as penses e os planos de sade dos associados. Entretanto, a presso da
demanda sobre a oferta de unidades imobilirias, associada necessidade em se manter
nveis satisfatrios de retorno do investimento, levaram ao aumento dos preos dos aluguis
pelos IAPs ao longo do tempo e, com isso, dificuldade em se atender aos trabalhadores de
renda mais baixa.
Ademais, a preservao da mo-de-obra produtiva fazia parte da poltica desses IAPs, que
priorizavam o atendimento aos trabalhadores da indstria e dos transportes, ou seja,
aqueles trabalhadores regulamentados pelos sindicatos (GAP-FINEP apud MACHADO e
FIGUEIREDO, 1981, p.4). Assim, os setores populares, que no se ocupavam na indstria
formal, eram excludos dos financiamentos imobilirios concedidos pelos IAPs. Ora, se os
preos dos aluguis praticados se apresentavam inviveis s camadas mais baixas e
priorizava-se o atendimento aos operrios da indstria e transporte, as camadas proletrias
encontravam-se duplamente preteridas pela poltica habitacional adotada pelos IAPs. Ao
mesmo tempo, e contraditoriamente, era esperado por parte do governo que tal poltica
implementada pelos IAPs fosse capaz de sanar o problema da moradia popular, fazendo
desaparecer, desta forma, os ncleos e bolses de pobreza nas cidades.
A chamada cidadania regulada, criada por Vargas ao atender em suas polticas sociais
somente aqueles trabalhadores filiados aos seus sindicatos de classe que por sua vez eram
regulamentados pelo governo deu margem existncia de uma outra: a sub-cidadania.
Nessa situao se encontravam todos os trabalhadores que no tinham suas atividades
regulamentadas pelo governo, na forma de sindicatos, e, portanto, no acessavam os bens
pblicos ofertados pelo Estado. No caso da habitao, esse trao da poltica Vargas foi
especialmente perverso: esperava-se que os financiamentos disponibilizados pelos IAPs
fossem capazes de resolver o problema da habitao nas regies mais pobres da cidade; de
outro lado, os trabalhadores que a viviam no poderiam acessar tais recursos uma vez que
no eram filiados aos sindicatos.
regionais e locais para a habitao dessa camada social. O processo de industrializao pelo
qual passava o pas gerou grandes presses sobre a infra-estrutura das cidades brasileiras,
desafiando a capacidade de planejamento do poder pblico. O problema das favelas se
mostrava cada vez mais evidente, e a resposta poltica a isso era a remoo, ainda
fortemente marcada pelo argumento higienista. Associado a isso, havia a necessidade de
controle por parte do Estado, perante a ameaa comunista que poderia se apropriar dos
enclaves das favelas para se disseminar.
A FCP diferencia-se tambm, em princpio, do modelo adotado pelos IAPs, por sua clientela:
inclui todos os brasileiros e estrangeiros estes ltimos sob certas condies e no mais as
categorias profissionais regulamentadas pelos sindicatos de Vargas. Ainda que essa
ampliao dos possveis beneficirios tenha se dado no nvel discursivo, na prtica evidencia-
se o atendimento mais aos setores mdios da sociedade, usufruram de boa parte de seus
financiamentos, do que queles efetivamente de baixa renda (MACHADO e FIGUEIREDO,
1981).
Com relao a seu arranjo institucional, a FCP foi concebida para ter controle de recursos
prprios e gozar de grande autonomia operacional. Contudo, de fato, acabou dependendo
exclusivamente de verbas do oramento federal e dos encaminhamentos dados pelos
governos que se sucederam aps a sua criao. Assim, a inexistncia de mecanismos para
gerar receita constante e a perda de parte importante do capital investido por causa da
ausncia de indexao das prestaes, que era uma proposta para desonerar as prestaes
aos beneficirios, num contexto inflacionrio culminaram em um baixo desempenho da
60
instituio. Outro fator explicativo do fracasso da instituio foi o conflito tributrio que se
estabeleceu entre os estados federativos e a Fundao em torno do fundo de recursos
(AZEVEDO, 1988). Este era formado pelo repasse dos impostos sobre a transferncia de
imveis recolhidos pelos estados.
Assim, no contexto de baixo desempenho institucional, estima-se que a FCP tenha facilitado
o acesso a apenas 18 mil unidades habitacionais. Some-se a adoo de prticas clientelistas
no que tange a distribuio das unidades habitacionais, em que so identificadas distores
no processo seletivo de beneficirios, sendo privilegiados aqueles que tivessem alguma
espcie de influncia junto s instncias polticas decisrias, como tambm no que se refere
s decises sobre onde e quanto investir por parte dos dirigentes da instituio e de
autoridades do governo federal (AZEVEDO, 1988). Todos esses fatores contriburam para
que o alcance da poltica adotada pela FCP fosse muito aqum da demanda quantitativa da
poca.
Esses fatores estavam de tal forma imbricados nas estruturas do sistema, que as diversas
tentativas de se reformar a Fundao, em termos de garantir fontes de recursos prprios e
estveis, e instaurar mecanismos de recuperao do capital investido, foram frustradas.
Azevedo contextualiza o problema, correlacionando-o a questes de fundo poltico:
O fracasso dessas proposies pode ser explicado, em grande parte, pelo esquema
de sustentao poltica populista da poca, que se configurava atravs da
coexistncia de inmeras agncias e burocracias de baixa eficincia. Tanto para a
produo quanto para o financiamento de casas populares, a FCP e as diversas
carteiras imobilirias dos institutos de aposentadoria e penso operavam sob
uma lgica de divises de rea de influncia e de relaes personalizadas e
paternalistas que os eventuais ocupantes da direo dessas agncias mantinham
com suas respectivas clientelas polticas (AZEVEDO, 1988, p.109).
Por fim, preciso destacar uma questo importante a respeito da criao da FCP. A poltica
implementada pela instituio representou mudana de paradigma na poltica habitacional.
Do ponto de vista da ao estatal, a poltica rompe com a poltica de aluguis, que teve seu
auge no incio do sculo XX. J no primeiro governo Vargas, a poltica de aluguis
permaneceu, mas a concepo de casa prpria como soluo habitacional para a baixa renda
ganhou fora como poltica estatal. Enquanto os IAPs praticavam a poltica de aluguel como
forma de remunerao de seus fundos, o governo preconizava a casa prpria como
alternativa para as famlias removidas de cortios e tambm de morros e favelas, como foi o
caso bem tpico do Rio de Janeiro. Nesta cidade, foram construdos os chamados Parques
61
O BNH representa uma inovao na poltica habitacional, sob pelo menos trs
aspectos. Primeiro, por ser um banco, ao contrrio dos rgos anteriores. Segundo,
porque os financiamentos concedidos so reajustados pela correo monetria,
como mecanismo de compensao inflacionria. Terceiro, por constituir-se num
sistema que articula o setor pblico que tem a funo de financiador principal,
com o setor privado responsvel pela poltica habitacional (1981, p.05).
Contudo, esses novos mecanismos sobre os quais repousaria a nova instituio j haviam
sido propostos quando das avaliaes da FCP e suas propostas de reformulao (AZEVEDO,
1988). Assim, apesar de as novas autoridades manifestarem o rechao s estruturas antigas
da poltica habitacional, adotaram prticas que haviam sido propostas ainda em seu seio.
62
Claramente, a criao de uma nova instituio, no lugar de se reformar a anterior, era algo
simblico, com vistas a manifestar a quebra que se queria fazer em relao ao antigo
regime. A adoo de mecanismos de gesto dos recursos mais empresariais era uma
resposta insustentabilidade financeira inerente estrutura financeira da FCP, e
manifestava a rejeio aos altos subsdios concedidos para a produo de moradia popular.
Contraditoriamente, prticas empresariais deveriam dar conta do objetivo declarado do
Banco: o de executar uma poltica habitacional voltada principalmente ao atendimento das
camadas mais pobres da populao. Nesse ponto, a nova poltica habitacional estava
igualmente preocupada em legitimar o governo militar e angariar apoio junto s massas, que
constituam a principal base de apoio ao governo derrubado em 1964.
Quanto reafirmao da proposta pelo BNH de sanar o problema habitacional das camadas
populares por meio da concesso de apoio obteno da casa prpria, tal qual o modelo da
FCP, Azevedo (1988) e Bourdieu (2006) parecem perceber esse tipo de estratgia da mesma
maneira: tratar-se-ia de amainar as contestaes dos trabalhadores ordem capitalista
estabelecida, por meio da transformao desse trabalhador em parte dessa ordem, quando
da sua efetivao como um proprietrio de um bem transmissvel, inclusive por meio de
herana, e de uma reserva de valor e poupana, que a casa prpria. Acredita-se, portanto,
que o BNH foi um grande instrumento poltico utilizado pelo novo governo militar, alm
reafirmar a concepo da casa prpria como soluo habitacional, inclusive para a baixa
renda.
A nova poltica, tendo sido concebida segundo a lgica de um banco, em que se preconiza os
retornos de capital investido, encampava uma estrutura de gesto por administrao
indireta, por meio de autarquias e empresas pblicas e de economia mista, regulamentadas
pelas novas diretrizes governamentais estabelecidas. Assim, foi estruturada uma rede de
63
(a) foi institudo, em 1966 (Lei 5.107/66), o Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS), que recolhia depsitos compulsrios feitos pelos empregadores, em nome de
seus funcionrios, a ttulo de garantia no caso de indenizao. Como esses recursos
s poderiam ser sacados em situaes especficas e, quanto maiores os nveis de
estabilidade de emprego na economia menores seriam os saques, seus recursos
poderiam ser destinados ao financiamento habitao. Os juros cobrados nos
contratos de financiamento deveriam remunerar o montante disponvel no Fundo.
(b) poupana compulsria, ou seja, parte dos recursos aplicados em cadernetas de
poupana e letras de cmbio deveria ser canalizado para o financiamento da
habitao, constituindo o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE).
Regulamentaes expedidas pelo governo deveriam determinar o percentual dos
depsitos feitos nessas duas modalidades de investimento a ser canalizado.
Entretanto essa lgica empresarial parece ter sido adotada parcialmente, numa espcie de
modelo misto de financiamento, em parte subsidiado e em parte preconizando os retornos
de capital. A esse respeito, Azevedo (1988) postula que a legislao oficial do Banco e sua
estrutura de funcionamento previam a concesso de maiores benefcios aos muturios de
64
As Cohab, empresas mistas sob o controle acionrio dos governos estaduais e/ou
municipais, desempenham, na promoo pblica de construo de moradias para
os setores de baixa renda, um papel anlogo ao dos incorporadores imobilirios na
produo de residncias para as camadas de renda alta. s Cohab compete
coordenar e supervisionar o trabalho das diferentes agncias pblicas e privadas
que participam da edificao das casas populares, reduzindo o preo das unidades
produzidas. Essa reduo explica-se pela inexistncia do lucro do incorporador
que, em geral, eleva substancialmente o preo final da residncia enquanto que as
Cohab, mesmo buscando o equilbrio financeiro, so remuneradas por uma taxa de
administrao (AZEVEDO, 1988, p. 111).
Azevedo (1988) identifica, naquela conjuntura, haver dois possveis cursos de ao para a
resoluo do problema: um passaria pela completa reformulao do sistema gestor da
poltica habitacional de interesse social; outra possibilidade seria a proteo institucional
para o Banco, por meio da reduo dos investimentos sociais, nomeadamente os subsdios,
e a redefinio das prioridades de atuao. A ento conjuntura poltica, sob a gesto do
presidente Emlio Garrastazu Mdici, teria levado opo pela segunda proposta. Tal
governo no parecia primar pela busca de respaldo popular, naquele momento.
A nova estratgia das Cohab estava permeada por uma conjuntura econmica de grande
especulao imobiliria, com o aumento dos preos de imveis urbanos. A restrio das
possibilidades de compra no mercado privado pela baixa classe mdia tornou os imveis das
Cohab atrativos para segmentos que at ento no consideravam essa opo. Outras
medidas tomadas pelo governo, com vistas ao enfrentamento da crise imobiliria,
facilitaram ainda mais o acesso a tais imveis: houve uma diminuio dos juros e o prazo de
financiamento foi ampliado de 20 para 25 anos para o financiamento de habitaes
populares, reduzindo assim o valor das prestaes.
66
Apesar de as medidas tomadas para amainar a crise terem surtido efeito do ponto de vista
da reduo da inadimplncia e recuperao financeira do SFH, uma nova crise instaurada no
incio da dcada de 1980 voltou a comprometer a capacidade de pagamento dos
assalariados. O aumento do desemprego e da fragilidade dos vnculos de trabalho contribuiu
para o aumento da inadimplncia das dvidas para com o SFH. Desta vez, todas as faixas de
renda dos muturios foram afetadas. Segundo Azevedo (1988), a situao agravou-se ainda
mais quando em 1983, pela primeira vez, as prestaes referentes ao financiamento
imobilirio sofreram reajuste maior do que o salrio mnimo.
Aps 22 anos de existncia, o BNH foi extinto em 1986. Como um balano de suas
operaes, pode-se apontar que o BNH acabou por atender muito mais s camadas mdias
do que aquelas de baixa renda efetivamente. Os dados apresentados por Azevedo (1988)
indicam que, de uma totalidade de 4.467.329 de unidades residenciais financiadas, somente
68
33,5% foram destinadas s camadas populares, contra 48,8% destinadas aos setores de
renda mdia-alta. Em contraste com todas as unidades habitacionais produzidas nesses 22
anos no Brasil, apenas 27,66% obtiveram algum tipo de financiamento do BNH.
Ainda que a maior parte das moradias continuasse sendo produzida margem dos
sistemas de financiamento, principalmente mediante autoconstruo, a atuao do
SFH produziu um claro impacto sobre o panorama das cidades brasileiras: no lugar
da casa alugada e dos empreendimentos familiares que produziam unidades para
locao (imveis de renda), consolidou-se a produo da cidade por meio da
incorporao imobiliria e da aquisio da casa prpria. Por outro lado, em um
contexto de alta inflao, de grande centralizao do poder poltico e nenhuma
transparncia na gesto dos recursos, o FGTS acabou sendo gerido de forma
obscura, e os trabalhadores cuja poupana estava caucionada pelo Estado no
obtiveram o justo retorno financeiro de seus recursos (2006, p.34).
Assim, foi no perodo de atuao do BNH que o iderio da casa prpria, incutido
inicialmente na poca da Fundao da Casa Popular, consolidou-se ao ponto de determinar
definitivamente o paradigma de produo habitacional no Brasil. Esse padro pauta a
escolha do tipo de habitao se alugada ou comprada no apenas das classes mdias e
altas, com maior poder aquisitivo, mas tambm a escolha das classes mais pobres. E essa
escolha reproduzida nas reivindicaes de polticas e programas habitacionais dirigidas
ao Estado at a atualidade.
Nos primeiros anos aps a extino do BNH observa-se a continuao de alguns programas,
como o caso das Cohab, em funo de uma inrcia das atividades j iniciadas no mbito do
SFH. Em 1987, as Cohab financiaram 113.389 casas populares e, no primeiro semestre de
1988, esse nmero caiu para 30.646 unidades habitacionais (AZEVEDO, 2007). A Resoluo
n 1.464 de 26/02/88 previa restries financeiras de acesso ao crdito por parte das Cohab,
justificada pela necessidade de reduzir o endividamento de estados e municpios. A CEF,
respondendo igualmente Resoluo, restringe o crdito s companhias e associaes com
fins habitacionais, relegando, posteriormente e em conseqncia, ao setor privado os
crditos destinados habitao.
Esses programas alternativos, assim como outros do mesmo gnero, se apiam em prticas
autoconstrutivas comunitrias como mtodo de construo, representando o trabalho
empregado na obra por parte de seu futuro proprietrio como uma contrapartida ao
financiamento subsidiado concedido pelo poder pblico. Gerido pela Secretaria Especial de
Ao Comunitria (SEAC), o programa era custeado com recursos do Oramento Geral da
Unio (OGU), a ttulo de fundo perdido, e tinha por objetivo atender famlias com renda
mensal de at trs salrios mnimos. Previa o estabelecimento de convnios entre a SEAC, as
associaes comunitrias de moradores e a prefeitura ou governo do estado envolvido no
projeto. A parceria com o poder pblico local, tal qual o modelo adotado pelo BNH, visava
concesso de subsdios indiretos para a oferta de moradias populares (AZEVEDO, 2007).
Nacional pela Reforma Urbana. Esse movimento deu origem a uma rede, o Frum Nacional
de Reforma Urbana (FNRU), caracterizado por ser um espao de colaborao entre os
diversos movimentos de luta pela moradia e de interlocuo entre suas lideranas com os
demais segmentos da sociedade, inclusive o poder pblico (CYMBALISTA e MOREIRA, 2006).
A primeira grande vitria desses movimentos, protagonizada pelo FNRU, ocorreu ao longo
do processo constituinte. Logrou-se incluir na Constituio de 1988 um captulo especfico
sobre Poltica Urbana por meio de Emenda Popular2, que alcanou 250 mil assinaturas. A
incluso desse captulo foi de extrema relevncia, uma vez que as questes urbanas passam
a ser consideradas como matria constitucional, devendo tal poltica ser guiada por trs
princpios fundamentais: o cumprimento da funo social da cidade e da propriedade, a
gesto democrtica da cidade e o direito cidade e cidadania.
Com a primeira eleio direta para presidente da repblica que levou vitria de Fernando
Collor, em 1990, havia uma forte expectativa de reestruturao do SFH e das polticas
habitacionais. Contudo, pouco foi feito a esse respeito. As prticas que vinham tomando
lugar no governo anterior permaneceram, notadamente o direcionamento do financiamento
de habitaes convencionais para os setores mdios e a alocao sem critrios de
distribuio geogrfica conforme determinado pela Resoluo n 25 de 26/10/91 dos
recursos destinados tanto aos programas formais quanto queles com carter comunitrio.
Ressalte-se tambm o retrocesso em relao busca por maior integrao poltica das
atividades ligadas estrutura urbana: nota-se uma dissociao das atividades de
saneamento e desenvolvimento urbano e sua transformao em uma poltica distributiva,
agora vinculada ao novo Ministrio da Ao Social (MELO apud AZEVEDO, 2007, p.19).
2
Instrumento que possibilita sociedade incluir pontos no texto constitucional desde que a proposta seja
subscrita por, no mnimo, 1% do eleitorado nacional, distribudo em pelo menos cinco estados da federao,
com pelo menos 0,3% dos eleitores em cada um deles.
