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EL INTERCAMBIO AUTOMTICO DE INFORMACIN FINANCIERA: EL NUEVO DESAFO1

DR. GUZMN RAMREZ

Profesor de Derecho Tributario de la Universidad ORT Uruguay. Asociado Senior del Departamento Tributario
de Bergstein Abogados. Integrante de la Comisin Tributaria del Colegio de Abogados del Uruguay y del Comit
de Impuestos de la International Bar Association. Postgraduado en Negociacin Econmica Internacional y en
Derecho Tributario Internacional. Correo electrnico: gramirez@bergsteinlaw.com

SUMARIO: Captulo 1. Comentarios Introductorios - 1.1 Las nuevas exigencias de la OCDE - 1.2 Las acciones a
adoptar por Uruguay - Captulo 2. Impacto en Uruguay - 2.1 Quines debern brindar la informacin? - 2.2 Qu
informacin proporcionarn? - 2.3 Informacin de quines ser transmitida? - 2.4 Con qu finalidad ser
transmitida la informacin? - 2.5 Cundo deber brindarse la informacin y cundo no? - Captulo 3. Estrategia
a Futuro - 3.1 Conciliar el combate a la evasin fiscal con el respeto a la privacidad - 3.2 Limitar el intercambio
automtico de informacin a casos de delito o evasin fiscal - 3.3 Otorgar vista previa a quienes son los titulares
de la informacin - 3.4 Exigir medidas concretas a efectos de salvaguardar la confidencialidad de la informacin
- 3.5 Establecer un lmite de tiempo para la retencin de la informacin recibida - 3.6 Conclusin

Captulo 1. Comentarios Introductorios

1.1 Las nuevas exigencias de la OCDE

En abril de 2009, la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos (OCDE)


inclua a Uruguay en una lista de pases no comprometidos con el estndar fiscal internacional. Dicha
lista sera ms conocida en Uruguay con el nombre de lista negra de la OCDE. Unos das despus,
la OCDE decida retirar a Uruguay de dicha lista, porque Uruguay asuma el compromiso expreso de
adherir a dicho estndar fiscal internacional, exigido por la OCDE. Dicho compromiso supona, en
breves palabras, comenzar a firmar acuerdos de intercambio de informacin tributaria2.

As Uruguay comenz a firmar dichos acuerdos. En 2009, celebraba acuerdos de intercambio


de informacin con Mxico, Espaa y Portugal. En 2010, segua firmando acuerdos con varios pases
europeos, entre ellos Alemania y Suiza. En 2011, superaba la barrera de 12 acuerdos que, por aquella
poca, exiga la OCDE. En 2012, llegaba el momento de firmar acuerdos con socios relevantes
(Relevant Partners): Argentina y Brasil. Pero nada de ello detuvo a Uruguay, sino que Uruguay sigui
celebrando acuerdos de intercambio de informacin, llegando hoy da a un total de 33 acuerdos, 22 de
los cuales estn en vigor (ver Tabla Nro. 1).

1El presente artculo corresponde a la disertacin que el autor expuso en la Cmara de Comercio e Industria Uruguayo-
Alemana, el 29 de setiembre de 2015.
2 Aclaro que cuando utilizo la expresin acuerdos de intercambio de informacin tributaria, refiero tanto a aquellos acuerdos
que son propiamente de intercambio de informacin tributaria (conocidos en ingls como Tax Information Exchange
Agreements o TIEAs) como a aquellos que son sobre doble imposicin (conocidos en ingls como Double Taxation Avoidance
Agreements o DTAAs). En la medida que stos ltimos incluyen tambin una clusula de intercambio de informacin tributaria,
resulta justificado incluirlos dentro de la categora ms genrica de acuerdos de intercambio de informacin tributaria.
Tabla Nro. 1 - Acuerdos de intercambio de informacin tributaria firmados por Uruguay
(ordenados por ao en que fueron firmados)

2009 2011 2012 2014

1. Mxico 8. Malta 19. Argentina 27. Vietnam*

2. Espaa 9. Ecuador 20. Rumania 28. Guernsey*

3. Portugal 10. India 21. Brasil* 29. Chile*

11. Corea del Sur 22. Holanda* 30. Emiratos rabes Unidos*

2010 12. Finlandia 23. Australia

4. Francia 13. Dinamarca 2015

5. Alemania 14. Islas Feroe 2013 31. Singapur*

6. Liechtenstein 15. Groenlandia 24. Canad 32. Luxemburgo*

7. Suiza 16. Islandia 25. Blgica* 33. Sudfrica*

17. Noruega 26. Reino Unido*

18. Suecia * No en vigor

En octubre de 2014, la OCDE volvi a lanzar una nueva lista negra de pases no
comprometidos con el estndar fiscal internacional, ahora integrada por 5 pases, entre ellos uno
latinoamericano: Panam3. La OCDE decidi no incluir a Uruguay en dicha nueva lista, y ello porque
Uruguay asumi nuevamente el compromiso de implementar el ahora nuevo estndar exigido por la
OCDE en materia de transparencia fiscal internacional, denominado Estndar para el Intercambio
Automtico de Informacin de Cuentas Financieras en Materia Fiscal (Standard for Automatic
Exchange of Financial Account Information in Tax Matters4). Dicho nuevo estndar o modelo (el
Nuevo Modelo de la OCDE o el Modelo de IAIF de la OCDE5) est identificado con el mecanismo
de cooperacin fiscal internacional conocido como intercambio automtico de informacin financiera
(IAIF).

Cules son las principales diferencias entre el Nuevo Modelo de intercambio de informacin,
impulsado actualmente, y su antecesor, que sirvi de base para los acuerdos que hasta ahora vienen
siendo firmados por Uruguay? Las diferencias principales son bsicamente dos. En cierto sentido, el
Nuevo Modelo reviste un carcter ms ambicioso, pero en otro sentido revela un alcance un tanto
menos ambicioso que el de su antecesor. Un carcter ms ambicioso, porque el Nuevo Modelo tiende
a que el intercambio de informacin sea automtico (lase, sin que sea necesaria la presentacin de
ninguna solicitud de ningn fisco extranjero). Recordemos que los acuerdos que hasta ahora vienen
siendo firmados por Uruguay, permiten el intercambio de informacin, pero solamente cuando un fisco
extranjero previamente presenta la correspondiente solicitud de dicha informacin6. Y un alcance

3 En octubre de 2015, la OCDE excluy de dicha lista a Panam e Islas Cook, por comprometerse ambos pases a
implementar el Modelo de IAIF. As que, hoy en da, la lista est integrada solamente por Bahrin, Nauru y Vanuatu.
4El documento est disponible en: http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/taxation/standard-for-automatic-
exchange-of-financial-account-information-for-tax-matters_9789264216525-en#page1
5 Aunque la OCDE siempre utiliza el trmino estndar, personalmente prefiero utilizar el trmino modelo. La utilizacin del
trmino estndar podra llevar a la equivocada conviccin de que el Modelo de IAIF de la OCDE no admite cambios y/o
mejoras.
6La OCDE entiende que los acuerdos de intercambio de informacin tributaria -como los firmados hasta ahora por Uruguay-
pueden servir como fundamento normativo para permitir el intercambio automtico de informacin. Sin embargo, tanto los
TIEAs como los DTAAs -en la prctica- son concebidos para permitir el intercambio de informacin a requerimiento de los
menos ambicioso, porque el mecanismo de IAIF, en los trminos hasta ahora formulados por la OCDE,
comprende solamente la informacin de que disponen los bancos y algunas otras instituciones
financieras7. Precisamente por tal motivo, ahora, en el marco del Nuevo Modelo de la OCDE, hablamos
de intercambio de informacin financiera, y no de intercambio de informacin tributaria, como
solemos hacerlo en el mbito de los acuerdos actualmente firmados por Uruguay. Recordemos que
stos acuerdos permiten el intercambio de cualquier informacin que sea previsiblemente pertinente,
o previsiblemente relevante, o que previsiblemente pueda resultar de inters a los efectos fiscales,
sin importar en poder de quin exista dicha informacin (sea un banco o no)8.

