La Ilusión Del Buen Gobierno Cap 1

La ilusin del buen gobierno
Sociedad civil, democracia y desarrollo humano

en Amrica Latina
Manuel Ernesto Bernales Alvarado y

Vctor Flores Garca
COMPILADORES
LA ILUSIN DEL BUEN GOBIERNO
. Bernales Alvarado, Manuel Ernesto y Flores Garca, Vctor,

La ilusin del buen gobierno
Compiladores, UNESCO - MOST Montevideo, Julio, 2004
Los autores se hacen responsables por la eleccin y presentacin de los hechos que figuran en la presente
publicacin y por las opiniones que aqu expresan, las cuales no reflejan necesariamente las de la UNESCO,
y no comprometen a la Organizacin. Las denominaciones empleadas en esta publicacin y la forma en
que aparecen presentados los datos, no implican de parte de la UNESCO juicio alguno sobre la condicin
jurdica de pases, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni sobre la delimitacin de sus fronte-
ras o lmites.
Ilustracin de tapa: La recoleccin de oro en zona roja, 1997, Ricardo Migliorisi (Asuncin,
Paraguay, 1948), tomado de Iberoamrica pinta. UNESCO-FCE. Mxico, 1997
Diseo: Stella Fernndez
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ISBN 92-9089-078-9
6
BERNARDO KLIKSBERG Diez falacias sobre los problemas sociales de Amrica Latina
Diez falacias sobre los problemas sociales

de Amrica Latina
BERNARDO KLIKSBERG*
Q
Hora de escuchar a la gente
u piensan los latinoamericanos sobre lo que est sucediendo

en la regin? Cuando se les pregunta algo tan concreto sobre si
crean que estn viviendo mejor o peor que sus padres, slo un 17% dijo
que mejor, la gran mayora senta que su situacin haba empeorado (La-
tn Barmetro, 1999). Esta respuesta evidencia un hondo sentimiento de
descontento. Las mayoras tienen bien claro en el continente cules son
las causas de su disconformidad. Son bien conscientes de ellas. Y distin-
guen perfectamente causas aparentes de otras ms profundas. Cuando se
les interroga sobre si creen que la democracia es preferible a cualquier
otro sistema de gobierno, muestran un apoyo masivo al sistema demo-
crtico y sus ideales. Dos terceras partes lo prefieren, y slo un 20% sigue
exhibiendo inclinaciones hacia el autoritarismo. Pero cuando se profun-
*Asesor de diversos organismos internacionales entre ellos ONU, OIT, OEA,
UNESCO, y otros. Ha sido Director del Proyecto de las Naciones Unidas para
Amrica Latina de Modernizacin del Estado y Gerencia Social y Coordinador del
Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES/BID). Entre otras
distinciones que le fueron otorgadas designado: Profesor Honorario de la Universidad
Nacional de Buenos Aires, Profesor Emrito de la Universidad de Congreso (Argentina),
Doctor Honoris Causa de la Universidad del Zulia y Doctor Honoris Causa de la
Universidad Nacional Baralt (Venezuela). Entre sus ltimas obras: Desigualdade na
America Latina. O debate adiado (Unesco,Cortez Editora 2000), La lucha contra la
pobreza en Amrica Latina (Fondo de Cultura Econmica 2000), America Latina:
una regiado de risco-pobreza, desigualdade e institucionalidade social (Unesco, 2000),
Pobreza. Nuevas respuestas a nivel mundial (Fondo de Cultura Econmica, 1998),
Repensando o Estado para o desenvovimento social (Unesco, Cortez, 1998), O desafo
da exclusao (FUNDAP, 1998). Las opiniones expuestas en este trabajo son del autor
y no representan necesariamente las de la organizacin donde se desempea.
29
diza expresan que estn fuertemente insatisfechos con cmo est funcio-
nando la democracia en sus pases. Solo el 35% esta satisfecho con su
funcionamiento. En la Unin Europea, para comparar, es el 47%, en
Dinamarca el 84%. Los latinoamericanos han elegido la democracia como
forma de vida, y la respaldan consistentemente, pero democrtica-
mente estn muy disconformes con su desempeo concreto.
Algunas causas de la insatisfaccin son polticas, pero tienen un
peso decisivo las econmico-sociales. La gran mayora considera que
los problemas vinculados con la pobreza han empeorado. Se refieren
a carencias en oportunidades de trabajo, acceso a salud, acceso a una
educacin de buena calidad, incertidumbre laboral, bajos sueldos.
Agregan a ello temas como el agravamiento de la corrupcin, la delin-
cuencia y el trfico de drogas. Adems testimonian que sienten que
sta es una regin donde existen grandes desigualdades y sienten agu-
damente esa situacin.
Los dos nicos pases donde los promedios de satisfaccin con el
desempeo del sistema democrtico son mayores a los de la Unin
Europea son Costa Rica y Uruguay, donde ms del 60% de la pobla-
cin est satisfecha con su funcionamiento. Son dos pases que se
caracterizan por tener los ms bajos niveles de desigualdad de toda la
regin, y por haber desarrollado algunos de los ms avanzados siste-
mas de proteccin social.
Las encuestas reflejan que la poblacin esta clamando por cam-
bios, a travs de la democracia no por otra va, que permitan enfren-
tar los agudos problemas sociales. Los avances en ese camino parecen
encontrar obstculos formidables en la regin si se juzga por los limi-
tados resultados alcanzados. Algunos tienen que ver con la existencia
de fuertes intereses creados y de privilegios derivados del manteni-
miento de la situacin vigente.
Otros con las dificultades derivadas de la insercin econmica de
la regin en la nueva economa internacional. Otros, del funciona-
miento defectuoso de instituciones y organizaciones bsicas. A stos y
otros ms se suma la profusa circulacin de ciertas falacias sobre los
problemas sociales que llevan a adopar polticas errneas y a empren-
30
der caminos que alejan de la salida del largo tnel en que esta sumida
buena parte de la poblacin. No son el nico factor de retraso, pero
claramente su considerable influencia en sectores con mucha inci-
dencia en la toma de decisiones obstruye seriamente la bsqueda de
alternativas renovadoras y el paso a una nueva generacin de polticas
econmicas y sociales.
El objetivo de este trabajo es llamar la atencin sobre estas falacias,
para estimular la discusin amplia y abierta sobre las mismas, con vas
a su superacin. Se presentan a continuacin algunas de las principa-
les, se analizan algunos de sus efectos en el diseo de polticas y se
examina su consistencia. Se trata sobre todo de procurar ponerlas en
foco, e invitar a una reflexin colectiva sobre ellas.
Primera falacia: la negacin o minimizacin de la pobreza
Existe una intensa discusin metodolgica sobre cmo medir la po-
breza en la regin. Sin embargo, a pesar de los diversos resultados que
surgen de diferentes mediciones los estudios tienden a coincidir en
dos aspectos centrales: a) Las cifras de poblacin ubicada por debajo
del umbral de pobreza son muy elevadas; b) Existe una tendencia
consistente al crecimiento de dichas cifras en los ltimos 20 aos. Las
cifras se deterioraron severamente en los ochenta, mejoraron discre-
tamente en parte de los 90, pero en los aos finales de la dcada au-
mentaron significativamente. En su conjunto, la pobreza en la regin
es mayor en 2000 que en 1980, tanto en trminos absolutos como en
porcentaje sobre la poblacin total.
La CEPAL estima en su Panorama Social de Amrica Latina 2000
que la poblacin en situacin de pobreza pas de 204 millones de
personas en 1997 a no menos de 220 millones a comienzos de 2000.
Analizando la estructura de la fuerza de trabajo en ocho pases de la
regin que comprenden el 75% de su poblacin total (Brasil, Chile,
Colombia, Costa Rica, El Salvador, Mxico, Panam y Venezuela), la
CEPAL constata que el 75% de la poblacin que tiene ocupacin
percibe ingresos promedios que en la mayora de los pases no alcan-
31
zan por si solos para sacar de la pobreza a una familia de tamao y

composicin tpica.
Como puede observarse, desde los 80 se produce una firme eleva-
cin del nmero de personas que gana menos de dos dlares diarios.
Verrier (1999) seala que en toda Amrica Latina haba entre 1970 y
1980, cincuenta millones de pobres e indigentes, pero que en 1998
ya eran 192 millones. La Comisin Latinoamericana y del Caribe
para el Desarrollo Social presidida por Patricio Aylwin (1995) consi-
dera que se hallan en la pobreza casi la mitad de los habitantes de
Amrica Latina y el Caribe.
Diversas mediciones nacionales sealan con las diferencias propias
de cada realidad la extensin y profundidad de la pobreza. Un infor-
me detallado sobre Centroamrica (PNUD-Unin Europea 1999)
seala que son pobres el 75% de los guatemaltecos, el 73% de los
hondureos, el 68% de los nicaragenses y el 53% de los salvadore-
os. Las cifras relativas a la poblacin indgena son an peores. En
Guatemala se halla por debajo de la lnea de pobreza el 86% de la
poblacin indgena frente al 54% de los no indgenas. En Venezuela
se estimaba la pobreza entre el 70 y el 80% de la poblacin. En Ecua-
dor en un 62.5%. En Brasil se estima que el 43.5% de la poblacin
gana menos de dos dlares diarios, y que 40 millones de personas
viven en la pobreza absoluta. An en pases donde tradicionalmente
las cifras de pobreza han sido bajas, como en la Argentina, el Banco
Mundial ha estimado que vive en la pobreza casi la tercera parte de la
poblacin y el 45% de los nios. En las provincias ms pobres, como
las del nordeste, la tasa es del 48.8%.
Uno de los tantos indicadores del grado de rigidezde la pobreza
latinoamericana lo proporcionan las proyecciones sobre niveles de
educacin e ingresos. La CEPAL (2000) afirma en base a ellas que
10 aos de escolaridad parecen constituir el umbral mnimo para
que la educacin pueda cumplir un papel significativo en la reduc-
cin de la pobreza; si se tiene un nivel educativo inferior a 10 aos de
escolaridad y no se poseen activos productivos, son muy escasas las
probabilidades de superar los niveles inferiores de ingreso ocupacio-
32
nal. El promedio de aos de escolaridad en la regin se ha estimado

en 5.2, virtualmente la mitad del mnimo necesario para tener posibi-
lidades de emerger de la pobreza.
Frente a estas realidades, la alternativa lgica es partir de ellas y
tratar de encontrar vas innovadoras para enfrentarlas. Sin embargo,
en el discurso pblico latinoamericano de las dos ltimas dcadas ha
sido reiterada la tendencia de algunos sectores a optar por otra va, la
negacin o minimizacin del problema. La falacia funciona a travs
de diversos canales. Uno es la relativizacin de la situacin. Pobres
hay en todos ladosacostumbraba a sealar un mandatario de un pas
latinoamericano frente al ascenso de las cifras de pobreza en su pas
durante su periodo gubernamental. En materia econmico-social lo
conveniente es siempre desagregar los datos, y tener una perspectiva
comparada e histrica para saber cul es la situacin real. Los pases
desarrollados tambin tienen efectivamente una parte de la poblacin
por debajo de la lnea de pobreza. Pero hay varias diferencias. Por una
parte, las cifras difieren muy significativamente. La poblacin pobre
es normalmente en ellos menor al 15%. Es muy diferente tener entre
una sexta y una sptima parte de la poblacin en situacin de pobre-
za, que tener a casi la mitad de la poblacin en ese estado. No slo es
una diferencia cuantitativa, es otra escala que implica considerables
diferencias cualitativas. En los pases desarrollados se habla de islotes
de pobreza o de focos de pobreza. En vastas reas de Amrica Lati-
na es muy difcil reflejar la realidad con ese lenguaje. La pobreza es
extensa, diversificada y tiene actualmente incluso una fuerte expre-
sin en las clases medias, cuyo deterioro econmico ha generado un
estrato social en crecimiento, denominado los nuevos pobres.
No hay focos de pobreza a erradicar, sino un problema mucho
ms amplio y generalizado que requiere estrategias globales. Por otra
parte, la comparacin estricta podra llevar a identificar que la brecha
es an mucho mayor. Las lneas de pobreza utilizadas en los pases
desarrollados son mucho ms altas que las empleadas normalmente
en Amrica Latina. As, la difundida tendencia a medir la pobreza
considerando pobres a quienes ganan menos de 2 dlares diarios, es
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muy cuestionable. En todos los pases de la regin la lnea de pobreza

est muy por encima de esa cifra.
Otro pasaje usual del discurso negador es la afirmacin de que
pobres hubo siempre, por tanto no se entiende por qu tanto
nfasis en la situacin actual. All la falacia adquiere el tono de la
historicidad. Uno de los razonamientos ms utilizados cuando se
trata de relavitizar un problema grave es quitarle el piso histrico.
La pobreza ha existido en Amrica Latina desde sus orgenes, pero
el tema es Cules son las tendencias presentes? En qu direccin
apuntan, van hacia su disminucin, su estancamiento o su incre-
mento? En los ltimos 20 aos han aparecido suficientes eviden-
cias como para preocuparse. Los indicadores han experimentado
un deterioro; con altibajos y variaciones nacionales, las cifras han
ascendido. Son muy pocos los casos en los que la pobreza se ha
reducido considerablemente.
La falacia de desconocer o relativizar la pobreza no es inocua.
Tiene severas consecuencias en trminos de polticas pblicas. Si
hay pobres en todos lados, y los ha habido siempre, por qu dar
al tema tan alta prioridad? Hay que atenuar los impactos, pero no
asustarse. Basta con polticas de contencin rutinarias. La poltica
social no es la importante. Es una carga de la que no es posible
desprenderse, pero como se trata de afrontar un problema que
siempre existir y todos los pases tienen, cuidado con
sobreestimarla. En algunas de las expresiones ms extremas de la
falacia, se procur en la dcada pasada eliminar de agendas de re-
uniones relevantes, la pobreza, a la que se consider en s como
demasiado cargada de connotaciones.
Adems de conducir a polticas absolutamente incapaces de en-
frentar la pobreza, la falacia expuesta entraa un importante pro-
blema tico. No slo no da soluciones a los pobres, lo que lleva a
la perduracin y acentuacin de situaciones de exclusin humana
antiticas, sino que va an ms lejos; a travs de la minimizacin
y la relativizacin se est cuestionando la existencia misma del
pobre.
34
Segunda falacia: paciencia histrica, la pobreza no mata

