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Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

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ndice
Introduccin ____________________________________________________________________________ 5

Captulo I
OBJETO Y ENFOQUE TERICO. EL PROBLEMA DE LA CODIFICACIN _______________ 7
I.1. Objeto de estudio ____________________________________________________________________ 7
I.1.1. Delimitacin del objeto __________________________________________________________ 7
I.1.2. Abordaje terico ________________________________________________________________ 8
I.1.3. Sntesis de la exposicin________________________________________________________ 13
I.2. Codificacin & Modernidad _________________________________________________________ 19
I.2.1. El movimiento codificador del siglo XIX ________________________________________ 19
I.2.2. El debate por los grandes cdigos europeos ____________________________________ 23
I.2.3. Los Cdigos y las grandes Revoluciones ________________________________________ 29
I.3. La crisis de los cdigos modernos ___________________________________________________ 34
I.3.1 Administrar o instituir: Leyes vs. Reglamentos _________________________________ 34
I.3.2. La ruptura de una ilusin ______________________________________________________ 36
I.3.3. Los procesos de descodificacin ________________________________________________ 38
I.4. Cronologa de los Cdigos argentinos _______________________________________________ 43
I.4.1. Las etapas codificatorias en Argentina _________________________________________ 43
I.4.2. Los Cdigos de la organizacin nacional _____________________________________ 44
I.4.2.a. Cdigo de Comercio (1859/62) y Cdigo Civil (1869) ________________________ 45
I.4.2.b. Cdigo de Minera (1886) y Cdigo Penal (1921) ___________________________ 51
I.4.3. Cdigos de materias especficas _____________________________________________ 53

Captulo II
LA CODIFICACIN ALIMENTARIA ______________________________________________________ 61
II.1. Los orgenes. Primeras normas e instituciones de control alimentario en la
Argentina _______________________________________________________________________________ 61
II.1.1. La expansin de las Oficinas Qumicas ________________________________________ 62
II.1.2. El reclamo experto por una codificacin de la regulacin alimentaria ________ 71
II.1.2.a. La Conferencia Bromatolgica Nacional __________________________________ 73
II.1.2.b. El orden alimentario: cdigo o reglamento? ___________________________ 82
II.2. El camino hacia la codificacin nacional ___________________________________________ 87
II.2.1. La creacin de la Direccin Nacional de Qumica ______________________________ 87
II.2.2. La progresiva ordenacin alimentaria en las provincias ______________________ 91
II.2.3. El Reglamento Alimentario Nacional de 1953 __________________________________ 95
II.3. El Cdigo Alimentario Argentino (Ley 18.284/69) _________________________________ 100
II.3.1. Los proyectos de unificacin de la legislacin alimentaria nacional __________ 100
II.3.2. El Cdigo Alimentario Argentino: descripcin general________________________ 102
II.3.2. La impronta de los expertos en el Cdigo Alimentario ________________________ 108
II.3.2.a. Mtodos y tcnicas analticas uniformes _________________________________ 108
II.3.3.b. Actualizacin de la normativa alimentaria ______________________________ 112

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Captulo III
EL CODIGO ALIMENTARIO ARGENTINO Y EL SISTEMA DE DERECHO ALIMENTARIO
________________________________________________________________________________________ 119
III.1. El sistema de Derecho Alimentario argentino ____________________________________ 119
III.1.1. Una regulacin primordialmente administrativa ____________________________ 119
III.1.2. Cdigo Alimentario y regmenes especficos _________________________________ 127
III.1.2.a. Productos de origen animal. Ley de Polica Sanitaria Animal
N 3959/02 ________________________________________________________________________ 130
III.1.2.b. Productos Vitivincolas. Ley General de Vinos N 14.878/59 _____________ 132
III.1.2.3. Regmenes que inciden en la regulacin alimentaria ______________________ 137
III.1.3.a. La identificacin de las mercaderas ____________________________________ 141
III.1.3.b. La defensa del consumidor _____________________________________________ 145
III.2. El Cdigo como actualizacin __________________________________________________ 150
III.2.1. La continuidad con el Reglamento Alimentario de 1953 _____________________ 150
III.2.2. Los principios del Derecho Alimentario _____________________________________ 154
III.2.3. La codificacin de 1969 ______________________________________________________ 165
III.3. Las variaciones del Cdigo Alimentario respecto a los Cdigos tradicionales _____ 167
III.3.1. Estabilidad vs. Mutabilidad __________________________________________________ 167
III.3.2. Los Reglamentos Tcnicos: las Resoluciones en el marco MERCOSUR ________ 168
III.3.3. Un Cdigo sui generis ______________________________________________________ 171

Captulo IV
LOS PROCESOS GLOBALES DE REGULACIN ALIMENTARIA ______________________ 177
IV.1. El rgimen jurdico global alimentario ___________________________________________ 177
IV.1.1. La regulacin y los organismos globales en materia alimentaria ____________ 177
IV.1.2. La OMC y el comercio internacional de alimentos ___________________________ 183
IV.1.2.a. El Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (AMSFS) __________ 184
IV.1.2.b. El Acuerdo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio (AOTC) ______________ 187
IV.1.2.c. Consultas y controversias relacionadas con alimentos ante la OMC _____ 190
IV.1.3. El Codex Alimentarius y su articulacin con la OMC _________________________ 192
IV.2.1. Una regulacin basada en la Ciencia _________________________________________ 200
IV.2.1.a. El discurso experto en la Comisin del Codex Alimentarius ______________ 201
IV.2.1.b. El anlisis de los riesgos alimentarios ___________________________________ 207
IV.2.2. La implementacin de Sistemas de Control Alimentario _____________________ 211
IV.2.3. Del Codex Alimentarius a la constitucin alimentaria global ________________ 216
IV.3. La injerencia de la regulacin global en el sistema argentino ____________________ 219
IV.3.1. El Sistema Nacional de Control de Alimentos y los modelos de FAO/OMS ____ 220
IV.3.2. Reconfiguracin del sistema por las tendencias globales ____________________ 221
IV.3.2.a. De la inspeccin a la auditora. Vigilancia y laboratorios ________________ 224
IV.3.2.b. Gestin del control. Informacin, educacin y asesoramiento___________ 230

Captulo V
LOS PROCESOS DE CONVERGENCIA _________________________________________________ 234
V.1. La armonizacin alimentaria regional ____________________________________________ 234
V.1.1. Entre el alineamiento global y la convergencia internacional ________________ 234
V.1.2. Antecedentes de la armonizacin alimentaria latinoamericana ______________ 236
V.2. Convergencia regional: MERCOSUR _______________________________________________ 240
V.2.1. Las Resoluciones del Grupo Mercado Comn (GMC) y las modificaciones del
Cdigo Alimentario Argentino ______________________________________________________ 241
V.2.2. La cuestin de los aditivos alimentarios ______________________________________ 248

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V.2.2.a. Convergencia regional o alineamiento global? __________________________ 253


V.2.1.b. Las especies botnicas de origen regional ________________________________ 258
V.2.2.c. Los proceso de armonizacin legislativa y el Cdigo Alimentario ________ 261
V.2.3. Derecho comparado de los pases del MERCOSUR: regmenes jurdicos
alimentarios y estructuras institucionales de aplicacin ____________________________ 263
V.2.3.a. Brasil_____________________________________________________________________ 263
V.2.3.b. Paraguay _________________________________________________________________ 266
V.2.3.c. Uruguay __________________________________________________________________ 270
V.2.3.d. Venezuela ________________________________________________________________ 274
V.3. Convergencia bilateral: Unin Europea ___________________________________________ 277
V.3.1. La experiencia de las crisis alimentarias _____________________________________ 281
V.3.2. El aprendizaje y las reformas legales, institucionales y polticas ______________ 285
V.3.3. La exportacin de dispositivos de seguridad alimentaria _____________________ 288

Captulo VI
EMERGENCIA Y FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL DE
ALIMENTOS __________________________________________________________________________ 295
VI.1. Hacia un derecho alimentario reflexivo __________________________________________ 295
VI.1.1. Cambios en el entorno y acoplamiento del subsistema jurdico ______________ 295
VI.1.2. Las reformas neoliberales de la dcada de 1990 _____________________________ 298
VI.2. Creacin y re-creacin del Sistema Nacional de Control de Alimentos ____________ 307
VI.2.1. Los cambios institucionales y normativos en el rgimen de control de alimentos
_____________________________________________________________________________________ 307
VI.2.1.a. Creacin y rediseo de organismos pblicos de control _________________ 307
VI.2.1.b. La emergencia de un Sistema Nacional de Control de Alimentos ________ 310
VI.2.2. La necesidad de una re-creacin del Sistema ______________________________ 313
VI.3. Los organismos nacionales del Sistema Nacional de Control de Alimentos _______ 319
VI.3.1. La Comisin Nacional de Alimentos (CONAL) ________________________________ 319
VI.3.1.a. El proceso decisorio al interior de la CONAL ____________________________ 325
VI.2.1.b. El rol del conocimiento experto _________________________________________ 328
VI.3.2. La Administracin Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnologa Mdica
(ANMAT) ____________________________________________________________________________ 331
Una de las grandes innovaciones institucionales en el rea de salud en la dcada de
1990 fue la creacin de la Administracin Nacional de Medicamentos, Alimentos y
Tecnologa Mdica ANMAT- mediante el Decreto N 1490/92. ___________________ 331
VI.3.2.a. Origen ___________________________________________________________________ 331
VI.3.2.b. Estructura _______________________________________________________________ 334
VI.3.3. El Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) _______ 337

Captulo VII
LA RACIONALIDAD REFLEXIVA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL DE
ALIMENTOS __________________________________________________________________________ 343
VII.2. Hacia una procedimentalizacin de la legislacin alimentaria ___________________ 348
VII.2.1. La actualizacin del Cdigo Alimentario Argentino ____________________________ 348
VII.1.2. La comunicacin intrasistema ______________________________________________ 356
VIII.2.3. El problema del reparto de competencias en el sistema _______________________ 359
VII.2.3.a. Reglas legales que regulan la competencia en materia alimentaria _______ 360
VII.2.3.b. Criterios de reparto de competencia alimentaria entre organismos
nacionales de aplicacin _________________________________________________________ 363
VII.2.3.c. Aplicacin jurisprudencial ________________________________________________ 370

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VII.3. La privatizacin del control de los alimentos ____________________________________ 381


VII.3.1. La privatizacin como mecanismo reflexivo ________________________________ 381
VII.3.2. Los fundamentos polticos de las reformas _______________________________ 384
VII.3.3. La privatizacin del control en el Sistema Nacional de Control de Alimentos 387
VII.4. La descodificacin del derecho alimentario _____________________________________ 391

Conclusiones __________________________________________________________________________ 395

Bibliografa ____________________________________________________________________________ 425

4
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Introduccin
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CAPTULO I
OBJETO Y ENFOQUE TERICO. EL PROBLEMA DE LA CODIFICACIN

I.1. Objeto de estudio

I.1.1. Delimitacin del objeto


Esta tesis intenta mostrar el papel que juega el discurso experto en la
construccin de la regulacin jurdica de problemticas que involucran
un alto contenido de conocimiento cientfico- tecnolgico para su gestin
y control. Se ha seleccionado la regulacin del control de alimentos para
consumo humano de Argentina como caso de estudio para indagar el rol
de los expertos en la elaboracin y aplicacin de las normas jurdicas.
Vinculado a resultados de una investigacin previa sobre el campo
alimentario1, la presente investigacin aborda el problema del rol de los
expertos en la evolucin del derecho, particularmente la regulacin de
materias con gran contenido cientfico tcnico.
Es decir que, a partir del caso de la regulacin alimentaria argentina,
intentaremos explicar el modo en que histricamente los expertos se han
situado en un lugar protagnico en la construccin de la regulacin
alimentaria, articulando conocimiento cientfico tcnico y conocimiento
jurdico, as como en el diseo y direccin de las instituciones estatales de
fiscalizacin alimentaria que aplican dicha regulacin. Esbozando la
regulacin y estructura institucional de control alimentario desde sus
orgenes en Argentina, indagamos los cambios producidos por la reforma
del rgimen alimentario argentino en la dcada del 1990, que implic la
instalacin de un Sistema Nacional de Control de Alimentos y la sancin
de un conjunto normas jurdicas para ponerlo en funcionamiento, la
1
La investigacin en el marco de la presente tesis doctoral constituye, en muchos
aspectos, una continuacin del trabajo de investigacin previo realizado en el marco de
la tesis de Maestra: Mara Eugenia Marichal, Conocimiento Cientfico- Tcnico y
Regulaciones Jurdicas. El Control de Los Alimentos Como Red: El Caso Del Cdigo
Bromatolgico y El Instituto Bromatolgico de La Provincia de Santa Fe (1939-1941)
(Tesis de Maestra, Universidad Nacional de Quilmes, 2011).

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creacin estructuras institucionales- administrativas y el rediseo de las


existentes para implementar nuevas polticas en el sector.

I.1.2. Abordaje terico


Pretendemos indagar el papel de los saberes expertos cientfico-
tecnolgico en la produccin y aplicacin de regulaciones jurdicas, el
modo en que los cambios en el mundo de la ciencia y la tecnologa se
articulan con los cambios en el Derecho. Se trata de encontrar algunas
ideas tericas y conceptos existentes que desde diferentes campos han
tratado de explicar el problema, y ensamblarlos de forma tal que
presenten un marco aceptable para entender la forma en que se produce
la articulacin de los saberes jurdicos y los saberes cientfico-tecnolgicos
que movilizan los cambios en la regulacin del control de los alimentos en
Argentina.
De las diferentes teoras que permiten una comprensin general de
los cambios en el derecho, optamos por un enfoque funcionalista
sistmico. Concretamente, por la elaboracin del socilogo del derecho
alemn Gunther Teubner acerca del derecho reflexivo2, partiendo de la
teoras de sistemas y los trabajos sociolgicos de Niklas Luhmann3. Esta
construccin terica se utiliz fundamentalmente para el anlisis del
rgimen alimentario emergente luego de las reformas de los aos 90.
La nocin de reflexividad permite interpretar los cambios en el
derecho moderno a partir de una concepcin del derecho como sujeto
epistmico4. G. Teubner pretende haber elaborado una aproximacin al
problema del cambio en el derecho y la sociedad que permita ver la
situacin actual como una crisis de la evolucin social y legal, y de esta

2
Gunther Teubner, Elementos Materiales y Reflexivos En El Derecho Moderno, in La
Fuerza Del Derecho (Colombia: Uniandes, Siglo del Hombre Eds., 2000).
3
Niklas Luhmann, Introduccin a la teora de sistemas: lecciones publicadas (Universidad
Iberoamericana, 1996); Niklas Luhmann, Sistemas Sociales: Lineamientos para una Teora
General (Anthropos Editorial, 1998); Niklas Luhmann, El Derecho de la sociedad
(Universidad Iberoamericana, 2005); Niklas Luhmann, Sociologia do direito (Tempo
Brasileiro, 1985).
4
Gunther Teubner, El Derecho Como Sujeto Epistmico: Hacia Una Epistemologa
Constructivista Del Derecho, DOXA Cuadernos de Filosofa y Derecho (1989).

8
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forma situar las narrativas dentro de una teora social ms


5
comprensiva . Las teoras sociales ms amplias que retoma son las dos
principales teoras neoevolucionistas surgidas en Alemania,
correspondientes a Habermas y Luhmann, respectivamente. Contrasta
estas teoras con el pensamiento neoevolucionistas de los EE.UU.
representado por la teora del derecho responsivo de Nonet y Selznick6.
Tomando elementos de estas grandes corrientes, los recombina para
desarrollar una nueva perspectiva acerca del proceso de cambio legal y
social, a l cual denomina derecho reflexivo: la situacin actual, en la
que el derecho se convierte en un sistema para la coordinacin de la accin
al interior de los subsistemas sociales semiautnomos y tambin entre
stos, puede contemplarse como una posibilidad naciente pero an no
percibida, y puede tambin estudiarse el proceso de transicin hacia un
derecho verdaderamente reflexivo7.
Los tres relatos neoevolucionistas que Teubner toma como punto de
partida (correspondientes a la obra de Nonet y Selznick, Habermas y
Luhmann, respectivamente) identifican una evolucin con distintos tipos
de derecho, intentando mostrar el cambio operado en el pasaje de un tipo
hacia otro y describir los procesos de transicin. Para Teubner, estos tres
modelos no son incompatibles, sino que refieren a diferentes aspectos de

5
Teubner, Elementos Materiales y Reflexivos En El Derecho Moderno, 86. Segn
Teubner la crisis del derecho moderno est inextricablemente ligada a la insuficiencia del
modelo de racionalidad empleado por el derecho, un modelo que corresponde a
necesidades funcionales de una sociedad distinta de la que vive el hombre contemporneo y
que exige mecanismos nuevos, mecanismos reflexivos de resolucin de conflictos Morales
de Setin Ravina, La Racionalidad Jurdica En Crisis: Pierre Bourdieu y Gunther
Teubner, in La Fuerza Del Derecho (Colombia: Uniandes, Siglo del Hombre Eds., 2000),
18.
6
Philippe Nonet and Philip Selznick, Law & Society in Transition: Toward Responsive Law
(Transaction Publishers, 1978). Explica Teubner que si bien la tradicin evolucionista es
muy antigua entre los estudiosos del Derecho, las teoras neoevolutivas sobre el Derecho
surgen a partir del desencanto con el modo en que funcionaba el Estado Social, e
intentaron explicar la crisis del Derecho y la tendencia de las sociedades (europea y
norteamericana) hacia un derecho finalista y a las estructuras legales y burocrticas a l
asociadas. Los juristas europeos llamaron a esta tendencia rematerializacin del
derecho: una parte del programa del Estado social que conducira a la disolucin de la
racionalidad formal.
7
Teubner, Elementos Materiales y Reflexivos En El Derecho Moderno, 87.

9
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un mismo problema8. El autor intenta identificar acuerdos entre las tres


propuestas tericas y trascender las controversias entre el funcionalismo
y la teora crtica, para construir un modelo integrado de evolucin legal
descomponiendo los modelos existentes en sus elementos y
reestructurndolos de una manera diferente. Su estrategia es combinar
variables externas e internas en un modelo de co-variacin que le
permita identificar una clase naciente de estructura legal: el derecho
reflexivo9.
La construccin de G. Teubner acerca del derecho reflexivo resulta
una profunda caracterizacin (terica) de tres estadios o etapas modlicas
atravesadas por el derecho y el Estado modernos (liberal, providencia o
de bienestar y neoliberal). En el caso bajo estudio, este esquema permite
explicar las mutaciones del rgimen alimentario al atravesar cada etapa.
Sostenemos aqu que en ese largo recorrido puede trazarse una lnea de
continuidad en el rol protagnico de los expertos en el diseo de la
normativa alimentaria y el gobierno de los organismos de aplicacin.
Sin embargo, fue necesario recurrir a otras herramientas
conceptuales para narrar estos perodos del modo en que sucedieron en
el contexto de pases no desarrollados de la regin latinoamericana,
evolucin no siempre coincidente con el proceso acontecido en Europa o
EE.UU. (sociedades que tienen presentes los mencionados autores al
elaborar sus teoras). Hemos recurrido a otras elaboraciones terico-
jurdicas que cubrieran aquellas cuestiones que presentaba el caso y que
no podan ser adecuadamente observadas con las herramientas del

8
Si bien hay diferencias sustanciales, segn Teubner, las tres teoras tienen en comn su
foco de atencin puesto en la crisis de racionalidad formal en el Derecho. Las tres
consideran que la racionalidad formal es una caracterstica dominante del derecho
moderno y el fenmeno de la rematerializacin sera la manifestacin de la crisis en el
derecho contemporneo. Los tres parten de la formulacin inicial de Weber y su
tipologa de racionalidad formal/racionalidad material en el Derecho. Economa y
Sociedad: Esbozo de Sociologa Comprensiva (Fondo de Cultura Econmica, 1996).
9
Las teoras que Teubner analiza se centran en la bsqueda de modelos de procesos que
expliquen la disolucin de la racionalidad formal en cuanto a transformacin,
direccionalidad y potencial evolutivo y cada una presenta un nuevo tipo de racionalidad
hacia la cual puede estar dirigindose el derecho moderno. Teubner, Elementos
Materiales y Reflexivos En El Derecho Moderno, 89.

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derecho reflexivo. En primer lugar, la materia jurdica objeto de anlisis


(el derecho alimentario) cuenta con un Cdigo, aparente eje ordenador
del sistema, el cual -como tcnica jurdica- no era especficamente
analizado en estas teoras generales. De all un primer conjunto de
marcos tericos complementarios que permitieran entender los procesos
codificatorios10, anlisis socio-histricos11 y crticos12 sobre la codificacin;
y estudios sobre los procesos de descodificacin y constitucionalizacin
del derecho privado13.
Para explicar los cambios operados en el derecho en las ltimas
dcadas recurrimos a un segundo enfoque complementario, las teoras
sobre el pluralismo jurdico. Por su filiacin con el enfoque sistmico, se
siguen los estudios de Fara sobre la vinculacin de la globalizacin del
derecho con la economa14 y las elaboraciones de Teubner sobre el
pluralismo jurdico y derecho como sistema autopoitico global15.

10
Juan Bautista Alberdi, Sistema econmico y rentstico de la Confederacin Argentina
segn su Constitucin de 1853 (Buenos Aires: Raigal, 1954); Jorge Cabral Texo, Juicios
crticos sobre el proyecto de cdigo civil argentino de los doctores Manuel R. Garcia, Jos F.
Lpez, Manuel d. Sez, Juan B. Alberdi, Dalmacio Vlez Sarsfield, Vicente F. Lopez, Alfredo
Lahitte y Victorino de la Plaza, 1920; Jean-tienne-Marie Portalis, Discurso Preliminar
Cdigo Civil Francs, trans. Silvia De la Canal, Suplemento Esp. Rev. La Ley (Buenos
Aires: La Ley-UBA, 2004).
11
Vctor Tau Anzotegui, La codificacin en la Argentina (1810-1870): mentalidad social e
ideas jurdicas (Imprenta de la Universidad, 1977); Texo, Juicios crticos sobre el proyecto
de cdigo civil argentino de los doctores Manuel R. Garcia, Jos F. Lpez, Manuel d. Sez,
Juan B. Alberdi, Dalmacio Vlez Sarsfield, Vicente F. Lopez, Alfredo Lahitte y Victorino de
la Plaza; Historia del Cdigo civil argentino (J. Menndez, 1920).
Jos Eduardo Fara, El Derecho en la Economa Globalizada (Trotta, 2001).
12
Enrique E. Mar, La Interpretacin de La Ley. Anlisis Histrico de La Escuela
Exegtica y Su Nexo Con El Proceso Codificatorio de La Modernidad, in Materiales Para
o
Una Teora Crtica Del Derecho, ed. Carlos M. Crcova, 2 ed. (Buenos Aires: Lexis Nexis,
2006), 163208; Franois Ost, El Tiempo Del Derecho (Siglo XXI, 2005); Jpiter, Hrcules,
Hermes: Tres Modelos de Juez, trans. Isabel Lifante Vidal, DOXA, Cuadernos de Filosofa
Del Derecho 14 (1993): 169194.
13
Natalino Irti, La edad de la descodificacin, in La edad de la descodificacin
(Barcelona: Jos Mara Bosch, 1992), 1741; Ricardo Luis Lorenzetti, Las Normas
Fundamentales de Derecho Privado (Rubinzal-Culzoni, 1995); Ricardo Luis Lorenzetti,
Teora de La Decisin Judicial. Fundamentos Del Derecho (Santa Fe: Rubinzal-Culzoni,
2008); Gonzalo Sozzo, Es Tan Importante Recodificar? (codificacin Revisited), Revista
de La Facultad de Ciencias Jurdicas y Sociales- UNL (2001): 83112; Luis Diez Picazo y
Ponce de Len, Codificacin, Descodificacin y Recodificacin., Anuario de Derecho
Civil XLV, no. II (1992): 473484.
14
Jos Eduardo Fara, El Derecho en la Economa Globalizada (Trotta, 2001).
15
Gunther Teubner, Constitutional Fragments: Societal Constitutionalism and
Globalization (Oxford University Press, 2012); Teubner, El Derecho Como Sujeto

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Complementariamente, para analizar la articulacin del Derecho y la


Ciencia-Tecnologa y siguiendo un abordaje en clave interdisciplinar,
tomamos algunas herramientas de otras ciencias sociales,
particularmente del campo de los Estudios Sociales de la Ciencia y la
Tecnologa (ECTS) o Ciencia, Tecnologa & Sociedad16. Se utilizan
algunas nociones y enfoques de la Teora del Actor Red elaborada por los
autores franceses Bruno Latour17 y Michel Callon18.
Cabe aclarar que no incluiremos un apartado que resee, desarrolle
y analice los marcos tericos seleccionados, listando y definiendo los

Epistmico: Hacia Una Epistemologa Constructivista Del Derecho; Gunther Teubner,


The Two Faces of Janus: Rethinking Legal Pluralism, Cardozo Law Review 13 (1992):
14431448.
16
En honor a la brevedad, slo incluiremos una simple definicin aproximativa a sus
contenidos: La expresin ciencia, tecnologa y sociedad suele definir un mbito de
trabajo acadmico, cuyo objeto de estudio est constituido por los aspectos sociales de la
ciencia y tecnologa, tanto en lo que concierne a los factores sociales que influyen sobre el
cambio cientfico-tecnolgico, como en lo que atae a las consecuencias sociales y
ambientales (). Concretamente, la frase Estudios CTS referira al mbito de trabajo
acadmico que comprende las nuevas aproximaciones o interpretaciones del estudio de la
ciencia y tecnologa, entendidos como una reaccin acadmica contra la tradicional
concepcin esencialista y triunfalista de la ciencia y la tecnologa, subyacente a los modelos
clsicos de gestin poltica Eduardo Marino Garca Palacios, Ciencia, tecnologa y
sociedad: una aproximacin conceptual (Organizacin de Estados Iberoamericanos para
la Educacin, la Ciencia y la Cultura, 2001). Reconociendo la complejidad y
heterogeneidad del campo CTS, para mayor profundidad conceptual puede consultarse
alguno de los manuales que recopilan estudios de casos: Edward J. Hackett and Society
for Social Studies of Science, The Handbook of Science and Technology Studies (Mit Press,
2008); Sheila Jasanoff, Handbook of Science and Technology Studies (SAGE, 1995).
Tambin pueden verse los numersos papers publicados en revistas especializadas (por
slo mencionar algunas: Social Studies of Science (Sage Publications) y Science,
Techonology and Human Values (Sage), en idioma ingls; Revista Redes (UNQ) y la
Revista Iberoamericana de Ciencia, Tecnologa, Sociedad e Innovacin de la OEI
(http://www.oei.es/revistactsi/index.html), en idioma espaol).
17
Nunca fuimos modernos: Ensayo de antropologa simtrica (Buenos Aires: Siglo XXI,
2007); Give Me a Laboratory and I Will Raise the World, in Science Observed:
Perspectives on the Social Studies of Sciences (London: Sage Publications, 1983); La
esperanza de Pandora: Ensayos sobre la realidad de los estudios de la ciencia (Gedisa
Editorial, 2001); Reensamblar lo social: Una introduccin a la teora del actor-red
(Manantial, 2008).
18
Algunos elementos para una sociologa de la traduccin. La domesticacin de las
vieiras y los pescadores de la baha de St. Brieuc., in Sociologa de la Ciencia y la
Tecnologa, ed. Juan Manuel Iranzo (CSIC-Dpto. de Publicaciones, 1995); El Proceso de
Construccin de La Sociedad. El Estudio de La Tecnologa Como Herramienta Del
Anlisis Sociolgico, in Sociologa Simtrica. Ensayos Sobre Ciencia, Tecnologa y
Sociedad, ed. Domenech and Tirado (Barcelona: Gedisa, 1998); Luchas y Negociaciones
Para Definir Qu Es y Qu No Es Problemtico, La Socio- Lgica de La Traduccin, Redes
23 (2006): 103128; La Dinmica de Las Redes Tecno-econmicas, in Actos, Actores y
Artefactos, ed. Hernn Thomas (Bernal: UNQ, 2008), 147184.

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conceptos centrales de cada insumo terico. Consideramos innecesario


este recurso expositivo ya que ninguna de las teoras se seguir en toda su
amplitud. De cada una de ellas slo se adopta su forma de interpretar el
derecho y, estratgicamente, algunos trminos del vocabulario tcnico
que construyeron para nominar los nuevos fenmenos que observan, sus
significados e interpretacin. La seleccin de estos conceptos se ha
realizado teniendo en mira los interrogantes que guan la investigacin y
las caractersticas del caso emprico elegido para abordar esos
interrogantes (la evaluacin del derecho alimentario argentino y sus
caracteres contemporneos). Por ello, preferimos limitarnos a delinear
brevemente el enfoque adoptado como hemos hecho aqu, y desarrollar
luego las herramientas conceptuales que efectivamente se
operacionalizan para analizar el caso, desarrollo que se incluye en los
correspondientes captulos en que esos problemas sean trabajados.

I.1.3. Sntesis de la exposicin


Hasta aqu, hemos delimitado el objeto de estudio y justificado
brevemente el abordaje terico metodolgico de la investigacin. Este
primer captulo opera a modo de introduccin y se completa con un
estudio preliminar acerca del problema de la codificacin. El Cdigo
Alimentario Argentino asume caractersticas particulares, que lo
desplazan del tpico cuerpo codificado de una rama del derecho. Dada la
centralidad de esta norma y la importancia de su caracterizacin para la
comprensin del rgimen alimentario nacional, antes de adentrarnos en
su anlisis, hemos explorado algunas ideas acerca del problema de la
codificacin del derecho, los orgenes modernos del movimiento
codificador y su conexin con la revolucin cientfica un siglo antes.
Luego pasaremos revista del denominado proceso de descodificacin y,
finalmente, se trazamos una cronologa de los Cdigos Nacionales
vigentes en Argentina, para poder situar al Cdigo Alimentario en el
ordenamiento jurdico argentino. Luego de esta introduccin, la

13
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

exposicin del trabajo de investigacin se ha organizado en tres grandes


partes.
En la primera parte (captulos II y III) se sita, caracteriza y analiza
la regulacin alimentaria argentina desde sus orgenes hasta el proceso de
codificacin que tuvo lugar a fines de la dcada de 1960. En el captulo II
se delinean los antecedentes de la codificacin alimentaria, identificando
las primeras normas y organismos vinculados al control de los alimentos
(que emergen fundamentalmente para regular la importacin de
productos elaborados) y el modo en cmo este rgimen fue
evolucionando, abarcando tambin el control de la produccin nacional
en forma descentralizada y heterognea. Se rastrea cmo, a partir del
reclamo de la comunidad cientfico- tcnica de expertos en alimentos, se
inici una movilizacin por la sancin de una codificacin alimentaria
nacional, cuyos diseo y proyeccin los expertos asumen como tarea
propia. Se describe el camino recorrido en el proceso de codificacin
alimentaria y la edificacin de las grandes instituciones nacionales de
aplicacin y el modo en que esas bases determinaron los principales
componentes del Cdigo Alimentario Argentino (sancionado mediante
Ley 18.284/69), analizando en particular las instituciones signadas por la
intervencin de los expertos en estos lineamientos bsicos.
En el captulo III, delimitamos el sistema de Derecho Alimentario
argentino, identificando y caracterizando el conjunto de normas y
principios que lo componen. Situamos all la regulacin alimentaria
codificada y la legislacin alimentaria especial (la regulacin de los
productos de origen animal y la regulacin de los productos vitivincolas),
as como la articulacin y coexistencia de la regulacin propiamente
sobre alimentos con otros regmenes legales incidentales o conexos
(Identificacin de Mercaderas y Defensa del Consumidor). Luego, se
analiza la codificacin alimentaria como una actualizacin de la
regulacin, trazando una lnea de continuidad entre este instrumento y el
Reglamento Alimentario que le precediera, e identificando los principios
del Derecho Alimentario. Finalmente, indagamos el Cdigo Alimentario

14
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

como instrumento legal (ms all de la literalidad de su denominacin) a


partir de un diagnstico de sus caractersticas tratando de detectar
algunas variaciones en relacin a la idea clsica de cdigo moderno.
La segunda parte (captulos IV y V) resume algunas cuestiones
elementales de la regulacin alimentaria en las dimensiones global,
internacional y regional, que consideramos imprescindibles para
comprender el modo en que se ha configurado el Derecho Alimentario
nacional (el cual se explicar en la tercera parte). El captulo cuarto trae
una sinttica descripcin de los procesos globales de regulacin
alimentaria contemporneos. Se resean sucintamente las caractersticas
y funciones de los tres principales organismos globales involucrados en
las cuestiones alimentarias (OMC, FAO y OMS) y de los principales
documentos internacionales dictados para regular la produccin,
comercio, distribucin, consumo, etc. de los alimentos en los mercados
internacionales. En este orden, se describe (en aquellos aspectos que sean
relevantes para el objeto de esta investigacin) los Acuerdo sobre
Aplicacin de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (AMSFS) y sobre
Obstculos Tcnicos al Comercio (OTC) de la OMC; las normas, directrices
y recomendaciones elaboradas por un rgano central del Derecho
Alimentario global, el Codex Alimentarius.
Luego describimos las principales tecnologas globales que han sido
pergeadas para lograr la estandarizacin del control de los alimentos en
todo el mundo, centrados en la nocin de una regulacin basada en la
Ciencia, el rol central del discurso experto en la Comisin del Codex
Alimentarius que promulga la necesidad de fundar la regulacin
alimentaria en conocimiento cientfico probado, difunde la metodologa
del anlisis de los riesgos alimentarios y la implementacin de Sistemas
Nacionales de Control Alimentario. Esta descripcin permitir observar
cmo juega el discurso experto en la construccin de la regulacin de los
organismos internacionales y la injerencia de la regulacin global en los
componentes del Sistema Nacional de Control de Alimentos, revisando
como se han reconfigurado en funcin de las tendencias globales.

15
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

El captulo V indaga los procesos de convergencia normativa


alimentaria, los antecedentes de la armonizacin alimentaria
latinoamericana y el dilema de la armonizacin entre las coordenadas del
alineamiento global y de la convergencia regional en el bloque del
MERCOSUR. Situamos las Resoluciones del Grupo Mercado Comn (GMC)
y el modo en que stas han modificado el Cdigo Alimentario Argentino.
La convergencia regional se analiza a partir de la regulacin de una
cuestin problemtica central en materia alimentaria: los aditivos
alimentarios, caso que permite observar el modo en que los lineamientos
globales han sido internalizados en la regin. Hacemos un breve
recorrido en el derecho comparado de los pases de la regin, sus
regmenes jurdicos alimentarios y las estructuras institucionales para su
aplicacin. Finalmente apuntamos algunas cuestiones sobre una cierta
convergencia con la normativa alimentaria de Unin Europea, para lo
cual describimos sucintamente la experiencia de las crisis alimentarias
sufridas por la regin a fines de los 80 y durante los 90; las reformas
legales, institucionales y polticas que stas provocaron y el modo en que
este nuevo marco europeo de seguridad alimentaria fue exportado a otras
regiones.
La tercera parte (captulos VI y VII) describe la emergencia y
organizacin del Sistema Nacional de Control Alimentario (SNCA) creado
por Decreto 2494/94 y re-creado por Decreto 815/99. En el sexto captulo se
describe la emergencia y funcionamiento del sistema. Se sitan estos
cambios del rgimen de control alimentario en el marco de las reformas
neoliberales operadas en la dcada de 1990 en Argentina, y la forma en
que las instituciones jurdicas reguladas evolucionaron hacia la
instauracin de un sistema nacional de control alimentario con caracteres
reflexivos. Se describen los cambios institucionales y normativos en el
rgimen de control alimentario por entonces, la creacin y rediseo de
organismos pblicos de control y los argumentos que condujeron a la
emergencia de un Sistema Nacional de Control de Alimentos y su
posterior re-creacin.

16
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Nos detenemos en indagar el rol del conocimiento experto en el


proceso decisorio al interior del sistema, mapeando la arquitectura
institucional de la fiscalizacin alimentaria estatal vigente, la
conformacin y funciones de los principales integrantes del sistema a
nivel nacional: la Comisin Nacional de Alimentos (CONAL), la
Administracin Nacional de Medicamentos, Alimentos y Tecnologa
Mdica (ANMAT) y el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad
Agroalimentaria (SENASA). Se reconstruye el proceso de formacin de
consenso en el marco del sistema, identificando el modo de participacin
experta, la representatividad de los distintos sectores involucrados
(consumidores, productores, trabajadores, etc.) en la toma de decisiones y
el grado de sujecin a los lineamientos internacionales y globales.
En el ltimo captulo analizamos la racionalidad reflexiva del
Derecho Alimentario actual, identificando los elementos reflexivos de la
regulacin jurdica tal como queda configurada a partir de la instauracin
del SNCA. Exploramos los cambios en el entorno del derecho y
acoplamiento del subsistema jurdico en las ltimas dcadas. Luego
identificamos dos grandes rasgos reflexivos del sistema: la tendencia
hacia la procedimentalizacin en la forma de resolver los problemas que
plantea al derecho la complejidad creciente de la cuestin alimentaria y la
privatizacin del control de los alimentos. En relacin al primero,
indagamos los procedimientos previstos para mantener actualizada la
legislacin alimentaria, una base de datos constituida para facilitar la
comunicacin de los distintos organismos dentro del sistema, y los
procedimientos (legales y su aplicacin jurisprudencial) previstos para el
reparto de la competencia entre los distintos organismos de control,
destacando la influencia del Decreto 815/99.
En relacin al segundo rasgo reflexivo del SNCA, su orientacin hacia
la descentralizacin y privatizacin del control de los alimentos. Se
exploran los argumentos neoliberales que subyacen a estos cambios, as
como las herramientas jurdicas que lo implementan en el SNCA.
Indagamos el modo en que ha mutando el rol tradicional del Estado en su

17
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

ejercicio del poder de polica sanitaria al delegar ciertas facultades de


autocontrol en los propios sujetos obligados, privatizacin que ha
desplazado el rol anteriormente central- del Estado, resignificndolo
como deber de vigilancia. Por ltimo, veremos cmo se produce el
proceso de descodificacin de la materia alimentaria, y cual es la posicin
que asume el Cdigo en ese sistema que progresivamente se va
complejizando a nivel cientfico-tcnico y paralelamente, dispersando a
nivel jurdico-normativo.
Finalmente, en el ltimo captulo esbozaremos algunas ideas finales
a modo de conclusin.

18
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

I.2. Codificacin & Modernidad

I.2.1. El movimiento codificador del siglo XIX


La modernidad es en el momento en que mejor se puede percibir el
orden de correspondencias entre el cambio de su rgimen histrico y el
nuevo modelo de juridicidad19. El nuevo modelo de juridicidad que
emerge en la modernidad viene de la mano del ideal de la codificacin del
derecho positivo, con su correspondiente forma de interpretar la ley,
criterio desarrollado por la Escuela Exegtica que surge en torno al
estudio de los cdigos modernos. El auge del movimiento codificador en
Europa se alcanza con la sancin del Cdigo Civil francs en 1804, figura
que represent el arquetipo de una codificacin exitosa propagando al
resto del continente, y a Amrica, un modelo racionalista y antihistrico20.
Algunos autores consideran incluso que la codificacin como fenmeno
socio- histrico emergi con el impulso de la Revolucin francesa21.
Coincidimos con la postura que encuentra los orgenes del movimiento
codificador en pocas anteriores: el proceso codificatorio no tiene su
origen en el Cdigo Napolenico, sino por el contrario, ste constituye la
culminacin o concretizacin de un proceso que se vena desarrollando
como exigencia de los cambios de la vida social, poltica y econmica en el
mundo europeo desde el Renacimiento y con el desarrollo creciente del
capitalismo22.

19
Mar, La Interpretacin de La Ley. Anlisis Histrico de La Escuela Exegtica y Su
Nexo Con El Proceso Codificatorio de La Modernidad, 163.
20
Ost, El Tiempo Del Derecho.
21
M. Luisa Murillo, The Evolution of Codification in the Civil Law Legal Systems:
Towards Decodification and Recodification, Journal of Trasnational Law & Policy 11, no.
1 (2001): 120.
22
Sebastin E. Tedeschi, El Waterloo Del Cdigo Civil Napolenico. Una Mirada Crtica a
Los Fundamentos Del Derecho Privado Moderno Para La Construccin de Sus Nuevos
o
Principios Generales, in Desde Otra Mirada, ed. Christian Courtis, 2 ed. (Buenos Aires:
EUDEBA, Departamento de Publicaciones, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos
Aires, 2009), 213. Es posible encontrar grmenes del ideal de la codificacin en las
monarquas europeas del Renacimiento bajo una forma de condensacin jurdica
determinada: la vuelta al derecho romano Mar, La Interpretacin de La Ley. Anlisis
Histrico de La Escuela Exegtica y Su Nexo Con El Proceso Codificatorio de La
Modernidad, 175. Las monarquas absolutas necesitaban unificar el derecho para
facilitar la ordenacin de los territorios y consolidacin de su dominacin, pero se

19
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

La diferencia entre los intentos previos de codificacin durante las


monarquas absolutistas europeas y las codificaciones modernas, radica
en el significado que asuman esos cdigos en el sistema jurdico. La
innovacin jurdica del movimiento codificador que se despliega en el
siglo XIX no fue la introduccin de la tcnica codificadora sino la
representacin de los Cdigos como el centro del ordenamiento jurdico al
pensar que podan comprenderlo, en forma ordenada y coherente, en su
totalidad23. Otra diferencia fundamental es que el movimiento codificador
moderno reconoca y garantizaba derechos subjetivos a los individuos,
garanta que no aparece hasta la conformacin de la sociedad contractual
y la transformacin revolucionaria del siglo XVIII. Esta garanta,
formalizada en las normas, ser lo especfico y propio de una codificacin,
artefacto del sistema liberal e industrial24.
En Francia, la codificacin civil se produce luego de la Revolucin
Francesa de 1789 como modo de consolidar en el derecho privado las
libertades civiles proclamadas. Al codificar, las leyes civiles afirmaban y
reglamentaban la igualdad y libertad de los ciudadanos franceses en un
texto nico. El movimiento codificador promova la reduccin del
material jurdico aspirando a alcanzar el ideal de la perfeccin
(cuantitativa) que entendan vena de la mano de la simplicidad y la
sencillez en la redaccin y agrupamiento de los textos25. De este modo, se

trataba de una codificacin estrechamente circunscripta a los intereses fiscales y tcnico-


administrativos del prncipe, y a los intereses de sus funcionarios () portadores de un tipo
particularizado y no generalizado de codificacin, no excluyente de arbitrariedad hacia los
sbditos Ibid., 181.
23
En la edad de la codificacin (S. XIX) la ley era todo y codificar resultaba fundamental.
Los Cdigos estaban en el centro del sistema y contenan el ncleo y tambin la periferia de
la materia a regular. Se seala que la nocin de sistema fue introducida por Savigny
(como sinnimo de cientificidad del derecho) en forma posterior a la Codificacin
francesa y recin en la codificacin alemana las nociones de sistema y cdigo se
aproximan y comienzan a coincidir, puede decirse, en un sentido amplio, que tambin la
codificacin francesa estaba inspirada en la pretensin de contener en un solo cuerpo,
central y nico, todas las respuestas a todos los casos posibles, ubicndolos en un lugar
claramente central del derecho francs. Sozzo, Es Tan Importante Recodificar?
(codificacin Revisited), 85.
24
Mar, La Interpretacin de La Ley. Anlisis Histrico de La Escuela Exegtica y Su
Nexo Con El Proceso Codificatorio de La Modernidad, 175.
25
Diez Picazo y Ponce de Len, Codificacin, Descodificacin y Recodificacin.

20
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

pretenda romper con la forma de organizacin jurdica de la sociedad


anteriormente establecido.
Todo el derecho se encontraba en las leyes del Estado, leyes fijas en
las estructuras duraderas de los cdigos. El programa de la nueva
codificacin intenta precisamente lograr por y en las leyes
sistematizadas, obtener por y en los cdigos, el mayor incremento posible
de consensualidad, de libre contratacin, y de penalidades y convenios
racionales26. Adems del monismo jurdico (concentracin de todo el
derecho en un nico cuerpo normativo legal) la codificacin moderna
impuls el monismo poltico, al resultar de un proceso de identificacin
nacional y de centralizacin administrativa que culmina en la figura del
soberano. Al desorden del Antiguo Rgimen, caracterizado por mltiples
instituciones, estados y cuerpos intermediarios le sustituye ahora el
espacio mmicamente unificado de la voluntad nacional. A los mltiples
consensos sectoriales y locales los sustituye el consenso nacional27.
La codificacin napolenica de 1804 pretenda consagrar un derecho
comn para todos los ciudadanos franceses en igualdad (formal) de
condiciones, por ello haba que abolir las diferencias y privilegios forjados
y consolidados durante el Ancient Rgime, y suplantarlos por nuevas
categoras homogneas que, a modo de moldes generales, pudieran ser
utilizadas por cualquier ciudadano para el desenvolvimiento de su vida
privada civil y econmica (matrimonio, contratos, obligaciones,
propiedad). Basado en los principios de la Revolucin francesa
(paradjicamente de inspiracin iusnaturalista), el Cdigo Civil
incorporaba la libertad individual, la propiedad privada, libertad de
contratacin y dibujaba una tajante separacin de poderes en la cual el
legislador ocupaba claramente el centro del podio. Se pretenda clausurar
por medio de la ley, la intromisin de los jueces, considerados una lite
asociada a los intereses de las clases aristocrticas y el viejo rgimen. Sin

26
Mar, La Interpretacin de La Ley. Anlisis Histrico de La Escuela Exegtica y Su
Nexo Con El Proceso Codificatorio de La Modernidad, 181.
27
Ost, Jpiter, Hrcules, Hermes: Tres Modelos de Juez, 175.

21
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

embargo, si bien los protagonistas del movimiento codificador entendan


estar planificando la sociedad con nuevas ordenaciones, convencidos de
asistir a un verdadero cambio revolucionario en el derecho, en muchos
casos no se alter materialmente en lo sustancial el Derecho previo a la
codificacin28.
En la emergencia del movimiento codificador articulan y se solapan a
estas razones polticas y jurdicas, fuertes motivaciones econmicas. El
grado de previsibilidad y certeza que permita el derecho escrito y
unificado en un cuerpo legal que cerrara las puertas a la interpretacin
arbitraria de los jueces, se presentaba como una necesidad de la
emergente clase comerciante. La exigencia de estabilidad (es decir, de
absoluta previsibilidad de los comportamientos de los sujetos pblicos y
privados) est ciertamente en las races de las codificaciones del siglo
XIX29. Adems, la codificacin sirvi a la nueva clase burguesa por las
propias figuras que promova y por el modo de caracterizar y organizar la
propiedad y los contratos, diseados para permitir y favorecer la
circulacin de las riquezas, quebrando la propiedad nobiliaria y la base
material del poder aristocrtico para garantizar la seguridad en el
desarrollo de su actividad y de su propiedad a la burguesa emergente30.
La propiedad privada e individual, junto con la libertad contractual y la
sucesin mortis causa, fueron los ejes del sistema codificado que
sustentarn los intercambios en la economa capitalista. El Cdigo designa
un tipo de sujeto trazado a imagen y semejanza de la burguesa en
ascenso31.
A nivel de sus bases filosficas, la codificacin como movimiento
represent un intento de racionalizacin del mundo jurdico, siendo hija
legtima del racionalismo y del culto a la diosa razn, erigido por la

28
M. Leonor Surez Llanos, El Sueo de La Codificacin y El Despertar Del Derecho,
DOXA, Cuadernos de Filosofa Del Derecho (2006): 224.
29
Irti, La edad de la descodificacin, 19.
30
Surez Llanos, El Sueo de La Codificacin y El Despertar Del Derecho, 224.
31
Tedeschi, El Waterloo Del Cdigo Civil Napolenico. Una Mirada Crtica a Los
Fundamentos Del Derecho Privado Moderno Para La Construccin de Sus Nuevos
Principios Generales, 218.

22
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Revolucin Francesa en sustitucin de otros cultos ms antiguos con


teologas seguramente ms complicadas32. Pero la codificacin no slo fue
exitosa como tcnica de racionalizacin formal sino por su significado
poltico, al simplificar el derecho nivelando el propio sistema social33. Los
Cdigos no se limitan a disciplinar simples mecanismos tcnicos sino que
recogen y fijan la filosofa de la revolucin burguesa34. Resumen de los
valores bsicos que rigen la vida social, los cdigos cobran un significado
constitucional: nunca ha dejado de sostenerse que el Cdigo Civil era la
verdadera Constitucin de la nacin, su Constitucin material, el
receptculo de los valores en los que ella se reconocera
perdurablemente35.

I.2.2. El debate por los grandes cdigos europeos


Caracterizamos en lneas generales al movimiento codificador del
siglo XIX como proceso histrico y sus implicancias jurdicas, polticas y
econmicas ms relevantes. Sin embargo, la pretensin de codificar el
derecho no se extendi uniformemente en todo el continente europeo,
sino que gener debates y resistencias a su paso. La supuesta necesidad
de codificar las leyes como imperativo para la organizacin de la nueva
sociedad que crean surgira post revolucin fue reinterpretada en forma
diferente por cada escuela del derecho vigente entonces.
Siguiendo a Ost, demarcaremos las principales diferencias surgidas
en torno a la codificacin delineando las posturas de tres grandes juristas
del siglo XIX que intervinieron activamente en el debate por las
codificaciones: Bentham, Savigny y Portalis. Cada uno de ellos construy
una representacin acerca del significado del Cdigo y su funcin en la

32
Diez Picazo y Ponce de Len, Codificacin, Descodificacin y Recodificacin., 474.
33
El codificador haciendo tabla rasa del pasado, inspirado en una nueva concepcin de lo
social reescribe el Derecho restableciendo algunas categoras esenciales. Una
coincidencia destacable se observa as entre las codificaciones conseguidas y el
reforzamiento del poder poltico Ost, Jpiter, Hrcules, Hermes: Tres Modelos de
Juez, 174..
34
Irti, La edad de la descodificacin, 19.
35
Ost, El Tiempo Del Derecho, 220.

23
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

sociedad, en la cual trazaron un tipo particular de relacin entre el


derecho, el tiempo y el lenguaje36.
Ferviente militante de la tcnica codificadora, Jeremy Bentham
(1748-1832) entenda que sta era la nica forma de liberarse de las
lentitudes y el casuismo del common law ingls. Por su permeabilidad a
los cambios, este sistema elitista que reflejaba los intereses de la clase
dominante segn l, no poda brindar seguridad jurdica suficiente.
El modelo codificador que impuls Bentham estaba atravesado por
una razn calculadora. En gran medida es a Bentham a quien se debe el
pasaje de una nocin de razn metafsica (propia del iusnaturalismo
racionalista) hacia un concepto de razn matemtica, cientfica y
calculable37. Segn Bentham, para codificar era necesario crear un
lenguaje completamente nuevo, que se desprendiera de los arcasmos y
trminos oscuros y complejos que impregnaban el sistema jurdico
vigente, tornndolo inaccesible al lego. De la mano del positivismo y el
utilitarismo, este lenguaje sera creado siguiendo los resultados de una
estadstica que lograra mostrar el equilibrio entre placeres y penas38.

36
Explica Ost que, incluso entre los siglos XVIII y XIX, cuando la figura del cdigo se
afirmaba con gran fuerza su concepto, y en especial su relacin con el tiempo, fue objeto
de importantes controversias. Encuentra al respecto una oposicin paradigmtica entre
las figuras emblemticas de los tres juristas que fueron contemporneos y que
desarrollaron una idea de codificacin que habra de marcar perdurablemente su
respectiva tradicin jurdica: el ingls Bentham, el alemn Savigny, y el francs Portalis.
Ibid., 222..
37
Clculo, previsibilidad y seguridad son las propiedades esenciales de cdigos justos,
debiendo entenderse por justos no slo o quiz no tanto en el sentido de justicia de la razn
metafsica, sino en el sentido de ajustados jurdicamente a la evolucin de los
intercambios econmicos y sociales Mar, La Interpretacin de La Ley. Anlisis
Histrico de La Escuela Exegtica y Su Nexo Con El Proceso Codificatorio de La
Modernidad, 182.
38
Sostena que la naturaleza haba colocado a la humanidad bajo el gobierno de dos
amos soberanos, el dolor y el placer. Corresponde slo a ellos sealar lo que debemos
hacer, as como determinar lo que haremos. Por un lado, la norma del bien y del mal, por el
otro, la cadena de causas y efectos, se sujetan a su trono. Nos gobiernan en todo lo que
hacemos, en todo lo que decimos, en todo lo que pensamos El hombre poda pretender
abjurar de estas normas, pero sera presa de ellas siempre. El principio de utilidad
reconoce esta sujecin y la asume para la fundacin de ese sistema, cuyo objeto es criar el
tejido de la felicidad con las manos de la razn y de la ley. Bentham rechaza cualquier
otra forma de fundar la sociedad que no sea a travs de este principio utilitaristas.
Jeremy Bentham, An Introduction to the Principles of Morals and Legislation (Oxford:
Clarendon Press, 1907), 1.

24
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Bentham sostena una nocin del tiempo futurista, gradualista y


continuista, en la cual los Cdigos, construidos con un lenguaje artificial
pensado para regular en el futuro, deban ser lo suficientemente plsticos
como para mutar y comprender aquello que se considere til en cada
momento histrico, por cada sociedad39. Entendiendo que la legislacin
deba presentarse con todo el rigor de una ciencia experimental, Bentham
pretenda constituirse en el Bacon y en el Newton de la filosofa moral y
jurdica40.
A comienzos de siglo XIX y luego de la obra codificadora francesa, la
tendencia codificadora se haba extendido por Europa (y Amrica Latina)
arribando, entre los primero lugares, a Alemania. All se instal un
clebre debate al respecto de la conveniencia de codificar el derecho
alemn que tuvo por principales representantes a Savigny (1779-1861) y
Thibaut (1772-1840).
Savigny combati frreamente la urgencia de codificar el derecho
que se haba expandido siguiendo el ejemplo de la codificacin francesa.
Es sabido que sus argumentos, arraigados en la visin romntica de la
Escuela Histrica del Derecho (de la cual fue su ms conocido
representante) giraban en torno a una concepcin del derecho como
producto de una formacin histrica, el llamado espritu del pueblo. En
este esquema, la costumbre como fuente del derecho era fundamental,
ocupando la ley un lugar secundario41. El lenguaje sirvi a Savigny de
metfora perfecta para simbolizar la forma en que para l se gestaba,

39
El Cdigo deba evolucionar al paso de las necesidades y de los progresos, debidamente
medidos por el clculo, siempre actualizado, de los placeres y las penas. La construccin
de la legislacin era una tarea continua, un proceso permanente, que se ejercer sin
descanso con el concurso de administradores y estadistas. Ost, El Tiempo Del Derecho,
223.
40
Mar, La Interpretacin de La Ley. Anlisis Histrico de La Escuela Exegtica y Su
Nexo Con El Proceso Codificatorio de La Modernidad, 186.
41
todo derecho tiene su origen en aquellos usos y costumbres, a los cuales por
asentimiento universal, se suele dar, aunque no con gran exactitud, el nombre de Derecho
Consuetudinario; esto es, que el derecho se crea primero por las costumbres y las creencias
populares, y luego por la jurisprudencia, por tanto, en virtud de una fuerza interior, y
tcitamente activa, jams en virtud del arbitrio de ningn legislador. Friedrich Carl von
Savigny, De la vocacin de nuestro siglo para la legislacin y para la ciencia del derecho,
o
trans. Adolfo Posada, vol. III, Biblioteca Jurdica Atalaya 1 (Buenos Aires: Atalaya, 1946),
48.

25
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

espontnea e ingobernablemente, el derecho. De la misma forma que


suceda con el lenguaje, era imposible crear el derecho artificialmente. El
derecho es un producto de formacin lenta y difusa en la colectividad (el
pueblo). Savigny pensaba el derecho en clave de una temporalidad que, a
la vez que era capaz de recoger la experiencia del pasado (al que
necesariamente deba volver la mirada) puede regular para el presente y
el futuro.
Savigny reprochaba la falta de toma en consideracin de la
experiencia y el punto de partida estatista- legalista de los positivistas, as
como el rechazo a la costumbre, la jurisprudencia y la tradicin como
fuentes del derecho42. Especficamente acerca de los cdigos, critic su
fijismo es decir, que mediante una pura abstraccin pudieran ser
implantados en cualquier momento y para cualquier sociedad- y su
mutabilidad -si todo derecho proviene de las leyes, y stas no son ms que
prescripciones del poder, la legislacin tambin hereda ese carcter
fortuito y cambiante43. En definitiva, critica al derecho codificado por ser
abstracto y antihistrico.
La argumentacin de Savigny respecto al Cdigo se model en su
contrapunto con Thibaut, implacable defensor de la codificacin para
Alemania sin mayores dilaciones44. El conocido desenlace del contrapunto
favoreci a Savigny, cuyos argumentos se impusieron. La obra
codificadora en Alemania se pospuso por varias dcadas. El Cdigo Civil
alemn se dicta en 1896 pero recin en 1900 es efectivo. Este Cdigo tiene
una gran influencia en las codificaciones posteriores45.

42
Criticaba la concepcin de los cdigos como garanta de una mecnica exactitud en la
administracin de la justicia; de modo que el magistrado, dispensado de todo juicio propio,
deba limitarse a una simple aplicacin literal de la ley. Ibid., III:40.
43
Ost, El Tiempo Del Derecho.
44
Al igual que Bentham en relacin al derecho ingls, Thibaut denunciaba el estado del
derecho alemn, al que consideraba una confusa mezcla del antiguo caos, que tena
necesidad de una rpida y total transformacin.
45
Las diferencias con el Cdigo Frances son relevantes: mientras ste est inspirado en
los principios del racionalismo iusnaturalista (pero, paradjicamente, a partir de su
estudio nace la Escuela exegtica, positivista por excelencia) el cdigo alemn es
cientfico, tcnico y fuertemente influenciado por el sistema pandectista. Murillo, The

26
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Portalis (1746-1807), principal promotor del Cdigo Napolenico de


1804, sostena una concepcin ms equilibrada respecto a la relacin de la
regulacin con el tiempo pasado. Segn Ost (2005) sta fue la razn de su
xito: combatiendo con xito en dos frentes, en la izquierda contra los
idelogos aferrados al derecho intermediario de la Revolucin, en la
derecho contra los conservadores que no pensaban sino en la restauracin,
Portalis llevar su empresa a trmino46.
En el discurso preliminar sobre el proyecto de Cdigo Civil desarrolla
su pensamiento sobre la relacin del tiempo y el derecho. La redaccin de
la legislacin civil para un pueblo estara ms all de las fuerzas
humanas, si se tratara de dar a este pueblo una institucin absolutamente
nueva y si () se desdeara el aprovechar la experiencia del pasado y la
tradicin de sentido comn, de reglas y de mximas, que lleg hasta
nosotros47. Recuperando la experiencia del pasado, el legislador (que
ejerce ms un sacerdocio que una autoridad) deba entender que las
leyes tienen que adaptarse al carcter, costumbre y situacin del pueblo, y
no en sentido contrario.
Distanciado de los extremos que alcanzar la Escuela Exegtica que
nace para estudiar el Cdigo Civil, casi como un culto al mismo, Portalis
fue ms moderado en varios aspectos48. Acerca de la omniabarcabilidad
del Cdigo, consideraba que prever todo es un objetivo imposible de
alcanzar, por ello se haba cuidado de la peligrosa ambicin de querer
reglamentar todo y prever todo. Agudamente se preguntaba cmo
encadenar la accin del tiempo, cmo oponerse al curso de los

Evolution of Codification in the Civil Law Legal Systems: Towards Decodification and
Recodification.
46
Ost, El Tiempo Del Derecho, 225. Jean Marie Etienne Portalis fue el ms activo de los
cuatro miembros integrantes de la comisin redactora (adems de l, Tronchet, Bigot de
Prameneu y Maleville) a la cual Napolen encarga la de un proyecto de Cdigo Civil
para Francia.
47
Portalis, Discurso Preliminar Cdigo Civil Francs, 3.
48
El fetichismo legislativo de la Escuela Exegtica condensaba una admiracin
incondicional por la obra cumplida por el legislador por medio de las codificaciones, una fe
ciega en la suficiencia de las leyes, en definitiva la creencia de que el cdigo, una vez
dictado, se basta completamente a s mismo, es decir, no tiene lagunas, en otras palabras es
o
el dogma de la plenitud jurdica. Norberto Bobbio, Teora general del derecho, 2 ed.
(Bogot: Temis, 1994), 213.

27
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

acontecimiento a la pendiente insensibles de las costumbres?49. La


respuesta que brinda era dejar las tareas que necesariamente haran falta
a la discusin de los hombres instruidos y a los jueces. La jurisprudencia
y la doctrina no desaparecen en la escena que piensa Portalis. Su
intervencin, si bien complementaria, ser reconocida como necesaria:
Quin podra pensar que son aquellos mismos a quienes los cdigos les
parecen siempre demasiado voluminosos, osan prescribir al legislador la
terrible tarea de no dejar nada a la decisin del juez? () Las necesidades
de la sociedad son tan variadas, la comunicacin de los hombres es tan
activa, sus intereses estn tan multiplicados y sus relaciones tan extendidas,
que es imposible para el legislador atender a todo50.
El consejo de abandonar el intento de prever todos los casos posibles
vena dado tambin por una necesidad de simplificacin del texto. La
simplicidad era un carcter pretendido, a su vez, para permitir la
accesibilidad a la norma por parte de todos los ciudadanos51. Un
legislador prudente en lugar de cambiar las leyes, deba procurar
presentar a los ciudadanos nuevos motivos para amarlas52. Para amarlas,
deban primero poder conocerlas y entenderlas.
En definitiva, escribir Portalis: los cdigos de los pueblos se hacen
con el tiempo; pero, hablando con propiedad, no se los hace53. Explica Ost
que all radica la clave de su victoria: la modestia del legislador que le
confiere a su texto la flexibilidad suficiente como para permitirle al
tiempo realizar su obra y traza aqu un paralelismo entre la labor del
legislador, segn la concepcin del Portalis, y la del gramtico de la
lengua54. ste no puede crear una lengua pero su trabajo s puede
perfeccionarla, recopilando y combinando las reglas, suprimiendo cuando

49
Portalis, Discurso Preliminar Cdigo Civil Francs, 6.
50
Ibid., 5.
51
Sera pues un error pensar que pudiera existir un cuerpo de leyes que hubiera atendido
con antelacin a todos los casos posibles y que, sin embargo, estuviera al alcance del ms
nfimo ciudadano. Ibid., 7.
52
Ibid., 5.
53
Ibid., 11.
54
Ost, El Tiempo Del Derecho, 227.

28
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

hay errores y modificando cuando hace falta. De igual modo, la tarea del
legislador.

I.2.3. Los Cdigos y las grandes Revoluciones


Los Cdigos, no slo como tcnica jurdica sino tambin por la
filosofa que los inspira, son un perfecto smbolo de los ideales de la
modernidad europea. Cdigo Civil y Estado Nacional fueron los
instrumentos modernizadores por excelencia frente al derecho medieval:
Haba que alzar un muro de contencin frente a la monarqua: ese muro,
comenzado a construir a fines de la edad media, qued definitivamente
erguido con los cdigos civiles modernos55. Es ya casi una obviedad la
relacin del proceso codificador con el movimiento revolucionario de
1789 y toda la filosofa que lo inspir. Sin embargo, es posible tambin
articular la revolucin jurdica que represent la codificacin del
derecho positivo con otro proceso revolucionario: la revolucin cientfica.
Al modificar la forma de entender la relacin entre hombre y naturaleza,
sentara tambin las bases acerca de cmo interpretar estas entidades y
regularlas en la ley para organizar la sociedad, a la vez que la regulacin
consagrara un modo de dominar (y explotar) la naturaleza que fue
pergeado de la mano de los filsofos naturales del siglo XVII56.
El paradigma del cdigo se basa en la conviccin de que una
regulacin bsica, general y homognea es cimiento necesario del
progreso social. El cdigo, como intento de racionalizacin del mundo
jurdico, encarnaba la idea de progreso en tres sentidos. Como progreso
poltico, porque plasmaba los principios de libertad e igualdad de los
ciudadanos consagrados por la revolucin. En sentido econmico, el la
codificacin era progreso pues brindaba un sistema legislativo seguro que
permita el desarrollo de los negocios de la burguesa triunfante de la

55
Tedeschi, El Waterloo Del Cdigo Civil Napolenico. Una Mirada Crtica a Los
Fundamentos Del Derecho Privado Moderno Para La Construccin de Sus Nuevos
Principios Generales, 228.
56
Franois Ost, A natureza a margem da lei: a ecologia prova do direito (Instituto Piaget,
1995).

29
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

revolucin y, para los seguidores del modelo francs, la codificacin


representaba tambin progreso en sentido jurdico57.
La codificacin implica una cierta concepcin del tiempo orientado
hacia un futuro controlado. Se piensa la regulacin a futuro, que permita
desligarse de las ataduras del pasado y desplazar la vieja aristocracia,
enlazando las ideas de nobleza con conservadurismo y atraso. Al
contrario de la nocin de temporalidad que marc el rgimen anterior
(derecho consuetudinario) la codificacin descansa sobre la creencia,
eminentemente moderna, del progreso de la historia: la idea de que la ley
anticipando un estado de cosas posible y considerado preferible- puede
hacer llegar un porvenir mejor58.
El movimiento codificador moderno se caracteriza, al igual que haba
sucedido con la Revolucin Cientfica, por una ruptura con las
tradiciones. La Revolucin Cientfica, proceso situado aproximadamente
entre los siglos XVI y VII, pretenda, en grandes lneas, romper con la
filosofa aristotlica especulativa y llevar adelante un proyecto de
conocimiento y dominacin de la naturaleza. Para la denominada
interpretacin clsica la revolucin cientfica constituy una lnea
divisoria entre la mentalidad tradicional de los antiguos y la racionalidad
madura de los modernos59. El nuevo modo de entender y dominar la

57
Diez Picazo y Ponce de Len, Codificacin, Descodificacin y Recodificacin.
58
Ost, Jpiter, Hrcules, Hermes: Tres Modelos de Juez, 175.
59
Roy Porter, La Revolucin Cientfica: un Radio En La Rueda?, in La Revolucin En La
Historia, ed. Roy Porter and Teich Mikulas (Barcelona: Crtica, 1990). Si bien es discutible
su carcter continuista o rupturista con la tradicin que les precedieran es notable el
viraje que personajes como Galileo, Newton, Descartes, Bacon, y Boyle produjeron en la
forma de entender y hacer lo que por entonces todava era denominado filosofa
natural. Diego Hurtado de Mendoza and Alejandro Drewes, Tradiciones y rupturas: la
historia de la ciencia en la enseanza (Baudino, 2004). Sin embargo, la caracterizacin del
perodo como revolucin cientfica es cuestionado. Para algunos, calificar de
revolucin a las transformaciones de la ciencia en el S XVII puede ser ilustrativo con
tal de no aceptar sin ms las idealizaciones que marcan la autonoma de la ciencia y la
madurez del espritu europeo. Porter, La Revolucin Cientfica: un Radio En La
Rueda?. Otro importante historiador de la ciencia, Steven Shapin entiende que este
problema, especialmente en algunos autores del S XX, se debe a que analizan la
revolucin cientfica desde la retrica de los propios filsofos naturales del S XVII, que
estaban convencidos de la radicalidad de los cambios que estaban produciendo en las
ciencias y la ruptura respecto a la concepcin antigua. Steve Shapin, La revolucin
cientfica: una interpretacin cientfica (Editorial Paids, 2000).

30
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

naturaleza era a travs de la experimentacin, de la intervencin material


con complejos instrumentos (la bomba de vaco, es el gran ejemplo de
instrumento cientfico moderno) sobre trozos de naturaleza que eran
pesados, medidos, sometidos al clculo60. Para los nuevos filsofos
naturales, la naturaleza es concebida como una gran mquina cuyo
funcionamiento el hombre puede (y, segn Bacon debe) desentraar. La
variable instrumental fue fundamental para la consolidacin de la nueva
filosofa natural que, desde el punto de vista metodolgico, estimul la
observacin. Esto fue posible por el desarrollo de nuevos instrumentos
cientficos como el telescopio y el microscopio. En el S XVII nace una
nueva concepcin de experiencia, una nueva mirada de la naturaleza
muy ligada a la idea de experimento61. Es Francis Bacon quien en 1620
con la publicacin del Novus Organum, aporta la retrica a este
programa empirista que seguir la Royal Society, la cual lo adopta como
padre intelectual. La posibilidad de un pensamiento experimental emerge
con la revolucin cientfica, que junto a las novedades en el plano de las
ideas, introduce tambin una revolucin organizacional. En el S XVII
surge un nuevo modo de organizacin y aparecen nuevos escenarios para
la nueva ciencia62.

60
El modelo newtoniano, arquetipo de ciencia moderna, postulaba que la tarea de la
ciencia o filosofa natural era ir ms all de la apariencia de los fenmenos naturales y
explicarlos a partir de principios simples y leyes generales. Este esquema represent
para su poca una afrenta a los cnones vigentes acerca del conocimiento, anclados en la
filosofa aristotlica.
61
Steven Shapin and Simon Schaffer, El Leviathan y la bomba de vaco: Hobbes, Boyle y la
vida experimental (Universidad Nacional de Quilmes Editorial, 2005). Estos autores
relacionan una concepcin de conocimiento cientfico (que implica las ideas de verdad,
validez, experimento) con una concepcin poltica y con todo un entramado de valores
sociales y polticos de la Inglaterra del S XVII, en el intento de demostrar cmo stos
intervienen en la construccin de la verdad cientfica, a partir del caso de la bomba de
vaco de Boyle y la confrontacin con Hobbes. Explican que esta construccin de los
hechos cientficos involucra 3 tecnologas: material (el instrumento, la bomba
neumtica), social (cmo y quin transmite aquello que se observa) y textual (anlisis de
los textos que dan testimonio de la observacin del individuo).
62
Con la fundacin de las sociedades cientficas, dedicadas exclusivamente a la ciencia
natural, la ciencia por primera vez alcanza una presencia pblica con independencia de
la corte, la Iglesia y la universidad medieval. En una primera etapa, gracias al
mecenazgo de los prncipes y las cortes italianas que fomentaron estas nuevas prcticas,
surgen las primeras organizaciones como la Accademia dei Lincei en 1603. La primera
sociedad que refleja la nueva forma de hacer ciencia es la Academia del Cimento (1657)

31
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Con las codificaciones se produce un proceso experimental. La


sociedad francesa vena a representar un gran laboratorio social en el que
se probaba una serie de reglas para la convivencia, condensadas en el
cdigo que -al igual que las matemticas- se pensaba como un sistema
completo y perfecto, que podra prescindir de las costumbres o de la
jurisprudencia. La matemtica del Cdigo representaba en un solo
cuerpo la perfeccin de la nica fuente en la cual se poda confiar la
consolidacin de las libertades conseguidas en la Revolucin: la ley.
Portalis, fue muy consciente del carcter experimental de las obras
codificadoras, que levantaban un nuevo esquema de ordenacin de la
sociedad, y postulaba sobriedad en la introduccin de innovaciones.
Entenda que si bien era posible calcular las ventajas que la teora nos
ofrece, no es posible conocer todos los inconvenientes que slo la prctica
puede descubrir63. En su discurso preliminar al Cdigo Civil se pregunta:
cmo conocer y calcular con anticipacin lo que solo la experiencia nos
puede revelar? Puede la previsin extenderse a objetos que el pensamiento
no puede alcanzar?64.
Describiendo la representacin de Bentham acerca de los cdigos, F.
Ost explica el fuerte significado de renovacin que, acorde con su filosofa
utilitarista, tena para l la codificacin. Bajo el lema todo est por
hacer, Bentham pretenda modificar todo el lxico jurdico, crear un
nuevo lenguaje, ms simple, sin arcasmos ni ficciones, y clasificarlo en
un marco exhaustivo que sera para el derecho lo que las nomenclaturas
de Lavoisier son para la qumica y las de Linneo para la botnica 65. Slo la
estandarizacin de hechos y actos, y la previsin de sus consecuencias,
brindara certeza, base imprescindible para el progreso social.

fundada en Florencia con patrocinio de los Mdicis, pero el surgimiento de las academias
y sociedades cientficas modernas est marcado por la Royal Society (1660) en Londres
y la Acadmie Royale des Sciences (1666) en Pars. El surgimiento e incremento de las
publicaciones cientficas (como Journal des Savants y Philosophical Transactions)
dota de alcance internacional e institucionaliza la comunidad cientfica. Esta tendencia
de lacizacin y el ideal universalista, tambin se filtrarn en las codificaciones.
63
Portalis, Discurso Preliminar Cdigo Civil Francs, 4.
64
Ibid., 6.
65
Ost, El Tiempo Del Derecho, 223.

32
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

En Bentham, el principio conducto de la codificacin, ciertamente el


ensayo de revolucin la historia del pensamiento jurdico y moral, sobre la
base de observaciones emprico-psicolgicas, conforme al modelo de las
ciencias hoy llamadas duras que se venan desarrollando con Kepler,
Galileo, Newton y Bacon en la modernidad. El desideratum benthamita de la
legislacin y la codificacin, era a partir de este modelo de cientificidad
positivo, reformar el orden social, equilibrar los intereses en pugna en
forma reglada, pblica y controlable con la simple vista de las leyes66.
Si bien los proyectos de cdigos que Bentham se dedicara a redactar
y ofrecer tanto en Europa como en Amrica no tuvieron xito entre los
gobernantes, su concepcin de la codificacin no careci de influencia: la
fuerza de sus teoras jurdicas en los crculos intelectuales de toda Europa, y
su directa incidencia en el movimiento generalizado de la codificacin fue
tal que pocos de los puntos de la interpretacin literal de la ley y de la as
llamada escuela exegtica relacionada con este movimiento quedaron
ajenos al espectro benthamita67.
La racionalidad cientfica clsica asumi una fisonoma autoritaria y
absoluta que poco tena que ver con la verdad y mucho con la aspiracin
de crear un orden absoluto y definitivo de seguridad, fragmentando la
experiencia humana, generando una serie de oposiciones y dicotomas en
una totalidad indiferenciada, construyendo las famosas biparticiones de
la modernidad (pensamiento/mundo externo, mente/ lenguaje,
cultura/naturaleza), manipulando estas divisiones como si fueran reales68.
Los Cdigos fueron fundamentales en la tarea de purificacin de
los modernos en esa laboriosa actividad de separacin de un mundo
natural y un mundo cultural, de lo pblico vs. lo privado, de los sujetos vs.
los objetos, el individuo frente al Estado, y otras tantas dicotomas

66
Mar, La Interpretacin de La Ley. Anlisis Histrico de La Escuela Exegtica y Su
Nexo Con El Proceso Codificatorio de La Modernidad, 186.
67
Ibid., 195.
68
Alejandro Piscitelli, Ciencia en Movimiento: La Construccin Social de Los Hechos
Cientficos, vol. I (Centro Editor de Amrica Latina, 1995).

33
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

modernas69. El Cdigo plasma una separacin entre un espacio pblico y


una esfera privada, a la cual corresponda una biparticin del derecho, en
dos sectores diferencias, con principios y reglas propias. El derecho
privado estara contenido en su totalidad en los Cdigos. En esta
separacin pblico-privado, primaba el derecho privado, en el cual se
basaba el marco legal de la sociedad liberal burguesa del siglo XIX.
Mientras las declaraciones de derechos garantizan las libertades
polticas del individuo en su relacin con el Estado, los cdigos tutelan las
libertades civiles del individuo en su vida privada contra las injerencias
indebidas del poder poltico70.

I.3. La crisis de los cdigos modernos

I.3.1 Administrar o instituir: Leyes vs. Reglamentos


Explicando posicin de Portalis, Ost relaciona la concepcin del
tiempo que este jurista sostena con un equilibrio dinmico entre un
proyecto regulador deliberado y tendencias histricas que se ejercen a
largo plazo. Esta distincin, explica, repercute en la diferencia que debe
establecerse entre las leyes y los reglamentos: corresponde a las leyes
poner en cada materia las reglas fundamentales y determinar las formas
esenciales, mientras que los reglamentos se encargan de los detalles de
ejecucin, las medidas provisorias o accidentales, los objetos instantneos o
variables, en una palabra, todas las cosas que requieren ms la vigilancia
de la autoridad que administra que la intervencin del poder que instituye o
crea71.
As, Portalis separa la vigilancia de la autoridad que administra de la
fuerza que instituye. La ley se establece para fijar, a grandes lneas, las
mximas generales del derecho, consiste en establecer principios de

69
Latour, Nunca fuimos modernos: Ensayo de antropologa simtrica.
70
Irti, La edad de la descodificacin, 19.
71
Portalis, Discurso Preliminar Cdigo Civil Francs, 12.

34
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

fecundas consecuencias, y no en bajar hasta los detalles de las cuestiones


que pueden nacer de cada materia72.
Esta diferencia en la materia que debe regular la ley (cdigos) frente
a los reglamentos tambin implica que la primera incorpora los grandes
principios y encarna los valores de su tiempo. La ley es la mxima de
accin, general, impersonal e intemporal, que recorre los siglos porque est
marcada con el sello de la razn (). El vnculo existente entre la ley y el
tiempo futuro, la ley y la promesa, la ley y el proyecto, es absolutamente
central. Concientes de ese vnculo, los revolucionarios ubicaron a la ley
en el centro de su proyecto poltico: no slo la ley como instrumento de
gobierno () sino la ley como expresin de valores superiores, capaces de
regenerar el cuerpo social73.
Este modelo, que en otra obra Ost llamar derecho jupiterino, es
simbolizado con la figura de la pirmide y, precisamente, con el cdigo:
siempre proferido desde arriba, de algn Sina, este Derecho adopta la
forma de ley. Se expresa en el imperativo y da preferencia a la naturaleza de
lo prohibido. Intenta inscribirse en un depsito sagrado, tablas de la ley o
cdigos y constituciones modernas. De ese foco supremo de juridicidad
emana el resto del Derecho en forma de decisiones particulares74.
La flexibilizacin de esta separacin tan clara para los modernos
entre la materia susceptible de codificacin y la materia susceptible de
reglamentacin, es tal vez una de las causas ms comunes de la
denominada crisis de la codificacin: el ingreso a los cuerpos
codificatorios de regulacin complementaria de cuestiones cada vez ms

72
Ibid., 6.
73
Ost, El Tiempo Del Derecho, 216.
74
Ost, Jpiter, Hrcules, Hermes: Tres Modelos de Juez, 170. Ese derecho, marcado por
lo sagrado y la trascendencia representa a la vez el modelo del derecho codificado o de
la pirmide de Kelsen. Si se pretende apreciar el fundamento de validez de una norma o
si se pretende prever la creacin de una nueva norma jurdica, el movimiento que
animar esta construccin siempre ser unidireccional y lineal, de abajo hacia arriba en
el primer caso, o de arriba hacia abajo en el segundo De este modelo de derecho,
deducen algunos corolarios: el monismo jurdico y el monismo poltico ya mencionados
(II.1.1), una racionalidad deductiva y lineal (las soluciones particulares se derivan de
reglas ms generales, derivadas ellas mismas de principios ms generales) y una
concepcin del tiempo orientado hacia un futuro controlado, creencia eminentemente
moderna del progreso Ost, Jpiter, Hrcules, Hermes: Tres Modelos de Juez.

35
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

especficas. Es precisamente una de las dificultades germinales de la


codificacin del derecho alimentario: la eleccin del formato jurdico de
un cuerpo tericamente destinado a contener los grandes principios, los
conceptos y las formas esenciales, con cierta vocacin de permanencia,
para regular un objeto cuyo conocimiento y tratamiento est atravesado
por el desarrollo de la ciencia y tecnologa, lo que lo hace intrnseca e
inevitablemente mutable.
A pesar de la importancia social, poltica y econmica de
problemticas, en el caso del derecho agroalimentario, la confusin entre
derecho y reglamentacin/normalizacin es corriente tanto entre los
operadores econmicos como los expertos cientficos o tcnicos o los
ciudadanos legos. Existe entre ellos una tendencia a pensar que es
suficiente adaptarse a las normas tcnicas para satisfacer el Derecho. Esto
se debe, a que en las empresas del sector, la tarea de velar por el respecto de
la reglamentacin, es frecuentemente atribuida a los ingenieros, a los
farmaceutas, a los bilogos, etc., y no a los juristas. Sin embargo, no es en
las normas tcnicas, en donde se encuentran los principios de precaucin o
de transparencia, ni tampoco es en ellas, en donde encontramos los medios
jurdicos de la regulacin de una economa de mercado y de una
competencia leal. Por ello, se aspira al establecimiento y difusin del
corpus de la legislacin aplicable que permita el pasaje de la cultura de la
norma tcnica a la de la regla de Derecho75.

I.3.2. La ruptura de una ilusin


Refirindose al Cdigo italiano de 1865, Irti explica que, en trminos
de tcnica legislativa, este corpus estaba desarrollado segn una lgica
clsica de supuestos de hecho y efectos: el legislador se ilusiona con la
creacin de un repertorio de figuras y disciplinas tpicas, de forma que el

75
Francois Collart-Dutilleul, El Nuevo Derecho Agroalimentario Europeo A La Luz De
Las Problemticas De La Seguridad Alimentaria, Del Desarrollo Durable Y Del Comercio
Internacional (Sptimo Programa-Marco. Programa especfico IDEES. Consejo Europeo
de la Investigacin, 2008), 8, http://www.droit-aliments-
terre.eu/documents/sources_lascaux/projet_lascaux/projet_lascaux_ES.pdf.

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Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

juez poco o nada pueda aadir a la comprobacin del hecho concreto y a la


lectura del texto normativo76. De esta ilusin se construyen el carcter de
inmutabilidad de los cdigos y la pretensin de brindar una respuesta a
todos los problemas posibles.
Basado en estos postulados, el Cdigo acaba siendo una utopa en un
doble sentido: porque plasmaba la utopa revolucionaria (la idea de la
ilimitada racionalidad y del progreso; la idea de un derecho realizado por
todos los ciudadanos) y tambin porque pretendi plasmar un instante
de la realidad y pretender que la realidad ser siempre la misma. El Cdigo
se encontraba desarmado frente a los nuevos problemas y a las nuevas
necesidades, que, incesantemente fueron posteriormente surgiendo (las
crisis econmicas, el problema obrero, etc.)77.
Con el advenimiento de la segunda guerra mundial en el escenario
europeo, el Estado ya no puede permanecer inerte, simple garante de las
reglas de juego; sino que interviene en la economa, limita los poderes
negciales de los particulares, asume son ahora los aos de las grandes
crisis- la figura y la responsabilidad de un empresario la sociedad ya no
se reconoce en la escala de valores y de modelos propuestos por la
burguesa liberal78. Estos cambios acelerados por el pasaje de un Estado
liberal a un Estado social, ponen en cuestin el carcter de inmutabilidad
de los Cdigos. Si estos estaban destinados a ser las cartas que
consagraban los valores socio-econmicos elegidos para regular la vida en
sociedad, con la mutacin de las funciones del Estado, haban dejado de
reflejarlos.
Por otro lado, este cambio de rol del Estado afecta tambin el modo
de organizacin de los cdigos, pues para poner en prctica los cambios
sociales, econmicos y polticos necesarios sin tener que renunciar al
dogma de la unidad de los cdigos, las leyes especiales son el instrumento
ms adecuado. Con la proliferacin de estas leyes especiales, los cdigos

76
Irti, La edad de la descodificacin, 20.
77
Diez Picazo y Ponce de Len, Codificacin, Descodificacin y Recodificacin., 478.
78
Irti, La edad de la descodificacin, 21.

37
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

adquieren una funcin diferente, dejan de ser el derecho exclusivo y


pasan a ser el derecho comn79.

I.3.3. Los procesos de descodificacin


Pueden encontrarse diferentes amplitudes en la conceptualizacin
del proceso de descodificacin. Algunos autores sostienen una perspectiva
que la reduce a aspectos tcnicos o a cuestiones de fundamentacin
formal o material. As, descodificacin es la ruptura de la unidad del
Cdigo resultante de la proliferacin de leyes especiales que proliferan al
ritmo del cambio de las cuestiones a regular80.
En una postura intermedia, se describe a la descodificacin como el
proceso centrfugo por el cual los poderes legislativos dictan numerosas
leyes especiales que escapan a la disciplina del cdigo, lo cual genera una
especie de sustraccin del cdigo de su lugar central producida por la
legislacin especial. Esto crea el efecto de una pluralidad de
microsistema, cada uno con principios y lgicas propias, y el consecuente
abandono de la unidad del sistema jurdico81. Este autor descalifica las
definiciones en sentido estricto y considera que el proceso de
descodificacin implica la prdida o erosin de la cultura y centralidad
del Cdigo, por lo cual, para comprender el fenmeno, es necesario,

79
Sozzo, Es Tan Importante Recodificar? (codificacin Revisited).
80
La descodificacin es, en primer lugar, la proliferacin de las leyes especiales que se
sitan extramuros del Cdigo existe una primera forma de descodificacin como ruptura
de la unidad del Cdigo, a causa de la proliferacin de las leyes especiales. Diez Picazo y
Ponce de Len, Codificacin, Descodificacin y Recodificacin., 478. Ms adelante, el
profesor espaol agrega tres formas de descodificacin: 1. una forma ms insidiosa,
que se produce por la integracin del sistema codificado mediante soluciones
intuitivamente justas despreocupadas de su anclaje en el sistema legal codificado
(tendencia que atribuye a la influencia norteamericana y a una idea simplificada de la
creacin judicial del derecho); 2. la aparicin de Constituciones rgidas que permiten
enjuiciar la constitucionalidad de las leyes; y 3. la influencia integracin regional, que
observa a partir de las modificaciones del derecho nacional en Espaa para adaptarse a
las Directivas de la (por entonces) Comunidad Europea.
81
Juan Carlos Frontera, La Descodificacin Como Sntoma de La Historicidad Del
Derecho, Revista Electrnica Del Instituto de Investigaciones Ambrosio L. Gioja 1, no. 1
(2007): 227.

38
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

adems de atender a las formas en que se produce, tambin verificar el


impacto de esa legislacin extravagante82.
Siguiendo a Guzmn Brito, Frontera seala tres modos en que puede
producirse la descodificacin: uno formal, causado por el Derecho
especial que se da a travs de leyes extravagantes; uno material, por
medio del Derecho singular, a travs de leyes modificatorias del Cdigo; y
el material- formal, por medio de Derecho singular tambin, pero
mediante leyes extravagantes83. El modo formal alterara la tcnica
codificadora (la unidad de la legislacin en un solo cuerpo), mientras que
la material altera la lgica del sistema. Slo en este ltimo caso se tratara
de una verdadera descodificacin: que una ley modificatoria introduzca
dentro del cdigo un Derecho especial o nuevo, bien correctorio, alternativo
o derogante, no es descodificacin. Constituye una operacin diversa que se
puede denominar revisin del Cdigo. El volumen total de la legislacin
externa del derecho especial, singular y nuevo, respecto del Cdigo puede en
algunos casos superar el volumen del cuerpo legal84.
El Prof. Irti distingue dos tipos de leyes externas que pueden
modificar los cdigos: las leyes excepcionales y las leyes especiales. Las
primeras seran aquellas que introducen derogaciones a los grandes
principios pero no amenazan los calificativos de definitivo y completo
reivindicados por el cdigo; mientras que las segundas regulan
instituciones desconocidas por el sistema del cdigo o disciplinan de
modo diferente particulares categoras de relaciones. Las leyes especiales
edifican, junto a las solemnes arquitecturas de los Cdigos, otro derecho:

82
Sin embargo, el primero considera el proceso como un fenmeno casi necesario, signo
del dinamismo del derecho como cualidad positiva: el derecho a travs de la
descodificacin muestra estar vivo su vitalidad proviene del ser humano individual y
social. El Derecho se expresa en su devenir, es un producto cultural. La descodificacin es
un sntoma de la historicidad del Derecho. El legislador no lo puede reducir a una norma
permanente, la realidad social supera esta cristalizacin y reduccionismo. Ibid., 230.
83
Frontera, La Descodificacin Como Sntoma de La Historicidad Del Derecho.
84
Prrafo Guzmn Brito, A. Codificacin, descodificacin y recodificacin del derecho
civil, en Rev. De Derecho y Jurisprudencia y Gaceta de los Tribunales, T. 90, N 2, 1993,
citado en Ibid.

39
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

ms cambiante y efmero, pero portador de exigencias y de criterios de


regulacin, desconocidos para el viejo sistema85.
El Proceso de descodificacin se da a travs de diversas vas. Puede
identificarse una recodificacin inferior en el vaciamiento de los Cdigos
de fondo por la regulacin en leyes especiales; y un proceso de
descodificacin superior, por la incorporacin de temas tpicos del derecho
privado en las Constituciones86. A esto se deben sumar los cambios
introducidos en la regulacin codificada como consecuencia de la
internacionalizacin del derecho, cuestin que es particularmente
relevante en el proceso de descodificacin alimentaria.
La comprensin racional de la ley, propia de los cdigos, es rebasada
por los procesos de descodificacin. Contemporneamente, el principio de
divisin de poderes proclama el control judicial de la legislacin, el
condicionamiento sustantivo de la validez, la ampliacin de la potestad
legislativa del ejecutivo, la disgregacin de fuentes internas y externas que
actan sobre el Derecho Nacional, etc.87. La codificacin clsica se basaba
en el principio de supremaca de la ley como fuente del derecho. Las
ltimas reformas constitucionales, que incorporan nuevos derechos y
principios, y la interpretacin del neoconstitucionalismo acerca del
reconocimiento de un carcter no solo poltico sino tambin normativo a
la Constitucin, sumado a los procesos de globalizacin econmica y
jurdica que desembocan en una tendencia a la internacionalizacin del
derecho, conducen a una revisin de la teora de las fuentes del derecho88.
Esta ruptura del monopolio de produccin legal estatal se produce
tambin debido a la que cada vez ms, ciertos sectores de la sociedad
comienzan a crear su propio derecho para satisfacer intereses concretos.

85
Irti, La edad de la descodificacin, 21.
86
Sozzo, Es Tan Importante Recodificar? (codificacin Revisited).
87
Surez Llanos, El Sueo de La Codificacin y El Despertar Del Derecho, 229.
88
Los cdigos siempre estuvieron disociados de las constituciones; en efecto, mientras que
aquellos eran el proyecto social (Cdigo Civil) y el modelo econmico (Cdigo de Comercio),
la Constitucin era el programa poltico-institucional. Sozzo, Es Tan Importante
Recodificar? (codificacin Revisited), 88.