A medida que el Nuevo Modelo sea implementado por Uruguay, la Direccin General Impositiva
(DGI) -una vez por ao y de manera automtica- transmitir a fiscos extranjeros, informacin acerca
del dinero que personas y entidades residentes en el exterior, tendrn depositado en bancos
localizados en Uruguay. Y, en sentido inverso, la DGI recibir de fiscos extranjeros, tambin una vez
por ao y tambin de manera automtica, informacin acerca del dinero que personas y entidades
residentes en Uruguay, tendrn depositado en bancos localizados en el exterior.

1.2 Las acciones a adoptar por Uruguay

Mientras que Uruguay -junto con otros 92 pases- asuma el compromiso de comenzar a
implementar el mecanismo de IAIF, tambin en octubre de 2014 un total de 51 pases 9 suscriban un
acuerdo de intercambio automtico de informacin, de naturaleza multilateral, llamado Acuerdo
Multilateral de Autoridades Competentes sobre Intercambio Automtico de Informacin de Cuentas
Financieras (Multilateral Competent Authority Agreement on Automatic Exchange of Financial Account
Information). Conviene aclarar -para no generar ninguna confusin- que Uruguay en ningn momento
suscribi dicho acuerdo multilateral (el Acuerdo Multilateral).

Qu significa que Uruguay no haya adherido a dicho Acuerdo Multilateral? Simplemente


significa que Uruguay decidi optar por implementar el mecanismo de IAIF, por la va bilateral y no por
la va multilateral. Hoy en da, gracias a la adhesin de Ghana, Islas Cook y Panam, son 96 los pases
que manifestaron su compromiso de comenzar a implementar dicho mecanismo. De los 96 pases,
solamente 7410 optaron por hacerlo de manera multilateral (entre ellos algunos pases
latinoamericanos: Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica y Mxico). Los restantes 22 pases11
(incluyendo por ejemplo a Brasil, Panam y Uruguay) decidieron hacerlo de manera bilateral12.

fiscos extranjeros. El intercambio automtico de informacin exige una mayor definicin y acuerdo entre los Estados partes,
acerca de cules son las caractersticas del proceso de intercambio de informacin, no siendo suficientes para ello las
previsiones de los TIEAs y/o de los DTAAs.
7 Aclaro que, durante el desarrollo del presente anlisis (y a efectos de simplificarlo), en varias ocasiones utilizar el trmino
bancos en un sentido amplio, comprensivo de otras instituciones financieras.
8 A los efectos de disipar dudas, aclaro que el Nuevo Modelo de la OCDE no viene a sustituir a su antecesor, sino que ambos
mecanismos de cooperacin (el intercambio automtico de informacin financiera y el intercambio de informacin tributaria a
requerimiento) coexistirn, incluso de manera vinculada. Probablemente, los fiscos extranjeros, despus de recibir
informacin de manera automtica, soliciten informacin complementaria, en los trminos y condiciones establecidos en los
acuerdos firmados hasta ahora, con el fin de ampliar y ahondar ms en la informacin suministrada conforme los acuerdos
de IAIF.
9 Albania, Alemania, Anguila, Argentina, Aruba, Austria, Blgica, Bermudas, Chipre, Colombia, Corea del Sur, Croacia,
Curazao, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, Espaa, Estonia, Finlandia, Francia, Gibraltar, Grecia, Guernsey, Holanda,
Hungra, Irlanda, Isla de Man, Islandia, Islas Caimn, Islas Feroe, Islas Turcas y Caicos, Islas Vrgenes Britnicas, Italia,
Jersey, Latvia, Liechtenstein, Lituania, Luxemburgo, Malta, Mauricio, Mxico, Montserrat, Noruega, Polonia, Portugal, Reino
Unido, Repblica Checa, Rumania, San Marino, Sudfrica, y Suecia.
10Adems de los 51 pases que originalmente haban firmado el Acuerdo Multilateral, luego adhirieron otros 23 pases
(Antigua y Barbuda, Australia, Barbados, Belice, Bulgaria, Canad, Chile, Costa Rica, Ghana, Granada, India, Indonesia, Islas
Cook, Islas Marshall, Japn, Niue, Nueva Zelanda, Samoa, San Vicente y las Granadinas, Santa Luca, Seychelles, Sint
Maarten, y Suiza), totalizando la cantidad de 74 pases, hasta ahora firmantes del Acuerdo Multilateral.
11 Andorra, Arabia Saudita, Bahamas, Brasil, Bruni, China, Dominica, Emiratos rabes Unidos, Groenlandia, Hong Kong,
Israel, Macao, Malasia, Mnaco, Panam, Qatar, Rusia, San Cristbal y Nieves, Singapur, Trinidad y Tobago, Turqua, y
Uruguay.
12 Vemos que, por el momento, la OCDE admite la implementacin del Nuevo Modelo tanto por la va bilateral como por la
A efectos de que Uruguay comience a aplicar el Nuevo Modelo de la OCDE, tendr un extenso
camino por recorrer. Concretamente, deber iniciar acciones tanto a nivel interno como a nivel
internacional, y para ello dispondr de escaso tiempo, porque los primeros intercambios automticos
de informacin deber realizarlos en el ao 201813.

Primero, Uruguay deber comenzar por ajustar su legislacin interna. Decamos anteriormente
que el IAIF centra su atencin en la informacin de que disponen los bancos, informacin amparada
por el instituto del secreto bancario, consagrado en la Ley Nro. 15.322, Artculo 2514. Hoy en da, la
legislacin nacional permite el levantamiento del secreto bancario a efectos de transmitir informacin
a fiscos extranjeros, pero permite hacerlo solamente cuando dichos fiscos extranjeros presentan ante
la DGI una solicitud previa. As surge de la Ley Nro. 18.083, Artculo 54, Inciso 315. Uruguay deber
entonces aprobar una nueva ley que autorice el levantamiento (hasta ahora no permitido) del secreto
bancario a efectos del intercambio automtico de informacin financiera. Tambin por normas
internas, Uruguay deber regular todos aquellos detalles formales relacionados con el procedimiento
de IAIF (entre ellos, los plazos que debern cumplir los bancos para entregar la informacin a la DGI,
el formato y el soporte en que dicha informacin ser entregada, etctera). Aunque el actual Decreto
Nro. 313/2011 regula los aspectos procedimentales del intercambio de informacin tributaria, su mbito
de aplicacin est limitado a los casos en que media la previa y expresa solicitud del fisco extranjero16.

Adems de ajustar su normativa interna, Uruguay tambin tendr que adoptar acciones a nivel
internacional. Tendr que comenzar a negociar y firmar acuerdos bilaterales de IAIF, conocidos como
Acuerdos entre Autoridades Competentes sobre Intercambio Automtico de Informacin de Cuentas
Financieras para Mejorar el Cumplimiento Fiscal Internacional (Agreements between Competent
Authorities on the Automatic Exchange of Financial Account Information to Improve International Tax
Compliance). Como decamos antes, los acuerdos hasta ahora firmados por Uruguay no prevn el
intercambio automtico de informacin.

