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Anlise A Revista Acadmica da FACE

Porto Alegre, v. 22, n. 1, p. 31-43, jan./jun. 2011

Competncias, papis e funes dos poderes municipais


no contexto da administrao pblica contempornea
Powers, roles and functions of municipal authorities within the context
of contemporary public administration
Luis Roque Kleringa
Sandro Trescastro Bergueb
Christine da Silva Schrederc
Melody de Campos Soares Porssed
Eduardo Stranze
Alexandra Jochims Kruelf

Resumo: Este artigo tem por finalidade apresentar as competncias, papis e funes
municipais no contexto da administrao pblica contempornea, sobretudo a partir
do entendimento das funes dos poderes Legislativo e Executivo como partes inter-
dependentes dos governos municipais. Assim, enfoca especialmente a evoluo das
novas preocupaes municipais, identificando as funes que esto ampliando (ou
diminuindo) sua importncia no contexto das competncias e administraes municipais,
apresentando de forma comparativa as despesas por funes nos municpios brasileiros
entre 2006 e 2008, e concluindo com a proposio de questes referentes a aes
governamentais inovadoras e atributos de projetos inovadores na esfera municipal.
Palavras-chave: Administrao pblica. Municpios. Competncias, papis e funes muni-
cipais.

Abstract: The intent of this article is to present municipal powers, responsibilities and
functions within the context of contemporary public administration, based in particular
on the understanding of legislative and executive powers as interdependent parts of
municipal government. Therefore, it focuses especially on the evolution of new municipal
concerns, identifying the functions that are expanding (or decreasing) its importance
in the context of municipal powers and administration, presenting in a comparative
manner the expenses of Brazilian local governments, by functions, between 2006 and
2008, and ending with the proposition of issues in regard to innovative governmental
actions and attributes of innovative projects in the municipal realm.
Keywords: Public administration. Local governments. Powers, roles and functions of municipal
autorithies.
JEL Classification: H83, Public Administration. O38, Government Policy.

a Doutor em Administrao pela FEAC/USP. Mestre em Administrao pelo PPGA/UFRGS. Professor da Escola de Administrao da
UFRGS, nos nveis de graduao e ps-graduao. E-mail: <lrklering@via-rs.net>.
b Doutor em Administrao pela Escola de Administrao da UFRGS. Mestre em Administrao pelo PPGA/UFRGS. Tcnico do

Tribunal de Contas do Estado do Rio Grande do Sul (TCE-RS). Professor de Administrao da Universidade de Caxias do Sul.
E-mail: <bergue@tce.rs.gov.br>.
c Doutora em Administrao pela Escola de Administrao da UFRGS. Mestre em Administrao pelo PPGA/UFRGS;Professora da

Universidade de Passo Fundo. E-mail: <christine1004sch@gmail.com>.


d Doutora em Administrao pela Escola de Administrao da UFRGS. Mestre em Economia pela Universidade Federal da Paraba.

E-mail: <msporsse@hotmail.com>.
e Tcnico da Confederao Nacional de Municpios (CNM). E-mail: <eduardo.stranz@terra.com.br>.
f Doutoranda em Administrao da Escola de Administrao da UFRGS; Mestre em Administrao pelo PPGA/UFRGS; Empregada

Pblica do Grupo Hospitalar Conceio Ministrio da Sade. E-mail: <ajkruel@ea.ufrgs.br>.


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1 Introduo pensamento de governo fragmentado, inflexvel,


rgida e demasiadamente especializado e fecha-
O municpio integra a federao brasileira, do em silos ou feudos organizacionais, entre
conforme Arts. 1 e 18 da Constituio Federal outros aspectos que caracterizam a viso tra-
(BRASIL, 1988), e possui autonomia poltico- dicional de administrao pblica, fortemente
administrativa e financeira. Como ente da fe- baseada em um modelo burocrtico-patrimonial
derao, o municpio tem crescido enormemente e paternalista.
em importncia tanto na oferta direta de bens e Sob uma perspectiva jurdica, o municpio
servios pblicos, quanto na promoo da cida- uma entidade com personalidade jurdica de
dania, aperfeioando e acentuando as diferentes direito pblico interno, que, diferentemente dos
prticas de participao da sociedade na admi- outros nveis de governo (federal e estadual),
nistrao pblica. Alm desta dimenso pol- est dividida em somente dois poderes: o le-
tica, o municpio tem tambm ocupado papel gislativo e o executivo. O governo resultante
de destaque na promoo do desenvolvimento da interao harmnica e independente desses
econmico e social das regies, especialmente dois poderes: o legislativo e o executivo, que
mediante a assuno de diferentes formas or- tm sede na cmara municipal e na prefeitura
ganizacionais, com nfase para a formao de municipal, respectivamente.
convnios, consrcios, programas, entre outras Note-se, portanto, que no h o governo e
formas de atuao com forte orientao sistmi- a cmara como se constitussem elementos
ca. Essa orientao sistmica pressupe: distintos e isolados. A cmara congrega os
a) uma nfase nas relaes de cooperao de membros do poder legislativo, que, por sua vez,
municpios entre si e com os demais entes em interao com o poder executivo, operam o
da federao; governo. Uma leitura diversa dessa pode dar
b) uma viso do municpio como organismo margem interpretao de que o governo
integrado e interdependente com os de- exercido pelo prefeito e que os vereadores tm
mais em seu entorno, e no como um ente papel coadjuvante. Isso no verdade; pois no
isolado e dotado de independncia abso- h hierarquia entre os poderes, mas existe, to
luta; somente, uma diviso de papis e atribuies
c) uma estrutura complexa composta por ele- desses importantes atores polticos, que devem
mentos internos que so foras vivas de cooperar harmonicamente orientados para o
um municpio, entre os quais inclui-se a interesse pblico. A chefia dos poderes legislati-
estrutura desta administrao pblica (e vo e executivo municipais compete ao presiden-
os poderes constitudos); as entidades re- te da cmara e ao prefeito, respectivamente.
presentativas de interesses empresariais, O poder executivo municipal desempenha as
sociais, profissionais, religiosas, culturais, suas funes por meio de um aparelho adminis-
esportivas, entre outras; as associaes; trativo constitudo por rgos (secretarias, de-
os grupos sociais; comunidades diversas; partamentos, servios, etc.) e entidades (autar-
entidades do terceiro setor; assim como a quias, fundaes e empresas estatais), cuja con-
sociedade em geral; figurao se orienta segundo as especificidades
d) que as fronteiras entre esses subsistemas locais em termos de necessidades de oferta de
institucionais so bastante permeveis, bens e servios pblicos.
implicando reconhecer as influncias m- Todavia, para enfrentar os novos desafios
tuas historicamente existentes (e que ora que a sociedade impe, e de forma coerente
se acentuam) no como algo inerentemente com uma viso mais contempornea de gesto,
disfuncional, mas como fontes potenciais emergem novos formatos organizacionais que
de recursos para a gesto. O conceito de transformam substancialmente a produo de
participao est inserido nesse contexto, bens e servios pblicos. A mais visvel dessas
onde se verifica crescente substituio de mudanas a gesto pblica baseada em pro-
um padro patrimonialista de comporta- jetos e programas, com enfoque mais sistmico
mento por uma gesto integradora com- de ao governamental.
plexa e multifacetada. Os projetos e programas possuem formatos
importante destacar que essa noo de gerenciais que normalmente so transversais s
atuao sistmica pressupe uma oposio ao esferas e, mesmo, nveis de governo. Como, por