40
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Se tratara de los viejos usos y costumbres pero remozados por un proceso


de admisin de pluralismos cultural89.
Tambin forman parte de los procesos de descodificacin los cambios
en el lenguaje de las leyes, que tienen a perder sus caractersticas
identitarias de abstraccin y generalidad, y se vuelven cada vez ms
concretas. Se ha observado que esta modificacin en el lenguaje jurdico
legislativo obedece a la irrupcin los programas del Estado de Bienestar
emergente en la posguerra, los cuales indican resultados deseables para el
bien comn y la utilidad social. Pero tambin, se da por la importancia
cada vez mayor de las terminologas propias del subsistema al que
pertenece la problemtica regulada: lenguajes cientficos, econmicos,
industriales, etc. proliferan en los cuerpos jurdicos, especialmente en los
largos anexos que suelen acompaar a las leyes contemporneas. En el
caso del derecho civil, se ha sealado que es cada vez ms difcil
encontrar un lenguaje unitario que permita inferir criterios de
interpretacin constantes90.
No solo muta el lenguaje de las leyes, produciendo la prdida de
unidad conceptual, sino tambin la tcnica legislativa. Mientras que en la
poca de la codificacin la alternativa casi privativa de expresin del
deber ser legal estaba constituida por las reglas; es decir, por normas del
tipo todo o nada, que identifican al momento de su aparicin en el mundo
jurdico la conducta prescripta en forma definitiva () en la actualidad, el
operador jurdico debe enfrentarse con otras configuraciones normativas
incluso dentro de los cdigos- tales como las clusulas abiertas y los
standards91.
Explicada en trminos sistmicos, la crisis de la codificacin se
producira porque el sistema comunicacional que le dio sentido normativo
89
Ibid., 92.
90
Esto genera no menores problemas en la interpretacin del derecho. Los clsicos
parmetros acerca del significado propio de las palabras y la intencin del legislador,
tambin se transforman. Por un lado, el significado de las palabras se reconduce a la
materia especfica de que se trate, y por otro, la intencin del legislador se confunde con
la eleccin de finalidades de la ley, sin haber una ratio general, comn a todo el sistema.
Irti, La edad de la descodificacin.
91
Sozzo, Es Tan Importante Recodificar? (codificacin Revisited), 93.

41
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

a la codificacin ha sufrido una trasgresin de sus claves comunicacionales,


lo que lleva a cuestionar la normatividad del Cdigo que se engrana en un
metadiscurso legitimador que ya ha perdido buena parte de su credibilidad
pragmtica. El cuestionamiento responde a las causas de la
descodificacin a las que brevemente se ha pasado revista: la
proliferacin de leyes especiales, la influencia de la constitucin material,
la importancia del derecho supranacional, la valoracin de los principios
constitucionales, etc. El Cdigo habra perdido su capacidad para cumplir
la finalidad, que un da le diera sentido, de reducir la complejidad
comunicaciones del mundo de los hechos92.
Es recurrente la explicacin de los procesos de descodificacin a
partir del choque entre la creciente complejidad de los escenarios
actuales a regular y la simpleza, generalidad, abstraccin, racionalidad
lineal y clausura que caracteriz la base de las codificaciones. Se apunta a
la necesidad de atender a esa complejidad y a disear nuevos modelos
jurdicos que puedan gestionarla93.

92
Surez Llanos, El Sueo de La Codificacin y El Despertar Del Derecho, 222.
93
En el esquema de los modelos de juez de Ost, la complejidad contempornea ante la
crisis de los paradigmas tradicionales (uno de ellos caracterizado por la figura del
Cdigo) corresponde con un modelo de derecho en red, coronado por la figura del juez
Hermes, una figura dialgica ms verstil en un contexto y caracterizado por la nocin
de discurso.

42
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

I.4. Cronologa de los Cdigos argentinos

I.4.1. Las etapas codificatorias en Argentina


Actualmente existen once cdigos vigentes para el orden nacional en
Argentina. Nueve de ellos regulan materias de fondo, los dos restantes son
Cdigos procesales (Civil y Comercial, y Penal, respectivamente).
Limitndonos a la materia de fondo, y siguiendo un criterio cronolgico,
podemos trazar un mapeo de los cdigos argentino en dos grandes etapas.
Una primera etapa comprendera el perodo de organizacin del
Estado Nacional, en la cual los cdigos se dictan para regular grandes
reas de la vida en sociedad, por lo cual contienen un despliegue de los
derechos y deberes de los ciudadanos, los grandes conceptos e
instituciones jurdicas, y los principios generales de las materias ms
importantes. Estos cdigos pueden ser caracterizados con los rasgos
generales que se delinearon para el proceso de codificacin moderna.
Tambin se producen en el mbito local debates similares a los que
haban tenido lugar en Europa durante la edad de la codificacin. Esta
etapa abarca desde la sancin de la Constitucin de 1853 (dado que se
lista all, entre las atribuciones del Congreso Nacional, el dictado de los
Cdigos Nacionales) hasta comienzos de la dcada del 20, tomando como
indicador del fin del perodo a la sancin del Cdigo Penal (1921). En esta
etapa se dictan y aprueban cinco cdigos: el Cdigo de Comercio, el Cdigo
de Minera, el Cdigo Civil y el Cdigo Procesal Penal.
Una segunda etapa codificadora puede ser identificada en la dcada
de 1950, en la cual se dictan Cdigos de materias especficas. El perodo
comprendera desde la sancin del Cdigo de Justicia Militar (1951) hasta
la actualidad. Adems del dictado de un cdigo de procedimientos (el
Cdigo Procesal Civil y Comercial, sancionado por Ley n 17.454 de 1967),
se sancionan seis cdigos de fondo. Atendiendo al contexto socio-poltico
de su sancin, puede trazarse una sub-periodizacin en esta segunda
etapa en tres perodos:

43
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

1. Los Cdigos de posguerra, dictados en un contexto de fragilidad en


la geopoltica mundial, con la restauracin del orden internacional luego
de la segunda guerra mundial, marcados por una gran preocupacin por
la organizacin de la defensa nacional:
el mencionado Cdigo de Justicia Militar (1951),
el Cdigo Aeronutico de la Nacin (Ley 14.307 del julio de
1954)
2. Los tres Cdigos dictados durante los gobiernos de facto que se
suceden luego de la Revolucin Libertadora, entre los cuales, ms
all de la disparidad de las materias que cada uno regula (y los
motivos que los inspiraron), existen rasgos formales comunes:
el Cdigo Alimentario Argentino (Ley 18284 del 17 julio de
1969),
el Cdigo Electoral Nacional (Ley 19945 del 14 de noviembre de
1972), y
el Cdigo Aduanero (Ley 22415 del 5 febrero de 1981).
3. Finalmente, puede sealarse una tercera etapa desde el retorno de
la democracia a la actualidad, en la cual slo se registra el dictado de un
cdigo94: Cdigo de tica Pblica (Decreto PEN 41/1999).

I.4.2. Los Cdigos de la organizacin nacional


Esta primera etapa codificadora en Argentina abarca, como
sealamos, las primeras dcadas de existencia del Estado Nacional, en la
cual se dictan por primera vez las normas de fondo y forma esenciales
para el desenvolvimiento de las relaciones jurdicas bsicas (civiles,
comerciales y penales) y se organizan de los tribunales y los
procedimientos para su aplicacin, en cumplimiento con el mandato
constitucional de 1853.
El primer antecedente de cuerpo codificado en Argentina lo
encontramos en la Ley 50 del 25 agosto 1863, por la cual se regula el

94
Tambin tiene lugar una reforma del Cdigo Procesal Penal argentino, mediante la Ley
23984 del 21 agosto 1991.

44
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Procedimiento ante los Tribunales Nacionales. Si bien no tiene el


formato de un Cdigo, fue la base del Cdigo Procesal Penal argentino que
se dict en octubre 1888 (Ley 2372), el cual estableca normas especficas
para regular el proceso penal, permaneciendo vigente la Ley 50 para
regular el proceso civil95.
De los Cdigos que la Constitucin de 1853 mencionaba, slo fueron
dictados cuatro cdigos de fondo: el Cdigo de Minera, el Cdigo Civil, el
Cdigo de Comercio y el Cdigo Penal. Dada la densidad de los contenidos
de los Cdigos de fondo sancionados durante estas dcadas, dividimos su
anlisis en los siguientes dos sub-apartados: a) Cdigo de Comercio
(1859/62) y Cdigo Civil (1869); b) Cdigo de Minera (1886) y Cdigo Penal
(1921).

I.4.2.a. Cdigo de Comercio (1859/62) y Cdigo Civil (1869)


En Amrica Latina, el proceso codificatorio del siglo XIX tuvo algunas
caractersticas particulares. La codificacin comenz luego del proceso de
independencia de Espaa y Portugal con el fin de evitar la incerteza en la
aplicacin de la ley, para estabilizar el sistema jurdico y consolidar los
nuevos regmenes nacionales96. La codificacin del siglo XIX se asocia en
Latinoamrica a la obra de grandes juristas que emprendieron la
construccin del corpus: Vlez Sarsfield, Andrs Bello y Teixeira de
Freitas, entre los ms destacados. El Cdigo Civil francs fue, en mayor o
menor medida, el modelo seguido por estos grandes codificadores
latinoamericanos del siglo XIX. Al estar estos pases bajo la influencia del
derecho romano, el Cdigo francs fue fcilmente asimilable a las
instituciones jurdicas introducidas durante el perodo colonial97.

95
Recin en el ao 1967 (durante el segundo perodo codificador que hemos identificado)
se sancionar el Cdigo Procesal Civil y Comercial (Ley n 17.454 de 1967, cuyo art. 820
abroga la Ley 50/1893).
96
Murillo, The Evolution of Codification in the Civil Law Legal Systems: Towards
Decodification and Recodification.
97
En menor medida, tambin los Cdigos de Alemania e Italia tuvieron influencia en las
codificaciones civiles latinoamericanas. Ibid.

45
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

En Argentina, el primer antecedente de una tarea codificatoria, lo


encontramos en el decreto del 24 de agosto de 1852 por el cual Urquiza
ordena la conformacin de una comisin redactora de los proyectos de
cdigo civil, penal, de comercio y de procedimientos. El largo encabezado
del decreto evidencia una clara conciencia de los problemas que
ocasionaba la legislacin vigente -en gran parte heredada de Espaa- al
gobierno y se propona una interesante forma de encarar la labor
codificadora. Sin embargo, el estallido de la revolucin autonomista en
Buenos Aires en septiembre de ese ao paraliz el trabajo de la
comisin98.
El 1 de mayo de 1853 se sanciona la Constitucin Nacional, en cuyo
artculo 24 se retoma el la reforma legislativa: el Congreso promover la
reforma de la actual legislacin en todos sus ramos y el establecimiento del
juicio por jurados. Esta norma que se completa con los artculos 64 inc. 11
y 105. El primero atribua al Congreso nacional la facultad de legislar en
materia civil, comercial, mineral y penal y el segundo prohiba a las
provincias legislar esas materias luego del dictado de estos cdigos99.
Cuando se discuti el primero de estos artculos en el Congreso
Constituyente, se decidi modificar la redaccin del inciso reemplazando
el trmino legislar por dictar los Cdigos civil, comercial,
modificando tambin en lo pertinente al art. 105. Es decir que para los
constituyentes reforma legislativa y codificacin tenan un significado
anlogo100.
A diferencia de la mayora de los juristas de la poca, Juan B. Alberdi
marc una clara separacin entre ambos procesos (codificacin y reforma

98
En dicho decreto, el peso de la argumentacin se inclinaba tal vez mas sobre la
multiplicidad, dispersin, oscuridad, contradiccin, desconocimiento y pesadez procesal de
las leyes que sobre la necesidad de una reforma sustancial impuesta por las
transformaciones generales del siglo XIX. Anzotegui, La codificacin en la Argentina
(1810-1870), 316.
99
Si bien el trmino cdigo se era utilizado en la frase es evidente que la voz legislar que
utiliza Alberdi en Bases- gozaba de preeminencia en estos dos artculos del proyecto de la
comisin de negocios constitucionales. Ibid., 319.
100
Ibid.

46
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

legislativa)101. En Sistema Econmico y Rentstico de la Confederacin


argentina Alberdi plantea la innegable necesidad de reforma legislativa
en Argentina, desde que el pas contaba con una moderna constitucin
que deba convivir con un orden legislativo antiguo. Respecto al modo en
que deba instrumentarse la reforma, sostena que si bien la Constitucin
sugera tanto a los cdigos como a las leyes especiales, la reforma deba
hacerse en gradualmente y mediante legislacin especial102.
Alberdi entenda que las circunstancias en Argentina eran diferentes
a las que motivaron la codificacin civil francesa, ya que nuestro pas no
careca de unidad en la legislacin civil. Alberdi entenda que los cdigos,
en tanto mtodo para satisfacer todas las necesidades legislativas de un
pas en un solo da y en un solo acto, slo podan ser cabales y completos
cuando fueran la expresin social de los pueblos que se acercan a su
fin, mientras que en los pueblos nuevos los cdigos son simples
programas embarazosos, siempre incompletos y siempre refutados por la
experiencia del da siguiente103.
En 1860 se reforma la Constitucin Nacional para consolidar la
unidad nacional luego de la incorporacin de Buenos Aires. Esta fue una
dcada decisiva en lo que respecta a los debates en torno a la codificacin
nacional: el cdigo de comercio bonaerense se convirti en cdigo
nacional, se proyect el cdigo penal y se elabor y sancion el cdigo
civil.
El primer Cdigo de fondo que se sanciona en el pas fue el Cdigo de
Comercio, tomando como base el Cdigo de Comercio bonaerense, cuyo

101
su concepcin modernsima de la legislacin y su conocida oposicin a la
codificacin lo llev a elegir un camino distinto, que se puede esquematizar expresando que
al par que propugnaba una profunda reforma legislativa, desechaba para hacerla el
camino de los cdigos. Ibid., 324.
102
Sistema econmico y rentstico de la Confederacin Argentina segn su Constitucin de
1853.
103
Ibid., 461. La reforma mediante leyes especiales era el mtodo seguido por los pueblos
ms dignos de imitacin, ms ricos de principios vitales, ms florecientes de juventud y
prosperidad de estos tiempos: la Inglaterra y los Estados Unidos que, careciendo de cdigos
civiles, dan lecciones de libertad, de industria y progreso a la Francia. Consideraba que
los cdigos modelo, como el Civil de Napolen o el comercial de Fernando VII, eran
verdaderas obras del despotismo Ibid., 109..

47
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

proyecto haba sido presentado el 18 de abril de 1857 por Eduardo de


Acevedo y Dalmacio Vlez Sarsfield ante la legislatura de Buenos Aires
(cuando la provincia estaba separada del resto de la Confederacin
Argentina).
Este proyecto haba sido elaborado sin ley o decreto que instara su
redaccin. Concluida su elaboracin, sus autores lo enviaron oficialmente
al Congreso, convirtindose en el primer cdigo sustancial sometido a
estudio de una Legislatura. Durante los aos que se demor su sancin
(1857-1859) las discusiones se centraron en la cuestin de la modalidad de
examen y el procedimiento de sancin, es decir, si deba ser tratado a
libro cerrado -mediante voto de confianza- o discutido en comisin como
cualquier otro proyecto, cuestin no menor porque sentara un criterio
para los prximos cdigos que se dictaran. Esta discusin eclips el
debate sobre otros aspectos no menos importantes, como las fuentes de la
codificacin comercial (lo que s sera debatido en torno al cdigo civil)104.
En 1859 este proyecto logra sancin por la legislatura de Buenos Aires.
Represent un cdigo adelantado y completo para su poca105. El
Congreso Nacional lo declar Cdigo Nacional por Ley el 10 de septiembre
de 1862, por lo que habitualmente es referido como Cdigo de 1859/62.
Sin embargo, indiscutiblemente, fue el cdigo civil el que monopoliz
el debate durante la dcada de 1860106. El Cdigo Civil constituy un
modelo para los dems cuerpos codificados en muchas cuestiones
jurdicas, de forma que resulta imposible separar la idea de la codificacin

104
Anzotegui compara el proceso de redaccin y sancin del Cdigo de Comercio del
estado de Buenos Aires con lo sucedido con el Cdigo rural bonaerense de 1865 que
haba redactado Valentn Alsina, tanto en relacin a fuentes como a la forma de
examinarlo y sancionarlo. Explica cmo procedi Alsina al no contar con modelos a
seguir (ninguna nacin tena un verdadero cdigo rural por entonces) y considerar que
las fuentes europeas disponibles eran muy difciles de imitar y de poca utilidad -por las
diferencias entre el campo europeo y nuestra campaa-. Por ello Alsina consult a
hacendados y labradores para conocer mejor las necesidades de la campaa, aunque
vale aclarar que no se trat de opiniones legas, pues la mayora de los estancieros
bonaerenses eran adems letrados Anzotegui, La codificacin en la Argentina (1810-
1870)..
105
Alberto Garrone, Manual de Derecho Comercial (Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1981),
23.
106
Anzotegui, La codificacin en la Argentina (1810-1870), 314.

48
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

general de la propiamente civil. Ha sido precisamente en torno a sta donde


se han suscitado los ms ardorosos debates ideolgicos decimonnicos107.
El debate se concentr en los dos aos anteriores a la aprobacin del
cdigo civil, y tuvo por protagonistas diferentes clebres juristas de la
poca. De todos ellos, el enfrentamiento que se situ en el centro de la
escena fue la polmica entre Alberdi y Vlez Sarsfield, en gran parte
porque las crticas de Alberdi fueron las nicas que el codificador
contest pblicamente108.
Contextualizando esta polmica, Tau Anzotegui explica algunas
cuestiones importantes para comprender el alcance de la crtica de
Alberdi. Cuando se le encomienda a Vlez Sarsfield la redaccin del
proyecto de Cdigo Civil, expresamente se le pide que anotara los
antecedentes que segua o discrepaba, por cada artculo. Respondiendo a
este pedido fue que Vlez anot cuidadosamente el proyecto de Cdigo,
una de las cuestiones que Alberdi le criticara. Para l, un cdigo civil
deba ser un cuerpo metdico de leyes capaz de organizar los derechos
civiles contenidos en la Constitucin, y no una expresin del derecho
cientfico, como afirmaba Vlez. ste, sin embargo, era conciente que, si
bien la legislacin comparada era una gran ayuda, las ciencias no son
estacionarias, el progreso es su vida que se manifiesta por trabajos
incesantes para comprobar los resultados adquiridos109.
Por otro lado, la crtica de Alberdi se fund slo en la lectura
exposicin de los elementos bsicos en el oficio de remisin al gobierno
del primer libro, sin esperar que el proyecto estuviera concluido. Esto
para Alberdi no era objetable pues no pretenda realizar un anlisis de

107
Ibid., 366.
108
Cabe aclarar que los debates intelectuales no se limitaron al mundo de los juristas,
sino que llegaron al gran pblicos a travs del folleto y del peridico general, por lo que es
de suponer que tuvieron amplia repercusin en otros crculos intelectuales. Si bien entre
los juristas el cdigo gener tanto crticas como elogios, la estimacin popular del
proyecto retratada por la prensa era proclive a admirar el trabajo laborioso que haba
realizado Vlez Sarsfield, a considerarlo como de alto valor cientfico y legislativo,
reconocido como tal en el extranjero, y a jactarse de tener la mas completa y adelantada
legislacin Ibid., 368.
109
Ibid., 374.

49
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

contenido del Cdigo, sino tan slo a mostrar su espritu. A Alberdi le


preocupaban cuestiones tericas ms generales, como los fundamentos de
la codificacin, sus fuentes y mtodo, no as cuestiones dogmticas o
prcticas concretas.
Acerca de las fuentes del Cdigo, Alberdi critic despiadadamente los
prrafos en los cuales el codificador exaltaba las fuentes extranjeras
legislativas y doctrinarias de su obra, pues manifestaba que podan
encontrarse fuentes argentinas mejores y ms abundantes que las de
Espaa o Brasil110.
A estas crticas responde ms brevemente Vlez Sarsfield, en primer
lugar indicando que Alberdi no conoca la obra completa, ni tampoco que
se dirigiera a criticar, como corresponda, sobre derecho positivo sino
sobre la poltica argentina-brasilea. Defendi la codificacin explicando
que ella era el producto cientfico surgido de la alianza del elemento
histrico y del elemento filosfico una superacin del encono con que se
haba batido a principios de siglo en Alemania la escuela histrica de
Savigny con la escuela filosfica de Thibaut111.

110
Tomando prrafos de la obra compiladora de Cabral Texo Juicios crticos sobre el
proyecto de cdigo civil argentino de los doctores Manuel R. Garcia, Jos F. Lpez, Manuel
d. Sez, Juan B. Alberdi, Dalmacio Vlez Sarsfield, Vicente F. Lopez, Alfredo Lahitte y
Victorino de la Plaza., Tau Anzotegui cita las crticas de Alberdi: no es cierto que la
nacin Argentina carezca de una legislacin propia, nacida con la nacin y desenvuelta con
ella. Tiene dos legislaciones originarias a falta de una, como tiene la nacin dos existencias:
una que empieza con la conquista operada por nuestra raza europea y por su instalacin
victoriosa en el suelo americano, otra que empieza y se desenvuelve con la repblica
independiente de todo poder respecto de Espaa Por quin se nos toma a los argentinos
cuando se nos llama nacin sin legislacin propia? No somos los americanos indgenas de
la raza pampa, o guaran o aimar, para que nos falte una legislacin propia
Anzotegui, La codificacin en la Argentina (1810-1870), 381.
111
Anzotegui, La codificacin en la Argentina (1810-1870), 382. S coincida parcialmente
con Vlez acerca de la facultad de las provincias para dictar los cdigos, pero que si bien
la sancin nacional de los mismos era atentatoria de la soberana provincial, en la actual
situacin y existiendo una tradicin de unidad legislativa, era conveniente que la nacin
dictase un cdigo civil general, sin perjuicio que cuando las provincias se hallasen en
condiciones de dar sus propia leyes civiles el congreso puede retirar la sancin que hubiese
dado al cdigo Ibid., 384.

50
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

I.4.2.b. Cdigo de Minera (1886) y Cdigo Penal (1921)


Continuando con el rastreo cronolgico de los Cdigos argentinos, se
debe mencionar la sancin del Cdigo de Minera, el 25 de noviembre de
1886 mediante la Ley 1919. Si bien la Constitucin de 1853 no regul
especficamente el rgimen de minera, estableci expresamente su
dictado como una de las atribuciones del Congreso nacional. Hasta tanto
se sancionara dicho Cdigo, el Estatuto de Hacienda y Crdito que dicto la
misma Convencin Constituyente, estableca que regiran las Ordenanzas
de Mxico en todo lo no modificado por la legislacin provincial, y
organizaba un registro nacional de Minas.
Por Decreto del 22 de diciembre de 1860 del Gobierno de la
Confederacin, se encarga a Domingo de Oro el estudio de la minera en el
pas y la elaboracin de una propuesta sobre medidas para su
reactivacin. De Oro present un proyecto de Cdigo al Poder Ejecutivo en
1863, el cual, remitido al Congreso de 1864 no fue tratado. Recin en 1875
se sanciona, mediante ley 726, una ley que facultaba al Poder Ejecutivo a
ordenar la revisin del proyecto de De Oro. Por decreto del 26 de febrero
de 1876 se designo al Dr. Enrique Rodrguez para realizar dicha tarea112.
El Cdigo de Rodrguez, destinado a reglar las bases econmicas de
una industria en constante desarrollo, fue inspirado especialmente en las
ms antiguas tradiciones de la minera hispanoamericana aunque en 1917
fue reformado el rgimen de amparo de las concesiones, por lo cual
cambi gran parte de su fisonoma originaria113. El 8 de diciembre de
1886 el presidente Jurez Celman promulga la ley 1919 que pone en
vigencia el Cdigo de Minera a partir del 1 de mayo de 1887.
Nuevas e importantes reformas ha sufrido este Cdigo para suplir los
vacos legales originados por el descubrimiento de nuevas sustancias y la
emergencia de innovaciones tecnolgicas relativas a la exploracin y

112
Marta Sylvia Velarde, Manual de Derecho Minero (Astrea, 1986).
113
Edmundo Fernando Catalano, Cdigo de Minera de la Repblica Argentina: Comentado
(Buenos Aires: V.P. de Zavala, 1978), 11.

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Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

explotacin minera. As, las reformas por el descubrimiento de petrleo e


hidrocarburos fluidos del ao 1935, o por los minerales nucleares en el
ao 1956 y la nueva reforma al rgimen de amparo del ao 1958, que
cambian el enfoque tradicional de la minera que inspiraba el rgimen
original.
Por ltimo, en lo que hace a esta etapa de las grandes codificaciones
para la organizacin del Estado nacional, debemos mencionar el Cdigo
Penal argentino sancionado por Ley 11179 del 30 septiembre de 1921.
Por ltimo, en lo que hace a esta etapa de las grandes codificaciones
para la organizacin del Estado nacional, debemos mencionar el Cdigo
Penal argentino sancionado por Ley 11.179 del 30 septiembre de 1921.
En relacin a la codificacin penal, fue tambin objeto de debate en
la poca. El primer antecedente de regulacin orgnica penal es la ley 49
sancionada el 14 de septiembre de 1863, si bien no era un cdigo pues solo
estableca un listado de delitos federales sin parte general ni procesal (se
completaba con las leyes 29 de 1862 y las leyes 48 y 50 en este aspecto). La
antigua legislacin criminal se haba ido adecuando, gracias a la labor de
la doctrina y la jurisprudencia, a los cambios, de manera que alcanz
vasto desarrollo el arbitrio judicial, la prctica de los tribunales superiores
y an la doctrina o legislacin extranjera. Frente a ello, el siglo XIX
enfatizaba la necesidad de un ordenamiento penal exclusivamente fundado
en la ley114.
Cuando en 1863 el Poder Ejecutivo autoriz las comisiones
redactoras de los diferentes cdigos, design, en 1894 a Carlos Tejedor la
elaboracin del proyecto de Cdigo Penal. Su proyecto fue publicado en
1868 y fue sometido a revisin por una comisin del Congreso, la cual,
trece aos ms tarde, se expidi elevando un proyecto diferente. Durante
el tiempo transcurrido, diez provincias optaron por sancionar el Cdigo
de Tejedor (La Rioja, Buenos Aires, Entre Ros, San Juan, Corrientes, San
Luis, Catamarca, Mendoza, Santa Fe y Salta) mientras que Crdoba

114
Anzotegui, La codificacin en la Argentina (1810-1870), 345.

52
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

sanciono el proyecto modificado de la comisin revisora, y Santiago del


Estero y Jujuy siguieron rigindose por la legislacin colonial115.
En 1886, mediante ley 1920, el Congreso sanciona un cdigo penal
tomando como base al cdigo de Tejedor, pero legislaba solo delitos de
competencia ordinaria, ya que la ley 49 continuaba vigente para los
federales. Desde 1886 hasta 1922, se sucedieron varios proyectos. Uno de
ellos, del diputado Rodolfo Moreno (h) presentado a la Cmara en 1916
(un proyecto ya presentado en 1906) sobre el cual se realizo un encuesta
entre magistrados penales, profesores y legisladores. Con dichas
respuestas, se elabor un proyecto presentado en 1917, el cual luego de un
largo tramite fue sancionado como ley 11.179 el 30 de de septiembre de
1921, que estableci el cdigo penal, El Cdigo Penal adems de abolir la
pena de muerte y de introducir la condenacin y la libertad condicionales,
supo escapar a la influencia positivista del ambiente, siendo escueto y
racional. Tiene el mrito de haber sido el primer cdigo que unifico la
legislacin penal Cientficamente, con su sobriedad, el cdigo de 1929
facilito el desarrollo de la dogmtica jurdica. Inmediatamente despus de
su sancin fue atacado por los positivistas116. Este Cdigo entr en
vigencia en abril de 1922.

I.4.3. Cdigos de materias especficas


Desde la sancin del Cdigo Penal hasta la dcada de 1950 no se
registra actividad codificadora del derecho a nivel nacional. Identificamos
una segunda etapa codificadora recin a inicios de los 50 con el dictado
del Cdigo de Justicia Militar (Ley 14029, del 16 julio de 1951), perodo que
extendemos hasta inicios de la dcada de 1980, antes del retorno de los
gobiernos democrticos, sealizando el final con el dictado del Cdigo
Aduanero (Ley 22415 del 5 febrero de 1981).

115
Eugenio Ral Zaffaroni, Alejandro Alagia, and Alejandro W. Slokar, Derecho penal:
o
Parte general, 2 ed. (Buenos Aires: Ediar, 2002).
116
Ibid., 252.

53
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Durante este perodo se dicta tambin, como mencionamos, un


cdigo de procedimiento: el Cdigo Procesal Civil y Comercial, sancionado
por Ley 17454 de 1967. A diferencia de la labor codificadora de la etapa
anterior, en cuyos debates se discutan las bases mismas de la
organizacin social, poltica y econmica del pas, los grandes principios y
valores que se incorporaran y aquellos que no, los cinco cdigos de fondo
que se dictan durante este segundo perodo se caracterizan por estar
destinados a regular cuestiones o materias jurdicas especficas: justicia
militar, derecho aeronutico, derecho alimentario, derecho electoral,
derecho aduanero.
Dividimos su anlisis en dos subgrupos. En primer lugar, los dos
Cdigos dictados durante los gobiernos peronistas: el Cdigo de Justicia
Militar (1951) y el Cdigo Aeronutico de la Nacin (de 1954, reemplazado
en 1967).
En cuanto al primero, cabe destacar que las primeras tentativas de
codificacin de justicia militar se ubicaran en la primera etapa
codificatoria que hemos sealado: los proyectos de una comisin
nombrada en 1875, compuesta por Dardo Rocha y los coroneles Mansilla y
Garmendia; y el proyecto de Cdigo Naval (1881) de ngel Carranza. El
primer Cdigo result de la labor de cuatro comisiones nombradas por el
Poder Ejecutivo en 1880, compuestas por juristas y militares. Esta primera
codificacin pese a ser considerada precipitada y poco madura, al punto
que de inmediato comenz a trabajarse en su sustitucin, constituy la
deseada legislacin autnticamente nacional que vino a reemplazar a las
tantas veces recordadas ordenanzas espaolas: tales fueron los Cdigos
Militares para el Ejrcito y la Armada, sancionados el 6 de diciembre de
1894 por ley 3190 y que entraron a regir en 1895. Luego, en 1898 se
elabora un Cdigo de Justicia Militar unificado para el Ejrcito y la
Armada, redactado por Jos Mara Bustillo, que fue sancionado en forma
escalonada (entre 1898 y 1905)117.

117
Eugenio Ral Zaffaroni and Ricardo Juan Cavallero, Derecho penal militar:
lineamientos de la parte general (Buenos Aires: Ariel, 1980), 183. Los tratados I

54
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

El conocido como Cdigo de Bustillo, permaneci vigente hasta la


sancin, el 9 de julio de 1951, de la ley 14.029 que puso en vigencia el
Cdigo de Justicia Militar obra del auditor Oscar Ricardo Sacheri, quien a
pesar de considerar meritorios los proyectos anteriores, prefiri
conservar la estructura del Cdigo entonces vigente, introduciendo
algunos retoques parciales para actualizar dicho cuerpo118.
Explican Zaffaroni y Cavallero que el Cdigo de Justicia Militar
argentino de 1951 se afiliaba al sistema de los cdigos complementarios
del Cdigo Penal, es decir que no cuenta con todas las normas de la parte
general del derecho penal militar, sino que se integra con la parte general
del Cdigo Penal, al que reenviaba su art. 510. Estos autores destacaban,
ya en 1980, que dicho Cdigo nonagenario, entonces vigente, cuyo
trabajo dogmtico no resulta sencillo, necesitaba una evolucin y
modernizacin acorde con la experimentada por el derecho penal militar
extranjero, considerando que la especializacin del derecho y del proceso
penal militar era incuestionablemente necesaria, pero advirtiendo que no
deba ser magnificada119.
La Ley 26.394, sancionada el 6 de agosto de 2008, derog el Cdigo de
Justicia Militar y todas las normas, resoluciones y disposiciones de
carcter interno que lo reglamentaban. Adems, introdujo modificaciones
en el Cdigo Penal y el Cdigo Procesal Penal de la Nacin (Anexo I de la
ley), aprob un Procedimiento Penal Militar para Tiempo de Guerra y

(organizacin y competencia) y II (procedimiento), fueron sancionados por ley 3679, de


enero de 1898. El tratado III (penalidad) por ley 3737, de noviembre del mismo ao.
Luego, mediante ley 4708 de agosto de 1905, se introdujeron reformas parciales
proyectadas por el mismo Bustillo. De reconocida eficacia, fue objeto de tentativas de
reforma en varias oportunidades.
118
La estructura del Cdigo de Bustillo fue mantenida, siendo las reformas introducidas
para la actualizacin lgica de aquel con las conquistas jurdica de una nueva poca y de
acuerdo con las normas del Cdigo Penal de 1921 (posterior al Cdigo de Bustillo), como
tambin con las de la Constitucin Nacional de 1949. Ibid.
119
Entendan que, ante la proliferacin de proyectos y leyes penales en esas ltimas
dcadas, dadas ls contradicciones en la poltica criminal, llevadas a cabo con
precipitacin, simplismo, indiferencia frente a la ciencia y la experiencia universal,
condicionamiento a circunstancias polticas pasajeras, en las que llegan a pesar hasta las
enemistadas y resentimientos personales, el derecho penal elaborado en secreto sin
discusin pblica en los crculos tcnicos y sin un suficiente y profundo estudio de la
experiencia comparada utilizable, era preferible defender la permanencia inalterada del
Cdigo de 1951. Ibid., 188.

55
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Otros Conflictos Armados (Anexo II), Instrucciones para la Poblacin Civil


en Tiempo de Guerra y Otros Conflictos Armados (Anexo III), un Cdigo de
Disciplina de las Fuerzas Armadas (Anexo IV) y la organizacin del
Servicio de Justicia Conjunto de las Fuerzas Armadas (Anexo V).
La eliminacin del Cdigo de Justicia Militar y la ordinarizacin de
los delitos militares se justific en el escaso nmero de causas que
llegaban a la justicia militar por ao, sumado a una decisin de poltica
criminal de tratar a los soldados como miembros plenos de la comunidad.
De gran importancia fue el compromiso de Argentina con la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos de reformar el sistema de justicia
militar y adaptarlo a los estndares internacionales y regionales de
derechos humanos, obligada por tratados de derechos humanos con
tienen jerarqua constitucional desde 1994120.
Durante los gobiernos de Pern (especialmente los primeros aos), se
intent profundizar el proceso de industrializacin con una orientacin
que puso el nfasis en los intereses del sector militar. La nocin
movilizacin industrial, entendida como el problema de adaptar la
produccin industrial local en tiempos de paz a las condiciones de la
guerra, que haba sido promovida desde la dcada de 1930 por el general
Manuel Savio (director de la Direccin General de Fabricaciones Militares
DGFM- durante la dcada de 1940), sumada a la creencia en la
inminencia de una tercera guerra mundial, generaron un gran inters
militar por la industrializacin que se prolong a los gobiernos
peronistas. Sus planes de gobierno tendieron de manera creciente a crear
sectores estratgicos de las reas de ciencia y tcnica y a militarizar

120
Anzotegui, La codificacin en la Argentina (1810-1870). Adems, la reforma se
comprende teniendo en cuenta el fallo de la CSJN en la causa Lpez Ramn, en el cual se
declara la nulidad de una sentencia de la justicia militar por no adecuarse a los
estndares de derechos humanos vigentes (art. 75, inc. 22 de la Constitucin Nacional).
La Corte Suprema de Justicia de la Nacin estableci que: toda persona sometida a la
jurisdiccin castrense goza de los derechos fundamentales reconocidos a todos los
habitantes de la Nacin, de los cuales no puede ser privado (Fallos: 54:577; 310:1797), cabe
entonces dotar de contenido a este principio para que tenga efectiva vigencia y no sea una
mera frmula verbal (Voto de los Dres. Zaffaroni Lorenzetti). Lpez, Ramn Angel s/
recurso del Artculo 445 bis del Cdigo de Justicia Militar -causa N 2845-. CSJN,
06/03/2007.

56
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

algunos de los ya existentes121. Entre ellos, el gobierno peronista impuls


el desarrollo de tecnologa aeronutica, profundizando las medidas para
la expansin del sector que 1943 haba emprendido el gobierno militar,
tratando de promover diseos locales que emplearan materias primas
locales. Se puso en marcha un Plan Quinquenal de Aeronutica (1947-
1951), plan estratgico en los proyectos de industrializacin122.
En ese contexto de una poltica aeronutica que ocupando un lugar
estratgico en el objetivo de industrializacin general del gobierno
peronista, se sanciona un Cdigo Aeronutico, mediante Ley 14307/54. El
derecho aeronutico es, en cuenta a sus fuentes, una disciplina jurdica
dominada por la internacionalidad. Existen dos convenios internacionales
que, por su universalidad, pueden ser considerados generales y son
considerados al momento de regular la ordenacin interna: el Convenido
de Paris firmado en 1919 y el de Chicago de 1944. Ambos significaron la
organizacin de la aviacin al finalizar una conflagracin blica de primera
magnitud, es decir, procuraron concretar, al trmino de una perturbacin
gravsima, una estructura que permitiera afianzar la regulacin de la
actividad area, sin embargo, el enfoque fue diferente en cada uno de
ellos123. Diez aos ms tarde de esta segunda convencin internacional, se
sanciona en Argentina, mediante ley 14.307, el Cdigo Aeronutico 124.

121
Diego Hurtado de Mendoza and Anala Busala, De La movilizacin Industrial a La
Argentina Cientfica: La Organizacin de La Ciencia Durante El Peronismo (1946-1955),
Revista Da Sociedade Brasileira de Historia Da Ciencias, 2006, 23.
122
Este plan contemplaba un amplio rango de objetivos, desde la modernizacin de la
infraestructura tecnolgica del Instituto Aerotcnico de Crdoba, dependiente del
Ministerio de Aeronutica, hasta el establecimiento de industrias bsicas del sector
aeronutico, como la fabricacin de aluminio en el pas en paralelo con la prctica de
importacin de cientficos alemanes el gobierno tambin avanz en la contratacin de
pilotos de prueba, ingenieros y tcnicos especializados en diseo, mecnica y construccin
aeronutico, en mayor parte alemanes, aunque tambin algunos italianos. Ibid., 25.
123
Federico N. Videla Escalada and Mara Luisa Casas de Chamorro Vanasco, Manual de
derecho aeronutico, Buenos Aires (Zavala, 1979), 37.
124
Los antecedentes legislativos previos a la codificacin aeronutica fueron un primer
Decreto del 4 de septiembre de 1925 que segua los lineamientos del Convenio de Paris.
Si bien no contena una reglamentacin orgnica ni completa, pero tiene valor de punto
de partida. En agosto del ao siguiente se dicta un sobre la situacin anterior. En 1935
una comisin integrada por Gonzalo Garca, Isidoro Ruiz Moreno y Francisco Mendes
Goncalvez redacta un proyecto de ley de aeronutica civil, cuya exposicin de motivos
tiene elevado valor doctrinario, y en 1938 se redacta un anteproyecto de Ley relativo a la
aeronutica comercial. Escalada and Vanasco, Manual de derecho aeronutico.

57
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

En segundo lugar, el subgrupo de Cdigos especiales dictados bajo


gobiernos de facto, mediante decreto-ley, es decir que no fueron
discutidos en el parlamento.
Los dos primeros Cdigos de este grupo (Alimentario y Electoral)
fueron emitidos por decretos del Poder Ejecutivo en ejercicio de
atribuciones legislativas, segn el artculo 5 del Estatuto la Revolucin
Argentina, nombre que se atribuy el gobierno instaurado luego de la
dictadura militar que mediante un golpe de estado el 28 de junio de 1966
derroc al presidente Arturo Illia e impuso al general Juan Carlos Ongana
como presidente de la Repblica conductor de la Revolucin
Argentina125.
Bajo el gobierno de este ltimo se dicta el Cdigo Alimentario
Argentino, mediante decreto- Ley 18284/69. No nos extenderemos
mayormente aqu sobre el anlisis de este Cdigo ya que al ocupar una
parte importante de la presente investigacin, ser analizado en otros
captulos (III y IV, especialmente).
En 1972 se dicta el Cdigo Electoral Nacional, mediante Ley 19.945
del 14 de noviembre, bajo el gobierno del Gral. Lanusse. Este Cdigo
reglament la salida electoral de la dictadura. Las elecciones generales se
convocaron en 1972 ante el reclamo de los partidos polticos ilegalizados
en el documento La Hora del Pueblo.
Por ltimo, en 1981, se sanciona, mediante Ley 22.415 (del 5 febrero
de 1981) el Cdigo Aduanero argentino, bajo el gobierno del Gral. Videla.

125
El mencionado artculo 5 estableca: El presidente de la Nacin ejercer todas las
facultades legislativas que la Constitucin nacional otorga al Congreso, incluidas las que
son privativas de cada una de las Cmaras, con excepcin de aquellas previstas en los arts.
45, 51 y 52 para los casos de juicio poltico a los jueces de los tribunales nacionales. El
Estatuto de la Revolucin Argentina qued de hecho sin efecto al asumir las autoridades
democrticas el 25 de mayo de 1973.

58
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Parte I

EL CDIGO ALIMENTARIO ARGENTINO


Marichal, Maria Eugenia - 2014 -
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

CAPTULO II
LA CODIFICACIN ALIMENTARIA

II.1. Los orgenes. Primeras normas e instituciones de control


alimentario en la Argentina

El 18 de julio de 1969 se sancion en Argentina la Ley N 18.284 que


declar vigente en todo el territorio de la Repblica con la denominacin
de Cdigo Alimentario Argentino, las disposiciones higinico-sanitarias,
bromatolgicas y de identificacin comercial del Reglamento Alimentario
aprobado por Decreto 141/53 con sus normas modificatorias y
complementarias (art.1, Ley 18.284). Tal como se desprende de este
artculo, un conjunto numeroso de normas jurdicas regulaba las
actividades relativas a la produccin, elaboracin, comercio, etc. de
alimentos en forma previa a la sancin de este Cdigo. De hecho, la ley
18.284/69 puso en vigor un corpus codificado ampliando el mbito de
aplicacin de un rgimen alimentario sistematizado, el Reglamento
Alimentario Nacional sancionado en 1953 para territorios federales, que
pasa a ser aplicable uniformemente para todo el pas126.
La conformacin de esta regulacin de los alimentos en Argentina
fue paralela a la conformacin de una comunidad de expertos dedicados
a estudiar cientfica y tcnicamente los alimentos. El diseo de normas
jurdicas para regular la produccin, identificacin, venta, etc. de los
alimentos conform gran parte de la tarea de delimitacin y legitimacin
de la comunidad de bromatlogos en Argentina, intentando diferenciarse
de otras especialidades y disciplinas (principalmente, la qumica). La
126
Algunos autores sitan las primeras normas relativas al control de los alimentos en
los Libros de Acta del Cabildo de Buenos Aires, en los cuales constan inspecciones a los
comercios de abarrotes e imposicin de penas a quienes vendan mercancas
adulteradas. En esta investigacin slo consideramos las normas sancionadas a partir de
la conformacin del Estado argentino en sentido moderno. Oscar Oszlak, La formacin
del estado argentino: Orden, progreso y organizacin nacional (Ariel, 2004); Oscar Oszlak,
La conquista del orden poltico y la formacin histrica del estado argentino (Centro de
Estudios de Estado y Sociedad, 1982).

61
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

actuacin de los expertos en la construccin del rgimen legal e


institucional alimentario argentino fue decisiva desde las primeras
normas que se sancionan en el pas. Posicionados estratgicamente como
funcionarios pblicos encargados de la fiscalizacin de alimentos, bebidas
y otras sustancias, en una serie de reparticiones pblicas denominadas
Oficinas Qumicas, se erigieron en arquitectos del rgimen
alimentario nacional.
En este apartado (II.1) intentaremos sintetizar brevemente los
primeros antecedentes normativos e institucionales que sobre el control
de los alimentos se registran en Argentina, guiados por un propsito
especfico: inquirir el papel de los expertos en los primeros pasos hacia la
construccin y aplicacin de normas jurdicas generales (legislativas) que
tuvieran por objeto la regulacin de las condiciones higinico-sanitarias,
bromatolgicas y de identificacin comercial de todo aquello que se
considera alimento, abarcando las distintas etapas que atraviesa
(produccin, elaboracin, fraccionamiento, manipulacin, conservacin,
exhibicin, expendio, transporte, importacin y exportacin).
Esta bsqueda no persigue el fin de reconstruir una completa
cronologa de los antecedentes histricos-jurdicos de la regulacin
alimentaria desde la primera norma dictada en el territorio hasta la
actualidad. Slo se pretende situar el problema de la actuacin de los
expertos en relacin a la codificacin alimentaria marcando algunos
momentos claves de la regulacin e institucionalizacin del control
pblico de los alimentos que demuestran la relevancia de los expertos en
el proceso codificatorio alimentario127.

II.1.1. La expansin de las Oficinas Qumicas


Las Oficinas Qumicas eran dependencias de las Aduanas u oficinas
de los Municipios de ciudades en las cuales se produca y/o intercambiaba
grandes volmenes de alimentos, materias primas alimenticias y/o

127
Slo destacaremos algunos hitos relevantes que abonan tal conclusin sin agotar el
relato histrico exhaustivo, cuestin que excede el objeto de esta tesis.

62
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

productos elaborados. Estas oficinas comienzan a proliferar a partir de


fines de siglo XIX. El primer organismo pblico oficial encargado del
asesoramiento y fiscalizacin qumica del pas se crea en el ao 1883: la
Oficina Qumica Municipal de la ciudad de Buenos Aires, que durante
aos ejecut el rgimen de control de todos los vinos, bebidas y licores
que se introducan en el pas128. Pocos aos despus, debido a ciertas
modificaciones a las leyes de impuestos internos (en los aos 1892, 1893 y
1894) que agregaron nuevos rubros y materias primas a fiscalizar, fue
necesario ampliar la base institucional del control alimentario.
Inicialmente las Oficinas Qumicas se crean con el objetivo de
realizar las pruebas y los controles de laboratorio necesarios para
cumplir con la funcin de fiscalizacin requerida por las primeras
regulaciones sobre productos alimenticios que se sancionan por entonces.
Estas primeras normas tenan por objeto tems individualizados por su
importancia comercial, como por ejemplo los vinos, cuyo comercio,
elaboracin y circulacin se regul tempranamente mediante la ley N
3029, que determinaba la Reglamentacin del Comercio de Vinos,
sancionada el 27 de octubre de 1893 (R. N. 1893, t. II, p 389)129.

128
La Oficina Qumica Municipal de Capital Federal, conforme a la similar con asiento en
Paris, sirvi de modelo para la habilitacin de otras oficinas similares en distintas ciudades
argentinas. Manuel Guatelli, Oficina Qumica Municipal, in Evolucin de Las Ciencias
En La Repblica Argentina 1923-1972, by Noem Abiusso (Buenos Aires: Sociedad
Cientfica Argentina, 1981), 82. El 15 de febrero de 1881 se encomienda a un reconocido
profesor de qumica, Pedro Arata, un viaje oficial para estudiar organizacin del
Laboratorio parisino a los fines de orientar el diseo de una Oficina Qumica de Buenos
Aires. Pedro Arata, Informe Al Presidente de La Municipalidad de La Capital Sobre El
Laboratorio Qumico de La Ciudad de Pars, in Anales de La Sociedad Cientfica
Argentina, vol. XV, 1883, 170187. El Laboratorio Qumico Municipal de Pars, creado en
1878, fue unas de las primeras reparticiones para la fiscalizacin de los alimentos que se
registran en el mundo occidental. Este laboratorio sirvi de modelo a muchas Oficinas
Qumicas latinoamericanas, no slo a la correspondiente a la Municipalidad de Buenos
Aires. Esta ltima, finalmente se crea en 1883 siguiendo las recomendaciones de Arata,
fue el primer laboratorio oficial instituido en Amrica del Sur. Abel Snchez Daz, La
a
Fiscalizacin Alimenticia En La Ciudad de Buenos Aires, in Actas de Trabalho, 7 Seco.,
o
vol. VI (presented at the 3 Congresso Sul-americano de Chimica, Rio de Janeiro- So
Paulo., 1937), 297299.
129
Esta ley, estableca por primera vez las condiciones que deban reunir los vinos de
produccin nacional (ver cap. III.1.2) y el procedimiento para el control de los vinos
importados: los que hagan comercio de vinos debern, al introducirlos de Europa y
expenderlos en la Republica, someterlos al examen de las oficinas qumicas municipales
respectivas, de acuerdo con sus reglamentaciones y antes de obtener su despacho de las

63
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Debido a la expansin de la legislacin impositiva y a la


intensificacin del comercio exterior de alimentos, en 1894 se crea una
Seccin Nacional de Qumica bajo rbita de la Oficina Qumica Municipal
de Buenos Aires130. En 1896 se crea la primera Oficina Qumica de rango
nacional del pas en esa misma ciudad. Como fecha oficial de su
fundacin, puede considerarse el 13 de febrero de 1896 cuando el Poder
Ejecutivo emite un decreto por el cual se designa a Luis Ruiz Huidobro
como su primer director131. En los aos siguientes se crearon en el resto
del pas Oficinas Qumicas Nacionales similares a la instalada en la Capital
Federal132.
La actuacin de los expertos durante esta primera etapa
caracterizada por la ordenacin mediante normas que regulaban
individualmente las bebidas y los productos alimenticios ms
importantes, se limitaba a ejecucin de tareas de laboratorio necesarias

aduanas (art. 8), la mismas prctica para los vinos de otra procedencia, y la aclaracin
de que los vinos que se vendan en las provincias seguirn igual examen por parte de las
oficinas qumicas respectivas (art. 9). Aun antes de esta ley se haba establecido
anteriormente en leyes de aduanas la exigencia del anlisis qumico para determinar la
graduacin alcohlica de los vinos, bebidas y licores que se introducan en plaza. Dionisio
Barreiro, Breve Historia de La Direccin General de Oficinas Qumicas Nacionales,
Anales de La Direccin General de Oficinas Qumicas 1 (1948): 710. En general, la
fiscalizacin tena por objeto fundamentalmente productos de importacin, bebidas
alcohlicas en su mayora, las cuales estrictamente no representan un producto
alimenticio (pues no aportan nutrientes al organismo humano) pero que histricamente
han sido reguladas conjuntamente con los alimentos.
130
Debido al aumento de los rubros a fiscalizar, el Congreso Nacional incorpora al
presupuesto de 1894 (bajo el tem Administracin de Impuestos Internos) una partida
de 2000 pesos mensuales destinada al anlisis qumico de vinos, monto que
representaba un sobresueldo para el jefe y el personal de la Oficina Qumica Municipal
de Buenos Aires, encargada por entonces de dicha tarea, por el recargo de trabajo que
representaba. Ibid.
131
Ibid. Habiendo dispuesto la ley de presupuesto vigente que se reorganice la Oficina
Qumica Nacional, hacindola independiente de otra institucin anloga, y siendo
necesario proceder en este sentido, el presidente de la repblica, decreta: Art. 1 Nombrase
al doctor Luis Huidobro, jefe de la Oficina Qumica Nacional. Art. 2 El jefe nombrado
indicar al Departamento de Hacienda, a la mayor brevedad, los medios necesarios para la
instalacin de la referida oficina, as como proyectar el reglamente interno de la misma
(). Fdo. Uriburu- J. J. Romero. Decreto (no numerado) nombrando al doctor Luis
Huidobro, Jefe de la Oficina Qumica Nacional, del 13 de febrero de 1896. Boletn Oficial,
Tomo XI- del III Ao, Nm. 773, pg. 361.
132
En la ciudad de Rosario se crea en junio de 1897; en San Juan, en 1898; en Crdoba, en
1900, pero fue suprimida en 1917; en Baha Blanca, en 1906, pero funcion hasta 1915; en
Mendoza, Salta y Gualeguaych, en 1909; y en octubre de 1913, se crean las de Tucumn,
Corrientes y Concepcin del Uruguay en 1903, funcionando ests dos ltimas hasta 1916.
Ibid.

64
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

para determinar la composicin de estos alimentos y bebidas, que


representaba la base para el clculo de los tributos a los que estaba sujeta
su importacin. La ratio legis de estas primeras normas consista en la
ordenacin del comercio y circulacin de las mercaderas. An no se
controlaba el producto (contenido, composicin, etiquetado, etc.) o sus
modos de produccin con el fin de determinar su aptitud para el consumo
humano. Este primer rgimen nacional de fiscalizacin alimentaria
atenda al control qumico de ciertas sustancias importadas (no slo
alimentos y bebidas) para el cobro de impuestos.
Recapitulando, desde 1883 y durante las tres primeras dcadas del
XX, emerge en Argentina un conglomerado de Oficinas Qumicas. Estas
podan actuar con un alcance jurisdiccional local, las denominadas
Oficinas Qumicas Municipales, o bien nacional, las Oficinas Qumicas
Nacionales. Esta diferenciacin jurisdiccional dependa del tipo y origen
de la materia a fiscalizar: las Oficinas Qumicas Municipales (dependan
de los Municipios) controlaban los productos de fabricacin nacional y de
circulacin y consumo interno, mientras que las Oficinas Qumicas
Nacionales (dependan del Ministerio Nacional de Hacienda) fiscalizaban
los productos regulados por las leyes de Aduana y de Impuestos Internos
(substancias importadas y bebidas alcohlicas).
En 1906 la Oficina de la Capital Federal (que dependa directamente
del Poder Ejecutivo Nacional) pasa a ejercer la direccin de las Oficinas
del resto del pas, cuando mediante un Decreto uniformando el
procedimiento a seguirse por las oficinas qumicas nacionales como
asimismo la tarifa por los anlisis que efecte, dictado el 10 de mayo de
ese ao, el vicepresidente de la repblica, en ejercicio del Poder Ejecutivo,
decret que las oficinas qumicas nacionales dependientes del Ministerio
de Hacienda, quedan subordinadas a la de la capital que ejercer la
direccin tcnica y administrativa de todas ellas, como asimismo la
inspeccin de las mismas (art. 1)133. Este Decreto, facultaba a la Oficina

133
Dec. X del Ministerio de Hacienda, publicado el Boletn Oficial del Ao XIV- Nm.
3713, pg. 1143. Se explicaba en los considerandos de dicho decreto que por su

65
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Qumica Nacional de la Capital para dictar las disposiciones necesarias


para uniformar su accin tcnica, determinando los mtodos de anlisis y
prcticas administrativa necesarias para el mejor desempeo del servicio, a
cuyo efecto podr convocar la reunin de todos los jefes de oficinas
qumicas para deliberar de comn acuerdo (art. 2), y fijaba las tarifas
para los anlisis que podan solicitarse en las distintas oficinas qumicas
nacionales del pas (con fines comerciales e industriales, o a los efectos del
cumplimiento de las leyes de aduana y de impuestos internos).
Es decir que durante las primeras dcadas de su existencia, no se dio
a las Oficinas Qumicas Nacionales la estructura orgnica de una
Reparticin con sus correspondientes cuerpos directivos, y desde 1906 la
Oficina de Capital ejerci la direccin y superintendencia tcnica y
administrativa de todas las Oficinas del interior, por lo cual cabe
interpretar que ms que una reparticin, las Oficinas Qumicas Nacionales
aparecieron durante muchos aos como un conglomerado de entidades
regionales, carentes de estructura orgnica y de direccin134.
Los exmenes qumicos practicados en las Oficinas Qumicas se
sumaban a la accin oficial como elemento fundamental, probatorio de
calidad y constitucin de toda clase de elemento comercial. As, se
ejecutaban anlisis para fijar riquezas de minerales de acuerdo al Canon
Minero, o para dictaminar sobre el grado alcohlico de una bebida, o para
certificar su pureza en una adquisicin del Estado, etc.135.

actuacin y constante comunicacin con el Ministerio, la oficina de la capital es la que se


encuentra en mejores condiciones para ejercer la direccin de las dems.
134
Barreiro, Breve Historia de La Direccin General de Oficinas Qumicas Nacionales,
8.
135
Evaristo Buezas, Sntesis Histrica de La Direccin Nacional de Qumica (1923-1972),
in Evolucin de Las Ciencias En La Repblica Argentina 1923-1972, by Noem Abiusso, vol.
IX (Buenos Aires: Sociedad Cientfica Argentina, 1981), 8081. La Administracin General
de Impuestos Internos era, despus de Aduana, el segundo organismo rentstico del pas
y necesitaba la permanente colaboracin de las Oficinas Qumicas Nacionales. Adems
de estos organismos, otros frecuentes usuarios de los servicios de los laboratorios de las
Oficinas Qumicas eran la Direccin de Impuestos, la Direccin General de Importacin y
Exportacin, la Direccin de Lealtad Comercial, el Poder Judicial, la Polica Federal, entre
otros. Barreiro, Breve Historia de La Direccin General de Oficinas Qumicas
Nacionales.

66
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

En 1930 se designa al Dr. Enrique Herrero Ducloux como interventor


para producir su reorganizacin, crendose entonces la Direccin General
de Oficinas Qumicas Nacionales136, con lo cual el grupo de Oficinas
Qumicas Nacionales diseminadas por toda la Repblica, toma as, como
entidad, forma concreta y orgnica137. La Direccin Nacional de Oficinas
Qumicas ejecutaba, en lo relativo a su rea, las Leyes de Aduana y de
Impuestos Internos, y asesoraba al Ejecutivo en cuestiones de su
especialidad138. En muchas ciudades del pas el control sanitario de los
alimentos era compartido con oficinas de Inspeccin Veterinaria. A nivel
nacional, las Oficinas Qumicas convivan con otros laboratorios con
funciones especializadas, como los del Ministerio de Agricultura de la
Nacin o el de Obras Sanitarias, encargados del examen de las aguas de
consumo corriente, o el Instituto de Qumica del Departamento Nacional
de Higiene, que tena a su cargo el anlisis de las aguas minerales y el
control de drogas y medicamentos139.
El conglomerado de Oficinas Qumicas Nacionales crecera en la
dcada del 30140. En el ao 1937 la Direccin Nacional de Qumica
reportaba los datos de once seccionales: las situadas en Capital Federal,
Salta, Rosario, Mendoza, San Juan, Tucumn, Baha Blanca, Santa Fe,
Concordia, Catamarca y San Rafael141.

136
Buezas, Sntesis Histrica de La Direccin Nacional de Qumica (1923-1972), 80.
137
Barreiro, Breve Historia de La Direccin General de Oficinas Qumicas Nacionales,
9. Entre 1917 y 1934 existieron slo seis Oficinas Qumicas Nacionales en todo el pas: las
situadas en las ciudades de Rosario, Capital Federal, Mendoza, San Juan, Salta y
Tucumn, respectivamente.
138
Toms Rumi, primer director de esta reparticin Nacional, explicaba que los anlisis
qumicos que all se efectuaban eran para determinar la clasificacin arancelaria de las
mercaderas, tarea que se desarrolla, casi exclusivamente a pedido de la Aduana de la
Capital Federal, que contribuye efectiva y constantemente a la mejor percepcin de la renta
y que representa sin dudas alguna un aporte indirecto para el erario por parte de esta
reparticin. Toms Rumi, Memoria de La Direccin General de Oficinas Qumicas
Nacionales Correspondiente Al Ao 1937 (Buenos Aires: Ministerio de Hacienda de la
Nacin, 1938).
139
A.A.V.V., Conferencia Bromatolgica Nacional. Celebrada En Santa Fe, 3-6 Julio 1935
(Santa Fe: Imprenta de la UNL, 1935).
140
En 1935 se crean Oficinas Qumicas Nacionales en las ciudades portuarias de Santa Fe
y Concordia, y se rehabilita la de Baha Blanca. En enero de 1936 se crea la de Catamarca,
en septiembre de 1937 la de San Rafael y en diciembre de 1940 se reinicia la de Crdoba.
141
Rumi, Memoria de La Direccin General de Oficinas Qumicas Nacionales
Correspondiente Al Ao 1937.

67
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Para entonces, las Oficinas Qumicas comienzan a ser centros


productores de innumerables reglamentaciones jurdicas que
desplegaban los contenidos de la legislacin nacional general, en la
medida que surga la necesidad de establecer parmetros (tcnicos)
especficos y metodologas de control para aplicar la legislacin vigente142.
Debido a su rol de aplicadores de la regulacin bromatolgica, los
expertos que oficiaban de funcionarios pblicos en estas reparticiones de
control comienzan a ampliar su rango de actuacin al redactar normas
jurdicas de menor rango (resoluciones y decretos), adems de los
documentos (pericias, dictmenes e informes) que rutinariamente
generaban. La progresiva reglamentacin para desplegar la regulacin
nacional o provincial relativa a alimentos y bebidas, detallando los modos
concretos de aplicacin, es asumida como una tarea propia y exclusiva
por parte de estos expertos. En algunos casos, los bromatlogos que se
desempeaban en las Oficinas con mayor actividad, redactan proyectos
de normas generales (muchos de los cuales logran sancin posterior) de la
jurisdiccin en la que trabajan143.

142
Los relatos institucionales que recogen la historia de la institucin, destacan el trabajo
de elaboracin de normas jurdicas que realizaban los funcionarios expertos, en paralelo
al trabajo de control de laboratorio: mientras tanto, sin descuidad el trabajo de rutina,
merecen la atencin los problemas del pas en relacin con la funcin de asesoramiento y
contralor en el aspecto qumico, que se traducen en aportes para la legislacin y la
restructuracin de disposiciones reglamentarias. Barreiro, Breve Historia de La
Direccin General de Oficinas Qumicas Nacionales, 9. As tambin, los homenajes y
conmemoraciones de algunos clebres miembros de la comunidad de bromatlogos
suelen destacar en sus biografas los logros de su carrera en trminos de redaccin de
normas jurdicas. Por ejemplo, se recordara a ngel Mantovani (primer director de la
Oficina Qumica Nacional de la ciudad de Santa Fe) como una persona que demostr sus
excepcionales condiciones de investigador y hombre de ciencia a travs de una densa e
inteligente labor revelada en ordenanzas, disposiciones y medidas de excepcional
trascendencia para la conservacin de la salud pblica. Abelardo Irigoyen Freyre, Cdigo
Bromatolgico. La Funcin Del Estado En La Sanidad Alimenticia (Santa Fe: Universidad
Nacional del Litoral, 1944), 7. Entre ellas se destaca la Ordenanza N 2340/26 y el
Reglamento Bromatolgico Municipal, sancionado por Ordenanza N 2963 de 1392.
143
En cuanto a la progresiva labor de reglamentacin por parte de los expertos
bromatlogos a nivel municipal, y continuando con el caso de la ciudad de Santa Fe,
puede mencionarse como ejemplo la Ordenanza N 2340 de esta ciudad, sancionada el 1
de mayo de 1926, que estableca las condiciones de las usinas de higienizacin, la
calidad de la leche pasteurizable, el mtodo de pasteurizacin, envasamiento,
enfriamiento y envases, etc., con respecto a la leche cruda, y especificaba las normas de
contralor oficinal. Es considerada una reglamentacin pionera en el pas en materia de
pasteurizacin obligatoria, y fue redactada por el director de la Oficina Qumica

68
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Los expertos bromatlogos de las Oficinas Qumicas comienzan as a


desempear (en relacin a la regulacin higinico-sanitaria de alimentos
y bebidas) un doble rol: no slo ejecutores de las reglas all previstas sino
tambin redactores de un gran nmero de reglas necesarias para esa
aplicacin. Estas normas secundarias se multiplican a la velocidad de los
avances de la ciencia bromatolgica, los que a su vez determinan la
necesidad una permanente actualizacin de las normas existentes144. Esta
multiplicacin se produce de forma desordenada reproduciendo los
debates de la propia comunidad de bromatlogos acerca de aspectos
cientfico-tcnicos controvertidos (la conveniencia de utilizar tal o cual
mtodo de control, la aceptacin de una nueva sustancia como aditivo
alimentario, edulcorante o conservante, etc.).
Esta doble tarea de los expertos de las Oficinas Qumicas, cuyos
intereses y resultados se desplazaban entre la labor experimental del
laboratorio y las publicaciones cientficas, y la gestin de la poltica
pblica y la redaccin de normas jurdicas, se refleja en la publicacin
especializada que anualmente editaba la Direccin General de Oficinas

Municipal durante los aos 1923 a 1935, ngel Mantovani. Irigoyen Freyre, Cdigo
Bromatolgico. La Funcin Del Estado En La Sanidad Alimenticia.
144
La pasteurizacin de la leche y sus derivados es un buen ejemplo de innovacin
tecnolgica de la poca, que fue bienvenida por la comunidad bromatolgica y se
pretenda extender como prctica para toda la poblacin, pero a la vez fue combatida
por algunos sectores del medio productivo privado: sobre higienizacin de la leche en
los centros urbanos se han pronunciados en la Repblica Argentina numerosas
instituciones tcnicas, congresos cientficos y en particular la II Conferencia
Bromatolgica Nacional sin embargo con excepcin de muy pocas ciudades, las
ordenanzas dictadas en los municipios mas importantes del pas no se han puesto en
vigencia; debido a factores perturbadores, de orden econmico, explicables algunas veces,
intereses creados los ms y sumados a stos y ejerciendo gran influencia, opiniones
representativas adversas a aquellas medidas de higiene que provocando en los
funcionarios encargados de cumplirlas la hesitacin sobre sus beneficios indudables, les ha
restado la decisin tan necesaria para imponer una medida de higiene pblica, a pasar de
los intereses particulares que lesione Jorge B. Mullor and P. J. Benet, La Pasteurizacin
a
Obligatoria de La Leche En Las Ciudades, in Actas de Trabalho, 7 Seco, vol. VI
o
(presented at the 3 Congresso Sul-americano de Chimica, Rio de Janeiro- So Paulo,
1937), 556.. La Conferencia Bromatolgica Nacional aconsejaba la pasteurizacin en
forma obligatoria, pero adverta que no se deba autorizar el expendio de leche
pasteurizada a menos que sea posible un control oficial riguroso y severo antes y
despus de la pasteurizacin.

69
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Qumicas, los Anales de la Direccin General145. Desde su primer


volumen correspondiente al ao 1948 hasta mediados de la dcada de
1950, esta publicacin inclua artculos de expertos de la reparticin y/o
reconocidos miembros de la Academia bajo la seccin Estudios
Cientficos artculos que relataban los resultados de experimentaciones
locales sobre nuevas tcnicas o mtodos- y la seccin Actualidades
tcnico- Cientficas con artculos similares pero enfocados a informar los
avances en teoras vinculadas a productos, procesos, tcnicas de
medicin, nuevos instrumentos, etc. vinculados con la fiscalizacin de los
alimentos-146. La publicacin se completaba con una seccin sobre
Noticias argentinas y otra sobre noticias Del Exterior en las cuales se
comentaba sintticamente los congresos y otras actividades o eventos
relevantes del rea bromatolgica o campos conexos147; y finalmente una
seccin que compilaba Leyes, Decretos y Resoluciones (la nica seccin
que se mantiene hasta los ltimos nmeros editados, a fines de 1960) en la
cual se trascriban las partes pertinentes de la legislacin nacional
vinculada a las tareas de la reparticin.

145
La Direccin General de Oficinas Qumicas publica por primera ver los Anales de
la, entendiendo que estaban llenando una necesidad de orden nacional ya que no
exista en nuestro medio una publicacin de este tipo: que se ocupe de la materia qumica
desde el doble punto de vista fiscal e higinico, vinculando los intereses del Estado con los
de los particulares. Naci con la aspiracin de convertirse en una resea til y
manantial de inquietudes cientfico-tcnicas dentro y fuera de la Casa; y que se transforme
en caudal fecundante y en elemento orientador, en su materia, en el mbito nacional.
Anselmo Menendez, Presentacin, Anales de La Direccin General de Oficinas Qumicas
1, no. 1 (1948): 2. Esta publicacin ha sido una fuente documental invaluable para la
reconstruccin de la trayectoria institucional y normativa bromatolgica en Argentina
que compone la primera parte de la investigacin.
146
Como ejemplo de Estudios Cientficos pueden mencionarse Aplicacin del mtodo de
Bryant y Smith a la determinacin de aldehdos y cetonas. Adolfo Leandro Montes and
Ernesto Grandolini, Aplicacin Del Mtodo de Bryant y Smith a La Determinacin de
Aldehdos y Cetonas, Anales de La Direccin Nacional de Qumica IV, no. 7 (1951): 919.
En Actualidades tcnico cientficas: Anlisis cromatogrfico, Jos Catoggio, Anlisis
Cromatogrfico, Anales de La Direccin Nacional de Qumica IV, no. 8 (1951): 98122.
147
Por ejemplo, en la seccin de Noticias Argentinas, la nota Una Comisin estudiar un
proyecto de Cdigo Bromatolgico Nacional., Direccin Nacional de Qumica, Noticias
Argentinas: Una Comisin Estudiar Un Proyecto de Cdigo Bromatolgico Nacional,
Anales de La Direccin Nacional de Qumica 7 (1951): 6162.; y en la seccin Del Exterior,
una nota sobre el 5 Congreso Sudamericano de Qumica, Direccin Nacional de Qumica,
Quinto Congreso Sudamericano de Qumica, Anales de La Direccin Nacional de
Qumica 7 (1951): 130.

70
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

II.1.2. El reclamo experto por una codificacin de la regulacin


alimentaria
Los directores de las Oficinas Qumicas fueron quienes impulsaron el
debate nacional sobre la necesidad de una regulacin uniforme de la
cuestin alimentaria para todo el territorio nacional, aspirando a la
sancin de un Cdigo Alimentario148. Este rol fiscalizador que los expertos
tenan en su carcter de agentes de la polica alimentaria estatal, sumado
a otros factores, permite visualizar el surgimiento de una profesin: la del
bromatlogo149.
Los expertos bromatlogos comienzan a reclamar la unificacin de la
legislacin alimentaria nacional y la centralizacin de mando en la
aplicacin administrativa de dicha regulacin. Estos reclamos fueron

148
Irigoyen Freyre, Cdigo Bromatolgico. La Funcin Del Estado En La Sanidad
Alimenticia; Jorge B. Mullor, Por un alimento mejor: Bases para un cdigo bromatolgico
nacional; comentarios y fundamentos, aporte para una legislacin para toda la Repblica
(Santa Fe: Castellvi, 1949); Buezas, Sntesis Histrica de La Direccin Nacional de
Qumica (1923-1972); Carlos Alberto Guajardo, Cdigo Alimentario Argentino: Su
Valoracin Jurdica (Ediciones Jurdicas Cuyo, 1998); Alcides Greca, Derecho y ciencia de
la administracin municipal. Antecedentes histricos de los poderes comunales de polica-
o
sanidad-asistencia social, vol. Tomo II, 2 ed. (Santa Fe: Imprenta de la Universidad,
1943). Carlos Andrada, Orgenes de La Bromatologa En Catamarca., Saber y Tiempo 5,
o
N 17 (2004): 147159; Marcelo Vernengo, La Qumica En La Argentina de
Entreguerras., Saber y Tiempo 3, no. 12 (2001): 157176.
149
El grupo de cientficos y tcnicos empleados por el Estado para gestionar los
laboratorios de control oficial de alimentos comparta aspiraciones (vinculadas con la
pretensin de regular el problema del fraude alimentario), un conjunto de
conocimientos cientficos certificados (todos ellos eran profesionales universitarios) y la
percepcin de ciertas dificultades para el cumplimiento de las tareas de control de los
alimentos en las Oficinas y Direcciones Qumicas. Dadas estas particulares
caractersticas, en una investigacin anterior. se acu la denominacin funcionarios
bromatlogos para referir a estos sujetos e identificarlos como actores centrales del
debate en torno al problema alimentario nacional en la primera mitad del siglo XX.
Marichal, Conocimiento Cientfico- Tcnico y Regulaciones Jurdicas. El Control de Los
Alimentos Como Red: El Caso Del Cdigo Bromatolgico y El Instituto Bromatolgico de
La Provincia de Santa Fe (1939-1941). El concepto se deline a partir de algunos
componentes que permitieron visualizar la conformacin de una profesin en torno al
control estatal de los alimentos: 1. saberes establecidos que se acreditan mediante la
posesin de credenciales definidas (ttulo de Doctor, en qumica, bioqumica, medicina,
farmacia, etc.) y el desempeo de roles institucionalizados (Director y sub. director de
Oficina Qumica, Jefes de laboratorio, etc.); 2. un rgimen de trabajo formal que ocupa
gran parte de la vida del sujeto, 3. una organizacin en la cual se ejerce el rol profesional
(Oficinas o Direcciones Qumicas del Estado nacional, provincial o municipal) y que
financia un sistema de remuneraciones que permite la reproduccin del grupo
profesional. Leonardo Vaccarezza, Las Estrategias de Desempeo de La Profesin
Acadmica. Ciencia Perifrica y Sustentabilidad Del Rol de Investigador Universitario,
Redes 15, no. 7 (2000).

71
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

progresivamente positivizados en normas jurdicas, alcanzando su


pretensin ltima, la sancin de un Cdigo Alimentario Nacional, recin
en el ao 1969. Dcadas antes, los directivos de las Oficinas Qumicas se
haban convocado en una serie de encuentros nacionales, las Conferencia
Bromatolgicas Nacionales150.
Cul es la importancia de detenerse en la discusin de los expertos,
desde el punto de vista de los estudios jurdicos? El interrogante es vlido
pues puede pensarse que los votos de las Conferencias Bromatolgicas no
constituyen normas jurdicas, sino documentos tcnicos elaborados por
otras disciplinas y, como tales, no interesan al jurista. Sin embargo,
siguiendo una idea de pluralismo jurdico de filiacin sistmica151 la
determinacin de las normas jurdicas no puede hacerse con un criterio
apriorstico universal (a partir de las categoras de sancin o accin, como
proponen las teoras tradicionales) sino en los casos concretos y a partir
del cdigo binario que caracteriza al lenguaje jurdico legal/ilegal. En
esta lnea, normas edificadas en el entorno del Derecho (en nuestro caso,
la ciencia o, ms especficamente, la Qumica Bromatolgica- segn el
estadio de desarrollo del campo por entonces) pueden convertirse en
normas jurdicas cuando son traducidas al lenguaje jurdico.

150
Se realizaron cuatro grandes encuentros de la Conferencia Bromatolgica Nacional, a
saber:

Evento Lugar Fecha


Conferencia Bromatolgica
17 de
Nacional (reunin previa de Oficina Qumica de la Capital
noviembre de
constitucin y organizacin de la Federal, Buenos Aires
1934
Conferencia)
1 Conferencia Bromatolgica Facultad de Qumica Industrial y 3 al 6 de julio
Nacional Agrcola de la UNL- Santa Fe de 1935
2 Conferencia Bromatolgica Facultad de Medicina y Saln de 26 al 29 de
Nacional Grados de la UNC- Crdoba Mayo de 1937
Biblioteca de la Direccin de
3 Conferencia Bromatolgica Industrias y Fomento Agrcola y 20 al 24 de
Nacional salas de la Corte Suprema de Abril de 1939
Justicia- Mendoza
4 Conferencia Bromatolgica Biblioteca, Rectorado y Consejo 4 al 8 de Julio
Nacional Superior de la UNT- Tucumn de 1941
151
Gunther Teubner, Global Bukowina: Legal Pluralism in the World Society, in Global
Law Without a State (Dartmouth, 1997), 328; Teubner, The Two Faces of Janus:
Rethinking Legal Pluralism.

72
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Desde esta perspectiva, lo que importa analizar no son los


componentes de la estructura de la norma jurdica, sino los procesos
comunicativos en/del Derecho. Lo que sucede en las Conferencias
Bromatolgicas ejemplifica ese espacio de construccin de normas (all
an son, para el jurista, simplemente tcnicas) que generan una
perturbacin tan grande al sistema jurdico que ste debe encontrar la
forma de codificarlas y traducirlas en su interior, para mantener su
propia diferenciacin. Lo particular de este proceso -y aquello que
justifica su observacin- es que stos expertos que inician el debate por el
control alimentario, proponiendo un instrumento normativo y
delineando sus contenidos (Cdigo Bromatolgico Nacional) continan
protagonizando el proceso de elaboracin normativa an luego de su
sancin. La actuacin de los expertos bromatlogos no se limita a
producir conocimiento bromatolgico y con ello generar una
perturbacin al derecho desde el sistema cientfico tcnico, proceso que
de por s solo vale la pena ser observado. Adems, por su particular
situacin como funcionarios del Estado en las Oficina Qumicas (y otras
reparticiones estatales conexas a la cuestin alimentaria) ellos continan
vinculados al proceso codificatorio, monopolizando el diseo del
contenido del proyecto y, como veremos ms adelante, la tarea de
permanente actualizacin de los textos legales en relacin a los
adelantos en la materia.

II.1.2.a. La Conferencia Bromatolgica Nacional


La Conferencia ser reuna con el fin de procurar una coordinacin
tcnica entre los organismos oficiales encargados en el pas de la
fiscalizacin de las substancias alimentarias, propendiendo el
establecimiento de normas uniformes relativas a la elaboracin,
conservacin, formas de expendio al pblico, represin de fraudes y
falsificaciones, etc. de los alimentos en general, para ser propuesta su
adopcin a las autoridades correspondientes, segn manifestaba la
circular enviada a las distintas Oficinas Qumicas y otras autoridades

73
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

pblicas vinculadas con la cuestin alimentaria, solicitando su adhesin a


la Conferencia meses antes de cada uno de los encuentros152.
Las Conferencias Bromatolgicas tenan un fin eminentemente
prctico, ya que los funcionarios bromatlogos del pas intentaban hallar
un modo de superar los obstculos encontrados en la ejecucin de su
labor cotidiana al frente de las Oficinas Qumicas (por la falta de mtodos
oficiales y los diferentes criterios de interpretacin de los resultados) y las
consiguientes disparidades ocasionadas en el comercio interprovincial
causadas por esas incongruencias internas en los controles y,
fundamentalmente, por las diferencias entre las normativas vigentes (o la
carencia absoluta de las mismas) en las provincias. En relacin a las
legislaciones alimentarias provinciales, un funcionario-bromatlogo
declar -en la I Conferencia- que difiere muchas veces de una provincia o
ciudad a otra del pas, cuando no estn en pugna, provocando verdaderos
conflictos de orden administrativo y afectando en ocasiones serios intereses
de la industria y el comercio. Smese a esto el desorden reinante en los
mtodos de anlisis aplicados y en las interpretaciones de sus resultados, a
tal punto que productos declarados aptos para el consumo por una oficina
qumica, son inaptos a juicio de otra, motivando estas divergencias penosas
trabas y dificultades en el trafico interprovincial153.
Por primera vez en estos foros se configur el problema alimentario,
en la voz y bajo los intereses de los expertos, quienes, adems de
considerar los obvios aspectos cientficos y tcnicos, interpretaron la
problemtica como una asociacin compleja de elementos econmicos,
polticos y, fundamentalmente, jurdicos. Sin abandonar la idea de una
funcin fiscalizadora para la recaudacin impositiva del Estado (que
marc las primeras legislaciones sobre alimentos y bebidas que gui la
labor de las Oficinas Qumicas) los expertos comienzan a contemplar
tambin otros objetivos en su bsqueda de una mejor administracin del

152
A.A.V.V., Conferencia Bromatolgica Nacional. Celebrada En Santa Fe, 3-6 Julio 1935,
11.
153
A.A.V.V., Conferencia Bromatolgica Nacional. Celebrada En Santa Fe, 3-6 Julio 1935.

74
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

control qumico alimentario. Ellos entendan que la legislacin


alimentaria deba conjugar el fin de proteccin de la equidad y buena fe
en el comercio con una adecuada proteccin (higinico sanitaria y
tambin econmica) a la poblacin consumidora154.
Un importante cambio en el contexto poltico econmico del pas
aumentaba la urgencia en una modificacin ampliatoria de la
competencia y capacidades de las Oficinas Qumicas, as como de los fines
perseguidos con su labor: la crisis econmica y el aumento de la demanda
de alimentos en el mercado internacional ocasionadas por la guerra
mundial. En 1935 explicaba el presidente de la Conferencia, Abel Snchez
Daz: antes de ahora, el mercado de alimentos y bebidas era en gran parte
de importacin y el contralor qumico en las Aduanas, a cargo de las
Oficinas Qumicas Nacionales aseguraba las condiciones de sanidad de tales
productos, pero con la evolucin comercial e industrial operada en los
ltimos aos elaborando en el pas aquellas substancias alimenticias, se ha
puesto de manifiesto la inexcusable necesidad de vigilar esa produccin
nacional y de ampliar el radio de accin de las oficinas qumicas
municipales y provinciales155.
Las autoridades locales que aportaban fondos y dems recursos para
la realizacin de los eventos eran invitados en calidad de asistentes
adherentes. En ocasiones, se invitaba a los representantes de los
gobiernos locales a pronunciar algn discurso, pero los debates de fondo
se realizaban slo entre expertos, fundamentalmente qumicos
especializados en el estudio de distintos aspectos relacionados con
alimentos y bebidas para consumo humano156. La similitud del
funcionamiento de este foro con los tpicos congresos cientficos

154
En palabras del bromatlogo promotor de las Conferencias, ngel Mantovani, en su
discurso inaugural de la I Conferencia Bromatolgica: as pues seores, el objeto de esta
conferencia se encuentra netamente determinado y las consecuencias que se desprendern
claramente precisadas. El objeto es doble: salvaguardar a la salud pblica y proteger al
comerciante honesto. Ibid.
155
Ibid., 25.
156
A menos que a la vez ostentaran un ttulo universitario que certificara sus
conocimientos en el rea y, adems, ocuparan un cargo relativo al problema alimentario,
los funcionarios pblicos invitados no podan participar de las discusiones en comisin.

75
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

disciplinares era evidente. Sin embargo, los miembros de la Conferencia


se diferenciaban expresamente de este tipo de evento declarando que
ellos estaban impulsados por finalidades prcticas: la extensin de sus
resultados bajo el formato de normas jurdicas157.
La discusin permaneca como un espacio cerrado, reservado a
quienes tenan las credenciales acadmicas para ello, con el requisito
agregado de la especial posicin de funcionarios del Estado. Esta valla de
ingreso al ncleo del debate era aceptada por los funcionarios legos que
asistan a las reuniones, as como tambin por los industriales que eran
invitados o visitados por los expertos158. Estos sujetos no cuestionaban
sino que, por el contrario, elogiaban la circunscripcin del debate a los
ncleos de excelencia cientfica de los miembros calificados, lo cual para
ellos garantizaba la certeza de sus resultados y la eficiencia de la
normativa que en consecuencia se propusiera159.
En las cuatro Conferencias Bromatolgicas Nacionales realizadas
(1935-1937-1939-1941) se insisti en la necesidad de uniformar la
reglamentacin bromatolgica a nivel nacional. Entendan que la tarea de

157
En palabras del Secretario de la I Conferencia, ngel Mantovani en su discurso
inaugural: no es sta una Conferencia Bromatolgica que estudiara los problemas de la
alimentacin en todos sus aspectos con el ms amplio sentido. No es tampoco un certamen
puramente cientfico. Ya lo realizan los qumicos () los mdicos () y lo hacen los
farmacuticos, los odontlogos, los agrnomos, etc. con sus frecuentes jornadas. Es
decir, no venimos a discutir los resultados de las profundas investigaciones de la qumica
pura (). Venimos modestamente a congregarnos como funcionarios o representantes de
organismos oficiales que tienen a su cargo el contralor del alimento sano y puro,
impulsados por una impostergable necesidad que el ejercicio de nuestras funciones nos ha
hecho conocer (). A.A.V.V., Conferencia Bromatolgica Nacional. Celebrada En Santa Fe,
3-6 Julio 1935, 30.
158
Cada una de las Conferencias inclua entre sus actividades visitas a las fbricas e
instalaciones de las industrias alimenticias ms importantes de cada zona. As, en 1935,
asistieron a la cervecera Schneider de la ciudad de Santa Fe; en 1937, a las instalaciones
de la cervecera Crdoba y el establecimiento La Lcteo- Frigorfica, destinado a la
pasterizacin de la leche, en Crdoba; en 1939, las destileras, bodegas y viedos El
Globo, en Godoy Cruz, la bodega Tomba, la fbrica Arcano de elaboracin de
conservas vegetales, y el establecimiento el Caico, en la zona alcoholera de Mendoza.
159
As por ejemplo, en la I Conferencia Bromatolgica Nacional, el Ministro de Gobierno
de la provincia de Santa Fe, Abel Furno manifestaba: tengo la conviccin que la labor
de esta asamblea ser de resultados efectivos para el adelanto de los problemas sanitarios;
no en balde estn en su seno hombres de alta reputacin cientfica, aliados todos en el afn
comn de servir a la colectividad con el producto de sus meditaciones, de su experiencia y
de su tesn. A.A.V.V., Conferencia Bromatolgica Nacional. Celebrada En Santa Fe, 3-6
Julio 1935, 22.

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Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

recopilacin y ordenacin de la normativa preexistente era necesaria


para proceder a una adecuada codificacin, dada la especificidad de la
materia, y que sta slo poda quedar cargo de los mismos expertos en
bromatologa.
Durante la I Conferencia (Santa Fe, 3 al 6 de julio de 1935) la
pretensin de una unificacin legislativa nacional fue reiterada en los
diferentes discursos que se pronunciaron a lo largo del evento, sin
embargo no ocup un regln propio en el programa de temas oficiales a
debatir, los cuales se centraban en la bsqueda de consensos acerca de
conceptos bsicos de la futura legislacin (alteracin, fraude,
adulteracin, sustancias conservadoras, colorantes, productos
saporgenos, etc.), entre otras cuestiones.
Ms que a la codificacin de un cuerpo que reuniera
sistemticamente la totalidad de legislacin alimentaria, los debates en el
seno de esta primera Conferencia apuntan a un reclamo de las
autoridades para ocuparse de aspectos puntuales de la regulacin
alimentaria. Por un lado, siendo quienes ms prximos se encontraban a
la actividad fiscalizadora, su reclamo operaba como un diagnstico de las
lagunas legales existentes en materia alimentaria. As por ejemplo: la
Conferencia resuelve recomendar al Ministerio de Agricultura de la
Nacin que trate la manera de reglamentar la propaganda oral y escrita
que se hace de los productos alimenticios con el propsito de exagerar sus
cualidades o inducir a engao al consumidor160. En algunos casos, no slo
detectaban el vaco sino que avanzaban sobre una propuesta de las bases
para la reglamentacin161. Por otro lado, junto a la indicacin de las

160
Ibid., 40.
161
Los bromatlogos proponan tanto la reglamentacin de reas directamente no
reguladas, como por ejemplo: la Conferencia Bromatolgica Nacional propone las
siguientes bases para la reglamentacin de la elaboracin y expendio de productos
dietticos: definicin.- Se considera productos dietticas, los alimentos que, por procesos
fsicos, qumicos o biolgicos han sido modificados con fines teraputicos, para
condicionarlos dentro de un tipo de alimentacin especial, destinada a nios,
convalecientes y enfermos. La reglamentacin a dictarse por las autoridades
competentes de cada jurisdiccin, deber comprender los siguientes requisitos: (), o bien
la modificacin de legislacin existente completndola para adecuarla a las cambiantes
necesidades sociales y/o los avances tcnicos. Ibid. En este ltimo sentido, por ejemplo,

77
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

lagunas (y eventualmente, propuestas normativas para colmarlas) sus


debates eran un diagnstico acerca de la ineficacia de la legislacin de los
alimentos vigente por incumplimiento sistemtico por parte de los
obligados, aconsejando tambin formas de corregir el problema. Uno de
los productos alimenticios ms susceptible de adulteraciones en la poca
era el aceite comestible, por lo cual era objeto de especial atencin en las
Conferencias162, y en este sentido consideraba necesario tender, con la
premura posible, al cumplimiento de las disposiciones de la Ley 11.275 en lo
que se refiere al rotulado de aceites vegetales comestibles163.
Obteniendo el tpico producido de los eventos acadmicos jurdicos
(propuestas normativas), los funcionarios expertos se aproximaron en sus
discusiones al terreno legal, con lo cual las Conferencias Bromatolgicas
adquiran un singular perfil hbrido entre ciencia y derecho.
En la II Conferencia (Crdoba, 26 al 29 de mayo de 1937) el problema
de la reglamentacin uniforme cobra mayor relevancia, constituyendo
uno de los catorces temas a discutir: Conveniencia de implantar una
reglamentacin bromatolgica nacional (Tema 9). Considerando que

uno de los votos del primer encuentro rezaba: la Conferencia Bromatolgica Nacional
vera con agrado que el Ministerio de Agricultura de la Nacin, dentro de la
reglamentacin de la Ley 11.275, dictara una disposicin exigiendo las fechas de
envasamiento apropiadas a la naturaleza de los distintos productos alimenticios () La
Conferencia vera con agrado que en la reglamentacin de la Ley 11.275 se declarase
obligatoria la aprobacin previa de los rotulados de los productos alimenticios. Ibid., 39.
La ley 11.275 sancionada el 30 de octubre de 1930 (B. O. 7/XII/923) regulaba la
Identificacin de mercaderas en general, no slo de productos alimenticios, tanto
nacionales como importados.
162
La variedad ms cara del mercado era el aceite puro elaborado con olivas, producto
generalmente de importacin. En el pas se producan fundamentalmente aceites de
mezcla, cuya mayor proporcin corresponda a los granos ms baratos del mercado (los
de mayor produccin). La adulteracin consista en la adicin de colorantes y
aromatizantes (beneficiadores) que otorgaban a estos aceites de mezcla el aspecto fsico
de aceite de oliva. El aceite as adulterado era comercializado al precio del aceite puro de
oliva.
163
A.A.V.V., Conferencia Bromatolgica Nacional. Celebrada En Santa Fe, 3-6 Julio 1935,
41. La Ley 11.275/30 y sus normas reglamentarias establecan ciertos requisitos a la
identificacin de las mercaderas (tales como consignar el contenido neto y la
designacin exacta de la composicin del producto en el etiquetado), pero esta ley no
haba logrado poner fin al fraude alimenticio pues era sistemticamente ignorada por
sus destinatarios ante la indiferencia de las autoridades pblicas nacionales. El
presidente de las Conferencias Bromatolgicas, Abel Snchez Daz, reconoci que el
pblico, por lo comn, no aprecia ni controla la aplicacin de esta ley no obstante
proporcionrsele con ello una manera prctica y fcil de verificar algunas condiciones
favorables para su economa. Ibid., 30.

