FP Capitulo 5 2012 2013

UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA
Faculdade de Direito
Licenciatur a em Dir eito
Ano Lectivo 2012-2013
1. Ano - 2. Semestre
Finanas pblicas:
captulo 5
Mestre Guilherme Valdemar Pereira dOliveira Martins
Lisboa
2013
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NOTA - Os sumrios que se seguem constituem apenas e fundamentalmente

um roteiro de estudo. No se trata de uma exposio exaustiva da matria.
So, assim, um instrumento importante mas nunca exclusivo, designadamente
para o acompanhamento tutorial. De modo sinttico, indica-se os temas, as
referncias fundamentais e, no final de cada captulo, a bibliografia. O mtodo
usado obriga, assim, a uma preparao e acompanhamento permanentes das
aulas e a um contacto constante com os elementos de estudo (atravs de
apontamentos das aulas, de sumrios, da bibliografia fundamental e de
trabalhos prticos). S considerando os sumrios como um roteiro ou guio
poderemos retirar deles a sua plena utilidade. G.O.M.
Captulo V - O Oramento do Estado

5.1 Conceito, origem e funes do Oramento.
5.2 Oramento e atividade financeira.
5.3 Funes do Oramento.
5.4 Origens da instituio oramental.
5.5 As regras oramentais.
5.5.1. Anualidade;
5.5.2. Plenitude;
5.5.3. Discriminao;
5.5.4. Equidade inter-geracional;
5.5.5. Publicidade;
5.5.6. Equilbrio oramental.
5.6 Dfice e supervide.
5.6.1. Do pensamento clssico ao pensamento keynesiano.
5.6.2. Critrios: clssico, do oramento da tesouraria e do oramento
corrente.
5.6.3. A apreciao do princpio do equilbrio.
5.7 Estrutura do Oramento.
5.7.1. Contedo formal do Oramento;
5.7.2. Contedo Substancial do Oramento;
5.7.3. Elementos poltico, econmico e jurdico.
5.7.4. A no aprovao do Oramento. Consequncias.
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5.8 Preparao e aprovao do Oramento.

5.8.1. Quadro constitucional e legal.
5.8.2. Consequncias do Governo e da Assembleia da Repblica.
5.8.3. Processos de racionalizao oramental de previso e execuo.
5.9 Execuo, controlo e responsabilidade oramentais.
5.9.1. A execuo do Oramento.
5.9.2. Alteraes oramentais.
5.9.3. O Tesouro Pblico e a execuo oramental.
5.9.4. O Patrimnio do Estado.
5.9.5. Controlo financeiro e controlo oramental.
5.9.6. Fiscalizao e Responsabilidades financeiras e oramentais.
5.9.7. O Tribunal de Contas.
5.9.8. As Contas Pblicas e a responsabilidade financeira.
5.9.9. A responsabilidade por infraes financeiras.
Captulo V - O Oramento de Estado.
5.1. Conceito, origem e funes do Oramento.
A origem do Oramento de Estado j ficou sobejamente referenciada a partir

da necessidade de conceder aos cidados contribuintes a possibilidade de no
s darem o seu acordo expresso atravs dos seus representantes, mas
tambm de verificarem o modo da respetiva utilizao, em relao s receitas e
s despesas pblicas. No latim medieval orare significaria pr o navio na
linha do vento, da que os contabilistas tenham usado a palavra para significar
a previso das receitas e das despesas. Para a lngua espanhola usa-se a
palavra presupuesto no mesmo sentido de previso. E budget, em ingls,
a pasta ou maleta em que se guarda o documento de previso de receitas e
despesas que o Lorde do Tesouro levava Cmara dos Comuns.
Como j dissemos: o Oramento de Estado uma previso, em regra anual,

das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir, incluindo a
autorizao concedida ao Governo e Administrao Financeira para cobrar
receitas e realizar despesas e limitando para o efeito os poderes financeiros da
Administrao em cada perodo anual.
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Recapitulando, o Oramento do Estado comporta os trs elementos j

devidamente referidos, ou seja:
A) econmico j que se trata de uma previso de gesto oramental,

envolvendo a discriminao de despesas e de receitas e que se traduz
na existncia de um plano financeiro;
B) poltico - uma vez que estamos perante uma autorizao poltica ou ato
de consentimento da Assembleia da Repblica correspondendo a uma
competncia indelegvel no Governo, que apenas detm o poder de
execuo oramental e
C) jurdico - uma vez que se reveste da natureza de um instrumento pelo

qual se processa a limitao de poderes dos rgos da Administrao
no domnio financeiro pblico.
Considerando os elementos analisados, as funes oramentais so

econmicas, polticas e jurdicas, consoante nos referimos respetivamente
satisfao das necessidades pblicas e estabilizao da conjuntura;
preservao de um sistema de equilbrio de poderes; bem como salvaguarda
dos direitos dos contribuintes e dos cidados em geral.
5.2. Oramento e atividade financeira.
O Oramento do Estado o quadro geral bsico de toda a atividade financeira

pblica. Atravs dele se procede definio prtica das finalidades dadas aos
dinheiros pblicos. H, no entanto duas zonas da atividade financeira que
escapam, de certo modo, atividade oramental.
Por um lado, a atividade patrimonial do Estado tem uma especificidade

prpria. As operaes que o Estado pratica em relao ao ativo patrimonial
(mobilirio e imobilirio) e as que pratica em relao ao passivo patrimonial
(responsabilidades) tm natureza prpria, escapando sujeio oramental.
Isto no significa, porm, que a gesto patrimonial no tenha reflexos na
gesto oramental, na medida em que a compra ou a venda de um ativo tem
de ser paga por despesa pblica ou corresponde a uma receita, pelo que,
nesse sentido, tem expresso oramental.
Por outro lado, a atividade do Tesouro Pblico ou da Tesouraria do Estado

tem uma especificidade prpria, o patrimnio de tesouraria tem uma vida
prpria para alm do Oramento nas operaes que no se projetam para alm
do exerccio. Mas as repercusses oramentais existem tambm a unidade
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de tesouraria inerente unidade oramental, e o Tesouro que garante a

concretizao da cobrana das receitas e da realizao das despesas.
5.3. Funes do Oramento.
As funes do Oramento de Estado so, assim, de trs tipos:
(a) econmicas, ligadas racionalidade, eficincia e transparncia

no que respeita ao fenmeno econmico, isto , satisfao de
necessidades pblicas e estabilizao da conjuntura econmica;
(b) polticas, inerentes garantia do equilbrio e separao de poderes,

bem como garantia do respeito dos direitos fundamentais dos
cidados e dos contribuintes em especial; e
(c) jurdicas, ligadas salvaguarda concreta dos direitos subjetivos dos

cidados, organizao e funcionamento da Administrao Pblica e
limitao dos poderes executivos, a partir do respeito do princpio do
consentimento.
Compreende-se a importncia da instituio oramental, onde, mais do que

uma previso de receitas e despesas pblicas, e do que um documento
contabilstico, temos uma autorizao com um contedo jurdico-poltico
preciso, que visa garantir uma utilizao racional e adequada dos meios
obtidos atravs da tributao e dos instrumentos de ordenao e regulao da
economia.
5.4. Origens da instituio oramental.
A limitao do poder real, os Parlamentos e a democracia representativa

criaram-se, a partir do entendimento com Joo sem Terra (1166-1216) na
Magna Carta Libertatum britnica (15 de junho de 1215), e desenvolveram-
se em torno do j aludido princpio do consentimento - considerando que no
deveria haver imposto sem representao - no taxation without
representation. Os representantes dos contribuintes reunidos em
Parlamentos ou Cortes passaram, assim, a ser chamados periodicamente a dar
o seu acordo quanto ao lanamento de impostos e realizao de despesas.
Os Parlamentos tornaram-se, assim, verdadeiras "cmaras de imposto". Se

pensarmos nas trs Revolues que fundaram a modernidade poltica: em
Inglaterra (1688-89), nos Estados Unidos da Amrica (1776) e em Frana
(1789), fcil de verificar que todas tiveram como denominador comum
garantir um reforo da legitimidade representativa dos cidados contribuintes,
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atravs da concretizao do consentimento popular relativamente tributao.

Os antecedentes da Gloriosa Revoluo britnica e a pacificao institucional
alcanada em 1688 devem-se, deste modo, conquista da convocao anual e
obrigatria da Cmara dos Comuns, onde estavam representados os
contribuintes das cidades.
Charles de Secondat, Senhor de Montesquieu (1689-1755) assentou o seu

entendimento idealizado sobre a separao de poderes na Constituio inglesa
a partir da necessidade de uma limitao mtua de competncia, nica forma
de impedir a eternizao e o abuso do poder. Da a importncia de haver uma
cmara representativa, sem poderes executivos, mas com a misso de fazer
as leis e ver se foram bem executadas as que foram feitas.
Os sistemas eleitorais evoluram tambm na lgica da representao e do

consentimento. Primeiro, o sufrgio comeou por ser censitrio, s votando
os que eram proprietrios ou os comerciantes, que tinham rendimentos que
permitiam a sua autonomia econmica. S depois veio gradualmente o
sufrgio universal, a partir do movimento cartista britnico da primeira metade
do sculo XIX, primeiro para os homens e depois para todos, envolvendo os
cidados e correspondendo ao surgimento e consolidao do Estado social e
dos sistemas universais de proteo social que vieram no sculo XX, depois do
clebre relatrio de W. Beveridge de 1942. Ento todos os cidados passaram
a ser contribuintes, em razo do alargamento das competncias e das
necessidades de financiamento do Estado de Bem-Estar (Welfare State),
tendo a sua voz de ser tida em considerao.
Compreende-se, deste modo, a importncia das modernas Constituies

Financeiras. Com base nesta exigncia de consentimento parlamentar dos
Oramentos passou a estar previsto um conjunto de regras constitucionais que
tm de ser respeitadas - anualidade, unidade oramental, universalidade,
discriminao oramental (incluindo a especificao, a no compensao e a
no consignao), publicidade, equilbrio e equidade inter-geracional (cf.
Artigos 105,106 e 107 da Constituio da Repblica).
5.5. As regras oramentais.
As disposies gerais e comuns de enquadramento dos oramentos e contas

de todo o sector pblico administrativo, as regras e os procedimentos relativos
organizao, elaborao, apresentao, discusso, votao, alterao e
execuo do Oramento de Estado (incluindo o da Segurana Social), e a
fiscalizao e responsabilidade oramental esto previstas na Lei de
Enquadramento Oramental (LEO), n 91/2001, de 20 de Agosto, com
alteraes que foram introduzidas em 2002 (Lei orgnica n 2/2002, de 28 de
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Agosto - Estabilidade oramental) e em 2004 (Lei n 48/2004, de 24 de