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exemplo, o PSF, Programa de Sade da Famlia, bens de valor histrico, artstico e cultural,
que conduzido por trs nveis de governo. Ou- os monumentos, as paisagens naturais no-
trossim, os projetos e programas normalmente tveis e os stios arqueolgicos;
enfocam o atendimento de necessidades sociais impedir a evaso, a destruio e a desca-
bastante definidas, que integram polticas estru- racterizao de obras de arte e de outros
turadas. Sua forma de financiamento e alocao bens de valor histrico, artstico ou cul-
de recursos normalmente compartilhada por tural;
diferentes entes da federao (Unio, Estados e proporcionar os meios de acesso cultura,
municpios), e sua gesto tende a ter forte base educao e cincia;
em indicadores de desempenho, visando a aferir proteger o meio ambiente e combater a po-
sistematicamente a sua performance (ou eficin- luio em qualquer de suas formas;
cia), bem como deliberar sobre a sua ampliao, preservas as florestas, a fauna e a flora;
reduo, ou mesmo descontinuidade. fomentar a produo agropecuria e orga-
Feita esta primeira contextualizao, este nizar o abastecimento alimentar;
artigo prope-se a apresentar as competn- promover programas de construo de mo-
cias, papis e funes dos municpios na ges- radias e a melhoria das condies habita-
to contempornea, a partir do entendimento cionais e de saneamento bsico;
das funes dos poderes legislativo e executivo combater as causas da pobreza e os fato-
como partes interdependentes, bem como re- res de marginalizao, promovendo a inte-
fletir sobre aes governamentais inovadoras grao social dos setores desfavorecidos;
neste mbito. Enfoca especialmente a evoluo registrar, acompanhar e fiscalizar as con-
das novas preocupaes municipais em termos cesses de direitos de pesquisa e explo-
de funes, destacando aquelas que esto am- rao de recursos hdricos e minerais em
pliando sua importncia no contexto das com- seus territrios;
petncias e administraes municipais, bem estabelecer e implantar poltica de educa-
como as que esto diminuindo. Neste sentido, o para a segurana do trnsito.
apresenta comparativamente as despesas por J o Artigo 30 da mesma Constituio Fede-
funes nos municpios brasileiros entre 2006 e ral informa que so competncias exclusivas do
2008, concluindo, ainda, a anlise do papel dos municpio:
municpios com a proposio de questes refe- legislar sobre assuntos de interesse local;
rentes a aes governamentais inovadoras, na suplementar a legislao federal e esta-
esfera municipal. dual no que lhe couber;
instituir e arrecadar os tributos de sua
2 Competncias municipais competncia, bem como aplicar suas ren-
das, sem prejuzo da obrigatoriedade da
O ttulo III da Constituio Federal (BRASIL, prestao de contas e da publicao de
1988) focaliza a organizao do Estado Brasilei- balancetes;
ro. O artigo 18 expressa que a organizao polti- criar, organizar e suprimir distritos, obser-
ca da Repblica Federativa do Brasil compreen- vada a legislao estadual;
de a Unio, os Estados (atualmente em nmero organizar e prestar, diretamente ou sob re-
de 26), o Distrito Federal e os municpios (atual- gime de concesso ou permisso, os servi-
mente 5.565), todos autnomos, nos termos da os pblicos de interesse local, incluindo
Constituio. o de transporte coletivo, que tem carter
Neste contexto, o artigo 23 expressa que essencial;
competncia comum da Unio, dos Estados, do manter, com a cooperao tcnica e finan-
Distrito Federal e dos municpios: ceira da Unio e do Estado, programas de
zelar pela guarda da Constituio, das leis educao pr-escolar e ensino fundamen-
e das instituies democrticas e conser- tal;
var o patrimnio pblico; prestar, com a cooperao tcnica e finan-
cuidar da sade e assistncia pblica, da ceira da Unio e do Estado, servios de
proteo e garantia das pessoas portado- atendimento sade da populao;
ras de deficincia; promover, no que couber, adequado orde-
proteger os documentos, as obras e outros namento territorial, mediante planejamen-