75
Do total previsto, apenas 210 mil unidades foram financiadas por meio do PAIH em funo
da elevao do custo unitrio mdio realizado. E com relao ao saneamento das contas do
SFH, a Medida Provisria n 294 de 31/01/91 determinava, por meio do Plano de
Equivalncia Salarial, o reajuste das prestaes mensais de acordo com a remunerao das
cadernetas de poupana, supondo que o aumento real dos salrios deveria ser maior que tal
correo. A medida foi fortemente criticada e, com o apoio das associaes de muturios, foi
derrubada pela justia (AZEVEDO, 2007).
Outra medida de carter igualmente emergencial foi a alterao feita em relao ao reajuste
do saldo devedor dos muturios. A quitao da casa prpria foi facilitada por meio da
possibilidade de pagamento de metade do saldo devedor ou de pagamento das parcelas
restantes sem a correo monetria e juros. Mais uma vez na histria, as prestaes do
financiamento habitacional caram ao ponto de serem de valor desproporcional a outros
bens da cesta de consumo do trabalhador, como, por exemplo, o valor mensal do aluguel de
um imvel similar. Contudo, o argumento utilizado para justificar a medida era que a
reduo da inadimplncia e a rpida injeo de recursos no sistema deveriam gerar maior
volume de fluxo de caixa imediato, possibilitando o reinvestimento nos programas atrelados
poltica habitacional. Sabe-se, porm, que a sada encontrada teria efeitos perversos de
longo prazo para o equilbrio financeiro do SFH.
A administrao Itamar Franco, tendo assumido o perodo final da gesto Collor, buscou
fazer algumas alteraes concernentes aos problemas do SFH e os programas habitacionais
que vinham se arrastando desde a extino do BNH. Apesar de no ter conseguido realizar
nenhuma mudana estrutural no sistema, deu as bases para o encaminhamento de algumas
solues.
Em relao grave crise financeira do SFH, Itamar criou um plano de amortizao baseado
no comprometimento mximo possvel da renda, em substituio ao modelo de amortizao
definido na gesto Collor pelo Plano de Equivalncia Salarial (AZEVEDO, 2007). Embora tal
medida no tenha conseguido reverter o quadro de dficit, buscou-se equacionar a
76
Esses programas de habitao popular atendiam mesma lgica do PAIH, j que estavam
atrelados ao Ministrio do Bem-Estar Social, a partir do que se pode concluir tem carter
mais assistencialista e possui reduzida integrao com outras polticas urbanas, dispersas por
outros Ministrios. O formato dos programas acompanha igualmente a tendncia, estando
apoiado na concepo da autoconstruo ou do trabalho comunitrio. Os beneficirios, a
seu turno, deveriam ser proprietrios ou possuir a posse dos terrenos, sendo que os
projetos poderiam prever construo de moradias, urbanizao de favelas, produo de
lotes urbanizados e melhorias habitacionais (AZEVEDO, 2007, p.21). No caso em que o
3
O Fundo de Desenvolvimento Social foi criado na gesto Itamar Franco com o objetivo de financiar a
produo social de moradia. Entretanto, o Fundo acabou no sendo utilizado e somente em 2004 foi criado um
programa o Crdito Solidrio para dar a destinao prevista aos recursos, conforme ser apresentado no
captulo 4.
77
A novidade introduzida por esse governo foi a determinao para a instaurao de conselhos
gestores desses fundos estaduais e municipais, que deveriam ser criados para administrar os
projetos ligados poltica habitacional em seus territrios. Atendendo aos imperativos
constitucionais, os conselhos eram formandos por tcnicos da burocracia indicados e
membros da sociedade civil, conferindo assim sociedade como um todo o direito e a
responsabilidade de definir os rumos da poltica habitacional. Igualmente, permitia a cada
ente federativo determinar suas polticas conforme sua realidade local. Da mesma forma, a
criao dos fundos em estados e municpios visava garantir recursos constantes e especficos
para a habitao popular, evitando que o desempenho dos programas fosse vulnervel s
variaes da economia.
Desta forma, apesar dos avanos observados na poltica habitacional Itamar, no houve a
consolidao de uma poltica integrada e articulada em nvel federal, o que deveria
contribuir para fortalecer as aes e dar diretrizes para a implementao das polticas
estaduais e municipais. Debates ocorridos no mbito da Cmara dos Deputados j
contemplavam a criao do fundo e do conselho federal de poltica habitacional desde o
incio da dcada de 1990. Os princpios que permeavam a idia tratavam de assegurar uma
gesto democrtica, com a participao de todas as partes interessadas na definio dos
78
O governo Fernando Henrique Cardoso4, tendo assumido em 1995, deu continuidade aos
trabalhos de saneamento das contas do SFH com a introduo de novos mecanismos
financeiros. Dentre as medidas adotadas, destaca-se a securitizao da dvida do extinto
FCVS junto aos agentes financeiros e ao FGTS, e as tentativas de diversificar as fontes de
captao de recursos para o setor imobilirio por meio de empresas de capitalizao e
seguros e fundaes de previdncia privada (AZEVEDO, 2007).
De fato, a poltica habitacional FHC previa uma participao muito maior do setor privado
como financiador do sistema. A captao de recursos nesse setor foi estimulada por
legislao que regulava a produo de moradia e sua posterior transferncia para a
sociedade. O Programa de Financiamento Produo e ao Crdito Individual, implementado
a partir do segundo mandato, emblemtico nesse sentido: tratava-se de incentivar a
indstria da construo civil na produo de habitaes voltadas para os setores de renda
mdia e alta. A demanda, por sua vez, era induzida por meio da disponibilizao de recursos
para o financiamento dos imveis oriundos da captao realizada pelos bancos comerciais
com as cadernetas de poupana, e dos novos mecanismos de financiamento criados, como
Companhias Hipotecrias e Fundos de Investimento Imobilirio.
Para o segmento mdio e alto de renda, foram criados, ainda, o Programa de Crdito Direto
ao Cidado Cred-Mac e Cred-Casa e o Programa Carta de Crdito. O primeiro atendia
famlias com renda de at oito salrios mnimos e consistia na oferta de crdito para a
aquisio de materiais de construo com fins de reforma ou construo de novas
habitaes. Tinha por caracterstica sistema de financiamento mais simplificado, uma vez
que no aderia aos parmetros do SFH. O destaque fica com o Programa Carta de Crdito,
voltado para famlias com renda at doze salrios mnimos: utilizando recursos das
cadernetas de poupana e do FGTS, o programa caracterizava-se pela flexibilidade,
oferecendo uma linha de crdito direto em que o prestamista pode escolher entre as opes
de moradias novas ou usadas (AZEVEDO, 2007).
5
De um lado, existe um certo pragmatismo em buscar atender ao problema habitacional por meio de
programas de urbanizao de reas degradadas e regularizao fundiria. Os custos no s so menores, como
existem vantagens do ponto de vista das relaes sociais estabelecidas a partir da convivncia em um mesmo
territrio, as chamadas redes sociais. H ampla literatura que discute os benefcios no-materiais auferidos
pelos cidados a partir das trocas intra-vizinhana, alm da identidade estabelecida com o territrio. Por outro
lado, existem aqueles que se opem a essa soluo como uma sada justa para o problema. Relegar classe
trabalhadora a produo de sua prpria habitao, por meio da autoconstruo ou da ajuda mtua, seria
considerado um sobre-trabalho ou sobre-explorao do trabalhador. Vozes como a de Chico de Oliveira (2006)
se propagaram ao denunciar que as polticas pblicas que apiam sobre esse tipo de prtica autoconstrutiva
no geram distribuio de renda e nem permitem a formao de um mercado imobilirio popular, j que a
habitao no tem valor de troca para seu proprietrio, apenas valor de uso.
80
Apesar de o gasto efetivo em programas habitacionais populares ter ficado aqum das
estimativas, destacam-se os significativos investimentos em aes complementares s
polticas habitacionais, tais como o Pr-Saneamento, no qual se investiu R$ 2,7 bilhes com
recursos do FGTS, alm de outros programas de infra-estrutura e saneamento, em que
foram gastos R$2,5 bilhes com recursos do OGU.
Essa poltica claramente atenderia apenas a parcelas da sociedade com rendas mais
elevadas, tal qual nota Azevedo (2007), tendo em vista no s a necessidade de grandes
contrapartidas por parte do prestamista, bem como as taxas de juros aplicadas, que
deveriam ser competitivas com outras praticadas no mercado a ponto de atrair capitais
privados.
81
De uma forma geral, a poltica FHC foi capaz de criar mecanismos dinamizadores do mercado
privado de habitao, beneficiando as classes mdia e alta, e engendrando os motores da
economia por meio do incentivo ao setor de construo civil. Como vimos, tal estratgia
pode se mostrar profcua quando se pretende dinamizar a economia j que a indstria da
construo civil bastante capilarizada movimentando o mercado de trabalho, de insumos
diretos e intermedirios e o de crdito. Do ponto de vista da poltica popular, apesar dos
investimentos realizados por meio do Pr-Moradia e do Habitar Brasil, pouco foi feito em
termos mais estruturais, j que o problema do SFH permaneceu sem soluo. As obras em
assentamentos irregulares, tal como urbanizao de favelas e regularizao fundiria, e os
investimentos em infra-estrutura e saneamento trouxeram maiores impactos que a prpria
poltica habitacional em termos das condies de moradia popular.
1
Segundo Draibe (1993), a tipologia de Titmus clssica, comumente utilizada em estudos comparativos sobre
Estados de Bem Estar Social. Como toda classificao desse tipo, as categorias referem-se a tipos ideais e,
portanto, na prtica, diferenciam-se dos casos reais em alguma medida. Da mesma forma, h uma restrio do
nmero de variveis levadas em considerao nessa construo terico-metodolgica. Uma outra ressalva a
esse modelo, lembrada por Draibe (1993), que suas hipteses classificatrias esto fortemente associadas a
situaes europias e localizadas em um tempo especfico, que o da emergncia dos sistemas de proteo
social no continente.
Titmus trata de trs padres de poltica social, basicamente: (i) residual: tpico modelo dos EUA, o governo age
seletivamente e de forma residual, focando a poltica social apenas a grupos particulares, e agindo quando os
canais tradicionais de apoio (famlia, associaes civis e mercado) falham. (ii) meritocrtico-particularista: a
interveno por meio da poltica social parcial, de forma apenas a corrigir as aes do mercado, sendo
complementar s instituies econmicas. Est fundamentado no pressuposto de que cada um, em funo de
seu mrito profissional, deve ser capaz de atender as suas prprias necessidades. (iii) institucional-
redistributivo: o tpico modelo adotado pelo Reino Unido na dcada de 1960, em que o Estado deve produzir
e distribuir bens e servios sociais alm da capacidade de mercado de prov-los, segundo critrios
universalistas de atendimento populao. Envolve mecanismos de redistribuio de renda e de recursos,
atrelados oferta de equipamentos coletivos pblicos para a prestao de servios essenciais.
85
2
Werneck Vianna classifica o modelo de proteo social brasileiro como residual ou liberal, argumentando que
este estaria voltado prioritariamente para o provimento dos pobres, enquanto s camadas mdias caberia o
atendimento por mecanismos de mercado. Uma outra classificao foi feita por Esping-Andersen, que
denomina de conservador o modelo brasileiro. Entretanto, concordamos com ALMEIDA (2004) que a
classificao de Draibe a que mais se aproxima do nosso modelo de proteo social. Pois, ele constitui-se em
um modelo hbrido, que combina polticas focalizadas com polticas universais, dentre as quais se destacam os
sistemas de previdncia e de educao fundamental.
3
Pelo menos em tese, pois no est sendo considerada aqui a qualidade desses servios, e sim a busca por
ofert-los universalmente.
86
4
Draibe no qualifica exatamente o termo burocratismo. Ao que se pode compreender, o excessivo
burocratismo a que se refere a autora est relacionado aos procedimentos no mbito da administrao
pblica, os quais sendo rgidos e demorados acarretariam em ineficincia e ineficcia, alm de gerar elevados
custos para o funcionamento da mquina pblica.
87
A Constituio de 1988 projetava um novo perfil para o sistema de proteo social brasileiro.
As premissas introduzidas por ela viriam a promover o que Draibe chamou de inflexo
gradual do padro pretrito de proteo social, ocorrida centralmente no plano das
instituies, das polticas e dos programas. Esse processo foi marcado por trs caractersticas
centrais, destacadas por Draibe (2005, p.04): novas concepes de direito e justia social;
novos parmetros e critrios para a alocao de recursos sociais pblicos; e o reforo do
poder regulatrio do Estado no mbito da proteo social.
somente mas especialmente, aproximar a gesto pblica da populao, o que tem potencial
para ampliar a participao da sociedade nas decises da vida pblica.
(ii) fortemente associada primeira, a segunda dimenso se refere sociabilidade bsica das
polticas sociais. Isso significa uma elevao do grau de participao popular a diferentes
nveis do processo das polticas, em suas diversas etapas, marcadas por caractersticas
conselhistas e comunitrias. A emergncia de diversas formas de associaes e
movimentos organizados importa na reorganizao do tecido social, que segundo Draibe
(1993) patente da reduo da passividade com que a sociedade recebia as polticas sociais
implementadas pelo governo central.
(iii) os processos sociais postos em marcha com a Constituio de 1988 apontariam para
mudanas nas relaes entre o Estado, o setor privado lucrativo e o setor privado no
lucrativo no que se refere s polticas sociais. Tais mudanas estariam operando no sentido
de reduzir a polaridade entre Estado e Mercado, entre pblico e privado, em funo da
emergncia de novas formas de produo e de consumo, denominadas por Draibe (1993)
como novas formas de solidariedade social. So protagonistas dessas novas formas o
crescente nmero de associaes de naturezas distintas, com a participao dos prprios
beneficirios, no encaminhamento das polticas sociais. Estas novas formas se manifestam
por meio de mutires de auto-construo e outras vrias experincias de ajuda mtua, as
prticas comunitrias e de vizinhana, cooperativas, dentre outras.
(iv) por fim, tem-se o crescimento dos programas assistenciais do governo, gratuitos, com a
distribuio de bens populao pobre, e a emergncia da concepo de renda mnima, ou
o chamado salrio social. Essas prticas estariam respaldadas no entendimento de que h
formas de pobreza que no podem ser superadas apenas pelos mecanismos das polticas
sociais tradicionais. Da mesma forma, entendia-se que a garantia de um mnimo social
operaria como dinamizador de demanda em uma economia de mercado (DRAIBE, 1993),
segundo os pressupostos Keynesianos.
Filgueiras (2007), as reformas que culminaram nesse novo modelo econmico envolveram as
seguintes dimenses:
Ainda assim, algumas medidas de polticas econmicas e sociais foram introduzidas logo nos
primeiros anos da nova Repblica, conforme destacadas por Draibe (2005, p.08): ampliao
e extenso dos direitos sociais; a concepo de seguridade social como forma mais
abrangente de proteo; um afrouxamento do vnculo contributivo como princpio
estruturante do sistema; busca por universalizao do acesso e expanso da cobertura de
alguns servios sociais; redefinio dos valores mnimos dos benefcios sociais; e ampliao
da participao estatal no que se refere proviso de bens e servios sociais.
Desta forma, os primeiros anos da reforma do Estado (final dos anos 1980 e incio dos 1990)
foram marcados no s pela dificuldade em vencer a perversa herana institucional do
regime anterior, mas tambm pelo trade-off entre a crise econmica e o ajuste estrutural
proposto pelas instituies financeiras internacionais nomeadamente FMI e Banco
Mundial versus ampliao da cobertura dos programas sociais, com vistas universalizao
do atendimento, prevista na nova Constituio.
da dcada de 1990. Em meio crise econmica, os ajustes fiscal (reduo do dficit pblico e
supervit primrio) e monetrio (combate inflao via, essencialmente, controle da taxa
bsica de juros) significaram um contingenciamento dos investimentos sociais. Assim, as
polticas sociais focalizadas emergiram como soluo, contrapondo-se s polticas
universalistas.
As polticas focalizadas distinguem-se das universais uma vez que as primeiras tm pblico-
alvo especfico, normalmente as camadas mais carentes da sociedade. As polticas
universalistas, por sua vez, tm por princpio o atendimento, pelo Estado, a todos os
cidados no que se refere garantia dos direitos sociais bsicos, assegurados por lei.
transferncia direta de renda5, a face mais eminente das polticas focalizadas nesse governo,
primavam pelo atendimento das camadas mais pobres e miserveis, enquanto o mercado
era regulamentado para prover servios a camadas mdias e superiores.
O Plano Real, implementado em 1994 aps diversos planos econmicos mal sucedidos7,
promoveu a estabilizao econmica e o controle da inflao, aps longo perodo de
turbulncias na economia brasileira. Assim, apesar da poltica econmica ortodoxa adotada,
e a ausncia de reformas mais estruturais que alterassem o padro de distribuio de renda
no Brasil, o Plano Real logrou fornecer a estabilidade que viabilizaria o planejamento do
setor pblico e os investimentos do setor produtivo e das famlias para o longo prazo.
De outro lado, a busca por uma gesto pblica eficiente gerou um outro padro de
administrao. O enxugamento da estrutura burocrtica, a terceirizao de servios e as
privatizaes promovidas no governo FHC, no esteio das reformas neoliberais, trouxeram
significativos impactos sobre a capacidade de ampliao da cobertura das polticas sociais.
Essas deveriam prover apenas alguns mnimos, cabendo ao poder pblico regulamentar o
mercado para que este pudesse ofertar outros servios. Assim, a poltica de mnimos
sociais adotada em perodo anterior, conforme apontado por Snia Draibe, voltou sob nova
roupagem.
5
Como o Bolsa-Escola, Erradicao do Trabalho Infantil, Bolsa-Alimentao, Auxlio-Gs, Agente Jovem,
Programa de Sade da Famlia, Programa de Apoio Agricultura Familiar, e o Projeto Alvorada, voltado para os
2.361 municpios brasileiros com maior proporo de habitantes situados abaixo da linha da pobreza
(ALMEIDA, 2004).
6
O argumento desses autores ecoa, em grande medida, a crtica geral a esse modelo de poltica neoliberal.
7
Dentre eles esto o Plano Cruzado (1986), Plano Bresser (1987), Plano Vero (1989), Collor I (1990) e Collor II
(1991).
92
De uma maneira geral, os crticos mais ferrenhos do governo Lula tendem a apontar para a
continuidade de sua poltica em relao ao governo FHC8, com o aprofundamento de
reformas e a adoo de polticas que atendem s mesmas fraes das classes detentoras de
poder no pas. De fato, principalmente em seu primeiro mandato, constata-se a
continuidade da poltica macroeconmica; dos ajustes estruturais em que se prezava a
garantia de supervits primrios para o pagamento dos servios da dvida; e, em grande
parte, das polticas sociais. Isso porque o padro de polticas focalizadas, de combate
pobreza, foi no s mantido, como foi ampliado.