Con frecuencia el razonamiento explcito o implcito que se despliega
frente a los problemas sociales por parte de sectores influyentes gira
alrededor de la necesidad de una cierta paciencia histrica. Se trata
de etapas que deben sucederse las unas a las otras. Habr una etapa de
ajustarse el cinturn, pero luego vendr la reactivacin y posterior-
mente ella se derramar hacia los desfavorecidos y los sacar de la
pobreza. Lo social debe esperar, y se necesita entender el proceso, y
guardar paciencia mientras las etapas se suceden. Independientemen-
te del amplio cuestionamiento que existe actualmente a esta visin
del proceso de desarrollo, queremos poner nfasis aqu en uno de sus
elementos. El mensaje que se est enviando es, de hecho, que la po-
breza puede esperar. Realmente puede esperar? La realidad indica
que el mensaje tiene una falla de fondo: en muchsimos casos, los
daos que puede causar la espera son simplemente irreversibles, des-
pus no tendrn arreglo posible.
Veamos. Una buena parte del peso de la pobreza recae en Amrica
Latina sobre los nios y los adolescentes. En 1997, segn CEPAL (2000),
el 58% de los nios menores de 5 aos de la regin era pobre, lo mismo
suceda con el 57% de los nios de 6 a 12 aos y con el 47% de los
adolescentes de 13 a 19 aos. Siendo en su conjunto los menores de 20
aos el 44% de la poblacin de la regin, representaban en cambio el
54% de todos los pobres. Las cifras verifican que efectivamente, como
fue subrayado por UNICEF, en Amrica Latina la mayora de los po-
bres son nios y la mayora de los nios son pobres.
Esa no es una situacin neutra. Como subrayara Peter Tonwsed, la
pobreza mata. Crea factores de riesgo que reducen la esperanza de vida y
desmejoran sensiblemente la calidad de la vida. Los nios son los pobres
de Amrica Latina segn lo visto, y al mismo tiempo, por naturaleza, los
ms vulnerables. Sobre esos nios pobres operan varios factores que son
generadores, entre otros aspectos, de lo que se denomina un alto riesgo
alimentario, insuficiencias elementales, entre ellas la posibilidad de que
puedan alimentarse normalmente. Los resultados de dficits de este or-
35
den causan daos mltiples. Entre ellos, se estima que los primeros aos
de vida se desenvuelven buena parte de las capacidades cerebrales. La
falta de una nutricin adecuada genera daos de carcter irreversible.
Investigaciones de UNICEF (1995) sobre una muestra de nios pobres
determinaron que a los cinco aos la mitad de los nios de la muestra
presentaba retrasos en el desarrollo del lenguaje, un 30% atrasos en su
evolucin visual y motora, y un 40% dificultades en su desarrollo gene-
ral. La desnutricin causa asimismo dficit en el peso y talla de los nios
y ello va a repercutir fuertemente en su desenvolvimiento. Entre los fac-
tores generadores de riesgo alimentario se hallan: la falta de recursos de la
familia, el carcter monoparental de la misma y la baja educacin de las
madres.
Existe una robusta correlacin estadstica entre estos factores y la
desnutricin infantil. En la Amrica Latina actual los tres factores
tienen significativa incidencia. Como se seal, numerosas familias
tienen ingresos menores a los imprescindibles, se estima que cerca de
un 30% de los hogares est a cargo de madres solas; en su gran mayo-
ra se trata de hogares humildes, y el nivel educativo de las madres
pobres es muy bajo. La pobreza del hogar puede significar que mu-
chas madres estarn a su vez desnutridas durante el embarazo. Es
probable entonces que el hijo tenga anemia, dficit de macronutrientes
esenciales y bajo peso. Ello puede amenazar su misma supervivencia o
atentar contra su desarrollo futuro. Si, adems, la madre esta sola al
frente de la familia, tendr que luchar muy duramente para buscar
ingresos. Sus posibilidades de dedicacin al nio en las crticas etapas
iniciales sern limitadas. El factor educativo influir asimismo en as-
pectos muy concretos. As, las madres con baja escolaridad tendrn
poco informacin sobre cmo manejarse apropiadamente respecto a
la lactancia materna, cmo armar dietas adecuadas, cmo cuidar sani-
tariamente los alimentos, cmo administrar alimentos escasos. En
1999, en 10 de 16 pases de la regin entre un 40 y un 50% de los
nios urbanos en edad preescolar formaban parte de hogares cuya
madre no haba completado la educacin primaria. En las zonas rura-
les en 6 de 10 pases analizados el porcentaje era de 65 a 85%. Entre
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en los cuatro restantes, de 30 a 40%. Si se toman slo los nios me-

nores de 2 aos de edad, entre el 20 y el 50% de los nios de la gran
mayora de los pases vivan en 1977 en hogares con un ingreso por
miembro inferior al 75% del valor de la lnea de pobreza, y cuya
madre no haba completado la educacin primaria.
La accin combinada de estos y otros factores lleva al sombro pano-
rama que capta CEPAL (2000): Al ao 2000 se estima que aproximada-
mente el 36% del total de nios menores de 2 aos de Amrica Latina
estn en situacin de alto riesgo alimentario. Los cuadros nacionales son
alarmantes en diversos pases. En Nicaragua estimaciones del Ministerio
de Salud (1999) indican que el 59% de las familias cubre menos del 70%
de las necesidades de hierro que requiere el ser humano, el 28% de los
nios de menos de 5 aos padece anemias por el poco hierro que consu-
men, 66 de cada 100 nios tienen problemas de salud por falta de vita-
mina A. El 80% de la poblacin nicaragense consume slo 1700 calo-
ras diarias cuando la dieta normal debera ser no menor a las 2125 calo-
ras. En Venezuela un nio de 7 aos de los estratos altos pesa en prome-
dio 24.3 kgs. y mide 1,219 m. Uno de igual edad de los sectores pobres
pesa slo 20 kg. y mide 1.148 m. Aun en pases con tanto potencial
alimentario como la Argentina las estadsticas informan que en el Gran
Buenos Aires, una de las principales reas demogrficas, uno de cada
cinco nios est desnutrido.
Muchos de los pases de la regin tienen importantes condiciones
naturales para producir alimentos. Sin embargo, como se ha visto,
una tercera parte de los nios ms pequeos padece inseguridad
alimentaria pronunciada. Ello parece difcil de entender. Influyen fac-
tores como los que identifican la Organizacin Panamericana de la
Salud (OPS) y la CEPAL en investigacin conjunta (1998): Se ob-
serva en casi todos los pases de la regin un incremento en enferme-
dades no transmisibles crnicas asociadas con alimentacin y nutri-
cin. Las medidas de ajuste implementadas por los pases han afecta-
do la disponibilidad nacional de alimentos y han tenido repercusio-
nes negativas sobre el poder de compra de los grupos ms pobres
amenazando la seguridad alimentaria.
37
As como la falta de alimentacin causa daos no reparables poste-

riormente, lo mismo sucede con otras expresiones de la pobreza, como
los dficits que afrontan los desfavorecidos en la regin en dos aspec-
tos bsicos: el agua potable y la existencia de alcantarillado y sistemas
de eliminacin de excretas. Ambos elementos son decisivos para la
salud. Amplios sectores de la poblacin pobre tienen dificultades muy
fuertes para obtener agua potable o tienen que comprarla a precios
muy elevados. Asimismo carecen de instalaciones de alcantarillado
adecuadas, lo que significar graves riesgos de contaminacin a travs
de las napas subterrneas y de contaminacin del medio ambiente
inmediato a la vivienda. Segn los clculos de la OPS, cerca de la
tercera parte de la poblacin de la regin carece de agua potable y/o
alcantarillado. El 30% de los nios menores de 6 aos vive en vivien-
das sin acceso a las redes de agua potable y el 40% en viviendas sin
sistemas adecuados de eliminacin de excretas. Cuando se analiza por
pases se observan datos como los que siguen, que describen los por-
centajes de nios de menos de 5 aos de edad que habitaban vivien-
das sin conexin a sistemas de evacuacin por alcantarillado en 1998
(CEPAL 2000): Paraguay 87, Bolivia 66, Brasil 59, Honduras 47, El
Salvador 45, Venezuela 26, Mxico 24. La accin de estos factores
genera mortalidad infantil y riesgos graves para la salud, como los
contagios y las infecciones intestinales. En 11 pases la diarrea es una
de las dos principales causas de muerte en nios de menos de un ao.
Nuevamente se trata de daos de carcter irreparable. La fala-
cia de la paciencia, respecto a la pobreza, niega de hecho el anlisis
de la irreversibilidad de los daos. Lleva a polticas que bajo la
idea de que las cosas se arreglaran despus, no priorizan cuestio-
nes elementales para la supervivencia. Nuevamente, adems de las
ineficiencias que significan esas polticas en cualquier visin de
largo plazo de una sociedad hay una falta tica fundamental. Frente
a la pobreza debera aplicarse una tica de la urgencia, no es
posible esperar ante problemas tan vitales como los descriptos.
Esta falacia desconoce el carcter urgente que tiene, la solucin de
stas y otras carencias bsicas.
38
Tercera falacia: el crecimiento basta

o la copa de champagne que se derrama
El pensamiento econmico ortodoxo de gran difusin en la regin
lanza el mensaje bsico de que todos los esfuerzos deben ponerse en el
crecimiento. Dirige las miradas a los pronsticos sobre el aumento
del producto bruto y del producto bruto per cpita.
Despierta las expectativas de que todo est bien si ellos crecen a un
buen ritmo. Plantea explcitamente, como se mencion, que logradas
metas importantes de crecimiento todo lo dems se resolver. El mis-
mo fluir hacia abajo, a travs del famoso efecto derrame, y ello
solucionar los rezagos que pudieran existir en el campo social.
El siglo XX ha enseando muy duramente, una y otra vez, que el
ltimo juez que decidir si las teoras sobre el desarrollo son validas o
no, no es su grado de difusin, sino lo que cuentan los hechos. Ellos
han desmentido muy claramente que la realidad funcione como la
ortodoxia supone que debera funcionar. Las promesas hechas a Am-
rica Latina a comienzos de los 80 sobre lo que sucedera si se aplicaba
el modelo convencional no se cumplieron en la prctica. Describien-
do los productos concretos de lo que llama la forma de hacer econo-
ma, que Amrica Latina escogi en los aos recientes, seala Ri-
cardo French Davis (2000): El resultado es una fuerte inestabilidad
del empleo y la produccin, una mayor diferenciacin entre ricos y
pobres y un crecimiento medio modesto: slo 3% en este decenio, y
con una profunda desigualdad. Efectivamente, los datos indican que
el crecimiento fue muy discreto, no se derram automticamente, la
desigualdad aument significativamente, la pobreza no se redujo.
Frente a este juicio de la realidad, no correspondera revisar el
razonamiento usual? Joseph Stiglitz (1998) sugiere que ha llegado la
hora de hacerlo. Se refiere a la vision general, uno de cuyos compo-
nentes esenciales es la idea de que el crecimiento basta. Argumenta:
Muchos pases han aplicados las recomendaciones intelectualmente
claras, aunque generalmente difciles polticamente del consenso de
Washington. Los resultados no han sido sin embargo del todo satis-
39
factorios. Esto tiene varias explicaciones. Ser porque algunos no si-

