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Universidade Federal de Minas Gerais

Programa de Formao de Conselheiros Nacionais


Curso de Especializao em Democracia Participativa,
Repblica e Movimentos Sociais

A Gesto Participativa e o Dilogo Social como Mtodos de Governo.


Movimentos Sociais Urbanos Pr-Moradia: Um Estudo de Caso

Lgia Maria Alves Pereira

BRASLIA
2010
LGIA MARIA ALVES PEREIRA

Gesto Participativa e o Dilogo Social como Mtodos de Governo.


Movimentos Sociais Urbanos Pr-Moradia: Um Estudo de Caso

Monografia apresentada junto ao


Curso de Especializao em Democracia
Participativa, Repblica e Movimentos
Sociais, da Universidade Federal de Minas
Gerais, como requisito parcial para
obteno do ttulo de Especialista.

Orientador: Professor Doutor Roberto


Luis de Melo Monte-Mr

BRASLIA
2010

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Dedico este estudo
a todas as pessoas comprometidas com os
ideais democrticos e participativos.

4
Meus sinceros agradecimentos,

Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica pela iniciativa e


oportunidade;
A Ricardo Arreguy Maia, pelo apoio incondicional;
A Hugo Pereira Maia, meu grande amor, por tudo.

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SUMRIO

INTRODUO....................................................................................................pg. 4

CAPTULO I DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

1.1 Concepo terica e evoluo histrica....................................................pg. 6

CAPTULO II INSTRUMENTOS DE GESTO DEMOCRTICA PARTICIPATIVA

2.1 A Constituio de 1988 e os avanos democrticos................................pg. 12

2.2 O papel do controle pblico na democratizao da gesto


participativa...............................................................................................pg. 14
2.3 As perspectivas de uma sociedade participativa......................................pg. 18

CAPTULO III O GOVERNO LULA E O DILOGO SOCIAL COMO MTODO DE


GOVERNO
3.1 A governabilidade social...........................................................................pg. 23

3.2 As Polticas Urbanas como instrumentos de gesto participativa............pg. 26

CAPTULO IV - O GOVERNO LULA OS MOVIMENTOS SOCIAIS


URBANOS PR-MORADIA: um estudo de caso
4.1 Reforma Urbana e Institucionalidade.......................................................pg. 31

4.2 A habitao de interesse social sob a tica dos movimentos sociais


urbanos pr-moradia................................................................................pg. 34
4.3 Balano e Perspectivas de uma gesto participativa das polticas
pblicas de reforma urbana, sob a tica do Governo Federal.................pg. 38
4.3.1 Desafios................................................................................................pg. 41

4.3.2 Gargalos...............................................................................................pg. 42

CONSIDERAES FINAIS.............................................................................pg. 45

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS................................................................pg. 47

ANEXOS...........................................................................................................pg. 50

6
INTRODUO

Direito desconhecido direito inexistente.

Parafraseando Geraldo Caetano, terico uruguaio, percebemos que o grande


desafio da democracia brasileira, ps Constituio de 1988, pensar qual seria a
combinao adequada entre instituies e condies, para garantir a traduo dos
direitos, dos recursos e das preferncias dos diferentes atores polticos em
capacidades do exerccio efetivo do seu status de cidado. O ideal seria que a
democracia se traduzisse em um contexto decisrio contnuo, no qual os cidados
pudessem intervir cotidianamente na agenda poltica, no processo decisrio, nos
fruns de deliberao poltica.
A tradio republicana ou republicanismo a mais antiga tradio do
pensamento poltico ocidental. Rene numa mesma convico, ou viso de mundo,
o pensamento denominado de republicanismo clssico ou humanismo cvico,
segundo o qual o homem realiza sua humanidade na e pela poltica. O
republicanismo afirma que a natureza do homem s se desenvolve plenamente na
cidade e no convvio com outros homens. Ao se discutir o republicanismo, dispomos
de ferramentas para avaliar limites e possibilidades da democracia em nosso
mundo atual, sem prescindir dos valores e princpios to caros tradio
republicana, dentre eles: a partilha dos interesses, o desenvolvimento de aes
pblicas pelos cidados, a definio dos modos a partir dos quais se faz o uso do
bem comum, a constituio de sociedades polticas e a definio das virtudes civis
no mundo contemporneo.
Tendo a comunidade poltica como referncia fundamental, cabe ao cidado e
no ao indivduo, a definio das condies polticas do homem moderno. Da a
importncia da tradio republicana em transformar o indivduo em cidado e em
propor mecanismos que permitam o engajamento deste cidado na esfera pblica.

Adotando o republicanismo como conceito base para os estudos e partindo da


constatao advinda da existncia de histrica dvida social brasileira, foi elaborado

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e apresentado um pr-projeto de pesquisa tendo como referncia os estudos sobre
democracia participativa. Pretendia-se inicialmente, analisar sob a tica do dilogo e
da participao social, a atuao dos movimentos sociais urbanos na relao com o
Governo Federal na elaborao e implantao do Programa Minha Casa, Minha
Vida. Contudo, ao aprofundar as leituras e anlises sobre o tema, optou-se por um
recorte que permitisse analisar o governo brasileiro no perodo 2003/2009 e os
mecanismos adotados para dar respostas aos desafios da questo urbana no Brasil,
principalmente aqueles relacionados questo do dficit habitacional, mais
precisamente, habitao de interesse social.

Assim, esta monografia se estrutura em quatro partes. Na primeira


apresentada uma breve anlise sobre as concepes tericas da democracia
participativa e a evoluo histrica de tais concepes no sculo XX.

Na segunda parte discorre-se sobre os instrumentos de gesto democrtica


participativa e o papel do controle pblico na democratizao das gestes
participativas. Tais anlises no poderiam prescindir da Constituio de 1988, a
Constituio Cidad que, alm de dar ao pas estabilidade poltica e um arcabouo
de direitos fundamentais, avanou ao estabelecer que a gesto das polticas sociais
deveria ter, necessariamente, um carter democrtico e descentralizado, atravs da
participao dos atores sociais nela interessados

luz das teorias democrticas participativas pretendeu-se examinar, na


terceira e quarta partes, de que forma o Governo Federal, na gesto do Presidente
Lula, apresentou efetiva disposio para transformar o dilogo formal em
negociaes efetivas com os movimentos sociais urbanos pr-moradia, de que
maneira esses movimentos dialogaram com as diretrizes estabelecidas pelo governo
para essa interlocuo e quais conquistas foram resultado de uma gesto
participativa das polticas pblicas.

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CAPTULO I DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

1.1 - Concepo terica e evoluo histrica

O sculo XX, perodo de intensas disputas no campo das ideologias, foi


marcante, principalmente, no que diz respeito aos avanos em torno da questo
democrtica. Estudos e debates conceituais consolidaram o pensamento
democrtico favorvel desejabilidade da democracia. Contudo, no apresentaram
respostas questo da qualidade, das condies estruturais e do modelo de
funcionamento da democracia. Os estudos e debates conceituais, sinteticamente
apresentados a seguir, consolidaram os principais elementos da concepo
hegemnica da democracia, cujo debate iniciara-se no sculo XIX. O processo de
formao da vontade poltica constitui, para toda as verses da teoria democrtica
novecentista um processo racional de discusso e aferio do bem comum.

Nos debates acerca da teoria democrtica, ao inaugurar a teoria socialista,


percebemos a relao estabelecida por Karl Marx entre a dependncia da soberania
popular e a necessidade de integrao da populao e das formas complexas de
administrao. Ao rebater Karl Marx, Max Weber (Economia e Sociedade, 1918)
inaugura a linha de questionamento da teoria clssica da democracia e estabelece
que a igualdade formal dos direitos polticos implica, necessariamente, na reduo
do escopo da soberania popular. Assim sendo, o aumento da complexidade das
sociedades modernas continuaria apontando em direo ao constante aumento do
fosso que separa populao, meios de produo e administrao.

medida em que os debates sobre o significado estrutural da democracia


avanam, Joseph Schumpeter, um dos mais importantes economistas do sculo XX,
associa a soberania popular, proposta pela teoria socialista, idia de bem comum.
Para ele, o contedo de uma proposta especfica de organizao societria tornaria
a democracia uma proposta substantiva. Ao propor a substituio da idia de
democracia enquanto soberania pela idia de democracia enquanto mtodo,

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defende "um certo tipo de arranjo institucional para se alcanar decises polticas
(legislativas e administrativas). Ela (a democracia) , portanto, incapaz de se
constituir em um fim em si mesma independentemente das decises que produzir
em condies histricas especficas". (apud Avritzer, 1996).

No debate acerca da relao entre socialismo e democracia, a idia de


soberania popular, propugnada pela teoria socialista, provocou em Weber e
Schumpeter, a necessidade de contrapor o legado das teorias clssicas da
democracia - em Rousseau a democracia nada mais era do que uma forma de
efetivao da soberania popular levando-os a discutir a relao entre democracia e
soberania popular. Em Weber, a extenso dos direitos polticos apontada como a
dimenso formal justificadora da democracia. A tentativa de redefinio da
democracia parte, ento, da generalizao dos direitos polticos com a consequente
extenso do direito de constituio de governos a todos os membros do Estado
Nacional. Para Weber, esse era o cerne realista da teoria democrtica.

Ao analisar a relao existente entre democracia e administrao preciso


considerar o que Schumpeter (Capitalismo, Socialismo e Democracia, 1961) chama
de "a natureza humana na poltica", ou seja, a dificuldade dos cidados comuns em
lidar com as questes que extrapolam seus limites cotidianos, pessoais e
profissionais. A resposta aponta para a necessidade de institucionalizar regras e
procedimentos que permitam a realizao da democracia e sua consolidao junto
s sociedades. Weber e Schumpeter, inauguraram a vertente justificadora da
democracia no sculo XX e sustentaram seu carter formal e elitista.

Ao supor a possibilidade de unificao da pluralidade, Schumpeter implode


com o mito da unidade da vontade geral, que substitudo pela pluralidade de
vontades. Para a resoluo das divergncias, inerentes ao convvio dos diferentes, o
mximo que se pode atingir o acordo entre as partes. Para Leonardo Avritzer, em
seu ensaio Teoria Democrtica, Racionalidade e Participao, a teoria de
Schumpeter, ao prescindir da racionalidade dos agentes, deixa de tratar de forma

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adequada o modo como a democracia, entendida como forma de organizao
racional do Estado, seria capaz de compatibilizar o Estado com o indivduo e a
sociedade. (Avritzer, 1996)

Com os estudos do socilogo C. Wright Mills, outra perspectiva se apresenta


em seu livro A Elite do Poder (1956). As concepes tericas de Mills coincidem
com a teoria marxista ao denunciar o carter meramente formal da democracia
burguesa, com seus mecanismos eleitorais de participao, que camuflavam a
excluso da maioria dos processos decisrios mais relevantes. Ao usar o conceito
de elite, Mills acusa as democracias realmente existentes, de no cumprirem sua
promessa central: o governo do povo. O elitismo democrtico reduz a democracia a
uma forma de organizao de governo na qual a sociedade no desempenha
qualquer papel. Ao limitar a democracia ao voto, as elites ignoram a discusso
poltica que poderia determinar as orientaes do governo e compartilhar o
exerccio da autoridade. As diversas opinies e as discusses pblicas,
caractersticas da organizao da sociedade, desaparecem na medida em que o
elitismo vincula a sua teoria da racionalidade diminuio da participao poltica.
Vemos no elitismo democrtico a reduo da democracia a uma forma de
organizao de governo na qual a sociedade no desempenha qualquer papel.

Permitindo aqui um salto da evoluo terica para a evoluo histrica,


percebemos que consolida-se, ento, no mundo das aes polticas, na segunda
metade do sculo XX, a democracia com suas prticas elitistas, pluralistas e o livre
jogo de interesses de diferentes grupos polticos. Neste modelo, ao povo, entendido
aqui como o eleitor, cabe o papel de constituir governos por meio da escolha de
seus lderes. Quem so esses eleitos? At que ponto representam os interesses da
maioria? Como a maioria se v representada?