O carro-chefe da poltica social deste governo era o Programa Fome Zero, que envolvia uma
gama de aes que visavam reduo da pobreza e da fome no Brasil, dentre elas: incentivo
agricultura familiar, doao de cestas bsicas e formao de bancos de alimentos, e
8
Conforme se pode notar em Druck e Filgueiras (2007).
93
9
O Programa Fome Zero contemplaria trs grandes conjuntos de iniciativas. O primeiro incluiria polticas
estruturais: gerao de emprego e renda, previdncia social universal, incentivo agricultura familiar,
intensificao da reforma agrria, bolsa-escola e renda mnima. O segundo contemplaria polticas especficas:
programa de cupom-alimentao (depois substitudo por uma transferncia direta de R$ 50 a cada beneficirio
por meio do carto-alimentao), doaes de cestas bsicas emergenciais, manuteno de estoques de
segurana, quantidade e qualidade de alimentos, ampliao do Programa de Alimentao do Trabalhador,
combate desnutrio infantil e materna, ampliao da merenda escolar, educao para o consumo e
educao alimentar. Por fim, haveria polticas para reas rurais, pequenas e mdias cidades e metrpoles, com
uma srie de medidas que incluiriam, nos dois ltimos casos, bancos de alimentos formados por doaes
(ALMEIDA, 2004, p. 13).
10
A estimativa de famlias pobres no Brasil, potencialmente alvo deste programa, de 12.995.195 em 2006,
segundo o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, que utiliza os dados da PNAD como
referncia (BRASIL, 2009). Levando-se em contas esses parmetros, o programa consegue atender, atualmente,
88,96% da populao alvo estimada pelo governo.
94
Mas, ao mesmo tempo, este governo se difere do anterior na adoo de alguns modelos de
poltica11. Este o caso, por exemplo, das polticas de emprego e renda, de relaes
exteriores, e da concepo sobre a gesto pblica, tendo em vista a abertura de novas vagas
no funcionalismo via concurso e a reduo do uso de mo-de-obra terceirizada em diversas
reas do servio pblico. tambm o caso das polticas urbanas, que ganharam aporte
institucional e poltico especficos, tratadas a seguir.
A idia central [da criao do Ministrio das Cidades] seria integrar essas polticas a
partir do uso e ocupao do solo, construindo uma Poltica de Desenvolvimento
Urbano de longo prazo, sustentvel e contnua, que fosse capaz de reverter a
histrica influncia dos bancos pblicos (BNH e posteriormente a CEF, responsveis
pelos financiamentos habitacionais e de saneamento) nas definies dessas
diretrizes polticas (MOREIRA, 2009, p.86).
A poltica urbana no Brasil tem sido, de fato, fortemente influenciada pelos bancos pblicos
responsveis pelos financiamentos habitao e ao saneamento. Esse o caso do BNH que
se sobreps ao rgo do Executivo responsvel pela gesto dessas polticas, o SERFHAU, e ao
11
Pelo menos em tese, as concepes de Estado de PT e PSDB se diferem a priori, pois esto embasadas por
iderios bem distintos. Na prtica, entretanto, possvel realmente notar continusmos que apontam para uma
mudana de perspectiva do partido ou, pelo menos, do Presidente Lula, em relao plataforma de
reivindicaes que faziam enquanto oposio. Armando Boito Jr (2003) discorda dos autores que afirmam que
o PT e, mais eminentemente, o Presidente Lula teriam alterado suas concepes polticas quando da chegada
ao poder em 2003. Ele argumenta que a mudana teria ocorrido logo aps a derrota nas eleies de 1989,
quando o partido teria alterado sua posio de vanguarda social na luta reivindicativa para uma posio
corporativa estreita e fechada. Segundo esse autor, essas duas posturas do movimento sindical, base de apoio
do partido, alternaram-se ao longo da histria do movimento, em resposta conjuntura poltica. O argumento
de que a luta por melhores condies de emprego e salrio deva ocorrer entre sindicatos e empresas (inclusive
multinacionais), e no pela participao poltica, tem mais ou menos fora dependendo das circunstncias, e
a predominncia desse argumento, segundo Boito Jr, que fez com que o partido mudasse a sua concepo de
atuao do Estado e de polticas sociais j na dcada de 1990. Ver: Boito Jr, Armando. Relaes de classe na
nova fase do neoliberalismo brasileiro (2003).
12
Ainda que, posteriormente, o Ministrio das Cidades tenha passado por uma inflexo conservadora que
reduziu o mpeto das reformas e polticas que se iniciaram em 2003 em prol do atendimento da agenda da
Reforma Urbana.
95
Ainda que o Ministrio represente um novo tratamento para a poltica urbana, no momento
de sua criao havia programas relacionados sendo executados pela CEF, pelo BNDES e
outros rgos do Governo Federal, os quais se configuram como uma herana institucional a
ser levada em considerao. So eles: a ex-SEDU, que implementava o Programa Habitar
Brasil BID, destinado urbanizao de favelas; os programas de habitao e saneamento
operados pela CEF; o Programa de Subsdio Habitacional (PSH) formulado pela Secretaria do
Tesouro Nacional; os programas de saneamento e transportes implementados pelo Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES); o Departamento Nacional de
Trnsito (Denatran), antes localizado no Ministrio da Justia; a Companhia Brasileira de
Trens Urbanos (CBTU), antes localizada no Ministrio dos Transportes; a Empresa de Trens
Urbanos de Porto Alegre (Trensurb), tambm localizada no Ministrio dos Transportes; e o
FGTS e seu Conselho Curador, responsvel por diversos programas habitacionais e de
financiamento infra-estrutura urbana (BRASIL/MCID, 2009).
Tendo como premissa o direito cidade, o Ministrio teve por responsabilidade consolidar
em nvel federal os princpios defendidos pelos movimentos sociais de luta pela Reforma
Urbana, materializando-os na definio das polticas setoriais e da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano. O Ministrio foi concebido, pelo menos a priori, para trabalhar de
forma articulada e solidria com estados e municpios, e mais os movimentos sociais,
organizaes no governamentais, o setor privado e outros segmentos da sociedade, tendo
96
Essa articulao estava pautada pelo princpio da gesto democrtica participativa, a partir
do qual foram criados mecanismos institucionais de participao dos diversos segmentos da
sociedade, como o Conselho Nacional das Cidades referncia para a conformao de
conselhos estaduais e municipais das cidades, previstos no Estatuto das Cidades (EC)13, as
Conferncias das Cidades e, posteriormente, o Conselho Curador do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social (CGFNHIS). Estes se somaram aos outros canais de
participao j existentes: os Conselhos Curadores do Fundo de Garantia do Tempo de
Servio (CCFGTS) e do Fundo de Desenvolvimento Social (CCFDS) (BRASIL/MCID, 2008).
A Poltica Nacional de Habitao (PNH) tambm fruto desse processo participativo, tendo
as contribuies de atores sociais sido coletadas por meio da realizao de seminrios e
tambm no Conselho das Cidades, com destaque para o protagonismo do comit tcnico de
habitao. Ela foi elaborada ao longo de 2004, e tem como principal objetivo retomar o
processo de planejamento do setor habitacional e garantir novas condies institucionais
para promover o acesso moradia digna a todos os segmentos da populao
(BRASIL/MCID, 2009), especialmente o de baixa renda, visando incluso social
(BRASIL/MCID, 2004).
13
Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001.
97
Mesmo que o MCidades tenha sofrido em 2005 uma inflexo conservadora, o desenho
institucional e poltico construdo anteriormente foi pautado pelo princpio da gesto
democrtica. No prprio diagnstico dos problemas, foram levadas em considerao
diversas demandas histricas de movimentos organizados e da sociedade civil, o que
representa importante conquista no caminho para a justia social. Alm disso, ajustes nas
98
prioridades de investimentos e no foco dos programas indicam uma maior preocupao com
as classes mais pobres e historicamente menos atendidas pela poltica habitacional.
A questo fundiria
Sendo assim, um dos maiores gargalos da poltica habitacional a questo fundiria, cuja
face mais eminente a escassez de terra urbana. A escassez contribui consideravelmente
para a elevao de seu preo, colocando margem do mercado formal de terras grande
parcela da populao. Nesse caso, mecanismos de controle do uso do solo so essenciais
para viabilizar a poltica habitacional, principalmente a de cunho social.
14
A Zona Especial de Interesse Social (ZEIS), a Edificao/Utilizao Compulsrias e o IPTU Progressivo no
Tempo so alguns dos instrumentos previstos no EC, e podem ser utilizados para promover o uso mais
equnime do solo urbano. A implantao de ZEIS importa em uma espcie de reserva de rea a ser destinada
a habitao de interesse social, uma vez que cobe a especulao imobiliria e reduz o custo da terra urbana.
Ela pode ser usada em programas de regularizao fundiria ou para programas de produo de moradia
social.
A Edificao/Utilizao Compulsrias e o IPTU Progressivo no Tempo esto relacionados ao controle sobre os
espaos urbanos vazios. Sabe-se que na maioria das cidades brasileiras a quantidade de imveis vazios maior
que a necessidade habitacional apurada. sabido tambm que a no utilizao de imveis em reas bem
localizadas, dotadas de infra-estrutura urbana, no s favorece a acumulao do especulador, como aumenta
99
ou revisados, no caso de haver um plano anterior em consonncia com o EC, assim como
as leis urbansticas e edilcias do municpio, tal qual a lei de parcelamento e de uso e
ocupao do solo.
O Estatuto das Cidades determinou o prazo at outubro de 2006 para que cerca de 1.682
municpios15 elaborassem ou revisassem seus Planos Diretores, aprovando-os nas Cmaras
Legislativas. Em maio de 2005, a SNPU, no mbito do MCidades, lanou a campanha Plano
Diretor Participativo: Cidade de Todos com o objetivo de apoiar os municpios nessa tarefa.
Uma rede de atores foi mobilizada com o intuito de fornecer arcabouo tcnico e
metodolgico, alm de sensibilizar gestores e populao para a importncia desse
instrumento para o planejamento das cidades. A criao de ncleos estaduais viabilizou a
disseminao desse conhecimento, tendo sido realizados encontros e seminrios em 1.350
municpios, envolvendo aproximadamente 21 mil participantes. Recente pesquisa concluda
em fevereiro de 2007 apontou que 92,5% dos municpios estavam com Planos Diretores
aprovados, em aprovao ou em andamento16 (BRASIL/MCID, 2009).
A SNPU desenvolve tambm o Programa Papel Passado, que tem por objetivo apoiar
estados, municpios, associaes civis sem fins lucrativos e defensorias pblicas na
promoo da regularizao fundiria de assentamentos precrios. Para tanto, prov alm do
repasse de recursos, cursos de capacitao para tcnicos, gestores pblicos e agentes
sociais. Entre 2003 e 2006 foram destinados cerca de R$ 30 milhes do OGU para as aes
do programa.
os custos de infra-estrutura para o municpio, na medida em que a cidade vai se expandindo geograficamente e
com ela a necessidade de expanso da rede de servios. Nesse sentido, a adoo desses instrumentos opera no
sentido de garantir a funo social da cidade e da propriedade.
15
A Constituio de 1988 determina que municpios com populao acima de 20 mil habitantes devam,
obrigatoriamente, elaborar seus Planos Diretores. O Estatuto das Cidades reafirma essa determinao,
estabelecendo a obrigatoriedade ainda para os municpios situados em regies metropolitanas ou
aglomeraes urbanas; em reas de interesse turstico; e em reas afetadas por empreendimentos de grande
impacto ambiental (EC, 2001).
16
Uma segunda etapa dessa campanha, iniciada em 2008, encontra-se em fase de concluso, por meio da
formao da Rede de Avaliao e Capacitao para a Implementao dos Planos Diretores Participativos. Trata-
se de uma avaliao mais qualitativa de uma amostra de 526 municpios brasileiros que busca verificar em que
medida os princpios e diretrizes do EC foram incorporados nos PDPs.
100
A expectativa que essa lei contribua para aumentar a oferta de lotes legalizados para
habitao de interesse social, garantindo sua adequao urbanstica e ambiental; e que
auxilie na implementao de uma poltica nacional de regularizao fundiria que contribua
para concretizar o direito moradia previsto pela Constituio Federal
(BRASIL/MCID/SNPU, 2009).
O Projeto de Lei (PL) foi aprovado pela Comisso Especial da Cmara dos Deputados em
dezembro de 2007, mas ainda aguarda aprovao final no plenrio desta casa. Nesse
processo de aprovao, espera-se que alteraes no PL sejam feitas no sentido de corrigir
aqueles dispositivos incompatveis com os princpios e diretrizes do Estatuto da Cidade e da
Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano.
17
A Secretaria Nacional de Programas Urbanos tem por objetivo estimular e apoiar os municpios na
construo de polticas urbanas capazes de superar o quadro de excluso territorial das cidades brasileiras.
Baseadas em processos de planejamento e gesto participativa, essas polticas devem contribuir para a
organizao humanizada do espao urbano; a ampliao do acesso terra legalizada e urbanizada; e a reduo
dos riscos e impactos ambientais. Para tanto, a SNPU conta com quatro linhas de ao principais:
fortalecimento da gesto municipal; regularizao fundiria (Programa Papel Passado); reabilitao de reas
urbanas centrais; e preveno de riscos scio-ambientais (BRASIL/MCID, 2008).
101
Dentre as medidas que visavam desonerao fiscal, adotadas a partir de 2006, destacam-
se: (i) a reduo do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) para materiais de
construo19; (ii) a incluso de empresas com receita bruta anual de at R$ 2,4 milhes na
Lei Geral de Micro e Pequenas Empresas, de forma que ao reduzir e simplificar os encargos
incidentes sobre o lucro, o preo da habitao ao consumidor tambm seja reduzido; (iii) a
disponibilizao de financiamento facilitado do BNDES para empresas que tomem
emprstimos para construo ou aquisio de habitaes prximas das prprias empresas
(MOREIRA apud BRASIL/IPEA, 2009).
18
Trata-se das Leis de n 10.931/04, 11.033/04 e 11.196/05, que tratam do patrimnio de afetao; de
incorporaes; de crdito imobilirio; do Fundo de Locao Imobiliria; de recursos previdencirios como
colateral em financiamento imobilirio; de iseno ou reduo de Imposto de Renda sobre ganho de capital na
alienao de imveis e sobre rendimentos de ttulos representativos de crditos imobilirios (BRASIL/MCID,
2008).
19
A reduo do imposto visava reduo do custo dos insumos da construo e, em conseqncia, dos
imveis. A reduo abrangeu diferentes produtos e foi feita em etapas, por meio decreto, em fevereiro e junho
de 2006 e, depois, j em meio crise financeira internacional, em abril de 2009. Foram desonerados materiais
como portas e janelas e seus caixilhos, argamassas e concretos (betes), materiais para instalao eltrica,
instalaes sanitrias, chuveiros, dentre outros.
102
O foco dos programas e linhas de financiamento habitacionais tambm foi alterado de forma
a atender as classes mais pobres, buscando corrigir as distores geradas pelo sistema
anterior, j que historicamente havia a tendncia de aplicao dos recursos do FGTS nas
faixas de renda de maior poder aquisitivo. As diretrizes de aplicao dos recursos deste
fundo foram alteradas20, possibilitando o direcionamento dos subsdios para pessoas fsicas
com renda familiar mensal bruta at cinco salrios mnimos.
20
Essas diretrizes foram alteradas por meio das Resolues n 460/2004 e n 518/2007 do Conselho Curador
do FGTS.
103
Destinado a financiar o setor pblico na produo de habitao a famlias com renda mensal
de at R$ 1.050,00, o Programa Pr-Moradia, que havia sido criado na gesto Itamar Franco
e mantido, posteriormente, por FHC, teve suas atividades retomadas em 2007, com a
reduo da taxa de juros praticada para 5% ao ano. Operado com recursos do FGTS, o
Programa recebeu em 2007, por meio dos investimentos do PAC, recursos da ordem de R$
650 milhes. Tambm, o Programa de Apoio Produo Social da Moradia, que financia
empresas do ramo da construo civil para produo habitacional e que apresentava baixo
desempenho, alcanou o patamar de R$ 268,1 milhes em contratos no ano de 2007
(BRASIL/MCID, 2008).
Grfico 1
Investimento Habitacional por Faixa de Renda (em %)
32 30
47
57
72
73 35 40
27
21
21 26 33 30
16 22
7
at 3 SM entre 3 e 5 SM acima de 5 SM
Desta forma, o governo Lula parece ter logrado direcionar recursos para o atendimento das
camadas mais pobres. Se, em 2002, 73% dos financiamentos eram destinados faixa de
renda acima de 5 salrios mnimos, em 2007 essa proporo era de 30%, com a faixa de
renda at 5 salrios mnimos acessando 70% do total dos investimentos. Essa inverso
representa importante avano na perspectiva histrica das polticas habitacionais,
principalmente com a incluso mais substancial da faixa de renda de at trs salrios
mnimos. Entretanto, uma anlise mais detida dos programas e linhas de financiamento
voltados para a habitao social permitira identificar a forma e em que condies o pblico-
alvo est sendo atendido, bem como a qualidade das edificaes produzidas.
104
Em 16 de junho de 2005, foi aprovada a primeira lei de iniciativa popular21 ps-CF/1988, que
regulamentava o Sistema e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS/FNHIS)
com seu conselho gestor. O SNHIS centraliza todos os programas e projetos destinados
habitao de interesse social, e rene conselhos, rgos e instituies da Administrao
Pblica direta e indireta dos entes federados que estejam relacionados implementao de
programas habitacionais, alm do Ministrio das Cidades, CGFNHIS, CEF e o Conselho das
Cidades (BRASIL/MCID, 2008).
21
Lei Federal n 11.124.
105
O Plano Nacional de Habitao tem por objetivo (i) estabelecer diretrizes e metas fsico-
financeiras, linhas de financiamento, articulao entre fontes de recursos, reas prioritrias
de interveno e segmentos de pblico-alvo, mecanismos e instrumentos de articulao com
outros planos, programas e aes, bem como mecanismos e instrumentos de
regulamentao e fomento produo de mercado e ampliao da cadeia produtiva; ii)
orientar a atuao de atores pblicos, privados e demais agentes sociais na elaborao dos
planos plurianuais, das leis de diretrizes oramentrias e dos oramentos anuais e, tambm,
a elaborao e a criao dos fundos e planos estaduais e municipais de habitao
(BRASIL/MCID, 2008).
Com o intuito de promover uma transio gradual das aes que vinham sendo realizadas
at 2002, a Secretaria Nacional de Habitao deu continuidade aos programas em execuo.
