PROYECTO LEY - Proyecto de Ley 09-17 Baldios en Reservas Forestales

LEY No.
______________
POR LA CUAL SE HABILITA LA ADJUDICACIN O EL OTORGAMIENTO DE

USO DE BALDOS EN RESERVAS FORESTALES PROTECTORAS-
PRODUCTORAS Y DE RESERVA FORESTAL DE LA LEY 2 DE 1959,
SIN SUSTRACCIN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES
__________________________________________________________________
El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial

para la Paz
DECRETA
Artculo 1. Habilitacin de adjudicacin u otorgamiento de uso de baldos en

reservas forestales protectoras-productoras y de reserva forestal de la Ley 2
de 1959, sin sustraccin. En las reservas forestales protectoras productoras y
en las zonas tipo C de la zonificacin y ordenamiento de las reas de reserva
forestal de Ley 2 de 1959, la Agencia Nacional de Tierras podr adjudicar u
otorgar el uso de los baldos que se encuentren en su interior sin que para ello sea
necesaria la sustraccin de dichas reas. En las zonas tipo B de la zonificacin y
ordenamiento de las reas de reserva forestal de Ley 2 de 1959, la Agencia
Nacional de Tierras podr otorgar el uso.
Para efectos de lo dispuesto en la presente ley entindase por zonas tipo A, B y C,

las siguientes:
Zona tipo A: Zonas que garantizan el mantenimiento de los procesos ecolgicos

bsicos necesarios para asegurar la oferta de servicios ecosistmicos,
relacionados principalmente con la regulacin hdrica y climtica; la asimilacin de
contaminantes del aire y del agua; la formacin y proteccin del suelo; la
proteccin de paisajes singulares y de patrimonio cultural; y el soporte a la
diversidad biolgica.
Zona Tipo B: Zonas que se caracterizan por tener coberturas favorables para un
manejo sostenible del recurso forestal mediante un enfoque de ordenacin forestal
integral y la gestin integral de la biodiversidad y los servicios ecosistmicos.
SIN SUSTRACCIN
Zona tipo C: Zonas que por sus caractersticas biofsicas ofrecen condiciones
para el desarrollo de actividades productivas agroforestales, silvopastoriles y otras
compatibles con los objetivos de la Reserva Forestal, que deben incorporar el
componente forestal, y que no impliquen la reduccin de las reas de bosque
natural presentes en sus diferentes estados sucesionales.
Pargrafo. En los casos que exista informacin ms detallada sobre la

zonificacin adoptaba en el presente artculo las autoridades ambientales en el
marco de su funcin de administracin de la reserva allegarn al Ministerio de
Ambiente y Desarrollo Sostenible los estudios tcnicos, econmicos, sociales y
ambientales que soporten su propuesta de modificacin de la zonificacin, sin
perjuicio de las medidas de manejo definidas en el plan de zonificacin ambiental
de que trata el artculo 6 de la presente ley
Artculo 2. Adjudicacin y uso sobre baldos: La adjudicacin o el otorgamiento

del uso de predios baldos ubicados en las zonas sealadas en el artculo anterior
de la presente ley, ser para el desarrollo de proyectos que incluyan actividades
productivas asociadas al manejo forestal sostenible, a travs de prcticas
forestales, agroforestales, silvopastoriles, manteniendo la vocacin forestal del
suelo, contribuyendo con ello al cierre de la frontera agropecuaria y evitar
procesos de deforestacin.
El Gobierno nacional a travs de los Ministerios de Ambiente y Desarrollo

Sostenible, y Agricultura y Desarrollo Rural reglamentar los lineamientos para el
desarrollo, cofinanciacin, y sostenibilidad ambiental de los proyectos a que hace
referencia este artculo, en los que se tendr en cuenta las franjas de
estabilizacin asociada a la lnea de deforestacin del ao 2010, en el trmino
mximo de seis (6) meses, contados a partir de la expedicin de la presente ley.
Pargrafo. Para las adjudicaciones y otorgamiento de uso de baldos en las zonas

de reserva forestal ac mencionadas, se tendr en cuenta las actividades
productivas que los ocupantes estn desarrollando en el predio con el fin de
formular un proyecto productivo que las incorpore y de ser necesario contemple su
reconversin gradual a las actividades de qu trata el primer inciso del presente
artculo.
Artculo 3. Beneficiarios. A la adjudicacin u otorgamiento del uso de los baldos

de que trata el artculo 1 de la presente ley, accedern los campesinos,
campesinas, trabajadores y trabajadoras con vocacin agraria sin tierra o con
tierra insuficiente, priorizando a la poblacin rural victimizada, incluyendo sus
asociaciones de vctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la
poblacin desplazada, que a la fecha de expedicin de esta ley, lleven ocupando y
explotando los predios con una antelacin igual o mayor a 5 aos.
Tambin sern beneficiarios las asociaciones de trabajadores y trabajadoras con

vocacin agraria sin tierra o con tierra insuficiente que a la fecha de expedicin de
SIN SUSTRACCIN
esta ley, lleven ocupando y explotando los predios con una antelacin igual o
mayor a 5 aos.
As mismo, sern beneficiarios las personas y comunidades que participen en

programas de reubicacin y reasentamiento a quienes no se les exigir ocupacin
o explotacin previa igual o mayor a 5 aos.
Pargrafo. Los requisitos y procedimientos para la adjudicacin no previstos en

esta normativa, se sujetarn a las disposiciones contenidas en la Ley 160 de 1994,
Decreto Ley 902 de 2017 y dems normas que la complementen o modifiquen,
sustituyan o deroguen.
Artculo 4. Prohibicin de adjudicacin. No podrn adjudicarse o entregarse en

uso los bienes baldos que se encuentren en las zonas tipo A de la zonificacin y
ordenamiento de las reas de reserva forestal de Ley 2 de 1959 adoptada por el
Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, catalogados como bienes de uso
pblico, parques naturales, las tierras comunales de grupos tnicos, las tierras de
resguardos, el patrimonio arqueolgico de la Nacin, incluyendo las zonas donde
haga presencia comunidades tnicas en los trminos establecidos en los
pargrafos 5 y 6 del artculo 85 de la Ley 160 de 1994, la Ley 21 de 1991 y los
artculos 2, 4 y 6 de la Ley 70 de 1993 y dems zonas que por disposicin legal se
encuentren excluidas de entregarse mediante adjudicacin o autorizacin de uso.
En todo caso, por ministerio de la presente ley la administracin de los baldos

descritos en el presente artculo se radicar en cabeza de la autoridad ambiental
competente, para lo cual se har la anotacin en el folio de matrcula inmobiliaria
correspondiente de conformidad con la Ley 1579 de 2012, o la norma que la
modifique o sustituya, sin perjuicio de la propiedad privada consolidada antes de la
constitucin de la reserva forestal.
Artculo 5. Administracin, control y seguimiento. La explotacin de los

bienes baldos que se adjudiquen o se otorguen en uso conforme a lo dispuesto
en la presente ley, estar sujeta al estricto cumplimiento de las disposiciones
vigentes y en especial aquellas emitidas por el Gobierno Nacional a travs de los
Ministerios de Ambiente y Desarrollo Sostenible y de Agricultura y Desarrollo
Rural, de acuerdo con lo establecido en el artculo 1 y 8, lo cual ser verificado por
la Agencia Nacional de Tierras en materia del seguimiento a las condiciones tanto
de adjudicacin como de otorgamiento de uso, y por la autoridad ambiental
administradora de la reserva forestal en lo que corresponde a los recursos
naturales.
El incumplimiento de las normas fijadas para adelantar la explotacin de los

bienes que se adjudiquen o se otorguen en uso, conforme lo dispuesto en la
presente ley y sus reglamentaciones, dar lugar a las acciones policivas,
ambientales y legales procedentes, en especial a las establecidas en las leyes 160
de 1994, 1333 de 2009 y dems normas que la complementen, modifiquen,
sustituyan o deroguen.
Artculo 6. Plan de zonificacin ambiental. En desarrollo del Acuerdo Final de

Paz, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en coordinacin con el
SIN SUSTRACCIN
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en un plazo no mayor a dos (2) aos,

formular el plan de zonificacin ambiental, en el que delimitar la frontera
agrcola, que permita actualizar y de ser necesario ampliar el inventario y
caracterizar el uso de las reas que deben tener un manejo ambiental especial,
tales como: zonas de reserva forestal, reservas forestales, zonas de alta
biodiversidad, ecosistemas frgiles y estratgicos, cuencas, pramos y humedales
y dems fuentes y recursos hdricos, con miras a proteger la biodiversidad e
indicar las medidas de manejo para los proyectos que se podrn adelantar en
dichas reas.
En todo caso, la formulacin del plan de que trata el presente artculo no modifica
el rgimen constitucional y legal de las reas de manejo ambiental especial que
all se consoliden; como tampoco los derechos de las comunidades tnicas
presentes en dichas reas.
Artculo 7. Rgimen de sustraccin de reas de reserva forestal de la Ley 2

de 1959. El rgimen de sustraccin de las reas de reserva forestal de la Ley 2
de 1959 que puedan ser utilizadas en explotacin diferente a la forestal se sujetar
a lo dispuesto en el Decreto-ley 2811 de 1974 y las normas que lo reglamentan y
desarrollan.
En todo caso, en el evento en que el proyecto que requiera previamente de la

sustraccin de las reas de reserva forestal afecte a las comunidades tnicas, se
deber agotar el trmite de consulta previa de conformidad con el artculo 6 del
Convenio 169 de la OIT, siempre y cuando el Ministerio del Interior certifique la
presencia de comunidades tnicas en la zona donde se pretenda ejecutar el
mismo.
El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, adoptar un mecanismo para la

sustraccin de las reas de reserva forestal de la ley 2 con fines de reforma rural
integral.
Artculo 8. Planes de sostenimiento social y ambiental. Los Ministerios de

Ambiente y Desarrollo Sostenible, y Agricultura y Desarrollo Rural definirn los
criterios para la formulacin del plan de sostenimiento social y ambiental para el
rea a sustraer. Entre los criterios se contemplara la participacin de las
comunidades, la estructura ecolgica principal, la vocacin del suelo y su uso
actual, entre otros.
Artculo 9. Vigencia. La presente ley, rige a partir de la fecha de su expedicin,

modifica parcialmente el artculo 209 del Decreto Ley 2811 de 1974 en lo que
respecta a la habilitacin de adjudicacin u otorgamiento del uso de los baldos de
que trata la presente norma, modifica parcialmente el pargrafo segundo del
artculo 76 de la Ley 160 de 1994, modificado por el artculo 102 de la Ley 1753 de
2015, en el sentido de sealar que las tierras baldas localizadas al interior de las
zonas B y C de las reservas forestales de Ley 2 de 1959 adquieren, en el marco
del rgimen especial de ocupacin, aprovechamiento y adjudicacin, la condicin
de adjudicables y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
SIN SUSTRACCIN
REPUBLICA DE COLOMBIA GOBIERNO NACIONAL
PBLIQUESE Y CUMPLASE
Dada en Bogot a los
EL MINISTRO DE AGRICULTURA
AURELIO IRRAGORRI VALENCIA
EL MINISTRO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE
LUIS GILBERTO MURILLO URRTIA

EXPOSICIN DE MOTIVOS
PROYECTO DE LEY POR LA CUAL SE HABILITA LA ADJUDICACIN O EL

OTORGAMIENTO DE USO DE BALDOS EN RESERVAS FORESTALES
PROTECTORAS-PRODUCTORAS Y DE RESERVA FORESTAL DE LA LEY 2 DE
1959, SIN SUSTRACCIN Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES
1. CONTEXTO
1.1 Acuerdo para Acuerdo Final para la Terminacin del Conflicto y la