Ahora, qu pases pueden estar interesados en firmar con Uruguay acuerdos de IAIF? La
respuesta parece surgir fcilmente. Los depsitos bancarios de extranjeros en Uruguay -a diciembre
del ao 2014- superaron los 4.200 millones de dlares. Prcticamente el 73% de dichos depsitos
pertenecan a argentinos, representando aproximadamente 3.100 millones de dlares (ver Grfica Nro.
117). Dichos cifras resultan suficientes como para suponer que Argentina tendr especial inters en
recibir, de manera automtica, informacin financiera desde Uruguay. Observemos que, siendo los
argentinos los principales depositantes de dinero en bancos de Uruguay, son seguidos por los
brasileos pero a una distancia considerable. Los depsitos de brasileos en Uruguay alcanzan
apenas los 200 millones de dlares, representando menos del 5% del total del dinero habido por

va multilateral. Decimos por el momento, porque siempre existe la posibilidad de que la exigencia de firmar el Acuerdo
Multilateral sea planteada como una prxima etapa en el desarrollo del estndar internacional en materia de transparencia
fiscal.
13 Originalmente, Uruguay haba asumido el compromiso de comenzar a intercambiar automticamente informacin
financiera, desde el ao 2017. No son conocidas pblicamente las razones que motivaron la postergacin de la fecha de
comienzo de implementacin del mecanismo de IAIF. Dicha postergacin aplic para Uruguay, pero tambin para Chile.
14Las empresas comprendidas en los Artculos 1 y 2 de esta ley no podrn facilitar noticia alguna sobre los fondos o valores
que tengan en cuenta corriente, depsito o cualquier otro concepto, pertenecientes a persona fsica o jurdica determinada.
Tampoco podrn dar a conocer informaciones confidenciales que reciban de sus clientes o sobre sus clientes. Las
operaciones e informaciones referidas se encuentran amparadas por el secreto profesional
15 toda la informacin relativa a las operaciones bancarias de personas fsicas o jurdicas determinadas podr ser
solicitada por la administracin tributaria, en cumplimiento de solicitudes expresas y fundadas por parte de la autoridad
competente de un Estado extranjero...
16Las disposiciones del presente decreto alcanzan a las solicitudes de intercambio de informacin recibidas de autoridades
competentes de Estados requirentes, y a las realizadas por el Ministerio de Economa y Finanzas o la Direccin General
Impositiva, en el marco de los convenios internacionales para evitar la doble imposicin y prevenir la evasin fiscal y de los
acuerdos relativos al intercambio de informacin en materia tributaria, celebrados por la Repblica. Decreto Nro. 313/2011,
Artculo 3.
17 Los datos corresponden a varios informes publicados por el Diario El Pas, disponibles en: http://www.elpais.com.uy/
extranjeros en bancos locales. Tambin observemos que, en los ltimos 4 aos, los depsitos de
argentinos en bancos de Uruguay aumentaron un 38% (aproximadamente 850 millones de dlares)
(ver Grfica Nro. 2). No habra motivo para pensar que dicha tendencia podra cambiar prximamente.

Grfica Nro. 1 - Depsitos de extranjeros en bancos de Uruguay

Otros:
22,4%

Brasileos:
4,8%

Argentinos:
72,8%

Grfica Nro. 2 - Evolucin de los depsitos de argentinos en bancos de Uruguay


(expresados en millones de dlares)

3.500 3.074

2.731
3.000 2.596
2.304
2.225
2.500

2.000

1.500

1.000

500

0
2010 2011 2012 2013 2014

Pero -como decamos antes- estamos ante una calle de doble sentido. Uruguay proporcionar
informacin financiera a los fiscos extranjeros, pero tambin la DGI recibir - automticamente-
informacin de los depsitos que los uruguayos tienen en el exterior. Seguramente entonces, la DGI
tambin tendr inters en firmar acuerdos de intercambio automtico de informacin. Observemos
que en los ltimos 15 aos, los depsitos de uruguayos en el exterior aumentaron ms de un 177%,
pasando de aproximadamente 3.100 millones de dlares -en marzo del ao 2000- a prcticamente
8.700 millones de dlares -en marzo del ao 2015- (ver Grfica Nro. 318). Tampoco habra motivo para
pensar que dicha tendencia podra revertirse en un futuro prximo.

Grfica Nro. 3 - Evolucin de los depsitos de uruguayos en bancos del exterior


(expresados en millones de dlares)
10.000
8.904
9.000 8.551 8.698
8.130 7.973
7.927
8.000 7.558
7.113
6.837
7.000

6.000 5.721
5.092
5.000 4.688
4.132
3.822 3.662
4.000
3.136
3.000

2.000

1.000

0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Captulo 2. Impacto en Uruguay

En la medida que Uruguay proceda a ajustar su normativa interna y comience a firmar acuerdos
bilaterales de IAIF, cmo repercutir el Nuevo Modelo de la OCDE en Uruguay? Daremos respuesta
a dicha interrogante, dividiendo el presente captulo en 5 apartados19:

(1) Quines debern brindar la informacin?

(2) Qu informacin proporcionarn?

(3) Informacin de quines ser transmitida?

(4) Con qu finalidad ser transmitida la informacin?

(5) Cundo deber brindarse la informacin y cundo no?

2.1 Quines debern brindar la informacin?

18 Los datos corresponden a series estadsticas elaboradas por el Banco Internacional de Pagos, disponibles en:
https://www.bis.org/
19 Aunque enfocar el anlisis desde el punto de vista de la informacin que Uruguay brindar a los fiscos extranjeros, no
podemos olvidar que el mecanismo de intercambio automtico de informacin presenta -en esencia- un carcter recproco.
En consecuencia, los comentarios y reflexiones contenidos en el presente captulo, resultarn aplicables tambin a la
informacin que, desde los fiscos extranjeros, recibir la DGI.
Decamos que el Nuevo Modelo de la OCDE centra su atencin en la informacin que los
bancos tienen en su poder. Sern los bancos localizados en Uruguay los sujetos obligados a
proporcionar la informacin a la DGI, para que la DGI despus la transmita -de manera automtica- a
los correspondientes fiscos extranjeros.

Pese a ello, corresponde realizar una aclaracin: dicha obligacin de reportar informacin no
aplica solamente a los bancos, sino que comprende en general a las instituciones financieras, en los
trminos definidos por el Nuevo Modelo de la OCDE. Dicho Modelo no brinda un concepto general de
instituciones financieras, sino que las define abarcando entre ellas, un total de 4 categoras20:

(1) Instituciones depositarias (Depository Institutions) (lase, aquellas entidades que reciben en
depsito dinero de sus clientes). Dentro de dicha categora, indudablemente estn incluidos
los bancos, pero no solamente ellos. Tambin estn incluidas, por ejemplo, las casas
financieras y las cooperativas de intermediacin financiera21.

(2) Instituciones de custodia (Custodial Institutions) (lase, aquellas entidades que reciben y
mantienen en custodia activos financieros (Financial Assets22), como por ejemplo los corredores
de bolsa o agentes de valores que reciban en custodia participaciones de capital o ttulos de
deuda emitidos por empresas23.

(3) Instituciones de inversin (Investment Entities) (lase, aquellas entidades que invierten,
gestionan o administran activos financieros o dinero por cuenta de terceros), como por ejemplo
las empresas administradoras de fondos de inversin o fideicomisos24. Aclaro que aquellas
entidades dedicadas a asesorar a sus clientes en sus inversiones, sin participar directamente
en la administracin de ellas, no estn comprendidas en la categora de instituciones de
inversin, obligadas a reportar informacin25.