Como vimos, os programas sofreram alteraes, como foi o caso do redirecionamento do
pblico-alvo para as camadas mais pobres, e muitos foram ampliados. Assim, os programas
Carta de Crdito Individual, Carta de Crdito Associativo, Apoio Produo de Habitao e o
Pr-Moradia (que operam com recursos do FGTS), o Programa de Arrendamento Residencial
(do FAR), e os programas Habitar-Brasil (que posteriormente passou a chamar Habitar-
Brasil/BID), Programa de Subsdio Habitacional e PBQP-H22 (com recursos do OGU)
continuam sendo operados. O Crdito Solidrio foi o nico programa realmente novo criado
no governo Lula (MOREIRA, 2009).
22
Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat.
106
O atual sistema diferencia-se dos anteriores pelo prprio processo de construo. Ele
envolveu ampla participao da sociedade civil organizada, tendo contemplado diversos
pontos da agenda de reivindicaes histricas, ainda que tenha havido diversas derrotas dos
movimentos sociais. importante lembrar que esse foi o primeiro esforo mais concentrado
e sistemtico de dar as condies de implementao de diversas premissas e diretrizes
estabelecidos pela Constituio Federal de 1988 no que se refere poltica urbana e outros
direitos.
Entretanto, a euforia inicial foi arrefecendo na medida em que a agenda da Reforma Urbana,
que orientou a conformao do MCidades nos dois primeiros anos, perdia fora. A sada do
Ministro Olvio Dutra foi emblemtica da desarticulao do Ministrio em relao ao
processo iniciado em 2003. Com a reeleio do Presidente Lula em 2006, e com o Ministrio
j a cargo de Mrcio Fortes, essa reestruturao materializou-se na mudana de comando de
trs das quatro Secretarias Nacionais, a saber: Saneamento Ambiental, Transporte e
Mobilidade e Programas Urbanos, tendo sido poupada apenas a de Habitao (MOREIRA,
2009).
Diferentes arranjos entre agentes pblicos (Estado) e agentes no pblicos (setor privado,
ONGs e comunidades beneficirias) podem ocorrer quando se trata do provimento da
habitao no mbito de uma poltica pblica. Tendo em perspectiva o histrico da poltica
habitacional brasileira, nota-se que o provimento da habitao se deu de diferentes formas,
tendo o Estado, entretanto, operado mais freqentemente como um facilitador do que
como provedor de edificaes propriamente.
107
De fato, segundo notam Werna, Abiko e Coelho (2002, p. 35), nas ltimas dcadas, o papel
do Estado na oferta de servios e bens em geral, e da habitao em particular, tem sofrido
profundas alteraes. H uma tendncia clara de se reduzir a interveno direta dos agentes
pblicos no processo de proviso e de se estimular a participao de agentes no-pblicos.
E esses, por sua vez, tm buscado cada vez mais ampliar a sua participao nesse processo,
como o caso dos movimentos de luta por moradia que reivindicavam a adoo de
programa de autogesto com repasse de recursos diretamente para as entidades23.
Essa mudana no papel do Estado, que deixa de ser de apoio e passa a ser de facilitao
(WERNA, ABIKO e COELHO, 2002), est fortemente ancorada em argumentao terica,
propugnada por organizaes e agncias de financiamento internacionais. Esse iderio
influenciou as polticas de habitao em mbito global24, mas de forma particular aquelas
23
Como vimos anteriormente, apesar de haver divergncias entre as entidades de luta pela moradia quanto s
estratgias de enfrentamento da questo habitacional, inclusive sobre a concepo de autogesto, essa foi a
bandeira que se destacou e acabou unindo as quatro principais entidades nacionais nas reivindicaes levadas
ao governo federal.
24
Bourdieu (2006) analisa a mudana de paradigma no provimento pblico de habitao, ocorrido entre as
dcadas de 1960 e 1970 na Frana, um dos pases cujo programa habitacional era mais fortemente
concentrado no Estado. A poltica de aluguel social implicava na construo de edificaes pertencentes ao
108
governo as quais ofereciam moradia para populao a custos menores que os de mercado. Com a mudana, o
Estado passa a oferecer subsdios e direcionar financiamentos para que a populao compre habitao prpria,
abandonando a construo de edificaes pblicas.
109
Nesse sentido, a proposta de Turner pretende manter as diferenciaes de classe com base
na segregao da estrutura social. O pano de fundo de suas formulaes o entendimento
de que o Estado deve apenas garantir condies mnimas para a sociedade (igualdade de
entrada) e o restante deve depender do resultado dos esforos pessoais de cada um. Trata-
se do self made man, concepo base da sociedade estadunidense.
De Soto acreditava que os pobres eram possuidores de uma grande riqueza, mas que no
poderiam acess-la, j que sem o ttulo de propriedade imobiliria no poderiam estabelecer
contratos formais ou obter crdito no mercado privado. A casa e outras infra-estruturas
domiciliares seriam consideradas capital morto, j que seus moradores no poderiam
troc-las no mercado, centralmente no mercado de crdito. A regularizao fundiria, por
meio da concesso de ttulos de propriedade, viabilizaria essa troca, transformando-as em
110
capital vivo. A integrao social seria decorrente dessa insero das camadas populares ao
mercado, possibilitando-as, assim, romper com o chamado ciclo da pobreza25.
Seu argumento tem, portanto, como pressuposto que os pobres possuem maior capacidade
financeira do que normalmente computado pelas estatsticas. Para dar vida aos seus
ativos, deve-se liberar a sua capacidade de pagamento. Presume que as economias (ou
poupanas) dos pobres s podem ser canalizadas para uma alavancagem da economia se
obtiverem a propriedade formal de seus imveis. O acesso ao crdito seria fundamental
para o investimento em pequenos negcios, que geraria empregos na favela, tornando-se o
pobre um micro-empresrio. Segundo de Soto (apud DAVIS, 2006), os pobres seriam
extremamente criativos e trabalhadores e, portanto, poderiam articular-se em torno de
pequenos arranjos produtivos.
Da mesma forma que os pressupostos de Turner, essa soluo desobriga o Estado a arcar
com os custos de fornecimento de moradia s classes de baixa renda, transferindo-a para a
sociedade numa perspectiva em que a poltica habitacional residiria apenas na concesso de
ttulos de propriedade e infra-estrutura urbana por meio de programas de urbanizao de
favelas. Nesse contexto, porm, os locatrios do setor informal so os mais prejudicados, j
que com a regularizao, aumentam-se os custos do aluguel, acelerando o processo de
diferenciao social.
Tais argumentos, de acordo com Mike Davis (2006), eram exatamente a abordagem
pragmtica e de baixo custo que o Banco Mundial precisava para lidar com a crise urbana,
tendo adotado-a amplamente em seus programas de habitao. Desde os tempos da gesto
de McNamara no Banco (1968-1981), a poltica habitacional sob influncia das idias de
25
O ciclo da pobreza um conceito comumente utilizado pelo Banco Mundial, bem como por outros
organismos internacionais, para explicar as dimenses a que est sujeito o indivduo e que o leva a sofrer
efeitos cumulativos, em que cada uma dessas dimenses contribuiria para o reforo ou exacerbamento das
outras. Essas dimenses so: renda/consumo, sade, educao, segurana e empoderamento. A ttulo de
compreenso, exemplifica-se: se um indivduo no tem acesso sade e educao, mais difcil ser para
conseguir ou se manter em um emprego. Sem a especializao requerida pelo mercado de trabalho, e sem
condies fsicas para trabalhar, o indivduo no conseguir renda suficiente para sustentar-se e a sua famlia.
Sem renda, no ser tambm possvel arcar com os custos de uma habitao regular, o que possivelmente o
levar a ocupar reas de risco, imprprias para moradia, ou regies muito afastadas do principal centro
urbano. Em ambos os casos, improvvel que servios urbanos como gua encanada e esgoto estejam
acessveis de forma apropriada, o que pode ocasionar no contgio de doenas, denegrindo ainda mais a sade
e a integridade fsica. Alm disso, essas regies, ao estarem afastadas ou no integradas ao centro urbano,
podem no contar com servio de transporte, o que, atrelado piora da sade, tornar-se-ia um obstculo para
sua colocao no mercado de trabalho.
111
Ainda hoje essa concepo de Estado se faz presente nas diretrizes das agncias
internacionais, as quais tm forte influncia na conformao de polticas domsticas.
Segundo Werna, Abiko e Coelho (2002, p. 36), os textos preparatrios para o HABITAT II, o
Congresso das Naes Unidas para Assentamentos Humanos, realizado em junho de 1998,
em Istambul, tambm se caracterizam pela importncia conferida ao enabling role.
Na verdade, existem vrios arranjos possveis em que o Estado exerce o papel de facilitador.
Pois, no processo de ofertar habitao, existem vrias funes a serem desempenhadas,
como: planejamento, financiamento, gesto, produo propriamente dita, monitoramento e
fiscalizao (WERNA, ABIKO e COELHO, 2002). O governo pode assumir algumas delas ou
muitas, e ainda assim atuar como facilitador, uma vez que no encampe a construo
efetivamente. No Brasil, essas funes foram mais ou menos assumidas pelo Estado,
variando segundo a concepo do governo em exerccio.
O governo Lula, ainda que tenha mantido os programas anteriores, reestruturou o sistema
responsvel pela poltica habitacional, projetando aes que visavam redirecionar recursos
em prol das classes de menor renda e estimular o setor de construo civil. Ao ampliar as
esferas de participao, aproximou os atores e movimentos sociais do processo da poltica.
O arranjo do novo programa introduzido por este governo, o Crdito Solidrio, pe nfase
no papel da sociedade reduzindo a interferncia estatal. Ele pressupe o envolvimento da
sociedade na maior parte do processo de produo da habitao social, seja na gesto do
empreendimento pela entidade contratante, na assessoria tcnica e trabalho social
prestados por ONGs e/ou profissionais individuais, e mesmo no processo de construo por
mutiro ou contratao de empresas da construo civil. Ao governo (MCidades e CEF) cabe
as tarefas de financiar e monitorar a execuo dos projetos.
Assim, podemos dizer que o Estado desempenhou papel mais ativo em sua funo de
facilitador que outros governos, como o de FHC. Ainda que estabelecendo arranjos com
agentes no-pblicos para a implementao da poltica, o governo determinou arcabouo
normativo para balizar os recursos aplicados e linhas de financiamento disponveis no
mercado, assumindo as rdeas da poltica habitacional.
Desta forma, ao mesmo tempo em que foram destinados recursos e linhas de financiamento
para a habitao, o governo no conseguiu conter o processo de elevao do custo da terra
urbana, garantindo reservas de reas para a habitao social. O problema da terra
urbanizada e bem localizada para todos ainda se configura como um gargalo, se no o
principal, da poltica habitacional. Os ganhos advindos desse processo de valorizao
imobiliria certamente no beneficiam igualmente a todos os segmentos da sociedade,
apesar dos esforos mais recentes nesse sentido.
113
O presente captulo busca caracterizar o Programa Crdito Solidrio. Para tanto, sero
apresentados o contexto da criao do Fundo que o financia, os agentes (stakeholders)
envolvidos, o arcabouo legal que o normatiza, bem como seu processo de implementao,
o qual nos permite visualizar os embates travados, a correlao de foras entre os
stakeholders e as mudanas produzidas ao longo do tempo. Essas dimenses sero
apreendidas a partir do que Ham e Hill (1993) denominaram de estrutura administrativa e
estrutura de interesses, complementando a anlise feita anteriormente sobre as regras de
formao de estruturas.
Por sua vez, as regras de formao de estruturas, como o prprio nome sugere, esto
manifestas nas outras duas estruturas, e tm significativa capacidade de mold-las, at certo
ponto. Isso porque os agentes envolvidos no processo tambm gozam de considervel
autonomia para interpretar as regras que emanam dessa estrutura, atendendo ou no aos
pressupostos definidos por ela. Essa a autonomia de que fala Weber e que confere aos
agentes da burocracia, por exemplo, certa liberdade de ao. Tendo destacado algumas
regras de estrutura no captulo 3, a anlise das estruturas administrativa e de interesses nos
permitir compreender at que ponto as primeiras influram sobre as demais, e qual o papel
dos agentes na intermediao dessas regras no que refere implementao do PCS.
Ao Conselho Curador do Fundo (CCFDS) cabe a tarefa de gerir seus recursos, definindo as
diretrizes para concesso de emprstimos, financiamentos e respectivos retornos,
estabelecendo os limites e os subsdios para a contratao dos recursos, alm de aprovar o
oramento anual proposto pelo agente operador2. Compete ainda ao Conselho garantir a
conformidade em relao s polticas do governo federal, observando prioridades e
condies setoriais e regionais, o interesse social do projeto, e as viabilidades tcnica e
econmico-financeira dos projetos a serem financiados pelo Fundo (BRASIL/MCID, 2009).
1
E ainda, o Decreto n 1.081 de 8 de maro de 1994 aprovou o regulamento do FDS, o qual foi modificado pelo
Decreto 3.907 de 4 de setembro de 2001.
2
Vide Lei Federal n 8.677/1993.
3
Csar Ramos, gerente do Programa Crdito Solidrio no Ministrio das Cidades, em entrevista em
19/05/2009.
116
Esses recursos foram ento liberados para serem devolvidos aos aplicadores a partir de
1996. No havendo acordo entre o CCFDS e os bancos aplicadores a respeito das formas de
resgate e de correo dos valores a serem devolvidos, no houve devoluo e o fundo
seguiu rendendo a partir de ento, entretanto, sem novo aporte de recursos.
Em 1998, foram retirados do FDS recursos da ordem de R$ 1,5 bilhes para compor o Fundo
de Arrendamento Residencial, que financiava o recm criado Programa de Arrendamento
Residencial pelo Ministrio do Planejamento. Na poca, as Polticas Nacionais de
Desenvolvimento Urbano e Habitao estavam a cargo desse Ministrio, o qual tambm
ocupava a presidncia do CCFDS. Em 2001, a direo do CCFDS foi transferida para a
Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (SEDU/PR), a
qual passou a coordenar a poltica habitacional no Brasil. Ainda sem uma definio para
destinar os recursos, o CCFDS reuniu-se poucas vezes no perodo entre 1999-2001. Em 2002,
o Tribunal de Contas da Unio exigiu que os recursos fossem aplicados, quando ento o
Conselho voltou a se reunir, reiniciando a discusso sobre as formas de destinao do
montante ainda disponvel no fundo (MOREIRA, 2009).
Em 2003, com a criao do Ministrio das Cidades, seus representantes passam a integrar o
CCFDS e as discusses para conformar um programa para aplicar os recursos ganham novo
flego. No mbito da CEF, as primeiras propostas apresentadas previam a destinao dos
recursos do FDS para cooperativas que desenvolvessem alguma atividade econmica4, de
forma a construrem casas para seus associados, j que essas poderiam oferecer garantias ao
crdito financiado (GOMES, 2009)5. Apesar da luta histrica dos movimentos de moradia,
que reivindicava a criao de um programa com repasse de recursos diretos para que as
entidades promovessem a autogesto da produo, a CEF parecia desconhecer essa
bandeira.
Em entrevista, a gerente de Fundos de Governo deste banco, Cludia Gomes, afirma que ela
e sua equipe, responsveis pela gesto do FDS, no tinham conhecimento da pauta de
reivindicaes dos movimentos, e que foram representantes do MCidades os responsveis
pelo direcionamento das negociaes acerca do desenho do programa no mbito do CCFDS
4
Na proposta no havia definio acerca da natureza da atividade econmica dessas cooperativas.
5
Cludia Gomes, gerente de Fundos de Governo da CEF, em entrevista concedida em 20/05/2009. Sendo
responsvel pela gesto do FDS, ela tambm quem est a cargo do Programa Crdito Solidrio na CEF.
117
Trabalho anterior sobre o PCS, realizado por Moreira (2009), constatou que nenhuma das
experincias recentes de produo habitacional por mutires ou autogesto no Brasil, como
o caso das cooperativas em So Paulo na gesto Erundina6, teria servido de modelo para a
elaborao das primeiras propostas apresentadas pela CEF para o programa. Ao contrrio,
havia um certo estigma sobre esse modelo que envolve a interlocuo com cooperativas
habitacionais, por causa da experincia negativa com um programa dessa natureza que
fora implementado na poca do BNH (GOMES apud MOREIRA, 2009).
6
A reivindicao de um programa com base na autogesto dos recursos pelas associaes de moradores tem
origem no Funaps-Comunitrio, experincia desenvolvida no municpio de So Paulo entre 1989-1992
(MOREIRA, 2009). Por ter sido bem sucedida, tanto em termos de produo habitacional quanto de
fortalecimento da luta coletiva por moradia digna, esse modelo fez parte da agenda reivindicatria dos
movimentos de moradia junto esfera federal ao longo da dcada de 1990 e incio dos anos 2000, quando a
criao do MCidades sinalizava para a sua concretizao.
118
7
Federao Brasileira de Bancos.
119
O Programa Crdito Solidrio ento criado em 2004, fruto de fatos que se desenvolveram
paralelamente. De um lado, tem-se o clamor antigo8 pela conformao de um programa
social de habitao que fosse autogerido pelas entidades dos moradores beneficirios de
financiamento subsidiado, atendendo prioritariamente a faixa de renda de at trs salrios
mnimos, historicamente preterida pela poltica habitacional no Brasil. De outro, a
necessidade de dar uma destinao aos recursos do FDS, que no haviam sido utilizados
desde sua composio, e cuja gesto cabia CEF.
Ainda que o MCidades, na figura dos tcnicos da Secretaria de Habitao, tenha sido o
porta-voz das reivindicaes dos movimentos ao longo da definio do desenho do PCS no
CCFDS, a CEF foi a responsvel por seu desenho operacional, por meio do setor responsvel
pelos fundos de governo, a Gerncia Nacional de Seguros e Fundos Habitacionais (GESEF).
Esses movimentos paralelos a reivindicao dos movimentos e a proposta da CEF
geraram a sensao de dupla paternidade a respeito do PCS. Grande parte da literatura
atribui aos movimentos a vitria pela criao do Programa, e eles prprios reivindicam o
mrito; a CEF, por sua vez, entende que o embrio da proposta tambm partiu dela,
segundo a gerente de Fundos de Governo:
Eu participei desde a primeira reunio [no CCFDS], a parte financeira toda fomos
ns que desenhamos, e eu no tinha conhecimento de movimento social at
aquele momento [do lanamento do Programa]. A depois, teve uma reunio que
eu fiquei sabendo da existncia de movimento social. Por incrvel que parea! (...)
at engraado porque eles [os movimentos] falam assim: ns criamos esse
programa, e hoje a gente at entende que foi com a ajuda deles que criou, mas s
que naquela poca [da criao do Programa] a gente no tinha conhecimento... eu
no sabia da existncia deles. E nem o restante do pessoal da Caixa [Econmica
Federal] (CLUDIA GOMES, em entrevista, 2009).