Construccin de una Paz Estable y Duradera.
En el marco del Acuerdo Final para la Terminacin Conflicto y la Construccin de una Paz
Estable y Duradera, en el punto 1 relacionado con la Reforma Rural Integral hacia un nuevo
campo colombiano, existe una relacin de conexidad entre la temtica del presente proyecto
de ley y los aspectos plasmados en el punto 1.1. Acceso y Uso. Tierras improductivas.
Formalizacin de la propiedad. Frontera agrcola y proteccin de zonas de reserva del
Acuerdo en mencin, entre los que se encuentran:
El punto 1.1.1 en el que se determin que con el fin de alcanzar el propsito de democratizar
el acceso a la tierra, en beneficio de los campesinos y de manera especial las campesinas
sin tierra o con tierra insuficiente y de las comunidades rurales ms afectadas por la miseria,
el abandono y el conflicto, regularizando los derechos de propiedad y en consecuencia
desconcentrando y promoviendo una distribucin equitativa de la tierra, el Gobierno Nacional
crear un Fondo de Tierras de distribucin gratuita , el cual estar constituido, entre otras
fuentes, por tierras provenientes de la actualizacin, delimitacin y fortalecimiento de la
Reserva Forestal.
()
1.1.1. Fondo de Tierras para la Reforma Rural Integral: con el propsito de lograr
la democratizacin del acceso a la tierra, en beneficio de los campesinos y de
manera especial las campesinas sin tierra o con tierra insuficiente y de las
comunidades rurales ms afectadas por la miseria, el abandono y el conflicto,
regularizando los derechos de propiedad y en consecuencia desconcentrando y
promoviendo una distribucin equitativa de la tierra, el Gobierno nacional crear
un Fondo de Tierras de distribucin gratuita. El Fondo de Tierras, que tiene un
carcter permanente, dispondr de 3 millones de hectreas durante sus primeros
12 aos de creacin, las que provendrn de las siguientes fuentes:
Tierras recuperadas a favor de la Nacin: es decir, baldos indebidamente

apropiados u ocupados, recuperados mediante procesos agrarios sin perjuicio
de los campesinos y las campesinas que puedan ser beneficiarios del
programa de formalizacin.
Tierras provenientes de la actualizacin, delimitacin y fortalecimiento de la
Reserva Forestal, con destino a los beneficiarios y beneficiarias del Fondo de
Tierras: la sustraccin de tierras mediante este mecanismo estar
condicionada a la formulacin, con la participacin de las comunidades, de
planes que garanticen sostenibilidad social y ambiental ().
()
1.1.5. Formalizacin masiva de la pequea y mediana propiedad rural:
con el propsito de regularizar y proteger los derechos de la pequea y
mediana propiedad rural, es decir, garantizar los derechos de las
personas que sean legtimas dueas y poseedoras de la tierra, de
manera que no se vuelva a recurrir a la violencia para resolver los
conflictos relacionados con ella y como garanta contra el despojo de
cualquier tipo, el Gobierno Nacional formalizar progresivamente, con
sujecin al ordenamiento constitucional y legal, todos los predios que
ocupa o posee la poblacin campesina en Colombia. Con este
propsito, el Gobierno Nacional formalizar 7 millones de hectreas de
pequea y mediana propiedad rural, priorizando reas como las
relacionadas con los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial
(PDET), Zonas de Reserva Campesina, y otras que el Gobierno defina.
En desarrollo de este propsito el Gobierno: ()
Adecuar un plan de formalizacin masiva y adelantar las reformas

normativas y operativas pertinentes, garantizando la participacin de las
comunidades y sus organizaciones. El plan deber contar con medidas
especficas que permitan superar los obstculos que afrontan las mujeres
rurales para la formalizacin de la propiedad ().
()
1.1.10. Cierre de la frontera agrcola y proteccin de zonas de reserva:

con el propsito de delimitar la frontera agrcola, proteger las reas de
especial inters ambiental y generar para la poblacin que colinda con
ellas o las ocupan, alternativas equilibradas entre medio ambiente y
bienestar y buen vivir, bajo los principios de Participacin de las
comunidades rurales y Desarrollo sostenible, el Gobierno Nacional:
Desarrollar en un plazo no mayor a 2 aos un plan de zonificacin

ambiental que delimite la frontera agrcola y que permita actualizar y de ser
necesario ampliar el inventario, y caracterizar el uso de las reas que
deben tener un manejo ambiental especial, tales como: zonas de reserva
forestal, zonas de alta biodiversidad, ecosistemas frgiles y estratgicos,
cuencas, pramos y humedales y dems fuentes y recursos hdricos, con
miras a proteger la biodiversidad y el derecho progresivo al agua de la
poblacin, propiciando su uso racional ()
Apoyar a las comunidades rurales que actualmente colindan con, o estn

dentro de, las reas que deben tener un manejo ambiental especial
detalladas previamente, en la estructuracin de planes para su desarrollo,
incluidos programas de reasentamiento o de recuperacin comunitaria de
bosques y medio ambiente, que sean compatibles y contribuyan con los
objetivos de cierre de la frontera agrcola y conservacin ambiental, tales
como: prestacin de servicios ambientales, dando especial reconocimiento
y valoracin a los intangibles culturales y espirituales y protegiendo el
inters social; sistemas de produccin alimentaria sostenible y
silvopastoriles; reforestacin; Zonas de Reserva Campesina (ZRC); y en
general, otras formas de organizacin de la poblacin rural y de la
economa campesina sostenibles ().
En este sentido, el presente proyecto de ley permitir en primera medida que con el
uso adecuado de los suelos forestales del pas, que se encuentran mayormente
incluidos en las reas de reserva forestal de Ley 2 de 1959 y en las reservas
forestales protectoras-productoras, se mantenga la oferta de servicios ecosistmicos
para el desarrollo sostenible de los territorios dentro y fuera de dichas figuras de
reserva; y, que las comunidades puedan acceder a la propiedad de la tierra y realizar
sus actividades de manera armnica a la vocacin y aptitud del territorio, permitiendo
el desarrollo sostenible del pas.
As, con la proteccin de las reas de reserva forestal se contribuye a la mitigacin y

adaptacin al cambio climtico mediante el desarrollo de proyectos que incluyan
actividades productivas asociadas al manejo forestal sostenible, a travs de
prcticas forestales, agroforestales, silvopastoriles, manteniendo la vocacin forestal
del suelo, contribuyendo con ello al cierre de la frontera agropecuaria y evitar
procesos de deforestacin.
Por lo tanto, se considera pertinente que, para la adjudicacin u otorgamiento de uso
de baldos para programas de economa campesina, se mantenga la connotacin de
reserva forestal, dado que con ello se empoderara y vinculara a las comunidades
all asentadas, con el desarrollo forestal sostenible.
As mismo, se propender porque el uso sostenible del bosque y la conservacin

del mismo, se consideren acciones relevantes respecto a la gestin sostenible de
dichas reas, pues adems de reconocer el derecho a la propiedad de la tierra de
las comunidades que habitan en el territorio, se constituirn como actores en el
manejo sostenible de los bosques y reas con vocacin forestal, contribuyendo al
mantenimiento de la oferta de servicios ecosistmicos que ofrecen estas reas como
soporte a sus procesos productivos.
Adicional a lo anterior, la adjudicacin sin sustraccin de reserva no debe verse solo

como posibilidad para procesos productivos con nfasis forestales, sino que alienta a
la proteccin y uso sostenible de reas de alta significancia ambiental, las cuales
tambin podra ser objetos de titulacin en el marco de procesos de conservacin de
la biodiversidad.
Igualmente, esta posibilidad de titulacin dentro de reas de reserva forestal,
complementa lo dispuesto en pargrafo segundo del artculo 76 de la ley 160 de
1994, modificada por el artculo 102 de la ley 1753 de 2015, dado que esta
propuesta se enfoca hacia suelos forestales de los cuales no se considera
conveniente sustraerlos de las reas de reserva forestal de Ley 2 de 1959 y permite
que los suelos que tienen una vocacin agrcola si sean sujeto de lo dispuesto en el
pargrafo en mencin, sin que queden sujetos a condiciones de produccin forestal
sostenible.
Ahora bien, vale la pena sealar que la adjudicacin de baldos que se encuentran al
interior de las reservas forestales de Ley 2 de 1959 y de las reservas forestales
protectoras productoras, se constituye en una de las principales herramientas para
el desarrollo del captulo de tierras, formalizacin de la propiedad, constitucin del
fondo de tierras y del Sistema General de Informacin Catastral, integral y
multipropsito, y adems evita que dichos baldos sean objeto de apropiacin por
parte de personas que busquen apoderarse de los mismos de manera irregular y se
conviertan en focos de deforestacin, razones por las cuales es necesario que se
expedida esta ley.
1.2 Constitucin Poltica de Colombia
La Constitucin Poltica de Colombia ha constituido el desarrollo sostenible como un

principio y deber del Estado dirigido a satisfacer las necesidades de las
generaciones presentes, pero sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras para satisfacer las propias. Este importante principio desarrolla los derechos
consagrados en el artculo 79 de la Constitucin Poltica1:
Artculo 79. Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente
sano. La ley garantizar la participacin de la comunidad en las
decisiones que puedan afectarlo.
Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente,
conservar las reas de especial importancia ecolgica y fomentar la
educacin para el logro de estos fines.
Para el logro de lo anterior, el Estado tiene el deber planificar el manejo y el
aprovechamiento de los recursos naturales para garantizar el desarrollo sostenible,
la conservacin, restauracin o sustitucin, conforme lo dispuesto por el artculo 80
de la Constitucin Poltica.
La Corte Constitucional ha establecido cules son los deberes que del ordenamiento
constitucional se derivan para el Estado en materia de
Mientras por una parte se reconoce el medio ambiente sano como un
derecho del cual son titulares todas las personas -quienes a su vez estn
legitimadas para participar en las decisiones que puedan afectarlo y
deben colaborar en su conservacin-, por la otra se le impone al Estado
los deberes correlativos de: 1) proteger su diversidad e integridad, 2)
salvaguardar las riquezas naturales de la Nacin, 3) conservar las reas
de especial importancia ecolgica, 4) fomentar la educacin ambiental, 5)
planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales para as
garantizar su desarrollo sostenible, su conservacin, restauracin o
sustitucin, 6) prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, 7)
imponer las sanciones legales y exigir la reparacin de los daos
causados al ambiente y 8) cooperar con otras naciones en la proteccin
de los ecosistemas situados en las zonas de frontera.2
Los conflictos de uso, ocupacin y tenencia en las reas de reserva forestal
constituyen una tensin evidente en el ordenamiento del territorio. El desarrollo de
ocupaciones no reguladas e informales, derivan en presiones no sostenibles sobre
los recursos de reas que constituyen un importante patrimonio ambiental.
Ahora bien, teniendo en cuenta el objetivo especfico al cual est dirigido este
proyecto legislativo, se parte por exponer que un bien baldo es () el terreno
urbano o rural sin edificar o cultivar que forma parte de los bienes del Estado porque
se encuentra dentro de los lmites territoriales y carece de otro dueo3, concepto del
cual se desprende que la adjudicacin de los mismos () tiene como objetivo
primordial, permitir el acceso a la propiedad de la tierra a quienes carecen de ella
1
Ver, Corte Constitucional C-094 de 2015. MP. LUS ERNESTO VARGAS SILVA.
2
C-431 de abril 12 de 2000, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
3 Sentencia T-566 de 1992 de la Corte Constitucional.
()4, el cual va de la mano con promover el acceso progresivo a la propiedad de la
tierra , garantizando que los beneficiarios, adems de ser dotados con tierras,
puedan ejercer actividades que sean compatibles con los usos que ostentan las
reas de reserva forestal, en el entendido que no se contemple como explotacin,
sino por lo contrario y de acuerdo con el derecho a la propiedad, que le es inherente
la funcin ecolgica5, y esta entendida como una novedosa respuesta del
Constituyente a la problemtica planteada por la explotacin y uso indiscriminado de
los bienes y derechos particulares en contra de la preservacin del medio ambiente
sano, considerado como un derecho y bien colectivo en cuya proteccin debe estar
comprometida la sociedad entera (C.P. arts. 79 y 80).6, sea el fundamento para que
se destine las reas en comento, al aprovechamiento racional y sostenible de los
bosques, objetivo dirigido a mujeres y hombres campesinos, que no sean
propietarios de tierras y que tengan tradicin en las labores rurales, que se hallen en
condiciones de pobreza y marginalidad y deriven de las actividades agropecuarias la
mayor parte de sus ingresos.
1.3 Normativa en materia forestal
1.3.1 Cdigo Fiscal de 1912:

Se establecieron normas generales para la administracin y manejo de los bosques
ubicados en los bienes baldos de la nacin, y se dispuso un rgimen de
arrendamiento y/o concesin para este tipo de bienes, as como un procedimiento
particular para los bosques ubicados en los mismos.
1.3.2 Ley 119 de 1919:
Se reforman las disposiciones sobre la explotacin de los bosques nacionales.
Define los bosques nacionales como aquellas plantaciones naturales de caucho,
tagua, pita, henoqua, quina, balata, jengibre, maderas preciosas y dems productos
de exportacin o de consumo interior, existentes en terrenos de la Nacin, es decir
en bienes baldos o bienes fiscales, precisando que la calidad de inadjudicabilidad
de los mismos, sin perjuicio de la posibilidad de concesionarlos y/o arrendarlos por
un trmino no superior a 20 aos.
1.3.3 Ley 200 de 1936 sobre el rgimen de tierras:
Se dispone de forma expresa la prohibicin a ocupantes de baldos o particulares
que explotaren predios privados, la tala de boques, permitiendo el desmonte previo
permiso de la Gobernacin so pena de imposicin de multa. En la misma norma de
orden legal, se faculta al gobierno a establecer zonas para la conservacin y el
repoblamiento de bosques sobre bienes baldos o de propiedad particular con el fin
de conservar y aumentar el caudal de las aguas. As mismo, establece la facultad del
gobierno para sealar zonas de reserva forestal.
Esta ley introduce de forma clara y precisa la definicin de reserva forestal como una
figura jurdica ligada al rgimen de tierras.
1.3.4 Decreto 1383 de 1940:
4Sentencia C-595 de 1995 de la Corte Constitucional.

5 Sentencia C-189 de 2006 de la Corte Constitucional.
6 Sentencia C-189 de 2006 de la Corte Constitucional.
Se constituyen las zonas de reserva forestal protectora sobre las cabeceras de las
cuencas de los ros arroyos y quebradas permanentes o no, los mrgenes y laderas
con pendiente superior al cuarenta por ciento (40%), y todos aquellos en que a juicio
del Gobierno fuese conveniente mantener el bosque, o crearlo si ha desaparecido,
con el fin de defender cuencas de abastecimiento de aguas, extendiendo la facultad
del gobierno para la declaracin de zonas, no solo a fines de preservacin de caudal
de aguas sino tambin por razones econmicas, sea que los bosques se hallen
situados en terrenos baldos o particulares y en zonas protectoras o no.
1.3.5 Decreto 2278 de 1953 (adoptado como ley en virtud de la Ley 141 de
1961)
Establece de forma clara la clasificacin de los bosques as:
a) Bosques protectores;
b) Bosques pblicos;
c) Bosques de inters general;
d) Bosques de propiedad privada.
Esta norma cobra vital importancia, pues en el escenario del desarrollo agropecuario
define de forma clara y precisa que la tala de bosque sin concesin o licencia previa
del Ministerio de Agricultura no puede ser considerada como explotacin para
efectos de la adjudicacin de predios y/o el reconocimiento de mejoras.
De igual manera se estableci que todo producto forestal extrado sin permiso se
presume extrado de los bosques pblicos y por ende podra ser decomisado y
objeto de imposicin de sanciones, as como cualquier infraccin de lo dispuesto por
la referida norma. As mismo y para efectos del anlisis posterior, reconoce la
propiedad privada sobre bosques.
La importancia de esta norma se concreta en que esta establece las categoras de
las zonas de reserva definiendo sus criterios:
Ilustracin 1. Reserva Forestal Protectora D. 2278 de 1953
Reserva Forestal Protectora y zonas de Inters

General (D. 2278 de 1953 Jerarqua Legal)
Zonas de
"Zona Forestal Protectora: Inters
General
Zona de cincuenta Aquellos necesarios
Terrenos situados en (50) metros de para defender
las cabeceras de las Mrgenes y laderas ancho a cada lado de cuencas de Constituyen zonas
cuencas de los ros, con pendiente los manantiales, abastecimiento de de inters general
arroyos y quebradas, superior al cuarenta corrientes y aguas, embalses, aquellas que destine
sean o no por ciento (40%) cualesquiera acequias, evitar el Gobierno para ser
permanentes; depsitos naturales desprendimientos explotadas
de aguas de tierras y rocas, nicamente como
sujetar terrenos, bosques, ya sea por
defender vas de administracin
comunicacin, directa, ya en virtud
regularizar cursos de de concesiones.
aguas, o contribuir a
la salubridad.
1.3.6 Ley 2 de 1959
De acuerdo con la clasificacin de los bosques dispuesta por el Decreto 2278/53, el
artculo 1 de la Ley 2 de 1959, se establecen con carcter de Zonas Forestales
Protectoras y Bosques de Inters General, siete zonas de reserva forestal.
Las cuales se destinan al desarrollo de la economa forestal y proteccin de los
suelos, las aguas y la vida silvestre. Por lo tanto, las reservas no son para la
conservacin absoluta o estricta, sino conforme a los criterios del Decreto 2278, para
el aprovechamiento racional.7
El artculo 3 de la ley en comento, estableci de forma implcita un estudio de suelos
que determinara la constitucin de las referidas reas8, as mismo y como medida
transitoria mientras se daba el referido estudio, la sustraccin de reas que se
considerara de uso agropecuario. Es entonces evidente que la norma consider
viable la existencia de reas con usos diferentes a la proteccin y el
aprovechamiento sostenible forestal dentro de la delimitacin que estableci.
La entrada en vigencia de la ley no transform la naturaleza jurdica de los predios
dentro de las reas de limitadas, en virtud de ello en su artculo 9 orden al
gobierno reglamentar la utilizacin de los predios de propiedad privada que se
encontrasen dentro de las reas delimitadas como reserva forestal.
El artculo 7 establece:
La ocupacin de tierras baldas estar sujeta a las reglamentaciones que
dicte el Gobierno con el objeto de evitar la erosin de las tierras y proveer
a la conservacin de las aguas. Al dictar tal reglamentacin, el Gobierno
podr disponer que no sern ocupables ni susceptibles de adjudicacin
aquellas porciones de terreno donde la conservacin de los bosques sea
necesaria para los fines arriba indicados, pero podr tambin contemplar
la posibilidad de comprender en las adjudicaciones, bosques que deban
mantenerse para los mismos fines, quedando sujeta en este caso la
respectiva adjudicacin a la clusula de reversin si las zonas de bosques
adjudicadas fueren objeto de desmonte o no se explotaren conforme a las
reglamentaciones que dicte el Gobierno.
A su turno, el artculo 17 de la ley 2, en su pargrafo establece lo siguiente:
Los ttulos de dominio expedidos por el Instituto de Colonizacin e
Inmigracin a favor de los colonos establecidos dentro de las zonas a que
se refiere esta Ley, conservan toda su eficiencia legal, y los colonos que
an no hayan obtenido el correspondiente ttulo de adjudicacin de su
parcela, podrn solicitarlo del Ministerio de Agricultura, conforme a las
disposiciones legales vigentes y al Artculo 7 de la presente Ley.
7 Esta interpretacin fue tambin sostenida por el MAVDT. Atlas Temtico Zonas de Reserva Forestal. Ley 2 de 1959. ISBN 958-97548-13
8 Ver ley 2 de 1959: Artculo 3. Dentro de las Zonas de Reserva Forestal y de Bosques Nacionales de que tratan los [Artculos 1, 2 y 12 de esta Ley], el
Instituto Geogrfico "Agustn Codazzi", mientras realiza el estudio y clasificacin de los suelos del pas, ir determinando, a solicitud del Ministerio de
Agricultura, aquellos sectores que se consideren adecuados para la actividad agropecuaria, a fin de que el Ministerio pueda sustraerlos de las Reservas.
Esta facultad podr ejercerla tambin el Ministerio con base en estudios e informes tcnicos de su Departamento de Recursos Naturales.
La norma establece tambin la creacin de Parques Nacionales Naturales, reas
delimitadas y reservadas de manera especial en donde queda expresamente
prohibida la adjudicacin de bienes baldos.
De una interpretacin holstica de la norma y en consonancia con las normas que la
anteceden, no es posible deducir que existe una prohibicin expresa en relacin con
la adjudicacin de bienes dentro de las reas que fueron delimitadas por el artculo
primero de la Ley 2, sin perjuicio de la facultad que le otorga el gobierno para
declarar reas adjudicables en virtud de lo dispuesto por el artculo 7.
De ello que el artculo 8 de la norma establezca la reversin automtica, para los
casos en que se incumpla las disposiciones en relacin con la preservacin de los
bosques objetos de adjudicacin conforme a lo dispuesto por el artculo 7 ya citado.
1.3.7 Decreto Ley 2811 de 1974
En 19689 se crea el Instituto de Recursos Naturales Renovables (Inderena), con el

objeto de ordenar, administrar, conservar y fomentar los recursos naturales del pas.
El Inderena ejerci como autoridad ambiental hasta 1994 y fue este quien gest
desde al mbito administrativo el Decreto Ley 2811 de 1974, estableciendo los
lineamientos generales de la gestin ambiental en Colombia10.
Con la entrada en vigencia de Cdigo Nacional de los Recursos Naturales
Renovables y de Proteccin al Medio Ambiente en 1974, se precisan de forma clara
las categoras de las reas forestales:
Ilustracin 2. reas Forestales D.L. 2811 de 1974
El Cdigo establece que las reas de reserva solo podrn destinarse al

aprovechamiento racional permanente de los bosques que en ella existan o se
establezcan y, en todo caso, deber garantizarse la recuperacin y supervivencia de
los bosques11 y que si se considera necesario cambiar el uso del suelo el rea
deber ser sustrada previamente12.
9 Decreto 2420 de 24 de septiembre de 1968. Por el cual se reestructura el Sector Agropecuario.
10 Ver RODRIGUEZ Becerra, Manuel. INDERENA, EL GRAN PIONERO DE LA GESTIN AMBIENTAL EN COLOMBIA. Artculo tomado de Memoria del
primer ministro del medio ambiente. Tomo I. Manuel Rodrguez Becerra. 7 de febrero-6 de agosto de 1994. (pp. 93-98).
11 Artculo 207. Dto. 2811 de 1974.
12 Artculo 210. Dto. 2811 de 1974.
En este marco, el cdigo establece expresamente que est prohibida la adjudicacin
de bienes baldos en reas de reserva forestal y permite el desarrollo de
concesiones con el objeto de establecer bosques13.
No obstante, es preciso anotar que los efectos de la entrada en vigencia del Cdigo
de Recursos Naturales no mutan la naturaleza jurdica de los predios:
Adicionalmente y tambin para corregir un yerro muy comn, debe destacarse que la
Zona de Reserva Forestal, sea que tenga el carcter de Forestal Protectora o de
Bosque de Inters General, corresponde a lo que actualmente se denomina una
"categora de manejo" aplicable a los predios comprendidos dentro de los lmites
geogrficos o condiciones biofsicas que define la misma ley, independientemente de
que se trate de terrenos de dominio pblico o privado. Por tanto, no es vlida la
afirmacin de que todas las tierras catalogadas por la Ley 2 de 1959 como Zonas
de Reserva Forestal correspondan a terrenos baldos.14
1.3.8 Decreto Ley 877 de 1976
Este decreto homlogo las zonas de reservas forestales de Ley 2/59 a reservas
forestales, quedando as prohibida la adjudicacin de los baldos localizados en su
interior, independientemente de que las actividades que se estuviesen desarrollando
o se fueren a desarrollar propendieran por evitar la erosin de los suelos, realizar un
manejo adecuado de los bosques o velar por la proteccin del recurso hdrico.
1.3.9 Ley 1450 de 2011
El artculo 204 de la ley, por medio de la cual se expide el Plan Nacional de