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to e controle do uso, do parcelamento e da ministrativa interna, alm de um papel gerencial


ocupao do solo urbano; estratgico no contexto da administrao pbli-
promover a proteo do patrimnio histri- ca contempornea (Temer, 2001).
co-cultural local, observada a legislao e Segundo uma perspectiva gerencial, pre-
a ao fiscalizadora federal e estadual. ciso perceber as diferentes funes do poder le-
O artigo 31 define as formas de controle do gislativo inseridas no processo administrativo
municpio. A fiscalizao do municpio deve ser ou ciclo gerencial: planejamento, organizao,
exercida pelo poder legislativo municipal, me- direo-coordenao e controle, com especial
diante controle externo, e pelos sistemas de con- destaque para a primeira e a ltima fases. En-
trole interno do poder executivo municipal, na quanto instncia, sobretudo legisladora e fis-
forma da lei, sendo que: calizadora, o poder legislativo desempenha im-
o controle externo da cmara municipal portante papel no planejamento governamental,
ser exercido com o auxlio dos Tribunais especialmente quando aprecia e vota as peas
de Contas dos Estados e do municpio ou legais integrantes do sistema de planejamento
dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos integrado da administrao pblica (Art. 48, in-
Municpios, onde houver; o parecer pr- ciso II; Art. 165, ambos da Constituio Federal;
vio, emitido pelo rgo competente sobre e Arts. 4 e 5 da Lei Complementar 101/2000
as contas que o prefeito deve anualmente LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, 2000).
prestar, s deixar de prevalecer por deci- Sob esta mesma tica, constituem funes
so de dois teros dos membros da cmara do poder Legislativo municipal a funo legis-
municipal; lativa, a funo controladora e a funo admi-
as contas dos municpios ficaro, durante nistrativa.
60 dias, anualmente, disposio de qual-
quer contribuinte, para exame e aprecia- 3.1 Funo legislativa
o, o qual poder questionar-lhes a legi- Tal funo diz respeito anlise e proposi-
timidade, nos termos da lei; o, discusso e aprovao de Projetos de Lei,
vedada a criao de Tribunais, Conse- alm de deliberar sobre outras espcies norma-
lhos ou rgos de contas municipais. tivas internas, como Decretos Legislativos, Re-
A partir desta viso geral, cabe caracteri- solues e outros atos. Essa atuao legislativa
zar, agora, os papeis, funes e competncias circunscreve-se sua esfera de competncia
especficas dos poderes legislativo e executivo (Art. 30 da Constituio Federal), respeitando
municipal. as reservas constitucionais de competncia da
Unio (Arts. 22 e 24) e dos Estados (Arts. 24 e
3 O poder legislativo municipal 25), e est relacionada, essencialmente, s ma-
trias de ordem administrativa, tributria e fi-
Modernamente, o poder legislativo, coeren- nanceira de interesse local (Meirelles, 1995).
te com seu papel institucional no mbito do O principal dito do poder legislativo a Lei
governo municipal, tem assumido e realizado, Orgnica Municipal LOM, que representa uma
em escala crescente, funes gerenciais em n- espcie de Constituio do municpio, e con-
vel estratgico, especialmente aes integra- soante qual toda a estrutura legal deve man-
das orientadas para o desenvolvimento local ter-se (Temer, 2001).
e regional. Superando posturas tradicionais, o
legislativo vem ocupando posio de destaque 3.2 Funo controladora (ou fiscalizadora)
no somente pela qualificao de sua atuao e julgadora
legiferante e fiscalizadora, mas como instncia O controle como funo gerencial constitui
de envolvimento efetivo da sociedade com a ad- uma das linhas de ao do legislativo municipal
ministrao pblica. que mais tem se desenvolvido sob o ponto de
Pode-se dizer, ento, que no existem, sob o vista estratgico, acentuando, assim, o carter
ponto de vista da gesto, funes principais ou sistmico da estrutura administrativa. A funo
acessrias para o legislativo, pois seu desempe- fiscalizadora do legislativo pode ser desempe-
nho e legitimidade residem na realizao plena nhada por seus membros os vereadores indi-
de todas e de forma articulada, quais sejam: fun- vidualmente; por comisses permanentes, como
o legislativa, funo fiscalizadora, funo ad- as Comisses de Constituio e Justia (Ferrari,