(4) Instituciones aseguradoras (Specified Insurance Companies). El Nuevo Modelo de la OCDE


limita la obligacin de reportar informacin, a aquellas compaas aseguradoras que ofrezcan
a sus clientes, determinados productos26. Cuando dichas compaas ofrezcan, por ejemplo,

20The term Financial Institution means a Custodial Institution, a Depository Institution, an Investment Entity, or a Specified
Insurance Company. OCDE, Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters (pgina 44).
21The term Depository Institution means any Entity that accepts deposits in the ordinary course of a banking or similar
business... Savings banks, commercial banks, savings and loan associations, and credit unions would generally be considered
Depository Institutions. OCDE, Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters (pginas
44 y 161).
22 The term Financial Asset includes a security (for example, a share of stock in a corporation; partnership or beneficial
ownership interest in a widely held or publicly traded partnership or trust; note, bond, debenture, or other evidence of
indebtedness), partnership interest, commodity, swap (for example, interest rate swaps, currency swaps, basis swaps, interest
rate caps, interest rate floors, commodity swaps, equity swaps, equity index swaps, and similar agreements) or any interest
(including a futures or forward contract or option) in a security, partnership interest, commodity, or swap OCDE, Standard
for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters (pgina 45).
23The term Custodial Institution means any Entity that holds, as a substantial portion of its business, Financial Assets for
the account of others Entities that keep safe Financial Assets for the account of others, such as custodian banks, brokers
and central securities depositories, would generally be considered Custodial Institutions. OCDE, Standard for Automatic
Exchange of Financial Account Information in Tax Matters (pginas 44 y 160).
24The term Investment Entity means any Entity that primarily conducts as a business one or more of the following activities
or operations for or on behalf of a customer: i) trading in money market instruments (cheques, bills, certificates of deposit,
derivatives, etc.); foreign exchange; exchange, interest rate and index instruments; transferable securities; or commodity
futures trading; ii) individual and collective portfolio management; or iii) otherwise investing, administering, or managing
Financial Assets or money on behalf of other persons An Entity would generally be considered an Investment Entity if it
functions or holds itself out as a collective investment vehicle, mutual fund, exchange traded fund, private equity fund, hedge
fund, venture capital fund, leveraged buy-out fund or any similar investment vehicle established with an investment strategy
of investing, reinvesting, or trading in Financial Assets. OCDE, Standard for Automatic Exchange of Financial Account
Information in Tax Matters (pginas 44 y 162).
25Such activities or operations do not include rendering non-binding investment advice to a customer. OCDE, Standard for
Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters (pgina 162).
seguros de vida y ahorro o contratos de rentas personales, estarn incluidas en la obligacin
de reportar informacin.

2.2 Qu informacin proporcionarn?

Las instituciones financieras obligadas a reportar (conforme establecido en el apartado


anterior), brindarn informacin sobre todas las cuentas financieras (Financial Accounts) que estn
en su poder27.

As los bancos brindarn informacin sobre las cuentas de sus clientes, sean cuentas
corrientes, cuentas de ahorro, etctera (Depository Accounts28) (los cofres de seguridad no estn
incluidos29).

Las compaas aseguradoras tambin brindarn informacin, aunque solamente respecto de


ciertos productos, que son los siguientes: Annuity Contracts30 y Cash Value Insurance Contracts31.
Dentro de dichos conceptos, quedan comprendidos los contratos de rentas personales y los seguros
de vida y ahorro32.

Finalmente, las instituciones de custodia y las de inversin informarn acerca de los activos
financieros33 que las primeras custodian, y acerca de los ttulos de deuda o de capital34 que las
segundas gestionan o administran.

Cules sern, concretamente, los datos que los bancos tendrn que proporcionar respecto de
las cuentas que sus clientes tienen abiertas? A efectos de responder dicha interrogante, podemos
distinguir 2 piezas principales de informacin35:

26The term Specified Insurance Company means any Entity that is an insurance company that issues, or is obligated to
make payments with respect to, a Cash Value Insurance Contract or an Annuity Contract. OCDE, Standard for Automatic
Exchange of Financial Account Information in Tax Matters (pgina 45).
27The term Financial Account means an account maintained by a Financial Institution OCDE, Standard for Automatic
Exchange of Financial Account Information in Tax Matters (pgina 50).
28 The term Depository Account includes any commercial, checking, savings, time, or thrift account, or an account that is
evidenced by a certificate of deposit, thrift certificate, investment certificate, certificate of indebtedness, or other similar
instrument maintained by a Financial Institution in the ordinary course of a banking or similar business. OCDE, Standard for
Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters (pgina 51).
29the Common Reporting Standard excludes from reporting obligations banks safe deposit boxes Tax Justice
Network, The End of Bank Secrecy? Bridging the Gap to Effective Automatic Information Exchange (pgina 35), disponible
en: http://www.taxjustice.net/wp-content/uploads/2013/04/TJN-141124-CRS-AIE-End-of-Banking-Secrecy.pdf
30The term Annuity Contract means a contract under which the issuer agrees to make payments for a period of time
determined in whole or in part by reference to the life expectancy of one or more individuals. OCDE, Standard for Automatic
Exchange of Financial Account Information in Tax Matters (pgina 179).
31 The term Insurance Contract means a contract (other than an Annuity Contract) under which the issuer agrees to pay an
amount upon the occurrence of a specified contingency involving mortality, morbidity, accident, liability, or property risk. The
term Cash Value Insurance Contract means an Insurance Contract that has a Cash Value. The term Cash Value
means the greater of (i) the amount that the policyholder is entitled to receive upon surrender or termination of the contract
(determined without reduction for any surrender charge or policy loan), and (ii) the amount the policyholder can borrow under
or with regard to the contract. OCDE, Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters
(pginas 51 y 52).
32Seguramente la OCDE incluy dichos productos, porque ambos tienen la caracterstica de generar una cuenta de ahorro
con intereses, asimilable a las de los bancos.
33The term Custodial Account means an account that holds one or more Financial Assets for the benefit of another
person. OCDE, Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters (pgina 51).
34any equity or debt interest in an Investment Entity is considered a Financial Account. OCDE, Standard for Automatic
Exchange of Financial Account Information in Tax Matters (pgina 175).
35each Reporting Financial Institution must report the following information with respect to each Reportable Account of
such Reporting Financial Institution: 1. the name, address, jurisdiction(s) of residence, TIN(s) and date and place of birth (in
(1) Datos sobre la cuenta bancaria:

(A) El nmero de la cuenta bancaria.

(B) Su saldo a fin de ao.

(C) Los intereses acreditados en dicha cuenta.

Corresponde destacar aqu que los bancos no tendrn obligacin de proporcionar


informacin sobre todos los movimientos habidos en la cuenta, sino solamente sobre
los ingresos por intereses que dicha cuenta genere. Tratndose de otros activos
financieros (no cuentas bancarias), la institucin obligada a reportar informacin tendr
que comunicar todos los ingresos asociados a dichos activos. Por ejemplo, tratndose
de una institucin que custodia acciones de una empresa o administra participaciones
de un fideicomiso, deber informar sobre los dividendos que reciban los titulares de
dichas acciones o participaciones. En caso de que dichas acciones o participaciones
sean eventualmente vendidas, la misma institucin de custodia o de inversin deber
tambin informar el producido de dicha venta.

(2) Datos sobre el titular de la cuenta bancaria:

(A) El nombre del titular de la cuenta bancaria.

(B) Su domicilio.

(C) Su nmero de identificacin fiscal (lase, el nmero de RUT).

(D) Su fecha y lugar de nacimiento.

2.3 Informacin de quines ser transmitida?

Los bancos estarn entonces obligados a brindar informacin sobre las cuentas de sus clientes,
pero solamente cuando sus clientes residan en alguno de los pases con los que Uruguay hubiese
firmado un acuerdo de IAIF (Reportable Persons).

Supongamos, por ejemplo, que Uruguay hubiese firmado -y tuviese en vigor- acuerdos de IAIF
con solamente 3 pases (Argentina, Brasil y Venezuela). Los bancos uruguayos estaran entonces
obligados a proporcionar informacin acerca de las cuentas pertenecientes, solamente, a aquellos
clientes que fuesen residentes en Argentina, Brasil o Venezuela36. Los bancos uruguayos no tendran
que proporcionar informacin respecto de aquellos clientes con residencia espaola, italiana, o
cualquiera fuera de los 3 pases antes mencionados. Naturalmente que la obligacin de reportar
informacin no incluye a clientes residentes en Uruguay.