78
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

dicha conveniencia era indiscutible, sin ms la Conferencia resolvi


aprobar en general la nueva edicin del Cdigo Bromatolgico de la
Provincia de Buenos Aires como base para proyectar el Cdigo Nacional
(ver apartado II.2.1) encomendando su estudio a la comisin permanente
designada en la reunin de 1935 para establecer las definiciones y dems
requisitos de carcter bromatolgico as como del estudio de los mtodos
de anlisis y normas de interpretacin de los resultados analticos. En la II
Conferencia se aconsej el dictado de una Ley Nacional de Alimentos y se
sentaron sus bases, cuales eran:
1. prohibir la importacin, fabricacin, circulacin y venta de alimentos nocivos,
adulterados o con denominaciones que no correspondan a su verdadera especie,
calidad o cantidad;
2. prohibir la difusin de informaciones falsas para inducir la adquisicin de
alimentos;
3. definir qu se considerar alimento;
4. organizar el contralor de los alimentos tanto en el trfico internacional como en
el interprovincial y entre el territorio federal y las provincias, que comprender:
a) la definicin de las adulteraciones, alteraciones y fraudes;
b) la fijacin de los coeficientes de pureza;
c) la adopcin de mtodos analticos oficiales;
d) la creacin de un Laboratorio Central de Investigaciones Cientficas, para
164
determinar los puntos anteriores .
Adems, se aconsejaba la creacin de un Consejo Nacional de
Represin de fraudes alimenticios y de una Comisin Tcnica Asesora. Esta
ltima estara compuesta por 15 miembros, los cuales deban ser
profesores universitarios de la especialidad, directores de las Oficinas
Qumicas ms importantes y 3 representantes de las industrias de
productos alimenticios. El vicepresidente de la Conferencia, Toms Rumi,
manifest en su discurso de cierre que uno de los mayores logros del
evento era el haberse expedido favorablemente sobre la necesidad de que
se dictara una Ley Nacional de Alimentos y que se haya acordado los
puntos bsicos que deba incluir. Haciendo referencia a la Pure Food Act

164
A.A.V.V., Conferencia Bromatolgica Nacional. Celebrada En Crdoba, 26- 29 Mayo
1937. (Buenos Aires, 1937), 44.

79
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

de los EE. UU, Rumi explic que si se tiene en cuenta que la ley
norteamericana sobre la materia, que por ms de un concepto puede
servirnos de modelo, data de 1906, resalta el retardo en que se halla nuestro
pas al respecto165.
La II Conferencia Bromatolgica Nacional inst a los poderes
pblicos a compenetrarse de la necesidad de ampliar los medios actuales
de represin del fraude alimenticio, con elementos y personal
especializado166. Los miembros de las Conferencias tenan la misin de
extender los resultados alcanzados al retornar a sus localidades. Deban
enrolar en lenguaje de la TAR - a las autoridades ejecutivas y
legislativas de la necesidad de dictar la legislacin ordenadora y represiva
uniforme167. Finalizando su discurso de cierre, Toms Rumi conclua:
esperamos que en la prxima sea tanto ms fecunda y que en plazo breve
tenga nuestro pas la legislacin bromatolgica uniforme que necesita, en
bien del pueblo y para la proteccin de la industria lcita168.
El reclamo por la sancin de un Cdigo Alimentario nacional tendra
xito recin en 1969. Sin embargo, como victorias parciales, los
funcionarios bromatlogos ms importantes del pas consiguieron enrolar
las mximas autoridades locales en algunas provincias que comienzan a
sancionar disposiciones sobre diversos aspectos de la sanidad
alimentaria, y en algunos casos sancionan Cdigos Bromatolgicos

165
A.A.V.V., Conferencia Bromatolgica Nacional. Celebrada En Crdoba, 26- 29 Mayo
1937.
166
Annimo, Conferencia Bromatolgica Nacional. Resoluciones y Votos Sancionados.,
Revista Industria y Qumica 2, no. 3 (1937). Agradeciendo el apoyo recibido tanto de los
gobiernos como de la Universidad, Snchez Daz reconoci en su discurso inaugural que
por firmes que fuesen nuestras decisiones, poco valdran si no contasen con el inmediato
auspicio del gobierno, y vuestra presencia aqu es el mejor testimonio del apoyo que
prestis a nuestros trabajos y resultados. A.A.V.V., Conferencia Bromatolgica
Nacional. Celebrada En Crdoba, 26- 29 Mayo 1937.
167
TAR- Teora del Actor Red. Callon, Algunos elementos para una sociologa de la
traduccin. La domesticacin de las vieiras y los pescadores de la baha de St. Brieuc.
168
A.A.V.V., Conferencia Bromatolgica Nacional. Celebrada En Santa Fe, 3-6 Julio 1935.
En este mismo acto de clausura, el presidente de la Conferencia, Abel Snchez Daz,
tambin exhort a todos los delegados presentes para que cada unos de ellos, dentro de
sus actividades y en las capitales o ciudades en que actuaban, se empeen en lograr la
sancin oficial de las conclusiones alcanzadas.

80
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

provinciales169. En las Conferencias Bromatolgicas Nacionales


progresivamente se van acumulando saberes y consensos para la obra
codificadora nacional, pues los votos all aprobados son normativizados
por las distintas Oficinas Qumicas de la Repblica (nacionales,
provinciales y municipales) y de esta manera se van coordinando las
disposiciones que rigen en las distintas jurisdicciones del pas170.
En la III Conferencia Bromatolgica (celebrada en Mendoza del 20 al
26 de abril de 1939) la cuestin del Cdigo Bromatolgico Nacional no se
incluy el punto como uno de los temas oficiales a discutir. Sin embargo,
atento a la necesidad de una reglamentacin nacional, la delegacin
mendocina propuso la adopcin, en carcter precario, por las provincias
argentina, del Reglamento Bromatolgico de la Provincia de Buenos
Aires171. La Conferencia apoy la propuesta y resolvi que tanto los
gobiernos provinciales como municipales deban adoptar disposiciones
reglamentarias de contralor alimenticio, insistiendo en la impostergable
necesidad que la comisin designada en la I Conferencia (1935) redacte
un proyecto de Cdigo Bromatolgico Nacional tomando como base el
Reglamento Bromatolgico de la provincia de Buenos Aires.
En esta III Conferencia Abel Snchez Daz explic cmo desde las
deliberaciones y conclusiones votadas en esos encuentros se iba
formando paulatinamente la base fundamental del Cdigo Bromatolgico
Nacional, aspiracin mxima nuestra y que esperamos poder realizar de
una manera total y completa dentro de muy poco tiempo172. En esa misma
sesin de cierre, y luego de enumerar sintticamente los resultados del

169
En la II Conferencia Bromatolgica (Crdoba, 1937) Snchez Daz comentaba con
orgullo que las conclusiones arribadas dos aos antes en el encuentro de Santa Fe,
haban sido incorporadas al Reglamento Municipal de esa ciudad de Santa Fe, y en otras
medidas adoptadas por los Ministerios de Hacienda y Agricultura de la Nacin, la
Direccin General de Oficinas Qumicas Nacionales, el Departamento Nacional de
Higiene y diversas municipalidades, reflejndose de ese modo cun prcticos y efectivos
fueron aquellos resultados. A.A.V.V., Conferencia Bromatolgica Nacional. Celebrada En
Crdoba, 26- 29 Mayo 1937., 25.
170
Snchez Daz, La Fiscalizacin Alimenticia En La Ciudad de Buenos Aires, 463.
171
A.A.V.V., Conferencia Bromatolgica Nacional. Celebrada En Mendoza, 20-24 Abril
1939. (Buenos Aires: Publicacin a cargo de Abel Sanchez Daz, 1939).
172
Ibid., 35.

81
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

tercer encuentro, Rumi concluy: El ambiente est ya preparado, a mi


entender, para la sancin de una Ley nacional de alimentos, tal como lo
aconsejara la asamblea de Crdoba; mediante ella podra coordinarse
eficazmente la accin de los organismos nacionales, provinciales y
municipales que luchan contra el fraude alimenticio y que procediendo
aisladamente obtienen resultados sin duda apreciables, pero que podran
mejorarse mucho con aquella referencia. La Conferencia ha insistido en la
urgencia de tener un Cdigo Bromatolgico Nacional, y es de esperar que la
prxima reunin de Tucumn se seale especialmente por lograr ese
desidertum173.

II.1.2.b. El orden alimentario: cdigo o reglamento?


Los funcionarios bromatlogos congregados en la Conferencia
Bromatolgica Nacional demandaban la reglamentacin nacional
uniforme de alimentos y bebidas. En sus discursos puede encontrarse una
coincidencia respecto al tipo de normas deba componer esta
reglamentacin que reclamaban a las autoridades gubernamentales:
normas imperativas que prescriban comportamientos obligatorios o
prohibidos, respaldadas por la amenaza de sanciones punitivo-represivas,
para atacar el problema del fraude alimenticio y defender el dogma del
alimento puro. Entendan que slo mediante una legislacin represiva se
podran resolver los conflictos interindividualistas que tpicamente se
presentaban (de competencia desleal entre comerciantes, de fraude en
rotulado de las mercaderas que el elaborador venda al comerciante, de
engaos por falsedades en la mercadera vendida al consumidor, etc.) y
alcanzar un orden alimentario. En el discurso de los expertos
bromatlogos este orden -que slo el derecho positivo permitira
alcanzar- era necesario para el progreso de la nacin, idea indisociable de
la utilizacin de la ciencia y tecnologa como herramientas de gobierno.

173
Ibid., 59.

82
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Si bien el planteo acerca del formato jurdico que deba recibir la


legislacin alimentaria nacional unificada no fue una preocupacin de
este grupo, varios de sus miembros se representaban este ordenamiento
en la forma de Cdigo, tal vez porque interpretaban que deba ser,
centralmente, un conjunto de normas generales, abstractas e
impersonales para establecer las reglas ordenadoras bsicas de la
sociedad174, con cierta vocacin de permanencia, compuesto de normas
de conducta para brindar seguridad instrumental. Este programa deba
traducir los valores de certeza y la seguridad jurdicas, primordiales del
Estado Liberal175. Ahora bien, ciertamente en sus debates en comisin, los
problemas planteados referan a innumerables cuestiones especficas
relativas a aspectos parciales de alimentos puntuales, las cuales estaban
fuertemente vinculadas con la inestabilidad del conocimiento cientfico
tcnico, en constante desarrollo (por ejemplo, el modo de controlar las
conservas de tomate, de detectar el vino adulterado, etc.) as como su
preocupacin central por normalizar la metodologa de los controles y las
normas de interpretacin de los resultados. Es decir, la materia que se
aspiraba regular, al menos era ms propia de un reglamento que de un
Cdigo. Sin embargo, esta cuestin no fue percibida por los expertos,
quienes no problematizaron acerca del formato adecuado de la
regulacin alimentaria, utilizando en sus discursos los trminos cdigo,
reglamento y ley de alimentos casi como si fueran sinnimos. Al interior
del sistema cientfico, todas estas categoras eran internalizadas con un
mismo significado, como informacin provenientes del sistema jurdico
que era traducida simplificndola, despojndolas de su carga de
complejidad y de los significados, orgenes histricos y finalidades
diferenciadas que para la ciencia jurdica tiene cada uno de estos
instrumentos (ver captulo I.2 y 3).

174
Fara, El Derecho en la Economa Globalizada, 162.
175
El valor fundamental del derecho del Estado liberal, la certeza, se garantiza con
instrumentos basados en una racionalidad formal, el control y la legalidad.

83
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Cabe destacar una excepcin a esta actitud de indiferenciacin


generalizada ante los instrumentos jurdicos por parte de los expertos. El
proyecto de Cdigo Bromatolgico nacional ideado por Jorge Braulio
Mullor, que fuera presentado al I Congreso de Higiene y Medicina Social,
realizado en Buenos Aires en 1947 y que con algunas modificaciones,
comentarios, antecedentes y principios fundantes, public en su obra Por
un alimento mejor176.
Mullor consideraba que el Cdigo Bromatolgico Nacional poda
dictarse conjunta o separadamente con el Cdigo Sanitario Nacional -
cuyo dictado se previa la Ley 13.012 (B. O. 16/10/947)- adverta que el
desarrollo adquirido por el problema alimentario, la importancia y
autonoma de la ciencia bromatolgica, la naturaleza de la materia que
legisla personas, produccin, comercio e industria-, en el orden no slo de
la salud, sino de la probidad y lealtad de las actividades y particularmente
de los valores de la riqueza a su custodia desaconsejaban el dictado
conjunto, ya que estos factores dotaban al Cdigo Bromatolgico
caracteres no slo sanitarios, sino tambin tico-econmicos y su inclusin
en un cdigo comn le resta amplia proyeccin y real efectividad177.
Se plantea ampliamente la cuestin de la urgente necesidad de una
codificacin bromatolgica para toda la repblica, por encontrarse un
ochenta por ciento de su poblacin consumiendo aguas, leches, carnes y
otros alimentos sin fiscalizacin directa del Estado que asegure su calidad y
aptitud para el mantenimiento de la salud. Si bien reconoca la existencia
de legislaciones o reglamentaciones bromatolgicas en ciertas
municipalidades y muy pocas provincias explicaba que estas no siempre
lograban una vigencia efectiva y ofrecan en casi todos los casos

176
Mullor, Por un alimento mejor.
177
Ibid., 14. Explicaba que esto ocurra en numerosos pases, que se vieron obligados
luego a dictar reglamentos o leyes bromatolgicas. Acorde con su concepcin general de
la reglamentacin alimentaria con funcin social, entenda que si bien otros pases
pobres en produccin de alimentos naturales podan limitarse a incluir un apndice
legal alimentario en un cdigo standard, Argentina, por la salud de su pueblo y por la
custodio de sus grandes riquezas reales y potenciales debe tener una legislacin
bromatolgica completa, con una amplitud y profundidad sin limitaciones y dentro de un
concepto doctrinario y funcional unitario. Ibid., 15.

84
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

resultados muy magros o aleatorios debido al carcter local de todas ellas,


a la deficiencia de organizacin y de fiscalizacin de unas y a la vigilancia
slo parcial o peridica de otras.178
Concretamente Mullor se plantea la forma reglamentaria de su
propuesta. Explica que al redactar la parte especficamente legal, haba
considerado conveniente que tenga carcter reglamentario dado que
una materia de tanta importancia para la salubridad y economa de la
poblacin de la repblica, como tambin para la probidad industrial y
comercial en particular deba poder ser un instrumento de imperativos
claros para quienes producen, comercian y elaboran alimentos pero a la
vez un medio de educacin destinado a la formacin no slo de
conocimientos bsicos elementales de hbitos saludables, sino que permita
tambin inculcar, tanto a manipuladores como a consumidores, el
conceptos de responsabilidad social179. La eleccin del formato de Cdigo
en el caso del proyecto de Mullor, mas all de su denominacin de forma
reglamentaria la cual denota una cierta confusin- es conciente y
adecuada si se piensa que la regulacin que proyecta aspira a las lneas
que tradicionalmente distinguen los cdigos modernos: un cuerpo de
normas imperativas claras capaz de ordenar una dimensin de la vida en
sociedad (las mltiples relaciones vinculadas a los alimentos) que deba
encarnar ciertos valores (la probidad, la buena fe, la responsabilidad
social) y que por su sencillez y claridad pudiera cumplir una labor
pedaggica entre sus destinatarios.
Con una impecable claridad en cuanto a la tcnica legislativa,
entenda que el Cdigo Bromatolgico, tal como suceda con otros cdigos

178
Mullor, Por un alimento mejor, 14. Destacaba, entre las normas e instituciones
existentes, fundamentalmente la labor del Instituto Nacional de Nutricin, que con tanto
acierto fundara y dirigiera el eminente Prof. Pedro Escudero; el Reglamento
Bromatolgico de la provincia de Buenos Aires, primer cuerpo completo de esta
naturaleza, preparado por el director del departamento qumico de aquella provincia,
Pedro Arata; el aporte de los Ministerios de Agricultura, Industria y Comercio, y
Hacienda de la Nacin con sus resoluciones en la materia; y la Universidad; pero
subrayaba que el mas importantes jalon cumplido ha sido la labor realizada por las
Conferencias bromatolgicas Nacionales. Ibid., 15.
179
Mullor, Por un alimento mejor, 24.

85
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

existentes (ejemplificaba con los Cdigos de Comercio y Civil) deban


incorporar exclusivamente las normas que se consideran inconmovibles o
necesarias para la finalidad esencial del mismo, dejando para las
reglamentaciones de cada una de las materias especiales los aspectos ms
mutables, tales como las especificaciones bromatolgicas, los mtodos y
normas de anlisis, las caractersticas particulares de instalacin y
funcionamiento de los establecimientos, etc., los que evolucionan de
conformad a los adelantos de las ciencias, de la tcnica y de las costumbres
o bien de conformidad a las condiciones derivadas de la evolucin comercial
e industrial del pas180.
El formato de cdigo era coherente con esta delimitacin de los
contenidos a regular, pues en su concepcin, slo se incorporaran, en el
aspecto alimentario, aquellas especificaciones que se estiman
imprescindibles para garantir la genuinidad y el valor biolgico de los
alimentos, y en relacin a las dems especificaciones bromatolgicas,
aquellas tendientes a impedir las contaminaciones del alimento, ya que
estas tendrn siempre significacin aunque la ciencia llegara en el futuro a
poseer todos los medios para combatir las infecciones de cualquier origen
porque entenda que un alimento impurificado, peligroso o no, ser
siempre repulsivo desde un punto de vista subjetivo, impresin que lejos de
disminuir, se afinar en el hombre, evolucionando en la escala ascendente
de nuestro medio civilizado181.

180
Ibid.
181
Ibid.

86
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

II.2. El camino hacia la codificacin nacional

II.2.1. La creacin de la Direccin Nacional de Qumica


En su camino hacia la legitimacin de la bromatologa, los expertos
bromatlogos intentaban institucionalizar las reparticiones de control
qumico del Estado y oficializar su labor en ellas. En este sentido, logran
dos reconocimientos fundamentales hacia su legitimacin profesional y la
diferenciacin institucional.
El primero fue el enrolamiento del gobierno nacional para atender al
pedido de la Direccin General de Qumica de sancionar un Reglamento
interno de las Oficinas Qumicas Nacionales, el que se aprobara por Dec. N
19.895/44182. Dicho reglamento crea una estructura para dotar a las
Oficinas Qumicas Nacionales de organigrama de cargos y funciones. Se
delimitan las competencias, se establecen los requisitos necesarios para
acceder a cada cargo, sus atribuciones y facultades, etc. Se diferenciaban
tres grandes grupos de empleados: tcnicos, administrativos y personal de
servicio.
Para ocupar un cargo tcnico era necesario acreditar conocimientos
expertos especficos certificados: para ser Director General, Secretario
General, Director y Subdirector de la Oficina de la Capital y Jefe y Segundo
Jefe de las del Interior, Jefe de Laboratorio, Qumico principal y Qumico de
1, se requiere ser diplomado en Qumica en una Universidad Nacional
(art. 2)183. El Decreto delimita detalladamente las funciones del Director
General (art. 3), del Secretario General (art. 5), del Jefe de Laboratorio
(art. 7) y del Habilitado (quien llevaba la contabilidad y otras tareas
administrativas de la direccin, art. 9). Se reglamentaba por separado
los cargos de la Oficina Qumica de la Capital (captulo IV) de los

182
Publicado en B. O. del 2 de agosto de 1944 (Ao III- Nm. 14.961, Pgs. 4-5). La
Direccin Nacional de Qumica era dirigida por entonces por Felipe Justo. Buezas,
Sntesis Histrica de La Direccin Nacional de Qumica (1923-1972).
183
Para los ltimos dos cargos poda designarse un diplomado en carrera afn, de
acuerdo con la actividad especial que les corresponde en la Reparticin. Y para los dems
empleos de qumico, se preferir los diplomados mencionados y a falta de ellos a los
estudiantes de las mismas carreras (art. 2, Dec. 19.895/44).

87
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

correspondientes a las Oficinas del Interior (captulo V). Contena tambin


un captulo sobre las funciones del personal en general (VI). Finalmente,
contena disposiciones generales y normas sobre inspecciones y servicios
extraordinarios. El reglamento no slo legitimaba el espacio que los
funcionarios ocupaban en la administracin pblica sino que tambin
otorgaba responsabilidad por las tareas desarrolladas, al menos en lo que
respecta al personal tcnico: los qumicos son directamente responsables
de los resultados que obtengan, as como de sus actos en el desempeo de
sus funciones (art. 18)184.
En definitiva, el Decreto N 19.895/44 concret una estructura de
trabajo en red entre todas las oficinas qumicas nacionales del pas, al
establecer los distintos cargos y funciones en cada una de ellas, una
jerarqua administrativa, reglar las inspecciones y delimitar las
responsabilidades en forma homognea y obligatoria para todo el pas.
La jerarquizacin y reordenamiento institucional (de las propias
reparticiones) fue una preocupacin constante en el seno del grupo de los
funcionarios bromatlogos. Haban logrado un primer reconocimiento en
1906, al ser establecida tcitamente- una primera estructura
institucional mediante la subordinacin de todas las Oficinas Qumicas
Nacionales a la correspondiente a la Capital Federal (Dec. del 10 de marzo
de 1906) y luego un segundo reconocimiento con la creacin de la
Direccin General de las Oficinas Qumicas en 1930. Sin embargo, los
laboratorios oficiales para el asesoramiento qumico y la fiscalizacin
analtica se fueron creando segn las necesidades del desarrollo de la
nacin, incrustados en distintos niveles jurisdiccionales. Esta
proliferacin de los laboratorios respondi a necesidades circunstanciales
y no a un plan racional en materia qumica en el pas.
A comienzos de 1949, desde la Direccin General de Oficinas
Qumicas se destaca este problema y se llama la atencin de los poderes

184
Cabe destacar tambin la reglamentacin de los contenidos a difundir en el medio
acadmico cientfico sobre publicaciones de asuntos relacionados con la Reparticin o
en los que se consigne la circunstancia de pertenecer a ella deban ser previamente
autorizados por la Direccin General (art. 25).

88
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

pblicos acerca de una urgente necesidad de la definitiva organizacin de


los servicios a cargo del Estado en esta especialidad, enumerando, entre
otros, los siguiente problemas: la dispersin de los escasos tcnicos e
instrumental existente, el bajo rendimiento cuali-cuantitativo, elevado
costo de los servicios, disparidad de criterios en cada jurisdiccin,
superposicin, escaso nivel tcnico por falta de patrones, bajo nmero de
mtodos analticos oficiales y de normas sobre mercancas, alimentos y
bebidas, y la falta de una institucin que coordine los valores individuales
que el pas posee185.
La Ley N 13.529/49, de organizacin y competencia de los
ministerios, haba modificado profundamente las diferentes
jurisdicciones administrativas del Estado Nacional, otorgndoles
funciones especficas. Sin embargo, se entenda que ello no
obstaculizaba, desde el punto de vista legal ni funcional, una organizacin
tcnica nica que asesorara en materia qumica a todas las ramas del
Estado186. Los inconvenientes apuntados se resolveran mediante la
creacin de un organismo nico que abarcara el asesoramiento y la
actividad qumico analtica que el Estado debe ejercer en la totalidad de las

185
Direccin General de Oficinas Qumicas Nacionales, La Organizacin de Los Servicios
Oficiales de Fiscalizacin Qumica, Anales de La Direccin General de Oficinas Qumicas
2, no. 4 (1949): 4.
186
La Ley N 13.529, promulgada por Decreto 15.892, del 8 de julio de 1949, dispona la
organizacin y competencia de los ministerios nacionales. En su artculo 17, estableca la
competencia del Ministerio Secretara de Estado de Salud Pblica en todo lo inherente a
la salud pblica, medicina sanitaria y social de la Nacin, y en particular: () 6) la
fiscalizacin sanitaria y bromatolgica de los alimentos; () 16) la fiscalizacin de lo
atinente a productos medicinales, biolgicos, alcaloides, estupefacientes, dietticas,
insecticidas y tocados; drogas, aguas minerales, yerbas medicinales y material e
instrumental de aplicacin medica. Era competencia del Ministerio Secretara de Estado
de Hacienda lo inherente al patrimonio, recursos y gastos del Estado, y en particular: 1) la
poltica y rgimen impositivo y aduanero; () 9) los suministros del Estado (art. 20).
Finalmente, el Ministerio Secretara de Estado de Industria y Comercio era competente
en lo inherente al rgimen y fomento de la industria y a la organizacin y a la
fiscalizacin del abastecimiento y del comercio, en particular: () 3) la fiscalizacin de los
procesos de elaboracin industrial; 4) las certificaciones de calidad de la produccin
industrial; () 7) la identificacin de las mercaderas (art. 23).

89
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

ramas del gobierno resultando una mayor simplicidad, economa y


eficiencia187.
Estos grupos expertos aspiraban a la unificacin administrativa de la
actividad fiscalizadora y a la progresiva sancin de legislacin represiva
que regulara ciertos los eslabones de cadena que atraviesan los productos
alimentarios. Entendan que la carencia de reglas de juego claras
propiciaba la comisin de fraudes alimentarios. Basado en una
concepcin de individuos libre, el derecho deba permitir a stos
realizar las elecciones acerca de la compra de materias primas, el modo
de elaboracin, estrategias de venta de los productos alimenticios, etc. los
cuales, siendo sujetos racionales responsables actuaran con buena fe. Si
no lo hacan, deba intervenir la estructura represiva del Estado, que para
ello necesitaba un aparato administrativo capaz de vigilar los
comportamientos de los individuos y aplicar las sanciones
correspondientes. Esta administracin deba estar uniformemente
jerarquizada e integrado por rganos con competencias y procedimientos
claramente establecidos, de all que la acefala de las primeras dcadas de
la red de Oficinas Qumicas fuera inaceptable para los expertos
funcionarios que deban dirigirlas y que el problema de su ordenacin,
jerarquizacin y unidad de mando continuara siendo una preocupacin
central durante toda la primera mitad del siglo XX.
En 1949 logran la consagracin de sus aspiraciones referentes a la
estructura administrativa-institucional de la fiscalizacin qumica.
Mediante Decr. N 31.896/49, se reestructura la Direccin General de
Oficinas Qumicas y se crea en su lugar la Direccin Nacional de Qumica.
En los considerandos del decreto se explica que la modificacin obedeca
a que los servicios de control alimentario a cargo de la Nacin estn
diversificados en contra de toda razn econmica y tcnica, lo cual

187
Direccin General de Oficinas Qumicas Nacionales, La Organizacin de Los
Servicios Oficiales de Fiscalizacin Qumica, 4.El comando nico, permitira, adems de
la normalizacin y oficializacin, el estudio racional de problemas, slo posible cuando se
cuenta con los especialistas necesarios y con biblioteca y laboratorios suficientemente
dotados, lo cual nicamente puede lograrse mediante la centralizacin. Ibid.

90
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

generaba una innecesaria dispersin material y de fuerza de trabajo,


interferencias y superposiciones funcionales con las autoridades
nacionales. Se explica all que una cosa es funcin especfica y
competencia legal que corresponde a cada Ministerio en virtud de leyes
particulares y otra cosa es la funcin de asesoramiento qumico la
capacitacin tcnica integral para cumplirla realizar anlisis qumicos,
verdadero acto pericial, es bien distinto de aplicar e interpretar las leyes
para cuyo cumplimiento son necesarias aquellas peritaciones que sentada
esta discriminacin, nada obsta que dentro del espritu y la letra de la Ley
13.529 para que se centralice en un nico organismo todas las funciones de
fiscalizacin tcnicas que requieran anlisis qumicos que el Estado necesita
().
La Direccin Nacional de Qumica se form con la base de la hasta
ahora Direccin General de Oficinas Qumicas Nacionales del Ministerio de
Hacienda cuyas funciones asume totalmente (art. 3 del Decreto N 31.896,
de 16 de diciembre de 1949)188.

II.2.2. La progresiva ordenacin alimentaria en las provincias


El debate por la codificacin nacional alimentaria se extendi
durante dcadas, hasta que finalmente en el ao 1969 se sancion el
primer Cdigo Alimentario Argentino. Hasta ese momento, a excepcin de
los territorios sujetos a jurisdiccin nacional regidos por el Reglamento
Alimentario Nacional sancionado por Decreto N 141/53 (B.O. 19/I/53, ver
apartado II.2.3) algunas provincias se organizaron internamente para
identificar, definir y clasificar los alimentos as como controlar los
procesos de elaboracin, distribucin y venta de los mismos, intentando
ordenar sus regulaciones alimentarias y coordinarlas con la escasa
reglamentacin nacional vigente.

188
Durante los cincuenta aos que van de la dcada del 30 al 70, la actividad de las
Oficinas Qumicas Nacionales fue evolucionando con ciertos altibajos y su actividad se
fue diversificando segn la mayor complejidad que la tecnologa permita introducir en
la produccin e industria de los alimentos. Noem Abiusso, Conferencia Bromatolgica
Nacional, in Evolucin de Las Ciencias En La Repblica Argentina 1923-1972, vol. IX
(Buenos Aires: Sociedad Cientfica Argentina, 1981), 8788.

91
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

La primera codificacin de la regulacin alimentaria que se sanciona


en la Repblica Argentina fue el Codex Alimentarius de la provincia de
Buenos Aires sancionado en 1928. Este Cdigo fue redactado por un
reconocido qumico bromatlogo, Carlos Grau, tarea que le insumi
alrededor de cinco aos189.
Otro importante y temprano antecedente de codificacin
bromatolgica a nivel subnacional fue la sancin de un Reglamento
Bromatolgico en la ciudad de Santa Fe, redactado por personal de su
Oficina Qumica Municipal bajo la direccin de su director, ngel A.
Mantovani, que fuera sancionado por Ordenanza N 2963 en junio de
1932190. En 1937 se sanciona una segunda edicin del Codex Alimentarius
de la provincia de Buenos Aires. La redaccin de esta nueva edicin
tambin responda al trabajo de Carlos Grau, autor de la primera edicin,
requiriendo tanto trabajo como la primera, pues la mayora de sus
artculos han sido redactados de nuevo, consultando las ltimas
reglamentaciones de la Oficina Qumica Nacional y de la Oficina Qumica de
la Municipalidad de Buenos Aires, proyectadas por sus experimentados
directores Drs. Rumi y Snchez Daz, respectivamente191.
A fines de 1930 e inicios de 1940 en la provincia de Santa Fe se
institucionaliza un rgimen de control de los alimentos que se compona
de un elemento institucional, el Instituto Bromatolgico (regulado en el
art. 15, inc. e) de la Ley provincial 2858/39) y un elemento normativo, el
Cdigo Bromatolgico provincial (Ley provincial N 2998/41). Este Cdigo
fue celebrado por distintos expertos en materia alimentaria de todo el
pas y se transform (junto con el Codex Alimentarius de Buenos Aires) en
un caso temprano y exitoso en el movimiento surgido en pos de la

189
Puesto en vigor mediante Decreto (sin nmero) fechado el 20 de Junio 1928. Carlos
Grau, Nuevo Codex Alimentarius de La Provincia de Buenos Aires, in Actas de
a o
Trabalho, 7 Seco., vol. VI (presented at the 3 Congresso Sul-americano de Chimica.,
Rio de Janeiro- So Paulo., 1937), 462.463.
190
A.A.V.V., Angel Mantovani. Homenaje a Su Memoria., Folletos de La UNL, 1935.
191
Grau, Nuevo Codex Alimentarius de La Provincia de Buenos Aires, 462.

92
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

codificacin alimentaria192. A pesar de ciertas resistencias iniciales por las


numerosas modificaciones introducidas en la produccin, elaboracin,
venta y comercializacin de alimentos y bebidas, el rgimen alimentario
de la provincia de Santa Fe logr estabilizarse en un lapso relativamente
breve y fue tomado como modelo por otras provincias.
En 1948, la provincia de Mendoza proyecta su primer Cdigo
Bromatolgico y organiza un Instituto Bromatolgico sobre la base del
homnimo santafesino193. Tambin la provincia de Tucumn y la ciudad
de Buenos Aires siguieron las lneas de esta legislacin194.
En relacin al tema alimentario, en la provincia de Tucumn se
sanciona la Ley provincial N 2266/47, pero sta no determinaba las
condiciones de higiene y composicin que deban reunir los alimentos
sino slo la organizacin institucional mediante la creacin de Instituto
Bromatolgico para esa provincia, que transitoriamente se rigi (en forma
complementaria) por los Cdigos Bromatolgicos de Santa Fe y Buenos
Aires195.
En la ciudad de Buenos Aires, atento a la falta de un cuerpo orgnico
de disposiciones que coordine, complete y actualice la normativa

192
La fiscalizacin regulada en el Cdigo Bromatolgico de Santa Fe no solamente
comprenda a los alimentos: Dentro de este mismo proyecto de Cdigo, se ha englobado lo
que respecta la reglamentacin de los ms diferentes productos de consumo, que sin ser de
orden alimenticio, se utilizan a diario por la poblacin, como ser: artculos de tocador y
ciertos productos de uso corriente, en cuya fabricacin se utilizan tinturas y diversas
substancias qumicas, que pueden ser peligrosas para la salud de la poblacin, si no son
debidamente fiscalizadas. Irigoyen Freyre, Cdigo Bromatolgico. La Funcin Del Estado
En La Sanidad Alimenticia, 40.
193
Direccin Nacional de Qumica, Instituto y Cdigo Bromatolgico de La Provincia de
Mendoza. Proyecto de Ley Remitido a La Legislatura, Anales de La Direccin Nacional de
Qumica 7 (1951): 6263.
194
A poco tiempo de sancionado el Cdigo Bromatolgico santafesino, la prensa de la
provincia publicaba que Buenos Aires, Crdoba y Tucumn estudiaban su texto y
anhelan tambin incorporar, como un signo del progreso de los nuevos tiempos a sus leyes
provinciales, un Cdigo semejante. Termin la Cmara de Diputados el tratamiento de
las leyes impositivas. Nota del diario El Litoral, 28 de agosto de 1942.
195
Direccin Nacional de Qumica, Noticias Argentinas: El Instituto Bromatolgico y
Departamento Qumico de La Provincia de Santa Fe, Anales de La Direccin Nacional de
Qumica 5 (1950): 5960.

93
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

alimentaria se cre en 1948 (por Decreto N 14.416) una Comisin Ad Hoc


para estructurar y redactar un Cdigo Bromatolgico para la ciudad196.
En 1950, mediante Dec. N 752, la provincia de Catamarca organiza
su Oficina Qumica y Bromatolgica; y Entre Ros establece el Reglamento
Bromatolgico provincial (Dec. N 1089/50).
Al igual que sucedi con los proyectos de regulacin alimentaria
regional (ver captulo V.1.1.) estos proyectos de regulacin alimentaria
subnacionales fueron redactados por expertos bromatlogos, colonizando
un terreno de trabajo tpicamente jurdico y circunscribiendo la
participacin en la construccin normativa al crculo experto, ya que los
proyectos eran presentados como una obra terminada ante las
autoridades pblicas con capacidad de sancionarlos como ley. Dado el
alto contenido tcnico de estas normas, sus contenidos no eran revisados
en las cmaras legislativas. El espacio de circulacin, discusin y debate
de estos proyectos fueron los foros cientfico-acadmicos de la qumica y
otras disciplinas conexas a la cuestin alimentaria, tanto nacionales como
internacionales. As por ejemplo, la segunda edicin del Codex
Alimentarius de la provincia de Buenos Aires fue presentada por su autor
y puesta a consideracin de sus pares durante el 3 Congreso
Sudamericano de Qumica realizado en Ro de Janeiro en 1937, as como
durante la III Conferencia Bromatolgica Nacional (celebrada en Crdoba,
en el mismo ao) la cual recomend tomarlo como base para la redaccin
de una reglamentacin nacional a cargo de una comisin especial creada
por la Conferencia Bromatolgica Nacional (ver cap. II.1.2.a)197.

196
Ms tarde, mediante Ordenanza municipal N 18.390/64 se adopta transitoriamente el
Cdigo Latinoamericano de Alimentos hasta tanto la comisin dictara el Cdigo para la
ciudad (ver cap. V.1.1).
197
En esta II Conferencia, el Cdigo fue aprobado en general por sus pares quienes lo
consideraron base fundamental del futuro Cdigo Alimentario Argentino que aspiraban.
Expresaron unnimemente una calurosa felicitacin al doctor Carlos A. Grau por la
redaccin de la nueva edicin del Cdigo Bromatolgico de la provincia de Buenos Aires,
felicitando igualmente al gobierno de la referida provincia por el apoyo y el particular
empeo con que ha favorecido la realizacin y publicacin de dicho trabajo. A.A.V.V.,
Conferencia Bromatolgica Nacional. Celebrada En Crdoba, 26- 29 Mayo 1937.

94
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

II.2.3. El Reglamento Alimentario Nacional de 1953


En 1947 se dispone mediante Ley N 13.012 (B. O. 16/10/947) la
preparacin de un Cdigo Sanitario y de asistencia social, obra que deba
cubrir numerosos aspectos en materia sanitaria. Su extenso artculo
tercero estableca que se tendra en cuenta las siguientes bases para la
accin que corresponda desarrollar al organismo del Poder Ejecutivo que
tenga a su cargo la ejecucin de: () 21) organizar, coordinar y estimular
los estudios y las actividades tendientes a solucionar los problemas de
alimentacin de la poblacin del pas, especialmente del abasto de la leche
sana y los creados por las enfermedades de la nutricin y el metabolismo;
21) establecer las condiciones sanitarias a que deber someterse la
produccin, elaboracin, conservacin, circulacin y expendio de los
alimentos y de los locales y lugares donde se realicen esas operaciones, y
fiscalizar su aplicacin; 23) dictar el Cdigo Bromatolgico y proceder a su
revisin y publicacin peridica.
Esta Direccin se cre en el marco de la poltica alimentaria trazada
por el gobierno de Pern y la reforma constitucional de 1949 (sancionada
el 11 de marzo de ese ao) que, entre otras cuestiones, modifica las
atribuciones del Congreso Nacional (artculo 68) estableciendo en su inc.
11 la facultad de dictar los cdigos Civil, de Comercio, Penal, de Minera,
Aeronutico, Sanitario y de Derecho Social, sin que tales cdigos alteren las
jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicacin a los tribunales
federales o provinciales segn que las cosas o las personas cayeren bajo sus
respectivas jurisdicciones.
Un mes ms tarde, el 29 de abril de 1949, el Presidente Pern
pronunciaba el discurso inaugural de un curso de poltica alimentaria
argentina organizado por el Ministerio de Salud Pblica de la Nacin, en
el cual encar resueltamente el problema capital de la alimentacin de su
pueblo, fundado en principios irrefutables de orden biolgico, social,
econmico y poltico proponiendo un plan orgnico que permitir
aprovechar racionalmente las inmensas riquezas en materiales nutritivos
de nuestro pas, afirmando la necesidad de educar al pueblo de modo que

95
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

sepa conocer la diferencia existentes entre comer y alimentarse, segn


reseaba en la Seccin Noticias Argentinas los Anales de la Direccin Gral.
de Oficinas Qumicas198.
Sin embargo, durante los aos siguientes la nica repercusin de esta
ley en materia alimentaria fue el dictado un Decreto el Poder Ejecutivo de
la Nacin (N 7573, el 30 de marzo de 1949, en vista de las facultades que
art. 3 inc 21, 22 y 23 acordaba al Ministerio de Salud Pblica) que pona en
marcha un mecanismo para la fiscalizacin sanitaria de los productos
alimenticios que se elaboren en el pas. Estableca un Sistema de Registro
de los Establecimientos donde se elaboren alimentos naturales o
dietticos, respondiendo a un sistema de inscripcin y rotulacin (entre
otros requisitos) y prohiba el expendio de productos alimenticios sin la
previa autorizacin oficial.
A inicios de la dcada de 1950, convencidos de que el aseguramiento
de una alimentacin adecuada de la poblacin constitua una
responsabilidad del Estado, los funcionarios bromatlogos continuaban
reclamando el desarrollo del ordenamiento alimentario y su extensin a
todo el pas para resolver dos cuestiones que se presentaban como las
ms problemticas. Por un lado, era necesaria la delimitacin de la
jurisdiccin alimentaria. Razones de proteccin de la salud de la
poblacin hacan imprescindible la determinacin clara de la materia
(jurdica) de fondo del ordenamiento. Por otro lado, la conceptualizacin

198
Direccin General de Oficinas Qumicas Nacionales, Disertacin Del Excmo. Sr.
Presidente de La Repblica, Gral. Juan Pern, Acerca de Poltica Alimentaria Argentina,
Anales de La Direccin General de Oficinas Qumicas II, no. 3 (1949): 4650. Entre los
principios biolgicos y sociales de la alimentacin, se refiri al problema del hambre,
los factores de la alimentacin popular: salarios, educacin sanitaria e intermedia, el
presupuesto obrero y la alimentacin y que antes en nuestro pas la poblacin se
alimentaba mejor, entre otros. Los principios econmicos referan fundamentalmente a
la adaptacin de la agricultura a las necesidades biolgicas de la poblacin y mtodos de
trabajo para orientar la produccin nacional de alimentos segn las necesidades
biolgicas ideales, mtodos en los cuales tomara central participacin el Instituto
Nacional de Nutricin que haba sido creado por el clebre mdico Pablo Escudero.

96
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

uniforme para todo el pas de la materia a regular, es decir, de los


alimentos y bebidas199.
Tomando como base la Ley 13.012/47 (por la cual se establecan las
bases para que el Ministerio de Salud Pblica estudiara y proyectara un
Cdigo Sanitario a ser considerado por el Congreso, y cuyo artculo 3 inc.
23 mencionaba el dictado de un Cdigo Bromatolgico) el 15 de enero de
1951 el P.E.N. dicta el Decreto N 382 por el cual conforma una Comisin
para el estudio de un Cdigo Bromatolgico Nacional, bajo la rbita del
mencionado Ministerio, a la cual ordena basarse en el anteproyecto
preparado por Carlos Grau. La Comisin estaba integrada por doce
funcionarios pblicos pertenecientes a diferentes carteras, lo cual da
cuenta de los distintos intereses que se consideraban constitutivos de la
cuestin alimentaria entonces: salud, economa e industria200. Adems de
los funcionarios pblicos, integraban la Comisin seis representantes
designados por la industria del alimento201.
Dos aos ms tarde, la Comisin finaliza su tarea y el proyecto pasa a
estudio del Ministerio de Salud Pblica de la Nacin, el cual realiza

199
Direccin Nacional de Qumica, El Cdigo Bromatolgico Nacional - Su Jurisdiccin.
Su Materia, Anales de La Direccin Nacional de Qumica 8 (1951): 76.
200
Integraban la Comisin: Dr. Hctor H. Cuello (Director de Alimentacin del Ministerio
de Salud Pblica), como su presidente; Dr. Carlos Piazza (Director General de
Investigaciones Ganaderas del Ministerio de Agricultura y Ganadera); Dr. Fernando G.
Galmarini (Jefe de la Divisin de Industrias Alimentarias de la Direccin de Industrias
Manufactureras) y el Ing. Luis J. Vasallo (director del Instituto Tecnolgico Nacional),
ambos del Ministerio de Industria y Comercio; el Dr. Carlos Grau (Director de Qumica de
la Pncia. de Buenos Aires): Dr. Vicente Colobraro (Prof. titular de Bromatologa de la
Faculta de Cs. Mdicas de la UBA); Dr. Jorge B. Mullor (director de Instituto
Bromatolgico de la pncia. de Santa Fe); Sr. Emilio Castro (Secretario Tcnico de la
Direccin de Industrias Farmacuticas y Farmacias del Ministerio de Salud Pblica).
Adems, la Comisin contaba con un asesor legal, el Dr. Carlos Olivera Avellaneda
(Asesor Legal de la Direccin de Alimentacin del Ministerio de Salud Pblica). La
composicin de la Comisin fue ampliada ms tarde mediante otros dos decretos (Dec.
N 8.509 del 30/04/51, y Dec. N 10.333 del 30/05/51), por los cuales se incorpora dos
representantes ms, correspondientes a los Ministerio de Salud Pblica y de Hacienda,
respectivamente.
201
Direccin Nacional de Qumica, Noticias Argentinas: Una Comisin Estudiar Un
Proyecto de Cdigo Bromatolgico Nacional. Inicialmente (Dec. N 382/51), los
representantes de la industria alimentaria eran cuatro: Dr. Dante De Lorenzi (de Victorio
y Esteban de Lorenzi Ltda.); Dr. Marcello Dellepiana (de M. S. Bagley S. A.); Dr. Ral
Hermitte (del Frigorfico Armour de La Plata) y el Dr. Rodolfo Antonissen (de Molinos del
Ro de la Plata). Luego, mediante el mencionado Decreto N 8509/51 se incorpora dos
representantes ms.

97
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

algunas observaciones vinculadas con los aspectos sanitarios, econmicos


y tcnicos. El 8 de enero de 1953, el Presidente de la Nacin Argentina, J.
D. Pern, aprueba mediante Decreto N 141 (B.O. 19/I/53) el proyecto de
Reglamento Alimentario preparado por el Ministerio de Salud Pblica de
la Nacin para su aplicacin en la Capital Federal y territorios nacionales.
Se explicaba en los considerandos de dicho decreto que era necesario
dictar, con urgencia un cuerpo normativo que contemple, no slo las
exigencias de la bromatofilaxia, sino tambin los justos intereses de la
industria alimentaria y que haga realidad la orientacin de la medicina
social argentina en el aspecto bsico de la higiene de la alimentacin que
prev el segundo Plan Quinquenal.
El mismo ao de su sancin se establecen normas para la
Interpretacin del Reglamento Alimentario, mediante Decreto N 21.246.
En los considerando de este decreto se explicaba que la razn
fundamental del Poder Ejecutivo para establecer la creacin de un
Reglamento Alimentario de carcter nacional haba sido uniformar en
todo el pas las condiciones de aptitud para el consumo de los alimentos y
bebidas y las exigencias oficiales al respecto, para evitar los inconvenientes
de las numerosas reglamentaciones existentes en la actualidad en las
distintas jurisdicciones. Se manifestaba que la mayora de las provincias
ya haban adoptado el Reglamento y las que faltaban haban prometido
hacerlo, por lo cual era necesario establecer con anticipacin la conducta
a seguir en los casos de las interpretaciones y consultas que puedan
suscitarse sobre determinadas disposiciones de dicho reglamento para
evitar que las diversas oficinas tcnicas, institutos y laboratorios que lo
aplicaran lo hagan con distintos criterio, lo que redundara en contra de la
razn de existencia de este reglamento alimentario que ha sido, como se ha
dicho, la de unificar las normas a seguir al respecto.
La sancin del Reglamento Qumico Nacional de 1953 fue un
importante paso hacia la unificacin nacional del rgimen alimentario, ya
que no slo rigi en los territorios para los que estaba pensado, sino que
su vigencia se extendi a algunas provincias, las cuales mediante leyes o

98
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

decretos provinciales adhirieron al Reglamento. As, al poco tiempo de su


sancin, adhieren las provincias de Buenos Aires (Dec. N 14.087/53) y la
de Crdoba (Dec. 1281-D/53). Unos aos despus se adhieren las
provincias de La Pampa (Ley N 328/1965), San Juan (Dec. 2552/55),
Tucumn (Dec. 159/55) y luego Salta (Decreto ley N 614/57).
El decreto 21.246/53 resolva que todas las consultas e
interpretaciones referentes al Reglamento Alimentario (Decreto N
141/53) se giraran a la Comisin Permanente de Reglamento Alimentario
y que las resoluciones administrativas derivadas del mismo sern dictadas
por el Ministerio de Salud Pblica de la nacin"202. Esta pauta que sienta la
reglamentacin del Reglamento Alimentario Nacional constituye el
primer antecedente de creacin de una Comisin para resolver el
problema de la actualizacin permanente del Reglamento Alimentario
ante los diferentes avances cientfico-tcnicos que se produjeran en el
futuro (ver captulo II.3.3.b). Este Decreto inaugura tradicin de delegar a
una Comisin (compuesta fundamentalmente por expertos especialistas
en alimentos -cientficos y tcnicos-) la tarea de actualizacin permanente
de la regulacin alimentaria, modalidad que se mantiene an hoy (ver
cap. VII.2.1).

202
Artculo 1 del Decreto N 21.246, publicado en B. O. del 24 de noviembre de 1953, Ao
LXI, N 17535, p 2.

99
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

II.3. El Cdigo Alimentario Argentino (Ley 18.284/69)

II.3.1. Los proyectos de unificacin de la legislacin alimentaria


nacional
El primer antecedente de un cuerpo de legislacin bromatolgica de
importancia redactado en nuestro pas fue obra de un experto
bromatlogo, Antonio Ceriotti203. Tal como apuntamos que suceda con
los proyectos de legislacin bromatolgica, circul para su debate y
discusin en el medio cientfico acadmico, siendo presentado en el I
Congreso Argentino de Qumica que tuvo lugar en Buenos Aires en
1919204.
En relacin a la coordinacin de las legislaciones subnacionales -
preparatoria para una legislacin alimentaria nacional- importantes
fueron, sin duda, los consensos logrados en las distintas reuniones de la
Conferencia Bromatolgica Nacional, la cual consagr expresamente el
voto en pos de esta regulacin nacional en su reunin en Crdoba en
1939. Pero no fue hasta la sancin de la Ley N 13.012 (B. O. 16/10/947, que
dispona la preparacin de un Cdigo Sanitario y de Asistencia Social) que
expresamente se mencionara el dictado de un Cdigo Bromatolgico y su
revisin y publicacin peridica (art. 3, inc. 23).
Sin embargo, el antecedente inmediato y ms explcito respecto al
dictado del Cdigo Alimentario Argentino tuvo lugar en el ao 1964, con
las bases sentadas a travs del Decreto N 5883 (4 de agosto de 1964, B.O.
11/VIII/64). Este Decreto preparaba la sancin de una Ley nacional de
alimentos, para lo cual creaba una Comisin dedicada a su estudio y a la
redaccin de un anteproyecto.

203
Antonio Ceriotti, reconocido experto y acadmico, se desempe como Director de la
Oficina Qumica Municipal de Buenos Aires y fue profesor de la materia Bromatologa en
la Universidad Nacional de La Plata.
204
Como antecedente previo a este proyecto, Grau menciona un artculo publicado en los
Anales del Departamento Nacional de Higiene en 1913, obra de L. Palet, en el cual ste
expona la necesidad perentoria de que se redactara un Cdigo de Alimentos de la
Repblica Argentina, para unificar los criterios de apreciacin y establecer normas
generales que rigieran en todo el pas. Grau, Nuevo Codex Alimentarius de La
Provincia de Buenos Aires, 463.

100
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Los vistos del mencionado Decreto explicaban que el Ministerio de


Asistencia Social y Salud Pblica haba aconsejado la necesidad y
conveniencia de designar una comisin de expertos que estudie un proyecto
de ley nacional de alimentos que establezca las condiciones higinico-
sanitarias que debern reunir los productos alimenticios. Se consideraba
que la determinacin de proteger la salud pblica () constituye una
actividad del Estado destinada al logro del bienestar general, principio
enunciado en el prembulo de la Constitucin Nacional, y que la
adquisicin y consumo de alimentos producidos en condiciones higinico
sanitarias normalizadas y con valores aceptados era un aspecto
fundamental de la actividad estatal de proteccin de la salud.
Recogiendo una de las mayores preocupaciones planteadas por la
comunidad de bromatlogos, en los considerandos del decreto se
planteaba la necesidad del dictado y el estricto cumplimento de normas
tcnicas genricas y uniformes sobre tipificacin, industrializacin,
comercializacin y fiscalizacin de los alimentos para contribuir a
corregir los hbitos incompatibles con la salud y la economa de la
poblacin, ya que la actual multiplicidad normativa y la disparidad de
criterios existentes en la materia y que rigen en las distintas jurisdicciones
perjudican el comercio interprovincial e internacional de los alimentos.
Expresamente en el Decreto se reconoce la influencia de la comunidad
experta en la decisin de dictar una Ley Nacional de Alimentos: en su
programa de poltica sanitaria nacional, el Ministerio de Asistencia Social
y Salud Pblica haba establecido la urgente necesidad de dictar normas
uniformes en materia alimentaria recogiendo la inquietud general de las
instituciones profesionales e industriales vinculadas a directamente a este
importante problema.
Atendiendo a las bases acordadas por un Congreso de Legislacin
Alimentaria realizado en Rosario en 1964 -a cuyas recomendaciones
expresamente se refieren los considerandos del Decreto- y contribuyendo
al progreso tecnolgico de la industria y fomentando el comercio interno e
internacional, se ordenaba la creacin (en la rbita del Ministerio de

101
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Accin Social y Salud Pblica) de una Comisin para el estudio y


redaccin de un anteproyecto de Ley Nacional de Alimentos. El Decreto
designaba personalmente a cada uno de los integrantes de la Comisin,
pero permita a sta proponer al Ministerio de Accin Social y Salud
Pblica la designacin de otros miembros cuando as lo juzgue
conveniente o necesario (art. 2 Decreto 5883/64) 205.
Tambin se autorizaba a la comisin para requerir de las reparticiones
pblicas los informes necesarios para el mejor desempeo de su cometido,
debiendo solicitar la colaboracin de entidades privadas profesionales
industriales y comerciales, vinculadas directamente a las actividades que
han de ser regladas por las normas a proyectarse (art. 3, Decreto 5883/64).
La Comisin tena un plazo de sesenta das para formular el anteproyecto
al Ministerio mencionado, el cual lo sometera a consideracin de los
gobiernos de todas las provincias para que estos formulen las opiniones
que estimen pertinentes antes de la remisin del proyecto definitivo al
honorable Congreso de la Nacin (art. 5, Decreto 5883/64).

II.3.2. El Cdigo Alimentario Argentino: descripcin general


Tomando como base el Reglamento Alimentario de 1953, el 18 de
julio de 1969 se sanciona mediante Ley N 18.248 (ADLA- XXIX-B, p.1456)
el Cdigo Alimentario Argentino206. Esta ley implant en todo el pas el

205
Con una representacin funcional similar a la composicin de la Comisin
Permanente del Reglamento Alimentario (ver cap. II.2.3) integraban esta Comisin
preparatoria del proyecto de Ley Nacional de Alimentos, reconocidos expertos y
funcionarios pblicos de reas vinculadas con el problema alimentario. Eran ellos: el Dr.
Carlos Eduardo Alvarias (Director del Instituto Nacional de Nutricin Dr. Pedro
Escudero)-en calidad de Presidente- y sus restantes miembros: Dr. Pedro Abel Snchez
Daz (presidente de la Academia Nac. de Ciencias Exactas, Fsicas y Naturales), Dr. Pedro
Cattaneo (Prof. de la Facultad de Ciencias Exactas, Fsicas y Naturales), Dr. Juan C.
Sanahuja (Prof. de la Facultad de Farmacia y Bioqumica), Dr. Andrs E. Corso (Director
Nacional de Qumica de la Secretara de Estado de Hacienda), Dr. Alfredo L. Iacobacci
(miembro de la Asociacin Qumica Argentina), Dr. Juan Garca Crespo (miembro de la
Asociacin Bioqumica Argentina), Dr. Marcos I. Coronado (Secretara de Agric. y
Ganadera), Dr. Roberto Saccone (Secretara de Estado de Comercio).
206
La Ley N 18.284 que declaraba vigente en todo el territorio de la Repblica con la
denominacin de Cdigo Alimentario Argentino, las disposiciones higinico-sanitarias,
bromatolgicas y de identificacin comercial del Reglamento Alimentario aprobado por
Decreto 141/53 con sus normas modificatorias y complementarias (art.1, Ley 18.284).

102
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Reglamento Alimentario con sus normas modificatorias y


complementarias, bajo la denominacin de Cdigo Alimentario Argentino.
La Nacin se atribuye as la facultad de legislar el tema alimentario en
forma exclusiva, derogando toda disposicin vigente que se opusiera al
texto de esa ley (art. 2 Ley N 18.282/69).
La nota al Poder Ejecutivo que acompa el proyecto fundaba estas
disposiciones en una serie de motivos, ubicando en primer lugar al
expreso y prolongado pedido de la comunidad cientfica de especialistas en
la materia que vena reclamando la unificacin normativa e institucional
de la cuestin alimentaria. Expresamente se menciona el reclamo por una
unificacin normativa nacional del I Congreso de Legislacin Alimentaria
celebrado en Santa Fe en abril de 1964.
Extensa mencin a las recomendaciones de este Congreso se encuentra
en el Decreto 5883/64, norma que ordenaba la creacin de una Comisin
para la redaccin de una Ley Nacional de Alimentos (ver cap. II.3.1). El
Congreso Argentino de Legislacin Alimentaria haba sido organizado por
el Ministerio de Accin Social y Salud Pblica, tuvo lugar en abril de 1964
en la ciudad de Rosario y a l asistieron delegados del Poder Ejecutivo
Nacional y de los Poderes Ejecutivos provinciales207. De la celebracin de
este Congreso resultaron recomendaciones para la redaccin del
anteproyecto, que el mencionado decreto recoge.
En primer lugar, se aconsej la constitucin de un Consejo Federal de
Alimentos integrado por representantes del gobierno federal y de cada
provincia para tener presentes por una administracin flexible, las
circunstancias particulares de cada una de ellas y las condiciones
cambiantes y diversas de sus productos alimenticios. Sin embargo, Ley
18.284/69 no incluy esta institucin en el Cdigo Alimentario. El
Congreso tambin recomend el establecimiento de mtodos y tcnicas

207
Se resolvi en dicha ocasin que era oportuno, necesario y conveniente que se dicte
una ley de alcance nacional que establezca las condiciones higinicas sanitarias que deben
reunir los productos alimenticios, y recomendar al poder ejecutivo nacional la redaccin de
un anteproyecto de ley de alimentos (considerandos del Decreto 5883/64).

103
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

analticas uniformes para el contralor de los alimentos en todo el pas.


Entendiendo que la ley nacional de alimentos involucraba, adems de la
proteccin de la salud pblica, otros problemas en materia de
comercializacin, de identificacin de mercaderas, de produccin de
alimentos, agricultura, ganadera, industrias transformadoras, e incluso en
nuestras relaciones comerciales internacionales, se adverta
especialmente que la legislacin a dictarse debera tener presente la
circunstancia de que la nacin ha adherido a organismos internacionales y
ratificados tratados zonales de libre comercio.
Precisamente, la internacionalizacin de la regulacin alimentaria y
los compromisos de Argentina al respecto fue considerado un factor
determinante de la sancin del Cdigo Alimentario (mencionado
expresamente en la nota de elevacin del proyecto de 1969): las
normas del Codex Alimentarius Mundial, que se estn preparando bajo la
responsabilidad de organismos internacionales especializados (FAO OMS)
y a las que los pases que ratifiquen su vigencia debern adecuar sus
disposiciones permitiendo, adems, la libre circulacin interna de las
mercaderas de origen extranjero que cumplan con las prescripciones de las
normas mundiales 208.
La Comisin del Codex Alimentarius haba sido creada en 1963 en
forma conjunta por la FAO y la OMS para desarrollar normas
alimentarias y otros textos relacionados, tales como los cdigos de
prcticas (ver cap. IV). Argentina se haba adherido al Codex, y la nota

208
Adems de las recomendaciones del Congreso de Legislacin Alimentaria y la
proximidad de la internacionalizacin de los parmetros de control alimentario, otros
motivos expresados en la Nota de Elevacin del proyecto de Ley (tambin de alguna
manera vinculados a los reclamos de la comunidad experta) fueron:
- que la disparidad de normas provinciales que regulaban la circulacin de los alimentos
obstaculizaba la expansin del mercado nacional;
- la necesidad de nacionalizar el rgimen e incorporarle las normas sobre identificacin
de los alimentos para su comercializacin, y concentrar as en un solo cuerpo toda la
materia;
- que el proyecto contribua a prestigiar la calidad de los productos nacionales en el
exterior y estimular la industria y el comercio del ramo;
- que mediante el incentivo y la coordinacin de los sectores oficiales y privados, la ley
fomentaba la investigacin cientfica y tecnolgica, la formacin de tecnlogos en
alimentos y la creacin de establecimientos que aseguren la correcta aplicacin de la ley.

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Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

explicaba que tal compromiso, tropezara con serios inconvenientes para


su cumplimiento con las derivaciones negativas que es fcil suponer para
las relaciones comerciales internacionales si no se dispusiera de un solo
cuerpo legal sobre la materia209.
La sancin de la Ley 18.284 tiene lugar bajo la presidencia de facto de
Juan Carlos Ongana. Actualmente, con numerosas modificaciones,
contina vigente210. Se ha discutido la validez del rgimen del Cdigo
Alimentario dado su origen en una ley de facto. An los autores que no
consideran problemtico su origen, cuestionan su constitucionalidad
debido a que, descartando la posibilidad que el dictado del Cdigo
Alimentario se encuentre entre las facultades del art. 75 inc. 12 (por el
solo hecho de contener la denominacin Cdigo). Tampoco encuentran
clusula constitucional alguna que otorgue al Gobierno Federal la
atribucin de legislar la materia para todo el pas. Guajardo analiza y
descarta cuatro posibles fundamentos de esta facultad: la clusula
comercial (art. 75 inc. 13) no autoriza al Congreso a normar el comercio
exclusivamente local de las provincias; el poder de polica permanente en
materia de higiene y sanidad intraprovincial salvo urgencias nacionales-
es totalmente local (art. 121 CN) ya que siendo sinnimo de facultad
legislativa no aparece en clusula constitucional alguna como delegado a la
Nacin; la clusula programtica (art. 75 incs. 18/19) adems de concurrir
con igual facultad provincial (articulo 125 CN) no menciona la temtica de
los alimentos dentro de las polticas a desarrollar por la Nacin; y por
ltimo, al no encontrarse otorgada tal facultad al Gobierno Nacional en
nada colabora a tal fin la clusula de provisin (art. 75 inc. 32) puesto que
sta no es creadora de nuevas facultades federales211. Por lo cual, concluye
el autor, que el Cdigo Alimentario decreto 2126/71 y ley 18.284- en
209
Nota de elevacin del proyecto de CAA, Ley 18.248 (ADLA- XXIX-B, p.1456).
210
La Ley 18.284/69 es tcnicamente un Decreto-ley, es decir un acto normativo de
alcance general dictado por el Poder Ejecutivo sobre materia que debe ser regulada bajo
la forma de ley. Roberto Dromi, Introduccin Al Derecho Administrativo (Madrid: Grouz,
1986).
211
Un anlisis detallado del razonamiento por el cual el dictado del CAA no puede
justificarse en ninguna de dichas clusulas se encuentra en el captulo V (Pgs. 114 a 163)
de la obra de Guajardo, Cdigo Alimentario Argentino.

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Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

cuanto se pretenda aplicable en forma regular y permanente a la


produccin y comercializacin de alimentos estrictamente interior de cada
jurisdiccin local derogando todo rgimen local al respecto, es violatorio de
las normas constitucionales que distribuyen las competencias entre los
gobiernos particulares o locales y el general o nacional, a la vez que
reconoce que desde el punto de vista fctico la produccin y
comercializacin de los productos de la industria alimenticia son
actividades que casi inevitablemente sobrepasan los lmites locales y, al
comprometer intereses mayores, convocan a una legislacin uniforme en
todo el pas212.
Cabe hacer algunas aclaraciones sobre los distintos instrumentos
normativos que conforman la legislacin nacional alimentaria.
La ley N 18.284/69 sobre Normas para la produccin, elaboracin y
circulacin de alimentos de consumo humano en todo el pas, luego de
declarar vigentes en todo el territorio de la Repblica las disposiciones del
Reglamento Alimentario (Decreto N 141/53) con sus normas
modificatorias y complementarias, establece que el Poder Ejecutivo
Nacional ordenar dichos textos vigentes con anterioridad a la
reglamentacin de la ley.
El 30 de junio de 1971 se publica el Decreto N 2126 (BO 20/IX/71) que
aprueba el texto ordenado y la reglamentacin de la Ley 18.284, que haba
sido preparado por la Secretara de Estado de Salud Pblica. Dicho
decreto consta de dos Anexos. El Anexo I, titulado Cdigo Alimentario
Argentino y el Anexo II bajo el rtulo Reglamentacin de la ley 18.284.
Esquemticamente, podemos sintetizar entonces el rgimen legal general
de los alimentos en Argentina (con excepcin de las carnes y los vinos que
se encuentran regulados por legislacin no codificada- ver cap. III.1.2) en
tres instrumentos legales:

212
Ibid., 157.

106
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

a) el Cdigo Alimentario Argentino (el cuerpo de normas tcnico


bromatolgico propiamente dicho, compuesto originariamente por 1413
artculos) que corresponde al Anexo I del Decreto 2126/71213.
b) la Ley N 18.284/69, constituida por 21 artculos, que funciona como
marco normativo general para la aplicacin del Cdigo Alimentario.
c) y la reglamentacin de la Ley 18.284/69, que se encuentra en el Anexo
II del Decreto 2126/71. Este anexo reglamenta 14 artculos de los 21 la ley
(los artculos 1, 9, 10, 13, 15, 16 y 20 no son reglamentados).
Las normas higinico-bromatolgicas del Cdigo Alimentario estn
sistematizadas en veintin captulos, que pueden ser agrupados en tres
grandes temas:
a. Cuestiones tcnicas generales: captulos sobre cuestiones generales
aplicables a todo el rgimen alimentario sin distinguir por tipo de
alimento: -Captulo I: Disposiciones Generales (artculos 1 al 11); -Captulo
XX: Metodologa Analtica Oficial (artculos 1413 al 1414); -Captulo XXI:
Procedimientos Aplicables (artculos 1415 al 1416).
b. Condiciones, definiciones y requisitos generales de lo regulado: -
Captulo II relativo a las Fbricas y Comercios de Alimentos (artculos 12
al 154); -Captulo III sobre los Productos Alimenticios (art. 155 al 183);
Captulo IV sobre utensilios, recipientes, envases, aparatos y accesorios
(artculos 184 al 219); y Captulo V sobre rotulacin y publicidad de los
Alimentos (artculos 220 al 246).
c. Los captulos VI al XIX inclusive contienen normas relativas a las
condiciones, definiciones, requisitos y dems cuestiones en particular por
cada tipo de alimento214.

213
Ha sufrido innumerables modificaciones desde su sancin, y actualmente consta de
1416 artculos, segn versin publicada en la pgina Web oficial de la ANMAT,
http://www.anmat.gov.ar/alimentos/normativas_alimentos_caa.asp Acceso 10/7/2012.
214
Artculos 247 al 519 - crneos y afines; artculos 520 al 552 - grasos, aceites
alimenticios; artculos 553 al 642 lcteos; artculos 643 al 766 farinceos, cereales,
harinas y derivados; artculos 767 al 818 azucarados; artculos 819 al 981 vegetales;
artculos 982 al 1079 - bebidas hdricas, agua y agua gasificadas; artculos 1080 al 1107 -
bebidas fermentadas; artculos 1108 al 1136 - bebidas espirituosas, alcoholes, bebidas
alcohlicas destiladas y licores; artculos 1137 al 1198 - estimulantes o fruitivos; artculos
1199 al 1338 - correctivos y coadyuvantes; artculos 1339 al 1390 - de rgimen o

107
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

II.3.2. La impronta de los expertos en el Cdigo Alimentario


Retomando la afirmacin inicialmente planteada sobre el rol central
de los expertos cientficos y tcnicos en el diseo y reforma de la
regulacin alimentaria argentina, observaremos detenidamente dos
problemticas fundamentales para la operatividad de las normas
higinico-bromatolgicas que histricamente fueron objeto de
preocupacin de las comunidades expertas involucradas y que son
expresamente contempladas en el Cdigo Alimentario.
Las disposiciones que se incluyen para resolver estos problemas
largamente planteados, marcan la impronta de los expertos en la
construccin de la ordenacin alimentaria (Ley 18.284 y Anexo I de su
Decreto reglamentario)215:
a. el establecimiento de mtodos y tcnicas analticas uniformes para
toda la Repblica, y
b. la necesidad de actualizacin permanente de la normativa
bromatolgica.

II.3.2.a. Mtodos y tcnicas analticas uniformes


Hasta la sancin de la Ley 18284/69, las provincias regulaban
exclusivamente tanto los parmetros a aplicar como la forma de ejecucin
del control higinico-bromatolgico de los alimentos. No obstante,
existan algunas normas nacionales (sobre sustancias concretas o mtodos
de control puntuales) que limitaban o condicionaban esta competencia.
Por ejemplo, desde 1903 estaba prohibido el empleo de sacarina, dulcina,
sucranina y otros edulcorantes artificiales en la elaboracin de preparados

dietticos; artculos 1391 al 1406 - aditivos alimentarios; artculos 1407 al 1412 - harinas,
concentrados, aislados y derivados protenicos.
215
El Cdigo Alimentario establece numerosas otras medidas de carcter general (tales
como la reglamentacin de registros de productos autorizados, productores y
establecimientos; las infracciones a la reglamentacin, sus correspondientes
penalidades, los procedimientos de aplicacin y recursos respectivos, etc.) y en
particular para cada tipo de alimento que regula (definiciones, composicin, etiquetado,
etc.). Atento al objeto de esta investigacin, aqu slo analizamos las cuestiones
relacionadas al accionar de los expertos en la construccin de la legislacin alimentaria.
Un detallado estudio doctrinario de la normativa alimentaria argentina codificada puede
encontrarse en la obra de Guajardo, Cdigo Alimentario Argentino.

108
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

slidos o lquidos destinados a la alimentacin o consumos pblicos (art. 1,


Ley 4165 -R. N. 1903, t. I, p.7-) y se establecieron sanciones para los
infractores216. En relacin a las mercancas en general, pero aplicables
tambin a los alimentos, existan disposiciones nacionales sobre
etiquetado e identificacin comercial de los productos (Ley N 11.275/30).
Un aspecto fundamental para la ejecucin de las tareas de control
qumico de los alimentos era la determinacin de las reglas tcnicas sobre
los mtodos aplicables. La comunidad de bromatlogos en Argentina fue
progresivamente armonizando los parmetros utilizados en las distintas
Oficinas Qumicas dispersas en el pas, gracias a acuerdos internos de la
propia comunidad arribados en sus encuentros acadmicos, cientficos y
profesionales217.
La metodologa analtica era un punto fundamental a consensuar
para incorporar a las normas reglamentarias de las Oficinas Qumicas. El
Decreto uniformando el procedimiento a seguirse por las Oficinas
Qumicas nacionales como asimismo la tarifa por los anlisis que efecte,
dictado el 10 de mayo de 1906 (Dec. X del Ministerio de Hacienda,
publicado el Boletn Oficial del Ao XIV- Nm. 3713, pg. 1143)
tempranamente trat la cuestin de la disparidad procedimental tcnica.
Visto lo expuesto por el Director de la Oficina Qumica Nacional, en los
considerandos del Decreto se explicaba que era conveniente unificar el
procedimiento en las prcticas tcnicas de la Oficinas Qumicas
dependientes del Ministerio de Hacienda, a fin de facilitar la solucin de las
cuestiones sometidas a su estudio y evitar discrepancias e interpretaciones
diversas. La creacin de otras oficinas anlogas en diversos puntos de la
repblica, adems de la situada en la ciudad de Buenos Aires, requera
tambin una direccin que las organice e instruya a su personal en las

216
Esta ley y su Decr. reglamentario del 4 de febrero de 1903 (R. N. 1903, T. I, p. 409)
reflejan la temprana adhesin de la comunidad cientfica argentina y, a travs de sta,
del derecho alimentario nacional, al principio o dogma del alimento puro imperante en
las ms reconocidas regulaciones alimentarias occidentales existentes por entonces,
como la Pure Food Act norteamericana de 1906.
217
Fundamentalmente, a travs de la Conferencia Bromatolgica Nacional (ver cap.
I.1.2.a).

109
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

prcticas y detalles de procedimiento que en ellas se sigue, facilitando


adems los trmites administrativos. La cuestin de la uniformidad
normativa en los procedimientos para el control analtico implicaba
tambin cuestiones administrativas y, fundamentalmente, impositivas.
Las Oficinas deban extender sus servicios al pblico para practicar
anlisis de carcter comercial o industrial, cuando le sean solicitados y
para ello deba establecerse una tarifa uniforme.
Resolviendo estos problemas, el Decreto de 1906 delegaba en la
Oficina Qumica Nacional de la Capital la facultad de dictar las
disposiciones para uniformar su accin tcnica, determinando los mtodos
de anlisis y prcticas administrativa necesarias para el mejor desempeo
del servicio, a cuyo efecto podr convocar la reunin de todos los jefes de
oficinas qumicas para deliberar de comn acuerdo (art. 2), (ver cap.
II.1.1.).
Dcadas ms tarde se sanciona un nuevo Reglamento interno de las
Oficinas Qumicas Nacionales, mediante Dec. 19.895/44218, que en sus
ltimos captulos contenan disposiciones generales y normas relativas a
las inspecciones y servicios extraordinarios, sin retomar el problema de la
uniformidad de mtodos y tcnicas analticas. El Reglamento Alimentario
de 1953 tampoco atendi expresamente la cuestin. Si bien durante esas
dcadas la comunidad de bromatlogos avanz en la discusin acerca de
la normalizacin tcnica y analtica, no todos los consensos internos de
los expertos se traducan en normas jurdicas, por lo que su aplicacin
dependa del grado de alineamiento de los funcionarios de cada
jurisdiccin tras las recomendaciones de la comunidad bromatolgica
nacional.
Atendiendo a un largo reclamo de los bromatlogos, la Ley 18.284/69
zanja la cuestin estableciendo que la observancia de las normas
establecidas por el Cdigo Alimentario Argentino ser verificada con
arreglo a mtodos y tcnicas analticas uniformes para toda la Repblica,

218
Publicado en B. O. del 2 de agosto de 1944 (Ao III- Nm. 14.961, Pgs. 4-5). Ver cap.
II.2.1.

110
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

que determinar la autoridad sanitaria nacional (artculo 6, Ley


18.284/69). En la nota de elevacin del proyecto de la Ley 18.284/69 al
Poder Ejecutivo, se reconoca que tambin el Codex Alimentarius
determin la necesidad de armonizar la regulacin alimentaria nacional.
Esta influencia se observa en relacin a la normativa analtica, pues las
normas de identidad y de pureza para los aditivos alimentarios emitidas
por la FAO/OMS se encuentran entre los catorce documentos listados
como fuentes supletorias de tcnicas analticas que deben utilizarse
cuando las normas del Cdigo Alimentario no lo determinen en particular
(art. 1407, Anexo I del Decr. 2126/71).
La relevancia de la normalizacin del control analtico se observa
tambin en la creacin de un fondo destinado a promoverla y solventarla,
dispuesta por la misma Ley N 18.284/69. Este fondo especial se
contabilizara por separado dentro del Fondo Nacional de la Salud. Esta
parte del Fondo Nacional de la Salud se conformaba con impuestos a los
productos (de elaboracin nacional o importados) destinados al consumo
interno (art. 17) y con el producto de las multas que la autoridad sanitaria
nacional aplicara en cualquier parte del pas (artculo 15)219.
Hasta un 50 % de dicho fondo se deba destinar a la creacin,
atencin y/o fomento de los establecimientos a los que corresponda
intervenir en el cumplimiento de las disposiciones del artculo 6 (art. 18
inc. a). El artculo sexto, que armonizaba los mtodos y tcnicas analticas
para toda la Repblica, ordenaba a la autoridad sanitaria nacional prestar
asistencia tcnica y supervisar la habilitacin, organizacin y
funcionamiento de los establecimientos, institutos o servicios oficiales a

219
Se estableca un tributo a los productos elaborados para el consumo interno de hasta
el cinco por mil del precio de salida de fbrica (a los fines determinados en el articulo 18
que, a los efectos' indicados en el artculo 6 de la Ley 14.390 se consideran de inters
nacional). Se exceptuaba de este tributo a los productos efectivamente destinados a
exportacin, pero someta al mismo porcentual a los productos elaborados destinados al
consunto interno importados. Este artculo 17 fue derogado por Ley 20.668 del 15.5.74.

111
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

cargo de la observancia de las normas del Cdigo Alimentario segn un


sistema de cobertura nacional, cualquiera sea su jurisdiccin220.
La entrada en vigencia del art. 17 de la Ley N 18.284/69 fue
postergada en tres oportunidades (art. 2 del Decreto 1895/72, art. 1 del
Decreto 3945/72 y art. 1 del Decreto 437/73) y finalmente fuera derogado
por Ley 20.668/74. Al tratarse de un gravamen sin discriminar, recaa
tambin sobre productos de primera necesidad y resultaba en un efecto
regresivo, encareciendo los costos del consumidor (Mensaje de Elevacin
de la Ley 20.668/74). En la prctica nunca rigi el impuesto interno al
consumo de productos alimenticios en general creado por la Ley N
18.284/69 con lo cual se restringi sensiblemente la posibilidad de
alcanzar los objetivos que anteriormente se pretendan alcanzar con los
recursos que, supuestamente, provendran del impuesto creado por el
artculo 17. El artculo 18 permanece vigente porque indica adems el
destino del producto de las multas221.

II.3.3.b. Actualizacin de la normativa alimentaria


La resolucin del problema de la actualizacin de la normativa
jurdica sobre control bromatolgico es fundamental para la construccin
de cualquier regulacin general de este tipo. Las normas bromatolgicas
se caracterizan por el alto contenido de conocimiento cientfico tcnico
incorporado, el cual es esencialmente mutable al ritmo de la produccin
de nuevos conocimientos por parte de las comunidades cientficas
involucradas en la investigacin de esos campos. Es por ello que, a
diferencia de lo que sucede con otras materias del derecho, la legislacin
alimentaria necesita contar con un algn tipo de mecanismos
institucionalizado por el cual se mantenga la operacin de relevamiento

220
Del resto del fondo, no menos del cincuenta por ciento (50%) deba destinarse a la
creacin, atencin y/o fomento en todo el pas de establecimientos y/o actividades de
perfeccionamiento e investigacin tecnolgica y cientfica, en todo lo relativo a estudio de
necesidades, utilizacin, produccin y elaboracin de alimentos destinados, a consumo
humano, de acuerdo con la poltica que en la materia determine el Poder Ejecutivo
Nacional (art. 18, inc) b).
221
Guajardo, Cdigo Alimentario Argentino, 323.

112
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

permanente del estado de los conocimientos cientfico- tcnicos sobre el


objeto regulado y la forma de evaluacin de la oportunidad y modalidad
de su incorporacin al derecho vigente, tarea que suele encargarse a
grupos conformados por expertos en el rea.
El Reglamento Alimentario de 1953 (Dec. N 141) cre a esos fines
una comisin permanente de reglamento alimentario, integrada
honorariamente por los doctores Carlos A. Grau, Ral J. Hermitte y Juan G.
Romano Jalour (art. 2)222. Adems de estos expertos, formaban parte de
la Comisin, el Director General de Asuntos Legales y Legislacin
Sanitaria del Ministerio de Salud y un representante de la industria
interesada en el problema que en cada caso se encuentre en estudio. La
comisin dependa directamente del Ministro de Salud Pblica de la
Nacin y tena a su cargo la impresin del Reglamento alimentario,
proponiendo anualmente el reajuste de sus normas de acuerdo con las
circunstancias que resulten de su aplicacin (art. 3. Dec. 141/53). El texto
del Reglamento no hace referencia explcita a la cuestin de los nuevos
conocimientos cientfico-tcnicos pero puede interpretarse que es una de
las circunstancias (sino la ms importante) que justificaba el reajuste del
Reglamento.
Cuando cesan en sus funciones los miembros nombrados y se
designan sus reemplazantes (Decreto N 9187 del 22 de mayo de 1956), ya
no se apunta a los miembros a nivel personal (como lo haca el Dec.
141/53 y sus normas reglamentarias) sino que se determina la integracin
de la comisin indicando los cargos que incorporara: el Director Nacional
de Qumica del Ministerio de Hacienda; el Director de Bromatologa de la
Municipalidad de la ciudad de Buenos Aires; el Director General de
Asuntos Legales y Legislacin Sanitaria; y los directores de Alimentacin y
Bromatologa, y del Instituto Nacional de la Nutricin, ambos organismos

222
Carlos Grau era Doctor en Qumica, reconocido por su tarea de redaccin del Cdigo
Alimentario de la provincia de Buenos Aires. Ral Hermitte era ingeniero qumico que
luego se doctor en Qumica por la Universidad Nacional de La Plata (graduado en 1944
con una tesis sobre el efecto de la fumigacin de methyl bromide -un pesticida para el
control insectos en plantas procesadores de alimentos- en harinas).

113
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

dependientes del Ministerio de Asistencia Social. Es decir, se excluye la


representacin de la industria, quedando la comisin compuesta
solamente por funcionarios pblicos, entre los que se incorpora
representantes de los sectores de alimentacin y nutricin (en la rbita de
salud).
El Decreto 9187/56 aclaraba las funciones de la comisin y precisaba
el procedimiento para decidir: propondr cuando as lo juzgue
conveniente o necesario las modificaciones a los articulados del citado
Reglamento, quedando facultado el Seor Ministro de Asistencia social y
Salud Pblica, para aprobar los mismos (art. 3, Decreto 9187/56). Al poco
tiempo y a solicitud del Ministerio de Asistencia Social y Salud Pblica, la
Comisin Permanente del Reglamento Alimentario se ampli para incluir
un representante del Ministerio de Agricultura y Ganadera dada la
ndole de una gran parte de los productos aprehendidos por el Reglamento
citado (Dec. 17.342 del 17 de septiembre de 1956).
En 1960 el Ministerio de Asistencia Social y Salud Pblica vuelve a
solicitar una modificacin para que participen en la consideracin de los
problemas tcnicos que hacen al cometido de dicha Comisin, profesores
universitarios que tienen a su cargo las ctedras de la especialidad
(consid. Decreto N 1.782/60). Esta reforma no se limit a incorporar
expertos en bromatologa y reas vinculadas a los alimentos, sino que
elimin la representacin tcnica jurdica. Desde su creacin, la Comisin
Permanente haba contado con un funcionario del rea jurdica en
calidad de integrante, hasta que en 1960 se considera que dada la ndole
de dicha comisin resulta innecesaria la representacin del organismo
jurdico del Ministerio de Asistencia Social y Salud Pblica, cuyo
asesoramiento puede producirse por los procedimientos corrientes.
Es decir, las cuestiones de asesoramiento en tcnica jurdica pasan a
ser consideradas irrelevantes y ya no justificaba un puesto en la
Comisin, pudiendo cubrirse con el mismo procedimiento administrativo.
A su vez se demanda un incremento de la opinin cientfica experta,
ahora de origen externo a la propia administracin del Estado, la que con

114
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

un criterio centralista se toma de las ctedras de Universidad de Buenos


Aires.
En sntesis, el Decreto N 1.782/60 determina la siguiente
composicin de la Comisin Permanente del Reglamento Alimentario: el
Director Nacional de Qumica de la Secretara de Estado de Hacienda, el
Director de Bromatologa de la Municipalidad de la ciudad de Buenos
Aires; los seores profesores titulares de las ctedras de Bromatologa de
la Facultad de Farmacia y Bioqumica y de Bromatologa y Anlisis
Industriales de la Facultad de Ciencias Exactas, Fsicas y Naturales de la
Universidad de Buenos Aires, el Director del Instituto de la Nutricin del
Ministerio de Asistencia Social, el jefe del organismo encargado del
registro y contralor de productos alimenticios del citado departamento y
el representante de la Secretara de Estado de Agricultura y Ganadera.
Cuando en 1969 este Reglamento Alimentario se declara vigente para
todo el territorio de la repblica bajo el nombre de Cdigo Alimentario
Argentino, Ley 18.284/69 especficamente prev la cuestin de la
actualizacin alimentaria. Faculta al Poder Ejecutivo Nacional para la
permanente adecuacin del Cdigo Alimentario Argentino a los
adelantos que se produzcan en la materia. Sin establecer reglas precisas,
brindaba dos indicaciones al Poder Ejecutivo: debera tomar en cuenta la
opinin de las autoridades sanitarias provinciales, de la Municipalidad de la
Ciudad de Buenos Aires, de otros organismos oficiales competentes y/o de
entidades cientficas, agropecuarias, industriales y comerciales ms
representativas, segn la materia de que se trate y poda disponer en
jurisdiccin de la autoridad sanitaria nacional, la constitucin de grupos de
trabajo de la ms alta experiencia y calificacin cientfica y tcnica y
determinar lo inherente a su organizacin y funcionamiento y a las
atribuciones y remuneracin de sus integrantes (artculo 20, Ley
18284/69)223.

223
Este artculo no fue reglamentado por Decreto 2126/71 (Anexo II que reglament la
Ley 18284/69).

115
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Se entendi que el Cdigo alimentario contiene una parte (su mayor


parte) eminentemente tcnica y que en ese campo se producen
avances que el derecho debe incorporar para mantenerse actualizado.
Es competencia del Poder Ejecutivo Nacional llevar adelante la tarea,
debiendo para ello consultar diferentes opiniones: de las autoridades
sanitarias subnacionales y de otras entidades representativas de la
comunidad cientfica o de los intereses privados involucrados en la
cuestin alimentaria (agricultura, industria y comercio). El conocimiento
cientfico pareciera ocupar un lugar ms relevante que las restantes
fuentes de consulta, pues los expertos del agrupamiento cientfico tcnico
son los nicos llamados a integrar los grupos de trabajo a los cuales se
les exige, adems, ser de la ms alta experiencia y calificacin. Sin
embargo, la ley no prev mecanismos para el control de la forma en que
el Poder Ejecutivo conforma, selecciona y organiza estos grupos.
La facultad de actualizacin que la Ley 18284/69 atribua al PEN (art.
20) fue delegada por Decreto 2584/77 (que estableca disposiciones con
respecto a las designaciones, asignaciones de funciones, promociones y
reincorporaciones del personal de la Administracin Pblica Nacional)
cuyo artculo 5 delegaba la resolucin final de ciertos asuntos en los
ministerios de su respectiva competencia (del Interior, de Economa, de
Defensa, etc.). Se delegaba al seor Ministro de Bienestar Social (entre
otras cuestiones) la actualizacin de las normas tcnicas del Cdigo
Alimentario Argentino, resolviendo las modificaciones que resulte necesario
introducirle, con ajuste a la Ley N 18.284 y su reglamentacin (art. 5, inc
f.3 del Dec. 2584, publicado en B.O. del 8 de septiembre de 1977, Ao
LXXV, Num. 23740, Pg. 7). Esta norma fue sucesivamente modificada
para adaptarla a las diferentes denominaciones del Ministerio en cuestin
(Salud, Salud y Accin Social, etc.)224.
Ms tarde, las Resoluciones de la Secretara de Salud Pblica N
1076/79 y del Ministerio de Salud Pblica y Medio Ambiente N 2320/83,

224
Carlos Alberto Guajardo, Cdigo Alimentario Argentino: Su Valoracin Jurdica
(Ediciones Jurdicas Cuyo, 1998).

116
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

crean la Comisin Nacional del Cdigo Alimentario y establecen su


Reglamento Interno, fijando patrones normativos que delimitaron la
forma de ejercer la facultad delegada lo que ha permitido escuchar la
opinin de las distintas jurisdicciones y la de los expertos integrados en
grupos de trabajo en los que confluyen las opiniones tcnicas del Estado y
de los industriales del sector225.
Lo que esta norma tcnica del Cdigo Alimentario y sus antecedentes
crean es una obligacin de seguimiento en cabeza del Estado. Estas
normas crean una obligacin de seguimiento de primera generacin226,
al igual que la Ley de medicamentos N 16.463/68227 o la Ley de Sangre N
22.990/83228. Las obligaciones de seguimiento de primera generacin si
sitan en un modelo de creencia en la efectividad, neutralidad y
objetividad de la ciencia para regular los problemas presentados por

225
Ibid., 114.
226
El anlisis de las obligaciones de seguimiento apunta a desarrollar la dogmtica de las
obligaciones incorporando aportes de las ciencias sociales para ser capaz de explicar la
regulacin de ciertos riesgos que plantean un cuestionamiento de la capacidad
regulativa de la ciencia, antigua creencia que fund el derecho moderno cristalizado en
los cdigos. Gonzalo Sozzo, Las Obligaciones de Vigilancia y de Seguir Investigando,
Revista de Responsabilidad Civil y Seguros III, no. 12, La Ley (2010): 1634.
227
La Ley de medicamentos N 16.463/68 (sobre contralor tcnico y econmico de los
medicamentos, drogas y todo otro proceso de producto de uso y aplicacin en la
medicina humana) regula la produccin, importacin, exportacin y fraccionamiento de
medicamentos y todo otro producto de uso o aplicacin en la medicina humana. Segn
su artculo tercero, los productos comprendidos en la presente ley debern reunir las
condiciones establecidas en la farmacopea argentina y, en caso de no figurar en ella, las
que surgen de los patrones internacionales y de los textos de reconocido valor cientfico.
Luego establece que el Ministerio de Asistencia Social y Salud Pblica redactar,
publicar y revisar peridicamente el Formulario Teraputico Nacional, el que contendr
la recopilacin de frmulas magistrales de uso frecuente y de accin farmacolgica y
utilidad teraputica reconocidas (art. 10) y crea en dicho Ministerio una Comisin
Permanente de la Farmacopea Argentina, que la revisar peridicamente, de acuerdo con
el progreso de la ciencia y asesorar a los organismos pblicos en las materias de su
competencia (art. 11).
228
La Ley de Sangre N 22.990/83 establece un Rgimen normativo con alcance general
para todo el territorio de la repblica, tendiente a regular las actividades relacionadas
con la sangre humana, sus componentes, derivados y subproductos. En su artculo
onceavo establece que la autoridad de aplicacin establecer los patrones nacionales que
debern ser tenidos en cuenta obligatoriamente como ndice de referencia, para la
habilitacin y control permanente de los componentes y derivados que se elaboren a partir
de la sangre humana. Dichos patrones debern actualizarse conforme al progreso que se
verifique cientficamente en el orden internacional en esta materia.

117
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

ciertos productos que se consideran riesgosos229. En esta primera


generacin, las obligaciones de seguimiento se relacionan con la creacin
y puesta en funcionamiento de los primeros mecanismos de evaluacin
previa de riesgos por parte del Estado, en un contexto en el cual an no se
problematizaba ni la estructura estatal de gestin de este tipo de riesgos, ni
independencia del expertise ni la participacin ciudadana en la gestin de
riesgos constituyen sobretodo un reconocimiento de la dinamicidad del
conocimiento cientfico, de su provisoriedad230.
La norma de actualizacin del Cdigo Alimentario ejemplifican la
primera categora de la clasificacin de este tipo de obligaciones,
reuniendo las caractersticas generales que las distinguen: es establecida
en el marco de procedimientos previos a la autorizacin (de productos
alimenticios, en este caso) con miras a desarrollar el principio de
prevencin; recae en cabeza del Estado; tiene un contenido especfico,
cual es, seguir el desarrollo del conocimiento cientfico; y es establecida
para un sector, atendiendo a situaciones especficas en las cuales hay una
percepcin social y poltica acerca de la existencia de un riesgo para la
sociedad que exige un proceso para determinar su aceptabilidad231. En el
caso de la regulacin alimentaria, puede agregarse que la percepcin de
los alimentos como productos riesgosos fue mas poltica que social, pues
estuvo fuertemente influenciada por la actuacin de los bromatlogos que
construyeron el problema alimentario argentino desde principio de
siglo XX.