guieron correctamente las recetas econmicas? Tal vez. Sin embargo
yo argumentara que la experiencia latinoamericana sugiere que debe-
ramos reexaminar, rehacer y ampliar los conocimientos acerca de la
economa del desarrollo que se toman como verdad mientras planifi-
camos la prxima serie de reformas.
La experiencia de Amrica Latina y otras regiones del globo indica
que el crecimiento econmico es imprescindible, es muy importante
tratar de aumentar el producto total de una sociedad. Son fundamen-
tales asimismo el desarrollo de las capacidades tecnolgicas, de la
competitividad, y un clima de estabilidad econmica. Pero ensea
tambin que es simplificar extremadamente el tema del desarrollo y
de sus dimensiones sociales, aventurar que el crecimiento econmico
slo producir los resultados necesarios. El informe del Banco Mun-
dial sobre la pobreza 2000, que expresa la poltica oficial de dicha
institucin, plantea la necesidad de pasar a una vision ms amplia de
la problemtica del desarrollo. Comentando su enfoque diferencial
seala un influyente medio, el Washington Post (2000): La publica-
cin del Informe Mundial de desarrollo del Banco Mundial represen-
ta un significativo disenso del consenso sostenido entre economistas
de que la mejor va para aliviar la pobreza es impulsar el crecimiento
econmico, y que la nica va para hacerlo es a travs de mercados
libres y abiertos. El informe hace notar que incluso una dcada des-
pus de que las economas planificadas de Europa oriental fueran des-
manteladas y el comercio y la inversin global alcanzaran niveles r-
cord, 24% de la poblacin mundial recibe ingresos menores a un
dlar diario. La conclusin ineludible de acuerdo a los economistas y
expertos en desarrollo del Banco es que mientras el crecimiento eco-
nmico puede ser un ingrediente necesario para reducir la pobreza,
no lo puede hacer solo.
Otro informe posterior del Banco Mundial, La calidad del creci-
miento (2000), elaborado por otros equipos del mismo, plantea tam-
bin vigorosamente el mismo tipo de argumento bsico. Dice en su
presentacin Vinod Thomas, director del Instituto del Banco (The
40
Economist 2000): La experiencia de los pases en desarrollo y tam-

bin de los industrializados muestra que no es meramente un mayor
crecimiento, sino un mejor crecimiento, lo que determina cunto au-
menta el bienestar y a quin beneficia. Pases con ingresos y creci-
miento similares han obtenido en las ltimas tres dcadas logros muy
diferentes en educacin, salud y proteccin del medio ambiente. Se
est sugiriendo que es decisiva la estructura del crecimiento, sus prio-
ridades, vas de desarrollo, sectores beneficiados.
La falacia de que el crecimiento basta transmite la visin de que se
estara avanzando si el producto bruto per cpita sube, y que las mira-
das deben estar puestas en el mismo. Naciones Unidas ha desarrolla-
do en la ltima dcada un cuerpo conceptual ampliamente difundido
internacionalmente, el paradigma del desarrollo humano, que ataca
radicalmente este razonamiento. No slo el crecimiento no basta, es
necesario pero no alcanza, sino que corresponde iniciar una discusin
mayor. Preguntarnos cundo avanza realmente una sociedad, y cun-
do est retrocediendo. Los parmetros definitivos, es la sugerencia,
debemos encontrarlos en qu sucede con la gente. Aumenta o dismi-
nuye su esperanza de vida? Mejora o desmejora su calidad de vida?
La ONU dise un ndice de desarrollo humano que ha venido per-
feccionando ao tras ao, que incluye indicadores que reflejan la si-
tuacin de todos los pases del mundo en reas como: esperanza de
vida, poblacin con acceso a servicios de salud, poblacin con acceso
a agua potable, poblacin con acceso a servicios de disposicin de
excretas, escolaridad, mortalidad infantil, producto bruto per cpita
ponderado por la distribucin del ingreso, entre otras. Los
ordenamientos de los pases del mundo segn sus logros en desarrollo
humano que viene publicando anualmente la ONU, a travs del
PNUD, muestran un cuadro que en diversos aspectos no coincide
con el que deviene de los nuevos indicadores de crecimiento econ-
mico.
Las conclusiones resultantes enfatizan que cuanto mejor sea el cre-
cimiento y ms recursos haya tanto ms se ampliaran las posibilida-
des para la sociedad, pero la vida de la gente, que es el fin ltimo, no
41
se puede medir por algo que es un medio, debe medirse por ndices
que reflejen lo que sucede en mbitos bsicos de la vida cotidiana. La
falacia de que el crecimiento basta est en definitiva transformando
un medio fundamental, pero slo un medio, en el fin ltimo. Es
necesario desmistificarla y retomar un debate a fondo sobre qu est
sucediendo con el cumplimiento de los fines. Amartya Sen ilustra los
lmites de esta falacia analizando varias situaciones reales. Realiza la
comparacin que se refleja en el siguiente grfico:
Como se observa, los tres primeros pases del grfico, el Estado de
Kerala en la India (de 33 millones de habitantes), China y Sri Lanka
tenan un producto bruto per cpita muy reducido. Los otros tres,
Sudfrica, Brasil y Gabn tenan un producto bruto que multiplicaba
entre cinco y quince veces el de los anteriores. Sin embargo, la poblacin
viva ms aos en los tres pases pobres: 71,69, y 72 versus 63,66 y 54.
El crecimiento econmico solo no era el factor determinante en uno
de los indicadores ms fundamentales para ver si una sociedad progresa,
el ms bsico, la esperanza de vida. Qu otras variables intervenan en
este caso? Sen identifica aspectos, como las polticas pblicas que garanti-
zaban en los tres primeros pases un acceso mas extendido a insumos
fundamentales para la salud, como el agua potable, las instalaciones sani-
tarias, la electricidad y la cobertura mdica. Asimismo las mejores posibi-
lidades en materia de educacin a su vez inciden en la salud. Junto a ello
un aspecto central era la mejor distribucin del ingreso en las tres prime-
ras sociedades. Todo ello llev a que los pases supuestamente ms pobres
en trminos del ingreso, fueran ms exitosos en materia de salud y aos
de vida. Dice Sen: Ellos han registrado una reduccin muy rpida de las
tasas de mortalidad y una mejora de las condiciones de vida, sin un creci-
miento econmico notable.
Cuarta falacia: la desigualdad es un hecho
de la naturaleza, no frena el desarrollo
El pensamiento econmico convencional ha tendido a eludir una dis-

cusin frontal sobre la desigualdad y sus efectos sobre la economa. Se
42
ha apoyado con frecuencia en la sacralizacin de la U invertida de

Kusnetz. De acuerdo con la misma, la desigualdad es simplemente
una etapa inevitable de la marcha hacia el desarrollo. En la primera
fase de la misma se producen polarizaciones sociales, que despus se
van moderando y reduciendo. Algunos economistas convencionales
ms extremistas llegan aun ms lejos, y plantean que esa acumulacin
de recursos en pocas manos favorecer el desarrollo, al crear mayores
capacidades de inversin.
Esta discusin tiene particular trascendencia para Amrica Latina,
porque es considerada unnimemente la regin ms desigual del pla-
neta. Si la tesis de los ortodoxos ms duros fuera cierta, la regin
debera haber contado con tasas de inversin muy altas, dadas las
acumulaciones en pocas manos que ha generado. No se ven. Tam-
poco parece ser una mera etapa del camino al desarrollo. En Amrica
Latina la desigualdad se ha instalado, y no slo no se modera, sino
que tiene una tendencia muy consistente a crecer, particularmente en
las dos ltimas dcadas. La U invertida parece no funcionar para la
regin.
En realidad Kusnetz nunca pretendi que fuera aplicable mecni-
camente a los pases no desarrollados. Como ha sucedido con fre-
cuencia, algunos de sus supuestos intrpretes han hecho claro abuso
de sus afirmaciones. Sus trabajos estuvieron referidos a la observacin
de EE.UU., Inglaterra y Alemania en un periodo que va desde la
primera mitad del siglo XIX a la finalizacin de la primera guerra
mundial. Advierte expresamente sobre el riesgo de generalizar las con-
clusiones que extrajo. Dice (1970): Es peligroso utilizar simples ana-
logas; no podemos afirmar que puesto que la desigual distribucin
de la renta condujo en el pasado en Europa Occidental a la acumula-
cin de los ahorros necesarios para formar los primeros capitales, para
asegurar el mismo resultado en los pases subdesarrollados es preciso
por lo tanto mantener e incluso acentuar la desigualdad en la distri-
bucin de la renta. Y pone nfasis en una afirmacin que en Amrica
Latina tiene mucho sentido hoy: Es muy posible que los grupos que
perciben rentas superiores en algunos de los pases hoy subdesarrolla-
43
dos presenten una propensin de consumo mucho mayor y una pro-

pensin al ahorro mucho menor que las que presentaban los mismos
grupos de renta en los piases hoy desarrollados durante sus primeras
fases de crecimiento.
Adems de haber desvirtuado el pensamiento real del mismo
Kusnetz, la falacia difundida respecto a la desigualdad, choca fuerte-
mente con los datos de la realidad. La desigualdad latinoamericana se
ha transformado a nivel internacional en un caso casi de laboratorio
de los impactos regresivos de la desigualdad. Frente a la pregunta de
por qu un continente con tantas potencialidades econmicas y hu-
manas ha generado resultados econmicos tan discretos y dficits so-
ciales tan agudos, una de las respuestas con creciente consenso cient-
fico es que uno de los factores fundamentales en contra ha sido el
peso de la desigualdad y su aumento. As sealan Birdsall, Ross y
Sabot (1996) sobre la regin: la asociacin entre un crecimiento len-
to y una elevada desigualdad se debe en parte al hecho de que esa
elevada desigualdad puede constituir en s misma un obstculo para
el crecimiento.
Estn operando activamente en Amrica Latina otros cinco ti-
pos de desigualdades. Uno es la inequidad en la distribucin de
los ingresos. El 5% de la poblacin es duea del 25% del ingreso
nacional. Por otro lado, el 30% de la poblacin tiene slo el 7.5%
del ingreso nacional. Es la mayor brecha del planeta. Medida con
el coeficiente Gini de inequidad en materia de ingresos, Amrica
Latina tiene un 0.57, casi tres veces el coeficiente de Gini de los
pases nrdicos. En promedio, la mitad del ingreso nacional de
cada pas de la regin va al 15% ms rico de la poblacin. En
Brasil el 10% ms rico tiene el 46% del ingreso, mientras que el
50% ms pobre slo tiene el 14% del mismo. En Argentina mien-
tras que el 10% ms rico reciba en 1975 ocho veces, ms ingresos
que el 10% mas pobre, en 1997 la relacin se haba ms que du-
plicado: era de 22 veces. Otra desigualdad acentuada es la que
aparece en trminos de acceso a activos productivos. La extrema-
damente inequitativa distribucin de la tierra en algunos de los
44
mayores pases de la regin, como Brasil y Mxico, es una de sus

expresiones. Una tercera desigualdad es la que rige en el campo
del acceso al crdito, instrumento esencial para poder crear opor-
tunidades reales de desarrollo de pequeas y medianas empresas.
Hay en Amrica Latina 60 millones de PYMES, que generan 150
millones de empleos. Slo tienen acceso al 5% del crdito. Una
cuarta inequidad es la que surge del sistema educativo. Los dife-
rentes estratos socioeconmicos de los pases alcanzan muy diver-
sos rcords en aos de escolaridad. La desercin y la repeticin
provocadas por las condiciones socioeconmicas del hogar minan
a diario la posibilidad de que los sectores pobres completen sus
estudios. Segn la CEPAL 2000, en Brasil repetan los dos prime-
ros grados de la escuela primaria el 41% de los nios del 25% de
menores ingresos de la poblacin, y en cambio slo el 4.5% de los
nios del 25% con mayores ingresos. Asimismo haban completa-
do la escuela secundaria a los 20 aos de edad, slo el 8% de los
jvenes del 25% de menos ingresos y, en cambio, el 54% del 25%
de mayores ingresos. Tomando 15 pases de la regin (BID 1998)
surga que los jefes de hogar del 10% de ingresos mas altos tenan
11.3 aos de educacin, los del 30% ms pobre slo 4.3 aos.
Una brecha de 7 aos. Mientras que en Europa la brecha de esco-
laridad entre el 10% ms rico y el 10% ms pobre es de 2 a 4 aos,
en Mxico es de 10 aos. La desigualdad educativa va a ser un
factor muy importante en la inequidad en la posibilidad de conse-
guir trabajo y en los sueldos que se ganen. Los sectores
desfavorecidos van a estar en muy malas condiciones al respecto
por su dbil carga educativa. La fuerza de trabajo ocupada de la
regin presenta una marcada estratificacin. Segn CEPAL (2000),
hay un nivel superior, que es el 3% de la poblacin ocupada, que
tiene 15 aos de escolaridad, un nivel intermedio, el 20% de la
fuerza de trabajo, que tiene entre 9 y 12 aos de escolaridad, y el
77% restante, que tiene slo de 5.5 a 7.3 aos de estudios en las
ciudades y 2.9 en las zonas rurales. Una quinta y nueva cifra de
desigualdad est surgiendo de las posibilidades totalmente dife-
45
renciadas de acceso al mundo de la informtica e Internet. La gran