A efectos de determinar la residencia fiscal de sus clientes, y as saber qu cuentas tendrn


que informar y qu cuentas no, los bancos estarn obligados a llevar adelante un procedimiento de

the case of an individual) of each Reportable Person that is an Account Holder of the account 2. the account number 3.
the name and identifying number of the Reporting Financial Institution; 4. the account balance or value as of the end of
the relevant calendar year 5. a) the total gross amount of interest, the total gross amount of dividends, and the total gross
amount of other income generated with respect to the assets held in the account, in each case paid or credited to the account
(or with respect to the account) during the calendar year and b) the total gross proceeds from the sale or redemption of
Financial Assets paid or credited to the account during the calendar year OCDE, Standard for Automatic Exchange of
Financial Account Information in Tax Matters (pginas 31 y 32).
36En el supuesto de que el cliente, por ejemplo, fuese residente fiscal tanto en Argentina como en Brasil, entonces la DGI
debera remitir la informacin a ambos fiscos extranjeros: In the case of a Reportable Person that is identified as having more
than one jurisdiction of residence, the jurisdictions of residence to be reported are all the jurisdictions of residence OCDE,
Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters (pgina 96).
investigacin, llamado procedimiento de debida diligencia (Due Diligence Procedure). Los pasos a
seguir en el marco de dicho proceso de investigacin, variarn en funcin de ciertas circunstancias, a
saber: (1) la circunstancia de que el cliente sea una persona fsica o una persona jurdica, y (2) la
circunstancia de que el cliente hubiese abierto su cuenta antes o despus de determinada fecha
establecida en el respectivo acuerdo de IAIF37.

En principio, dicha investigacin estar centrada exclusivamente en aquella persona que


aparece como titular de la cuenta bancaria. Decimos en principio porque, en algunos casos (y
solamente en algunos casos), los bancos debern cavar ms profundo, no limitndose
exclusivamente a determinar la residencia fiscal de quien figure como titular de la cuenta bancaria, sino
tambin la residencia fiscal de quien ejerza el control o sea el beneficiario efectivo (Controlling Person
/ Beneficial Owner38) de dicha cuenta.

Sigamos con el ejemplo antes mencionado (Uruguay habiendo firmado acuerdos de


intercambio automtico de informacin, solamente con Argentina, Brasil y Venezuela). Siguiendo el
Nuevo Modelo de la OCDE, los bancos uruguayos estarn obligados a brindar informacin en relacin
a aquellas cuentas abiertas a nombre de cualquier persona -fsica o jurdica- residente en Argentina,
en Brasil o en Venezuela. Pero adems, tambin estarn obligados a brindar informacin en relacin
a aquellas cuentas que figuren a nombre de personas jurdicas que, no siendo residentes en ninguno
de dichos 3 pases, s fuesen controladas por una o ms personas fsicas residentes en Argentina, en
Brasil y/o en Venezuela.

Ahora, los bancos siempre estarn obligados a realizar dicha investigacin a doble nivel? En
otras palabras, siempre tendrn que investigar y determinar la residencia fiscal del beneficiario
efectivo de la cuenta bancaria, adems de la de su titular? No. Solamente debern hacerlo cuando la
titular de la cuenta bancaria sea una persona jurdica que califique como entidad pasiva (Passive
Entity)39. Solamente cuando la entidad titular de la cuenta bancaria genere rentas pasivas (lase
intereses, dividendos, regalas, alquileres, etctera) en ms de un 50%, o ms de un 50% de sus
activos tengan como destino la produccin de rentas pasivas, entonces all s los bancos debern
investigar y determinar la residencia fiscal de su beneficiario efectivo40.

En la medida que el beneficiario efectivo de la cuenta bancaria resida en alguno de los pases
con los que Uruguay hubiese firmado acuerdo de IAIF (en el supuesto manejado, Argentina, Brasil o
Venezuela), entonces el banco uruguayo estara obligado a reportar informacin sobre dicha cuenta,

37The due diligence procedures to be performed by reporting financial institutions for the identification of reportable
accounts distinguish between individual accounts and entity accounts. They also make a distinction between pre-existing
and new accounts OCDE, Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters (pgina 15).
38 the term Controlling Persons corresponds to the term beneficial owner as described in Recommendation 10 and
the Interpretative Note on Recommendation 10 of the Financial Action Task Force Recommendations (as adopted in February
2012), and must be interpreted in a manner consistent with such Recommendations For an Entity that is a legal person, the
term Controlling Persons means the natural person(s) who exercises control over the Entity. Control over an Entity is
generally exercised by the natural person(s) who ultimately has a controlling ownership interest in the Entity... Where no
natural person(s) is identified as exercising control of the Entity, the Controlling Person(s) of the Entity will be the natural
person(s) who holds the position of senior managing official. OCDE, Standard for Automatic Exchange of Financial Account
Information in Tax Matters (pgina 198).
39The term Reportable Account means an account held by one or more Reportable Persons or by a Passive Non-Financial
Entity with one or more Controlling Persons that is a Reportable Person OCDE, Standard for Automatic Exchange of
Financial Account Information in Tax Matters (pgina 57).
40 The term Passive Non-Financial Entity means any Non-Financial Entity that is not an Active NFE The term Active
Non-Financial Entity means that less than 50% of the Non-Financial Entitys gross income for the preceding calendar
year is passive income and less than 50% of the assets held by the Non-Financial Entity during the preceding calendar
year are assets that produce or are held for the production of passive income Passive income would generally be
considered to include the portion of gross income that consists of: a) dividends; b) interest; c) income equivalent to interest;
d) rents and royalties, other than rents and royalties derived in the active conduct of a business conducted, at least in part, by
employees of the Non-Financial Entity; e) annuities; f) the excess of gains over losses from the sale or exchange of Financial
Assets that gives rise to the passive income described previously; g) the excess of gains over losses from transactions
(including futures, forwards, options, and similar transactions) in any Financial Assets; h) the excess of foreign currency gains
over foreign currency losses; i) net income from swaps; or j) amounts received under Cash Value Insurance Contracts. OCDE,
Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters (pginas 58 y 196).
aunque su titular no sea residente en ninguno de los 3 pases antes mencionados, solamente cuando
dicho titular sea una persona jurdica que, mayormente, reciba rentas pasivas.

2.4 Con qu finalidad ser transmitida la informacin?

Los fiscos extranjeros que recibirn la informacin proporcionada por los bancos uruguayos,
solamente podrn utilizarla a los efectos de la fiscalizacin, determinacin y recaudacin de sus
impuestos. Tendrn prohibido transmitir la informacin a otras reparticiones (incluidas aquellas
dedicadas a combatir, por ejemplo, el lavado de dinero, la corrupcin o el terrorismo). Dicha prohibicin
no incluye a los tribunales y fiscalas que actan en asuntos de naturaleza tributaria41.

Pero decamos que la informacin que suministrarn los bancos uruguayos, llegar a los fiscos
extranjeros por intermedio de la DGI. Cul ser entonces el uso que la DGI dar a dicha informacin?
Podra utilizarla para controlar el pago de los impuestos que administra? O la DGI debera limitarse
a recibir la informacin de los bancos uruguayos y reenviarla a los fiscos extranjeros, sin utilizarla a
efectos propios?

El Modelo de IAIF de la OCDE no aporta ninguna respuesta. En los hechos, tampoco prohbe
a la autoridad local (lase, la DGI) utilizar para fines propios, la informacin que recibir de los bancos
tambin locales. Recordemos que la DGI, actualmente, recibe informacin de los bancos uruguayos,
en relacin a las retenciones que, por concepto de IRPF e IRNR, realizan en materia de intereses. Sin
embargo, y conforme surge de las Resoluciones de la DGI Nro. 662/2007 (en materia de IRPF) y Nro.
981/2007 (en materia de IRNR), los bancos locales solamente informan acerca de los importes objeto
de retencin; no identifican a quienes son afectados por dichas retenciones42. A medida que Uruguay
suscriba acuerdos de IAIF, la DGI comenzar a recibir informacin detallada acerca de ciertas cuentas
habidas en bancos locales. La DGI resistir la tentacin de utilizar dicha informacin para mejorar su
propia recaudacin, por ejemplo en materia de Impuesto al Patrimonio? Teniendo en cuenta que el
Nuevo Modelo de la OCDE guarda silencio, la respuesta vendr dada por los lmites que imponga
nuestra legislacin interna. La posibilidad de la DGI de utilizar o no para fines propios, la informacin
que recibir de los bancos uruguayos, depender entonces de la decisin que al respecto adopte el
mismo Parlamento uruguayo. Mientras tanto, la regla general seguir siendo, como hasta ahora, la
del secreto bancario, consagrada en la mencionada Ley Nro. 15.322, Artculo 25.