Desarrollo 2010 2014, seal que las reas de reserva forestal protectoras
nacionales son reas protegidas y hacen parte del Sistema Nacional de reas
Protegidas y en su interior no podrn desarrollarse actividades mineras ni podrn
sustraerse para ese fin.
El Pargrafo 3 del mencionado artculo seala, que las reas de reserva forestal
establecidas por el artculo 1 de la Ley 2 de 1959 y las dems forestales
nacionales, nicamente podrn ser objeto de realinderacin, sustraccin,
zonificacin, ordenamiento, recategorizacin, incorporacin, integracin y definicin
del rgimen de usos, por parte del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial, hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible.
Dispone tambin, que el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial o

quien haga sus veces, sealar las actividades que ocasionen bajo impacto
ambiental y que, adems, generen beneficio social, de manera tal que se pueden
desarrollar en las reas de reserva forestal, sin necesidad de efectuar la sustraccin
de las mismas. As mismo, establecer las condiciones y las medidas de manejo
ambiental requeridas para adelantar dichas actividades.
13 Artculo 209. Dto. 2811 de 1974.

14Atlas Temtico Zonas de Reserva Forestal. Ley 2 de 1959. ISBN 958-97548-13. Pg. 12.
En el marco de las facultades asignadas al Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sostenible por la Ley 99 de 1993 y el Decreto Ley 3570 de 2011, as como por la
Ley 1450 de 2011, el Ministerio procedi a elaborar la propuesta para zonificar y
establecer el ordenamiento de las reas de Reserva Forestal establecidas en la Ley
2 de 1959.
2. RESERVAS FORESTALES ESTABLECIDAS POR LA LEY 2 DE 1959
De acuerdo con La Evaluacin de los Recursos Forestales Ambientales Mundiales

201015 (FRA 2010), en el mundo, la cobertura de bosque tiene una extensin que
supera los 4000 millones de hectreas. En Colombia la vocacin forestal representa
el 61,5%16 de la extensin continental del pas, correspondiente a 70201.600, de las
cuales los boques ocupan aproximadamente 59 millones de hectreas, es decir, ms
de la mitad del territorio.
Los bosques albergan parte significativa de la biodiversidad, adems cumplen un rol

importante al brindar diferentes servicios ecosistmicos que sirven como sustento a
la poblacin humana y representan una especial oportunidad para las poblaciones
vulnerables que en ellos pueden encontrarse.
Entre los servicios ecosistmicos que proveen los bosques se encuentran los de
regulacin, soporte, aprovisionamiento y culturales; algunos de esos servicios como
la produccin de alimentos, productos forestales maderables y no maderables,
recursos genticos, regulacin hdrica, almacenamiento y captura de carbono,
recreacin y turismo, soportan el desarrollo de las diferentes actividades humanas y
de manera conexa el desarrollo econmico del pas y el bienestar de nuestras
sociedades.
En 1959, en Colombia se establecieron mediante la Ley 2 de 1959 con carcter de

"Zonas Forestales Protectoras" y "Bosques de Inters General", siete grandes zonas
de Reserva Forestal de acuerdo a los lmites que se definen para cada bosque
nacional, ubicados ya sea en terrenos pblicos o privados, con el objetivo del
desarrollo de la economa forestal y proteccin de los suelos, las aguas y la vida
silvestre. Adicional a lo anterior, la ley tambin declar como zona de reserva
forestal los terrenos baldos ubicados en las hoyas hidrogrficas que sirvan o
puedan servir de abastecimiento de aguas para consumo interno, produccin de
energa elctrica y para irrigacin, y cuyas pendientes sean superiores al 40% a
menos que, en desarrollo de lo que se dispone en el artculo siguiente, el ministerio
de agricultura las sustraiga de las reservas.
No obstante lo anterior, debido a la dificultad en la materializacin cartogrfica de las

condiciones para la declaratoria, especialmente en relacin con lo diseminado de las
reas, la escala cartografiable y la falta de informacin respecto a terrenos baldos
en el territorio nacional; la gestin de las reservas de Ley 2 de 1959 se ha centrado
en las reas definidas para los bosques nacionales, sin perder de vista que el
abastecimiento de agua, produccin de energa elctrica e irrigacin est sujeta a
15
FRA, 2010. Evaluacin de los recursos forestales mundiales 2010, Informe principal.
16
FAO, 2004. Estudio de tendencias y perspectivas del sector forestal en Amrica Latina Documento de Trabajo.
http://www.fao.org/docrep/007/j4192s/j4192s00.htm#TopOfPage
disposiciones normativas posteriores a la ley en mencin, permitiendo que la gestin
en estas reas de difcil delimitacin y ubicacin, sea regulada por las mismas.
Por otra parte, la Ley 2 de 1959 estableci que las reas por ella delimitadas podan
ser sujeto de ocupacin de tierras baldas, enfatizando en incentivar el adecuado
manejo de las reas encaminado a la conservacin del agua, los suelos y los
bosques, y resaltaba que su incumplimiento dar lugar a la reversin automtica de
las reas adjudicadas.
Teniendo en cuenta lo anterior, en las reservas forestales de Ley 2 de 1959 se debe
propender por realizar los respectivos procesos para declarar, de acuerdo a la
normativa, las reas a proteger y preservar, y las que se destinen al manejo
sostenible del bosque. Lo anterior sin perder de vista que existe una poblacin
campesina y tnica, con diversos procesos socio econmicos, que en la gestin
adelantada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) en las
reservas en mencin no se han desconocido, por lo cual los procesos productivos
agropecuarios, en un marco sostenible, hacen parte de las actividades que se
pueden realizar, incorporando el componente forestal como elemento integrador con
la figura de reserva.
Las reservas forestales sealadas por la Ley 2 de 1959, de acuerdo con su artculo
primero son: Reserva Forestal de la Amazonia, Reserva Forestal Central, Reserva
Forestal del Cocuy, Reserva Forestal del Pacfico, Reserva Forestal del Ro
Magdalena, Reserva Forestal Serrana de los Motilones y Reserva Forestal de la
Sierra Nevada de Santa Marta; las cuales en el momento de ser instituidas, de
acuerdo a los lmites definidos para las mismas, abarcaban a una escala 1:100.000,
un rea aproximada de 65.109.636 hectreas. A diciembre de 2015, debido a
procesos de sustraccin, principalmente en el marco de la economa campesina, su
extensin era de aproximadamente de 48.367.161 hectreas.
Las reas que mediante sustraccin fueron excluidas de las Reservas sealadas por
la Ley 2 de 1959, en el marco de la economa campesina para la dinamizacin de
procesos productivos, terminaron por no ser la respuesta ideal a lo que se planteaba,
pues adems de ignorar la vocacin forestal que en general tienen los suelos,
tampoco propenda por un desarrollo sostenible de estas reas.
La sustraccin para adjudicacin de baldos de la nacin, adems de no
compadecerse con la figura de reserva y de sus suelos forestales, no siempre da
respuesta a un ordenamiento productivo ambiental sostenible, dado que es de
general uso que en las reas sustradas el componente forestal de los proyectos
productivos a implementar sea marginal o nulo, ocupndose el suelo generalmente
en actividades desligadas del aprovechamiento sostenible de los bosques, con lo
cual dichas reas tienden a ser menos productivas a corto plazo, lo cual podra
minimizarse en el marco de un manejo sostenible del bosque al interior de las
reservas forestales, al diversificar la produccin e incluyendo el componente forestal
en las actividades productivas y de este modo contribuir a la generacin de ingresos
para una vida digna.
Figura 1. Procesos de deforestacin en algunas reas sustradas para economa campesina y colonizacin.
En este orden ideas, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en su

gestin, no ha perdido de vista ni desconocido la presencia de poblacin campesina
al interior de las Reservas Forestales de Ley 2 de 1959, la cual desarrolla diversos
procesos socio econmicos. Teniendo en cuenta este escenario, las caractersticas
ambientales del territorio y los objetivos de las Reservas Forestales, el Ministerio
desarroll la zonificacin y ordenamiento ambiental de estas, estableciendo
lineamientos generales en relacin con las actividades que se pueden adelantar en
cada una de las zonas definidas, propendiendo por el manejo sostenible de los
bosques e incorporando el componente forestal en las actividades productivas como
elemento integrador con la figura de reserva.
Vale la pena destacar que el artculo 203 de la Ley 1450 de 2011, es el marco
jurdico que habilit al Ministerio para la expedicin de los procesos de zonificacin y
ordenamiento de las reservas forestales de Ley 2 de 1959, es as como resultado
del proceso de zonificacin y ordenamiento, se expidieron las Resoluciones No.
1922, 1923, 1924, 1925 y 1926 de 2013 por las cuales se adopta respectivamente la
zonificacin y ordenamiento de la reserva forestal Central, de la Serrana de Los
Motilones, de la Reserva Forestal del Ro Magdalena, de la reserva forestal de la
Amazonia para los departamentos de Caquet, Guaviare y Huila y de la reserva
forestal del Pacfico. Para el ao 2014 se expidieron las resoluciones No. 1275, 1276
y 1277 por la cual se adopta la zonificacin y ordenamiento de la reserva forestal del
Cocuy, de la Sierra Nevada de Santa Marta y de la reserva forestal de la Amazonia
para los departamentos de Amazonas, Cauca, Guaina, Putumayo y Vaups.
Tabla 1 reas de las Reservas Forestales de Ley 2 de 1959, segn resoluciones de
zonificacin y ordenamiento
Reserva Resolucin de Zonificacin Hectreas