mayora de la poblacin no tiene los medios ni la educacin para
conectarse con la red. Forma parte as de una nueva categora de
analfabetismo, el analfabetos, los analfabetos cibernticos.
Todas estas desigualdades generan mltiples efectos regresivos en la
economa, la vida personal y familiar, y el desarrollo democrtico. Entre
otros, segn lo demuestran numerosas investigaciones: reducen la for-
macin de ahorro nacional, estrechan el mercado interno, conspiran contra
la salud pblica impiden la formacin en gran escala de capital humano
calificado, deterioran la confianza en las instituciones bsicas de las socie-
dades y en el liderazgo poltico. El aumento de la desigualdad es, por otra
parte, una de las causas centrales del aumento de la pobreza en la regin.
Birdsall y Londono (1998) han estimado economtricamente que su as-
censo entre 1983 y 1995 duplic la pobreza, que la misma hubiera sido
la mitad de lo que fue si la desigualdad hubiera seguido en los niveles que
tenia anteriormente, elevados pero menores.
La desigualdad latinoamericana no es un hecho natural propio del
camino del desarrollo como lo pretende la falacia. Es la consecuencia
de estructuras regresivas y polticas erradas que la han potenciado.
Barbara Stallings (CEPAL 1999) considera, que las reformas econ-
micas aplicadas en los ltimos aos han agravado las desigualdades
entre la poblacin y subraya se puede afirmar sin ninguna duda,
que los noventa son una dcada perdida en cuanto a la reduccin de
las ya alarmantes diferencias sociales existentes en la regin con mas
desigualdad del mundo. Altimir (1994), despus de analizar 10 pa-
ses plantea que hay bases para suponer que la nueva modalidad de
funcionamiento y las nuevas reglas de poltica pblica de stas econo-
mas, pueden implicar mayores desigualdades de ingreso. Albert Berry
(1997) indica: La mayora de los pases latinoamericanos que han
introducido reformas econmicas promercado en el curso de las ulti-
mas dos dcadas han sufrido tambin serios incrementos en la des-
igualdad. Esta coincidencia sistemtica en el tiempo de los dos even-
tos sugiere que las reformas han sido una de las causas del empeora-
miento en la distribucin.
46
Por otra parte la otra dimensin de la falacia tambin es desmenti-

da por la realidad. La desigualdad no se modera o atena sola. Por el
contrario la instalacin de circuitos de desigualdad en reas claves
tiene una tendencia contaminante, propicia la generacin de circui-
tos similares en otras reas. Lo ilustra entre otros casos la dificultad, a
pesar de todos los esfuerzos, para mejorar la situacin educativa de la
poblacin pobre. Las desigualdades en otras reas, como ocupacin e
ingresos, conspiran contra las reformas educativas. Asimismo las des-
igualdades en educacin van a reforzar, como se ha visto, las brechas
en el mercado de trabajo. Los circuitos perversos de desigualdad mues-
tran adems una enorme capacidad reproductora. Se automultiplican.
Sin acciones para combatirlas, las polarizaciones tienden a crecer y
ampliarse. Lo muestra la conformacin creciente en numerosas socie-
dades de una dualidad central; incluidos y excluidos.
Quinta falacia: desvalorizacin de la poltica social,
poltica pobre para pobres
Al ser preguntado sobre la poltica social en su pas, un conocido Minis-

tro de Economa de Amrica Latina, contesto: La nica poltica social es
la poltica econmica. Estaba reflejando toda una actitud hacia la polti-
ca social que ha tenido hondas consecuencias en el continente. Se ha
tendido a verla como un complemento menor de otras polticas mayores,
como las que tienen que ver directamente con el desarrollo productivo,
los equilibrios monetarios, el crecimiento tecnolgico, la privatizacin,
etc. Le correspondera atenuar los impactos transitorios que las anterio-
res producen en la sociedad. Debera atacar focalizadamente los desajus-
tes sociales ms irritables para reducirlos. En el fondo, desde este razona-
miento se la percibe como una concesina la poltica. Como la pobreza
genera fuerte inquietud poltica, la poltica social hara el trabajo de cal-
mar los nimos y mostrar que se estn haciendo cosas en ese frente, pero
el corolario consecuente es: cuanto menos concesiones mejor. Los recur-
sos destinados a lo social deberan ser muy acotados y destinados a fines
muy especficos.
47
Albert Hirschman llam en una oportunidad a esta forma de abor-

dar el tema polticas pobres para pobres. Da lugar a reducir lo social
a metas muy estrechas, a constituir una institucionalidad social dbil
en recursos y personal, alejada de los altos niveles de decisin. Por
otra parte, adems altamente vulnerable. Frente a reducciones presu-
puestarias, con muy escasa capacidad para defender su situacin, y
normalmente candidata preferida para los recortes. Por otra parte,
esta visin supone en s misma un cuestionamiento implcito a la
legitimidad de la poltica social. Es distraer recursos de destinos ms
importantes, por presin poltica.
Reflejando la situacin, una ministro de lo social muy experimen-
tada de un pas latinoamericano narr lo siguiente a un auditorio
internacional: No nos invitaban al gabinete donde se tomaban las
decisiones econmicas ms importantes. Despus de muchos esfuer-
zos logramos que se nos invitara. Claro, con voz pero sin voto.
Considerar a la poltica social como una categora inferior, como
una concesin a la poltica, como un uso suboptimizante de recursos,
constituye una falacia que est afectando seriamente a la regin.
En primer termino, Cmo puede relegarse lo social en un con-
texto como el latinoamericano, donde casi una de cada dos personas
estn por debajo de la lnea de la pobreza, y expresan a diario de mil
modos su descontento y protesta por esa realidad? Atender lo social
no es una concesin, es en una democracia tratar de hacer respetar
derechos fundamentales de sus miembros. Lo que est en juego es en
el fondo, como plantea Naciones Unidas, una cuestin de ciolacin
de los derechos humanos. Como resalta el Informe de Desarrollo
Humano 2000 del PNUD: La erradicacin de la pobreza constituye
una tarea importante de los derechos humanos en el siglo XXI. Un
nivel decente de vida, nutricin suficiente, atencin de salud, educa-
cin, trabajo decente y proteccin contra las calamidades no son sim-
plemente metas del desarrollo, son tambin derechos humanos. Las
polticas sociales son esenciales para la poblacin en la regin, y estra-
tgicas para la estabilidad misma del sistema democrtico. Cuando se
consulta a la poblacin, ella no pide que se reduzcan, estrechen o
48
eliminen, sino todo lo contrario, exige masivamente que se refuercen,

amplen y se incorporen nuevas polticas.
En segundo lugar, es difcil sostener a inicios de este nuevo
siglo que es una asignacin de recursos de poca eficiencia. Desti-
nar recursos a asegurarse de que todos los nios terminen la es-
cuela primaria, a elevar la tasa de finalizacin de la secundaria, a
desarrollar el sistema de educacin superior, es ineficiente? Las
mediciones economtricas dan resultados muy diferentes. La tasa
de retorno en educacin es una de las ms altas posibles para una
sociedad. La competitividad de los pases est fuertemente ligada
al nivel de capacitacin de su poblacin. Algunos de los pases
ms exitosos del planeta en los mercados internacionales estn ex-
portando bsicamente productos como higth tech totalmente
basados en el capital educativo que han sabido desarrollar. La ab-
sorcin de nuevas tecnologas, la innovacin local a partir de ellas,
la investigacin y desarrollo, el progreso tecnolgico dependen
todos de los niveles de educacin alcanzados. Los clculos demues-
tran as entre otras cosas que una de las inversiones ms rentables
macroeconmicamente que puede hacer un pas es invertir en la
educacin de nias. Agregar aos de escolaridad a las nias
desfavorecidas, aumentar su capital educativo y a travs de l,
reducir las tasas de embarazo adolescente, de mortalidad mater-
na, de mortalidad infantil, de morbilidad. Todas ellas estn
correlacionadas estadsticamente con los aos de escolaridad de la
madre.
En las condiciones latinoamericanas extender la posibilidad de
acceder a agua potable a toda la poblacin es una inversin deficiente?
El retorno sera cuantioso en trminos de salud pblica, lo que reper-
cutir desde ya en la productividad de la economa.
En realidad toda la terminologa utilizada est equivocada, y nue-
vamente vemos un error semntico no casual. As como existan quie-
nes no queran or hablar de la palabra pobreza, en la falacia que des-
valoriza la poltica social, toda la discusin al respecto conduce a que
se lo haga en trminos de gasto social. En realidad, no hay tal gasto.
49
Bien gerenciados los recursos para lo social constituyen en la gran

mayora de los casos inversiones de un alto retorno.
Hoy es difcil discutir las evidencias de que la inversin social ge-
nera capital humano, y que el mismo se transforma en productividad,
progreso tecnolgico, y es decisivo para la competitividad. En reali-
dad la poltica social, bien diseada y eficientemente ejecutada, es un
poderoso instrumento de desarrollo productivo. Como lo sugiere
Touraine (1997): En vez de compensar los efectos de la lgica eco-
nmica, la poltica social debe concebirse como condicin indispen-
sable del desarrollo econmico.
En tercer trmino se ha planteado la gravedad que tiene el tema
de la desigualdad en Amrica Latina. Superada la falacia que la
niega o minimiza, cmo se puede reducir? Una de las vas funda-
mentales posibles en una democracia es una agresiva poltica so-
cial que ample fuertemente las oportunidades para los pobres en
campos cruciales. Deber estar integrada, entre otras, por polti-
cas que universalicen posibilidades de control de factores de ries-
go claves en salud en la regin, como el agua, el alcantarillado, la
electricidad el acceso a cobertura de salud, que acten sobre los
factores que excluyen a parte de la poblacin del sistema educati-
vo, que aseguren servicios pblicos de buena calidad para todos.
La poltica social puede ser una llave para la accin contra la des-
igualdad, proveyendo una base mnima de bienes y servicios in-
dispensables y contribuyendo as a abrir las oportunidades y rom-
per crculos perversos.
En lugar de una poltica social cenicienta, como plantea la fala-
cia, lo que Amrica Latina necesita es una nueva generacin de polti-
cas sociales con mayscula. Ello implica dar prioridad efectiva a las
metas sociales en el diseo de las polticas publicas, procurar articular
estrechamente las polticas econmicas y las sociales, montar una
institucionalidad social moderna y eficiente, asignar recursos apro-
piados, formar recursos humanos calificados en lo social, fortalecer
las capacidades de gerencia social y jerarquizar en general este rea de
actividad pblica.
50
La metfora que se escucha en toda la regin describe bien la

situacin. Dice que la poltica social es actualmente la asistencia
pblica que recoge los muertos y heridos que deja la poltica econ-
mica. La falacia examinada cultiva y racionaliza esta situacin in-
aceptable. Se necesita una poltica social que potencie el capital hu-
mano base esencial de un desarrollo econmico sostenido. Es un
tema tico, poltico, y al mismo tiempo de lucidez histrica. Como
lo anota Birdsall (1998): es posible que las tasas de crecimiento de
Amrica Latina no puedan ser mas del 3 o el 4%, a distancia de las
necesarias, en tanto no se cuente con la participacin y el aporte de
la mitad de la poblacin que esta comprendida en los porcentajes
ms bajos de ingresos.
Sexta falacia: la maniqueizacin del Estado