229
Esta etapa se caracteriza por una asimilacin de los avances y retrocesos cientficos
sin una sospecha instalada sobre la ciencia. En este marco el derecho adopta un actitud
marcada por la pasividad y subordinacin hacia el conocimiento cientfico y
fundamentalmente acrtica; se pensaba que el conocimiento nuevo implica avance,
superacin, progreso y slo por ello es necesario revisar peridicamente el estado de la
ciencia. Sozzo, Las Obligaciones de Vigilancia y de Seguir Investigando, 16.
230
Es en relacin a esta preocupacin por la provisoriedad del conocimiento cientfico
que obligaciones de seguimiento de primera generacin se vinculan con una finalidad
que hace que la actividad de monitoreo sea proyectada hacia el futuro y nunca mira hacia
el pasado. En otras palabras, podra decirse que se vinculan con la actualizacin cientfica
Ibid.
231
Ibid.

118
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

CAPTULO III
EL CODIGO ALIMENTARIO ARGENTINO Y EL SISTEMA DE DERECHO
ALIMENTARIO

III.1. El sistema de Derecho Alimentario argentino

III.1.1. Una regulacin primordialmente administrativa


En el captulo anterior describimos algunos de los caracteres que
marcaron la impronta de los expertos en el conjunto de normas jurdicas
legales generales que regulan los alimentos, el cual tiene como eje central
al Cdigo Alimentario Argentino, es decir, el corpus integrado por la Ley
N 18.284/61 y su Decreto Reglamentario N 2126/71.
Si analizamos el tipo de normas jurdicas que conforman el Derecho
Alimentario en el ordenamiento argentino, observaremos que se trata de
un derecho muy prximo al derecho administrativo, guardando
semejanzas con los reglamentos que regulan el control del Estado sobre
una actividad especfica. Precisamente, la doctrina jurdica que
tradicionalmente ha estudiado la cuestin de la fiscalizacin estatal de las
etapas que atraviesa el alimento -desde su produccin hasta su venta- ha
sido la administrativista, bajo el concepto de Poder de Polica. La
expresin es desde antiguo muy utilizada tanto en la doctrina como en la
jurisprudencia232. La mayora de la doctrina sostiene que el poder de
polica es una potestad atribuida por la Constitucin al rgano o poder

232
La Corte Suprema utiliz por primera vez la expresiones polica y poder de polica en
1869, en el caso conocido como Plaza de Toros (CSJN Fallos; 7:150) sentando el ncleo
del concepto los poderes que se han reservado (las provincias para) proveer todo lo
conducente a la seguridad, salubridad y moralidad de sus vecinos; y lcitamente dictar
leyes y reglamentos con esos fines. Luego se fue ampliando el concepto para
reglamentacin de otras materias como la tranquilidad pblica, la confianza pblica, la
economa pblica, la esttica pblica, el decoro pblico, la seguridad social. Agustn A.
Gordillo, Tratado de derecho administrativo: Parte general, vol. II (Macchi, 1980). Para un
completo relevamiento de la jurisprudencia de la CSJN sobre el Poder de Polica vase el
trabajo de Cionfrini, La Reglamentacin de Los Derechos y El Poder de Polica En La
Jurisprudencia de La Corte Suprema, ed. Daniel Sabsay, La Ley, Coleccin de Anlisis
Jurisprudencial Derecho Constitucional (2005): 255.

119
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

legislativo a fin de que ste reglamente el ejercicio de los derechos y el


cumplimiento de los deberes constitucionales de los habitantes233.
La polica sanitaria sera uno de los tipos de este poder
omnicomprensivo del Estado, siendo una facultad concurrente entre
Nacin, provincias y municipios. Dentro de ella, especficamente, se
encuentra la polica de control de los alimentos. Segn Alcides Greca es
la accin ms importante que sin lugar a dudas le est reservada a los
municipios. El autor funda esta exclusividad en que los alimentos de
primera necesidad (carne, pan, leche, huevos, frutas, etc.) por su rpido
consumo no pueden ser controlados eficazmente por el Estado nacional,
con sus rganos lejos del sitio donde se venden y consumen234.
La polica sanitaria ha sido clasificada segn el modo y momento en
que se ejerza235. En el marco del Estado liberal, el control de la
produccin, distribucin, fraccionamiento, venta, etc. de alimentos para
consumo humano por parte del Estado se entenda como una actividad
integrante de la funcin estatal de regulacin del comercio de mercancas,
no as como una funcin en pos de la proteccin de la salud de los
individuos. Como apuntamos en la resea de la evolucin legislativa e

233
Miguel S. Marienhoff, Tratado de derecho administrativo. Limitaciones a la propiedad
o
privada en inters pblico; polica; poder de polcia; responsabilidad del Estado, vol. IV, 3
ed. (Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1980), 511.
234
En la actualidad, con los avances en los medios de conservacin y transporte de
alimentos, que permiten perodos de tiempo prolongados entre la produccin y en
consumo de un alimento, este fundamento para reservar la polica alimenticia a los
municipios carecera de validez. Sin embargo, agrega Greca que este tipo de alimentos
de primera necesidad cuyo stock se renueva diariamente, debe ser objeto de una
fiscalizacin permanente, a cuyo fin los inspectores municipales podrn exigir muestras en
cualquier momento, fundamento que an sigue siendo vlido. Greca, Derecho y ciencia
de la administracin municipal. Antecedentes histricos de los poderes comunales de
polica- sanidad-asistencia social, Tomo II:289.
235
Atendiendo al modo en que la accin (legislativa o administrativa) se manifieste ser:
1. negativa, en cuanto el Estado limita el arbitrio de los individuos a fin de que sus
acciones u omisiones no causen daos o peligros a la colectividad (lo que no es sino la
aplicacin de un elemental principio de justicia, el neminen ladere, y est comprendido
en las funciones represivas que el Estado ejerce de pleno derecho), 2. positiva, en cuanto
la Administracin pblica acta directamente con el fin de mejorar las condiciones
higinicas de la poblacin y de los lugares por ella habitados. Segn el momento en que
la actividad administrativa se manifieste ser: 1. preventiva, cuando su accin se dirige a
impedir las enfermedades, y 2. represiva, cuando se dirige a subsanar las enfermedades
ya producidas. Rafael Bielsa, Derecho Administrativo; Legislacin Administrativa;
Principios Generales; Organizacin Administrativa, vol. 1, Tomo 1 (Buenos Aires:
Lajouane, 1929).

120
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

institucional del rgimen alimentario (ver cap. II.1 y 2) las reparticiones


vinculadas a la recaudacin de impuestos (Aduanas, Direccin de
Impuestos Internos) eran las que requeran los servicios de las Oficinas
Qumicas. La preservacin de la salud fsica era responsabilidad primaria
de cada individuo. La defensa de la propia salud se pensaba como
instintiva en el hombre, y las medidas preventivas que a ello tendieran
deban ser tambin individuales. En ese sentido, se sostena que la higiene
era siempre privada236. Sin embargo, se reconoca que la enfermedad del
individuo era un peligro para los dems y, muchas veces, el individuo no
poda defenderse con sus recursos de los peligros que amenazaban su
salud, ni curarse de las enfermedades que pudieran llegar a sufrir. En
estos casos, el Estado estaba obligado a adoptar las medidas necesarias237.
Estas medidas eran parte del objeto mltiple de la polica sanitaria,
aplicacin especial del Poder de Polica del Estado.
El fundamento de este control de los alimentos era el mantenimiento
del orden y la seguridad, a travs del aseguramiento de una poblacin
sana. Se necesitaba una clase trabajadora sana y fuerte, pues individuos
enfermos o dbiles no podran ser una adecuada mano de obra en esta
sociedad que persegua el progreso econmico. Si bien el cuidado de la
salud era un asunto de cada individuo, era necesario tambin realizar
una funcin social de tutela de la salud pblica, con el objeto de suplir el
esfuerzo o accin individual, que no es siempre eficaz, sea por negligencia,
pobreza o ignorancia. Esta funcin, por su ndole y fin adquiere un carcter
de universalidad y en el Estado moderno se concreta en una forma
particular de su actividad: servicio y polica de sanidad238. En relacin a

236
Ibid.
237
Se entenda que, en principio, el cuidado de la salud pblica concerna a cada
individuo y ms an desde que el instinto de propia conservacin es, ya se dijo, innato en
el hombre, y por eso el cuidado de la salud no sera menester imponerlo. Pero si los
mismos trabajadores, individualmente considerados, no podan asumir el cuidado de s
por su relativa miseria, sea por la falta de medios, por las consiguientes privaciones, por
la vivienda insalubre y promiscua, que hasta la moral relaja (), el Estado deba hacerse
cargo de esta funcin: si el mal es de carcter general, las medidas que se adopten para
combatirlo sern tambin de carcter general, y comprendern, por eso mismo, a todos los
individuos de la sociedad. Ibid., 1:363.
238
Ibid.

121
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

los alimentos, la preocupacin inicial era reprimir su adulteracin,


fraude, alteracin, falsificacin y contaminacin239. Recordemos que en
este perodo la reglamentacin bromatolgica- sanitaria vigente era
mayormente de alcance local.
Contemporneamente, diversos autores sostienen que la nocin de
poder de polica se encuentra en crisis por lo que se tiende al abandono
de la nocin o, al menos, a su profundo replanteo. Acordamos con las
crticas a este concepto, por su inutilidad y esterilidad para analizar
problemticas concretas240. Por ello, abandonamos la nocin y optamos
por encuadrar nuestro anlisis directamente en el estudio de las
facultades de control del Estado en relacin a la materia bajo estudio, el
Derecho Alimentario, del cual no puede negarse una preeminencia del
carcter pblico -especficamente administrativista- en la mayora de sus
normas. Se trata de normas que establecen la arquitectura del Estado
para organizar la administracin de una materia especfica, el modo en
que esa actividad debe y puede ser ejercida (y con qu criterios), la
descripcin de los requisitos, objetos, sujetos, parmetros, etc. sujetos al
control del Estado241.

239
Como herramienta para combatir estos problemas, se determinaban una serie de
medidas represivas -multas, comiso, clausuras, e inhabilitacin especial- tratando de
establecer procedimientos para aplicar estas sanciones. La funcin de polica sanitaria
era fundamentalmente negativa, en cuanto al modo de actuacin de la administracin
pblica, y represiva, en cuanto al momento de la intervencin. Prcticamente, el Estado
no actuaba positivamente para la preservacin de la salud humana como un fin en s, se
limita a intervenir para reprimir las conductas que atentan contra la salud pblica.
240 o
Agustn A. Gordillo, Tratado de Derecho Administrativo, vol. II, 4 ed., 2000.
241
El Derecho Alimentario se engloba dentro del Derecho Pblico, en la denominada
parte especial del Derecho Administrativo, sin perjuicio, claro est, de que otras disciplinas
jurdicas tambin regulan no siempre de forma exclusiva- algunas cuestiones conexas de
los alimentos como la propiedad industrial, la autorregulacin en la publicidad de los
alimentos, la calidad en la industria alimentaria, o incluso, la organizacin de las empresas
alimentarias. Miguel ngel Recuerda Recuerda Girela, Seguridad Alimentaria y Nuevos
Alimentos: Rgimen Jurdico-Administrativo (Navarra: Thomson Aranzadi, 2006). En
Argentina, Beatriz Nuez Santiago coincide con la ubicacin del Derecho alimentario en
el sector pblico pero no porque surja como intromisin del Estado en las relaciones
privadas sino como consecuencia del desarrollo de las mismas, las cuales deben ser
interpretadas bajo los principios de jerarqua y sometimiento dando preeminencia al
inters que suscita la consumacin de alimentos en una sociedad. Beatriz A. Nez Nuez
Santiago, Polticas pblicas y derecho alimentario: Del GATT a la OMC en Latinoamrica y
el Caribe (Ciudad Argentina, 1998), 34.

122
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

En este punto conviene hacer algunas aclaraciones conceptuales


generales para delimitar el problema que entendemos abordar cuando
nos referimos al sistema de derecho de los alimentos.
Una primera aclaracin importante refiere al alcance de las normas
analizadas. En la presente investigacin circunscribimos el objeto a la
legislacin nacional de los alimentos, por ello el eje del anlisis recae en el
Cdigo Alimentario. Sin embargo, ello no implica desconocer que en un
ordenamiento federal como el argentino existen legislaciones provinciales
y ordenanzas municipales sobre la materia, as como de organismos de
aplicacin en cada provincia y en muchos municipios242. Esta
multiplicidad de niveles genera no menores conflictos en el reparto de
competencias, algunos de los cuales sern analizados ms adelante (ver
cap. VII.2.3).
Las reglas generales sobre competencia en materia alimentaria entre
se encuentran en la Ley 18.284/69. Su artculo segundo establece que se
trata de una competencia concurrente entre la Nacin, las provincias y la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires: el Cdigo Alimentario
Argentino, esta ley y sus disposiciones reglamentarias se aplicarn y harn
cumplir por las autoridades sanitarias nacionales, provinciales o de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, en su respectiva jurisdiccin,
sin perjuicio de lo cual la autoridad sanitaria nacional podr concurrir
para hacer cumplir dichas normas en cualquier parte del pas (art. 2, Ley
18.284/69).
La autorizacin de produccin, elaboracin y/o fraccionamiento de
productos de acuerdo al Cdigo Alimentario Argentino y disposiciones
reglamentarias, corresponde a la autoridad sanitaria que resulte
competente de acuerdo al lugar donde se produzcan, elaboren o
fraccionen. Debidamente autorizados, pueden comercializarse, circular y

242
La aplicacin de la normativa alimentaria, segn el artculo 2 de la ley 18.284/69 es
concurrente entre los niveles nacional y provincial: El Cdigo Alimentario Argentino,
esta Ley y sus disposiciones reglamentarias se aplicarn y harn cumplir por las
autoridades sanitarias nacionales, provinciales o de la Municipalidad de la Ciudad de
Buenos Aires en sus respectivas jurisdicciones. Sin perjuicio de ello, la autoridad sanitaria
nacional podr concurrir para hacer cumplir dichas normas en cualquier parte del pas.

123
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

expenderse en todo el territorio de la Nacin, sin perjuicio de la


verificacin de sus condiciones higinico-sanitarias, bromatolgicas y de
identificacin comercial en la jurisdiccin de destino (art. 3, Ley
18.284/69). Una regla especial se prev en caso de grave peligro para la
salud de la poblacin que se considere fundadamente atribuible a
determinados alimentos, en los cuales la autoridad sanitaria nacional
podr suspender por un trmino no mayor de treinta das, la autorizacin
de comercializacin y expendio que se hubiere concedido en cualquier parte
del pas (art. 5, Ley 18.284/69).
Corresponde a la autoridad sanitaria nacional verificar las
condiciones higinico-sanitarias, bromatolgicas y de identificacin
comercial de los productos alimentarios que se importen o exporten (art.
4, Ley 18.284/69).
Las autoridades sanitarias nacionales, de las provincias y de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires llevan los registros
correspondientes a los productos que respectivamente autoricen de acuerdo
con los artculos 3, 4 y 8 y de las sanciones que apliquen (art. 7, Ley
18.284/69)243.
Especificando y completando las mencionadas reglas de la Ley
18.284/69, los ttulos II y III del Decreto 815/99 (norma que crea y regula el
Sistema Nacional de Control de Alimentos, ver cap. VI) determinan cules
son los organismos integrantes del Sistema Nacional de Control de
Alimentos, definen sus obligaciones, responsabilidades, atribuciones y
funciones en relacin al control de los alimentos.
Un primer criterio de reparto de la competencia de fiscalizacin es el
origen de los alimentos. Los productos de origen animal y vegetal
(enumerados en listados incorporados en los Anexos I y II del Decreto)
corresponden al Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Agroalimentaria

243
El artculo 8 de la Ley 18.284/69 establece una disposicin transitoria para los
productos que a la fecha de vigencia de la ley se encontraban autorizados segn el
Reglamento Alimentario (Decreto N 141/53 y sus normas modificatorias): sern
reinscriptos a simple solicitud de los interesados, la que deber formularse en el tiempo y
forma que establezca la reglamentacin ante la autoridad sanitaria que hubiere concedido
la autorizacin.

124
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

(en adelante, SENASA)244. Con carcter previo a su ingreso a plaza, el


SENASA fiscaliza las normas higinico-sanitarias de las importaciones de
toda clase de ganados, carnes, pescados y aves, sus productos y
subproductos, estn o no acondicionados para su venta directa al pblico
(art. 13, inc f, Dec. 815/99).
Un segundo criterio de reparto de competencias en materia
alimentaria es segn el grado de elaboracin de los alimentos. La
delimitacin de los productos sujetos a contralor de la Agencia Nacional
de Medicamentos, Alimentos y Tecnologa alimentaria (en adelante,
ANMAT) no est delimitada en una lista detallada, pero bajo su
competencia recaen en especial de los alimentos acondicionados para la
venta al pblico, incluyendo sus insumos que sean de su competencia, y los
materiales en contacto con alimentos, actividades, procesos y tecnologas,
controlando y detectando todos aquellos efectos adversos a la salud
humana que de su consumo pudiera derivar, as como tambin la presencia
en los mismos de residuos o sustancias nocivas (art. 14 del Dec. 815/99).
La ANMAT ejerce las facultades de fiscalizacin de alimentos a travs
del Instituto Nacional de Alimentos (INAL). La competencia de ste ltimo
se determina en forma residual: fiscaliza todos los establecimientos que
elaboren, fraccionen y almacenen, productos alimenticios destinados al
consumo humano excepto los indicados en los Anexo I y II (art. 15 inc. b);
controla y fiscaliza la distribucin, el transporte y la comercializacin de

244
Ver detalle en captulo VII.2.3.a. El SENASA () ser el encargado de () asegurar el
cumplimiento del Cdigo Alimentario Argentino, para aquellos productos que estn bajo su
exclusiva competencia enumerados en el Anexo I y II que forman parte integrante del
presente decreto (artculo 12, Dec. 815/99). El Anexo I enumera cuatro tipos de alimentos
de origen animal y detalla sus subproductos (1. Carnes y productos crneos, 2. Pescado y
productos de la pesca, 3. Aves y productos avcolas, 4. Huevos y productos del huevo). Si
estos productos estn destinados al trnsito federal o internacional, el SENASA tambin
es competente para su registro, de los establecimiento productores y la fiscalizacin de
su elaboracin, industrializacin, procesamiento, etc. (art. 13, inc. c, Dec. 815/99). Si el
trnsito se limita a una sola provincia, el registro corresponde a la autoridad sanitaria de
la provincia en cuestin. El Anexo II enumera tres tipos de alimentos de origen vegetal y
detalla sus subproductos (1. Vegetales frescos, refrigerados y congelados, 2. Productos
vegetales no acondicionados para su venta directa al pblico, y 3. Productos vegetales de
recoleccin silvestre). El SENASA fiscaliza estos productos y los establecimientos que los
procesen, en tanto ese procesamiento no sobrepase la etapa de transformacin
consignada en el art. 13, inc. e del Dec. 815/99.

125
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

los productos alimenticios destinados al consumo humano (art. 15 inc. c);


y fiscaliza la sanidad y calidad de los alimentos acondicionados para su
venta al pblico de elaboracin nacional o importados destinados para ser
consumidos en el mercado interno y/o externo de acuerdo a la normativa
vigente, que no se encuentren bajo la competencia de los otros organismos
del sistema (art. 15 inc. d)245.
Si bien apuntamos que en el conjunto de normas del derecho
alimentario prevalecen las disposiciones de tipo administrativo, cabe
apuntar algunas de esas normas son de carcter sancionatorio de tipo
contravencional246 (artculo 9 de la Ley N 18.284 que establece las
sanciones de multa, comiso, clausura temporal del establecimiento,
suspensin o cancelacin de la autorizacin y publicacin de la
disposicin que establezca la sancin). El Cdigo Alimentario contiene
tambin disposiciones de naturaleza procesal (artculo 12 de la Ley N
18.284) e impositiva (artculo 17 de la Ley 18.284/69, actualmente
derogado)247.
Habiendo hecho estas aclaraciones, retomamos la cuestin de la
reconstruccin de un sistema argentino de derecho de los alimentos.
Adoptando una postura intermedia respecto a la concepcin del sistema
jurdico como un sistema abierto y dinmico que contiene, como una

245
El Decreto 815/99 contiene una regla general en caso de superposicin de controles de
organismos nacionales en un mismo establecimiento: los representantes de la Secretara
de Poltica y Regulacin de Salud del Ministerio de Salud y Accin Social y de la Secretara
de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin del Ministerio de Economa y Obras y
Servicios Pblicos, integrantes de la Comisin Nacional de Alimentos, determinarn el
organismo que intervendr, previo dictamen de la citada Comisin (art. 37, Decr. 815/99).
El Dec. 815/99 contiene otras reglas para resolver conflictos de reparto de competencias
de fiscalizacin en el Ttulo VII sobre Disposiciones generales (ver cap. VII.2.3).
246
La potestad administrativa sancionatoria de tipo contravencional es la atribucin
que, le compete a la Administracin para imponer correcciones a los ciudadanos o
administrados por actos de stos contrarios a lo ordenado por la Administracin. Miguel
S. Marienhoff, Tratado de derecho administrativo, vol. I (Buenos Aires: Abeledo-Perrot,
1972), 578.
247
Un anlisis detallado de estas cuestiones puede verse en la obra de Guajardo, Cdigo
Alimentario Argentino. Captulos VII El Cdigo Alimentario. Infracciones al rgimen. Sus
sanciones, VIII El Cdigo Alimentario. Impugnabilidad judicial de las decisiones
administrativas de la autoridad en lo sanitario-alimenticio y Captulo IX El Cdigo
Alimentario. Recursos impositivos (Pgs. 193-325).

126
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

parte medular, principios y valores248. Los principios son la clave para


ordenar el sistema. Inicialmente identificaremos el conjunto de reglas que
tiene por objeto, directa o incidentalmente, a los alimentos, pero, adems
de estas reglas (codificadas o no) que integran o inciden en el sistema,
intentaremos identificar algunos principios rectores propios del sistema.
El presente captulo se organiza en tres partes. En un primer
apartado delineamos las normas que componen el sistema de derecho de
los alimentos, tanto las que han sido codificadas (legislacin alimentaria
general) como la legislacin alimentaria especial. Tambin reseamos
otras legislaciones nacionales que pueden ser aplicables a los alimentos
(pero no forman parte del sistema) y las conexiones que se establecen con
la regulacin alimentaria. En el segundo apartado abordamos la relacin
entre la codificacin alimentaria de 1969 y la conformacin de un sistema
de Derecho de los Alimentos, analizando el impacto de esta codificacin
en la regulacin alimentaria ya establecida en el Reglamento Alimentario
de 1953, y delineamos algunos principios que habilitaran la
identificacin de un sistema de Derecho Alimentario. Finalmente
esbozaremos algunas conclusiones acerca de las variaciones que presenta
el Cdigo Alimentario en relacin a la fisonoma y los caracteres de los
Cdigos tradicionales (ver cap. I.2 y 3).

III.1.2. Cdigo Alimentario y regmenes especficos


Seguimos aqu las Directrices en materia alimentaria de la FAO la
cual sostiene un concepto amplio del Derecho Alimentario, que incluye
toda legislacin con efecto directo e indirecto en temas alimentarios249.
Estas Directrices ofrecen un modelo para analizar el marco normativo
alimentario de un Estado en el se cual distingue entre aquellas reas

248
Claus-Wilhelm Canaris, Sistema en la Jurisprudencia (Fundacin Cultural del
Notariado, 1998). En relacin a la nocin de Sistema jurdico, la concepcin de Canaris
representa una postura intermedia entre las teoras positivistas por excelencia -desde las
teoras que plantean un sistema fuerte, cerrado de tipo kelseneano hasta un positivismo
precario, como en Savigny- y las teoras antisistmicas.
249
Directrices En Materia de Legislacin Alimentaria (nuevo Modelo de Ley de Alimentos
Para Pases de Tradicin Jurdica Romano-germnica), Estudio Legislativo (FAO, 2006).

127
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

legales que refieren directamente a los alimentos de aquellas que slo


tienen alguna incidencia en los mismos.
El primer grupo incluye la legislacin sobre tipos particulares de
alimentos: alimentos de origen animal, alimentos nuevos, alimentos
funcionales, alimentos de venta ambulante y alimentos orgnicos, la
legislacin sobre sustancias dainas presentes en alimentos y piensos,
como aditivos, residuos de plaguicidas, medicamentos veterinarios y
contaminantes, y la normativa sobre preparacin, tratamiento y venta de
alimentos, adems de la legislacin sobre higiene, irradiacin y etiquetado.
En el segundo grupo comprende aquellas disposiciones legales que no se
dirigen directamente al sector alimentario pero tienen influencia en el
mismo, como la proteccin del consumidor, la salud pblica, el agua, la
tierra y el ambiente250. Siguiendo el modelo de FAO, los denominaremos
como regmenes incidentales (cap. III.1.3).
En relacin al primer agrupamiento, observamos que en el
ordenamiento argentino la mayora de esas cuestiones se encuentran
comprendidas en la regulacin alimentaria codificada. Sin embargo, no
todas las substancias alimenticias y bebidas de consumo humano se
encuentran reguladas en el Cdigo Alimentario. Existen legislaciones
especficas sobre alimentos y bebidas en particular, los cuales por su valor
econmico, cultural o volumen de consumo local, se encuentran
reguladas externamente al Cdigo Alimentario, en forma previa a su
sancin251. Por ello, pueden distinguirse en torno a la regulacin de los
alimentos, un rgimen legal general (codificado) y regmenes legales

250
Ibid.
251
No todos los temas listados en el modelo de FAO se encuentran comprendidos en el
Cdigo Alimentario. Adems de la legislacin especial alimentos de origen animal y
productos vitivincolas que sern aqu descriptas, la regulacin de los alimentos
orgnicos, de reciente e incipiente desarrollo en Argentina, se encuentra regulada en
legislacin especial vinculada al rea agroalimentaria. Un detalle del ordenamiento legal
y las polticas relativas a cultivos y alimentos orgnicos puede verse en el trabajo de
Lucena Spano Tardivo, Agriculturas Alternativas: La Articulacin Entre Agricultura y
Ambiente. Hacia El Rediseo Del Sistema Normativo y Poltico de La Produccin
Orgnica En Argentina (Tesis de Maestra, Universidad Nacional del Litoral Facultad de
Ciencias Jurdicas y Sociales, 2011).

128
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

especficos referidos a ciertos alimentos en particular. En Argentina,


existen dos regmenes especficos:
a) La regulacin nacional de los productos, subproductos y
derivados de origen animal: se encuentran regulados por la Ley
Polica Sanitaria Animal N 3959 sancionada en 1902, sus normas
modificatorias y complementarias, Decretos del Poder Ejecutivo
Nacional y resoluciones del SENASA en la materia.
b) La regulacin nacional de los productos vitivincolas: regulados
por la Ley General de Vinos N 14.878 sancionada en 1959, sus
modificatorias y complementarias, Decretos del Poder Ejecutivo
Nacional y Resoluciones del Instituto Nacional de Vitivinicultura
(en adelante, INV) en la materia.

El Cdigo Alimentario es de aplicacin supletoria en relacin a estos


dos regmenes especficos. As se establece en el captulo Disposiciones
Especiales del Cdigo Alimentario (ex-artculos 1409 y 14010 del Anexo I
del Decreto N 2126/71): 1. Los Vinos y dems productos contemplados en
el Artculo 17 de la Ley N 14.878 seguirn, como hasta el presente, sujetos
al rgimen establecido en dicha ley y sus disposiciones reglamentarias,
continuando su aplicacin a cargo de los organismos
actualmente encargados de velar su observancia. En defecto de la Ley N
14.878, dichos organismos aplicarn supletoriamente las normas
pertinentes de este ordenamiento; 2. Las especificaciones de este
ordenamiento sern de aplicacin supletoria para los
Productos, Subproductos y Derivados de Origen Animal previstos en la Ley
N 3.959, sus modificatorias y su reglamentacin, cuya aplicacin
continuar a cargo de los organismos actualmente encargados de velar por
su observancia, con los cuales coordinar su accin la autoridad sanitaria
nacional.
La coexistencia del rgimen general codificado y los regmenes
especficos se corresponde con una histrica divisin de los organismos
pblicos de aplicacin de dicha regulacin y control de los productos

129
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

regulados, diferenciacin que, con algunas modificaciones y ciertas


reformas institucionales, se conserva en la actualidad. Mientras que la
ANMAT es el rgano de aplicacin del rgimen alimentario codificado252,
el SENASA y el INV, respectivamente, son los organismos de aplicacin y
control de la regulacin de los dos regmenes alimentarios especficos.
Desde el ao 1971 se aspira a la unificacin del rgimen alimentario
en un slo cuerpo normativo. El Decreto N 2126/71 estableca en su
artculo 1411 (texto que actualmente se mantiene en el punto 3 de las
Disposiciones Especiales del Cdigo Alimentario vigente) que "las normas
relativas a las condiciones higinico sanitarias, bromatolgicas y de
identificacin comercial de los alimentos, actualmente incluidas en las leyes
nmeros 3.959 y 14.878, sus modificatorias y su reglamentacin sern
oportunamente revisadas a efectos de su incorporacin definitiva al Cdigo
Alimentario Argentino mediante consulta y participacin de los organismos
competentes".

III.1.2.a. Productos de origen animal. Ley de Polica Sanitaria Animal


N 3959/02
Los productos de origen animal fueron tempranamente regulados en
Argentina, mediante la Ley de Polica Sanitaria Animal N 3959,
sancionada en 1902. Con numerosas modificaciones posteriores, se
encuentra an vigente. Esta ley delegaba en el Poder Ejecutivo facultades
para reglamentar la habilitacin, fiscalizacin sanitaria integral e
inspeccin de todos los establecimientos donde se elaboren o depositen
productos de origen animal, ya sea de la jurisdiccin federal o situados en
una provincia, as como de animales o productos procedentes de otra
nacin, provincia o territorio, se destinen al comercio internacional,
interprovincial o de una provincia con territorios de jurisdiccin federal o
viceversa.

252
Cabe sealar que adems, de autoridad de aplicacin del Cdigo Alimentario
Argentino, la ANMAT aprueba y fiscaliza medicamentos, domisanitarios y dispositivos de
tecnologa mdica. Ver cap. VI.3.1.

130
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Un ao antes de la sancin del Cdigo Alimentario Argentino, esta ley


se reglament mediante el Decreto N 4238/68 (Reglamento de Inspeccin
de Productos, Subproductos y derivados de Origen Animal). Este
reglamento unifica los requisitos bromatolgicos e higinicos-sanitarios y
de elaboracin de los productos alcanzados por la Ley N 3.959/02.
Cuando en 1969 se aprueba el Cdigo Alimentario, esta
reglamentacin especfica sobre sanidad animal no se derog para su
incorporacin en un solo cuerpo junto con la correspondiente a las dems
substancias alimenticias, que ya se encontraban sistemticamente
reguladas en el Reglamento Alimentario Nacional (Decreto N 141/53, cuyo
texto se converta en Cdigo Alimentario). Tampoco en 1971, cuando se
reglament la Ley 18.284/69, se incorpor este rgimen especfico al resto
de la normativa alimentaria codificada, y hasta el presente se mantiene
vigente por separado. Como sealamos, las normas del Cdigo
Alimentario son de aplicacin supletoria para todas las cuestiones no
reguladas en el rgimen especial para productos de origen animal (art.
1410 del texto original del Cdigo Alimentario).
Esa norma (texto an vigente) establece que la aplicacin de las
disposiciones de la Ley N 3.959 continuar a cargo de los organismos
actualmente encargados de velar por su observancia, con los cuales
coordinar su accin la autoridad sanitaria nacional". En 1969, haca
referencia al Servicio de Luchas Sanitarias SELSA- que haba sido creado
en el ao 1963 (Decreto- ley N 6134/63) ante la necesidad de incrementar
la sanidad de la produccin pecuaria teniendo en cuenta la incidencia que
las enfermedades de los animales tienen sobre la economa nacional y
considerando que resulta conveniente centralizar y coordinar en la
Direccin General de Sanidad Animal dependiente de la Secretara de
Estado de Agricultura y Ganadera, la programacin y ejecucin de las
luchas sanitarias, de comn acuerdo con las organizaciones agropecuarias
representativas de los productores, considerando tambin la necesidad de
contar con un organismo capacitado para establecer y uniformar nuevas
tcnicas para el diagnostico de las enfermedades que sea

131
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

estructuralmente adecuado con tcnicos expertos y perfectamente


capacitados dedicados en forma integral y exclusiva a su tarea a efecto de
lograr un mayor y a la vez mas econmico rendimiento, as como la
organizacin de un servicio estadstico253.
Diez aos ms tarde, mediante la Ley N 19857/73 (reglamentada por
Decreto 367/73) se crea para cumplir con sta y otras funciones, el
Servicio Nacional de Sanidad Animal- SENASA- como organismo
centralizado en jurisdiccin del Ministerio de Agricultura y Ganadera de
la Nacin254.

III.1.2.b. Productos Vitivincolas. Ley General de Vinos N 14.878/59


Los productos vitivincolas se encuentran regulados por la Ley
General de Vinos N 14.878 que fuera sancionada el 23 de octubre de 1959,
y dems normas modificatorias y complementarias de la misma, as como
Decretos del Poder Ejecutivo Nacional y Resoluciones del Instituto
Nacional de Vitivinicultura INV- sobre aspectos tcnicos de dicha
materia.
La regulacin de los productos vitivincolas es una de las cuestiones
vinculadas a la alimentacin humana cuya regulacin no est
incorporada en el Cdigo Alimentario Argentino. Como vimos, el Decreto
2126/71 en su Anexo I, versin original (actualmente Disposiciones
Especiales), dispona: Los vinos y dems productos contemplados en el
artculo 17 de la ley 14.878 seguirn, como hasta el presente, sujetos al
rgimen establecido en dicha ley y los organismos actualmente encargados
de velar por su observancia. En defecto de la ley 14.878, dichos organismos
aplicarn supletoriamente las normas pertinentes de este ordenamiento.
Los vinos fueron una de las sustancias del rgimen alimentario que
ms tempranamente mereci una regulacin legal. Si bien existi

253
Citas de los considerandos del Decreto- ley N 6134/63, publicado en el B. O. del 31 de
julio de 1963 (Ao LXXI, num. 20.184, p. 2).
254
Sobre las funciones y competencia del SENASA en el marco del Sistema Nacional del
Control Alimentario ver cap. VI.3.3.

132
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

produccin nacional de vinos en argentina, no fue hasta la llegada del


ferrocarril, a partir de 1887, que permite la instalacin en Cuyo de
numerosos inmigrantes italianos y espaoles que traan consigo sus
cepajes y costumbre vincolas, poca en la que se construyeron grandes
bodegas, pero su produccin de calidad comenz a mezclarse con los
vinos no tan genuinos de Buenos Aires, por lo cual, y resultado de un
estudio de uno de los primeros funcionario bromatlogos del pas, Pedro
Arata, se sanciona en 1893 la primera ley sobre vinos, tomando por base
la norma alemana255. Esta Ley N 3029 sobre la Reglamentacin del
Comercio de Vinos, sancionada el 27 de octubre de 1893 R. N. 1893, t. II, p
389) fue una de las primeras normas nacionales que mencion el control
de las oficinas qumicas (cap. II.1.1), siendo los vinos unos de los objeto
tems individualizados que por su importancia comercial recibi
tratamiento legislativo ms tempranamente. Esta ley define por primera
vez las condiciones a las que deba someterse el comercio de vinos,
definiendo el vino natural (producto de la fermentacin de mosto
proveniente del zumo de la uva fresca, art. 1 inc. 1) y estableca que
cuando condiciones especiales de la cosecha hayan obligado al productor a
usar de mtodos de correccin aconsejados por los enlogos, deber ser
especificado en el envase as como los procesos de adicin de azcar o de
alcohol tambin deban ser aclarados en la etiqueta para evitar el engao
al consumidor (art. 1 inc. 2 y 3). Esta primera ley intentaba proteger la
genuinidad del producto, y prohiba absolutamente el uso de colorantes
artificiales o naturales que no sean la materia propia de la uva en la
elaboracin de los vinos (art. 5) y estableca penas de multa, confiscacin
para el caso de adulteracin o engao y prisin en caso de reincidencia.
La Ley N 3029/893 regula lo que puede considerarse el primer
sistema de alerta alimentaria del pas, pues faculta a cualquier
interesado para denunciar a la autoridad que corresponda las
infracciones de esta ley, pero con la particularidad de premiar o castigar

255
Edgardo Daz Araujo and Mara Jos Iuvaro, Vitivinicultura y Derecho (Editorial
Dunken, 2006).

133
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

al denunciante segn el resultado de la comprobacin de la falta: si se


comprobaba la infraccin, de las multas impuestas se destinarn a la
Municipalidad respectiva que hubiera hecho el anlisis, con deduccin del
50 por ciento para el denunciante que haya descubierto el fraude (art. 12),
pero en caso de denuncia no comprobada el autor de la misma sufrir la
pena de $50 a $200 y ocho das de arresto, si hubiera procedido de mala fe
(art. 13).
Avanzando en el sentido de la proteccin de los vinos genuinos, en
1904 se sanciona la Ley N 4363 (B. O. Ao III, Num. 3289, Pg. 17280, de
fecha 3/10/1904) para evitar la prctica extendida en Buenos Aires de
elaborar vinos en base a pasas de uvas. El artculo primero de dicha ley
delimitaba los vinos genuinos en el territorio de la Repblica, a los
obtenidos por la fermentacin de la uva fresca o simplemente estacionada,
definiendo tambin los casos que se consideraran no genuinos256.
Dada la precaria situacin econmica global a fines de siglo XIX, que
se extiende, se produce el problema de los excedentes en la produccin de
los vinos, que intenta solucionarse en Mendoza, con la creacin de una
Sociedad Vitivincola para adquirir frutos sobrantes, pero el problema de
los excedentes se agrav durante crisis mundial de 1930257. Se dictan a
nivel nacional la Ley N 12.137, sancionada el 20 de diciembre de 1934,
para gestionar la problemtica, creando la Junta Reguladora de Vinos,
autorizada para comprar excedentes y adquirir tierras en produccin y
destinarlas a otros usos.
En las dcadas de 1940-1950, con el crecimiento en las ciudades, el
desarrollo de la industria local y el aumento en los salarios de la clase
obrera, se produce una nueva expansin del consumo de los vinos que no
puede ser cubierto con la produccin regulada restrictivamente durante

256
El artculo siguiente explicaba Adems, prohiba la prctica que intentaba erradicar:
A los efectos de esta ley y de sus disposiciones penales, sern considerados vinos no
genuinos: 1. Los obtenidos con pasas; 2. Los obtenidos con los orugos; 3. Aquellos a los
que se les agreguen substancias que, aun siendo naturales en los vinos genuinos, alteren su
composicin o desequilibren la relacin de los componentes del vino genuino. Art. 2 de la
Ley N 4363 (B. O. Ao III, Num. 3289, pag. 17280, de fecha 3/10/1904).
257
Araujo and Iuvaro, Vitivinicultura y Derecho.

134
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

la dcada anterior. La Direccin Nacional de Qumica, entidad a cargo de


la fiscalizacin de los vinos, manifestaba la preocupacin del gobierno
nacional y los gobiernos provinciales por el problema del vino, un
problema extraordinariamente complejo en el cual juegan intereses de
muy diversa ndole, pasando revista a los factores que lo generaban: el
aumento vegetativo de la poblacin, aumento de su poder adquisitivo,
escaso aumento de las reas cultivadas y accin de las plagas, todo lo cual
disminua la cantidad de vino disponible por persona258.
Para resolver este problema se desarroll la plantacin masiva de
variedades comunes y la instalacin de plantas de fraccionamiento en los
centros de consumo. Se conforma as un modelo de vitivinicultura masiva y
dividida entre viateros, bodegueros y fraccionadotes, que durara aos, y
para asegurar el acceso al consumo de vinos de la poblacin, se fij un
precio mximo de venta para los vinos comunes (el cual no rega para los
vinos finos)259.
Hacia el final de la dcada, luego de experimentar una ampliacin en
los niveles de produccin y de consumo del vino, para asegurar su
calidad, se sanciona la Ley general de Vinos N 14.878/59. La fiscalizacin
de los vinos se encontraba dentro de las competencias de la Direccin
Nacional de Qumica, pero la importancia alcanzada por la produccin e
industria de los vino justific la creacin de un organismo especializado,
el Instituto Nacional de Vitivinicultura. Este Instituto se creaba sobre la
base de la Direccin de Vinos y otras Bebidas, vinculado al Poder Ejecutivo

258
Direccin Nacional de Qumica, El Problema Del Vino, Anales de La Direccin
Nacional de Qumica 7 (1951): 6.
259
Araujo and Iuvaro, Vitivinicultura y Derecho, 13. Los vinos se clasificaban en finos, el
producto que proviene de cepas de calidad superior, que han sido cultivadas en lugares
apropiados, en condiciones climticas favorables, cuya elaboracin ha merecido un
cuidado especial y que por estacionamiento de varios aos en vasijas de madera primero y
de vidrio despus, ha adquirido cualidades de aroma y sabor que lo hacen destacar
netamente de los productos comunes, o comunes, todos aquellos otros que no reunan
dichas condiciones y eran, por lo tanto, de un costo muy inferior. Sin embargo, el
establecimiento de un lmite de precio al vino comn, gener nuevos problemas pues
impuls la prctica de fraudes al Estado para pretender obtener la clasificacin como
finos de vinos que no haban sido objeto del delicado proceso requerido para ello. La
Direccin Nacional de Qumica insisti en la importancia de intensificar su labor de
control de los recaudos para certificar la calidad de los vinos, para evitar esta maniobra
fraudulenta. Direccin Nacional de Qumica, El Problema Del Vino.

135
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

por intermedio del Ministerio de Economa, con autarqua tcnica, funcional


y financiera, y jurisdiccin en todo el territorio de la Nacin, como
organismo competente para entender en la promocin y el control tcnico
de la produccin, la industria y el comercio vitivincolas (art. 2), con sede
oficial en la provincia de Mendoza260. Esta ley estableca tambin fuertes
sanciones para los casos de adulteracin261.
En los 60, todos los sectores vitivincolas se pusieron de acuerdo en
un proyecto de ley que fijara los objetivos comunes de la industria, cuales
eran la integracin vertical de la industria, el fomento de las
exportaciones, la formacin de stock, el fraccionamiento de origen, la
estabilizacin de las fluctuaciones econmicas, adecuando la poltica
tributaria y crediticia a esos cambios estructurales. Siguiendo estas
pautas, en 1970 se sanciona la Ley de Poltica Nacional Vitivincola N
18.905, reglamentada por Dec. 3198 del mismo ao262.
En los aos 80, tiene lugar un proceso de concentracin, cada y
estatizacin de la vitivinicultura argentina: Haban entrado en
produccin los viedos plantados al amparo de la desgravacin impositiva.
Por otro lado, se inici un cambio de la titularidad de las bodegas
tradicionales, en un proceso de concentracin. El mismo entro en crisis por
la cada de un grupo financiero que haba adquirido parte de ellas. Muchas
de las viejas bodegas mendocinas, de familias italianas y espaolas, que se
encontraban en manos de numerosos herederos y que haban impulsado la
produccin de vinos para el mercado interno, terminaron intervenidas por

260
El Instituto estaba constituido por un presidente, que deba tener un ttulo habilitante
en la materia, y Consejo Directivo integrado por representantes de las provincias de
Mendoza, San Juan, Ro Negro y la Rioja, y un representante de los productores, los
industriales, las cooperativas vitivincolas, del resto de las provincias vitivincolas por
orden de produccin, de los obreros vitivincolas y de los fraccionadores de vino,
respectivamente.
261
Ms tarde, la Ley N 17.849/68 actualiz los montos de las multas fijados por la Ley
14.878 e incluy a los vinos manipulados entre productos sujetos a decomiso.
262
Tambin en el ao 1970, mediante la Ley 18.600, se organiz la elaboracin por
cuenta de terceros Es decir, la que hacan los bodegueros para los viateros sin bodega
que buscaban salir de la fragilidad de un mercado de uvas, por el carcter perecedero del
producto y la coincidencia de la poca de la cosecha con las inclemencias climticas, que
los colocaba en una desigualdad de trato Araujo and Iuvaro, Vitivinicultura y Derecho,
14.

136
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

el Estado263. En 1982 se dicta la Ley N 22.667 sobre Medidas de carcter


estructural que se consideran necesarias aplicar a la industria vitivincola,
la cual establece una reconversin vitivincola, e instala un cupo nacional
de produccin de vino a partir de vendimia de 1983. Dos aos ms tarde,
si dicta la Ley 22667 que establece una amnista a los viateros,
bodegueros, fraccionadotes y dems responsables que hubieran incurrido
en infracciones a la Ley General de Vinos N 14.878/59, sus normas
complementarias y/o reglamentarias.

III.1.2.3. Regmenes que inciden en la regulacin alimentaria


Adems de los regmenes alimentarios especficos sobre los
productos y subproductos de origen animal y los productos vitivincolas,
hay otros aspectos de los alimentos (considerados en general) cuya
regulacin no es completamente captada en el rgimen del Cdigo
Alimentario sino que resulta de su integracin con un conjunto de normas
aplicables en general a otros productos, adems de los alimenticios. Como
expresamos, siguiendo el modelo de legislacin alimentaria propuesto por
FAO, denominaremos tales regmenes como incidentales264.
En el ordenamiento argentino, los regmenes incidentales ms
prximos al sistema de derecho alimentario refieren a la identificacin
(etiquetado) de los productos alimenticios, problema que adquiere
diferentes denominaciones segn la subdisciplina jurdica que lo aborde
(rotulado de los alimentos, derecho a la informacin de los consumidores,
identificacin comercial de productos alimenticios). As, encontramos
diferentes disposiciones aplicables a este aspecto: el rgimen codificado
en el Cdigo Alimentario, la Ley N 22.804/83 de Lealtad Comercial, la Ley
N 24.240/94 de Defensa del Consumidor, y los mencionados regmenes
especficos cuando se trate de productos de origen animal y productos
vitivincolas.

263
Ibid.
264
Directrices En Materia de Legislacin Alimentaria (nuevo Modelo de Ley de Alimentos
Para Pases de Tradicin Jurdica Romano-germnica).

137
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Esta multiplicidad de legislaciones aplicables complejiza el panorama


legislativo, fruto de la falta de coordinacin de las distintas normas que
actan sobre el tema de la identificacin comercial de todos los productos y
de los alimentos en especial265. En estos casos de regmenes incidentales,
el sistema de derecho alimentario entra en contacto con otros campos
jurdicos: el subsistema del derecho comercial y el microsistema del
derecho del consumidor.
En el Derecho Alimentario codificado encontramos tres referencias a
la cuestin del rotulado de los productos alimenticios. En primer lugar, el
artculo 19 de la Ley N 18.284/69 establece que los rtulos, envases y
envolturas de los productos autorizados segn el Cdigo Alimentario
debern expresar con precisin y claridad sus condiciones higinico-
sanitarias, bromatolgicas y de identificacin comercial, de acuerdo con las
caractersticas que haya determinado la autorizacin prevista en los
Artculos 3, 4 y 8, y ser de competencia de la autoridad sanitaria
entender sobre el particular. En segundo lugar, el Anexo II del Decreto N
2126/71 -que reglament dicha ley- dispone (sobre el mencionado artculo
19) que la aplicacin de las normas sobre rotulacin de productos
alimenticios exigida en el Cdigo ser de competencia exclusiva de la
autoridad sanitaria que autorice la produccin, elaboracin,
fraccionamiento, importacin o exportacin de dichos productos (...).
Es decir, la competencia del control del rotulado de productos
alimenticios es exclusiva de las autoridades sanitarias de la Nacin y las
provincias, que la ejercen en forma concurrente (pues es as como se
atribuye la competencia para autorizar la produccin, elaboracin,
fraccionamiento, etc. de los alimentos segn los art. 3 y 4 de la Ley N
18284/69). De este articulado puede interpretarse que ninguna otra
autoridad de control puede intervenir en el tema. Segn Guajardo, esta
exclusividad de la autoridad de aplicacin se refiere no slo a las normas

265
A la falta de coordinacin tcnica en la elaboracin y la aplicacin de las distintas
normas, se agrega el problema de los diferentes bienes o derechos que stas protegen
(salud pblica, derechos de los consumidores individuales, propiedad intelectual, etc.).
Guajardo, Cdigo Alimentario Argentino, 334.

138
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

del Cdigo Alimentario sino que tambin comprendera la aplicacin de


toda otra norma del rgimen general de identificacin de productos,
cuando se trate de productos alimenticios.
En tercer lugar, el Cdigo Alimentario contiene un captulo con
Normas para la rotulacin y publicidad de los alimentos (captulo V). Este
captulo actualmente se compone de tres Reglamentos Tcnicos
incorporados por Resoluciones Ministeriales conjuntas (instrumento por
el que se aprueba las reglamentaciones del MERCOSUR, ver captulo V.1.2)
y dieciocho artculos que subsisten de su construccin original266.
Originariamente, el captulo se denominaba Identificacin comercial.
Rotulacin. Publicidad y se compona de veintisiete artculos (arts. 220 al
246). Regulaba las caractersticas de los productos alimenticios que deba
contener su rotulado (composicin del producto, nmero de registro, ao
de elaboracin, fecha de vencimiento, etc.) con la finalidad de evitar la
induccin de errores o engaos al consumidor respecto de la calidad y
cantidad de los productos (por ejemplo, la exigencia de uso del idioma
nacional). Adems de estas pautas para proteccin de los intereses de los
consumidores, el rgimen alimentario codificado avanz sobre cuestiones
relativas al aspecto comercial de la identificacin de los productos (ms
all de su control bromatolgico) por expresa intencin del legislador de
concentrar en un slo cuerpo legal todas las disposiciones sobre la
materia, facilitando su consulta a los obligados y a la autoridad de
aplicacin, que ser exclusivamente sanitaria267. De all que el Captulo
V inicialmente tambin regul cuestiones que no se vinculan

266
Se trata de: 1. Reglamento Tcnico MERCOSUR para la Rotulacin de Alimentos
Envasados, 2. Reglamento Tcnico MERCOSUR sobre el Rotulado nutricional de Alimentos
Envasados (Anexos I y Anexo II de la Resolucin Conjunta SPRyRS 149/2005 y SAGPyA
683/2005 que incorpora al Cdigo Alimentario las Res. GMC N 26/03 y 46/03,
respectivamente), y 3. Reglamento Tcnico MERCOSUR de Porciones de Alimentos
envasados a los fines del rotulado nutricional, aprobado por Res. Conj. MSyA 159/05 y
SAGPyA 684/05, que incorpora la Res. GMS 47/03. Los artculos que an se encuentran
vigentes son: arts. 221, 222, 224, 227, 228, 233 bis, 235, 235 bis 1, 235 bis2, 235 tris, 235
quater, 235 quinto, 235 sexto, 235 sptimo, 240, 243, 244 y 245, segn modificaciones y
ratificaciones de la Res. Conj. MSyA 149/05 y SAGPyA 683/05, entre otras.
267
Mensaje de Elevacin que acompa el proyecto de ley de Cdigo Alimentario al
Poder Ejecutivo, 18 de julio de 1969.

139
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

directamente con la inocuidad del producto sino con sus condiciones de


comercializacin268. Este amplio espectro de la normativa sobre rotulado
codificada fue recortado mediante Res. N 2343/80 del Ministerio de
Bienestar Social y consecuentemente se modific la denominacin del
captulo por la que conserva hasta la actualidad: Normas para la
Rotulacin y publicidad de los alimentos269.
Adems de estas disposiciones del Cdigo Alimentario aplicables a los
productos alimenticios en general, cuando se trate de productos de origen
animal (regidos por la Ley N 3.959/902 de Polica Sanitaria Animal,
modificatorias y complementarias) sern de aplicacin las normas de
identificacin comercial incluidas en el Reglamento de Inspeccin de
Productos, Subproductos y Derivados de Origen Animal (captulo 26 del
Dec. N 4238/68). Lo mismo sucede con los productos de origen
vitivincola, en cuyo caso se aplicarn adems las disposiciones sobre
identificacin comercial que dicta el Instituto Nacional de Vitivinicultura,
en cumplimiento del art. 14 de la Ley N 14.878/59.
Es decir, la regulacin relativa a la identificacin de los alimentos y
bebidas se encuentra centralmente en el sistema de derecho alimentario
(rgimen codificado y regmenes especficos) el cual tiene por objeto los
aspectos higinico-bromatolgicos de los productos alimenticios que son
controlados por la autoridad sanitaria de aplicacin del Cdigo
Alimentario. Se trata de normas de que describen las caractersticas
tcnicas que debe reunir el rotulado de los productos alimenticios y
bebidas sujetas a control estatal, un tipo de regulacin que se encuadra en
la normativa administrativa y que tiene por finalidad proteger tanto a los
consumidores, a travs de esta actividad de control y fiscalizacin estatal
(al evitar el error o engao respecto a la calidad sanitaria- bromatolgica

268
Por ejemplo, el art. 224 del Cdigo Alimentario determinaba que los productos que se elaboren en
el pas sern considerados como provenientes de la Industria Argentina, an cuando se usen materias
primas extranjeras en cualquier proporcin (segn Res Conj. MSyA 149/05 y SAGPyA 683/05).
269
La Res. 2343/80 carece de registro de publicacin, segn la web del Boletn Oficial de
la Nacin (www.boletinoficial.gov.ar) slo se toma nota de su existencia a partir de su
mencin en las Resoluciones Conj. N 149/2005 y 683/2005 de SPR y RS SAGP y A,
publicada el 26 de septiembre de 2005.

140
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

de los productos) como a los elaboradores, distribuidores, comerciantes,


etc. (al evitar el error o engao del consumidor tambin se protege la
equidad y buena fe en las transacciones comerciales).
A la regulacin del sistema de Derecho Alimentario hay que agregar
las disposiciones de otras legislaciones incidentales. Por un lado, desde el
sistema de derecho comercial, la Ley N 22.804/83 de Lealtad Comercial
reglamentada (en lo relativo a la rotulacin) por la Res. de la Sec. de
Comercio N 100/83, aplicable a los productos alimenticios en virtud de la
remisin del ex artculo 1412 del Cdigo Alimentario (actualmente, en las
Disposiciones Especiales) que establece: 4. Las disposiciones contenidas en
el Ttulo V del presente ordenamiento, sobre Identificacin Comercial-
Rotulacin-Publicidad, no excluyen la observancia de las normas
pertinentes contenidas en la Ley N 11.275, sus complementarias y su
reglamentacin y de las que en el futuro se dictaren sobre identificacin de
mercaderas (Ley N 19.982)".

III.1.3.a. La identificacin de las mercaderas


Las dificultades que presenta la existencia de diferentes regmenes
que regulan distintos aspectos del mismo tema (identificacin de los
productos alimenticios) han sido abordadas por la jurisprudencia en
casos que vinculan la normativa del Cdigo Alimentario con la Ley de
Lealtad Comercial N 22.802/83 (en adelante, LLC). El contacto de estos dos
regmenes suscita conflictos tanto en relacin a la interpretacin de la
normativa como de competencia para su aplicacin.
Un primer problema se presenta en la articulacin de las detalladas
disposiciones del Cdigo Alimentario sobre las caractersticas que deben
reunir los productos alimenticios (higinicas- bromatolgicas y tcnicas)
para ser autorizados por la autoridad de aplicacin correspondiente
(nacional, provincial o municipal) con el artculo 5 de la LLC que prohbe
consignar en la presentacin, folletos, envases, etiquetas y envoltorios,
palabras, frases, descripciones, marcas o cualquier otro signo que pueda
inducir a error, engao o confusin, respecto de la naturaleza, origen,

141
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

calidad, pureza, mezcla o cantidad de los frutos o productos, de sus


propiedades, caractersticas, usos, condiciones de comercializacin o
tcnicas de produccin. El problema se presenta cuando se pretende
probar la no induccin a error, engao o confusin que refiere la LLC en
relacin a los productos alimenticios, mediante la acreditacin del
cumplimiento de los requisitos exigidos por el Cdigo Alimentario y la
consiguiente obtencin de autorizacin del rotulado por parte de su
autoridad de aplicacin.
El caso Molinos Ro de la Plata, fallado por la sala B de la Cmara el
23 de mayo de 2000270, se origina por una disposicin del Director
Nacional de Comercio Interior que ordena a la empresa "Molinos Ro de
La Plata S.A." el cese de la rotulacin con la leyenda "Aceite de Girasol,
Marca Ideal, 1 litro" ya que induca a error, engao o confusin respecto
de la naturaleza, origen, calidad y/o pureza del producto, infringiendo el
art. 5 de la Ley N 22.802/83.
La empresa Molinos Ro de La Plata S.A solicit la suspensin de la
ejecucin de la medida y ese tribunal dispuso la suspensin cautelar (con
fecha 29 de setiembre de 1999). La recurrente seal graves
irregularidades en el procedimiento analtico de las muestras extradas,
pero la Cmara consider que los inspectores de la Secretara de
Industria, Comercio y Minera actuaron dentro del marco de la Ley N
22.802. (art. 11, 12, 14 y 17).
La Cmara entendi que el agravio referente a que las medidas
apeladas fueron dictadas por la Secretara de Industria, Comercio y
Minera excedan su competencia, no poda prosperar pues el art. 14 inc.
e) de la ley 22.802 faculta a la autoridad de aplicacin, mediante el
organismo en el cual se deleg la tramitacin del sumario, a ordenar el cese
de la rotulacin, de la publicidad o de la conducta por medio de las cuales se
infrinjan las normas establecidas por la citada ley, durante la instruccin
del sumario y la atribucin es la lgica consecuencia de la comprobacin

270
Molinos del Ro de la Plata (23/05/2000, sala B), publicado en La Ley 2000-E, 598 -
DJ2000-3, 1185. Cita Online: AR/JUR/4357/2000.

142
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

de la infraccin, aunque solamente tenga carcter provisorio, porque as se


evitar que se siga perjudicando al consumidor o al competidor (consid.
IX).
La recurrente tambin present agravios acerca de que la Direccin
Nacional de Comercio Interior haba aplicado las normas IRAM (que no
son normas pblicas y exigibles) para el dictado de las medidas apeladas,
y la Cmara consider que deba prosperar pues el producto slo debe
cumplir obligatoriamente con las normas del Cdigo Alimentario, es decir,
los art. 525y art. 521 del mismo271. Este ltimo establece que: "Los aceites
alimenticios se clasificarn de la siguiente manera: 1. /) El aceite
alimenticio proveniente de una sola especie vegetal. A los efectos de su
obtencin industrial, se admitir la presencia de otro aceite alimenticio en
carcter de contaminante, en proporcin mxima de 5 % en peso".
De los informes tcnicos del INTI (organismo que haba realizado los
controles analticos) se desprenda que la composicin en cidos grasos de
las muestras del producto cuestionado corresponda a la de un aceite de
girasol contaminado con otro aceite vegetal. Segn los anlisis de las
muestras extradas, esta contaminacin superaba el lmite de tolerancia
establecido en la norma IRAM de girasol N 5529. Sin embargo, dado que
las normas IRAM son normas tcnicas de carcter privado no obligatorias
para la fabricacin y el rotulado, y que las muestras no superaban el 5%
en peso que autoriza el art. 521 del Cdigo Alimentario, la Cmara
consider que el producto analizado -aceite alimenticio- provena de una
sola especie vegetal: no se advierte que el rtulo del producto sea
incorrecto, susceptible de inducir a error, engao o confusin en cuanto a la
calidad, pureza, mezcla y dems caractersticas de aqul, por lo cual no se
habra transgredido lo dispuesto por el art. 5 de la ley 22.802 (consid.
XIII). La Cmara rechaza el planteo de nulidad y revoca la resolucin
apelada.

271
Segn el artculo 525; "Los aceites comestibles, con la sola excepcin del aceite de oliva
de presin o virgen, deben haber sido convenientemente refinados, a travs de procesos
tecnolgicamente adecuados, con el fin que cumplan con las exigencias del presente
Cdigo.

143
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Un segundo tipo de conflicto que enfrenta la regulacin del Cdigo


Alimentario y la LLC se produce en relacin a la determinacin de la
autoridad de aplicacin de las sanciones previstas en la LLC, dado que se
trata de una facultad concurrente entre la Nacin y las provincias. En el
caso El Japons S.R.L., del 27 de Abril de 2007, la Cmara Nacional de
Apelaciones en lo Penal Econmico, sala A272 sostuvo la simultaneidad e
independencia de los regmenes bromatolgico y de lealtad comercial
(considerando ambos igualmente obligatorios para el elaborador de
productos alimenticios) al resolver la apelacin de una multa impuesta a
un establecimiento elaborador y envasador de alimentos, por el
Subsecretario de Defensa del Consumidor del Ministerio de Economa y
Produccin de la Nacin en razn de tener listo para la venta un producto
alimenticio cuyo contenido neto no respetaba los valores requeridos por
la Res. 306/92 de la Secretara de Industria y Comercio (reglamentaria de
la LLC 22.802/83).
La empresa solicit la eximicin o disminucin de la multa
invocando que dichos productos haban sido autorizados por el Instituto
de Control de Alimentacin y Bromatologa de la provincia de Entre Ros y
que, al no infringir la normativa vigente, no se afectaba al bien jurdico
protegido, dada la veracidad de los datos en los rtulos. Se consider que
la materialidad de la infraccin haba sido debidamente acreditada ya
que el contenido neto de la mercadera cuestionada no era el permitido
por la reglamentacin vigente. El juez opinante separ los regmenes
involucrados (bromatolgico y de lealtad comercial) explicando que lo
que se le reprocha a la sumariada, como elaboradora y envasadora del
producto en infraccin, no es la veracidad de la informacin consignada en
el mismo, sino que ste se encontraba en transgresin a lo normado por la
resolucin N 306/92 y que la circunstancia de que el Instituto de Control
de Alimentacin y Bromatologa de la provincia de Entre Ros autorizara la
utilizacin de los rtulos, no obsta al ejercicio de las facultades de

272
El Japons S.R.L. (27/04/2007, sala A). Publicado en La Ley Online. Cita online:
AR/JUR/2893/2007.

144
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

verificacin de la normativa sobre lealtad comercial, que posee la autoridad


de aplicacin. Finalmente, plantea la simultaneidad de los regmenes y la
obligatoriedad de cumplimiento de ambos: se trata en el caso, de distintos
bienes jurdicos tutelados por distintas normas que rigen simultneamente,
debiendo cumplir el producto con todas las normas que le resultan
aplicables273.

III.1.3.b. La defensa del consumidor


Desde 1993, con la sancin de la Ley N 24.240/93 de Defensa del
Consumidor y luego por el reconocimiento constitucional de los derechos
de los consumidores y en 1994, el microsistema de derecho del
consumidor puede ser considerado otro de los regmenes incidentales en
el sistema de Derecho Alimentario. La Ley de Defensa del Consumidor
contiene normas generales relativas a la informacin que debe brindarse
al consumidor, que pueden tener aplicaciones ms especficas en el
campo de la identificacin de productos (captulo II sobre Informacin al
consumidor y proteccin de la salud).
El Derecho Alimentario legislado, fundamentalmente a travs de la
Ley 18.284/69 y sus Decretos Reglamentarios (centralmente, Decretos
2426/71 y 815/99) se focaliza en establecer conceptos, reglas tcnicas y
procedimientos administrativos fundamentalmente sobre cuestiones de
tcnica bromatolgica (definiciones de distintos tipos de alimentos,
composicin, inspeccin, habilitacin, registro, etc.) para regular las
funciones y articular las relaciones de los distintos integrantes estatales
del sistema de control alimentario, y atribuir responsabilidades a los
agentes privados del mercado de alimentos. As por ejemplo, la nica
mencin a los consumidores que encontramos en el texto del Decreto
815/99 es el reconocimiento de su proteccin como fin ltimo del sistema
nacional de control de alimentos. Sin embargo, existe una evidente

273
Considerando IV, del Voto del Dr. Bonzn, al cual adhieren los Dres. Hendler y
Repetto. La Cmara confirm la multa reduciendo su importe a la mitad (teniendo en
cuenta que la sumariada no registraba antecedentes por anteriores infracciones a la
LLC).

145
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

asimetra de poder e informacin en los intercambios que se producen


entre agentes del mercado (productores de materia prima, elaboradores,
distribuidores de productos alimenticios, restaurantes, cadenas de
supermercados, etc.) y consumidores de alimentos.
El rgimen legal de proteccin de los consumidores -en tanto
agrupamiento social ms dbil- se encuentra desarrollado en otras
normas, fundamentalmente el art. 42 de la Constitucin Nacional y la Ley
N 24240/93 de Defensa del Consumidor, que conforman el
microsistema de derecho del consumidor. El Derecho Alimentario, si
bien tiene como uno de sus dos grandes fines la proteccin de la salud del
consumidor (en paralelo y conjuntamente con la lealtad en los
intercambios comerciales), se trata de un rgimen esencialmente tcnico
(tcnico- bromatolgico o tcnico-jurdico, administrativo y procesal).
La articulacin de los derechos de proteccin al consumidor y el
rgimen alimentario no est expresamente resuelta en los textos legales.
Es una de las tareas que han emprendido los tribunales en la resolucin
de casos concretos.
En el caso Arcor S.A. c/ ANMAT274, la Corte Suprema de Justicia
resolvi la cuestin apelando al derecho de recibir una correcta
informacin que tienen los consumidores de alimentos. El caso se origin
con un recurso de apelacin (previsto por el art. 12 de la Ley 18.284/69 -
Cdigo Alimentario) que la firma Arcor S.A. interpuso contra una
disposicin de la ANMAT que impona tres mil pesos de multa por haber
transgredido los arts. 1149 y 223 inc. 1 del Cdigo Alimentario, al no
haber consignado el ao de elaboracin, la lista de ingredientes, ni la
fecha a continuacin de la leyenda consumir preferentemente antes de..."
en chocolates de su elaboracin. La empresa esgrimi que la obligacin de
indicar en el rtulo la composicin exacta de los productos proviene de la
regla general del art. 223, inc. 1 del Cdigo Alimentario pero, como los
arts. 1149 y 1158, aplicables especficamente a los alimentos en cuestin

274
Arcor S. A. c. ANMAT, fallo de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, del
21/06/2000, publicado en LA LEY2000-F, 5 - DJ2000-3, 798.

146
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

(chocolate) nada mencionan respecto de esa exigencia, no existe


instrumento legal que los obligue. Invocan tambin una resolucin del
Ministerio de Salud y Accin Social vigente entonces, por la cual se
facultaba a utilizar indistintamente la fecha de elaboracin y/o la fecha de
vencimiento o alguna expresin que indique la fecha de duracin mnima
(Res. 375/92 MSAS, modificada por la Res. MSAS 323/93). Tomando en
cuenta esta ltima res., consideraron que al haber estampado la fecha de
elaboracin haba cumplido con la normativa vigente.
El juzgado interviniente hizo lugar parcialmente a la apelacin y
redujo la multa275. Contra este pronunciamiento la ANMAT interpuso
recurso extraordinario, aduciendo la existencia de gravedad institucional
pues el fallo, adems de poner en peligro la salud de la poblacin,
"...estara haciendo trastabillar la seguridad que la autoridad
administrativa sanitaria debe brindarle a la poblacin en cuanto a control
de los productos que circulan por el mercado...". Sostuvo que la sentencia
era arbitraria porque a travs de una interpretacin semntica y literal
dejaba de lado los derechos de la totalidad de la poblacin por "favorecer"
el derecho patrimonial de una empresa. En cuanto a la presunta
infraccin de la Resolucin del MSAS (323/93), sostuvo que los chocolates
contenan la fecha de elaboracin en forma no visible y carecan de fecha
de vencimiento o de duracin mnima del producto, con lo que privaban
al consumidor de la informacin necesaria para conocer la aptitud del
producto para su consumo.
Haciendo suyo el razonamiento del dictamen del Procurador, la
Corte estableci que considerando que el articulado del Cdigo

275
El Juzgado Nacional de 1 instancia en lo Contencioso Administrativo Federal N 7
revoc parcialmente la resolucin que impona la multa, por "graves deficiencias
denotadas en el procedimiento administrativo y que derivaron en un ostensible perjuicio al
derecho de defensa de la apelante". Adujo la jueza que del CAA surge el deber de colocar
en el rtulo la composicin exacta del producto, supeditada a "los casos establecidos en el
presente Cdigo" y, a travs de una interpretacin semntica y literal del artculo,
entendi que si las normas pertinentes del Cdigo no lo previeran en forma particular, el
fabricante no se tiene la obligacin de indicar la lista exacta de elementos que componen
sus productos. La inexistencia de norma llev al a quo a revocar la sancin en este
aspecto y tambin en cuanto al incumplimiento de la Res. 375/92 MSAS.

147
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Alimentario ha sido objeto de mltiples modificaciones que le han hecho


perder uniformidad a su redaccin, ha de adoptarse la interpretacin que
haga aplicables la mayor cantidad de normas, por lo que cabe sostener, en
consecuencia, que el principio general debe ser que siempre habrn de
mencionarse todos los ingredientes de un producto y que, slo cuando la
norma particular lo autorice expresamente, corresponder la excepcin.
Esta es la interpretacin que ms se compadece con los fines de la ley - cual
es la proteccin de la salud de los consumidores- y la que mejor permite
armonizar sus disposiciones, evitando consecuencias que pueden resultar
nocivas para la poblacin (consid. VI). Agreg la importancia de esta
consideracin luego de la reforma constitucional de 1994 que recepciona
en su art. 42 los derechos de los consumidores, entre ellos, a la proteccin
de la salud o a la informacin adecuada y veraz y su estrecha relacin con
las posibles consecuencias de una solucin adversa a la interpretacin que
se propicia (consid. VI). La Corte declara procedente el recurso slo
respecto de la cuestin del rotulado y revoca parcialmente la sentencia en
este aspecto.
Otro caso judicial que merece mencin es el fallo Bordenave, Sofa
A. s/ Mandamus del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Ro
Negro en fecha 17/03/2005. El caso versa sobre el sobre el cumplimiento y
la aplicacin de una normativa municipal (Ordenanza N 1121 -CM-2001
de San Carlos de Bariloche) que obliga a esa Administracin a proveer a
los comercios expendedores de alimentos de una lista con la nmina de
productos transgnicos que comercializan, que a su vez los responsables
de los locales deben mostrar en un cartel. Este listado viene a satisfacer el
requisito de informacin suficiente a los consumidores276. La postura de
la amparista se remite al derecho del consumidor y su propuesta en ese

276
El derecho a la informacin de los consumidores, reconocido en el art. 42 de la
Constitucin Nacional, junto con el principio de precaucin constituyen los ejes del fallo.
Los magistrados analizan el mencionado principio por que la utilizacin de alimentos
transgnicos puede ocasionar "posibles peligros para la salud humana, el dao al medio
ambiente y sobre la condicin no natural de la tecnologa usada que permite hacer
combinaciones no naturales de genes", lo cual los convierte en "un riesgo potencial para la
salud de consecuencias todava imprevisibles..." (Consid. 21, del voto del Dr. Lutz).

148
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

campo se vincula con la observancia del derecho fundamental de los


consumidores a la informacin (art. 42 de la CN) del cual la Ordenanza en
cuestin constituye una derivacin y un desarrollo. Lo relevante de la
sentencia es que, aunque acumulando de manera cuestionable
argumentos que provienen de racionalidades diferentes -la racionalidad
preventiva y precautoria- considera que la no implementacin de la
ordenanza que tiene fuertes implicancias en materia alimentaria, es
violatoria del derecho fundamental a la informacin al consumidor
consagrado en el artculo 42 de la Constitucin Nacional277.
De estos casos puede extraerse el desarrollo de un estndar de
proteccin al consumidor para compensar el desequilibrio de poder e
informacin entre los distintos agentes del mercado de alimentos
(productores, elaboradores y comerciantes, y consumidores) y de esta
manera complementar la operacin de los sistemas descentralizados
mediante modos de lgica legal compensatoria al resolver conflictos sobre
alimentos278. El juez no decide, por ejemplo, que los alimentos
transgnicos representan en s mismos un peligro para la salud y los
prohbe en consecuencia, lo cual implicara regular los subsistemas de la
ciencia, la economa, la poltica, etc. Se limita a equilibrar la situacin de
desventaja del consumidor asegurndose que ste reciba una informacin
completa, adecuada, y que los agentes elaboradores y vendedores de
productos alimenticios cumplan en brindrsela oportunamente, para que,
contando con los elementos necesarios, el consumidor decida qu riesgos
est dispuesta a asumir y que tipo de alimentos prefiere consumir.

277
Gonzalo Sozzo, Entre Ser Prudentes y Estar Informados. Sobre La Diferente
Racionalidad Del Deber de Informacin y El Principio Precautorio, Revista de Derecho
Privado y Comunitario (2000).
278
Teubner, Elementos Materiales y Reflexivos En El Derecho Moderno.

149
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

III.2. El Cdigo como actualizacin

La codificacin puede tener diferentes significados respecto del


sistema279. Puede actuar sobre el sistema constituyndolo como tal; puede
intentar actualizarlo o modernizarlo; o finalmente, puede constituir un
intento de resistematizacin280. En este tramo, ensayo una calificacin
del cdigo alimentario argentino bajo esta tipologa con el objetivo de
establecer su rol en el campo de la regulacin alimentaria.

III.2.1. La continuidad con el Reglamento Alimentario de 1953


Al ordenar la universalidad de la materia regulada, el Cdigo brinda
seguridad. Aspira adems a cumplir una funcin pedaggica para quin
debe someterse a las reglas codificadas, ya que al encontrarlas
sistemticamente ordenadas, tipificadas, clasificadas, con definiciones,
caracteres, etc. en un mismo cuerpo, se entiende que el obligado puede
acceder ms fcilmente al ordenamiento jurdico y guiar sus conductas
como consecuencia de ese conocimiento informado acerca de lo que est
permitido y lo que est prohibido. En el pensamiento jurdico tradicional,
los Cdigos (civiles) nacen como instrumentos ordenadores de la sociedad
y se identifican con el sistema. Al contener axiomas y principios
fundantes permiten la interpretacin de las normas codificadas y su
aplicacin a los casos concretos sin recurrir a otras normas: el derecho
civil codificado es autosuficiente, no necesita de otros textos para
solucionar las disputas. Al tener una parte general ordenada exporta
instituciones y tcnicas281.

279
Sozzo, Es Tan Importante Recodificar? (codificacin Revisited).
280
Gonzalo Sozzo, La Resistematizacin de La Regulacin Del Consumo En El Proyecto
de Cdigo Civil, Revista Derecho Privado- Ediciones Infojus 2, no. 4 (2013): 79.
281
Una posible caracterizacin de los cdigos en derecho puede obtenerse
contrastndolos con las recopilaciones que le precedieron. Las recopilaciones se basan
en un orden cronolgico y casustico, donde no gravitan los enunciados generales y
abstractos la recopilacin es insular, est alejada de los continentes. El Cdigo, en
cambio, importa conocimientos y situaciones de otros territorios, tambin insulares. Su
carcter casi portuario le permite recibir contactos con la economa, la medicina, el arte de
la guerra, la tecnologa, incorporando sus intereses, reglas y lenguajes. Lorenzetti, Las
Normas Fundamentales de Derecho Privado, 12. Mientras que las recopilaciones

150
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

El Cdigo Alimentario sancionado en 1969 toma completamente los


contenidos, modo de ordenacin, criterios de clasificacin, etc. del
Reglamento Qumico Nacional sancionado en 1953. La emergencia de un
Cdigo no signific una ruptura con una regulacin alimentaria que le
precedi sino por el contrario, una clara continuidad con los principios y
criterios trazados por el rgimen anterior, el cual fue gestado en un largo
debate de la comunidad cientfico-tcnica de disciplinas vinculadas al
estudio de los alimentos, cuyos inicios en forma institucionalizada-
pueden situarse entre las dcadas de 1920 y 1930. La ley 18.284 de 1969
slo ampli el mbito de aplicacin de esa regulacin vigente haca
mucho ms de una dcada. No es hasta 1971, mediante la reglamentacin
de la Ley 18.284/69, que se reforman los contenidos del Reglamento
Nacional Alimentario (Decreto 2126/71, Anexo I).
La ordenacin de las normas dentro del corpus de derecho
alimentario (Reglamento o Cdigo) responde a:
- Una divisin cartesiana de la materia en dos grandes partes (una
general y otra especial) y de stas en partes menores. As, los Reglamentos
o Cdigos se organizan en una parte general que contiene disposiciones
horizontales (definiciones y reglas aplicables a todo el rgimen, las
condiciones de las fbricas, comercios y depsitos de alimentos, de la
reserva, tratamiento y conservacin de los alimentos, de los utensilios,
envases, aparatos, etc. y de la rotulacin), y una parte especial (captulos
separados por cada grupo de alimentos similares o sustancias aditivas) y
un captulo final sobre procedimientos y sanciones aplicables en caso de
infraccin.
- Criterios clasificatorios propios de la disciplina bromatolgica
(clasificacin de los alimentos segn su composicin qumica, su

pretendan reproducir el Derecho, sin modificarlo; solo continuarlo, mejorarlo en un


continuum histrico, representando inventarios de lo dado, como las de Indias, o una
seleccin de textos escogidos, como los Digestos, el Cdigo pretende crear una nueva
regulacin, sustitutiva; no recopila sino que ordena basndose en la racionalidad Tiene
carcter constituyente del Derecho Privado. Ibid., 11.

151
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

funcionalidad, sus caractersticas organolpticas, etc.) que se exportan


para llenar los contenidos de la parte especial282.
Cuando en 1971 la Ley 18284/69 se reglamenta mediante el Decreto
2126, se introducen algunos cambios en el modo de ordenar de los temas
regulados y en los contenidos. Sin embargo, los criterios bsicos de
ordenacin en estas dos versiones del Cdigo Alimentario son
prcticamente los mismos:

282
La separacin de los corpus jurdicos alimentarios (Reglamento Nacional y Cdigo) en
parte general y especial es una categorizacin utilizada en este trabajo, los textos
mencionados no efectan expresamente tal distincin, listando sus captulos sin
agruparlos. En lo que aqu consideramos como Parte Especial del Reglamento
Alimentario de 1953 se incluan seis grupos de alimentos (crneos y afines, grasos,
lcteos, farinceos, azucarados y vegetales), tres grupos de bebidas (hdricas y alimentos
refrescantes, fermentadas, y bebidas espirituosas), otros cinco captulos sobre: productos
estimulantes o fruitivos, correctivos y coadyuvantes, productos dietticos, y un Anexo
sobre artculos de uso domstico varios (ver Tabla).

152
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Ms de all de algunas alteraciones menores en las denominaciones,


las grandes modificaciones estructurales -y sustanciales- en el esquema
del derecho alimentario codificado son:
la ampliacin del captulo sobre rotulacin, que abarca ahora tambin
la identificacin comercial y publicidad,
la supresin de los captulos productos varios, penalidades y
procedimientos y el Anexo sobre artculos de uso domstico,
el agregado de dos nuevas temticas: tcnicas analticas y aditivos
alimentarios.
Con la reglamentacin de la Ley 18284/69 se produce una
depuracin de los temas regulados en el Cdigo Alimentario,
eliminando algunas cuestiones vinculadas a sustancias u objetos que no
son alimentos bsicos ni productos alimenticios de consumo humano. As,
los captulos XVII - Productos Varios283- y XIX Anexo- artculos de uso
284
domstico - del Reglamento Alimentario son eliminados en la versin
ordenada por el Dec. 2126/71. A excepcin de la desinfectacin de los
productos alimenticios (plaguicidas) que es reubicada como ltima parte
del nuevo captulo XVIII (aditivos alimentarios), la mayora de las
cuestiones all reguladas dejan de ser parte de la regulacin codificada.
El captulo que dispone sobre Aditivos Alimentarios es
ntegramente agregado al Cdigo Alimentario. No es que las sustancias
adicionadas a los alimentos no hayan sido anteriormente objeto de
regulacin, sino que, producto de las investigaciones cientficas y los
desarrollos en la tecnologa aplicada a la industria alimentaria, la
complejidad e importancia que adquiere el tema (en trminos econmicos

283
Este captulo dispona sobre: alimentos para animales, fertilizantes y otros
subproductos ganaderos; empanadas, churros, pizzas, sndwiches y menudencias para
copetn.
284
Este captulo regulaba los siguientes tems: disposiciones generales sobre artculos de
uso domstico; artculos de escritorio, tintas, etc.; combustibles caseros; desinfectantes,
desodorantes y germicidas; jabones y detergentes; juguetes y tiles de colegio; objetos
usuales; objetos de tocador; productos para lustrar, limpiar y colorear muebles, metales,
cueros y afines; velas; y venenos industriales.

153
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

y tambin sanitarios) conlleva a su regulacin ms detallada, en un


captulo particular (ver cap. V.2.2).
Adems de las reformas sobre a la cuestin higinica- bromatolgica,
la reglamentacin del Cdigo Alimentario ampli el captulo sobre
Rotulacin de alimentos (arts. 67 al 76, Dec. 141/53) que incluye tambin
la identificacin comercial y publicidad (art. 220 al 246, Anexo I del Dec.
2126/71).

III.2.2. Los principios del Derecho Alimentario


Los principios son estructurantes del sistema. En su aspecto
dinmico, cumplen diversas funciones (funcin informadora, integradora,
jurigentica, correctora, informadora e interpretativa). En un contexto de
progresiva y constante descodificacin (ver cap. III.3.3. y VII.4) e
internacionalizacin de la regulacin alimentaria (ver caps. IV y V), es
importante encontrar principios que estructuren el sistema de Derecho
Alimentario argentino.
Las normas jurdicas pueden tener la estructura de principios o de
reglas. En relacin a la distincin entre principios y reglas, seguimos aqu
las explicaciones de Dworkin285 que, muy sintticamente, pueden
resumirse en dos criterios generales: el carcter conclusivo de las reglas
versus el no conclusivo de los principios, y la necesidad de ponderar o
pesar el valor relativo de los principios para su aplicacin (dimensin de
la que carecen las reglas).
El Cdigo Alimentario Argentino no establece expresamente
principios del derecho alimentario. Como sealamos, la parte general del
Cdigo (ver cap. II.3.2) contiene una serie de definiciones, y otras reglas
generales (prohibiciones, requisitos de los establecimientos, alimentos,
etc.), pero no expresa principios generales aplicables al sector regulado.
Si indagamos en el derecho alimentario comparado encontraremos
que el ms completo plexo de principios explcitos se encuentra en

285
Los derechos en serio (Editorial Ariel, 2012).

154
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

derecho de la Unin Europea, regin que cuenta con una relativamente


reciente y completa regulacin de la cuestin de los alimentos, producto
de las consecuencias sufridas por una serie de crisis sanitaria-
alimentarias sufridas a fines de los 80 y durante los 90. Dichas crisis
expusieron pblicamente las deficiencias del sistema europeo en la
regulacin de los alimentos y provocaron un rechazo generalizado por
parte de la poblacin consumidora (ver cap. V.3.1). En respuesta a los
reclamos, se introdujeron grandes reformas en el marco regulatorio
europeo para reforzar los instrumentos existentes o crear nuevos con el
fin de alcanzar la Seguridad Alimentaria (ver cap. V.3.2)286.
Ya en mayo de 1997, se haban delineado principios generales para el
futuro derecho alimentario europeo en el Libro Verde287 sobre Principios
Generales de la Legislacin Alimentaria (Bruselas, 3 de abril de 1997
COM (97) 716 final)288. Las reformas fueron finalmente sancionadas en el

286
Tal vez la definicin de Seguridad Alimentaria ms citada sea la elaborada por la FAO,
segn la cual, existe seguridad alimentaria cuando todas las personas tienen en todo
momento acceso fsico y econmico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para
satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de
llevar una vida activa y sana. FAO, Report of the World Food Summit, 1996. A partir de
esta definicin, se han identificado dos dimensiones -en tanto objetivos de polticas
pblicas-: la seguridad alimentaria entendida como produccin en cantidad
satisfactoria para la erradicacin del hambre y de la malnutricin, asegurada por el
Estado, o el control de calidad para garantizar la inocuidad de los productos consumidos
para la salud humana. Ana Flvia Barros Platiau, Los Dos Grandes Desafos Que La
Seguridad Alimentaria Plantea Al Derecho Internacional., in Direito, Sociedade e Riscos.
A Sociedade Contempornea Vista a Partir Da Idia de Risco., ed. Marcelo Dias Varella
(Braslia: Red Latino Americana e Europia sobre Governo dos Riscos, 2006).
287
La Comisin Europea es la nica institucin de la Unin Europea que cuenta con
iniciativa legislativa. Antes de adoptar una propuesta, usualmente la Comisin entra en
contacto con los grupos de inters y las autoridades administrativas de los Estados
Miembros que luego debern aplicar la medida, y en respuesta a sus demandas sobre
temas polmicos, lanza documentos consultivos (Libros Verdes), a los fines de incentivar
el debate poltico. Los paquetes de propuestas legislativas relacionadas con esas
consultas se publican luego bajo la forma de Libros Blancos. K. Lenaerts and P. Van
Nuffel, Constitutional Law of the European Unin. (Londres: Sweet & Maxwell, 2004).
288
A travs de este Libro la Comisin esperaba lanzar un debate pblico acerca de cmo
deba ser regulada el rea en la Unin Europea. El documento dejaba en claro que exista
una necesidad de contar con una poltica alimentaria europea, desplazando el enfoque
inicial centrado en los intereses econmicos hacia la proteccin de la salud en relacin al
consumo de alimentos, que deba ser considerada una prioridad absoluta en todo
momento y no slo en situaciones de emergencia. Se discuta all la propuesta de
principios bsicos para unificar y simplificar la legislacin alimentaria, entre ellos;
subsidiariedad, transparencia, responsabilidad, reconocimiento mutuo y precaucin.

155
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Reglamento (CE) 178/2002, que consagr la llamada Ley General de los


Alimentos.
Desde la entrada en vigencia de este reglamento, el derecho
alimentario europeo no slo contempla las cuestiones de proteccin al
consumidor y salud pblica, sino que involucra ciertos principios289.
Algunos autores identifican los principios de trazabilidad, transparencia y
de responsabilidad en todos los eslabones de la cadena de produccin de
alimentos290. Muchos autores coinciden en agregar el principio de
precaucin291.
El artculo 17 del Reglamento CE 178/2002 consagra el principio de
responsabilidad al establecer el rol de las autoridades de los Estados
Miembros y de todos aquellos que tengan alguna intervencin en la
cadena alimentaria en sentido amplio (agricultores, productores de
alimentos para consumo humano y para consumo animal, importadores,
distribuidores, etc.) en completa consideracin del postulado de la granja
a la mesa.
Los explotadores de empresas (alimentarias y tambin de piensos)
son responsables en todas las etapas de la produccin, la transformacin y
la distribucin que tienen lugar en las empresas bajo su control, de que los
alimentos o los piensos cumplen los requisitos de la legislacin alimentaria

289
Estos principios surgen como una respuesta a las lagunas legales y al carcter casual y
disperso de las primeras regulaciones alimentarias de la regin. Si bien algunos de estos
principios nacieron en el marco del derecho ambiental, por su carcter transversal,
fueron progresivamente aplicados a otras ramas del derecho, especialmente el rea de
proteccin de la salud.
290
Raymond ORourke, European Food Law (Sweet & Maxwell, 2005).
291
Nicolas De Sadeleer, The Precautionay Principle in EC Health and Environmental
Law, European Law Journal 12, no. 2 (2006): 139172; Recuerda Girela, Dangerous
Interpretations of the Precautionary Principle and the Foundational Values of European
Union Food Law: Risk Versus Risk., Food Law & Policy 4, no. 1 (2008): 144. Pueden
encontrarse diferentes enumeraciones de principios del derecho alimentario europeo en
la doctrina. Por ejemplo, se seala que los principios generales del Reglamento 178/2002
incluyen el anlisis cientfico, evaluacin y gestin de riesgos, el principio de precaucin,
de proteccin del consumidor, de responsabilidad de la granja a la mesa y de
trazabilidad. Ching-Fu Lin, Global Food Safety: Exploring Key Elements for an
International Regulatory Strategy, Virginia Journal of International Law 51, no. 3 (2011):
637. Otros especifican, adems del principio de precaucin, ciertos principios rectores de
la gestin de riesgos alimentarios (proporcionalidad, no discriminacin, coherencia).
Mariola Rodrguez Rodrguez Font, Rgimen Jurdico de la Seguridad Alimentaria: De la
Polica Administrativa a la Gestin de Riesgos (Marcial Pons, 2007).

156
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

pertinentes a los efectos de sus actividades y verificarn que se cumplen


dichos requisitos (artculo 17.1). Los empresarios quedan a cargo no slo
del autocontrol sino tambin al control de todas las dems empresas que
participen en la cadena de produccin, elaboracin, transporte, etc. que
atraviesa el alimento en el que tienen algn tipo de intervencin. Por su
parte, los Estados miembros velarn por el cumplimiento de la legislacin
alimentaria, y controlarn y verificarn que los explotadores de empresas
alimentarias y de empresas de piensos cumplen los requisitos pertinentes de
la legislacin alimentaria en todas las etapas de la produccin, la
transformacin y la distribucin (artculo 17.2)292.
En relacin al principio de transparencia, el Reglamento (CE)
178/2002 prev dos mecanismos: la consulta pblica y la informacin al
pblico293. La consulta pblica, abierta y transparente se establece en
todo proceso de elaboracin, evaluacin y revisin de la legislacin
alimentaria ya sea directamente o a travs de rganos representativos,
excepto cuando no sea posible debido a la urgencia del asunto (artculo 9,
Reg. 178/2002). La informacin al pblico se establece como una
obligacin de las autoridades cuando existan motivos razonables para
sospechar que un alimento o un pienso puede presentar un riesgo para la
salud de las personas o de los animales, en dicho caso debern,
dependiendo de la naturaleza, la gravedad y la envergadura del riesgo,
adoptar medidas apropiadas para informar al pblico en general de la
naturaleza del riesgo para la salud, indicando, en la medida de lo posible, el
alimento o el pienso, o el tipo de alimento o de pienso, el riesgo que puede

292
El reglamento precisa que debern mantener para ello un sistema de controles
oficiales y otras actividades oportunas, entre la que se menciona particularmente la
informacin al pblico sobre la inocuidad y los riesgos de los alimentos y los piensos, la
vigilancia de la inocuidad de alimentos y piensos. Se reserva a los Estados miembros la
determinacin de las medidas y sanciones en caso de infraccin a la legislacin
alimentaria y de la legislacin relativa a los piensos, indicando que dichas medidas
debern ser efectivas, proporcionadas y disuasorias (art. 17.2 in fine Reglamento CE
178/2002).
293
Se procura involucrar a todos los sujetos interesados en la regulacin alimentaria y a
crear mecanismos para incrementar la confianza del consumidor. En la nueva
concepcin que introduce el Reglamento 178, el consumidor ya no es un sujeto pasivo
(simple receptor de datos) sino un agente involucrado en dilogo permanente con la
Comisin y la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria- EFSA.

