Anlisis del fallo Molinos Ro de la Plata SA c/ provincia de Buenos Aires, s/accin

declarativa 10-02-09

Planteo de los hechos:

Molinos Ro de la Plata S.A, empresa que se dedica a elaborar productos alimenticios de
origen animal, entre otros, promueve demanda contra la provincia de Buenos Aires a fin de
obtener una declaracin de certeza respecto de la vigencia, validez y aplicacin del decreto
del Poder Ejecutivo Nacional 815/1999, que establece la competencia del Servicio Nacional
de Sanidad y Calidad Agroalimentaria (SENASA) para otorgar los registros de los productos
de origen animal de trnsito federal o interjurisdiccional.
Manifiesta que ha obtenido el registro y la autorizacin de los productos ante el SENASA,
por lo que tiene el derecho de comercializarlos en todo el pas sin perjuicio de que las
autoridades de las jurisdicciones de destino ejerzan la facultad de verificar sus condiciones
higinico-sanitarias y el control de rtulos.
No obstante ello, seala que la Direccin del Laboratorio Central de Salud Pblica provincial
(provincia de Buenos Aires) se niega a acatar el citado decreto pretendiendo efectuar a su
vez la propia registracin, arrogndose, de ese modo, funciones que se encuentran
exclusivamente encomendadas al organismo nacional y viola as los principios de
razonabilidad, seguridad, legalidad y el derecho de propiedad garantizados por la
Constitucin Nacional
Se plantea un conflicto acerca del mbito de las competencias de los Estados Nacional y
provincial en torno de la regulacin de productos alimenticios de origen animal de circulacin
nacional que se comercializan en ms de una jurisdiccin.
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Sobre esta base analizaremos, cules son las atribuciones de la Nacin, de la provincia y
cmo funciona el esquema de autorizacin y contralor de los alimentos.

El poder de polica, como atribucin del Estado de restringir el ejercicio y reglamentacin de

los derechos constitucionales, est distribuido entre la Nacin, las provincias y los
municipios (art. 75 inc.30 Constitucin Nacional)
Y, en el campo de las competencias entre la Nacin y las provincias, se pueden suscitar
conflictos. Por el principio general, le corresponde a las provincias, ya que es una potestad
que ellas se reservaron al constituirse la Nacin (recordemos que las provincias son
preexistentes) y, excepcionalmente, esta atribucin le cabe al gobierno Nacional cuando la
Constitucin Nacional la otorga implcita o expresamente . En otros casos se aluden a
facultades concurrentes, cuando ambas jurisdicciones concurren a regularla, pero en caso
de colisin, prevalecer el inters federal (ltimo prrafo del art. 75, inciso 30), dependiendo
de la clase de actividad que se est regulando.

Segn Marienhoff (1) en materia de polica sanitaria, ya se trate de sanidad animal o

vegetal, cuando el mal o plaga -aun si estuviere localizado en una provincia, o habiendo sido
originado en una de stas-, "puede" afectar a ms de una provincia (ejemplos: sarna ovina,
aftosa, garrapata ovina o bovina, filoxera, etc.), hay "concurrencia" de facultades entre la
Nacin y las provincias para legislar al respecto, dada la concurrencia de "fines" existente en
la especie. En tales supuestos, ambas pueden legislar simultneamente; pero si hubiere
incompatibilidad o conflicto entre esas leyes, va de suyo que, de acuerdo con el artculo 31
de la Constitucin, la supremaca le corresponder a las leyes de la Nacin. No debe
olvidarse que en estos casos -es decir que afecten a ms de una provincia o a la Nacin
entera- la potestad para legislar sobre polica sanitaria, animal o vegetal, constituye una
preeminente atribucin nacional.
Diversas normas legales sancionadas por la autoridad nacional, le atribuyen competencia a
la Nacin en materia de sanidad animal o vegetal cuando se trate de enfermedades o plagas
extendidas a ms de una provincia o que, aunque reveladas en una sola, ofrezcan el peligro
de propagarse fuera de ella.