En el pensamiento econmico convencional circulante se ha hecho
un esfuerzo sistemtico de vastas proporciones para deslegitimar la
accin del Estado. Se ha asociado la idea de Estado con corrupcin,
con incapacidad para cumplir eficientemente las funciones mas mni-
mas, con grandes burocracias y despilfarro de recursos. La visin se
apoya en graves defectos existentes en el funcionamiento de las admi-
nistraciones pblicas en numerosos pases de Amrica Latina, pero
fue mucho ms all de ello, y maniqueiz al Estado en su conjunto.
Proyect la imagen de que toda accin llevada en el terreno publico es
negativa para la sociedad, y que la reduccin al mnimo de las polti-
cas pblicas y la entrega de sus funciones al mercado la llevara a un
reino de la eficiencia y a la solucin de los principales problemas eco-
nmico-sociales existentes. Adems, cre la concepcin de que exista
una oposicin de fondo entre Estado y sociedad civil, y que haba que
elegir entre ambos.
Como en otros campos, hoy es posible mantener una discusin
sobre el tema ms all de ideologas. El instrumental metodolgico de
las ciencias sociales actuales aporta evidencias muy concretas que per-
miten establecer cmo funciona la realidad. La visin del Estado como
solucionador de todos los problemas el Estado ominipotente, de-
51
mostr ser errada. El Estado solo no puede hacer el desarrollo, y en

Amrica Latina la accin estatal ha presentado agudos problemas de
burocratizacin, ineficiencia y corrupcin. Sin embargo, el proceso
de eliminacin de numerosas funciones del Estado, de reduccin a
niveles mnimos en muchos casos de sus capacidades de accin, como
sucedi con frecuencia en las reas sociales, el debilitamiento en gene-
ral del rol de las polticas pblicas y la entrega de sus funciones al
mercado, no condujo al reino ideal supuesto. Los problemas estruc-
turales de las sociedades latinoamericanas y de otras del mundo en
desarrollo siguieron agudizndose, la corrupcin acompa tambin
con frecuencia a los procesos de privatizacin. Se identific como una
ley operante que siempre que hay un corrupto en el Estado hay a su
vez un corruptor en el sector privado, es decir que el tema excede a
cualquier simplificacin. El funcionamiento no regulado del merca-
do llev a profundizar las brechas, particularmente la inequidad. Bajo
las nuevas reglas de juego, se sigui una marcada tendencia a consti-
tuir monopolios, que en la practica significaron la imposicin de car-
gas muy pesadas a los consumidores y a las pequeas y medianas
empresas, ahogando a estas ltimas.
Pareciera que las dos polarizaciones han conducido a callejones sin
salida. El Estado solo no puede resolver los problemas, pero su
minimizacin los agrava. Esa es la conclusin, entre muchas otras
voces del Banco Mundial a fines de esta dcada. En su informe espe-
cial dedicado al rol del Estado (1998) resalta como una idea central
que sin un Estado eficiente el desarrollo no es viable, y propone una
serie de directrices orientadas a reconstruir la capacidad de accin del
Estado. Por su parte, autores como Stiglitz y otros han llamado la
atencin sobre las fallas del mercado, su tendencia a generar des-
igualdades, a la cartelizacin para maximizar ganancias y sus desvos
especulativos cuando no hay eficientes controles regulatorios, como
se da en Estados tan debilitados por las reformas de las ltimas dca-
das como los de la regin. Custicamente afirma Henry Mintzberg
(1996), una autoridad mundial en cmo gerenciar con eficiencia, res-
pecto a la concepcin de que se poda prescindir del Estado y la visin
52
de que todo lo que se hace en el Estado es ineficiente y en el sector

privado eficiente: el modelo representa el gran experimento de los
economistas que nunca han tenido que gerenciar nada.
Hoy hay un activo retorno hacia la bsqueda de una visin ms equi-
librada en el debate internacional de punta sobre el tema del desarrollo y
el rol del Estado. Imposible desconocer la importancia de las polticas
pblicasd en un contexto histrico donde la segunda economa del mun-
do, Japn, est poniendo en marcha sucesivas iniciativas de intervencin
activa del Estado para dinamizar la economa, la ms reciente (octubre
2000) inyectando 100.000 millones de dlares a tal efecto. Amartya Sen
(1998), destaca especialmente el papel decisivo que ha jugado la poltica
pblica en el campo social, en algunas de las economas de mejor desem-
peo de largo plazo del mundo. Subraya: De hecho, muchos pases de
Europa Occidental han logrado asegurar una amplia cobertura de seguri-
dad social con la prestacin de atencin en salud y educacin pblica de
maneras hasta entonces desconocidas en el mundo; Japn y la regin del
Este de Asia han tenido un alto grado de liderazgo gubernamental en la
transformacin, tanto de sus economas como de sus sociedades; el papel
de la educacin y atencin en salud pblica ha sido el eje fundamental
para contribuir al cambio social y econmico en el mundo entero (y en
forma bastante espectacular en el Este y Sudeste Asiticos).
Un rea totalmente decisiva para la economa y la sociedad es
la de la salud. Toda sociedad democrtica tiene la obligacin de
garantizar el derecho a la atencin sanitaria a sus miembros, es el
derecho ms bsico. Mejorar los niveles de salud de la poblacin
tiene una serie de impactos favorables sobre la economa, entre
otros, la reducciin de las horas de trabajo perdidas por enferme-
dad, al aumento de la productividad laboral, el descenso de los
costos ligados a enfermedades, etc. El reciente informe sobre la
salud mundial 2000 de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS
2000) establece el primer ranking de los pases del mundo segn
el desempeo de sus sistemas de salud. Entre otros construye un
ndice muy significativo para esas mediciones: el nmero medio
de aos que una persona vive con buena salud, sin enfermedades.
53
A la cabeza de la tabla se hallan pases como Japn (74.5 aos),

Suecia (73), Canad (72), Noruega (71.7). En todos esos pases el
Estado tiene una participacin fundamental, construy una am-
plsima red de proteccin. En Japn el gasto pblico es el 80.2%
del gasto total en salud, en Suecia el 78%, en Noruega el 82%, en
Canad el 72%. El gasto pblico per cpita en salud supera en
todos ellos los 1300 dlares anuales. El contraste con la actual
situacin en diversos pases latinoamericanos es muy marcado. El
gasto pblico per cpita en salud es en Brasil de 208 dlares, en
Mxico 172, en Per 98. Los aos de vida saludable ascienden en
promedio en Brasil a slo 59. Dicho pas es una de las mayores
potencias industriales del mundo. En cambio, cuando se lo busca
en las tablas de desempeo de los sistemas de salud de la OMS
figura en el lugar numero 125.
El carcter crucial de la accin estatal en campos claves como sa-
lud y educacin, desde ya de una accin bien gerenciada y transparen-
te, surge con toda fuerza de una investigacin reciente (Financial Ti-
mes 2000) que muestra qu sucede cuando se fija como poltica
arancelar los servicios en reas de poblacin pobre bajo la idea de
compartir costosy de financiamiento comunitario, reduciendo as
las responsabilidades del Estado. Siguiendo las condiciones impuestas
por el Banco Mundial, en Tanzania se introdujeron aranceles en la
educacin primaria. El resultado, segn indica la Iglesia Evanglica
Luterana de Tanzania, fue un inmediato descenso de la asistencia a la
escuela, y los ingresos totales de las mismas fueron la mitad de los
previstos. En Zimbawe se estableci que se cobraran aranceles en los
servicios de salud, pero que los pobres estaran exceptuados. Una eva-
luacin del mismo Banco Mundial concluy, que slo 20% de los
pobres consigui los permisos de exencin necesarios. En Ghana, al
imponer aranceles en la escuela, 77% de los nios de la calle de Accra
que asistan a las escuelas las abandonaron.
La falacia de la maniqueizacin del Estado lleva a consecuencias
muy concretas, al deslegitimar su accin deja abierto el terreno para
su debilitamiento indiscriminado, y la desaparicin paulatina de pol-
54
ticas publicas firmes en campos cruciales como los sociales. Causa as

daos irreparables a vastos sectores de familias, aumenta la pobreza y
la desigualdad y limita las posibilidades de un crecimiento sostenido.
Los datos de la realidad sugieren que hay otro camino. En algunos de
los pases ms exitosos econmica y socialmente del mundo uno de
los pilares de sus economas es un Estado activo de alta eficiencia.
Una de sus caractersticas centrales contradice uno de los fundamen-
tos de la falacia. Es un Estado coordinado estrechamente con la socie-
dad civil. La falsa oposicin Estado-sociedad civil que preconiza la
falacia como un hecho, es desmentida en ellos. Los lazos de coopera-
cin son mltiples, y surge una accin integrada. Algunas de las so-
ciedades latinoamericanas con mejores cifras de equidad, menor po-
breza y mejores tasas de desarrollo humano tambin tuvieron como
base de esos logros a Estados bien organizados, con burocracias consi-
deradas eficientes, como Costa Rica, Uruguay y el Chile democrti-
co. Es imprescindible reformar y mejorar la eficiencia estatal y erradi-
car la corrupcin. Pero para ello es necesario avanzar en otra direccin
totalmente distinta a la de la falacia. No satanizar al Estado, sino ir
construyendo administraciones publicas descentralizadas, transparen-
tes, abiertas a la participacin comunitaria, bien gerenciadas, con ca-
rreras administrativas estables fundadas en el mrito.
Sptima falacia: la sociedad civil es un mundo secundario
El pensamiento econmico circulante enva a veces explcitamente y con
frecuencia implcitamente un profundo mensaje de desvalorizacin del
posible rol que puede jugar la sociedad civil en los procesos de desarrollo
y en la resolucin de los problemas sociales. Su nfasis est totalmente
volcado en el mercado, la fuerza de los incentivos econmicos, la gerencia
de negocios, la maximizacin de utilidades como motor del desarrollo,
las seales que pueden atraer o alejar al mercado. El mundo de la socie-
dad civil es percibido como un mundo secundario, de segunda lnea el de
respecto a lo que sucede en el mundo importante, los mercados. De ese
enfoque van a surgir polticas pblicas de apoyo muy limitado, casi sim-
55
blico y por cortesa, a las organizaciones de la sociedad civil y una

desconfianza fuerte a depositar en ellas responsabilidades realmente rele-
vantes.
La falacia razona en trminos de una dualidad bsica; Estado ver-
sus mercado. En los hechos la situacin es mucho ms matizada. Existe
un sinnmero de organizaciones que no son ni lo uno ni lo otro.
Fueron creadas con finalidades distintas, los actores sociales que se
hallan tras ellas son otros y las metodolgicas que utilizan no son de
Estado ni de mercado. Este mundo comprende, entre otras: las orga-
nizaciones no gubernamentales en continuo crecimiento en Amrica
Latina que han sido denominadas con frecuencia el tercer sector y
que realizan mltiples aportes en el campo social, los espacios de inte-
rs publico que son frmulas especiales muy utilizadas en los pases
desarrollados en donde numerosas Universidades y hospitales han sido
fundados por ellos; se trata de emprendimientos de largo plazo, ani-
mados por numerosos actores pblicos y privados, modelos econ-
micos que no son tpicos de mercado, como las cooperativas que tie-
nen alta presencia en diversos campos y el amplsimo movimiento de
lucha contra la pobreza desarrollado en toda la regin por las organi-
zaciones religiosas, cristianas, protestantes y judas que est en prime-
ra lnea de la accin social. La realidad no es slo Estado y mercado,
como pretende la falacia. Incluso algunos de los modelos de organiza-
cin y gestin social y general ms efectivos de nuestro tiempo fueron
desarrollados en este vasto rea que no corresponde ni a uno ni a otro.
Todas estas organizaciones tienen un gran peso y una fuerte
participacin en la accin social en el mundo desarrollado. Recaudan
recursos considerables, se les delegan funciones crecientes por parte
del Estado, estn interrelacionadas con la accin pblica de mltiples
modos. Estn basadas fuertemente en trabajo voluntario. Movilizan
miles y miles de personas que dedican annimamente considerables
horas a llevar adelante sus programas. Hacen aportes considerables al
producto bruto nacional con trabajo no remunerado en pases como
Canad, Holanda, Suecia, Noruega, Dinamarca, Espaa, Israel y otros.
As, en Israel, que figura entre los primeros del mundo en esta mate-
56
ria, una de cada cuatro personas hace trabajos voluntarios semanal-