Reserva forestal del Pacfico Res. 1926 de 2013 8.069.756,75
Res. 1277 de 2014
Reserva forestal de la Amazonia 34.926.084,41
Res. 1925 de 2013
Reserva forestal de la Sierra Nevada Res. 1276 de 2014 526.235,70
Reserva forestal del Cocuy Res. 1275 de 2014 715.800,00
Reserva forestal Serrana de los Motilones Res. 1923 de 2013 521.902,83
Reserva forestal del Ro Magdalena Res. 1924 de 2013 2.125.559,57
Reserva Forestal Central Res. 1922 de 2013 1.496.512,95
Total 48.381.852,21
Conforme a lo dispuesto por las referidas resoluciones, las reas bajo la figura de
reserva forestal a las que ac nos referimos constituyen un 42% del territorio
nacional.17
La zonificacin y ordenamiento de las reservas forestales permiti conocer entre

otros aspectos el estado del territorio respecto a reas del SINAP, territorios tnicos,
reas urbanas y constitucin de reservas campesinas. Teniendo en cuenta lo
anterior y dado que las figuras anteriormente mencionadas se sujetan a
disposiciones propias respecto a su manejo, estas reas se denominaron dentro del
proceso de zonificacin y ordenamiento reas con decisiones de ordenamiento.
En cuanto al territorio dentro de la reserva forestal que no contaba con decisiones de

ordenamiento, la zonificacin defini tres tipos de zonas, A, B o C.
Zona tipo A: Zonas que garantizan el mantenimiento de los procesos

ecolgicos bsicos necesarios para asegurar la oferta de servicios
ecosistmicos, relacionados principalmente con la regulacin hdrica y
climtica; la asimilacin de contaminantes del aire y del agua; la formacin y
proteccin del suelo; la proteccin de paisajes singulares y de patrimonio
cultural; y el soporte a la diversidad biolgica.
Zona Tipo B: Zonas que se caracterizan por tener coberturas favorables para
un manejo sostenible del recurso forestal mediante un enfoque de ordenacin
forestal integral y la gestin integral de la biodiversidad y los servicios
ecosistmicos.
Zona tipo C: Zonas que por sus caractersticas biofsicas ofrecen condiciones
para el desarrollo de actividades productivas agroforestales, silvopastoriles y
otras compatibles con los objetivos de la Reserva Forestal, que deben
incorporar el componente forestal, y que no impliquen la reduccin de las
reas de bosque natural presentes en sus diferentes estados sucesionales.
17
MADS, 2016. Una mirada a las reservas forestales de la ley 2, Reflexiones. Bogot D.C. Colombia 92 p
Figura 2. Zonificacin de las Reserva Forestal de Ley 2 de 1959.
2.1 Datos y cifras de zonificacin y ordenamiento ambiental de las reservas

forestales18
Con base en los ejercicios realizados respecto a la zonificacin y ordenamiento de

las reservas forestales de ley 2, a continuacin, se presenta informacin (tablas y
figuras), correspondiente a cada una de las reas definidas y sus porcentajes. Las
cifras19 aqu reportadas estn referidas a reas aproximadas y antes que pretender
dar un dato absoluto sobre cada una de las reas, lo que pretenden es ofrecer una
aproximacin a la situacin jurdica de las reservas forestales desde otras decisiones
que se han tomado en el territorio; por otra parte, identifica el rea que aunque
puede presentar procesos de intervencin, nicamente mantiene la figura de reserva
de Ley 2 y en las cuales, dado su estado de conservacin o intervencin, se
procede a hacer la zonificacin en A, B o C. Lo anterior sin desmedro de que en
ellas pueda existir propiedad privada diferente a territorios colectivos.
Por otra parte, es importante aclarar que los datos que se presentaran a
continuacin discrepan de los datos que se presentan en las resoluciones de
adopcin de las zonificacin y ordenamiento ambiental de las reservas forestales de
Ley 2, lo anterior se debe a la dinmica que se presentan en el territorio en relacin
la creacin de nuevas reas protegidas de orden nacional o regional, declaracin
de reas de resguardo indgenas o ttulos colectivos o la sustraccin de reas.
18 Capitulo extrado del documento del Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible. Direccin De Bosques Biodiversidad Y Servicios
Ecosistmicos, Grupo De Gestin Integral Del Bosque Y Reservas Forestales Nacionales. Mayo de 2016
19 Nota: La diferencia de reas presentadas entre el cuadro y lo reportado por el IDEAM a escala 1:100.000 se deben a los traslapes de reas con
decisiones de ordenamiento.
Reserva Forestal de la Amazonia
Tabla 2. Zonificacin y ordenamiento ambiental en la reserva forestal de la Amazonia. Departamentos

de Caquet, Guaviare y Huila
EXTENSION (Ha) 1:100.000

FIGURA DE ZONIFICACIN Y
AREAS % del total de la
ORDENAMIENTO Por AREA TOTAL
RF
Parques Nacionales 3.737.853,00 31,2070
AREA CON PREVIA Resguardos indgenas 1.842.591,69 15,3836
DECISIN DE Parque Natural Regional (RUNAP) 73.998,94 0,6178 5.668.583,78
ORDENAMIENTO Reservas Forestales Protectoras Nacionales 13.486,00 0,1126
Cabeceras municipales (aprox.) FUENTE: IGAC 654,15 0,0055
47,3265
FIGURA DE ZONIFICACIN Y EXTENSION (Ha) 1:100.000

AREAS
ORDENAMIENTO Por AREA % TOTAL
TIPO A. 5.117.773,95 42,7278
AREAS SIN DECISION
TIPO B. 887.839,49 7,4125 6.309.035,83
DE ORDENAMIENTO
TIPO C. 303.422,39 2,5332
52,6735
Tabla 3 Zonificacin y ordenamiento ambiental de la reserva forestal de la Amazonia. Departamentos

de Amazonas, Guaina y Vaups

RF
Parques Nacionales 3.818.620,16 15,50
Resguardos ind0,71 AM 18.953.020,55 76,95
Reservas Campesinas 0,00 0
Reserva Naturales Sociedad Civil 0,00 0
Distritos de Conservacin de Suelos
0,00 0
(RUNAP)
AREA CON PREVIA
DECISIN DE Distritos de Manejo Integrado (RUNAP) 0,00 0
Reservas Forestales Protectoras 22.771.640,71
ORDENAMIENTO 0,00 0
Regionales
Parque Natural Regional (RUNAP) 0,00 0
Reservas Forestales Protectoras
0,00 0
Nacionales
Cabeceras municipales (aprox.) FUENTE:
0,00 0
IGAC
92,45
RF
TIPO A 1.615.634,66 6,56
AREAS SIN DECISION
TIPO B 243.986,60 0,99 1.859.621,26
DE ORDENAMIENTO
TIPO C -
7,55
Tabla 4 Zonificacin y ordenamiento ambiental reserva forestal de la Amazonia. Departamentos de
Putumayo y cauca

FIGURA DE ZONIFICACIN Y ORDENAMIENTO % del total de la
AREAS Por AREA TOTAL
RF
Parques Nacionales 423.814,71 50,73
Resguardos indgenas 264.236,94 31,63
Reservas Campesinas 0,00 0
Reserva Naturales Sociedad Civil 0,00 0
AREA CON PREVIA
Distritos de Conservacin de Suelos (RUNAP) 0,00 0
DECISIN DE
Distritos de Manejo Integrado (RUNAP) 0,00 0 688.436,86
ORDENAMIENTO
Reservas Forestales Protectoras Regionales 0,00 0
Parque Natural Regional (RUNAP) 385,21 0,04
Reservas Forestales Protectoras Nacionales 0,00 0
Cabeceras municipales (aprox.) FUENTE: IGAC 0,00 0
82,41

AREAS FIGURA DE ZONIFICACIN Y ORDENAMIENTO % del total de la
Por AREA TOTAL
RF
TIPO A 28.486,39 3,41
AREAS SIN DECISION
TIPO B 118.500,85 14,18 146.987,25
DE ORDENAMIENTO
TIPO C -
17,59
Figura 3 Zonificacin reserva forestal de la Amazonia

Reserva Forestal Central
Tabla 5 Zonificacin y ordenamiento ambiental reserva forestal Central

AREAS FIGURA DE ZONIFICACIN Y ORDENAMIENTO
Por AREA % del total de la RF TOTAL
Reserva Naturales Sociedad Civil 799,75 0,05
AREA CON Distrito de Conservacin 3.123,50 0,21
PREVIA Distritos de Manejo Integrado -DMI (RUNAP) 31.698,98 2,12 425.871,38
DECISIN DE Reservas Forestales Protetoras Regional (RUNAP) 5.059,58 0,34
ORDENAMIENTO Parque Natural Regional (RUNAP) 6.888,61 0,46
Reservas Forestales Protectoras Nacionales 16.474,91 1,10
Cabeceras municipales (aprox.) FUENTE: IGAC 2.082,88 0,14
28,44
Por AREA % TOTAL
AREAS SIN TIPO A 590.405,14 39,43
DECISION DE TIPO B 473.250,72 31,61 1.071.388,34
ORDENAMIENTO TIPO C 7.732,49 0,52
71,56
Figura 4 Zonificacin reserva forestal de la Central

Reserva Forestal del Cocuy
Tabla 6 Zonificacin y ordenamiento ambiental reserva forestal del Cocuy

FIGURA DE ZONIFICACIN Y ORDENAMIENTO % del total de la
AREAS Por AREA TOTAL
RF
AREA CON Parques Nacionales 318.288,06 37,26
PREVIA Resguardos indgenas 226.465,74 26,51
550.708,94
DECISIN DE Reservas Forestales Protectoras Nacionales 5.812,49 0,68
ORDENAMIENTO Cabeceras municipales (aprox.) FUENTE: IGAC 142,65 0,01
64,48%

Por AREA % TOTAL
AREAS SIN TIPO A 201.909,09 23,64
DECISION DE TIPO B 21.409,67 2,50 303.390,16
35,52
Figura 5 Zonificacin reserva forestal de la Cocuy

Reserva Forestal del Ro Magdalena
Tabla 7 Zonificacin y ordenamiento ambiental reserva forestal Ro Magdalena

Por AREA TOTAL
RF
AREA CON Distritos de Manejo Integrado (RUNAP) 128.267,97 6,03
PREVIA
Parque Natural Regional (RUNAP) 6.974,53 0,33
DECISIN DE 147.726,53
ORDENAMIENTO Reservas Forestales Protectoras Nacionales 10.083,79 0,47
Cabeceras municipales (aprox.) FUENTE: IGAC 565,57 0,03
6,94
Por AREA TOTAL
RF
AREAS SIN TIPO A 677.971,62 31,85
93,06
Figura 6. Zonificacin reserva forestal Ro Magdalena

Reserva Forestal de la Serrana de Los Motilones
Tabla 8 Zonificacin y ordenamiento ambiental reserva forestal de la Serrana de los Motilones

Por AREA % del total de la RF TOTAL
AREA CON Parques Nacionales 51.062,59 9,404833357
PREVIA Resguardos indgenas 28.131,99 5,181419077
ORDENAMIENTO Cabeceras municipales (aprox.) FUENTE: IGAC 200,59 0,036945159
14,62

Por AREA TOTAL
RF
AREAS SIN TIPO A 247.632,56 45,60957367
DECISION DE 463.544,70
85,38
Figura 7 Zonificacin reserva forestal de la Serrana de los Motilones

Reserva Forestal del Pacfico
Tabla 9 Zonificacin y ordenamiento ambiental reserva forestal del Pacifico

Por AREA TOTAL
RF
Resguardos indgenas 1.654.499,95 19,77285581
Comunidades Negras 3.850.636,92 46,01879171
AREA CON Reserva Naturales Sociedad Civil 2.870,66 0,034307131
PREVIA Distritos de Manejo Integrado (RUNAP) 10.408,16 0,12438746
DECISIN DE 6.567.175,40
ORDENAMIENTO Reservas Forestales Protectoras Regionales 7.980,24 0,095371496
Parque Natural Regional (RUNAP) 34.009,55 0,40644663
Reservas Forestales Protectoras Nacionales 210.639,90 2,517348139
Cabeceras municipales (aprox.) FUENTE: IGAC 3.117,15 0,037252922
78,48