Agosto). Vejamos quais so os princpios e regras oramentais.
5.5.1. Anualidade.
Uma das consequncias estveis da Gloriosa Revoluo inglesa (1688) foi a

obrigatoriedade da convocao do Parlamento todos os anos, a fim de aprovar
o Oramento (Budget, nome que provm da bolsa em que o Chanceler do
Tesouro leva ao Parlamento o documento financeiro), donde constam as
autorizaes das receitas a cobrar e dos crditos de despesa a realizar. O ano
oramental do Reino Unido inicia-se a 1 de Abril, segundo uma antiga tradio
que visava permitir a aprovao da autorizao financeira na sesso de
Inverno e garantir que as primeiras cobranas de impostos ocorressem na
Primavera. Em Portugal a coincidncia entre o ano oramental e o ano civil,
comeou a vigorar apenas em 1936 (Decreto n 25299, de 6 de Maio), uma vez
que antes o ano econmico iniciava-se a 1 de Julho, segundo um regime que
vigorou durante cerca de cem anos.
Assim, na sequncia do Art. 106, n 1 da CRP e segundo o Art. 4 da LEO,

os oramentos dos organismos do sector pblico administrativo so anuais (n
1) e o ano econmico coincide com o ano civil (n 4). Estas determinaes no
prejudicam o enquadramento segundo uma perspetiva plurianual, de acordo
com as exigncias da estabilidade financeira, bem como as obrigaes
referentes a vinculaes externas despesas obrigatrias, obrigaes
decorrentes do Tratado da Unio Europeia e a programao financeira
plurianual elaborada pelo Governo (n 2 e Art. 17).
Pode haver programas, medidas e projetos ou atividades, que impliquem

encargos plurianuais. Nesse caso, os oramentos tero de evidenciar a
despesa total prevista para cada um, bem como as parcelas desses encargos
relativas ao ano em causa. Com carcter indicativo devero ser indicadas as
verbas para os dois anos seguintes (n 3).
A regra da anualidade envolve uma dupla exigncia: votao anual do

Oramento pelo Parlamento e execuo anual do Oramento pelo Governo e
Administrao Pblica. O registo das receitas e das despesas poder ser feito
na tica do oramento de gerncia ou na do oramento de exerccio. No critrio
de gerncia incluem-se no Oramento todas as despesas a realizar
efetivamente e as receitas de facto cobradas independentemente do momento
em que tenham sido geradas juridicamente. No critrio de exerccio atende-se
ao momento em que foram geradas, independentemente do tempo da sua
concretizao. No ordenamento jurdico portugus o sistema vigente , desde
1930, o de gerncia, ainda que com uma pequena concesso ao de exerccio,
que e possibilidade de haver um perodo complementar (que fixado pelo
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Governo, j vigorou at 14 de Fevereiro, at 31 de Janeiro ou at aos primeiros

dias de Janeiro).
5.5.2. Plenitude.
Segundo a regra da plenitude, deve haver um s Oramento e tudo deve estar

no Oramento. Com esta formulao tradicional pretende-se ligar a unidade e
a universalidade oramentais. Procurando evitar-se a proliferao de contas,
o que est em causa uma preocupao essencial de racionalidade. Quando o
Marqus de Pombal criou o Errio Rgio (1761) e quando Mouzinho da Silveira
criou o Tribunal do Tesouro Pblico (1832) fizeram-no em nome desta
unificao, como fator de disciplina e rigor.
Os Artigos 105, n 1 da CRP e 5 da LEO preveem que o Oramento do

Estado seja unitrio, compreendendo todas as receitas e despesas dos
servios integrados, dos servios e fundos autnomos e do sistema de
segurana social. Este princpio de uma significativa importncia, uma vez
que s desse modo possvel haver uma viso de conjunto, o rigor e a
disciplina na tesouraria do Estado e a utilizao coerente e eficaz dos
instrumentos de poltica econmica e financeira.
Como j vimos, h excees a este princpio. Os Oramentos das Regies

Autnomas e das Autarquias Locais so independentes do Oramento de
Estado, e compreendem todas as receitas e despesas das administraes
regional e local, incluindo as de todos os seus servios e fundos autnomos (n
3).
Os Oramentos do Estado, das Regies Autnomas e das Autarquias Locais

devero conter o total das responsabilidades financeiras resultantes de
despesas de capital assumidas por via de compromissos plurianuais,
decorrentes da realizao de investimentos com recurso a operaes
financeiras cuja natureza impea a contabilizao total no ano em que os
investimentos so realizados ou os bens em causa postos disposio do
Estado. Impe-se, assim, saber exatamente quais os encargos assumidos em
exerccios futuros, a fim de que no haja surpresas e que as obrigaes sejam
respeitadas pelo Estado.
5.5.3. Discriminao.
As receitas e as despesas devem ser includas no Oramento de Estado de um

modo suficientemente pormenorizado, para evitar a existncia de opacidade e
para garantir que os contribuintes saibam exatamente qual o destino dos
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impostos que pagam. Esta regra contm trs sub-regras: especificao, no

consignao e no compensao.
(a) Especificao - O Art. 105, n 3 da CRP estipula que o Oramento

deve especificar as despesas segundo a respetiva classificao
orgnica e funcional, de modo a impedir a existncia de dotaes e
fundos secretos, podendo ainda ser estruturado por programas. Por
outro lado, o Art. 8 da LEO prev que as receitas previstas devem ser
suficientemente especificadas de acordo com uma classificao
econmica. Assim, as despesas so fixadas de acordo com uma
classificao orgnica, econmica e funcional. A classificao orgnica
corresponde aos Ministrios e aos servios e organismo da
Administrao. A classificao econmica distingue as despesas
correntes e de capital consoante no afetem ou afetem o patrimnio
duradouro do Estado no primeiro caso o pagamento dos vencimentos
aos funcionrios ou dos juros, no segundo, as amortizaes dos
emprstimos, bem como as despesas de investimento. A classificao
funcional das despesas reporta-se s grandes misses do Estado: de
soberania (defesa e segurana), despesas sociais (educao, sade,
segurana social), infraestruturas Os cdigos da classificao
econmica das receitas e das classificaes econmica e funcional das
despesas so definidos por decreto-lei.
J vimos que as despesas podem ser organizadas por programas, e

importa referir ainda que as receitas cessantes correspondentes a
benefcios fiscais (despesa fiscal) tero de ser especificadas segundo a
classificao econmica das receitas.
Para prover realizao de despesas no previsveis e inadiveis no

Oramento do Ministrio das Finanas ser inscrita uma dotao
provisional - que constitui exceo especificao, uma vez que visa
responder a situaes inesperadas (catstrofes, apoio social de
emergncia).
So nulos quaisquer crditos oramentais correspondentes a dotaes

para utilizao confidencial ou para fundos secretos. Quando haja
razes excecionais de segurana nacional podero ser definidos
regimes especiais, autorizados pela Assembleia da Repblica, sob
proposta do Governo.
(b) No Consignao Segundo este princpio no pode afetar-se o

produto de quaisquer receitas cobertura de determinadas despesas
(Art. 7 LEO). Pretende-se, deste modo, que a totalidade das receitas
pblicas seja destinada generalidade das despesas. Trata-se de um
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princpio republicano, decorrente da satisfao das necessidades

pblicas com meios coletivos.
H, no entanto, algumas excees consagradas na lei: as receitas das

reprivatizaes; as relativas aos recursos prprios comunitrios
tradicionais; os rditos do oramento da segurana social afetos ao
financiamento dos diferentes subsistemas; o que corresponda a
transferncias provenientes da Unio Europeia, de organizaes
internacionais ou de oramentos de outras instituies do sector pblico
administrativo que se destinem a financiar, total ou parcialmente,
determinadas despesas; as receitas que correspondam a subsdios,
donativos ou legados de particulares, que, por vontade destes, devam
ser afetados cobertura de determinadas despesas e ainda as receitas
que sejam destinadas a determinada finalidade por lei ou contrato.
Deste modo, sempre que haja normas que afetem determinadas receitas
a determinadas despesas tm carcter excecional e temporrio,
devendo submeter-se a legislao especfica.
(c) No Compensao ou Oramento bruto Segundo o Art. 6 da LEO:

todas as receitas so previstas pela importncia integral em que forem
avaliadas, sem deduo alguma para encargos de cobrana ou de
qualquer outra natureza. Quanto s receitas tributrias, a sua
importncia integral calculada como previso dos montantes que
sejam efetivamente cobrados, depois de abatidas as estimativas das
receitas cessantes em virtude de benefcios tributrios e os montantes
estimados para reembolsos e restituies.
Assim, todas as despesas so inscritas pela sua importncia integral,

sem qualquer deduo. No entanto, h uma exceo no caso da gesto
da dvida pblica direta. Nesse caso, os fluxos financeiros associados a
tais operaes devem ser objeto de inscrio oramental de acordo com
regras prprias, estabelecidas na LEO e das leis de enquadramento
oramental das Regies Autnomas e das Autarquias Locais.
5.5.4. Equidade inter-geracional.
Na reviso da LEO de 2004 foi introduzido um novo princpio (Art. 10) que
tem como finalidade garantir que os recursos sejam gastos considerando a
necessidade de no onerao das geraes futuras, especialmente no tocante
a encargos cujo benefcio reverta apenas para as geraes presentes. Deve,
pois, existir equidade na distribuio de benefcios e custos entre geraes.
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A apreciao desta equidade incluir necessariamente a incidncia oramental,

antes de mais das responsabilidades contratuais plurianuais dos servios
integrados e dos servios e fundos autnomos, agrupados por ministrios
(mapa XVII). Mas ainda inclui: o investimento pblico, em virtude do seu efeito
multiplicador; o investimento em capacitao humana, cofinanciado pelo
Estado, pela sua projeo futura; os encargos com a dvida pblica; as
necessidades de financiamento do sector empresarial do Estado; as penses
de reforma ou de outro tipo.
O Art. 10 da LEO representa o compromisso do legislador para pr termo

lgica rudimentar da elaborao do Oramento em termos puramente anuais e
numa tica de caixa. A despesa pblica tem de ser limitada, em nome da
eficincia, at pela assuno do dilema entre o multiplicador de investimento
keynesiano e o crowding out monetarista (expulso do investimento privado
pelo excesso de despesa pblica). Por outro lado, sem despesa reprodutiva
no pode gerar-se aumento de rendimento e uma equilibrada distribuio inter-
geracional dos recursos gerados pelo investimento reprodutivo.
5.5.5. Publicidade.
O Governo dever assegurar a publicao de todos os documentos que se

revelem necessrios para assegurar a adequada divulgao e transparncia do
Oramento de Estado e da sua execuo. Antes do mais, temos a publicidade
geral das leis, atravs do Dirio da Repblica; depois temos o Dirio da
Assembleia da Repblica, que publica integralmente todo o processo de
aprovao oramental (em plenrio e em comisso). Hoje todas essas
publicaes so asseguradas em exclusividade por via eletrnica. Alis, a LEO
j estabelecia, nesse sentido, a necessidade de recorrer aos mais avanados
meios de comunicao existentes em cada momento. Nas Regies Autnomas
e nas Autarquias Locais so respetivamente os governos regionais e as
cmaras municipais a assegurar a obrigao da publicidade.
5.5.6. Equilbrio oramental.
Na sua formulao clssica o equilbrio oramental visto como uma

determinao formal: tem de se prever em cada oramento as receitas
necessrias para cobrir todas as despesas (cf. Art. 105, n 4 da CRP e Art.
9 da LEO). Esta obrigao formal aplica-se sem prejuzo dos regimes dos
programas e das medidas que os compem, da especificao nos oramentos
dos servios integrados e do equilbrio dos fundos e servios autnomos.
Nestes casos indispensvel no s haver um equilbrio genrico, mas um
equilbrio especfico capaz de viabilizar a concretizao dos respetivos planos
oramentais.
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O equilbrio oramental a mais importante das regras oramentais