mente, produciendo bienes y servicios de carcter social, constituyen-
do parte del personal paramdico en los hospitales, ayudando a perso-
nas discapacitadas, a ancianos, familias desfavorecidas y otros sectores
con dificultades. Tambin ha aumentado en el mundo desarrollado la
participacin empresarial en el apoyo a la accin social de la sociedad
civil. Las contribuciones e iniciativas empresariales de solidaridad se
han incrementado, y la asuncin de su responsabilidad social ha pasa-
do a formar parte creciente de legitimidad misma de la empresa. La
aseveracin de hace aos de Milton Friedman, el gur de la Escuela
de Chicago, en el sentido de que la nica responsabilidad de la em-
presa privada es producir utilidades a sus accionistas ha sido refutada
constantemente por empresarios prominentes, y es hoy rechazada
masivamente por la opinin publica de los pases desarrollados.
En Amrica Latina la situacin tiende a ser muy diferente. Existe
un inmenso potencial de trabajo voluntario que de ser adecuadamen-
te convocado y de crearse condiciones propicias podra cumplir roles
de gran significacin. Esforzadamente sectores de la sociedad civil es-
tn tratando de movilizarlo y surgen permanentemente mltiples ini-
ciativas. Pero todo ello ocurre a pesar de las desconfianzas y la incre-
dulidad que surge del razonamiento desvalorizador, que alimenta a su
vez gruesos errores en las polticas. No hay as, entre otros aspectos,
apoyos pblicos firmes a las iniciativas de la sociedad civil de accin
social, y los incentivos fiscales son muy reducidos. Asimismo, el mo-
vimiento de responsabilidad social empresarial es dbil y los aportes
muy reducidos comparativamente. La proporcin de las ganancias
empresariales dedicadas a fines de inters pblico es mucho menor a
la de los pases avanzados. Es notable el trabajo que, aun con todas
estas limitaciones, llevan adelante numerosas organizaciones, entre
ellas las de fe antes mencionadas, para lograr superar a las dificultades
de supervivencia de extendidos sectores de la poblacin.
En el fondo lo que el pensamiento econmico convencional est ha-
ciendo a travs de su desvalorizacin de las posibilidades de la sociedad
civil, es cerrar el paso a la entrada misma del concepto de capital social.
57
Mltiples investigaciones de los aos recientes desde los primeros estu-

dios de Putnam y Coleman hasta los efectuados en diversos pases de
todo el planeta demuestran que hay factores cruciales para el desarrollo
que no tenan lugar en el pensamiento econmico ortodoxo, como los
agrupados en la idea de capital social. Ellos son: el clima de confianza
entre las personas de una sociedad y hacia sus instituciones y lderes, el
grado de asociacionismo, es decir, la capacidad de crear iniciativas asociativas
de todo tipo, y el nivel de conciencia cvica, la actitud hacia los problemas
colectivos, desde cuidar el aseo en los lugares pblicos hasta pagar los
impuestos. Estudios del Banco Mundial atribuyen al capital social y al
capital humano dos terceras parte del crecimiento econmico de los pa-
ses, y diversas investigaciones dan cuenta de los significativos impactos
del capital social sobre la performance macroeconmica, la productivi-
dad microeconmica, la gobernabilidad democrtica, la salud publica, y
otras dimensiones (1).
Desarrollar el capital social significa fortalecer a la sociedad civil a
travs de polticas que mejoren la confianza, que segn dicen los mis-
mos estudios, en sociedades polarizadas est muy fuertemente
erosionada por la desigualdad. Tambin implica propiciar el creci-
miento del asociacionismo, y contribuir a hacer madurar la concien-
cia cvica. El razonamiento econmico convencional ha estado aferra-
do a ideas muy estrechas sobre los factores que cuentan, que no con-
sideran estos elementos o los relegan. Tras la falacia de la incredulidad
sobre la sociedad civil, se halla un rechazo ms amplio a la idea de que
hay otros capitales a tener en cuenta, como el social. Un cerrado
reduccionismo economicista impide ampliar la vision del desarro-
llo con su incorporacin y extraer las consecuencias consiguientes en
trminos de polticas de apoyo al fortalecimiento y potenciacin de
las capacidades latentes en la sociedad civil.
Octava falacia: participacin, s pero no tanto
La participacin de la comunidad en forma cada vez ms activa en la

gestin de los asuntos pblicos surge en esta poca como una exigen-
58
cia creciente de las grandes mayoras de la sociedad en Amrica Latina

y otras regiones. Los avances de la democratizacin producto de lar-
gas luchas histricas de los pueblos han creado condiciones de libre
organizacin y expresin, que han disparado esta sed de participa-
cin. Por otra parte existe hoy un creciente consumo en el mundo
acerca de la superioridad en trminos de efectividad de la participa-
cin comunitaria sobre las formas organizativas tradicionales de corte
vertical o burocrtico. En el campo social ello es muy evidente. Los
programas sociales hacen mejor uso de los recursos, logran mejor sus
metas y crean autosustentabilidad si las comunidades pobres a las que
se desea favorecer participan desde el inicio y a lo largo de todo su
desarrollo y comparten la planificacin, la gestin, el control y la eva-
luacin. Seala al respecto Stern, el economista jefe del Banco Mun-
dial resumiendo mltiples estudios de la institucin (2000): A lo
largo del mundo, la participacin funciona: las escuelas operan mejor
si los padres participan, los programas de irrigacin son mejores si los
campesinos participan, el crdito trabaja mejor si los solicitantes par-
ticipan. Las reformas a nivel de los pases son mucho ms efectivas si
son generadas en el pas y manejadas por el pas. La participacin es
practica y poderosa. (2)
Dos recientes trabajos Superando la pobreza humana del PNUD
(2000) y The voices of the poor del Banco Mundial (2000), basado
en una gigantesca encuesta a 60.000 pobres de 60 pases llegan a si-
milar conclusin en trminos de polticas: es necesario dar prioridad a
la inversin para fortalecer las organizaciones de los propios pobres.
Ellos carecen de voz y voto real en la sociedad. Fortalecer sus orga-
nizaciones les permitira participar en forma mucho ms activa y re-
cuperar terreno en ambas dimensiones. Se propone entre otros aspec-
tos: facilitar su constitucin, apoyarlas, dar posibilidades de capacita-
cin a sus lderes, fortalecer sus capacidades de gestin.
En Amrica Latina el discurso poltico ha tendido a reconocer
crecientemente la importancia de la participacin. Sera claramente
antipopular enfrentar la presin proparticipacin tan fuerte en la so-
ciedad, y con argumentos tan contundentes a su favor. Sin embargo,
59
los avances reales en cuanto a la implementacin efectiva de progra-

mas con altos niveles de participacin comunitaria son muy reduci-
dos. Siguen predominando los programas llave en mano, e impues-
tos verticalmente, en los que los decisores o diseadores son los que
saben y la comunidad desfavorecida debe acatar sus directivas, y ser
sujeto pasivo de los mismos. Tambin son usuales los programas que
apelan a la participacin, pero en realidad la intervencin de la comu-
nidad en la toma de decisiones es mnima. El discurso dice s a la
participacin en la regin, pero los hechos con frecuencia dicen no.
Los costos de esta falacia son muy importantes. Por un lado, se estn
desechando enormes energas latentes en las comunidades pobres. Cuan-
do se les moviliza, como sucedi en experiencias latinoamericanas mun-
dialmente reconocidas, como Villa el Salvador en el Per, las escuelas
Educo en el Salvador, o el presupuesto municipal participativo en Porto
Alegre (3), los resultados son sorprendentes. La comunidad multiplica
los recursos escasos, sumando a ellos incontables horas de trabajo, y es
generadora de continuas iniciativas innovadoras. Asimismo la presencia
de la comunidad es uno de los pocos medios probados que previene
efectivamente la corrupcin. El control social de la misma sobre la ges-
tin es una gran garanta al respecto que se pierde al impedir la participa-
cin. Por otra parte, el divorcio entre el discurso y la realidad es claramen-
te percibido por los pobres, quienes lo viven con descontento y frustra-
cin. Se limitan as las posibilidades de programas que ofrecen una parti-
cipacin genuina, porque las comunidades estn quemadasal respecto
por las falsas promesas.
El s pero no, est basado en resistencias profundas a la participa-
cin efectiva de las comunidades pobres, que se disfrazan ante su ile-
gitimidad conceptual, poltica y tica. Ha llegado la hora en la regin
de ponerlas en foco y enfrentarlas.
Novena falacia: la elusin de la tica
El anlisis econmico convencional sobre los problemas de Amrica

Latina elude normalmente la discusin sobre las implicancias ticas
60
de los diferentes cursos de accin posibles. Pareciera que se est tra-

tando un tema tcnico ms, de carcter neutro, en el que slo deben
predominar razonamientos costo-beneficio para resolverlo. La situa-
cin es muy distinta. El tema tiene que ver con la vida de la gente y las
consideraciones ticas deberan estar, por ende, absolutamente pre-
sentes. De lo contrario, se cae en el gran riesgo sobre el que previene
uno de las mayores filsofos de nuestra poca, Charles Taylor. Taylor
(1992) dice que hay una acusada tendencia a que la racionalidad tc-
nica, la discusin sobre los medios, reemplace a la discusin sobre los
fines. La tecnologa es un medio para lograr fines, que a su vez deben
ser objeto de otro tipo de discusin. Si la discusin sobre los fines
desaparece, como puede estar sucediendo, previene Taylor, y la racio-
nalidad tecnolgica predomina sobre la racionalidad tica, los resulta-
dos pueden ser muy regresivos para la sociedad. En la misma direc-
cin seal recientemente otro destacado pensador, Vaclav Havel,
presidente de la Repblica Checa (2000), es necesario reestructurar
el sistema de valores en que descansa nuestra civilizacin, y advirti
que los pases ricos, los euroamericanos los llamo, deben examinar
su conciencia. Ellos, dijo, han impuesto las orientaciones actuales de
la civilizacin global y son responsables de sus consecuencias.
Estas voces prominentes sugieren un debate a fondo sobre los te-
mas ticos del desarrollo. El llamado tiene races en realidades intole-
rables. La ONU (2000) llama la atencin sobre la necesidad de un
debate de este orden en un mundo donde perecen a diario 30.000
nios por causas evitables e imputables a la pobreza. Dice que se reac-
ciona indignamente y ello es correcto frente a un solo caso de tortura,
pero se pasa por alto a diario esta aniquilacin en gran escala. El Fon-
do de Poblacin Mundial (2000) resalta que mueren anualmente
500.000 madres durante el embarazo, muertes tambin en su inmen-
sa mayora evitables y ligadas a la falta de atencin mdica. El 99% de
ellas se produce en los llamados pases en desarrollo.
En Amrica Latina resulta imprescindible debatir, entre otros, te-
mas como: Qu pasa con las consecuencias ticas de las polticas?
Cul es la eticidad de los medios empleados, si es ticamente lcito
61
sacrificar generaciones? Por qu los ms dbiles, como los nios y los

ancianos, son los ms afectados por las polticas aplicadas en muchos
pases? Qu tenemos para decir sobre la destruccin de familias que
est generando la pobreza? y otras cuestiones similares. Es una regin
donde, como se ha visto, la mayora de los nios son pobres, donde
miles y miles de nios viven en las calles marginados por la sociedad,
y donde mientras la tasa de mortalidad de nios menores de cinco
aos era en 1997 en Canad de 6.9 cada 1000, llegaba en Bolivia a
82.8, en Ecuador a 57.7, en Brasil a 45.9, en Mxico a 36.4 (Organi-
zacin Panamericana de la Salud 2000. En Amrica Latina, el 17% de
los partos se produce sin asistencia mdica de ningn tipo, con los
consiguientes efectos en trminos de mortalidad materna, que es cin-
co veces mayor a la de los pases desarrollados, y slo se hallan cubier-
tos previsionalmente el 25% de las personas de edad mayor.
Esto plantea problemas ticos bsicos: Qu es ms importante?
Cmo asignar recursos? No deberan reestudiarse las prioridades?
No hay polticas que deberan descartarse por su efecto letal en
trminos sociales?
Cuando se denuncia la debilidad de la falacia que elude la dis-
cusin tica, ella toma con frecuencia el rostro del pragmatismo.
Arguye que es imposible discutir de tica cuando no hay recursos.
Sin embargo, ms que nunca cuando los recursos son escasos de-
bera debatirse a fondo sobre las prioridades. En los pases en que
ese debate se libra, los resultados suelen ser muy distintos en tr-
minos de prioridades y de resultados sociales que en aquellos en
donde se elude. Cuantos ms recursos existan, mejor, y se debe
hacer todo lo posible para aumentarlos, pero puede haber ms y
seguir asignados bajo los patrones de alta inequidad propios de
Amrica Latina. La discusin sobre las prioridades finales es la
nica que garantiza un uso socialmente racional de los recursos.
La Comisin Latinoamericana y del Caribe presidida por Patricio
Aylwin (1995) realiz un anlisis sistemtico para la Cumbre so-
cial mundial de Copenhague sobre qu recursos hacan falta para
solventar las brechas sociales ms importantes de la regin. Con-
62
cluyo que no son tan cuantiosos como se supone, y que una parte
importante de ellos puede obtenerse reordenando prioridades, for-
taleciendo una sistema fiscal progresivo y eficiente, y generando
pactos sociales para aumentar los recursos para reas crticas.
Un renombrado filsofo, Peter Singer (1999), plantea en un art-
culo relativamente reciente del New York Times que no es posible
que los estratos prsperos de las sociedades ricas se libren de la carga
de conciencia que significa convivir con realidades masivas de abyecta
pobreza y sufrimiento en el mundo, y que deben encarar de frente su
situacin moral. Su sugerencia se puede aplicar a similares estratos de
Amrica Latina.
Dcima falacia: no hay otra alternativa
o el consenso intelectual intacto
Una argumentacin preferida del discurso econmico ortodoxo es
que las medidas que se adoptan son las nicas posibles. No habra
otro curso de accin alternativo. Por tanto, los graves problemas so-
ciales que crean son inevitables. La larga experiencia del siglo XX est
llena de fracasos histricos de modelos de pensamiento que se
autopresentaron como el pensamiento nico. Parece demasiado com-
plejo el desarrollo como para pensar que slo hay una nica va. Por
otra parte, en diferentes regiones del globo los hechos no han favore-
cido al pensamiento nico. Resumiendo la situacin, dice William
Pfaff (Internacional Herald Tribune 2000): El consenso intelectual
sobre las polticas econmicas globales se ha roto. En el mismo sen-
tido opina Felix Rohatyn (Financial Times 2000), actual embajador
de EE.UU. en Francia: Para sostener los beneficios (del actual siste-
ma econmico) en EE.UU. y globalmente tenemos que convertir a
los perdedores en ganadores. Si no lo hacemos, probablemente todos
nosotros nos convertiremos tambin en perdedores. Amartya Sen
(2000), a su vez, destaca: Ha habido demostraciones recientemente
no slo frente a las reuniones financieras internacionales, sino tam-
bin en forma de protestas menos organizadas, pero intensas en dife-
63
rentes capitales, desde Jakarta y Bangkok hasta Abidjan y Mxico. Las