Por AREA TOTAL
RF
AREAS SIN TIPO A 1.714.813,18 20,49365655
21.5
Figura 8 Zonificacin reserva forestal de Pacifico

Reserva Forestal de la Sierra Nevada de Santa Marta
Tabla 10 Zonificacin y ordenamiento ambiental de la Sierra Nevada de Santa Marta

Por AREA TOTAL
RF
Reservas Campesinas 0,00 0,00
AREA CON Reserva Naturales Sociedad Civil 373,724 0,07
PREVIA
Distritos de Conservacin de Suelos (RUNAP) 0,00 0,00
ORDENAMIENTO Distritos de Manejo Integrado (RUNAP) 0,00 0,00
Reservas Forestales Protectoras Regionales 0,00 0,00
Parque Natural Regional (RUNAP) 0,00 0,00
Reservas Forestales Protectoras Nacionales 0,00 0,00
120,09

Por AREA % TOTAL
AREAS SIN TIPO A 100.562,31 0,00
DECISION DE TIPO B 71.587,00 13,60 172.149,31
ORDENAMIENTO TIPO C 0,00
13,60
Figura 9 Zonificacin reserva forestal de la Sierra Nevada de Santa Marta

2.2 Ocupacin de las reservas forestales de la Ley 2 de 1959
Uno de los principales retos en la gestin de las reservas forestales y como aspecto
fundamental para que alcance uno de sus objetivos principales como es la economa
forestal, adems de la apropiacin por parte de las comunidades que la habitan, es
el acceso a la tierra dentro de la figura de reserva.
La Ley 2 de 1959, contempl en su articulado la ocupacin de tierras baldas dentro

de las reservas, propendiendo por que dicha ocupacin evitara la degradacin de las
tierras y se conservara la provisin de agua. Igualmente resalt que no todas las
tierras dentro de las reservas eran objeto de ocupacin y adjudicacin, teniendo en
cuenta que existan reas donde la conservacin del bosque era fundamental. No
obstante lo anterior, tambin consider que en la adjudicacin se podran incluir
bosques que deban mantenerse para la oferta de servicios ecosistmicos, por lo
cual deba hacer un uso sostenible de los mismos.
A la luz de las disposiciones anteriores y en cuanto a la ocupacin de los baldos en

reservas forestales, es claro que la gestin integral de los suelos forestales y los
bosques deben estar enmarcados dentro del objeto de la Ley 2 de 1959 por lo cual
la comunidad debe propender por hacer un uso adecuado del territorio.
Conforme los datos del Atlas Temtico Zonas de Reserva Forestal. Ley 2 de 1959,
publicado por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, la
poblacin estimada de los municipios que se encuentran dentro de las reas de Ley
2, corresponde a cerca de 15.555.174 de personas, de las cuales el 42% se ubican
en reas rurales.
Grfica 1. Poblacin municipios en reas de reserva

4.000.000
3.500.000
3.000.000
2.500.000
2.000.000
Urbana
1.500.000
Rural
1.000.000
500.000
0
Reserva Reserva Reserva Reserva Reserva Reserva Reserva
forestal del forestal e la forestal de la forestal del forestal forestal del Ro Forestal
Pacfico Amazonia Sierra Nevada Cocuy Serrania de los Magdalena Central
Motilones
Fuente: Atlas Temtico Zonas de Reserva Forestal. Ley 2 de 1959. ISBN 958-97548-13.
Ahora bien, conforme al estudio de la Unidad de Restitucin de Tierras

Caracterizacin de las Reservas Forestales de la Ley 2/59. La poblacin total de
los municipios que tienen influencia en las reservas forestales de la Ley 2 de 1959,
segn datos del censo, DANE/2005 ascienden a 13.827.954 personas distribuidas
en 9.286.844 en las cabeceras municipales y 4.541.110 en el resto del municipio
(centros poblados y rea rural). De la poblacin anteriormente mencionada se
estableci que 2.818.147 personas habitan en las reservas forestales de las cuales
76,8% habitan en reas urbanas (2.165.625) y el 23.2% en rurales (652.522).
El IGAC, 2012, establece que el 72,9 de las fincas en el pas son menores a 5
hectrea20, con lo que se establece que dentro de la distribucin de tierras en el
territorio nacional, la participacin de la pequea propiedad rural o entidad
econmica rural es significativa.
La pequea propiedad rural o entidad econmica rural es aquella cuya extensin no
excede la de una (1) Unidad Agrcola Familiar (UAF), establecida por el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) o por quien cumpla las respectivas
funciones. Pequeas entidades que en general tienen ms de cinco aos en
posesiones regulares.
Por otro lado, las comunidades campesinas que se encuentran en estas reas y
subsisten de las actividades rurales que en ellas desarrollan, se encuentran
generalmente en condiciones de pobreza y marginalidad, que se ven reforzadas por
las condiciones de informalidad en la tenencia de la tierra, lo que impide que llegue a
ellos ayudas efectivas del Estado que mejoren sus condiciones de subsistencia.
As las cosas, se enfrenta el Estado a un problema jurdico que emerge del conflicto
entre dos bienes jurdicos constitucionalmente protegidos. Por un lado, el derecho
colectivo al medio ambiente sano, que se ve afectado por el deterioro ambiental
producto de una ocupacin no regulada que ejerce una presin sobre los recursos
de las reas de reserva forestal en donde se hace necesario una intervencin que
garantice la proteccin y conservacin de estos bienes, as como el desarrollo de
procesos de restauracin que se requieren como garanta de los derechos colectivos
en mencin.
Por otro lado, las condiciones de marginalidad y pobreza de las comunidades
campesinas que habitan o usan estas zonas y que se encuentran al amparo de la
proteccin constitucional especial del territorio rural y los campesinos o trabajadores
del campo como sujetos de especial proteccin a quienes el Estado debe propender
por el mejoramiento de la calidad de vida bajo el imperativo de medidas progresivas
y la proteccin de los derechos fundamentales, pues conforme al bloque de
constitucionalidad est prohibido para el Estado adoptar medidas regresivas que
empeoren las condiciones de las comunidades vulnerables.21
La proteccin a los trabajadores agrarios comporta de forma especial la proteccin a
las comunidades de produccin artesanal y de pequea escala, comunidades
vulnerables cuyas condiciones de pobreza exige del Estado una intervencin positiva
para mejorar su calidad de vida, reconociendo las relaciones tradicionales de estas
con los ecosistemas.
En ese marco, se hace necesario generar alternativas de desarrollo sostenible que
armonicen los derechos que se presentan en aparente conflicto, realizando de forma
plena y efectiva los postulados constitucionales. Este ejercicio implica una
intervencin directa del Estado para integrar a los proceso de restauracin y
conservacin a las comunidades, desarrollando con ello las disposiciones de la
Declaracin de Rio de Janeiro de 1992, emanada de la Conferencia de las Naciones
20 IGAC.2012. Atlas de distribucin de la pequea propiedad rural en Colombia

21
Corte Constitucional, Sentencia C644 de 2012. MP Adriana Mara Guillen Arango.
Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, cuyo principio 22 dice: Las
poblaciones indgenas y sus comunidades, as como otras comunidades locales,
desempean un papel fundamental en la ordenacin del medio ambiente y en el
desarrollo debido a sus conocimientos y prcticas tradicionales. Los Estados
deberan reconocer y apoyar debidamente su identidad, cultura e intereses y hacer
posible su participacin efectiva en el logro del desarrollo sostenible.
La Misin para la Trasformacin del Campo, en su informe detallado El Campo
Colombiano: Un Camino Hacia el Bienestar y la Paz, seala en el captulo 5 del
Tomo I (Diagnstico) sobre Sostenibilidad Ambiental:
Adems de las comunidades tnicas que tienen sus territorios legalmente
reconocidos dentro de las ZRF, existe una significativa cantidad de
poblacin rural asentada en dichas zonas (PPTPPD, 2009) que no cuenta
con ttulos de propiedad. Diversos estudios y anlisis de esta problemtica
recomiendan el reconocimiento legal de la propiedad.
As, por ejemplo, se seala:

La alternativa del Estado frente a la demanda campesina de su derecho a
la tierra siempre ha sido la sustraccin, facilitando sta en las reas donde
se deforest, lo cual es un grave error pues perpeta la idea de que hay
que deforestar para poder acceder al derecho formal de propiedad. ()
Una reforma legal que permita efectuar el reconocimiento del derecho a la
tierra hasta una UAF a las familias campesinas, sin tener que acudir a la
sustraccin y sin limitar el derecho a las reas deforestadas, sera una
seal de inclusin al campesinado y le dara a las reservas (ZRF) el
impulso social de que hoy carecen, dada la marginalidad a la que est
sometida esa poblacin (Procuradura Delegada para Asuntos
Ambientales y Agrarios, 2014).22
As las cosas, se presenta un marco general para la regularizacin de la tenencia al
interior de las reas de reserva forestal cuyo propsito es generar instrumentos de
ordenamiento de la ocupacin de las reas en mencin, produciendo procesos
claros de regulacin de los usos y actividades y seguimiento al cumplimiento de las
condiciones de aprovechamiento ambiental del rea, ejercicio que adems propende
por la formalizacin de la tenencia, lo que tiene como efecto, mejorar las condiciones
sobre las cuales las familias acceden a la asistencia, beneficios y estmulos del
gobierno nacional, propsito que concita la realizacin del principio constitucional de
proteccin al medio ambiente y desarrollo sostenible, as como el impulso a las
garantas de los trabajadores agrarios y el propsito de acceso progresivo a la tierra
como mandato constitucional.
En ese marco no son beneficiarios de la ley grandes productores, campesinos que
tengan propiedad o en general sujetos que no demanden una actuacin precisa del
Estado para la garanta de su mnimo vital y la realizacin de sus derechos.
Tampoco se trata de comunidades cuya especial proteccin ya ha sido resuelta por
la constitucin y la ley, particularmente comunidades tnicas, cuyos conflictos ya han
sido abordados y resueltos.
Se trata entonces de un grupo poblacional especfico, referido a campesinos,
campesinas, trabajadores y trabajadoras con vocacin agraria sin tierra o con tierra
insuficiente, priorizando a la poblacin rural victimizada, incluyendo sus asociaciones
22DNP, diciembre de 2015, pg 205. Consultado en https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Agriculturapecuarioforestal%20y%20pesca/TOMO%201.pdf.