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1994), de Oramento e Finanas, etc.; e por co- fiscalizao contbil, financeira, oramentria,
misses especiais de investigao, como as Co- operacional e patrimonial da administrao por
misses Parlamentares de Inqurito CPIs. parte do Poder Legislativo, que o realizar com
O controle legislativo, quando exercido sobre o auxlio do Tribunal de Contas competente (Art.
o poder executivo, denomina-se controle exter- 71 da Constituio Federal). O julgamento das
no. Esse controle externo, por expressa disposi- contas do chefe do poder executivo, portanto,
o constitucional, exercido com o auxlio dos tanto quanto um ato de controle poltico, envol-
Tribunais de Contas, a quem compete o prescri- ve, tambm, elementos de controle financeiro.
to nos incisos I a XI do Art. 71 da Constituio de se notar que esse controle financeiro,
Federal. J quando realizado sobre a prpria por expressa disposio constitucional, envol-
estrutura e processos organizacionais do poder ve tambm a atuao do controle interno, sen-
legislativo, denominado de controle interno do que o controle interno no poder legislativo
(Cruz; Glock, 2003). abrange um conjunto de mecanismos balizado-
Assim, a funo de controle externo apre- res de procedimentos, que por sua vez incidem
senta dupla perspectiva de anlise: uma que se sobre atividades e resultados que, operando
manifesta quando da apreciao e aprovao de forma articulada com o controle interno do
de leis (como o Plano Plurianual PPA, a Lei de executivo, tm como finalidade garantir eficin-
Diretrizes Oramentrias LDO, a Lei do Ora- cia e eficcia dos processos internos ao legis-
mento LOA, entre tantas outras), e outra me- lativo.
diante o julgamento do parecer prvio (Castro,
1995) sobre as contas do chefe do poder executi- 3.3 Funo administrativa
vo o prefeito. Esse julgamento realizado com Por sua vez, a funo administrativa compre-
base no parecer prvio sobre as contas, produzi- ende os atos praticados pelo legislativo, median-
do pelo Tribunal de Contas (no caso, Tribunal de te as autoridades competentes, relativos a sua
Contas do Municpio (TCM), Tribunal de Contas organizao interna, tais como a composio da
dos Municpios (TCdosM), ou Tribunal de Con- mesa, das comisses, a regulamentao da es-
tas do Estado (TCE), conforme a situao, uma trutura e funcionamento do poder, inclusive no
vez que esse arranjo institucional de controle que diz respeito aos seus servios auxiliares (por
externo varia segundo o Estado da Federao). exemplo: gesto de patrimnio, de materiais, de
Sob outra perspectiva, o controle externo pessoal, dentre outros) (Meirelles, 1995).
exercido pelo poder legislativo pode ser com-
preendido segundo duas dimenses: o controle 3.4 O papel estratgico do legislativo local
poltico e o controle financeiro. O controle po- na gesto contempornea
ltico assim denominado por alcanar tanto Descritas as atribuies anteriores, cabe en-
questes de legalidade, quanto de mrito, en- fatizar, ainda, que entre as dimenses estratgi-
volvendo aspectos de discricionariedade da de- cas da atuao do poder legislativo local est a
ciso administrativa, ou seja, adentrando o juzo sua interao com o controle social. O controle
de convenincia e oportunidade dos atos ante social um direito pblico subjetivo, ao passo
o interesse pblico. As Comisses Parlamenta- que o controle institucional tanto um direito
res de Inqurito (CPIs) so exemplos tpicos de quanto um dever de ofcio (Siraque, 2005). Coe-
instrumentos de ao do controle legislativo. A rente com uma perspectiva de atuao sistmi-
prpria apreciao do oramento tambm pode ca do poder legislativo municipal e seus mem-
ser considerada como um controle poltico so- bros os vereadores , est o estabelecimento
bre a administrao, bem como a convocao de redes. A atuao tanto administrativa quanto
de membros do governo para prestar informa- poltica dos poderes , e sempre foi, sistmica
es ao parlamento ou para qualquer de suas e baseada em redes de relacionamento formais
comisses, acerca de matria previamente in- (institucionais, legais, etc.) e informais (pes-
formada (incorrendo em crime de responsabili- soais, afetivas, etc.). Assim, uma postura estra-
dade a ausncia, conforme Art. 50 da Constitui- tgica do poder legislativo decorre, ento:
o Federal), entre outros controles (Di Pietro, da transposio dessas redes informais
1999); o controle financeiro, por sua vez, mais para canais institucionais;
especfico e est regulado pelos Artigos 70 a do aperfeioamento dos mecanismos for-
75 da Constituio Federal, que disciplinam a mais de atuao em rede;

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da preparao dos diferentes atores so- Na administrao pblica, fundamentalmen-


ciais (cidados, destacadamente os mem- te em razo do denominado princpio basilar da
bros dos poderes legislativo e executivo, legalidade, o gestor pblico deve estar sempre
servidores pblicos, representantes de sujeito aos ditames da lei. Diz-se, pois, que o po-
setores organizados da sociedade civil, der do administrador pblico , em verdade, um
de universidades, partidos polticos, en- poder-dever. Assim, o gestor no s pode fazer o
tre outros) para agirem cooperativamente que a lei o autoriza, mas tem o dever de faz-lo.
nesse ambiente; Em sntese, enquanto que na administrao de
eliminao de fronteiras e barreiras insti- uma empresa privada o gestor pode fazer tudo
tucionais que prejudiquem a interao e o que a lei no probe, na esfera pblica, de forma
alcance do interesse pblico. oposta, o administrador pode e deve fazer so-
Nesse cenrio de mudana, o legislativo lo- mente o que a lei permitir. A isso se denomina
cal assume papel de mxima relevncia, no de observncia do princpio da legalidade ad-
somente porque constitui elo entre a sociedade ministrativa.
e a administrao pblica, mas pela pluralida- O chefe do executivo, o prefeito municipal,
de que encerra, pela multiplicidade de agentes assessorado pelos secretrios municipais, prati-
que possui, e pela fluidez de trabalho que ca- ca atos de gesto que podem ser classificados,
paz de promover no caminho do envolvimento sempre observados os limites da legalidade, em
da sociedade com essa administrao. de se duas categorias: os vinculados e os discricion-
destacar que envolvimento implica comprome- rios.
timento com a administrao pblica e, por con- A noo de vinculao pode ser compreen-
seguinte, com o interesse pblico, o que fecha, dida como uma idia de estrita observncia.
com enlaces de reforo positivos, um ciclo de Quando a lei no deixa opes ao administrador
pensamento sistmico. pblico, diz-se que os atos deste so vinculados.
As formas segundo as quais esses relaciona- O administrador, nestes casos, tem o dever de
mentos tm sido efetivados, em geral, refletem- agir.
se em conselhos, comisses, grupos de estudo, Alternativamente ao ato vinculado, quando a
etc., todos com a finalidade de pensar estrate- lei permite uma margem de liberdade para a de-
gicamente solues de gesto pblica viveis ciso, tem-se a discricionariedade. Note-se que
e aderentes realidade local, baseadas em um vinculao e discricionariedade relacionam-se,
diagnstico realizado a partir de mltiplas pers- pois dizem respeito ao nvel de especificidade
pectivas e de alternativas de enfrentamento dos do regramento. A ao discricionria implica na
problemas gerados, a partir de diferentes contri- opo por uma ou outra soluo em razo dos
buies e segmentos de origem. critrios de oportunidade, convenincia, justia,
equidade, que so prprios da autoridade deci-
4 O poder executivo municipal sora o gestor , dado que no foram definidos
pelo legislador (Di Pietro, 1999).
Por seu turno, o poder executivo repre- importante notar, entretanto, que, embora
sentado pelo prefeito, que exerce as atividades haja espao para a discricionariedade, o admi-
de gesto, ou seja, a conduo dos negcios nistrador no age de forma livre, pois a discri-
da administrao local (Meirelles, 1995). Essa cionariedade implica em liberdade de atuao
atividade executiva, tal como o que se aplica a nos limites traados pela lei; se a administrao
toda a administrao pblica, est fundamen- ultrapassa esses limites, sua deciso passa a ser
talmente subordinada aos princpios gerais de arbitrria, ou seja, contrria lei (idem acima;
gesto pblica, previstos no caput do Art. 37 da grifo no original).
Constituio Federal: legalidade, impessoalida- Na esfera de competncia do poder execu-
de, moralidade, publicidade e eficincia, sendo tivo, o prefeito gerencia, fundamentalmente,
que princpio toda proposio, pressuposto de mediante decretos. Os secretrios no podem
um sistema, que lhe garante a validade, legi- expedir decretos, mas, quando devidamente au-
timando-o (Cretella Jr, 1995). Em sendo assim, torizados, podem editar instrues com o prop-
os princpios de gesto pblica constituem os sito de bem executar, no plano operacional, as
fundamentos de validade da ao adminis- determinaes contidas nos decretos. Dotar os
trativa. secretrios de maior autonomia administrativa

