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Servios Personalizados

Democracia formal, cultura poltica informal e capital social no Brasil

Marcello Baquero1

Departamento de Cincias Sociais. Universidade Federal do Rio Grande do


Sul

RESUMO

Este artigo analisa as distores tericas que surgem quando se examina o


processo e construo democrtica no Brasil unicamente por meio do
enfoque institucional. Esta abordagem no consegue explicar a ambigidade
entre o surgimento de uma economia de mercado e uma sociedade passiva e
desconada dos representantes eleitos e das instituies polticas. Tal
situao produz condies adversas para o fortalecimento democrtico e a
institucionalizao de uma cultura poltica participativa. Nesse contexto,
possvel desenvolver a capacitao poltica dos cidados via capital social
como dispositivo alternativo de cidadania? Os resultados aqui apresentados
no so muito alentadores a esse respeito.

Palavras Chave: democracia; cultura poltica; capital social; Brasil.

ABSTRACT

In this article we analyse the theoretical distortions that emerge when the
Brazilian democratic construction process is analyzed utilizing exclusively
the institutional approach. This approach does not explain the ambiguities
between the emergence of a market economy and a passive and distrustful
society of their elected o cials and political institutions. In that context,
adverse political conditions are produced that do not contribute for the
democratic strengthening and the institutionalization of a participative
political culture. The question to answer is: is it possible to develop political
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04/07/2017 Democracia formal, cultura poltica informal e capital social no Brasil

capacity of citizens through social capital as an alternative mechanism of


citizenship? The results of the data examined in this paper are not too
convincing.

Keywords: democracy; political culture; social capital; Brazil.

Introduo

Embora nos ltimos anos, no Brasil, tenha se institucionalizado uma linha


de pensamento que argumenta que vivemos um ciclo virtuoso da
democracia, com regras e procedimentos que regulam a vida poltica,
eleies regulares, pluripartidarismo e eleies transparentes, seria um
equvoco sugerir que uma teoria democrtica, assentada em aspectos
procedimentais, seja suciente para explicar a complexidade do processo
poltico. Embora novos padres de participao poltica tenham emergido, a
maior participao poltica formal no tem se traduzido em participao
social. Tal fato tem redundado no surgimento de uma produo
signicativa sobre o tema democratizao e poltica democrtica,
destacando-se, como uma questo central desses estudos, o papel do apoio
popular no futuro da democracia.

inegvel que os avanos na engenharia institucional so essenciais para a


construo de uma cultura poltica participativa, uma sociedade sem regras
est fadada ao caos e a prticas polticas deletrias para a democracia. No
entanto, atribuir um peso exclusivo a regras, instituies e procedimentos,
em detrimento da compreenso do papel que a histria, a cultura poltica e
o prprio ser humano exercem na congurao das representaes polticas
dos cidados, pode subestimar os obstculos existentes para alcanar uma
democracia plena. De maneira geral, os indicadores da democracia formal
so ambguos, pois, se aceitos como vlidos, sugeririam que a poliarquia
brasileira est mais consolidada do que nas naes da Europa Ocidental, na
medida em que tem resistido a rupturas ou retrocessos institucionais.

Nessa linha de anlise, de acordo com Morlino (2007, p.4), embora o


regime democrtico seja aceito globalmente, o problema mais srio e
importante diz respeito ao tipo de democracia, qualidade democrtica
vigente nos pases. Para esse autor, esta reside em trs fatores: nos
procedimentos, no contedo e no resultado. Para Molino, uma democracia
com qualidade uma boa democracia, a qual , antes de mais nada, um
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regime amplamente legitimado e, portanto, estvel, e com o qual os
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cidados esto plenamente satisfeitos. Nesse tipo de democracia, os


cidados mostram respeito e obedincia s regras vigentes (the rule of law).
Outro elemento fundamental da qualidade da democracia o grau de
envolvimento dos cidados na poltica. A democracia contempornea requer
uma cidadania ativa que se envolva na arena poltica via discusses,
deliberaes, referendos e plebiscitos, ou seja, por meio de mecanismos
formais e informais, sem que isso comprometa as instituies
convencionais de mediao poltica. H um consenso de que sem o
envolvimento popular no processo de construo democrtica ela perde em
legitimidade, mantendo simplesmente sua dimenso formal.

Organizaes internacionais como as Naes Unidas tm manifestado


preocupao pelo estado atual da democracia em pases em
desenvolvimento como o Brasil. O Relatrio do Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento, divulgado em abril de 2004, sustenta que "a
democracia no se reduz ao ato eleitoral, mas requer ecincia,
transparncia e qualidade das instituies pblicas, bem como uma cultura
que aceite a legitimidade da oposio poltica e reconhea e advogue pelos
direitos de todos" (p.23). Nesse sentido, o Relatrio prope que a
democracia seja examinada na sua dimenso social, na medida em que os
elevados ndices de pobreza e desigualdade social tm gerado, segundo
pesquisas realizadas nos ltimos anos (BAQUERO, 2000), o aumento da
desconana dos cidados das instituies polticas e seus representantes, o
que tem levado ao questionamento crescente de suas legitimidades. Isto
est corroborado no referido Relatrio, quando arma que existe um "risco
da estabilidade do prprio regime democrtico" (p.23).

Esta preocupao no surpresa para os que h muito tempo vm alertando


para a distoro da compreenso do processo democrtico fundado, nica e
exclusivamente, no enfoque da engenharia institucional. Tal advertncia
ocorria em virtude da constatao de que, no perodo da democratizao,
permaneceram vcios polticos tradicionais que contriburam para a
inecincia das instituies governamentais em responder s demandas da
populao, gerando predisposies das pessoas em no acreditar, e muito
menos conar, nas regras do contrato social vigente.

Nessa perspectiva, caracterizar um sistema democrtico de qualidade


depende, em grande parte, da forma como um pas tem encaminhado seu
processo de transio para a democracia. A este respeito, Carothers (2002)
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argumenta que as novas democracias so regimes hbridos que se situam


entre a democracia e o autoritarismo, materializados pela capacidade das
elites em se apropriar progressivamente dos recursos estatais, mesmo com
a existncia de uma oposio e instituies democrticas. Deste modo, as
elites se afastam da sociedade e se encapsulam no poder.

Presentemente, na linha da reexo sobre qualidade democrtica, uma das


principais preocupaes dos cientistas polticos se orienta no sentido de
tentar explicar o mau funcionamento dos regimes democrticos
considerando a dimenso social, pois, embora a economia mostre uma
razovel estabilidade e avanos na reduo da pobreza concomitantemente
ao crescimento econmico tenhm sido vericados, no se constata a criao
de estruturas sociais mais justas. Para Coraggio (2008), por exemplo, a
pobreza e a indigncia podem mudar seus nmeros momentaneamente,
porm, a tendncia da degradao da qualidade de vida continua.

Ao contrrio da situao na Europa, onde os dados indicam que houve uma


reduo dos nveis de desigualdade e da pobreza nas ltimas dcadas, tal
situao no se observa em pases em desenvolvimento como o Brasil, onde
a situao material da maioria da populao continua precria (Pier, 2006,
p.51), principalmente no que diz respeito queles segmentos localizados na
extrema pobreza. O crescimento econmico per se tem pouco potencial em
reduzir a pobreza no contexto de elevados ndices de desigualdade que
caracterizam o pas. De 1981 a 2004, o nvel de desigualdade no Brasil
manteve-se inalterado, embora com oscilaes em 1989, mas, na mdia, o
ndice de Gini foi de 0,574, em 1981, para 0,564, em 2004 (FERREIRA,
LEITE, LITCHFILED e ULYSSEA, 2006) e 0,509, em 2007 (Pasta do Governo
Brasileiro, 2008). Tal situao tem produzido, segundo alguns autores, um
preo elevado, que continua sendo pago pelos brasileiros em nome da
suposta modernizao econmica com base no mercado (TAVARES, 2002).

A classe mdia tem assumido o nus do pagamento da dvida social, por


meio de uma carga tributria brutal que inviabiliza a mobilidade social via
trabalho assalariado. De acordo com Neto e Coelho, a classe mdia no se
benecia da maioria dos programas de Lula, centrados nos pobres (NETO e
COELHO, 2008, p.83). Na mdia, pagam impostos elevados para o governo e
recebem, em troca, servios insucientes. O Estado tem se mostrado,
portanto, ineciente em proporcionar servios sociais adequados, alm de

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no conseguir erradicar as prticas de corrupo e de falta de tica na


distribuio de recursos pblicos.