dudas acerca de las relaciones econmicas globales continan vinien-
do de diferentes confines del planeta, y hay suficiente razn para ver
estas dudas acerca de la globalizacin como un fenmeno global, son
dudas globales no una oposicin localizada.
El clamor por cambios en las reglas de juego globales que afectan
duramente a los pases en desarrollo es muy intenso. Comprende una
agenda muy amplia, desde temas por los que ha clamado el Papa Juan
Pablo II ponindose a la cabeza de un vasto movimiento mundial que
exige la condonacin de la deuda externa para los pases ms pobres,
pasando por el reclamo por las fuertes barreras a los productos de los
pases en desarrollo, hasta el hecho de que la ayuda internacional al
desarrollo ha bajado (de 60.000 a 50.000 millones de dlares en los
noventa) y est en su nivel ms bajo en muchas dcadas. El presidente
del Banco Mundial, Wolfensohn (2000), ha calificado a este hecho
como de crimen. Ha destacado la ceguera de los pases ricos, que
destinan sumas insignificantes a la ayuda al desarrollo, no se dan cuenta
de lo que es en juego. Respecto a la necesidad de una poltica global
alternativa, seala el PNUD (2000): Se debe formular una nueva
generacin de programas centrados en hacer que el crecimiento sea
mas propicio a los pobres, est orientado a superar la desigualdad y
destaque la potenciacin de los pobres. Las recetas anticuadas de
complementacin del crecimiento rpido con el gasto social y redes
de seguridad han demostrado ser insuficientes. El economista jefe
del Banco Mundial Stern (2000) tambin sugiere: el crecimiento
econmico es mayor en pases donde la distancia entre ricos y pobres
es ms pequea y el gobierno tiene programas para mejorar la equi-
dad, con reformas agrarias, impuestos progresivos, y buen sistema de
educacin pblica. Todos ellos van ms all del pensamiento nico.
La falacia de que no hay otra alternativa resulta cada vez ms insos-
tenible en la Amrica Latina actual. Por una parte, en el mundo se advier-
te una cada vez ms activa bsqueda de alternativas. Por otro lado, hay en
el escenario histrico presente pases que han obtenido desempeos eco-
nmicos y sociales exitosos siguiendo vas distintas al pensamiento eco-
64
nmico ortodoxo preconizado en la regin. Entre ellos: Canad, Corea

del Sur, Japn, Noruega, Suecia, Dinamarca, Finlandia, Israel, Holanda y
otros. Pero el argumento fundamental es la realidad misma. el pensa-
miento nico ha producido resultados muy dudosos en Amrica Latina.
La CEPAL (2000) describe as la situacin social presente: Hacia fines
de los noventa las encuestas de opinin muestran que porcentajes cre-
cientes de la poblacin declaran sentirse sometidas a condiciones de ries-
go, inseguridad e indefensin. Ello encuentra sustento en la evolucin
del mercado de trabajo, el repliegue de la accin del Estado, las nuevas
formas institucionales para el acceso a los servicios sociales, el deterioro
experimentado por las expresiones tradicionales de organizacin social, y
las dificultades de la micro y pequea empresa para lograr un funciona-
miento que las proyecte econmica y socialmente. Reflejando el desen-
canto con las polticas aplicadas en muchos casos, una encuesta masiva, el
Latn Barmetro 2000, encuentra, segn describe Mulligan, (Financial
Times 2000) que los latinoamericanos estn perdiendo la fe el uno en el
otro, as como en sus sistemas polticos y en los beneficios de la
privatizacin. Respecto a este ultimo punto la encuesta informa que el
57% no est de acuerdo con el argumento de que la privatizacin ha
beneficiado a su pas. Para mucha gente, dice Marta Lagos, directora de
la encuesta, la privatizacin significa costos ms altos y virtualmente el
mismo nivel de servicios.
La poblacin latinoamericana no acepta la falacia de que no hay
alternativas que tienen necesariamente altsimos costos sociales y pro-
vocan el desencanto. Aparece en su imaginario con fuerza creciente
que es posible, como lo han hecho otros pases en el mundo, avanzar
en el marco de las singularidades de cada pas y respetando sus reali-
dades nacionales, hacia modelos de desarrollo con equidad, desarrollo
compartido, o desarrollo integrado, donde se busca armonizar las metas
econmicas y sociales. Ello implica configurar proyectos nacionales
que impulsen, entre otros, la integracin regional que puede ser un
poderoso instrumento para el fortalecimiento econmico de la regin
y su reinsercin adecuada en el sistema econmico global, el impulso
vigoroso a la pequea y mediana empresa, la democratizacin del ac-
65
ceso al crdito, el acceso a la propiedad de la tierra para los campesi-

nos, una reforma fiscal orientada hacia una imposicin ms equitati-
va y la eliminacin de la evasin, la puesta al alcance de toda la pobla-
cin de la tecnologa informtica, la universalizaron de la cobertura
en salud, la generalizacin de posibilidades de acceso a educacin pre-
escolar y de finalizacin de los ciclos primario y secundario. el desa-
rrollo del sistema de educacin superior, el apoyo a la investigacin
cientfica y tecnolgica, el acceso de toda la poblacin al agua potable,
alcantarillado y electricidad, la apertura de espacios que permitan la
participacin masiva en la cultura.
El cimplimiento de este tipo de metas requerir, entre otros aspec-
tos, reconstruir la capacidad de accin del Estado con un perfil des-
centralizado, transparente, responsable, con un servicio civil
profesionalizado, potenciar las posibilidades de aporte de la sociedad
civil abriendo todas las vas posibles para favorecer su fortalecimien-
to, articular una estrecha cooperacin de esfuerzos entre Estado y
sociedad civil, desarrollar la responsabilidad social del empresariado,
practicar polticas activas para darle poder y participacin a las comu-
nidades desfavorecidas. Todos ellos pueden ser medios formidables
en una sociedad democrtica para movilizar las enormes capacidades
de construccin y progreso latentes en los pueblos de Amrica Latina.
Una mirada de conjunto
Hemos visto cmo las extendidas falacias que presentan una visin
distorsionada de los problemas sociales de Amrica Latina y de sus
causas, conducen a graves errores en las polticas adoptadas y son
parte de las dificultades para mejorar la situacin. No ayudan a supe-
rar la pobreza y la desigualdad, por el contrario, con frecuencia las
refuerzan estructuralmente visiones como: negar la gravedad de la
pobreza, no considerar la irreversiblidad de los daos que causa, argu-
mentar que el mero crecimiento econmico slo solucionar los pro-
blemas, desconocer la trascendencia del peso regresivo de la desigual-
dad, desvalorizar la funcin de las polticas sociales, descalificar total-
66
mente la accin del Estado, desestimar el rol de la sociedad civil y del

capital social, bloquear la participacin comunitaria, eludir las discu-
siones ticas y presentar el modelo reduccionista que se propone con
sus falacias implcitas como la nica alternativa posible.
Estas visiones no son la causa nica de los problemas, que tienen
profundas races internas y externas, pero oscurecen la bsqueda de
las causas y pretenden legitimar algunas de ellas. Buscar caminos dife-
rentes exige enfrentar y superar stas y otras falacias semejantes. Ello
aparece en primer lugar como una exigencia tica. En el texto bblico
la voz divina reclama No te desentiendas de la sangre de tu prjimo
(Levtico 19:16). Las sociedades latinoamericanas y cada uno de sus
miembros no pueden ser indiferentes frente a los infinitos dramas
familiares e individuales que a diario surgen de la problemtica social
de la regin. Asimismo, deben ser muy autocrticas con las
racionalizaciones de la situacin y los autoengaos tranquilizadores.
Al mismo tiempo atacar frontalmente las causas de la pobreza, no
dando lugar a las negaciones y tergiversaciones, trabajar por restituir
la ciudadana a gran parte de los habitantes de la regin, cuyos dere-
chos humanos elementales estn de hecho conculcados por las caren-
cias sociales. Por ltimo, frente a las falacias permtasenos elevar la
voz de un gran escritor latinoamericano. Carlos Fuentes escribi
(1995): Algo se ha agotado en Amrica Latina, los pretextos para
justificar la pobreza.
67
NOTAS
(1) Se puede encontrar la presentacin de una serie de investigaciones recientes sobre el
capital social y sus impactos en Bernardo Kliksberg El capital social y la cultura. Claves
olvidadas del desarrollo, Instituto de Integracin Latinoamericana, INTAL/BID, Bue-
nos Aires, 2000.
(2) Se refieren diversos datos e investigaciones sobre la superioridad gerencial de la partici-
pacin en Bernardo Kliksberg Seis tesis no convencionales sobre participacin en Ins-
tituciones y Desarrollo, revista del Instituto Internacional de Gobernabilidad, No. 2,
diciembre 1998, Barcelona, Espaa.
(3) El caso de Villa El Salvador es analizado en detalle por Carlos Franco en su trabajo
La experiencia de Villa El Salvador: del arenal a un modelo social de avanzada,
incluido en la obra Bernardo Kliksberg Pobreza, un tema impostergable. Nuevas
respuestas a nivel mundial, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires, Caracas,
cuarta edicin 1997. Sobre el caso del presupuesto municipal participativo en Porto
Alegre puede verse: Zander Navarro La democracia afirmativa y el desarrollo
redistributivo: el caso del presupuesto participativo en Porto Alegre, Brasil. In-
cluido en Edmundo Jarquin, y Andrs Caldera (comp.), Programas sociales, po-
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WORLD BANK (2000). The quality of growth, Washington, DC.
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JOAN PRATS CATAL Por una gobernabilidad democrtica para la expansin de la libertad
Por una gobernabilidad democrtica

para la expansin de la libertad
JOAN PRATS CATAL*
El fantasma de la disolucin social
L a gobernabilidad parece estar convirtindose en uno de los pro-

blemas de nuestro tiempo. En 1975, Crozier, Huntington y
Watanuki presentaron a la Comisin Trilateral un informe sobre la
gobernabilidad de las democracias que produjo no poca polmica
(1). La tesis ms importante era que los problemas de gobernabilidad
en Europa Occidental, en Japn y en Estados Unidos, procedan de
la brecha creciente entre, por un lado, unas demandas sociales frag-
mentadas y en expansin y, por otro, unos gobiernos cada vez ms
faltos de recursos financieros, de autoridad y de los marcos
institucionales y las capacidades exigidas por el nuevo tipo de accin
colectiva. Para conjurar los riesgos de ingobernabilidad se necesitaban
cambios no slo en las instituciones y en las capacidades de gobierno,
*Director del Instituto Internacional para la Gobernabilidad - PNUD,
Barcelona. Destacado consultor internacional en materia de Reforma del Estado
y Gobernanza Democrtica para varios pases de Amrica Latina y el Caribe.
Autor de importantes libros y ensayos. Licenciado en Derecho por la Universidad
de Valencia y Doctor en Derecho en la Antigua Universidad de La Sorbona
en Pars, Premio Extraordinario Universidad Autnoma de Barcelona. Se ha
desempeado como consultor en administracin, gerencia pblica y desarrollo
institucional de varios organismos internacionales: la OCDE, el Banco
Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo, el Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo, la Unin Europea, y la Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional y Gobierno de Catalua, entre 1985 y 1998.
Tambin ha servido como asesor del Presidente del BID en materia de reforma
del Estado entre 1995-1999. Ha publicado diversos artculos y libros en el
campo de la administracin pblica, la gobernabilidad, y el desarrollo
institucional.
71
sino tambin en la actitud de los ciudadanos. Dicho en lenguaje ms