En el orden nacional existe el Cdigo Alimentario Argentino

Ley 18284
18 de julio de 1969
Artculo 1
Declrase vigente en todo el territorio de la Repblica, con la denominacin de Cdigo
Alimentario Argentino, las disposiciones higinico sanitarias, bromatolgicas y de
identificacin comercial del Reglamento Alimentario aprobado por Decreto N 141/53,
con sus normas modificatorias y complementarias. El Poder Ejecutivo Nacional
ordenar el texto de dichas normas con anterioridad a la reglamentacin de la presente
Ley.
Artculo 2
El Cdigo Alimentario Argentino, esta Ley y sus disposiciones reglamentarias se
aplicarn y harn cumplir por las autoridades sanitarias nacionales, provinciales o de la
Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires en sus respectivas jurisdicciones. Sin
perjuicio de ello, la autoridad sanitaria nacional podr concurrir para hacer cumplir
dichas normas en cualquier parte del pas.
Artculo 3
Los productos cuya produccin, elaboracin y/o fraccionamiento se autorice y verifique
de acuerdo al Cdigo Alimentario Argentino, a esta Ley y a sus disposiciones
reglamentarias, por la autoridad sanitaria que resulte competente de acuerdo al lugar
donde se produzcan, elaboren o fraccionen, podrn comercializarse, circular y
expenderse en todo el territorio de la Nacin, sin perjuicio de la verificacin de sus
condiciones higinico-sanitarias, bromatolgicas y de identificacin comercial en la
jurisdiccin de destino.

Y el decreto 815/99 establece la competencia del Servicio Nacional de Sanidad y Calidad

Agroalimentaria (SENASA) :
Artculo 1 - Establcese el SISTEMA NACIONAL DE CONTROL DE ALIMENTOS, con el objetivo de asegurar el
fiel cumplimiento del Cdigo Alimentario Argentino.

Art. 2 - El SISTEMA NACIONAL DE CONTROL DE ALIMENTOS ser de aplicacin en todo el territorio de la

Nacin Argentina.

Art. 3 - El Cdigo Alimentario Argentino (CAA) es la norma fundamental del SISTEMA NACIONAL DE
CONTROL DE ALIMENTOS. Se incorporar al mismo toda la normativa vigente que haga a la elaboracin,
transformacin, transporte, distribucin y comercializacin de todos los alimentos para el consumo
humano.

Art. 4 - El SISTEMA NACIONAL DE CONTROL DE ALIMENTOS estar integrado por la COMISION NACIONAL
DE ALIMENTOS, el SERVICIO NACIONAL DE SANIDAD y CALIDAD AGROALIMENTARIA (SENASA) y la
ADMINISTRACION NACIONAL DE MEDICAMENTOS, ALIMENTOS Y TECNOLOGIA MEDICA (ANMAT). Las
Autoridades Sanitarias Provinciales y del Gobierno Autnomo de la CIUDAD DE BUENOS AIRES sern invitadas
a integrarse al SISTEMA NACIONAL DE CONTROL DE ALIMENTOS.

Art. 12. - El SENASA, en su calidad de ente autrquico de la Administracin Pblica Nacional, vinculado
al PODER EJECUTIVO NACIONAL a travs de la SECRETARIA DE AGRICULTURA, GANADERIA, PESCA Y
ALIMENTACION dependiente del MINISTERIO DE ECONOMIA Y OBRAS Y SERVICIOS PUBLICOS, ser el
encargado de ejecutar la poltica que el gobierno dicte en materia de sanidad animal y vegetal, y de
asegurar el cumplimiento del CAA, para aquellos productos que estn bajo su exclusiva competencia
enumerados en el Anexo I y II que forman parte integrante del presente decreto.