Dentro deste cenrio, o objetivo deste artigo examinar o problema do


desempenho democrtico a partir de uma perspectiva diferente da
tradicional, a qual enfoca unicamente a dimenso institucional. O artigo
est estruturado em trs seces: a primeira examina o estado atual da
democracia brasileira; a segunda seo discute as possibilidades de
promover uma democracia plena em condies de crise econmica e
distributiva, e naliza, na terceira seo, avaliando o conceito de capital
social como dispositivo complementar que poderia auxiliar a promoo
democrtica. Nesta ltima seo, utilizamos dados das pesquisas dos
Estudos Eleitorais Brasileiros (ESEB), realizados em 2002 e 2006, e do Latin
American Public Opinion Project (LAPOP), realizado em 2007, com
amostras probabilsticas, no Brasil.

Situando o problema da democracia brasileira

A meta democrtica seria uma democracia ideal. Tocqueville sugeria que o


Estado ideal era uma democracia com perfeita igualdade e liberdade,
porm, alertava para os problemas potenciais de uma maior igualdade
poltica sem o adequado ambiente econmico, o que poderia, segundo o
autor, levar institucionalizao de uma tirania da maioria. Em outras
palavras, se as condies econmicas e sociais so desiguais, as
democracias que pretendem proporcionar maiores liberdade e igualdade
polticas poderiam gerar uma presso redistributiva excessiva, reduzindo a
proteo propriedade privada e distorcendo os incentivos para
empreendimentos individuais.

A relao que tem se estabelecido entre democracia, crescimento econmico


e bem-estar est longe de ser conclusiva. Para alguns autores, no h
evidencia emprica de que a democracia gere crescimento econmico
(PRZEWORSKI e LIMONGI, 1993). Para outros, a qualidade das
instituies que inuencia o desempenho econmico no longo prazo
(ACEMOGLU, JOHNSON e ROBINSON, 2001). Essas divergncias podem ser
atribudas ao que Dahl se referia como um problema de mensurao
democrtica, pois a democracia "tem diferentes signicados, para
diferentes pessoas em diferentes contextos e lugares" (DAHL, 2000, p.3).

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Existem, por exemplo, as chamadas teorias cticas sobre a democracia, as


quais enfatizam as decincias do governo representativo. Para Besley e
Coate (1998), a democracia pode se mostrar deciente quando permite que
vrios grupos compitam por inuncia poltica. Subjacente a este
posicionamento, est a idia de que o crescimento econmico pode ser
alcanado por sistemas no democrticos, e os que defendem esta postura
utilizam o sucesso econmico dos "tigres asiticos" para respaldar esta tese
(RODRIK, 2005). Do lado otimista, esto os que aderem s teorias
desenvolvimentistas da democracia, enfatizando o papel positivo que as
instituies representativas desempenham no crescimento econmico de
um pas (BOURGUIGNON e VERDIER, 2000). North contundente ao
armar que "a estrutura institucional mais favorvel e que se aproxima
dessas condies (ecincia do mercado no modelo neoclssico) uma
sociedade democrtica moderna com sufrgio universal" (NORTH, 1990,
p.87). Uma terceira linha de pensamento diz respeito inuncia que as
instituies coloniais tm no desenvolvimento econmico e poltico de uma
sociedade (ACEMOGLU, JOHNSON, ROBINSON e YARED, 2006). O problema
desta perspectiva terica diz respeito diculdade em operacionalizar
variveis do tipo herana colonial bem como instituies coloniais.

Nessa direo, Robert Dahl, um dos principais representantes da teoria


pluralista da democracia, postula que a democracia um ideal impossvel
de se realizar na prtica. O que existe, segundo ele, so "prticas reais" ou
"poliarquias", ou seja, combinaes de lideranas com controle dos no
lderes sobre os lderes, regimes cujos atos apresentam uma
correspondncia com os desejos de muitos de seus cidados durante um
longo perodo de tempo. O termo poliarquia inclui uma grande variedade de
organizaes que, se diferenciando entre si, so normalmente chamadas de
democracias. Algumas das caractersticas so: 1) que o controle das decises
governamentais sobre as medidas ociais corresponde aos funcionrios
eleitos; 2) os funcionrios eleitos so substitudos por eleies livres e
relativamente freqentes; 3) nessas eleies tm direito a votar
praticamente todos os adultos; 4) estes tambm tm direito a ocupar cargos
apresentando-se como candidatos; 5) os cidados tm o direito liberdade
de expresso; 6) tm acesso a diversas fontes de informao e 7) tm
direito a formar associaes polticas que buscam inuir no governo,
competindo nas eleies. Reetindo sobre este tema, Hayek (1960) j
argumentava que nos seus aspectos dinmicos e no estticos que o valor
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da democracia observado:
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"Da mesma forma que verdadeiro para a liberdade, os


benefcios da democracia se mostram somente a longo prazo,
podendo seus benefcios imediatos serem inferiores aos de outros
tipos de governo" (HAYEK, 1960).

A proposta de Dahl sobre poliarquia constitui-se ponto de referncia para


compar-la com o funcionamento atual deste tipo de regime no Brasil. Ao
mesmo tempo, me parece que somente desta forma possvel identicar
caminhos alternativos para direcionar a democracia em uma dimenso
substantiva, na medida em que o pressuposto de democracia ideal
contempornea costuma ser o mercado, ocidental e liberal, indo alm da
justicativa idealista de democracia que no consegue captar as realidades
que as novas democracias enfrentam, sobretudo em um futuro incerto. Nas
chamadas novas democracias da terceira onda, dentro das quais o Brasil se
insere, o mercado tem assumido papel central nas relaes econmicas,
polticas e sociais. No entanto, dentro do modelo de desenvolvimento
transnacionalizado, essas democracias coexistem com prticas polticas
tradicionais, as quais fragilizam as instituies, inacionam o poder do
presidencialismo propiciando uma relao assimtrica de poder entre o
legislativo e o executivo, e colocam a sociedade em uma situao de
subordinao que no permite a construo de uma cultura poltica
participativa e de natureza crtica. Estes fatores incidem diretamente no s
na qualidade da democracia, mas, sobretudo, colocam em xeque a
legitimidade e a credibilidade do sistema democrtico vigente.

Problematizar esses fatores para o Brasil pode proporcionar uma


compreenso mais realista da cultura poltica e da forma como os cidados
internalizam normas e crenas em relao poltica. Uma anlise realista
da democracia sugere que os cidados das novas democracias tm uma boa
compreenso dos ideais democrticos, porm tm predisposies negativas
em relao ao desempenho dos novos regimes, principalmente se
comparados com os do passado.

Embora as questes sociais tenham assumido publicizao e os ltimos


governos tenham mostrado preocupao, seus esforos ainda podem ser
considerados incipientes, agravados por uma incongruncia entre o modelo
econmico implementado e os anseios da sociedade. A economia com base
na lgica do mercado d nfase produtividade, competitividade e
insero internacional. Tal lgica, no entanto, vai na contramo de
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demandas societrias de maior participao na poltica. Nessa nova arena


poltica de articulao de interesses, a sociedade tem perdido espao, pois a
nova ordem social tem conseguido construir um novo controle de
dominao poltica que debilita as foras sociais como catalisadoras de
novas identidades coletivas com foras de presso no atendimento s suas
reivindicaes. Tal situao leva a que o Estado se mostre incapaz de criar
uma relao congruente entre os formuladores das polticas pblicas e os
recipientes de tais polticas. Acrescente-se que falta ao Estado redescobrir
sua relao com a sociedade em um contexto poltico mais amplo que vai do
local ao nacional e ao global e entender que esses trs nveis esto
estreitamente vinculados.