clssicas, mas tambm a mais discutida e controversa. O princpio foi
introduzido no sculo XIX no plano formal, mas s depois da Primeira Guerra
Mundial que as doutrinas intervencionistas depuraram o seu sentido para
transform-lo em princpio substancial e econmico. Tradicionalmente, a
interdio de dfices tem como razo de ser impedir o desequilbrio monetrio
e o agravamento tributrio, enquanto a interdio de excedentes visa ajustar as
despesas s necessidades efetivas (segundo o sistema de repartio, de
acordo com o qual em cada ano os impostos exigidos limitavam-se aos
encargos efetivos assumidos).
O equilbrio hoje j no se refere apenas ao Oramento de Estado, mas ao

conjunto do Sector Pblico Administrativo, em virtude dos compromissos
europeus assumidos no mbito da Unio Econmica e Monetria e do regime
de dfices excessivos. Da que as Regies Autnomas no possam endividar-
se para alm dos valores inscritos no Oramento de Estado, nos termos da lei
das Finanas das Regies Autnomas, originando o aumento de
endividamento em violao do referido limite uma reduo no mesmo montante
das transferncias do Oramento de Estado devidas no ano subsequente, de
acordo com as respetivas leis de financiamento.
Para garantir uma efetiva disciplina oramental, o Art. 11 da LEO estipula a

necessidade de instrumentos de gesto, de modo que os organismos do sector
pblico administrativo ficam sujeitos ao Plano Oficial de Contabilidade
Pblica (POCP), podendo ainda dispor de outros instrumentos necessrios
boa gesto e ao controlo dos dinheiros e outros ativos pblicos.
5.6. Dfice e supervide.
5.6.1. Do pensamento clssico ao pensamento de J. M. Keynes.
Quando William Beveridge (1879-1963) defendeu no imediato ps-guerra, a

partir de 1945, a ideia de dfice sistemtico, f-lo num contexto muito especial
e segundo alguns pressupostos ento claros: (a) O combate ao desemprego e
a preveno de novas situaes depressivas como a ocorrida nos anos trinta
exigia um papel ativo do Estado, atravs das polticas financeiras pblicas; (b)
A reconstruo das economias destrudas pela guerra exigia uma forte
iniciativa pblica (pela complementaridade entre a ao internacional do Plano
Marshall (1947) e a utilizao de estabilizadores econmicos discricionrios);
(c) A estabilizao da conjuntura econmica obrigaria existncia de
Oramentos cclicos, defendidos por Joseph Schumpeter (1883-1950) e
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Franois Perroux (1903-1987), segundo os quais deveria haver dfices nas

fases depressivas e supervides nas fases expansivas.
Enquanto o pensamento clssico se baseava numa conceo centrada na

oferta e na aceitao da lei de Jean-Baptiste Say (1767-1832), segundo a qual
a produo geraria o seu prprio mercado, o pensamento moderno chama a
ateno para a procura efetiva, conceito inovador introduzido por John
Maynard Keynes (1883-1946).
Hoje, fala-se muito de keynesianismo, mas poucos compreendem que Keynes

nada tem a ver com aquilo que surge como influenciado por si. De facto, o
grande economista britnico o que veio dizer foi que quando h pleno emprego
no deve haver despesa pblica e que nas situaes de subemprego que
faz sentido a ao compensadora do Estado. Longe de uma ideia de
interveno sistemtica, Keynes defende uma ao limitada, rigorosa e precisa.
A procura efetiva designa a procura apoiada num poder de compra efetivo.

Assim o nvel da procura efetiva resulta dos nveis da procura do consumo e
dos investimentos. E assim o nvel da procura efetiva determina o nvel da
produo, e este, por sua vez, influencia o nvel de emprego. Da a
necessidade de distinguir as procuras do consumo e dos investimentos. E
exclusivamente neste contexto que J.M. Keynes advoga a interveno pblica,
para melhorar o nvel de produo e o nvel de emprego. O dfice justifica-se,
pois, para relanar a produo e o emprego.
5.6.2. Critrios: clssico, do oramento de tesouraria e do

oramento corrente.
Falando do equilbrio substancial, referiremos os seguintes critrios: clssico

simples; ativo de tesouraria, ativo de Estado e oramento ordinrio.
I. No critrio clssico simples as despesas devem ser financiadas

por receitas normais entendendo-se por estas as tributrias e as
patrimoniais. Haver sempre dfice quando se recorra a um
emprstimo. Exemplo: se contra dois emprstimos no valor de 100
unidades monetrias, o dfice ser sempre de 200, ainda que eu
tenha orientado essa dvida para amortizar outra dvida (100 + 100 =
200).
II. No critrio do ativo de tesouraria, distinguem-se despesas e

receitas efetivas e no efetivas. So efetivas as operaes que
alteram o patrimnio de tesouraria (despesas: pagamento de
funcionrios, juros, despesas de investimento; receitas: impostos,
receitas patrimoniais). So no efetivas as que no afetam, no
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aumentam nem diminuem, o patrimnio de tesouraria (despesas:

amortizao de emprstimos; receitas: contrao de dvida pblica).
H dfice sempre que para pagar uma despesa efetiva tivermos de
recorrer a uma receita no efetiva. No exemplo dado, se contrairmos
dois emprstimos no valor de 100 unidades monetrias, o dfice ser
de apenas 100, se orientarmos o segundo emprstimo para
amortizar a primeira dvida (100 + 100 = 200; 200 100 = 100). O
critrio do ativo de tesouraria tem duas vertentes: a do saldo total,
segundo a qual as receitas efetivas devem ser superiores s receitas
no efetivas; e a do saldo primrio, que se reporta apenas s
necessidades lquidas de financiamento, excluindo os encargos
correntes da dvida pblica (juros).
III. No critrio do ativo de Estado distinguem-se despesas e receitas

correntes e de capital. So correntes as operaes que no alteram
o ativo patrimonial duradouro do Estado (despesas: pagamento
de funcionrios, juros; receitas: impostos, rendimento patrimoniais).
So de capital as operaes que afetam o patrimnio duradouro do
Estado (despesas: investimentos reprodutivos; amortizao de
emprstimos; receitas: contrao de dvida pblica, venda de
patrimnio). H dfice sempre que para pagar uma despesa corrente
tivermos de recorrer a uma receita de capital. No exemplo dado, se
contra dois emprstimos no valor de 100 unidades monetrias, no
haver dfice se essas 200 unidades forem destinadas a despesas
de capital (amortizao de emprstimos ou realizao de
investimentos). Mas se pagar com 50 unidades despesas correntes,
ento essa ser a medida do dfice.
IV. No critrio do oramento ordinrio, que vigorou em Portugal at

aos anos sessenta do sc. XX, distinguem-se despesas e receitas
ordinrias e extraordinrias. So ordinrias aquelas cuja utilidade se
esgota num exerccio oramental ou as que se repetem de uma
forma regular ao longo dos anos (despesas: pagamento de
funcionrios, juros; receitas: impostos, rendimento patrimoniais). So
extraordinrias aquelas operaes cuja utilidade se prolonga para
alm de um exerccio oramental ou as que no se repetem
regularmente ao longo dos anos (despesas: amortizao de
emprstimos; receitas: contrao de dvida pblica, venda de
patrimnio). Existe uma grande subjetividade e flexibilidade na
considerao destas operaes, o que permite a sua manipulao.
H dfice sempre que para pagar uma despesa ordinria tivermos de
recorrer a uma receita de extraordinria.
14/36
5.6.3. A apreciao do princpio do equilbrio.
Segundo o Art. 23 da LEO, relativo aos servios integrados, as receitas

efetivas tm de ser, pelo menos, iguais s despesas efetivas do mesmo
Oramento, excluindo os encargos correntes da dvida pblica, salvo se a
conjuntura do perodo a que se refere o Oramento justificadamente no o
permitir. Quanto aos servios e fundos autnomos, os Oramentos devero ser
elaborados, aprovados e executados de modo a apresentarem saldo global
nulo ou positivo (Art. 25 LEO). No cmputo do saldo referido no so
consideradas as receitas provenientes de ativos e passivos financeiros, bem
como do saldo da gerncia anterior, nem as despesas relativas a ativos e
passivos financeiros. No entanto, em situaes excecionais, o Ministro das
Finanas pode dispensar a aplicao de tal regra. vedado o recurso ao
crdito pelos servios e fundos autnomos, salvo as excees previstas na lei
(Art. 26 LEO).
Relativamente ao Oramento da Segurana Social, as receitas efetivas tero

de ser, pelo menos, iguais s despesas efetivas, revertendo os saldos anuais
do subsistema a favor do Fundo de Estabilizao Financeira da Segurana
Social (FEFSS), nos termos da respetiva Lei de Bases. O recurso ao crdito no
sistema de Segurana Social s permitido pelo Instituto de Gesto Financeira
da Segurana Social (IGFSS), desde que no d origem a dvida fundada.
Analisados os diversos critrios, importa dizer que o critrio substancial

adotado na Constituio portuguesa e no nosso ordenamento jurdico o do
ativo de tesouraria, uma vez que o critrio aplicado pela Unio Europeia
para efeito de apuramento dos dfices excessivos, segundo o Sistema Europeu
de Contas das Administraes Pblicas (SEC-95). Assim, a Constituio
financeira material portuguesa incorpora um princpio substancial de equilbrio,
em coerncia com as obrigaes assumidas no mbito da Unio Econmica e
Monetria (UEM) nos termos do Art. 8, n 4 da CRP.
O equilbrio oramental deve ser visto em estreita articulao com o

funcionamento da conjuntura econmica, como fator de estabilizao. O dfice
oramental ter, deste modo, de ser praticado com um objetivo muito preciso
que tem a ver com o aumento de produo e de emprego. Nas fases de
expanso e de pleno emprego deve haver uma reduo da despesa pblica e a
criao de poupanas, que possam ser reutilizadas na fase baixa do ciclo.
Depois dos trinta gloriosos anos (na expresso consagrada de J. Fourasti) e

devido eficcia das polticas inspiradas pelo New Deal e por John Maynard
Keynes os ciclos atenuaram-se, originando o surgimento do novo fenmeno da
estagflao (desemprego e inflao), que obriga a uma nova preocupao
com o equilbrio oramental. Da que se tenha tornado necessrio afinar os
instrumentos oramentais merc de um maior controlo da despesa pblica e
15/36
de uma rigorosa escolha de investimentos realmente reprodutivos e criadores

estruturais de emprego. Veremos mais adiante como o Oramento de Estado
funciona como importante instrumento de polticas financeiras.
5.7. Estrutura do Oramento.
5.7.1. Contedo formal do Oramento.
Sob o liberalismo o Oramento de Estado era aprovado por uma lei formal
das Cortes (Constituio de 1822, Carta Constitucional de 1826, Constituio
de 1838, Ato Adicional Carta Constitucional de 1852 e Constituio de 1911).
Com a Constituio de 1933 passou a adotar-se um regime dualista, em que
a Assembleia Nacional aprovava a Lei de Meios, que autorizava a realizao
das despesas e a cobrana de receitas, e o Governo aprovava por Decreto
simples o Oramento Geral do Estado, que desenvolvia a primeira autorizao.
Na primeira verso da Constituio de 1976, at reviso constitucional de
1982, manteve-se um sistema dualista: a Assembleia da Repblica aprovava a
Lei do Oramento e o Governo aprovava por Decreto-Lei o Oramento Geral
do Estado. Depois da reviso constitucional referida e a partir do Oramento de
Estado para 1984 regressou-se ao sistema monista parlamentar, cabendo ao
parlamento a competncia total de aprovao do plano financeiro, sendo
atribudos ao Governo apenas poderes de execuo oramental.
Assembleia da Repblica cabe a aprovao do Oramento de Estado (Art.