157
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

presentar y las medidas que se adopten o vayan a adoptarse para prevenir,


reducir o eliminar ese riesgo (artculo 10, Reg. 178/2002).
Algunos autores consideran que la trazabilidad es otro principio del
Reglamento CE 178/2002294. El artculo 3 punto 15 del Reglamento la
define como la posibilidad de encontrar y seguir el rastro, a travs de
todas las etapas de produccin, transformacin y distribucin, de un
alimento, un pienso, un animal destinado a la produccin de alimentos o
una sustancia destinados a ser incorporados en alimentos o piensos o con
probabilidad de serlo295. Sin embargo, consideramos aqu que se trata en
realidad de una herramienta de gestin de riesgo prevista en la
legislacin alimentaria y no de un principio del derecho alimentario. La
trazabilidad es una herramienta de gestin que facilita la retirada de
alimentos, permite a los consumidores tener informacin ms precisa y
promueve el comercio justo entre los operadores.
Sin duda el principio expreso en el Reglamento 178/2000 que mayor
debate ha provocado es el principio de precaucin, segn el cual en
circunstancias especficas, cuando, tras haber evaluado la informacin
disponible, se observe la posibilidad de que haya efectos nocivos para la
salud, pero siga existiendo incertidumbre cientfica, podrn adoptarse
medidas provisionales de gestin del riesgo para asegurar el nivel elevado
de proteccin de la salud por el que ha optado la Comunidad, en espera de
disponer de informacin cientfica adicional que permita una determinacin
del riesgo ms exhaustiva (artculo 7.1 Reg. CE 178/2000).

294
La introduccin de esta herramienta proviene directamente de las experiencias
aprendidas en las postrimeras de las mencionadas crisis. El recital 28 del Reglamento
178/2000 reconoce que la experiencia ha demostrado que la imposibilidad de localizar el
origen de los alimentos o los piensos puede poner en peligro el funcionamiento del mercado
interior (). Es por tanto necesario establecer un sistema exhaustivo de trazabilidad en las
empresas alimentarias y de piensos para poder proceder a retiradas especficas y precisas
de productos, o bien informar a los consumidores o a los funcionarios encargados del
control.
295
La trazabilidad se encontraba impuesta en relacin al ganado bovino mediante los
Reglamentos CE 1760/2000 y CE 1825/2000, respectivamente. La trazabilidad es una
herramienta de gestin del riesgo y como tal, no alcanza para cumplir los objetivos de la
Seguridad Alimentarias por s sola.

158
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

El primer reconocimiento expreso del principio precautorio en la


Unin Europea se encuentra en el artculo 130r del Tratado de Maastricht
(luego artculo 174 del Tratado CE y actualmente artculo 191 del TFUE)296.
Esta nica mencin del principio de precaucin en el artculo 174 del
Tratado CE sin mayores precisiones daba a pensar que su aplicacin
estaba confinada al campo ambiental. Sin embargo, la Corte de Justicia
europea defini el alcance del principio en su aplicacin a los casos
concretos, desarrollando un nexo entre el mencionado artculo 174 EC con
la proteccin de la salud pblica, uno de los objetivos hacia los cuales la
poltica ambiental debe contribuir297.
Los crticos del principio de precaucin consideran que la
interpretacin de las autoridades europeas en algunos casos conduce a los
decisores pblicos a gastar demasiado dinero para evitar riesgos
desconocidos e insignificantes, interpretacin que podra llegar a
empobrecer nuestros pases, a la vez que enfrentarnos a riesgos
impredecibles e improbables sin una verdadera contribucin al
mejoramiento de la salud, y podra adems restringir derechos
fundamentales298. Respondiendo a las crticas, otros autores consideran
que el principio de precaucin, cuyo carcter siempre fue estigmatizado

296
El artculo 191 del TFUE establece: 1. La poltica de la Unin en el mbito del medio
ambiente contribuir a alcanzar los siguientes objetivos: la conservacin, la proteccin y
la mejora de la calidad del medio ambiente, la proteccin de la salud de las personas,
la utilizacin prudente y racional de los recursos naturales, el fomento de medidas a
escala internacional destinadas a hacer frente a los problemas regionales o mundiales del
medio ambiente. y en particular a luchar contra el cambio climtico. 2. La poltica de la
Unin en el mbito del medio ambiente tendr como objetivo alcanzar un nivel de
proteccin elevado (). Se basar en los principios de cautela y de accin preventiva ().
C 115/132 ES Diario Oficial de la Unin Europea 9.5.2008.
297
La construccin jurisprudencial del vnculo entre ambas areas se produjo en los
casos C-180/96 Reino Unido v. Comisin [1998] ECR I-02265, T-13/99 Pfizer Animal Health
SA v Consejo de la Unin Europea [2002] ECR II-03305, y el caso T-70/99 Alpharma inv. v
Consejo de la Unin Europea [2002] ECR II-03495. Completos anlisis de la jurisprudencia
europea y de tribunales arbitrales internacionales acerca de la aplicacin de principio
precautorio en materia alimentaria pueden consultarse en: De Sadeleer The
Precautionay Principle in EC Health and Environmental Law., Recuerda Girela
Dangerous Interpretations of the Precautionary Principle and the Foundational Values
of European Union Food Law: Risk Versus Risk. Cazala Food Safety and the
Precautionary Principle: The Legitimate Moderation of Community Courts, European
Law Journal 10, no. 5 (2004): 539554.
298
Recuerda Girela, Dangerous Interpretations of the Precautionary Principle and the
Foundational Values of European Union Food Law: Risk Versus Risk., 42.

159
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

() es un principio de investigacin cientfica continua y de adaptacin, no


menos permanente, de las decisiones polticas a los conocimientos
cientficos299 y que es testimonio de una nueva relacin con la ciencia, y
que nos convoca a acercar ms expertise cientfica al proceso de toma de
decisiones300.
En sntesis, podemos concluir que los principios contemplados
expresamente en el Reglamento Europeo de derecho alimentario (CE
178/2002) son la responsabilidad a lo largo de toda la cadena alimentaria,
la transparencia y la precaucin.
Como sealamos, el Cdigo Alimentario Argentino no contiene
principios expresos al estilo de la legislacin europea. Sin embargo,
podemos hallar en la regulacin alimentaria argentina dispositivos que
permiten reconstruir algunos principios. Ciertos principios se encuentran
incluso presentes en el rgimen alimentario an antes de la codificacin.
Es decir, la continuidad entre el Reglamento Alimentario de 1953 y el
Cdigo Alimentario de 1969 se manifiesta tambin en los principios
bsicos del derecho alimentario.
Los principios se encuentran implcitos en el ordenamiento
alimentario y pueden vislumbrarse ya en la estructura normativa
alimentaria que se forja durante la primera mitad del siglo XX: el
principio de inocuidad de los alimentos y el principio de transparencia en
las transacciones comerciales. Estos principios implcitos pueden hallarse
invariables a lo largo del desarrollo de la regulacin alimentaria. Lo que

299
Marie A. Hermitte, La Fundacin Jurdica de Una Sociedad de Las Ciencias y La
Tcnica a Travs de Las Crisis y Los Riesgos, in Direito, Sociedade e Riscos. A Sociedade
Contempornea Vista a Partir Da Idia de Risco, ed. Marcelo Dias Varella (Braslia: Red
Latinoamericana e Europia sobre Governo dos Riscos, 2007), 15.
300
De Sadeleer, The Precautionay Principle in EC Health and Environmental Law, 172.
Basado en la diferencia en los casos ambientales y de salud pblica, este autor considera
que el principio ha sido construido por las cortes en el campo de la proteccin de la
salud, particularmente de la seguridad alimentaria, precisamente para evitar indebidas
prcticas restrictivas. Medidas reguladoras o prohibitivas de productos para proteger la
salud pblica fueron revisadas por las cortes europeas tratando de prevenir que la
Comunidad Europea o las autoridades nacionales se excusen en la libertad de circulacin
de los bienes, mientras que la interpretacin amplia de este principio fue limitada a
dirigirse a casos genuinamente ambientales tales como la proteccin de la vida silvestre
o la gestin de los residuos. Ibid.

160
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

ha cambiado con el transcurso del tiempo, y segn los diferentes


contextos histricos, las polticas econmicas y sociales, el modelo de
Estado (liberal o de bienestar), etc. es su contenido concreto.
En tanto gran directriz del sistema, podemos identificar a la
inocuidad de los alimentos como un principio que atraviesa toda la
evolucin del derecho alimentario. Este principio se conecta con el
derecho fundamental a la salud y puede enunciarse como la directriz por
la cual los alimentos no deben causar daos a la salud de la
poblacin301.
En la primera mitad del siglo XX, la inocuidad de los alimentos se
garantizaba a travs de la persecucin y represin de las prcticas
fraudulentas. La represin del fraude fue precisamente el gran objetivo
del derecho alimentario como sistema y el motivo que condujo a la
movilizacin de un agrupamiento de expertos funcionarios del Estado
para debatir y consensuar proyectos de regulacin de la materia
alimentaria (captulo II.2.a)302. Si bien las primeras normas relativas al
control de los alimentos sancionadas en el pas se debieron a cuestiones
impositivas (captulo II.1.1), las finalidades que inspiraron la emergencia
de un rgimen alimentario fueron la proteccin de la salud de la
poblacin, la lealtad en las transacciones comerciales y, alrededor de las
dcadas de 40-50, se agrega la finalidad de proteccin-promocin de la
agricultura e industria nacional. Estos fines slo se lograran, se entenda,
a travs de una legislacin especfica que definiera y sancionara las
conductas ilegtimas, sumada a una labor estatal de persecucin y
represin de esos delitos303.

301
En la regulacin europea encontramos la idea bajo la forma de objetivo de la
legislacin alimentaria: El presente Reglamento proporciona la base para asegurar un
nivel elevado de proteccin de la salud de las personas y de los intereses de los
consumidores en relacin con los alimentos () (art. 1 del Reg. 178/2002).
302
La definicin de lo que se entendera por fraude, adulteracin, alteracin y
falsificacin constituy uno de los temas ms importantes a discutir en las Conferencias
Bromatolgicas Nacionales.
303
Todos los temas tratados tienen un carcter general y tienden a coordinar la lucha
contra el fraude alimenticio, que nuestro pas debe afrontar con criterio severo, dada la
abundancia que tiene de materias primas alimenticias genuinas, palabras del
Vicepresidente Toms Rumi, al cierre de la III Conferencia Bromatolgica Nacional.

161
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Este principio de la inocuidad de los alimentos ha cambiado de


significado. De una regulacin represiva se ha pasado a una concepcin
general preventiva de los daos a los consumidores y de la circulacin de
mercaderas fraudulentas en el mercado. El principio se nutre de
significado a partir de la vinculacin con las metodologas de anlisis de
riesgos, que implican formas de identificar, detectar y prever peligros y
riesgos probables y determinar formas de contencin en caso de
incidentes alimentarios304.
La inocuidad sigue evocando, esencialmente, a la idea alimentos que
no causen dao a la salud, pero ha cambiado el modo de asegurar ese
resultado y los sujetos obligados a lograrlo. La inocuidad ya no se
garantiza a partir de un control del alimento como producto terminado,
sino de todo el proceso de su elaboracin, conservacin, transporte, etc.
(ver IV.3.2.a). Se ha pasado de un enfoque represivo hacia una
aproximacin preventiva para garantizar la inocuidad de los alimentos.
Sin embargo, no existe en el rgimen alimentario argentino dispositivo
alguno que indique un enfoque precautorio. De esta manera, y siguiendo
el esquema de principios en el derecho europeo, no existe (explcita ni

A.A.V.V., Conferencia Bromatolgica Nacional. Celebrada En Mendoza, 20-24 Abril 1939.,


57. Los funcionarios bromatlogos enlazaron valores morales en su misin de
persecucin pblica del fraude alimenticio. En palabras de Abel Snchez Daz: la tarea
del qumico bromatlogo () traera consigo un dejo de ingratitud y de amargura por su
permanente deber de analizar, desenmascarar y acusar, si no supiese que llena una labor
noble y digna en defensa de la salud pblica y que desempea la misin de evitar el engao,
el fraude y la falsificacin. A.A.V.V., Conferencia Bromatolgica Nacional. Celebrada En
Santa Fe, 3-6 Julio 1935, 23. En la Conferencia Bromatolgica de 1937 reiter estas ideas:
guanos un sincero deseo de bien pblico, no nos impulsa ningn afn verbalista o de
exhibicin; animados de sentimientos comunes y de idnticos y desinteresados
propsitos; guiados por la noble inspiracin de que contribuiremos con ello a hacer una
obra de bien pblico y estimulados por la satisfaccin de que cooperamos as en beneficio
de nuestro pas y de nuestro pueblo. A.A.V.V., Conferencia Bromatolgica Nacional.
Celebrada En Crdoba, 26- 29 Mayo 1937., 35.
304
Nueva terminologa para denominar eventos con consecuencias potencialmente
dainas a la poblacin por consumo de determinado alimento; la identificacin de
alimentos contaminados, falsificados, adulterados, etc., la identificacin de ETAs, y de
malas prcticas en el establecimiento alimentario. Definicin segn el punto 1.3.1 del
Manual de Procedimiento para el Retiro de Alimentos del Mercado, agregado al Cdigo
Alimentario por Res. Conj. SPReI N 200 y SPAGPA N 567/2008.

162
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

implcitamente) el principio precautorio en materia alimentaria en el


sistema alimentario argentino305.
Por otro lado, la responsabilidad del control de la inocuidad (as
como la ejecucin del control en s mismo) no recae exclusivamente en el
Estado, sino que se trata de una responsabilidad de todo productor,
empresario que haya intervenido en ese proceso, y se impone el trabajo
colaborativo de estos agentes entre s, y de ellos con el Estado. Una
formulacin de este principio se encuentra en el Manual de Procedimiento
para el Retiro de Alimentos del Mercado, agregado a captulo XXI del
Cdigo Alimentario (por Res. Conj. SPReI N 200 y SPAGPA N 567/2008)
que establece como principio general para el mbito regulado que los
sectores pblico y privado comparten la responsabilidad de asegurar la
inocuidad de los alimentos, y determina que durante el retiro de
alimentos del mercado es esencial el trabajo coordinado entre la
empresa alimentaria (EA) y la Autoridad Sanitaria (AS) Nacional,
Provincial y/o Municipal. De all que podamos sealar que existe en la
regulacin alimentaria argentina un principio de responsabilidad. Sin
embargo, no comprende los piensos como en el caso europeo, sino slo los
productos alimenticios306.

305
El principio precautorio tampoco es utilizado por la (escasa y dispersa) jurisprudencia
argentina vinculada a conflictos sobre alimentos como objeto, establecimientos
alimentarios, organismos estatales de control de alimentos, etc. En relacin al caso
Bordenave, Sofa A. s/ Mandamus del Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de
Ro Negro (17/03/2005) como sealamos oportunamente, a pesar de la mencin del
principio precautorio, la resolucin de la controversia gira en torno al derecho del
consumidor y se vincula con el derecho fundamental de los consumidores a la
informacin consagrado en el artculo 42 de la Constitucin Nacional (ver III.1.3.a).
306
Apuntamos tambin que se detecta en los distintos programas y polticas de
comunicacin de riesgos una insistencia en el consumo responsable por parte del
consumidor, en el sentido de hacerlo tambin responsable por ciertos daos por ETAs
cuando no manipula los alimentos que consume segn las Buenas Prcticas de
Manipulacin de Alimentos (BPM): los consumidores tienen derecho a consumir
alimentos sanos e inocuos y son responsables de ciertos aspectos relativos a la inocuidad
de los alimentos (por ejemplo, observar las buenas prcticas de higiene durante la
manipulacin y almacenar los alimentos de forma adecuada, segn las recomendaciones
del fabricante que figuren en la etiqueta). A.N.M.A.T. and Ministerio de Salud de Nacin,
Programa Federal de Control de Alimentos, 2011, 24,
http://federal.anmat.gov.ar/federal.anmat/docs/Programa_Federal_de_Control_de_los_Ali
mentos_2011.pdf.

163
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

El principio de transparencia ha funcionado desde la emergencia del


derecho alimentario hasta los primeros aos de la dcada de 1990 en el
sentido de transparencia entre los agentes del mercado, siendo que uno
de los grandes fines del derecho alimentario ha sido y es la proteccin de
la lealtad comercial. No es sino hasta la reformas que implantan un
Sistema Nacional de Control de Alimentos (VI.2), que no se encuentran
manifestaciones del principio de transparencia en su relacin con los
consumidores, al estilo de su consagracin en el marco regulatorio
europeo. Impulsado y favorecido por un contexto de reforma
constitucional que incluye el derecho fundamental de proteccin de los
consumidores (artculo 42 de la Constitucin Nacional) se ha avanzado en
la comunicacin de los riesgos en caso de incidente alimentario. El
mencionado Manual de Procedimiento para el Retiro de Alimentos del
Mercado, establece para algunos casos la necesidad de comunicacin al
pblico segn el incidente especfico; en caso de considerarse necesaria,
se dispondr la extensin y rapidez de emisin en funcin del riesgo
evaluado y el nivel de distribucin.
Sin embargo, Argentina no cuenta con mecanismos institucionales
necesarios para canalizar una participacin ciudadana en la elaboracin
o reforma de normas vinculadas con la cuestin alimentaria. Existen
procedimientos de consultas pblicas sobre algunas cuestiones puntuales
que resuelve la CONAL (organismo encargado de mantener la
actualizacin del Cdigo Alimentario -ver cap. VI.3.1) cuya oportunidad es
determinada por el propio organismo y su resultado no es vinculante en
el proceso de toma de decisin.
En sntesis, del derecho alimentario argentino pueden extraerse tres
principios: la inocuidad de los alimentos, la responsabilidad y la
transparencia (con una manifestacin fuerte en la dimensin de los
agentes del mercado entre s, y dbil en relacin a la participacin de los
consumidores)307.

307
Cabe aclarar que, si bien como aclaramos no consideramos la trazabilidad como
principio sino como una herramienta de gestin de riesgos, de todas maneras no ha sido

164
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

III.2.3. La codificacin de 1969


La emergencia de la figura del Cdigo Alimentario en el escenario del
sistema de derecho alimentario a fines de los aos 60 no consagr
nuevos principios. La codificacin signific solo una relativa ampliacin
de la materia jurdica comprendida por el Cdigo Alimentario como
consecuencia de la aparicin de nueva informacin proveniente del
subsistema cientfico tcnico (caso de los aditivos alimentarios) o por la
necesidad instrumental de uniformar metodologas de aplicacin en todo
el territorio, impuesta, en gran medida, por la posterior necesidad de
armonizar la metodologa nacional segn los parmetros globales de la
Comisin del Codex Alimentarius.
La codificacin signific entonces una actualizacin del derecho
alimentario, no una verdadera reforma. La mayor modificacin operada
(concretada con la reglamentacin de la Ley 18.284/69 a principios de los
70) fue la ampliacin del rea territorial alcanzada por la legislacin. La
ampliacin, ordenacin y actualizacin del Reglamento Alimentario
mediante la reglamentacin de la Ley 18.284/69, delimit el ms
claramente el sistema de derecho alimentario. Los instrumentos legales
componentes del sistema alimentario aumentaron pues de contar con un
solo cuerpo (Reglamento) pasa a estar compuesto por: una ley nacional
bsica, su reglamentacin, el Cdigo Alimentario propiamente dicho y la
legislacin alimentaria especfica a la que se remite. Como apuntamos, la
reglamentacin de 1971 no logr reunir en el cuerpo del Cdigo
Alimentario estas legislaciones especficas sobre productos y
subproductos de origen animal y sobre productos vitivincolas,
respectivamente, las cuales continan siendo reguladas por las normas
preexistentes (aplicadas por los organismos que lo venan haciendo hasta
entonces).

implementada en forma obligatoria y horizontal para todos los alimentos y piensos como
en el caso europeo. En Argentina la trazabilidad existe como sistema de adopcin
voluntaria en muchos casos (los productos vitivincolas, por ejemplo) y solo es
obligatoria en Argentina para muy contados casos como la carne vacuna de exportacin
(ver cap. V.3.3).

165
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

El sistema del derecho alimentario experiment una expansin de


sus fronteras hacia reas antes no reguladas por el derecho (por el
desconocimiento de su existencia o grado de complejidad, como sucedi
con los aditivos) o bien hacia reas anteriormente reguladas por otras
ramas jurdicas (como en el caso de la identificacin comercial). En este
sentido, la codificacin alimentaria signific un aumento de la
especializacin dentro del propio ordenamiento jurdico, que se va
ramificando en sub-divisiones de los regmenes legales. Es decir, la
identificacin comercial de los productos estaba regulada en general por
Ley 11.275, pero los productos alimenticios tienen una relevancia (por su
vinculacin con la salud de la poblacin) y un nivel de especificidad (el
rtulo debe informacin sobre contenidos, pesos, nmero de registro, etc.)
tales que este subsector es extrado del rgimen general comercial e
incorporado al gran cuerpo codificador de ese tipo especfico de
productos, el Cdigo Alimentario.
En sntesis, la codificacin alimentaria represent una actualizacin
del derecho de los alimentos (al internalizar la mayor complejidad
adquirida por la materia regulada) y, fundamentalmente, la ampliacin
de su mbito de aplicacin.

166
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

III.3. Las variaciones del Cdigo Alimentario respecto a los Cdigos


tradicionales

III.3.1. Estabilidad vs. Mutabilidad


La estabilidad es uno de los rasgos esenciales de los Cdigos
tradicionales: la exigencia de estabilidad (es decir, de absoluta
previsibilidad de los comportamientos de los sujetos pblicos y privados)
est ciertamente en las races de las codificaciones del siglo diecinueve. El
derecho se reconduce a las leyes del Estado; las leyes del Estado se cierran
en las estructuras, fijas y duraderas, de los Cdigos Civiles La
inmutabilidad es considerada el primer y fundamental carcter de una
legislacin civil308. Esta exigencia de previsibilidad resulta de la
necesidad de garantizar el ideal mximo del Derecho del Estado liberal
moderno: la seguridad jurdica. Slo en ausencia de cambios abruptos el
individuo puede planificar y proyectar su propia existencia dentro del
gran margen de libertad que se le concede en este contexto de Estado
polica.
La cuestin alimentaria, sin embargo, sigue los vaivenes del mundo
de las ciencias, de las investigaciones cientficas y los desarrollos
tecnolgicos. Es una materia escurridiza a esta aspiracin liberal de
estabilidad y previsin. El Cdigo Alimentario naci signado por el
problema de su desactualizacin permanente309. Como se explic (cap.
II.3.3.b.), la desactualizacin de la normativa alimentario representa un
problema para este sector del derecho desde las primeras normas e
instituciones aplicadoras, y contina aun sindolo (cap. VII.2.1). La
vocacin de permanencia del derecho es incompatible con la naturaleza
voltil del conocimiento cientfico- tcnico que cambia segn los
resultados de las nuevas investigaciones que sean aceptados por las
comunidades involucradas.

308
Irti, La edad de la descodificacin, 19.
309
Los lineamientos vigentes para resolver el problema de la actualizacin de las normas
del CAA ser desarrollado en cap. VII.1.2.a.

167
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

De todas maneras, en materia alimentaria la modificacin del


derecho codificado no conlleva las mismas repercusiones que en materia
civil. La necesidad de introducir cambios es constante, pero esta
necesidad es conocida de antemano por los sujetos regulados, quienes se
pueden considerar advertidos de la inestabilidad propia de la regulacin
alimentaria por el hecho de ejercer actividades productivas, comerciales,
industriales, etc. vinculadas a esos cambios. Se puede entender que el
requisito de previsibilidad no se vera afectado pues estos sujetos que
ejercen actividades en relacin a los alimentos saben que deben
mantenerse informados acerca de la vigencia del derecho de los
alimentos. Las discontinuidades en el derecho alimentario codificado no
generaran el efecto de alteracin en los clculos y frustracin en las
expectativas de los individuos sujetos a regulacin tal como se interpreta
que sucede en materia civil310.

III.3.2. Los Reglamentos Tcnicos: las Resoluciones en el marco


MERCOSUR
Otra de las variaciones que presenta el Cdigo Alimentario en
relacin a la fisonoma tradicional de los cdigos es la incorporacin de
Reglamentos tcnicos como Anexos que fueran injertados dentro del
propio texto del articulado, lo cual genera no slo problemas superficiales
de confusin y prdida de claridad expositiva del rgimen, sino tambin
plantea cuestiones sustanciales respecto a la posibilidad de derogacin de
normas codificadas por disposiciones que han sido incorporadas
mediante instrumentos legales administrativos (Resoluciones
Ministeriales).
En principio, el Cdigo Alimentario opera como ley general respecto
a numerosos resoluciones, decretos reglamentarios, disposiciones

310
Diferente es la situacin del consumidor de alimentos, que no se encuentra
familiarizado con la normativa codificada. De all que brindar la adecuada informacin
al pblico consumidor sea una de las ms importantes responsabilidades de los
productores, distribuidores, comerciantes, etc. y a la vez del Estado, especialmente a
travs de las manifestaciones en el etiquetado de los productos que se lanzan al
mercado.

168
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

ministeriales que detallan y reglamentan las reglas generales del Cdigo.


La mayora de estas normas mantiene respecto al Cdigo una relacin de
gnero- especie. Sin embargo, luego de las reformas introducidas en la
dcada de 1990 esta relacin se ha desvirtuado por el dictado de decretos
que institucionalizaron un Sistema Nacional de Control Alimentario (ver
cap. VI y VII) procedimentalizando la toma de decisiones y reorganizando
todo la estructura de aplicacin del derecho de los alimentos. Es decir, se
instituyen reglas (procedimentales) que afectan la aplicacin del Cdigo
mediante decretos, normas jerrquicamente inferiores.
Numerosas Resoluciones Ministeriales conjuntas (de las carteras de
Agricultura y Salud, respectivamente) instrumento por el cual se actualiza
el Cdigo segn los adelantos cientficos, establecen que se deroga toda
disposicin del Cdigo Alimentario en contrario con lo en ellas dispuesto.
As por ejemplo, mediante Resolucin conjunta del M.E. y O. y S.P. (Res.
1399/92) y del M.S. y A.S. (Res. 1951/92) del 4 de diciembre de 1992, por
primera vez se incorporaron al rgimen nacional normas producidas en
el mbito del MERCOSUR que modificaron las reglas codificadas sobre
rotulacin de alimentos311. La mencionada Res. conjunta incorpor a la
legislacin argentina la Resolucin GMC N 10/91 "Norma MERCOSUR
para la Rotulacin de Alimentos Envasados, como anexo del Cdigo
Alimentario.
Segn alguna doctrina, esta resolucin repercuti negativamente en
el marco regulatorio codificado pues signific un retroceso respecto de la
clarificacin de competencias que haba iniciado la Resolucin 2343/80 ()
entre lo sanitario-bromatolgico, el Cdigo Alimentario y su autoridad de
aplicacin, por una parte y el rgimen de lealtad comercial, su autoridad
ejecutora y lo relativo a los aspectos comerciales por otra312, al preveer
que las infracciones a lo establecido en la presente Resolucin sern

311
Esta incorporacin modific no solamente el rgimen alimentario, sino tambin el
rgimen de la Ley de Lealtad Comercial N 22.802/83.
312
Guajardo, Cdigo Alimentario Argentino, 345.

169
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

sancionadas conforme a las Leyes 18.284 y 22.802 (art. 4 Res. Conj. M.E. y
O. y S.P. (Res. 1399/92) y del M.S. y A.S. (Res. 1951/92).
Si bien la resolucin tena por objeto cumplimentar los compromisos
asumidos en el marco regional, implic una estandarizacin del rotulado
en relacin a productos provenientes no slo de los pases del MERCOSUR,
pues teniendo en cuenta que a consecuencia de la apertura econmica,
existen importaciones provenientes de pases distintos de los signatarios del
referido Tratado, por lo que resulta conveniente que las mismas,
cumplimenten las normas de la Resolucin GMC N 10/91, a fin de no
establecer diferencias que vulneraran el principio de igualdad. As, el
reglamento era aplicable (con una entrada en vigencia diferenciada) a
los frutos y productos que se comercializan en el pas y/o se producen en la
Rca. Argentina para su exportacin con destino a pases miembros del
MERCOSUR (art. 1) y a los productos de industria argentina destinados
al mercado interno y para los productos importados procedentes de pases
no miembros del MERCOSUR (art. 2)313.
Desde esa primera incorporacin del Reglamento tcnico sobre
rotulados de alimentos envasados generado en el mbito del MERCOSUR
(Res. GMC 10/91), numerosas reformas fueron luego introducidas para
mantener actualizado el Cdigo a los cambios de Reglamentos tcnicos en
el MERCOSUR (ver cap. V.2.1)314.
Las ltimas modificaciones al Captulo V del Cdigo Alimentario (que
determinan su configuracin actual) se producen en el ao 2005,

313
Las disposiciones establecidas en ese reglamento tuvieron como antecedente
inspirador a las similares establecidas por la Directiva 79-112 de la Comunidad Econmica
Europea, lo cual parece lgico y conveniente. Guajardo, Cdigo Alimentario Argentino. La
Directiva 79/112/CEE del Consejo, de 18 de diciembre de 1978, refiere a la aproximacin
de las legislaciones de los Estados Miembros en materia de etiquetado, presentacin y
publicidad de los productos alimenticios destinados al consumidor final (DO L 33 de
8.2.1979, p. 1/14).
314
La vigente Res. Conjunta SPRyRS 149/05 y SAGPA 683/05 menciona entre sus
antecedentes a la Resolucin GMC N 26/03, que derog la Resolucin GMC N 21/02,
Reglamento Tcnico MERCOSUR sobre Rotulacin de Alimentos Envasados, incorporado al
Cdigo Alimentario Argentino por la Res. Conjunta S.P.R.yR.S. y S.A.G.P.yA. N 41 y
345/03, norma que derog a su vez a sus similares N 36/93, 21/94 y 72/97. La Resolucin
GMC N 44/03 derog, a partir del 31 de julio de 2006, la Resolucin GMC N 18/94, la cual
haba sido incorporada al Cdigo Alimentario Argentino por Resolucin del M.S.yA.S. N
3/95.

170
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

fundamentalmente la Res. conjunta SPRyRS 149/05 y SAGPyA 683/05 que


incorpor la Res. GMC N 26/2003 sobre el "Reglamento Tcnico
MERCOSUR para Rotulacin de Alimentos Envasados" (Anexo I) y la Res.
GMC N 46/2003, que establece un "Reglamento Tcnico MERCOSUR sobre
Rotulado Nutricional de Alimentos Envasados" (Anexo II). La Res. Conj.
SPRyRS 149/05 y SAGPyA 683/05, establece que El rotulado de alimentos
comprendidos en el Captulo XVII - Alimentos de rgimen o dietticos del
Cdigo Alimentario Argentino, deber cumplir obligatoriamente las
exigencias de la presente resolucin y aquellas especficas del Cdigo
Alimentario Argentino que no sean contrarias a estas normas generales.
Es decir, las normas construidas en el marco del MERCOSUR, una vez
incorporadas al Cdigo Alimentario mediante una Resolucin Ministerial
Conjunta, prevalecen sobre cualquier otra norma contraria del Cdigo
Alimentario.
Numerosas modificaciones y derogaciones parciales efectuadas
todas ellas por resoluciones ministeriales- conspiran contra los caracteres
de simplicidad, claridad y sencillez en el texto legal del Cdigo
Alimentario315.

III.3.3. Un Cdigo sui generis


El Cdigo Alimentario result del reclamo de un grupo experto que se
moviliz intensamente entre los 30 y 40, sentando las bases sobre las
cuales se redactaran los grandes proyectos de codificacin alimentaria,
no solo nacional sino tambin provincial y regional. El Cdigo
Alimentario argentino mantuvo una lnea de continuidad con la
regulacin del Reglamento Alimentario que le precediera (conserv el
sistema de listas positivas de sustancias adicionadas, la estructura segn

315
Por ejemplo, las sucesivas modificaciones del Captulo V han complejizado su
comprensin a tal punto que en los considerandos de la ltima Res. Conj. mencionada se
indica que resulta jurdicamente adecuado reproducir los textos de cada uno de los
artculos vigentes hasta el presente, por la va de la sustitucin y que a los fines de dar
certeza jurdica, por la presente se deroga expresamente el articulado del mencionado
cuerpo alimentario incompatible con las normas MERCOSUR incorporadas por la
presente.

171
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

una clasificacin por tipos de alimentos y la legislacin especfica sobre


productos de origen crnico y vitivincola). Es posible entender la
codificacin alimentaria acaecida en 1969, as como su posterior
reglamentacin en 1971, como una labor de actualizacin del derecho
alimentario.
En muchos aspectos se desplaz del ideal de cdigo para el
pensamiento tradicional, en el cual los cdigos son el eje de un sistema
concebido bsicamente como un orden coactivo, unitario, completo y
cerrado, que excluye la contradiccin y la discontinuidad, para la
satisfaccin de un ideal de racionalizacin formal apto para propiciar
calculabilidad, previsibilidad, seguridad y certeza316.
Si bien regulacin alimentaria nace con la pretensin de ser
fundamentalmente coactivo (atravesada por el principio de persecucin
del fraude alimentario), las normas sancionatorias son escasas en el
ordenamiento, en el que priman las definiciones, clasificaciones y dems
reglas descriptivas de los requisitos que deben reunir los sujetos y objetos
regulados. Adems, la efectividad de las normas sancionatorias precis
una estructura de control in situ, de all la importancia de desarrollar
reglamentaciones de las prcticas de inspeccin y de laboratorio.
Gran parte de la regulacin alimentaria est compuesta por reglas
tcnicas a las que remiten breves artculos que reenvan a Reglamentos
Tcnicos, anexos plagados de extensas tablas con descriptores,
clasificaciones y composiciones qumicas. Estos anexos, incorporados al
cuerpo del Cdigo, necesitan a su vez ser actualizados segn el estado de
las investigaciones cientfico tcnicas. As, la regulacin alimentaria no
puede conformar un ordenamiento estable en el tiempo pues necesita
estar cognitivamente abierto a la informacin del subsistema cientfico
para mantenerse actualizada. Desde el inicio del discurso experto que
reclama una unificacin legislativa nacional se haba renunciado al
anhelo de un ordenamiento sin discontinuidades, pues los expertos mejor

316
Descripcin del tipo de ordenamiento normativo forjado por el paradigma de la
dogmtica jurdica. Fara, El Derecho en la Economa Globalizada, 221.

172
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

que nadie entienden y asumen la naturaleza propia del conocimiento


cientfico- tcnico (que informa gran parte del contenido de una
regulacin bromatolgica): mutable, controvertible, sujeto a verificacin,
nueva experimentacin y nuevo debate por fuera del derecho (la
comunidad de expertos en las disciplinas cientfico-tcnicas). Un
ordenamiento bromatolgico inmutable correra el peligro de
convertirse en regulacin estril al no mantenerse en contacto
permanente con los desarrollos y resultados de las investigaciones
cientficas y tcnicas. Por ello, la cuestin de la actualizacin de la
normativa alimentaria fue desde el inicio un problema para la tcnica
jurdica.
Tampoco logra la codificacin alimentaria reunir en un
ordenamiento unitario y completo toda la materia vinculada a los
alimentos. Pero no por ello puede entenderse que se trate de una simple
compilacin: el Cdigo contiene principios propios que encierran
determinadas elecciones de valores y, en consonancia con los variables
contextos histricos, adquieren contenidos en las reglas que establecen
las coordenadas bsicas del universo a regular (se instituye categoras de
sujetos, se define, caracteriza y clasifica objetos), las obligaciones y, en
correspondencia, la proteccin de ciertos derechos y la restriccin de
ciertas libertades. Se trata de un Cdigo sui generis, con un primado de
reglas de carcter reglamentario ajustadas en un molde codificador,
abierto a la actualizacin permanente instrumentada por normas
administrativas (resoluciones) pero con principios propios que informan
y delimitan el sistema.

173
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Parte II

El DERECHO ALIMENTARIO GLOBAL Y REGIONAL


Marichal, Maria Eugenia - 2014 -
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

CAPTULO IV
LOS PROCESOS GLOBALES DE REGULACIN ALIMENTARIA

IV.1. El rgimen jurdico global alimentario

IV.1.1. La regulacin y los organismos globales en materia


alimentaria
Dada la intensificacin de los intercambios de capital, informacin y
personas a nivel global operado a fines del pasado siglo -proceso que
muchos autores identifican como un fenmeno histrico diferenciado,
con caractersticas propias- se viene sealando hace dcadas la
importancia de estudiar los fenmenos sociales en una dimensin supra
nacional. Dentro de las caractersticas de este proceso se incluye la
progresiva prdida de capacidad del Estado Nacional como agente
productor de regulaciones sobre las cuestiones nacionales. Cada vez ms
las regulaciones se definen en un espacio internacional o global317.
Aplicada a la cuestin de la regulacin alimentaria, la mirada sobre
los procesos regulatorios ms all del espacio nacional es imprescindible
para comprender la forma en que internamente se modela la regulacin
nacional318. La regulacin de la cuestin alimentaria es una de las

317
Entre muchos otros autores, del campo de la sociologa, pueden mencionarse:
Anthony Giddens, Las Consecuencias Perversas de la Modernidad: Modernidad,
Contingencia y Riesgo (Anthropos Editorial, 1996); Anthony Giddens, Consecuencias de la
Modernidad (Alianza Editorial, 2007); Andr Jean Arnaud, Entre modernidad y
globalizacin: siete lecciones de historia de la filosofa del Derecho y del Estado
(Universidad Externado de Colombia, 2000); Leslie Sklair, Sociologa Del Sistema Global:
El Impacto Socioeconmico y Poltico de Las Corporaciones Transnacionales (Gedisa,
2003); Saskia Sassen, Una sociologa de la globalizacin (Katz Editores, 2007).
Especficamente entre los estudios de sociologa del derecho, a Fara, El Derecho en la
Economa Globalizada; Mara Jos Farias Farias Dulce, Globalizacin, Ciudadana y
Derechos Humanos (Librera-Editorial Dykinson, 2000); Boaventura de Sousa Santos, La
globalizacin del derecho: los nuevos caminos de la regulacin y la emancipacin (Facultad
de Derecho, Ciencias Polticas y Sociales, Universidad Nacional de Colombia, 1998).
318
Esta conexin no es privativa de los mencionados procesos de globalizacin de las
ltimas dcadas, sino que ha existido desde las primeras normas nacionales de control
de alimentos un estrecho e imbricado vnculo con el plano internacional. lo que ha
cambiado es el grado de intensidad de estos procesos y la prdida de autonoma de
ciertos pases en relacin a otros para darse sus propias polticas nacionales en

177
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

problemticas ejemplares del proceso de globalizacin jurdica. As es


reconocido tanto en documentos polticos de ciertos organismos
internacionales319 como en la literatura acadmica320.
La segunda parte de esta investigacin (cap. IV y V) est dedicada a
explorar las grandes lneas de conformacin del rgimen jurdico global
de los alimentos. Dada la cuanta de normas producidas en este nivel, y la
complejidad del rgimen, no pretendemos agotar aqu la temtica. Por el
contrario, tan slo nos limitamos a poner de resalto aquellas cuestiones
que, en la dimensin global, tienen o han tenido una injerencia relevante
en los procesos de construccin de la poltica y/o regulacin alimentaria
argentina, concentrndonos en la descripcin y anlisis de los aspectos
del rgimen global que han marcado una tendencia hacia la racionalidad
reflexiva en el derecho alimentario nacional configurado en las ltimas
dcadas.
Entendemos que el rgimen jurdico global alimentario se compone
de reglas de carcter constitucional y tiende a la progresiva conformacin
de una constitucin global parcial. Ante ciertas tendencias de regulacin
global (como el rgimen de los derechos humanos o los conflictos por la

diferentes materias. Marichal, Conocimiento Cientfico- Tcnico y Regulaciones


Jurdicas. El Control de Los Alimentos Como Red: El Caso Del Cdigo Bromatolgico y El
Instituto Bromatolgico de La Provincia de Santa Fe (1939-1941).
319
Por ejemplo, en documentos de la FAO se explica que: La adopcin del Codex
Alimentarius como fuente de normas alimentarias internacionales por parte de la OMC en
su Acuerdo MSF, en el ao 1995 () bien podra considerrsele un reconocimiento a la
creciente globalizacin de la produccin y del comercio de alimentos () desde principios
del siglo XXI es imprescindible tener en cuenta el marco jurdico internacional a la hora de
configurar las polticas nacionales o regionales, debido a su creciente importancia y a la
dimensin global de los asuntos alimentarios. FAO, Directrices En Materia de Legislacin
Alimentaria (nuevo Modelo de Ley de Alimentos Para Pases de Tradicin Jurdica Romano-
germnica).
320
Entre otros, y desde una postura crtica de la globalizacin del comercio de alimentos,
pueden citarse, en una vertiente militante a Vandana Shiva, Derecho a La
Alimentacin, Libre Comercio y Fascismo, in La Globalizacin de Los Derechos
Humanos., by Matthew Gibney (Espaa: Crtica, 2003). Desde el campo CTS: David E.
Winickoff and Douglas M. Bushey, Science and Power in Global Food Regulation: The
Rise of the Codex Alimentarius, Science, Technology, & Human Values 35, no. 3 (2010):
356381. En una posicin intermedia podran ubicarse autores como Frode Veggeland
and Svein Borgen, Negotiating International Food Standards: The World Trade
Organizations Impact on the Codex Alimentarius Commission, Governance 18, no. 4
(2005): 675708, doi:10.1111/j.1468-0491.2005.00297.x; E. Boutrif, The New Role of Codex
Alimentarius in the Context of WTO/SPS Agreement, Food Control 14 (2003): 8188.

178
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

regulacin del ciberespacio), este autor seala que la posibilidad de


emergencia de una constitucin global capaz de regular la sociedad
global como un todo, es discutible321. Afirma que en lugar de una
constitucin global -al estilo de las constituciones nacionales- lo que est
emergiendo es un cmulo de constituciones civiles322.
La constitucin de la sociedad global no se hace realidad
exclusivamente en las instituciones representantes de la poltica
internacional, tampoco puede acontecer en una constitucin global que
abarque todos los mbitos sociales, sino que se genera por incremento en la
constitucionalizacin de una multiplicidad de subsistemas autnomos de la
sociedad mundial. Siguiendo a otros autores, entiende la globalizacin
como un proceso policntrico que no nace bajo el liderazgo de la poltica
internacional, sino que en todo caso es acompaada por sta -vase la
globalizacin del terrorismo- de modo reactivo. Tampoco identifica
totalmente el proceso con la globalizacin de la economa frente a cuyas
convulsiones todos los dems mbitos vitales tan slo reaccionan.
Entiende que se trata de un un proceso policntrico, en el que diversos
mbitos vitales superan sus lmites regionales y constituyen
respectivamente sectores globales autnomos323.

321
Esta nica constitucin global representa un problema para la Teora Constitucional
clsica. Teubner resea algunas de las elaboraciones que se han generado para
explicarla, pero las critica porque no fueron capaces de desligarse de la fascinacin de la
arquitectura Estado-Nacin, centrando la constitucin en el Estado: siguen ancladas
en un entendimiento de la constitucin como liberacin y limitacin de la accin estatal
poltica. Gunther Teubner, El Derecho Como Sistema Autopoitico de La Sociedad Global,
ed. Carlos Gmez-Jara Diez (Bogot: Centro de Investigacin en Filosofa del Derecho de
la Universidad Externado de Colombia, 2005), 72. Ante estas teoras, plantea la
posibilidad de una constitucionalizacin sin Estado.
322
Ibid., 77. Este autor ejemplifica la tendencia hacia constituciones civiles con las
propuestas de regulacin global ante los conflictos suscitados en, y a travs de, Internet a
causa de por la propiedad de los dominios o la libertad de expresin. La resolucin de
estos conflictos va perfilndose hacia el derecho de organizacin de una constitucin
digital. Tambin menciona otras constituciones globales en discusin, tales como la
constitucin econmica, la constitucin global de la ciencia y la salud (que incluye la
discusin acerca de los embriones, de la fecundacin asistida, etc.) y la regulacin de los
conflictos con las religiones, que se han profundizado luego de los actos del 11 de
septiembre del 2001 en EE.UU. Teubner, El Derecho Como Sistema Autopoitico de La
Sociedad Global.
323
Teubner, El Derecho Como Sistema Autopoitico de La Sociedad Global.

179
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Este proceso policntrico de globalizacin de un subsistema social


puede observarse claramente en la construccin global de una regulacin
para el control, la garanta de inocuidad y comercio mundial de
alimentos. Esta regulacin global involucra organizaciones
gubernamentales, intergubernamentales y no gubernamentales (ONG)
que actan a distintos niveles en la formulacin de normas alimentarias y
en la bsqueda de soluciones para los problemas mundiales en la
materia324.
En este tipo de sectores globales emergen nuevas fuentes del
derecho, ms all de los tradicionales mecanismos del Derecho
Internacional: los nuevos fenmenos de una juridificacin global tambin
implican la posibilidad de que los procesos de constitucionalizacin tengan
a su turno lugar fuera de las instituciones estatales y polticas 325. Existen
sistemas mundiales que se autorreproducen en la economa, la ciencia, la
cultura, la tecnologa, el sistema de salud, el sector militar, los transportes,
los medios de comunicacin y el turismo, todos los cuales logran competir
exitosamente con la poltica de los estados nacin. Mientras que el
proceso poltico ha alcanzado slo una proto-globalizacin en las
relaciones internacionales (relaciones intersistmicas entre unidades
nacionales con algunos dbiles elementos transnacionales) el resto de
subsistemas sociales ya comienzan a formar una multitud fragmentada
de diversas sociedades globales326.
Los sectores no sociales producen normas constitucionales
exclusivamente en forma autnoma, articulando factores externos e
internos. El sistema jurdico siempre interviene pues estos procesos
tienen lugar en el subsistema social y simultneamente en la periferia del

324
Una enumeracin de los distintos actores intervinientes segn FAO incluye a los
Organismos de las Naciones Unidas, organizaciones pertenecientes al rgimen comn de
las Naciones Unidas, diversas ONG, grupos de defensa pblica y rganos creados en virtud
de tratados internacionales. Todos ellos dedican sus recursos y conocimientos a asesorar
a los sectores pblico y privado en el control, la inocuidad y la comercializacin de los
alimentos. FAO, Directrices En Materia de Legislacin Alimentaria (nuevo Modelo de Ley
de Alimentos Para Pases de Tradicin Jurdica Romano-germnica).
325
Teubner, El Derecho Como Sistema Autopoitico de La Sociedad Global.
326
Gunther Teubner, Global Law Without a State (Dartmouth, 1997).

180
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

derecho. Y en mayor o menor medida, la poltica internacional juega un


papel en el desarrollo de subconstituciones globales, irritando a stas
mediante intervenciones constitucionales de carcter poltico. Ahora bien,
determinar cual sea la proporcin de la mezcla entre
constitucionalizacin externa poltica y constitucin social autnoma es, en
ltima instancia, una cuestin emprica que depende de constelaciones
histricas nicas327.
En la constitucionalizacin global del rgimen alimentario
contemporneo, la proporcin de la poltica internacional y la regulacin
de las organizaciones internacionales en la mezcla, es
considerablemente alta. Particularmente intervienen la Organizacin
Mundial del Comercio OMC- y, dentro del sistema de Naciones Unidas, la
Organizacin para la Alimentacin y la Agricultura -FAO- (las siglas
corresponden a su denominacin en ingls, Food and Agricultural
Organization), y la Organizacin Mundial para la Salud OMS-.
La regulacin de la seguridad alimentaria se configura como un
terreno poltico complejo pues involucra una variedad de intereses, sobre
una variedad de temas y disciplinas, y tiene una importante dimensin
mundial e internacional. Si bien en principio los pases son libres de
sentar sus propios estndares de control de los alimentos, su autonoma
en el proceso de regulacin de la seguridad alimentaria se ve constreida
por las normas resultantes de este espacio de regulacin global. Por un
lado, el poder de alineamiento mundial de los estndares del Codex
Alimentarius en tanto reglas aceptadas por la OMC para resolucin de los
conflictos comerciales- y por el otro, la traccin hacia una convergencia
bilateral o regional segn los estndares desarrollados por, o con, los
socios comerciales328.
En este captulo cuarto abordamos el polo global de esa tensin. En
primer lugar, describiremos sintticamente las lneas centrales que

327
Teubner, El Derecho Como Sistema Autopoitico de La Sociedad Global.
328
Line Friis Lindner, Regulating Food Safety: The Power of Alignment and Drive
Towards Convergence, The European Journal of Social Science Research 21, no. 2 (2008):
133143.

181
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

conforman la normativa alimentaria internacional y la constitucin de los


organismos internacionales que funcionan como foros de los gobiernos (y
de otros actores) para regular o resolver cuestiones sobre la aplicacin de
los acuerdos, directrices y dems normas relacionadas a los alimentos
(OMC, FAO y OMS). Entre ellos, cobra especial relevancia el Codex
Alimentarius, regulacin elaborada conjuntamente por FAO y OMS.
En un segundo apartado observaremos crticamente dos tecnologas
globales de estandarizacin del control de los alimentos que conforman el
ncleo del discurso de los organismos internacionales: una regulacin
cada vez ms basada en conocimiento cientfico acreditado y la adopcin
de decisiones a travs de la metodologa de anlisis de los riesgos
alimentarios; y la implementacin de Sistemas Nacionales de Control
Alimentario y agencias de control independiente.
Finalmente, adelantaremos algunos aspectos del modo en que estas
herramientas globales de diseo y gestin del control de alimentos
puestos en circulacin y fomentados por organismos internacionales
influyeron en la conformacin del rgimen argentino de control de
alimentos, tratando de determinar el nivel de alineamiento de la
regulacin y la estructura de control pblico de los alimentos con los
parmetros globales. El origen, creacin y organizacin del sistema de
control de alimentos argentino en la dcada del 90, sus elementos
institucionales y caracteres reflexivos, sern analizados con mayor
detenimiento en los captulos VI y VII, aqu slo esbozamos algunas
reflexiones sobre el modo en que opera la constitucin alimentaria global
parcial y su influencia en los procesos de armonizacin internacional y la
descodificacin alimentaria nacional.
Indagar las caractersticas ms relevantes del rgimen constitucional
global alimentario y las estrategias de armonizacin normativa de los
organismos internacionales permite evaluar el margen de autonoma que
queda para los Estados nacionales en el diseo y aplicacin de sus
polticas y regulaciones de la cuestin alimentaria.

182
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

IV.1.2. La OMC y el comercio internacional de alimentos


El organismo internacional que marca los lineamientos globales que
regulan el comercio internacional de los alimentos es, sin duda, la
Organizacin Mundial del Comercio. Fue establecida como consecuencia
de las negociaciones mantenidas entre 1986-1994 en la llamada Ronda
Uruguay y anteriores negociaciones en el marco del Acuerdo General
sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT- General Agreement on
Tariffs and Trade). La Ronda Uruguay del GATT concluy con la firma del
documento final en Marrakesh mediante el cual se iniciaron los trabajos
de la Organizacin Mundial del Comercio (OMC)329.
Esta organizacin reconoce varias finalidades: es una Organizacin
para la apertura del comercio. Es un foro para que los gobiernos negocien
acuerdos comerciales. Es un lugar en el que pueden resolver sus diferencias
comerciales. Aplica un sistema de normas comerciales330. En sntesis, es el
foro al que los gobiernos de sus Estados Miembros (ciento cincuenta y
siete pases) recurren para regular las relaciones comerciales
internacionales y resolver los problemas comerciales que puedan
suscitarse.
La labor de la OMC se orienta hacia la liberalizacin de las relaciones
comerciales entre Estados y la apertura de los mercados. Su misin
central es la remocin de los obstculos al comercio internacional a travs
de la armonizacin de la regulacin del intercambio de bienes
comerciales. Oficialmente se expresa que este objetivo central se conjuga
con otros intereses, tales como la proteccin de los consumidores o el
impedimento de la propagacin de enfermedades. Sin embargo, la

329
La Ronda Uruguay incluy la discusin y negociacin de medidas sobre bienes,
servicios y propiedad intelectual. Signific la aplicacin, por primera vez, de normas
comerciales internacionales a los productos agrcolas FAO, Directrices En Materia de
Legislacin Alimentaria (nuevo Modelo de Ley de Alimentos Para Pases de Tradicin
Jurdica Romano-germnica).. Mediante Ley N 24.245/94, Argentina aprueba el "Acta
final en que se incorporan los resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones
Comerciales Multilaterales, las decisiones, declaraciones y entendimientos ministeriales y
el Acuerdo de Marrakesh", en su totalidad y sin reservas. Desde el comienzo de su
funcionamiento, el 1 de enero de 1995, Argentina forma parte de la OMC.
330
http://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/who_we_are_s.htm Acceso: 19/12/2012.

183
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

afectacin a estos otros intereses no comerciales es tratada como un


efecto secundario de las medidas de remocin de obstculos al comercio,
que en principio deben ser tolerados. Slo en ciertos casos y bajo ciertas
reglas, la OMC puede llegar a permitir a sus Estados miembros mantener
medidas que, en principio, podran ser consideradas obstculos
comerciales331.
El ncleo de la regulacin y el funcionamiento de la OMC, se
encuentra en los Acuerdos de la OMC. Estos acuerdos son negociados y
firmados por la mayora de los pases que mantienen intercambios
comerciales para establecer las normas jurdicas fundamentales que
regulan el comercio internacional. Se trata en lo esencial de contratos
que obligan a los gobiernos a mantener sus polticas comerciales dentro de
lmites convenidos. Si bien los gobiernos son quienes negocian y
participan formalmente del foro, a travs de ellos se representan un
cmulo de intereses del mercado internacional de bienes y servicios332.
En el marco de la OMC se han firmado dos acuerdos relativos a la
seguridad, comercio y normalizacin de los alimentos: el Acuerdo sobre
Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (AMSFS) y el de Obstculos Tcnicos al
Comercio (AOTC).

IV.1.2.a. El Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias


(AMSFS)
El AMSFS regula la aplicacin de la reglamentacin sobre la
inocuidad de los alimentos y salubridad de animales y plantas. En este

331
El propsito primordial del sistema es contribuir a que el comercio internacional
fluya con la mayor libertad posible sin que se produzcan efectos secundarios no
deseables, porque eso es importante para el desarrollo econmico y el bienestar. Adems
de la eliminacin de obstculos, esto requiere asegurarse que particulares, empresas y
gobiernos conozcan las normas que rigen el comercio en las distintas partes del mundo,
de manera que puedan confiar en que las polticas no experimentarn cambios
abruptos. De: http://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/who_we_are_s.htm Acceso
16/11/2012.
332
Oficialmente se expresa que estos acuerdos son negociados y firmados por los
gobiernos, pero su finalidad es ayudar a los productores de bienes y servicios, a los
exportadores y a los importadores a desarrollar sus actividades, si bien permitiendo que
los gobiernos alcancen objetivos sociales y ambientales.
http://www.wto.org/spanish/thewto_s/whatis_s/who_we_are_s.htm Acceso: 19/12/2012.

184
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

acuerdo, la OMC reconoce a los gobiernos el derecho de adoptar las


medidas sanitarias y fitosanitarias que consideren convenientes pero slo
en la medida necesaria para proteger la vida o la salud de las personas y
de los animales o para preservar los vegetales. Adems, es requisito para
la adopcin de estas medidas que sean compatibles con las restantes
disposiciones del Acuerdo. Se trata de impedir que estas medidas
restrictivas signifiquen una discriminacin arbitraria o injustificable
entre los Estados Miembros (siempre que se encuentren en condiciones
idnticas o anlogas) o una restriccin encubierta del comercio
internacional.
El Acuerdo no establece cules son las medidas sustantivas que
legtimamente los Estados pueden adoptar en defensa de su poblacin,
proteccin de animales y vegetales. El Acuerdo reconoce que estas
medidas se suelen establecer en acuerdos bilaterales, por lo que a
establecer un marco multilateral de normas y disciplinas que sirvan de
gua en la elaboracin, adopcin y observancia de las medidas sanitarias y
fitosanitarias para reducir al mnimo sus efectos negativos en el comercio
(Prembulo del AMSFS). El acuerdo contiene tambin un procedimiento
para determinar cuando estas medidas son legtimas y deben ser
permitidas, as como los procedimientos a seguir en caso contrario.
Si bien el acuerdo no obliga a los Miembros a adoptar medidas
sanitarias y fitosanitarias de contenido concreto, los alienta a que basen
las medidas que libremente adopten en normas, directrices y
recomendaciones internacionales, cuando stas existan (art. 3.1
AMSFS)333. Se estimula la adopcin de parmetros internacionales con el
objetivo de facilitar la armonizacin de la regulacin internacional sobre
una base lo ms amplia posible. En relacin a la inocuidad alimentaria, el
333
El prembulo del Acuerdo establece el deseo de fomentar la utilizacin de medidas
sanitarias y fitosanitarias armonizadas entre los Miembros, sobre la base de normas,
directrices y recomendaciones internacionales elaboradas por las organizaciones
internacionales competentes. Se espera que los Miembros acepten como equivalentes las
medidas sanitarias y fitosanitarias de otros Miembros si el pas exportador demuestra al
pas importador que con sus medidas se obtiene el nivel adecuado de proteccin sanitaria
del pas importador. http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/legal_s.htm Acceso
16/11/2012.

185
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Acuerdo recomienda a los pases miembros fundar sus medidas en la


regulacin adoptada por la Comisin del Codex Alimentarius334. Sobre
salud y vida animal y vegetal, se recomienda la regulacin de la Oficina
Internacional de Epizootias (OIE) y la Convencin Internacional de
Proteccin Fitosanitaria (CIPF)335. El Acuerdo promueve la participacin
plena de los Estados miembros dentro de los lmites de sus recursos en
stas y otras organizaciones internacionales y regionales competentes
para la elaboracin y revisin de las normas, directrices y
recomendaciones (art. 3.4 del AMSFS).
Un punto problemtico del Acuerdo es la interpretacin de la
facultad de los Miembros de mantener o introducir medidas que
impliquen estndares ms rigurosos que los establecidos por los
organismos internacionales (art. 3.3 AMSFS). Estas medidas pueden
adoptarse si existe una justificacin cientfica o cuando ello es
consecuencia del nivel de proteccin sanitaria o fitosanitaria que el
Miembro de que se trate determine adecuado, segn las reglas de
evaluacin del riesgo y determinacin del nivel de proteccin previstas en
el Acuerdo.
En el caso de que un Estado elija basar sus medidas de seguridad
alimentaria en la evaluacin de riesgos, debe asegurarse que sus medidas
sanitarias o fitosanitarias se basen en una evaluacin, adecuada a las
circunstancias, de los riesgos existentes para la vida y la salud de las
personas y de los animales o para la preservacin de los vegetales, teniendo
en cuenta las tcnicas de evaluacin del riesgo elaboradas por las
organizaciones internacionales competentes (artculo 5.1 AMSFS). Esto

334
Adems del repertorio de disposiciones sobre requisitos sanitarios para el comercio
internacional de los alimentos establecidos en el Codex Alimentarius, existen una
variedad de estndares internacionales que los pases importadores pueden exigir, como
los procedimientos de verificacin de la calidad de productos o procesos productivos
(anlisis HACCP o las normas ISO). Mara Anglica Larach, El Acuerdo Sobre La
Aplicacin de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias: Contenido y Alcance Para Amrica
Latina y El Caribe., Comercio Internacional 39 (Santiago de Chile: ONU- CEPAL, 2003).
335
Dichos organismos regulan sus mbitos de aplicacin tambin elaborando Cdigos,
Cdigo Sanitario para los Animales Terrestres y Cdigo Sanitario para los Animales
Acuticos, conocidos como Cdigo Terrestre y Cdigo Acutico, respectivamente.

186
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

significa que se debe tener en cuenta el conocimiento cientfico disponible


(los testimonios cientficos existentes, artculo 5.2 AMSFS) al momento de
evaluar el riesgo (ver IV.2.1.b). Cuando se realizan dichas evaluaciones de
riesgo en relacin a los riesgos para la vida o la salud de los animales o la
preservacin de los vegetales tambin debern considerarse los factores
econmicos pertinentes (artculo 5.3 AMSFS)336.
Si bien regula un conjunto de obligaciones para los Estados
miembros (a los que hace responsable de su cumplimento) el Acuerdo se
convierte en un mecanismo de regulacin indirecta de entidades no
gubernamentales del pas, pues obliga a los Estados parte a elaborar y
aplicar medidas y mecanismos positivos que favorezcan la observancia de
las disposiciones del presente Acuerdo por las instituciones que no sean del
gobierno central. El Acuerdo genera para los Estados parte el deber de
adoptar todas las medidas razonables que estn a su alcance para
asegurarse de que las entidades no gubernamentales existentes en su
territorio, as como las instituciones regionales de que sean miembros las
entidades competentes existentes en su territorio, cumplan las disposiciones
pertinentes del presente Acuerdo. Los pases miembros deben asegurarse
que slo se recurra para la aplicacin de las medidas sanitarias o
fitosanitarias a los servicios de entidades no gubernamentales si stas se
atienen a las disposiciones del presente Acuerdo (art. 13 AMSFS).

IV.1.2.b. El Acuerdo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio (AOTC)


El Acuerdo sobre Obstculos Tcnicos al Comercio (AOTC) es el otro
gran acuerdo del sistema de la OMC que conforma el rgimen global de
los alimentos. Este Acuerdo se encontraba vigente como acuerdo de
aplicacin voluntaria desde la Ronda de Tokio (19731979), y con algunas
ampliaciones y modificaciones en la Ronda Uruguay (1986- 1994) se

336
Los factores econmicos a tener en cuenta son el posible perjuicio por prdida de
produccin o de ventas en caso de entrada, radicacin o propagacin de una plaga o
enfermedad; los costos de control o erradicacin en el territorio del Miembro importador;
y la relacin costo - eficacia de otros posibles mtodos para limitar los riesgos (art. 5.3 del
AMSFS).

187
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

convirti en un acuerdo multilateral vinculante para los Estados parte de


la OMC.
El acuerdo abarca todas las normas tcnicas no comprendidas en el
AMSFS, tales como los requisitos de embalaje, marcado y etiquetado, los
procedimientos de prueba y certificacin337. El objetivo del acuerdo es
evitar que los reglamentos tcnicos, normas y procedimientos de prueba y
certificacin generen obstculos innecesarios al comercio mundial. Se
aplica a diferentes tipos de productos, incluyendo todos los productos
alimentarios y los agrcolas338.
Con una lgica similar al AMSFS, el AOTC reconoce a los pases
miembros el derecho a adoptar las medidas que consideren apropiadas
para salvaguardar cuestiones legtimas como la proteccin de la salud y la
vida de las personas y de los animales, la preservacin de los vegetales o
la proteccin del medio ambiente, bajo ciertas condiciones: las medidas
no pueden significar obstculos innecesarios al comercio ni
discriminacin entre los Estados miembros. El acuerdo alienta a los pases
para que utilicen las normas internacionales como referencia, si
existieran y fueran apropiadas. Sin embargo, el AOTC no aconseja
organismos internacionales determinados -a diferencia del AMSF-. Las
medidas adoptadas se deben justificar con informacin cientfica y
tcnica y mtodos relacionados con el procesamiento o uso final de los
productos. El AOTC promueve la armonizacin de las normativas
nacionales y para ello incluye en un anexo un Cdigo de Buena Conducta
para la Elaboracin, Adopcin y Aplicacin de Normas destinado a los
organismos pblicos de normalizacin339.

337
El Acuerdo revisado en la Ronda Uruguay abarca los procesos y mtodos de
produccin en relacin con las caractersticas del propio producto. Trata con mayor
extensin el tema de los procedimientos de evaluacin de la conformidad y da mayor
precisin a las disciplinas. Las disposiciones aplicables a las instituciones pblicas locales e
instituciones no gubernamentales en materia de notificacin se desarrollan con ms detalle
que en el Acuerdo de la Ronda de Tokio
http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/legal_s.htm Acceso 16/11/2012.
338
Todos los productos, comprendidos los industriales y los agropecuarios, quedarn
sometidos a las disposiciones del presente Acuerdo (art. 1.3 AOTC).
339
Cdigo de buena conducta para la elaboracin, adopcin y aplicacin de normas por
las instituciones de normalizacin, abierto a la aceptacin por las instituciones tanto del

188
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Ambos Acuerdos (AMSFS y AOTC) prevn un trato especial y


diferenciado para miembros que sean pases en desarrollo (art. 10 AMSFS
y art. 12 AOTC) y para los pases menos adelantados (art. 10 AMSFS), con
plazos diferenciados por cada grupo para la aplicacin de las medidas del
acuerdo (art. 14 AMSFS). Se entiende que debido a limitaciones en los
recursos financieros, humanos y tcnicos, estos pases enfrentan serios
obstculos para para cumplir con los objetivos en materia de salud e
inocuidad alimentaria340. Si bien estos pases en general cuentan con
legislacin y reglamentos en materia sanitaria y fitosanitaria, desde los
organismos internacionales se considera que muchas de sus disposiciones
son obsoletas y no concuerdan con los Acuerdos MSF y OTC o con normas
establecidas por las organizaciones internacionales correspondientes341.
Otro problema que se detecta en estos pases es su incapacidad para
aplicar y reforzar las medidas sanitarias y las regulaciones tcnicas que s
tienen, as como la falta de condiciones (especialmente de
infraestructura) para llevar a cabo anlisis de riesgos acordes a los
parmetros internacionalmente establecidos342. Para resolver stos y
otros problemas de aplicacin, los Acuerdos prevn que Estados
miembros de la OMC proporcionen asistencia tcnica y ayuda a los pases
en desarrollo y a los menos desarrollados, ya sea bilateralmente (a
peticin de un Estado miembro, mediante convenios de facilitacin de

sector pblico como del sector privado, disponible en


http://www.wto.org/spanish/docs_s/legal_s/legal_s.htm Acceso 16/11/2012. Los pases
miembros han creado centros de informacin (infocentres) que sirven para asesorar a los
fabricantes y exportadores acerca de las ms recientes normas aplicadas en sus mercados
y mantener informados a otros Estados miembros sobre cualquier proyecto que se
pretenda adoptar. FAO, Directrices En Materia de Legislacin Alimentaria (nuevo Modelo
de Ley de Alimentos Para Pases de Tradicin Jurdica Romano-germnica).
340
Los pases considerados en vas de desarrollo y menos avanzados representan
aproximadamente dos tercios de la totalidad de los miembros de la OMC. Ibid.
341
Ibid.
342
Esto es fundamental para el ejercicio de su soberana alimentaria, pues slo si estn
en condiciones de realizar anlisis de riesgos ajustados a las exigencias internacionales
podrn adoptar medidas sanitarias ms restrictivas, justificadas en los correspondientes
fundamentos cientficos y tcnicos que las habiliten.

189
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

asistencia tcnica entre los estados miembros, art. 9 AMSFS y art. 11


AOTC) o a travs de las organizaciones internacionales pertinentes343.

IV.1.2.c. Consultas y controversias relacionadas con alimentos ante la


OMC
Los dos Acuerdos de OMC reseados prevn procedimientos de
consulta y solucin de diferencias (art. 11 AMSFS y art. 14 AOTC). El
Acuerdo MSFS crea un Comit de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (art.
12 AMSFS) para la administracin y aplicacin del Acuerdo, el cual
elabor un procedimiento para vigilar el proceso de armonizacin
internacional y coordinar con las organizaciones internacionales
competentes las iniciativas a este respecto (art. 3.5 del AMFSF)344. Se
manifiesta que el sistema de solucin de diferencias de los Acuerdos de la
OMC consiste en un procedimiento imparcial basado en un fundamento
jurdico convenido () la forma ms armoniosa de resolver estas
diferencias345.
El Comit facilita consultas o negociaciones sobre cuestiones
sanitarias o fitosanitarias concretas y toda cuestin que haga a la
armonizacin de las medidas relacionadas al Acuerdo. Fomenta la
utilizacin de las normas, directrices o recomendaciones internacionales
y la integracin entre los sistemas y mtodos nacionales e internacionales
para la aprobacin del uso de aditivos alimentarios o el establecimiento de
tolerancias de contaminantes en los productos alimenticios, las bebidas o
los piensos (art. 12.2 AMSFS).

343
La ayuda puede estar orientada, entre otras cosas, a la formulacin de medidas
sanitarias y regulaciones tcnicas, facilitando la participacin en las actividades que
realizan las instituciones internacionales y estableciendo la infraestructura apropiada.
La asistencia puede ser a travs de asesoras, crditos, donaciones, subsidios,
capacitacin y equipamiento.
344
El Comit establece una lista de las normas, directrices o recomendaciones
internacionales sobre medidas sanitarias o fitosanitarias que tengan repercusin en el
comercio, indicando los Miembros que las aplican como condicin para la importacin.
Cuando un Miembro no aplique alguna norma, directriz o recomendacin internacional
como condicin para la importacin, deber indicar los motivos, segn el procedimiento
establecido en el Anexo B (art. 12.4 AMSFS).
345
OMC, Qu Es La OMC?, Informe Anual 2012, 2012, 2, www.wto.org/omcpresentacion.

190
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

El artculo 11 del AMSFS establece el procedimiento para las


consultas y solucin de diferencias. Considera aplicables al Acuerdo las
disposiciones de los artculos XXII y XXIII del GATT (1994) desarrolladas y
aplicadas en virtud del Entendimiento sobre Solucin de Diferencias, salvo
que en el AMSFS se disponga lo contrario (art. 11.1 AMSFS)346. Cuando se
planteen cuestiones de carcter cientfico o tcnico, el grupo especial
correspondiente deber pedir asesoramiento a expertos por l elegidos en
consulta con las partes en la diferencia. Este grupo especial puede
establecer un grupo asesor de expertos tcnicos o consultar a las
organizaciones internacionales competentes, a peticin de cualquiera de las
partes en la diferencia o por propia iniciativa (art. 11.2 AMSFS).
En relacin a las cuestiones cientficas y tcnicas, el Comit trabaja
en contacto con las organizaciones internacionales competentes en la
materia, especialmente la Comisin del Codex Alimentarius, la Oficina
Internacional de Epizootias y la Secretara de la Convencin Internacional
de Proteccin Fitosanitaria (art. 12.3 AMSFS). Se reserva la posibilidad de
invitar a estas organizaciones a reexaminar cuestiones concretas respecto
a una determinada norma, directriz o recomendacin -a iniciativa de uno
de los Miembros y con el objeto de no utilizarla- (art. 12.6 AMSFS).
En relacin a temas comerciales, Argentina ha presentado dieciocho
casos como reclamante347 y ha sido demandada en veintin casos desde
su ingreso a la OMC348. De todos ellos, tres versan sobre el AMSFS349. En
dichos tres casos, Argentina interviene en calidad de reclamante:

346
Ninguna disposicin del Acuerdo podr menoscabar derechos que asistan a los
Miembros en virtud de otros acuerdos internacionales, con inclusin del derecho de
recurrir a los buenos oficios o a los mecanismos de solucin de diferencias de otras
organizaciones internacionales o establecido en virtud de un acuerdo internacional (Art.
11.3, AMSFS).
347
Los casos DS35, DS11, DS207, DS226, DS263, DS268, DS272, DS293, DS346, DS349,
DS351, DS355, DS356, DS393, DS443, DS447, DS448.
348
Se trata de los casos DS56, DS77, DS123, DS145, DS155, DS164, DS171, DS189, DS190,
DS196, DS233, DS238, DS241, DS330, DS410, DS438, DS444, DS446. Ha participado en
cuarenta y cuatro casos como tercero: DS103, DS113, DS174, DS214, DS217, DS234, DS267,
DS282, DS290, DS291, DS294, DS315, DS322, DS332, DS334, DS339, DS340, DS342, DS357,
DS358, DS359, DS362, DS365, DS369, DS379, DS381, DS383, DS384, DS386, DS391, DS394,
DS395, DS398, DS400, DS401, DS414, DS421, DS430, DS431, DS432, DS433, DS434.

191
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

350
Tema Demandado Fecha de Situacin actual
consulta
DS293 Medidas que afectan a la Comunidades 14 de mayo Diferencia resuelta o
aprobacin y Europeas de 2003 terminada (solucin
comercializacin de mutuamente convenida
productos biotecnolgicos o desistimiento)

DS447 Medidas que afectan a las Estados 30 de Grupo Especial


importaciones de Unidos agosto establecido, pero an
animales, carne y otros de 2012 no constituido
productos del reino
animal procedentes de la
Argentina

DS448 Medidas que afectan a la Estados 3 de En fase de consultas


importacin de limones Unidos septiembre
frescos de 2012

IV.1.3. El Codex Alimentarius y su articulacin con la OMC


Las palabras Codex Alimentarius provienen del latn y significan
cdigo de los alimentos, frase que describe con precisin al Codex
Alimentarius, una coleccin de estndares de alimentos desarrollados y
presentados en una manera unificada, codificada, junto con material
asociado, tal como cdigos de higiene y buenas prcticas de manufactura
(BPM); reconocidos mtodos de anlisis y muestreo; principios generales y
guas351. El Codex Alimentarius nace como una recopilacin ordenada de
la regulacin alimentaria que la comunidad cientfica y tcnica en
materia alimentaria postulaba para la identificacin, elaboracin, control,

349
A febrero de 2013, existen un total de cuarenta casos que citan el AMSFS en la
solicitud de celebracin de consultas
http://www.wto.org/spanish/tratop_s/dispu_s/dispu_agreements_index_s.htm?id=A19#sel
ected_agreement
350
Al 12/2/2013, segn informacin disponible en el sitio oficial de la OMC
http://www.wto.org/spanish/tratop_s/dispu_s/dispu_by_country_s.htm
351
Codex es una palabra frecuentemente utilizada en la industria de los alimentos, por los
consumidores y por los reguladores, para denotar un producto, un proceso y un conjunto
de personas. El Codex es todas esas cosas, pero para entender su rol en la legislacin y el
comercio internacional, es necesario tener una clara comprensin del significado de cada
una de esas palabras. Boutrif, The New Role of Codex Alimentarius in the Context of
WTO/SPS Agreement, 81.

192
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

etc. de los alimentos. Partiendo del estado del conocimiento cientfico


disponible por entonces, orden sistemticamente en formato de
estndares voluntarios ese conocimiento, y asumi la tarea de
mantenerlos actualizados ante los cambios que se produjeran.
La Comisin del Codex Alimentarius fue establecida en 1961 como un
cuerpo subsidiario de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y la FAO
para la formulacin de propuestas a los Directores Generales de la ONU y
de los rganos rectores de ambas organizaciones. Al poco tiempo, se
agreg la finalidad de actuar como rgano de consulta para todas las
cuestiones relativas a la ejecucin del Programa Conjunto FAO/OMS sobre
Normas Alimentarias. Este programa fue creado en 1963 para proteger la
salud de los consumidores y asegurar prcticas equitativas en el comercio
de los alimentos y promover la coordinacin de todos los trabajos sobre
normas alimentarias emprendidos por las organizaciones internacionales
gubernamentales y no gubernamentales (art. 1 de los Estatutos de la
Comisin del Codex Alimentarius)352. La lgica que subyace al Codex
Alimentarius de FAO/OMS proviene de un sistema de cdigos alimentarios
utilizado en el Imperio Astro- Hngaro entre 1897 y 1911, que inspiraron
el nombre de Codex a la regulacin de 1961353.
La Comisin del Codex Alimentarius es la nica organizacin
internacional que rene cientficos, expertos tcnicos, entes reguladores
gubernamentales y organizaciones, tanto de consumidores como
industriales, con el fin de establecer normas alimentarias354. Elabora

352
En noviembre de 1961, la Conferencia de la FAO, en su 11 perodo de sesiones, aprob
una resolucin por la que se creaba la Comisin del Codex Alimentarius. En mayo de 1963,
la 16 Asamblea Mundial de la Salud aprob el establecimiento del Programa Conjunto
FAO/OMS sobre Normas Alimentarias y adopt los Estatutos de la Comisin del Codex
Alimentarius. FAO, Qu Es El Codex Alimentarius? (Roma: FAO, 2006),
ftp://ftp.fao.org/codex/Publications/understanding/Understanding_ES.pdf.
353
Este sistema estableca una coleccin de standards y descripciones de productos para
una amplia variedad de alimentos. Fue conocido como el Cdex Alimentarius Austriacus. A
pesar de su falta de verdadera fuerza legal, este sistema fue ampliamente utilizado como
una fuente de referencia por las cortes para determinar los tpicos standards para
identificar una particular sustancia alimenticia. Caoimhn MacMaolin, EU Food Law:
Protecting Consumers and Health in a Common Market (Hart, 2007), 151.
354
FAO, Directrices En Materia de Legislacin Alimentaria (nuevo Modelo de Ley de
Alimentos Para Pases de Tradicin Jurdica Romano-germnica).

193
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

diferentes tipos de instrumentos: estndares, cdigos de prcticas,


directrices y otras recomendaciones. Esquemticamente, pueden
describirse brevemente estos instrumentos del siguiente modo:
- los estndares pueden estar relacionados con todas o slo algunas de
las caractersticas de los productos alimenticios o bien pueden referirse a
mtodos de anlisis y muestreo,
- los cdigos de prcticas (e higiene) recomiendan prcticas de
produccin, procesamiento, manufactura, transporte y almacenamiento
de alimentos,
- las directrices pueden ser de dos tipos: sobre principios que establecen
polticas en determinados mbitos fundamentales (suelen estar
incorporados a las normas y cdigos de prcticas, como en el caso de los
aditivos alimentarios)355, o directrices para la interpretacin de esos
principios o normas generales del Codex (por ejemplo, sobre etiquetado
de los alimentos)356.
Los cdigos de prcticas, directrices y recomendaciones tienen el
valor de consejos: algunos de estos textos son muy generales y otros muy
especficos. Algunos contienen requisitos detallados sobre un alimento o
grupos de alimentos; otros tienen por objeto el funcionamiento y la gestin
de procesos de produccin o el funcionamiento de sistemas de
reglamentacin pblica de la inocuidad de los alimentos y la proteccin de
los consumidores0.357
El trabajo interno de la Comisin del Codex Alimentarius se realiza en
comits, que pueden ser de dos tipos:
- Comits de Asuntos Generales: estudian una materia o materias
generales para todo tipo de alimentos (comits de naturaleza
horizontal). A diciembre de 2012, la Web oficial del Codex Alimentarius
355
Existen principios del Codex independientes sobre: la adicin de nutrientes esenciales a
los alimentos; la inspeccin y certificacin de importaciones y exportaciones de alimentos;
el establecimiento y la aplicacin de criterios microbiolgicos para los alimentos; la
realizacin de evaluaciones de riesgos microbiolgicos; los anlisis de riesgos para
alimentos obtenidos por medios biotecnolgicos modernos. FAO, Qu Es El Codex
Alimentarius?, 20.
356
FAO, Qu Es El Codex Alimentarius?.
357
Ibid., 11.

194
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

informaba la existencia de diez Comits de Asuntos Generales activos, a


saber: Comit del Codex sobre Contaminantes de los Alimentos, Comit
del Codex sobre Aditivos Alimentarios, Comit del Codex sobre Higiene de
los Alimentos, Comit del Codex sobre Sistemas de Inspeccin y
Certificacin de Importaciones y Exportaciones de Alimentos, Comit del
Codex sobre Etiquetado de los Alimentos, Comit del Codex sobre
Principios Generales, Comit del Codex sobre Mtodos de Anlisis y Toma
de Muestras, Comit del Codex sobre Nutricin y Alimentos para
Regmenes Especiales, Comit del Codex sobre Residuos de Plaguicidas, y
Comit del Codex sobre Residuos de Medicamentos Veterinarios en los
Alimentos358.
- Comits de Productos: estudian cuestiones especficas a los alimentos
dentro de una misma clase (comits de naturaleza vertical). La cantidad
de este tipo de comits es variable. A diciembre de 2012, la Web del Codex
Alimentarius informaba la existencia de cinco Comits de Productos
activos: Comit del Codex sobre Pescado y Productos Pesqueros, Comit
del Codex sobre Frutas y Hortalizas Frescas, Comit del Codex sobre
Grasas y Aceites, Comit del Codex sobre Frutas y Hortalizas Elaboradas,
Comit del Codex sobre Azcares359.
Debido a un reciente cambio de orientacin del Codex que va de las
inquietudes relativas a la calidad hacia la inocuidad de los alimentos y la
proteccin de la salud, se procura atender mayormente el tratamiento de
los "horizontales", tales como la higiene, el etiquetado, los aditivos y
contaminantes de los alimentos, cuestiones que abarcan diferentes tipos y
clases de alimentos. Esto ha incrementado el nmero y la importancia de
los Comits de Asuntos Generales360. Los Comits de Asuntos Generales
pueden solicitar asesoramiento de expertos, consultando a especialistas
internacionalmente reconocidos o a comits de expertos independientes
de la FAO y la OMS. Actualmente, entre los Comits de expertos Mixtos

358
http://www.codexalimentarius.org/committees-&-task-forces/es/ Acceso: 17/12/2012.
359
http://www.codexalimentarius.org/committees-&-task-forces/es/ Acceso: 17/12/2012.
360
FAO, Directrices En Materia de Legislacin Alimentaria (nuevo Modelo de Ley de
Alimentos Para Pases de Tradicin Jurdica Romano-germnica).

195
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

FAO/OMS ms importantes puede mencionarse al Comit de Expertos en


Aditivos Alimentarios (JECFA), el Comit de Expertos sobre Residuos de
Plaguicidas (JMPR) y el Comit de Expertos sobre Evaluacin de Riesgos
Microbiolgicos (JEMRA) El asesoramiento cientfico de estos comits
mixtos de expertos, as como los resultados de las consultas de expertos
ad hoc, conforman la base de las normas elaboradas por los Comits del
Codex361.
A estos dos grandes grupos de comits de trabajo, se suman otros que
la Comisin del Codex Alimentarius puede crear para entender nuevos
problemas y/o temas especficos, denominados Grupos de Accin Especial.
Estos grupos funcionan del mismo modo que los Comits de Asuntos
Generales y los Comits sobre Productos, slo que tienen una vigencia
determinada hasta el plazo establecido para cumplir su tarea362.
Estos comits y grupos estn compuestos por personalidades
invitadas en funcin de su capacidad personal y no en tanto
representantes de las instituciones a las que pertenecen o a sus gobiernos.
Son seleccionados entre reconocidos cientficos y expertos con amplia
autoridad en la materia a discutir. El proceso de seleccin de estos
expertos se realiza segn reglas y procedimientos establecidos por los
cuerpos de gobierno de FAO e incluyen factores tales como una adecuada
distribucin geogrfica de los orgenes de estos expertos y la

361
estos comits de expertos y consultas no son parte de la Comisin del Codex
Alimentarius, pero son entidades autnomas, establecidos por la FAO y la OMS para
proporcionar asesoramiento especializado a la Comisin del Codex Alimentarius y sus
rganos subsidiarios, as como a los gobiernos miembros
http://www.codexalimentarius.org/bases-cientificas-para-el-codex/es/ Acceso 17/12/2012.
362
Actualmente se encuentra activo un slo un Grupo de Accin Intergubernamental
Especial, que estudia cuestiones relativas a la Buena Alimentacin Animal (CX-803,
Acrnimo TFAF), establecido en el ao 2004 para completar y ampliar la labor ya
realizada por los Comits del Codex competentes sobre el Proyecto de Cdigo de Prcticas
para una Buena Alimentacin Animal; abordar otros aspectos importantes para la
inocuidad de los alimentos, tales como los problemas relacionados con sustancias txicas,
patgenos, resistencia microbiana, nuevas tecnologas, almacenamiento, medidas de
control, rastreabilidad, etc., y tener en cuenta todo el trabajo realizado por los Comits del
Codex y otros rganos internacionales competentes. http://www.codextfaf.ch/ Acceso
17/12/2012.

196
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

representacin de las distintas escuelas de pensamiento que existan sobre


los temas a discutir363.
Desde la perspectiva de la OMC, la adopcin de normas alimentarias
uniformes acarrea evidentes beneficios al comercio mundial de
alimentos, por lo cual, como vimos, tanto el AMSFS como el AOTC
fomentan la armonizacin internacional de las normas alimentarias. Las
normas internacionales y recomendaciones de la Comisin del Codex
Alimentarius se han convertido en puntos de referencia internacionales
por los que pueden evaluarse las medidas y reglamentos alimentarios
nacionales con arreglo a los parmetros jurdicos de los Acuerdos de la
Organizacin Mundial del Comercio364.
Desde que la Comisin del Codex Alimentarius ha sido incorporada al
AMSFS como su organizacin de referencia, los estndares del Codex han
ganado una enorme importancia internacional. En los ltimos aos, el
Codex pas de ser un cuerpo invisible de establecimiento de estndares
a convertirse en una agencia regulatoria global y consagrar el acreditado
discurso de anlisis de riesgo que articula conocimiento y poder365.
Aunque la conformidad con los estndares del Codex no es, en
principio, una imposicin obligatoria para los Estados miembros de la
OMC, la mayora de los acadmicos coinciden en sealar que los
estndares sentados por la Comisin del Codex Alimentarius se han
convertido en puntos de referencia fundamentales de los requerimientos
nacionales debido a su influencia directa e indirecta en el establecimiento
de las regulaciones alimentarias366.

363
Boutrif, The New Role of Codex Alimentarius in the Context of WTO/SPS Agreement.
364
FAO, Qu Es El Codex Alimentarius?, 6.
365
Winickoff and Bushey, Science and Power in Global Food Regulation: The Rise of the
Codex Alimentarius.
366
Entre otros autores, sealan esta relacin: Marco Bronckers and Ravi Soopramanien,
The Impact of WTO Law on European Food Regulation, European Food & Feed Law
Review 6 (2008): 361375; Sara Poli, The European Community and the Adoption of the
International Food Standards Within the Codex Alimentarius Comission, European Law
Journal 10, no. 5 (2004): 613630; Richard Lee, Agri-Food Governance and Expertise: The
Production of International Food Standards, Sociologia Ruralis 49, no. 4 (2009): 415431;
Erik Millestone and Patrick Van Zwanenberg, The Evolution of Food Safety Policy-
making Institutions in the UK, EU and Codex Alimentarius, Social Policy &

197
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Los estndares del Codex ejercen una influencia directa cuando los
Estados miembros optan por seguir la recomendacin de la OMC y basan
sus medidas en los estndares internacionales. Tienen una influencia
indirecta como puntos de referencia cuando los Estados eligen sus propios
niveles de proteccin previendo la amenaza de disputa (en caso de que un
miembro aplique un estndar ms restrictivo al comercio de lo necesario
para alcanzar el nivel de proteccin requerido) que se presenta como un
incentivo hacia el alineamiento de los estndares domsticos de seguridad
alimentaria con los desarrollados por la Comisin del Codex
Alimentarius367.
Como vimos, los Estados parte de la OMC firmaron dos tratados sobre
seguridad, comercio y normalizacin de los alimentos: el AMSF y el AOTC.
En ambos se reconoce a la Comisin del Codex Alimentarius como
organismo de referencia (expresamente en el AMSF e implcitamente en
el OTC). Estos Acuerdos impulsan a sus pases miembros a participar en la
labor de la Comisin y de basar sus medidas sanitarias y fitosanitarias en
las normas, directrices y recomendaciones del Codex Alimentarius368.

Administration 36, no. 6 (2002): 593609; Mark Mansour, One World for All:
International Harmonization of Food Regulations. Codex Alimentarius and the
Treatment of Foods Deriver from Biotechnology as a Case Study., Journal of Food Science
69, no. 4 (2004).
367
Lindner, Regulating Food Safety: The Power of Alignment and Drive Towards
Convergence.
368
Ms all de la importancia de estos estndares para la facilitacin del comercio
internacional, la ONU recomienda que al formular polticas y planes nacionales relativos
a los alimentos, los gobiernos deben tener en cuenta la necesidad de seguridad alimentaria
que tienen todos los consumidores y apoyar y, en la medida de lo posible, adoptar las
normas del Codex Alimentarius. Punto 39 (sobre Alimentos) del Anexo a la Resolucin
39/248 de las Naciones Unidas aprobada el 9 de Abril de 1985.

198
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

IV.2. Tecnologas globales de estandarizacin del control de los


alimentos

Hemos delineado el rgimen alimentario global describiendo


brevemente los principales organismos internacionales y acuerdos que lo
componen, y afirmamos que este rgimen conforma un tipo de
constitucin global parcial. En este apartado, intentaremos explicar el
modo en que algunas reglas, criterios y herramientas institucionales
promovidas desde las instancias productoras de la regulacin alimentaria
global, se han convertido en normas constitucionales que tienden a una
intensa estandarizacin de la normativa y las instituciones nacionales -y
regionales- para el control de los alimentos.
Estas normas constitucionales sealan, como mnimo, los principales
agentes y ciertas reglas procedimentales369. La Comisin conjunta
FAO/OMS sobre Codex Alimentarius (e indirectamente la OMC, al
recomendar la adopcin de sus directrices, normas y recomendaciones)
juega un rol central en la construccin y expansin de estas reglas
procedimentales. El rgimen alimentario global contiene reglas,
principios y criterios para la resolucin de las posibles controversias en la
aplicacin de su normativa (ver cap. IV.2.3) que se encuentran tanto en
los acuerdos de OMC como en las normas, directrices y recomendaciones
del Codex Alimentarius. Si bien puede decirse que el rgimen alimentario
global est integrado adems por otros acuerdos y documentos del
derecho humanitario global (generados en el sistema de ONU) es a sta
normativa del comercio internacional (Acuerdos de OMC y, por remisin,
a las normas del Codex Alimentarius) -y slo a sta- que recurren los
tribunales arbitrales de la OMC para resolver las controversias que
puedan plantearse.