A partir da dcada de 1960, a democracia beneficiada por impulsos


provocados pelos avanos tecnolgicos. A populao, com mais acesso s
informaes, passa a acompanhar mais de perto seus eleitos. O sentido da

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democracia comea a tender para a ampliao da participao. Das formas no
institucionalizadas de participao nos anos 60, com os protestos pelos direitos
civis e contra a Guerra do Vietn, evolui-se para os movimentos de expresso nos
anos 70 e 80 pela paz mundial e em defesa do meio-ambiente. Os movimentos
pela ampliao da participao foram impulsionados por aquilo que Samuel
Huntington rotulou como a terceira onda de democratizao que atinge o Sul da
Europa (final dos anos 70), a Amrica Latina (a partir de 83), ampliando-se para
frica e sia nos anos 90.

A Teoria Participativa (da democracia) surge exatamente como contraponto


noo de que a burocracia, inevitavelmente expandida em razo das imposies
geradas por uma sociedade de massas, no pode ser contida, controlada, posta a
servio de uma finalidade externa a ela (os interesses da maioria da populao,
para alm, portanto dos interesses da elite poltica ou econmica). Essa teoria,
portanto, se ope aos conceitos de Max Weber e Schumpeter. Neste sentido, busca
pensar como a democracia meramente formal pode se tornar democracia
substantiva, de modo a democratizar no apenas o estado, mas a sociedade. Ora,
a teoria participativa propugna precisamente o controle externo, a accountability
(responsabilidade em razo do exerccio de funo pblica) e a transparncia.
Penso que resta responder: como? A resposta aponta para a institucionalizao de
mecanismos participativos, que tornem a burocracia permevel aos estmulos da
sociedade, ampliando-se os canais de participao.

Dentre os elementos centrais da teoria democrtica, participao e


representao ocuparam espao na construo dos modelos centrais de
organizao poltica democrtica. A idia central da democracia representativa
reside no fato de que decises polticas so oriundas de instncias formadas por
representantes escolhidos pelo voto. Por sua vez, a democracia participativa se
ancora na concepo de que as definies e autorizaes das decises polticas
competem ao conjunto dos cidados. A democracia participativa sustenta-se na
idia de um poder organizado de forma democrtica, por instituies constitudas

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coletivamente e que por meio de debates pblicos, possam mediar as relaes entre
os interesses individuais e coletivos na formao do bem pblico a ser
implementado, prioritariamente, pelo Estado. A idia central de que as decises
devam ser tomadas, por meio do debate pblico, por aqueles que a elas estaro
submetidos, do maior legitimidade aos processos participativos.

A consolidao dos mecanismos participativos depende, ainda segundo essa


viso, de uma maior compreenso do sentido da prpria participao. Na medida em
que os grupos organizados obtm xito na busca da incluso poltica ou, ao menos,
demonstram uma conscincia mais aguda do problema, as tenses presentes no
campo poltico tendem a se ampliar. Por sua vez, experincias participativas
estimulam o desenvolvimento e a incorporao de novos modelos tericos de
democracia que possibilitam a ampliao de atores e espaos da poltica. O
aprimoramento da democracia participativa passa, necessariamente, pela
incorporao de setores historicamente excludos do processo decisrio dos debates
polticos. Ao analisar a representao no interior das experincias de participao,
Lgia Helena Hahn Lchmann aponta que a legitimidade das decises polticas
advm de processos de discusso que, orientados pelos princpios da incluso, do
pluralismo, da igualdade participativa, da autonomia e do bem comum, conferem um
reordenamento na lgica de poder tradicional.(Lchmann, 2007)

Desafios se apresentam ao se propor mecanismos que tornem mais efetiva a


participao social no mbito dos governos e dos poderes institudos. Tais desafios
devem ser formulados para atender ao objetivo bsico de incorporar, nas agendas,
de modo contnuo e eficaz, as prioridades formuladas diretamente pelos mais
diversos atores sociais. Relaciono alguns desafios: preparar a sociedade para
fiscalizar as aes de governo, qualificando as instncias de representao e
empoderando-as"; procurar meios de vencer a tendncia natural de cansao, apatia
e alheamento dos envolvidos, em virtude do prazo normalmente no muito curto
de implantao das deliberaes feitas por meio de processo participativo; estimular
o aumento da participao da sociedade e o surgimento de novas lideranas;

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promover a propagao e aproveitamento das experincias adquiridas no nvel local
para uso no nvel nacional; trabalhar o conjunto de demandas de forma
hierarquizada, priorizando-as, e em seguida definir diretrizes e objetivos
relacionados sua implementao; conceber e propor um modelo institucional
destinado a monitorar o processo de participao, que contemple prestao de
contas e avaliao peridica; fortalecer organismos de monitoramento do poder
pblico em todos os nveis, notadamente o local; qualificar a representao
governamental nas arenas em que se desenvolvem os processos de representao
e pactuao.

Norberto Bobbio conceitua democracia como o exerccio do poder pblico em


pblico, uma ordem voltada para a realizao dos interesses pblicos. Para tanto,
ela deve ser feita em pblico e deve ser passvel de controle pblico (apud
Anastasia e Incio, 2006). O grande desafio que se apresenta para a democracia
criar mecanismos que permitam a combinao adequada entre as instituies, que
busquem condies adequadas que possam garantir a traduo dos direitos, dos
recursos e das preferncias dos diferentes atores polticos em capacidades para o
exerccio efetivo de seu status de cidado. O ideal de democracia, deve se refletir
em um contexto decisrio contnuo, no qual os cidados possam intervir
cotidianamente na agenda poltica, no processo decisrio e nos fruns de
deliberao poltica.

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CAPTULO II INSTRUMENTOS DE GESTO DEMOCRTICA
PARTICIPATIVA

2.1 - A Constituio de 1988 e os avanos democrticos

O Brasil, na dcada de 80 foi palco de intensas inovaes no campo poltico-


institucional. O processo de redemocratizao trouxe consigo importantes
modificaes nas modalidades de gesto da res publica e, consequentemente,
significativos avanos, sobretudo, quanto introduo de novos formatos de gesto
participativa e a consolidao dos direitos de cidadania. (Pereira, 2008). Ao assumir
a noo de cidadania como um de seus fundamentos efetivos, o Estado reconhece
como um de seus objetivos organizar-se de modo a lograr o processamento eficaz
de demandas sociais efervescentes e crescentes.

Em 5 de outubro de 1988, o deputado federal Ulysses Guimares chamou de


cidad a Constituio promulgada naquele dia. Estava registrado o nascimento de
um novo perodo democrtico e constitucional no Brasil.

A Constituio de 1988 foi marcada por debates em torno das conquistas


sociais, dos direitos fundamentais e inovou ao apresentar avanos no que diz
respeito participao popular. A participao popular direta foi efetiva, com a
apresentao de 122 emendas populares, propostas por 12.277.433 brasileiros. Um
processo indito na histria das assemblias constituintes brasileiras, fruto da
mobilizao de diversos setores da sociedade. A sociedade civil comea a conhecer
seus direitos a ter diretos. A Constituio Cidad, ao estabelecer que a gesto das
polticas sociais dever ter, necessariamente, um carter democrtico e
descentralizado, atravs da participao dos atores sociais nela interessados,
refora a participao dos estados e municpios. Entretanto, as perversas condies
socioeconmicas, que se mostram mais em alguns estados e em algumas regies

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do que em outras, constituem ameaa para a o regime democrtico e afetam
negativamente o exerccio da cidadania democrtica (...) Onde as condies so
mais precrias e onde se verifica, tambm, menor desenvolvimento institucional. O
que leva a indagar, com ceticismo, sobre a capacidade das instituies polticas, no
mbito subnacional, de processarem as clivagens, necessidades e interesses dos
cidados dos diferentes estados. (Anastasia,2004)

A Constituio de 1988 descentralizou um conjunto de polticas pblicas,


transferindo as suas atribuies para os municpios que, ento, introduziram formas
participativas de gesto nas reas da sade, educao, polticas urbanas e meio-
ambiente, entre outras. Em todos esses casos foram criados conselhos de polticas.
O Brasil um pas que inovou fortemente na criao dos conselhos a partir da
Constituio de 1988. Os conselhos locais, estaduais e nacionais constituem
experincias de inovao institucional que acenam para a ampliao dos espaos
de deliberao pblica. Alm de se firmarem como expresso e mecanismo de
mobilizao social, os conselhos refletem uma nova forma de controle social,
prioritariamente por sua capacidade de pautar a agenda pblica, controlar e
monitorar processos de implementao de polticas e direitos.

A descentralizao formalizada pela Constituio de 1988 possibilitou a


vigncia de condies institucionais e polticas para a implantao de conselhos
setoriais nas trs esferas de governo. Como canais institucionalizados de
participao e com identidades e atribuies legais formalmente institudas, os
conselhos emergem como novos instrumentos da poltica social e passam a ser
expresses da democratizao da poltica e da sociedade. (Carneiro e Costa, 2001)

Para os conservadores, inconformados com as conquistas sociais e


democrticas o cumprimento das novas determinaes constitucionais, deixaria o
pas ingovernvel. Opinio defendida tambm pelo ento presidente da Repblica,
Jos Sarney que, ao se comemorar os 20 anos da Constituio de 1988, reafirmou:
Creio que o que foi feito mais grave. Foram includas na Constituio todas as

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reivindicaes corporativas, tornando o pas ingovernvel, com um desbalano entre
seu poder e seu dever. Nosso sistema eleitoral ainda o do voto uninominal
proporcional, funcionando sem partidos. Nosso sistema de governo mistura a
competncia dos Poderes. (CONJUR, Set-2008)

2.2 - O papel do controle pblico na democratizao da gesto


participativa

Uma comunidade tem, historicamente, vrias modalidades polticas de


organizao do governo de vida coletiva. O estudo dessas modalidades, em suas
infinitas interpretaes e variaes, tema recorrente da teoria poltica. Em uma
anlise sob a tica de formas de governo, o termo repblica tem sua especificidade
conceitual.
O desafio que se descortina no interior da teoria democrtica como se
pensar mecanismos de controle que no sejam constitudos pelo mecanismo
eleitoral de constituio da soberania popular. A democracia no apenas a
soberania. Por mais que o poder popular institua governos, que, uma vez
institudos, tenham maior legitimidade, preciso definir os limites dessa
legitimidade. Em toda democracia, a legitimidade de um governo para tomar
decises tem limites, isso chamado de controle e precisamos entender melhor
como funciona.
Para Leonardo Avritzer e Maria de Lourdes Dolabella Pereira, o Brasil dos
anos 90 marcado por um conjunto de formas ampliadas de participao poltica,
entre as quais poderamos destacar as diferentes formas de oramento participativo,
os conselhos, alm de um conjunto de formas consultivas e deliberativas de
participao da populao no processo de tomada de deciso acerca da distribuio
de bens pblicos, das polticas pblicas e da deliberao sobre prioridades
oramentrias. (Avritzer e Pereira, SD).
O processo de partilhamento entre atores da sociedade civil e do Estado,
resultado de um longo perodo de reorganizao da sociedade em suas formas de
se relacionar com o Estado.

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Para Dbora Almeida e Eleonora Cunha, a Constituio Federal de 1988,
estabeleceu os fundamentos que possibilitariam a criao de novas instituies,
quando assegurou a participao social nas decises sobre polticas pblicas,
dentre outras importantes inovaes. importante lembrar que, at ento, essas
decises cabiam exclusivamente ao poder pblico, nas suas instncias executiva e
legislativa, que passaram a ter que compartilh-las com representantes da
sociedade organizada. (Almeida e Cunha, SD)
Novos espaos de negociao e inter-relao foram criados em torno da
sociedade civil e do Estado. Nesse novo cenrio democrtico, esses atores so
forados a debater e ajustar suas estratgias, adotando aes coletivas e
negociadas.