Esse fato relevante na medida em que, ao reafirmar o seu importante papel no processo
de criao do PCS, em face da amplamente divulgada vitria dos movimentos sociais, a CEF
8
Clamor esse consolidado pelas quatro entidades nacionais de luta pela moradia junto ao governo federal,
quando se sua eleio em 2003, que reivindicava a formulao de um programa que priorizasse o atendimento
habitacional s famlias com renda inferior a trs salrios mnimos e que estivesse apoiado nas bases do
cooperativismo e associativismo, objetivando fortalecer as prticas autogestionrias e da organizao popular
(MOREIRA, 2009, p.104).
121
procura legitimar sua atuao de banco pblico em programas sociais. Com isso, busca
responder s diversas crticas que recebe a respeito de seu comportamento enquanto
agente pblico que . A fala do gerente do PCS no MCidades ecoa a crtica feita a tal
instituio, alm de manifestar um dos pontos mais conflituosos da relao entre CEF e
Ministrio:
Tem uma srie de indicadores a que demonstram que ela [a CEF] , acima de
tudo, um banco, que t envolvido com o processo de acumulao. E exigido isso
dela, pelos seus prprios princpios... ela tem que dar lucro na escala bancria
brasileira. Ela no investe no microcrdito, ela no investe no financiamento da
produo; ela investe da mesma forma que os bancos privados: no crdito
consignado, onde tem, digamos assim, a possibilidade de ganho garantida... ela
no arrisca nada alm. No tem uma gesto estatal, um banco de lgica
privatista, apesar de ser uma burocracia pblica e ter discurso de banco pblico,
de banco social (RAMOS, em entrevista, 2009).
9
Os agentes responsveis pela operao do programa precisam elaborar manuais e instrues normativas de
forma a implement-lo, conforme determina o item 10.2 da Resoluo n 93/2004: o gestor da aplicao e o
agente operador regulamentaro a presente Resoluo em at trinta dias, a contar da sua publicao.
122
A CEF, na qualidade de agente operador dos recursos do FDS, deve acompanhar, fiscalizar e
controlar os financiamentos a serem concedidos aos beneficirios finais, repassando os
recursos do Fundo ao agente financeiro. Este, um banco comercial, o responsvel pela
concesso do crdito diretamente ao tomador do emprstimo o beneficirio final por
meio de contratos individuais a serem estabelecidos aps avaliao do perfil do beneficirio.
No caso do Programa Crdito Solidrio, a CEF tambm assumiu o papel de agente financeiro,
acumulando as duas funes. Moreira explica que
Por se tratar de um crdito que exige retorno financeiro, a Caixa Econmica Federal
[no papel de banco comercial], por responder s garantias de mercado reguladas
pelo Acordo de Basilia10, foi a nica instituio financeira interessada em operar
os recursos e a ser aprovada para exercer o papel do agente financeiro do
Programa. Os demais interessados como as COHABs e instituies financeiras como
a COBANSA, o Famlia Paulista e a Economiza no tiveram a anlise de risco
aprovada pelo agente operador. (...) Os demais bancos de segunda linha no tm
interesses de operar tais recursos, j que no garantem boas taxas de lucros
(MOREIRA, 2009, p.107-108).
10
O Acordo de Basilia, cujo nome oficial International Convergence of Capital Measurement and Capital
Standards, foi firmado em 1988 na cidade de mesmo nome, na Sua, tendo por objetivo estabelecer exigncias
mnimas para que os bancos comerciais operem seus recursos no mercado, visando precaverem-se contra o
risco de crdito. Em 2004 foi lanado novo documento, revisando as normas estabelecidas em 1988, que foi
denominado Basilia II ou International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised
Framework - Comprehensive Version.
123
Segundo Gomes (2009), esses dois papis desempenhados so bem segregados no mbito
da CEF, com a definio de setores especficos para cada uma das funes, os quais gozam
de forte autonomia, um perante o outro. A CEF/agente operador, como banco de primeira
linha, responsvel pela gesto dos recursos dos chamados fundos de governo, por meio da
Vice-Presidncia de Fundos de Governo e Loterias (VIFUG). Essa vice-presidncia abrange
trs superintendncias, dentre as quais se encontra a Superintendncia Nacional de Fundos
e Seguros Habitacionais (SUFUS), qual est ligada Gerncia Nacional de Seguros e Fundos
Habitacionais vide FIGURA 1. So esses os setores responsveis pela operacionalizao dos
recursos do FDS no escopo das atribuies de agente operador desempenhadas pela CEF.
Vice-Presidncia de
Fundos de Governo
e Loterias - VIFUG
Gerncia Nacional de
Seguros e Fundos
Habitacionais - GESEF
FDS
Apesar de a CEF ter sido a nica instituio financeira interessada em operar os recursos e a
ser aprovada para exercer o papel de agente financeiro do Programa, e ter sido a nica
instituio a exercer esse papel at os dias de hoje, as Instrues Normativas do PCS,
editadas desde a sua criao at maro de 200811, apontam como uma das categorias de
participantes as instituies financeiras credenciadas pelo Banco Central e agentes
financeiros do Sistema Financeiro da Habitao, definidos pelo Conselho Monetrio
Nacional, na qualidade de agentes financeiros responsveis pela concesso do
financiamento e acompanhamento das respectivas obras e servios. Assim, pode-se inferir
que so tambm possveis agentes, quaisquer instituies financeiras que desejem atuar
como agente financeiro no mbito do programa e que seja qualificada para tal pelo agente
operador a CEF12.
11
Instrues Normativas n 11/2004, 39/2005 e 14/2008.
12
A IN n 104/2004 prope a criao de um Grupo de Trabalho para, entre outras coisas, propor alternativas
para incentivo ao estabelecimento de novos agentes financeiros, sem ampliao do risco para o agente
operador, indicando o desejo de se incorporar novos agentes financeiros no processo alm da CEF.
125
entidades que possam contribuir para o atendimento dos objetivos do projeto, escolha do
agente proponente, ao qual cabe definir suas funes e condies de participao.
Por fim, fazem parte dessa rede de implementao as empresas do ramo da construo civil,
como agentes executores, que podem ser contratadas pelas entidades proponentes para a
realizao de parte ou do todo da obra, no caso de construo por empreitada global, e que
atuam sob a gesto das referidas entidades. A FIGURA 2, a seguir, apresenta um fluxograma
em que esto representadas as relaes entre os diferentes agentes envolvidos na
implementao do Crdito Solidrio.
Proprietrio
da
Agente Financeiro
Agente Proponente Terra
Equipe (Entidade Organizadora)
Tcnica
Assistncia
tcnica, jurdica,
Beneficirios social
Finais
Do Conselho Curador do FDS fazem parte o Ministrio das Cidades, como agente gestor das
aplicaes de seus recursos, e a CEF, como agente operador do Fundo. Nas reunies do
Conselho so definidas as regras de aplicao dos recursos, cabendo ao agente gestor
detalh-las, gerando um marco regulatrio para as operaes relacionadas aos recursos no
caso do FDS, o funcionamento do Programa Crdito Solidrio. O agente gestor o faz por
meio de Instrues Normativas (INs), que normalmente se seguem s Resolues do CCFDS.
Essas INs devem guiar a atuao do agente operador, que deve elaborar manuais
estabelecendo os procedimentos relativos implementao do Programa. Esse arcabouo
126
normativo deve tambm regulamentar a relao entre agente operador e agente financeiro
no que se refere s operaes de crdito feitas com os beneficirios finais.
Esses beneficirios, por sua vez, devem estar organizados em associao ou cooperativa
habitacional. Essa entidade proponente deve organizar e representar as famlias
beneficirias, auxiliando-as na compilao dos documentos necessrios a serem enviados
quando da submisso da proposta de emprstimo. Alm disso, a entidade proponente deve
formular a proposta do empreendimento habitacional, elaborando projetos, oramentos,
cronograma de execuo, e aprovar o empreendimento junto prefeitura e outros rgos
licenciadores competentes.
Aps a habilitao junto ao MCidades, a entidade tem 90 dias para apresentar a proposta
para o processo de classificao e seleo na CEF (agente financeiro), que adota os critrios
definidos em Instruo Normativa13. Para tanto, deve apresentar a seguinte documentao:
13
Segundo a IN n 14/2008, os critrios de seleo e classificao so: a) priorizao por Conselho Estadual ou
Municipal de HIS e/ou pelo Plano Local de HIS; b) localizao geogrfica, com a priorizao do atendimento s
cidades de maior populao e caracterizao do dficit habitacional; c) localizao urbana, em que sero
priorizados os projetos de maior integrao e centralidade malha urbana; d) projetos em estgio mais
avanado de elaborao; e) projetos em estgio mais avanado de licenciamento; f) projetos que avancem
127
mais na agregao de componentes de infra-estrutura, de rede de gua potvel, rede de energia eltrica,
esgotamento sanitrio e acesso virio, valorizando-se as solues diferenciadas; g) as parcerias estabelecidas
para o desenvolvimento das atividades, objetivando a reduo dos custos de produo, em especial de terreno
e infra-estrutura, com prevalncia de parceiros pblicos aos privados, excetuando s parcerias solidrias com
entidades congneres para a implantao do projeto; h) variveis de interesse social, como atendimento
populao em vulnerabilidade social tais como: trabalhadoras domsticas, pescadores e comunidades
tradicionais (quilombolas, indgenas, extrativistas, ribeirinhos, entre outras). E variveis de sustentabilidade
ambiental, relativas ao reuso de guas pluviais, aquecimento solar, manejo de resduos slidos, integrao com
projetos de gerao de renda ou com projetos de interesse estratgico (reabilitao urbana, integrao com
outros projetos/programas sociais de esfera pblica ou da iniciativa privada).
14
Classificar e selecionar os projetos consiste em eleger at o limite dos recursos oramentrios alocados ao
programa por Regio Geogrfica, conforme Plano de Aplicao e Metas do FDS, e ordenar os projetos
selecionados, de acordo com a pontuao de classificao obtida (IN 14/2008).
128
Definiu-se como pblico-alvo famlias com renda familiar bruta de at trs salrios mnimos,
admitindo-se famlias com renda entre trs e cinco salrios16, desde que: essas
representassem 20% da composio do grupo associativo no caso de propostas
apresentadas para municpios parte de regies metropolitanas ou capitais estaduais; ou 10%
no caso dos demais municpios, tanto de reas urbanas quanto rurais. O comprometimento
mximo com o financiamento de 25% da renda familiar bruta.
17
Moreira (2009) apurou junto Cludia Gomes que a opo do Seguro de Crdito foi abandonada logo no
incio da implementao do Programa, pois se percebeu que o valor pago seguradora era quase igual
parcela mensal a ser paga pelo tomador do financiamento. Tal fato s teria sido percebido em funo da no
aplicao de juros s parcelas, j que em outros programas as taxas de juros camuflavam essa informao.
18
A ser paga vista, em espcie, em percentual diferenciado por tomador, levando-se em considerao a
classificao da operao e o nvel de risco, segundo a forma e condies estabelecidas na Resoluo n 2.682,
de 21 de dezembro de 1999, do Conselho Monetrio Nacional (Resoluo CCFDS n 93/2004).
19
Taxa paga por operao de crdito realizada, no valor mximo de R$ 25, paga vista, em espcie, ao valor
presente calculado taxa de desconto de 12% a.a. no prazo contratado (Resoluo CCFDS n 93/2004).
20
A ser paga vista, em percentual varivel de 2% a.a at 4,0% a.a, apurada com base no valor presente,
descontado taxa de juros de 0,0% a.a., aplicado sobre os saldos devedores mensais previstos para todo o
prazo de amortizao do financiamento (Resoluo CCFDS n 93/2004).
21
Trata-se de uma conta especfica, criada no Balano Patrimonial do FDS a partir da segregao de parte dos
recursos do Fundo, com a finalidade de cobrir eventuais problemas de inadimplncia que o agente financeiro
vier a ter quando da concesso de financiamento a beneficirio final no aprovado na anlise de risco, desde
que possua capacidade de pagamento e no conste restrio cadastral. Instrumento regulamentado pela
referida Resoluo n 2.682/1999 do CMN.
22
A definio de que os beneficirios finais devam aportar contrapartida ao financiamento uma
determinao da Lei n 8.677/93 que cria e dispe sobre o Fundo de Desenvolvimento Social. O art. 6, inciso
III, alnea a, atribui ao CCFDS a competncia de estabelecer o percentual mximo de financiamento pelo FDS,
vedada a concesso de financiamento integral.
130
assistncia tcnica, social ou jurdica; ou, ainda, em horas trabalhadas na obra, a serem
computadas como item de investimento no oramento.
De acordo com Moreira (2009), o recebimento do Termo de Seleo gerou grande euforia s
associaes, mas que, posteriormente, passaram a enfrentar muitas dificuldades para
finalmente contratar o financiamento. Os problemas relatados eram de natureza diversa e,
ao que tudo indica, estavam eminentemente relacionados ao fato de ser um programa novo
e as partes envolvidas ainda no estarem familiarizadas com seus procedimentos. As
propostas enviadas ao MCidades continham informaes ainda preliminares, o que
culminou na seleo de projetos que se provaram, posteriormente, inviveis. Do lado da
CEF, os tcnicos da GIDUR alegavam que o programa havia chegado muito quadrado nas
agncias, o que teria dificultado o incio de sua operacionalizao (MOREIRA, 2009, p.112).
23
O formulrio de consulta prvia encontra-se na IN n 11/2004.
24
Segundo Resoluo CCFDS n 94, de 02 de junho de 2004, na qual consta o plano de metas e diretrizes para o
oramento do exerccio de 2004.
132
Pereira (2006)25 aponta, ainda, como problemas de implementao nessa primeira fase: a
supervalorizao de terrenos legalizados nos municpios das RMs; a ausncia de
entrosamento entre estados e municpios na forma de parcerias, de forma a viabilizar
diversas etapas, dentre elas, o terreno, cujo custo significativo; e a inadequao dos
valores mximos de financiamento, que no levam em conta os custos mais elevados de
moradia em municpios como So Paulo.
Ecoando as vozes dos movimentos, Pereira (2006, p.115) classifica como problemtico o fato
de o Programa Crdito Solidrio, apesar de ser uma demanda popular, no ter sido
construdo coletivamente. E que os seminrios realizados pelo MCidades e CEF tinham
apenas o intuito de apresentar e referendar o Programa. No h, na crtica de Pereira (2006),
outros argumentos que embasem essa afirmao. Entretanto, ao verificar a composio do
Conselho Curador do FDS, onde so tomadas as decises centrais acerca do Programa,
observa-se que no se encontram representados os movimentos de luta pela moradia ou
pela Reforma Urbana especificamente, havendo apenas a representao de sindicatos de
trabalhadores26.
25
Pereira (2006), em dissertao de mestrado, analisa o Programa Crdito Solidrio em sua primeira fase de
implementao a Sistemtica 2004.
26
Tm assento no CCFDS: Representantes do Governo Ministrio das Cidades (que ocupa a Secretaria
Executiva), Ministrio da Fazenda, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, Ministrio do
Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, Caixa Econmica Federal e Banco Central do Brasil.
Representantes das Entidades Patronais Confederao Nacional das Instituies Financeiras, Confederao
133
Carta enviada ao ento Secretrio Nacional de Habitao, Jorge Hereda, subscrita pelo
Frum Nacional de Reforma Urbana, em 1 de outubro de 2004, manifesta e resume o
descontentamento das entidades e dos movimentos de moradia com algumas normas e
procedimentos do PCS (vide ANEXO B). Os parmetros adotados pela CEF na concesso do
financiamento eram o foco dos questionamentos, relacionados a seguir:
A essa carta, seguiu-se, com data de 08 de novembro de 2004, um Boletim Especial do FNRU
sobre o Programa Crdito Solidrio que demandava alteraes no desenho do Programa,
resultado do diagnstico feito pelo Frum sobre as principais dificuldades de implementao
(vide ANEXO C). Alm de reafirmar os pontos j abordados na carta, o manifesto trata ainda
de outras questes. Abriu-se com a demanda de que as associaes fossem reconhecidas
135
Aps um perodo de interlocuo entre os agentes e de forte presso por parte dos
movimentos organizados, algumas importantes alteraes foram feitas nas normas do
Programa, conforme apresentadas do QUADRO 3, muito embora questes entendidas como
centrais para os movimentos tivessem se mantido inalteradas.
27
O salrio mnimo vigente no Brasil nesta data era R$ 350,00. Assim, esses valores correspondem a trs e
cinco salrios respectivamente.
28
Regio Integrada de Desenvolvimento Econmico.
29
O salrio mnimo vigente no Brasil nesta data era R$ 415,00.
137
execuo das garantias. Segundo Gomes (2009), gerente de Fundos da CEF, a exigncia de
regularizao fundiria consta em lei e que, para mudar, dever-se-ia alterar o aparato legal
que rege a matria.
J a proposta dos comits de apoio foi consolidada nas oficinas de capacitao realizadas
pelo MCidades, configurando-se na criao de um Ncleo de Habitao de Interesse Social
(N-HIS) com base nos municpios. A idia era que o Ncleo pudesse promover a articulao
entre o governo local, sociedade civil e assistncias tcnicas no apoio execuo dos
empreendimentos pelas entidades, estabelecendo, ao mesmo tempo, uma ponte com o
MCidades na resoluo de problemas e apresentao de sugestes e propostas para o
Programa (PEREIRA, 2006).
O valor mximo de avaliao do imvel concludo foi alterado para R$ 40.000,00, bem como
os tetos das modalidades de financiamento, conforme apresentados no QUADRO 4, de
forma a refletir o maior custo da terra urbana nos grandes centros. E tambm os custos com
o projeto, antes limitados a 1,5% do valor total do empreendimento, foram liberados, a
critrios dos proponentes.
30
Perodo que antecede a criao da Conta Equalizadora.
31
A ttulo de enquadramento e habilitao, so considerados os seguintes critrios: a) atendam ao objetivo,
diretrizes e parmetros do Programa e de suas respectivas modalidades operacionais; b) sejam apresentadas
por agente proponente que se encontre em situao regular em relao documentao de constituio da
associao, cooperativa ou entidade da sociedade civil; e c) apresentem documentao tcnica e jurdica da
139
Essa mudana poderia ser explicada em funo da grande capilaridade institucional da CEF,
que tem agncias em quase todos os municpios do Brasil, facilitando o acesso por parte das
entidades. Entretanto, o gerente do PCS tem outra explicao. Ramos (2009) argumenta
que, inicialmente, acreditava-se que se o MCidades fizesse a seleo prvia das entidades, a
CEF poderia acelerar o processo de contratao. Mas que, na verdade, aconteceu o
contrrio. Aps a prvia seleo pelo MCidades na primeira sistemtica, muitas entidades
no conseguiram passar pelo filtro da CEF, reduzindo o aproveitamento. Conseguiu-se
apenas que cerca de 5-6% das propostas selecionadas fossem contratadas. Segundo o
gerente do Programa, uma boa parte disso por conta da prpria dificuldade das entidades
em elaborarem projeto para apresentar. Mas a outra parte disso foi tentar forar a mquina
a funcionar com outra lgica, e a no conseguiu (RAMOS, em entrevista, 2009).
