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 QUANDO INSTITUIES FEDERATIVAS
FORTALECEM O GOVERNO CENTRAL?*

Marta Arretche

RESUMO
O artigo refuta o argumento de que o federalismo no Brasil
enfraquece a Unio e favorece minorias sobrerrepresentadas no Congresso, mostrando que a regra de desproporo
adotada no Brasil impede o veto da minoria sem que a maioria, por sua vez, tenha recursos para tiranizar a minoria.
Alm disto, a Unio tem amplos poderes legislativos, e os partidos inibem tendncias inerentemente limitadoras do
federalismo. Por fim, no fato que a aprovao de matrias de interesse federativo exija aprovao em uma multiplici
dade de arenas decisrias em que supermaiorias so necessrias. Em conjunto, as instituies do federalismo brasileiro
aproximam o Brasil das frmulas que favorecem a autoridade do governo central.
Palavraschave: poder de veto; federalismo; centralizao; Alfred
Stepan.

ABSTRACT
The article examines the proposition that Brazilian federa
lism is an extreme case of demosconstraining. It demonstrates that the Brazilian federal institutions the upper
chamber veto powers, the broad policy competences of the Union, the partisan parliamentary behavior of senators, the
low requirements for plurality formation, and the malapportionement formula do not constrain the demos. Instead,
it favors the central government.
Keywords: demosconstraining; federalism; centralization; Alfred
Stepan.

[*] Este artigo apresenta parte das
concluses do livro Democracia, fe-
deralismo e centralizao no Brasil. Rio
de Janeiro/So Paulo: Editora fgv/
Fiocruz/Centro de Estudos da Me-
trpole. O suporte da Fundao de
Amparo Pesquisa do Estado de So
Paulo (Fapesp), no mbito do Progra-
ma cepids, e do Conselho Nacional
de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico (cnpq), no mbito do
Programa dos Institutos Nacionais
ao Centro de Estudos da Metrpo-
le/Cebrap, assim como o suporte da
Fapesp e da Capes minha visiting
fellowship no Instituto Universitrio
Europeu, foram fundamentais para a
realizao deste trabalho. Agradeo a
colaborao de Andreia Freitas e Da-
nilo Buscato Medeiros para os clcu-
los da disciplina partidria. Agradeo
ainda os comentrios de Gilberto
Um dos grandes dilemas dos Estados democrticos
modernos diz respeito extenso da autoridade do governo central.
No parece haver frmula institucional isenta de riscos. Arranjos ins
titucionais que concentrem excessiva autoridade no governo central
ensejam o risco da tirania da maioria1. Por outro lado, arranjos que
confiram poder de veto aos governos regionais ensejam o risco de que
minorias paralisem reformas de interesse geral2. Escolhas constitu
cionais que confiram aos governos subnacionais ampla autoridade so
bre as polticas pblicas implicam desigualdade de acesso a servios3
embora ensejem a promessa de aproximar o governo dos cidados4.
Por outro lado, Estados centralizados parecem ter maior impacto na
reduo das desigualdades sociais do que modelos descentralizados5.
O tema caro tradio da cincia poltica. No diz respeito ape
nas diviso entre Estados unitrios e federativos a que se refere Arend
Lijphart6 em sua clssica distino entre modelos majoritrios e con

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 sociativos, na qual associa Estados unitrios frmula majoritria e Hochman e Fernando Limongi ver-
so original do texto.
os federativos frmula consociativa. A autoridade do governo central
tambm uma deciso crucial nos sistemas de tipo consociativo. Di [1] Lijphart, Arend. Patterns of de-
mocracy: government forms and per-
vidiu a assembleia que se reuniu na Filadlfia em 1787 para dar origem formance in thirty-six countries. New
primeira experincia de federao moderna7, assim como tem sido Haven: Yale University Press, 1999.
uma das decises cruciais na trajetria da Unio Europeia. [2] Stepan, Alfred. Para uma nova
Historicamente, constituramse variedades de federalismo8. anlise comparativa do federalismo e
da democracia: federaes que restrin-
Algumas tm governos centrais com ampla autoridade para legislar gem ou ampliam o poder da demos.
sobre as polticas dos governos territoriais, como so os casos de Ale Dados, vol. 42, n- 2, 1999, pp. 197-251.
manha e ustria, ao passo que outras conferem grande autoridade aos [3] Rodden, Jonathan e Rose-
governos regionais, como so os casos dos Estados Unidos e Sua9. -Ackerman, Susan. Does federalism
preserve markets?. Virginia Law Re-
Por essas razes, a distino binria entre Estados federativos e view, vol. 83, n- 7, 1997, pp. 1521-72.
unitrios omite a diversidade entre as federaes10. Prudhomme, Rmy. The dangers
of decentralization. World Bank Re-
Para dar conta dessa variedade, Alfred Stepan props que mais search Observer, vol. 10, n- 2, 1995, pp.
til conceber o federalismo democrtico como formando um conti 201-20.
nuum que vai da alta restrio ampliao do poder do demos11. Fe [4] Prudhomme, op. cit.
deraes variariam de demosconstraining a demosenabling, de acordo
com a capacidade que conferem s minorias para bloquear iniciativas [5] Linz, Juan e Stepan, Alfred.
Inequality inducing and inequality
de interesse das maiorias12. reducing federalism. Paper apresen-
De acordo com seu modelo, o Brasil seria um caso extremo de de tado no xviii World Congress of the
International Political Science Asso-
mosconstraining. Vale a pena reproduzir sua interpretao: ciation, 2000.

[6] Lijphart, op. cit.

[] somente o Brasil tem condies potenciais para fazer obstruo maio
ria democrtica no plano federal comparvel com o poder de bloqueio das [7] Dahl, Robert. How democratic
is the American Constitution? New
maiorias que se verifica nos Estados Unidos. Haven: Yale University Press, 2003;
[] no preciso ser um novo institucionalista para perceber as impli Riker, William. Federalism. In:
Greenstein, Fred I. e Polsby, Nelson
caes polticas do federalismo em um pas que tem uma Cmara dos De W. (orgs.). Handbook of Political Scien-
putados desproporcional como o Brasil, que por conta das prerrogativas do ce. Volume 5: Governmental institutions
and processes. Boston: Addison-Wes-
Senado vai para o extremo do continuum demosconstraining, e onde ley, 1975, pp. 93-172.
os eleitorados e os governadores que ajudam a enviar membros para a C
[8] Obinger, H., Leibfried. S. e Cas-
mara Alta tm suas prprias agendas e controlam recursos valorizados pelos tles, F. G. (orgs.). Federalism and the
senadores. O Brasil uma nova democracia que tem lutado contra uma das Welfare State. New World and European
experiences. Cambridge: Cambridge
piores distribuies de renda do mundo. Em 1996, a maioria da populao University Press, 2005.
manifestouse favoravelmente por diversas vezes realizao de reformas e o
[9] Rodden, Jonathan. The di-
presidente Fernando Henrique Cardoso, que tambm as apoiava, terminou lemma of fiscal federalism: grants
o ano com ndices de alta aprovao popular. Contudo, nem os gostos dos and fiscal performance around the
world. American Journal of Political
cidados, nem os do presidente, conseguiram levar a cabo muitas reformas13. Science, vol. 46, n- 3, 2002, pp. 670-
-87; Gibson, Edward. Federalism
and democracy: theoretical connec-
Para Stepan, no Brasil, as regras adotadas para a representao tions and cautionary insights. In:
das unidades constituintes na Cmara dos Deputados e no Senado Gibson, Edward L. (org.). Federalism
and democracy in Latin America. Balti-
contribuiriam para elevar riscos potenciais de paralisia decisria, pois more/Londres: The Johns Hopkins
minorias regionais teriam a possibilidade de vetar propostas que favo University Press, 2004.
receriam os interesses da maioria. As deliberaes de um Senado forte, [10] Rodden, Jonathan. Compara-
dotado de amplos poderes legislativos, seriam comprometidas pelo tive federalism and decentralization:

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 on meaning and measurement.
Comparative Politics, vol. 36, n- 4,
2004, pp. 481-500.
[11] Stepan, Para uma nova anli-
se, op. cit., p. 211.
[12] Stepan, A new comparative po-
litics of federalism. In: Gibson, op.
cit., p. 47.
[13] Idem, Para uma nova anli-
se, op. cit., p. 212, 217.
[14] Abrucio, Fernando. Os bares da
federao. So Paulo: Hucitec/Edusp,
1998; Mainwaring, Scott. Rethinking
party systems in the third wave of demo-
cratization: the case of Brazil. Stanford:
Stanford University Press, 1999;
Samuels, David e Abrucio, Fernando
Luiz. The new politics of the gover-
nors: subnational politics and the
Brazilian transition to democracy.
Publius, vol. 30, n- 2, 2000, pp. 43-61.
[15] Para os autores que formularam
originalmente essa interpretao,
ver: Almeida, Maria Hermnia Tava-
res de. Federalismo e polticas so-
ciais. Revista Brasileira de Cincias So-
ciais, vol. 28, n- 10, 1995, pp. 88-108;
Affonso, Rui e Silva, Pedro Luiz Bar-
ros. Descentralizao e polticas sociais.
So Paulo: Fundap, 1999; Affonso,
Rui. A federao na encruzilhada.
Revista Rumos. Os caminhos do Brasil
em debate, vol. 1, n- 2, 1999, pp. 29-38;
Willis, Eliza, Garman, Christopher
da C. B. e Haggard, Stephan. The
politics of decentralization in Latin
America. Latin American Research
Review, vol. 34, n- 1, 1999, pp. 7-56.
[16] Ver Almeida, Maria Hermnia
Tavares de. Recentralizando a fede-
rao?. Revista de Sociologia e Poltica,
vol. 24, 2005, pp. 29-40; Arretche,
Marta. Continuidades e desconti-
nuidades da federao brasileira: de
como 1988 facilitou 1995. Dados,
vol. 52, n- 2, 2009, pp. 377-423; Arret
che, Marta. The veto power of terri-
torial governments in Brazil: political
institutions and representatives
voting behaviour. Brazilian Political
Science Review, vol. 2, 2007, pp. 40-
-73; Melo, Marcus Andr. O sucesso
inesperado das reformas de segunda
gerao: federalismo, reformas cons-
titucionais e poltica social. Dados,
vol. 48, n- 4, 2005, pp. 845-95.
[17] Abrucio, F. L. e Costa, V. M. F.
Reforma do Estado e o contexto federa-
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poder de barganha de minorias regionais superrepresentadas. Os
partidos, por sua vez, seriam internamente fragmentados pela coeso
de bancadas estaduais lideradas por seus governadores.
A relao de causalidade do argumento clara. A reduo das de
sigualdades no Brasil e a aprovao de reformas de interesse popular
seriam comprometidas pelo poder de veto de bancadas regionais no
Senado s iniciativas legislativas do Executivo federal. Publicado em
1999, o artigo de Stepan fazia previses pessimistas para a democracia
brasileira: a posio do Brasil no extremo da escala de demosconstrain
ing tornaria extremamente difcil a aprovao de reformas e a reduo
das desigualdades. As instituies federativas seriam a causa (ou, pelo
menos, uma das causas institucionais relevantes) da paralisia do go
verno central. A posio do Brasil na classificao de Stepan apoiase,
por sua vez, em diversos estudos que poca apontavam para as carac
tersticas inerentemente limitadoras do federalismo brasileiro sobre
as iniciativas do governo central14.
O fato que aquelas previses no se confirmaram! Um amplo
conjunto de reformas foi aprovado sob o regime democrtico vigen
te. Entre estas, esto includas decises que reverteram uma das mais
marcantes decises da Constituio Federal de 1988 (cf88), que havia
transferido receitas mas no havia transferido responsabilidade sobre
polticas a estados e municpios15. Alm disso, as reformas aprovadas
impuseram perdas aos governos estaduais e aumentaram a capaci
dade de coordenao da Unio, restringindo a autonomia decisria
dos governos subnacionais16.
Uma interpretao para esse resultado foi apresentada por Abru
cio e Costa17, para quem o Plano Real teria inaugurado uma nova eta
pa nas relaes intergovernamentais no Brasil, caracterizada por um
comportamento cooperativo dos governadores em relao ao governo
central. Interpretao alternativa foi apresentada por David Samuels18,
que sustenta que a capacidade de coordenar os governos subnacionais
teria sido uma excepcionalidade do governo Fernando Henrique Car
doso. Passados os fatores contextuais que favoreceram a autoridade
do presidente sobre um congresso controlado por interesses subna
cionais, as caractersticas inerentemente limitadoras do federalismo
brasileiro voltariam a impor constrangimentos s iniciativas do go
verno central19. Em outras palavras, as instituies do federalismo bra
sileiro ainda operariam no sentido de limitar a autoridade da Unio.
Este artigo sustenta que o modelo analtico de Stepan permite le
var rigorosamente a srio a importncia do federalismo para o proces
so decisrio. Sua contribuio merece ser destacada, pois, a despeito
de sua reiterada presena na produo acadmica sobre o Brasil, as
instituies propriamente federativas tm sido ignoradas. Os avanos
tericos e analticos no campo dos estudos legislativos acabaram por
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 produzir uma superposio conceitual entre a Unio e o presidente, tivo brasileiro. So Paulo: Fundao
de tal sorte que o federalismo acabou por ser definido como um jogo Konrad-Adenauer-Stiftung, 1999.

de barganhas entre o governo central (o presidente, em particular) e [18] Samuels, David. Ambition, fede-
os estados20. Diferentemente, o modelo analtico de Stepan permite ralism, and legislative politics in Brazil.
Cambridge: Cambridge University
distinguir a autoridade da Unio dos poderes do presidente. Press, 2003.
Entretanto, o teste emprico do modelo analtico de Stepan im
[19] Ibidem, pp. 204 ss.
plica interpretao distinta da sua: o Brasil no um caso extremo de
arranjo federativo em que minorias regionais tm elevado poder de [20] Samuels, David e Mainwaring,
Scott. Strong federalism, cons-
obstruo vontade da maioria. Diferentemente, a cf conferiu ampla traints on the central government,
autoridade legislativa Unio e limitadas oportunidades de veto s and economic reform in Brazil. In:
Gibson, op. cit., p. 86.
unidades constituintes. A frmula da desproporo na representao
impede que uma minoria de estados mais populosos exera o veto
sobre a maioria de estados menos populosos sem permitir que esta
maioria tiranize a minoria. Ainda que o Senado seja de fato uma arena
de veto, o comportamento dos senadores partidrio, de sorte que no
existe o ator bancadas estaduais de senadores, suposto na interpre
tao de Stepan sobre o Brasil. No h exigncia de supermaiorias para
a aprovao de matrias. Assim, o Brasil deveria ser classificado como
um caso de demosenabling, o que explica porque as previses de Stepan
no se confirmaram.
Este artigo est organizado do seguinte modo. A prxima seo
apresenta as principais reformas de interesse federativo adotadas
no Brasil do incio dos anos 1990 ao final dos anos 2000, cobrindo,
portanto, um perodo razoavelmente abrangente, de sorte que seja
possvel falar de um padro regular de comportamento. A segunda
seo aplica o modelo analtico de Stepan ao caso brasileiro. A terceira
examina a questo da exigncia de supermaiorias, atributo este que
assumido pela literatura internacional como inerente ao federalismo.
A ltima seo, como de praxe, conclui.