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(na forma de empoderamento e descentraliza- ampliao, reduo, continuidade ou mesmo


o gerencial) pode contribuir no somente para descontinuidade.
a agilizao da gesto, mas tambm para um O papel central do poder executivo de um
maior envolvimento e comprometimento direto municpio de proporcionar, em consonncia
destes com a gesto. com os outros nveis de governo, maior qualida-
de de vida para os seus muncipes, via atuao
4.1 Estrutura do poder executivo municipal de forma direta (pela hierarquia de seu apare-
Conforme anteriormente ressaltado, o poder lho administrativo) ou descentralizada, podendo
executivo desempenha as suas funes por in- esta atuao indireta dar-se por meio de admi-
termdio de um aparelho administrativo cons- nistrao indireta de entidades relacionadas,
titudo por rgos (secretarias, departamentos, ou atravs de aes governamentais (projetos,
servios, etc.) e entidades (autarquias, funda- programas e atividades), organizadas em forma
es e empresas estatais), cuja configurao se matricial ou de rede.
orienta segundo as especificidades locais em Mas, o que seria esta qualidade de vida?
termos de necessidades de oferta de bens e ser- Ela pode ser definida como: capacitao para
vios pblicos. viver uma vida com bem-estar, em que capacita-
Sob a perspectiva estrutural, a administra- o tm o sentido de capacidade (ou habilidades
o pblica de um municpio pode apresentar- com liberdade) para se alcanar funcionamentos
se dividida em administrao direta (rgos) e (Nussbaum, 2000; Sen, 2000; Porsse, 2006). Fun-
administrao indireta (entidades). Os rgos cionamentos, por sua vez, podem ser descritos
caracterizam-se como unidades administrati- como se referindo quilo que se gostaria de
vas que no possuem personalidade jurdica, ao fazer e ter na vida.
passo que as entidades so organizaes que Esses funcionamentos, em mbito muni-
possuem personalidade jurdica prpria, alm cipal, devem ser ativados pelas estruturas de
de autonomia administrativa e financeira, em- administrao direta e descentralizada, visan-
bora vinculadas, na qualidade de instrumentos do a proporcionar condies materiais e sociais
de gesto, a algum rgo (secretaria) da admi- para que seus cidados possam usufruir vidas
nistrao direta. com melhor qualidade, em aspectos como: ren-
da (suficiente); educao (de qualidade); sade
4.2 O papel estratgico do executivo local na (de qualidade); saneamento (em nvel adequa-
gesto contempornea do); gua (de qualidade); habitao (adequada);
Conforme j destacado na introduo, de for- opes de cultura, esportes e lazer; opes de
ma coerente com uma viso contempornea de convivncia; ambiente saudvel (sem polui-
gesto, emergem novos formatos organizacio- o); opes de transporte; segurana (garantia
nais que transformam substancialmente a produ- de); opes de acesso a notcias e informaes;
o de bens (tais como a construo de escolas, opes polticas; opes de associao; opes
estabelecimentos de ateno sade, pontes, de crena; opes de profisso; opes de ex-
praas, etc.) e servios pblicos (de provimento presso; opes de formas de vida.
de informaes, educao, sade, saneamento, Neste sentido, podem ser citadas como
transportes, etc.). A mais visvel dessas mudan- capacitaes, constituindo a assim chamada
as a gesto pblica baseada em projetos e Lista de Capacitaes de Nussbaum (2000),
programas, que normalmente possuem formatos um conjunto de itens de referncia a serem al-
gerenciais transversais s esferas de governo. canados pelas pessoas, com apoio das aes
Os projetos e programas de governo normal- dos poderes pblicos, mormente de nvel mu-
mente focam o atendimento de necessidades nicipal:
bastante definidas, e fazem parte de polticas capacidade para viver uma vida longa e
estruturadas. Sua forma de financiamento e alo- tranquila;
cao de recursos normalmente compartilha- capacidade de sade fsica: de estar bem
da entre entes da federao (Unio, Estados e nutrido, de ter abrigo, de ter filhos;
municpios), e sua gesto tende a estar forte- capacidade de integridade fsica, podendo
mente calcada em indicadores de desempenho, ir e vir com confiana e livremente, estan-
que permitem avaliar sistematicamente a sua do livre da violncia sexual, da violncia
performance, bem como deliberar sobre a sua domstica e do abuso infantil;

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capacidade de oportunidade de satisfao sim, tem-se uma estimativa para a totalidade