161, al. g; Artigos 105 e 106), a autorizao para o Governo contrair e
conceder emprstimos (Art. 161, h), a adoo do regime geral de elaborao
de oramentos (Art. 164, r), a aprovao do sistema de segurana social
(Art. 165, f), a criao de impostos e sistema fiscal (Art. 165, i). Ao Governo
cabe a iniciativa oramental no tocante ao Estado (Artigos 161, g e 106) bem
como a respetiva execuo, sob fiscalizao da Assembleia da Repblica e do
Tribunal de Contas. Administrao cabe a concretizao das orientaes
definidas pelos rgos competentes e a aplicao da lei e das autorizaes
concedidas.
O Oramento de Estado constitudo por um articulado onde se procede

aprovao do Oramento de Estado, do oramento da Segurana Social, das
verbas a distribuir pelos municpios nos termos da lei das finanas locais e dos
programas e projetos plurianuais, bem como onde se definem normas sobre os
oramentos privativos dos rgos e servios autnomos, sobre emprstimos
pblicos para financiamento do dfice, sobre poltica e sistema fiscais e sobre
execuo oramental. Ao articulado sucedem-se mapas sobre despesas,
receitas, despesa fiscal, programas etc.
16/36
Abaixo das dotaes globais, orgnicas, econmicas e funcionais, as

especificaes so feitas pelo Governo, ao abrigo das disposies respeitantes
execuo oramental.
5.7.2. Contedo substancial do Oramento.
Juridicamente, o contedo da lei do Oramento de Estado definido pela LEO,

que constitui uma lei reforada. Deste modo, se houver contradio entre uma
lei do Oramento de Estado ou quaisquer atos oramentais e a LEO devem os
mesmos ser considerados feridos de inconstitucionalidade indireta, que se
traduz em ilegalidade, por violao das disposies constitucionais que
atribuem uma legitimidade dominante s normas constantes da lei
enquadradora. No se aplica, pois, na relao entre a LEO e as leis aprovadas
no seu mbito o princpio segundo o qual lei posterior revoga lei anterior. H
uma hierarquia que tem como consequncia a subordinao. Por outro lado, a
lei do Oramento de Estado uma lei vinculada, devendo respeitar os
compromissos anteriores geradores de despesa ou de receita. Esses
compromissos anteriores podero resultar de lei ou de contrato, bem como de
planos de despesa plurianual, j anteriormente assumidos.
A Lei do Oramento de Estado dever conter, de modo bastante exaustivo, um

conjunto de elementos previstos nos Artigos 31 e 32 da LEO. Esto nesse
caso as receitas, as despesas, as operaes de crdito pblico, os limites de
endividamento, a fixao de limites para a sujeio de operaes a fiscalizao
prvia do Tribunal de Contas (Art. 31 LEO). No entanto, o legislador estipula
que as disposies constantes do articulado da proposta de lei devem limitar-
se ao estritamente necessrio para a execuo da poltica oramental e
financeira Prevem-se vinte e um mapas obrigatrios que servem para permitir
um conhecimento claro do contedo da autorizao oramental (Art. 32 LEO).
Substancialmente, a proposta de lei deve ser acompanhada de

desenvolvimentos oramentais, respeitantes aos servios integrados, aos
servios e fundos autnomos e segurana social. Os desenvolvimentos dos
servios integrados organizam-se por ministrios, devendo apresentar uma
adequada especificao, que respeite as classificaes econmica e funcional.
No caso dos servios e fundos autnomos, a especificao tambm dever ser
assegurada segundo as respetivas particularidades. Para os casos em que
haja organizao por programas e medidas devero as respetivas despesas
ser devidamente evidenciadas. H ainda um conjunto de elementos
informativos que devero ser respeitados e que tm a finalidade de dar aos
membros do parlamento a possibilidade de decidirem com a apresentao
rigorosa das condies econmicas e financeiras em que se prev que o
Oramento seja aplicado.
17/36
5.7.3. Elementos: poltico, econmico e jurdico.
No plano poltico, quando se aprova o Oramento de Estado, h um

consentimento, que se traduz numa srie de autorizaes concretas. No
estamos perante atos administrativos, mas ante uma consequncia da
necessria articulao entre representao poltica e gesto administrativa. A
Assembleia da Repblica a autoridade oramental que aprova o OE por lei
formal, em nome de uma legitimidade originria, que concede ao poder
legislativo a primazia sobre o poder executivo. E essa primazia que constitui
pedra angular do Estado democrtico e do sistema de legitimidade
representativa.
No plano econmico h uma previso de objetivos e metas com carcter

imperativo para os rgos e agentes do Estado, que esto obrigados a cobrar
as receitas tipificadas e previstas (e s essas), ainda que o valor possa ser
superado, e a realizar as despesas at ao limite autorizado de modo
especificado. A estabilizao da conjuntura econmica e a regulao social que
ela comporta traduz-se na necessidade de articulao entre a deciso poltica e
a eficincia material. O carter imperativo referido no tem a ver com
planificao de satisfao de necessidades, mas sim com a subsidiariedade da
ao pblica relativamente aos mecanismos espontneos de regulao
econmica (os mercados). A imperatividade visa limitar a atuao do Estado e
salvaguardar a defesa dos interesses dos contribuintes e da sociedade em que
se integram.
No plano jurdico, a lei do OE tem a natureza de uma lei-plano e no de uma

mera lei de habilitao, como era a Lei de Meios, durante a vigncia da
Constituio de 1933. No se trata de um mero ato poltico nem de um simples
ato administrativo sob forma de lei. Como ensinou o Prof. Sousa Franco,
tambm no estamos perante leis-medida, com carcter concreto e aplicveis
a uma determinada situao, uma vez que as leis do OE visam regular para o
futuro, com uma certa estabilidade, a estrutura e a conjuntura econmicas. H,
assim, nestas leis-plano um carcter de generalidade, ainda que com vigncia
limitada no tempo. No se tratando de uma lei material geral e abstrata, o certo
que tem algumas caractersticas da lei, uma vez que regem ou influencia, de
forma geral, direitos, obrigaes e outras situaes jurdicas, instituindo
mecanismos de imperatividade, obrigatoriedade contratual, de estmulo ou de
desincentivo. O destinatrio da autorizao e do consentimento no , assim,
apenas o Governo, j que os cidados em geral e os contribuintes em
particular vo ver a sua situao influenciada pela ao inerente vida
oramental do Estado. Uma lei-plano visa, assim, condicionar o quadro jurdico
e econmico com carcter de generalidade. Estamos perante uma lei formal
com algumas caractersticas que a aproximam da lei material (mesmo que no
refiramos as normas definidoras de regimes jurdicos concretos includas nas
leis do OE e que beneficiam de boleia oramental ou dos cavaleiros
18/36
oramentais e que so verdadeiras leis materiais). A lei-plano , assim, no

caso do OE, uma lei material especial (na expresso do Dr. Antnio Lobo
Xavier) com consequncias na esfera do Estado, uma vez que o Governo
detm poderes de execuo oramental, e tambm dos particulares. As leis do
OE visam, pois, regular para o futuro, com uma certa estabilidade, a estrutura e
a conjuntura econmicas, atravs da definio do quadro financeiro pblico.
5.7.4. A no aprovao do Oramento. Consequncias.
A vigncia da Lei do Oramento de Estado pode ser prorrogada quando haja

rejeio da proposta de Lei do OE pela Assembleia da Repblica, quando a
tomada de posse do novo Governo tenha ocorrido entre 15 de Julho e 14 de
Outubro (ainda que por lapso o Art. 41 continue a falar 1 de Julho e de 30 de
Setembro, datas que foram alteradas em 2002), quando tenha ocorrido a
caducidade da proposta da proposta de Lei do OE em virtude da demisso do
Governo proponente ou de o governo anterior no ter apresentado qualquer
proposta, ou ainda no caso de no votao parlamentar da proposta de lei.
A prorrogao da vigncia da lei do OE abrange o respetivo articulado e

correspondentes mapas oramentais, bem como os sus desenvolvimentos e os
decretos-leis de execuo oramental (Art. 41 da LEO). Neste particular o
legislador resolveu um problema que se arrastava na doutrina, que dizia
respeito necessidade ou no de novos decretos de execuo oramental
para sustentar o regime de prorrogao. No entanto, nos termos do n 8 do
referido Art. 41 veio prever-se a faculdade de o Governo aprovar por decreto-
lei os dispositivos de execuo oramental apenas se e quando venham a
justificar-se.
A prorrogao no abrange: as autorizaes legislativas contidas no articulado

que, de acordo com a Constituio ou segundo os termos em que foram
concedidas, devam caducar no final do ano econmico; as autorizaes para a
cobrana de receitas, cujos regimes se destinam a vigorar at ao final do ano a
que a lei respeita; e as autorizaes de despesa respeitante a servios,
programas e medidas plurianuais que devam extinguir-se at ao final do ano
econmico em causa.
Durante o perodo transitrio em que se mantiver a prorrogao da vigncia

da lei do Oramento respeitante ao ano anterior, a execuo do Oramento das
despesas obedece ao princpio da utilizao por duodcimos (um doze avos,
correspondente a cada ms do ano) das verbas fixadas nos mapas
oramentais que as especificam, de acordo com a classificao orgnica, sem
prejuzo das que no obedecem ao regime duodecimal.
19/36
O Governo e os fundos e servios autnomos podero, no perodo transitrio

em que vigorar a prorrogao, emitir dvida pblica fundada (de prazo superior
a um ano), nos termos da lei; conceder emprstimos e realizar operaes
ativas de crdito at ao limite de um duodcimo do montante mximo
autorizado pela lei do Oramento em cada ms em que vigore transitoriamente;
e a conceder garantias pessoais, nos termos da respetiva legislao (Art. 41,
n 5 LEO).
5.8. Preparao e aprovao do Oramento.
5.8.1. Quadro constitucional e legal.
A lei do oramento, segundo a Constituio, elaborada, organizada e votada

anualmente, de acordo com a LEO. A proposta de Lei do Oramento de Estado
para o ano econmico seguinte apresentada pelo Governo, nos termos
constitucionais Assembleia da Repblica at 15 de Outubro de cada ano. O
prazo referido no se aplica aos casos em que o Governo se encontre demitido
em 15 de Outubro, a tomada de posse do novo executivo ocorra entre 15 de
Julho e 14 de Outubro ou o termo da legislatura ocorra entre 15 de Outubro e
31 de Dezembro. Nos casos referidos, o Governo tem trs meses a contar da
data da sua posse para apresentar a proposta de lei ao Parlamento (Art. 38
LEO).
A votao da proposta realiza-se no prazo de 45 dias aps a data da sua