Os fatos

Contrariando as expectativas de grande parte da literatura, de 1994

a 2011, foram aprovadas setenta emendas constitucionais no Brasil.
Dessas, 28 disseram respeito a matrias de interesse federativo. A taxa
anual de emendamento do perodo de 4,1. Se medirmos apenas as
matrias de exclusivo interesse federativo, a taxa anual seria de 1,6.
O Quadro 1, por sua vez, sintetiza as reformas de tipo federativo
aprovadas entre 1991 e 2009. Medidas que reduziram as transfern
cias constitucionais que a Unio deve fazer a estados e municpios
foram aprovadas nos governos Itamar Franco e Fernando Henrique
Cardoso. Estas contriburam para equilibrar as receitas da Unio s
custas das receitas das unidades federadas. Medidas pelas quais a
Unio regulamentou a arrecadao dos impostos das unidades cons

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 tituintes foram aprovadas, entre as quais est a Lei Kandir, que isentou
as exportaes do pagamento do Imposto sobre Circulao de Mer
cadorias e Servios (icms), penalizando, portanto, a arrecadao dos
estados exportadores. Alm disso, foram aprovadas leis to importan
QUADRO 1
Matrias de interesse federativo segundo caractersticas selecionadas (1991-2009)

Tipo de matria Legislao Mandato presidencial da

aprovao

Reteno de receita FSE Itamar Franco

FEF Fernando Henrique 1
Legisla sobre impostos dos Lei Kandir Fernando Henrique 1
governos subnacionais Imposto sobre Servios de Fernando Henrique 2
Qualquer Natureza
Imposto sobre pedgios
Incidncia do ISS
Taxa de iluminao pblica
Legisla sobre polticas dos Lei de Concesses Fernando Henrique 1
governos subnacionais
Lei de Licitaes Fernando Henrique 2
Lei de Diretrizes e Bases (LDB)
Administrao Pblica
Contratao de servidores
Estatuto da Cidade
Remunerao e subsdios de
governadores e prefeitos
Legislativos municipais
Eleies subnacionais
Gs canalizado
Previdncia
Criao de municpios
Legisla sobre gastos dos Lei Camata Fernando Henrique 1
governos subnacionais Fundef/Fundeb Fernando Henrique 2
(Fundo de Manuteno e
Lula 1
Desenvolvimento da Educao
Bsica e de Valorizao
do Magistrio)
Vinculao da sade
Regimes previdencirios
Precatrios
Fundo de Combate Pobreza
Lei de Responsabilidade Fiscal
Fonte: Dirios da Cmara dos Deputados.

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 tes quanto a Lei de Concesses, a Lei de Diretrizes e Bases, a reforma
administrativa, o Estatuto da Cidade, que disciplina o modo como
estados e municpios devem exercer suas prprias competncias. Por
fim, foram aprovadas matrias em que a Unio limita a autonomia
decisria dos estados e municpios sobre suas prprias receitas, tais
como o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fun
damental (Fundef) e o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Bsico (Fundeb).
A concluso decorre dos fatos: matrias de interesse federativo no
paralisam o sistema poltico brasileiro21. No Brasil, o centro no est [21] A reforma tributria frequen-
temente apresentada como uma evi-
constrangido pelos interesses subnacionais. No h paralisia decis dncia do carter demos-constraining
ria quando matrias legislativas afetam os interesses de governadores do federalismo brasileiro. Para uma
discusso bastante elaborada de
e prefeitos. A partir de meados dos anos 1990 portanto, no mais que o federalismo brasileiro no a
que cinco anos aps a aprovao da Constituio Federal de 1988 , principal causa do fracasso da refor-
ma tributria, ver: Junqueira, Murilo
foram aprovadas medidas que afetaram os ganhos dos governos sub de Oliveira. O n tributrio: por que
nacionais naquela assembleia. no se aprova uma reforma tributria
no Brasil. So Paulo: dissertao de
Importante destacar que essas matrias foram aprovadas pelo mestrado defendida no Programa de
Congresso. Logo, no foram aprovadas pela via das medidas provi Ps-Graduao em Cincia Poltica
da USP, 2011.
srias, como um recurso excepcional. Alm disso, parte expressiva
delas foi aprovada por unanimidade, como pode ser observado na
ltima coluna da Tabela 1, na pgina seguinte, que lista as matrias
sintetizadas no Quadro 1.
O Grfico 1 (p. 47) apresenta as matrias listadas na Tabela 1
por tipo de matria legislativa. Revela que a maior parte dessa le
gislao foi aprovada sob a forma de projeto de lei complementar
e projetos de lei ordinria. Ainda que parte expressiva dessa le
gislao tenha tramitado como projeto de emenda Constituio,
essa estratgia de reforma no de modo algum representativa do
conjunto da obra. Uma anlise abrangente das reformas federa
tivas aprovadas de 1989 a 2006 indica que possvel afetar os
interesses de estados e municpios por diferentes estratgias de
tramitao legislativa.
Observese ainda que, contrariamente s previses, o governo
Fernando Henrique Cardoso no constituiu uma excepcionalida
de. Reformas foram aprovadas antes e depois de seu governo. Alm
disso, ainda que Lula tenha empregado a estratgia de fazer mudan
as no status quo federativo pela via da medida provisria, esta no
foi sua nica estratgia. No foi sequer sua estratgia dominante.
Aprovou emendas constitucionais, leis complementares e legisla
o ordinria para coordenar as polticas dos governos subnacio
nais. Essas evidncias contrariam as previses de Stepan22 de que os [22] Stepan, Para uma nova anli-
se, op. cit., nota 11.
presidentes teriam que adotar a estratgia dominante de governar
por medidas provisrias, para contornar o poder de veto de minorias
sobrerrepresentadas no Congresso.