actual, para fortalecer la gobernabilidad democrtica haba que
reinventar, no slo el gobierno, sino tambin la ciudadana. En 1975
se inici la crisis fiscal de las democracias avanzadas y, con ella, el
cuestionamiento del Estado del Bienestar, es decir, del exitoso mode-
lo de gobernabilidad nacido tras la Segunda Guerra Mundial.
En las conclusiones del Informe de 1975 puede leerse: Las
disfunciones de la democracia han producido tendencias que impiden
ahora ese mismo funcionamiento:
1. El funcionamiento exitoso de los gobiernos democrticos, las vir-
tudes democrticas del individualismo y la igualdad han condu-
cido a una deslegitimacin general de la autoridad y a una prdi-
da de confianza en el liderazgo.
2. La expansin democrtica de la participacin y el involucramiento
poltico han creado una sobrecarga en el gobierno y una expan-
sin desequilibrada de las actividades gubernamentales, exacer-
bando las tendencias inflacionarias en la economa.
3. Se ha intensificado la competencia poltica, que es esencial para
la democracia, lo que ha llevado a una desagregacin de los inte-
reses y a un declive y fragmentacin de los partidos polticos.
4. La receptividad de los gobiernos democrticos hacia el elec-
torado y las presiones sociales han estimulado el
parroquialismo nacionalista en el modo en que las sociedades
democrticas conducen sus relaciones internacionales.
(Crozier y otros: 1975, pg. 161).
Durante el ltimo cuarto de siglo las democracias occidentales avan-
zadas han protagonizado un drstico reajuste de sus economas, socieda-
des, modos de gestin privado y pblico, mentalidades y relaciones de
poder: todos estos procesos han llevado a formular la insuficiencia del
gobierno o gobernacin (governing) y la necesidad de la gobernanza
(traduccin propuesta de governance por la Real Academia Espaola
de la Lengua y por la Unin Europea) para asegurar la gobernabilidad
de las democracias en nuestro tiempo. A todos estos procesos y concep-
tualizaciones nos referimos ms adelante.
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En los aos 70 se inicia tambin la llamada Tercera Ola de Democra-

tizacin con el derrocamiento de la dictadura portuguesa de Salazar me-
diante un golpe militar. La ola comenz en el sur de Europa a mediados
de los 70, alcanz a los regmenes militares de Amrica del Sur a finales de
los 70 y comienzos de los 80, y lleg al Este, Sudeste y Sur de Asia a partir
de mediados y fines de los 80. Durante el final de los 80 tuvo lugar un
florecimiento de transiciones de los antiguos regmenes comunistas del
Este de Europa y la antigua Unin Sovitica as como de Centroamrica
hacia la democracia. La ola lleg a Africa en los 90, inicindose all preci-
samente en febrero de 1990 con la liberacin de Nelson Mandela y la
legalizacin del Congreso Nacional Africano(2).
En este contexto y particularmente en Amrica Latina aparece un
nuevo uso de la palabra gobernabilidad: se trata de que la transicin a la
democracia y la democracia misma sean gobernables, tanto para evitar
la regresin al autoritarismo como para avanzar y consolidar la democra-
cia mejorando su desempeo econmico, social y poltico. La inquietud
por la gobernabilidad subyace a toda la prctica poltica y a la reflexin
politolgica sobre la transicin a la democracia en Amrica Latina. La
conciencia de las correlaciones de poder entre los actores estratgicos con-
dicionaron, no slo las estrategias de transicin, sino la definicin misma
de democracia que se acab adoptando.
La experiencia de la salida forzada del rgimen militar que go-
bernaba la Argentina desde 1966, que culmin con la llegada al po-
der de grupos opositores maximalistas, constituy un hito en la
literatura sobre transiciones democrticas. Guillermo ODonnell
(1979) model el proceso de salida del rgimen autoritario como un
juego de resultado incierto dependiendo de las acciones de los acto-
res por una parte los duros y los blandos del rgimen y, por otra, la
oposicin maximalista y la moderada de su capacidad para liderar y
gobernar a los suyos y de sus mrgenes de maniobra. Ms an, la
lectura de dicha experiencia hecha por ODonnell permiti vincular
analticamente la modalidad de la salida del rgimen militar con las
posibilidades de consolidacin democrtica. Por contraste a lo suce-
dido en Argentina, para ODonnell la ruta ms prometedora para
73
un exitoso proceso de transicin y posterior consolidacin democr-

tica es la de una alianza tcita o explcita entre los blandos del rgi-
men y la oposicin moderada. Los trminos de la negociacin entre
los socios de esta empresa, agregaba Przeworski (1988) deberan ser
capaces de perdurar en el nuevo rgimen. Para ello, los demcratas
deberan dar garantas crebles a los militares y sus aliados de clase
que ciertos temas del pasado no seran revisados y que ciertos privile-
gios perduraran bajo el nuevo rgimen. Por ello, este analista con-
clua en tono pesimista, que muy probablemente las democracias
deberan pagar el precio de cierto conservadurismo por su existen-
cia, retirando ciertos temas del dominio pblico y del brazo de la
justicia (). Este tono cauteloso y moderado prevaleci tambin a
la hora de adoptar una definicin de democracia. En este sentido los
analistas dejaron de lado una posible definicin que la identifica con
resultados sustantivos, tanto sociales como econmicos, y en su gran
mayora adoptaron una que la identifica con procedimientos para la
solucin de problemas polticos. La definicin de poliarqua de Dahl
(1971) se transform en un punto focal de la discusin... Eduardo
Feldman, La Reflexin de la Evolucin Politolgica sobre la Democra-
tizacin en Amrica Latina: del cambio de rgimen a la gobernabilidad
y las instituciones, en Instituciones y Desarrollo, Nmero 8 y 9 extraor-
dinario, 2001.
A lo largo de los 90 va diluyndose el dogma anterior de la neutrali-
dad poltica de la cooperacin para el desarrollo. Crecientemente se acep-
ta la democratizacin como un objetivo legtimo de desarrollo. Las agen-
cias multilaterales y bilaterales van estableciendo programas de ayuda o
cooperacin a la democratizacin (3). Amrica Latina es un continente
privilegiado en este sentido. Especialmente el PNUD Amrica Latina
impulsa proyectos de fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica.
Otras Agencias preferirn adoptar como objetivo de su cooperacin el
concepto ms neutral de governance, aunque abrindose progresiva-
mente a los contenidos democrticos (4).
La gobernabilidad democrtica es en gran parte una construccin de
y para los procesos de democratizacin latinoamericanos, sin perjuicio de
que resulte perfectamente generalizable. Las democratizaciones latinoa-
74
mericanas se producen adems en un tiempo en que est cambiando el

entorno y el paradigma tecnoeconmico, en que se ha agotado el modelo
de desarrollo por sustitucin de importaciones, con nula capacidad de
maniobra fiscal por la carga de la deuda, crecientes retos sociales y escasas
capacidades institucionales. La agudeza de los desafos har que vayan
desmoronndose los regmenes autocrticos ayudado el proceso en los
90 por el fin de la Guerra Fra pero tambin har que las viejas demo-
cracias latinoamericanas experimenten serias dificultades y formas de
regresin neoautoritarias y que las nuevas democracias experimenten graves
problemas de consolidacin. Es en este sentido que se plantea en casi
toda la regin no slo la transicin a la democracia, sino el problema de la
gobernabilidad democrtica. Los mexicanos, ms reticentes inicialmente
al uso de esta expresin, despus de las elecciones de 2000 que han con-
vertido el pas en una verdadera poliarqua, son los que quizs la estn
utilizando hoy ms profusamente.
Sin embargo, carecemos de un marco conceptual y analtico que
nos permita abordar con una mnima precisin el tema de la
gobernabilidad democrtica. En trminos prcticos, cuando se trata
de concretar qu hay que atender y hacer para que una democracia
sea gobernable, las propuestas son tantas y tan diversas que la
gobernabilidad parece el nuevo compendio de las ciencias sociales.
Frente a la desconfianza inicial por la palabra, a partir de cierto mo-
mento todo es gobernabilidad: asegurar mayoras parlamentarias a los
presidentes, construir consensos y coaliciones, fortalecer el sistema
electoral y de partidos polticos, asegurar la suficiencia financiera del
Estado, reordenar sus relaciones con los poderes descentralizados, re-
formar la polica y el ejrcito, introducir la nueva gestin pblica,
fortalecer el Poder Judicial y el estado de derecho, garantizar los dere-
chos humanos, prevenir y gestionar conflictos y desastres, proveer
bienes pblicos... La gobernabilidad deja incluso de tener una dimen-
sin exclusivamente poltica y se pasa a hablar de gobernabilidad eco-
nmica, social, medioambiental, educativa, urbana...
De una idea inicial meramente politolgica, muy sencilla y acota-
da, centrada en que las relaciones entre el presidente y el Legislativo
75

La Ilusión Del Buen Gobierno Cap 1

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La ilusin del buen gobierno

Sociedad civil, democracia y desarrollo humano

Manuel Ernesto Bernales Alvarado y

. Bernales Alvarado, Manuel Ernesto y Flores Garca, Vctor,

Compiladores, UNESCO - MOST Montevideo, Julio, 2004

Diez falacias sobre los problemas sociales

u piensan los latinoamericanos sobre lo que est sucediendo

zan por si solos para sacar de la pobreza a una familia de tamao y

nal. El promedio de aos de escolaridad en la regin se ha estimado

muy cuestionable. En todos los pases de la regin la lnea de pobreza

Segunda falacia: paciencia histrica, la pobreza no mata

en los cuatro restantes, de 30 a 40%. Si se toman slo los nios me-

As como la falta de alimentacin causa daos no reparables poste-

Tercera falacia: el crecimiento basta

factorios. Esto tiene varias explicaciones. Ser porque algunos no si-

Economist 2000): La experiencia de los pases en desarrollo y tam-

de la naturaleza, no frena el desarrollo

El pensamiento econmico convencional ha tendido a eludir una dis-

ha apoyado con frecuencia en la sacralizacin de la U invertida de

dos presenten una propensin de consumo mucho mayor y una pro-

mayores pases de la regin, como Brasil y Mxico, es una de sus

renciadas de acceso al mundo de la informtica e Internet. La gran

Por otra parte la otra dimensin de la falacia tambin es desmenti-

poltica pobre para pobres

Al ser preguntado sobre la poltica social en su pas, un conocido Minis-

Albert Hirschman llam en una oportunidad a esta forma de abor-

eliminen, sino todo lo contrario, exige masivamente que se refuercen,

Bien gerenciados los recursos para lo social constituyen en la gran

La metfora que se escucha en toda la regin describe bien la

Sexta falacia: la maniqueizacin del Estado

mostr ser errada. El Estado solo no puede hacer el desarrollo, y en

de que todo lo que se hace en el Estado es ineficiente y en el sector

A la cabeza de la tabla se hallan pases como Japn (74.5 aos),

ticas publicas firmes en campos cruciales como los sociales. Causa as

blico y por cortesa, a las organizaciones de la sociedad civil y una

ria, una de cada cuatro personas hace trabajos voluntarios semanal-

Mltiples investigaciones de los aos recientes desde los primeros estu-

La participacin de la comunidad en forma cada vez ms activa en la

cia creciente de las grandes mayoras de la sociedad en Amrica Latina

los avances reales en cuanto a la implementacin efectiva de progra-

El anlisis econmico convencional sobre los problemas de Amrica

de los diferentes cursos de accin posibles. Pareciera que se est tra-

sacrificar generaciones? Por qu los ms dbiles, como los nios y los

rentes capitales, desde Jakarta y Bangkok hasta Abidjan y Mxico. Las

nmico ortodoxo preconizado en la regin. Entre ellos: Canad, Corea

ceso al crdito, el acceso a la propiedad de la tierra para los campesi-

mente la accin del Estado, desestimar el rol de la sociedad civil y del

FUENTES, CARLOS (1995). Introduccin al informe de la Comisin Latinoamerica-

Por una gobernabilidad democrtica

El fantasma de la disolucin social

L a gobernabilidad parece estar convirtindose en uno de los pro-

sino tambin en la actitud de los ciudadanos. Dicho en lenguaje ms

En los aos 70 se inicia tambin la llamada Tercera Ola de Democra-

un exitoso proceso de transicin y posterior consolidacin democr-

mericanas se producen adems en un tiempo en que est cambiando el

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