A referida incongruncia no tem possibilitado o surgimento e o


fortalecimento de uma cultura poltica cidad ativa. Na verdade, a aparncia
externa de uma democracia processual estvel no Brasil omite um sistema
poltico civil ainda frgil. Permanecem obstculos para realizar os objetivos
de igualdade e liberdade, pressupostos propostos pela democracia
processual, produzindo-se em relao a essas instituies uma
incongruncia entre instituies formais e predisposies atitudinais
negativas. A este respeito, Ames (2001) caracteriza a democracia brasileira
contempornea como uma nao onde a governabilidade se constitui em
um problema permanente. Esta armao est respaldada em duas
dimenses: (1) a ecincia do legislativo e do executivo na elaborao de
programas e polticas pblicas e (2) a inabilidade do governo em
implementar os referidos programas e polticas pblicas. Quando essas
dimenses no so resolvidas adequadamente, as atitudes e
comportamentos polticos das pessoas podem se dar na direo contrria ao
fortalecimento democrtico. Parte deste comportamento reside na herana
patrimonialista e clientelstica que se enraizou na cultura poltica brasileira
(Faoro, 1989). A materializao do clientelismo no contexto
contemporneo, segundo Carvalho, d-se quando "deputados trocam votos
por empregos e servios pblicos que conseguem graas a sua capacidade
de inuir sobre o poder executivo" (CARVALHO, 1998, p.86).

A hiptese bsica, portanto, de que, no Brasil, atualmente, temos uma


cultura poltica hbrida, que mistura dimenses formais procedimentais e
informais, de tradio histrica, onde as instituies polticas geralmente
carecem de credibilidade e, em alguns casos, de legitimidade. Para entender
por qu prevalecem essas caractersticas, necessrio
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percepo dos brasileiros a respeito dos principais problemas do pas,


tentando identicar se est em andamento uma institucionalizao de
valores ps-materiais. Caso isso se observe, sinalizaria a solidicao da
construo democrtica. Desse modo, imperativo compreender a lgica de
formao de crenas a respeito da poltica, uma vez que isto poderia gerar
subsdios compreenso do paradoxo que a democracia brasileira enfrenta
bem como super-lo, por meio, essencialmente, da formatao de uma
base normativa de apoio democracia e, ao mesmo tempo, criao de
capital social.

O contexto atual

Com o processo de globalizao, pressupunha-se que a integrao das


economias domsticas na economia global produziria a acumulao de
capital internacional e removeria as barreiras de comrcio e de
comunicao, lanando os pases em uma rota de crescimento,
prosperidade e desenvolvimento humano. No entanto, a realidade tem
mostrado que, longe das expectativas criadas pela globalizao, na maior
parte dos pases em desenvolvimento, como o Brasil, constata-se uma
tendncia ao empobrecimento, um debilitamento dos sistemas de apoio
social, crescimento das desigualdades, insegurana em relao ao futuro e o
crescimento da violncia. De acordo com Menon, "ao invs de eliminar ou
reduzir as diferenas, a integrao das economias nacionais ao sistema
global tem, ao contrrio, tornado essas diferenas mais aparentes e, de
muitas formas mais inaceitveis" (MENON, 2006, p.3).

Para muitos autores (TURNER, 1994), a dependncia contempornea dos


pases do mercado para resolver os problemas polticos, econmicos e
sociais constitui-se num ataque selvagem aos princpios da cidadania.
Desse modo, o Estado moderno se articula como unidade do mercado,
inuenciado pela transnacionalizao da economia, e sofre uma
transformao radical de suas funes econmicas, fragiliza sua soberania e
enfrenta a desgurao da democracia como forma de governo ligada sua
condio nacional (CELI, 2007). Isto ocorre em virtude de um paradoxo que
se estabelece, no s no Brasil, e que diz respeito constatao da
solidicao de um discurso que privilegia a democracia formal,
simultaneamente com a precarizao das condies de vida da populao. A
fragilidade das instituies representativas sugere um compromisso
ambivalente com a democracia, tanto por parte das elites, como, sobretudo,
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por segmentos majoritrios da populao brasileira. O prprio presidente


Lula deixou para trs uma retrica que defendia uma poltica Estado-
desenvolvimentista, assumindo posturas mais liberais de desenvolvimento,
da mesma forma que seu predecessor Fernando Henrique Cardoso tinha
feito.

Tal paradoxo cria uma situao histrica nica, na qual, parece-me,


estamos assistindo a um processo de deslegitimao ou desconsolidao
democrtica. Este processo se implanta em virtude do aumento da
violncia, praticada tanto por agentes estatais como no mbito privado,
cujos responsveis, apesar do restabelecimento democrtico, continuam a
se beneciar da impunidade e da imparcialidade da lei. Para Menendez-
Carrin, por exemplo, a maioria das democracias na Amrica Latina esto
longe de serem capazes de assegurar liberdade e justia para todos, apesar
da crescente incorporao de normas legais sancionadoras da discriminao
(MENENDEZ-CARRIN, 2003).

Nessas circunstncias, o processo de redemocratizao no pas no tem


conseguido eliminar vcios antigos da poltica. A expectativa de que a
chegada de governos de esquerda ou centro-esquerda daria um novo matiz,
com justia social s relaes sociais do pas no tem se materializado. O
sistema poltico implantado est longe de atender eqitativamente s
demandas sociais da maioria da populao. As esperanas produzidas pelo
processo de transio para a democracia no Brasil tambm no se
plasmaram. A histria tem mostrado que apesar deste aspecto
procedimental ser necessrio para comear a fortalecer o processo
democrtico, no suciente para falar em justia social, se por progresso
democrtico se entende a dimenso social. Para falar de um regime desta
natureza so necessrios outros elementos, por exemplo, possuir prticas
polticas participativas na cultura poltica da cidadania, simultaneamente
com a construo de uma rede institucional forte que regule a vida poltica
e que se constitua no espao por excelncia da tomada de decises. A
questo subjacente a esta preocupao diz respeito ao poder dos cidados
em desenhar as instituies que eles operam e no, simplesmente, reagir
mais ou menos passivamente a situaes dadas e impostas.

Trata-se, em ltima anlise, de avaliar se fatores culturais contribuem, ou


no, para o fortalecimento democrtico, produzindo mudanas atitudinais.
Nesse sentido, penso que um dos principais problemas que enfrentamos na
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anlise desta questo que, freqentemente, o contedo das reformas


importado e sua falta de relao com o cenrio que se examina gera
distores que, via de regra, se perpetuam, por no termos mecanismos de
scalizao efetivos e ecazes que atribuem um peso exagerado dimenso
econmica, em detrimento do progresso social.

Tais distores cam evidenciadas quando se analisa a evoluo dos


indicadores sociais no Brasil a partir de 1994. Por exemplo, constata-se que
os problemas sociais, a despeito do aumento da produtividade e do
crescimento econmico observados no pas, no tm sido resolvidos. Esses
indicadores no tm conseguido produzir redues signicativas e
duradouras da pobreza e da desigualdade social. A anlise de dados para o
Brasil, no que diz respeito mortalidade externa, revela que, de 1991 para
2000, a taxa de homicdios para a faixa etria de 15 a 24 anos aumentou em
95%. Igualmente, as desigualdades por gnero no tm sido plenamente
resolvidas, pois, apesar de avanos signicativos, as mulheres continuam a
ter remuneraes inferiores s dos homens, mesmo com nveis iguais de
escolaridade. No que diz respeito varivel raa, de acordo com a Sntese de
Indicadores do IBGE para 2003, constatou-se que as mulheres negras
brasileiras apresentam os piores indicadores sociais em qualquer aspecto
que se analise.

Na perspectiva de desigualdades regionais, o nordeste continua


apresentando as piores condies de vida, principalmente, nos indicadores
materiais. Estes dados conrmam que o Brasil detentor de um dos ndices
mais elevados de desigualdade no mundo (LONDOO, 1995), a despeito de,
em 2006, ter havido uma reduo da desigualdade social, bem como uma
diminuio da populao que vive abaixo da linha da pobreza, de 22,8%
para 19,3%. preciso ressaltar tambm que, apesar de o Brasil ter
alcanado um ndice de desenvolvimento humano (IDH) de 0,800, o pas
baixou sua posio no ranking mundial deste ndice, indo da 69 para a 72
posio. De acordo com Neto e Coelho, isto sinaliza que outros pases
aproveitaram melhor a conjuntura favorvel da economia mundial (NETO e
COELHO, 2008, p.81).