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 Tabela 1
Iniciativas legislativas por presidente e forma de votao
1989-2006

Votao
Votaes
Tipo(1) Projeto Resultado Unnime Vlida unnimes(2)
Sim No Sim No Total
Governo Collor
3 PL0202/91 TNJR - 1 1 - 1 1
3 PL1491/91 EMTRAM - 1 1 - 1 1
4 PLP0060/89 TNJR 2 1 3 - 3 1
Governo Itamar
1 PEC0048/91 TNJR 7 12 19 - 19 1
2 PLP0193/89 PRJDO - 1 - 1 1 1
3 PL1258/88 EMTRAM - 3 1 2 3 1
3 PL1491/91 TNJR - 2 2 - 2 1
3 PL4672/94 TNJR - 1 - 1 1 1
3 PLP0032/88 RJTDO - 4 3 1 4 1
Governo FHC
1 PEC0163/95 TNJR - 16 14 2 16 1
1 PEC0449/97 TNJR - 14 14 - 14 1
2 PLP0089/96 PRJDO - 3 3 - 3 1
2 PLP0095/96 TNJR - 1 1 - 1 1
2 PLP0214/97 TNJR 1 - 1 - 1 0
3 MPV1017/95 TNJR - 1 1 - 1 1
3 MPV1648/98 TNJR - 1 - 1 1 1
3 MPV1723/98 TNJR - 1 1 - 1 1
3 PEC0004/95 TNJR 1 4 5 - 5 1
3 PEC0033/95 TNJR 2 16 16 2 18 1
3 PEC0041/91 TNJR 2 1 3 - 3 1
3 PEC0173/95 TNJR 16 34 50 - 50 1
3 PL1258/88 TNJR - 1 1 - 1 1
4 PEC0233/95 TNJR 1 6 7 - 7 1
Governo FHC II
1 PEC0085/99 TNJR 1 14 15 - 15 1
2 PEC0222/00 ARQVD 3 4 7 - 7 1
2 PEC0559/02 TNJR 3 - 3 - 3 0
2 PLP0001/91 TNJR 1 - 1 - 1 0
2 PLP0114/00 TNJR 3 - 3 - 3 0
2 PLP0149/97 TNJR 3 - 3 - 3 0
2 PLP0347/02 TNJR 2 - 2 - 2 0
2 PLP0349/02 TNJR 2 - 2 - 2 0
3 PEC0308/96 TNJR 3 - 3 - 3 0
3 PL0088/99 TNJR - 2 2 - 2 1
3 PL2942/92 TNJR - 1 1 - 1 1
3 PL4690/98 TNJR 1 - 1 - 1 0
3e4 PL4812/98 TNJR - 3 3 - 3 1
3 PL5788/90 TNJR - 1 1 - 1 1

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 Votao
Votaes
Tipo(1) Projeto Resultado Unnime Vlida unnimes(2)
Sim No Sim No Total
Governo FHC II

3 PLP0008/99 TNJR 2 5 6 1 7 1
3 PLP0275/01 PTORD 1 - - 1 1 0
4 PEC0169/93 PRJDO 3 - 3 - 3 0
4 PEC0249/00 TNJR 2 2 4 - 4 1
4 PEC0407/96 TNJR 7 1 8 - 8 1
4 PEC0627/98 TNJR 2 - 2 - 2 0
4 PL0621/99 TNJR - 2 2 - 2 1
4 PLP0018/99 TNJR 1 11 12 - 12 1
4 PLP0177/01 TNJR 2 7 8 1 9 1
4 PLP0249/98 TNJR 5 10 15 - 15 1
Governo Lula
2e3 PEC0041/03 TNJR 7 26 33 - 33 1
2 PEC0175/95 RTPA - 1 1 - 1 1
2 PEC0285/04 PTORD 1 - - 1 1 0
2 PLP0244/05 TNJR 1 - 1 - 1 0
2 PLP0380/06 TNJR 1 - 1 - 1 0
2 MPV0167/04 TNJR 3 3 6 - 6 1
3 PEC0007/03 TNJR 5 - 5 - 5 0
3 PEC0040/03 TNJR 7 15 21 1 22 1
3 PEC0227/04 TNJR 4 4 8 - 8 1
3 PL2546/03 TNJR - 1 1 - 1 1
3 PLP0041/03 VETT 1 - 1 - 1 0
4 PEC0536/97 TNJR 8 - 8 - 8 0

Fonte: Banco de Dados Legislativos do Cebrap.

Notas:
(1) Tipo de interesse federativo afetado:
1 = Desvinculao de gastos e transferncias da Unio.
2 = Unio legisla sobre impostos estaduais e municipais.
3 = Unio legisla sobre polticas estaduais e municipais.
4 = Unio limita a autonomia decisria nos gastos estaduais e municipais.
(2) 0 = Todas as votaes da matria foram unnimes; 1 = votaes no foram unnimes.

Aplicando o modelo de Stepan ao Brasil

O modelo analtico de Alfred Stepan prope quatro variveis para

examinar a variao dos sistemas federativos democrticos. Esta se
o discute e aplica esse modelo ao caso brasileiro.

Varivel 1: O grau de superrepresentao da Cmara Territorial

Para Stepan23, quanto maior a superrepresentao dos estados [23] Ibidem, p. 219.
menos populosos (e, consequentemente, a subrepresentao dos es
tados mais populosos), maior o potencial restritivo do Senado.

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[24] Todos os clculos desta seo
so realizados com base nos dados do
Censo de 2010.
03_Arretche_95_p38a57.indd 47
grfico 1
Iniciativas legislativas por presidente, tipo e resultado (1989-2006)
Lula 1
Fernando Henrique II
Fernando Henrique I
Itamar Franco
Fernando Collor
0 5 10 15 20 25 30
PEC
PLP
PL
MPV
Fontes: Banco de Dados Legislativos do Cebrap e Dirios da Cmara dos Deputados.
* pec (Proposta de Emenda Constituio); plp (Projeto de Lei Complementar); pl (Projeto de Lei);
mpv (Medida Provisria).
No Brasil, os estados esto representados no Senado por trs as
sentos cada. Assim, a desproporcionalidade de fato caracteriza a repre
sentao na Cmara Alta, posto que a populao dos estados varia de
451,2 mil em Rondnia a 41 milhes em So Paulo24.
O teste emprico da proposio requer que sejam consideradas as
regras do processo decisrio, de modo a determinar quantos votos
seriam necessrios para o exerccio do veto. Para emendas constitucio
nais, o veto requer reunir 41% dos votos do plenrio do Senado, posto
que uma maioria de 3/5 necessria para sua aprovao. Para projetos
de lei complementar, o veto requer reunir 51% dos votos no plenrio.
Dado que a aprovao de emendas constitucionais mais exigente,
podemos empregar esse critrio para avaliar o poder de veto.
Alm disso, o teste emprico da proposio requer que sejam es
tabelecidos quais so os estados menos e mais populosos. Se assu
mirmos que os estados sobrerrepresentados no Senado so aqueles
que tm trs cadeiras quando deveriam ter menos que isso, temos
que apenas trs estados so bonificados. Pela regra de estrita repre
sentao proporcional, Acre, Amap e Roraima deveriam ter no m
ximo dois senadores. Admitindo que os senadores desses estados
votem de modo coeso, ainda assim estes teriam apenas nove votos
no total de 91 cadeiras do Senado. Com menos de 10% do total de
votos do plenrio, essa minoria no tem poder de veto.
Podemos alternativamente assumir que estados menos populo
sos so aqueles cuja populao igual ou inferior a 3% da populao
NOVOSESTUDOS 95 MARO 2013 47
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 total. Estes seriam dezessete dos 27 estados brasileiros25, os quais, [25] Com populao igual ou in-
ferior a 3% da populao total, por
somados, renem 24% da populao total. Se estamos examinando ordem do menor para o maior, esto
o Senado qual seja, a arena de representao dos estados , um os seguintes estados: Roraima, Acre,
Amap, Acre, Tocantins, Rondnia,
grupo de dezessete estados no pode ser considerado uma minoria. Sergipe, Mato Grosso do Sul, Distrito
Diferentemente, os estados menos populosos constituem a maioria Federal, Mato Grosso, Piau, Alagoas,
Rio Grande do Norte, Amazonas, Pa-
dos estados brasileiros26. raba, Par, Gois.
Admitindo que os 51 senadores desses estados votem de modo
[26] Agradeo a Patrick Cunha Silva
coeso o que, como veremos, uma premissa para a existncia de essa sugesto.
um ator chamado bancada estadual de senadores27 , eles seriam
[27] Esse o sentido da varivel 4 do
a maioria absoluta dos votos no Senado. Ainda assim no seriam modelo analtico de Stepan, como ve-
capazes de aprovar sozinhos uma emenda constitucional. Teriam remos mais adiante.
que se aliar com pelo menos quatro dos estados mais populosos
para obter 61% dos votos necessrios aprovao de uma emenda
constitucional no Senado.
Logo, a regra da representao desproporcional permite que a maio
ria dos estados menores vete legislao princpio este que inteira
mente compatvel com qualquer princpio democrtico , mas no
permite que essa maioria tiranize a minoria dos estados mais populosos.
Na hiptese da adoo da regra de estrita proporcionalidade po
pulao, os trs estados maiores (Rio de Janeiro, So Paulo e Minas
Gerais) teriam direito a 43% das cadeiras. Isso significa que essa mi
noria de trs estados teria poder de veto para emendas constitucionais
no Senado. Logo, o critrio de estrita representao populacional
que daria a uma minoria de estados maiores poder de veto sobre a
preferncia da maioria de estados menores.