Hoje s vai pra seleo depois que passar por uma anlise prvia da CEF, que eles
entregarem projeto... pra gente ver se tem consistncia aquilo que ele t
pedindo, se tem projeto, se tem terreno, se realmente existe a associao. A a
gente passou a exigir isso pra tirar os sonhos que tinham da. Porque esses que
eram selecionados ficavam segurando o oramento. Porque no podia selecionar
mais ningum, porque eles j estavam selecionados e eles tinham um prazo.
Enquanto no vencesse o prazo no podia selecionar outro. Tinha gente que
chegava com o projeto prontinho e queria ser selecionado e no podia. A a gente
acabou com esse tipo de seleo pra poder pegar s quem tivesse realmente um
projeto e pudesse contratar (GOMES, em entrevista, 2009).
interveno proposta, na forma que vier a ser definida em ato especfico da Secretaria Nacional de Habitao
do Ministrio das Cidades, acompanhada de parecer conclusivo do Agente Financeiro (IN n 39/2005).
140
A proposta desse Espao Solidrio a que se refere Gomes disponibilizar, nas agncias da
CEF, uma equipe interdisciplinar para fornecer assessoria s entidades sob os aspectos
operacionais do Programa, referentes parte de engenharia, jurdica, social e cadastral. O
objetivo era facilitar o processo de contratao, fazendo o Programa rodar mais
rapidamente.
O valor de avaliao final do imvel tambm foi alterado: teve aumento considervel, de R$
40 mil para R$ 72 mil, refletindo a grande valorizao dos imveis e da terra urbana
observada a partir de 2004 e, especialmente, a partir de 2006 quando o governo tomou
medidas para impulsionar a construo civil. Esse fato, ao mesmo tempo que indica maior
dinamismo do setor econmico da construo civil, impe mais dificuldades para obteno
de terra inserida na malha urbana, centralmente para aqueles mais pobres que no tm suas
remuneraes reajustadas na mesma proporo.
A renda do pblico-alvo foi fixada em R$ 1.050,00, admitindo-se famlias com renda bruta
at R$ 1.750,00 desde que limitadas a 35% de composio do grupo associativo, no caso de
propostas apresentadas em municpios integrantes de RMs e capitais estaduais, e 20% no
142
caso de propostas apresentadas nos demais municpios ou em reas rurais. O salrio mnimo
vigente em outubro de 2006 data da Resoluo n 108 que alterou os parmetros de renda
era R$ 350,00, sendo que trs e cinco salrios mnimos correspondiam, respectivamente,
aos R$ 1.050,00 e R$ 1.750,00. Nesse caso, mesmo que a princpio no tenha havido
mudana efetiva na renda do pblico-alvo, tal fato relevante na medida em que aponta
para a desvinculao do critrio da renda em relao ao salrio mnimo.
Mas a grande inovao no desenho do Programa foi a criao da Conta Equalizadora como
instrumento de garantia de crdito. A sua engenharia financeira permitiu que o
financiamento ao beneficirio final fosse desonerado daqueles 19,85% cobrados para
comporem o Fundo Garantidor, criado em 2005, ao mesmo tempo que assegura o agente
financeiro contra o risco do crdito. Trata-se da criao de uma conta especfica no FDS,
remunerada taxa de mercado, a ser composta por recursos deste Fundo referentes a:
34
Desde outubro de 2006, o salrio mnimo brasileiro sofreu trs reajustes, passando de R$ 350,00 para R$
380,00 em 01/04/2007, para R$ 415,00 em 01/03/2008 e, posteriormente, para R$ 465,00 em 01/02/2009.
143
35
A Carteira de Subsdios refere-se a uma parte dos recursos do FDS, segregados daqueles destinados ao
financiamento direto ao beneficirio, que so destinados ao pagamento de despesas e taxas de administrao
relacionadas operao do Programa. Essa carteira tem a ver com o carter social do Programa: ao invs do
beneficirio pagar esse tipo de despesa referente operao financeira, o prprio Fundo as custeia.
144
A nova sistemtica tambm permite que seja oferecido desconto de 10% sobre as
prestaes mensais que forem pagas at o dia de seu vencimento. Alm disso, a entidade
organizadora poder receber o montante referente a 5% do valor total das prestaes
mensais pagas caso 100% do grupo associativo esteja adimplente. A medida visa reduzir o
ndice de inadimplncia do Programa que, em 2007, foi de 25% das unidades financiadas
(QUINTO apud CEF, 2007).
36
Atualizada pelas INs n 15/2008, 38/2008, 06/2009.
145
contam com imvel urbano construdo ou por terminar e que necessitam adequ-los s
condies de moradia das famlias associadas.
Nesse sentido, em 2005 foi criado um Grupo de Trabalho37 para promover estudos e
apresentar propostas essencialmente quanto aos seguintes pontos: a) novas formas para
retomada dos investimentos do FDS; b) incentivar o estabelecimento de novos agentes
financeiros, sem ampliao do risco para o agente operador; c) reduzir a taxa de
administrao do agente operador, de forma a focalizar os recursos nas atividades fins; d)
equacionar a questo das quotas de titularidade dos quotistas ainda existentes no FDS.
Desde ento, algumas medidas foram introduzidas: em 2007, a Resoluo n 118 autoriza a
compra pela CEF (agente operador) das cotas que as instituies financeiras mantm no FDS,
objetivando ampliar a capacidade deste Fundo de fornecer subsdio para financiamento
habitao social. Em 2008, a Resoluo n 131 autoriza CEF (agente operador), agora
detentora dos recursos do FDS, a aplic-los em ttulos da dvida pblica, de forma a
rentabiliz-los. Com a medida, multiplicam-se os recursos do Fundo, tornando possvel a
ampliao da sua capacidade de concesso de financiamentos.
Essa limitao, que condiciona o uso dos recursos do FDS de forma que ele seja devolvido,
est presente na fala da gerente de Fundos de Governo da CEF. Quando questionada sobre a
burocracia e inflexibilidade da CEF em relao s exigncias de garantias sobre o crdito,
Cludia Gomes (2009) reafirma a sua obrigao de assegurar o retorno desses recursos para
37
Constitudo pela Resoluo do CCFDS n 104, de 23 de novembro de 2005.
147
os quotistas: eu tenho que devolver [os recursos] pras prprias instituies financeiras, o
recurso deles. Se tem que devolver, eu tenho que cobrar alguma coisa.
Isso porque as normas que regem o FDS determinam que toda a remunerao obtida a
partir da aplicao dos recursos deve ser repassada aos fundistas, conforme esclarece
Gomes (2009). Esse critrio difere, por exemplo, das regras do FGTS, o maior fundo de
financiamento habitao no Brasil: trata-se de um Fundo sub-remunerado, constitudo de
depsitos compulsrios pertencentes aos trabalhadores com carteira assinada. Os fundistas
os trabalhadores tm seus recursos remunerados a uma taxa de 3% a.a., mas esses
mesmos recursos podem ser aplicados a taxas de mercado, com remuneraes de
aproximadamente 13% a.a. (GOMES, 2009). A diferena entre a remunerao recebida e
aquela paga aos fundistas serve para realimentar o Fundo, possibilitando que sejam
concedidos maiores subsdios ao financiamento.
Assim sendo, as regras do Programa Crdito Solidrio foram, em certa medida, premidas
pela natureza do Fundo que o financia. Por serem recursos privados, pertencentes a
instituies financeiras, eles deveriam ser devolvidos integralmente. A CEF, enquanto agente
operador e com assento do Conselho Curador, buscou assegurar o cumprimento dessa
norma. Some-se a isso o fato de, mesmo sendo um banco pblico, a lgica bancria
predominar na mentalidade institucional da CEF. O resultado disso foram as grandes
dificuldades de se construir e depois, ao longo da implementao, de moldar o desenho do
Programa s condicionalidades sociais que ele pretendia atender.
Como vimos, o processo de implementao do Programa Crdito Solidrio foi permeado por
conflitos de interesses e perspectivas que trouxeram impactos para seus resultados e para o
prprio desenho operacional. As diferenas de perspectivas principalmente entre o
Ministrio das Cidades e a Caixa Econmica Federal estiveram manifestas em vrios
momentos ao longo do processo.
resolver o grande problema fundirio urbano do pas. Sendo o MCidades responsvel pela
poltica habitacional, o ento Ministro assumiu a presidncia do Conselho Curador do FDS,
ao qual compete definir as diretrizes para utilizao dos recursos na concesso de
emprstimos e demais condies de rentabilidade e de remunerao dos agentes
financeiros e operador.
CEF como agente operador dos recursos do FDS compete, dentre outros, realizar todas
as atividades necessrias para a operacionalizao desses recursos, atendendo as diretrizes,
normas e programas definidos pelo Conselho Curador; credenciar os agentes financeiros que
podero operar os recursos, acompanhado e fiscalizando a concesso de emprstimos e
financiamentos; analisar e emitir parecer a respeito dos projetos apresentados e aprov-los;
e adquirir e alienar, exercendo os direitos inerentes aos ttulos integrantes da carteira do
FDS, promovendo a administrao da carteira38. A CEF tambm se encontra representada no
Conselho Curador do FDS.
38
Atribuies definidas pelo art. 9 da Lei n 8.677 de 13 de julho de 1993, que dispe sobre o Fundo de
Desenvolvimento Social.
149
funcionrio pblico concursado pelo governo do estado da Bahia, desde o incio da carreira
trabalhou com habitao social, tendo acompanhado grupos que reivindicavam moradia em
uma ocupao de terra em Alagados, bairro da periferia de Salvador40. Sabendo das
condicionalidades a que esto sujeitos esses grupos, a contribuio de Ramos, assim como
de outros representantes do Ministrio, na mediao entre os interesses corporativos das
instituies bancrias, manifestas na CEF, e aqueles dos grupos sociais que lutam por
moradia parece ter sido relevante, conforme aponta o relato de Cludia Gomes.
Pierre Bourdieu (2006)41 acredita que as escolhas dos agentes so social e historicamente
determinadas. Isso significa que as preferncias e escolhas dos agentes esto fortemente
40
Informaes obtidas em entrevista a Csar Ramos, em 19 de maio de 2009.
41
Em seu trabalho As Estruturas Sociais da Economia, procurando compreender as aes humanas nas diversas
esferas da vida cotidiana, Bourdieu analisa as relaes sociais, polticas e econmicas atinentes ao mercado
habitacional, tendo como objeto a conformao deste mercado na Frana, entre as dcadas de 1960 e 1980.
Seu estudo parte da identificao e anlise dos agentes que operam nesse mercado, bem como dos campos
que o estruturam, que ele identificou como sendo: o campo de produo/comercializao exercido pelas
construtoras; o campo do consumo determinado pelas preferncias simbolicamente constitudas dos
151
relacionadas a sua posio social, que por sua vez determinada pela inter-relao
estabelecida ao longo do tempo com outros grupos sociais. Ou seja, a condio social
relacional, e fortemente condicionada pelo resultado da correlao de foras do embate
econmico e poltico entre os agentes.
Ainda segundo o autor, essa condio social carregada de atribuies simblicas que
diferenciam a percepo dos agentes acerca das escolhas disponveis. Sendo assim, os
gestores pblicos teriam suas decises embasadas por um conjunto de valores e crenas,
igualmente construdas social e historicamente, que possibilitariam, por exemplo, maior ou
menor sensibilizao com relao ao atendimento de determinada classe social.
Marcus Melo tem concepo similar no que se refere ao processo de formao de uma
poltica pblica. Acredita que a ao estatal deve ser entendida como um processo
complexo e fragmentado onde projetos polticos e estratgias de classe assumem uma
expresso organizacional no aparato burocrtico do Estado. Desta forma, a caracterstica,
ou natureza, de determinada poltica pblica seria o produto de uma construo dos
interesses de classe na busca pelo exerccio da hegemonia (1988, p.75). Construo essa
que seria mediada pelos interesses burocrticos que permeiam a arena institucional da
poltica.
A partir desse entendimento sobre o processo poltico, Melo analisa a formao da poltica
habitacional no Brasil, no perodo 1964-1973. O perodo corresponde criao do Sistema
Financeiro de Habitao e do Banco Nacional de Habitao no contexto do governo militar
instaurado em 1964. Para tanto, o autor parte da identificao das coalizes, tenses e
clivagens de interesse que permeiam a definio e hierarquizao dos lugares de acesso das
diversas classes e fraes de classe arena decisria (1988, p.75). Ao analisar as foras
polticas que protagonizavam a formao da poltica habitacional da poca, Melo identificou
que alguns grupos, em funo de sua trajetria e o do poder que detinham no cerne do novo
governo, conseguiram afirmar a sua concepo e iderio na construo da poltica que se
formava. Verificou, tambm, os esforos que outros grupos, lanando mo de seu poder e
influncia, realizaram no sentido de alterar os rumos da poltica e garantir o atendimento de
seus interesses de classe.
frente dos diferentes grupos de interesse que permeavam a arena da poltica habitacional
foram identificadas algumas personalidades que, em funo de seu prestgio ou poder
pessoal, bem como do poder que seu grupo representa, puderam pressionar para que o
resultado poltico lhes fosse favorvel. Nesse sentido, Melo assim como Bourdieu atribui
grande importncia s personalidades que representam grupos de interesses nos embates
travados na arena poltica. Do mesmo modo, tal qual Weber, reconhece a importncia que
os membros da burocracia tm na intermediao desses interesses, logrando assegurar que
determinados arranjos de poltica sejam adotados pelo aparato estatal.
Assim, tendo sido concebido mais como um programa piloto, com o objetivo de demonstrar
que o modelo da autogesto como poltica habitacional factvel (RAMOS, 2009), o eventual
sucesso do Crdito Solidrio pode ter efeitos mais perenes sobre o modelo de poltica de
153
habitao adotado no Brasil. nesse sentido que o embate de foras produzido entre os
stakeholders do PCS e, mais especificamente, os resultados obtidos desse embate so
relevantes para a consolidao de modelos de poltica habitacional como esse, que atendam
s camadas mais pobres da populao e conferindo maior autonomia ao pblico-alvo na
gesto dos recursos.
Cada hora que aparecia uma situao a gente tentava mudar. Por exemplo,
primeiro comeou com esse problema da garantia [de crdito]. Ns pedimos pra
mudar, pra criar o Fundo Garantidor. Depois, tivemos problemas com os valores
na poca fixados para o Programa, os valores no davam para atender aos grandes
centros. Tivemos que mudar o Programa pra aumentar os valores nos grandes
centros. (...) A depois, a gente viu que a gente tava pagando mais como risco, e
essa foi a grande mudana, acho que foi a grande sacada nossa... porque, no caso,
[os recursos do] o FDS paga as despesas de risco do agente financeiro como
subsdio. E descobrimos que a gente tava pagando mais pra pagar esse risco do
que se a gente assumisse esse risco. A foi a grande sacada, ns mudamos o
Programa inteiro... Criamos a Conta Equalizadora, que uma conta que a gente
deposita um valor l e a a gente pode dar diversos benefcios pro muturio. A
prestao dele baixou bastante, tirou o seguro... o seguro tambm, pra essa faixa
de renda, era muito caro. Tiramos o seguro mas damos a cobertura, entendeu? Ele
no fica sem garantia. A a gente criou incentivos pra adimplncia: se ele [o
beneficirio final] pagar em dia ele tinha 10% de desconto na prestao. Outro
incentivo tambm: as associaes recebem 5% se todos do grupo pagarem em dia
(GOMES, em entrevista, 2009).
A negociao com a Caixa foi uma briga feia. No Conselho Curador do Fundo so 8
representantes do governo e 8 da sociedade civil. A discusso foi bem difcil, os
representantes do governo, especialmente no mbito do Bacen, houve muita
resistncia, secundado por outros (RAMOS, em entrevista, 2009).
154
Ramos (2009) acredita que esses problemas so decorrentes, dentre outros fatores, de um
relativo desinteresse de parte da CEF em operar com o Crdito Solidrio. Segundo ele,
apenas parte das GIDURs45 as gerncias de desenvolvimento urbano responsveis pela
parte tcnica das propostas opera com o Programa. As demais, segundo ele, no
trabalham com o PCS. Ele acredita que essa situao se explica, em parte, por causa da
ausncia de incentivo aos funcionrios para operacionalizar o Programa, diferentemente do
que ocorre com outros programas habitacionais da CEF:
43
Edinia Aparecida de Souza membro da Federao das Associaes de Moradores do Estado de Minas
Gerais (FAMEMG), conselheira municipal de habitao (Belo Horizonte) e conselheira estadual de poltica
urbana (Minas Gerais). Entrevista realizada em 19 de junho de 2009.
44
Esse fato decorrncia da diviso de funes no mbito da estrutura da CEF, especialmente em funo de a
mesma instituio desempenhar o papel de agente operador e tambm de agente financeiro.
45
A GIDUR o rgo na CEF responsvel pela avaliao tcnica do projeto, relativa engenharia, analisando a
sua viabilidade estrutural. Ao todo so 24 GIDURs espalhadas pelo pas, tendo uma representao por estado
da federao mais o Distrito Federal, com exceo dos estados de Roraima, Acre e Amap, segundo encontra-
se disponvel no site oficial da instituio
(https://webp.caixa.gov.br/cidadao/Crf/Crf/FgeCfSEndere%C3%A7osdaGEDUR.ASP). Fazem parte dessa
estrutura administrativa as chamadas REDURs, que so retaguardas de GIDURs, e que se localizam em
municpios menores com o objetivo de capilarizar o servio ofertado por essas gerncias, segundo esclarece
Cludia Gomes. Contudo no foi possvel verificar quantas so e onde se localizam as REDURs. Questionada se
essa estrutura conseguia alcanar todas as cidades brasileiras, Gomes afirma que sim, mas que mais difcil
mesmo. Onde tem REDUR, a super simples. Mas todos os PVs [pontos de venda, que so as agncias] j
sabem que essa REDUR que responde por aquilo ali. Ento eles vo mandando. PV tem em quase todas as
cidades do Brasil. Agora aquelas que no tem realmente, que s tem CAIXA AQUI, a realmente eles tm... Acho
que essas so to pequenininhas que elas quase nem constroem na verdade (em entrevista, 2009).