ltima consulta 19 de mayo de 2016.
de vctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza de familia y a la poblacin
desplazada, que a la fecha de expedicin de esta ley, lleven ocupando y explotando
los predios con una antelacin igual o mayor a 5 aos. Asociaciones de trabajadores
y trabajadoras con vocacin agraria sin tierra o con tierra insuficiente que a la fecha
de expedicin de esta ley, lleven ocupando y explotando los predios con una
antelacin igual o mayor a 5 aos y por ltimo, personas y comunidades que
participen en programas de reubicacin y reasentamiento a quienes no se les exigir
ocupacin o explotacin previa igual o mayor a 5 aos.
3. ADJUDICACIN U OTORGAMIENTO DE USO DE BALDOS
Es a travs de la presente propuesta de ley que se habilita la adjudicacin y el

otorgamiento de uso de baldos en reservas forestales protectoras-productoras y de
reserva forestal de la Ley 2 de 1959, sin que para ello se requiera llevar a cabo el
trmite previo de sustraccin. Especficamente en las zonas tipo C de la zonificacin
y ordenamiento de las reas de reserva forestal de Ley 2 de 1959, la Agencia
Nacional de Tierras podr adjudicar u otorgar el uso de los baldos y en las zonas
tipo B, la Agencia Nacional de Tierras podr otorgar el uso.
La adjudicacin o el otorgamiento de uso de predios baldos ubicados en las zonas
sealadas, ser para el desarrollo de proyectos que incluyan actividades productivas
asociadas al manejo forestal sostenible, a travs de prcticas forestales,
agroforestales, silvopastoriles, manteniendo la vocacin forestal del suelo,
contribuyendo con ello al cierre de la frontera agropecuaria y evitar procesos de
deforestacin.
No obstante lo anterior, se tendrn en cuenta las actividades productivas que los
ocupantes estn desarrollando en el predio con el fin de formular un proyecto
productivo que las incorpore y de ser necesario contemplar su reconversin gradual
a las actividades productivas asociadas al manejo forestal sostenible.
En razn a lo anterior, el Gobierno nacional a travs de los Ministerios de Ambiente y
Desarrollo Sostenible, y Agricultura y Desarrollo Rural reglamentar los lineamientos
para el desarrollo, cofinanciacin, y sostenibilidad ambiental de los proyectos
mencionados.
Para la elaboracin de los lineamientos se tendrn en cuenta las franjas de
estabilizacin asociadas a la lnea de deforestacin del ao 2010.
3.1 Proceso Especial de Adjudicacin Reservas Forestales
La adjudicacin prevista en este proyecto de ley implica condicionamientos de orden

ambiental estrictos, los que no solo estn en consonancia con la funcin social y
ecolgica de la propiedad, sino, adems, con las disposiciones que sobre
adjudicacin de bienes baldos prev la ley 160 de 1994.
Ilustracin 3. Proceso Especial de Adjudicacin Reservas Forestales
Es as, que para habilitar la adjudicacin u otorgamiento de uso en baldos ubicados

al interior de las reservas forestales de Ley 2 de 1959 y protectoras productoras
sin sustraccin, se requiere de dos modificaciones de orden legal.
La primera relacionada con la prohibicin expresa del Decreto Ley 2811 de 1974
cuya interpretacin restrictiva ha llevado a la proscripcin de las adjudicaciones en
las reas de reserva forestal. En ese sentido se precisa un alcance al artculo con el
objeto de sustraer cualquier restriccin de orden legal de la propuesta.
Toda vez que lo ac dispuesto es un rgimen especial de adjudicacin y dado que

las medidas promovidas tienen un gran impacto de orden social y ambiental, su
implementacin debe obedecer a estudios tcnicos estrictos de las reas sobre las
que se formula, por ello el esquema de adjudicacin se prev en el marco de la
constitucin de reservas sobre tierras baldas, conforme a lo dispuesto por el artculo
76 de la Ley 160 de 1994.
La segunda modificacin, es la adicin al referido artculo, estableciendo las

especificaciones de las reservas de baldos a constituirse sobre las reas de la
reserva forestal de la ley 2 y estableciendo su alcance.
Conforme al marco jurdico vigente, el proceso de constitucin de reserva sobre

tierras baldas se encuentra en el marco de las competencias hoy asignadas a la
Agencia Nacional de Tierras por el Decreto 2363 de 2015 (de rango legal). No
obstante, y en atencin a las especiales condiciones ambientales de las reas sobre
las que recae la propuesta deben concurrir las autoridades de orden ambiental a la
ejecucin del proceso.
Tabla 11 Funciones ANT

Norma Objeto Naturaleza Objeto Funciones
Decreto Crea la Mxima autoridad Ejecuta la poltica Ejecutar programas de
Norma Objeto Naturaleza Objeto Funciones
2363 de Agencia de tierras de la de ordenamiento acceso a tierras.
2015 Nacional nacin. social de la Administrar las tierras baldas
de Adscrita al MADR. propiedad rural de la Nacin, adelantar los
Tierras- formulada por el procesos generales y
ANT Agencia estatal de MADR. especiales de titulacin y
naturaleza especial, Gestionar el acceso transferencias a las que haya
del sector a la tierra como lugar. delimitar y constituir
descentralizado de factor productivo. reservas sobre ests,
la rama ejecutiva Lograr la seguridad celebrar contratos para
del orden nacional. jurdica sobre la autorizar su aprovechamiento
tierra. y regular su ocupacin sin
El Ministro de Promover el uso de perjuicio de lo establecido en
Ambiente y la tierra en los pargrafos 5 y 6 del
Desarrollo cumplimiento de la artculo 85 de la ley 160 de
Sostenible tiene funcin social de la 1994.
asiento en el propiedad. Hacer el seguimiento a los
Consejo Directivo. Administrar y procesos de acceso a tierras
disponer de los adelantados por la Agencia,
Crea la oficina del predios rurales en cualquiera de sus
Inspector de la propiedad de la modalidades y aquellos que
Gestin de Tierras, nacin. fueron ejecutados por el
cargo de libre INCODER o por el INCORA,
nombramiento y en los casos en los que haya
remocin del lugar.
Presidente de la Verificar el cumplimiento de
Repblica. los regmenes limitaciones a
la propiedad derivadas de los
procesos de acceso a tierras,
de conformidad con la ley.
La Agencia Nacional de Tierras en cumplimiento de las funciones asignadas, no
podr adjudicar o entregar en uso los bienes baldos que se encuentren en:
a. Las zonas tipo A de la zonificacin y ordenamiento de las reas de reserva
forestal de Ley 2 de 1959,
b. Catalogados como bienes de uso pblico,
c. Parques naturales,
d. Tierras comunales de grupos tnicos,
e. Tierras de resguardos,
f. Patrimonio arqueolgico de la Nacin,
g. Las zonas donde haga presencia comunidades tnicas en los trminos
establecidos en los pargrafos 5 y 6 del artculo 85 de la Ley 160 de 1994, la
Ley 21 de 1991 y los artculos 2, 4 y 6 de la Ley 70 de 1993, y
h. Dems zonas que por disposicin legal se encuentren excluidas de
entregarse mediante adjudicacin o autorizacin de uso.
La administracin de los baldos descritos, radicar en cabeza de la autoridad ambiental

competente, para lo cual se har la anotacin en el folio de matrcula inmobiliaria
correspondiente de conformidad con la Ley 1579 de 2012, o la norma que la modifique o
sustituya, sin perjuicio de la propiedad privada consolidada antes de la constitucin de la
reserva forestal.
3.2 Beneficiarios del proceso Especial de Adjudicacin Reservas Forestales

Los beneficiarios de la adjudicacin u otorgamiento del uso de los baldos de que
trata el proyecto de ley, son:
a. Campesinos, campesinas, trabajadores y trabajadoras con vocacin agraria

sin tierra o con tierra insuficiente, priorizando a la poblacin rural victimizada,
incluyendo sus asociaciones de vctimas, las mujeres rurales, mujeres cabeza
de familia y a la poblacin desplazada, que a la fecha de expedicin de la ley,
lleven ocupando y explotando los predios con una antelacin igual o mayor a
5 aos.
b. Asociaciones de trabajadores y trabajadoras con vocacin agraria sin tierra o

con tierra insuficiente que a la fecha de expedicin de la ley, lleven ocupando
y explotando los predios con una antelacin igual o mayor a 5 aos.
c. Personas y comunidades que participen en programas de reubicacin y

reasentamiento a quienes no se les exigir ocupacin o explotacin previa
igual o mayor a 5 aos.
3.3 Administracin, control y seguimiento
El cumplimiento de las disposiciones en cuanto al seguimiento a las condiciones

tanto de adjudicacin como de otorgamiento de uso de los baldos, ser verificado
por la Agencia Nacional de Tierras, y en lo que en lo que corresponde a los recursos
naturales, por la autoridad ambiental administradora de la reserva forestal.
3.4 Plan de Zonificacin Ambiental

En el punto 1.1.10. Cierre de la frontera agrcola y proteccin de zonas de reserva,
del Acuerdo Final para la Terminacin del Conflicto Armado, la Reforma Rural
Integral RRI, involucra como compromiso del Gobierno nacional, responsabilidad a
cargo del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, desarrollar un plan de
zonificacin ambiental que atienda especficamente la problemtica de la expansin
de la frontera agropecuaria sobre las reas de especial importancia ambiental, como
se indic anteriormente.
Entendiendo la zonificacin ambiental como un instrumento de planificacin que

permite ordenar el territorio atendiendo una problemtica particular y orientar las
decisiones de la autoridad territorial sobre los usos del suelo. Consiste en subdividir
un territorio en unidades homogneas por caractersticas fsicas, biolgicas,
ecolgicas, sociales, econmicas y culturales, que definen una oferta de servicios
ecosistmicos, una demanda social y unos conflictos socioambientales por usos y
ocupacin del territorio.
El objetivo de la zonificacin ambiental es establecer un rgimen ambiental de los

usos del suelo, asignando a cada zona una categora de manejo ambiental:
preservacin, restauracin ecolgica, rehabilitacin o uso sostenible que responda a
la sostenibilidad ambiental y a la demanda social del territorio; cuyo propsito es
cerrar la frontera agropecuaria, proteger las reas de Especial Importancia
Ambiental (AEIA) y orientar alternativas de desarrollo para las comunidades que
habitan y/o que colindan con ellas, bajo los principios de bienestar y buen vivir, de
desarrollo sostenible y de participacin social.
Para ello, se elabora un plan a fin de alinear visiones, competencias y recursos

institucionales y de cooperacin internacional, en funcin de llevar a cabo la
zonificacin ambiental.
Un principio de la Reforma Rural Integral y de la zonificacin ambiental para el

posconflicto, es la priorizacin de los territorios que han sufrido con mayor intensidad
los impactos del conflicto armado.
Estos Territorios de posconflicto resultan ser grupos de municipios colindantes y

vecinos que conforman unidades sub-regionales con alto impacto del conflicto
armado, compartidas por dos o ms departamentos y por dos o ms jurisdicciones
ambientales.
Para junio de 2017 se presentar como resultado, la zonificacin ambiental a escala

1:100.000 de 9 unidades supra-municipales con alto impacto por conflicto armado y
los 91 municipios que las comprenden. Priorizacin inicial propuesta por el MADS en
2016, con el acompaamiento de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz
(OACP) y de la Alta Consejera para el Posconflicto (ACP).
Para diciembre de 2017, la zonificacin ambiental abarcar los 86 municipios

restantes de los Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), a la misma
escala, para un total de 177 municipios comprendidos en 15 subregiones.
Es as, que los territorios con resultados de zonificacin a junio de 2017, totalizarn
una extensin aproximada de 22 millones de hectreas, lo que representa el 20% del
territorio continental del pas; y, a diciembre de 2017, totalizarn una extensin
aproximada de 38 millones de hectreas, que representan el 33% del territorio
continental del pas.
Figura 10. Municipios priorizados con zonificacin ambiental Figura 11. Municipios priorizados con zonificacin ambiental
Junio de 2017 Diciembre 2017
La zonificacin ambiental a escala 1:100.000 ha tenido un proceso de socializacin,
discusin y validacin metodolgica al interior del SINA. Se busca llegar a instancias
de participacin del nivel nacional, a travs de Mesas nacionales.
3.4 Plan de Sostenimiento Social y Ambiental