Asimismo corresponde destacar que la DGI deber proporcionar a los fiscos extranjeros,
adems de la informacin relacionada en el apartado 2.2, los datos identificatorios (lase, el nombre y
el nmero de RUT) de los bancos en los que estn abiertas las cuentas que son informadas.

2.5 Cundo deber brindarse la informacin y cundo no?

La DGI deber transmitir la informacin antes de transcurridos los primeros 9 meses del ao
calendario siguiente43. Tendr tiempo entonces hasta el 30 de setiembre para trasmitir la informacin
a los fiscos extranjeros. Naturalmente que, a dichos efectos, los bancos locales debern proveerle la
informacin con suficiente antelacin. El Modelo de IAIF de la OCDE nada establece acerca de los

41 practices and procedures must be in place to ensure that exchanged taxpayer information can be used solely for tax
purposes and to prevent the disclosure of taxpayer information to persons or governmental authorities that are not engaged
in the assessment, collection, administration, or enforcement of covered taxes, or in related prosecutions, appeals or
oversight. OCDE, Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters (pginas 82 y 83).
42Los responsables designados en los Literales A y G del Artculo 39 del Decreto Nro. 148/2007 presentarn la declaracin
referida incluyendo solamente los importes totales objeto de retencin, discriminados por tasa y los correspondientes
importes retenidos Resolucin Nro. 662/2007 de la DGI, Numeral 10, Inciso 3.

Los responsables designados en el Literal A del Artculo 34 del Decreto Nro. 149/2007 presentarn la declaracin
referida incluyendo solamente los correspondientes importes retenidos, discriminados por tasa. Resolucin Nro. 981/2007
de la DGI, Numeral 8, Inciso 3.

Information will be exchanged within nine months after the end of the calendar year to which the information relates.
43

OCDE, Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters (pgina 25).
plazos que debern cumplir los bancos locales en su obligacin de reportar informacin. Dichos plazos
son de inters interno; atienden a la relacin entre la DGI y los bancos uruguayos; no interesan a los
fiscos extranjeros; en consecuencia, sern definidos a nivel de nuestra normativa interna.

El Nuevo Modelo de la OCDE refiere a algunas situaciones que estaran excluidas de la


obligacin de reportar informacin. Sin embargo, apenas comenzamos a analizar dichas
excepciones, podemos constatar que varias de ellas son ms aparentes que reales. Por qu
decimos que son ms aparentes que reales? Porque, o incluyen inmediatamente una excepcin de
una excepcin (y sabemos que una excepcin de una excepcin conlleva inmediatamente la
aplicacin de la regla general -lase, la obligacin de reportar informacin-), o exigen el cumplimiento
de tantos requisitos que pueden realmente dificultar (y en ocasiones impedir) el estar comprendidos
en ellas.

Mencionemos a continuacin algunos ejemplos:

(1) Instituciones financieras estatales. El Modelo de IAIF de la OCDE parecera excluir de la


obligacin de reportar informacin, a las instituciones financieras de dominio del Estado. Sin
embargo, inmediatamente despus aclara que dicha excepcin no aplica en relacin a la
actividad financiera de dichas instituciones44. En otras palabras, el propio Modelo termina por
eliminar dicha excepcin. Los bancos estatales (como el Banco Repblica) estarn obligados
a reportar informacin.

(2) Nmero de RUT y fecha y lugar de nacimiento. Parecera que el Modelo de IAIF de la
OCDE pretende -en algunos casos- exceptuar a los bancos de su obligacin de informar el
nmero de RUT y tambin la fecha y el lugar de nacimiento de sus clientes. Sin embargo, el
propio Modelo aclara que dicha excepcin no aplica cuando los bancos, en los hechos,
dispusiesen de dichos datos (hiptesis altamente probable); y aunque los bancos no
dispusiesen de ellos, estarn obligados a realizar genuinos esfuerzos para obtenerlos45. As
que en realidad, la excepcin no existe. En la prctica, los bancos estarn siempre obligados
a informar el nmero de RUT y la fecha y el lugar de nacimiento de sus clientes.

(3) Cuentas de jubilacin o de pensin. El Modelo de IAIF de la OCDE parece pretender excluir
de la obligacin de reportar informacin, a las denominadas cuentas de jubilacin o cuentas
de pensin (Retirement Accounts / Pension Accounts). En aplicacin de ello, las cuentas de
ahorro previsional administradas por las AFAPs, no seran supuestamente informadas a los
fiscos extranjeros. Sin embargo, el mismo Modelo condiciona dicha excepcin a una cantidad
de requisitos a cumplir46 (entre ellos, que la informacin de dichas cuentas sea suministrada a
44A Financial Institution that is a Governmental Entity is a Non-Reporting Financial Institution other than with respect to
a payment that is derived from an obligation held in connection with a commercial financial activity of a type engaged in by a
Specified Insurance Company, Custodial Institution, or Depository Institution. OCDE, Standard for Automatic Exchange of
Financial Account Information in Tax Matters (pgina 166).
45 with respect to each Reportable Account that is a Preexisting Account, the TIN(s) or date of birth is not required to be
reported if such TIN(s) or date of birth is not in the records of the Reporting Financial Institution... However, a Reporting
Financial Institution is required to use reasonable efforts to obtain the TIN(s) and date of birth with respect to Preexisting
Accounts by the end of the second calendar year following the year in which such Accounts were identified as Reportable
Accounts... Reasonable efforts means genuine attempts to acquire the TIN and date of birth of the Account Holder of a
Reportable Account Examples of reasonable efforts include contacting the Account Holder (e.g. by mail, in-person or by
phone), including a request made as part of other documentation or electronically (e.g. by facsimile or by e-mail); and reviewing
electronically searchable information maintained by a Related Entity of the Reporting Financial Institution... However,
reasonable efforts do not necessarily require closing, blocking, or transferring the account, nor conditioning or otherwise
limiting its use. OCDE, Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters (pginas 30 y 103).
46 A retirement or pension account can be an Excluded Account, provided that it satisfies all the requirements listed in
subparagraph C(17)(a). Those requirements must be satisfied under the laws of the jurisdiction where the account is
maintained. In summary, it is required that: a) the account is subject to regulation; b) the account is tax-favoured; c) information
reporting is required to the tax authorities with respect to the account; d) withdrawals are conditioned on reaching a specified
retirement age, disability, or death, or penalties apply to withdrawals made before such specified events; and e) either (i)
annual contributions are limited to USD 50.000 or less, or (ii) there is a maximum lifetime contribution limit to the account of
USD 1.000.000 or less, excluding rollovers. OCDE, Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax
Matters (pginas 184 y 185).
la DGI). En consecuencia, para que las AFAPs puedan -eventualmente- estar excluidas de la
obligacin de reportar informacin a los fiscos extranjeros, Uruguay debera permitir a las
AFAPs entregar a la DGI informacin relativa a sus afiliados. Hoy en da, ello est prohibido47.
En conclusin, las AFAPs debern proveer informacin a los fiscos extranjeros.

Captulo 3. Estrategia a Futuro

3.1 Conciliar el combate a la evasin fiscal con el respeto a la privacidad

La implementacin por Uruguay del mecanismo de IAIF, resulta ineludible -por varias razones,
pero principalmente por el simple motivo de que el Gobierno uruguayo asumi el compromiso de
hacerlo-.