Tal fato corroborado por Mussi e Afonso (2008), para quem, comparado
com a Amrica Latina, que cresceu economicamente 26,5% no perodo de
2002 a 2007, o Brasil mostrou um crescimento menor. De maneira geral, a
situao social est longe de ser equacionada, pois o ndice de crescimento
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econmico, embora tenha passado de 2,9%, em 2006, para 5,19%, em


2007, est longe de sanar o dcit social histrico que se acumulou e no
consegue garantir uma melhor qualidade de vida para as pessoas,
principalmente se leva em conta que tambm os ndices de inao deram
um salto signicativo de 3,83%, em 2006, para 7,75%, em 2007 (IGP-M,
2008). O retorno da inao em escala internacional, em virtude do
aumento dos preos dos comodities, no somente est afetando o preo do
petrleo, mas, sobretudo o preo dos alimentos, o que poder ter
conseqncias negativas para o processo de construo democrtica do
pas.

Essa situao, de acordo com alguns autores (MUSSI e AFONSO, 2008,


p.149), produz uma nica certeza em pases como o Brasil: uma profunda
incerteza. Atualmente, portanto, existe mais desigualdade social,
precarizao do trabalho, mais frustrao e uma maior descapitalizao.
Mesmo que a dvida externa tenha sido equacionada, a dvida interna tem
crescido linearmente, produzindo os efeitos j conhecidos de
empobrecimento e de excluso social da populao. Nestas circunstncias,
as mudanas mais recentes de reestruturao da economia, no Brasil,
ocorrem num contexto em que, para a maioria da populao, a cidadania
no signicou a completa integrao da massa de trabalhadores ao regime
salarial estvel, em que a pobreza se constitui num fenmeno estrutural de
massa e no numa questo residual ou emergente, e em que esse estado de
pobreza tambm est associado a diculdades de acesso a inmeros
servios urbanos e sociais. Embora os indicadores disponveis para
examinar a desigualdade social se dem com base no coeciente de Gini, e
as percentagens de riqueza que concentram grupos da populao, o Brasil
o pas que, na segunda metade do sculo XX, aumentou a desigualdade
(Gini, 6,6% no perodo 1960 a 1997) e a concentrao de renda nos setores
mais ricos (os 20% mais ricos concentraram renda no perodo de 1960 a
1990 em uma mdia de 62%, enquanto para os 20% mais pobres foi de
2,7%) (PIER, 2006, p.35).

Nesse contexto, apesar de alguns avanos na economia e no campo da


poliarquia, o Brasil continua a experimentar uma situao precria nos
campos social e econmico. No campo social, tal crise se materializa na
desigualdade de oportunidades na educao, sade, moradia e qualidade de
vida para as pessoas. Tambm se institucionalizou o que se denomina
"pobreza dura", a qual caracteriza uma situao da pobreza
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04/07/2017 Democracia formal, cultura poltica informal e capital social no Brasil

exclui, permanentemente, um segmento da populao que no dispe de


recursos (sade, educao e informao) exigidos para ter acesso s
oportunidades geradas quando existe crescimento econmico. Acrescente-
se a essa situao o surgimento de uma nova categoria de cidados que se
incorpora aos excludos.

Este segmento, oriundo da classe trabalhadora, tem experimentado um


crescimento signicativo, pois inexistem mecanismos, via polticas
pblicas, que os requaliquem para o novo contexto de mercado e os
protejam com salrio-desemprego durante a poca deste treinamento.
Nessas condies, escapar da pobreza se torna uma tarefa difcil.

Presentemente, em virtude da no alterao do modelo de mercado que


privilegia a estabilidade procedimental em detrimento da estabilidade
societria, continuando, nesse cenrio, a penalizar a classe mdia, as
possibilidades de construir uma democracia socialmente justa remota.
Para Solt, por exemplo, a desigualdade econmica deprime o interesse, a
discusso e a participao poltica, particularmente dos setores mais pobres
(SOLT, 2008, p.48).

Essa situao, em minha opinio, tem agravado a crise poltica latente que
o pas vive atualmente, camuada pela idia de que vivemos uma
estabilidade econmica e poltica. O que se observa a solidicao de uma
democracia mnima, a qual explicaria a situao que se apresenta nas
transies, desde regimes no democrticos at formas democrticas de
governo, nas quais justicar-se-ia a idia do "mnimo indispensvel" a
considerar na hora de negociar com antecessores que no tm feito da
democracia sua prtica de governo (DAHL, 1997).

Porm, conceber a democracia nessa dimenso pode gerar a idia de que,


uma vez estabelecida a democracia formal, a sociedade resolver todos seus
problemas. No entanto, a realidade tem mostrado algumas questes,
particularmente no mbito social, que a democracia processual no tem
conseguido resolver, fazendo com que o poder invisvel do Estado governe
alm da vontade popular.

Essa situao motivou a reintroduo da questo social na agenda da


democratizao no Brasil, colocada em posies privilegiadas nos ndices
que medem a democracia (PNUD, 2004; WEHR, 2007). Porm, mesmo no
relatrio do PNUD (2004), constata-se que a ausncia da dimenso social
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erode a legitimidade democrtica. No entanto, as anlises e propostas


continuam a ser dominadas pelo enfoque institucionalista (BURCHARDT,
2008).

A percepo das virtudes da democracia formal pode ser explicada pelo fato
de que nas pesquisas sobre os processos democrticos tem preponderado o
estudo das democracias estabelecidas, onde a estrutura governamental e a
natureza do regime no esto em questo para os cidados. Pode haver
desconana em relao s instituies polticas e oposio a polticas
pblicas, mas no existem predisposies estruturais para mudar o regime
democrtico vigente.

No caso das novas democracias que esto em processo de construo e


solidicao, ao contrrio, a natureza, a identidade e a sobrevivncia do
regime so questes essenciais. Tal requisito coloca, na agenda da
democracia brasileira, a necessidade de promover esforos que gerem o
apoio dos cidados aos princpios democrticos e reforma estrutural e
permanente, como nas democracias consolidadas.

Quando isso no ocorre, o Estado perde em transparncia. Por exemplo, as


decises que se tomam no so publicadas, persistem prticas clientelistas,
a fora das corporaes e dos lobistas aumenta, podendo, assim, debilitar o
regime democrtico at torn-lo pouco representativo do interesse geral.
Esta crise se materializa na medida em que o sistema poltico no consegue
resolver, por meio de ajustes e pelas instituies convencionais da
democracia representativa, suas contradies. Neste contexto, o quadro
scio-institucional mostra-se incapaz de resolver os dilemas que o sistema
produz, apesar das polticas de ajuste estrutural e das polticas sociais
compensatrias que se implementam.

Desta forma, a crise est fundamentada em duas questes bsicas. A


primeira a contradio entre acumulao e democratizao, a qual se
inscreve na prpria natureza do capitalismo perifrico que viabilizou uma
retrao da ao estatal nas inverses e no gasto social com um impacto
muito forte nas classes populares. Isto ocorre porque no momento em que o
Estado se retira do gasto social ningum assume os servios de sade,
educao e a manuteno de uma infra-estrutura, piorando a qualidade
destes. Assim, a democracia reduz-se a um sistema de liberdades
econmicas em benefcio da acumulao privada.
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04/07/2017 Democracia formal, cultura poltica informal e capital social no Brasil

Uma democracia concebida nesses termos acaba sendo compatvel com a


degradao das maiorias, com a fome, com o desemprego, com a doena e
com uma queda na qualidade de vida da maioria dos cidados. Um aspecto
colateral deste tipo de democracia, como foi dito, o impacto negativo nas
classes mdias, gerando sua diminuio quantitativa e qualitativa, a
despeito da implementao de dispositivos que tentam diminuir estes
impactos negativos. No caso brasileiro, por exemplo, a expanso de crdito
foi facilitada por iniciativas do governo de ampliar o acesso e reduzir os
custos dos emprstimos bancrios. No entanto, apesar da economia de
crdito ter se institucionalizado de maneira signicativa, atenuando, de
alguma forma, a situao da classe mdia, no se pode considerar que ser
algo permanente, em virtude da ainda presente fragilidade do pas a
oscilaes do mercado internacional, que j comeam a se manifestar no
aumento dos ndices de inao.