En caso de sustraccin de reas de reserva, para cada una de ellas, se formular el
Plan de Sostenimiento Social y Ambiental, para lo cual se contar con la
participacin de las comunidades y se atender a criterios como la estructura
ecolgica principal, la vocacin del suelo y su uso actual, entre otros.
4. RGIMEN DE SUSTRACCIN DE REAS DE RESERVA FORESTAL.
El artculo 210 del Cdigo Nacional de Recursos Naturales Renovables y del Medio
Ambiente, establece que Si en rea de reserva forestal, por razones de utilidad
pblica o inters social, es necesario realizar actividades econmicas que impliquen
remocin de bosques o cambio en el uso de los suelos o cualquiera otra actividad
distinta del aprovechamiento racional de los bosques, la zona afectada deber,
debidamente delimitada, ser previamente sustrada de la reserva. ().
A la vez, el numeral 18 del artculo 5 de la Ley 99 de 1993, determin como funcin

del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, reservar, alinderar y sustraer las
reas de las Reservas Forestales Nacionales y reglamentar su uso y
funcionamiento, funcin que se reitera en el numeral 14 del artculo 2 del Decreto
Ley 3570 de 2011.
Por su parte, el inciso segundo del artculo 204 de la Ley 1450 de 2011 prescribi:
En los casos en que proceda la sustraccin de las reas de reserva forestal, sea
esta temporal o definitiva, la autoridad ambiental competente impondr al interesado
en la sustraccin, las medidas de compensacin, restauracin y recuperacin a que
haya lugar, sin perjuicio de las que sean impuestas en virtud del desarrollo de la
actividad que se pretenda desarrollar en el rea sustrada. Para el caso de
sustraccin temporal, las compensaciones se establecern de acuerdo con el rea
afectada.
As las cosas, es necesario que la norma haga claridad respecto de los casos en los
cuales un baldo puede ser objeto de sustraccin cuando se pretenda desarrollar
actividades productivas distintas asociadas al manejo forestal sostenible, a travs de
prcticas forestales, agroforestales, silvopastoriles, manteniendo la vocacin forestal
del suelo, contribuyendo con ello al cierre de la frontera agropecuaria y evitar
procesos de deforestacin, con es el caso de proyectos agrcolas o agropecuarios,
los cuales implican una utilizacin diferente a la forestal, para lo cual se debern
sujetar a lo dispuesto en el artculo 2010 del Decreto-ley 2811 de 1974 y las normas
que lo reglamentan y desarrollan.
As mismo, teniendo en cuenta que los proyectos, distintos a los enunciados, se

adoptar un mecanismo para la sustraccin de las reas de reserva forestal de Ley
2 con fines de reforma rural integral.
5. DESCRIPCIN DEL PROYECTO DE LEY
El texto del proyecto de ley, seala en sus considerandos que mediante la

expedicin de la Ley 2 de 1959, se crearon siete (7) zonas de reserva forestal a
saber: Reserva Forestal de la Amazonia, Reserva Forestal Central, Reserva Forestal
del Cocuy, Reserva Forestal del Pacfico, Reserva Forestal del Ro Magdalena,
Reserva Forestal Serrana de los Motilones y Reserva Forestal de la Sierra Nevada
de Santa Marta; las cuales en el momento de ser instituidas, de acuerdo a los lmites
definidos para las mismas, abarcaban a una escala 1:100.000, un rea aproximada
de 65.109.636 hectreas. A diciembre de 2015, debido a procesos de sustraccin,
principalmente en el marco de la economa campesina, su extensin era de
aproximadamente de 48.367.161 hectreas.
El objetivo de la mencionada ley, no era otro, que el de incentivar la economa

forestal y proteger el recurso hdrico y la biodiversidad, presentes en dichos
territorios.
Posteriormente, el Decreto Ley 2811 de 1974, en su artculo 209 prohibi la

adjudicacin de baldos que se encontraban al interior de dichas reservas forestales,
indistintamente del fin para el cual se quisiese adjudicar o usar, sometiendo el
proceso de adjudicacin al trmite previo de la sustraccin del rea de la reserva
forestal.
El artculo 203 de la Ley 1450 de 2011, seal que el MADS deba zonificar y
ordenar las zonas de reservas forestales de la Ley 2 de 1959, dicha obligacin fue
cumplida por el Ministerio a travs de las Resoluciones No. 1922, 1923, 1924, 1925
y 1926 de 2013 por las cuales se adopta respectivamente la zonificacin y
ordenamiento de la reserva forestal Central, de la Serrana de Los Motilones, de la
Reserva Forestal del Ro Magdalena, de la reserva forestal de la Amazonia para los
departamentos de Caquet, Guaviare y Huila y de la reserva forestal del Pacfico.
Para el ao 2014 se expidieron las resoluciones No. 1275, 1276 y 1277 por la cual
se adopta la zonificacin y ordenamiento de la reserva forestal del Cocuy, de la
Sierra Nevada de Santa Marta y de la reserva forestal de la Amazonia para los
departamentos de Amazonas, Cauca, Guaina, Putumayo y Vaups.
La zonificacin y ordenamiento contenido en los mencionados actos administrativos

consagraron tres tipos de zonas:
Zona tipo A: Zonas que garantizan el mantenimiento de los procesos ecolgicos

bsicos necesarios para asegurar la oferta de servicios ecosistmicos, relacionados
principalmente con la regulacin hdrica y climtica; la asimilacin de contaminantes
del aire y del agua; la formacin y proteccin del suelo; la proteccin de paisajes
singulares y de patrimonio cultural; y el soporte a la diversidad biolgica.
Zona Tipo B: Zonas que se caracterizan por tener coberturas favorables para un
manejo sostenible del recurso forestal mediante un enfoque de ordenacin forestal
integral y la gestin integral de la biodiversidad y los servicios ecosistmicos.
Zona tipo C: Zonas que por sus caractersticas biofsicas ofrecen condiciones para el
desarrollo de actividades productivas agroforestales, silvopastoriles y otras
compatibles con los objetivos de la Reserva Forestal, que deben incorporar el
componente forestal, y que no impliquen la reduccin de las reas de bosque natural
presentes en sus diferentes estados sucesionales.
Ahora bien, las comunidades campesinas que se encuentran en estas reas y

subsisten de las actividades rurales que en ellas desarrollan, se encuentran
generalmente en condiciones de pobreza y marginalidad, que se ven reforzadas por
las condiciones de informalidad en la tenencia de la tierra, lo que impide que llegue a
ellos ayudas efectivas del Estado que mejoren sus condiciones de subsistencia.
Es as como, el proyecto de ley habilita la adjudicacin y el otorgamiento de uso de

baldos en reservas forestales protectoras-productoras y de reserva forestal de la
Ley 2 de 1959, sin que para ello se requiera llevar a cabo el trmite previo de
sustraccin.
Especficamente en las zonas tipo C de la zonificacin y ordenamiento de las reas

de reserva forestal de Ley 2 de 1959, la Agencia Nacional de Tierras podr
adjudicar u otorgar el uso de los baldos y en las zonas tipo B, la Agencia Nacional
de Tierras podr otorgar el uso.
La adjudicacin o el otorgamiento de uso de predios baldos ubicados en las zonas

sealadas, ser para el desarrollo de proyectos que incluyan actividades productivas
asociadas al manejo forestal sostenible, a travs de prcticas forestales,
agroforestales, silvopastoriles, manteniendo la vocacin forestal del suelo,
contribuyendo con ello al cierre de la frontera agropecuaria y evitar procesos de
deforestacin.
En este sentido, el proyecto de ley permitir:

Conservar las reas de reserva forestal de Ley 2 de 1959, importantes para
la economa forestal y la proteccin del recurso hdrico y la biodiversidad y
sus servicios ecosistmicos;
Posibilitar el acceso a la propiedad de la tierra de las comunidades
campesinas;
Organizar las actividades que dichas comunidades adelantarn con el fin de
que respeten la vocacin y aptitud forestal del territorio, permitiendo el
desarrollo sostenible del pas, sin que sea necesario tramitar la sustraccin de
dichas reas, como requisito previo a la adjudicacin;
Contribuir a la mitigacin y adaptacin al cambio climtico mediante el desarrollo de
proyectos que incluyan actividades productivas asociadas al manejo forestal
sostenible, a travs de prcticas forestales, agroforestales, silvopastoriles,
manteniendo la vocacin forestal del suelo, contribuyendo con ello al cierre de la
frontera agropecuaria y evitar procesos de deforestacin.
El proyecto de ley cuenta con 9 artculos, en el que en su artculo 1, crea la

habilitacin de adjudicacin u otorgamiento de uso de baldos las zonas tipo C de la
zonificacin y ordenamiento de las reas de reserva forestal de Ley 2 de 1959, por
parte de la Agencia Nacional de Tierras sin que para ello sea necesaria la
sustraccin de dichas reas.
As mismo, habilita para que la ANT en las zonas tipo B de la zonificacin y
ordenamiento de las reas de reserva forestal de Ley 2 de 1959, la Agencia
Nacional de Tierras podr otorgar el uso.
El artculo 2 del proyecto de ley, consagra que dicha adjudicacin y uso ser para el
desarrollo de proyectos que incluyan actividades productivas asociadas al manejo
forestal sostenible, a travs de prcticas forestales, agroforestales, silvopastoriles,
manteniendo la vocacin forestal del suelo, contribuyendo con ello al cierre de la
frontera agropecuaria y evitar procesos de deforestacin.
El artculo 3, determina que la adjudicacin u otorgamiento del uso de los en

comento, ser para los campesinos, campesinas, trabajadores y trabajadoras con
vocacin agraria sin tierra o con tierra insuficiente, priorizando a la poblacin rural
victimizada, incluyendo sus asociaciones de vctimas, las mujeres rurales, mujeres
cabeza de familia y a la poblacin desplazada, que a la fecha de expedicin de esta
ley, lleven ocupando y explotando los predios con una antelacin igual o mayor a 5
aos.
El artculo 4, prohbe la adjudicacin o el uso los bienes baldos que se encuentren

en las zonas tipo A de la zonificacin y ordenamiento de las reas de reserva
forestal de Ley 2 de 1959 las tierras comunales de grupos tnicos, las tierras de
resguardos, el patrimonio arqueolgico de la Nacin, incluyendo las zonas donde
haga presencia comunidades tnicas y dems zonas que por disposicin legal se
encuentren excluidas de entregarse mediante adjudicacin o autorizacin de uso.
El artculo 5, consagra que la ANT y las Corporaciones Autnomas Regionales

realizarn control y seguimiento a la adjudicacin y uso de los mencionados baldos,
desde el marco de la adjudicacin y desde el marco del uso y aprovechamiento de
los recursos naturales respectivamente.
El artculo 6 estipula que el MADS en coordinacin con el Ministerio de Agricultura,
expedirn en un trmino de dos aos el Plan de Zonificacin Ambiental a que hace
referencia el Acuerdo de Paz, con el fin de delimitar la frontera agrcola.
El artculo 7, seala que, en todo caso, el rgimen de sustraccin de las reas de

reserva forestal de la Ley 2 de 1959 que puedan ser utilizadas en explotacin
diferente a la forestal se sujetar a lo dispuesto en el Decreto-ley 2811 de 1974 y las
normas que lo reglamentan y desarrollan.
El artculo 8, es un condicionante que se impone para el trmite sustraccin, en el

evento en que el desarrollo del proyecto por parte de los campesinos no sea
compatible con la vocacin del suelo, en caso de que el proyecto a desarrollar no se
enmarque dentro de los lineamientos que se sealan en el proyecto de ley,
condicionante que no es otro que el de contar con un instrumento de planeacin y
desarrollo del proyecto a implementar en la zona objeto de sustraccin.
Finalmente, el artculo 9 determina que la expedicin de la ley, modifica parcialmente

el artculo 209 del Decreto Ley 2811 de 1974 en lo que respecta a la habilitacin de
adjudicacin u otorgamiento del uso de los baldos.

PROYECTO LEY - Proyecto de Ley 09-17 Baldios en Reservas Forestales

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