sexual; dos municpios brasileiros. Esta mesma tcnica
capacidade de pensar, imaginar, sentir e adotada por diversas instituies governa-
de emocionar-se; mentais, sendo, inclusive, utilizada pelo IBGE
capacidade de afiliao, de reunir-se em (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica)
grupos formais ou informais; de viver em para o clculo das contas nacionais. Os portes
sociedade; utilizados so uma forma de agrupamento de
capacidade de auto-respeito e no-humi- dados utilizada pela rea de estudos tcnicos
lhao; da CNM (Confederao Nacional de Municpios,
capacidade de viver em convvio com a na- 2011), e podem ser acessados em diversas pu-
tureza (em convvio com animais, plantas blicaes desta entidade, no seu endereo ele-
e o meio-ambiente); trnico.
capacidade de rir e de divertir-se; Para esta anlise dos dados, est sendo uti-
capacidade de participar ativamente de lizado um conceito amplo de gasto pblico, ou
escolhas polticas; seja, o total estimado de gastos para todos os
capacidade de ter direitos de proprie- municpios brasileiros, sem dependncia ou re-
dade. lao com o clculo de receitas estabelecido na
Em sequncia, cabe analisar como as dife- Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsa-
rentes funes municipais (visando a promover bilidade Fiscal, que define uma srie de concei-
diferentes funcionamentos) refletem-se nas des- tos de apropriao de receitas para clculos de
pesas assumidas pelos municpios. Tal anlise execuo das despesas, como, por exemplo, a
traz, em si, relaes importantes com o cresci- Receita Corrente Lquida ou a Receita Tributria
mento, ou mesmo a diminuio, da representa- Lquida) e outras normativas legais, que definem
tividade das diferentes funes. qual a base de receita para determinados gastos
(LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL, 2000).
5 Anlise das despesas por funes Analisa-se assim somente o total das despesas
municipais por funes declaradas pelos entes municipais e
extrapoladas pela tcnica descrita acima.
Analisando, enfim, sob a tica econmica, as Pelas informaes a seguir, pode-se obser-
despesas realizadas pelos municpios brasileiros var que os gastos municipais esto aumentan-
nos anos de 2006 a 2008, pode-se observar que do de forma consistente, devido a uma srie
as mesmas tm se comportado de forma estvel, de fatores, mas especialmente ao aumento das
mas com um aumento considervel de recursos responsabilidades dos municpios na execuo
a disposio dos gestores municipais. das polticas pblicas adotadas pelos Estados e
Em 2006, a soma de todos os oramentos pela Unio. Desde a promulgao da Constitui-
dos (at aquele momento) 5.563 municpios era o Federal em 1988, os municpios foram guin-
da ordem de R$ 184,09 bilhes; em 2007, subiu dados condio de entes federados autnomos
para R$ 213,3 bilhes; e, em 2008, alcanou a im- e independentes, mas houve um grande repasse
pressionante marca de R$ 257,3 bilhes, repre- de atribuies que antes eram executadas pelos
sentando um aumento nominal de 39,8%. Estas outros entes e que agora so executadas pelos
informaes so extradas da Secretaria do Te- municpios. Pode-se citar a rea de sade, por
souro Nacional (STN, 2011), de uma base de da- exemplo. H alguns anos atrs, todas as aes
dos chamada FINBRA (Finanas do Brasil), que de sade eram de responsabilidade da Unio e
consolida os balanos patrimoniais e a execuo dos Estados; no havia no pas municpios com
oramentria dos municpios brasileiros. mdicos contratados diretamente pela Unio,
Para se chegar a estes nmeros, todavia, ten- mas sim mdicos contratados por uma autarquia
do em vista que nem todos os municpios apre- nacional (INAMPS). Atualmente, todos possuem
sentaram suas contas, foi utilizada uma tcnica vnculos com os municpios.
de extrapolao, que consiste em separar os Em virtude deste fato, as despesas com a
municpios por portes populacionais e aplicar Funo Sade aumentaram expressivamen-
o crescimento das receitas e despesas de de- te no perodo analisado, de R$ 40 bilhes, em
terminado porte, imputando este crescimento 2006, para mais de R$ 56 bilhes, em 2008; em
para os municpios dos quais faltam dados. As- relao ao total das despesas, o percentual da

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Competncias, papis e funes dos poderes municipais ... 39

Funo Sade, no ltimo ano do perodo anali- me de investimentos, enquanto que Transportes
sado (2008), perfazia 22%, valor bastante acima e Saneamento tiveram pouca ou nenhuma varia-
do previsto na Emenda Constitucional n 29. Na o em termos percentuais no perodo.
Funo Educao, os gastos cresceram subs- A Funo Legislativa, que envolve os gastos
tancialmente, de R$ 45,5 bilhes para R$ 64,2 do poder legislativo municipal, cresceu do pa-
bilhes, constituindo um aumento substantivo, tamar de R$ 5,3 bilhes, em 2006, para cerca de
representando, em 2008, 25% do total de gastos R$ 6,6 bilhes, em 2008, correspondendo, nesse
dos municpios, percentual maior que o deter- ano, a 2,6% do total das despesas, ou 4,2% da
minado pela Constituio Federal de 1988. J Receita Corrente Lquida (RCL), que significa
a Funo Administrao cresceu de R$ 25,9 bi- que o limite mximo de gasto das cmaras de
lhes, em 2006, para R$ 32,8 bilhes, em 2008, vereadores (6% da RCL) no totalmente utili-
mostrando que esta funo (que meramente zado por elas. Em outras palavras, as cmaras
meio) no cresceu na mesma proporo das ati- municipais acabam gastando menos do que de-
vidades-fim, como Sade e Educao. Por seu termina a Constituio Federal, o que salutar
turno, com relao s Funes de Urbanismo, para a administrao municipal, pois acabam
Transportes e Saneamento, possvel inferir restando recursos para serem empregados para
que, das trs, Urbanismo recebeu o maior volu- outros fins.

Tabela 1 Despesas dos municpios brasileiros, por funo, em 2006, 2007 e 2008,
em reais e percentuais sobre a despesa total.