Varivel 2: A abrangncia das polticas formuladas pela Cmara Ter

ritorial
Para Stepan28, quanto maior a abrangncia das polticas formula [28] Stepan, Para uma nova anli-
se, op. cit., p. 223.
das pela Cmara que representa o princpio territorial, maior o seu
potencial para limitar a competncia legislativa da Cmara que repre
senta o princpio da populao.
Passemos ao exame emprico da proposio. O sistema brasileiro
bicameral e simtrico, isto , a Cmara dos Deputados e o Senado tm
praticamente os mesmos poderes legislativos. Exceto para a aprova
o de endividamento, matrias que afetem os interesses subnacio
nais devem ser aprovadas nas duas casas.
As regras, contudo, variam de acordo com o tipo de legislao. Leis
complementares podem ser iniciadas em qualquer das casas, mas a
casa iniciadora tem prevalncia. Isso quer dizer que a casa revisora
pode apresentar emendas; mas, em caso de aprovao, a casa inicia
dora no precisa aceitar essas emendas. Portanto, para barganhar com
a casa iniciadora, a casa revisora precisa vetar a proposta legislativa
vinda da casa iniciadora. Para aprovao de leis complementares, ne

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[29] Tsebelis, George e Money,
Jeannette. Bicameralism. Cambridge:
Cambridge University Press, 1997.
[30] Para um estudo comparativo
das prerrogativas do Senado bra-
sileiro, ver: Neiva, Pedro. Estudo
comparativo de cmaras altas: o poder
e o papel do Senado nos sistemas pre-
sidencialistas. Rio de Janeiro: tese de
doutorado, Instituto Universitrio
do Rio de Janeiro, 2004.
[31] Stepan, Para uma nova anli-
se, op. cit., p. 228.
[32] Para uma anlise comparada,
ver: Gomes, Sandra. Fiscal powers to
subnational governments: reasses-
sing the concept of fiscal autonomy.
Regional and Federal Studies, vol. 22,
n- 3, 2012.
03_Arretche_95_p38a57.indd 49
cessria a maioria absoluta dos membros de cada casa. Isso quer dizer
que, no Senado, o veto requer reunir 51% dos votos.
Para emendas constitucionais (ecs), por sua vez, o bicameralis
mo brasileiro rigorosamente simtrico, pois em caso de desacordo
entre a Cmara Baixa e a Cmara Alta, um projeto de ec navega at
que ambas adotem exatamente o mesmo texto. Assim, a interao
estratgica com a Cmara dos Deputados tende a colocar o Senado
em posio mais vantajosa na tramitao de ecs, posto que a regra
de navegao at obteno de um acordo fora a Cmara dos De
putados negociao29. Veremos a seguir que o Senado brasileiro de
fato usa essa prerrogativa.
De qualquer modo, para qualquer matria legislativa, o Senado
de fato uma arena de veto, posto que toda e qualquer proposta le
gislativa tem de ser aprovada pela Cmara Alta. Caso o Senado vete,
emendas constitucionais, leis complementares ou mesmo leis ordi
nrias no so aprovadas. Em suma, dado o carter simtrico de nosso
bicameralismo, a abrangncia das polticas que requerem aprovao
da Cmara Territorial ampla. Logo, o potencial de veto via Senado
tambm amplo, tal como proposto por Stepan30.
Varivel 3: O grau em que a Constituio confere poder de elaborar pol
ticas s unidades da federao
Para Stepan31, quanto maior a extenso da competncia para elabo
rar polticas que a Constituio retira da alada legislativa do governo
central, mais restringido fica o demos. A proposio remete, portanto,
distribuio de autoridade legislativa entre as unidades constituintes.
No Brasil, a Constituio de 1988 adotou o princpio da descentra
lizao da execuo das polticas, mas preservou ampla autoridade para
as iniciativas legislativas da Unio32. O artigo 21, que lista as compe
tncias legislativas da Unio, tem 25 incisos e inclui polticas executa
das pelos governos subnacionais. Nessas reas, tanto a Unio quanto
as unidades constituintes podem iniciar legislao, mas as normas
da primeira prevalecem sobre as ltimas. No artigo 21, por exemplo,
est includa a competncia da Unio para legislar sobre as polcias
militares e as polticas de desenvolvimento urbano, incluindo habita
o, saneamento e transportes urbanos, competncias estas que so
executadas de modo descentralizado.
O artigo 22 lista as reas de competncia legislativa exclusiva da
Unio, nas quais, portanto, as unidades constituintes esto interdi
tadas de legislar. Tem 29 incisos, incluindo polticas executadas por
estados e municpios. Nesse artigo, esto includas, por exemplo, as
reas de guas, energia e telecomunicaes, cuja prestao de servios
executada pelos estados e/ou municpios. Est includo tambm o
comrcio interestadual, o que autoriza a Unio a legislar sobre a tribu
NOVOSESTUDOS 95 MARO 2013 49
4/16/13 10:51 AM
 tao do principal imposto dos estados (o Imposto sobre Circulao
de Mercadorias e Servios icms). Est includo tambm o regime
dos portos, ainda que estes sejam geridos pelos estados. Est inclu
do tambm o trnsito e o transporte, ainda que caiba aos estados e
municpios a execuo dessa poltica. Por fim, est tambm includa a
autoridade da Unio para legislar exclusivamente sobre as leis e dire
trizes da educao, ainda que a execuo dessa poltica, em seus nveis
infantil, fundamental e secundrio, seja feita por estados e municpios.
Somadas, as competncias privativas e legislativas da Unio so
mam 54 incisos que incluem a esmagadora maioria das polticas que
cabe a estados e municpios executar.
O artigo 24 lista as reas de competncia concorrente, em que
estados, municpios e a Unio podem legislar. Tem apenas dezes
seis incisos.
O artigo 25, por sua vez, estabelece que os poderes legislativos
residuais so dos estados. Entretanto, dada a amplitude da autori
dade jurisdicional da Unio, esse resduo tende a ser praticamente
inexistente. Exceto para a criao de reas metropolitanas e na se
gurana pblica, nenhuma rea de poltica de exclusividade legis
lativa dos estados.
A segunda coluna do Quadro 1 lista a legislao de interesse fede
rativo aprovada no perodo 19912009. Observese que a legislao
federal regulou a cobrana do Imposto sobre Servios de Qualquer
Natureza, a cobrana de pedgios, a incidncia do iss, bem como a
taxa de iluminao pblica. Estes so impostos exclusivamente mu
nicipais. Entretanto, a Unio que est autorizada a legislar sobre as
condies de sua cobrana. Na prtica, foram os municpios que esti
veram paralisados para cobrar esses impostos at que a Unio regula
mentasse sua cobrana.
As regras para concesses, licitaes, contratao de servidores, re
munerao e subsdios de governadores e prefeitos, composio dos
legislativos municipais so definidas pela legislao federal. Coube
Unio, com base em seu amplo campo de autoridade regulatria so
bre as polticas executadas por estados e municpios, estabelecer uma
legislao homognea de mbito nacional qual devem se subordinar
todos os entes federativos. At mesmo para suas prprias eleies es
to as unidades constituintes limitadas para fazer legislao prpria!
Por fim, a Unio tambm pode legislar sobre os gastos de estados
e municpios, prerrogativa esta que autorizou a aprovao da Lei de
Responsabilidade Fiscal, o Fundef, o Fundeb, bem como a vinculao
de recursos para sade. At mesmo as regras para pagamento de preca
trios dos governos subnacionais so definidas em legislao federal.
Na prtica, o governo federal pode iniciar legislao em pratica
mente qualquer rea de poltica, ao passo que os governos subnacio