155
(...) tem mecanismos diretos de incentivo que o Crdito [PCS] no se submete. Por
exemplo, ela [a CEF] tem uma meta de contratao no FGTS, que lhe d
rentabilidade. E os funcionrios que se envolverem com isso ganham: no salrio
como remunerao, ganham prmios. E o Crdito no, ele s d trabalho. (RAMOS,
em entrevista, 2009).
Indagada sobre a possibilidade de que algumas agncias tivessem mais boa vontade para
lidar com um programa nesses moldes do que outras, por causa das dificuldades a serem
enfrentadas no processo de contratao, decorrentes da natureza desse Programa, Gomes
admite essa possibilidade:
Isso verdade. Foi um dos motivos que criou o Espao Solidrio... faltava
conhecimento pras nossas agncias, por mais que... antes de a gente mandar
soltar um programa voc tem que analisar, disponibilizar tudo [manuais
operacionais] para o Brasil todo. Mas o povo [funcionrios das agncias] no lia... E
tratar com movimento no incio... hoje j melhorou muito, at os movimentos...
porque era muito difcil. Eles eram muito agressivos. Hoje j mudou, hoje a gente
conversa de mesmo nvel, mas no incio foi difcil (em entrevista, 2009).
Alm disso, o Crdito Solidrio um Programa que gera mais custos. A princpio, a sua
operacionalizao era feita a partir das mesmas estruturas da CEF destinadas aos outros
programas e linhas de crdito habitacionais, apesar das especificidades desse Programa.
46
Regulamentada pela Resoluo do CCFDS n 93/2004.
47
Regulamentada pela Resoluo do CCFDS n 121/2008.
156
Somos, somos, nossa senhora! Ento o que a gente faz utilizar a estrutura que j
existe e, s vezes, cria o Espao Solidrio, ou coisas assim... porque isso no
barato. Porque tudo que envolve engenheiros e advogados muito caro.
Principalmente sendo terceirizado... um processo caro. Ento, s vezes o
processo fica to caro que no compensa a gente trabalhar com aquele programa.
Afinal, alm da parte social, ns somos tambm parte financeira (em entrevista,
2009).
Como banco no, como empresa do governo que tem que tratar do social sim.
Porque ele mais caro. Todo mundo implica aqui comigo que um dos programas
que mais d pepino. Todo mundo me ligava pra falar: Cludia, esse Programa
Crdito Solidrio d muito pepino, ele muito difcil, o programa mais difcil que
existe. Todos falam. A gente ouve, e fala: T bom gente, mas vocs tm que fazer.
O operacional dele muito difcil (GOMES, em entrevista, 2009).
E uma outra dimenso dessa inconvenincia o fato de que o Programa no traz visibilidade
para a CEF:
No, no traz, entendeu? Ele um programa que gera mais custo, o custo dele
alto, e ele no traz visibilidade, porque lento, uma casinha aqui, outra casinha
ali... No gera isso, por exemplo, que o FAR gera. Porque o FAR fez 250 mil casas
48
em 4 anos (GOMES, em entrevista, 2009).
48
Os recursos do FAR (Fundo de Arrendamento Residencial) so aplicados por meio do Programa de
Arrendamento Residencial. Consistem em financiar habitao social para o pblico-alvo com renda de at R$
1.800,00. Estados e municpios so os intermediadores desse processo na medida em que selecionam e
indicam as famlias a serem beneficiadas e convocam as construtoras a apresentarem projetos. Assim, a
construo feita por empresas privadas, e esse o diferencial do Programa a que se refere Gomes: a
157
O fato de a CEF exercer essa dupla funo de agente pblico gestor de programas sociais e
de agente financeiro tem impactos sobre os resultados das atividades que desempenha,
inclusive no setor habitacional, dada a natureza do processo.
A fala do gerente do PCS no MCidades transparece o conflito enfrentado pela CEF no que se
refere s duas funes que desempenha. Alm disso, apresenta indcios para a compreenso
sobre a estrutura de poder que permeia o processo de implementao do PCS: na CEF
residiria todo o poder decisrio sobre os programas que opera. O embate sobre o desenho
do Programa no CCFDS, quando de sua criao, e a prevalncia de algumas regras no
formato de operao adotado apontam nesse sentido. A alterao da porta de entrada das
propostas ocorrida na segunda sistemtica do Programa, que deixa de ser pelo MCidades
para ser por meio das agncias da CEF, poderia indicar uma maior concentrao de poder
nas mos da CEF. Ramos acredita que no esse fato que determina o poder da CEF no
processo, e que na verdade o poder sempre foi da CEF:
Acho que no alterou porque o poder sempre foi dela [da CEF]. Ela sempre fez o
que quis e quando quis... e como quis. O como talvez tenha mudado um pouco
porque a gente soldado... mas o qu e quando foi sempre dela. A gente no tem
o menor controle sobre isso (em entrevista, 2009).
De acordo com as definies de Deutsch e Coleman (2000) sobre a natureza do poder, o fato
de a CEF ser herdeira de todo o arcabouo institucional do BNH muito relevante para a
compreenso das bases desse poder. Com a extino do BNH, a CEF abrigou no apenas os
tcnicos qualificados em habitao, mas tambm a gesto dos recursos a serem aplicados no
setor. Assim, rene conhecimento tcnico, legitimidade e capacidade de mobilizao de
recursos, j que gestora de diversos fundos sociais, inclusive o maior deles que o FGTS. E,
capacidade produtiva de construtoras bem maior do que aquela das cooperativas e entidades habitacionais.
E por isso, explica a gerente da CEF, que o Programa Minha Casa, Minha Vida aportou R$ 500 milhes para
produo habitacional por meio do Crdito Solidrio e R$ 15 bilhes por meio do FAR/PAR, j que o modelo
deste ltimo tem maior capacidade de dinamizao da economia.
158
alm de deter tais bases, tem capacidade para us-las de forma a atender as suas premissas,
influenciando outras partes no que se refere conformao da poltica habitacional. Nesse
sentido, ela detm mais que poder em potencial, detm poder efetivo.
Desta forma, a CEF detm relevante poder de influenciar sobre a definio da poltica e de
programas na rea habitacional. Ela mobiliza recursos e tem posio privilegiada na
estrutura administrativa que tem por competncia definir tais polticas. A fala de Ramos
(2009) bastante ilustrativa nesse sentido, quando menciona a supremacia de poder que a
CEF tm sobre os rgos administrativos de natureza poltica, como o Ministrio das
Cidades. Nesse sentido, a estrutura administrativa lhe confere poder para que possa ter seus
interesses atendidos.
A questo : quais so esses interesses? Os dados sobre o lucro da CEF levantam uma srie
de questionamentos a respeito de seu papel como banco pblico com finalidade social. Ao
final de 2008, a CEF havia acumulado lucro de R$ 3,88 bilhes, com crescimento dos ganhos
da ordem de 62,3% em relao a 200749. No primeiro semestre de 2009 foi registrado lucro
de R$ 1,158 bilhes, ficando no ranking dos mais lucrativos atrs apenas do Ita, Bradesco,
Banco do Brasil e Santander.
Reportagem do jornal Folha de So Paulo trata dos ganhos das instituies bancrias em
tempos de crise, afirmando que a CEF e o Banco do Brasil lideram entre os bancos que mais
aumentaram suas receitas com tarifas, buscando compensar as perdas obtidas com a
reduo dos juros determinada pelo governo. A CEF seria a recordista entre os cinco maiores
bancos do pas. Segundo afirma a reportagem50, no primeiro semestre deste ano, a
instituio controlada integralmente pelo Tesouro Nacional aumentou em 50,86% a renda
com tarifas bancrias em relao ao mesmo perodo de 2008, passando de R$ 233,869
milhes para R$ 352,813 milhes.
Entretanto, essa lgica est fortemente arraigada no seio da instituio, conforme discutido
anteriormente. E ela reproduzida de forma que mesmo os novos quadros de funcionrios
so absorvidos por ela. Os ganhos obtidos a partir do Crdito Solidrio, dos embates
produzidos no mbito de sua rede de implementao, se devem muito mais ao fato de que
alguns protagonistas lograram alterar a lgica e produzir um modelo diferente, do que de
uma adoo desse paradigma de produo habitacional pelas instituies bancrias51 e, mais
especificamente, pela CEF. Esse fato fica patente no dilogo com Ramos e tambm na fala de
Gomes quando se refere luta para vencer a lgica global da instituio:
(...) voc tem que pegar pra fazer o negcio mesmo. Porque todo mundo chegava
pra mim e falava: Ah, esse negcio no vai dar certo, isso vai virar o maior pepino
do futuro. A voc ouve isso, ou voc acredita, e realmente no faz nada pra
resolver, ou voc no acredita e fala no, eu vou tentar resolver (GOMES, em
entrevista, 2009).
sobre esse aspecto que recaem as anlises weberianas sobre o papel da burocracia. No
caso da gerente de Fundos de Governo da CEF, Cludia Gomes, observa-se um agente da
burocracia mediando e interpretando as regras da estrutura em prol do atendimento de sua
clientela. Apesar de em seu discurso conter elementos que apontem para a incorporao de
parte da lgica bancria predominante na CEF, justificados pelo rigor tcnico e legal (ela se
refere com freqncia s normas e critrios aos quais deve seguir), em diversos momentos
ela admite ter vislumbrado outras possibilidades e outros formatos para o Programa de
forma que ele cumpra com sua funo social. Por exemplo, a engenharia da Conta
Equalizadora foi desenhada por sua equipe, na Gerncia de Fundos de Governo da CEF. As
mudanas de mentalidade produzidas podem ser atribudas pelo menos em parte
podemos afirmar isso aos embates produzidos no CCFDS, que abriga representantes dos
trabalhadores e tambm do Ministrio das Cidades que, como vimos, foram muitas vezes
porta-vozes dos movimentos de luta por moradia.
Uma das propostas que surgiu foi o direcionamento dos recursos destinados ao microcrdito
para o FDS j que as caractersticas do financiamento deste Fundo e da renda de seu
pblico-alvo tm natureza de microcrdito garantindo um aporte constante de recursos
para alimentar o Programa Crdito Solidrio. Essa soluo tiraria proveito de uma deciso
importante do governo Lula, aos 30 dias de governo, de direcionar 2% dos depsitos vista
para o microcrdito. Como o prazo do financiamento no PCS maior, o intuito era buscar
formas de remunerar melhor esses recursos, incentivando a aplicao dos bancos nesse tipo
de investimento.
52
A Taxa Referencial um ndice constitudo pelas 30 maiores instituies financeiras do pas, assim
consideradas em funo do volume de captao de Certificado e Recibo de Depsito Bancrio. Foi criada pelo
governo Collor com o objetivo de ser uma taxa bsica referencial dos juros, a serem praticados no ms vigente
de forma a no refletir a inflao do ms anterior. uma taxa utilizada pelo governo federal para indexar os
contratos com prazo superior a 90 dias, e tambm serve de referncia para corrigir os saldos mensais da
caderneta de poupana.
53
Em 2009, o acumulado da TR entre janeiro e agosto foi de 0,6553%, segundo consta no Portal Brasil
(http://www.portalbrasil.net/tr_mensal.htm).
161
(...) ele [o FDS] poderia atrair capitais voluntrios da poupana. Por exemplo, a
gente poderia incentivar o banco que comprasse, com recurso de poupana, cotas
do Fundo, ele poderia liberar capital para aplicao com curto prazo, no mercado
aberto, com juro aberto. E com isso, esse multiplicador, incentivava... A gente
calculava em torno de 4 a 5 bilhes [de reais] com essas cotas, a depender da
conjuntura. Quanto mais baixar os juros, mais rentvel ficaria essa opo, porque
pelo menos no teria o risco, que um componente importante do spread deles
[dos bancos] (RAMOS, em entrevista, 2009).
Uma outra possibilidade de garantir recursos para o FDS seria restaurar o sistema em vigor
quando o FDS foi criado em 1991, que determinava a aquisio compulsria de quotas do
FDS pelos fundos de investimento referentes a 3% das aplicaes financeiras realizadas.
Segundo Cludia Gomes, se tal modelo estivesse em vigor, o volume de recursos destinados
anualmente habitao seria consideravelmente maior.
Ele seria o Fundo, ele seria um Fundo que teria muito dinheiro se ele tivesse
mantido a forma como ele foi criado. Na forma como ele foi criado, era obrigatrio
um percentual sobre o fundo de investimentos. Se ele ainda tivesse essa mesma
fonte de recursos e um percentual sobre o fundo de investimentos ele seria o
maior fundo desse pas! A gente fez umas contas a, que a gente fez at algumas
propostas pra voltar isso no Fundo [FDS], ele teria em torno de R$ 2 bilhes por
ano. Mas ele no o Fundo (em entrevista, 2009, grifo do autor).
Mas a dificuldade em restabelecer tal modelo, segundo a gerente da CEF, reside no fato de
que
o contexto em que ele foi criado era outro. (...) Acho que a poca tambm no
permite isso, entendeu? Porque isso a como se fosse um imposto [encargo] em
cima das aplicaes financeiras. O governo no quer isso agora, n? Muito pelo
contrrio, ele t at reduzindo... (GOMES, em entrevista, 2009).
54
Que pode ser o Fundo Garantidor ou a Conta Equalizadora.
162
habitacional sob outros moldes. O Programa Minha Casa, Minha Vida tem como fonte os
recursos do Oramento Geral da Unio. O objetivo viabilizar a demanda da classe de mais
baixa renda para obterem a casa prpria. Sero aportados R$ 500 milhes no FDS destinados
a cooperativas e entidades habitacionais e R$ 15 bilhes no FAR, destinados a financiar
empresas da construo civil, as quais devem disponibilizar os imveis com as caractersticas
do pblico-alvo no mercado habitacional.
Como resultado da interveno, espera-se dinamizar a economia que teve seu ritmo
arrefecido em funo da crise financeira mundial ao mesmo tempo que atender a grande
necessidade habitacional brasileira, que se concentra principalmente na faixa de renda de
at 3 salrios mnimos. No cabe a essa pesquisa discutir o mrito desse novo programa.
Mas sim o que ele representa em termos de escolha poltica para o enfrentamento do
problema habitacional em face de outras opes que se vislumbram no cenrio.
A escolha do OGU como fonte de recursos est relacionada premissa keynesiana que
defende uma maior interveno do Estado na economia em tempos de crise, de forma a
dinamiz-la por meio do fomento demanda. Sendo o Estado um grande agente
demandante na economia, o aumento do gasto pblico tem forte capacidade de fazer girar
as engrenagens produtivas, buscando restabelecer os nveis de produto e renda. Esse tipo de
interveno pode ser feita de diversas formas e, nesse caso, optou-se por atender a uma
classe historicamente preterida em termos de provimento de habitao.
Os impactos da conjuntura econmica sobre as decises dos agentes que fazem parte dessa
rede de implementao, dentre os quais se encontram as instituies financeiras, so
decisivos para o direcionamento ou no desses recursos. No caso presente, o perodo de
vigncia do PCS coincidiu com um grande boom imobilirio que afetou no apenas o preo
da terra urbana, mas tambm a predisposio do setor da construo civil de operar com os
recursos do PCS, como explica Ramos:
Assim, um desenho operacional como o do Crdito Solidrio, que coloca nas mos das
cooperativas habitacionais o motor da produo habitacional, enfrenta forte resistncia.
Trata-se de um Programa mais lento, com resultados quantitativos menores, j que essas
entidades no tm (ainda) a capacidade produtiva e de gesto das construtoras e
empreiteiras. Por enquanto, ele tem mais uma funo demonstrativa, de que possvel
produzir casas sob esse modelo, conforme lembra o gerente do Programa. Ele est
diretamente envolvido com a ampliao da cidadania e da autonomia, o que leva tempo. Por
isso no surgiu no horizonte como sada principal para a crise financeira, j que o maior
aporte de recursos foi direcionado ao FAR para atender as construtoras. E tambm, por
requerer o aprendizado das entidades e tambm dos beneficirios finais, o processo fica
mais difcil, e por isso no angaria a simpatia de muitos dos agentes/funcionrios pblicos
responsveis por sua operao, conforme os episdios nas agncias da CEF do a entender.
Na verdade a ningum. Acho que uma anomia social. Falta disposio para
encarar essa questo de maneira despreconceituosa. (...) acho que o que falta
uma maior discusso, organizao da sociedade no espao urbano. Essa coisa hoje
um pouco mais complicada, na verdade, os movimentos de moradia que
poderiam puxar essa questo esto muito preocupados com ganhos imediatos e
em cooperativas, e perderam a viso de conjunto. (...) Um ou outro movimento
conseguiu se estabilizar, conseguiu alguma assessoria, mas no deu nenhum salto
de qualidade (RAMOS, em entrevista, 2009).
O Ministrio das Cidades apesar da inflexo conservadora por que passou nesse perodo
de existncia na figura de alguns tcnicos, lutou pela consolidao de um modelo de
poltica habitacional que enfrenta muita resistncia e preconceito no mbito da poltica e da
economia nacional. Ainda que o poder sobre a poltica habitacional resida, em grande
medida, na CEF, buscou-se a intermediao dos interesses dos movimentos de luta pela
moradia com aqueles atinentes lgica bancria e financeira, com o objetivo de longo prazo
de mudar os paradigmas da forma de fazer poltica de habitao no pas.
Consideraes Finais
O presente trabalho teve por objetivo analisar o Programa Crdito Solidrio como um
modelo de poltica habitacional de interesse social adotado na esfera federal. Considerando
que existem diversas formas de atuao de determinada poltica pblica, e que o modelo
escolhido o resultado da alocao de valores feita por grupos de interesse que atuam no
campo da poltica, a compreenso sobre as escolhas desses grupos e do resultado dos
embates produzidos entre eles importa para entender porque alguns modelos permanecem,
tornando-se paradigmas de interveno, e outros so descartados, ou sequer considerados.
Para tanto, analisou-se o PCS a partir do campo da poltica em que se insere, identificando os
vnculos que se estabeleceram no que se refere a sua construo e implementao. Esses
vnculos se referem no apenas cadeia de agncias, rgos e agentes e ao arcabouo
normativo que rege o campo da poltica, mas tambm s demais definies e normas que
operam cognitivamente sobre os agentes, determinando a forma como o problema
elaborado e as solues apresentadas.
Nesse sentido, essa anlise se deu a partir da compreenso das trs dimenses que
permeiam o processo da poltica, segundo as categorias analticas de Ham e Hill (1993): as
chamadas regras de formao de estruturas, que so regras previamente estabelecidas,
muitas vezes subliminarmente determinando a formulao do problema e as propostas de
sua resoluo, tendo portanto impactos importantes sobre o processo; a estrutura
administrativa, entendida como vnculos e cadeias de agncias envolvidas na
implementao ligadas por dependncias de recursos; e a estrutura de interesses, que se
caracteriza pelos grupos envolvidos em determinada rea de poltica e que so
protagonistas das disputas pela alocao de recursos e valores.