Para Ana Cludia Leite Teixeira e Luciana Tatagiba, os conselhos


desempenham importantes funes no processo de produo das polticas pblicas,
embora essa incidncia no se desse da forma esperada (ou seja, conforme
previsto pelas leis de criao e regulamentos internos) e nem de forma homognea.
O que vimos que os conselhos foram encontrando, no sem conflitos, seu lugar e
seu papel (nem sempre desejado) na diviso do trabalho que envolve a gesto das
polticas. (Teixeira e Tatagiba, 2008)

importante destacar que os conselhos de poltica oferecem caractersticas


centrais do processo deliberativo, valorizam os canais de reflexo coletiva como
possibilidade de capacitao dos cidados, aumento no controle dos polticos e da
burocracia do Estado alm de se aprimorar a implementao de polticas estatais.
Os grupos sociais podem e devem escolher aqueles que melhor os representam.
Esses representantes podem se igualar a seus grupos originais em tudo, contudo,
se diferenciam deles exatamente pelo poder que assumem. Deliberao,
identificao e similitude possibilitam somente ligaes sociologicamente plausveis
entre representantes e representados. Arato afirma que nada na representatividade
impede legalmente os representantes escolhidos entre os membros de determinado
grupo de violar os interesses daquele mesmo grupo. Tal concepo se aplica, de

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maneira equitativa, tanto a um parlamento deliberativo quanto a um lder com o qual
as massas se identifiquem. (Arato, 2002)

Ao cidado, individualmente ou organizado em grupos, cabe exigir que seus


representantes respondam por suas aes, sendo responsabilizados, punidos ou
recompensados pelas mesmas. Um regime de accountability s pode funcionar em
consonncia com a sociedade civil e a esfera pblica. Isso nos remete garantia de
marcos jurdicos legais, ou seja, aqueles que mantm cargos polticos esto eles
prprios sujeitos s sanes legais, so legalmente responsabilizados por seus atos
quer tenham interesse em se reeleger, ou no.

Por sua vez, a existncia de uma oposio leal, que circunscreva sua atuao
aos marcos institucionais legais, coloca em destaque as aes do governo e
personifica a existncia de alternativas. Para Arato, uma oposio parlamentar leal
s pode atuar desta maneira, como a maioria dos tericos do sculo XIX e mesmo
os crticos da democracia parlamentar perceberam, se houver debate livre,
discusso e crticas que ultrapassem os limites do parlamento e alcancem a
sociedade civil e a esfera pblica. (Arato, 2002)
Enrique Peruzzotti define os meios de comunicao como valiosos aliados dos
atores cvicos que demandam maior transparncia governamental. O sucesso e o
impacto pblico de qualquer iniciativa social dependeria da visibilidade dispensada,
ou no, a uma reivindicao. Para o autor, o jornalismo independente um tipo de
ativismo cvico, a participao do mesmo na poltica de accountability social assume
geralmente dois papis diferenciados: o da mdia como um aliado dos atores sociais
que d visibilidade s suas reivindicaes ou como o do jornalismo de denncia ou
investigao propriamente dito, que atravs do seu trabalho obtm informao
confidencial acerca de atos de ilegalidade governamental.(Peruzzotti, S/D)
No Brasil, muitas vezes, os meios de comunicao atuam no como
sustentculo das reivindicaes ou denncias cvicas, mas como prprios geradores
de denncias infundadas, ou no. Como parte importante da opinio pblica e
centro dinmico de irradiao de poder, a mdia funciona como contrapeso do
sistema.

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Os mecanismos de accountability social representam um importante
complemento sub-institucional que incide diretamente no funcionamento e
desempenho dos mecanismos institucionalizados de governabilidade. Para
ODonnell, a accountability horizontal se define pela existncia de agncias estatais
detentoras de direitos e poderes legais, dispostas e capacitadas para a realizao
de aes que se estendem da superviso de rotinas e sanes legais at, quando
for o caso, o impeachment contra aes ou emisses de determinados agentes ou
agncias do Estado qualificados como delituosos. (ODonnell, 1997). Accountability,
tanto verticais como horizontais, so formas primordiais de politizao em qualquer
regime democrtico que, alm de legitimar os contratos representativos, tendem a
fortalecer os laos de confiana entre a classe poltica e os cidados. Entretanto,
para que esses laos de confiana prevaleam de forma generalizada, necessrio
ativar os mecanismos institucionais esporadicamente. Dado que a esfera pblica o
terreno principal onde atua a sociedade civil, o exerccio da accountability s tem
sentido se remete ao espao pblico, de forma a preservar as suas trs dimenses:
informao, justificao e punio.
Para Carla Bronzo Carneiro e Bruno Lazzarotti Costa, a emergncia de
conselhos setoriais pode se tornar instrumento importante de controle pblico, a
partir de dois ngulos diferentes: por um lado, podem ser vistos como mecanismo
institucionalizado de accountability vertical, ou seja, uma arena pblica no interior da
qual representantes de governo tm que publicizar seus atos e justific-los frente a
atores sociais relativamente informados e atentos. De outro ponto de vista, como
unidade institucional em sua relao com o Poder Executivo e com a sociedade,
pode ser visto como um instrumento de accountability horizontal, j que uma
agncia pblica em princpio autnoma qual, tambm em princpio, o poder
executivo deve prestar contas de seus atos. (Carneiro e Costa, 2001)

2.3 - As perspectivas de uma sociedade participativa

A maneira como se estabelece a relao do indivduo com a sociedade um


problema fundamental para os que se preocupam com a questo da ao poltica e

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da participao no mundo contemporneo. Os atores que se relacionam com os
processos pblicos tendem a se ancorar em costumes e instituies que definem, de
forma muito clara, as possibilidades de interao com outros atores e com a
sociedade de seu tempo.
Segundo Helosa Starling, uma questo que se descortina para o pensamento
republicano : qual a situao poltica ideal para que cada um goze de condies de
liberdade? A prpria autora nos responde: "aquela em que a lei permite que os
interesses sejam formulados de tal maneira que o critrio ltimo para as decises da
coletividade seja sempre obtido tendo como referncia a totalidade do corpo poltico
e no o desejo de suas partes." (Starling, 2008)
Se somente se pode ser livre, se somente existe liberdade, sob uma
Repblica, necessrio retomar os temas recorrentes do republicanismo e aceitar o
desafio de fazer, efetivamente a transformao do indivduo em cidado, em sujeito
real de sua prpria histria.

As mudanas culturais e polticas que ocorreram em vrias das sociedades


latino-americanas contriburam, significativamente, para redefinir os termos do
contrato democrtico representativo em direo a um modelo de controle social dos
governos. Tais mudanas so notadas pela relao mais complexa e tensa entre os
cidados e seus representantes polticos. Importantes setores da sociedade se
negam a exercer papis meramente passivos, limitados delegao eleitoral, e
assumem uma atitude ativa de superviso permanente de seus representantes de
maneira a assegurar que os comportamentos dos mesmos se enquadrem dentro
das normas de responsabilidade e de responsiveness que do legitimidade ao
vnculo representativo. (Peruzzotti, S/D).

Aes coletivas que surgiram e foram se consolidando no decorrer do


processo de democratizao brasileiro nos ltimos 20 anos, foram imprescindveis
nos novos formatos de organizao dos movimentos sociais e das associaes
civis. Os processos de democratizao, de descentralizao poltica e econmica e
de reforma do Estado fizeram-se acompanhar da emergncia de novos atores
pblicos e privados na cena poltica. (Avritzer e Pereira, SD).

21
Para Leonardo Avritzer, sempre que o Estado quer organizar uma forma de
administrao ou uma forma de gesto que conta com a participao de atores
externos ao Estado, essa institucionalidade tem o nome de conselhos.1

Dbora Almeida e Eleonora Cunha, ao analisarem a produo de


conhecimentos sobre os conselhos de poltica, afirmam que, o projeto democrtico-
participativo, em contraposio ao projeto neoliberal, se fundamenta na
possibilidade de aprofundamento e radicalizao da democracia, enfatizando a
participao da sociedade nos processos de deciso, ou seja, o compartilhamento
do poder decisrio do Estado quanto a questes voltadas ao interesse pblico,
assim como a democratizao do Estado e a necessidade de controle social sobre
ele. (Almeida e Cunha, SD).

A adoo de rgos hbridos, ou seja, um formato institucional que envolva a


partilha de espaos de deliberao entre entidades da sociedade civil e
representaes estatais, se concretiza nos conselhos de poltica. Na estrutura
administrativa brasileira, conselhos significam instituies que pertencem ao domnio
da produo e gesto de polticas pblicas e contam com a participao de atores
da sociedade civil. So, portanto, institudas as parcerias entre Estado e sociedade
civil como forma de gesto no mbito das polticas pblicas sobretudo, nas reas de
habitao, de preservao de patrimnio, de meio-ambiente e de polticas sociais,
entre outros.
Nesse contexto, ocorrem alteraes nos modos de ao pblica, que, muitas
vezes, no so percebidas em sua amplitude. Tais mudanas se referem tanto
natureza do Estado, que deixa de ser hierrquico e bipolar e se organiza em
mltiplos nveis institucionais e numa multipolaridade de centros de deciso, quanto
significam mudanas nas aes sociais e coletivas, que assinalam a preponderncia
das sociedades no que se refere ao protagonismo do indivduo e dos movimentos
sociais. Estes assumem, concomitantemente, o papel de atores e agentes das
novas formas de ao coletivas reivindicativas e de representantes nas formas

1
Vdeo-aula do Curso de Democracia Participativa, Repblica e Movimentos Sociais.

22
ampliadas de participao, como membros de espaos pblicos de discusso e
deliberao. (Avritzer e Pereira, SD).
Os conselhos de poltica so excelentes mecanismos de envolvimento da
sociedade civil no melhor emprego e controle dos recursos pblicos. Esse um
modelo de controle que tem sido praticado fortemente no Brasil e quanto mais se
chega concluso de que os recursos da poltica social devem ser gastos de forma
descentralizada, mais se conclui que preciso uma forma de controle que seja,
tambm, descentralizada. Os conselhos cumprem este papel.
O processo participativo brasileiro traz, em seu bojo, caractersticas
especficas que contribuem para a organizao mais eficiente do Estado e,
substancialmente, para o avano de nossa democracia, ou seja, consolida-se uma
maior presena de prticas democrtico-participativas; percebe-se melhorias
significativas nas polticas fins, principalmente na rea da sade, educao,
assistncia social e reforma urbana; alm de gerar impacto positivo na
administrao pblica, que atravs da presso e do controle da sociedade civil
melhora sua performance.

Entretanto, importante ressaltar que a existncia de procedimentos


democrticos no , por si s, condio suficiente para o desempenho adequado
das instituies democrticas. As regras do jogo democrtico, so condies
necessrias para distinguir, no mundo real, quais so as sociedades que se incluem
no universo das poliarquias. (apud Anastsia, 2006). Neste nterim, consolida-se a
ampliao da cidadania, compreendida de forma abrangente como o direito a ter
direitos e percebida no processo de transio entre as formas liberais de
democracia eleitoral para arranjos qualitativamente superiores de democracia social,
num processo contnuo, dialtico e que compreende marchas e contramarchas. O
Estado moderno, ao assumir a noo de cidadania como um de seus fundamentos
efetivos, reconhece como um de seus objetivos organizar-se de tal modo a lograr o
processamento eficaz de demandas sociais crescentes, reestruturando sua funo
fiscal para cumprir com eficcia a nova funo distributiva que lhe exigida na
dinmica do processo poltico expandido.

23
A aliana Estado e sociedade civil , sem sombra de dvidas, um
mecanismo que contribui fortemente para o fortalecimento da democracia e o
crescimento econmico com justa distribuio da renda. A sociedade civil
organizada - principalmente os setores ligados questo da reforma urbana, da
reforma agrria e das lutas pela terra, da assistncia, da sade, das lutas pelos
direitos humanos, entre outros - e governos democrticos que no se curvam
aos direitos financeiros da globalizao, juntos, debatem e implementam
polticas pblicas que buscam o resultado concreto das melhorias das condies
de vida da populao brasileira e contribuem para reduzir gradativamente o
fosso da desigualdade. A participao cidad incorporada idia da
democratizao da gesto das polticas pblicas voltadas para o
desenvolvimento, deve priorizar a correo das injustias sociais e a
consequente incluso econmica e social das parcelas menos favorecidas da
populao brasileira.