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 nais no tm competncias legislativas exclusivas. Em praticamente
nenhuma rea relevante de poltica pblica est a Unio impedida de
propor legislao, o que lhe confere grande capacidade de iniciativa
legislativa. Assim, o governo federal conta com autoridade regulatria
para regular as polticas que so executadas pelos governos subnacio
nais. Portanto, a Unio tem ampla competncia legislativa. H mes
mo evidncias de que, na federao brasileira, iniciativas dos governos
subnacionais podem ser paralisadas at que a regulamentao federal
acerca de uma dada matria seja aprovada.
Em conjunto, esses mecanismos tornam as arenas federais
isto , o Executivo federal e o Congresso o foco da vida poltica
nacional, deslocando matrias de estrito interesse local para o cen
tro do sistema poltico.

Varivel 4: O grau de nacionalizao do sistema partidrio em suas

orientaes e sistemas de incentivos
[33] Stepan, Para uma nova anli- Para Stepan33, quanto mais disciplinados so os partidos polticos,
se, op. cit., p. 234.
mais os partidos nacionais tm condies de atenuar as caractersticas
inerentemente limitadoras do federalismo.
A proposio de que minorias territoriais tm poder de veto requer
logicamente que estas votem de modo coeso. O veto de minorias ter
ritoriais sobre matrias de interesse geral requer que essas bancadas
estaduais votem unidas, sejam elas comandadas (ou no) por seus
governadores. Caso no votem coesas, no exercem seu poder de veto
potencial. Caso, alternativamente, votem orientadas pela liderana
nacional dos partidos, bancadas estaduais no podem rigorosamente
ser consideradas atores coletivos.
Examinemos a tramitao das propostas de emenda constitucio
nal (pecs). Entre janeiro de 1989 e dezembro de 2008, o Senado
brasileiro submeteu votao cem pecs. Destas, sessenta disseram
respeito a matrias que afetavam os entes subnacionais. O fato de que
60% das pecs que tramitaram no Senado em vinte anos se refiram
a matrias de interesse federativo confirma mais uma vez que essa
uma arena relevante para esse tipo de matria.
Como poder ser observado na listagem dessas sessenta pecs
(Grfico 2, na prxima pgina), a aprovao final de 28 emendas cons
titucionais nesse perodo explicada pelo fato de que um mesmo tema
foi submetido votao diversas vezes. Nesses casos, a no aprovao
expressa o uso estratgico da Cmara Alta de seus recursos institucio
nais de veto, em particular a possibilidade de que uma pec navegue
entre as duas casas at que o texto final seja coincidente.
Das sessenta matrias submetidas votao, 99 votaes no
minais foram consideradas para a anlise, uma vez excludas as
votaes unnimes e invlidas. A coeso das bancadas estaduais

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 Grfico 2
Coeso das bancadas estaduais de senadores nas votaes
de PECs de cunho federativo (1989-2008)

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
AC AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RR RS SC SE SP TO

Juntos
Separados
Abstenes / Ausentes

Fonte: Banco de Dados Legislativos do Cebrap.

nessas votaes est apresentada no Grfico 2, na pgina 52. Para

cada uf, a totalidade das votaes est distribuda entre (i) nme
ro absoluto de votaes em que todos os trs senadores se ausenta
ram ou se abstiveram de votar; (ii) nmero absoluto de votaes em
que os senadores votaram separados, sejam dois ou trs presentes,
e (iii) nmero absoluto de votaes em que os dois ou trs senado
res presentes votaram juntos34. [34] Essa forma de mensurao da
coeso apresenta vantagens sobre
Como pode ser observado, senadores de um mesmo estado no aquelas usualmente empregadas,
votam de modo coeso. Nas votaes das sessenta pecs federativas, em especial o ndice de Rice. Dado
o reduzido tamanho das bancadas
o comportamento sistemtico de que os senadores de um mesmo (trs senadores) e o fato de que ape-
estado votem separadamente. A coeso das bancadas mesmo se nas dois senadores compareceram s
votaes em um significativo nmero
relaxamos o critrio de coeso para apenas dois senadores de um mes de votaes, o ndice de Rice tende na-
mo estado presentes votao nunca superior a 70% das votaes. turalmente a obter valores extremos,
resultando em baixa confiabilidade
A coeso das bancadas estaduais de senadores antes a exceo que a das mdias. Alm disso, essa forma de
regra. Apenas dez bancadas estaduais das 27 votaram do mesmo mensurao contorna o problema da
modo em mais do que 50% das votaes. Em alguns estados Ama interpretao do sentido da falta ou
absteno. Essa deciso metodolgi-
p, Sergipe e So Paulo , essa taxa inferior ou igual a 30%. Em suma, ca implica atribuir um sentido ao cl-
bancadas estaduais coesas no so o comportamento regular no Sena culo estratgico do parlamentar para
no comparecer ou abster-se. Via de
do. Os senadores brasileiros no manifestam as mesmas preferncias regra, esta depende do contedo da