A anlise do processo da poltica centrou-se na implementao do PCS, por ser nessa etapa
em que muitas decises e aes so tomadas, dando o verdadeiro corpo da poltica (SILVA e
MELO, 2000). Assim, os conflitos e embates estabelecidos nessa etapa so bastante
elucidativos da correlao de foras e do jogo de poder travado entre os agentes
(stakeholders).
Uma das questes que nortearam a pesquisa foi em que medida as disputas em torno da
implementao podem romper com a concepo do programa e as regras estabelecidas em
168
etapa anterior? E qual o poder os agentes envolvidos nessa etapa tm de alterar a prpria
estrutura administrativa do Programa? Ou essa estrutura seria rgida a ponto de permitir
apenas mudanas mais pontuais nas regras do Programa?
Essas e outras mudanas mais pontuais, como a alterao do teto do financiamento por
unidade habitacional e do perodo de amortizao, foram obtidas em funo das
negociaes travadas no mbito do CCFDS, respaldada pela presso que as entidades e
movimentos de luta pela moradia puderam exercer, especialmente por meio do FNRU. Os
tcnicos do Ministrio das Cidades operaram como mediadores dessas demandas, at certo
ponto. Por meio da posio mais privilegiada que o MCidades tm na estrutura
administrativa, e porque os movimentos de luta por moradia no se encontram
representados no referido Conselho, tais tcnicos lograram inserir algumas alteraes,
atendendo parte da demanda das entidades. Esse foi o resultado do embate travado com a
CEF, mas que representa um embate maior, o de ideologias.
169
Como vimos no caso do PCS, e conforme consta em um infindvel nmero de estudos sobre
o tema, a CEF ainda que seja um banco pblico, com funes sociais, rege-se mais pela lgica
bancria. E patente a despolitizao de grande parte de seus quadros. O MCidades, ao seu
turno, abrigou tcnicos envolvidos com o processo de redemocratizao e fortalecimento da
poltica urbana, e mais prximos dos movimentos sociais. Nesse sentido, o embate
produzido no CCFDS se deveu a essa divergncia a respeito do papel do poder pblico e das
polticas sociais no que se refere o atendimento das classes mais pobres.
Apesar dos ganhos, as mudanas produzidas so mais pontuais do que estruturais. E nesse
sentido, a correlao de poder entre os agentes fator explicativo dessa questo. Conforme
transparece na fala do gerente do PCS no MCidades, Csar Ramos, o poder sempre foi da
CEF, e mesmo as mudanas produzidas ao longo da implementao no lograram alterar
essa estrutura de poder. possvel especular que, mesmo que o MCidades tivesse seguido o
rumo inicial, sem que houvesse a inflexo conservadora por que passou a partir de 2005, e
que os esforos progressistas tivessem mais fora no mbito do Ministrio, a posio
privilegiada de poder de que goza a CEF no poderia ter sido alterada, pelo menos no
significativamente.
Isso porque essa posio est respaldada por uma estrutura maior, que tem grande
capacidade de determinar quais agentes tm posies mais privilegiadas no que se refere s
decises polticas. O modelo econmico adotado no Brasil relega grande poder s
instituies financeiras, e o processo de financeirizao mais recente, que acomete grande
parte dos pases, tem reforado esse poder. O fato de o Programa Minha Casa, Minha Vida
do governo federal ter sido formulado pela CEF e pelo Ministrio da Fazenda fora do
processo que se vinha construindo no mbito do MCidades indcio da hegemonia da
classe econmico-financeira. Ainda que tal programa tenha sido concebido como um
instrumento de contra-peso recesso prenunciada pela crise financeira, tendo portanto o
objetivo de alavancagem da economia, no se levou em conta o sistema de poltica urbana
que vinha sendo montado com a criao do MCidades, principalmente as instncias
participativas como o Conselho Nacional das Cidades.
em prol do atendimento de seus desejos, a CEF detm poder efetivo. E, lanando mo dessas
bases, ela pode gozar de seu poder nos trs sentidos a que se referem Deutsch e Coleman
(2000): (i) o poder sobre o ambiente, que se refere capacidade que um agente tem de
exercer influncia sobre o seu meio; (ii) o poder relacional, que diz respeito capacidade de
um agente influenciar outro; (iii) e o poder pessoal, relativo capacidade que um agente
tem de satisfazer aos seus desejos.
Assim sendo, podemos destacar duas regras que emanam da estrutura que impactaram
fortemente sobre a conformao do PCS: a primeira se refere supremacia de um banco (a
CEF) e da lgica financeira sobre a montagem do desenho do Programa e sobre as normas
que iro incidir sobre sua implementao; e a segunda est relacionada prpria construo
do problema e de sua soluo. Dos diversos modelos e propostas que demandam os
movimentos organizados de luta por moradia junto ao poder pblico, grande parte para
no dizer em sua totalidade inclui como soluo a casa prpria. No que se refere s
polticas pblicas, a idia da casa prpria comea a tomar fora no perodo da Fundao da
Casa Popular, tendo o modelo sido consolidado com o BNH em funo do grande volume de
habitaes produzidas naquele perodo. Nesse sentido, no parece ter havido espao, ao
longo desses anos, para discusso de um outro modelo de habitao social. O modelo da
propriedade privada como soluo est cognitivamente arraigado na concepo de
habitao dos brasileiros.
De um lado, algumas questes no puderam ser alteradas, em funo de seu carter mais
estruturante, comprovando a supremacia das chamadas regras de formao de estruturas.
De outro, preciso considerar o papel da burocracia em interpretar essas regras, buscando
vencer os constrangimentos impostos pela estrutura de forma a atender a sua clientela o
pblico-alvo do Programa. Nesse particular, os tcnicos do MCidades estiveram mais
frente das mudanas operadas ao longo da implementao, uma vez que na CEF residia o
maior poder para determinar as regras do jogo. Ainda assim, ao que indica a entrevista com
a gerente de Fundos de Governo do banco, Cludia Gomes, mesmo os tcnicos da CEF
puderam compreender as condicionalidades que se colocam para execuo de um programa
com pblico-alvo como o do PCS. Em parte, esses tcnicos parecem ter se sensibilizado com
os problemas, contornando em alguma medida as imposies colocadas pela instituio
bancria.
Assim sendo, a abordagem de Ham e Hill (1993), que prope que as duas correntes
dominantes no cerne da teoria da organizao radical a weberiana radical e a marxista
estruturalista sejam associadas para a anlise de polticas pblicas, prova-se frutfera para
a compreenso da dinmica do processo da poltica. Pois, se em parte as regras da estrutura
tm poder de determinar as decises e aes dos agentes e instituies, tambm os tcnicos
da burocracia pode operar autonomamente, com liberdade de interpretar essas regras e
promover alteraes significativas.
No caso do PCS, podemos dizer que as regras de estrutura fixaram condies sobre as quais
no se teve ingerncia, e essas condies tm, como o prprio nome diz, natureza
estruturante. As questes sobre as quais se pde interferir, por sua vez, tm carter mais
172
pontual. Assim, preciso considerar que mesmo que a burocracia possa determinar certas
prticas, normas e aes, o poder de alterar questes mais estruturais depende de outros
fatores que por meio do presente estudo de caso no foi possvel precisar talvez porque o
PCS seja um programa pequeno e de pouco destaque no mbito do governo e por isso no
tenha atrado o interesse dos agentes da burocracia com maior poder de promover
mudanas. E tambm porque qui no seja do interesse dessa parcela da burocracia alterar
as regras da estrutura no que se refere a dar mais espao para um programa com esses
moldes, guiado pelo princpio da autogesto.
Nesse sentido, a mudana estrutural residiria no fato de esse modelo se tornar referncia
para futuros programas de habitao, configurando-se em um paradigma. Entretanto, o
horizonte temporal necessrio para se verificar esse fato mais longo do que essa pesquisa
pode verificar. O que se pode afirmar a esse respeito que o princpio da autogesto vem
ganhando fora desde a redemocratizao e, portanto, tem condies concretas de se
consolidar como modelo de poltica. Principalmente pelo fato de ser uma soluo
consideravelmente conveniente para o Estado, que pode continuar a desempenhar o papel
de facilitador no que tange a produo de habitao social. Papel esse que, no Brasil, vem
desempenhando mais notadamente desde fins da dcada de 1980, mas cujo germe remete
aos programas alternativos implementados no perodo do BNH.
Essa discusso esclarece uma outra questo dessa pesquisa. Mais do que assegurar um
resultado especfico produzir habitao de qualidade para a baixa renda viabilizada por
financiamento subsidiado o modelo de poltica adotado no Crdito Solidrio pretende
mudar as regras do jogo. Isso fica claro na fala de Ramos (2009) quando afirma que a
173
proposta era mostrar que o Programa era possvel, factvel. Assim, do ponto de vista do
Ministrio das Cidades e dos movimentos de luta pela moradia, o objetivo era fortalecer o
princpio da autogesto, da organizao social e tambm da propriedade coletiva, muito
embora no se tenha conseguido isso por causa do formato de individualizao dos
contratos de financiamento e tambm do registro dos imveis finalizados.
Do ponto de vista da CEF, o objetivo final parece ser mesmo o de cumprir a funo que lhe
foi determinada: gerir programas de habitao (tambm) para a baixa renda, dando uma
destinao aos recursos do FDS que estavam parados. E, como o programa no lhe parece
conveniente, mais como instituio no sentido abstrato do que na figura de seus tcnicos da
Gerncia de Fundos de Governo em Braslia, o objetivo talvez seja o de no mudar as regras
do jogo, j que o sucesso da autogesto como programa habitacional pode lhe render mais
custos que ganhos.
E isso responde ainda a outro questionamento levantado neste trabalho: haveria alguma
parte interessada em fazer com que o programa parea fracassado ou inefetivo? Ora, se
para a CEF o Programa gera mais custos operacionais do que ganhos, j que no possvel
extrair o spread dos financiamentos concedidos, nem lucrar com a cobrana de taxas e a
venda de produtos como cartes de crdito e seguros de natureza diversa1, no lhe
conveniente que ele seja bem sucedido, com perspectivas de ampliao da escala de
interveno.
O fato de o Programa ter sido criado no mbito do Fundo de Desenvolvimento Social, cujas
normas de funcionamento j estavam dadas, tambm significou uma barreira ao modelo de
interveno. As normas que regiam a aplicao dos recursos, em vigor na data da criao do
PCS, limitavam as possibilidades de concesso de subsdios para um pblico-alvo de baixa
renda, em certa medida. Isso aponta para uma contradio no desenho do programa, o qual
requer a concesso de significativos subsdios para atender seu pblico-alvo. A autonomia
em relao aos recursos maior a partir do momento que a CEF autorizada a adquirir as
quotas dos fundistas que aplicaram no fundo, o que ocorreu em 2008. Ainda assim, a
sustentabilidade do Programa depende, entre outras coisas, do retorno dos recursos
aplicados, de forma que os recursos do Fundo possam beneficiar novas famlias.
1
Apesar de haver relatos de casos em que as famlias beneficirias foram fortemente compelidas a adquirir
produtos da CEF, como cartes de crdito e seguros de vida (PEREIRA, 2009).
174
Uma outra dimenso possvel de ser explorada em trabalhos futuros so as relaes mais
diretas estabelecidas entre a burocracia e o pblico-alvo da poltica. Acredita-se que quanto
2
Sabemos que essas dificuldades tm natureza diversa, inclusive podem ser o resultado de escolhas polticas
para alocao de recursos oramentrios. Entretanto, preciso considerar as especificidades do provimento de
habitao: o custo unitrio bem mais elevado que outros servios ofertados pelo Estado, e o custo da terra
urbana compe grande parte do preo final da habitao. Sendo a terra urbana um bem escasso, ela se torna
mais cara quanto mais equipada e bem localizada na cidade.
175
A esse respeito, Csar Ramos admite que a sua proximidade com algumas GIDURs tambm
tem grande potencial de vencer os obstculos impostos pelo burocratismo do processo de
contratao. Ele relata que, por vezes, chamadas telefnicas com os tcnicos dessas
gerncias, que so descentralizadas nos estado, facilitaram os procedimentos.
Bourdieu (2006) analisa essas dimenses ao colocar foco nas personalidades frente das
agncias e instituies. Atribuindo alto grau de personalismo poltica, ele busca
compreender as decises dos agentes a partir da sua condio social e de seu histrico de
vida, j que esses agentes tm grande capacidade de alocar valores s polticas que
concebem e implementam. Nesse sentido, o arcabouo terico apresentado por Bourdieu,
atrelado s concepes weberianas, constitui em frutfero instrumental para aprofundar nas
anlises sobre o comportamento dos tcnicos da burocracia e, por conseguinte, dos
modelos de poltica adotados.
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Legislao Consultada
Entrevistas realizadas
Csar Ramos gerente do Programa Crdito Solidrio no Ministrio das Cidades 19/05/09
Programas e Aes
segundo fontes de financiamento
Atenciosamente,
1. Origem do Programa
O Programa Crdito Solidrio (PCS) foi criado aps demanda apresentada pelas
entidades nacionais dos movimentos sociais (CONAM, MNLM, UNMP, CMP) frente
ausncia de projetos habitacionais que atendessem famlias de baixa renda. O PCS
se diferenciava por ser voltado ao cooperativismo e associativismo, fortalecendo as
prticas da autogesto e da organizao popular.
2. Os Seminrios Tcnicos
O Frum Nacional de Reforma Urbana, ao final do processo de seminrios regionais
do Ministrio das Cidades e da Caixa Econmica Federal com as entidades
selecionadas, avalia que esta fase de dilogo se deu de forma insatisfatria frente
expectativa gerada em torno do Programa, no tendo se construdo, ao longo do
processo, as condies para avanar no programa da forma que inicialmente se
acordou.
Acreditamos que tanto a Caixa Econmica Federal, como a Secretaria Nacional de
Habitao (Ministrio das Cidades) tm responsabilidade neste processo por terem
construdo um programa que no se diferencia dos demais e se enquadra na
lgica dos financiamentos tradicionais e no ao atendimento de uma
demanda social.
3. Os Programas Autogestionrios
So vrios os antecedentes dos Programas Habitacionais Autogestionrios no
Brasil: experincias - todas exitosas - ocorreram no ABC paulista (com recursos do
FGTS), nas Prefeituras de So Paulo; Belo Horizonte e Ipatinga (com recursos
municipais), nos Estados de So Paulo e Mato Grosso do Sul (com recursos
estaduais).
A nvel internacional reconhecida a poltica habitacional uruguaia que tem como
um de seus pilares as Cooperativas de Ajuda Mtua atuando como agentes
promotores dos empreendimentos e, tendo como alternativa, a possibilidade da
propriedade cooperativa.
Em todos esses casos, ficou demonstrada a capacidade da populao
organizada de discutir os projetos com os tcnicos, gerir os recursos
financeiros, humanos e materiais, resultando em bairros populares socialmente
organizados e de excelente qualidade arquitetnica.
O Ministrio das Cidades e a CEF devem reconhecer a experincia bem sucedida
desses mutires auto geridos e formatar o Programa dando relevncia ao
grupo organizado (associao/cooperativa).
1- Trajetria profissional
- relao com os movimentos sociais?
- trabalho no setor pblico?
2- Como foi a concepo do PCS no CCFDS?
- como a CEF agiu? Ela estava a par das reivindicaes dos movimentos?
- qual o papel do MCidades?
- quais as disputas de interesse permearam o processo de definio dos parmetros do
PCS?
- na sua opinio, a formulao do PCS contm alguma contradio?
3- As alteraes feitas no PCS ao longo do tempo se deram em funo de qu?
- quem protagonizou essas mudanas?
4- O papel do MCidades na implementao do PCS mudou ao longo do tempo.
- como foi isso?
- qual o papel a CEF desempenhou nesse processo e por que?
- se ela obteve mais poder, foi porque ela reivindicou?
5- Qual a relao da CEF e o MCidades no mbito do PCS?
- qual a relao cotidiana na implementao?
- e a comunicao?
- relacionamentos pessoais?
- h diferenas de perspectivas em relao a polticas sociais?
6- Qual a relao entre MCidades e movimentos? H relaes pessoais?
7- Por que o recurso no foi todo utilizado (metas no foram cumpridas)?
- as dificuldades variam de regio para regio?
- houve realocao de recursos em relao distribuio regional previamente
determinada. Como isso percebido pelas associaes de moradores?
- se tal fato contraria uma suposta norma do PCS, quais outros obstculos, em termos de
normas, vocs conseguem vencer para fazer o recurso chegar s associaes?
8- Qual a sua avaliao sobre o PCS?
- tem a seguinte fala sua em outra dissertao: o PCS tem um efeito demonstrativo, de
mostrar possibilidades, mais do que ser efetivo no enfrentamento do dficit
habitacional. Por qu?
- por que ele no pode ser um programa que a soluo central para o problema da
moradia (com baixo custo, que envolve a autogesto)?
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- qual o impacto do PCS sobre a mentalidade da CEF enquanto banco com lgica
comercial?
9- A quais interesses o fracasso do PCS atenderia?
- como isso percebido no mbito do governo?
- em que medida ele contempla os interesses do capital imobilirio?
10- Tem a seguinte fala sua em outra dissertao: o objetivo do programa no construir
casa, construir cidadania junto com a casa. Mas isso discutvel, na prtica e na teoria.
- por qu?
- o Programa no tem gerado cidadania?
- quais os seus impactos sobre a sociabilidade entre os moradores das associaes?
1- Trajetria profissional
- trabalho no setor pblico?
- relao com os movimentos sociais?
- quais funes exerce na CEF?
2- Como foi a concepo do PCS no CCFDS?
- qual foi o papel da CEF no desenho do Programa?
- quando a CEF tomou conhecimento sobre as reivindicaes dos movimentos?
- quais as demandas de cada uma das parte?
3- Qual a estrutura mobilizada na CEF para o PCS?
- quais rgos esto envolvidos?
- quantas e quais agncias atendem ao pblico-alvo?
- como as informaes foram passadas para as agncias?
- GESEF: qual sua funo? E qual sua relao com as agncias e GIDURs? H
relacionamentos pessoais?
4- Como a relao:
- entre a CEF e MCidades?
- entre CEF e entidades e movimentos?
- h contatos pessoais como forma de agilizar os processos?
5- Algumas mudanas foram feitas ao longo do tempo no desenho do PCS e a CEF parece ter
aceitado incorporar algumas reivindicaes dos movimentos e MCidades.
- como foi isso?
- voc acha que a CEF tem mais margem para flexibilizar os critrios do financiamento de
forma a atender mais ao carter social do PCS?
- por que algumas reivindicaes de alteraes no PCS s esto sendo incorporadas no
Programa Minha Casa, Minha Vida?
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