Desse modo, no por acaso, a dimenso social tem sido uma das
caractersticas mais enfatizadas, nos ltimos anos, nas anlises sobre a
democracia no Brasil. Embora tenha se constatado um avano signicativo
no gasto social, principalmente oriundo do aumento da presso tributria e
de um bom momento econmico, mantendo a economia e o consumo
aquecidos, a percepo generalizada da populao de que isto
insuciente. O bom momento econmico revela tambm a falta de
capacidade do Estado em atender s demandas de mais direitos
econmicos, sociais e culturais, em virtude da falta de recursos, da
regressividade de suas polticas ou da incapacidade de oferecer os servios
essenciais demandados pela sociedade. Nessas circunstncias, o tipo de
cultura poltica que se instala no pas tende a reproduzir vcios e prticas
deletrias para o fortalecimento democrtico e para uma coeso social mais
slida. Nesse contexto, torna-se necessrio rever os conceitos tradicionais
de democracia no pas com o objetivo, segundo Sen (2003), de fomentar
mais democracia. Em sntese, pode-se dizer que, em alguns aspectos, a
democracia brasileira exibe ganhos signicativos, principalmente como
modelo de transmisso de poder. Porm, necessrio pensar um modelo
diferente, que incorpore as dimenses subjetivas com vistas a fortelecer a
democracia. Dois desses elementos so a cultura poltica e o capital social.

A cultura poltica hbrida

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A base da discusso a respeito do estado atual da democracia brasileira


reside na sua incapacidade de materializar polticas pblicas ecientes e
ecazes. A maior parte das iniciativas de combate desigualdade social
acaba se transformando em polticas assistencialistas que no alcanam o
objetivo inicial de gerao de igualdade social. Os programas e polticas
focados diminuem a pobreza, mas no transformam a sociedade. preciso
repensar os modelos de nanciamento e de gasto pblico para que os
setores mais necessitados disponham de um tratamento integral e no
meramente uma assistncia social.

Esta situao tem produzido a emergncia de predisposies atitudinais de


carter negativo nos brasileiros. Vericam-se elevados ndices de ceticismo
poltico sobre a poltica democrtica. Surge, nesse contexto, uma relao
complexa entre as instituies polticas e suas prticas e o sentido e
interpretao que os cidados do vida poltica. A incongruncia entre a
dimenso institucional e a prtica poltica tem desembocado naquilo que se
convencionou chamar de informalizao da vida poltica (PACHANO, 2003).

A informalizao do campo poltico institucionalizou o debate normativo a


respeito dos mritos relativos da democracia representativa em relao
democracia direta (GERBER, 1999). Ao mesmo tempo, a popularizao da
democracia direta deriva das decincias e fragilidades dos mecanismos e
organizaes convencionais de mediao poltica.

Nesse contexto, na poltica contempornea, so mantidos velhos vcios de


fazer poltica com instituies "modernas" produzindo uma ambigidade
do signicado do "fazer poltica", pois, em muitos casos, no se sabe se a
crise de mediao poltica fruto da prtica poltica ou das instituies
democrticas. De fato, tendo em vista a histria do Brasil, essas duas
dimenses esto interligadas.

Desse modo, a presena de crises polticas, e sua no soluo denitiva,


alimenta a longo prazo uma crise da democracia que se manifesta no
desapego dos cidados aos princpios democrticos e na desconana em
relao s instituies democrticas. As instituies formais seguem e
aplicam procedimentos democrticos, porm suas prticas lhes do outro
sentido, indo de encontro s exigncias normativas explicitadas na teoria.
Nessas circunstncias, se produz um paradoxo onde a institucionalidade
democrtica adquire estabilidade, mas geralmente carece de legitimidade.
No caso brasileiro, as instituies polticas geram incentivos
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-62762008000200005&lng=pt&tlng=pt que encorajam 16/36
04/07/2017 Democracia formal, cultura poltica informal e capital social no Brasil

os polticos a maximizar seus ganhos pessoais e a se concentrar em troca de


favores, manchando sua imagem e, conseqentemente, o regime, aos olhos
dos cidados (AMES, 2001, p.4).

De maneira geral, quando a credibilidade e a legitimidade do regime so


colocadas em xeque, h uma perda dos elementos de coeso social
(valorizao de valores nucleares da democracia), estabelecendo uma lgica
poltica reduzida disputa de poder, concomitantemente a uma perda de
funcionalidade dos partidos, particularmente no que se refere ao
desempenho de suas funes de representao.

Na ausncia de uma sociedade civil vibrante e participativa, os cidados


geralmente recorrem a mediadores privados, margem das instituies
tradicionais de mediao poltica, principalmente os partidos. Isto ocorre
porque, de maneira geral, o Brasil pode ser caracterizado como uma
sociedade de massas, superimposta a uma congurao estrutural de
carter patrimonialista. Em uma sociedade deste tipo, o Estado detm
praticamente o poder absoluto na determinao das polticas pblicas e a
sociedade tem um papel insignicante, decorrente de um processo histrico
onde aquele se estruturou antes desta. Ao reetir sobre este tema, Carvalho
resgata a evoluo do Estado na estruturao da cidadania no Brasil,
argumentando que a cidadania formatada a partir do Estado e no da
sociedade civil, existindo, portanto, no uma cidadania, mas uma estadania
(CARVALHO, 2004, p.61).

Nessa situao, no existe soberania domstica, onde os cidados possam


ecientemente inuenciar as decises governamentais que os afetam. A
este respeito, Petras e Veltmeyer armam que:

"(...) la inuencia creciente de actores e instituiciones


internacionales poderosos, como las agencias de cooperacin
para el desarrollo, el Fondo Monetrio Internacional (FMI) o los
mercados nancieros globales debilit el peso de los derechos
locales de participacin poltica" (PETRAS e VELTMEYER, 2001,
p.88).

Em tal contexto, o Estado, mesmo sendo democrtico, no est submetido a


regras ecientes de scalizao e muito mais responsivo s presses
externas do que s demandas internas, razo pela qual os investimentos
sociais no correspondem adequadamente s necessidades da populao. As
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04/07/2017 Democracia formal, cultura poltica informal e capital social no Brasil

instituies convencionais de mediao poltica no conseguem


desempenhar tal funo, tornando-se alvos da hostilidade dos cidados.
Salazar (2001), referindo-se ao caso mexicano, porm, em minha opinio,
aplicvel ao Brasil, arma que:

"Los partidos actuales se comportan como las empresas


electorales de una vieja clase poltica que sirven como arenas para
el reparto del poder y gestin de intereses particulares. Postulan
los atributos personales de los candidatos, no sus posiciones ni
programas. La competencia se rige por las reglas de la
mercadotecnia, los candidatos se venden como productos no
como portadores de proyectos. La elevada inversin en las
campaas publicitarias es requisito ineludible y factor de peso en
los resultados electorales. La demagogia y la propaganda son
moneda corriente, inpunes, hasta el momento. Los liderazgos
personales cercanos al caudillismo son muy prolongados. Los
partidos son organizaciones verticales, corporativas,
burocrticas, que no rinden cuentas a sus militantes ni a la
sociedad" (SALAZAR, 2001, p.2).

A partir dessa perspectiva, possvel conjeturar que o tipo de cultura


poltica que tem se estabelecido no Brasil ao longo de sua histria se
caracteriza pela internalizao e naturalizao, por parte dos cidados, da
inecincia e da pouca importncia atribuda s instituies da democracia
representativa. Se por cultura poltica se entende a existncia de valores e
crenas que predominam em uma sociedade (ALMOND e VERBA, 1965),
ento os dados, divulgados por pesquisas de opinio poltica (ESEB, 2002;
2006; Latinobarmetro, 2004 - 2006), revelam uma dimenso estrutural de
negao da poltica na sua forma convencional e polirquica.

Nesse sentido, possvel argumentar que existe uma relao causal


recproca permanente entre instituies decientes que no produzem
cidados com predisposies democrticas e estes, por sua vez, distanciam-
se e mostram desapego por essas instituies por no acreditarem nos seus
objetivos e desconarem de suas intenes.

No caso brasileiro, portanto, a construo de representaes sobre a


democracia se d num sentido negativo, inuenciado por uma memria
emprica que no proporciona credibilidade aos partidos, governo ou
legislativo e que, com o tempo, materializa-se numa
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-62762008000200005&lng=pt&tlng=pt memria coletiva de 18/36
04/07/2017 Democracia formal, cultura poltica informal e capital social no Brasil

desvalorizao da poltica fundamentada em procedimentos ou mtodos.


