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n 214

Braslia | abril junho/2017


Ano 54
Revista de Informao Legislativa
SENADO FEDERAL
Mesa
Binio 2017 2018

Senador Euncio Oliveira


PRESIDENTE

Senador Cssio Cunha Lima


PRIMEIRO-VICE-PRESIDENTE

Senador Joo Alberto Souza


SEGUNDO-VICE-PRESIDENTE

Senador Jos Pimentel


PRIMEIRO-SECRETRIO

Senador Gladson Cameli


SEGUNDO-SECRETRIO

Senador Antonio Carlos Valadares


TERCEIRO-SECRETRIO

Senador Zeze Perrella


QUARTO-SECRETRIO

SUPLENTES DE SECRETRIO
Senador Eduardo Amorim
Senador Srgio Peteco
Senador Davi Alcolumbre
Senador Cidinho Santos
Revista de Informao Legislativa

Braslia | ano 54 | no 214


abril/junho 2017
Revista de Informao Legislativa

Misso
A Revista de Informao Legislativa (RIL) uma publicao trimestral, produzida pela Coordenao
de Edies Tcnicas do Senado Federal. Publicada desde 1964, a Revista tem divulgado artigos
inditos, predominantemente nas reas de Direito, Cincia Poltica e Relaes Internacionais.
Sua misso contribuir para a anlise dos grandes temas em discusso na sociedade brasileira
e, consequentemente, em debate no Congresso Nacional.

Fundadores
Senador Auro Moura Andrade, Presidente do Senado Federal 1961-1967
Isaac Brown, Secretrio-Geral da Presidncia 1946-1967
Leyla Castello Branco Rangel, Diretora 1964-1988

Diretora-Geral: Ilana Trombka


Secretrio-Geral da Mesa: Luiz Fernando Bandeira de Mello Filho
Impressa na Secretaria de Editorao e Publicaes
Diretor: Fabrcio Ferro Arajo
Produzida na Coordenao de Edies Tcnicas
Coordenador: Aloysio de Brito Vieira
Editor Responsvel: Aloysio de Brito Vieira. Chefia de Produo Editorial: Raphael Melleiro. Gesto
de Artigos: Letcia Costa. Reviso de Originais: Thiago Adjuto, Vilma de Sousa e Walfrido Vianna.
Editorao Eletrnica: Candylena Cordeiro e Rejane Campos. Capa: Angelina Almeida.

Revista de Informao Legislativa / Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas Ano


1, n. 1 (mar. 1964). Braslia : Senado Federal, Subsecretaria de Edies Tcnicas, 1964.
Trimestral.
Ano 1-3, n. 1-10, publicada pelo Servio de Informao Legislativa; ano 3-9, n. 11-33, publicada
pela Diretoria de Informao Legislativa; ano 9-50, n. 34-198 , publicada pela Subsecretaria
de Edies Tcnicas; ano 50- , n. 199- , publicada pela Coordenao de Edies Tcnicas.
ISSN 0034-835x
1. Direito Peridico. I. Brasil. Congresso. Senado Federal, Coordenao de Edies
Tcnicas.
CDD 340.05
CDU 34(05)

Publicao trimestral da Coordenao de Edies Tcnicas


Senado Federal, Bloco 08, Mezanino, Setor 011
CEP: 70.165-900 Braslia, DF
Telefones: (61) 3303-3575 e 3303-3576
E-mail: ril@senado.leg.br

Todos os direitos reservados. A reproduo ou a traduo de qualquer parte desta publicao