369
La juridificacin progresiva del rgimen alimentario global, como todo proceso de
juridificacin, contiene necesariamente y simultneamente normas constitucionales
latentes. Teubner, El Derecho Como Sistema Autopoitico de La Sociedad Global.

199
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

An cuando no se trate de un conflicto entre estados miembros ante


los foros internacionales de solucin de controversias, la normativa global
alimentaria apuntada acta como un poderoso instrumento de
estandarizacin que opera silenciosamente a travs de las
recomendaciones, directrices, estndares, normas y cdigos de prcticas
construidos, difundidos y promovidos por el aparato burocrtico experto
de la Comisin del Codex Alimentarius. Se trata de dispositivos
normativos que, ms all de su carcter jurdico de soft law, funcionan
como tecnologas globales de control de los alimentos las que por la
fuerza del comercio internacional logran disciplinar las regulaciones
nacionales hacia la unificacin global tras estndares internacionalmente
aceptados.
Analizaremos dos de estas recomendaciones instrumentales con
vocacin global: la adopcin del anlisis de riesgo de los alimentos como
tecnologa de gobierno y la instauracin de sistemas nacionales de
control o vigilancia alimentaria al interior de los Estados miembros. Esta
ltima recomendacin incluye la creacin y/o fortalecimiento de agencias
estatales independientes integradas por expertos, considerados los
nuevos agentes centrales del sistema, cuya presencia y actuacin es
imprescindible para garantizar la puesta en prctica de la evaluacin del
riesgo alimentario que se promueve en el nuevo rgimen.

IV.2.1. Una regulacin basada en la Ciencia


Los nuevos derechos globales fragmentados que van emergiendo ya
no se nutren de tradiciones (como podra interpretarse desde las clsicas
teoras sobre pluralismo jurdico que intentaban explicar fenmenos
como el colonialismo) sino de la continua autoreproduccin de redes
globales de naturaleza econmica, tcnica, cultural, acadmica o
tecnolgica. Se trata de redes altamente tcnicas, especializadas y a
menudo formalmente organizadas y estrechamente definidas370.

370
Teubner, Global Law Without a State.

200
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

El derecho alimentario global emergente al comps de la regulacin


de los tres organismos internacionales estudiados (FAO, OMS, OMC) y de
las fuerzas del comercio internacional de alimentos se nutre
especialmente del discurso cientfico y tcnico, de la informacin formal y
especializada que brinda el subsistema cientfico.
Con esa base cientfica, las mencionadas organizaciones
internacionales promueven una racionalizacin del rgimen que se
manifiestan en el carcter dominante del clculo instrumental -como
nica racionalidad reconocida indistintamente en todos los mbitos- y la
organizacin burocrtica mediante la extensin de organizaciones
formales, estructuradas jerrquicamente y provistas de conocimientos
expertos como titulares de la racionalidad formal371.

IV.2.1.a. El discurso experto en la Comisin del Codex Alimentarius


El conocimiento experto ha ocupado desde siempre un rol central en
el discurso de FAO/OMS, articulando conocimientos de distintas
disciplinas abocadas o vinculadas al estudio de los alimentos: Desde sus
comienzos, las actividades del Codex han tenido un fundamento cientfico.
Expertos y especialistas de una gran variedad de disciplinas cientficas han
contribuido a todos los aspectos de las actividades del Codex para asegurar
que sus normas sean capaces de superar el examen cientfico ms
riguroso372. Si bien el Codex Alimentarius existe desde la dcada de 1960
y ha funcionado con una base cientfica desde sus comienzos, su
importancia ha aumentado considerablemente desde la existencia del
AMSFS como resultado de la Ronda de Uruguay en 1995 (ver cap.
IV.1.3.b).

371
Teubner, El Derecho Como Sistema Autopoitico de La Sociedad Global.
372
Se publicita el trabajo de la Comisin del Codex Alimentarius como un punto de
convergencia para todas las investigaciones cientficas relacionadas con los alimentos y a
la propia Comisin como un centro internacional de extrema importancia para el
intercambio de informacin cientfica sobre los alimentos. FAO, Qu Es El Codex
Alimentarius?.

201
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Ya a inicios de la dcada de 1990, en un clima de controversias sobre


los intercambios internacionales de alimentos entre los EEUU y Europa
(por los debates en torno a la utilizacin de ciertas hormonas de
crecimiento en animales y el cultivo de vegetales transgnicos) los
negociadores del acuerdo precisaban criterios neutrales para poner fin
a los debates de fondo y avanzar en el trabajo de armonizacin
internacional. Para uniformar la regulacin alimentaria en un modo que
fuera aceptado por todas las partes involucradas, confiaron en la
autoridad de la ciencia. Al indagar en el subsistema cientfico por
reservorios de conocimiento acreditado, hallaron los contenidos en el
Codex, por entonces una simple oficina de la FAO y la OMS que vena
produciendo standards alimentarios de aplicacin voluntaria, y
decidieron adoptarla como una de las tres organizaciones internacionales
cuyos estndares los pases miembros deberan tener en cuenta.
La mutua construccin de una autoridad legal y epistmica a travs
de la actuacin estas organizaciones internacionales (OMC, FAO, OMS) ha
sido fundamental para la constitucin y estabilizacin del rgimen global
de la seguridad alimentaria. Este proceso ha generado un marco para el
anlisis del riesgo que reclama para s la mayor rigurosidad cientfica
pero que incorpora, sin embargo, particulares elecciones de valor sobre
salud y ambiente373.
La presencia e integridad de la base cientfica se convierte en el
principal criterio para determinar la legitimidad de muchos esfuerzos
regulatorios nacionales encaminados a asegurar la integridad ambiental o
salvaguardar la salud pblica. Los actuales acuerdos multilaterales y
regionales de comercio (como los resultantes de la Ronda de Uruguay o el
NAFTA) invitan a la aplicacin de la ciencia en dos puntos crticos: en el

373
Winickoff and Bushey, Science and Power in Global Food Regulation: The Rise of the
Codex Alimentarius.

202
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

establecimiento de los estndares regulatorios nacionales y en el casi


adjudicatorio panel de resolucin de controversias374.
El AMSFS muestra cmo la ciencia se ha convertido en un recurso
ideolgico primario para alcanzar la racionalizacin y armonizacin de
los estndares de control de alimentos entre los distintos pases375. Como
indicamos, el AMSFS permite a sus Estados miembros mantener o
introducir medidas que impliquen estndares ms rigurosos que los
establecidos por los organismos internacionales reconocidos (art. 3.3
AMSFS) pero tales medidas se permiten slo si existe una justificacin
cientfica o cuando ello es consecuencia del nivel de proteccin sanitaria o
fitosanitaria que el Miembro de que se trate determine adecuado, segn la
metodologa de evaluacin del riesgo y la determinacin del nivel de
proteccin reglamentados en el Acuerdo. En una nota al pie del artculo se
aclara que existe una justificacin cientfica si, sobre la base de un examen
y evaluacin de la informacin cientfica disponible en conformidad con las
disposiciones pertinentes del presente Acuerdo, un Miembro determina que
las normas, directrices o recomendaciones internacionales pertinentes no
son suficientes para lograr su nivel adecuado de proteccin sanitaria o
fitosanitaria. En cualquier caso, las medidas adoptadas nunca podrn ser
incompatibles con otra disposicin del Acuerdo.
En las ltimas dcadas, dado el reposicionamiento estratgico del
Codex Alimentarius desde la entrada en vigencia del AMSFS (y an antes,
durante su negociacin) se rediscutieron y positivizaron -en distintos
documentos de la organizacin- los lineamientos para la articulacin del
conocimiento cientfico en la regulacin alimentaria global.
Cuando en 1991 era claro que el Codex se convertira en un
engranaje fundamental del rgimen comercial de alimentos que se estaba
negociando en el seno de la OMC, los grandes miembros estuvieron de
acuerdo en la necesidad de formalizar la base cientfica de la regulacin

374
D. Wirth, The Role of Science in the Uruguay Round and NAFTA Trade Disciplines.,
Cornell International Law Journal 27 (1994): 817859.
375
Winickoff and Bushey, Science and Power in Global Food Regulation: The Rise of the
Codex Alimentarius.

203
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

de seguridad alimentaria y reconocieron que el procedimiento para el


establecimiento de estndares del Codex necesitaba ser ms consistente,
transparente y cientficamente fundado376.
En marzo de 1995 -unos pocos meses despus del nacimiento de la
OMC- era evidente que el nuevo estatus de la regulacin de la OMC haba
transformado al Codex Alimentarius de una organizacin de standards
voluntarios a una agencia global377. Ese ao, mediante una decisin
general, la Comisin del Codex Alimentarius aprob cuatro Declaraciones
de principios referentes a la Funcin que Desempea la Ciencia en el
Proceso Decisorio del Codex y la Medida en que se tienen en Cuenta otros
Factores378. Sin embargo, la inclusin de estas declaraciones entre los
principios generales del Codex Alimentarius no constitua reglas formales
para el trabajo de la comisin. Ms tarde fueron incorporadas como
Apndice del Manual de Procedimientos del Codex Alimentarius, lo que
fue resuelto en la 22 sesin de la Comisin, en junio de 1997, y aparece
incluido a partir de la dcima edicin del Manual de Procedimientos, que
se public ese ao379.
La primera de estas declaraciones establece que las normas
alimentarias, directrices y otras recomendaciones del Codex Alimentarius
se basarn en el principio de un profundo anlisis y testimonio cientfico,
que comporte el examen exhaustivo de toda la informacin pertinente, a fin
de que las normas aseguren la calidad e inocuidad de los suministros

376
David Jukes, The Role of Science in International Food Standards, Food Control 11,
no. 3 (2000): 181194. Esta discusin se dio en el marco de las controversias sobre las
hormonas del crecimiento en bifes, cuando en 1991 la Comisin del Codex Alimentarius
rechaz cuatro hormonas recibiendo una crtica respuesta de la delegacin de los EEUU,
que reclamaba que todas las propuestas de estndares recomendados por la Comisin
deban estar basadas en la evaluacin cientfica del JEFCA y ser universalmente
adoptadas, a menos que nueva evidencia cientfica presentada ponga en cuestin la
validez del estndar. Winickoff and Bushey, Science and Power in Global Food
Regulation: The Rise of the Codex Alimentarius.
377
Winickoff and Bushey, Science and Power in Global Food Regulation: The Rise of the
Codex Alimentarius.
378
Decisin de la Comisin del Codex Alimentarius en su 21 perodo de sesiones de 1995.
Disponible en http://www.fao.org/docrep/W5975S/w5975s0l.htm#TopOfPage Acceso:
15/11/2012.
379 o
FAO and OMS, Comisin Del Codex Alimentarius: Manual de Procedimiento, 10 ed.
(Roma: Programa Conjunto FAO/OMS sobre Normas Alimentarias, 1997).

204
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

alimentarios380. Se reconoce al discurso cientfico un rol central en el


proceso de toma de decisiones de la Comisin, situndolo en el lugar de
rbitro pretendidamente neutral de los diferentes intereses polticos-
econmicos de los pases miembros, nico capaz de garantizar la calidad
e inocuidad de los alimentos.
La segunda declaracin establece que en la elaboracin de las
normas alimentarias y la adopcin de decisiones al respecto, el Codex
Alimentarius tendr en cuenta, cuando corresponda, otros factores vlidos
que ataen a la proteccin de la salud de los consumidores y al fomento de
prcticas equitativas en el comercio de alimentos. A continuacin, la
tercera declaracin establece que a este respecto, se toma nota de que el
etiquetado de los alimentos juega un papel importante en la promocin de
estos objetivos
La referencia del AMSFS al Codex gener el temor de profundizar los
conflictos de intereses y el planteo de mayores disidencias entre los pases
miembros en el proceso decisorio de la propia Comisin del Codex, que
hasta entonces haba funcionado por unanimidad381. Por ello, la cuarta y
ltima declaracin incorpor un principio procedimental: si se plantea la
situacin de que los miembros del Codex estn de acuerdo sobre el grado de
proteccin de la salud pblica que se necesita, pero tienen opiniones
diferentes sobre otros aspectos, los miembros podrn abstenerse de aceptar
la norma en cuestin, sin ello que impida necesariamente al Codex adoptar
su decisin382.
La frase otros factores vlidos del segundo principio gener varias
discusiones. Cabe aclarar que el desarrollo de la terminologa del Codex
no est sujeto al escrutinio de entrenados asesores legales, y las palabras
o frases son a menudo acordadas por consenso. Y aunque a veces las
delegaciones en las reuniones del Codex no estn completamente de
acuerdo con un trmino, aceptan igual para arribar a la decisin. El

380
Ibid.
381
Winickoff and Bushey, Science and Power in Global Food Regulation: The Rise of the
Codex Alimentarius.
382
FAO and OMS, Comisin Del Codex Alimentarius: Manual de Procedimiento, 1997.

205
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

significado preciso de la frase queda as abierto a las diferentes


interpretaciones de las distintas delegaciones383.
Debido a los problemas suscitados, se establecen Criterios para tomar
en Cuenta los otros Factores Mencionados en la Segunda Declaracin de
Principios384. Las Declaraciones de principios fueron enmendadas en 2001
para incluirlos. El primero de estos criterios establece que cuando se trate
de cuestiones relacionadas con la salud y la inocuidad, se deben seguir las
mencionadas Declaraciones de principios referentes a la funcin que
desempea la ciencia y las Declaraciones de Principios relativos a la
funcin de la evaluacin de riesgos respecto de la inocuidad de los
alimentos (ver cap. IV.2.1.b).
En lnea con la interpretacin del de la ciencia como eje central en el
proceso de toma de decisiones, uno de los criterios aclara que el examen
de otros factores no debe afectar al fundamento cientfico del anlisis de
riesgos; en este proceso se debe respetar la separacin entre la evaluacin
de riesgos y la gestin de riesgos con miras a garantizar la integridad
cientfica de la evaluacin de riesgos. A continuacin, se enuncia que se
debe admitir que algunas preocupaciones legtimas manifestadas por los
gobiernos cuando establecen sus legislaciones nacionales no son en general
aplicables o pertinentes en el plano internacional () en el marco del Codex,
solamente se pueden tomar en consideracin los otros factores que puedan
ser aceptados en el plano mundial, o en el plano regional cuando se trata de
normas y textos afines regionales. De esta manera, se uniforma cualquier
cuestin de diversidad cultural que pueda ser alegada por un pas para
adoptar una medida (de repercusin internacional) amparndose en los
mencionados otros factores.
Se indica que el examen de estos otros factores debe estar claramente
documentado y con la correspondiente justificacin para incorporarlos,

383
Jukes, The Role of Science in International Food Standards. Esto contrasta con la
situacin respecto a los textos de la OMC, incluyendo el AMSFS. En el marco de las
disputas de la OMC, son considerados por un panel de expertos legales entrenados en
determinar con precisin la interpretacin de los derechos y obligaciones de los estados
miembros.
384
Decisin tomada en la 24 sesin de la Comisin del Codex Alimentarius de 2001.

206
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

caso por caso. Finalmente, se aclara que la integracin de otros factores


legtimos en la gestin de riesgos no debe crear trabas injustificadas al
comercio, indicando al pie de la frase con arreglo a los principios de la
OMC y teniendo en cuenta las disposiciones especficas de los Acuerdos MSF
y OTC385. Es decir, estos criterios, sin enunciar y aclarar cuales podan ser
estos otros criterios vlidos, principalmente reforz el papel central del
conocimiento cientfico oficial y evacuando cualquier duda respecto a la
posibilidad de que estos factores pudieran representar obstculos al
comercio internacional.

IV.2.1.b. El anlisis de los riesgos alimentarios


Acordada la importancia de una adecuada base cientfica para el
establecimiento de los estndares de la Comisin del Codex Alimentarius,
se hizo necesario contar con una metodologa general formalizada y
consensuada entre todos los pases para gobernar los riesgos
alimentarios.
Si bien el anlisis del riesgo no era un concepto nuevo para la
Comisin, durante la dcada de 1990 las negociaciones del comercio
internacional en el marco de la creacin de la OMC empujaron el proceso
hacia su expansin y estandarizacin como herramienta
institucionalizada en el Codex. En 1995 la Comisin del Codex
Alimentarius convoc una Consulta experta Mixta FAO/OMS sobre la
Aplicacin del Anlisis del Riesgo a los Estndares Alimentarios386. Los
expertos consultados recomendaron numerosos cambios en las prcticas
del Codex para avanzar hacia un acercamiento consistente con la
evaluacin del riesgo basada en la ciencia. En funcin de estas
observaciones, en 1997 se completa las cuatro declaraciones de principios
sobre el rol de la ciencia de 1995 (ver cap. IV.2.1.a) con Declaraciones de

385
En este criterio se agrega que se debe prestar una atencin especial a las repercusiones
que podra tener en los pases en desarrollo la incorporacin de esos otros factores. FAO
o
and OMS, Comisin Del Codex Alimentarius: Manual de Procedimiento, 20 ed., 2011.
386
Hasta entonces el Codex no contaba con un marco cientfico formalizado para la
regulacin alimentaria.

207
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Principios Relativos a la Funcin de la Evaluacin de Riesgos respecto de la


Inocuidad de los Alimentos387.
La necesidad de formalizar y procedimentalizar el anlisis de
evolucin de riesgos en materia alimentaria tambin se aceler como
producto de su mencin en los documentos de la OMC. El uso del anlisis
de riesgo se impuso en el AMSFS: los estados miembros se asegurarn de
que sus medidas sanitarias o fitosanitarias se basen en una evaluacin,
adecuada a las circunstancias, de los riesgos existentes para la vida y la
salud de las personas y de los animales o para la preservacin de los
vegetales, teniendo en cuenta las tcnicas de evaluacin del riesgo
elaboradas por las organizaciones internacionales competentes (artculo
5.1 AMSFS)388. El Anexo del Acuerdo contiene un listado de definiciones
en el cual se define a la evaluacin de riesgos como la evaluacin de la
probabilidad de entrada, radicacin o propagacin de plagas o
enfermedades en el territorio de un Miembro importador segn las medidas
sanitarias o fitosanitarias que pudieran aplicarse, as como de las posibles
consecuencias biolgicas y econmicas conexas; o evaluacin de los
posibles efectos perjudiciales para la salud de las personas y de los animales
de la presencia de aditivos, contaminantes, toxinas u organismos patgenos
en los productos alimenticios, las bebidas o los piensos (punto 4 del Anexo
A, AMSFS).
Las Declaraciones de Principios Relativos a la Funcin de la
Evaluacin de Riesgos respecto de la Inocuidad de los Alimentos de 1997,
establecan que los aspectos sanitarios y de inocuidad de los alimentos de
las decisiones y recomendaciones del Codex deben basarse en la evaluacin

387
Decisin de la Comisin en su 22 perodo de sesiones de 1997.
388
Se indica luego qu puntos debern tener en cuenta los Estados al realizar esta
evaluacin del riesgo (art. 5.2, 5.3 y 5.4 del AMSFS) y se reitera la advertencia que
aparece a lo largo de todo el texto del Acuerdo acerca de que al aplicar medidas de
proteccin ante riesgos detectados, los miembros evitarn distinciones arbitrarias o
injustificables en los niveles que considere adecuados en diferentes situaciones, si tales
distinciones tienen por resultado una discriminacin o una restriccin encubierta del
comercio internacional (artculo 5.5. del Acuerdo SFS) y que estas medidas no entraen
un grado de restriccin del comercio mayor del requerido para lograr su nivel adecuado de
proteccin sanitaria o fitosanitaria, teniendo en cuenta su viabilidad tcnica y econmica
(artculo 5.6).

208
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

de riesgos. La evaluacin de riesgos tiene que basarse en slidos


conocimientos cientficos debiendo comprender las cuatro fases del
proceso de evaluacin de riesgos y estar documentada de manera
transparente. Se explicita que debe haber una separacin prctica entre
la evaluacin de riesgos y la gestin de riesgos, aunque se reconoce que
cierto grado de interaccin es indispensable para la adopcin de criterios
pragmticos, agregando finalmente que las evaluaciones de riesgos
deben utilizar toda la informacin de que se disponga y que la
caracterizacin de los riesgos deber presentarse en forma fcilmente
comprensible y utilizable389.
En el ao 2003 la Comisin del Codex Alimentario aprueba una
Declaracin completa de Principios de Aplicacin Prctica para el Anlisis
de Riesgos en Materia de Inocuidad de los Alimentos y Salud que es
incorporada al Manual de Procedimiento de la Comisin del Codex
Alimentarius. En 2007 se completan los Principios prcticos sobre el
anlisis de riesgos para la inocuidad de los alimentos aplicables por los
gobiernos (CAC/GL 62-2007).
La 20 edicin del Manual de Procedimientos del Codex Alimentarius
incluye una seccin dedicada al Anlisis de riesgos (Seccin IV) que
contiene las directrices sobre el anlisis de riesgos para la Comisin del
Codex Alimentarius y sus rganos auxiliares que se ocupan de la proteccin
de la salud del consumidor y de las consultaciones de los rganos expertos
FAO/OMS390. Se incorporan all los principios mencionados (Principios de
aplicacin prctica para el anlisis de riesgos aplicables en el marco del
Codex Alimentarius), definiciones de los trminos del anlisis de riesgos
relativos a la inocuidad de los alimentos y una serie de Principios y
Polticas para casos, sustancias o situaciones especficas391.

389
FAO and OMS, Comisin Del Codex Alimentarius: Manual de Procedimiento, 1997.
390
FAO and OMS, Comisin Del Codex Alimentarius: Manual de Procedimiento, 2011.
391
Estos principios y polticas para sustancias o situaciones especficas comprenden:
Principios de anlisis de riesgos aplicados por el Comit del Codex sobre aditivos
alimentarios y del Comit del Codex sobre contaminantes de los alimentos; Poltica del
Comit del Codex sobre contaminantes de los Alimentos para la Evaluacin de la
Exposicin a Contaminantes y Toxinas presentes en Alimentos o Grupos de Alimentos;

209
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

En ambos documentos el anlisis de riesgos se divide en tres


componentes: evaluacin de riesgos, gestin de riesgos y comunicacin de
riesgos. El Manual de Procedimientos del Codex establece (entre los
Principios de aplicacin prctica para el anlisis de riesgos) que entre
la evaluacin de los riesgos y su gestin debe existir una separacin
funcional a fin de garantizar la integridad cientfica de la evaluacin de
riesgos, evitar la confusin entre las funciones que deben desempear los
evaluadores de riesgos y los encargados de la gestin de los mismos, y
atenuar cualquier conflicto de intereses. No obstante, se admite que el
anlisis de riesgos es un proceso iterativo y que, para su aplicacin prctica
es esencial que exista una interaccin entre los encargados de la gestin de
riesgos y los evaluadores de riesgos392.
Al acentuar que el anlisis del riesgo es un proceso interactivo entre
sus tres componentes, estos principios del Codex sobre los riesgos evitan
una separacin conceptual tajante entre las fases tcnica y poltica del
anlisis del riesgo, la cual puede tender a un ocultamiento de las bases
valorativas que sustentan las decisiones al interior de la fase de
evaluacin. Sin embargo, la divisin entre evaluacin y gestin
permanece y esto puede obscurecer ms an algunas particulares
elecciones de valor393.
La aplicacin del anlisis de riesgos se convierte en la base de todo
sistema de inocuidad de los alimentos segn FAO que promueve su
implementacin tambin al interior de las estructuras nacionales de
control de los alimentos, pues ofrece a los gobiernos un marco para
evaluar, gestionar y comunicar con eficacia los riesgos relativos a la

Principios para el anlisis de riesgos aplicados por el Comit del Codex sobre residuos de
medicamentos veterinarios en los alimentos; Poltica de evaluacin de riesgos para el
establecimiento de lmites mximos para residuos de medicamentos veterinarios en los
alimentos; Principios de anlisis de riesgos aplicados por el Comit del Codex sobre
residuos de plaguicidas; Criterios revisados para el proceso de establecimiento de
prioridades referente a los compuestos destinados a evaluacin por parte de la JMPR;
Principios de anlisis de riesgos nutricionales y directrices para su aplicacin en la labor
del comit sobre nutricin y alimentos para regmenes especiales. Ibid.
392
Ibid.
393
Winickoff and Bushey, Science and Power in Global Food Regulation: The Rise of the
Codex Alimentarius.

210
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

inocuidad de los alimentos en colaboracin con las distintas partes


interesadas394.
El poder del rgimen comercial y su delegacin de autoridad en la
Comisin del Codex Alimentarius por parte de la OMC, le permiti a ste
definir parmetros de ciencia adecuados para la regulacin comercial. En
un movimiento circular que se retroalimentaba, mientras la OMC se
encarg de su problema de legitimidad jurdica y econmica identificando
una base de confianza comn en el rigor cientfico y en la expertise
internacional existente, el Codex se encarg de las cuestiones difciles sobre
el rol de la ciencia en el proceso regulatorio mediante la legitimacin
recibida de la OMC395. La formacin de un nuevo rgimen de riesgos
alimentarios formalizado signific una estrategia de purificacin y de
delimitacin que el Codex necesitaba para sustentarse con su nueva
autoridad otorgada por los acuerdos de OMC396. Esta demarcacin de
lmites ayud a estabilizar su postura sobre las relaciones de poltica
cientfica, facilitando la rpida formulacin de los estndares.

IV.2.2. La implementacin de Sistemas de Control Alimentario


La nocin de Sistemas de control alimentario es una tcnica de
homogenizacin de las legislaciones de control de alimentos promovida
por organismos internacionales, fundamentalmente FAO y OMS, que
desarrollan acciones para la estandarizacin de los parmetros de control
de alimentos en las estructuras de gobierno nacionales para la
administracin y fiscalizacin alimentaria, entendiendo que para

394
FAO, Fortalecimiento de Los Sistemas Nacionales de Control de Los Alimentos:
Directrices Para Evaluar Las Necesidades de Fortalecimiento de La Capacidad, 2007.
395
Winickoff and Bushey, Science and Power in Global Food Regulation: The Rise of the
Codex Alimentarius, 362.
396
En relacin a la nociones de purificacin y boundry work, los autores se remiten a la
obra de Jasanoff. Sheila Jasanoff, The Fifth Branch: Science Advisers As Policymakers
(Harvard University Press, 1994). Tambin refieren a Tomas Gieryn, Cultural Boundries
of Science: Credibility on the Line. (Chicago: University of Chicago Press, 1999). Pero puede
verse tambin interesantes explicaciones en: Latour, Nunca fuimos modernos: Ensayo de
antropologa simtrica; Susan Leigh Star and James Griesemer, Institutional Ecology,
Translations and Boundary Objects: Amateurs and Professionals in Berkeleys Museum
of Vertebrate Zoology, 1907-39., Social Studies of Science 19, no. 3 (1989): 387420.

211
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

garantizar la inocuidad de los alimentos y proteger a los consumidores es


imprescindible que haya sistemas nacionales de control de los alimentos
que sean eficaces, con una base oficial y de carcter obligatorio397.
Desde FAO se explica la necesidad de los pases crear o fortalecer sus
sistemas de control de los alimentos por dos razones fundamentales: las
obligaciones impuestas por el entorno mundial del comercio de productos
alimenticios, y un inters sin precedentes de los consumidores acerca de
la produccin, elaboracin y comercializacin de los alimentos. Los
sistemas de control de alimentos se presentan como decisivos pues, de
acuerdo a este discurso global, son los nicos capaces de garantizar la
inocuidad y la calidad de los alimentos destinados al comercio
internacional y a la vez asegurar a cada pas que los alimentos
importados se atienen a los requisitos nacionales.
Al considerar que en muchos pases, los sistemas de control de los
alimentos no pueden garantizar un suministro adecuado de alimentos
inocuos para los consumidores nacionales ni cumplir con los requisitos
sanitarios y fitosanitarios internacionales para la exportacin de
alimentos398 se ha puesto especial inters en la produccin de
indicaciones y consejos sobre la instalacin y fortalecimiento de estos
sistemas especialmente para pases latinoamericanos y del Caribe,
mediante una serie de publicaciones (manuales, guas y directrices) que
detallan los pasos para evaluar las necesidades de fortalecimiento de la
capacidad del sistema, con claves y sugerencias para la instalacin de las
herramientas de poltica, gestin, evaluacin, etc. En estas guas y
recomendaciones399 se precisan los componentes mnimos que debe tener

397
http://www.rlc.fao.org/es/temas/inocuidad/sistemas-de-control-alimentario/ (acceso
18/11/2012).
398
FAO, Manual de Inspeccin de Los Alimentos Basada En El Riesgo (Estudio FAO
Alim. y Nut. -89, 2008), ftp://ftp.fao.org/docrep/fao/011/i0096s/i0096s00.pdf.
399
FAO and OMS, Establecimiento de sistemas eficaces de inocuidad de los alimentos: actas
del foro. 12 al 14 de Octubre de 2004, Segundo Foro mundial FAO/OMS de Autoridades de
Reglamentacin sobre Inocuidad de los Alimentos (Bangkok, Tailandia: Food &
Agriculture Org., 2005); FAO, Fortalecimiento de Los Sistemas Nacionales de Control de
Los Alimentos: Directrices Para Evaluar Las Necesidades de Fortalecimiento de La
Capacidad, 2007; FAO, Directrices En Materia de Legislacin Alimentaria (nuevo Modelo
de Ley de Alimentos Para Pases de Tradicin Jurdica Romano-germnica), Estudio

212
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

un sistema de control de alimentos: 1) legislacin alimentaria, 2)


inspeccin de los alimentos, 3) anlisis (practicados en laboratorios
oficiales), 4) gestin del control de los alimentos, e 5) informacin,
educacin y comunicacin.
Una pieza fundamental para la aplicacin de esta metodologa es la
existencia de agencias independientes de investigacin cientfica que
brinden el asesoramiento experto necesario en la etapa de evaluacin del
riesgo alimentario. A pesar de ser comnmente utilizado en relacin a las
administraciones nacionales, el trmino agencia es ambiguo. En el caso
de las agencias alimentarias, puede referir a cuerpos de inspeccin y
polica, otras proveen principalmente consejo a otras instituciones
gubernamentales y/o realizan investigaciones cientficas y evaluaciones
de riesgo, adems, pueden tener diferentes relaciones con el gobierno
central, poder sancionador, poder legislador, etc. Por eso cabe concluir
que el mero uso del trmino agencia no significa que se trate del mismo
tipo de instituciones, a pesar que sean similares400. A travs de la
expansin y desarrollo del Codex Alimentarius muchos estados han
reconocido la necesidad de crear agencias alimentarias domsticas para
supervisar la implementacin de las mejores prcticas, o al menos, una
aceptable versin de las mismas401.

Legislativo (FAO, 2006); FAO and OMS, Garanta de La Inocuidad y Calidad de Los
Alimentos: Directrices Para El Fortalecimiento de Los Sistemas Nacionales de Control de
Los Alimentos (Estudio FAO/OMS: Alimentacin y Nutricin 76, 2003), ftp://ftp.fao.org/
docrep/fao/006/y8705s/y8705s00.pdf; FAO and Ministerio de Sanidad y Consumo de
Espaa, Sistemas de Calidad e Inocuidad de Los Alimentos. Manual de Capacitacin
Sobre Higiene de Los Alimentos y Sobre El Sistema de Anlisis de Peligros y de Puntos
Crticos de Control (APPCC), 2002.
400
Lise Hellebo, Food Safety at Stake - the Establishment of Food Agencies, Working Paper
(Stein Rokkan Centre for Social Studies. Unifob AS, 2004). La autora propone cinco
criterios para identificar una agencia: debe mantenerse fuera del alcance, a distancia, de
los departamentos estatales centrales, debe llevar adelante tareas publicas a nivel
nacional, debe estar dotada del personal de funcionarios pblicos, financiada con
presupuesto pblico suficientes, debe esta sujeta a los procedimientos pblicos del
derecho administrativo del pas en cuestin; siguiendo a Colin Talbot, The Agency Idea.
Sometimes Old, Sometimes New, Sometimes Borrowed, Sometimes Untrue, in
Unbundled Government: A Critical Analysis of the Global Trend to Agencies, Quangos and
Contractualisation, ed. C. Pollitt (Routledge, 2004).
401
MacMaolin, EU Food Law, 152.

213
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Los EE.UU., los pases de la Unin Europea y la propia Unin Europea


como bloque supranacional han modificado sus estructuras
institucionales de control alimentario en respuesta a crisis alimentarias
que pusieron en evidencia irregularidades en el modo de control de los
alimentos, generando una desconfianza generalizada y un reclamo
pblico por seguridad. Pero las nuevas regulaciones e instituciones de
control responden criterios endgenos en tanto los gobiernos de pases
desarrollados tienen la capacidad de disear (y, aplicar) las reformas e
instituciones a la medida de las experiencias sufridas y con el objetivo de
resolver problemas locales, moldeados por factores culturales,
econmicos, sociales, geopolticos, etc. As, mientras la regulacin
norteamericana prioriza la seguridad nacional y alza como objetivo
central a la prevencin y persecucin del bioterrorismo, Europa
construy su poltica alimentaria con el objetivo de recuperar la
confianza de la poblacin europea en los mecanismos de control a nivel
supranacional y reconoce expresamente en la regulacin legal
alimentaria al polmico principio precautorio402.
Adems de las agencias independientes, las Directrices de FAO y OMS
promueven sistemas de control de alimentos que integren las
disposiciones obligatorias con estrategias preventivas y educativas que
protejan toda la cadena alimentaria y con planteamientos preventivos
como el HACCP, que suponen dispositivos integradores de todos los
agentes que participan de la cadena alimentaria, desde la granja a la
mesa. Se entiende que la actividad de control desde el Estado, por s sola,
no puede alcanzar plenamente los objetivos de la seguridad alimentaria,
lo que torna imprescindible la cooperacin y participacin activa de todas

402
En Europa, una de las mayores innovaciones institucionales que se disearon como
consecuencia de los reclamos post crisis fue la creacin de una Agencia Europea de
Seguridad Alimentaria, que responda a la necesidad de separacin de la intervencin de
ciencia y la decisin poltica en el proceso de toma de decisiones sobre el riesgo
alimentario (ver cap. V.3).

214
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

las partes interesadas, por ejemplo, los agricultores, la industria y los


consumidores 403.
El sistema HACCP fue diseado por expertos de las agencias de
control sanitario de los Estados Unidos para aumentar la seguridad
alimentaria en la manipulacin y tratamiento de la carne vacuna en los
90404. Fueron incorporados al Codex Alimentarius a propuesta de su
Comit de Higiene de los Alimentos (CCFH). Los principios del HACCP se
institucionalizaron globalmente a travs de las directrices del Comit del
Codex sobre Higiene de los Alimentos que adoptaron esta estructura
sistemtica creada para identificar y controlar riesgos transmitidos por
alimentos405. Se entiende que en un planteamiento exclusivamente
orientado a la observancia, las actividades (envasado, transporte, etc.)
inadecuadas se describiran en la ley, y toda infraccin sera determinada
por un inspector encargado de ello en virtud de la ley, que se ocupara
tambin de adoptar las medidas pertinentes, mientras que en el
planteamiento basado en la colaboracin y la prevencin, los inspectores
podran quiz encargarse simplemente de controlar el hecho de que una
empresa alimentaria est ejerciendo sus propios controles sobre los
sistemas de produccin406.
La FAO aconseja la incorporacin de estos mecanismos preventivos
mediante reglamentos complementarios (directrices relativas a la

403
Este enfoque ha conseguido que el sector privado asuma una mayor responsabilidad
de los riesgos para la inocuidad de los alimentos y de su control. Este planteamiento
integrador facilita una mayor proteccin del consumidor, estimula eficazmente la
agricultura y el sector de la elaboracin de los alimentos y promueve el comercio nacional
e internacional de alimentos. FAO and OMS, Garanta de La Inocuidad y Calidad de Los
Alimentos: Directrices Para El Fortalecimiento de Los Sistemas Nacionales de Control de
Los Alimentos (Estudio FAO/OMS: Alimentacin y Nutricin 76, 2003), ftp://ftp.fao.org/
docrep/fao/006/y8705s/y8705s00.pdf.
404
Karen Hulebak and Wayne Schlosser, Hazard Analysis and Critical Control Point
(HACCP) History and Conceptual Overview, Risk Analysis 22, no. 3 (2002): 547552.
405
Codex Alimentarius, Directrices Para La Aplicacin Del Sistema de Anlisis de Riesgos y
de Los Puntos Crticos de Control (HACCP)., Anexo de CAC/RCP 1-1969, 1997.
406
La FAO insta a los pases miembros a incorporar en sus programas pblicos estos
procedimientos preventivos: Los gobiernos deberan reconocer la aplicacin de un
planteamiento HACCP por el sector alimentario como instrumento fundamental para
mejorar la inocuidad de los alimentos FAO and OMS, Garanta de La Inocuidad y
Calidad de Los Alimentos: Directrices Para El Fortalecimiento de Los Sistemas Nacionales
de Control de Los Alimentos.

215
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

inspeccin) y no a travs de la legislacin general. De todas maneras,


advierte que estas normas horizontales requieren una cadena alimentaria
que est fuertemente controlada e informacin de calidad sobre los riesgos
para la inocuidad y estrategias de gestin de riesgos, lo que significa que
quiz no sean viables en muchos pases en desarrollo407.

IV.2.3. Del Codex Alimentarius a la constitucin alimentaria global


Desde la emergencia de la OMC y el Acuerdo MSFS, la Comisin del
Codex Alimentarius se ha convertido en una agencia regulatoria global.
Con un respaldo de legitimidad cientfica (dado por sus propia estructura,
funcionamiento y proceso de toma de decisiones basado en la ciencia)
necesaria para sortear las dificultades polticas que presentaba el AMSFS,
el Codex Alimentarius fue apuntado como uno de los puntos de referencia
sobre la legalidad de las medidas sanitarias y fitosanitarias. A su vez, esta
explcita indicacin del Codex Alimentarius en el AMSFS dot a la
normativa elaborada por la Comisin del Codex de una legitimidad
poltica que aument el inters de los pases miembros en la participacin
en el proceso de toma de decisiones, en el cual se han filtrado valores e
intereses polticos, sociales y econmicos.
La regulacin global de los alimentos, su control y fiscalizacin en
relacin al comercio internacional, conforma un rgimen global con
caractersticas propias, con actores definidos en la escena internacional
(organismos intergubernamentales, gobiernos nacionales, industria
alimenticia, expertos, etc.) y con Acuerdos que establecen las reglas que
rigen ese comercio internacional, la forma en que deben aplicarse, y las
instancias y pautas para resolver las eventuales controversias.

407
La implementacin de este tipo de control en los establecimientos requiere grandes
inversiones, tanto en equipos como en recursos humanos. Estos costos se justifican en el
en el caso de grandes empresas, sobre todo aquellas que exporten a pases que exigen
estos sistemas de control (por lo cual su adopcin se convierte en vinculante) pero no es
conveniente imponer el sistema en forma obligatoria a pequeas y medianas empresas,
pues la dificultad de absorber esos altos costos las colocara en una situacin de
desventaja respecto de las empresas de mayor magnitud: por ello, es recomendable la
aplicacin gradual de estas intervenciones. Por ejemplo, los pases podran conceder a las
empresas pequeas perodos ms largos para la introduccin del HACCP. Ibid.

216
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

La regulacin derivada fundamentalmente del Acuerdo de MSFS


(junto con otros acuerdos vinculados a la cuestin alimentaria) contiene
los elementos constitucionales bsicos del rgimen global alimentario.
Junto a l, y por directa referencia a sus guas, directrices y
recomendaciones, la regulacin del Codex Alimentarius completa en
substancia ese rgimen. Este rgimen rene los caracteres de una
constitucin global de un sector fragmentado, la regulacin de los
alimentos, vinculada a los subsistemas social y econmico. Si bien forjada
en el espacio internacional, accionada aparentemente por la negociacin
de los distintos pases en el campo del derecho internacional clsico, esta
constitucin involucra otros sectores sociales (como los expertos
cientficos independientes consultados que integran o son consultados por
los Comits del Codex).
La normativa global alimentaria constituye un caso de constitucin
global parcial. Contiene sus propias reglas procedimentales para resolver
los conflictos y produccin de normas jurdicas derivada de la solucin de
conflictos no slo tiene lugar en tribunales nacionales e internacionales,
sino tambin en el seno de instancias de solucin de conflictos sociales de
carcter no poltico, de organizaciones internacionales, de cortes de
arbitraje, instancias de mediacin, comisiones de tica, regmenes
contractuales. Indica los actores y grupos de actores ms relevantes,
entrona un discurso y un lenguaje especficos (la ciencia) para el gobierno
del sector regulado (los alimentos) tomando de all, del entorno del
derecho, la base para la regulacin positivizada.
La adopcin del riesgo como nica gramtica dominante en la
regulacin global de los alimentos es una de las grandes crticas la
regulacin armonizadora del Codex Alimentarius408. El discurso del riesgo

408
El principio de armonizacin impulsado por la OMC genera diversas opiniones entre
quienes pugnan por la liberalizacin del comercio, por un lado, y grupos ambientalistas y
de consumidores, por el otro. Mientras que los primeros ven las polticas reglamentarias
nacionales como posibles obstculos al libre comercio. Los ltimos, en cambio, cuestionan
que la armonizacin limita la soberana poltica en materia de reglamentacin nacional,
dificultando la adopcin de normas ms estrictas que las vigentes en los pases
exportadores en reas tales como proteccin ambiental e inocuidad alimentaria.

217
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

implcitamente empodera algunas personas que son consideras


expertos, mientras que margina a otras considerndolas irrelevantes409.
Los pases en desarrollo y los consumidores son los dos grandes grupos
para los cuales es muy difcil expresar sus intereses en el discurso del
riesgo. Los primeros, debido a la falta de acceso a equipos de medicin
y otras tecnologas de cuantificacin y los consumidores debido a la
dificultades para encuadrar preocupaciones culturales, religiosas y de otros
tipos no estrictamente relacionadas a la seguridad410. La adopcin del
marco del anlisis de riesgo tiende a suplantar otros potencias
encuadramiento y ha marginalizado potenciales factores en la regulacin
alimentaria tales como los ambientales u econmicos.
Otra de crticas al rgimen global alimentario es la forma en que
limita las posibilidades de preservar en el plano internacional los valores
sociales, culturales y ambientales. Las decisiones del rgano de Solucin
de Diferencias de la OMC dan testimonio de la impermeabilidad del
sistema jurdico internacional a los valores no comerciales invocados por
los miembros y, principalmente, por la Unin Europea, lo cual se advierte
puede conducir al rechazo de este sistema jurdico mundial, puramente
comercial, por parte de las poblaciones y engendrar as, tensiones,
conflictos y violencia(s)411.

Sebastin Leavy and Francisco Sez, Debilidades En La Armonizacin de Medidas


o
Sanitarias y Fitosanitarias En El MERCOSUR, Densidades N 5, 2010, 22.
409
Sheila Jasanoff, Songlines of Risk, Environmental Values 8, no. 2 (1999): 135152;
Sheila Jasanoff, Relating Risk Assessment and Risk Management., EPA Journal 19, no. 1
(1993): 35.
410
Winickoff and Bushey, Science and Power in Global Food Regulation: The Rise of the
Codex Alimentarius, 364.
411
Collart-Dutilleul, El Nuevo Derecho Agroalimentario Europeo A La Luz De Las
Problemticas De La Seguridad Alimentaria, Del Desarrollo Durable Y Del Comercio
Internacional.

218
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

IV.3. La injerencia de la regulacin global en el sistema argentino

La fuerza del rgimen diseado para regular el comercio


internacional de alimentos no limita su impacto a ese espacio
internacional, sino que se expande al interior de los espacios nacionales.
La tendencia a la armonizacin legislativa es tan potente (ante la
amenaza de sufrir acusaciones por medidas sanitarias o fitosanitarias
arbitrarias, el riesgo de sufrir costosas prdidas econmicas por las
sanciones, etc.) que las legislaciones nacionales tienen a encolumnarse
tras los parmetros y estndares internacionalmente reconocidos, an en
el espacio domstico. En la tarea de acomodamiento de sus legislaciones y
modo de control interno de los alimentos, los pases en desarrollo se
encuentran en una posicin de mayor vulnerabilidad debido a las
debilidades en su infraestructura y falta de recursos para llevar adelante
las reformas necesarias en pos de la adopcin de dichos estndares
internacionales o bien (lo que es ms difcil an) desafiar y cuestionar
estos estndares en los foros internacionales.
A pesar de la larga y arraigada tradicin del control bromatolgico
que fund la red de control experto, la regulacin alimentaria argentina
ha sufrido la injerencia del rgimen global alimentario, que ha
modificado los caracteres de la estructura legal e institucional del control
de alimentos en el pas. Los dispositivos globales analizados (metodologa
de anlisis de riesgo y sistema nacional de control de alimentos)
impactaron en la regulacin nacional y fueron parte de las medidas de
reforma del rgimen alimentario en los 90 (ver cap. VI) que
desconfiguraron algunos de los lineamiento bsicos del Cdigo
Alimentario argentino, tal como haban sido construido a lo largo del siglo
pasado (el sentido y alcance de las inspecciones, las funciones e
importancia de los laboratorios estatales y la gestin del control de los
riesgos) resignificando funciones del Estado en materia alimentaria
(comunicacin y educacin).

219
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

IV.3.1. El Sistema Nacional de Control de Alimentos y los modelos de


FAO/OMS
En 1994, mediante Dec. 2194, se crea en Argentina un Sistema
Nacional de Control de Alimentos, recreado por Dec. 815/99 (ver cap. VI y
VII). Los fundamentos que constan en los considerados de ambos Decretos
justificaron su creacin (y luego, la necesidad de su reforma) en la
resolucin de problemas prcticos detectados por la experiencia en la
fiscalizacin alimentaria en el pas. Sin embargo, como se ha explicado, la
nocin sistema de control alimentario es una estrategia global de
homogenizacin de las legislaciones estatales de alimentos promovida por
organismos internacionales.
El Sistema Nacional de Control de Alimentos argentino configurado
en la dcada de 1990 sigue en gran medida las prescripciones de la
FAO/OMS (ver captulo IV.2.2) en sus guas y recomendaciones412. Abarca
todos los alimentos producidos, elaborados y comercializados en el pas,
as como los alimentos importados; es de carcter obligatorio y tiene una
base oficial. Cuenta con recursos, normas y herramientas que
comprenden los aspectos centrales de los cinco elementos bsicos del
sistema: 1) legislacin alimentaria; 2) gestin del control de los alimentos;
3) inspeccin de los alimentos; 4) anlisis en laboratorios oficiales; 5)
informacin, educacin y comunicacin.
Un estudio de las tendencias globales de control de alimentos y del
estado de situacin de la fiscalizacin alimentaria nacional limitado al
anlisis en forma posterior a las reformas legales e institucionales de los
90, probablemente arrojara la conclusin de que la figura del sistema de
control de alimentos fue implantada en el marco nacional siguiendo los
organismos internacionales. Sin embargo, si extendemos el anlisis de
forma que comprenda la evolucin de la regulacin y las instituciones de
control de alimentos desde sus primeras manifestaciones y el seguimiento

412
FAO and OMS, Garanta de La Inocuidad y Calidad de Los Alimentos: Directrices Para
El Fortalecimiento de Los Sistemas Nacionales de Control de Los Alimentos; FAO,
Directrices En Materia de Legislacin Alimentaria (nuevo Modelo de Ley de Alimentos Para
Pases de Tradicin Jurdica Romano-germnica).

220
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

de la emergencia y expansin de la importante tradicin de bromatlogos


del Estado forjada en el pas, se observa que todos los elementos
postulados por el esquema globalizado pueden ser identificados
tempranamente (con configuraciones y finalidades diferentes, en muchos
casos) en las redes de control alimentario expandidas en pas a comienzos
de siglo XX (ver cap. II). Es decir, la frase sistema nacional de control de
alimentos, aparece en la terminologa legal e institucional argentina en la
dcada de los 90, siguiendo tendencias internacionales, pero sus
componentes no son implantados en su totalidad, pues las estructuras
(normativas e institucionales) nacionales que los comprenden
preexistieron -y con un importante grado de desarrollo- al concepto
contemporneo de sistema de control de alimentos y las frmulas
globales. La incidencia de stas ltimas se verifica s en el modo de
articulacin de estos elementos entre s y de la mayor importancia dada a
unos en detrimento de otros en el conjunto del sistema. Todo lo cual
importa una nueva designacin de roles y atribuciones para los agentes
que intervienen tanto en los organismos del Estado como en el mercado
de los alimentos.

IV.3.2. Reconfiguracin del sistema por las tendencias globales


Si bien mas adelante se analizar la conformacin del sistema
nacional de control de alimentos en Argentina, las funciones y
competencias de los distintos integrantes gubernamentales y el modo de
toma de decisiones al interior del sistema (captulo VI) as como los
caracteres de reflexividad del derecho alimentario contemporneo
estructurado en torno de este sistema (ver cap. VII), para completar ese
escenario, nos detenemos aqu en sealar la implementacin de polticas
pblicas sobre la administracin del control de los alimentos y
correlativos cambios en cuestiones prcticas del proceso de control en el
marco regulatorio nacional que han sido profundamente modificadas
como resultado de las mencionadas tendencias del rgimen global
alimentario.

221
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Dos herramientas de gestin han sido puestas en marcha en los


ltimos aos, en lnea con las nuevas tendencias globales: el Plan Federal
del Control de Alimentos- PFCA (en el marco del Programa ANMAT
Federal) y el Observatorio. El PFCA fue creado mediante la Resolucin N
241/ll de la Secretara de Polticas, Regulacin e Institutos, en el mbito de
la ANMAT413. Este programa tom como base los cinco componentes
bsicos para los sistemas de control de los alimentos apuntados por la
Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y la Organizacin de las
Naciones Unidas para la Alimentacin y la Agricultura (FAO). Cada
componente se explica en el Anexo de la mencionada Resolucin Nacional
N 241/11. El PFCA intenta fortalecer las capacidades en los tres niveles
administrativos de control (nacin, provincias y municipios) y estrechar
la colaboracin y comunicacin de los mismos para el mejoramiento
(desempeo eficaz y transparente, medido en funcin de los parmetros
internacionalmente fijados) de cada uno de los cinco componentes.
En el marco de estos programas y relacin a las prcticas de control
(y su rgimen jurdico) se detecta un viraje de la perspectiva de la
inspeccin de los alimentos, en tanto productos, como tarea rutinaria a
cargo de funcionarios del Estado entrenados para detectar fraudes y
recolectar muestras para reprimir las infracciones, hacia una idea de
control integral permanente del proceso de elaboracin de alimentos, con
perspectiva preventiva, en funcin de un traslado de la actividad de
control como funcin del Estado hacia un autocontrol del propio
empresario obligado, por la cual se reemplaza la inspeccin rutinaria por
auditorias programadas que se limitan a supervisar la correcta aplicacin
de las buenas prcticas, el cumplimiento de la planificacin de control de
riesgos, etc. La metodologa de anlisis de riesgos ha calado
profundamente en el rgimen y las prcticas alimentarias nacionales. El

413
El PFCA fue creado en el marco del Plan Estratgico de Fortalecimiento de las
Capacidades de Regulacin, Fiscalizacin y Vigilancia a Nivel Nacional y Provincial, con
la finalidad de priorizar la prevencin y reforzar las actividades de vigilancia, auditora y
las acciones regulatorias que favorezcan la proteccin del consumidor y promuevan el
desarrollo econmico del pas (considerandos del Dec. 241/1).

222
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

control de los alimentos se gestiona a partir de Sistemas de Vigilancia. En


este nuevo marco, y la informacin, educacin y comunicacin de los
riesgos son elementos fundamentales. De all la creacin de un
Observatorio en la ANMAT, considerada una herramienta de gestin para
generar informacin estratgica que permita identificar problemticas y
orientar la toma de decisiones y que permita as fortalecer la relacin
entre el organismo, las distintas instituciones del mbito de la salud y la
poblacin, en general414.
Dado el alto grado alineamiento del pas en relacin a los parmetros
globales (por la implementacin de estas herramientas y otros
dispositivos como la trazabilidad de medicamentos415) Argentina es
considerada un caso exitoso y pionero en la regin en cuanto a la
modernizacin de su sistema de control y vigilancia sanitaria por la
Oficina Panamericana de la Salud de la OMS416.
A continuacin, destacaremos la configuracin que adquieren cuatro
elementos del sistema de control alimentario (segn la frmula de
FAO/OMS) en Argentina en el marco de esas reformas417.

414
http://www.anmat.gov.ar/Observatorio_ANMAT/Observatorio.asp Acceso 15/06/2013.
415
En el rea de control de medicamentos, Argentina ha alcanzado estndares y
reconocimientos internacionales: en 2010 ANMAT es el primer organismo de la regin
acreditado como Autoridad Reguladora Nacional de Medicamentos de Referencia de la
OPS (nivel IV) y al ao siguiente implementa un sistema de trazabilidad de
medicamentos (Res. N 435/11 del Ministerio de Salud de la Nacin).
416
Segn el funcionario representante de la OPS/OMS en Argentina, Pier Paolo Balladelli,
ANMAT nos ha acompaado en la armonizacin de las regulaciones en medicamentos de
la regin americana y en brindar apoyo a pases para fortalecer sus capacidades fue
pionera en la regin en diversos temas y ha contribuido a fortalecer instituciones
nacionales de otros pases, a travs de proyectos de cooperacin tcnica destacando el
rol que desempea el organismo entre el plano nacional y el internacional es el de
sensibilizar a las reas tcnicas para cumplir con los compromisos asumidos por
Argentina y promover la participacin de la Administracin Nacional en los foros
internacionales. En La OPS Conmemora el vigsimo aniversario de la ANMAT, nota del
4/10/2012. Disponible en:
http://www.paho.org/arg/index.php?option=com_content&view=article&id=1046:la-ops-
conmemora-el-vigsimo-aniversario-de-la-anmat&catid=706:----fortalecimiento-de-la-
autoridad-reguladora-de-&Itemid=281 Acceso 15/06/2013.
417
El anlisis de la legislacin alimentaria, su construccin, evolucin y configuracin
actual no ser puntualizado aqu para evitar reiteraciones, pues es analizada a lo largo
de toda esta tesis.

223
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

IV.3.2.a. De la inspeccin a la auditora. Vigilancia y laboratorios


El inspector de alimentos es el funcionario pblico que mediante el
contacto directo con el sector de la alimentacin y el comercio, controla el
cumplimiento de la normativa. Los inspectores deben contar con un tipo
de expertise tcnica especial, hbrido entre conocimiento bromatolgico y
conocimiento legal bsicos418. En Argentina las inspecciones son una de
las actividades fundamentales del accionar fiscalizador de la ANMAT. Sus
agentes realizan su tarea diaria fuera del mbito de la institucin419.
La inspeccin de los alimentos fue una de las actividades que ms
preocup a los funcionarios bromatlogos que forjaron el primer
esquema normativo-institucional de control de alimentos que existi en el
pas. En el marco de un control de tipo represivo, centrado en el objetivo
de persecucin del fraude alimentario, considerado una actividad ilcita
que se detectaba mediante el control de los productos alimenticios, la
tarea de la inspeccin era fundamental para la labor represiva que era el
eje del rgimen.
Los servicios de inspeccin abarcaban la peridica inspeccin de
locales (a los fines de determinar si cumplan los requisitos higinicos) y
la rutinaria toma de muestras de los alimentos (para determinar el
cumplimiento de la normativa vigente y la eventual deteccin de
infracciones). Las tareas del inspector incluan el reconocimiento de la
descomposicin de los alimentos por evaluacin organolptica
418
El inspector debe comprender adecuadamente las leyes y reglamentos alimentarios
pertinentes, sus facultades en virtud de dichas medidas legislativas y las obligaciones que
stas imponen al sector de la alimentacin. FAO and OMS, Garanta de La Inocuidad y
Calidad de Los Alimentos: Directrices Para El Fortalecimiento de Los Sistemas Nacionales
de Control de Los Alimentos.
419
Cita del Portal del Inspector del sitio oficial de la ANMAT. Este portal contiene dos
reas de acceso, una pblica y otra restringida, segn el tipo de informacin y el
destinatario. El rea de acceso pblico habilita a los usuarios a acceder a la informacin
buscada de manera inmediata, contiene las normas jurdicas que regulan la actividad y
un listado de inspectores habilitados para cada una de las siete inspectoras existentes
(alimentos, domisanitarios, productos de higiene oral de uso odontolgico,
medicamentos, productos de higiene personal, cosmticos y perfumes, tecnologa
mdica, publicidad y promocin). Se anuncia que a la brevedad posible, se incorporar el
legajo bsico de las empresas sujetas a control y novedades que pudieran generarse y sean
de inters para el desarrollo de la actividad. El rea de acceso restringido se limitada al
uso de los inspectores. http://www.anmat.gov.ar/inspectores/principal.asp Acceso:
28/11/2012.

224
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

(caractersticas fsicas), la identificacin de los alimentos no aptos para el


consumo humano, o fraudulentos y la adopcin de las medidas
necesarias, la recopilacin de pruebas y la comparecencia ante tribunales
en los procesos de acusacin. Los inspectores vienen cumpliendo estas
funciones desde siglo pasado, y su reglamentacin fue objeto de
tempranas regulaciones420.
Los actuales sistemas alimentarios tienden a una progresiva
mudanza desde un modelo represivo (basado en la inspeccin en situ,
sobre el producto, la deteccin y persecucin de delitos) hacia un modelo
preventivo apoyado en la privatizacin del control estatal (ver cap. VII.3)
y el establecimiento de obligaciones horizontales (responsabilidades a
cargo del productor y de la industria alimentaria). Podra pensarse
entonces que la figura del inspector es menos relevante en el escenario
del sistema nacional de control de alimentos. Sin embargo, la importancia
de la inspeccin oficial no disminuye, sino que mutan los modos de
realizar el control. Debido a tendencias internacionales en la fiscalizacin
alimentaria, la nueva tarea que se agrega al elenco de funciones del
inspector de alimentos es la realizacin de auditoras en los
establecimientos que cuenten con programas de garanta de calidad421.
Las nuevas funciones que asume el Estado en el marco de las reformas
neoliberales de la dcada de 1990 (auditoras, control de los planes de
HACCP, deteccin de riesgos, etc.) no hacen desaparecer la figura del
inspector sino que reconfiguran su rol tradicional.
La auditora alimentaria basada en el anlisis del riesgo es
considerada un componente central de los modernos sistemas de control

420
Por ejemplo, Reglamento interno de las Oficinas Qumicas Nacionales, aprobado por
Dec. N 19.895/44 -publicado en B. O. del 2 de agosto de 1944 (Ao III- Nm. 14.961, Pgs.
4-5)- contena disposiciones generales y normas sobre inspecciones y servicios
extraordinarios.
421
En el nuevo contexto, ya no es funcin primaria de los organismos oficiales de
inspeccin, tomar muestras de productos para analizarlos directamente. Su misin
consiste esencialmente, en inspeccionar y controlar el funcionamiento del sistema de
garanta de inocuidad de cada empresa en la misma planta, detectar desviaciones (prdida
del control) y asegurar que se corrijan las mismas (acciones correctivas). Fabio Cantafio,
Tendencias Mundiales En Proteccin de Los Alimentos y Su Evolucin Legislativa, DJ
20022 (2002): 380.

225
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

de alimentos, para reducir las ETAs. La tendencia mundial en auditoras


es la basada en los principios del HACCP, obligatorio en el pas para la
elaboracin de formulas infantiles en polvo para lactantes422 y de
adopcin voluntaria en otros casos (ver cap. VII.3.3). Para el
disciplinamiento de los cuerpos de inspectores y la interiorizacin de estos
nuevos enfoques y la reconversin de su funcin, los organismos
internacionales aconsejan una intensa actividad capacitacin en ciencia y
tecnologa de la alimentacin para comprender los procesos industriales,
identificar los problemas potenciales de inocuidad y calidad y tener los
conocimientos y experiencia necesarios para inspeccionar los locales,
recoger muestras de alimentos y llevar a cabo una evaluacin global423. En
esta lnea, la ANMAT implement un Programa Nacional de Capacitacin
de Inspectores Bromatolgicos, en cuyo marco edit y difundi el Boletn
del Inspector Bromatolgico424.
Adems del entrenamiento y capacitacin de los inspectores, el
nuevo enfoque de las funciones estatales en relacin al control de
alimentos que deriv en su privatizacin (VII.3), condujo tambin a una
serie de modificaciones en los textos normativos que reglamentaban
dicha tarea. Circunscribindonos a los alimentos cuya fiscalizacin
corresponden a la ANMAT425, puede reconstruirse la regulacin jurdica
de las inspecciones de alimentos a partir de reglas que se encuentran en

422
A.N.M.A.T. and Ministerio de Salud de Nacin, Programa Federal de Control de
Alimentos, 17.
423
FAO and OMS, Garanta de La Inocuidad y Calidad de Los Alimentos: Directrices Para
El Fortalecimiento de Los Sistemas Nacionales de Control de Los Alimentos.
424
En el boletn se divulgaban prcticas de higiene y control segn las normas
internacionales y se educa en el nuevo enfoque con que debe guiar sus tareas. Segn
archivos del Portal del Inspector de la pagina www.anmat.gov.ar, se editaron trece
nmeros del Boletn, entre los 2006 a 2008. Cada uno abordaba un tema por edicin (por
ejemplo, Evaluacin de la Inocuidad de los Alimentos y Verificacin de las BPM:
interpretacin de resultados microbiolgicos de los alimentos, Nm. 11- Abril de 2008), y
contena secciones de Lecturas recomendadas y Agenda.
425
La inspeccin de productos de origen animal y de vegetales (bajo ciertas condiciones
de procesamiento) corresponde al SENASA y la inspeccin de los productos de origen
vitivincola al Instituto Nacional de Vitivinicultura (ver cap. VI y IV). La inspeccin en la
rbita de cada una de estas reparticiones se rige, por su normativa especfica y,
supletoriamente, por las reglas generales del Cdigo Alimentario Argentino (ver cap.
III.1.2).

226
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

el Cdigo Alimentario, el Decreto 1490/92 de creacin de la ANMAT426 y la


Disposicin de ANMAT N 1930/95, que fija procedimientos comunes para
las inspecciones realizadas por el Instituto Nacional de Medicamentos
(INAME) y el Instituto Nacional de Alimentos (INAL)427.
En el Cdigo Alimentario, se encuentra disposiciones generales para
las inspecciones en Captulo XXI sobre Procedimientos, y disposiciones
sobre cada producto en particular dispersas en otros captulos del Cdigo.
La Disposicin de ANMAT 1930/95, se dict debido a la crisis sanitaria por
la epidemia de clera a inicios de los 90. Esta epidemia motiv medidas
sanitarias especiales, entre ellas el Decreto 341/92 que (entre otras
disposiciones) confera atribuciones a inspectores o funcionarios
facultados para ingresar en lugares donde se ejercieran actividades
aprehendidas por las normas de la legislacin sanitaria428. La Disposicin
1930/95 es una norma procedimental que establece los pasos a seguir
durante las inspecciones mediante detallados Anexos a los que reenva su
breve articulado. En estos Anexos se establecen dos Guas de Inspeccin
que definen el procedimiento de inspeccin de las empresas productoras
de alimentos, depsitos y distribuidoras (art. 3, que reenva al Anexo II) y

426
Art. 8 inc. n, y art. 10 inc. q del Decreto 1490/92.
427
La ANMAT pone mayor nfasis en la regulacin (y ejecucin) de la inspeccin de
medicamentos y productos mdicos. Para estos objetos cuenta desde hace dcadas con
una completa reglamentacin: Ley 16463/64 (Normas sobre Contralor Tcnico y
Econmica de los Medicamentos, Drogas y todo otro producto de uso y aplicacin en la
medicina humana), Ley 17567/67 (actualiza la reglamentacin sobre farmacias), Dec.
9763/64 (reglamentario de la Ley 16.463), Dec. 150/92 (registro, elaboracin,
fraccionamiento, prescripcin, expendio, comercializacin, exportacin e importacin
de medicamentos), Resolucin del Ministerio de Salud y Accin Social N 315/95 (norma a
la que se debern ajustarse los inspectores o funcionarios debidamente facultados por la
autoridad sanitaria, respecto de la comercializacin de medicamentos) y la Disposicin
de ANMAT N 2372/08, que aprueba la "Gua para Inspectores sobre Buenas Prcticas de
Fabricacin de Medicamentos y la "Clasificacin de Deficiencias de Cumplimiento de las
Buenas Prcticas de Fabricacin.
428
Este Decreto de necesidad y urgencia autorizaba la realizacin de inspecciones
durante las horas destinadas a su ejercicio. An mediando negativa del propietario o
responsable, se autorizaba a ingresar a los locales cuando haya motivo fundado para
creer que se estaba cometiendo una infraccin que atentara contra la salud de la
poblacin (art. 3, Dec. 341/92).

227
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

empresas que comercializan o expenden alimentos al pblico (art. 4, que


reenva al Anexo III), respectivamente429.
Si bien la Disposicin 1930/95 se fundaba en la necesidad de fijar
procedimientos comunes a las inspecciones del Instituto Nacional de
Medicamentos (INAME) y del Instituto Nacional de Alimentos (INAL),
actualmente slo es aplicable a los establecimientos mencionados, es
decir, los relativos a alimentos. En el ao 2008 se dict la Disposicin 2372
que derog el artculo 2 de la Disp. 1930/95 -y su correspondiente Anexo I-
que estableca la Gua de inspeccin relativa a los medicamentos
estableciendo un rgimen especfico para ello430.
Las inspecciones son el primer paso necesario para el adecuado
control de la aplicacin de la normativa alimentaria vigente. Se debe
contar adems con servicios de laboratorio para el anlisis de las
muestras obtenidas, el seguimiento y los datos epidemiolgicos de los
alimentos. El establecimiento de laboratorios requiere recursos, tanto de
capital (para su instalacin, mantenimiento y explotacin, que en general
suponen costos elevados) como de personal formado431 en las tcnicas y
conocimientos necesarios. Los laboratorios deben contar con
instalaciones y equipo adecuados, as como con personal preparado y
competente, a los fines de obtener resultados precisos y transparentes,

429
La Disposicin 1930/95 incluye tambin un modelo de Acta de Inspeccin (art. 5, que
reenva a Anexos IV y V) y establece cundo y cmo se extraen las muestras (art. 9) y de
qu modo deben proceder los inspectores en caso de hallar infracciones a la legislacin
vigente.
430
La Disposicin de 2008 aprueba la "Gua para Inspectores sobre Buenas Prcticas de
Fabricacin de Medicamentos y la "Clasificacin de Deficiencias de Cumplimiento de las
Buenas Prcticas de Fabricacin, con procedimientos diferenciados. En 2004 se haba
dictado la Disposicin ANMAT N 2819/04 que adopt las recomendaciones sobre Buenas
Prcticas de Fabricacin para la Industria Farmacutica aprobadas por la Asamblea
Mundial de la Salud, los informes de la PICS (Pharmaceutical Inspection Cooperation
Scheme) y de la ICH (International Conference on Harmonisation) pero se advertan
deficiencias en el cumplimiento de la BPF y en el uso de las facultades de inspeccin y la
adopcin de medidas para proteger la salud de la poblacin. Para asegurar la
uniformidad de criterios en la aplicacin de la normativa, se consider indispensable la
clasificacin de las deficiencias de cumplimiento de las normas de Buenas Prcticas de
Fabricacin en deficiencias crticas, mayores y otras deficiencias, adoptndose, a esos
fines, un criterio basado en el riesgo involucrado teniendo en cuenta la naturaleza y el
alcance de deficiencia advertida (Considerandos de la Disposicin 2372/08 ANMAT).
431
FAO and OMS, Garanta de La Inocuidad y Calidad de Los Alimentos: Directrices Para
El Fortalecimiento de Los Sistemas Nacionales de Control de Los Alimentos.

228
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

esto es importante si tenemos en cuenta que los resultados analticos de


un laboratorio de control de alimentos suelen servir de prueba pericial en
los procedimientos para determinar infracciones. Respecto del aumento
de la precisin de los resultados, FAO/OMS sugieren la introduccin de
programas analticos de garanta de calidad y la acreditacin por un
organismo competente, sea nacional o extranjero.
En el escenario que plantea el sistema nacional de control de
alimentos, as como deja de ser central la labor de inspeccin de
productos rutinaria para la deteccin de fraudes, disminuye
correlativamente la cantidad y la intensidad del trabajo de los
laboratorios estatales de anlisis de las muestras. Sin embargo, esto no
significa que el trabajo experto deja ser relevante, por el contrario, acorde
a los postulados de los organismos internacionales, el conocimiento
experto es la base para la toma de decisiones, solo que hay un traslado del
lugar donde radica esa expertise cientfica o tcnica. Ahora son las
propias empresas las que deben elaborar e implementar planes de gestin
de riesgo (ver cap. IV.3.2.b). El experto que controla el riesgo lo hace
preventivamente, siguiendo los pasos de la metodologa del anlisis de
riesgo, situado en las empresas alimentarias o en las certificadoras de
calidad. El asesoramiento experto se privatiza, se traslada del laboratorio
pblico al privado.
Otro factor importante para FAO/OMS es la integracin de los
laboratorios (del sistema nacional de control de los alimentos modelo)
en un sistema nacional de inocuidad de los alimentos que permita
establecer y analizar los vnculos entre contaminacin alimentaria y
enfermedades transmitidas por los alimentos432. En Argentina, los
laboratorios para detectar una y otra cuestin se encuentran radicados en
organismos diferentes. Una de las crticas que ha recibido el diseo del
Sistema Nacional de Control de Alimentos argentino instaurado en 1994 y
recreado en 1999, es esta ausencia en su composicin: le falta una

432
Ibid.

229
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

vrtebra porque no se contempla el componente de la Epidemiologa en su


nivel orgnico y de decisin433. Precisamente, uno de objetivos del PFCA
es el establecimiento de una agenda de trabajo con actores claves para
prevenir las ETAs, para lo cual se plantea la necesidad mejorar la
comunicacin con las instituciones de Epidemiologa (especialmente la
Administracin de Laboratorios e Institutos de Salud- ANLIS), as como
tambin con las Cmaras y ONGs del sector y el SENASA434.
El PFCA apunta tambin a articular el trabajo los laboratorios
oficiales a nivel federal, consolidando la cooperacin tcnico-cientfica de
la Red Nacional de Laboratorios Oficiales de Alimentos (RENALOA),
avanzando en el intercambio de informacin y experiencias en el marco
de esta red.

IV.3.2.b. Gestin del control. Informacin, educacin y asesoramiento


La gestin del control de los alimentos es definida en el PFCA como
el proceso continuado de planificacin, organizacin, seguimiento,
coordinacin y comunicacin, en forma integrada, de una gran variedad de
decisiones y medidas relacionadas con el riesgo, con el fin de garantizar la
inocuidad y calidad de los alimentos de produccin nacional, importados y
exportados para los consumidores nacionales y los mercados de
exportacin. El plan plantea una serie de objetivos para lograr el
fortalecimiento del Sistema Federal de Control de Alimentos en el aspecto
de gestin, como la necesidad de contar con informacin disponible y
actualizada para facilitar una rpida toma de decisiones en caso de riesgo

433
Se considera fundamental su incorporacin. La Epidemiologa permite evaluar los
riesgos de enfermedades derivadas del consumo de alimentos y adoptar la poltica y
reglamentacin necesarias para gestionarlos, y sugiere como institucin adecuada para
encargarse de dicha funcin a la Administracin Nacional de Laboratorios e Institutos de
Salud (ANLIS) en el Instituto Carlos Malbrn. Fabio Cantafio, Obligaciones Que Surgen
Del Cdigo Alimentario Argentino (C.A.A.) Para Los Distintos Partcipes de La Cadena de
Elaboracin y Comercializacin de Alimentos, DJ 20031 (2003): 363.
434
A.N.M.A.T. and Ministerio de Salud de Nacin, Programa Federal de Control de
Alimentos.

230
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

(para lo cual se implementar un sistema de registro e informacin


online) y fijar directrices para el registro de productos435.
Recientemente la ANMAT ha incorporado una herramienta de
gestin para evitar la propagacin de enfermedades transmitidas por los
alimentos y facilitar polticas de control de los alimentos basadas en el
riesgo: los sistemas de vigilancia alimentaria y de alerta temprana ante
amenazas para la salud de la poblacin. Este Sistema Integrado de
Vigilancia Sanitaria tiende a mejorar las respuestas ante el acaecimiento
de incidentes alimentarios436. La implementacin normativa de este
sistema produjo reformas en del captulo XXI del Cdigo Alimentario
Argentino (sobre Procedimientos), cuyo artculo 1415, reformado por Res.
Conj. SPReI N 200 y SPAGPA N 567/2008, introduce al Cdigo (mediante
un anexo al que reenva dicho artculo) un Manual de Procedimiento para
el Retiro de Alimentos del Mercado437. Este manual interioriza varias de
las tendencias apuntadas por los organismos globales de regulacin
alimentaria (ver cap. IV.2). Reglamenta que para establecer la estrategia
de retiro deber realizarse la evaluacin del riesgo a travs de un modelo
cientficamente aceptado sealando el tipo de consecuencias para la salud y
el perfil y tamao de la poblacin en riesgo, de acuerdo con la Gua que
figura en el Anexo I (punto 3.1.1.5 del Manual), establece las obligaciones
y responsabilidades de la Autoridad Regulatoria Sanitaria, de las
Empresas Alimentarias y otras disposiciones sobre la forma de gestionar,
evaluar y comunicar al pblico los riesgos.

435
Ibid., 11.
436
Por incidente alimentario se entiende: un evento que posee consecuencias
potencialmente dainas a la poblacin como resultante del consumo de determinado
alimento; la identificacin de productos alimenticios contaminados, falsificados,
adulterados, alterados o que se encuentran en infraccin respecto de las normas vigentes,
la identificacin de enfermedad humana que puede ser relacionada con el consumo de
alimentos, y la identificacin de malas prcticas en el establecimiento alimentario (punto
1.3.1 del Manual de Procedimiento para el Retiro de Alimentos del Mercado, agregado al
Cdigo Alimentario por Res. Conj. SPReI N 200 y SPAGPA N 567/2008).
437
Se entiende por retiro de alimentos del mercado una accin correctiva que realiza la
empresa elaboradora de un producto que, a criterio de la autoridad sanitaria, est
incumpliendo la normativa vigente (punto 1.3.2 del Manual de Procedimiento para el
Retiro de Alimentos del Mercado, agregado al Cdigo Alimentario por Res. Conj. SPReI N
200 y SPAGPA N 567/2008).

231
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Segn las indicaciones de FAO/OMS un papel cada vez ms


importante de los sistemas de control de los alimentos es la distribucin de
informacin, educacin y asesoramiento entre las partes interesadas en el
continuo que va "de la granja a la mesa"438. Brindar informacin adecuada
y educar a la poblacin sobre buenas prcticas de manipulacin y
consumo de alimentos, fue desde siempre una preocupacin de los
bromatlogos que construyeron las bases del rgimen alimentario
argentino. La garanta de la circulacin de informacin certera era una
funcin del Estado. En el contexto de la metodologa de anlisis de riesgos,
se acenta la importancia de la comunicacin de los riesgos (una de las
etapas de la metodologa), pero en ese esquema, se trata de una
responsabilidad que recae en todas las etapas de la cadena que atraviesan
los alimentos, ya no se encuentra concentrada en el Estado439.
En esta lnea, ANMAT ha creado un Observatorio, el cual, segn
funcionarios de la institucin, surge ante la necesidad institucional de
establecer un diagnstico de situacin sobre los productos y procesos que
son competencia de ANMAT, desde la visin y experiencia de quienes
intervienen en el proceso de la salud pblica a travs de sus prcticas
cotidianas. Se considera que a travs del Observatorio se promueve una
poltica articuladora, multisectorial, participativa e integradora que
democratiza el proceso de decisiones y posibilita el empoderamiento de la
ciudadana al hacerla participe activa de los asuntos pblicos440.
La ANMAT contempla la difusin de informacin entre los
consumidores, as como la generacin de programas de educacin para
funcionarios y trabajadores del sector de la alimentacin, a travs de la
realizacin de cursos y la divulgacin de boletines informativos y otras
publicaciones (manuales de buenas prcticas, por ejemplo) entre estos

438
FAO and OMS, Garanta de La Inocuidad y Calidad de Los Alimentos: Directrices Para
El Fortalecimiento de Los Sistemas Nacionales de Control de Los Alimentos.
439
El PFC prev la educacin de los consumidores promoviendo la adopcin de
principios bsicos de manipulacin e higiene de los alimentos y la formacin de
formadores de manipuladores de alimentos.
440
http://www.anmat.gov.ar/Observatorio_ANMAT/Observatorio.asp Acceso 15/06/2013.

232
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

sujetos441. Una herramienta especfica para la informacin se puso en


marcha en octubre del ao 2012: el Sistema Federal para la Gestin del
Control de Alimentos (Sifega). Se trata de un sistema de gestin e
informacin sanitaria on line, para brindar confianza a la poblacin
respecto de los alimentos que adquiere y consume. Este sistema servir
para la difusin de informacin pues permitir a ciudadanos consultar en
Internet en forma rpida y sencilla, la condicin de aprobacin sanitaria
de los productos alimenticios y de los establecimientos elaboradores a
travs de los registros presentes en los rtulos y acceder a la informacin de
alertas sanitarias vigentes en todo el pas. Los empresarios de los
alimentos tambin sern beneficiarios del sistema, pues permitir la
realizacin de trmites online (solicitud de inscripcin y actualizacin de
los registros nacionales de establecimientos, productos alimenticios y
suplementos dietarios, solicitud de anlisis de muestras y la visualizacin
de resultados)442. Actualmente, este tipo de acceso a la informacin sobre
los alimentos y su origen slo existe respecto a productos alimenticios de
Santa Fe y Ro Negro. Se aspira que, para la finalizacin de la instalacin
del sistema, la informacin est disponible sobre los productos
producidos en cualquier parte del pas.

441
La capacitacin de los inspectores de alimentos y analistas de laboratorio constituye
una prioridad para el organismo. Con motivo de la celebracin de los 20 aos de
existencia de la ANMAT, el interventor de la administracin, Carlos Chiale, repas los
logros y desafos del organismo desde su creacin hasta la actualidad. Seal que en
1992 no sabamos cuntos laboratorios existan en Argentina, haba un modelo
estrictamente regulatorio y no haba fiscalizacin, pero ese modelo fue rpidamente
archivado por el modelo fiscalizador, con el que llegamos a hacer punta en Amrica
Latina. Noticia del 4 de octubre de 2012, disponible en
http://www.anmat.gov.ar/comunicados/20_a%C3%B1os_ANMAT.pdf Acceso 27/11/2012.
442
Matas de Nicola, actual presidente del INAL manifest que el sistema busca brindar
un mejor servicio al ciudadano, simplificando y facilitando la vinculacin con las
autoridades sanitarias y el acceso a la informacin mediante su publicacin en Internet,
como as tambin mejorar la gestin sanitaria a travs de procedimientos y sistemas de
informacin que permitan una administracin pblica eficiente y transparente. Avanza
la creacin del Sistema Federal para la Gestin del Control de Alimentos, noticia del
1/10/2012, disponible en http://www.prensa.argentina.ar/2012/10/01/34621-avanza-la-
creacion-del-sistema-federal-para-la-gestion-del-control-de-alimentos.php Acceso
27/11/2012.

233
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

CAPTULO V
LOS PROCESOS DE CONVERGENCIA

V.1. La armonizacin alimentaria regional

V.1.1. Entre el alineamiento global y la convergencia internacional


Como vimos, el poder de alineamiento tras los estndares del Codex
Alimentarius de FAO/OMS es altamente significativo. Pero tambin lo es el
poder de convergencia hacia los estndares de seguridad alimentaria que
mantienen los socios comerciales de cada pas. Esta idea de tensin entre
dos tipos de restricciones a la autonoma regulatoria en materia de
seguridad alimentaria (una impuesta por los marcos globales y otra por
los acuerdos comerciales bilaterales o regionales) la tomamos de Lindner,
quien desarrolla el concepto para describir las limitaciones inherentes al
marco regulatorio europeo actual443. Tomando esta nocin como punto de
partida, intentaremos aplicarla para explorar las limitaciones externas a
las que se encuentra sujeto el marco regulatorio alimentario argentino.
Habiendo ya descripto la influencia de los marcos globales en el captulo
anterior, exploraremos aqu los impulsos hacia la convergencia regional,
fundamentalmente con los pases del MERCOSUR (considerados los
principales socios comerciales en materia alimentaria) y haremos
tambin alguna referencia a la influencia indirecta del marco regulatorio
europeo en el caso argentino.

443
Explica que si bien los pases son libres de establecer sus propios estndares, su
autonoma poltica en el proceso regulatorio de la seguridad alimentaria esta restringido
por una serie de factores. La Unin Europea y cada uno de sus Estados miembros se
enfrentan con dos aspectos de cumplimiento: el poder de alineamiento tras los estndares
del Codex Alimentarius, y el impulso hacia la convergencia con los estndares
desarrollados por los socios comerciales. La importancia atribuida a la OMC y su
organizacin de referencia, la Comisin del Codex Alimentarius, aclara las restricciones
instituciones inherentes al cuadro normativo internacional que gobierna la seguridad
alimentaria a la vez que revela el poder indirecto de alineamiento tras esos estndares
internacionales. Por otro lado, igualmente importantes son los estndares requeridos o a
los que se adhieren por los socios comerciales claves. Esto a menudo es un factor ms
fuerte an que apunta hacia una convergencia en el mediano o largo plazo. Lindner,
Regulating Food Safety: The Power of Alignment and Drive Towards Convergence, 133.

234
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Desde los organismos internacionales en materia alimentaria se


reconoce esta doble injerencia al recomendar a los pases aprovechar al
mximo las normas del Codex y las enseanzas sobre inocuidad de los
alimentos aprendidas en otros pases al momento de preparar
reglamentos y normas alimentarias. Si bien no limitan la recomendacin
a las enseanzas de los socios comerciales sino que recomienda un
aprendizaje generalizado de las experiencias ajenas, se advierte que la
adaptacin de esas informaciones, conceptos y requisitos al propio
contexto es la nica forma segura de establecer un marco regulador
moderno que responda tanto a las necesidades nacionales como a las
exigencias del Acuerdo MSF y de los interlocutores comerciales444.
En Argentina, el impulso hacia una convergencia de la regulacin de
los alimentos est dado mayormente por las normas producidas en el
mbito regional del MERCOSUR. El proceso de integracin entre sus pases
miembros implica en gran medida la armonizacin de la regulacin
alimentaria. Individualmente tambin algunos pases o regiones, por el
volumen de los productos alimenticios argentinos que adquieren,
indirectamente condicionan la regulacin alimentaria al imponer
requerimientos especiales a los alimentos destinados a la exportacin. En
este sentido, consideraremos el caso de las restricciones a las
importaciones del marco regulatorio de la Unin Europea (V.3).
Ya a comienzos de la dcada de 1990 (an antes de la creacin de la
OMC y la respectiva suscripcin al Acuerdo MSF que gener una
regulacin alimentaria global que desencaden un proceso de
alineamiento mundial) en el Cdigo Alimentario se reconocan estos dos
rdenes regulatorios en relacin a los requisitos que deban cumplir los
alimentos, condimentos, bebidas o sus materias primas y los aditivos
alimentarios. Mediante Decretos del ME y SyAS -que procuraban
armonizar la regulacin alimentaria nacional para facilitar el comercio
regional de alimentos- se modifica el artculo 2 del Cdigo Alimentario,

444
FAO and OMS, Garanta de La Inocuidad y Calidad de Los Alimentos: Directrices Para
El Fortalecimiento de Los Sistemas Nacionales de Control de Los Alimentos.

235
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

por el cual se establece ahora que, en principio, la elaboracin,


fraccionamiento, conservacin, transporte, expendio o exposicin de los
mismos debe cumplir los requerimientos del Cdigo Alimentario (Dec. ME
y SyAS N 2092/91).
Los mismos requisitos (los impuestos por el Cdigo Alimentario
Argentino) deben cumplirse cuando se trate de productos importados.
Pero, estas exigencias se considerarn cumplidas cuando los productos
provengan de pases que cuenten con niveles de contralor alimentario
equiparables a los de la Repblica Argentina a criterio de la Autoridad
Sanitaria Nacional, o cuando utilicen las normas del Codex Alimentarius
(FAO/OMS). Se agrega que cuando los productos provienen de pases con
los que rijan tratados de integracin econmica o acuerdos de reciprocidad,
la Autoridad Sanitaria Nacional podr tambin considerar satisfechas las
exigencias de este Cdigo, previa evaluacin del sistema de control
alimentario en cada pas de origen (Dec. ME y SyAS N 2092, del 10/10/91).
Es decir, se reconoce la equivalencia de los requerimientos
nacionales (establecidos en el Cdigo Alimentario) con: 1. los establecidos
por pases que cuenten con niveles de contralor equiparables a los locales,
asimilacin que quedar a criterio de la Autoridad Sanitaria, quien
evaluar caso por caso, 2. los estndares sentados por la Comisin del
Codex Alimentarius -alineamiento global- caso que pareciera tratarse de
un reconocimiento automtico, pues no est sujeto a evaluacin de la
Autoridad Sanitaria, y 3. los establecidos por pases con los que rijan
tratados de integracin econmico o acuerdos de reciprocidad
convergencia- pero ser necesario una evaluacin previa de los niveles de
contralor del pas de origen.

V.1.2. Antecedentes de la armonizacin alimentaria latinoamericana


Los procesos de armonizacin de la normativa alimentaria regional no
son recientes, pudiendo rastrearse los primeros intentos en proyectos
presentados durante el I Congreso Sudamericano de Qumica, celebrado
en Buenos Aires en septiembre de 1924, cuando se aprob un voto del Dr.

236
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Antonio Ceriotti que propona la redaccin de un Codex Alimentarius


Sudamericano445. El Cdigo Latinoamericano de Alimentos fue aprobado
en 1959, convirtindose en el primer cdigo internacional de alimentos
del mundo, previo incluso al Codex Alimentarius que la FAO y la OMS
sancionaran en 1962, el cual -junto con la dispersa legislacin sobre
alimentos que exista en Europa por entonces- tom como base a su
homnimo latinoamericano446.
La Comisin de expertos designados en el 1 Congreso Sudamericano
de Qumica present el proyecto ante 2 Congreso Sudamericano de
Qumica que se celebr en Montevideo en diciembre de 1930. Este
proyecto de 154 artculos contena definiciones de productos alimenticios
y algunas disposiciones de carcter general, pero no fue considerado en
esa oportunidad. En los subsiguientes Congresos Latinoamericanos de
Qumica se continu deliberando sobre la cuestin y se mantuvo la
intencin de redactar un Cdigo latinoamericano de Alimentos447.
Durante el V Congreso Latinoamericano de Qumica, reunido en Lima en
1951, si bien no se discuti expresamente el tema del Cdigo
Latinoamericano, se manifest la intencin de proyectar actividades y
realizar esfuerzos cooperativos a nivel regional para el progreso de
Sudamrica, el cual slo poda obtenerse procurndose una slida base
cientfica448.
La intencin de codificar regionalmente la regulacin alimentaria se
concret durante el VI Congreso, realizado en Caracas en 1955. El
proyecto de Codex Alimentarius Sudamericano aprobado fue el resultado

445
La Comisin estaba compuesta por dos delegados representantes de cada uno de los
pases adherido sal evento. Se design la comisin integrada por los Dres. Coppetti y
Peluffo, por Uruguay, Dres. Guggiari y Crovato por Paraguay; y el propio Dr. Ceriotti y el
Dr. Rumi en representacin de la Argentina.
446
Grau, Nuevo Codex Alimentarius de La Provincia de Buenos Aires.
447
Guajardo, Cdigo Alimentario Argentino.
448
En la sesin de clausura se declar que el desarrollo de los pases latinoamericanos,
su nivel de vida y el bienestar social de sus habitantes estn ntimamente ligados a los
progresos de la qumica y sugiere que a los gobiernos de los pases latinoamericanos que
adopten medidas urgentes que hagan realidad los fines anteriores, englobando los
siguientes aspectos: a) internacional; b) latinoamericano, y c) nacional. Direccin
Nacional de Qumica, Quinto Congreso Sudamericano de Qumica, 130.

237
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

del prolongado trabajo de la comisin de qumicos bromatlogos de


Paraguay, Uruguay y Argentina, dentro de la cual cabe destacar la labor
protagnica del bromatlogo- funcionario argentino Carlos Grau449. El Dr.
Grau logr el voto unnime de su propuesta sobre la constitucin de una
Comisin especial para el estudio del Cdigo Latinoamericano de
Alimentos, conformada por un delegado por cada pas, el cual deba ser
experto en Bromatologa.
El proyecto fue presentado en el VII Congreso Latinoamericano de
Qumica reunido en Mxico en 1959, en la cual se aprob por unanimidad
y se cre una Comisin Permanente del Cdigo Latinoamericano
encargada de, entre otras cuestiones, gestionar la publicacin del Cdigo y
realizar las gestiones necesarias para que los distintos pases
latinoamericanos adopten o tengan en cuenta las normas establecidas en
el mismo. El Cdigo Latinoamericano de Alimentos fue pensado como un
cuerpo de doctrina y un instrumento de enseanza destinado a tener
vigencia en todas las jurisdicciones, internacional, nacional, provincial y
municipal o departamental450. En agosto de 1960 se public una edicin
Oficial Revisada del Cdigo Latinoamericano de Alimentos en espaol451.
En 1962, durante el VIII Congreso Latinoamericano de Qumica
(realizado en Buenos Aires) se aprob por unanimidad la resolucin de la
Seccin Bromatolgica sobre el Cdigo Latinoamericano de Alimentos y la
creacin de un Consejo Latinoamericano de Alimentos. La importancia

449
Grau, Carlos A. (1893- 1972) se gradu de Farmacutico en la Facultad de Qumica y
Farmacia de la UNLP en 1915 y dos aos ms tarde se Doctor en Qumica y Farmacia en
la misma institucin. Especialista en Bromatologa y Qumica Farmacutica. Entre otros
cargos pblicos, fue Director de la Oficina Qumica de la provincia de Bs. As. entre 1918 y
1955. Tambin, y paralelamente, se desempe como Director de Qumica del Ministerio
de Salud Pblica y Asistencia Social de esa provincia (1918-1956). Miembro de Sociedades
y Academias de Ciencias de diversas partes del mundo, fue tambin profesor de
Farmacia Prctica y de Toxicologa de la Facultad que lo form, pero es largamente
recordado por ser el redactor del Codex Alimentarius de la Provincia de Buenos Aires en
1927 (1 edicin) y de su segunda edicin en 1936. Grau, Nuevo Codex Alimentarius de
La Provincia de Buenos Aires.
450
Guajardo, Cdigo Alimentario Argentino, 39.
451
En esta edicin oficial se incluyeron muchos cambios respecto al proyecto inicial, a
partir de observaciones del Food Law Institute y del Departamento de Comercio de los
EEUU, que lo haban revisado a solicitud del Dr. Grau. Guajardo, Cdigo Alimentario
Argentino.