Dicho compromiso persigue -en definitiva- un objetivo legtimo: el de combatir la evasin fiscal
a nivel internacional. Sin embargo, no debemos olvidar que el Estado uruguayo mantiene otros
compromisos asumidos, tambin a nivel internacional, que obligan a respetar y proteger otros valores
de especial significancia (entre ellos el de la privacidad).

La propia Convencin Americana de Derechos Humanos, suscripta y ratificada por Uruguay,


establece en su Artculo 11, Numerales 2 y 3, que nadie puede ser objeto de injerencias arbitrarias o
abusivas en su vida privada. Toda persona tiene derecho a la proteccin de la ley contra esas
injerencias

El secreto estar entonces en intentar conciliar ambos objetivos: el de cumplir con el


compromiso de comenzar a intercambiar automticamente informacin financiera, sin olvidarse que el
Estado uruguayo est obligado tambin a respetar -y exigir que sea respetada por los dems pases-
la privacidad de quienes son propietarios de dicha informacin, calificada como confidencial.

Aunque cualquiera podra pensar diferente, el respeto a la privacidad actualmente interesa y


preocupa incluso a los pases que estn promoviendo e impulsando el intercambio automtico de
informacin financiera.

El 27 de mayo de 2015, la Unin Europea suscribi con Suiza un convenio para permitir el
IAIF48. Teniendo en cuenta la importancia de Suiza como plaza financiera para todos los europeos,
resulta innecesario explicar la trascendencia de dicho convenio. Apenas unas semanas despus (ms
concretamente el 08 de julio de 2015), el Supervisor de Proteccin de Datos de la Unin Europea (el
Supervisor de la Unin Europea o el Supervisor de Proteccin de Datos) emiti un informe sobre
dicho acuerdo (Opinion of the European Data Protection Supervisor on the European Union -
Switzerland Agreement on the Automatic Exchange of Tax Information49).

En la rbita de la Unin Europea existe precisamente la figura del Supervisor Europeo de


Proteccin de Datos (European Data Protection Supervisor) cuya principal funcin consiste en asesorar
en todos aquellos aspectos vinculados con la proteccin de datos. El Supervisor de la Unin Europea
-en su informe- plantea algunas crticas en contra del acuerdo firmado con Suiza. Considerando que
dicho acuerdo est basado en el Modelo de IAIF de la OCDE, sus crticas pueden considerarse
extensibles a dicho Modelo. En su opinin, el Modelo de IAIF de la OCDE no condice con el

47Las Administradoras de Fondos de Ahorro Previsional estarn obligadas a guardar secreto sobre la informacin relativa a
sus afiliados. Slo sern relevados del mismo cuando se trate de informacin que deban utilizar para el normal cumplimiento
de su gestin, por autorizacin expresa y por escrito del interesado, por resolucin fundada de la Justicia competente o a
solicitud de los organismos de control. Recopilacin de Normas de Control de Fondos Previsionales (del Banco Central),
Artculo 131.
48 Dicho convenio (denominado como Protocolo Modificativo del Acuerdo entre la Unin Europea y la Confederacin Suiza
relativo al Establecimiento de Medidas Equivalentes a las Previstas en la Directiva 2003/48/CE del Consejo Europeo en
Materia de Fiscalidad de los Rendimientos del Ahorro en Forma de Pago de Intereses) est disponible en:
http://www.news.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/39521.pdf
49 El informe del Supervisor de la Unin Europea est disponible en:
https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Opinions/2015/15-07-
08_EU_Switzerland_EN.pdf
denominado principio de proporcionalidad (Principle of Proportionality), que aplica en el mbito de la
proteccin de datos. Segn dicho principio, cualquier procesamiento de informacin confidencial, y su
correspondiente transferencia, tienen que resultar acordes con el objetivo perseguido. El Supervisor
de la Unin Europea entiende que el Nuevo Modelo de la OCDE excede el manejo de informacin
necesario para alcanzar el objetivo de combatir la evasin fiscal50. Asimismo advierte que el Modelo
de IAIF de la OCDE no brinda las garantas suficientes como para proteger la confidencialidad de la
informacin transmitida51.

Adems de sus crticas, el Supervisor de la Unin Europea tambin plantea algunas


recomendaciones, a efectos de prevenir que el intercambio automtico de informacin financiera
suponga una violacin de la obligacin de los Estados de respetar el derecho a la privacidad de quienes
son titulares de dicha informacin. A continuacin, pueden encontrarse nuestros comentarios a dichas
recomendaciones.

3.2 Limitar el intercambio automtico de informacin a casos de delito o evasin fiscal

Los comentarios de la OCDE sobre intercambio de informacin, cuando dicha informacin la


solicita un fisco extranjero, expresamente prohben las denominadas expediciones de pesca (Fishing
Expeditions), en referencia a aquellas solicitudes de informacin presentadas, no en el marco de una
determinada investigacin sobre una persona o empresa en particular, sino en relacin a un vasto
conjunto de personas o empresas52.

El informe del Supervisor de Proteccin de Datos, no incluye ninguna referencia explcita a la


prohibicin de las expediciones de pesca. No obstante, surge claramente de dicho informe que el IAIF
-como est planteado en el Nuevo Modelo de la OCDE- exhibe caractersticas realmente similares a
las expediciones de pesca. Ambas figuras -el intercambio automtico de informacin y las
expediciones de pesca- estn asociadas a la transmisin masiva de informacin, no vinculada a
ninguna investigacin sobre personas o empresas concretas. Tambin surge de dicho informe la
necesidad y conveniencia de buscar la manera de limitar el IAIF a determinados casos.

Por tal motivo, el Supervisor de Proteccin de Datos recomienda que los acuerdos que sean
firmados en un futuro, limiten el intercambio automtico de informacin a aquellos casos en los que
haya alguna sospecha de delito o evasin fiscal53.

3.3 Otorgar vista previa a quienes son los titulares de la informacin

Hoy en da, cuando la DGI recibe un pedido de informacin tributaria desde el extranjero,
comienza a andar un procedimiento administrativo, que est regulado en el Decreto Nro. 313/2011.
Dicho procedimiento incluye el derecho de las personas o empresas que estn siendo investigadas, a:

50we are concerned that the measures envisaged by the Agreement might exceed what is necessary and proportionate to
achieve a legitimate policy goal (fight against tax evasion). Supervisor Europeo de Proteccin de Datos, Opinion on the
European Union - Switzerland Agreement on the Automatic Exchange of Tax Information (pgina 5).
51The European Data Protection Supervisor finds that, in spite of the provisions on data protection contained in Article 6 of
the Agreement, basic data protection safeguards have not been fully implemented. Supervisor Europeo de Proteccin de
Datos, Opinion on the European Union - Switzerland Agreement on the Automatic Exchange of Tax Information (pgina 2).
52 States are not at liberty to engage in fishing expeditions i.e. speculative requests that have no apparent nexus to an
open inquiry or investigation. OCDE. Model Tax Convention on Income and on Capital (pginas 415 y 416), disponible en:
http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/taxation/model-tax-convention-on-income-and-on-capital-
condensed-version-2014_mtc_cond-2014-en#page1
53 measures introducing massive and indiscriminate collection of data are deemed not to be proportionate, if they fail to
narrow down the types of persons who can be targeted as individuals suspected of a crime. Therefore, we consider that the
Agreement should have included provisions and criteria that explicitly link the reporting of personal data concerning financial
accounts to possible tax evasion In particular, any similar agreement or future implementing measure should ensure
proportionality of the data processing, by making the collection and exchange of tax information conditional on the effective
risk of tax evasion Supervisor Europeo de Proteccin de Datos, Opinion on the European Union - Switzerland Agreement
on the Automatic Exchange of Tax Information (pginas 5 y 8).
(1) recibir vista de la informacin que ser trasmitida, y (2) objetar dicha transmisin (antes que sea
realizada), disponiendo para ello de 5 das hbiles54.