sero permitidas com a prvia permisso escrita do Editor.
Solicita-se permuta. / Pdese canje. / On demande lchange. / Si richiede lo scambio. / We
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Conselho
Dr.Bruno Dantas Nascimento, Instituto Brasiliense de Direito Pblico, Braslia, DF, Brasil /
Dr.Bruno Leonardo Cmara Carr, Faculdade 7 de Setembro FA7, Fortaleza, CE, Brasil /
Dr.Carlos Blanco de Morais, Universidade de Lisboa, Lisboa, Portugal / Dr.Florivaldo Dutra
Arajo, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dr.Gilmar Ferreira
Mendes, Universidade de Braslia, Braslia, DF, Brasil / Dr.Jos Levi Mello do Amaral Jnior,
Universidade de So Paulo, So Paulo, SP, Brasil / Dr.Luis Fernando Barzotto, Universidade
Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Luiz Fux, Universidade do Estado
do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Dr.Marcelo Dias Varella, Centro Universitrio de
Braslia UniCEUB, Braslia, DF, Brasil / Dr.Marco Bruno Miranda Clementino, Universidade
Federal do Rio Grande do Norte, Natal, RN, Brasil / Dra.Maria Tereza Fonseca Dias, Universidade
Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dr.Martonio MontAlverne Barreto
Lima, Universidade de Fortaleza, Fortaleza, CE, Brasil / Dr.Octavio Campos Fischer, Centro
Universitrio Autnomo do Brasil UniBrasil, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Roger Stiefelmann Leal,
Universidade de So Paulo, So Paulo, SP, Brasil / Dr.Srgio Antnio Ferreira Victor, Instituto
Brasiliense de Direito Pblico, Braslia, DF, Brasil / Dr.Wremyr Scliar, Pontifcia Universidade
Catlica do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil

Pareceristas
Dr.Adalberto de Souza Pasqualotto, Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul,
Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Adrualdo de Lima Cato, Universidade Federal de Alagoas, Macei,
AL, Brasil / Dr.Alan Daniel Freire de Lacerda, Universidade Federal do Rio Grande do Norte,
Natal, RN, Brasil / Dr.Alexandre Gustavo Melo Franco de Moraes Bahia, Universidade Federal de
Ouro Preto, Ouro Preto, MG, Brasil / Dr.Alexandre Luiz Pereira da Silva, Universidade Federal de
Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dra.Aline Sueli de Salles Santos, Universidade Federal de
Tocantins, Palmas, TO, Brasil / Dra.Ana Beatriz Ferreira Rebello Presgrave, Universidade Federal
do Rio Grande do Norte, Natal, RN, Brasil / Dra.Ana Carla Bliacheriene, Universidade de So
Paulo, So Paulo, SP, Brasil / Ma.Ana Carolina da Motta Perin Schmitz Kohlitz, Da Motta &
Borges Sociedade de Advogados, So Paulo, SP, Brasil / Dra.Ana Lucia Romero Novelli, Instituto
Legislativo Brasileiro, Braslia, DF, Brasil / Dra.Ana Virginia Moreira Gomes, Universidade de
Fortaleza, Fortaleza, CE, Brasil / Dr.Andr Fernandes Estevez, Pontifcia Universidade Catlica
do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Andr Karam Trindade, Faculdade Guanambi,
Guanambi, BA, Brasil / Dr.Andr Saddy, Universidade Federal Fluminense, Niteri, RJ, Brasil /
Dr.Andr Studart Leito, Centro Universitrio Christus, Fortaleza, CE, Brasil / Dra.Andrea Flores,
Universidade Federal do Mato Grosso do Sul, Campo Grande, MS, Brasil / Dra.Angela Araujo da
Silveira Espindola, Universidade Federal de Santa Maria, Santa Maria, RS, Brasil / Dra.ngela
Issa Haonat, Universidade Federal do Tocantins, Palmas, TO, Brasil / Dr.Antonio Celso Baeta
Minhoto, Universidade Cruzeiro do Sul, So Paulo, SP, Brasil / Me.Antonio de Holanda
Cavalcante Segundo, Leandro Vasques Advogados Associados, Fortaleza, CE, Brasil /
Dr.Antnio Flvio Testa, Universidade de Braslia, Braslia, DF, Brasil / Dr.Antonio Jos Maristrello
Porto, Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Dr.Antonio Sergio Cordeiro Piedade,
Universidade Federal de Mato Grosso, Cuiab, MT, Brasil / Arlindo Fernandes de Oliveira,
Senado Federal, Braslia, DF, Brasil / Dr.Artur Stamford da Silva, Universidade Federal de
Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dr.Augusto Jobim do Amaral, Pontifcia Universidade Catlica
do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil / Dra.Brbara Gomes Lupetti Baptista,
Universidade Veiga Almeida, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Ma.Beatriz Schettini, Pontifcia
Universidade Catlica de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dr.Benjamin Miranda Tabak,
Universidade Catlica de Braslia, Braslia, DF, Brasil / Dra.Betania de Moraes Alfonsin, Fundao
Escola Superior do Ministrio Pblico, Porto Alegre, RS, Brasil / Dra.Betina Treiger Grupenmacher,
Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Bruno Camilloto Arantes, Universidade
Federal de Ouro Preto, Ouro Preto, MG, Brasil / Me.Bruno Cavalcanti Angelin Mendes,
Universidade Estcio de S, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Dr.Bruno Csar Machado Torres Galindo,
Universidade Federal de Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dr.Bruno Meneses Lorenzetto,
Pontifcia Universidade Catlica do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Caio Gracco Pinheiro Dias,
Universidade de So Paulo, Ribeiro Preto, SP, Brasil / Dr.Camilo Zufelato, Universidade de So
Paulo, Ribeiro Preto, SP, Brasil / Dra.Carla Reita Faria Leal, Universidade Federal do Mato
Grosso, Cuiab, MT, Brasil / Me.Carlos Alexandre Amorim Rocha, Instituto Legislativo Brasileiro,
Braslia, DF, Brasil / Dr.Carlos Eduardo Silva e Souza, Universidade Federal do Mato Grosso,
Cuiab, MT, Brasil / Me.Carlos Henrique Rubens Tom Silva, Senado Federal, Braslia, DF, Brasil
/ Dr.Carlos Luiz Strapazzon, Universidade do Oeste de Santa Catarina, Chapec, SC, Brasil /
Dr.Carlos Magno Spricigo Venerio, Universidade Federal Fluminense, Niteri, RJ, Brasil /
Dr.Carlos Pianovski, Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Celso de Barros
Correia Neto, Universidade Catlica de Braslia, Braslia, DF, Brasil / Dr.Cesar Rodrigues van der
Laan, Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil / Dra.Cludia Ribeiro
Pereira Nunes, Universidade Veiga de Almeida, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Dr.Cludio Arajo
Reis, Universidade de Braslia, Braslia, DF, Brasil / Dr.Claudio Ferreira Pazini, Universidade
Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil / Dr.Clayton de Albuquerque Maranho,
Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Cristiano Gomes de Brito, Universidade
Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil / Dr.Cristiano Heineck Schmitt, Pontifcia
Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil / Dra.Cynthia Soares
Carneiro, Universidade de So Paulo, Ribeiro Preto, SP, Brasil / Ma.Daniela de Melo Crosara,
Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil / Dra.Danielle Annoni, Universidade
Federal de Santa Catarina, Florianpolis, SC, Brasil / Dra.Danielle Souza de Andrade e Silva
Cavalcanti, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dr.Danilo Fontenele
Sampaio Cunha, Centro Universitrio 7 de Setembro, Fortaleza, CE, Brasil / Me.Davi Augusto
Santana de Lelis, Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil /
Me.DevanildoBraz da Silva, Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, Campo Grande, MS,
Brasil / Dr.Diego Werneck Arguelhes, Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, RJ, Brasil /
Dr.Dunja Duic, Josip Juraj Strossmayer University of Osijek, Osijek, Crocia / Dr.Edson Alvisi
Neves, Universidade do Vigo, Ourense, Espanha / Dr.Eduardo Biacchi Gomes, Pontifcia
Universidade Catlica do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Eduardo Ramalho Rabenhorst,
Universidade Federal da Paraba, Joo Pessoa, PB, Brasil / Dr.Eduardo Rocha Dias, Universidade
de Fortaleza, Fortaleza, CE, Brasil / Dr.Eduardo Saad-Diniz, Universidade de So Paulo, Ribeiro
Preto, SP, Brasil / Dra.Elaine Harzheim Macedo, Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande
do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Emilio Peluso Neder Meyer, Universidade Federal de Minas
Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dr.Eriberto Francisco Bevilaqua Marin, Universidade Federal
de Gois, Goinia, GO, Brasil / Dra.rika Mendes de Carvalho, Universidade Estadual de
Maring, Maring, PR, Brasil / Dr.Erivaldo Cavalcanti e Silva Filho, Universidade do Estado do
Amazonas, Manaus, AM, Brasil / Dra.Eugnia Cristina Nilsen Ribeiro Barza, Universidade Federal
de Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dr.Eugnio Facchini Neto, Pontifcia Universidade Catlica
do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, RS, Brasil / Dra.Fabiana Santos Dantas, Universidade
Federal de Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Me.Fabiano Csar Rebuzzi Guzzo, Universidade
Federal de Ouro Preto, Ouro Preto, MG, Brasil / Dr.Fabio Queiroz Pereira, Universidade Federal
de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dr.Fbio Tlio Barroso, Universidade Catlica de
Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dra.Fabola Albuquerque Lobo, Universidade Federal de
Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dr.Fabricio Ricardo de Limas Tomio, Universidade Federal do
Paran, Curitiba, PR, Brasil / Me.Federico Nunes de Matos, Universidade Federal de Minas
Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dr.Felipe de Melo Fonte, Fundao Getlio Vargas, Rio de
Janeiro, RJ, Brasil / Dr.Felipe Lima Gomes, Universidade Federal do Cear, Fortaleza, CE, Brasil
/ Dra.Fernanda Sola, Universidade Federal de So Carlos, So Carlos, SP, Brasil / Dr.Fernando
Angelo Ribeiro Leal, Fundao Getlio Vargas, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Dr.Fernando Csar
Costa Xavier, Universidade Federal de Roraima, Boa Vista, RR, Brasil / Dr.Fernando de Brito
Alves, Universidade Estadual do Norte do Paran, Jacarezinho, PR, Brasil / Dr.Fernando Gaburri
de Souza Lima, Universidade Estadual do Rio Grande do Norte, Mossor, RN, Brasil /
Me.Fernando Larcio Alves da Silva, Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Belo
Horizonte, MG, Brasil / Dr.Filipe Lbo Gomes, Universidade Federal de Alagoas, Macei, AL,
Brasil / Me.Flvia Orsi Leme Borges, Da Motta & Borges Sociedade de Advogados, So Paulo,
SP, Brasil / Dr.Francisco Antnio de Barros e Silva Neto, Universidade Federal de Pernambuco,
Recife, PE, Brasil / Dr.Francisco Humberto Cunha Filho, Universidade de Fortaleza, Fortaleza,
CE, Brasil / Me.Frederico Augusto Leopoldino Koehler, Universidade Federal de Pernambuco,
Recife, PE, Brasil / Me.Guilherme Brenner Lucchesi, Universidade Federal do Paran, Curitiba,
PR, Brasil / Dr.Guilherme Tanger Jardim, Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico, Porto
Alegre, RS, Brasil / Dr.Gustavo Csar Machado Cabral, Universidade Federal do Cear, Fortaleza,
CE, Brasil / Dr.Gustavo Saad Diniz, Universidade de So Paulo, Ribeiro Preto, SP, Brasil /