Conta de Despesa 2006/em R$ 200/6/em % 2007/em R$ 200/7/em % 2008/em R$ 200/8/em %


Despesas totais 184.090.486.871 213.351.584.041 257.348.178.539
Legislativa 5.358.350.010 2,90% 5.873.788.306 2,80% 6.636.829.810 2,60%
Judiciria 481.852.230 0,30% 535.799.877 0,30% 642.765.914 0,20%
Administrao 25.969.089.379 14,10% 29.149.762.493 13,70% 32.816.808.577 12,80%
Defesa Nacional 21.494.977 0,00% 15.073.612 0,00% 16.704.401 0,00%
Segurana Pblica 1.207.980.682 0,70% 1.453.670.323 0,70% 1.827.991.374 0,70%
Relaes Exteriores 4.425.090 0,00% 7.659.013 0,00% 5.121.621 0,00%
Assistncia Social 5.594.678.080 3,00% 6.358.866.962 3,00% 7.674.920.082 3,00%
Previdncia Social 8.531.317.398 4,60% 11.363.362.728 5,30% 13.589.694.479 5,30%
Sade 40.865.707.023 22,20% 46.801.216.154 21,90% 56.609.971.404 22,00%
Trabalho 505.184.874 0,30% 664.778.519 0,30% 765.511.336 0,30%
Educao 45.569.026.531 24,80% 53.627.850.446 25,10% 64.238.148.676 25,00%
Cultura 1.886.163.794 1,00% 2.223.306.934 1,00% 2.992.173.976 1,20%
Urbanismo 20.718.834.619 11,30% 23.946.072.649 11,20% 30.748.789.993 11,90%
Habitao 1.285.709.811 0,70% 1.467.076.915 0,70% 2.324.620.791 0,90%
Saneamento 5.138.268.833 2,80% 6.050.833.351 2,80% 7.177.352.939 2,80%
Gesto Ambiental 1.339.096.498 0,70% 1.619.471.007 0,80% 2.033.440.037 0,80%
Cincia e Tecnologia 70.952.455 0,00% 66.868.457 0,00% 78.305.006 0,00%
Agricultura 1.516.746.174 0,80% 1.624.434.641 0,80% 2.085.031.311 0,80%
Organizao Agrria 5.538.396 0,00% 4.285.979 0,00% 3.191.015 0,00%
Indstria 230.032.058 0,10% 269.922.513 0,10% 351.689.657 0,10%
Minerao 3.775.488 0,00% 3.400.807 0,00% 4.718.655 0,00%
Comrcio e Servios 804.703.448 0,40% 986.723.030 0,50% 1.142.600.204 0,40%
Comunicaes 168.539.504 0,10% 241.140.837 0,10% 225.756.377 0,10%
Energia 730.763.656 0,40% 856.554.157 0,40% 926.430.391 0,40%
Transporte 5.792.743.472 3,10% 6.352.333.818 3,00% 8.320.193.221 3,20%
Desporto e Lazer 1.849.861.905 1,00% 2.226.013.580 1,00% 2.561.777.760 1,00%
Encargos Especiais 8.153.162.380 4,40% 9.234.749.532 4,30% 11.131.107.411 4,30%
Fonte: Elaborada pelos autores a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) Base FINBRA (Finanas do Brasil) e da CNM (Confederao Na-
cional dos Municpios).

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Neste mesmo perodo, a Funo Previdncia ser muito simples (tal como num municpio de
Social cresceu de R$ 8,5 bilhes para R$ 13,5 bi- grandes carncias), at outra mais complexa (tal
lhes aproximadamente, o que, possivelmente, como acontece em municpios mais desenvolvi-
decorre de inmeros motivos, mas o principal dos e com redes complexas de servios).
uma maior fiscalizao do Ministrio da Pre- Assim, uma prtica ou ao governamen-
vidncia Social, que autua constantemente os tal pode ser bastante singela e simples, mas,
municpios por problemas no recolhimento de ao mesmo tempo, ser bastante inovadora num
contribuies previdencirias (provavelmen- contexto de grandes carncias sociais e admi-
te, muitas vezes, atribudos a uma legislao nistrativas.
extremamente confusa, o que acarreta gastos Um governo pode promover transformaes,
dispendiosos pelos municpios no pagamento via aes inovadoras, em vrias reas da admi-
de dvidas discutveis). Outro fator pode ser a nistrao pblica. Em relao:
obrigatoriedade, para o recebimento de transfe- a) a
sua relao com o contexto, definindo
rncias voluntrias por parte da Unio, da Certi- estratgias de relao com outros nveis,
do Negativa de Dbito para com a Previdncia, esferas e rgos de governo, bem como
fazendo com que os gestores parcelem seus d- com as empresas e a sociedade civil;
bitos previdencirios sem poderem discuti-los b) a sua estrutura, definindo um desenho ou
judicialmente. arranjo estrutural coerente e focado para
Com relao s despesas em Habitao, es- a realizao dos objetivos da administra-
tas praticamente dobraram de valor entre 2006 o, optando por formas de administrao
e 2008. O fato pode ser atribudo poltica na- que otimizem o alcance dos objetivos,
cional de habitao de interesse social, com a seja via administrao direta, ou admi-
criao do FNHIS (Fundo Nacional de Habitao nistrao indireta, ou via administrao
de Interesse Social), o que obrigou os munic- descentralizada (como as delegaes de
pios a alocarem uma quantidade significativa servios pblicos e terceirizaes), ou
de recursos para atender satisfatoriamente s mesmo desconcentraes (que consti-
demandas, neste setor, de populaes de bai- tuem estratgias de descentralizao da
xa renda. J a gesto ambiental outra Funo administrao direta);
para a qual, entre 2006 e 2008, se ampliou signi- c) a
sua tecnologia, definindo (de forma oti-
ficativamente a despesa, sobretudo em virtude mizada) seus processos de operao e
do esforo de municipalizao da gesto am- produo (ou tecnologias de produo),
biental, como parte do processo de fomento do bem como seus processos de gesto (tec-
Governo Federal, atravs do Ministrio do Meio nologias de gesto);
Ambiente, para incentivar a municipalizao. d) aos
valores organizacionais norteadores,
Em contrapartida, funes como Defesa Na- que no caso de um governo podem ser os
cional e Organizao Agrria apresentaram ex- mesmos que os principais princpios cons-
pressiva reduo em sua importncia entre 2006 titucionais: da legalidade, moralidade,
e 2008. publicidade, transparncia e eficincia,
A Tabela 1, retro, detalha esta anlise, apre- tendo, ainda, outros, como fundamento
sentando a relao de despesas dos municpios destes: justia, tica, equidade, tratamen-
brasileiros por funo, entre os anos de 2006 e to sem qualquer tipo ou forma discrimina-
2008. o;
e)
poltica, definindo uma adequada distri-
6 Aes governamentais inovadoras buio do poder na estrutura da organi-
zao (no caso, da mquina pblica), de
Alm do estudo das despesas, cabe refletir maneira a minimizar conflitos, gerar maior
tambm sobre a inovao qualitativa potencial, grau de transparncia interna e externa;
e em termos de impacto, dos processos e empre- fomentar a manifestao e articulao de
endimentos realizados pelo municpio. Qual a ca- pessoas e coletivos; e aumentar a eman-
pacidade de impacto de aes governamentais cipao das pessoas;
na transformao de realidades? A capacidade f)
gesto de pessoas, definindo alternati-
de impacto est ligada inovao de uma ao vas para aumentar a motivao, melhorar
governamental, em dado contexto, a qual pode as competncias (individuais, grupais e