Existe la creencia -injustificada- de que otorgar vista previa a quienes son los propietarios de la
informacin financiera (lase, los clientes de los bancos), no resultara compatible con la propia
naturaleza automtica de dicha transmisin. Pero apenas reflexionemos sobre ello, podemos advertir
que dicha creencia no encuentra ningn sustento. El intercambio automtico de informacin y el
derecho a recibir vista previa, son perfectamente compatibles. As surge del informe elaborado por el
Supervisor de la Unin Europea.

Dicho informe destaca la necesidad y conveniencia de que, en el marco de un acuerdo de IAIF,


los titulares de las cuentas bancarias -que son en definitiva quienes revisten la calidad de propietarios
de la informacin- tengan la posibilidad de revisarla y controlarla, adems de eventualmente plantear
sus objeciones, antes de que sea transmitida55. En el supuesto caso de que los futuros acuerdos
que suscriba Uruguay no prevean el instituto de la vista previa, s debera preverlo su normativa
interna.

3.4 Exigir medidas concretas a efectos de salvaguardar la confidencialidad de la informacin

Los acuerdos de IAIF que hoy en da estn siendo firmados por otros pases, tienen una
importante carencia: no establecen ningn detalle sobre las medidas concretas que los Estados
debern adoptar, a efectos de salvaguardar la confidencialidad de la informacin que recibirn.
Aunque los obligan -genricamente- a preservar dicha confidencialidad56, no surge -del texto de dichos
acuerdos- ninguna medida concreta que tengan que cumplir para ello.

El Supervisor de la Unin Europea recomienda que los acuerdos de IAIF -que sean firmados
de aqu en ms- identifiquen claramente las garantas que los Estados debern brindar para preservar
la confidencialidad de la informacin57.

Naturalmente que as como los dems pases exigirn de Uruguay ciertas garantas para
salvaguardar la confidencialidad de la informacin que la DGI recibir, as tambin Uruguay tendr
derecho a exigir -de los fiscos extranjeros- las garantas que considere necesarias conforme sus leyes
internas. El derecho de Uruguay a exigir dichas garantas a los pases con los que firmar acuerdos
de IAIF, est reconocido en el propio Modelo de IAIF de la OCDE58.

54Con anterioridad al envo de la informacin recabada, la autoridad competente o su representante autorizado, debern
permitir el acceso a la misma de las personas o entidades examinadas o investigadas en el Estado requirente, por el trmino
de cinco das hbiles Decreto Nro. 313/2011, Artculo 10.
55 We consider that there is a specific need to ensure that data subjects are duly and timely informed on the circulation
of their personal data Therefore, the Agreement should have specified that information on data transfers should be provided
to the data subject with a reasonable delay before the actual exchange of the data takes place (so that the individual concerned
gets time to defend himself if relevant). The information provided should at the minimum inform the data subjects of the fact
that their personal data will be sent to a competent authority for the purpose of fighting tax evasion, include a list of the category
of data sent and the contact of the controller in their country of residence and inform them of their right to object and their right
of redress. Supervisor Europeo de Proteccin de Datos, Opinion on the European Union - Switzerland Agreement on the
Automatic Exchange of Tax Information (pgina 6).
56 All information exchanged is subject to the confidentiality rules and other safeguards provided to the extent needed to
ensure the necessary level of protection of personal data Modelo de Acuerdo entre Autoridades Competentes, Artculo 5,
incluido en el Standard for Automatic Exchange of Financial Account Information in Tax Matters de la OCDE (pgina 26).
57We consider that the Agreement should have explicitly set forth the security standards to be complied with by the
authorities engaging in systemic data exchange. Supervisor Europeo de Proteccin de Datos, Opinion on the European
Union - Switzerland Agreement on the Automatic Exchange of Tax Information (pgina 7).
58 the supplying Competent Authority may, to the extent needed to ensure the necessary level of protection of personal
data, specify in the Competent Authority Agreement the particular safeguards that must be respected, as required under its
domestic law. The Competent Authority receiving the information must ensure the practical implementation and observance
of any safeguarding specified. The Competent Authority receiving the information shall treat the information in compliance not
only with its own domestic law, but also with additional safeguards that may be required to ensure data protection under the
domestic law of the supplying Competent Authority. OCDE, Standard for Automatic Exchange of Financial Account
Information in Tax Matters (pgina 80).
En conclusin, depender de Uruguay (y de su equipo de negociadores) definir las condiciones
que los dems pases debern cumplir -en materia de proteccin de datos- para: (1) considerar la
posibilidad de celebrar con ellos acuerdos de IAIF, y (2) rechazar dicha posibilidad en el caso de que
no cumplan con tales condiciones.

3.5 Establecer un lmite de tiempo para la retencin de la informacin recibida

Cuanto ms tiempo los fiscos extranjeros puedan disponer de la informacin financiera que
reciban, mayor ser el riesgo de una fuga indebida. En virtud de ello, el Supervisor de la Unin Europea
recomienda limitar el tiempo durante el que los fiscos extranjeros podrn disponer de dicha
informacin59. Transcurridos los plazos que fuesen -previamente acordados-, los fiscos extranjeros
estaran obligados a eliminar de sus archivos y registros, la informacin financiera que hubiesen
recibido.

3.6 Conclusin

Las recomendaciones comentadas en los apartados anteriores, sern acogidas por la Unin
Europea y sus pases miembros, cuando en un futuro suscriban acuerdos de intercambio automtico
de informacin financiera?

Pareciera demasiado prematuro adelantar una opinin (el informe del Supervisor de la Unin
Europea acaba de publicarse apenas algunos meses atrs). Pero independientemente de ello,
entiendo que dichas recomendaciones son absolutamente compartibles.

Combatir la evasin fiscal internacional? S. Pero no a cualquier precio. No, en la medida


que signifique la renuncia a derechos que, en realidad, son irrenunciables (como el derecho a la
privacidad y a la proteccin de datos personales). No debemos olvidar que la transferencia de capitales
hacia el extranjero, en algunas ocasiones, obedece a razones fiscales, pero no siempre. Acaso
personas y empresas residentes en el exterior, no deciden depositar sus ahorros en bancos uruguayos,
buscando no tanto una ventaja impositiva sino ms seguridad jurdica? Acaso no conocemos las
experiencias de otros gobiernos -incluso en pases de nuestra regin- que, invocando la bandera del
nacionalismo y del inters colectivo, confiscan agresivamente los capitales de privados?

Debera preocuparnos la proteccin de la informacin que ser transmitida en funcin del


mecanismo de IAIF. Resulta evidente que ello preocupa tanto a europeos como a estadounidenses.
Basta recordar las palabras del Subsecretario Adjunto del Tesoro para Asuntos Fiscales
Internacionales de Estados Unidos, Sr. Robert B. Stack: the United States will not enter into an
information exchange agreement unless the Treasury Department adnd the IRS are satisfied that the
foreign government has strict confidentiality protections Specifically, prior to entering into an
information exchange agreement with another jurisdiction, the Treasury Department and the IRS closely
review the foreign jurisdictions legal framework for maintaining the confidentiality of taxpayer
information. Before entering into an agreement, the Treasury Department and the IRS must be satisfied
that the foreign jurisdiction has the necessary legal safeguards in place to protect exchanged
information and that adequate penalties apply to any breach of that confidentiality.

59we note that there is no mention of any retention period. The indication of an explicit retention period for the personal
data collected and exchanged would have ensured that data are retained for the time strictly necessary to pursue legitimate
policy goals and, once this is achieved, they are deleted, restoring in full individual rights. Should this not be the case, the
massive and continuous exchange of tax information concerning citizens would result in a large archive difficult to control and
potentially harmful to the citizens. We therefore consider that the Agreement should have clearly indicated for how much time
tax information should be retained, in order to counter tax evasion. It should have also explicitly provided for the deletion of
such information once the retention period has expired. Supervisor Europeo de Proteccin de Datos, Opinion on the European
Union - Switzerland Agreement on the Automatic Exchange of Tax Information (pginas 7 y 8).