238
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

del Cdigo Latinoamericano de Alimentos, adems de su valor intrnseco,


radica en que fue conjuntamente con la legislacin europea- la fuente del
Codex Alimentarius (en la prctica un Cdigo de referencia universal)452.
Estos primeros documentos internacionales de armonizacin
regional de la regulacin alimentaria fueron impulsados por reclamos de
la comunidad cientfica que impuls y determin la composicin de las
comisiones redactoras, llev adelante la redaccin del proyecto y logr
enrolar a las autoridades gubernamentales para que apoyen el Cdigo
Latinoamericano. Signado por este origen en el seno de una comunidad
de expertos, la mayor injerencia del proyecto latinoamericano en la
prctica se redujo a este espacio de intercambio acadmico.
No ser sino hasta la dcada de 1990, gracias los grandes cambios en
el rgimen del comercio internacional y la celebracin de acuerdos de
integracin regionales, que la normativa alimentaria experimentar
profundas modificaciones en pos de las tendencias de armonizacin
global y convergencia regional, ambas propulsadas por el subsistema
econmico- comercial que, en tanto entorno, irrita el subsistema
jurdico.

452
Ibid.

239
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

V.2. Convergencia regional: MERCOSUR

La influencia del proceso de integracin regional en el derecho


alimentario argentino se observa en los considerandos del Decreto N
2194/94, disposicin que por primera vez establece un Sistema Nacional
de Control de Alimentos en el pas (ver cap. VI). La necesidad de mantener
actualizadas las normas jurdicas en el rea alimentaria
(fundamentalmente las del Cdigo Alimentario) ante hipertrofia de la
normativa internacional y global relativa a los alimentos, es una de las
razones expresamente reconocidas para la creacin de este sistema.
Especialmente importante fue el proceso de integracin econmica
regional que por entonces impulsaba el Gobierno Nacional, por el cual se
comprometa (entre otros aspectos) a la incorporacin de normas
alimentarias armonizadas en el seno del MERCOSUR453.
Cuando en 1999 se recrea el Sistema Nacional de Control de
Alimentos mediante Decr. N 815/99, se reafirma que el Cdigo
Alimentario Argentino es la norma fundamental del sistema, a la cual
debe incorporarse toda la normativa vigente que haga a la elaboracin,
transformacin, transporte, distribucin y comercializacin de todos los
alimentos para el consumo humano. Se establece que el Ministerio de
Salud y Accin Social (mediante el Secretario de Poltica y Regulacin de
Salud de la Sec. de Poltica y Reg. de la Salud) y el Ministerio de Economa
y Obras y Servicios Pblicos (mediante el Secretario de Agricultura,
Ganadera, Pesca y Alimentacin) estarn a cargo de mantener
actualizadas las normas del Cdigo Alimentario mediante resolucin
conjunta, con la expresa indicacin de que debern tomar como
referencia a las normas internacionales y los acuerdos celebrados en el
MERCOSUR (art. 3 ).

453
En los considerandos del Decreto 2194/94, que crea un Sistema Nacional de Control
Alimentario, se fundamenta la necesidad de dicho sistema en una serie de razones entre
las que se destaca la necesidad de actualizacin del Cdigo Alimentario Argentino en el
marco del proceso de integracin econmica regional impulsado por el Gobierno Nacional
para incorporar las normas del MERCOSUR en el rea alimentaria (ver cap. VI.2.1.b).

240
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

V.2.1. Las Resoluciones del Grupo Mercado Comn (GMC) y las


modificaciones del Cdigo Alimentario Argentino
En este apartado explicaremos las modificaciones del Cdigo
Alimentaria tras el impulso de convergencia regional. Antes referiremos
brevemente algunas caractersticas de la estructura de gobierno del
bloque MERCOSUR para comprender el lugar y el modo en que se
producen el proceso de armonizacin regional que luego es internalizado
en la regulacin nacional.
El Tratado de Asuncin estableci la estructura orgnica del
MERCOSUR (en su captulo II), poniendo a cargo de dos rganos la
Administracin y ejecucin del Tratado y de los acuerdos especficos y
decisiones que se adopten: el Consejo del Mercado Comn y el Grupo
Mercado Comn (artculo 9). El Consejo es el rgano superior del Mercado
Comn, correspondindole la conduccin poltica del mismo y la toma de
decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivos y plazos
establecidos para la constitucin definitiva del Mercado Comn (artculo
10), est integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y los
Ministros de Economa de los Estados Partes, se rene una vez al ao
como mnimo, con participacin de los Presidentes de los Estados Partes
(artculo 11).
El Grupo Mercado Comn (GMC) es el rgano ejecutivo, coordinado
por los Ministerios de Relaciones Exteriores. Tiene facultad de iniciativa y
sus funciones son: velar por el cumplimiento del Tratado; tomar las
providencias necesarias para el cumplimiento de las decisiones adoptadas
por el Consejo; proponer medidas concretas tendientes a la aplicacin del
Programa de Liberacin Comercial, a la coordinacin de polticas
macroeconmicas y a la negociacin de acuerdos frente a terceros; fijar el
programa de trabajo que asegure el avance hacia la constitucin del
Mercado Comn. El GMC puede construir Sub-grupos de Trabajo que
considere necesarios para cumplir dichas funciones (artculo 13)454, se

454
El Tratado de Asuncin previa inicialmente diez sub-grupos del Grupo Mercado
Comn: 1. Asuntos Comerciales, 2. Asuntos Aduaneros, 3. Normas Tcnicas, 4. Polticas

241
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

integra con cuatro miembros titulares y cuatro alternos por cada pas, en
representacin de sus respectivos Ministerio de Economa o equivalentes
(reas de Industria, Comercio Exterior y/o Coordinacin Econmica) y
Banco Central (artculo 14).
El Tratado indicaba que antes del establecimiento del Mercado
Comn, previsto para el 31 de diciembre de 1994, los Estados Partes
deban determinar la estructura institucional definitiva de los rganos de
administracin del Mercado Comn, as como las atribuciones especficas
de cada uno de ellos y su sistema de adopcin de decisiones (artculo 18).
El Protocolo de Ouro Preto (firmado el 17 de diciembre de 1994) estableci
la estructura institucional y jurdica definitiva, y otorg personera
jurdica internacional al MERCOSUR455. Estableci tres rganos de
decisin, uno de representacin parlamentaria, uno de apoyo y uno de
consulta. Las fuentes jurdicas del MERCOSUR son las normas originarias
y derivadas, segn el artculo 41 del Protocolo de Ouro Preto. Entre las
primeras incluye al Tratado de Asuncin, sus protocolos y los
instrumentos adicionales o complementarios y los acuerdos celebrados en
el marco del Tratado de Asuncin y sus protocolos. Las Decisiones del
Consejo del Mercado Comn, las Resoluciones del Grupo Mercado Comn
y las Directivas de la Comisin de Comercio del MERCOSUR, conforman el
derecho derivado.
Los rganos con poder de decisin son el Consejo del Mercado
Comn (CMC)456, rgano mximo a cargo de la conduccin poltica del

Fiscal y Monetaria Relacionada con el Comercio, 5. Transporte Terrestre, 6. Transporte


Martimo, 7. Poltica Industrial y Tecnolgica, 8. Poltica Agrcola, 9. Poltica Energtica,
10. Coordinacin de Polticas Macroeconmicas (Anexo V del Tratado).
455
El Protocolo de Brasilia (suscripto el 17 de diciembre de 1991) consagr el sistema
para la resolucin de controversias que surjan entre los Estados partes sobre la
interpretacin, aplicacin o el incumplimiento de las disposiciones contenidas en el
Tratado de Asuncin, de los acuerdos celebrados en el marco del mismo, as como de las
decisiones del Consejo del Mercado Comn y de las resoluciones del grupo Mercado
Comn, estableciendo tres etapas: las negociaciones directas; la intervencin del grupo
Mercado Comn; y el procedimiento arbitral.
456
El Consejo est formado por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Economa, o
sus equivalentes de los Estados parte. Entre sus funciones principales se encuentran:
formular polticas y promover las acciones necesarias para la conformacin del mercado
comn; crear los rganos que estime pertinentes, modificarlos y suprimirlos; adoptar

242
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

MERCOSUR, toma las decisiones necesarias para profundizar el proceso


de integracin; el Grupo Mercado Comn (GMC) y la Comisin de
Comercio del MERCOSUR (CCM)457.
La Comisin Parlamentaria Conjunta es el rgano de representacin
parlamentaria. Representa a los poderes legislativos de los Estados partes,
est integrada por parlamentarios designados segn los procedimientos
existentes en sus respectivos rganos. Tiene a su cargo coordinar la
actividad comunitaria con la de legislacin interna, agilizar la puesta en
vigencia nacional de las normas emanadas de los rganos del MERCOSUR.
El Foro Consultivo Econmico-social es rgano consultivo. Est compuesto
por representantes de los sectores econmicos y sociales (en igual nmero
por cada estado parte) y emite recomendaciones para el GMC. Finalmente,
la Secretara Administrativa del MERCOSUR es el rgano de apoyo, a cargo
de los aspectos logsticos y de apoyo administrativo para los dems
rganos de la estructura458.

decisiones en materia financiera o presupuestaria; velar por el cumplimiento del


Tratado de Asuncin, de sus Protocolos y de los acuerdos firmados en su marco; ejercer
la titularidad de la personalidad jurdica del MERCOSUR; negociar y firmar acuerdos, en
nombre del MERCOSUR; pronunciarse sobre las propuestas que le sean elevadas por el
GMC; designar al Director de la Secretara Administrativa del MERCOSUR; homologar el
Reglamento Interno del GMC. Los instrumentos que emite pueden ser Decisiones, que
son obligatorias para los Estados Partes, o Recomendaciones, de carcter no vinculante,
que se dictan con el objetivo de establecer orientaciones generales, planes de accin o
incentivar iniciativas que contribuyan a la consolidacin del proceso de integracin. Las
Recomendaciones no sern obligatorias para los Estados Partes y su incorporacin a sus
ordenamientos jurdicos no ser necesaria. De
http://www.mercosur.int/t_generic.jsp?contentid=1447&site=1&channel=secretaria&secci
on=5 Acceso 20/06/2013
457
Se compone de cuatro miembros titulares y cuatro suplentes por cada estado parte, es
coordinada por los Ministerios de Relaciones Exteriores. Sus funciones ms importantes
son: asistir al GMC; velar por la aplicacin de los instrumentos comunes de poltica
comercial (al interior del MERCOSUR o con terceros pases, organismos internacionales y
convenios comerciales); pronunciarse sobre solicitudes presentadas por los Estados
partes sobre aplicacin y cumplimiento del arancel externo comn y dems
instrumentos de poltica comercial comn para el funcionamiento de la unin aduanera;
informar y proponer al GMC acerca de la evolucin de la aplicacin de los instrumentos
comunes, as como proyectos de nuevas normas o de modificaciones a las existentes. La
Comisin de Comercio del MERCOSUR se pronunciar mediante Directivas (son
obligatorias para los Estados Partes) o Propuestas.
458
Adems de los seis organismos mencionados, actualmente tambin componen la
estructura del MERCOSUR, el Tribunal Permanente de Revisin del MERCOSUR (TPR), el
Tribunal Administrativo-Laboral del MERCOSUR (TAL) y el Centro MERCOSUR de
Promocin de Estado de Derecho (CMPED).

243
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Nos detenemos en el GMC por ser el rgano que regula la materia


alimentaria a nivel regional. El Grupo Mercado Comn es el rgano
ejecutivo del MERCOSUR. En la estructura del Protocolo de Ouro Preto se
mantiene la composicin establecida en el Tratado de Asuncin. Tiene por
funciones principales: promover proyectos de decisin al CMC; tomar las
medidas necesarias para el cumplimiento de las decisiones adoptadas por
el CMC; firmar programas de trabajo que aseguren avances para el
establecimiento del mercado comn; crear, modificar o suprimir rganos
(subgrupos y reuniones especializadas); intervenir en el proceso de
solucin de controversias; resolver reclamos de particulares (art. 14
Protocolo Ouro Preto). El GMC elabor su propio Reglamento Interno (RI
GMC) que segn lo establecido por el art. 13 del Tratado de Asuncin, fue
aprobado por el Consejo (Decisin CMC N 4/1991).
Se pronuncia a travs de Resoluciones que son obligatorias para los
Estados Partes. Las Resoluciones son el instrumento jurdico ms
numeroso sobre el total de normas producidas en el marco del
MERCOSUR459. El Tratado de Asuncin (artculo 13) permita al GMC
constituir Sub-grupos de Trabajo (SGT) para el cumplimiento de sus
cometidos. stos, inicialmente once, cumplieron importantes funciones a
los efectos de la coordinacin de legislacin durante la etapa de transicin
del MERCOSUR (1991-1995), en especial a travs del cumplimiento del
Cronograma de Las Leas. Con la posterior creacin de la Comisin de
Comercio de MERCOSUR, los SGT originales han sido objeto de una
readecuacin de funciones y estructura460.

459
Segn lo informado por la Web oficial del MERCOSUR, entre 1992 y 2012 se han
dictado 1513 Resoluciones, mientras que las Decisiones del Consejo ascienden a 748 y las
Directivas de la Comisin a 355, para el mismo perodo. De
http://www.mercosur.int/t_generic.jsp?contentid=5008&site=1&channel=secretaria&secci
on=5 Acceso 20/06/2013.
460
http://www.comercio.gob.ar/web/index.php?pag=193&btn=163 Acceso 21/06/2013. Los
SGT actualmente son diecisiete (segn Anexo Estructura del Grupo Mercado Comn de
la Decisin 12 del CMG, del 2012): SGT N 1 Comunicaciones, SGT N 2 Aspectos
Institucionales, SGT N 3 Reglamentos Tcnicos y Evaluacin de la Conformidad, SGT
N 4 Asuntos Financieros, SGT N 5 Transportes, SGT N 6 Medio Ambiente, SGT N
7 Industria, SGT N 8 Agricultura, SGT N 9 Energa, SGT N 10 Asuntos Laborales,
Empleo y Seguridad Social, SGT N 11 Salud, SGT N 12 Inversiones, SGT N 13

244
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

En materia sanitaria se han logrado en el mbito del MERCOSUR


avances nada despreciables, fundamentalmente a travs de la labor de las
comisiones que integran el subgrupo de trabajo N 8 Agricultura461. Este
SGT se encarga de cuestiones vinculadas a la coordinacin de polticas
agrcolas y de posiciones en foros Internacionales, la adopcin de medidas
sanitarias y fitosanitarias (Manual de procedimiento Zoosanitario en
fronteras, normas sobre cuarentena animal y vegetal, armonizacin de
los sistemas de registro de productos fitosanitarios etc.) y normas sobre
semillas y productos vitivincolas. Se trata de cuestiones en su mayora
objeto de legislaciones alimentarias especficas, no codificadas (ver cap.
III.1.2)462.
Desde la perspectiva del proceso de descodificacin del Cdigo
Alimentario, el SGT que ha elaborado gran parte de los Reglamentos
Tcnicos que desconfiguraron el Cdigo, es el Subgrupo de Trabajo N 3-
Reglamentos Tcnicos y Evaluacin de la Conformidad. Este subgrupo tiene
a cargo distintas comisiones especficas, siendo una de ellas sobre
Alimentos463. Esta Comisin ha estado vinculada a la elaboracin de
Resoluciones GMC sobre distintos aspectos de los alimentos, desde normas
de alcance general, como por ejemplo la Res. GMC N 80/96 que establece
las Condiciones higinico- sanitarias y buenas prcticas de fabricacin para

Comercio Electrnico, SGT N 14 Integracin Productiva, SGT N 15 Minera y


Geologa, SGT N 16 Contrataciones Pblicas, SGT N 17 Servicios. La Decisin
enumera tambin cinco Grupos de Trabajo (Grupo de Anlisis Institucional del
MERCOSUR (GAIM), Grupo de Asuntos Presupuestarios (GAP), Grupo de Cooperacin
Internacional (GCI), Grupo de Incorporacin de la Normativa MERCOSUR (GIN) y Grupo
de Relacionamiento Externo (GRELEX). Adems de estos grupos y subgrupos, la Decisin
enumera una serie de Reuniones Especializadas (Res) y Reuniones Ad Hoc (RAH) como
rganos del Grupo Mercado Comn.
461
Leavy and Sez, Debilidades En La Armonizacin de Medidas Sanitarias y
Fitosanitarias En El MERCOSUR, 27.
462
Estas cuestiones se enumeran en funcin de lo previsto en la Res. GMC N 22/01 que
establece la Pauta Negociadora del SGT N 8 Agricultura, en la cual se indican tareas
prioritarias del SGT, plazo y medios necesarios para su realizacin.
463
El SGT N 3 del Grupo Mercado Comn tiene por objetivo procurar la eliminacin de
los obstculos tcnicos al comercio y as, facilitar la libe circulacin de los bienes y la
integracin regional entre los Estados Partes. El SGT N 3 tiene a su cargo Comisiones de
Alimentos, Industria Automotriz (Suspendida), Metrologa, Evaluacin de la Conformidad,
Productos Elctricos y Gas Natural
http://www.puntofocal.gov.ar/mercosur_sgt_subgrupo.htm Acceso 21/06/2013.

245
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

establecimientos elaboradores/industrializadores de alimentos


(incorporada al Cdigo Alimentario Argentino por Res MSyAS 587/97),
hasta otros grandes temas codificados, como el Rotulado de alimentos
(por ejemplo, Res. GMC N 26/03 Reglamento Tcnico MERCOSUR para la
Rotulacin de Alimentos Envasados, incorporado por Resolucin Conjunta
SPRyRS 149/05 y SAGPyA 683/05); los Aditivos y Coadyuvantes del
Tecnologa (por ejemplo, Res. GMC N 11/06 Reglamento Tcnico
MERCOSUR sobre Lista General Armonizada de Aditivos Alimentarios y
Sus Clases Funcionales incorporada por Res. Conj. SPRyRS y SAGPyA N
38/07 y N 74/07)464.
Una primera gran modificacin del Cdigo Alimentario en el sentido
de la convergencia regional, se efectu mediante Resolucin del
Ministerio de Salud y Accin Social (MSyAS) N 3/95 por la cual se
incorporaron al Cdigo treinta y ocho Resoluciones del Grupo Mercado
Comn del MERCOSUR (GMC). En los considerandos de la Resolucin
ministerial, se explicaba que por Ley 23.981/91 se haba aprobado el
Tratado de Asuncin, por el cual los Estados Parte haban acordado
constituir un Mercado Comn y asumieron el compromiso de incorporar
en la legislacin nacional en las reas que corresponda, las armonizaciones
logradas de bienes, servicios y factores para la libre circulacin de los
mismos, lo que haca necesaria la incorporacin de las Resoluciones del
GMC al Cdigo Alimentario Argentino. Las Res. GMC incorporadas se
enumeran en el artculo 1 de la mencionada Res. MSyAS, y su texto se
agreg como Anexo.
Se trataba de Res. GMC dictadas entre 1992 y 1994 que apuntaban a
armonizar la regulacin alimentaria en aspectos generales465 y sobre

464
Tambin interviene en la elaboracin de normativa sobre y Envases, Contaminantes y
plaguicidas, Productos Procesados y Productos in natura.
http://www.puntofocal.gov.ar/mercosur_sgt_alim.htm Acceso 21/06/2013.
465
Once Resoluciones sobre envases de alimentos (3/92, 30/92, 36/92, 55/92, 56/92, 16/93,
27/93, 28/93, 47/93, 87/93, 19/94), nueve sobre aditivos y coadyuvantes (31/92 y 17, 13, 43,
73, 83, y 84 del ao 1993, y 21/94), dos sobre colorantes (14 y 45 del ao 1993), dos sobre
rotulado (6 y 18 del ao 1994) y otras cuatros resoluciones sobre temas diversos
(residuos de plaguicidas en alimentos, listas de especies botnicas originarias, patrones
de medicin y una sustancia residual).

246
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

alimentos en particular466. Se estableca que toda "norma especfica" a que


se refieren las resoluciones anexas, sern nicamente aqullas armonizadas
en el mbito del MERCOSUR (art. 3 Res. 3/95 MSyAS) y se derogaba toda
legislacin del Cdigo Alimentario Argentino que se opusiera a dicha
resolucin (art. 6 Res. 3/95 MSyAS), otorgndose un plazo de noventa a
las empresas para su adecuacin.
Cuando aun no haba transcurrido ni una dcada de existencia del
MERCOSUR, Carlos Guajardo, analizando las modificaciones al Cdigo en
materia de rotulado de alimentos, atinadamente adverta que la
regulacin del MERCOSUR se halla en sus comienzos y que () se est
gestando por este medio un nuevo Cdigo Alimentario467. Efectivamente,
esa primera gran modificacin mencionada, fue seguida por numerosas
reformas al Cdigo Alimentario en orden a incorporar la normativa
armonizada en el MERCOSUR.
Con una tcnica poco homognea, una gran cantidad de Reglamentos
Tcnicos del MERCOSUR han sido agregados al Cdigo Alimentario,
desconfigurando su estructura: en algunos casos los Reglamentos son
directamente incorporados, con la sola mencin de la Resolucin
ministerial argentina que aprueba la respectiva Res. GMC que lo
establece; en otros casos, el articulado de la Resolucin Ministerial
argentina que lo incorpora es transcripto por completo, y el Reglamento
Tcnico aparece como ANEXO (a dicha Resolucin); y en un tercer caso, el
texto de la Resolucin ministerial es transcripto por completo, incluyendo
Vistos y Considerandos.
Las Resoluciones ministeriales que incorporan los Reglamentos
Tcnicos y otros Criterios sentados por los rganos del MERCOSUR
contienen la siguiente aclaracin: se deroga toda legislacin del Cdigo
Alimentario Argentino que se oponga a la presente Resolucin.

466
Cuatro resoluciones sobre lcteos y sus derivados (71, 71, 72 y 83 del ao 1993), una
sobre miel (15/94) y una sobre bebidas alcohlicas (20/94).
467
Cdigo Alimentario Argentino, 346.

247
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Actualmente el Cdigo Alimentario Argentino contiene cincuenta y


cuatro Reglamentos Tcnicos sobre diversos aspectos de los alimentos en
general o en particular468. De los veintids captulos que en componen el
Cdigo, once han sido modificados incorporando uno o ms de estos
Reglamentos Tcnicos. Prcticamente sin haber afectado la metodologa
del Cdigo (la separacin en captulos y los correspondientes temas se
mantiene) el injerto heterogneo de estos Reglamentos (y en algunos
casos, las modificaciones posteriores de los mismos) interrumpiendo el
articulado, ha mutado profundamente la fisonoma original del Cdigo
abultando sus contenidos con regulaciones tcnicas cada vez ms
especficas y detalladas. Si bien estos Reglamentos establecen
definiciones, reglas y en algunos casos, principios (cientficos) generales,
se trata fundamentalmente de largos listados, tablas u otros anexos con
requisitos tcnicos, sustancias permitidas y sus correspondientes niveles,
caractersticas tcnicas de ciertos productos alimenticios, etc. Todas estas
modificaciones tambin han aumentado la vulnerabilidad del Cdigo en
el sentido de su estabilidad en el tiempo.

V.2.2. La cuestin de los aditivos alimentarios


A modo de ilustracin del proceso de convergencia regional nos
detendremos en una cuestin que ha sido modificada en el derecho
alimentario argentino internalizando disposiciones del MERCOSUR: los
estndares relativos a los aditivos y otras sustancias agregadas a los
alimentos.
Los aditivos alimentarios son productos agregados a los alimentos
para mejorar su aspecto, textura, consistencia, color, sabor o aroma
tornndolos ms apetecibles, o para impedir su alteracin, sin volverlos
nocivos469. Su estudio constituye un importante captulo de la disciplina
Bromatolgica y la determinacin de sus condiciones de uso permitido y

468
A junio de 2013, segn la versin del Cdigo Alimentario Argentino actualizada
disponible en http://www.anmat.gov.ar/alimentos/normativas_alimentos_caa.asp Acceso
22/06/2013.
469
Adolfo Leandro Montes, Bromatologa (Eudeba, 1981), 6.

248
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

la prohibicin de aquellos que no sean aptos para el consumidor, uno de


los grandes objetos de la legislacin alimentaria470.
Los aditivos alimentarios (al menos bajo esa expresin) son
regulados recin en 1969 en el articulado del Cdigo Alimentario. Sin
embargo, el problema de la adicin de sustancias extraas a los alimentos
fue motivo de debate en la comunidad cientfica argentina desde las
primeras las Conferencias Bromatolgicas Nacionales (1935, 1937, 1939,
1941) que incluan en sus temas de discusin su prohibicin legal,
caractersticas, efectos, etc. (ver cap. II.1.2.a).
En el marco legislativo argentino, encontramos antecedentes sobre la
cuestin ya en 1903, en relacin al uso de edulcorantes artificiales en los
alimentos. Mediante Ley 4165 (R. N. 1903, t. I, p.7) se prohiba el empleo
de sacarina, dulcina, sucranina y otros edulcorantes artificiales en la
elaboracin de preparados slidos o lquidos destinados a la alimentacin o
consumos pblicos (art. 1) estableciendo sanciones para los infractores471.
Esta la ley refleja la temprana adhesin de la comunidad cientfica
argentina y, a travs de sta, del derecho alimentario nacional, al
principio o dogma del alimento puro, axioma imperante en las ms
desarrolladas regulaciones alimentarias occidentales existentes por
entonces, como la Pure Food Act norteamericana de 1906472.
Es decir, el problema de lo que ms tarde sern llamados aditivos
alimentarios, emerge como un debate en la comunidad cientfica,
fuertemente internacionalizada. Por ello, los parmetros legales
adoptados al respecto de estas sustancias (en regulaciones construidas por

470
Tambin existentes aditivos involuntarios o contaminantes, es decir, sustancias de
muy diversa naturaleza que pueden incorporarse a los alimentos en el curso de la cosecha
de las materias primas, en el lavado, en la elaboracin o en el envasado. Al ser ingeridos
con el alimentos pueden provocar trastornos de distintas gravedad Ibid.
471
Reglamentada por Decr. del 4 de febrero de 1903 (R. N. 1903, T. I, p. 409).
472
James Harvey Young, Pure Food: Securing the Federal Food and Drugs Act of 1906
(Princeton University Press, 1989); Daniel Carpenter, Pure Food and Drug Act (1906).
Major Acts of Congress, Encyclopedia.com, 2004, http://www.encyclopedia.com/doc/1G2-
3407400257.html; Oscar Edward Anderson, The Health of a Nation: Harvey W. Wiley and
the Fight for Pure Food (Textbook Publishers, 2003).

249
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

expertos o bajo el directo asesoramiento de experto) tendieron a una


cierta coordinacin internacional desde las primeras normas nacionales.
En 1953 se sanciona en Argentina el Reglamento Alimentario
Nacional, de aplicacin a limitada a los territorios federales. En l no se
encuentran referencias expresas a los aditivos como tales473. Cuando en
1969, tomando como base el texto de dicho reglamento, se sanciona el
Cdigo Alimentario, ste incorpora expresamente el problema de los
aditivos alimentarios. El listado de trminos bsicos enumerados al inicio
del Cdigo Alimentario mantiene los mismos siete trminos referenciados
en el Reglamento Nacional (bajo definiciones ms breves y levemente
modificadas) e incluye aditivo alimentario, al que define como
cualquier substancia o mezcla de substancias que directa o indirectamente
modifiquen las caractersticas fsicas, qumicas o biolgicas de un alimento,
a los efectos de su mejoramiento, preservacin, o estabilizacin, en tanto
cumpla con tres requisitos: a) sean inocuos por s mismos o a travs de su
accin como aditivos en las condiciones de uso, b) su empleo se justifique
por razones tecnolgicas, sanitarias, nutricionales o psicosensoriales
necesarias, y c) respondan a las exigencias de designacin y de pureza que
establezca este Cdigo (art. 6, inc c. Cdigo Alimentario)474.
El Captulo XVIII (artculos 1391 a 1406) -texto que haba sido
ntegramente agregado en relacin al Reglamento Qumico Nacional (ver
tabla I, cap. III.3.2.a)- regulaba en particular los aditivos alimentarios
adoptando el principio de las listas positivas. Segn este principio, slo
pueden utilizarse como aditivos alimentarios en la fabricacin o
preparacin de productos alimenticios, las substancias incluidas en las
listas incorporadas al texto normativo, y bajo las condiciones de uso
especificadas en las mismas. En la versin ordenada del Decreto

473
El artculo 5 del Reglamento define los siete trminos bsicos de la regulacin
alimentaria (consumidor, alimento, producto genuino o normal, alimento alterado,
alimento contaminado, alimento adulterado, alimento falsificado) entre los cuales no se
mencionan estas sustancias.
474
El listado de ocho trminos fundamentales del artculo 6 del CAA enumera las
definiciones de: consumidor, alimento, aditivo alimentario, alimento genuino o normal,
alimento alterado, alimento adulterado y alimento falsificado.

250
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

2126/71475, este captulo XVIII contiene algunas reglas generales (precisa


la definicin del art. 6 inc. c, el modo de expendio, caractersticas de los
rotulados de productos que contengan estas sustancias, etc.) y un listado
de ciento sesenta y ocho aditivos permitidos con las exigencias
correspondientes detalladas por cada uno (artculo 1388). A los fines de la
verificacin analtica de estos aditivos permitidos, el Cdigo Alimentario
toma como fuente tres grandes referencias (art. 1399):

F.C.C.- Food Chemicals Codex, Publication 1406, Nat. Academy of


Science, Washington 1966.
FAO/OMS- Normas de Identidad y de Pureza para los Aditivos
Alimentarios, Vol. I y OO (1963) y N 281 (1964).
F.N.A.- Farmacopea Nacional Argentina, 1966476.

Dada la volatilidad de las bases de informacin que suelen tomarse


como referencia, las cuales se modifican permanentemente segn los
nuevos conocimientos cientficos que van emergiendo, el sistema de listas
positivas es siempre flexible. De esta forma, el Cdigo Alimentario prev
que la autoridad sanitaria nacional podr modificar o ampliar la presente
lista positiva de aditivos alimentarios (artculo 1400 del Cdigo
Alimentario).
Los aditivos alimentarios son objeto de anlisis por parte de comits
de expertos cientficos nacionales e internacionales. En el plano
internacional, se destaca el Comit Mixto FAO/OMS de Expertos en
Aditivos Alimentarios, conocido bajo las siglas de su denominacin en
ingles (Joint Expert Comitee on Food Aditives) JECFA.

475
Adla. XXXI-C, Pg. 3087.
476
El artculo 1393 del Cdigo Alimentario actualmente vigente contiene una lista
positiva de 173 aditivos. Las fuentes de informacin para la verificacin analtica
continan siendo las mismas que en la versin reglamentada de 1971, con leves
modificaciones: FCC - Food Chemicals Codex, Publication 1406, Nat. Acad. Sci. Nat. Res.
Council, Washington, 1966 y suplementos; FAO/OMS - Normas de Identidad y de Pureza
para los Aditivos Alimentarios, Vol I y II, 1963: Informes Tcnicos N 228, 1962; y N
281, 1964; FNA - Farmacopea Nacional Argentina, 1966 (art. 1399 CAA).

251
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Este Comit, ahora parte del sistema del Codex Alimentarius, se


conforma con anterioridad al propio Codex, ya que la regulacin de los
aditivos alimentarios constituye una de las primeras preocupaciones de
los organismos internacionales involucrados en materia alimentaria. En
1953, el rgano rector de la OMS (Asamblea Mundial de la Salud) declar
que la utilizacin cada vez ms amplia de sustancias qumicas en la
industria alimentaria representaba un nuevo problema para la salud
pblica y propuso que, conjuntamente con FAO, lleven a cabo estudios al
respecto477. Como resultado de uno de esos estudios, la FAO y la OMS
convocan la primera Conferencia Mixta FAO/OMS sobre Aditivos
Alimentarios en 1955, de la cual nace el mencionado Comit Mixto
FAO/OMS de Expertos en Aditivos Alimentarios (JECFA).
Tambin tienen relevancia internacional, por el prestigio de sus
investigaciones y regulaciones, algunas agencias nacionales de seguridad
alimentaria, particularmente la Autoridad Europea de Seguridad
Alimentaria (EFSA- European Food Safety Authority) y la Administracin
de Alimentos y Medicamentos de los EEUU (FDA- Food & Drug
Administration)478.
Como apuntamos, el problema de la regulacin de los aditivos
alimentarios emerge como un planteo con tendencias de
internacionalizacin debido al funcionamiento propio de la comunidad
cientfica que condujo tempranamente el debate. A partir de la creacin
del Codex Alimentarius y el Programa Conjunto de FAO/OMS sobre
alimentos, las regulaciones nacionales contaron con una gua oficial de
referencia internacional para la adopcin de criterios sobre los aditivos
alimentarios. Ms all del derecho de cada pas a determinar su propia
regulacin, la legitimidad cientfica con la que cuenta el Codex o las
investigaciones de la FDA en la comunidad de expertos nacionales
(generalmente involucrados en los procesos de diseo normativo de la

477
FAO, Qu Es El Codex Alimentarius?, 10.

252
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

materia alimentaria) opera como un factor de armonizacin legislativa


indirecta desde la existencia misma de estos parmetros internacionales.
Junto con la JMPR (Reunin Conjunta FAO/OMS sobre Residuos de
Plaguicidas) el JECFA ha elaborado durante muchos aos datos
apreciados a nivel internacional que son ampliamente utilizados por los
gobiernos, la industria y los centros de investigacin. Su contribucin a la
labor de la Comisin del Codex es de importancia fundamental y las
publicaciones basadas en sus actividades son reconocidas como referencias
internacionales479.
Desde la existencia de la OMC, y la puesta en vigencia de los
Acuerdos de MSFS, la discusin y evaluacin de los aditivos alimentarios,
an, y cada vez en forma ms hegemnica, contina en manos de los
expertos pero el impacto de sus resoluciones se encuentra reforzada por
la legitimidad de los parmetros del Codex cuya adopcin se considerada
una presuncin de medida legtima, que no representa un obstculo al
comercio internacional (ver cap. IV).

V.2.2.a. Convergencia regional o alineamiento global?


En Argentina, numerosas modificaciones comienza a introducirse
durante la dcada de 1990 en el listado positivo de aditivos codificado. En
gran parte, las modificaciones fueron el resultado de decisiones
adoptadas en el proceso de armonizacin regional producido en el marco

479
FAO, Qu Es El Codex Alimentarius?, 26. Basndose en las evaluaciones del JECFA, la
Comisin del Cdex Alimentario informa peridicamente la IDA o Ingestin Diaria
Aceptable o Admitida y los niveles mximos en que pueden ser empleados los aditivos.
La IDA de una sustancia es la centsima parte de una cantidad, que suministrada
diariamente, no es capaz de provocar dao para la salud. Constituye una pauta
reguladora que bajo ningn aspecto indica nivel de toxicidad, ya que en realidad posee
un factor de seguridad cien veces mayor (). Estos valores encontrados son difundidos
al resto del mundo como recomendaciones, por las diferentes organizaciones cientficas,
nacionales o internacionales Marina Torresani, Edulcorantes (Sociedad Argentina de
Nutricin, 2012),
http://www.sanutricion.org.ar/content/docs/pdf/2012/actualizacionesonline/edulcorantes.
pdf.. Cada aditivo permitido se identifica mediante un nmero INS (Internacional
Numbering System) de tres dgitos que indica que ese producto ha sido evaluado por el
JECFA y ha sido aprobado. El primer nmero informa el tipo de aditivo (9 para los
edulcorantes), el segundo nmero hace referencia a la familia del aditivo y el ltimo se
refiere a la especie en concreto y sirve para identificar la sustancia Ibid..

253
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

del MERCOSUR, mediante la Resolucin MSyAS N 3, del 11 de enero de


1995. Por dicha resolucin se incorporaron al texto del artculo 6 del
Cdigo Alimentario (en el captulo I, Disposiciones Generales) dos Res.
del Grupo Mercado Comn (GMC) N 31/92 y N 18/93, que establecen la
definicin y los principios fundamentales sobre el empleo de aditivos,
ingredientes, coadyuvante de elaboracin y contaminantes480.
La Resolucin GMC 19/93, tambin incorporada al Cdigo
Alimentario, estableca una Lista general armonizada de aditivos
MERCOSUR pero fue derogada en derogada por art. 2 de la Res. conjunta
N 38/2007 y 74/2007 de la Secretara de Polticas, Regulacin y Relaciones
Sanitarias y de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos
respectivamente. Como sealamos, la Res. 3/95 del MSyAS (que
incorporaba un total de treinta y ocho Resoluciones del GCM al Cdigo
Alimentario) haba establecido que toda norma especfica a que se
refieren las resoluciones anexas, sern nicamente aquellas armonizadas
en el mbito del MERCOSUR, derogando toda norma opuesta a las
mismas.
Otra modificacin del Cdigo Alimentario se produce con la Res. GMC
105/94 sobre Principio de transferencia de aditivos alimentarios, fue
incorporada por Res. MSyAS N 184 del 30 de abril de 1995, por la cual
todo aditivo alimentario que, por haber sido empleado en las materias
primas u otros ingredientes, sea transferido a un alimento, cumpliendo
ciertas condiciones estaba exento de la declaracin en la lista de
ingredientes481.

480
El primer artculo del actual captulo XVIII (especficamente dedica a los aditivos
alimentarios) contiene una caracterizacin ampliatoria de la definicin enunciada en el
artculo 6, Inc 3 del CAA respecto a los aditivos permitidos. Establece que stos deben
ser: (a) inocuos por s o a travs de su accin como aditivos; b) formar parte de la lista
positiva del Cdigo; c) empleados exclusivamente en los alimentos especficamente
mencionados en este Cdigo, y d) responder a las exigencias de designacin,
composicin, identificacin y pureza del Cdigo (artculo 1391 CAA), al final del cual se
incorpora la expresin ver Captulo I del CAA RESOLUCIONES GMC N 031/92 Y N
018/93 Incorporadas por Resolucin MSyAS N 003 del 11.01.95, con lo cual se remite a
las modificaciones del Captulo I.
481
Las condiciones eran las siguientes: a) El aditivo est permitido en las materias primas
u otros ingredientes de acuerdo a los Reglamentos Tcnicos MERCOSUR establecidos; b) La

254
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

A continuacin del artculo 1400 del Cdigo Alimentario (que


determina la facultad de la autoridad sanitaria nacional de modificar o
ampliar la Lista Positiva de Aditivos Alimentarios) se incorpora el texto de
la Res. GMC N 17/93 (tambin incorporada entre las treinta y ocho Res.
GMC de la Res. MSyAS N 3/95), sobre Criterios de Mantenimiento de la
Lista General de Aditivos Alimentarios MERCOSUR. Esta norma
bsicamente regula la forma en que se proceder regionalmente para
mantener actualizada la lista de los criterios admitidos (tomados por
reconocidos organismos internacionales en materia alimentaria) segn
un listado anexo. Establece tambin la obligacin de los Estados parte de
adoptar las medidas pertinentes a efectos de dar cumplimiento a lo
dispuesto precedentemente (art. 2, Res. GMC 17/93).
El Anexo regula diferencialmente el proceso de decisin respecto a
los aditivos alimentarios segn tres situaciones diferentes: inclusin,
exclusin y casos por excepcin. La inclusin de aditivos a la lista
general procede respecto de todos aquellos aditivos propuestos por lo
menos por un Estado Parte, siempre que sea admitido por el Codex
Alimentarius o la C.E.E., pudiendo tomarse como informacin
suplementaria la F.D.A.. La exclusin de Aditivos Alimentarios de la lista
general se trata caso por caso y corresponde su baja cuando el Codex
Alimentarius y la C.E.E. resuelvan su eliminacin. Los casos por excepcin
son todos aquellos que no estn contemplados en los anteriormente
indicados, cuando a propuesta de algn Estado Parte se solicita el pedido de
inclusin o de exclusin de la lista general de Aditivos Alimentarios,
presentando razones, debidamente fundamentadas y respaldadas en
estudios efectuados por organismos internacionalmente reconocidos. Estos
organismos reconocidos son expresamente mencionados: la Agencia

cantidad del aditivo en las materias primas u otros ingredientes no exceda a la cantidad
mxima permitida en el alimento; c) El alimento al cual el aditivo es transferido, no
contenga dicho aditivo en cantidad mayor que la que podra ser introducida por el uso de
los ingredientes bajo adecuadas condiciones tecnolgicas o buenas prcticas de
manufactura; d) El aditivo transferido se encuentre presente en un nivel no funcional o sea
a un nivel significativamente menor que el normalmente requerido para lograr una funcin
tecnolgica eficiente en el alimento (art. 1, Res. 184/95).

255
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Internacional para la Investigacin en Cncer (IARC - International


Agency For Research On Cancer), el mencionado JECFA del Codex
Alimentarius, el Instituto Nacional de Salud Pblica y Proteccin
Ambiental (National Institute Of Public Health & Environmental
Protection) y Centro de Investigaciones del Hombre y el Ambiente de
(RIVM - Research For Man & The Environment) holandeses; y el Centro
Internacional de Informacin de Toxicologa (ITIC -International
Toxicology Information Center)482.
Es decir, la inclusin o exclusin de sustancias de la lista precisa la
legitimacin de los estndares elaborados por los organismos
internacionales. No se prev la situacin de propuesta de uno o ms
Estado parte basndose exclusivamente en resultados de investigaciones
endgenas. Inclusive la incorporacin de aditivos a la lista general bajo la
situacin de casos excepcionales a propuesta de algn Estado parte
tambin procede basndose en estudios realizados por organismos
reconocidos internacionalmente y, a diferencia de los casos anteriores,
estas propuestas se deben aprobar por consenso (unanimidad). La
exclusin de un aditivo alimentario de este tipo, de la lista general
procede a solicitud de un Estado Parte, el cual deber presentar la
documentacin fundamentada y respaldada por algn organismo
reconocido internacionalmente. La exclusin tambin es aceptada slo
por consenso (unanimidad).
En conclusin, la compuerta para la inclusin de sustancias al
listado del MERCOSUR es la admisin por parte de otros organismos
internacionales a los cuales se sigue, en cuyo caso ser automtica. La

482
Uno de los puntos de la Res. GMC (3.4) brinda el listado de los organismos reconocidos
internacionalmente, incluyendo datos para su localizacin: 1 - IARC - INTERNATIONAL
AGENCY FOR RESEARCH ON CANCER. 150 cours Albert Thomas. 69372 Lyon cedex 08
FRANCE. PHONE: 72.73.84.85 - TELEX: 380.023 - FAX: 72.73.85.75: 2 - JECFA - JOINT
FAO/WHO EXPERT COMMITTEE ON FOOD ADDITIVES. World Health Organization. 1211
Geneve 27 Switzerland. Fax: (41 22) 7888 04 01; 3 - NATIONAL INSTITUTE OF PUBLIC
HEALTH AND ENVIRONMENTAL PROTECTION - RIVM - RESEARCH FOR MAN AND THE
ENVIRONMENT. Antoine van Leeuwenhoeklaan 9. P.O. Box I - 3720 BA Bilthoven - The
Netherlands; y 4 - ITIC -INTERNATIONAL TOXICOLOGY INFORMATION CENTER. Paseo
Ramn Mara de Lili 1 # 4 dcha. E-20002 San Sebastin Espaa. Telfono (34 48)
32.04.55 - Fax: (34 48) 32.04.87.

256
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

exclusin, si bien procede a pedido de parte, debe necesariamente estar


apoyada por estudios de los organismos internacionales reconocidos. Es
decir, el mantenimiento de la lista general de aditivos alimentarios del
MERCOSUR (a cargo de la Comisin de Alimentos Industrializados del
SGT-3 Normas Tcnicas) se resuelve en funcin de un re-examen del
conocimiento producido en los espacios organizados y coordinados por
organismos internacionales y/o gobiernos de pases desarrollados y no
prev el supuesto de produccin de nuevo conocimiento endgeno sobre
la materia a discutir como base para las modificaciones normativas. Este
mecanismo de incorporacin-exclusin legislativa de aditivos
alimentarios reproduce las relaciones de centro- periferia generadas en
las comunidades cientficas.
Respondiendo al interrogante con el que titulamos este apartado, en
el caso de los aditivos alimentarios, los procesos de armonizacin
legislativa no presentan la mencionada tensin entre un impulso hacia el
alineamiento global y un impulso contradictorio hacia la convergencia
regional (como se sealaba ocurre con el marco regulatorio europeo
sobre seguridad alimentaria). Por el contrario, ambos procesos se
acoplan: en Argentina (al igual que los dems pases del MERCOSUR) al
no existir un comit cientfico que permita garantizar la evaluacin propia
las aprobaciones de aditivos alimentarios se basan en lo que dictaminan
los comits de expertos cientficos de la UE y de EE.UU483. Es decir que, a
travs de un proceso de integracin regional, se encolumna la regulacin
nacional de cada pas integrante del bloque tras el proceso de
armonizacin global de la regulacin alimentaria, debido a la gran
injerencia de las evaluaciones del Comit de Expertos del Codex sobre
Aditivos Alimentarios (JECFA) en las Resoluciones del GMC.

483
Torresani, Edulcorantes.

257
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

V.2.1.b. Las especies botnicas de origen regional


Entre las modificaciones del Captulo XVIII del Cdigo Alimentario
(sobre Aditivos Alimentarios) para su armonizacin regional y/o global,
cabe mencionar por su particularidad al Reglamento Tcnico MERCOSUR
sobre Aditivos Aromatizantes/Saborizantes contenido en la Res. GMC N
10/06, incorporada por Res. Conjunta SPyRS y SAGPA N 37/2007 y N
73/2007, para ser aplicado a los aditivos aromatizantes/saborizantes que
son producidos y comercializados en los territorios de los Estados Partes
del MERCOSUR, al comercio entre ellos y a las importaciones de extrazona
(punto 1). El Reglamento establece una serie de definiciones y
clasificaciones, designaciones y formas de presentacin (puntos 2, 3, y 4).
El punto quinto del Reglamento toma como Lista de Base para los
Aromatizantes autorizados a todos los componentes
aromatizantes/saborizantes con uso aprobado, como mnimo, por una de
las entidades: JECFA, UE (CoE), FDA o FEMA, y establece un listado de
fuentes bibliogrficas reconocidas a la que deben responder los requisitos
de identidad y pureza y dems especificaciones en relacin los
aromatizantes/saborizantes autorizados y las sustancias permitidas484.

484
Son reconocidas como fuentes bibliogrficas:
1. CAS -Chemical Abstracts Service, American Chemical Society, Washington, D.C.
2. EFSA European Food Safety Authority.
3. FAO/WHO Codex Alimentarius Standards.
4. Farmacopea Nacional de los Estados Partes.
5. FCC - Food Chemical Codex, National Academy Press, Washington, D.C.
6. FEMA - Flavor and Extract Manufacturers Association of America Expert Panel,
Washington DC.
7. FENAROLI - Handbook of Flavor Ingredients, CRC Publishing Co., Boca Raton, FL -
IOFI - International Organization of the Flavor Industry, Code of Practice of the Flavor
Industry.
8. JECFA,Sumary of Evaluations Performed by Joint FAO/WHO Expert Committee on Food
Additives.
9. Steffen Arctaner, Perfume and Flavor Materials Natural Origin, 1994, Allured
Publishing Co, USA.
10. Steffen Arctander, Perfume and Flavor Materials Natural Origin,1994, Allured
Publishing. Co, USA.
11. The Merck Index
12. TNO - Nutrition and Food Research Institute, The Netherlands, Volatile Compounds in
Food Qualitative and QuantitativeData.
13. USA Code of Federal Regulation CFR / Food and Drug Administration FDA.

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Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Las nicas sustancias que escapan a la estandarizacin global -por


cuestiones geogrficas y no polticas- son las Especies Botnicas de
Origen Regional, que por su especificidad son listadas individualmente
en la Resolucin485. Todas ellas, as como sus principios activos
aromatizantes/saborizantes, se comprendidas en la lista de base, con las
limitaciones establecidas. Al carecer de referentes internacionales, se
hace necesario contar con criterios detallados y propios para la
actualizacin de la lista de especies botnicas de origen regional. El
procedimiento que trae el Reglamento consiste en adoptar tres categoras
de especies botnicas de origen regional:

N1. Frutas y hortalizas, o partes de las mismas, consumidas como


alimentos. No tienen restricciones, en condiciones habituales de consumo.
N2. Plantas y/o partes de las mismas, incluyendo hierbas, especias y
condimentos comnmente agregados a las comidas, en pequeas
cantidades. Se acepta su uso con posible limitacin de algn principio
activo en el producto final.
N3. Plantas y/o partes de las mismas que, en vista de su larga historia de
uso sin evidencia de efectos adversos agudos, son aceptadas
temporariamente para su uso en ciertas bebidas y alimentos, en su forma
tradicional. Se trata de casos para los cuales las informaciones disponibles
son insuficientes para determinar adecuadamente su potencial toxicidad a
largo plazo. El uso de saborizantes/aromatizantes de esta categora puede
estar limitado.

485
Las especies botnicas de origen regional listadas son:
a) Calafate (Michay) - Berberis buxifolia Lam, Berberis heterophylla Juss, Berberis darwinii
Hook.
b) Canchalagua Centarium cachanlahuen (Moll) Robinson
c) Carqueja Baccharis articulata (Lamarck) Pers. Baccharis crispa Sprengel
d) Incayuyo Lippia integrifolia (Griseb) Hieron
e) Lucera Pluchea sagittalis (Lamarck) Cabrera
f) Maqui - Aristotelia chilensis (Molina) Stuntnz (sinnimo: Aristotelia macqui LHerit).
g) Marcela Achyrocline satureioides (Lamarck) D.C.
h) Peperina Minthostachsys mollis (H.B.) Gris
i) Poleo Lippia turbinata Griseb
j) Vira-vira Gnaphalium cheiranthifolium Lam
k) Zarsaparrilla - Smilax campestris Gris.

259
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

N4. Plantas y/o partes de las mismas que son utilizadas actualmente como
aromatizantes/saborizantes, y que no pueden clasificarse en las categoras
N1, N2 o N3, debido a que la informacin es insuficiente.

El Reglamento detalla los requisitos bsicos de evaluacin de las


especies botnicas de cada categora. Las N1 y N2 son incorporadas a la
lista de base sin requisitos adicionales. Las N3 son incorporadas
temporariamente a la lista de base, luego de una evaluacin de seguridad y
aprobacin por la autoridad competente del Estado Parte. Deben cumplir
tambin otros requisitos: registrar una larga historia de uso en la
elaboracin de bebidas y alimentos, considerando nombre(s) popular(es),
parte de la planta y forma de preparacin que es utilizada, tener una
identificacin botnica inequvoca de la especie y de sus variedades, con
depsito de ejemplares en herbarios de referencia y su uso debe estar de
acuerdo con la limitacin de principios activos en el producto final
previsto la resolucin. Se establece la temporalidad de la inclusin en la
lista hasta la realizacin de estudios de evaluacin que comprueben su
seguridad486.
Finalmente, la utilizacin de las especies de la categora N4 no ser
permitida hasta que sean obtenidas las informaciones sobre su identidad y
calidad mediante la identificacin botnica inequvoca de la especie y de sus
variedades, con depsito de ejemplares en herbarios de referencia; y
estudios farmacognsticos y fitoqumicos de los principales componentes,
determinacin de principios activos txicos, metodologas de anlisis,
estudios toxicolgicos de efectos agudos y crnicos.
La autorizacin del consumo de especies regionales obliga a realizar
estudios endgenos por su situacin local, generando la necesidad de
reglamentar un procedimiento tambin propio, ya que no existen pautas
internacionales predeterminadas que limiten o condicionen las

486
Aclara que se trata de estudios frmacognsticos y fitoqumicos de los principales
componentes, determinacin de principios activos txicos y metodologas de anlisis;
estudios toxicolgicos de efectos agudos y estudios de corto plazo que puedan, incluso
indicar la necesidad de estudios a largo plazo para la evaluacin de efectos crnicos.

260
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

resoluciones al respecto. En este caso excepcional, los pases de la regin


deben recabar su propio conocimiento cientfico para basar las medidas
que libremente pueden adoptar al respecto.

V.2.2.c. Los proceso de armonizacin legislativa y el Cdigo


Alimentario
Las modificaciones al Cdigo Alimentario que vienen dadas por el
proceso de convergencia regional en el marco del MERCOSUR,
indirectamente tambin alinean la regulacin nacional tras los
parmetros globales del Codex Alimentarius. Es decir, al menos en la
cuestin relativa al uso de aditivos alimentarios, la regulacin de la regin
MERCOSUR se alinea tras las recomendaciones de la agencia global de
FAO/OMS. La intensa globalizacin jurdica de las listas positivas
consensuadas en los foros intergubernamentales neutraliza en este
aspecto la tensin inicialmente detectada entre un alineamiento global
tras la regulacin de FAO/OMS y OMC y una supuesta convergencia
regional que algunos acadmicos han puestos de relieve487.
Como excepcin a estas reglas cabe apuntar que los pases de la
regin libremente adoptan decisiones sobre la autorizacin de especies
regionales. Como sealamos, en este caso los pases de la regin se
enfrentan a la situacin de tener que realizar estudios cientficos que les
permitan contar con informacin suficiente para basar las medidas al
respecto. Ante la carencia de parmetros internacionales que limiten o
condicionen sus resoluciones, deben tambin reglamentar un
procedimiento con caractersticas propias adecuadas a estas especies
particulares.
La debilidad de la regin frente a esos procesos de globalizacin
jurdica viene dada por las incapacidades estructurales (de recursos
humanos, financieros e institucionales) en el MERCOSUR para llevar
adelante investigaciones cientfico tcnicas que permitan poder discutir

487
Lindner, Regulating Food Safety: The Power of Alignment and Drive Towards
Convergence.

261
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

en el seno de los organismos internacionales una posicin propia


adoptada segn las necesidades particulares de la regin.
Los pases desarrollados cuentan con la infraestructura necesaria
para movilizar investigaciones precisas y desarrollar el conocimiento que
permita poner en cuestin los parmetros estandarizados y utilizarlos
estratgicamente como herramientas de proteccin de sus economas
deteniendo las exportaciones, cuestionando en los foros internacionales la
actuacin de otros Estados competidores. Estos pases tienen un margen
mayor para construir sus propias agendas y apartarse, si es necesario de
las recetas globales. Es elemental para los Estados en desarrollo (y ms
an, los menos desarrollados, retomando la categorizacin de los
Acuerdos de la OMC) cuenten con infraestructura (en instalaciones y en
recursos humanos calificados) propia para realizar evaluaciones de
riesgos, que les permita adoptar medidas fitosanitarias ms restrictivas
que las estandarizadas por FAO cuando lo consideren necesario.
El logro de este objetivo no puede depender totalmente de la
asistencia que est previsto brinden los Estados desarrollados y los
organismos internacionales, la cual no puede esperarse sea por fuera de
los marcos propios trazados para despejar de obstculos el comercio
internacional de alimentos reforzando la divisin internacional del
trabajo en materia alimentaria. La asistencia de los organismos
internacionales se limitada al fomento de la tecnologa estndar
reproductiva del modelo propuesto, el entrenamiento de los aparatos
estatales de control y, a travs de ellos, del sector privado- de las
condiciones mnimas para instalar o fortalecer los Sistema Nacionales de
Control de Alimentos. No ser posible, con los recursos globalizados,
generar herramientas para cuestionar estos estndares.
Una alternativa es la alianza en redes regionales, la inclusin en
acuerdos existentes (MERCOSUR, por ejemplo) o la realizacin de
convenios que prevean acciones de fortalecimiento de las prcticas de
laboratorios, de formacin de los expertos, de intercambio de
informacin, etc. de manera de facilitar la armonizacin legislativa

262
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

regional que permita avanzar en el proceso de integracin construyendo


un conocimiento endgeno y capacidades estatales de aplicacin y control
suficientes para aplicarlo.

V.2.3. Derecho comparado de los pases del MERCOSUR: regmenes


jurdicos alimentarios y estructuras institucionales de aplicacin

V.2.3.a. Brasil
La Repblica Federativa del Brasil es un pas federal, constituido por
veintisis estados miembros, un Distrito Federal y ciento ochenta y siete
municipios, todos autnomos, en los trminos de la Constitucin (art. 18
Constitucin de la Rca. Fed. de Brasil).
La reforma constitucional de 1988 modific el rea de salud,
garantizando un sistema de salud integrado, equitativo y universal, que
una dcada ms tarde el gobierno brasilero desarrollara con la creacin
de un Sistema Nacional de Vigilncia Sanitria (SNVS) y la creacin de
una Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA)488.
En este marco constitucional, la regulacin del control alimentario en
Brasil se encuentra en la Ley N 9782, vigente desde el 26 de enero de
1999, la cual define el SNVS y crea la ANVISA para coordinar las
actividades del Sistema.
El SNVS comprende un conjunto de acciones definidas en la Ley N
8080 (del 19/09/1990) la cual regula para todo el territorio nacional, las
acciones y servicios de salud, ejecutados aislada o conjuntamente, con
carcter permanente o eventual, por personas naturales o jurdicas de
derecho pblico o privado (art. 1 Ley 8080/99). Esta ley establece el
derecho fundamental del ser humano a la salud y el deber del Estado de
proveer las condiciones indispensables para su pleno ejercicio (art. 2, Ley
8080/99) y considera a la alimentacin como uno de factores
determinantes y condicionantes de la salud (art. 3, Ley 8080/99). La ley

488
Andrea Thoumi, Resenha. Vigilncia Sanitria: Desvendando o Enigma., Rev. Direito
Sanitario [online] 11, no. 2 (2010): 296309.

263
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

crea tambin un sistema de sanidad pblico universal denominado


Sistema nico de Sade (SUS) al cual se acopla el SNVS. Se incluye en el
campo de actuacin del SUS: la ejecucin de acciones de vigilancia
sanitaria (art. 6, I a), la vigilancia nutricional y la orientacin alimentaria
(art. 6, IV) y la fiscalizacin e inspeccin de alimentos, agua y bebidas
para consumo humano (art. 6 VI)489.
El SNVS es ejecutado por instituciones de la Administracin Pblica
directa e indirecta de la Unin, de los Estados, del Distrito Federal y de los
Municipios que ejerzan actividades de regulacin, normalizacin, control
y fiscalizacin en el rea de vigilancia sanitaria (art. 1, Ley 9782).
Es competencia de la Unin, en el mbito del SNVS, la definicin de la
poltica nacional de vigilancia sanitaria; la definicin del SNVS; la
normalizacin, control y fiscalizacin de productos, sustancias y servicios
de inters para la salud; el ejercicio de la vigilancia sanitaria de puertos,
aeropuertos y fronteras, acompaando y coordinando las acciones
vigilancia sanitaria estaduales, de distrito y municipales y prestando
cooperacin tcnica y financiera a esos niveles; la actuacin en
situaciones especiales de riesgo a la salud y el mantenimiento, en
cooperacin con los mismos, de un sistema de informaciones en vigilancia
sanitaria (art. 2, Ley 9782/99). Esta competencia de la Unin es ejercida
por el Ministerio de Salud -en la formulacin, acompaamiento y
evaluacin de la poltica nacional de vigilancia sanitaria y las directrices
generales del SNVS- la ANVISA y los dems rganos y entidades del Poder
Ejecutivo Federal relacionados con el sistema (art. 2 1, Ley 9782/99).
La ANVISA se articula con el Ministerio de Salud, siendo su objetivo
institucional la proteccin de la salud pblica a travs del control de la
produccin y la comercializacin de productos y servicios bajo
489
El 1 del artculo 6 de la Ley 8080/99 define algunos conceptos centrales, entre ellos,
la nocin de vigilncia sanitria, como un conjunto de acciones capaz de eliminar,
disminuir o prevenir riesgos para la salud y de intervenir en los problemas sanitarios
derivados del medio ambiente, de la produccin y circulacin de bienes y de la prestacin
de servicios de inters para la salud, comprendiendo: I el control de bienes de consumo
que, directa o indirectamente, se relacionen con la salud, comprendidas todas as etapas y
procesos, d la produccin y consumo; y II el control de la prestacin de servicios que se
relacionan directa o indirectamente con la salud.

264
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

supervisin sanitaria, incluidos los entornos, procesos, insumos y


tecnologas asociadas. La ANVISA opera de acuerdo con un rgimen de
autogobierno especial, esto es, como un organismo normativo con
independencia administrativa, autonoma financiera y continuidad del
personal de gestin durante el perodo de su mandato490. Especficamente,
la ANVISA coordina, supervisa y controla las actividades de registro,
informacin, inspeccin y control de riesgo mediante el establecimiento
de normas y directrices, promoviendo la organizacin de los
procedimientos tcnicos y administrativos para garantizar la supervisin
sanitaria de alimentos, bebidas, agua embotellada, ingestin, empaque,
aditivos en los alimentos, contaminantes y residuos de drogas
veterinarias, as como residuos de pesticidas en los alimentos. Coordina
actividades para la evaluacin de productos qumicos especficos tales
como aditivos y contaminantes, as como ingredientes activos de drogas
veterinarias y residuos de pesticidas.
En relacin a su infraestructura, la ANVISA motiva la investigacin
cientfica en la supervisin sanitaria, promueve la capacitacin del
personal encargado de la supervisin sanitaria (en programas como el
HACCP y las Buenas Prcticas de Manufactura), fomenta la expansin de
la red pblica de laboratorios sanitarios para el anlisis de los alimentos,
estimula la acreditacin de los servicios de laboratorio para la
supervisin sanitaria (a nivel federal, estatal y municipal) y promueve la
adopcin de mtodos cientficos de anlisis de riesgo en las acciones de
supervisin sanitaria491.
La ANVISA apoya las acciones de supervisin de seguridad en los
alimentos en puertos, aeropuertos, fronteras y aduanas. Es el punto focal
de Brasil para preparar y armonizar las normas que se van a acordar en
490
Comisin del Codex Alimentarius, Sistema Nacional de Control de Alimentos.
Estructuras Nacionales Relacionadas Al Trabajo Del Codex y Participacin de Los
Consumidores En El Establecimientos de Normas Alimentarias (Mxico: Programa
conjunto FAO/OMS sobre normas alimentarias, 2010).
491
Fortalece las acciones de control descentralizadas del Estado y Gobiernos Municipales
en el Sistema Universal Brasileo de Salud Pblica y prioriza la inspeccin en la
produccin industrial de alimentos, con la adopcin de Buenas Prcticas de Manufactura
y el HACCP.

265
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

los foros internacionales, incluyendo el Codex y MERCOSUR. Participa en


Comits Tcnicos (nacionales e internacionales) que trabajan en las
normas y directrices de seguridad en los alimentos y en actividades
tcnicas dirigidas a la incorporacin en la legislacin nacional de las
normas acordadas internacionalmente492.
Antes del 2001, el rea da vigilancia sanitaria apenas exista como un
rgano de supervisin de productos y servicios de salud. Con la creacin de
la ANVISA -rgano del SNVS que tiene la misin de promover y proteger la
salud de la comunidad- la vigilancia en salud se torn un componente
independiente y autnomo dentro del gran sistema pblico de salud del
pas493.
Adems de la estructura definida en la Ley 9782/99, la organizacin
de los servicios oficiales responsables del control de alimentos en Brasil se
completa con las acciones de la Secretara de Salud Animal y Vegetal
(SDA) del Ministerio de Agricultura, Ganadera y Suministro de Alimentos
(MAPA).

V.2.3.b. Paraguay
Paraguay ha adoptado la forma de gobierno unitaria. Administrativa
y polticamente, el territorio nacional se divide en diecisiete
departamentos y doscientos cuarenta y siete distritos (que equivalen a
municipios), que representan subdivisiones de los departamento (excepto
Asuncin, que es un distrito independiente).
El captulo VI (De la Salud) de la Constitucin de Paraguay de 1922
(actualmente vigente) consagra el derecho fundamental a la salud494 y,

492
La ANVISA coordina a los Grupos Tcnicos Brasileos para los siguientes Comits:
etiquetado de Alimentos, Nutricin y Alimentos para Usos de Dieta Especial, Grasas y
Aceites, Aditivos en Alimentos, Agua Mineral Natural, Productos de Cacao y Chocolate,
Contaminantes en los Alimentos, Salud de los Alimentos, Mtodos de Anlisis y Muestreo.
493
Thoumi, Resenha. Vigilncia Sanitria: Desvendando o Enigma.
494
El Estado proteger y promover la salud como derecho fundamental de la persona y
en inters de la comunidad. Nadie ser privado de asistencia pblica para prevenir o tratas
enfermedades, pestes o plagas, y de socorro en los casos de catstrofe y de accidentes. Toda
persona estar obligada a someterse a las medidas sanitarias que establezca la ley, dentro
del respeto a la dignidad humana (artculo 68 de la Constitucin del Paraguay).

266
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

entre otras disposiciones, establece que el Estado velar por el control de


la calidad de los productos alimenticios, qumicos, farmacuticos y
biolgicos, en las etapas de produccin, importacin y comercializacin
(artculo 72 -Del control de calidad- de la Constitucin del Paraguay). De
all se interpreta que corresponde al Estado la responsabilidad por el
control de calidad de los productos alimenticios en las etapas de
produccin, importacin y comercializacin.
A nivel infra constitucional en materia de sanidad, cabe destacar el
Cdigo Sanitario sancionado por Ley N 836/80, compuesto de siete ttulos,
uno de los cuales trata la cuestin de los alimentos: Libro II De los
Alimentos. Se establecen all disposiciones generales en las cuales
delimita las funciones del Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social
en la materia y otras normas sobre venta y publicidad de alimentos
(Ttulo I, arts. 150 a 157)495.
El ttulo segundo establece que el control de los alimentos en sus
aspectos higinico-sanitarios es realizado por el Ministerio de Salud
Pblica y Bienestar Social, quien debe coordinar sus acciones con otros
organismos del Gobierno y las municipalidades (art. 159) y se completa
con otras normas sobre establecimientos (captulo III); conservacin,
almacenamiento y trasporte (captulo IV); y comercializacin de alimentos
(captulo V)496. Este ltimo captulo se establece que los fabricantes,
representantes e importadores de productos alimenticios o bebidas, a los
efectos de su venta, registrarn sus productos previamente en el Ministerio,

495
Entre dichas funciones se encuentran el establecimiento de las normas y el control de
las tcnicas de enriquecimiento, restauracin y fortificacin de productos y subproductos
alimenticios destinados al consumo humano, incluyendo posibles alternativas para la
solucin de los problemas nutricionales prevalentes (art. 152), y la elaboracin de la
normativa, aprobacin y registro de las tcnicas y mtodos de preparacin,
envasamiento y conservacin de los productos alimenticios refrigerados, congelados,
deshidratados, irradiados, concentrados, fermentados, sometidos a acciones enzimticas,
tratados mecnicamente y, en general, de los alimentos sometidos a cualquier
procedimiento tecnolgico, determinando la duracin de perodo de conservacin de los
productos envasados y afines (art. 153).
496
El ttulo tercero regula otras sustancias relacionadas con los alimentos y bebidas, en
el cual brevemente (siete artculos) se dispone sobre sustancias estimulantes, aditivos y
coadyuvantes alimentarios; y finalmente, el captulo cuarto establece algunas normas
sobre alimentos dietticos.

267
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

el cual determinar su aptitud para el consumo y el tiempo de validez de su


registro (art. 175). Este artculo fue reglamentado por Dec. N 1.635/99, en
el cual declara obligatorio el registro sanitario de los productos
alimenticios, bebidas, y aditivos destinados al consumo humano, en todo
territorio nacional, para los fabricantes, representantes, importadores,
fraccionadores y otros (art. 1) y faculta al Ministerio de Salud Pblica y
Bienestar Social, a travs del Instituto Nacional de Alimentacin y
Nutricin (INAN), a establecer las Condiciones y los requisitos para el
funcionamiento de dicho registro sanitario (art. 2)497.
El Servicio Nacional de Calidad y Sanidad Vegetal y de Semillas
(SENAVE) fue creado por Ley N 2459/04 para el control de la sanidad
vegetal. Dentro de la estructura orgnica del SENAVE y dependencia de la
Direccin General Tcnica, se encuentra la Direccin de Calidad e
Inocuidad de Productos Vegetales (Resolucin SENAVE N 177/09). El
Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal (SENACSA), creado por Ley
N 2426/04, es un ente autrquico y autnomo que unifica el Servicio
Pecuario Oficial del Paraguay y tiene a su cargo la fiscalizacin sanitaria
animal498.
El Instituto Nacional de Alimentacin y Nutricin (INAN), creado por
Resolucin SG N 246/96, dependiente del Ministerio de Salud Pblica, est
encargado de fiscalizar la inocuidad de los restantes alimentos y
productos alimenticios. El INAN debe velar por el mejoramiento continuo
497
Para los casos de importacin de alimentos de origen animal o vegetal se deber
contar con la correspondiente autorizacin del Ministerio de Agricultura y Ganadera
(art. 6 Decreto N 1.635/99). El Decreto instituye como organismos responsables de su
aplicacin al Ministerio de Salud Pblica y Bienestar Social, a travs del Instituto
Nacional de Alimentacin y Nutricin (INAN); el Ministerio de Industria y Comercio, a
travs de la Sub Secretara de Estado de Comercio; Ministerio de Agricultura y Ganadera
respectivamente; y el Ministerio de Hacienda, a travs de la Direccin General de
Aduanas (art. 7 Decreto N 1.635/99).
498
Los antecedentes del SENACSA se remontan a 1967, cuando para ejecutar una
Campaa Nacional de Control y Erradicacin de la fiebre aftosa, se crea el Servicio
Nacional de lucha contra la Fiebre Aftosa (SENALFA, Ley N1267/67). En 1992 se
reestructura el Ministerio de Agricultura y Ganadera (Ley 81/92), y se crean nuevas
dependencias, entre ellas la Direccin de Proteccin Pecuaria y la Direccin de Normas
de Control de Alimentos de Origen Animal. La necesidad de integrar en un solo
organismo las actividades relativas a la salud animal y salud pblica condujo a creacin
del Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal (SENACSA) en julio del 2004.
http://www.senacsa.gov.py/web/index.php?pagina=historia Acceso: 3/2/2013

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Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

de la salud nutricional, la inocuidad y la calidad de los alimentos


procesados destinados al consumo humano y lograr un alto
reconocimiento nacional e internacional, como ente rector en rea de
alimentos y la nutricin humana (Resolucin S.G. N 507/08)499. A nivel de
estructura, el INAN cuenta con una Direccin de Vigilancia y
Alimentacin para disminuir la incidencia de enfermedades transmitidas
por alimentos y conducir y coordinar interinstitucionalmente las tareas
relacionadas con la normalizacin y reglamentacin en el rea
alimentaria. Cuenta tambin con un Laboratorio Nacional de Alimentos,
que integra la Red Interamericana de Laboratorio de Anlisis de
Alimentos (RILAA) y es parte del Proyecto de Fortalecimiento de la
Competitividad del Sector Exportador Paraguayo (FOCOSEP) cuyo
objetivo general es mejorar la insercin del pas en los mercados
internacionales, aprovechando las potencialidades existentes en el marco
del MERCOSUR, el acuerdo de Asociacin UE/MERCOSUR y el SGP otorgado
por la Unin Europea y los acuerdos de la OMC y la agenda de Doha500.
La relevancia de la participacin en los foros internacionales condujo
a la creacin de un Comit Nacional del Codex Alimentarius - CONACAP
(Captulo Paraguay) creado por Decreto N 17.487/97, y est integrado por
representantes del sector pblico y privado vinculados a la cuestin
alimentaria501. El Comit acompaa, analiza y evala las legislaciones y
reglamentacin nacional de alimentos, y cuenta para ello con veinte y
499
El INAN tiene por objetivo general la proteccin de la salud de la poblacin
fomentando hbitos alimentarios saludables y asegurando el consumo de alimentos
inocuos y de buena calidad nutricional, contribuyendo adems a mantener la
disponibilidad de alimentos http://inan.gov.py/newweb/ Acceso 3/1/2013
500
http://inan.gov.py/newweb/ Acceso 3/1/2013
501
El CONACAP se integra por un representante titular y un alterno de los Ministerios de
Salud Pblica y Bienestar Social, de Industria y Comercio, de Agricultura y Ganadera, de
Relaciones Exteriores; como as tambin por representantes del Instituto Nacional de
Tecnologa y Normalizacin, Instituto de Desarrollo Municipal, Municipalidad de
Asuncin, Consejo de Universidades, Federacin de la Produccin, la Industria y el
Comercio (FEPRINCO), Unin Industrial Paraguaya (UIP) y Asociacin Rural del
Paraguay. La Presidencia corresponde en forma rotativa en el orden mencionado, por un
ao. La Secretara Ejecutiva Permanente del Comit corresponde al Instituto Nacional de
Tecnologa y Normalizacin (INTN) que es el Punto Focal de Codex en Paraguay. Prog.
Conj. FAO/OMS Sobre Normas Alimentarias, Actividades de Los Puntos de Contacto Del
Codex y de Los Comits Nacionales Del Codex En La Regin Latinoamericana y El Caribe
(Repblica Dominicana: FAO/OMS, 2001).

269
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

cinco Sub Comits Tcnicos (SCTs). Se trata de Comit sui generis por que
a diferencia de otros muchos de la regin tiene la posibilidad de ejercer la
presidencia el Sector Privado, en igualdad de condiciones del sector
oficial502. Sus esfuerzos se orientan hacia la difusin de las informaciones
a todos los sectores interesados. Sin embargo, a pesar de los logros
obtenidos, al principio, existen actualmente muchas dificultades de fondo y
de forma, por lo que se destaca que sera de trascendental importancia
contar con Asistencia Tcnica de la FAO para el fortalecimiento del Comit
Nacional y del Punto Focal503.

V.2.3.c. Uruguay
La Repblica Oriental del Uruguay es un pas unitario,
presidencialista, subdividido en diecinueve departamentos y ochenta y
nueve municipios. La Constitucin uruguaya vigente establece en su
artculo 44 que el Estado legislar en todas las cuestiones relacionadas
con la salud e higiene pblicas y el deber de los habitantes de cuidar su
salud, as como el de asistirse en caso de enfermedad. A nivel de gobierno
departamental, se encuentran entre las funciones administrativas la de
velar por la salud pblica y la instruccin primaria, secundaria y
preparatoria, industrial y artstica, proponiendo a las autoridades
competentes los medios adecuados para su mejoramiento (artculo 275
inc. 9).

502
Comisin del Codex Alimentarius, Sistema Nacional de Control de Alimentos.
Estructuras Nacionales Relacionadas Al Trabajo Del Codex y Participacin de Los
Consumidores En El Establecimientos de Normas Alimentarias (Mxico: Programa
conjunto FAO/OMS sobre normas alimentarias, 2010), 57.
503
Ibid., 1. En la 17 Reunin del Programa Conjunto FAO/OMS sobre Normas
Alimentarias en Amrica Latina y el Caribe (reunido en Acapulco, 2010), la delegacin
paraguaya reiter sus limitaciones para la efectividad actividad de control de alimentos,
en relacin a la poca disponibilidad de Recursos Humanos y recursos financieros o de
equipamientos, y resalt como una deficiencia la carencia de un Cdigo Alimentario
Paraguayo como herramienta bsica para mejorar el control de alimentos, teniendo en
cuenta que una legislacin alimentaria completa y actualizada se constituye en un
instrumento fundamental dentro un sistema de control de alimentos. Comisin del Codex
Alimentarius, Sistema Nacional de Control de Alimentos. Estructuras Nacionales
Relacionadas Al Trabajo Del Codex y Participacin de Los Consumidores En El
Establecimientos de Normas Alimentarias, 43.

270
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

La Ley Orgnica del Ministerio de Salud Pblica N 9202 del 12 de


enero de 1934 establece que la determinacin de las condiciones que
deben llenar los alimentos puestos en el comercio y las normas que fijen su
calidad y su pureza, compete exclusivamente al Ministerio de Salud Pblica.
La fiscalizacin y contralor se ejercer por los funcionarios del Ministerio
encargados de ese cometido, sin perjuicio de la intervencin municipal y de
las oficinas de la aduana que corresponda (artculo 19)504.
Los gobiernos departamentales o municipales tienen competencias
administrativas y responsabilidad en el control alimentario dentro de su
lmite territorial y las Intendencias Departamentales que van
paulatinamente homologando la normativa a travs de sus rganos
departamentales505. El Ministerio de Salud Pblica no cuenta con los
recursos para absorber esta funcin, y para ejecutarla necesita por lo tanto
establecer coordinaciones con los sectores involucrados a efectos de
asegurar la proteccin de alimentos506. Es decir, la facultad de determinar
las condiciones, requisitos y normas de calidad y pureza de los alimentos
corresponde al Ministerio de Salud Pblica en forma privativa y la funcin
de polica higinica de stos, a travs de su fiscalizacin, control, inspeccin
y anlisis, corresponde al Ministerio de Salud Pblica y a las Intendencias
Municipales507.

504
El captulo IV, denominado Polica de los alimentos, est compuesto de los siguientes
tres artculos, el transcripto artculo 19, artculo 20 (Las mismas atribuciones tendr el
Ministerio de Salud Pblica para fijar, contralorear y fiscalizar las drogas y todo producto
medicamentoso que se ponga en el comercio, atribuyndosele propiedades curativas) y
artculo 21 (A los efectos consignados en el Artculo anterior, entindase por alimento,
adems de todos los productos que se usan para la alimentacin del hombre, las bebidas,
dulces y condimentos habituales).
505
Min. de Salud Pblica del Uruguay and Min. de Ganadera, Agricultura y Pesca del
o
Uruguay, El Control de Los Alimentos En El Uruguay, 2 Foro Mundial de Autoridades de
Control de Inocuidad Alimentaria (Bangkok, Tailandia,: FAO/OMS, October 12, 2004).
506
Ibid.
507
Considerando I del Decreto 95/994, que enuncia las conclusiones del informe de fecha
22 de abril de 1992 de la Comisin Jurdica convocada a iniciativa del Plan de
Desregulacin del Comercio Exterior y las Inversiones (PLADES), para analizar el tema
de la regulacin alimentaria. El Ministerio de Salud Pblica tambin realiza acciones de
registro y habilitacin de alimentos y de todo tipo de aguas envasadas, segn la Ley
Orgnica de Salud Pblica que le adjudica la funcin de polica higinica de los alimentos,
la cual ejerce mediante el Departamento de Alimentos y otros productos de la Divisin
Productos de la Salud. Dentro de la Divisin Salud, la Unidad de Inocuidad de los

271
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Atento a que el pas careca de un rgimen normativo nacional sobre


la actividad vinculada a la produccin y comercializacin de alimentos,
que por tanto los Gobiernos Departamentales han dictado decretos y
resoluciones sobre la temtica bromatolgica, generando la existencia de
normas distintas con vigencia en cada Departamento y que dicha
circunstancia incida negativamente en las negociaciones del Mercado
Comn del Sur508, el 2 de marzo de 1994 se dicta el Decreto 95 que
estableca que todos los alimentos que se industrialicen, importen,
fraccionen, almacenen, distribuyan y comercialicen en el pas debern
satisfacer las exigencias que establezca el Ministerio de Salud Pblica. Se
creaba una Comisin Tcnica en la rbita de dicho Ministerio de Salud
Pblica a fin de asesorar en las cuestiones vinculadas con la materia
alimentaria (artculo 4 Decreto 95/994)509, pero el Decreto 55/003 dej sin
efecto este artculo, asignando la funcin de asesorar en toda cuestin
vinculada con la materia alimentaria a la Direccin General de Salud del
Ministerio de Salud Pblica.
El 5 de julio de 1994, mediante Decreto del Poder Ejecutivo N
315/994 se sanciona un Reglamento Bromatolgico Nacional, cuyo texto
figura anexo a dicho decreto y se considera parte del mismo (artculo 1

Alimentos, analiza situaciones de riesgo derivadas de alimentos, coordinando


interinstitucional e intersectorialmente a todos los actores involucrados.
508
Resultandos del Decreto 95/994. Se consider que el Estado deba crear un marco
adecuado para el desarrollo de la industria y comercio alimentario regulado por normas
comunes en el mbito nacional que faciliten su desenvolvimiento en todo el territorio y la
preservacin de la salud de la poblacin y para ello tomar como marco de referencia los
estndares del "Codex Alimentarius", sin perjuicio de la facultad del Ministerio de Salud
Pblica de establecer normas diversas de las reseadas, en funcin de las peculiaridades de
los hbitos de consumo nacional y las caractersticas de la industria alimentaria del pas.
Se consider tambin la necesidad de adoptar mecanismos para adaptarse rpidamente
a las bases que se estn proyectando para la constitucin del Mercado Comn del Sur()
de forma de permitir a nuestra industria nacional adecuarse al nuevo marco con tiempo
suficiente y sin trabas adicionales al proceso de reconversin (Considerandos del Decreto
95/994).
509
La Comisin estaba constituida por: 1) Dos delegados del Ministerio de Salud Pblica,
uno de los cuales la presidir; 2) Un delegado del Ministerio de Ganadera, Agricultura y
Pesca; 3) Un delegado del Ministerio de Industria, Energa y Minera; 4) Un delegado del
Laboratorio Tecnolgico del Uruguay; 5) Un delegado del Congreso Nacional de
Intendentes Municipales; 6) Un delegado de la asociacin ms representativa de los
elaboradores nacionales de alimentos; 7) Un delegado de la asociacin ms
representativa de los importadores de alimentos (artculo 4 Decreto 95/994).

272
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Dec. 315/994)510. Se deroga toda norma que se oponga al Reglamento (art.


4 Dec. 315/994), se declara aplicable el Codex Alimentarius en todos
aquellos casos que as se establezca a texto expreso en dicho reglamento
(art. 2 Dec. 315/994). Los alimentos que no hayan sido especficamente
contemplados en el reglamento, es decir aquellos alimentos nuevos de
origen nacional y de importados considerados en reglamentaciones
extranjeras, regionales o internacionales de reconocido prestigio (articulo
1.2.4 del Reglamento), deben cumplir con los requerimientos establecidos
en el captulo sobre Caractersticas Generales y las disposiciones
generales establecidas en el captulo que los comprenda (articulo 1.2.4 del
Reglamento). A esos efectos, se declara al Codex Alimentarius, las
Directivas de la Comunidad Econmica Europea y las normas dictadas por
la Food and Drug Administration de los Estados Unidos de Amrica, como
reglamento internacional, regional y nacional respectivamente de
reconocido prestigio (art. 3 Dec. 315/994)
Adems del Ministerio de Salud Pblica, existen otras instituciones
con accin en el control de los alimentos en Uruguay: el Ministerio de
Ganadera, Agricultura y Pesca (MGAP), la Direccin Nacional de Recursos
Acuticos (DINARA), el Laboratorio Tecnolgico del Uruguay (LATU), el
Instituto Nacional de Carnes (INAC) y las Intendencias Municipales en su
lmite territorial. El Instituto Nacional de Vino (INAVI) es el organismo
responsable del control de vinos, y la Administracin Nacional de
Combustibles, Alcohol y Portland (ANCAP) de las dems bebidas
alcohlicas.
Uruguay cuenta con un Sistema de Vigilancia de Enfermedades
Transmitidas por Alimentos (Sistema VETA) y un Programa Nacional
Integrado de Alimentos cuyo eje central es la accin coordinada a nivel

510
Los vistos del Decreto 315/994 mencionan que para la elaboracin del proyecto se
recab la opinin de los organismos pblicos y cmaras empresariales vinculados al
tema, que se haban incorporado al mismo las normas ya aprobadas en esta materia en
el Mercado Comn del Sur, y respetando las caractersticas propias del pas el proyecto
resultaba conciliable con las previsiones del Codex Alimentarius, lo cual facilitaba el
comercio internacional de alimentos, permita la incorporacin de las normas que en el
futuro se dicten por el MERCOSUR en esta materia y no obstaculizaba la integracin.

273
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

nacional, de forma de proteger adecuadamente al consumidor uruguayo, y


promover, garantizando calidad e inocuidad, la exportacin de productos
alimenticios tanto en el MERCOSUR como a nivel global. El primero es un
objetivo central de la Salud Pblica que no debe descuidar un rea tan
sensible como la proteccin de los alimentos que se consumen, y el segundo
es un objetivo para el crecimiento y desarrollo econmico511.

V.2.3.d. Venezuela
La Repblica Bolivariana de Venezuela Polticamente, es un Estado
federal, cuyo territorio se subdivide poltica y administrativamente en
veintitrs entidades federadas, un distrito federal y doce dependencias
federales en los espacios acuticos.
A fines de la dcada de 1990, con el cambio de la dirigencia poltica
nacional se produjo una profunda modificacin en las polticas
alimentarias. El gobierno que se inici en 1999 ha mantenido un discurso
en contra de las reformas econmicas con orientacin de mercado,
instrumentadas por Venezuela desde 1989 y a lo largo de los aos noventa.
Desde 1999, el rumbo de la poltica agroalimentaria ha experimentado
cambios importantes pues se ha intensificado la intervencin del Estado en
los mercados de bienes y de factores, en un contexto marcado por la
inestabilidad poltica y econmica512. Esta intervencin gubernamental en
el mercado se intensific desde el ao 2003 cuando entraron en vigencia
medidas de control del mercado cambiario, de precios y del comercio
exterior. En el nuevo discurso gubernamental, la seguridad alimentaria es
un componente fundamental en las polticas de produccin de alimentos
y en la lucha por la disminucin de la pobreza.

511
Los Programas Nacionales de Control de Alimentos tiene por fin asegurar un enfoque
integrado de la inocuidad de alimentos mediante la coordinacin de los Sectores
involucrados en el rea, a travs de una estrategia de conjuncin de esfuerzos de todos los
organismos nacionales. Min. de Salud Pblica del Uruguay and Min. de Ganadera,
Agricultura y Pesca del Uruguay, El Control de Los Alimentos En El Uruguay.
512
Alejandro Gutierrez, Polticas Macroeconmicas y Sectoriales: Impactos Sobre El
Sistema Agroalimentario Nacional (1999-2003)., Agroalimentaria 20 (2005): 70.

274
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

La Constitucin Venezolana de 1999 prev el derecho fundamental a


la salud, y establece la obligacin del Estado de garantizarlo como parte
del derecho a la vida (artculo 83)513. Est establecida en el texto
constitucional que compete al Poder Pblico Nacional las polticas
nacionales y la legislacin en materia naviera, de sanidad, vivienda,
seguridad alimentaria, ambiente, aguas, turismo y ordenacin del
territorio (articulo 156 inc. 23) y las polticas y los servicios nacionales
de educacin y salud (articulo 156 inc. 24). La Constitucin trae una
definicin de seguridad alimentaria al establecer que el Estado
promover la agricultura sustentable como base estratgica del desarrollo
rural integral a fin de garantizar la seguridad alimentaria de la poblacin;
entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el
mbito nacional y el acceso oportuno y permanente a stos por parte del
pblico consumidor. La seguridad alimentaria se alcanzar desarrollando y
privilegiando la produccin agropecuaria interna, entendindose como tal
la proveniente de las actividades agrcola, pecuaria, pesquera y acucola. La
produccin de alimentos es de inters nacional y fundamental para el
desarrollo econmico y social de la Nacin () (artculo 305).
En esta lnea, en el ao 2008 se promulg la Ley Orgnica de
Seguridad y Soberana Agroalimentaria514, la cual traza las estrategias y
acciones que tienen por fin garantizar el acceso a los alimentos de calidad
a toda la poblacin. El Estado al formular la poltica alimentaria y sus
programas otorga al sector agroalimentario un papel protagnico en la
consolidacin de la economa social, su diversificacin, el fortalecimiento de
la pequea y mediana industria y su incorporacin a las cadenas
agroproductivas, as como la democratizacin de la propiedad de la tierra,

513
Para ello el Estado crear, ejercer la rectora y gestionar un sistema pblico
nacional de salud, de carcter intersectorial, descentralizado y participativo, integrado al
sistema de seguridad social, regido por los principios de gratuidad, universalidad,
integralidad, equidad, integracin social y solidaridad. El sistema pblico nacional de salud
dar prioridad a la promocin de la salud y a la prevencin de las enfermedades,
garantizando tratamiento oportuno y rehabilitacin de calidad () (artculo 84). Su
financiamiento es obligacin del Estado (artculo 85).
514
Gaceta Oficial de la Repblica Bolivariana de Venezuela N 5.891 de fecha 31 de julio
de 2008.

275
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

elementos que articulados garantizan la produccin alimentaria en el


pas515.
Venezuela cuenta con un Sistema Integral de Control
Agroalimentario516. Este sistema, sin embargo, no es equivalente a los
sistemas nacionales de control promovidos por FAO/OMS (ver cap. IV.2.3)
pues las tareas de regulacin, formulacin, seguimiento y evaluacin de
polticas en materia de comercio, industria, mercadeo y distribucin de
alimentos que lleva adelante tienen por fin central garantizar el acceso
de los alimentos a la poblacin. Al igual que en otros pases, el sistema
dirige la poltica exterior en la materia y participa en las negociaciones
internacionales en cuestiones de alimentos y alimentacin.
El Ministerio del Poder Popular para la Alimentacin (MINPPAL),
encargado de la ejecucin de las polticas alimentarias, es el rgano de la
Administracin Pblica rector y coordinador de la poltica alimentaria,
capaz de impulsar la seguridad y soberana alimentaria a toda la poblacin,
en articulacin con los rganos competentes y el sector productivo, con
predominio de la produccin nacional, basado en el modelo social
productivo eficiente, socialista, humanista y endgeno; con la participacin
masiva de la comunidad, en el marco de los principios y valores de la
revolucin bolivariana517.

515
Carmen Aez Hernandez, Caracterizacin y Evaluacin de La Poltica
Agroalimentaria Del Estado Venezolano Durante El Periodo 1999-2008 1, Revista
Venezolana de Economa Social 20 (2010).
516

http://www.minpal.gob.ve/index.php?option=com_content&task=view&id=31&Itemid=4
Acceso 12/12/2012.
517

http://www.minpal.gob.ve/index.php?option=com_content&task=view&id=3&Itemid=9
Acceso 20/02/2013.