24
CAPTULO III O GOVERNO LULA E O DILOGO SOCIAL COMO

MTODO DE GOVERNO

3.1 A governabilidade social

Para um governo de mudanas, a governabilidade social


to importante quanto a governabilidade institucional. (Luiz Dulci,
Ministro-Chefe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica)

O Brasil, depois de superados os desafios de desenvolvimento inerentes a um

pas perifrico, subdesenvolvido, politicamente arcaico e essencialmente agrrio,

num tempo relativamente curto passou a figurar entre as economias mais

importantes do mundo. O que pode ser visto como salto qualitativo impe maiores

desafios principalmente no que diz respeito s injustias sociais decorrentes de uma

poltica econmica que primou pela concentrao de renda. No obstante a herana

herdada do pensamento neoliberal dos anos 90, que ocupou governos e mentes, um

dos grandes desafios do Brasil de hoje a justa distribuio da renda.

A partir de 2003, o governo brasileiro adotou polticas que visam ao

enfrentamento da questo social, principalmente no que diz respeito ao combate

fome e pobreza. O Governo do Presidente Lula deu incio a uma nova relao com

a sociedade civil brasileira. No primeiro mandato e em razo da natureza do

governo, a sociedade civil expressou significativa vitalidade com expressivo aumento

nas expectativas e na mobilizao social. Alguns pressupostos bsicos nortearam o

25
dilogo estabelecido com os mais diversos setores da sociedade. Partindo da

constatao advinda da existncia de histrica dvida social brasileira, o governo

federal estabeleceu diretrizes para as bases desse dilogo, destacando:

o reconhecimento de que os atores sociais do campo popular no atuam


apenas segundo uma lgica corporativista e atrasada. Como qualquer outro
segmento social, tm legitimidade poltica e so imprescindveis para a
governabilidade e para dar sustentao ao um projeto de governo.

o reconhecimento de que os atores sociais do campo popular, alm de


valores a sustentar, tm interesses legtimos a defender, inclusive de ordem
material;

a efetiva disposio do governo para transformar o dilogo formal em


negociao efetiva.

Foi definida uma agenda de demandas sociais, revestida de forte simbolismo para
o campo popular e, em alguns casos, para o conjunto da sociedade. Com o
envolvimento de todo o governo na definio e hierarquizao da agenda, era
necessrio dar transparncia a seus limites e possibilidades, sua forma e ao tempo
de implementao, bem como responsabilizao de cada rgo.

A implementao das medidas da agenda deu-se por meio do dilogo e da


negociao com as organizaes sociais, criando um esprito de co-
responsabilidade governo/sociedade e com o anncio pblico dos avanos obtidos.
Diversas iniciativas de dilogo com a sociedade civil organizada foram criadas e
outras revitalizadas. Algumas eram oriundas do projeto poltico-partidrio que
assumiu o governo. A interlocuo governo e sociedade civil ampliou a participao
e, em muitos casos, inovou ao dialogar com movimentos sociais que, em sua
histria, s tinham como mtodo a participao no institucional atravs de marchas,
bloqueios e greves.

26
Manter abertos os canais de dilogo com todos os segmentos da sociedade
civil sempre foi uma das diretrizes do Governo Federal. Na Agenda do Presidente
Lula aconteceram, no perodo de janeiro de 2003 a setembro de 2009, cerca de 247
encontros com representantes de organizaes sociais, no Palcio do Planalto2. Um
dos principais canais de dilogo so as conferncias com setores organizados da
sociedade civil. No perodo 2003/2009, cerca de 4,5 milhes de brasileiros
participaram de 60 conferncias nacionais, a fim de debater e sugerir o
aperfeioamento das polticas pblicas. Foi criado o Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social - Cedes. Houve a reinstalao do Consea e a revitalizao dos
espaos institucionais de participao social j existentes: Conama, Conselho da
Mulher, Conselho Nacional de Turismo, Conselho de Cincia e Tecnologia e outros.
Estabeleceu-se a prtica de dilogo regular e negociaes com setores especficos
da sociedade, dentre eles Grito da Terra, Marcha das Margaridas, MAB, Abong e
UNE a temtica da juventude e o projeto Rondon. Foram criados novos conselhos
e fruns de participao social, como exemplo o Conselho das Cidades, o Conselho
de Aquicultura e Pesca, o Conselho de Transparncia Pblica e Combate
Corrupo, o Conselho de Promoo da Igualdade Racial, o Conselho Nacional de
Juventude, o Frum Nacional do Trabalho, o Frum Nacional de Biotecnologia, a
Mesa Permanente de Negociao com o Funcionalismo.

O resultado do dilogo social, como forma de participao, no governo do


Presidente Lula, possibilitou a ampliao dos espaos institucionais de participao
social e aperfeioamento da democracia participativa no pas. Permitiu maior
agilidade na definio de polticas pblicas, principalmente quando comparado aos
mtodos tradicionais. Possibilitou a criao de canais de comunicao poltica, de
informao e esclarecimento alm da formulao de polticas pblicas inovadoras
com resultados concretos, como exemplo: Agricultura Familiar - PRONAF e Seguro
Agrcola; Mesa de Negociao com o funcionalismo (acordos com vrias categorias);

2
Agenda pblica do Presidente da Repblica

27
Poltica Nacional da Mulher; negociaes sobre o salrio mnimo; negociaes sobre
o Imposto de Renda dos assalariados.

Entidades e movimentos reconhecem os avanos no padro democrtico com


a criao dos espaos de dilogo e participao. A expresso popularizada nunca
antes na histria deste pais, aplica-se neste caso. Contudo, para alguns setores o
dilogo poderia ser mais substantivo. O sentimento de que, s vezes, a
interlocuo ainda um tanto formal, que seria necessrio avanar no sentido de
negociaes efetivas para a construo de consensos qualificados em torno de
polticas pblicas e com resultados mais concretos.

O Brasil hoje um celeiro de iniciativas e de idias no que diz respeito a


ampliao da participao de seus cidados e cidads nas decises pblicas. Os
brasileiros(as), para alm do voto, tm ao seu alcance uma pluralidade de instncias
e de mecanismos de alargamento da esfera pblica, normatizados e inseridos dentro
da burocracia estatal, por presso de organizaes da sociedade civil. (Ciconello,
2008). O conceito e as prticas da governabilidade social se consolidam como
sustentculo da governabilidade institucional, fazendo do Brasil um dos pases mais
participativos do mundo.

3.2 - As Polticas Urbanas como instrumentos de gesto participativa

Ao postularmos que a autoridade vem do povo como um todo e no apenas


de um poder legalmente constitudo, reafirmamos a idia de soberania enquanto
princpio bsico do pensamento democrtico.

Dentre os elementos centrais da teoria democrtica, o conceito de


participao ocupou espaos na construo dos modelos centrais de organizao
poltica democrtica. Ao se analisar a unio entre a esfera pblica e a civil, pode-se
afirmar que cabe sociedade civil, organizar-se em grupos, associaes e
movimentos que so necessrios para sua influncia poltica.

28
No que diz respeito s aes coletivas, no decorrer do processo de
democratizao brasileiro surgiram novas formas de organizao dos movimentos
sociais e das associaes civis. A descentralizao formalizada pela Constituio de
1988 possibilitou a vigncia de condies institucionais e polticas para a
implantao de canais institucionalizados de participao com identidades e
atribuies legais formalmente institudas. Os conselhos emergem, ento, como
novos instrumentos da poltica social e passam a ser expresses da democratizao
da poltica e da sociedade.

Nesses ltimos 20 anos, os processos de democratizao, de


descentralizao poltica e econmica e de reforma do Estado fizeram-se
acompanhar da emergncia de novos atores pblicos e privados na cena poltica. O
que pode ser considerado controle social pblico nas polticas urbanas e qual o
contexto scio-poltico de seu surgimento?

A Constituio de 1988 introduziu, na histria legislativa brasileira, um


captulo indito sobre poltica urbana. A poltica de desenvolvimento urbano,
executada pelo poder pblico municipal, conforme diretrizes fixadas em lei, tem por
objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funes sociais da cidade e garantir o
bem-estar de seus habitantes.3 Como fruto dessa inovao, percebe-se a
ampliao dos espaos de participao poltica e de um tipo de reorganizao de
aes e processos. Aes de parceria urbana, concertadas e negociadas, alteram o
carter hierrquico das polticas pblicas. A relao Estado e sociedade civil vai se
transformando em aes compartilhadas entre entidades de direito pblico, como
habitantes, associaes de bairros, ONGs, rgos tcnicos e empresariais e
entidades pblicas. Tais espaos podem ser considerados espaos hbridos de
participao, uma vez que envolvem o compartilhamento de polticas e aes, de um
lado organizadas e executadas pelo Estado, e, de outro lado, com deliberaes e
participao da sociedade civil. Essa alterao nas relaes deu origem a mudanas
significativas no contedo e no prprio sentido das polticas at ento vigentes.

3
Constituio Federal, Cap. II, Art. 182.

29
Por sua vez, o Estatuto da Cidade explicita em vrios pontos a necessidade
da gesto democrtica das cidades. Ao regulamentar os Artigos 182 e 183 da
Constituio Federal de 1988, estabelece a garantia aos direitos sustentveis,
entendido como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental,
infra-estrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer,
para as presentes e futuras geraes. (Estatuto da Cidade, 2001)
O Estatuto da Cidade, em seu artigo 43, regulamenta o direito de participao
popular como forma de reorganizao da gesto urbana democrtica. Em seu inciso
I, ele afirma a obrigatoriedade de utilizao de rgos colegiados de poltica urbana,
nos nveis nacional, estadual e municipal.
Em seu captulo IV, o Estatuto da Cidade se dedica s garantias da gesto
democrtica das cidades, ou seja, adoo de formatos de participao das
comunidades em todas as etapas do processo de construo da ordem jurdico-
ambiental e scio-territorial brasileira. Esto previstos os conselhos de polticas
urbanas, os debates, as audincias e consultas pblicas, as conferncias de
desenvolvimento urbano, a iniciativa popular de projetos de lei e de planos.
O sentido principal de todos esses instrumentos de gesto participativa
ampliar a base de conhecimento, planejamento e sustentao da poltica urbana
que, sistematicamente, deixa de ser um assunto reservado a especialistas e torna-
se patrimnio de toda a sociedade. Diferente do que historicamente vinha sendo
praticado, os pactos e acordos construdos envolvendo a poltica e a gesto urbana
passam a ter bases mais includentes e pblicas.
Alguns dos instrumentos contidos no Estatuto da Cidade foram especialmente
pensados para se incluir os diversos setores da sociedade no debate da poltica
urbana, em todos os mbitos de governos:
os conselhos de desenvolvimento urbano so rgos colegiados, com
representao tanto do governo como de diversos setores da sociedade civil,
neles a sociedade civil participa do planejamento e da gesto cotidiana da
cidade. Os conselhos de polticas urbanas so instrumentos essenciais na
elaborao dessas polticas, sem que isso signifique a supresso dos poderes
formais, ou seja, do executivo, do legislativo e do judicirio;

30
as conferncias de poltica urbana so encontros peridicos, com ampla
participao social, cujo objetivo a definio de polticas e plataformas de
desenvolvimento urbano. So espaos de concertao, consensos e pactos
entre o poder pblico e diversos setores da sociedade civil;
debates, consultas e audincias pblicas, so espaos onde so amplamente
apresentados, debatidos e analisados projetos de interesse pblico para crtica e
avaliao pelos diversos setores da sociedade.
Nesse contexto, podemos considerar tais instrumentos como fundamentais
para o controle social pblico nas polticas pblicas. Entretanto, garantir a
participao popular na gesto da poltica urbana um desafio de grandes
propores e de mltiplas dimenses. No caso brasileiro, as alternativas para um
desenvolvimento sustentvel passam, necessariamente, pelo enfrentamento das
questes de infra-estrutura e servios urbanos, da habitao e da propriedade da
terra urbana (regularizao fundiria). A gesto democrtico-participativa tem sido
um dos instrumentos da sua realizao. (Pereira, 2008)
Os principais conselhos de polticas existentes hoje nas cidades brasileiras
so fruto tanto da ao dos atores sociais no processo constituinte, garantindo uma
legislao participativa, quanto de uma legislao reguladora que foi feita, na maior
parte dos casos, no comeo dos anos 90. Os quatro tipos mais difundidos de
conselhos existentes no Brasil hoje so os conselhos de sade, os conselhos de
assistncia social, os conselhos do meio ambiente e os conselhos de polticas
urbanas. (Avritzer e Pereira, SD).
A elaborao de polticas urbanas e ambientais baseadas na Constituio
Federal de 1988 um processo cheio de contradies e desafios e nenhuma das
conquistas recentes pode ser tomada como garantida. A crescente autonomia
adquirida a partir dos processos de redemocratizao, atualmente, no consegue
implantar estruturas capazes de fazer o controle pblico, acompanhar e monitorar o
crescimento do espao urbano, bem como o papel desempenhado pelos diversos
atores da sociedade civil. Percebem-se sinais evidentes de resistncia de setores
conservadores da sociedade e a sua legitimao depender da mobilizao dos
setores associativos e da participao popular.