Igualmente, o fortalecimento do executivo no Brasil tem ocorrido em
detrimento do Congresso (FIGUEIREDO e LIMONGI, 1995). De acordo com
Neto e Coelho, as crises ligadas corrupo, nos ltimos trs anos,
mostram como o desprezo, "por parte do Executivo, do Legislativo pode ser
corrosivo para a democracia, na medida em que deslegitima e desmoraliza
esta instituio e sem a qual a prpria noo de democracia perde sentido"
(COELHO e NETO, 2008, p.99).

Em sntese, o quadro atual da democracia brasileira sinaliza as diculdades


que o governo enfrenta na aplicao de polticas pblicas em um ambiente
de desconana que signica distanciamento, indiferena, falta de
reciprocidade e de solidariedade social. Um ambiente com essas
caractersticas dicilmente conduz ao fortalecimento e muito menos
consolidao de uma cultura poltica democrtica (entendida na sua
dimenso social). Nesse cenrio, um componente postulado como
mecanismo ou instrumento para fortalecer a democracia o capital social.

Capital Social

Uma dimenso que resultou do processo de redemocratizao no Brasil foi a


reformulao do Estado, que, em virtude da grande dvida social, voltou-se
para o estabelecimento de mecanismos para sanar esse dcit.

Entre os aspectos principais do novo perl do Estado esto: um processo de


descentralizao, repassando responsabilidades para estados e municpios a
partir da Constituio de 1988; a tentativa de melhorar a burocracia estatal;
a implementao de dispositivos de scalizao das instituies e gestores
pblicos; combate a prticas de corrupo; o incentivo participao
poltica mais protagnica dos cidados e uma sociedade plenamente
mobilizada com capital social.

A crise econmica que se mantm nas novas democracias, caracterizadas


pela pobreza e pela desigualdade social, estimulou o interesse nas redes
sociais informais como mecanismo complementar para buscar solues a
estes problemas. As redes sociais passaram a ser vistas como dispositivos
estratgicos de solues sociais. Os pobres, principalmente, foram
considerados o alvo principal do fortalecimento dessas redes naquilo que se
convencionou chamar de capital social, na medida em que se considerava
que a coeso comunitria poderia assegurar um desenvolvimento social e
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econmico onde antes o Estado tinha fracassado. Nessa direo, as ltimas


dcadas tm mostrado, por exemplo, a proliferao de organizaes no-
governamentais, associaes comunitrias, de proteo ao consumidor, de
direitos humanos, muitas delas criadas da base, por iniciativa dos prprios
cidados.

De acordo com dados do Instituto de Servio Global da Universidade de


Washington (2004), h atualmente na Amrica Latina cerca de um milho
de organizaes da sociedade civil (OSC) que atuam, principalmente, nos
campos da dimenso social: moradia, sade, educao, segurana, direitos
humanos, desenvolvimento comunitrio, empoderamento cidado,
capacitao prossional dos excludos, meio ambiente, participao social e
capital social. Estas organizaes so consideradas como catalisadoras de
capital social, principalmente para as camadas mais pobres, dotando-as de
capacidade mobilizadora via ao coletiva para assegurar um
desenvolvimento social comunitrio mais incidente nas suas vidas,
particularmente onde o Estado tem fracassado.

Essas redes podem ser ativadas para facilitar a ao coletiva que seja
benca no somente para os indivduos, mas, sobretudo, para as
comunidades. Dessa forma, o capital social um fator chave para explicar a
persistncia de economias locais num contexto de globalizao, pois, em
alguns casos, ele mais importante do que a renda enquanto determinante
de bem-estar.

A despeito das crticas que tm sido feitas ao conceito de capital social, este
termo se institucionalizou com base em evidncia emprica e com esforos
que buscavam delimit-lo. Nessa direo, trs formas de capital social tm
sido identicadas, a saber: encapsulamento (bonding), de ponte (bridging)
e de conexo (linking). Estas dimenses tm sido teis na compreenso das
fontes e resultados do capital social. O primeiro tipo de capital social, de
encapsulamento, diz respeito ao capital social que emerge das relaes
intra-grupo. Este tipo de capital, segundo Putnam (2000), proporciona as
bases sociais e psicolgicas que as pessoas desse grupo necessitam para
enfrentar as diculdades do cotidiano. No lado negativo desta dimenso,
pode-se gerar um processo de excluso daqueles que no fazem parte do
grupo. Por sua vez, o capital social entre-grupos (bridging) se refere aos
esforos das comunidades em estabelecer comunicaes horizontais para
resolver o dilema da ao coletiva. Finalmente, o capital social do ponto de
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vista do estabelecimento de contatos verticais (linking) se refere s relaes


que se produzem entre estratos diferentes de riqueza e status. Este tipo
fundamental para abrir canais de comunicao com as instituies formais
alm da comunidade e que proporcionam, tambm, o desenvolvimento
econmico e bem-estar comunitrio.

Um dos aspectos fundamentais que do tangibilidade ao conceito de capital


social o contexto em que utilizado. Quer dizer, exige do pesquisador um
tratamento mais estratgico do que abstrato do termo, pois preciso
operacionalizar capital social em conexo com contextos especcos e que
vo ao encontro de polticas pblicas e objetivos governamentais. Trata-se,
fundamentalmente, de transformar o conhecimento em ao. Por essa
razo, o conceito de capital social considerado o mais importante a
emergir das cincias sociais nos ltimos cinqenta anos (HALPERN, 2005,
p.1), na medida em que se constitui em um meio para um m e no um m
em si mesmo. Enquanto meio, facilita o acesso a vrias formas de recursos
ou apoio atravs das redes de relaes sociais. Este processo facilita
alcanar os objetivos mais amplos das polticas, tais como a reduo da
pobreza e da excluso social.

O interesse a respeito de capital social deriva de duas dimenses. Em


primeiro lugar, para os gestores pblicos, este conceito, de alguma
maneira, resgata a dimenso social nas anlises predominantemente
econmicas da realidade contempornea. Nessa perspectiva, capital social
visto como o elo mais humano que faltava quando se aplicavam modelos
econmicos de mercado.

A segunda fonte de interesse advm da proliferao de pesquisas sobre esta


temtica na comunidade acadmica. Capital social tem sido associado a uma
melhor qualidade democrtica (JEFF, 2003), a uma participao poltica
mais protagnica (KLIKSBERG, 2006), ao desenvolvimento econmico
(ROBINSON, 2006) e educao (BAQUERO, 2006).

Nesse contexto, as redes s quais um indivduo pertence ou se envolve no


cotidiano (amigos, colegas, igreja, sindicatos, associaes desportivas,
partidos polticos, entre outros) so fatores que incidem na identicao e
produo de capital social.

Do ponto de vista do desenvolvimento democrtico, uma participao mais


conseqente dos cidados considerada essencial, a qual, pressupe-se,
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deriva da intensidade com que um indivduo se envolve em associaes


formais ou informais e redes. A hiptese bsica que quanto mais uma
pessoa participa de redes e associaes, maiores as possibilidades de
desenvolver virtudes cvicas que tangibilizem o bem coletivo. Existe
evidncia emprica que mostra a existncia de capital social na promoo de
cidados ou consumidores mais efetivos da poltica, na medida em que
mostram que a existncia de estruturas comunitrias fortes est associada,
no s promoo do desenvolvimento e da participao comunitria, mas
tambm ao apoio a polticas pblicas governamentais. As experincias mais
emblemticas desse fenmeno na Amrica Latina advm das experincias
de Villa El Salvador no Peru; das feiras de consumo popular na Venezuela e
do oramento participativo em Porto Alegre (KLIKSBERG, 2000).

Essas referncias sugerem que capital social pode incidir na promoo de


instituies mais conveis, mas isso no signica que o contrrio no
possa ser verdadeiro, ou seja, que aes governamentais e instituies
ecientes e ecazes no possam contribuir para a criao de capital social.
O problema que, no caso brasileiro, o governo no parece disposto a abrir
sua estrutura de oportunidades polticas, desvalorizando, neste sentido, as
suas prprias instituies e gerando, paradoxalmente, a necessidade de
produzir capital social oriundo da sociedade lato sensu para melhor-las.