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 Grfico 3
Coeso das bancadas partidrias dos cinco maiores partidos do Senado
nas votaes de PECs por UF e tipo de matria (1989-2008)

100

90

80

70

60

50

40

30

20

10

0
PT PDT PSDB PFL>DEM PTB PMDB PDS>PP

Federativas
No federativas
Votaes entre 1988 e 2009

Fonte: Banco de Dados Legislativos do Cebrap.

proposta sob exame, o que dificulta quando se trata de votar sobre matrias que afetam os interesses de
estabelecer uma regra geral que torne
as votaes nominais comparveis
seus respectivos distritos de origem.
entre si. Para contornar esses proble- Como se comportam, ento, os senadores brasileiros em termos
mas, a medida empregada no grfico
apenas separa as votaes vlidas e
partidrios? O Grfico 3 apresenta as taxas de disciplina partidria
no unnimes em que os trs senado- dos sete principais partidos nacionais, com representao no Sena
res de cada estado faltaram ou se abs-
tiveram. Adicionalmente, considera
do nas votaes nominais de pecs vlidas e no unnimes de
como igualmente vlidas para anlise janeiro de 1989 a dezembro de 2009. A disciplina foi medida em
as votaes em que apenas dois sena-
dores ou os trs senadores de cada
relao ao voto do lder de cada partido para cada uma das votaes.
estado tenham votado. Portanto, Assim, os valores do eixo y referemse mdia do percentual de vo
somente foram excludos da anlise
os agrupamentos, unidades federa-
tos iguais aos do respectivo lder partidrio obtida para o total de
tivas ou partidos, em que apenas um votaes nominais consideradas. A coluna da esquerda apresenta
senador votou, pela impossibilidade
lgica de medir coeso nesses casos.
os resultados para as votaes de pecs federativas, a coluna do
Agradeo a Andreia Freitas por sua co- centro referese s pecs no federativas, ao passo que a coluna da
laborao na soluo desse problema.
direita apresenta o mesmo indicador para todas as votaes nomi
nais de pecs no perodo.
Como se pode observar, a disciplina partidria no Senado siste
[35] Neiva, Pedro. Disciplina parti- maticamente elevada para todos os sete maiores partidos nacionais. As
dria e apoio ao governo no bicame- taxas de coeso partidria so superiores a 75% para todos os partidos.
ralismo brasileiro. Revista de Sociolo-
gia e Poltica, vol. 19, 2011, pp. 183-96. Essas evidncias confirmam os achados de Pedro Neiva35 acerca do

NOVOSESTUDOS 95 MARO 2013 53

03_Arretche_95_p38a57.indd 53 4/16/13 10:51 AM

 comportamento partidrio dos senadores bem como as concluses de
Scott Desposato36 de que o federalismo tem um efeito limitado sobre [36] Desposato, Scott. The impact
of federalism on National Party Co-
a coeso das bancadas estaduais no Brasil. Em suma, o Senado uma hesion in Brazil. Legislative Studies
casa que opera em termos partidrios37. Quarterly, vol. xxix, n- 2, 2004, pp.
259-85.
Em resumo, o teste emprico do modelo analtico de Stepan per
mite concluir que a regra da desproporo impede que uma minoria [37] Para a anlise do comportamen-
to da Cmara dos Deputados em ma-
de trs estados mais populosos exera seu poder de veto sobre uma trias de interesse, ver: Arretche, op.
maioria de dezessete estados menos populosos. Essa maioria de de cit., 2007, e Cheibub, J. A., Figueiredo,
A. C. e Limongi, F. Political parties
zessete estados, contudo, no tem como tiranizar a minoria de dez and governors as determinants of
estados mais populosos, posto que precisariam de pelo menos qua legislative behavior in Brazils Cham-
ber of Deputies, 1988-2006. Latin
tro desses estados para aprovar emendas constitucionais38. A Cma American Politics and Society, vol. 51,
ra Territorial de fato uma arena de veto. Ainda que a Constituio 2009, pp. 1-30.
estabelea que o poder residual dos estados, a Unio tem amplos [38] Para uma discusso desse pro-
poderes legislativos, o que permite que a regulamentao de qual blema na Cmara dos Deputados,
ver: Santos, Wanderley Guilherme.
quer matria de interesse nacional seja apresentada ao Congresso O clculo do conflito. Belo Horizonte/
Nacional. Dado que o comportamento parlamentar dos senadores Rio de Janeiro: Editora ufmg/iu-
perj, 2003.
partidrio e disciplinado, a disciplina partidria prevalece sobre a
coeso da representao regional. Sob tais condies, tal como pre
visto por Stepan, os partidos tm condies de inibir as tendncias
inerentemente limitadoras do federalismo.

Acrescentando uma dimenso institucional ao modelo de Stepan

A discusso anterior acrescentou uma dimenso anlise que no

est mencionada como uma varivel central no modelo de Stepan, sem
a qual, contudo, o teste emprico do poder de constrangimento das
minorias no poderia ser empiricamente testado. Esta diz respeito s
regras do processo decisrio. Sem definir os recursos com que conta
a minoria para vetar reformas, impossvel determinar seu poder de
barganha e constrangimento.
Stepan39 supe que todos os estados federativos tm exigncia de [39] Stepan, Para uma nova anli-
se, op. cit.; A new comparative
supermaiorias para aprovao de mudanas no status quo. Logo, aplica politics of federalism, op. cit.
dedutivamente essa premissa ao caso brasileiro, isto , assume que,
sendo o Brasil uma federao, a aprovao de mudanas legislativas
requer supermaiorias legislativas.
Essa premissa, contudo, no se aplica ao caso brasileiro. O fato
que a aprovao de mudanas legislativas no requer supermaio
rias nem uma multiplicidade de pontos de veto no Brasil. As regras
para aprovao de emendas constitucionais no so as mais exigentes
quando comparadas ao leque de opes existentes entre as democra
cias. Alm disso, como vimos, esta no sequer a estratgia dominante
para aprovao de reformas federativas.
No Brasil, o Senado de fato uma arena de veto (varivel 2), porque
a Unio tem ampla autoridade legislativa (varivel 3). Caso contrrio,