31
Para Avritzer e Pereira, a reforma constitucional de 1988 props importantes
modificaes nas prticas das polticas pblicas, de um lado, e na origem e
significado das aes sociais e coletivas, de outro. Um dos desafios da anlise da
democracia no Brasil hoje tentar entender melhor a mediao entre o Estado e
sociedade civil e as diversas formas de participao institucionalizada que surgiram
no Brasil nos anos 90.

Nas democracias modernas cabe ao cidado reposicionar seus governantes,


no apenas por ser a fonte de sua legitimidade, mas tambm por ser portador dos
mesmos direitos. O modelo institucional accountability deve ser complementado por
instituies de deliberao, constitucionalismo e representatividade descritiva. Mas a
precondio mais importante para que um sistema de accountability realmente
funcione a atividade dos cidados. A busca de mecanismos que ampliem o grau
de accountability dos governos e do Estado em geral tem sido tambm uma tnica
do debate poltico e objeto de intensa experimentao e inovao institucional nas
democracias contemporneas. Ao poder pblico e sociedade civil cumpre, no
apenas substituir os processos de controle, mas principalmente, completar e
complement-los.

Os direitos de cidadania e as possibilidades de controle social pblico so


hoje efetivos, pelo menos do ponto de vista legal, institucional e administrativo na
nossa sociedade. Instrumentos potenciais de nossa democracia, eles vo ter que ser
por ns assumidos com seus nus e bnus. imperativo que a sociedade civil
participe ativamente das reflexes sobre relaes e mediaes entre as polticas
institucionais e os espaos compartilhados de participao. Assim, a participao da
sociedade civil nos programas e projetos urbanos deve ultrapassar as condies
legais e institucionais previstas pelos espaos compartilhados de participao, como
os conselhos, e se aproximar da discusso das formas de democracia
contempornea, que so mais abrangentes e dimensionais que os conselhos.

32
CAPTULO IV - O GOVERNO LULA OS MOVIMENTOS SOCIAIS URBANOS PR-
MORADIA: UM ESTUDO DE CASO

4.1 - Reforma Urbana e Institucionalidade

A partir das diretrizes estabelecidas pela Constituio de 1988 e a


consequente aprovao do Estatuto da Cidade, importantes instrumentos tm sido
legitimados no espao pblico como alternativa ao exerccio da participao social,
com o objetivo de viabilizar o preceito constitucional de democracia participativa.

Contemplando antiga reivindicao dos movimentos sociais de luta pela


reforma urbana, o Ministrio das Cidades foi criado pelo Presidente Lula em 1 de
janeiro de 2003. Sua misso combater as desigualdades sociais, transformar as
cidades em espaos mais humanizados e ampliar o acesso da populao moradia,
ao saneamento e ao transporte. Entretanto, assegurar o direito cidade tarefa que
extrapola as capacidades de uma esfera isolada de governo. preciso unir as
capacidades dos governos federal, estaduais e municipais sociedade brasileira
que se disponibiliza a transformar as cidades em ambientes produtivos e saudveis.
Partindo dessa premissa, o Governo Federal convocou a Conferncia das Cidades.

A realizao da 1 Conferncia das Cidades, em 2003, reuniu cerca de 2,5 mil


delegados dos 27 estados da federao que debateram e propuseram questes que
nortearam as polticas setorias e nacionais para o desenvolvimento urbano. Cerca
de 3.850 emendas oriundas das etapas municipais e estaduais, foram submetidas a
exames e votaes, dentre elas a composio e a eleio do Conselho das Cidades.
Nessa conferncia foram dadas as diretrizes das polticas setoriais desenvolvidas
pelo Ministrio das Cidades.

Em sua segunda edio, a Conferncia das Cidades, contou com a


participao de 1.820 delegados e 410 observadores. Sobre os temas da
Participao e Controle Social; Questo Federativa; Poltica Urbana Regional e
Metropolitana e Financiamento do Desenvolvimento Urbano foram discutidas as

33
formulaes da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano - PNDU, e seu
processo de planejamento e articulao para transformao das cidades em
espaos sustentveis.

Em 2007 ocorreu a 3 Conferncia das Cidades com o lema


"Desenvolvimento Urbano com Participao Popular" e o tema "Avanando na
Gesto Democrtica das Cidades. Nessa edio, alm de promover um balano
das aes e polticas j desenvolvidas a partir das duas conferncias realizadas,
buscou-se discutir a importncia da integrao das polticas setoriais e das aes
governamentais na rea de desenvolvimento urbano.

Na 4 Conferncia das Cidades, prevista para acontecer em junho de 2010, o


Conselho das Cidades apontou eixos temticos que visam a implementao de
diretrizes que apontem para a efetiva implementao da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano: criao e implementao de conselhos das cidades,
fundos e conselhos gestores nos nveis federal, estadual, municipal e no Distrito
Federal; aplicao do Estatuto da Cidade, dos planos diretores e a efetivao da
funo social da propriedade do solo urbano; a integrao da poltica urbana no
territrio - poltica fundiria, mobilidade e acessibilidade urbana, habitao e
saneamento; relao entre os programas governamentais - PAC, Minha Casa
Minha Vida - e a poltica de desenvolvimento urbano.

O processo participativo um dos pilares constitutivos das polticas pblicas


de reforma urbana. O Conselho das Cidades uma verdadeira instncia de
negociaes em que os atores sociais viabilizam os debates em torno da poltica
urbana de maneira eficaz e continuada. constitudo por 86 titulares - 49
representantes de segmentos da sociedade civil e 37 representantes dos poderes
pblicos federal, estadual e municipal - e 86 suplentes, com mandato de dois anos.
um rgo colegiado, de natureza deliberativa e consultiva, que tem por objetivo
estudar e propor diretrizes para formulao e implementao da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano, alm de acompanhar sua execuo.

34
Em 2005 foi institudo o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social -
SNHIS4, que centraliza todos os programas e projetos que so destinados
habitao de interesse social. Essa aprovao resultado de uma mobilizao
nacional dos movimentos sociais de moradia e de diversas entidades, cujo projeto
de lei, decorrente de iniciativa popular e assinado por mais de um milho de
pessoas, tramitou no Congresso Nacional por 13 anos, desde 1991. Fazem parte
deste sistema o Ministrio das Cidades, o Conselho Gestor do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social, a Caixa Econmica Federal, o Conselho das
Cidades, Conselhos, rgos e Instituies da Administrao Pblica direta e indireta
dos estados, Distrito Federal e municpios, que interagem com questes urbanas e
habitacionais, alm de entidades privadas que desempenham atividades na rea
habitacional e agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetrio Nacional.

A Lei n 11.124/2005 instituiu o Fundo Nacional de Habitao de Interesse


Social - FNHIS5, que pode ser acessado por estados, municpios, Distrito Federal,
por associaes comunitrias, cooperativas habitacionais e entidades privadas que
desempenham atividades na rea habitacional. Em 2007 o FNHIS passou a integrar
o Programa de Acelerao do Crescimento - PAC, podendo vir a ser uma resposta
ao quadro de desigualdade social e territorial brasileiro e, ainda, instrumento de
consolidao efetiva do processo de urbanizao de favelas, enquanto poltica
pblica a ser implementada.

4
SNHIS - O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social foi institudo pela Lei Federal
n 11.124 de 16 de junho de 2005 e tem como objetivo principal implementar polticas e programas
que promovam o acesso moradia digna para a populao de baixa renda, que compe a quase
totalidade do dficit habitacional do pas.
5
FHNIS - O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social composto por recursos do
Oramento Geral da Unio, do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social, dotaes, recursos de
emprstimos externos e internos, contribuies e doaes de pessoas fsicas ou jurdicas, entidades
e organismos de cooperao nacionais ou internacionais e receitas de operaes realizadas com os
recursos do FNHIS.

35
A gesto democrtica e participativa das polticas pblicas de reforma urbana
respeita a autonomia e as especificidades dos atores envolvidos, possibilitando que
suas atuaes sejam pautadas pela articulao e negociao poltica e por aes
propositivas que possibilitem avanos e tornem mais efetivo o direito cidade.

4.2 A habitao de interesse social sob a tica dos movimentos sociais


6
urbanos pr-moradia
Tendo como bandeira de luta a proposta de acabar com o dficit habitacional,
os movimentos sociais pela Reforma Urbana intensificaram suas aes,
principalmente a partir da dcada de 1990. Por meio do estmulo organizao e
articulao nacional dos movimentos de luta pela moradia, sem-tetos, inquilinos,
muturios e ocupantes, unificaram suas lutas pela conquista da moradia e o direito
fundamental cidade.

De modo geral, consensual a avaliao dos movimentos sociais pr-


moradia de que a habitao de interesse social esteve, por longo perodo, ausente
das polticas pblicas. Apontam para dados da Caixa Econmica Federal que
demonstram que, at o ano de 2002, mais de 70% dos valores destinados ao
financiamento habitacional destinavam-se a famlias com renda bruta mensal
superior a cinco salrios mnimos.

Ainda seguindo avaliao dos movimentos, as cooperativas e associaes


habitacionais foram relegadas a segundo plano, e grande parte dos programas
habitacionais disponveis destinou-se a financiar moradias atraentes ao mercado,
dirigidas, via de regra, s grandes construtoras. Os valores destinados habitao
social decresceram a nveis baixssimos.
Com a posse do presidente Lus Incio Lula da Silva, em 2003, o cenrio
comeou a modificar-se. O novo governo deparou-se com um dficit da ordem de
7,2 milhes de moradias, fruto da falta de polticas e de investimentos para a
habitao de interesse social ao longo de quase 20 anos.

6
Este tema resultado de anotaes de reunies de trabalho com os movimentos sociais pr-
moradia.

36
O governo Lula enfrentou a questo, a comear pela criao do Ministrio das
Cidades, que tinha como misso a reorganizao da poltica de desenvolvimento
urbano do pas, de forma altamente participativa. A Secretaria Nacional de
Habitao passou a propor importantes questes de interesse social.
Para lideranas dos movimentos de luta pr-moradia7 esses esforos foram
fundamentais e deles culminaram as Conferncias Nacionais das Cidades (2003,
2005, 2007), a criao de programas habitacionais destinados s camadas de
menor renda da populao, tais como o Programa de Arrendamento Residencial
Especificaes Simplificadas (2003), o Crdito Solidrio (2004), o Imvel na Planta
Preo de Custo (2004), dentre outros. Percebe-se que a Caixa Econmica Federal,
principal agente de fomento do desenvolvimento urbano do pas, d, assim, incio ao
processo de reverso do perfil de seus financiamentos habitacionais. O Conselho
Curador do FGTS, principal fonte de recursos para o financiamento habitacional,
promulgou resolues de interesse social que possibilitaram o acesso da populao
mais carente (inclusive famlias com renda de um salrio mnimo) aos programas
habitacionais. A aprovao do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
(FNHIS), aps mais de uma dcada, veio completar o quadro de transformao.
Com isso, j em 2005, a Caixa Econmica Federal reverteu o percentual de
valores financiados em habitao, com 60% dos recursos destinados s famlias
com renda de at cinco salrios mnimos. Em 2006 esse percentual foi ainda maior,
consolidando a nova poltica habitacional brasileira e reduzindo o dficit existente em
2002.
Na anlise das entidades, no obstante o esforo empreendido, a habitao de
interesse social ainda precisa ser olhada com maior destaque pelo pas, tendo em
vista os muitos anos de descaso que enfrentou. "Na CEF, a habitao de interesse
social ainda parece ser vista como um produto de importncia secundria,
competindo, com prejuzo, com produtos menos nobres, como cartes de crdito e

7
Conam - Confederao Nacional das Associaes de Moradores; UNMP - Unio Nacional por
Moradia Popular; MNLM - Movimento Nacional de Luta por Moradia; CMP - Central dos Movimentos
Populares.