admisso pela AR. O Plenrio discute e vota na generalidade a proposta de lei,
decorrendo a discusso e a votao na Comisso do Oramento e Finanas,
tendo por objeto o articulado e os mapas oramentais. O Plenrio discute e
vota obrigatoriamente na especialidade: a criao de impostos ou as alteraes
aos impostos vigentes, no tocante ao regime de incidncia, taxas, isenes e
garantias dos contribuintes; a extino de impostos e as matrias relativas a
emprstimos e outros meios de financiamento. O Plenrio da AR pode sempre
avocar para votao outras matrias compreendidas na fase de discusso e
votao na especialidade. A Assembleia pode realizar, se assim o entender, no
mbito do exame e da discusso oramental audies ou convocar entidades
que no estejam submetidas ao poder de direo do governo e cujo
depoimento considere relevante para o esclarecimento da matria apreciada.
5.8.2. Competncias do Governo e da Assembleia da Repblica.
Como j vimos, Assembleia da Repblica cabe, antes de mais, a aprovao

do Oramento de Estado (Art. 161, al. g; Artigos 105 e 106). Insistimos no
facto de vigorar entre ns um sistema monista parlamentar que concede ao
20/36
Parlamento o poder de consumar o consentimento dos cidados contribuintes

para autorizar a realizao de despesas e a cobrana das receitas.
Cabe ainda, complementarmente, ao Parlamento, o poder de conceder a

autorizao para o Governo contrair e conceder emprstimos (Art. 161, h), a
tomada das Contas do Estado (Art. 162, d), a adoo do regime geral de
elaborao de oramentos (Art. 164, r), a aprovao do regime das finanas
das regies autnomas (Art. 164, t), a aprovao do sistema de segurana
social (Art. 165, f), a criao de impostos e sistema fiscal (Art. 165, i), a
aprovao do regime das finanas locais (Art. 165, q). Todas estas
competncias tm incidncia financeira pblica e na sua concretizao traduz-
se, segundo o princpio da separao e interdependncia de poderes, a
democracia financeira.
A Constituio prev ainda um dispositivo-travo segundo o qual os

deputados, os grupos parlamentares e os grupos de cidados eleitores no
podem apresentar projetos de lei, propostas de lei ou propostas de alterao e
projetos de referendo que envolvam no ano econmico em curso, aumento de
despesas ou diminuio de receitas do Estado previstas no Oramento (Art.
167, ns 2 e 3).
Ao Governo cabe a iniciativa oramental no tocante ao Oramento de Estado

(Artigos 161, g e 106) bem como a respetiva execuo, sob fiscalizao da
Assembleia da Repblica e do Tribunal de Contas. No primeiro caso, s o
Governo poder ter iniciativa originria, para apresentao da proposta de lei
do Oramento de Estado, mas tambm s o Executivo poder apresentar
propostas de lei de alterao lei do OE. Neste ltimo caso, os deputados
apenas podero apresentar alteraes a essa iniciativa, desde que se atenham
ao mbito da iniciativa. Se a iniciativa, por exemplo, apenas respeitar a
despesas no poder haver propostas de alterao de parlamentares
relativamente a receitas. Por fim, Administrao cabe a concretizao das
orientaes definidas pelos rgos competentes e a aplicao da lei e das
autorizaes concedidas.
No caso das propostas de alterao lei do Oramento de Estado, e usando a

terminologia importada do Parlamento Europeu, costuma distinguir-se as
figuras do oramento retificativo e do oramento suplementar. No entanto, o
legislador no faz esta separao, no consagrando consequncias diferentes
para os dois casos. Fala-se, porm, de oramento retificativo quando no
haja aumento global de despesas nem crescimento do dfice oramental.
Oramento suplementar referido quando, ao invs, haja aumento global das
despesas e crescimento do dfice oramental.
21/36
5.8.3. Processos de racionalizao oramental de previso e

execuo.
Os trabalhos preparatrios tendentes elaborao do Oramento de Estado

so realizados no seio da Administrao Financeira do Estado pela Direo-
Geral do Oramento do Ministrio das Finanas, entidade que centraliza e
coordena as aes de preparao e execuo oramentais. Por outro lado, as
tarefas respeitantes s despesas de investimento (captulo 50) cabem ao
Departamento de Prospetiva e Planeamento e Relaes Internacionais (DPP),
atualmente no Ministrio da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do
Ordenamento do Territrio; e as tarefas respeitantes ao Oramento de
Segurana Social ao Instituto de Gesto Financeira da Segurana Social
(IGFSS).
O mtodo tradicional de previso oramental tem carcter incrementalista, isto

, trata-se de partir dos ltimos exerccios e proceder a uma atualizao,
normalmente considerando o aumento de preos.
A evoluo e o aperfeioamento das tcnicas de planeamento e de gesto tm

determinado a utilizao de diversos processos de racionalizao oramental,
que analisaremos sucintamente:
a) Oramentos funcionais. Trata-se de agrupar as despesas segundo as

funes materiais do Estado. possvel deste modo definir prioridades e
reforar a despesa em determinados domnios em detrimento de outros.
Por exemplo, nas despesas sociais poderemos, de acordo com a
situao da economia e o nvel de desenvolvimento privilegiar a
Educao e a Formao ou a Sade Mas numa economia de guerra
ter-se- que valorizar as despesas de Defesa Nacional. E assim tambm
possvel avaliar melhor os resultados obtidos, atravs de uma anlise
integrada.
b) Oramentos de programas e de atividades. Para quebrar os
compartimentos estanques dos Ministrios ou das funes do Estado
poderemos elaborar o Oramento segundo uma lgica de Programas
(de desenvolvimento de uma regio ou de uma atividade). A
Constituio prev, alis, este mtodo, com um fim de maior eficcia e
racionalizao. Os Programas integram medidas, projetos ou aes e
permitem um melhor planeamento econmico.
c) Sistemas de gesto por objetivos (MBO). A aplicao dos mtodos
das empresas privadas ao Estado foi, em vrios momentos,
concretizada na Administrao dos E.U.A., designadamente por ao de
Peter Drucker (1909-2005) e dos seus mtodos de gesto previsional. A
gesto por objetivos (MBO, management by objectives), posta em
prtica durante a Administrao de Richard Nixon, baseia-se na
definio dos fins da atividade nos diferentes nveis, sendo as decises
22/36
coordenadas globalmente em funo da sua compatibilidade, eficcia e

dos recursos existentes, num horizonte de curto (1 ano) ou de mdio
prazo (5 anos), dando origem definio de estratgias e avaliao de
resultados. Este mtodo pode articular-se com o anterior (programao
por objetivos).
d) Oramentos de base zero. Para evitar os efeitos perversos da inrcia
administrativa e burocrtica, este mtodo exige que os poderes
Legislativo e Executivo e a Administrao procedam a uma reavaliao
peridica das necessidades a cargo do Estado de 5 em 5 anos, de modo
que se privilegiem as prioridades da poltica econmica em detrimento
dos desperdcios. No final dos anos setenta este sistema foi adotado
pelo Presidente Jimmy Carter (ZBB, zero base budgeting).
e) Oramento de tarefas. Trata-se de um sistema rudimentar, assente na
justificao proveniente dos servios em relao s atividades que lhes
cabem e que favorece a inrcia burocrtica.
f) Oramento de resultados. O chamado performance budget pretende
complementar a execuo e a avaliao. Ao avaliar os resultados,
pretende reorientar a previso para as zonas de maior eficcia.
g) PPBS. A Administrao de John Kennedy, sob a influncia de Robert
McNamara (1916-2009), concebeu a previso e a gesto oramentais
articulando diversos nveis de deciso estratgica. Estamos perante o
Planning, programming and Budgeting System. O sistema
comporta trs fases: a do planeamento, que consiste na definio de
objetivos da ao governamental no horizonte de vinte anos; a da
programao, que comporta a anlise dos programas e a definio dos
instrumentos que visam prosseguir os objetivos a cinco anos; e a
oramentao, que corresponde quota-parte anual dos programas.
Este mtodo revelou-se positivo nos resultados, sobretudo se nos
ativermos ao planeamento e programao da chegada do primeiro
homem lua, que envolveu uma ao conjunta, desde a poltica
educativa e de investigao s telecomunicaes, passando pela
mobilizao da administrao. Em Frana, no final dos anos setenta o
sistema foi traduzido no mtodo RCB Rationalisation des Choix
Budgetaires e no Reino Unido no PESCS Public Expenditure Survey
Committee System, que vieram a ser abandonados em virtude da
complexidade, apesar das suas virtualidades.
Saliente-se que estes diferentes sistemas correspondem necessidade de

aperfeioar os mtodos de racionalizao oramental, o que no pode deixar
de ser complementado com auditorias internas e externas que permitam
conhecer, nas ticas custo / benefcio, custo / eficincia e de valor criado
(value for money) qual o resultado efetivo para a comunidade de uma
determinada despesa. O mtodo dos oramentos por programa tem tido uma
importncia crescente, at entre ns (cf. Art. 105, n 3), em especial no
tocante s despesas de investimento, em virtude da sua reprodutividade. A
23/36
reduo da despesa corrente constitui um objetivo tambm presente, de

combate ao desperdcio e de reduo da ineficincia burocrtica.
5.9. Execuo, controlo e responsabilidade oramentais.
5.9.1. A execuo do Oramento.
Segundo o Art. 42 da LEO a execuo do oramento das receitas e despesas

deve obedecer a um princpio de segregao de funes de liquidao e de
cobrana no caso das primeiras e de autorizao de despesa, de autorizao
de pagamento e de pagamento no caso das segundas. Essa segregao, que
visa obter maior segurana e racionalidade, deve estabelecer-se entre
diferentes servios ou entre agentes diferentes no mesmo servio.
No caso das receitas pblicas indispensvel que, para serem cobradas,

haja uma correta inscrio oramental, segundo a tipicidade qualitativa, que
obriga ainda a uma classificao adequada. Liquidao significa a
determinao do respetivo valor (aplicao da taxa sobre a matria coletvel,
que permite conhecer a coleta). A tipicidade qualitativa permite que a
liquidao e a cobrana possam realizar-se para alm dos valores previstos da
respetiva inscrio.
No caso das despesas pblicas as dotaes constantes da autorizao

oramental constituem o limite mximo para a respetiva realizao. Fala-se de
tipicidade quantitativa. Assim, nenhuma despesa pode ser autorizada ou paga,
sem o respeito pela legalidade (o facto gerador da despesa deve respeitar
as normas legais aplicveis), pelo cabimento oramental (deve dispor de
inscrio oramental, ter cabimento na correspondente dotao, ser
adequadamente classificada e obedecer ao princpio da execuo do
oramento por duodcimos) e pelo respeito do princpio da economia,
eficincia e eficcia. A regra dos duodcimos tem excees,
designadamente no tocante despesas de capital, em virtude da respetiva
natureza. O decreto de execuo oramental de 2013 atribuiu, alis, ao
Ministro das Finanas amplos poderes limitadores da lgica duodecimal,
visando uma mais eficaz reduo das despesas. O cabimento oramental
afere-se pela classificao econmica, pelas rubricas de nvel mais
desagregado. A economia, eficincia e eficcia tm a ver com a melhor
utilizao dos recursos, designadamente na tica de custo / benefcio, com a
suscetibilidade de produzir um determinado resultado querido e com o
resultado efetivamente alcanado, devendo ter em considerao a
continuidade no tempo e o dispndio significativo de dinheiros pblicos.
Quando haja a consignao excecional de receitas a determinada despesa fica
esta condicionada cobrana de receita de igual montante.
24/36
No exerccio das competncias de execuo oramental, o Governo define,