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Competncias, papis e funes dos poderes municipais ... 41

organizacionais) e melhorar a comunica- c) autossustentabilidade;


o e os relacionamentos; d) viabilidade tcnica, social, poltica, ecol-
g) aos
controles, definindo mecanismos e al- gica, gerencial, econmica e financeira;
ternativas para que o alcance dos objeti- e) credibilidade pblica;
vos organizacionais seja constantemente f) accountability clareza e transparncia
checado e revisto, sem que ocorram dis- na prestao de contas;
tores ou desvios. g) desenvolvimento de tecnologia e respon-
A importncia de uma prtica inovadora pode sabilidade na utilizao de recursos e
ser avaliada pelas suas propriedades ou atribu- oportunidades;
tos, que, por sua vez, podem gerar importantes h) consolidao e ampliao do dilogo com
transformaes no respectivo meio social. a sociedade civil;
O que so atributos ou propriedades de pro- i) articulao com diferentes setores so-
jetos? So qualidades prprias ou caractersti- ciais;
cas essenciais ou especiais que os identificam. j) articulao entre diferentes atores, gru-
Um bem privado, tal como um microcomputador, pos, coletivos e segmentos sociais;
pode ser identificado pelos seus atributos de, por k) articulao entre governos de mesmo n-
exemplo, nome, marca, embalagem, qualidade, vel;
preo, cor, capacidade de processamento e ou- l) articulao entre governos de diferentes
tros. Um bem pblico, tal como uma praa, pode nveis;
ser identificado ou caracterizado por atributos m) transferibilidade de tecnologias a diferen-
ou propriedades tais como nome, organizao tes pblicos e contextos;
do espao, natureza da vegetao, equipamen- n) ampliao do nmero de beneficirios;
tos disponveis, pblico frequentador, nvel de o) permeabilidade ao pblico-alvo (ou acei-
segurana, etc. tao, fcil compreenso e reconheci-
Os atributos de projetos, programas e ativi- mento por este pblico);
dades pblicas permitem a um gestor avaliar a p) simplificao da vida dos cidados;
sua capacidade de impacto na transformao de q) incluso de minorias sociais;
uma realidade. Nesta perspectiva, a partir de um r) incorporao de tecnologias facilitadoras
amplo acervo de experincias inovadoras reuni- da ao pblica;
das no Programa de Gesto Pblica e Cidadania s) fortalecimento do poder de gerenciamen-
(2008), coordenado pela Fundao Getlio Var- to para governos; e, finalmente, em desta-
gas de So Paulo durante vrios anos de premia- que,
o, foram identificados, genericamente, vrios t) enfoque sistmico de atuao.
atributos relevantes de projetos, programas e Referir que um projeto considerado inovador
atividades inovadoras, com potencial de trans- tem por caracterstica o enfoque sistmico impli-
formao de realidades sociais. Mais especifica- ca em se considerar que o mesmo desempenha
mente, no amplo acervo de experincias inova- um papel integrativo para o alcance de objeti-
doras avaliadas, foram elencados, de forma re- vos comuns, e no qual se aceita adotar caminhos
corrente, aspectos ou caractersticas essenciais ou opes alternativas (ao invs de lineares e
distintivas (atributos) de valor, que so efetivos nicas); considera-se o projeto em si como um
na transformao de realidades locais, de supe- sistema focado, contendo partes constitutivas e
rao de carncias, de soluo de dificuldades, interdependentes, que, ao mesmo tempo, fazem
de resoluo de conflitos de interesses, de pro- parte de um sistema maior; so aceitas cons-
moo da economia, da sade, da educao e tantes prevenes, reavaliaes e reajustes; e,
outros aspectos da vida, promovendo a ampla finalmente, so enfatizadas mais perspectivas
qualidade de vida numa dada comunidade ou so- dinmicas e integrativas, do que estticas e
ciedade. Dentre os atributos, merecem ser men- pontuais.
cionados os seguintes (Klering: Andrade, 2006):
a) introduo de mudanas, qualitativas e 7 Consideraes finais
quantitativas, em relao a prticas ante-
riores; Espera-se que a estrutura, que um municpio
b) melhoria da qualidade de vida do pblico- monta, em termos de aparelho administrativo
alvo; prprio, de entidades e de aes, venha ao en-

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42 Klering, L.R. et al.

contro do atendimento desse amplo significa- compem a administrao pblica. Decorrem


do de qualidade de vida dos seus cidados, de disso fortes limitaes na capacidade geren-
forma inovadora, e com definio adequada de cial, sobretudo em face das falhas nos proces-
suas funes e respectivas despesas. Assim, os sos de comunicao. Neste particular, o poder
diferentes rgos de governo da administrao legislativo, com a capacidade de fluidez que sua
direta (as diferentes assessorias e secretarias composio e competncias institucionais lhe
de governo, gabinetes e outros), as diferentes conferem, encontra um amplo e frtil campo de
entidades da administrao indireta (fundaes, atuao em cooperao com o executivo. Cons-
autarquias, departamentos e outros), e as dife- titui este, ento, um importante desafio rumo,
rentes aes de governo (projetos, programas principalmente, gerao de qualidade de vida
e atividades) devem ser organizados de forma e inovao na gesto pblica municipal.
a atender de maneira efetiva esta ampla gama
de demandas e expectativas de vida dos mun- Referncias
cipes.
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