37
loterias. O erro de FHC persiste agora, pois continua centralizado num nico lugar,
pois o executor dos projetos sociais do governo FHC era a CAIXA, na era LULA,
continua a CAIXA, pois o modo operacional e burocratizante ao extremo, mesmo
com toda boa vontade do presidente e sua equipe, mas o agente usado
extremamente errado. Ser bem recebido pelo governo LULA um dever, pois todos
ns ajudamos a constru-lo, mas o fazer continua o mesmo por parte do nico
responsvel em atuar em nossa rea, visto que o Ministrio das Cidades ainda no
se desencantou, muito menos suas secretarias. Vontade poltica de criar existe, mas
no existe vontade poltica de realizar principalmente com o movimento popular,
somos ainda tratados como incapazes, mas sabemos que no somos. Temos
projetos de como avanarmos (sic) e fortalecer esta ainda incipiente poltica
habitacional do governo LULA, do jeito que t no d, continuamos na luta." 8
A Superintendncia Nacional de Habitao da Caixa Econmica Federal possui
um grande portflio de produtos, e enfrenta grandes presses das grandes
construtoras, dos Sinduscons, entre outros atores poderosos e, por mais que se
esforce, no consegue dispensar a ateno devida habitao de interesse social.
Donde conclui-se pela necessidade de que a habitao de mercado e a de interesse
social sejam analisadas de formas distintas.
Tal fato pode ser demonstrado com o baixo nmero de contrataes realizadas
atravs do Programa Crdito Solidrio, que em 2006, sugestivamente, devolveu
40% dos recursos disponibilizados para o FDS Fundo de Desenvolvimento Social
que controla o oramento do programa, tendo em vista a contratao ter ficado
abaixo do esperado.
Dessa forma, sugerem a criao de uma nova Superintendncia Nacional
voltada exclusivamente para a habitao de interesse social, para que o assunto
seja tratado com a prioridade e o cuidado que merece. Ser uma demonstrao de
que o governo federal e a Caixa assumem que o assunto de fato importante para a
instituio e, portanto, para o pas.

8
Entrevista com Carlos Roberto Oliveira, Dirigente Nacional da UNMP, no dia 12/02/2010.

38
Os movimentos pr-moradia sustentam a proposta de criao de uma
superintendncia nacional sediada em Braslia, que poderia ser denominada
SUHAS Superintendncia Nacional de Habitao de Interesse Social9, que
cuidaria, em mbito nacional, exclusivamente dos programas de habitao social,
com as seguintes tarefas:
atender s prefeituras e entidades interessadas no fomento habitao de
interesse social;
buscar novas formas de obteno de recursos, com a organizao de novos
fundos de investimento;
desenvolver novos programas de habitao de interesse social, aumentando
o portflio hoje existente;
simplificar os normativos atualmente existentes, que ainda so burocrticos e
emperrados;
agilizar os processos, reduzindo os gargalos que atrasam o andamento das
anlises, contrataes e liberaes de recursos nas unidades da Caixa;
negociar junto s agncias e superintendncias regionais uma maior ateno
aos programas sociais (se possvel, introduzindo-os nas metas);
treinar as equipes das unidades de desenvolvimento urbano e tambm das
agncias da CEF para melhor atender aos pleitos da habitao de interesse
social;
divulgar de forma mais eficiente, interna e externamente, os programas
habitacionais sociais;
participar de fruns nacionais de discusso sobre a habitao social;
As lideranas sociais defendem a legitimidade do pleito, uma vez que no
incio da dcada de 1990 existiam na Caixa Econmica Federal dois departamentos,
um destinado habitao de mercado (Dehab Departamento de Habitao) e
outro destinado habitao de interesse social (Dehap Departamento de
Habitao Popular), em igualdade de condies. No incio do afogamento da
habitao de interesse social, no governo Collor, este segundo desapareceu.

9
Ver resumo da proposta nos Anexos.

39
Atualmente, com o renascimento dos investimentos, nada mais pertinente do que
retomar a antiga estrutura.
Por ter seu carter estratgico, essa nova superintendncia no necessitaria
de um nmero elevado de empregados a ela diretamente vinculados. Uma estrutura
composta por um superintendente nacional, um gerente nacional, um supervisor e
mais quatro operacionais, j seria o bastante para iniciar suas atividades.
Assim, a criao da Suhas algo relativamente simples e de pequeno
investimento, que gerar efeito altamente positivo junto s camadas mais
necessitadas da populao brasileira, tornando a habitao de interesse social um
assunto de merecido destaque na estrutura da Caixa Econmica Federal e que
certamente fomentar e viabilizar um nmero muito mais elevado de operaes
habitacionais sociais.
Por fim, saliente-se que, de uma s vez, beneficiar construtoras que tero
a j existente Suhab para tratar exclusivamente dos programas habitacionais de
mercado; prefeituras municipais que conseguiro construir mais moradias
populares; entidades do movimento social que finalmente recebero a ateno
merecida; e, final e especialmente, as camadas mais necessitadas da populao
brasileira - que tero acesso mais gil a sua sonhada moradia.

4.3 - Balano e Perspectivas de uma gesto participativa das polticas


pblicas de reforma urbana, sob a tica do Governo Federal
A incorporao dos movimentos sociais no Frum de Reforma Urbana uma
diretriz importante e significativa. Mais recentemente, essa ligao se acentua. Do
ponto de vista das relaes do governo, os quatro movimentos nacionais de
moradia passam a ter assento tanto no Conselho das Cidades (que compe o
Frum) quanto no Conselho Gestor do FNHIS. Do ponto de vista da elaborao do
marco nacional do Sistema Nacional de Habitao, tm papel importante por que
foram eles, os atores, que mantiveram na ordem do dia, ano a ano, ps-Constituio
de 1988, com a elaborao do 1 PL de constituio do FNHIS, essa agenda em
suas mobilizaes nacionais. Isso culmina com a reviso, logo no incio do primeiro
governo do Presidente Lula, com a criao, em 2005, do SNHIS e do FNHIS.

40
A primeira pauta apresentada pelas entidades lembrava que tais movimentos
foram atores na Constituio de 1988 e ficaram de fora do acesso direto a esses
recursos. Assim, nas primeiras negociaes com os movimentos sociais de moradia,
logo aps a criao do FNHIS, h a reivindicao - atendida - para que se permitisse
que os movimentos pudessem ter acesso direto aos recursos.
Em paralelo agenda do FNHIS, e utilizando o Fundo de Desenvolvimento
Social (FDS), o governo criou um programa em que os movimentos acessam
diretamente os recursos, chamado Crdito Solidrio.
O Crdito Solidrio um financiamento pessoa fsica, com juro zero,
organizado por associaes, movimentos e cooperativas. o primeiro teste, em
nvel nacional, de repasse e acesso direto de recursos aos movimentos sociais.
uma experincia muito importante. Se, em termos de quantidade, no muito -
cerca de 20 a 30 mil moradias - uma experincia muito rica por conta do ineditismo
do relacionamento da CEF com os movimentos, antecipando as especificidades e
dificuldades; um ensaio, que culmina no acesso direto aos recursos da Unio, que j
existem por meio dos programas de acesso moradia. Passaram, ento a ter
acesso a recursos para projetos, reivindicao antiga, pois as assessorias tcnicas
que trabalhavam com os movimentos o faziam por meio de contratos de risco, o que
fragilizava a organizao.
Dessa forma, criou-se a possibilidade de continuidade, sem interrupo, nos
programas. Recentemente, nas discusses que culminaram com a criao do
Programa Minha Casa, Minha Vida (MCMV)10, no concernente relao do
programa com os movimentos, decidiu-se pela permanncia do FDS.

10
O Programa Minha Casa, Minha Vida lanado pelo Governo Federal em 2009, tem como
meta a construo de 1 milho de moradias para famlias com renda mensal de at 10 salrios
mnimos. Pretende reduzir em 14% o dficit habitacional.

41
O Programa Minha Casa, Minha Vida Entidades11, funciona por meio da
concesso de financiamentos a beneficirios organizados de forma associativa por
uma Entidade Organizadora EO (Associaes, Cooperativas, Sindicatos e outros),
com recursos provenientes do Oramento Geral da Unio OGU, aportados ao
Fundo de Desenvolvimento Social FDS. O Programa pode ter contrapartida
complementar de estados, do Distrito Federal e dos municpios, por intermdio do
aporte de recursos financeiros, bens e/ou servios economicamente mensurveis,
necessrios composio do investimento a ser realizado. Portanto, d
continuidade modelagem, ou seja, ao formato em que os movimentos, e no as
empresas, so os atores do processo: so eles que apresentam os projetos e
contratam as obras para execuo. Trata-se, na verdade, da continuao do antigo
Crdito Solidrio , que j oferecia as condies incorporadas pelo MCMV no tocante
faixa de renda de zero a trs salrios mnimos, atendendo demanda dos
movimentos.
Na discusso do programa foi feita uma consulta aos movimentos sobre a
forma como se daria a sua participao mais efetiva. Optaram por atuarem como
atores-organizadores diretos. Hoje existe um fenmeno interessante: o fato de
acessarem os recursos diretamente, de forma mais independente, possibilitou
melhorias nas relaes dos movimentos com os poderes pblicos municipais e
estaduais. Percebe-se, atravs de intervenes de secretrios municipais e
estaduais de habitao no Conselho das Cidades, melhorias no relacionamento com
membros dos movimentos sociais, diminuindo-se o preconceito, e passando a existir
um tratamento mais respeitoso entre as partes.

11
O Programa Habitacional Popular Minha Casa, Minha Vida Entidades, tem como objetivo
atender as necessidades de habitao da populao de baixa renda em reas urbanas, garantindo o
acesso moradia digna com padres mnimos de sustentabilidade, segurana e habitabilidade.

42
4.3.1 - Desafios
Os conflitos fundirios urbanos continuam sendo um desafio a ser vencido. A
questo da terra, urbana ou rural no Brasil, ainda um gargalo que carece de
enfrentamento.
A relao dos movimentos sociais com os governos no entendida, por
alguns setores, como possibilidade de organizao, de avanos, mas como
cooptao. Crticas recorrentes acusam os movimentos sociais de quererem ser
poder pblico. Esse tipo de relao possvel por uma correlao de variveis da
histria recente do Brasil, e se relacionam com a prpria origem do PT, o partido do
Presidente da Repblica. Boa parte das lideranas desses movimentos fizeram parte
de governos municipais. Fato que no pode se visto como negativo e que
certamente produzir efeitos na delicada questo do dficit habitacional brasileiro.
A propsito, existem dois dficits: o quantitativo e o qualitativo. O dficit
quantitativo est relacionado necessidade de novas unidades habitacionais. Os
gargalos referem-se a limitao para quem compromete mais de 30% de seu
oramento com aluguel; questo da reposio de unidade; ao crescimento;
questo da co-habitao, que sempre gerou crticas ao clculo do dficit, pois muitas
famlias moram juntas por causa de arranjos familiares. Pesquisas que apontaram
que 40% dos entrevistados no tinham interesse na constituio de um novo
domiclio. Partindo dessa premissa, foram feitas alteraes na metodologia aplicada
pela Fundao Joo Pinheiro, responsvel desde 1995 pelo clculo de dficit
habitacional. Outro grande desafio o dficit qualitativo, ou seja, questes
relacionadas infraestrutura - como saneamento, por exemplo. O dficit
habitacional, ento, de 7,9 milhes, passou a ser de 6,3 milhes de moradias, e est
em declnio por conta da nova metodologia.
O Plano Nacional de Habitao prev que nos prximos 15 anos, se forem
mantidos os nveis de investimentos alcanados com o PAC/Urbanizao de Vilas e
Favelas e o MCMV para produo habitacional, o dficit poder ser reduzido de
maneira mais efetiva.