O avano democrtico e a promoo do dilogo em bases eqitativas


pressupem que os atores sociais estejam em igualdade de condies
poltico-jurdicas. Na medida em que na realidade isto no se constata, o
capital social emerge como categoria que capacita os setores mais
desfavorecidos a participar na arena poltica com mais eccia na defesa
dos seus interesses. Capital social, nesta perspectiva, auxilia a garantir que
a participao dos setores mais pobres seja levada em conta pelos gestores
pblicos, fomentando a eccia interna dos cidados. Segundo Cohen
(1995), este processo atenua os efeitos das assimetrias de poder existentes.
A implicao deste processo na conceituao de democracia no pas que
amplia sua abrangncia para alm da igualdade poltico-jurdica,
incorporando a incluso social dos cidados. Trata-se, portanto, segundo
Cohen, de uma democracia social, que no tem apenas um carter corretivo
do sistema existente, mas que dispe de um importante potencial para
realizar reformas destinadas a modicar os fundamentos bsicos da ordem
social.
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Nessas circunstncias, no caso de pases como o Brasil, a questo de


causalidade entre democracia e capital social ou vice-versa est longe de
ser conclusiva e, de fato, inuenciam-se reciprocamente. O valor da
discusso de capital social reside na possibilidade de tangibilizar seus
resultados para a melhoria da governana democrtica, onde instituies e
valores culturais subjetivos precisam ser avaliados e implementados
concomitantemente.

As experincias de constituio de capital social no Brasil, particularmente


o Oramento Participativo (OP), tm servido como modelo para ser emulado
em outros contextos. Milhares de iniciativas nesta regio, cujo objetivo
alcanar o desenvolvimento e participao comunitria via promoo de
conana recproca, ou seja, capital social, tm proliferado.

Assim, a despeito das diferentes denies de capital social, Halpern (2005)


sugere que:

"Societies are not composed of atomized individuals. People are


connected with one another trough intermediate social structures
- webs of association and shared understandings of how to
behave. This social fabric greatly a ects with whom, and how, we
interact and cooperate. It is this every day fabric of connection
and tacit cooperation that the concept of social capital is intended
to capture" (HALPERN, 2005, p.3).

No Brasil, a idia da necessidade de criar mecanismos que incidam em uma


maior integrao entre Estado e sociedade e entre os cidados no nova.
Por exemplo, Celso Furtado (1982), na sua reexo a respeito do
desenvolvimento econmico no Brasil, defendia a necessidade de polticas
de incluso social e de dispositivos que estimulassem uma convivncia mais
pacca e orgnica entre os cidados. Tal preocupao tambm estava
dentro dos estudos de Milton Santos (2005), que defendia ser necessria
uma maior participao dos cidados no processo de tomada de decises e
na scalizao dos gestores polticos. Talvez a principal referncia a
respeito da importncia de criar mecanismos de envolvimento mais
protagnico dos cidados por meio de processos de mobilizaes
emancipatrias tenha sido Paulo Freire (1970). Desse modo, embora sem
utilizar explicitamente o conceito de capital social, h, na tradio das
cincias sociais brasileiras, o reconhecimento da imperatividade de se
promover o fortalecimento dos laos sociais entre os
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0104-62762008000200005&lng=pt&tlng=pt cidados na busca de 23/36
04/07/2017 Democracia formal, cultura poltica informal e capital social no Brasil

benefcios coletivos no nvel macro ou micro, bem como para produzir uma
melhor governana. A natureza causal que conecta capital social e
desempenho governamental desenvolvida por Boix e Posner (1995, 1998).
Para os autores, o capital social pode:

1) tornar os cidados consumidores sosticados da poltica e


oferecer canais por meio dos quais suas demandas possam ser
articuladas;

2) tornar os burocratas mais cooperativos entre si;

3) promover a virtude na cidadania, saindo de uma dimenso


individualista para uma orientao comunitria, produzindo
cidados mais obedientes s leis e, portanto, facilitando a
implementao de polticas pblicas, e;

4) tornar a democracia o mais consensual possvel.

Segundo os autores, culturas com nveis elevados de conana facilitam a


cooperao. Desse modo, a conana e o compartilhamento de normas
tornam possvel solucionar uma gama ampla de problemas polticos. Tal
perspectiva encontra respaldo na idia de que democracias ecientes se
fortalecem quando h uma congruncia entre atitudes e comportamentos
que valorizam a democracia. Nessa direo, para Sullivan e Transue (1999),
as democracias necessitam da tolerncia dos cidados em relao aos
esforos de outras pessoas para participar da poltica. Tal comportamento
conduz ao compromisso e formao de valores democrticos. Em segundo
lugar, as democracias necessitam de participao dos cidados. Este
objetivo alcanado quando a conana social e poltica e outras
caractersticas da cultura poltica estimulam o envolvimento na poltica.
Nesse contexto, a conana social vista como fator signicativo de
fortalecimento de valores democrticos e no crescimento econmico
(INKELES, 2000).

No entanto, cabe indagar se o novo impulso ao envolvimento poltico com


base na construo de capital social que se inicia na virada do milnio
poder se consolidar de forma permanente. Uma segunda indagao busca
avaliar se estaro crescendo as bases e precondies necessrias para que a
participao protagnica tenha sucesso, limitando ou eliminando a
possibilidade de uma regresso a prticas clientelistas ou tentativas de
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manipulao da participao cidad. No entanto, nem as novas orientaes
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das polticas sociais e muito menos as novas iniciativas de organizao


poltica informal tm conseguido se fortalecer com as estruturas polticas
tradicionais que continuam a determinar as polticas pblicas.

A construo de capital social depende, portanto, da organicidade entre


predisposies atitudinais de adeso a valores democrticos, normas
compartilhadas pela maioria da populao e a existncia de sanes para
punir os que eventualmente se desviam dos parmetros ticos do sistema
poltico.

Estes trs componentes bsicos denominados de redes, normas e sanes,


que so compartilhados pelos membros de uma comunidade, existem para
produzir capital social. As sanes, por exemplo, para os que se desviam do
contrato social, so fundamentais para mant-lo. este tpico que
passamos a examinar do ponto de vista emprico.

A base emprica do Capital Social e da Cultura Poltica no Brasil

De maneira geral, argumenta-se que a democracia se fortalece quando os


cidados mostram preocupaes que vo alm da dimenso material, por
exemplo, defesa do meio ambiente, qualidade de vida e a dimenso
subjetiva de bem-estar (NYE, 1997). Basicamente, diz respeito diferena
entre valores materiais e ps-materialistas (INGLEHART, 1999). No caso
brasileiro, tentou-se identicar, no perodo entre 2002 e 2007, as
percepes dos brasileiros sobre os principais problemas do pas. O Grco 1
apresenta os resultados dessa indagao.

Uma das variveis que tm assumido centralidade na questo da


governabilidade que tipos de problemas as pessoas consideram mais
importantes. No perodo examinado (2002 a 2007), o Grco 1 mostra, em
primeiro lugar, que os brasileiros identicaram, como os principais
problemas, aqueles de natureza material: desemprego, corrupo, pobreza,
violncia, fome e educao. No foram mencionados problemas de carter
ps-materialista, sugerindo que a base material brasileira est longe de
estar resolvida. No entanto, cabe notar que, do ponto de vista de uma
avaliao pontual, o desemprego e a violncia parecem estar crescendo,
enquanto os problemas da pobreza, fome e educao permanecem
estagnados. A corrupo mostra uma oscilao signicativa em 2006, fruto,
provavelmente, das denncias do mensalo no parlamento brasileiro.

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Quando a percepo de que a dimenso material no adequada, as


instituies polticas desempenham papel fundamental para criar as bases
de uma legitimidade slida que resista a tentaes autoritrias, criando um
ambiente de onde a dimenso material est sendo equacionada
favoravelmente para a maioria da populao. No entanto, como vrios
estudos tm mostrado (MOISS, 2005; BAQUERO, 2000), a avaliao das
instituies polticas feita pelos brasileiros preponderantemente negativa.

Nesse cenrio, os grandes problemas estruturais do pas continuam


vigentes e a mo invisvel da globalizao e do mercado no tem conseguido
gerar as bases de uma legitimidade societria. Desse modo, a democracia
no se consolida em virtude de decincias econmicas e sociais e da
ausncia de instituies fortes e de uma cultura poltica que valorize tais
instituies.

Esse processo tem criado oportunidades para o surgimento e o


desenvolvimento de formas alternativas de construo de identidades
coletivas com base na solidariedade e reciprocidade, em outras palavras,
com capital social. Nessa perspectiva, pressupe-se que iniciativas de base
que visam o fortalecimento democrtico emanam de trs fatores operando
interdependentemente, sendo eles, as redes, as normas e as sanes.