276
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

V.3. Convergencia bilateral: Unin Europea

La regulacin alimentaria surgida en Europa luego de haber


atravesado un perodo de crisis alimentarias se ha convertido en uno de
los modelos de regulacin cuyos dispositivos se exportan, algunos a travs
de las imposiciones de esa regin a sus socios comerciales (convergencia)
como por ejemplo la trazabilidad, y otros porque fueron aceptados en el
elenco de herramientas promovidas por las instituciones de regulacin
global (alineamiento), como sucede actualmente con la metodologa de
evaluacin del riesgo alimentario que es parte constitutiva de la
regulacin del Codex Alimentarius. La Unin Europea ha sido el primer
laboratorio que permiti elaborar localmente un dispositivo de la seguridad
alimentaria comprensivo de una regulacin y una institucionalidad
novedosa518.
Europa ha atravesado una serie de crisis que motorizaron la
progresiva conformacin de un sector de la doctrina jurdica
especializado en el estudio de la cuestin alimentaria. Un curso completo
de derecho europeo puede ser exitosamente enseado focalizado
exclusivamente en la jurisprudencia del TJE desarrollado sobre alimentos,
tales como pasta, fetas de queso o chocolate, o bebidas como vino, licores
o energizantes. Sin embargo, ningn alimento explica mejor la evolucin
del derecho alimentario europeo que la carne britnica: observar la
poltica alimentaria nos permite rastrear cmo, porqu y por quin las
polticas alimentarias europeas han sido desarrolladas519. Las crisis
alimentarias sufridas all a fines de los 80 y principios 90 operaron
como un factor desencadenante reformas, jurdicas y poltico-
institucionales, que provocaron la aparicin de obras jurdicas que

518
Gonzalo Sozzo, Globalisation Du Modle de Rgulation et Gestion Des Risques
Alimentaires Pour La Sant Humaine (Institut dEtudes Avances de Nantes, 2013).
519
Alberto Alemanno, Trade in Food: Regulatory and Judicial Approaches to Food Risks in
the EC and the WTO (Cameron May, 2007).

277
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

especficamente dedicado al anlisis del Derecho Alimentario


520
europeo .
El Derecho Alimentario europeo, por la misma forma en que se ha
desarrollado el proceso de integracin europea, ha nacido signado por
una contradiccin. Por un lado, en cualquier nivel que podamos
considerarlo (nacional, regional, mundial), es vital que la regulacin
alimentaria ofrezca un alto grado de proteccin al consumidor y a la
salud pblica en general. Por otro lado, y especialmente visto desde la
perspectiva europea, la comida significa una expresin de creatividad a
travs de la cual se puede disfrutar la diversidad y riqueza de la cultura
europea. El derecho alimentario europeo naci tensionado entre estos dos
objetivos: proveer un alto grado de proteccin de la salud pblica (lo cual
en la mayora de los casos implicaba normas de armonizacin) y al mismo
tiempo tratar de no impedir la diversidad de productos alimenticios. Este
balance no fue fcil. Los distintos proyectos de regulacin de los
alimentos en el mbito europeo han tenido que enfrentarse con intereses
nacionales resistentes a las regulaciones sobre alimentos producidas en
Bruselas. Para entender este nacimiento y desarrollo en tensin, es
necesaria una brevsima resea de la historia reciente acerca de la
conformacin del derecho alimentario europeo, las reformas sufridas y
sus causas, los contextos institucionales y las fuentes que lo nutren para
poder concluir que en el mbito europeo, desde la creacin de la Agencia
Europea de Seguridad Alimentaria y de la sancin del Reglamento
178/2002 se ha conformado el Derecho Alimentario (Food Law) como
rama diferenciada.

520
Barry Atwood, Katharine Thompson, and Chris Willett, Food Law (Tottel, 2009); Debra
Holland and Helen Pope, Eu Food Law and Policy (Kluwer Law International, 2004);
Lauterburg, Food Law: Policy & Ethics (Routledge, 2001); Bernd Van Der Meulen, Private
Food Law: Governing Food Chains Through Contract Law, Self-regulation, Private
Standards, Audits and Certification Schemes (Wageningen Academic Pub, 2011); B. M. J.
van der Meulen et al., European Food Law Handbook (Wageningen Academic Publishers,
2008); Anna Szajkowska, Regulating Food Law: Risk Analysis and the Precautionary
Principle As General Principles of EU Food Law (Wageningen Academic Pub, 2012); Kaarin
Goodburn, Eu Food Law: A Practical Guide (Woodhead Publishing, 2001); Samuel Losada
Manosalvas, La gestin de la seguridad alimentaria (Escola de Prevenci i Seguretat
Integral, 2001); ORourke, European Food Law; MacMaolin, EU Food Law.

278
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

El Tratado original de Roma (1957) previa en su artculo 3 que, en


orden a establecer un mercado comn, las actividades de la Comunidad
deberan incluir:
la eliminacin de impuestos de aduanas y restricciones cuantitativas
entre Estados Miembros en relacin a las importaciones y exportaciones
de bienes,
un mercado interno caracterizado por la abolicin de los obstculos a la
libre circulacin de los bienes, personas, servicios y capital,
la aproximacin de las legislaciones de los Estados Miembros en la
medida que lo requiera el funcionamiento del mercado comn.
En lo que respecta a la regulacin de los alimentos, no se incluye en
el Tratado de Roma mencin explcita al tema, as como tampoco a la
cuestin de la proteccin al consumidor o la salud pblica. Estos objetivos
fueron incorporados ms tarde a travs del Acta nica Europea de 1986
(en vigor desde el 1 de julio de 1987) y del Tratado de Maastricht (firmado
en el 7 de febrero de 1992, en vigor desde el 1 de noviembre de 1993),
como enmiendas al artculo 3 CE. La legislacin europea de los alimentos
se desarroll en forma lenta a lo largo de un cierto perodo de tiempo, no
haba un texto unificador central que estableciera los principio
fundamentales del derecho europeo alimentario, que claramente defina las
obligaciones de todos los involucrados en cada estadio de la cadena
productiva de alimentos521.
El acercamiento inicial de la Comisin Europea al derecho
alimentario estaba concentrado en desarrollar las obligaciones
establecidas en el artculo 3 del Tratado de Roma con el fin de asegurar la
libre circulacin de productos alimenticios en todo el mercado comn.
Durante muchos aos, la legislacin alimentaria europea sigui el patrn
dictado por esta finalidad, utilizando el artculo 94 del Tratado CE como
base legal para la legislacin dictada en consecuencia, es decir, el
procedimiento para su aprobacin implicaba la necesidad de de

521
ORourke, European Food Law.

279
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

unanimidad en el Consejo para su adopcin522. La lenta creacin de un


cuerpo de derecho alimentario europeo se produjo fundamentalmente a
partir de ciertos casos judiciales, incluyendo el famoso caso Cassis de
Dijon de 1979523.
Luego de este leading case, la Comisin Europea adopt una nueva
visin del asunto, la cual introdujo en una Comunicacin de 1985 titulada
Finalizacin del mercado interno: legislacin comunitaria sobre productos
alimenticios. Se estableca en ese documento que la legislacin
comunitaria debera estar limitada a previsiones justificadas por la
necesidad de proteger la salud pblica, proveer a los consumidores con
informacin y proteccin en cuestiones de salud y asegurar un comercio
justo, y proveer de adecuados y necesarios controles oficiales de los
alimentos. Poco despus de emitir esta Comunicacin, la Comisin
Europea propuso al Consejo un nmero de Directivas marco para
desplegar estos requerimientos esenciales, las cuales fueron luego
adoptadas.
En 1989 la Comisin publica otra Comunicacin, sobre la libre
circulacin de alimentos dentro de la Comunidad Europea para brindar
mayor claridad en esta materia. Esta Comunicacin era tambin una
respuesta a la sentencia judicial del caso Cassis de Dijon, en el cual se

522
El artculo 94 del TCE establece: El Consejo adoptar por unanimidad, a propuesta de
la Comisin y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comit Econmico y Social,
directivas para la aproximacin de las disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas de los Estados miembros que incidan directamente en el establecimiento o
funcionamiento del mercado comn.
523
Cassis de Dijon es un licor preparado de la fermentacin de bayas de Cassis, un tipo de
grosella negra que se cultiva principalmente en regiones de clima fro, hmedo, y a la
sombra de vides y cerezos. La Crema de Cassis es de baja graduacin alcohlica, contiene
entre 15-20 % alcohol por volumen. La legislacin alemana requera que los licores
frutales tuvieran un mnimo contenido alcohlico del 25 %, por lo que no se permiti
este licor francs en el mercado alemn. Los importadores alemanes desafiaron la
medida en las cortes nacionales con una referencia al art. 234 CE. La Corte Europea de
Justicia sostuvo que en ausencia de reglas comunitarias los Estados Miembros pueden
regular la produccin y venta de bebidas alcohlicas. Los obstculos a la libre
circulacin de bienes dentro de la comunidad europea que provienen de disparidades
entre las leyes nacionales relacionadas a la venta de productos deben ser aceptadas en
tanto sean necesarias para satisfacer requisitos obligatorios relacionados en particular
con la efectividad de la supervisin fiscal, la proteccin de la salud pblica, las
transacciones comerciales justas y la defensa del consumidor (C 120/78 Rewe Zentral
(Cassis de Dijon) 1979 E.C.R. 649).

280
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

estableci el principio de que los productos alimenticios generales


legalmente producidos y comerciados en un Estado Miembro deberan ser
permitidos para su comercializacin en otros Estados Miembros, a menos
que pueda probarse que implicaban una amenaza a la salud pblica. Sin
embargo, en su carrera hacia el establecimiento de un mercado nico en
1992, la Comunidad Europea segua concentrando su derecho alimentario
en cuestiones de libre circulacin de bienes. La proteccin de la salud
pblica era todava un aspecto que jugaba un rol secundario en la
legislacin.

V.3.1. La experiencia de las crisis alimentarias


No fue sino hasta la crisis provocada por los casos de Encefalopata
Espongiforme Bovina (en adelante EEB), popularmente conocida como la
crisis de la vaca loca, que los legisladores europeos tuvieron que revisar
una vez ms la forma en que la legislacin alimentaria se haba estado
desarrollando524.
En Gran Bretaa esta crisis condujo a un desafo nacional y una
preocupacin popular acerca de la gobernanza europea, as como a la
exposicin de un mundo de incompetencia y manejos ocultos525. Las crisis
alimentarias demostraron cmo los polticos europeos permitieron, en
base al principio comunitario de la libre circulacin de bienes, toda clase
de provisiones claves de armonizacin en esta rea a expensas de la salud y
la proteccin de los consumidores526.

524
Mara Eugenia Marichal, Las Crisis Como catalizadoras Del Derecho: El Caso de Las
Recientes Crisis Alimentarias En La Unin Europea y La Instauracin Del Concepto de
Seguridad Alimentaria, Revista Crtica de Derecho Privado 7, La Ley Uruguay (2010).
525
D. Chalmers, Food for Thought: Reconciling European Risks and Traditional Ways of
Life, The Modern Law Review 66, no. 4 (2003): 532562.
526
MacMaolin, EU Food Law. El conflicto institucional causado por la crisis de la vaca
loca es el mejor ejemplo del intento por reconciliar dos importantes imperativos casi
siempre antagnicos del derecho alimentario europeo: un alto nivel de proteccin de la
salud humana y el principio de la libre circulacin de los bienes en el mercado interno
Anna Szajkowska, From Mutual Recognition to Mutual Scientific Opinion?
Constitutional Framework for Risk Analysis in EU Food Safety Law. 34 (2009): 529538..

281
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Hay acuerdo en que las primeras pruebas de ganado infectado por


EEB en el Reino Unido, pueden ser rastreadas en los 1970s527. El
Departamento de patologa del Laboratorio Central Veterinario del
Servicio Estatal Veterinario britnico haba sido el primero en investigar
la muerte de una vaca en septiembre de 1985, pero la naturaleza de la
enfermedad que haba causado esta muerte fue encubierta por otros
factores, y por lo tanto no fue entonces registrada (). Hacia fines de 1987,
se haba concluido ya que la causa de los casos de EEB reportados era el
consumo de carne y huesos provenientes de carcasas de otros animales
incorporados en los piensos528. Por entonces se pensaba que se trataba de
una epizootia, es decir, de una enfermedad animal no transmisible a los
seres humanos.
El grupo cientfico britnico Southwood Working Party (SWP),
establecido en mayo de 1988 por el propio gobierno britnico, haba
determinado la improbabilidad de que la EEB pudiera tener alguna
implicancia para la salud humana. Sin embargo, el 22 de junio de 1988
recomend el sacrificio de todos los casos bajo sospecha. El 18 de julio del
mismo ao se prohibi el uso de ciertos elementos proveniente de
animales (Meat & Bone Meal- MBM) para la elaboracin de piensos. Dado
el conocimiento cientfico disponible para el gobierno britnico en ese
momento, estas medidas parecan ser suficientes. Entre 1989 y 1995, el
gobierno ingls adopt lo que puede denominarse una aproximacin
cientfica a la crisis529, basndose en tres razones:
las polticas pblicas deben basarse en evidencia cientfica que pueda
ser usada en las cortes en caso de ser cuestionadas,
la evidencia cientfica es esencial para establecer la relacin causa
efecto en la transmisin de la enfermedad, y

527
K. Vincent, Mad Cows and Eurocrats -Community Responses to the BSE Crisis,
European Law Journal 10, no. 5 (2004): 499517.
528
MacMaolin, EU Food Law.
529
S. Booth, Conflicting Approaches to Risk Management: Recent Trends in the BSE
Crisis, Journal of Contingencies and Crisis Management. 6, no. 4 (1998): 214223.

282
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

confiar en la evidencia cientfica era la manera ms efectiva de evitar el


pnico generalizado.
Con la aparicin del primer caso de ganado infectado nacido
posteriormente a la prohibicin de 1988, esta postura se volvi
insostenible y el consumo de carne cay drsticamente en toda Europa. El
gobierno britnico haba fallado en su intento de convencer al resto de la
Unin Europea de que su aproximacin cientfica era la ms adecuada. En
diciembre de 1996 se tom la decisin de sacrificar 100.000 animales
sospechados de tener la enfermedad de la vaca loca530.
Hacia fines de los 1990s, los cientficos anunciaron que la
enfermedad podra estar relacionada con una enfermedad cerebral en los
humanos, la enfermedad de Creutzfeldt-Jakob (en adelante, ECJ). La EEB
pasa a ser considera entonces una zoonosis (enfermedad infecciosa que
puede transmitirse mutuamente entre el hombre y los animales
vertebrados). Comenzaron a orse serios cuestionamientos acerca de la
forma en que las organizaciones cientficas gubernamentales estaban
organizadas531. Las sospechas y el reproche fueron de tal magnitud que en
enero de 1998 el parlamento britnico decidi establecer un jurado para
investigar cmo se haba desarrollado la emergencia, la identificacin de
la enfermedad de EEB y las medidas tomadas en consecuencia.
A nivel europeo, la primera respuesta a la crisis de la vaca loca fue
tomada el 28 de julio de 1989 mediante la Decisin 89/469/CE que impuso
una prohibicin a la exportacin de ganado nacido antes del 18 de julio de
1988. El 1 de abril de 1990, la EEB es declarada como una de las
condiciones que deban ser notificadas a la Comisin Europea, colocando
a la enfermedad dentro del cuadro de enfermedades que involucran una
significativa amenaza para la salud animal en la Unin Europea. Desde
fines de los 1990s, importantes vedas a la carne vacuna britnica se
sucedieron en Francia, Austria, Alemania Occidental e Italia. Sin embargo,

530
S. Booth, Conflicting Approaches to Risk Management: Recent Trends in the BSE
Crisis, Journal of Contingencies and Crisis Management. 6, no. 4 (1998): 214223.
531
Nature, Not the Last Word on the BSE Crisis, Nature 389, no. 6650 (1997): 423.

283
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

no fue hasta mediados de los aos 1990s que a nivel europeo se adoptaron
mediadas contundentes para la configuracin de la posterior poltica
alimentaria europea532.
Una vez que la vinculacin entre la EEB y una nueva variante de la
ECJ fue establecida, la Comisin Europea prohibi la exportacin de todo
tipo de ganado bovino, carne de vacuno y productos derivados del Reino
Unido mediante la Decisin 96/239 CE del 26 de marzo de 1996. Esta
medida fue tomada luego de un persistente lobby dentro del Consejo de la
Unin Europea, que la oblig a adoptar una aproximacin precautoria
ante la crisis. Invocando su competencia exclusiva en materia de
agricultura, el Consejo estableci medidas prohibitivas an a pesar del
contexto de falta de evidencia cientfica concluyente533.
En plena conmocin por el escndalo de la EEB, Europa sufrira
nuevas crisis alimentarias. En mayo de 1999, las autoridades belgas
informaron a la Comisin Europea de una fuerte contaminacin con
dioxina en alimentos y piensos, lo que condujo a tomar medidas
protectorias a nivel europeo. Todos los productos de origen animal
elaborados en Blgica y sus derivados bajo sospecha de estar
contaminados, fueron retirados del mercado. Los Estados Miembros
importadores tuvieron que rastrear los alimentos y piensos de ese pas y
destruirlos.
En julio de 2002, nuevamente los pases bajos fueron escenario de
una crisis alimentaria, cuando se dio a conocer que grandes cargamentos
de piensos provenientes de Blgica y de Holanda estaban contaminados
con la hormona medroxyprogestrone acetate (MPA). Sin embargo, esta
vez el Sistema de Alerta Temprana para alimentos y piensos fue activado y,
a travs de un mejorado flujo de informacin entre los Estado Miembros,

532
Rodrguez Font, Rgimen Jurdico de la Seguridad Alimentaria.
533
Booth, Conflicting Approaches to Risk Management: Recent Trends in the BSE Crisis.
Decisin de la Comisin 96/239/EC, 27 Marzo de 1996, OJ L 78. Cabe mencionar dentro de
las medidas adoptas ante la crisis, dada su trascendencia en la mejora y consolidacin de
la trazabilidad de los alimentos de origen bovino, el Reglamento 820/97 del Consejo y el
Reglamento 999/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, del 22 de mayo, que
recopil en un texto legal todas las medidas de la Unin en relacin a la EEB desde 1989.

284
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

dispuestos a retirar los productos bajo sospecha, una gran crisis pudo ser
revertida534.

V.3.2. El aprendizaje y las reformas legales, institucionales y polticas


Como dijimos, no fue hasta la crisis de la vaca loca que los
legisladores europeos dirigieron su atencin hacia el modo en que el
derecho alimentario se haba (caticamente) desarrollado. Una mocin de
censura del Parlamento Europeo hacia la Comisin, a causa de su
ineficiente manejo de la crisis, desencadenara una serie de reformas en
la estructura institucional de la regulacin de los alimentos. En mayo de
1997, se dio a conocer el esperado Libro Verde sobre los Principios
Generales de la Legislacin Alimentaria (COM (1999) 719 final).
El prximo paso fue tomado en enero de 2000, con la adopcin del
Libro Blanco en Seguridad Alimentaria535. La iniciativa ms novedosa de
todas las propuestas en este Libro Blanco para recuperar la confianza de
los consumidores y mantener a la vez la competitividad de la industria
alimenticia europea fue la creacin de la Autoridad Europea de Seguridad
Alimentaria. El Libro Blanco propona tambin medidas para dar
coherencia a la legislacin comunitaria, cubriendo todos los aspectos de
los productos alimenticios desde la granja a la mesa. Se trat de
identificar y cerrar los vacos en la legislacin existente hasta el
momento. El mbito de aplicacin del marco legal propuesto deba ser
muy amplio, cubriendo piensos, salud y bienestar animal, higiene,
contaminantes y residuos, nuevos productos, aditivos, colorantes,
packaging y alimentos irradiados. El Libro Blanco inclua una lista de
principios generales de la seguridad alimentaria y sentaba algunas
medidas acerca del control de la implementacin de esta nueva
legislacin. Reconoca tambin la necesidad de un marco comunitario por
encima de los diferentes sistemas nacionales de control para establecer

534
ORourke, European Food Law.
535
Libro Blanco sobre la seguridad alimentaria de 12 de enero de 2000
[COM/99/0719 final - no publicada en el Diario Oficial].

285
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

estndares vlidos en toda la Unin Europea, pero admitiendo que


operatividad de estos controles debera permanecer como una
responsabilidad nacional.
El Reglamento 178/2002 es la respuesta en el plano legislativo a los
reclamos por las crisis alimentarias. Se explicaba que fue precisamente la
experiencia de las crisis alimentarias vividas en la regin lo que demostr
la necesidad de adoptar medidas encaminadas a garantizar que no se
comercializan alimentos que no sean seguros y que existen sistemas para
identificar y afrontar los problemas de seguridad alimentaria, a fin de
asegurar el adecuado funcionamiento del mercado interior y de proteger la
salud de las personas (considerandos, punto 10 Reglamento 178/2002).
En el Reglamento 178/2002 aparecen una serie de dispositivos y
herramientas para gestionar los riesgos alimentarios que han sido
exportados a los pases a los cuales la regin compra materias primas o
productos alimenticios. Entre ellos, vale la pena destacar tres. En primer
lugar, la creacin de un sistema exhaustivo de trazabilidad en las
empresas alimentarias y de piensos que permita la retirada especfica de
productos del mercado, por cuya instalacin se responsabiliza legalmente
al explotador de la empresa alimentaria, considerndolo el sujeto mejor
capacitado para el diseo de este sistema seguro de suministro de
alimentos (artculo 18.2). Como mencionamos (cap. III.2.1.b) la
trazabilidad es una herramienta de gestin de riesgo, no un principio del
derecho alimentario.
En segundo lugar, el reforzamiento de un sistema de apoyo cientfico
y tcnico. Muy vinculada a esta idea de aumentar el conocimiento
cientfico en el proceso de toma de decisiones, y la necesidad de contar
con asesoramiento experto independiente, est la mayor reforma
institucional que introduce este Reglamento, siguiendo lo recomendado
por el mencionado Libro Blanco de la Seguridad Alimentaria: la creacin
de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria536, a cuya regulacin

536
Las cuestiones cientficas y tcnicas relacionadas con la seguridad alimentaria y de los
piensos son cada vez ms importantes y complejas. La creacin de una Autoridad Europea

286
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

(cometido y funciones, organizacin, funcionamiento, etc.) el Reglamento


dedica todo el captulo III. Por ltimo, el establecimiento de un sistema de
alerta rpida que permite a la Autoridad Europea de Seguridad
Alimentaria y a las autoridades de aplicacin en los distintos pases,
ejercer lo mejor posible sus tareas de vigilancia de los riesgos sanitarios y
nutricionales derivados de los alimentos (artculo 35) sistema
desarrollado en el Captulo IV sobre Sistema de alerta rpida, gestin de
crisis y situaciones de emergencia del Reglamento 178/2002.
Las crisis alimentarias tambin afectaron en las lneas generales la
Poltica Agrcola Comn (PAC). Segn lo reportado por la Comisin
Europea, la PAC ha estado evolucionando constantemente para adaptarse
a los cambios registrados en las necesidades del sector agrcola y del
conjunto de la sociedad. A principios de 1990 se produjeron importantes
cambios, como el expreso nfasis en la introduccin de una agricultura
respetuosa del medio ambiente, y de una poltica de desarrollo rural que
fomente iniciativas rurales y ayude a los agricultores. En 2003 se acord
otra nueva reforma fundamental: los agricultores ya no obtienen las
ayudas simplemente por producir alimentos, a partir de entonces existen
una serie de nuevos requerimientos para percibir las ayudas que estn
conectados con las reformas operadas tras las crisis alimentarias. Antes,
cuanto ms producan los agricultores, ms subvenciones reciban, ahora,
los agricultores tienen que respetar una serie de normas
medioambientales, de inocuidad de los alimentos, de sanidad vegetal y de
bienestar de los animales537.
Las demandas del conjunto de la sociedad, a las cuales la evolucin
de la PAC trata de adaptarse, incluyen la creciente preocupacin por la
higiene e inocuidad de los alimentos y el bienestar de los animales. Estos

de Seguridad Alimentaria, denominada en lo sucesivo, la Autoridad, debe reforzar el


actual sistema de apoyo cientfico y tcnico, que ya no es capaz de hacer frente a las
demandas cada vez ms numerosas que se le hacen (considerando 33 del Reg. 178/2002).
La Autoridad debe ofrecer una visin cientfica independiente de la seguridad y de otros
aspectos de la cadena alimentaria y de piensos en su totalidad; esto conlleva unas amplias
responsabilidades para la Autoridad () (considerando 36 del Reg. 178/2002).
537
http://ec.europa.eu/agriculture/capexplained/change/index_es.htm Acceso 1/4/2011.

287
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

aspectos de seguridad alimentaria, en paralelo a la necesidad de mayor


proteccin del consumidor, han sido objeto de preocupacin en las
agendas de poltica europea desde los aos 90, lo cual ha alcanzado la
PAC. La contribucin de la PAC ha sido garantizar la inocuidad de los
alimentos y niveles elevados de sanidad y bienestar de los animales,
ofreciendo a los agricultores incentivos para mejorar su actuacin en
estas direcciones, pues el respeto de estos nuevos requisitos entraa
considerables costes para los agricultores, y es all donde las ayudas
financieras en el marco del Desarrollo Rural cobran gran importancia538.
El conflicto institucional causado por la crisis de la vaca loca es el
mejor ejemplo del intento por reconciliar dos importantes imperativos
casi siempre antagnicos del derecho alimentario europeo: un alto nivel
de proteccin de la salud humana y el principio de la libre circulacin de
los bienes en el mercado interno539. Esto explicara porqu los estudiosos
del derecho alimentario europeo, luego de las reformas legales e
institucionales reseadas, tienden a la articulacin de los tpicos de
proteccin de la salud humana y del medio ambiente con el estudio de la
regulacin de la materia alimentaria, an por encima de los fines de libre
circulacin de bienes que originariamente primara en Europa.

V.3.3. La exportacin de dispositivos de seguridad alimentaria


Diversos e importantes desarrollos en la dcada del 90 tuvieron un
importante impacto en el control de los alimentos, Boutrif seala tres
grandes cuestiones540. Primero, el problema del aumento de las demandas
de los consumidores de alimentos por la seguridad y calidad de los

538
Se realiz una profunda reforma como respuesta a las crisis de seguridad alimentaria,
como por ejemplo la de la EEB y los piensos contaminados con dioxinas. La finalidad de
esta reforma era asegurarse de que la legislacin comunitaria en materia de inocuidad de
los alimentos fuera lo ms completa posible (). La inocuidad de los alimentos comienza
en la explotacin agrcola. Las normas de la UE se aplican desde la granja hasta la mesa,
tanto si el alimento se produce en la UE como si se importa desde cualquier lugar del
mundo http://ec.europa.eu/agriculture/capexplained/change/index_es.htm Acceso
1/4/2011.
539
Szajkowska, From Mutual Recognition to Mutual Scientific Opinion? Constitutional
Framework for Risk Analysis in EU Food Safety Law.
540
Boutrif, The New Role of Codex Alimentarius in the Context of WTO/SPS Agreement.

288
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

productos ante las limitaciones presupuestarias sufridas por los


gobiernos, lo que impact en la habilidad de sus autoridades de control de
alimentos para proveer el nivel de proteccin reclamado por
consumidores. Segundo, el pasaje (tanto de los gobiernos y como de la
industria alimentaria) hacia una visin en la cual la industria deba
asumir una mayor cuota de responsabilidad por la calidad y seguridad de
los productos alimenticios. En paralelo a ese aumento de responsabilidad,
la industria consider que deba tener proporcionalmente una mayor
participacin en la formulacin de las polticas y regulaciones nacionales.
Por ltimo, algunos cambios a nivel internacional, particularmente en el
comercio internacional de alimentos, que signific para muchos pases la
necesidad de reevaluar los requerimientos a las importaciones de
alimentos.
La injerencia de la nueva regulacin alimentaria regional europea ha
impactado tambin en Argentina. Por ejemplo, la trazabilidad de las
carnes vacunas, la miel o los ctricos est regulada en Argentina para los
productos de exportacin, debido a exigencias del mercado Europeo
(Reglamento 178/2000).
La Resolucin 231/2002 de la Secretara de Agricultura, Ganadera,
Pesca y Alimentos crea el Sistema Argentino de Trazabilidad para el
Sector Agroalimentario, orientado a identificar mediante registros escritos
o electrnicos el origen o el estado sanitario de un producto o produccin
agropecuaria nacional y dar conformidad a los alimentos resultantes.
Dicha resolucin reconoce en sus considerandos que distintas crisis
relacionadas con alimentos () han sensibilizado a los consumidores con
respecto a la transparencia en las condiciones de produccin y
comercializacin de los alimentos, principalmente en lo que respecta a la
trazabilidad de los mismos; que esto motiv una progresiva exigencia por
parte de los consumidores y que los pases competidores o compradores
de nuestros productos han promovido la actualizacin de los sistemas de
identificacin, identidad preservada y trazabilidad, por lo cual la
competitividad de los productos agroalimentarios se puede ver afectada por

289
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

disposiciones de pases compradores que estipulan que los procedimientos y


criterios en los pases de origen deben ser equivalentes a los fijados en el
pas comprador, siendo un caso claro y objetivo las exigencias impuestas
por Unin Europea para la carne bovina541.

541
Anlisis jurdicos ms completos sobre trazabilidad alimentaria en Argentina pueden
consultarse, entre otros, en: 1. Gonzalo Sozzo, Las Obligaciones de Vigilancia y de Seguir
Investigando., Revista de Responsabilidad Civil y Seguros. 12, no. 3 (2010): 1634., 2.
Produccin Alimentaria, Aspectos Ambientales, Tcnicos y Jurdicos. (Santiago del Estero:
Ed. de la UNSE, 2006); Trazabilidad de La Carne de Vacuno En Argentina y El Derecho
Comparado, Revista Del Instituto de Derecho Agrario de Rosario (2002). 3. De La Marca
de Fuego Al Chip. Genealoga de La Trazabilidad Como Sistema de Seguimiento de Los
Productos de Consumo., Papeles Del Centro 3, no. 10, Facultad de Ciencias Jurdicas y
Sociales, UNL (2013): 722.

290
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Parte III

EL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL DE ALIMENTOS


Marichal, Maria Eugenia - 2014 -
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

CAPITULO VI
EMERGENCIA Y FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL DE
ALIMENTOS

VI.1. Hacia un derecho alimentario reflexivo

VI.1.1. Cambios en el entorno y acoplamiento del subsistema jurdico


Por la globalizacin de los mercados de alimentos y medicamentos,
ciertos episodios de crisis alimentarias, sanitarias y otros factores, a fines
de la dcada de 1980 y durante toda la dcada de 1990 se produjeron
grandes cambios en la regulacin de estas materias y en el diseo
institucional de sus autoridades de aplicacin en el pas. Las reglas
codificadas en el Cdigo Alimentario sufrieron intensas modificaciones
durante ese perodo, las ms profundas que existieron desde su sancin
en 1969. En esta tercera parte, intentaremos pensar estos grandes
cambios del rgimen legal e institucional del control de los alimentos a la
luz de algunos conceptos de la teora de la reflexividad del derecho
moderno de G. Teubner542.
Siguiendo a Luhmann543, este autor explica la crisis del derecho
moderno se genera porque sus estructuras conceptuales, no se ha
adaptado an a las exigencias de una sociedad altamente diferenciada ()
el orden legal carece de un aparato conceptual adecuado para las
demandas de planeacin y de poltica social que surgen en las
interrelaciones entre subsistemas sociales especializados544. La literatura
jurdica contempornea denomina al tipo de derecho que emerge pos

542
La teora del derecho reflexivo fue desarrollado en el marco de la sociologa del
derecho europea con la pretensin de configurar un nuevo paradigma cientfico Se
trata de un modelo terico concebido sobre la base del postulado de que la
hipercomplejidad de la sociedad contempornea impide que esta sea regulada mediante los
instrumentos normativos tradicionales del Estado liberal y del Estado intervencionista y
por sus respectivas racionalidades de tipo formal y material. Fara, El Derecho en la
Economa Globalizada, 153.
543
Luhmann, Sociologia do direito.
544
Teubner, Elementos Materiales y Reflexivos En El Derecho Moderno.

295
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

crisis como responsivo, reflexivo, o relacional, calificativos que


refieren a un ordenamiento jurdico formado bsicamente por aquellas
reglas cuya atencin esta enfocada en la integracin de sociedades
complejas, tratando casi exclusivamente de los conflictos lmites. Es decir,
aquellos conflictos que pueden llevarlas a una ruptura de su matriz
organizativa545.
Si bien Teubner toma como base la Teora sistmica luhmanniana, se
aparta de ella en tanto considera que el derecho no es un subsistema
absolutamente autnomo, sino que mantiene interferencias con los
restantes subsistemas sociales546. Particularmente Teubner propone un
marco conceptual y analtico para entender esta crisis a partir de los
cambios en la racionalidad operante en el derecho. A los tipos de
racionalidad formal y material, ampliamente estudiados desde
Weber547 en adelante, Teubner agrega una racionalidad reflexiva, la cual
(sintticamente) se caracteriza por el alto grado de procedimentalidad
que adquiere el derecho548. La norma procedimental tiene por papel

545
Fara, El Derecho en la Economa Globalizada, 153. Si bien intentamos aqu explicar
que los cambios operados en el derecho alimentario argentino contemporneo a partir
del modelo terico del derecho reflexivo, sealamos que tanto las reformas analizadas
como el modelo se vinculan con la denominada en Ciencias Sociales modernidad
reflexiva Giddens, Consecuencias de la Modernidad; Giddens, Las Consecuencias
Perversas de la Modernidad.. La modernidad reflexiva es un nueva modernidad, que
sustituye a la modernidad industrial y da paso a una sociedad del riesgo Ulrich Beck, La
Sociedad Del Riesgo/ The Risk Society: Hacia Una Nueva Modernidad (Editorial Paids,
2006)..
546
Este apartamiento es otro de los blancos de la crtica de Habermas, quien seala que
las evidencias empricas llevan a Teubner a introducir suposiciones que destruyen la
arquitectnica de la teora de los sistemas. Teubner entiende, por un lado, que el
discurso jurdico permanecera prisionero de su propia autoreproduccin y slo
constituira sus propias imgenes internas del mundo externo; pero, por otro lado, dara
formar a, y hara uso de, la comunicacin social general, para poder ejercer influencia
sobre las construcciones sociales generales de la realidad y, por esta va, tambin sobre
otros mundos del discurso, pero, explica Habermas, ambos enunciados son difcilmente
conciliables entre s. Sostener tales afirmaciones a la vez haran aicos el cierre
discursivo de esos circuitos de comunicacin supuestamente impenetrables los unos para
los otros. Jrgen Habermas, Concepciones Sociolgicas Del Derecho y Concepciones
o
Filosficas de La Justicia, in Facticidad y Validez, 2 ed. (Madrid: Trotta, 2000), 117.
547
Weber, Economa y Sociedad.
548
Originalmente formulada por Gunther Teubner, con inspiracin en la Teora de los
Sistema (Luhmann, Introduccin a la teora de sistemas; Niklas Luhmann, La sociedad de
la sociedad (Universidad Iberoamericana, 2007); Luhmann, El Derecho de la sociedad;
Niklas Luhmann, Complejidad y Modernidad: De la Unidad a la Diferencia (Trotta, 1998);
Luhmann, Sistemas Sociales. pero introduciendo modificaciones en varios aspectos

296
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

bsico balizar la interaccin y asegurar el equilibrio entre las diferentes


organizaciones complejas, que actan en los mercados
trasnacionalizados, mediante la coordinacin de sus procesos decisorios,
de sus formas de participacin y de sus respectivas racionalidades549.
A diferencia del modelo legal propio del Estado liberal, la norma
procedimental no se caracteriza por su imperatividad (no acta como un
mandato respaldado por la amenaza de sanciones punitivo-represivas con
el objetivo de prescribir comportamientos obligatorios o prohibidos) sino
que se limita a establecer premisas para decisiones, a facilitar acuerdos, a
estimular negociaciones y a hacer viables soluciones aceptables para cada
situacin especfica, introduciendo en el orden jurdico una flexibilidad
indita y desconocida hasta entonces550.
Ante la crisis del derecho material propio del Estado de Bienestar, y
como respuesta al trilema regulatorio551, el derecho reflexivo de
Teubner postula un retorno al formalismo en la regulacin. Teubner

especialmente cuando se propone conjugarla con la teora crtica de Jurgen Habermas y


promover una sntesis entre racionalidad sistmica y racionalidad discursiva. Fara, El
Derecho en la Economa Globalizada, 153. Habermas critica este modelo porque en una
sociedad compleja no podra caracterizarse suficientemente diciendo que el paradigma
procedimental del derecho privilegia una determinada forma de derecho, a saber, el
derecho reflexivo, al igual que el paradigma liberal y el paradigma ligado al Estado social
privilegiaron sus respectivas formas de derecho, a saber, el derecho formal y el derecho
material. La eleccin de la forma de derecho que convenga ha de permanecer referida,
mas bien, al sentido original del sistema de derechos, es decir, a asegurar uno actu la
autonoma privada y la autonoma pblica de los ciudadanos por va de que todo acto
jurdico pueda entenderse a la vez como una contribucin a la configuracin poltica
autnoma de los derecho fundamentales, es decir, pueda entenderse como elemento de un
proceso constituyente planteado a largo plazo. Habermas, Concepciones Sociolgicas
Del Derecho y Concepciones Filosficas de La Justicia, 493.
549
Es una norma que se origina bsicamente en el Estado- nacin pero, dada la
relativizacin de su soberana, y su prdida de exclusividad y centralidad, se caracteriza
por un bajsimo grado de coercibilidad. Fara, El Derecho en la Economa Globalizada,
150.
550
Ibid., 151. Sin embargo, aclara este ltimo autor en su resea del derecho reflexivo, la
baja coercibilidad de la norma procedimental no significa falta de coercibilidad eficiente
en las relaciones sociales, ejemplificando con las crecientes estrategias de delegacin
legislativa del Estado para determinar grupos, sectores y reas de la vida socioeconmica,
que implican una una tcnica sutil e inteligente de refuerzo del control social (y en este
sentido de activacin de formas de coercibilidad originales y muchas veces perversas, por
suponer mecanismos policiales privados). Ibid.
551
El trilema regulatorio es, para Teubner, un triple dilema formado: a) por la progresiva
indiferencia reciproca entre el derecho y la sociedad; b) por la tentativa de colonizacin por
parte de las leyes; y c) por la creciente desintegracin del derecho en la sociedad. Fara, El
Derecho en la Economa Globalizada, 116.

297
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

afirma que en lugar de la regulacin general y profunda de la racionalidad


material, el derecho reflexivo limita la operacin legal a formas ms
indirectas, ms abstractas de control social552.
En este captulo describiremos las reformas legales e institucionales,
centralmente la creacin y caracteres del Sistema Nacional de Control de
Alimentos. Intentaremos explicar los motivos que condujeron la creacin
y posterior reforma del sistema, el modo en que se toman las decisiones al
interior de la estructura creada para gobernarlo, con especial hincapi en
el rol de los expertos en dicho proceso, as como las caractersticas y
funciones de sus integrantes nacionales. Esta descripcin permitir, en el
captulo siguiente, concentrarnos en el anlisis de ciertas herramientas
institucionales y normativas del sistema como una manifestacin del
derecho reflexivo en los trminos reseados.

VI.1.2. Las reformas neoliberales de la dcada de 1990


Los aos noventa significaron el perodo de interseccin de dos
tiempos econmicos: un tiempo de la posguerra, signado por la
planificacin estatal, la intervencin en los mercados, el uso del derecho
como instrumento de control y direccin, la participacin directa del
sector pblico en la economa, etc.; y el tiempo de la economa
globalizada, caracterizado por la recuperacin de los flujos privados de
acumulacin de los mercados, por la financierizacin del capital, por la
extincin de los monopolios estatales por la privatizacin de la empresas
pblicas, por la desterritorializacin de la produccin y por una nueva
divisin social del trabajo553.

552
Teubner, Elementos Materiales y Reflexivos En El Derecho Moderno, 133. De la
sntesis que obtiene al poner en relacin las varias corrientes que intenta combinar en
su modelo de interpretacin, Teubner sostiene que: 1. la reflexividad dentro de los
sistemas sociales es posible solo en la medida en que los procesos de democratizacin
crean estructuras discursivas dentro de los subsistemas sociales, y 2. la funcin primaria
de la democratizacin de los subsistemas sociales no reside ni en la participacin
individual creciente ni en la neutralizacin de las estructuras de poder sino en la
reflexividad interna de la identidad social. Ibid., 132.
553
Fara, El Derecho en la Economa Globalizada, 85.

298
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Argentina no escap de este proceso. Ya a fines de la dcada de 1980


se pone en marcha un paquete de reformas normativas para modificar la
estructura de la Administracin Pblica nacional. Se dictan las leyes
23.696/89 de Reforma del Estado y 23.697/89 de Emergencia Econmica.
La primera, sancionada el 17 agosto de 1989, declaraba el estado de
emergencia la prestacin de los servicios pblicos, la ejecucin de los
contratos a cargo del sector pblico y la situacin econmica financiera de
la Administracin Pblica Nacional centralizada y descentralizada,
entidades autrquicas, empresas del Estado, Sociedades del Estado,
Sociedades annimas con participacin Estatal Mayoritaria () (art. 1).
Dispona, entre otras medidas, una serie de privatizaciones de empresas
estatales, participacin del capital privado, y contrataciones de
emergencia. La Ley 23.697/89 de Emergencia Econmica estableci, en su
artculo primero que se pona en ejercicio el poder de polica de
emergencia del Estado, con el fin de superar la situacin de peligro colectivo
creada por las graves circunstancias econmicas y sociales que la Nacin
padece. En este marco, la ley dispone una gran cantidad de medidas, en
ejercicio del poder de polica de Emergencia del Estado: suspende
subsidios y subvenciones, suspende los regmenes de promocin
industrial y promocin minera, establece un rgimen de inversiones
extranjeras, suspende el rgimen de compre nacional, establece un
rgimen presupuestario de emergencia, por slo mencionar algunas554.
La Reforma de la Administracin Pblica abarc tanto la estatal
como no estatal, y comprendi todos los niveles institucionales (nacin,

554
Segn uno de los principales idelogos y diseadores de la Reforma del Estado en los
90, el llamado poder de polica de emergencia autoriza a restringir los derechos
humanos con intensidad particularmente extrema. Por este poder, el Estado puede
prorrogar contratos, congelar alquileres, suspender juicios, conceder moratorias, reducir
intereses pactados, regular precios, aumentar salarios, prohibir plantaciones y cultivos ()
suspender los regmenes de promocin industrial, de subsidios y subvenciones, regmenes
de promocin minera, regmenes de compre nacional (). Tal es el caso de la Ley 23.679
que pone en ejercicio el poder de polica de emergencia del Estado (). Otro tanto ocurre
con el art. 1 de la Ley 23.696 que declara en estado de emergencia la situacin econmico
financiera de la Administracin Publica Nacional centralizada y descentralizada, entidades
autrquicas, empresas del Estado (). Jos Roberto Dromi, Reforma del Estado y
privatizaciones: Legislacin y Jurisprudencia, vol. I (Astrea de Alfredo y Ricardo Depalma,
1991), 21.

299
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

provincia, municipio). Entre otras motivaciones, sus promotores


pretendan reemplazar el modelo de intervencin estatal por una
cogestin administrativa, una nueva forma de realizacin de los
cometidos pblicos, por la que se permite y asegura la participacin de los
propios interesados en la gestin de esas funciones estatales (). Este
procedimiento de expansin del mbito de la actividad publica hacia
sectores privados consiste en atribuir por parte del Estado- el ejercicio de
funciones pblicas a personas fsicas o a organizaciones o sujetos de
derecho, no estatales representativos de intereses colectivos, profesionales o
gremiales555.
En relacin a la temtica alimentaria, en la dcada del 1990 se
registraron numerosos cambios los subsistemas sociales de la ciencia y la
tecnologa (en este caso, aplicada a los alimentos), la poltica y la
economa, particularmente con las transformaciones en el mercado
internacional de los alimentos a partir de la creacin, en 1995, de la OMC.
La globalizacin de los mercados, las reformas de la Administracin
pblica, las privatizaciones de numerosos servicios pblicos, etc.
confluyeron en una serie de cambios en el entorno del Derecho.
A fines de 1998, segn expertos asesores de la Secretara de
Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin (SAGPyA), el Estado se
encontraba en dificultades para asegurar la inocuidad de los alimentos
debido a la complejidad que plantean el mltiple crecimiento productivo,
la diversidad creciente de productos y la variada tecnologa aplicada en los
sistemas productivo, cambios que provocaron que los sistema de control
estticos, tipo inspeccin de productos al final del proceso, hayan perdido

555
Ibid., I:36. Este desplazamiento de funciones se entenda como una forma de
democratizacin, pues su titularidad pasa de la burocracia administrativa a los
destinatarios de la accin o a simples ciudadanos. El autor finaliza citando
ilustrativamente un prrafo del discurso de Carlos Menem ante el Congreso el 8 de julio
de 1989: todo aquello que puedan hacer por s solos los particulares, no lo har el Estado
Nacional. Todo aquello que puedan hacer las provincias autnomamente, no lo har el
Estado Nacional. Todo aquello que puedan hacer los Municipios, no lo har el Estado
NacionalIbid..

300
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

vigencia y eficacia556. A mediados de la dcada 2000, desde la Direccin


de Promocin de la Calidad (dependiente de la mencionada Secretara -
SAGPyA), se diagnostic la necesidad de modernizar el sistema de
control de alimentos, ya que la permanente innovacin de las tecnologas
aplicadas a la produccin de alimentos, la aparicin de nuevos insumos, y
los cambios producidos en los sistemas de comercializacin y distribucin
plantean la necesidad de dotar a los organismos que controlan la cadena
agroalimentaria de un rgimen que les permita cumplir cabalmente las
funciones que le son propias557.
La cuanta y celeridad de la aparicin de innovaciones cientficas y
tcnicas aplicadas a la industria y comercio de alimentos gener una gran
cantidad de informacin en estos subsistemas, las cuales tuvieron que ser
traducidas al interior del derecho, generando sucesivas modificaciones al
Cdigo Alimentario y la reestructuracin de los organismos de
aplicacin558.
El aumento de especificidad en la ciencia y tecnologa en los
alimentos repercute tambin en el subsistema poltico y nuevas
instituciones pblicas fiscalizadoras de la produccin, elaboracin,
distribucin, etc. de alimentos con funciones especficas fueron creadas,
aumentando y ramificando el organigrama institucional de la gestin
gubernamental del rgimen alimentario559. Paradjicamente, la accin del
Estado no desaparece como era esperado en la receta neoliberal. Ni
siquiera disminuye, sino que muta en su modo de actuacin: las nuevas
tendencias de control alimentario que se invocan como modelo apelan a
la integracin de los distintos actores vinculados con la cadena

556
Victor Machinea, Control de Alimentos. Un Nuevo Enfoque., Alimentos Argentinos,
Diciembre 1999.
557
Juan Manuel Morn and Irene Amador, Modernizando El Sistema, Alimentos
Argentinos, 2005.
558
Por ejemplo, como sealamos en el captulo III y V, en los noventa, una gran cantidad
de Resoluciones del GMC que armonizaban distintos aspectos tcnicos vinculados a los
alimentos fueron incorporadas al Cdigo Alimentario.
559
La creacin del IASCAV (Instituto Argentino de Sanidad y Calidad Vegetal), por
ejemplo, obedece, entre otros motivos, al problema del control de los OMG (ver cap.
VI.2.1.a).

301
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

alimentaria, su colaboracin, cooperacin para alcanzar y mantener la


competitividad en el mercado internacional560. La fiscalizacin
alimentaria segn las nuevas tendencias mundiales del control
alimentario, debe estructurar sistemas de auditoras, de autorizacin y
fiscalizacin de las empresas privadas que certifiquen la calidad de los
alimentos. Todo esto condujo a numerosas modificaciones en el rgimen
legal de los alimentos.
La creacin de un sistema de control alimentario en Argentina fue
parte de un paquete de reformas de la estructura administrativa estatal
contenida en el programa neoliberal de gobierno en la dcada de 1990 en
Argentina.
Entenderemos aqu al neoliberalismo como una doctrina o
conjunto ms o menos coherente de orientaciones econmicas y polticas.
Ms all de las complejidades del trmino, lo interpretamos como un
modelo de Estado y etapa de la sociedad que viene a reemplazar otra
etapa (correspondiente al modelo Estado social)561. Este modelo signific
una fuerte reduccin del gasto pblico mediante mecanismos
regulatorios, una intensa disminucin de la intervencin estatal en la
escena econmica y social con medidas de privatizacin de servicios
pblicos, generalizacin del modelo del mercado y gran participacin de
economistas en la planificacin del gobierno, la propagacin de una

560
Ha sido y contina siendo necesario lograr la colaboracin en las tareas desplegadas
por los distintos organismos vinculados a la materia y a la sanidad animal y vegetal, cuyo
accionar pueda influir sobre el bienestar y la salud de la poblacin. Morn and Amador,
Modernizando El Sistema, 52.
561
Extensa literatura de las ciencias sociales y polticas explica este proceso de reforma
del Estado, los cambios en la estructura social, la re-orientacin de la poltica econmica,
etc. de los 90. Atilio Born, Peronismo y menemismo: avatares del populismo en la
Argentina (El Cielo por Asalto, 1995); Luiz Bresser Pereira, La Reforma Del Estado de Los
Aos Noventa. Lgica y Mecanismos de Control, Desarrollo Econmico 38, no. 150
(1998); Estela Grassi, Polticas y problemas sociales en la sociedad neoliberal: la otra
dcada infame (Espacio, 2003); Maristella Svampa, La Sociedad Excluyente: La Argentina
Bajo el Signo Del Neoliberalismo (Taurus, 2005); Mabel Thwaites Rey and Andrea Lpez,
Entre tecncratas globalizados y polticos clientelistas (Prometeo, 2005); Rubn Mario Lo
Vuolo and Alberto Barbeito, La nueva oscuridad de la poltica social: del estado populista
al neoconservador (Mio y Dvila Editores, 1998). Sin entrar en ese debate, aqu solo
reseamos algunos caracteres de la nocin de neoliberalismo en que convergen los
autores, a los fines de comprender el proceso de reforma de la regulacin alimentaria en
la dcada de 1990 en Argentina.

302
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

cultura del consumo y de incentivo y promocin de la empresa, de


competitividad y apertura a los mercados internacionales, etctera.
Este contexto molde el vocabulario y las tcnicas que orientaron las
reformas del rgimen de fiscalizacin alimentaria en un sentido
neoliberal. La competitividad y la eficacia (o eficiencia) son dos
recurrentes vocablos del discurso neoliberal que justifican las polticas y
la regulacin alimentaria de dcada de 1990. A partir de este
entendimiento generalizado del Estado como un administrador
ineficiente, lento y costoso, las estrategias neoliberales estuvieron
asociadas a la pretensin normativa de reducir la presencia del Estado a
su mnima expresin prefiriendo la auto-regulacin por medio del
mercado y el auto-control de los sujetos regulados.
En el nuevo esquema, el Estado ocupa un rol de garante de un orden
competitivo, generando las condiciones para que las empresas participen
por s del mercado. Se espera que, motivadas en lograr la competitividad
(internacional), puedan asegurar la calidad e inocuidad de los alimentos
segn los estndares ms rigurosos. Hasta la dcada del 1990, el rgimen
alimentario establecido mediante el Cdigo Alimentario Argentino poda
ser entendido como una legislacin alimentaria tradicional, es decir un
conjunto de definiciones jurdicas de los alimentos insalubres, de
instrumentos de cumplimiento para retirar del comercio esos alimentos y
castigar a las partes responsables una vez transcurridos los hechos, pero
sin un mandato y autoridad claros para prevenir los problemas de
inocuidad de los alimentos por parte de los organismos de control,
resultando en programas de inocuidad de los alimentos de carcter
reactivo y orientados a la imposicin de las normas562.
En el nuevo escenario que se plantea en los noventa, se produce un
viraje en el modo de regular la fiscalizacin. Las polticas pblicas
comienzan a estar motorizadas por el imperativo de la eficacia y el logro
de la competitividad en los mercados internacionales, los cuales luego de

562
FAO and OMS, Garanta de La Inocuidad y Calidad de Los Alimentos: Directrices Para
El Fortalecimiento de Los Sistemas Nacionales de Control de Los Alimentos.

303
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

ciertas crisis alimentarias (ver cap. V.3.1), exigan parmetros ms


rigurosos. La tarea de control pasa a situar su foco en la faz preventiva, en
las herramientas de deteccin temprana y neutralizacin de los riesgos.
Alcanzar y mantener estos nuevos estndares internacionales de
seguridad y calidad alimentaria precisaban de una modernizacin
tecnolgica, cuestin planteada como una tarea colaborativa entre un
Estado garante, que apoya las acciones privadas, y un gran esfuerzo de
inversin y autocontrol del sector privado.
A mediados de 1996, el Subsecretario de Alimentacin explicaba que
las acciones de la Secretara de Agricultura, Pesca y Alimentacin para el
desarrollo de la industria alimenticia respondan a programas que
articulan polticas globales de impacto sectorial, promueven la calidad y
modernizacin de los sistemas de control higinico- sanitario de los
alimentos, apoyan la reconversin de la industria alimentaria, fomentan la
investigacin y el desarrollo de la tecnologa, alientan el crecimiento y la
promocin de las exportaciones y contemplan, incluso, la divulgacin de
informacin nutricional. Estos eran los nuevos vectores que conducan
las polticas alimentarias en el discurso estatal de los 90. El objetivo era
involucrar tanto a la funcin pblica como privada del sector en el
compromiso de unir esfuerzos para que los consumidores de hoy y de las
nuevas generaciones disfruten de los alimentos consagrados por nuestras
costumbres pero producidos con calidad internacional563.
La paradoja neoliberal, es que a pesar de postular la minima accin
posible del Estado, para llevar adelante ese programa, la presencia estatal
fue imprescindible en todas las dimensiones sobre las que avanzaba la
reforma. El Estado no desaparece pero su ingerencia se transforma.
Ahora, sin intervenir directamente, se convierte en un complemento y
una garanta del orden de mercado. En relacin al gobierno de los riesgos
alimentarios, esto se traduce en tres nuevas funciones: la formulacin de

563
El Subsecretario conclua que tenemos por delante un desafo de grandes dimensiones,
pero las condiciones naturales de nuestro pas, unidas a la conviccin y la perseverancia,
nos brindan valiosas herramientas para alcanzar el xito en un mundo cada vez ms
competitivo. Flix Cirio, En Marcha. Editorial, Alimentos Argentinos, 1996, 1.

304
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

normas jurdicas que garanticen la apertura y competencia en los


mercados externos y que establezcan reglas para mantener la normativa
local sincronizada con la regulacin alimentaria regional y global; el
establecimiento de reglas de juego (procedimentales) claras para las
industrias alimentarias respecto a la distribucin de competencia entre
los organismos fiscalizadores, la unificacin de tasas y aplicacin de
sanciones; y la descentralizacin de la ejecucin del control de los
alimentos para aumentar la eficiencia en la produccin e involucrar a los
agentes privados en la cadena de responsabilidad por la seguridad
alimentaria.
La norma que instrument esas nuevas funciones fue un Decreto del
Poder Ejecutivo que institucionaliz, siguiendo las recetas promulgadas
por FAO/OMS (cap. IV.2) un Sistema Nacional de Control de Alimentos
(en adelante- SNCA)564. Un poco ms de una dcada despus de la
emergencia del SNCA, desde la Direccin de Promocin de la Calidad
(reparticin de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y
Alimentacin) se lo defina como un conjunto de procedimientos
oficiales llevados a cabo sobre los alimentos. Contempla el estricto
seguimiento de la elaboracin y fraccionamiento; los procesos tecnolgicos
que se aplican durante el proceso industrial o para la conservacin; las
condiciones de depsito y transporte, as como los establecimientos de venta
y consumo. En relacin a los fines, la implementacin de este sistema
deba garantizar prcticas equitativas en el comercio de alimentos y
comprobar la veracidad de las informaciones contenidas en el rotulado de
los mismos y su correcta denominacin de venta en relacin al etiquetado y
publicidad. En sntesis, el sistema es el modo instrumental que emplea el

564
A inicios del 2000, expertos de la Secretara de Agricultura, Ganadera, Pesca y
Alimentacin explicaban que el SNCA aunque perfectible, es el instrumento con que
cuenta actualmente la Argentina para poder lograr el reordenamiento y generar las
oportunidades que permitan relaciones ms eficientes entre los actores de las diversas
cadenas agroalimentarias. Pablo Morn and Juan Alderete, Control de Alimentos.
Cambios En El Panorama, Alimentos Argentinos, 2002, 8.

305
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Estado para organizar sistemtica y metodolgicamente el control de los


alimentos para lograr los fines mencionados565.
Existe mayor reflexividad en el campo del derecho alimentario, que
se percibe tanto en las regulaciones legales del rea resultantes de la
reforma del Estado en la dcada de 1990, como en la actuacin de las
fuerzas del mercado de los alimentos que progresivamente van
adoptando estrategias de autocontrol siguiendo parmetros globales,
mayormente de adopcin voluntaria, en pos de alcanzar y mantener la
participacin en mercados internacionales. Sostenemos que esta mayor
reflexividad del derecho alimentario se vincula al modelo neoliberal, el
que promueve una mayor atribucin de libertad y poder a los individuos.
En este sentido, aumento de reflexividad significa mayores posibilidades
a quienes detentan el poder y mayor aislamiento del derecho estatal en la
ruta a la informalidad566.
Encontramos ciertas tendencias en el derecho alimentario tal como
qued configurado luego de las modificaciones introducidas en los 90,
que entendemos sealan un proceso de aumento de su reflexividad. En
primer lugar, la orientacin procedimental del Sistema Nacional de
Control de Alimentos (Decreto N 2194/94) y modificado por Decreto
815/99. En el marco de este rgimen, se establecen dos tipos de
procedimientos reflexivos: una serie de reglas procedimentales sobre la
toma de decisiones respecto a la regulacin de los alimentos para
consumo humano, as como para el deslinde de competencias de
aplicacin de esa normativa; y la privatizacin de actividades de control
de las distintas etapas que atraviesan los alimentos, acciones que otrora
recaan en el Estado (en ejercicio del poder de polica sanitaria) y pasan
a ser ejecutadas por los sujetos privados del sector productivo alimentario
(ambas sern analizadas en el cap. VII).

565
Morn and Amador, Modernizando El Sistema, 52.
566
Gonzalo Sozzo, Los Contratos Reflexivos (como Estrategia de Racionalidad
Reflexiva), in Edicin Homenaje: Dr. Jorge Mosset Iturraspe (Universidad Nac. del
Litoral, 2005), 508.

306
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

VI.2. Creacin y re-creacin del Sistema Nacional de Control de


Alimentos

VI.2.1. Los cambios institucionales y normativos en el rgimen de


control de alimentos

VI.2.1.a. Creacin y rediseo de organismos pblicos de control


En funcin del profundo cambio de las polticas econmicas
neoliberales, y de las nuevas funciones que se esperaba asumiera el
Estado en materia de control de los alimentos, se produjeron una serie de
modificaciones, tanto normativas como organizacionales, para adaptar
las estructuras vigentes a los nuevos fines y racionalidad de gobierno. Las
reformas ms importantes en el diseo institucional de los organismos de
control de alimentos a fines de 1980 y durante la dcada de 1990 pueden
esquematizarse distinguiendo en grandes reas de gobierno: economa-
agricultura (estrechamente vinculadas, al punto de conformar -en
materia de control de alimentos, al menos- un discurso relativamente
uniforme) y salud.
En la primera gran rea mencionada, y como parte de las
modificaciones en la estructura de la Administracin Pblica Nacional
(Ley 23.696/89 de Reforma del Estado y Ley 23.697/89 de Emergencia
Econmica y sus numerosos decretos reglamentarios) se crean (o
redisean) dos organismos que asumen funciones en materia de
fiscalizacin de alimentos: el Instituto Argentino de Sanidad y Calidad
Vegetal (IASCAV) y el Servicio Nacional de Sanidad Animal (SENASA).
El IASCAV es creado por Decreto 2266/91 que declaraba de inters
nacional la fiscalizacin y certificacin de la sanidad y calidad de los
productos de origen vegetal, sus insumos especficos y los residuos de
agroqumicos y productos biolgicos (art. 1). Este Instituto, con funciones
especficas en la fiscalizacin vegetal, nace con fines de proteccin de la
salud humana o el medio ambiente ante riesgos fitosanitarios sino por
motivaciones econmico-polticas. Se crea como un organismo

307
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

descentralizado en el mbito de la Secretara de Agricultura, Ganadera y


Pesca del Ministerio de Economa, Obras y Servicios Pblicos (art.2
Decreto 2266/91). Tena, en lo relativo a la materia de control de
alimentos, la funcin de fiscalizar los productos de origen vegetal (art.5
Decreto 2266/91)567.
Siguiendo las lneas generales de la reforma de la Administracin
Pblica, en los vistos del Decreto 2266/91 se expresa que el sistema deba
coordinar los agentes, organismos e instituciones pblicas y privadas
relacionadas al control de sanidad y calidad de los vegetales y tender a la
descentralizacin en la ejecucin de aquellas tareas en que sea posible
hacerlo, teniendo en cuenta los condicionamientos impuestos por acuerdos
internacionales y las competencias indelegables del Estado nacional.
De la lectura de los Considerandos de este Decreto puede
interpretarse que se justificaba su creacin con la necesidad de
reorganizar y fortalecer las funciones de control vegetal con el objeto de
contribuir al mejoramiento de la calidad de la produccin agrcola
nacional. Para ello, se consider preciso organizar un sistema nacional
de control de sanidad y calidad de los vegetales, y crear un organismo
descentralizado de la administracin pblica nacional. En el lenguaje
utilizado para fundar el decreto se observan los mencionados caracteres
del discurso neoliberal (ver cap. VI.1.2): Que en este caso particular, la
organizacin de un sistema nacional adquiere mayor relevancia, dada la
trascendencia de la produccin de origen vegetal, destinada principalmente
a mercados externos, mxime atendiendo a las exigencias y competitividad
de los mismos () tanto la consolidacin de tales mercados, cuanto la
captacin de otros nuevos, dependen directamente de las condiciones de
sanidad y calidad que sea capaz de alcanzar y mantener la oferta nacional,
por lo cual se deba adoptar con urgencia, las medidas necesarias para la

567
El IASCAV fusionaba la Direccin Nacional de Produccin y Comercializacin Agrcola
y el Servicio Nacional de Microbiologa y Qumica Agrcola (art. 2, Decr. 2266/91). Este
nuevo instituto deba organizar el Sistema Argentino de Control de Sanidad y Calidad de
Vegetales SACOVE- (art. 4, Decr. 2266/91).

308
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

constitucin del mencionado organismo descentralizado y para la


determinacin de su organizacin
El SENASA, por su parte, es creado mediante Ley N 23.899/90 como
organismo encargado de ejecutar la poltica que el gobierno dicte en
materia de salud animal y tendr como misiones primordiales () ejercer el
contralor higinico-sanitario integral de todos los productos de origen
animal, atendiendo a los avances de la tecnologa sanitaria y de los ms
modernos procedimientos para su fiscalizacin () (art. 1, Ley 23.899/90).
Funciona como ente autrquico manteniendo sus relaciones con el Poder
Ejecutivo a travs de la Subsecretara de Agricultura, Ganadera y Pesca de
la Nacin, pudiendo actuar en todo el territorio de la Repblica (art. 1,
Ley 23.899/90).
Mediante el Decreto 660/96 de Reforma del Estado -que modific la
estructura existente de la Administracin Nacional- se determin la
fusin de ambos organismos (SENASA e IASCAV) constituyendo el Servicio
Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA, tambin
referenciado como SENASACA), organismo descentralizado en el mbito
de la Secretara de Agricultura, Pesca y Alimentacin del Ministerio de
Economa y Obras y Servicios Pblicos (art. 38, Decr. 660/96).
Al poco tiempo, el Dec. N 1585/96 establece la organizacin
institucional del Servicio caracterizndolo como un organismo
descentralizado, con autarqua econmico-financiera y tcnico-
administrativa y dotado de personera jurdica propia, en el mbito del
derecho pblico y privado en la jurisdiccin dentro de la cual
inicialmente fuera creado (art. 1, Dec. 1585/96).
El SENASA cumple amplias funciones, entre ellas, es el organismo
encargado de la fiscalizacin de la calidad agroalimentaria y como tal
asegura la aplicacin del Cdigo Alimentario Argentino en relacin a los
productos de su rea de competencia. El SENASA es el organismo del
Estado argentino encargado de ejecutar las polticas nacionales en materia
de sanidad y calidad animal y vegetal y verificar el cumplimiento de la
normativa vigente en la materia () el SENASA planifica, organiza y

309
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

ejecuta programas y planes especficos que reglamentan la produccin,


orientndola hacia la obtencin de alimentos inocuos para el consumo
humano y animal568.
En relacin al rea de salud, en la dcada de 1990 se crean dos
organismos con funciones de fiscalizacin y control de los alimentos: el
Instituto Nacional de Alimentos (INAL) y la Administracin Nacional de
Medicamentos, Alimentos y Tecnologa Mdica (ANMAT).
El INAL, creado en abril de 1989, absorbe las funciones e
instalaciones de la Direccin Nacional de Qumica (DNQ) y las funciones
de la Direccin de Drogas, Medicamentos y Alimentos, estructura
establecida mediante Dec. N 1667/91569. La ANMAT es creada mediante
Dec. 1490/92 en el mbito del Ministerio de Salud. Este rgano
descentralizado administrativamente, con autarqua econmica y
financiera y jurisdiccin en todo el pas (art. 2, Dec. 1490/92) est
subordinado tcnica y cientficamente a la Secretara de Polticas,
Regulacin y Relaciones Sanitarias (ver descripcin ms detallada del
organismo en VI.3.2). Al crearse esta agencia, el INAL es reorganizado
dentro de la estructura de la ANMAT "manteniendo todas las atribuciones,
competencias y funciones establecidas al presente por distintas normas y
disposiciones, y continuar actuando conforme a las mismas" (art. 7,
Decreto 1490/92).

VI.2.1.b. La emergencia de un Sistema Nacional de Control de


Alimentos
En el elenco institucional que queda tras las reformas de la
Administracin Pblica de la dcada de 1990, la fiscalizacin de alimentos
y el cumplimiento de las disposiciones del Cdigo Alimentario Argentino
se encontraban distribuidas en distintos organismos con funciones

568
http://www.senasa.gov.ar/contenido.php?to=n&in=15&io=21837 Acceso 27/11/2011.
569
Adla, LI-C, 3084. El Decreto 1667/1991 del P.E.N. modifica el Dec. 66/91 por el que se
aprobara la estructura del Ministerio de Salud y Accin Social.

310
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

diversas, lo cual ocasionaba conflictos de distribucin y superposicin de


competencias.
Desde la SAGPyA se explic que el intrincado rgimen normativo e
institucional alimentario del pas para preservar la salud de los
consumidores y garantizar reglas mnimas para un comercio
transparente tena tal nivel de complejidad, con superposicin de
regulaciones y controles que deriv en la necesidad de ordenar las
incumbencias de cada actor del sector pblico en el control de los
alimentos570. stas y otras cuestiones condujeron a la creacin de un
Sistema Nacional de Control de los Alimentos SNCA- mediante Decreto
2194/94, diseo que es modificado cinco aos despus (Decreto N 815/99).
En los considerandos del Decreto de 1994 se enmarca la creacin del
SNCA en el reconocimiento del derecho constitucional de todo ciudadano
a la proteccin de la salud. La funcin de velar por el cumplimiento del
Cdigo Alimentario Argentino y de las normas referentes al sector
alimentario en todo el territorio nacional era indispensable para el
cumplimento de la obligacin de contribuir a una mejor calidad de vida a
la proteccin del derecho a la salud de los argentinos a cargo del Gobierno
Nacional. Por un lado, el decreto reitera que para el cumplimento del
Cdigo Alimentario Argentino es necesario la coordinacin y
colaboracin en las tareas realizadas en los distintos organismos en
materia alimentaria y de sanidad animal y vegetal, estrechamente
vinculadas a la salud humana. Una vez ms en la historia de la regulacin
alimentaria, la coordinacin de los distintos organismos de aplicacin
distribuidos en el pas (problema caracterstico de los pases con
estructura federal), motorizaba una reforma de la legislacin vigente571.

570
Morn and Alderete, Control de Alimentos. Cambios En El Panorama.
571
En los considerandos del Decreto 815/99 que recrea el sistema, se manifiesta que
subsisten en su integridad las causas que motivaran el dictado del Decreto N 2194/94,
entre las cuales apareca fundamentalmente la necesidad de lograr la coordinacin y
colaboracin en las tareas realizadas en los distintos organismos en materia alimentaria y
de sanidad animal y vegetal. De all que el reparto claro de las competencias y la
delimitacin de las funciones de los tres integrantes nacionales del sistema (CONAL,
SENASA y ANMAT) sea el principal objetivo.

311
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

A la vez, los considerandos del Decreto establecen la necesidad de


actualizacin del Cdigo Alimentario Argentino en el marco del proceso
de integracin econmica regional impulsado por el Gobierno Nacional
para incorporar las normas del MERCOSUR en el rea alimentaria572.
El Decreto persigue el fin de tornar ms eficaz la gestin
administrativa pblica del control de los alimentos. En sus considerandos,
se detectan cinco grandes modificaciones que se presentan como
imprescindibles en el rgimen alimentario vigente: 1) la implementacin
de un sistema de cobertura nacional de los establecimientos o servicios
que deban prestar asistencia tcnica sobre las normas y tcnicas
uniformes del Cdigo Alimentario Argentino, 2) la coordinacin de un
Registro Nacional de Establecimientos y Productos Alimentarios
autorizados en todo el pas, 3) el establecimiento de requisitos uniformes
en cuanto a documentacin, formularios y trmites de autorizacin para
industrializar, elaborar, fraccionar, comercializar, etc. alimentos en todo
el pas, 4) la fijacin de un sistema nico de tasas por servicios
efectivamente prestados y 5) la instrumentacin de una Base nica de
Datos sobre establecimientos, productos, normativa vigente, infracciones,
sanciones, laboratorios existentes, etc.
El SNCA es presentado como la estructura institucional necesaria
para alcanzar la eficacia en el control de los alimentos, mediante la
coordinacin de los organismos preexistes en la materia y la puesta en
marcha de herramientas de gestin administrativa que armonicen
internamente las condiciones del control en distintas partes del pas573.
Se justifica la atribucin del Poder Ejecutivo Nacional para el dictado
de esta norma invocando el artculo 99 inciso 1) de la Constitucin

572
Si bien no es expresamente reconocido en el texto normativo del Decreto 2194/94 as
como tampoco del Decreto 845/99, la denominacin y muchos de los rasgos
estructurantes del Sistema Nacional de Control de Alimentos es un formato inspirado
en las recomendaciones de los organismos globales de regulacin alimentaria (ver cap.
IV.22 y cap. IV.3.1).
573
Para justificar las medidas de uniformizacin interna nacional, en los considerandos
del Decreto se invoca tambin al Pacto Federal para el Empleo, la Produccin y el
Crecimiento, por el cual deban adoptarse polticas uniformes que armonicen el
crecimiento de la economa nacional y la reactivacin de las economas regionales.

312
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

Nacional574. Mediante una norma emanada del Poder Ejecutivo se


modifica el rgimen de control alimentario codificado. Disposiciones
fundamentales que hacen a la aplicacin de sus normas (sobre Registros,
tasas, inspeccin, etc.) son alteradas por Decreto presidencial cuya
aplicacin afectara la administracin provincial de la fiscalizacin
sanitaria alimentaria al tender a la homogenizacin de requisitos,
trmites y dems condiciones sin que medie una discusin en el rgano
legislativo correspondiente a una reforma que afecta a la provincias: el
Congreso Nacional.

VI.2.2. La necesidad de una re-creacin del Sistema


Hacia 1996, las acciones gubernamentales en materia de fiscalizacin
alimentaria estaban expresamente comprometidas con crecimiento de la
industria alimentaria volcada hacia el mercado externo. El esfuerzo
estaba puesto en lograr un aumento de las exportaciones alimentarias
otorgando prioridad al reconocimiento internacional de nuestros sistemas
de control higinico-sanitario (). Est claro que la competitividad de los
alimentos argentinos en el mercado internacional pasa no slo por
optimizar los aspectos gerenciales de las empresas, sino tambin por el
mejoramiento de los factores cuantitativos y cualitativos de la produccin y
la comercializacin575.
La consecucin de tales objetivos haca necesaria una nueva reforma
en la regulacin del control de los alimentos bajo un nuevo enfoque que
permita actualizar y tornar eficiente al Sistema de Control Alimentario
(SCA) llevando a la prctica criterios diferentes a los que tuvieron
vigencia dcadas atrs576. En una publicacin oficial de la Secretara de
Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentacin, se explicaba la

574
Se menciona tambin al artculo 2 de la Ley N 18.284/69, que faculta a las
autoridades sanitarias nacionales para concurrir con las provinciales o las de
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires para la aplicacin y cumplimiento del
Cdigo Alimentario Argentino y sus disposiciones reglamentarias.
575
Cirio, En Marcha. Editorial, 1.
576
Victor Machinea, Control de Alimentos, Un Nuevo Enfoque, Alimentos Argentinos,
1998, 3.

313
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

problemtica de los alimentos en torno a la filosofa con que debe


encararse esta indispensable transformacin577. La nueva orientacin a
imprimirse a la regulacin alimentaria estaba aun ms enfocada a
colaborar con el sector empresario. Las medidas tambin se dirigan a
facilitar la ejecucin de las tareas de control desde el punto de vista del
Estado, pero en definitiva estos cambios implicaron una reduccin de los
costos a la industria alimentaria.
A pesar de su extensin, nos permitimos referenciar los aspectos
problemticos que necesitaban ser reformados y las caractersticas de la
nueva filosofa superadora que el ingeniero Machinea identifica en dicho
artculo, dado lo representativo de la imagen gubernamental sobre el
panorama poltico- legislativo del sector alimentario a mediados de los
noventa, y la orientacin y magnitud de la profundizacin en las reformas
que se esperaban a fines de la dcada. En primer lugar describe las
falencias del presente, entre las que enumera y explica siete aspectos
problemticos:

1. Normas jurdicas: los profusos textos existentes eran ambiguos y poco


precisos.
2. Autoridades de aplicacin: la superposicin de competencias de los
organismos de control nacionales, provinciales y municipales generaba
desconciertos en las empresas y repercuta en los costos.
3. Fiscalizacin y control: existan distintos niveles de exigencia segn
que los productos sean de consumo local, provincial, nacional o para
exportacin. Siendo escasos los municipios que cuentan con la estructura
necesaria para ejercer un control adecuado a las exigencias
internacionales, era un problema que las provincias delegaran el control
577
Entre 1995 y 1999 el funcionario citado, Ingeniero Agrnomo Vctor Eduardo
Machinea, se desempe como Director Nacional de Alimentacin de la Secretara de
Agricultura, Ganadera, Pesca y Alimentos, siendo tambin, y en funcin de ese cargo,
presidente de la CONAL. Actualmente es docente y consultor en polticas pblicas de
desarrollo y de inversiones privadas, habindose desempaado en reas vinculadas al
sector agroalimentario de organismos nacionales (Ministerio de la Produccin de la
Nacin, SENASA, Ministerio de Produccin y Medioambiente de la Provincia de Jujuy) e
internacionales (FAO, IICA, BID).

314
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

en los municipios mediante convenios de descentralizacin sin


determinar exigencias mnimas.
4. Registros: tanto SENASA como INAL llevaban registros de los
establecimientos que habilitan por lo cual se duplicaban los trmites y los
costos para las empresas.
5. Habilitaciones: presentaban problemas por las limitadas facultades
municipales (que podan habilitar locales pero no aprobar productos),
porque algunos establecimientos eran habilitados por organismos del
rea de salud y otros por organismos de agricultura, por la disparidad en
las capacidades de las provincias para desempear las tareas delegadas y
la insuficiencia de la capacidad a nivel nacional para asumir un control
centralizado.
6. Transporte: haba problemas por habilitaciones superpuestas a nivel
nacional, provincial y municipal.
7. Laboratorios: los numerosos laboratorios existentes respondan a
diferentes organismos de diferentes niveles administrativos, que se
encontraban descoordinados entre s. Era necesario normalizar y validar
metodologas, y hacer que se fije un mismo arancel por igual servicio.

Luego de analizar las deficiencias listadas, conclua: el sistema de


control de alimentos vigente incrementa los riesgos potenciales para la
salud de la poblacin y genera aumentos innecesarios en los costos de
produccin restando, naturalmente, competitividad a la produccin. Las
fallas, se explicaba, venan dadas, por interpretaciones u pticas diversas
con respecto a lo que debe ser el control de alimentos. El sistema se basaba
en principios de control que ya haban sido superados. En lnea con la
doctrina neoliberal, la nueva filosofa que inspirara las reformas del
rgimen alimentario deba seguir las tendencias en el control de
alimentos marcadas por el mercado internacional y reducir los costos de

315
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

intervencin del Estado para beneficiar la competitividad de los productos y


eficientizar el sistema de control578.
El diagnstico de la situacin se centraba en las falencias de la
administracin de un Estado ineficiente, desactualizado y lento frente a la
velocidad de los cambios de un mercado en desarrollo. El Estado era
incapaz de hacerse cargo de asegurar a la poblacin la inocuidad de los
alimentos, porque la complejidad de nuevos productos, procesos y
desarrollos tecnolgicos derivados del crecimiento productivo
experimentado tornaban insuficiente al sistema esttico de control
existente (basado en la inspeccin final de productos elaborados).
Adems, preocupaba la superposicin de los controles de las distintas
reparticiones del Estado porque aumentaba los costos de la
administracin, pero ms an, de la industria. La solucin de estos
problemas se condensaba en el imperioso rediseo del sistema de control
reordenando las competencias y responsabilidades. Se resignaba un
replanteo del modo de llevar a cabo las tareas de fiscalizacin pblica y se
privilegiaba (siguiendo tendencias internacionales) el descargo de parte
de esas tareas en las empresas involucradas: la privatizacin del control
alimentario. El Estado, convertido en un facilitador de la circulacin de
productos en el mercado, deba centrarse en la capacitacin de la oferta
(tcnicos) y la demanda (empresas) en los nuevos sistemas de autocontrol y
de aseguramiento de la calidad higinico sanitaria, tipo HACCP y BPM.
Siguiendo estas pautas, se prescriban una los rasgos bsicos que
deba reunir el nuevo sistema. En primer lugar, el dinamismo, trmino
bajo el cual confusamente se agrupaban las medidas de privatizacin de
las tareas del control. Se entenda que las exigencias impuestas por los
pases importadores y el monitoreo permanente que reclaman los
sistemas de calidad e inocuidad de alimentos, sobrepasaban las
posibilidades oficiales579.

578
Machinea, Control de Alimentos, Un Nuevo Enfoque, 3.
579
El dinamismo era una leccin de los principales pases productores de alimentos, lo
cuales conscientes de su imposibilidad para controlar por medio de estructuras

316
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

La descentralizacin al sector privado se complementa con la


tercerizacin, otro de los rasgos bsicos del nuevo sistema. Las
actividades de control son delegadas al sector privado. El Estado pasara a
limitarse a acreditar empresas privadas para su ejecucin, dictar la
normativa necesaria y mantener un adecuado sistema de auditora, pero
reservndose la responsabilidad por el resultado de la inocuidad de los
productos. De esto deriva el tercer rasgo bsico del nuevo sistema: el
autocontrol de los actores privado con mecanismos como las Buenas
Prcticas de Manufactura (BPM) o el sistema HACCP (ver cap. IV.2.1.b),
que seran auditados por las autoridades pblicas. Estas nuevas tcnicas
de control, a la vez que supuestamente aumentaran la confianza de los
actores, disminuiran los costos operativos.
Por otro lado, se reclama la unificacin del control de los alimentos
en un nico organismo, tanto para importacin como para exportacin de
los alimentos, sin considerar su origen. Se deban utilizar los mismos
criterios para no confundir a los elaboradores, productores,
distribuidores, etc. Las tarifas deban ser tambin unificadas y evitarse la
superposicin de las tasas, cuestin que aunque parecera un problema
menor, el grado de eficiencia que se debe alcanzar para competir en el
mercado globalizado es muy alto, por lo que cualquier costo adicional, que
no trae beneficio, resta posibilidades de crecimiento y competitividad580.
Especficamente respecto a la normativa jurdica del sistema, se
requiere que sea integrable, entendiendo por esto la adecuacin o
concordancia de la normativa interna con la normativa que surge de las
negociaciones internacionales (Codex) y regionales (MERCOSUR). El
sistema debe ser equivalente a los que aplican los pases que lideran el
comercio internacional de alimentos y debe ser equitativo entre el
productor nacional y las exigencias a los productos importados, porque el

exclusivamente oficiales la totalidad de los alimentos que se comercializan en su territorio,


han descentralizado la responsabilidad del control en los productores, transformadores y
comercializadores de los alimentos, mediante mecanismos de autocontrol. Ibid., 4.
580
Ibid.

317
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

primero, debido a la superposicin de tasas de inspeccin puede


encontrarse afrontando mayores costos.
En gran medida el nuevo rgimen que sentar Decreto 815/99 sigue
las pautas y recomendaciones mencionadas581, as como las guas de los
organismos internacionales para la instalacin de sistemas nacionales de
control de alimentos, como veremos en el punto siguiente.

581
En los considerando del Decreto 815/99 se explica que si bien subsisten las causas que
motivaran el Decreto N 2194/94, una correcta tcnica normativa torna aconsejable
derogar dicha norma, procediendo al dictado de una nueva que recepte las modificaciones
que se introducen por el presente.

318
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

VI.3. Los organismos nacionales del Sistema Nacional de Control de


Alimentos

El Sistema Nacional de Control de los Alimentos SNCA- se crea


mediante Decreto 2194/94. Esta norma es reemplazada cinco aos
despus por otro Decreto (N 815/99) el cual, entre otros cambios,
actualiza la estructura del SNCA a las modificaciones operadas en el
organigrama de la administracin nacional en esos aos (ver cap. VI.2.1):

Integrantes del SNCA Integrantes del SNCA


Decreto 2194/94 (art. 4) Decreto 815/99 (art. 4)
1. Comisin Nacional de Alimentos 1. Comisin Nacional de Alimentos
2. Servicio Nacional De Sanidad Animal
(SENASA) 2. Servicio Nacional De Sanidad Y Calidad
3. Instituto Argentino De Sanidad Y Agroalimentaria (SENASA)
Calidad Vegetal (IASCAV)
4. Administracin Nacional De
3. Administracin Nacional De
Medicamentos, Alimentos y Tecnologa
Medicamentos, Alimentos y Tecnologa
Mdica (ANMAT), A Travs Del Instituto
Mdica (ANMAT)
Nacional De Alimentos (INAL).
Y las Autoridades Sanitarias Provinciales Y las Autoridades Sanitarias Provinciales
y de la Municipalidad de la Ciudad de y del Gobierno Autnomo de la Ciudad de
Buenos Aires que se integren Buenos Aires que se integren

VI.3.1. La Comisin Nacional de Alimentos (CONAL)


La Comisin Nacional de Alimentos (en adelante, CONAL) fue creada
en 1994 mediante el primer Decreto que instaur el SNCA (Decr. 2194/94).
Funcionaba bajo dependencia del Ministerio de Salud y Accin Social de
la Nacin582. Estaba a cargo de la coordinacin integral del Sistema
Nacional de Control de Alimentos (Dec. 2194/94, art. 5) con facultades y
obligaciones acordes a esta funcin. El Decr. 815/99 (que reemplaz al
Decr. 2194/94) tambin incluye una CONAL y la sita en la misma rbita
gubernamental (Ministerio de Salud y Accin Social) pero con el encargo

582
Se tuvo en cuenta como antecedente, la estructura de la Comisin Nacional del Cdigo
Alimentario (que retomaba a su vez la tradicin de la Comisin Permanente del
Reglamento Alimentario) creada y reglamentada mediante las Resoluciones de la
Secretara de Salud Pblica 1076/79 y del Ministerio de Salud Pblica y Medio Ambiente
2320/83 (ver cap. III.2).

319
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

de llevar adelante tareas de asesoramiento, apoyo y seguimiento del


SNCA (art. 5).
La reforma de 1999, atenu las atribuciones y poderes de la CONAL.
De su rol de coordinadora del sistema pasa a cumplir una funcin de
recomendacin, proposicin, impulso y promocin de ciertas acciones en
el sistema. La CONAL constituye un organismo eminentemente tcnico que
se encarga de las tareas de asesoramiento, apoyo y seguimiento del Sistema
Nacional de Control de Alimentos, tareas que se detallan en el listado de
facultades y obligaciones del artculo 6 del Decreto 815/99583.

583
Cita extrada de http://www.conal.gov.ar Acceso 29/11/2012. Las facultades y
obligaciones de la CONAL son las siguientes: a) Velar para que los organismos
integrantes del Sistema Nacional de Control de Alimentos hagan cumplir el Cdigo
Alimentario Argentino en todo el territorio de la Nacin Argentina. b) Proponer la
actualizacin del Cdigo Alimentario Argentino recomendando las modificaciones que
resulte necesario introducirles para mantener su permanente adecuacin a los adelantos
que se produzcan en la materia, tomando como referencia las normas internacionales y los
acuerdos celebrados en el MERCOSUR. c) Recomendar requisitos, procedimientos y plazos
uniformes para ejecutar las distintas inspecciones y/o habilitaciones de establecimientos
y/o productos, su industrializacin, elaboracin, conservacin, fraccionamiento, y
comercializacin en todo el territorio nacional. d) Impulsar la puesta en funcionamiento,
tal como lo establece el Cdigo Alimentario Argentino, del Registro Nacional nico de
Productos y de Establecimientos. e) Impulsar el control coordinado de alimentos en bocas
de expendio a travs de las autoridades sanitarias integrantes del Sistema Nacional de
Control de Alimentos. f) Recomendar sistemas de Auditora para el cumplimiento de plazos,
procedimientos y requisitos dispuestos en el inciso c) del presente artculo. g) Recomendar
a las autoridades competentes integrantes del Sistema Nacional de Control de Alimentos, la
unificacin de sanciones, tasas y aranceles en todo el pas. h) Proponer al Secretario de
Poltica y Regulacin de Salud y al Secretario de Agricultura Ganadera, Pesca y
Alimentacin la actualizacin de los anexos del presente decreto. i) Proponer a los
organismos competentes del Sistema Nacional de Control de Alimentos la creacin de las
cabinas sanitarias nicas y recomendar los sitios aduaneros, puestos fronterizos o de
resguardo donde se instalarn las mismas. j) Promover la instrumentacin de mecanismos
de cooperacin entre organismos pblicos y/o privados, para alcanzar un efectivo control
sanitario de los alimentos. k) Colaborar con las representaciones argentinas en congresos,
convenciones, reuniones y eventos internacionales en materia alimentaria. l) Promover la
instalacin de una Base nica de Datos informatizada en la que se incorporen datos
correspondientes a la normativa vigente adoptada por los organismos que conforman el
Sistema Nacional de Control de Alimentos; los establecimientos, los productos, los envases,
los aditivos, los laboratorios autorizados para la realizacin de anlisis, las infracciones y
las sanciones impuestas, y otros datos que se consideren relevantes en el futuro. m)
Elaborar los dictmenes que le sean solicitados por los organismos nacionales o
provinciales integrantes del Sistema Nacional de Control de Alimentos. n) Solicitar
asesoramiento, de expertos nacionales o extranjeros, a los efectos del mejor cumplimiento
de las funciones asignadas por el presente decreto. ) Asesorar en el supuesto previsto en el
Artculo 37 del presente, cul es el organismo competente para ejercer la fiscalizacin que
corresponda. o) Promover principalmente, que las empresas productoras de alimentos y
bebidas, adopten y optimicen sistemas internacionales de autocontrol y/o logren
certificaciones internacionales de calidad. Asimismo se deber considerar un sistema de

320
Marichal, Maria Eugenia - 2014 -

El asesoramiento de la CONAL al sistema se concreta en


recomendaciones sobre aspectos tales como la unificacin de requisitos,
procedimientos y plazos para inspecciones y/o habilitaciones, los sistemas
de auditoras para controlar el cumplimiento de estos plazos y la
unificacin de sanciones, tasas y aranceles en todo el pas. Brinda apoyo
al sistema impulsando la generacin y/o implementacin de tres
herramientas de gestin: 1. el Registro Nacional nico de Productos y
Establecimientos, 2. la Base nica de Datos informatizada sobre la
normativa vigente elaborada por los distintos organismos del sistema, 3. y
ciertos mecanismos de cooperacin entre organismos pblicos y/o
privados para el control de los alimentos.
En lo que hace a la articulacin de los organismos pblicos entre s,
la CONAL debe impulsar el control de los alimentos en bocas de expendio
en forma coordinada entre las distintas autoridades competentes. En caso
de superposicin de controles de distintos organismos nacionales en un
mismo establecimiento, la CONAL asesora acerca del cual es el organismo
competente para ejercer la fiscalizacin discutida, y se pronuncia
emitiendo un dictamen, en base al cual los representantes de la Secretara
de Pol. y Reg. del Ministerio de Salud y Accin Social y de la Secretara de
Agric. Ganadera, Pesca y Alimentacin del Ministerio de Economa,
respectivamente, adoptan la decisin definitiva (art. 37 Dec. 815/99).
Las acciones de la CONAL no se limitan a arbitrar el accionar de los
restantes organismos pblicos del sistema, sino que tambin alcanza el
sector privado alimentario. Concretando el modelo neoliberal de las
reformas y las consecuentes propuestas de privatizacin del control de
alimentos y tercerizacin de tareas tradicionalmente a cargo del Estado,
la CONAL debe promover que las empresas productoras de alimentos y
bebidas adopten y optimicen sistemas internacionales de autocontrol y/o
logren certificaciones internacionales de calidad, generando un sistema de

estmulos y beneficios para las empresas que implementen tales sistemas y/u obtengan
dichas certificaciones (Art. 6, Dec. 815/99).

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estmulos y beneficios para las empresas que los implementen (art. 6, inc.
o, Dec. 815/99).
La CONAL tiene la obligacin de vigilar el sistema, velando para que
los organismos que lo integran hagan cumplir el Cdigo Alimentario
Argentino en todo el territorio de la Nacin Argentina (art. 6, inc. a, Dec.
815/99). Es el rgano estatal que actualmente se encuentra a cargo la
gestin del cumplimiento de la obligacin de seguimiento de la normativa
alimentaria. En este sentido, tiene facultades propositiv