43
4.3.2 - Gargalos
O Estatuto da Cidade, de 2001, veio regulamentar captulo da Constituio que
estabelecia o prazo at 2007/2008 para que todas as cidades com populao acima
de 20 mil habitantes adotassem seu Plano Diretor. Isso foi alcanado em grande
medida. O Ministrio das Cidades apoiou a elaborao dos planos e buscou fazer
um processo com maior participao social, de modo tal que os planos deixassem
de ser tecnocrticos.
De acordo com Ins Magalhes, Secretria Nacional de Habitao, hoje, h
maior grau de organizao dos movimentos sociais, nos mais diversos estados,
ligados questo da moradia. "O Ministrio das Cidades incentiva a habilitao de
entidades para que sejam realmente orgnicas em relao s suas bases. Contribui
para o aumento do nmero e da organizao, ao prev-las como condio para o
acesso aos recursos pblicos. As entidades, assim, tm que demonstrar
regularidade documental, existncia h mais de trs anos e estatuto que comprove
objetivos e compromissos com a questo da moradia. Tais preocupaes buscam
minimizar a possibilidade de desvio de utilidade e autenticidade. Os movimentos
participaram da elaborao dos quesitos, a fim de desestimular a formao de
entidades meramente circunstanciais para determinados projetos ou recursos". 12
O MCMV ainda no tem frutos objetivos. Mas, pela experincia do Crdito
Solidrio, j aponta alguns gargalos para os movimentos e as esferas
governamentais envolvidas: a antecipao dos recursos para elaborao dos
projetos, a dificuldade da compra do terreno pelas entidades e as dificuldades das
prefeituras e das entidades dos movimentos sociais em acessar recursos. Para
combat-los, hoje h esforos no sentido de encurtar perodos de licenciamento, a
fim de que as entidades no percam os prazos para compra de terrenos.
Outro aspecto relevante a ser considerado a atuao dos rgos de controle
- Tribunal de Contas da Unio (TCU), Advocacia-Geral da Unio (AGU),
Controladoria-Geral da Unio (CGU), Ministrio Pblico Federal (MPF), entre outros.
Suas aes pesam tanto para o poder pblico quanto para os movimentos sociais, o

12
Entrevista com Ins Magalhes, Secretria Nacional de Habitao, no dia 22/02/2010.

44
que faz parte de um processo de consolidao de nossa democracia e de
amadurecimento de nossas instituies.
O Governo Federal avalia positivamente a interlocuo com os movimentos
sociais. As demandas e conflitos fazem parte do processo de amadurecimento das
partes. As entidades tm se dado conta de seus limites e reconhecem a
necessidade disso para avanarem em suas conquistas. H o reconhecimento, por
parte do governo, da contribuio dada pelos movimentos sociais na qualidade da
gesto posterior. Aposta-se na sustentabilidade dos empreendimento que so
organizados por eles, pois h um trabalho com as famlias antes, durante e depois
dos processos de construo. Isso torna altamente possvel a permanncia das
famlias nas moradias. Isso fortalece o sentimento de pertencimento.
O Ministrio das Cidades faz prestaes de contas nos Conselhos Gestores do
Programa MCMV. No ainda um acompanhamento cotidiano. Tem buscado
construir instrumentos de maior transparncia e ainda falta construir instrumentos
facilitadores desta transparncia, de maneira a tornar menos tcnicos e burocrticos
os processos de controle e acompanhamento. Uma das opes seria a criao de
"relatrios gerenciais" que possibilitem uma traduo mais clara dos investimentos
de forma que os conselheiros possam fiscalizar de maneira mais efetiva as polticas
pblicas para a moradia.
Por parte dos movimentos sociais ainda no h um acompanhamento, mais
efetivo e cotidiano, dos relatrios e das prestaes de contas. H uma premissa em
curso, que a organizao do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social,
ou seja, que os conselhos estaduais e municipais efetivamente se materializem. O
SNHIS j conta com a adeso de cerca de dois mil municpios que esto em
processo de criao de seus fundos e conselhos. Esta uma aposta estratgica
para o governo. Uma maior participao e fiscalizao tem que se dar no nvel local
e o Governo Federal tem que criar os instrumentos que possibilitem essa articulao
no nvel local.
Dado da pesquisa de municpios aponta que em 2005, quando o SNHIS foi
criado, 40% dos municpios brasileiros tinham alguma institucionalidade para tratar

45
das questes relacionadas habitao. Pesquisa de 2009 indica que esse ndice
subiu para 72% dos municpios. A coincidncia do aumento dessa institucionalidade
est associada ao aumento dos recursos. Sejamos, portanto, capazes de organizar
essa institucionalidade em nvel nacional.
Um dos desafios do Programa de Acelerao do Crescimento - PAC II13,
aponta para a necessidade de se investir em assistncia tcnica aos municpios e
aos movimentos para se consolidar uma rede nacional. H realidades desiguais do
ponto de vista da distribuio mais equnime dos recursos tcnicos e humanos.
Uma conquista digna de nota o acesso direto dos movimentos sociais aos
recursos do FNHIS e, antes disso, aos recursos do Crdito Solidrio. Percebe-se a
organizao das pessoas por meio de associaes para apresentar projetos CEF.
Criou-se, assim, o aprendizado da organizao e da cidadania. Percebeu-se ainda
um aprendizado muito rico dos diversos atores institucionais envolvidos - Governo
Federal, CEF, governos estaduais e municipais - que incorporaram novos atores
como interlocutores importantes e legtimos para a soluo do problema do dficit
habitacional.
O processo, enfim, muito rico e se materializa de maneira mais ou menos
efetiva, dependendo do grau de sensibilidade dos atores locais. Exemplos: em Mato
Grosso do Sul e Tocantins, percebe-se a existncia de parcerias em todos os nveis,
com todas as entidades. Em So Paulo, os conflitos so mais latentes. Os estados
do Norte comeam a se organizar. Movimentos rurais e cooperativas de crdito
comeam a participar das dinmicas urbanas.
No governo do presidente Lula, portanto, h institucionalidades e
instrumentos que possibilitam a efetiva melhora do dilogo e o forte incremento da
participao social na formulao, implementao e gesto das polticas pblicas
destinadas a promover o direito a moradia.

13
Lanado em 29/03/2010.

46
CONSIDERAES FINAIS

No Brasil, temos uma sociedade desigual sob a tica social, econmica e


cultural, extremamente diversificada, plural e heterognea. Tais caractersticas, to
dspares, produzem desafios ao sistema democrtico que precisa dar respostas a
interesses e preferncias diversos. Aps algumas experincias de implementao e,
em alguns casos, de institucionalizao de espaos participativos como exemplo,
os conselhos percebe-se, pelas constataes empricas que a participao
consolida-se como um elemento significativo da cultura poltica brasileira.
Um dos desafios da democracia, em sociedades historicamente desiguais,
tem sido garantir que os agentes pblicos dispensem s minorias sociais, aos mais
pobres e mais fracos, um tratamento decente. Torna-se imperativo dar resposta s
reivindicaes populares de maior transparncia, pois o estabelecimento de slidos
mecanismos de prestao de contas crucial para generalizar e consolidar a
confiana social nas instituies representativas. A democratizao dos processos
de gesto pblica representa um importante mecanismo que tende a reforar os
processos de melhoria institucional. Quando esfera pblica e sociedade civil
pactuam condies mnimas de funcionamento e de participao, contribuem
significativamente para aproximar o governo dos cidados e para o enfraquecimento
das redes de clientelismo, trazendo alianas e conflitos de interesse para esferas
pblicas de deciso. Tais iniciativas permitem maior grau de acerto no processo de
tomada de decises, ajudam na identificao mais rpida de problemas e na
construo de alternativas de ao, alm de aumentar a transparncia administrativa
e pressionar as diversas reas do governo em direo a aes mais integradas.
Acredito e defendo que a participao consolida-se como um elemento de
cultura cvica e cidad. H, entretanto, uma grande listagem de desafios e limites em
sua capacidade de promover alteraes significativas na direo do aprofundamento
democrtico. Contudo, ao melhorar a participao melhora-se, sem dvida, a
qualidade do sistema poltico e o cidado torna-se mais prximo.
Com a ampliao dos espaos de discusso das questes nacionais e
especficas de cada segmento da sociedade civil brasileira, o Governo do Presidente

47
Lula contribui, significativamente, para a consolidao da democracia participativa,
fundamental para a construo de um Brasil para todos os brasileiros. Ao manter o
dilogo com a sociedade civil, o Governo Federal propicia aos movimentos sociais
um espao pblico para expresso de opinies, idias, sugestes, crticas e
proposies. Tais debates refletem a complexidade da sociedade brasileira e
possibilitam a consolidao de polticas pblicas capazes de contemplar nossa
imensa diversidade.
preciso, cotidianamente, enfrentar o desafio de aperfeioamento, ou mesmo
de inventividade institucional, para permitir que haja mecanismos ou instrumentos
institucionalizados que permitam ao cidado intervir na poltica democrtica em
todos os momentos, que no sejam exclusivamente os eleitorais. Hoje, se tomamos
o eixo da democracia como efetiva soberania popular, a educao poltica precisa se
traduzir em educao para a participao. J dizia Hannah Arendt, em seu livro "As
origens do Totalitarismo" (1951), que a liberdade liberdade para a participao
poltica, ou ento no coisa alguma.

48
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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Produo de Conhecimento Sobre os Conselhos de Polticas: alguns desafios
metodolgicos. SD. Mimeog.

ALMEIDA, Dbora Cristina Rezende de e CUNHA, Eleonora Schettini M. O


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AVRITZER, Leonardo. A Moralidade da Democracia: ensaios em teoria


habermasiana e teoria democrtica. 1996

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49
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promulgada em 5 de outubro de 1988. Contm as emendas constitucionais
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BIGNOTTO, N., Das Barricadas Vida Privada. Nova Economia Belo Horizonte 16
(3) 459-480 setembro-dezembro de 2006

CARNEIRO, Carla B.; COSTA, Bruno L. Inovao Institucional e Accountability: o


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Entrevista do Senador Jos Sarney ao site www.conjur.com.br , domingo, 14 de


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Entrevista com Ins Magalhes, Secretria Nacional de Habitao, no dia


22/02/2010.

Entrevista com Carlos Roberto Oliveira, Dirigente Nacional da UNMP, no dia


12/02/2010.

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GUIMARES, J. R. (Org.) ; STARLING, Heloisa M. M. (Org.) . Corrupo: Ensaios
e Crticas. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2008.

51
ANEXOS

52
Anexo I

CONAM - Confederao nacional das Associaes de Moradores14

A Confederao Nacional das Associaes de Moradores (Conam) foi


fundada no dia 17 de janeiro de 1982, tendo como misso organizar as federaes
estaduais, unies municipais e associaes comunitrias, entidades de bairro e
similares.

A Conam defende a universalizao da qualidade de vida, com especial


ateno s questes do direito cidade, incluindo alm da luta pela moradia digna,
sade, transporte, educao, meio ambiente, trabalho, igualdade de gnero e raa e
democratizao em todos os nveis. A Confederao participou do processo de
coleta de assinaturas para a criao do Fundo Nacional de Moradia Popular e
defende a aplicao do Estatuto da Cidade.

Atualmente, a Conam congrega mais de 550 Entidades Municipais e 22


federaes estaduais, presente em 23 estados da Federao e no Distrito Federal,
associada a FCOC Frente Continental de Las Organizaciones Comunales, que
rene as entidades comunitrias do continente americano compondo a sua diretoria
executiva.