Com base nos dados da pesquisa eleitoral realizada em 2002 no Brasil,


tentou-se identicar a existncia dessas dimenses conceituais. Atravs de
anlise fatorial, buscou-se aferir, basicamente, se os brasileiros distinguem
conceitualmente essas trs dimenses de capital social. Os dados so
apresentados no Quadro 1.

Os resultados revelam que os brasileiros conseguem decodicar as trs


dimenses hipotetizadas de capital social. O primeiro fator ("redes") agrega
variveis atitudinais e comportamentais de envolvimento poltico.

Constatam-se predisposies na direo de valorizar o envolvimento


poltico tanto convencional quanto no convencional. Este fator sinaliza que
h um potencial latente de ativao de capital social com base na
compreenso do que vital, a ingerncia coletiva na poltica.

No entanto, o segundo fator ("normas") preocupante, na medida em que


se observa uma tendncia aceitao de um comportamento por parte dos
gestores pblicos que no est de acordo com princpios administrativos
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ticos. Muitas das obrigaes sociais compulsrias dos gestores pblicos,
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conseqentemente do Estado, so vistas como dispositivos que funcionam


simultaneamente com prticas administrativas deletrias para o processo
de construo democrtica. Neste fator, embora as normas sejam
compartilhadas pelos brasileiros, elas produzem um contedo que vai de
encontro produo de capital social positivo.

Finalmente, o terceiro fator, denominado "sanes", incongruente com


um processo positivo de desenvolvimento de hbitos democrticos. Nota-se
que as variveis que conformam este fator traduzem duas dimenses j
documentadas histrica (LEAL, 1976; NUNES, 1997; FAORO, 1989) e
empiricamente (BAQUERO, 2000) e que dizem respeito a posturas de
resignao e hostilidade em relao poltica. Os indicadores deste fator
captam predisposies de carter no republicano em relao a medidas
que deveriam ser adotadas para punir os polticos que se desviam de
prticas polticas ticas.

Em sntese, o fator "redes" se refere ao reconhecimento, por parte dos


cidados, de que necessrio participar em iniciativas formais e informais.
O segundo fator diz respeito a normas sociais. Existem regras que precisam
minimamente ser compartilhadas. O terceiro fator se refere a como as
pessoas vem a possibilidade de introduzir sanes a comportamentos
deletrios dos gestores pblicos.

guisa de concluso

Um dos princpios fundamentais que do sustentao democracia formal


em relao a outras formas de governo que ela permite que os cidados
periodicamente avaliem o desempenho dos seus representantes, punindo-
os (atravs de no reeleio) ou recompensando-os (pela reeleio)
(PITKIN, 1967; PRZEWORSKI, STOKES e MANIN, 1999). Este princpio de
scalizao (accountability) dos gestores pblicos que garante o princpio
da representao poltica. Em outras palavras, a scalizao est
relacionada com a possibilidade de remoo de funcionrios inecientes,
incompetentes e desonestos de seus cargos. por meio deste mecanismo
que o princpio da representao estaria assegurado. Em outras palavras,
sem scalizao no haveria representao. Este princpio opera com base
no pressuposto de que os cidados tm acesso a nveis mnimos de
informao que os permite exercer a scalizao dos seus representantes.

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Tal situao, entretanto, se na sua dimenso terica inegvel, na


realidade, particularmente no Brasil, deve ser vista com cautela, pois, nos
ltimos anos, o que se tem constatado o funcionamento formal da
democracia, porm, sem mecanismos ecazes de scalizao. Criou-se um
consenso, ao meu ver pernicioso, no meio acadmico, de que o aumento do
Produto Interno Bruto (PIB) sinnimo de bom governo, de um dinamismo
empresarial, de mais salrios, ou seja, de progresso social.

Se isto corresponde realidade, por qu o pas, apesar de ter aumentado


seu crescimento econmico, continua a evidenciar problemas sociais e
polticos srios? Penso que a resposta a esta pergunta reside,
fundamentalmente, na compreenso de que no suciente "avanar",
necessrio saber para onde se est avanando. No suciente armar que
se est produzindo mais ou que se est exportando mais ou que a
arrecadao tributria tem aumentado, essencial saber o que se est
produzindo, para quem e como; em outras palavras, avaliar o impacto
redistributivo desses aumentos formais econmicos. Segundo estudos
realizados sobre como reduzir a pobreza no Brasil (SALAMA, 2006),
estima-se que, para reduzir a pobreza pela metade no perodo de 1990 a
2015, necessrio que o pas cresa a uma taxa anual de 3,44%. O
problema, obviamente, est em manter esta mdia, pois, como se sabe, o
crescimento voltil e irregular. Desse modo, um crescimento de 5% ao
ano pode ser anulado por quedas acentuadas nos anos seguintes,
comprometendo a qualidade de uma democracia. Tal fato associado a
predisposies atitudinais preponderantemente de ceticismo, por parte dos
brasileiros, sobre as instituies polticas constitui-se num risco para a
construo de um sistema socialmente eciente.

A despeito da existncia desses fatores que no possibilitam o


estabelecimento de uma democracia social, grande parte da produo
acadmica na Amrica Latina continua a defender a democracia
minimalista como sendo suciente para garantir a estabilidade poltica. Em
nome desta estabilidade que, de fato, benecia as grandes corporaes e
grupos poderosos nacionais e internacionais em detrimento da populao,
se justicam ajustes econmicos que continuam a promover a excluso
social e o crescimento da pobreza.

Em tal cenrio, a demanda de consolidao democrtica atualmente vai


alm da dimenso formal, e inclui a reduo da pobreza e da desigualdade
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social. Esses aspectos requerem um novo desenho poltico que aumente a


produtividade social por meio da scalizao da gesto pblica.
fundamental, portanto, problematizar a forma como os impostos so
distribudos entre a classes sociais e de que forma so destinados a elas.

A incorporao dos aspectos socioeconmicos teoria da democracia no se


alcana por meio da exibilizao das perspectivas tericas existentes, mas
sim repensando a prpria democracia na sua dimenso mais substantiva.

necessrio, portanto, pensar em formas alternativas de revitalizao da


comunidade poltica mais ampla, por meio de mecanismos de
empoderamento ecazes e que levem a um envolvimento conseqente na
poltica. Para alcanar tal objetivo se faz imperativo pensar a democracia
em termos sociais, o que implica enfrentar desaos de confronto civilizado,
mas diferente, com as instituies internacionais, tais como o Banco
Mundial e Fundo Monetrio Internacional. Se isto no for feito, todos os
avanos sociais sero paliativos e estaro longe de se constituir em
mecanismos de emancipao democrtica. Internamente, necessrio
estabelecer mecanismos de scalizao societrios, ou seja, que partam da
base da cidadania e no impostos pelo regime que est no poder. Tornou-se
moda, nos ltimos anos, a criao de Conselhos de scalizao em todas as
instncias, mas que carecem de eccia, pois seus componentes so
designados por quem est no poder, limitando sua autonomia de deciso.
Na verdade, agem como fachadas de legitimidade das aes em que a
grande maioria da populao ca excluda das polticas sociais.

Da anlise feita at aqui, ca evidenciado que uma sociedade de massas que


preserva condicionantes histrico-estruturais deletrios para a construo
democrtica pode, no mximo, aspirar e sustentar uma democracia
instvel, na qual inexistem instituies slidas, a maioria dos cidados no
est qualicada para agir num sentido protagnico na poltica, o
comportamento poltico se caracteriza por sua dimenso emocional e
subjetiva, os partidos no so vistos como entidades realmente
representativas das aspiraes da populao e os representantes eleitos no
so scalizados, portanto, geralmente no prestam contas dos seus atos,
caracterizando o que Burke (1942) denominava de "mandato livre". Em
democracias instveis, predominam traos clientelsticos, personalistas e
patrimonialistas. Infelizmente, esse parece ser o caso do Brasil, onde
mudam os governantes e os regimes, mas os problemas continuam os
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mesmos e at se agravam. por isso, que diante de uma situao de crise


aguda, aparece o fantasma de retrocessos institucionais. Talvez, o capital
social e o empoderamento emancipatrio pudessem se constituir em
dispositivos de mudana de rumo.

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Marcello Baquero - baquero@orion.ufrgs.br

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do Ncleo de Pesquisas sobre Amrica Latina (NUPESAL).

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