em cada ano, as operaes de execuo oramental da competncia dos
membros do Executivo e dos dirigentes dos servios sob sua direo ou tutela
(cf. Art. 43 LEO). O Decreto-lei de execuo oramental dever ser nico e
abranger os servios integrados, os servios e fundos autnomos e a
Segurana Social. No entanto, se tal se justificar o Governo poder durante o
ano econmico aprovar outros decretos de execuo oramental.
No decreto de execuo dever constar quais as despesas que no so

sujeitas ao regime dos duodcimos, quais as cativaes de despesa e as
condies para a sua utilizao total ou parcial, quais as despesas ou
pagamentos exigem interveno dos servios centrais incumbidos de
coordenar e controlar globalmente a execuo dos oramentos, quais os
prazos para autorizao das despesas bem como as normas necessrias
execuo oramental.
J vimos a distino de regime entre os servios integrados autonomia

administrativa -, os servios e organismos dotados de autonomia
administrativa e financeira e a segurana social, com um oramento
especial. Em regra, o compromisso de despesa apenas pode ser assumido
depois do servio competente exarar informao prvia de cabimento no
documento de autorizao de despesa. Se houver compromissos que deem
lugar a encargos plurianuais, ento necessria prvia autorizao, a
conceder por portaria conjunta dos Ministros das Finanas e da tutela, salvo se
se tratar de programas, medidas, projetos ou atividades j constantes do OE ou
se os montantes no excederem em cada um dos anos econmicos seguintes
os limites e prazos previstos na lei (Art 45 LEO). A despesa dos servios
integrados executada, nos termos da lei, pelos membros do Governo e pelos
dirigentes dos servios, bem como pelo sistema de pagamentos do Tesouro
(Art 46 LEO). Nos servios e fundos autnomos, a execuo oramental
incumbe aos respetivos dirigentes, sem prejuzo das autorizaes de
despesas, que a lei estabelecer (Art 47 LEO).
5.9.2. Alteraes oramentais.
Durante o ano oramental a lei do Oramento de Estado apenas poder ser

alterada, em regra, pela Assembleia da Repblica, de acordo com a primazia
da competncia desta e do regime monista parlamentar definido
constitucionalmente.
Podem ser feitas alteraes pelo Governo desde que no haja alteraes aos
mapas oramentais de base ou se estivermos perante alteraes referentes a
transies de saldos ou em casos expressamente permitidos pela LEO. O
25/36
Governo pode reduzir ou anular as dotaes que caream de justificao, se

estiverem salvaguardas as obrigaes do Estado decorrentes de lei ou de
contrato.
Competem ao Governo ainda as alteraes oramentais nos programas se o

aumento do montante total das despesas tenha contrapartida em aumento de
receitas efetivas consignadas, em saldos de gerncia ou dotaes de anos
anteriores cuja utilizao seja permitida por lei ou na dotao provisional. No
caso das transferncias de verbas entre diferentes programas, o Governo tem
competncia apenas se no mesmo ttulo ou captulo se mantiver a respetiva
classificao funcional, se for entre diversas medidas, projetos ou atividades do
mesmo programa, ou se se tratar de transferncias de competncias de uma
entidade gestora para outras entidades ou da sucesso destas nas
competncias da primeira, bem como provenientes de medidas, projetos ou
atividades existentes para novas medidas, projetos ou atividades a criar no
decurso da execuo do OE.
No caso dos servios integrados o Governo pode alterar o OE desde que o

aumento dos montantes totais da despesa tenha como contrapartida: aumento
das receitas consignadas; saldos de dotaes de anos anteriores, com
utilizao permitida por lei; reforo de receitas de transferncias provenientes
de oramentos de fundos e servios autnomos ou do oramento da segurana
social e dotao provisional. Ainda cabe ao Governo as transferncias: entre
ttulos e captulos, no caso em que haja modificaes de leis orgnicas do
Governo ou dos ministrios ou da transferncia ou sucesso de competncias
entre diferentes servios; entre diferentes ttulos ou captulos e de natureza
funcional, nos casos em que haja contrapartida na dotao provisional; e entre
rubricas do mapa da classificao econmica das despesas.
No caso dos servios e fundos autnomos o Governo pode alterar o OE

desde que o aumento dos montantes totais da despesa tenha como
contrapartida: um acrscimo de cobrana efetiva de receitas prprias que no
provenha do recurso ao crdito, superiores aos valores previstos no respetivo
oramento; saldos de gerncia ou de dotaes de anos anteriores, com
utilizao permitida por lei; reforo de receitas de transferncias provenientes
de oramentos de outros fundos e servios autnomos ou do oramento da
segurana social e dotao provisional. Ainda cabe ao Governo as
transferncias de verbas no oramento de cada servio ou fundo autnomo,
desde que no consistam em alteraes de natureza funcional.
No Oramento da Segurana Social cabe ao Governo proceder a alteraes

oramentais que consistam no aumento total das despesas, tendo como
contrapartida: o aumento das receitas efetivas que lhe estejam consignadas; os
saldos de gerncia ou de dotaes de anos anteriores cuja utilizao seja
26/36
permitida por lei e as transferncias de outros subsectores da Administrao

Pblica.
Em todos os casos no referidos, s a Assembleia da Repblica poder

introduzir alteraes Lei do Oramento do Estado. O Governo aprova por
Decreto-lei o regime jurdico das alteraes oramentais da sua competncia,
devendo as referidas alteraes ser objeto de publicidade no Dirio da
Repblica at ao final do ms seguinte a cada trimestre no caso dos trs
primeiros trimestres do ano econmico ou at fim do ms de Fevereiro no 4
trimestre.
5.9.3. O Tesouro Pblico e a execuo oramental.
O Tesouro Pblico como instituio financeira corresponde a um servio ou

conjunto de servios, cuja competncia consiste em gerir a generalidade dos
dinheiros pblicos, em especial arrecadando as receitas e pagando as
despesas (A. Sousa Franco). Estamos perante a execuo do Oramento pela
utilizao de meios monetrios. No entanto, alm da mera execuo
oramental, h ainda as operaes que visam antecipar receitas atravs do
lanamento de emprstimos a curto prazo (dvida flutuante), a colocao de
disponibilidades monetrias do Estado e a realizao de operaes em moeda
estrangeira. O Tesouro pode tambm funcionar como instrumento de regulao
da conjuntura econmica no domnio monetrio.
A unidade de tesouraria constitui um fator essencial de racionalidade

oramental. Foi na Gr-Bretanha que o Tesouro Pblico nasceu com a
configurao que hoje lhe conhecemos, a partir da necessidade de centralizar
os recebimentos dos fundos lquidos do Estado e as despesas pblicas. A
anualidade, o consentimento parlamentar e a unidade de tesouraria constituem
as pedras de toque do sistema financeiro liberal e democrtico.
Em Portugal, as competncias do Tesouro cabem na esfera de ao do

Ministrio das Finanas. At 1976, existiu a Direco-Geral da Fazenda
Pblica (com as Reparties do Tesouro e do Patrimnio), que, por sua vez,
resultara em 1911 da fuso das Direces-Gerais da Tesouraria e dos Prprios
Nacionais. Depois de 1976 e at 2007 existiu a Direco-Geral do Tesouro,
que passou recentemente a integrar a Direco-Geral do Tesouro e
Finanas (D. Regulamentar N 21/2007, de 29 de Maro). A nova DGTF tem
por funo assegurar a gesto da rede de cobranas e de servios associados
tesouraria do Estado e aos servios de administrao direta e indireta e a
efetivao das operaes de interveno financeira. Alm disso, a nova
Direco-Geral tem competncias na rea do patrimnio que veremos a seguir.
Por outro lado, o Instituto de Gesto da Tesouraria e do Crdito Pblico (de
acordo com o D.L. n 86/2007, de 29 de Maro) passou a gerir tambm as
27/36
disponibilidades de tesouraria, tendo em vista criar um quadro de gesto

integrada de ativos e passivos diretamente relacionados entre si. Em suma,
hoje as funes do Tesouro do Estado esto desempenhadas pela DGTF e
pelo IGCP.
A DGTF promove a unidade de tesouraria, assegura a centralizao e o

controlo dos movimentos de fundos do Tesouro, assim como a respetiva
contabilizao, gerindo e controlando o sistema de cobranas do Estado e o
sistema de contas correntes do Tesouro, prestando ainda servios bancrios
(no mbito do chamado Banco do Tesouro) a organismos da administrao
direta e indireta do Estado e a outras entidades pblicas. Por fim, assegura o
controlo da emisso e circulao da moeda metlica, alm de administrar os
ativos financeiros do Estado.
O regime da Tesouraria do Estado consta do D.L. n 191/99, de 5 de Junho,

onde se refere emblematicamente a unidade de tesouraria do Estado e se
consagram as suas consequncias. A se prev a existncia do Documento
nico de Cobrana (DUC) ttulo que exprime a obrigao pecuniria
decorrente da relao entre o Estado e o devedor. Ainda se prev que a gesto
de sada de fundos integra a execuo do pagamento de operaes
oramentais assim como as operaes especficas do Tesouro (OET).
Estas OET correspondem a movimentaes de fundos destinados a assegurar

a gesto da tesouraria ou a prestao de servios a entidades que disponham
de contas na DGTF, devendo destinar-se: a assegurar a gesto de fundos a
cargo do Tesouro; a antecipar a sada de fundos previstos no Oramento de
Estado com vista satisfao oportuna de encargos oramentais; bem como a
antecipar fundos previstos no Oramento da Unio Europeia ou s autarquias
locais e regies autnomas; alm de outras situaes devidamente justificadas
que tenham consagrao nas leis do OE.
As antecipaes de fundos so excecionais e dependem da existncia de

disponibilidades na Tesouraria. Tambm em regra as OE devem ser
regularizadas no ano econmico em que tiverem lugar, ressalvados os casos
em que seja permitida a transio de ano econmico. Importa ainda referir que
o registo das operaes de tesouraria organizado de acordo com o Planos
Oficiais de Contabilidade Pblica, geral (POCP) e setoriais.
5.9.4. O Patrimnio do Estado.
Como j dissemos, o patrimnio do Estado corresponde ao conjunto dos

bens (duradouros e no duradouros, do domnio pblico e do domnio privado)
aptos a satisfazer necessidades e s responsabilidades de que o Estado
dispe ou em que est investido. Assim, o patrimnio do Estado constitudo
28/36
por bens suscetveis de satisfazerem necessidades econmicas de que o

Estado seja titular e pelas responsabilidades que sobre eles impendem (A.
Sousa Franco).
Quando referimos do inventrio patrimonial do Estado estamos a falar de um

registo de elementos que constituem o ativo do patrimnio do Estado, ou uma
parte significativa dele, determinada em funo da afetao ou da natureza dos
bens. Estamos perante diversos inventrios de base: de bens mveis e de
material, dos automveis do Estado e dos bens imveis.
Os monumentos nacionais, os edifcios onde que funciona a Administrao, as

estradas, as escolas pblicas, os hospitais pblicos so integrantes desse
patrimnio imobilirio. Mas com a tendncia para a desmaterializao
patrimonial, temos ainda, com cada vez mais importncia, o patrimnio
mobilirio constitudo por ttulos de participao no capital das sociedades
comerciais (aes e quotas) ou por ttulos de crdito (obrigaes) do Estado ou
das empresas.
Os monumentos, o mar territorial, a costa martima, as redes de comunicaes