Participa do MDT Movimento pelo Direito ao Transporte; do FNRU Frum


Nacional de Reforma Urbana; da Frente Nacional de Saneamento Ambiental e do
Frum Mundial do Direito a Energia. Compe o Conselho Nacional das Cidades com
7 titulares e 7 suplentes e o Conselho Nacional de Sade.
Em sua histria de luta por polticas pblicas e democrticas, a Conam
realizou 9 congressos nacionais, sendo que o mais recente ocorreu em Maio de
2005 em Braslia, com a presena de mais de 2.000 delegados (as).

14
site: http://www.conam.org.br

53
Principais atividades
Entre as atividades desenvolvidas pela entidade se destacam:
Participao em 1996 da Conferencia Habitat II da ONU.
Participou e apoiou a realizao da 1 Conferencia das Cidades, de 1 a 3 de
dezembro de 1999.
Participou e apoiou a Campanha pelo Plebiscito da Divida Externa em 2000.
Promoo da Caravana Nacional pelo Direito a Moradia realizada em 26 e 27
de novembro de 2001 em Braslia DF.
Participao do Seminrio Mundial Pelo Direito a Cidade, realizado no FSM
em 2002.
Promoveu o Seminrio Nacional sobre Habitao e Reforma Urbana de 09 a
12 de Agosto de 2001 em Belo Horizonte MG.
Participou e apoiou a realizao da III Conferencia das Cidades, na Cmara
dos Deputados em 2001.
Participou do I Seminrio das guas, em 26 de outubro de 2001.
Realizou o I Encontro Nacional de Mulheres do Movimento Comunitrio em
agosto de 2003 na Cidade de Belo Horizonte MG.
Com o Ministrio da Sade promoveu um seminrio de incentivo a
participao popular na gesto do SUS, realizado nos dias 6 e 7 de outubro
de 2003 em Braslia.
Participou de todos os FSM, inclusive na ndia e compe o Comit de
Organizao Brasileiro do FSM de 2005.
Participou do II Frum Mundial do Direito da Cidade.
Participou da Campanha Contra a ALCA e pela Paz.
Participou da 1 e 2 Conferncia Nacional das Cidades organizada pelo
Ministrio das Cidades, onde na ltima elegeu 7 delegados (as) titulares e 7
suplentes.
Participou da Marcha Nacional pelo Direito Cidade e pela Reforma Urbana
15 e 16 de agosto de 2005.

54
Participou da coordenao e das atividades do 2 Frum Social Brasileiro
realizado em Abril de 2006 em Recife PE.
Realizou o X Encontro Continental de Organizaes Comunitrias de 4 a 6 de
Maio em Niteri em parceria com a FCOC Frente Continental de
Organizaes Comunitrias.

55
Anexo II

UNMP - Unio Nacional por Moradia Popular


A UNMP iniciou sua articulao em 1989 e consolidou-se a partir do processo
de coletas de assinaturas para o primeiro Projeto de Lei de Iniciativa Popular que
criou o Sistema, o Fundo e o Conselho Nacional por Moradia Popular no Brasil (Lei
11.124/05). Com esta tarefa os movimentos de moradia do Estado do Paran, So
Paulo e Minas Gerais iniciam com objetivo de articular e mobilizar os movimentos de
moradia, lutar pelo direito moradia, por reforma urbana e autogesto e assim
resgatar a esperana do povo rumo a uma sociedade sem excluso social. Sua
atuao se d nas reas de favelas, cortios, sem-teto, mutires ocupaes e
loteamentos.
A atuao do movimento com essas propostas est presente em 19 Estados
brasileiros. Sua forma de organizao tem uma forte influncia da metodologia das
Comunidades Eclesiais de Base, origem de grande parte de suas lideranas.
Trabalham com grupos de base nas regies metropolitanas que se articulam
regionalmente nos principais plos dos estados. Os estados so representados na
instncia nacional.
Sempre defendendo a proposta autogestionria, o direito moradia, cidade e
participao popular nas polticas pblicas e radicalmente contra os despejos, a
UNMP organiza-se em torno desses princpios comuns que se traduzem em
reivindicaes, lutas concretas e propostas dirigidas ao poder pblico nas trs
esferas de governo.
A UNMP tem sido fundamental para a articulao de propostas habitacionais
no mbito do Governo Federal, tendo participado da mobilizao e conquista da
incluso do direito moradia na Constituio, da aprovao do Estatuto da Cidade e
da realizao das Conferncias das Cidades.
Desde a fundao houve uma preocupao de se obter parcerias em prol do
fortalecimento e da capacitao dos atores que lutam para aquisio da moradia
digna. Esta reivindicao legitima e, para isso, foram realizadas vrias caravanas a

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Braslia, diversas ocupaes, e foram apresentadas propostas de polticas
habitacionais tanto ao Legislativo quanto ao Executivo do pas.
Em 2004 e 2005, a UNMP participou do processo de construo, junto ao
governo federal, de um novo Sistema Nacional de Habitao, que incorpore as
propostas desenvolvidas no projeto de lei do Fundo Nacional de Moradia Popular.
Em 2004, a UNMP conquistou o financiamento junto ao Ministrio das Cidades, para
construo de moradias atravs da autogesto, atravs do Programa Crdito
Solidrio. Em 2007, a luta foi pelo acesso direto aos recursos do FNHIS.

Organizao da Entidade
A Unio Nacional por Moradia Popular se organiza a partir da base nos
estados, articulando movimentos populares de moradia, em suas diversas
expresses movimentos de sem-teto, cortios, favelas, loteamentos, mutires,
ocupaes no Brasil.

Como funciona a UNMP

Encontro Nacional bienal, onde define as grandes linhas de atuao e


organizao da entidade e bandeiras de lutas O ultimo encontro foi realizado
em 2008, na Bahia.
Plenria nos Estados define o plano de lutas e atividades estaduais.
Coordenao Nacional formada por 2 representantes de cada estado,
rene-se a cada 4 meses para planejar, articular, deliberar, autorizar gastos,
dar orientao poltica, definir a agenda nacional e pautar as aes da
entidade em
temas da conjuntura.
Coordenao Executiva formada por 7 coordenadores eleitos. Rene-se a
cada 2 meses e responsvel por monitorar, encaminhar, executar, realizar
gastos, fazer projetos e convnios, prestar contas, definir critrios para a
atuao da entidade.

57
Secretaria Executiva responsvel pelos encaminhamentos da entidade. A
UNMP tem uma sede alugada onde funciona a secretaria executiva da
entidade, responsvel pela disseminao de informao, documentao e
logstica. A implantao da sede possibilitou uma melhor organizao da
entidade e a constituio de um local de referncia para movimentos
populares, estudantes, tcnicos da rea que buscam informaes, realizam
reunies de comisses em seu espao.
A UNMP filiada Central de Movimentos Populares, ao Forum Nacional da
Reforma Urbana e Coordenao dos Movimentos Sociais. Em nvel internacional,
filiada Secretaria Latino-Americana de la Vivienda Popular e Coalizo
Internacional do Habitat.

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ANEXO III

CMP - Central de Movimentos Populares15


Em outubro de 2007, a Central de Movimentos Populares completou 10 anos
de existncia. Sua trajetria, at sua fundao foi a seguinte: em 1980 foi constituda
a Articulao Nacional dos Movimentos Populares e Sindicais (ANAMPOS). No final
da dcada de 80, no seu 8 Congresso, a ANAMPOS foi dissolvida, dando lugar
Comisso pr-Central de Movimentos Populares. Em outubro de 1993, finalmente,
foi realizado o Congresso de fundao da CMP, em So Bernardo do Campo.
Atualmente a CMP atua em 15 estados, os movimentos populares em torno da
Central so variados e vo desde ONGs de mulheres, movimentos de negros,
moradia e comunitrios, passando pelos movimentos culturais, de rdios
comunitrias, indgenas e ecolgicos, dentre outros, propondo diretrizes gerais para
as lutas a serem travadas em cada momento especfico, bem como colaborar com a
construo de um projeto poltico popular para a transformao da sociedade.
A CMP est vinculada e atua em conjunto com a Federao Continental de
Organizaes Continentais(FFCCOC).
Em maro de 1996 a Central de Movimentos Populares realizou o seu I
Congresso, ocasio em que foram definidas a organizao poltica, as atividades e a
estrutura da entidade, sendo eleitas a Coordenao Nacional, Executiva Nacional e
Secretarias. Foi definido que os Congressos, como instncia mxima da CMP,
seriam realizados a cada 3 anos, com o objetivo de definir um plano de lutas, a linha
poltica e as aes (estratgia e ttica) e eleger a Direo.
O II Congresso foi realizado em Belo Horizonte em 13/16 de maio de 1999 com
a presena de 570 delegados, representando movimentos comunitrios, de moradia,
sade, educao, criana, adolescentes, negros, mulheres, gays e lsbicas. Os
delegados avaliaram a conjuntura, aprovaram um plano de lutas e elegeram uma
nova direo. Na avaliao, foi considerado que o modelo neoliberal de FHC, com
sua poltica de privatizaes e aumento das dvidas externa e interna, est

15
Fonte_ site http://www.forumreformaurbana.org.br

59
destruindo o patrimnio pblico. As reservas financeiras foram e esto sendo usadas
para o pagamento de agiotas internacionais e para engordar o bolso de banqueiros.
Em nome da modernidade e da globalizao foi promovido o desmonte da indstria
nacional, da agricultura e dos direitos sociais, elevando o desemprego e a excluso
social a ndices assustadores.
O II Congresso deliberou que a CMP deve continuar lutando, juntamente com
outros setores da sociedade, pelo fim do projeto neoliberal e pela construo de um
projeto democrtico e popular.

60
Anexo IV

MNLM - Movimento Nacional de Luta pela Moradia16


O Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM) foi criado em julho de
1990, no I Encontro Nacional dos Movimentos de Moradia, com representao de 13
estados. Materializou-se depois das grandes ocupaes de reas e conjuntos
habitacionais nos centros urbanos, deflagradas principalmente na dcada de 80.
Entre vrios organismos, teve como apoiadores a Conferncia Nacional dos Bispos
do Brasil (CNBB), Critas, Central de Movimentos Populares. Hoje tambm tem
parceria com a Central nica dos Trabalhadores (CUT) e vnculo com o Movimento
dos Trabalhadores Sem-Terra (MST).

O objetivo central do MNLM a solidariedade pelo espao urbano, numa luta


orgnica e nica em conjunto com o MST - alm da terra, luta pelo lote, pela casa,
saneamento e demais necessidades da populao. O movimento est organizado
em 15 estados: Par, Acre, Mato Grosso do Sul, Distrito Federal, So Paulo, Minas
Gerais, Esprito Santo, Pernambuco, Sergipe, Bahia, Rio de Janeiro, Tocantins,
Paran, Paraba e Rio Grande do Sul.

16
Fonte: site http://mllm.net

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Anexo V

Sntese da proposta dos movimentos sociais pr-moradia de criao da


Superintendncia Nacional de Habitao de Interesse Social na estrutura da Caixa
Econmica Federal.

Objetivo principal
A Superintendncia ser criada para administrar melhor as aes relacionadas
Habitao de Interesse Social HIS - na Caixa Econmica Federal, de forma que
os recursos disponveis sejam investidos de forma mais gil, atendendo, com mais
qualidade, a premente necessidade da populao brasileira.

Motivao
Atribuir Habitao de Interesse Social a importncia que lhe devida na atual
conjuntura brasileira, na qual, aps muitos anos, o Governo Federal volta a investir
decisivamente nessa rea.

Argumentos
(1) Necessidade de se ter um rgo responsvel exclusivamente pelos
programas de HIS a nvel federal na Caixa Econmica Federal;
(2) Retomada da estrutura existente na Caixa Econmica Federal antes do
desaquecimento dos investimentos em HIS;
(3) Ao relativamente simples e pouco onerosa para a Caixa Econmica
Federal, com grande retorno social;
(4) Necessidade de um melhor preparo para atender implementao do
PAC, que destinar recursos elevados para a HIS.

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