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[40] Skocpol, Theda. Protecting sol-
diers and mothers. Cambridge: Har-
vard University Press, 1992.
[41] Para um estudo comparado, ver:
Lutz, Donald S. Toward a theory of
constitutional amendment. Ameri-
can Political Science Review, vol. 88, n-
2, 1994, pp. 355-70.
03_Arretche_95_p38a57.indd 55
isto , caso matrias de interesse subnacional fossem de legislao pri
vativa dos estados, as assembleias legislativas estaduais seriam a
arena decisria mais relevante. Assim, o fato que o Senado seja
uma arena de veto (varivel 2) decorre da centralizao legislativa
da federao brasileira. Houvessem os constituintes de fato conferido
amplas competncias aos estados, estaramos contemporaneamente
na situao institucional descrita por Theda Skocpol40 para a legisla
o protetora das mulheres nos eua do incio do sculo xx, cuja apro
vao dependeu de que os movimentos de mulheres pressionassem as
assembleias legislativas estaduais, pois eram estas as arenas decis
rias sobre polticas sociais poca.
Alm de autorizar a Unio a legislar sobre praticamente todas as
matrias de interesse federativo, a legislao brasileira no prev are
nas adicionais de veto alm do Congresso (se excluirmos, claro, o
recurso Corte Suprema), tais como referendos (como o caso na
Sua) ou aprovao por assembleias legislativas estaduais (como
o caso nos Estados Unidos). O Congresso a principal arena para
emendar a Constituio ou aprovar legislao infraconstitucional,
mesmo quando estas afetam os interesses dos governos subnacionais.
Uma vez aprovada pelo Congresso, qualquer legislao pode entrar
em vigor. O jogo legislativo comea e termina no nvel federal, mesmo
quando afeta interesses das unidades constituintes. Em outras pala
vras, restringemse a duas arenas legislativas as oportunidades para
que minorias possam exercer seu veto.
No caso brasileiro, no h, portanto, uma multiplicidade de pon
tos de veto a serem enfrentados por quem pretende aprovar reformas.
Alm disso, para aprovao de matrias no Congresso, adotamos
uma das frmulas mais facilitadoras para mudar a Constituio no
leque de opes existentes no mundo. Maiorias de trs quintos em
duas sesses de cada casa legislativa, na mesma legislatura, so su
ficientes para alterar as disposies do contrato original, mesmo em
matrias de estrito interesse federativo41. Houvesse o Brasil adotado
a regra dos eua, que exige aprovao de 4/5 das assembleias legisla
tivas estaduais para aprovao de emendas constitucionais, o clculo
feito na discusso da primeira seo teria de ser inteiramente distinto.
Na verdade, as competncias privativas e amplas da Unio
permitem que leis que regulam as polticas executadas por estados e
municpios possam at mesmo ser apresentadas sob a forma de leis
ordinrias, cujas regras de aprovao requerem maioria simples dos
parlamentares presentes nas sesses para converterse em leis.
Em resumo, nem uma multiplicidade de pontos de veto nem maio
rias altamente qualificadas so necessrias para aprovar mudanas que
afetem o status quo federativo no Brasil.Em outras palavras,no so neces
srias supermaiorias para mudar a Constituio brasileira ou para que
NOVOSESTUDOS 95 MARO 2013 55
4/16/13 10:51 AM
 a Unio regule as polticas das unidades constituintes. Diferentemente,
o Estado federativo brasileiro combina larga autoridade jurisdicional da
Unio a limitadas oportunidades institucionais de veto aos governos
subnacionais. Para vetar emendas ao texto constitucional, a minoria pre
cisa reunir 41% dos votos em quatro sesses de uma mesma legislatura.
Para vetar emendas legislao complementar, esse custo sobe para 51%
dos votos. Logo, os custos do veto so elevados, contrariando a premissa
de que a minoria mobilizaria facilmente recursos de veto.
Assim, o fato de que os senadores tenham comportamento parti
drio (varivel 4) deve ser combinado s regras do processo decis
rio. Claro est que se as bancadas estaduais no Congresso votassem
de modo coeso, em defesa de interesses particularistas, lideradas por
seus governadores, seu poder de veto poderia ser ampliado, como
prev dedutivamente Stepan. Entretanto, as regras para aprovao de
emendas constitucionais reduzem os custos de mobilizao da base
de sustentao do Executivo federal.

Consideraes finais

Este artigo examinou um argumento extremamente difundido acer

ca do modelo de federalismo adotado no Brasil: as escolhas constitu
cionais de 1988 teriam criado uma ordem institucional que enfraque
ce a Unio porque garante poder de veto a estados menos populosos
sobrerrepresentados no Congresso, em particular no Senado. As regras
eleitorais em particular, a sobrerrepresentao no apenas feririam
princpios igualitrios de representao como tambm converteriam
minorias populacionais em maiorias parlamentares. Em qualquer dos
casos, favoreceriam minorias em detrimento dos interesses gerais.
Essa formulao, contudo, deixa inexploradas escolhas constitucio
nais relativas autoridade da Unio e aos direitos das unidades consti
tuintes. O fato de que as interpretaes sobre o federalismo brasileiro
tenham sido formuladas no mbito dos estudos sobre o legislativo im
plicou uma indistino conceitual entre o presidente e a Unio. Diferen
temente, a anlise das instituies federativas requer examinar os direi
tos de representao das unidades constituintes nas arenas decisrias
centrais, o escopo de autoridade legislativa da Unio, o poder do Senado
e a extenso em que os partidos nacionais operam (ou no) ao poder dos
interesses subnacionais, tal como sugerido teoricamente por Stepan.
Ao optar pela desproporcionalidade na distribuio das cadeiras
dos estados no Senado, os constituintes de 1988 repetiram uma fr
mula que adotada pela maior parte das Cmaras Altas existentes no
mundo. Entretanto, o Brasil se destaca por ter adotado uma frmula
de altssima desproporo. O fato que essa frmula impede que uma
minoria de estados mais populosos exera o veto sobre a maioria de

56 QUANDO INSTITUIES FEDERATIVAS FORTALECEM O GOVERNO CENTRAL? Marta Arretche

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 estados menos populosos. Assim, se a adoo dessa frmula implica
ferir o princpio democrtico de 1 homem = 1 voto, por outro lado, res
peita um princpio de justia federativa que impede o veto da minoria
sem que a maioria, por sua vez, tenha recursos para tiranizar a minoria.
A despeito do poder residual dos estados, a Unio tem amplos po
deres legislativos, o que permite que a regulamentao de qualquer
matria de interesse nacional seja apresentada ao Congresso Nacional.
No Senado, que de fato uma arena de veto, o comportamento par
lamentar dos senadores partidrio e disciplinado, pois a disciplina
partidria prevalece sobre a coeso das bancadas regionais. Sob tais
condies, os partidos tm condies de inibir tendncias inerente
mente limitadoras do federalismo.
Por fim, no fato que a aprovao de matrias de interesse federa
tivo exija aprovao em uma multiplicidade de arenas decisrias por
supermaiorias, ainda que esse atributo seja assumido sem a devida
demonstrao emprica como inerente ao federalismo em parte ex
pressiva dos estudos comparados. O fato que no Brasil matrias de
interesse federativo no tm tramitao especial; adotamos a frmula
menos exigente de emendamento constitucional no leque de escolhas
possveis ao mesmo tempo que matrias de interesse federativo po
dem ser aprovadas sob a forma de legislao complementar ou mesmo
lei ordinria. Essas escolhas reduzem os custos de formao das maio
rias necessrias para aprovao de matrias no Congresso ao mesmo
tempo que dificultam as estratgias de veto.
Assim, combinada s instituies do federalismo brasileiro o
potencial poder de veto do Senado, o amplo campo de competncias
legislativas da Unio, o comportamento partidrio dos senadores e
a inexistncia da exigncia de supermaiorias , a frmula da des
proporo na representao das unidades constituintes no implica
constrangimentos maioria. Na verdade, aproxima o Brasil das fr
Recebido para publicao mulas que favorecem a autoridade do governo central.
em 17 de junho de 2012.
NOVOS ESTUDOS
CEBRAP Marta Arretche professora livredocente do Departamento de Cincia Poltica da usp, dire
95, maro 2013 tora do Centro de Estudos da Metrpole (Cebrap) e editora da Brazilian Political Science Review. Email:
pp. 39-57 arretche@usp.br

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