(estradas, vias hidrogrficas, canais), os aeroportos e os quartis militares
esto sujeitos ao regime especial de domnio pblico. O domnio pblico ,
assim, constitudo pelas coisas, e direitos sobre elas, submetidas por lei ao
domnio do Estado e subtradas ao comrcio jurdico privado, devido sua
utilidade coletiva. O domnio pblico poder ser natural (hdrico, areo e
mineiro) e artificial (circulao, comunicaes, monumentos culturais e
artsticos e bens militares). Trata-se de bens inalienveis, subtrados ao
comrcio jurdico-privado, imprescritveis, impenhorveis, inexpropriveis e no
onerveis. Apenas as pessoas coletivas territoriais dispem de domnio pblico
(Estado, regies autnomas e autarquias locais).
Quando o Estado recebe uma herana de um particular ou quando entra na

titularidade de um bem imvel nos mesmos termos que um particular, estamos
no domnio privado, cujo regime o do direito privado, sendo o Estado ou
demais entes pblicos em p de igualdade dos sujeitos privados, isto , sem
estar investido de jus imperii. O domnio privado , assim, constitudo pelos
bens que a Administrao adquire em condies que, em princpio, so
reguladas pelo direito privado. Estes bens so alienveis, penhorveis,
prescritveis e expropriveis, devendo ser desamortizados, isto , devero ser
alienados desde que no sirvam realizao dos fins do Estado.
O balano do Estado um documento sntese da situao patrimonial,

avaliando, segundo grandes rubricas, o seu ativo e passivo e apurando a
respetiva situao lquida final, ativa ou passiva. Trata-se de um documento
elaborado no mbito da Direco-Geral do Oramento no qual se confrontam
29/36
os valores globais do ativo e do passivo patrimonial do Estado com referncia a

um momento dado.
Como j se disse, depois de 1976 e at 2007, existiu a Direco-Geral do

Patrimnio do Estado, que passou recentemente a integrar a Direco-Geral
do Tesouro e Finanas (D. Regulamentar N 21/2007, de 29 de Maro). A
nova DGTF tem por funo, no mbito da gesto patrimonial, adquirir, arrendar,
administrar e alienar, direta ou indiretamente, os ativos patrimoniais do Estado,
bem como intervir, nos termos da lei, em atos de gesto de bens alm da
administrao dos ativos financeiros do Estado e do acompanhamento da
evoluo dos mercados e servios financeiros. Ligaram-se deste modo as
competncias do Estado quanto gesto e administrao do patrimnio
imobilirio e mobilirio e quanto gesto e administrao dos ativos
correspondentes posio acionista do Estado.
5.9.5. Controlo financeiro e controlo oramental.
O controlo financeiro e oramental corresponde a trs tipos de ao. Em

primeiro lugar, h o controlo poltico, que cabe aos parlamentos. Entre ns
a Assembleia da Repblica que tem esse poder, correspondente
responsabilidade que o Executivo tem perante os representantes dos cidados.
O controlo parlamentar corresponde aprovao das contas pblicas (Conta
Geral do Estado), que deve ser precedida de um parecer do Tribunal de
Contas, mas tambm ao acompanhamento permanente que o parlamento faz
da atividade financeira do Estado. Esta responsabilidade poltica pode, em
ltima anlise, conduzir aprovao de um voto de desconfiana.
H ainda o controlo jurisdicional que exercido pelo Tribunal de Contas e

sobre o qual falaremos a seguir. O Tribunal de Contas um verdadeiro tribunal,
integrado no poder judicial, podendo julgar as contas que a lei determina, bem
como as responsabilidades financeiras decorrentes de infraes financeiras,
em sentido estrito.
Por fim, temos o controlo administrativo que cabe ou aos prprios rgos da
Administrao que executam o Oramento (Direces-Gerais, institutos
pblicos) ou aos rgos de controlo interno (Inspees-Gerais), a quem est
confiada a tarefa de realizar aes de auditoria ou de controlo, de carcter
diferente do controlo externo do Tribunal de Contas. Enquanto neste caso a
entidade fiscalizadora independente do Governo e da Administrao, no
primeiro caso uma entidade sujeita ao poder hierrquico do Executivo.
30/36
5.9.6. Fiscalizao e Responsabilidades financeiras e oramentais.
No que respeita responsabilidade financeira em particular, a Lei de

Enquadramento Oramental consagra, em disposio legal autnoma (Art.
71) os termos em que esta forma de responsabilidade efetivada pelo
Tribunal de Contas, nos termos da respetiva legislao.
Consagra-se, assim, o princpio da responsabilidade pelos atos de execuo

oramental. Deste modo, quando um titular de cargo poltico ou um funcionrio
e agente do Estado ou das demais entidades pblicas pratique um ato de
execuo financeira pblica, violando a lei, prev-se que fique sujeito a
sanes ou, pelo menos, obrigado a proceder a uma reparao em
consequncia do ato praticado.
A responsabilidade pela prtica de atos financeiros uma das consequncias

da produo de atos financeiros ilegais ou irregulares. Enquanto no tocante ao
valor jurdico do ato pode cominar-se a sua inexistncia, invalidade, ineficcia
ou mera irregularidade, j no que se refere ao agente que o praticou h que
prever as sanes ou outras consequncias que decorram da violao da lei.
H, assim, os seguintes tipos de responsabilidade a considerar:
a) Responsabilidade poltica acionada essencialmente pelo

Parlamento, dando origem a um eventual juzo poltico de censura,
que pode ir at demisso do Governo, pelo funcionamento dos
mecanismos constitucionais ou realizao de inqurito parlamentar
(Artigos 117, n 1, 190 e 191 da CRP).
b) Responsabilidade criminal neste caso h a distinguir os crimes de
responsabilidade (em que incorrem os titulares de cargos polticos,
por atentarem contra o disposto na legislao da contabilidade
pblica, contra a propriedade da Administrao e a guarda e correta
utilizao dos dinheiros pblicos) Artigo 117 e 130 da CRP e Lei
n 34/87, de 6 de Julho , bem como os crimes financeiros
consagrados na lei penal (corrupo Artigos 424 e seguintes do
C. Penal; abuso de confiana Art. 300 do C. Penal).
c) Responsabilidade civil aqui est em causa a reparao
indemnizatria dos prejuzos causados ao Estado e outras entidades
pblicas pela prtica culposa de atos financeiros ilegais.
d) Responsabilidade disciplinar aplica-se aos agentes
administrativos ou a outros entes sujeitos a poder disciplinar,
qualificando nalguns casos a lei financeira determinados
comportamentos como passveis de procedimento disciplinar, alm
dos que constam nas leis gerais designadamente no Estatuto
Disciplinar dos Agentes do Estado.
31/36
e) Responsabilidade financeira stricto sensu em certos casos, a lei

obriga reintegrao dos fundos pblicos objeto de prtica ilegal ou
irregular por parte das entidades responsveis. Estamos perante
uma responsabilidade distinta das anteriores, designadamente pelo
carcter misto (punitivo e reintegratrio) e pelo facto de se referir ao
valor dos fundos que foram colocados em risco pelo ato praticado ou
que deste foram objeto como afirma o Prof. Antnio de Sousa
Franco. Atenhamo-nos ao caso da responsabilidade financeira stricto
sensu. Esta tem como fundamento a reintegrao da Fazenda
Nacional pelo valor em que foi lesada, envolvendo os valores objeto
da leso, no o prejuzo causado, e abrangendo, eventualmente, a
reintegrao (reposio) e a punio (multa). Estamos perante o
julgamento de contas ou a prestao de contas, pelo que a prova
sobre o modo como foram utilizados os dinheiros pblicos cabe a
quem tem a seu cargo a respetiva utilizao (como no caso do fiel
depositrio).
5.9.7. O Tribunal de Contas.
A responsabilidade financeira constitui a pedra de toque para a

caracterizao das competncias especficas do Tribunal de Contas, como
rgo jurisdicional que dirime e julga questes ligadas a litgios entre o Estado
e os particulares suscitados ex officio por imposio da lei ou por atuao do
Ministrio Pblico, como representante dos interesses do Estado ou como
defensor da legalidade, arrancando de um intuito de proteger o interesse
pblico, com verificao da responsabilidade de particulares, em regra conexos
com o interesse pblico porque seus responsveis de autoridade, funcionrios,
agentes ou mesmo beneficirios de dinheiros pblicos - no dizer do Prof.
Sousa Franco.
Cabe em exclusivo ao Tribunal de Contas a efetivao de responsabilidades

financeiras decorrentes da prtica de atos ilegais ou irregulares de gesto e
utilizao de dinheiros e valores pblicos. Sublinhe-se que pela Lei n 48/2006,
de 29 de Agosto a jurisdio ou o poder de julgar foi alargado a todas as
entidades que utilizem ou beneficiem de fundos pblicos, independentemente
da sua natureza, privada ou pblica, e ainda a todos os gestores de dinheiros
ou valores pblicos, deixando assim de haver sectores que escapem ao
controlo financeiro e jurisdio do Tribunal. Por outro lado, todos os juzes do
Tribunal sem exceo, incluindo os membros da 2 seco, ou cmara de
Auditoria (que no o tinham), foram investidos de poderes jurisdicionais,
podendo por isso aplicar sanes em primeira instncia, o que reforou
claramente os poderes de responsabilizao, de dissuaso e pedaggico do
Tribunal de Contas.
32/36
Estamos perante um dos aspetos essenciais do exerccio de poderes

jurisdicionais do Tribunal de Contas. Trata-se, no fundo, de tirar as devidas
consequncias do exerccio da jurisdio pelo apuramento e efetivao de
responsabilidades, atravs da produo dos competentes e adequados meios
de prova.
Se insistimos no conceito de responsabilidade financeira stricto sensu, com a

sua especificidade prpria, para deixar claro que estamos diante de uma
realidade distinta dos restantes tipos de responsabilidade, j que neste caso
o interesse geral ou o bem comum ligado ao dever dos cidados de contribuir
para o financiamento das despesas pblicas, atravs do pagamento de
tributos, que obriga a uma defesa especialmente rigorosa dos dinheiros e
valores pblicos.
O Tribunal de Contas tem trs seces ou cmaras centrais e duas seces

ou cmaras regionais (Aores e Madeira). 1 seco cabe a fiscalizao
prvia (visto) e a fiscalizao concomitante (realizada durante a vida da
operao sujeita a controlo). A 2 seco de Auditoria ou de fiscalizao
sucessiva. A 3 seco a cmara de julgamento da responsabilidade
financeira.
O Tribunal de Contas hoje um verdadeiro tribunal, integrado no poder

judicial, com estatuto idntico ao dos restantes tribunais superiores (Supremo
Tribunal de Justia, Tribunal Constitucional e Supremo Tribunal Administrativo).
O visto, j referido, uma condio de eficcia dos atos que carecem da sua
emisso tendo a recusa carcter de caso julgado, como noutras decises
judiciais, o que lhe confere uma inequvoca natureza jurisdicional. Tambm os
juzes da cmara de auditoria tm hoje competncias jurisdicionais, podendo
aplicar diretamente multas.
5.9.8. As Contas Pblicas e a Responsabilidade financeira.
Os titulares de cargos polticos respondem financeira, civil e criminalmente