Art. 13. - El SENASA tendr las siguientes facultades y obligaciones en materia alimentaria, sin perjuicio de las
facultades y competencias que le otorga la legislacin vigente:
a) Concurrir en el mbito de su competencia para hacer cumplir el CAA, la Ley N 18.284 y sus disposiciones
reglamentarias, en cualquier parte del pas conforme lo dispone el Artculo 2 de dicha ley.
b) Velar en el mbito de su competencia por la inocuidad, salubridad y sanidad de los productos alimenticios, sus
subproductos y derivados, materiales en contacto directo con los mismos, las materias primas, envases, aditivos,
ingredientes y rotulado.
c) Registrar productos y establecimientos, y ejercer la fiscalizacin higinico - sanitaria en la elaboracin,
industrializacin, procesamiento, almacenamiento en los establecimientos y depsitos de los productos,
subproductos y derivados de origen animal de trnsito federal o internacional detallados en el Anexo I el presente
decreto. Asimismo, registrar y fiscalizar los medios de transporte en el rea de su competencia.
d) Ejercer la fiscalizacin higinico - sanitaria de los productos y subproductos de origen vegetal, en las etapas
de produccin y acopio, en especial deber fiscalizar que no sean utilizados en los lugares de produccin,
elementos qumicos y/o contaminantes que hagan a los alimentos no aptos para el consumo humano.
e) Ejercer la fiscalizacin higinico-sanitaria de los establecimientos que procesen productos primarios de origen
vegetal cuando ese procesamiento no sobrepase la etapa de transformacin que se consigna y establece en el
Anexo II del presente. Igual accin ejercer sobre los productos del mencionado anexo.
f) Ejercer la fiscalizacin de las normas higinico-sanitarias en las importaciones de toda clase de ganados,
carnes, pescados y aves, sus productos y subproductos, acondicionados o no para su venta directa al pblico y
cuyo acondicionamiento asegure o no una estabilidad y que corresponda a su estricta competencia, tal como se
especifica en el Anexo I del presente decreto. Estos controles se realizarn con carcter previo a su ingreso a
plaza.
k) Coordinar con las autoridades provinciales, el Gobierno Autnomo de la CIUDAD DE BUENOS AIRES y las
municipalidades, cuando corresponda, la fiscalizacin de los establecimientos que elaboren alimentos de origen
animal y/o vegetal para el consumo humano segn los productos establecidos en el Anexo I y II del presente
decreto.

Art. 16. - Las autoridades sanitarias de cada provincia, Gobierno Autnomo de la CIUDAD DE BUENOS AIRES y
municipios sern responsables de aplicar el CAA dentro de sus respectivas jurisdicciones.

Art. 18. - Las autoridades sanitarias de cada provincia y del Gobierno Autnomo de la CIUDAD DE BUENOS
AIRES, registrarn productos y establecimientos que soliciten autorizacin para industrializar, elaborar,
almacenar, fraccionar, distribuir y comercializar alimentos, con las excepciones dispuestas en el Artculo 13 del
presente decreto. Las autorizaciones se otorgarn segn los requisitos uniformes que se establezcan.

Art. 36. - Las habilitaciones, inscripciones, certificaciones de establecimientos, productos, transportes y depsitos
que otorgue un organismo nacional en el rea de su competencia, sern reconocidas y aceptadas por el otro y
no implicar mayores costos.
Asimismo, las habilitaciones de Establecimientos y Registro de Productos que como consecuencia de lo
dispuesto en el presente decreto hayan modificado su dependencia, sern reconocidos como vigentes sin
necesidad de reinscripcin alguna.

Asimismo, la clusula comercial art. 75, inciso 13 Constitucin Nacional: Reglar el

comercio con las naciones extranjeras y de las provincias entre s (atribuciones del
Congreso de la Nacin), procura evitar que las provincias entorpezcan, compliquen o
impidan las actividades econmicas interjurisdiccionales, adems dicha clusula tiene el fin
de dar una unidad al sistema federal. Adems este tema se ratifica con lo que dispone el
art. 126 de la Constitucin Nacional que prohbe a las provincias expedir leyes sobre
comercio o navegacin interior o exterior

Por ltimo la decisin provincial de la Direccin de Laboratorio Central de Salud Pblica del
Ministerio de Salud Pblica y Accin Social de desconocer el Decreto nacional 815/99 y
disponer la registracin de productos de origen animal en trnsito federal ya certificados por
el SENASA, con el pago de la certificacin exigida, choca con la legislacin nacional y
colisiona entre las dos facultades, conculcando el principio de supremaca federal
consagrado en el art. 31 de la Constitucin Nacional (Esta Constitucin, las leyes de la
Nacin que en s consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las potencias
extranjeras son la ley suprema de la Nacin; y las autoridades de cada provincia estn
obligadas a conformarse a ellas, no obstante cualquiera disposicin en contrario que
contengan las leyes o constituciones provinciales,)

(1)Marienhoff, Miguel S. TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Tomo IV,