pelos atos e omisses que pratiquem no mbito do exerccio das suas funes
de execuo oramental, nos termos da constituio e demais legislao
aplicvel, a qual tipifica as infraes criminais e financeiras, bem como as
respetivas sanes, conforme sejam ou no cometidas com dolo - assim
prev o n 1 do Art. 70 da LEO (Lei n 91/2001, de 20 de Agosto).
Por sua vez, o n 2 do mesmo artigo estabelece que os funcionrios e

agentes so responsveis disciplinar, financeira, civil e criminalmente pelos
seus atos e omisses de que resulte violao das normas de execuo
oramental, nos termos do Art. 271 da Constituio e demais legislao
aplicvel. Recorde-se que o princpio da responsabilidade dos funcionrios e
33/36
agentes, previsto no Art. 271 da CRP, foi objeto de clarificao na reviso

constitucional de 1989, quando se acrescentou um inciso, segundo o qual as
aes ou omisses, de que resulte violao dos direitos ou interesses
legalmente protegidos dos cidados, para serem relevantes, tero de ser
praticadas no exerccio das suas funes e por causa desse exerccio.
5.9.9. A responsabilidade por infraes financeiras.
A responsabilidade financeira pessoal (solidria ou subsidiria), no

recaindo sobre rgos ou servios. A obrigao de repor dinheiros gastos de
modo ilegal ou irregular constitui a forma mais comum de efetivao da
responsabilidade financeira. Segundo o Art. 59, n 1 da Lei n 98/97, de 26 de
Agosto: nos casos de alcance, desvio de dinheiros ou outros valores e ainda
de pagamentos indevidos, pode o Tribunal de Contas condenar o responsvel
a repor as importncias abrangidas pela infrao, sem prejuzo de qualquer
outro tipo de responsabilidade em que o mesmo possa incorrer. Esto, assim,
em causa, nos termos deste preceito legal, trs situaes: alcance, desvio de
dinheiros ou outros valores e pagamentos indevidos. Mas pode, ainda o
Tribunal de Contas condenar o responsvel a repor todas as importncias no
arrecadadas em prejuzo do errio pblico nos casos de prtica, autorizao ou
sancionamento doloso que impliquem a no liquidao, cobrana ou entrega
de receitas em violao das normas legais aplicveis.
A efetivao da responsabilidade feita por sentena condenatria do Tribunal

de Contas, proferida em coletivo e com respeito pelo princpio do contraditrio
(Artigos 13 e 79 da Lei n 98/97). O Tribunal pode relevar ou reduzir a
responsabilidade financeira quando se verifique negligncia, devendo fazer
constar da deciso as razes justificativas da reduo ou relevao (Art. 64
n 2 da Lei 98/97).
A responsabilidade recai sobre o agente ou agentes da ao (Art. 61 n 1

da Lei 98/97), ou seja, sobre a pessoa a quem o facto ilcito imputvel e,
subsidiariamente, sobre os membros dos rgos de gesto administrativa e
financeira ou equiparados, exatores dos servios, organismos e outras
entidades sujeitas jurisdio do Tribunal de Contas, se forem estranhos ao
facto, quando por permisso ou ordem sua, o agente tiver praticado o facto
sem se verificar a falta ou impedimento daquele a que pertenciam as
correspondentes funes; quando por indicao ou nomeao sua, pessoa
j desprovida de idoneidade moral, e como tal reconhecida, haja sido
designada para o cargo em cujo exerccio praticou o facto; e quando no
desempenho das suas funes de fiscalizao que lhe estiverem cometidas,
houverem procedido com culpa grave, nomeadamente quando no tenham
acatado as recomendaes do Tribunal em ordem existncia de um controlo
interno (Art. 62 n 3 da Lei 98/97).
34/36
Na responsabilidade pelos alcances no h a consagrao de uma

responsabilidade objetiva. O que realmente se verifica que a lei coloca a
cargo do responsvel, desde que em funes, o nus de provar que agiu sem
culpa, o que no deve estranhar-se porquanto, tambm no domnio da
responsabilidade civil contratual, a lei estabelece uma presuno de culpa do
devedor (cf. Art. 799 do Cdigo Civil).
Por seu lado, os casos em que o Tribunal de Contas pode aplicar multas, por
infraes de natureza financeira, so os que vm indicados no Art. 65 da Lei
n 98/97, ou seja: no liquidao, cobrana ou entrega nos cofres do Estado
das quantias devidas; violao das normas sobre a elaborao e execuo dos
oramentos, bem como sobre a assuno, autorizao ou pagamento de
despesas pblicas; falta de efetivao ou reteno indevida dos descontos
legalmente obrigatrios a efetuar ao pessoal; violao de normas legais ou
regulamentares relativas gesto e controlo oramental, de tesouraria e de
patrimnio; adiantamentos por conta de pagamentos nos casos no
expressamente previstos na lei, utilizao de emprstimos pblicos em
finalidade diversa da legalmente prevista, bem como ultrapassagem dos limites
legais da capacidade de endividamento e utilizao indevida de fundos
movimentados por operaes de tesouraria para financiar despesas pblicas.
Para alm destas situaes, o Tribunal de Contas pode ainda aplicar multas
perante a falta injustificada de remessa de contas, da sua remessa tempestiva
ou de apresentao com deficincias tais que impossibilitem ou gravemente
dificultem a sua verificao; falta injustificada de prestao tempestiva de
documentos que a lei obrigue a remeter, de informaes pedidas, de remessa
de documentos solicitados ou de comparncia para prestao de declaraes;
falta injustificada da colaborao devida ao Tribunal; inobservncia dos prazos
legais de remessa ao Tribunal dos processos relativos a atos ou contratos que
produzam efeitos antes do visto; introduo nos processos de elementos
suscetveis de induzirem o Tribunal em erro (Art. 66).
Estas multas tm um limite mximo e as previstas no Art. 65 o montante

equivalente a metade do vencimento lquido anual dos responsveis ou,
quando os responsveis no percebam vencimentos, a correspondente
remunerao de um diretor-geral.
As multas so graduadas de acordo com a gravidade da falta, o grau de culpa

dos agentes, o montante material dos valores pblicos lesados ou em risco, o
nvel hierrquico dos responsveis, a sua situao econmica e a existncia de
antecedentes (Art. 67, n. 2). Como j se disse, a aplicao das multas no
impede que se efetivem em simultneo as reposies devidas (cf. Art. 65, n.
5).
35/36
A introduo do feito em juzo, para efeitos de julgamento de responsabilidade

financeira, cabe em primeiro lugar ao Ministrio Pblico e subsidiariamente,
apenas se aquele no acusar, ou a quem tenha a direo, tutela ou
superintendncia dos organismos ou servios em causa, no caso das
Auditorias do Tribunal de Contas ou dos responsveis pelos rgos de controlo
interno no caso das Auditorias realizadas pelos mesmos.
BIBLIOGRAFIA
A.L. DE SOUSA FRANCO, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, I, pp. 333-

497.
GUILHERME dOLIVEIRA MARTINS, et all., Lei de Enquadramento

Oramental Anotada, Almedina, 2007.
MARIA DOLIVEIRA MARTINS, Lies de Finanas Pblicas e Direito

Financeiro, Almedina, 2011.
PAULO TRIGO PEREIRA [et.al], Economia e Finanas Pblicas, 2 ed.,

pp.381-433.
36/36

FP Capitulo 5 2012 2013

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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA

Mestre Guilherme Valdemar Pereira dOliveira Martins

NOTA - Os sumrios que se seguem constituem apenas e fundamentalmente

Captulo V - O Oramento do Estado

5.8 Preparao e aprovao do Oramento.

Captulo V - O Oramento de Estado.

5.1. Conceito, origem e funes do Oramento.

A origem do Oramento de Estado j ficou sobejamente referenciada a partir

Como j dissemos: o Oramento de Estado uma previso, em regra anual,

Recapitulando, o Oramento do Estado comporta os trs elementos j

A) econmico j que se trata de uma previso de gesto oramental,

C) jurdico - uma vez que se reveste da natureza de um instrumento pelo

Considerando os elementos analisados, as funes oramentais so

5.2. Oramento e atividade financeira.

O Oramento do Estado o quadro geral bsico de toda a atividade financeira

Por um lado, a atividade patrimonial do Estado tem uma especificidade

Por outro lado, a atividade do Tesouro Pblico ou da Tesouraria do Estado

de tesouraria inerente unidade oramental, e o Tesouro que garante a

5.3. Funes do Oramento.

As funes do Oramento de Estado so, assim, de trs tipos:

(a) econmicas, ligadas racionalidade, eficincia e transparncia

(b) polticas, inerentes garantia do equilbrio e separao de poderes,

(c) jurdicas, ligadas salvaguarda concreta dos direitos subjetivos dos

Compreende-se a importncia da instituio oramental, onde, mais do que

5.4. Origens da instituio oramental.

A limitao do poder real, os Parlamentos e a democracia representativa

Os Parlamentos tornaram-se, assim, verdadeiras "cmaras de imposto". Se

atravs da concretizao do consentimento popular relativamente tributao.

Charles de Secondat, Senhor de Montesquieu (1689-1755) assentou o seu

Os sistemas eleitorais evoluram tambm na lgica da representao e do

Compreende-se, deste modo, a importncia das modernas Constituies

5.5. As regras oramentais.

As disposies gerais e comuns de enquadramento dos oramentos e contas

Agosto - Estabilidade oramental) e em 2004 (Lei n 48/2004, de 24 de

Uma das consequncias estveis da Gloriosa Revoluo inglesa (1688) foi a

Assim, na sequncia do Art. 106, n 1 da CRP e segundo o Art. 4 da LEO,

Pode haver programas, medidas e projetos ou atividades, que impliquem

A regra da anualidade envolve uma dupla exigncia: votao anual do

Governo, j vigorou at 14 de Fevereiro, at 31 de Janeiro ou at aos primeiros

Segundo a regra da plenitude, deve haver um s Oramento e tudo deve estar

Os Artigos 105, n 1 da CRP e 5 da LEO preveem que o Oramento do

Como j vimos, h excees a este princpio. Os Oramentos das Regies

Os Oramentos do Estado, das Regies Autnomas e das Autarquias Locais

As receitas e as despesas devem ser includas no Oramento de Estado de um

impostos que pagam. Esta regra contm trs sub-regras: especificao, no

(a) Especificao - O Art. 105, n 3 da CRP estipula que o Oramento

J vimos que as despesas podem ser organizadas por programas, e

Para prover realizao de despesas no previsveis e inadiveis no

So nulos quaisquer crditos oramentais correspondentes a dotaes

(b) No Consignao Segundo este princpio no pode afetar-se o

princpio republicano, decorrente da satisfao das necessidades

H, no entanto, algumas excees consagradas na lei: as receitas das

(c) No Compensao ou Oramento bruto Segundo o Art. 6 da LEO:

Assim, todas as despesas so inscritas pela sua importncia integral,

5.5.4. Equidade inter-geracional.

A apreciao desta equidade incluir necessariamente a incidncia oramental,

O Art. 10 da LEO representa o compromisso do legislador para pr termo

O Governo dever assegurar a publicao de todos os documentos que se

5.5.6. Equilbrio oramental.

Na sua formulao clssica o equilbrio oramental visto como uma

O equilbrio oramental a mais importante das regras oramentais

O equilbrio hoje j no se refere apenas ao Oramento de Estado, mas ao

Para garantir uma efetiva disciplina oramental, o Art. 11 da LEO estipula a