Me.Gustavo Silva Calado, Universidade Tiradentes, Aracaju, SE, Brasil / Dr.Handel Martins
Dias, Fundao Escola Superior do Ministrio Pblico, Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Heron Jos
de Santana Gordilho, Universidade Federal da Bahia, Salvador, BA, Brasil / Dra.Iara Antunes de
Souza, Universidade Federal de Ouro Preto, Ouro Preto, MG, Brasil / Dr.Ilzver Matos de Oliveira,
Universidade Tiradentes, Aracaju, SE, Brasil / Me.Ivar Alberto Martins Hartmann, Universidade
Estadual do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Dr.Jacopo Paffarini, Faculdade Meridional,
Passo Fundo, RS, Brasil / Dr.Jahyr-Philippe Bichara, Universidade Federal do Rio Grande do
Norte, Natal, RN, Brasil / Dr.Jailton Macena de Arajo, Universidade Federal da Paraba, Joo
Pessoa, PB, Brasil / Dra.Jaqueline Mielke Silva, Faculdade Meridional, Passo Fundo, RS, Brasil /
Dr.Joo Aparecido Bazolli, Universidade Federal do Tocantins, Palmas, TO, Brasil / Dr.Joo
Henrique Pederiva, Universidade de Braslia, Braslia, DF, Brasil / Dr.Joo Paulo Fernandes de
Souza Allain Teixeira, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Me.Jorge Lus
Ribeiro dos Santos, Universidade Federal do Par, Belm, PA, Brasil / Dr.Jos Augusto Fontoura
Costa, Universidade de So Paulo, So Paulo, SP, Brasil / Dr.Jos Carlos Evangelista Arajo,
Faculdade de Campinas, Campinas, SP, Brasil / Dr.Jos Diniz de Moraes, Universidade Federal
do Rio Grande do Norte, Natal, RN, Brasil / Dr.Jos Tadeu Neves Xavier, Fundao Escola
Superior do Ministrio Pblico, Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Josu Alfredo Pellegrini, Universidade
de So Paulo, Ribeiro Preto, SP, Brasil / Dra.Juliana Teixeira Esteves, Universidade Federal de
Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Me.Lavnia Cavalcanti Lima Cunha, Universidade Federal de
Alagoas, Macei, AL, Brasil / Dr.Leandro Novais e Silva, Universidade Federal de Minas Gerais,
Belo Horizonte, MG, Brasil / Dra.Leila Giandoni Ollaik, Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, Braslia, DF, Brasil / Dra.Leila Maria da Juda Bijos, Universidade Catlica de Braslia,
Braslia, DF, Brasil / Dr.Leonardo Martins, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal,
RN, Brasil / Dr.Leonardo Silva Nunes, Universidade Federal de Ouro Preto, Ouro Preto, MG,
Brasil / Dra.Ldia Maria Lopes Rodrigues Ribas, Universidade Federal do Mato Grosso do Sul,
Campo Grande, MS, Brasil / Dra.Lidia Patricia Castillo Amaya, Universidade Federal de Santa
Catarina, Florianpolis, SC, Brasil / Dra.Lvia Gaigher Bsio Campello, Universidade Federal de
Mato Grosso do Sul, Campo Grande, MS, Brasil / Dra.Luciana Cordeiro de Souza Fernandes,
Universidade Estadual de Campinas, Campinas, SP, Brasil / Me.Luciano Carlos Ferreira,
Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dr.Luciano Santos
Lopes, Faculdade de Direito Milton Campos, Nova Lima, MG, Brasil / Dr.Luis Alexandre Carta
Winter, Pontifcia Universidade Catlica do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Lus Fernando
Sgarbossa, Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, Campo Grande, MS, Brasil / Dr.Luiz
Caetano de Salles, Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil / Dr.Luiz Carlos
Goiabeira Rosa, Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil / Dr.Luiz Felipe
Monteiro Seixas, Universidade Federal Rural do Semi-rido, Mossor, RN, Brasil / Dr.Luiz
Fernando Afonso, Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So Paulo, SP, Brasil / Dr.Luiz
Guilherme Arcaro Conci, Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So Paulo, SP, Brasil /
Dr.Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte,
MG, Brasil / Dr.Marcelo Antonio Theodoro, Universidade Federal do Mato Grosso, Cuiab, MT,
Brasil / Dr.Marcelo Maciel Ramos, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG,
Brasil / Dr.Mrcio Alexandre da Silva Pinto, Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG,
Brasil / Dr.Marco Aurlio Gumieri Valrio, Universidade de So Paulo, Ribeiro Preto, SP, Brasil /
Dr.Marco Aurlio Nogueira, Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil /
Dr.Marco Bruno Miranda Clementino, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, RN,
Brasil / Dr.Marco Flix Jobim, Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Porto
Alegre, RS, Brasil / Dr.Marcos Jorge Catalan, Centro Universitrio La Salle Canoas, Canoas, RS,
Brasil / Dr.Marcos Prado de Albuquerque, Universidade Federal de Mato Grosso, Cuiab, MT,
Brasil / Dra.Maria Auxiliadora Minahim, Universidade Federal da Bahia, Salvador, BA, Brasil /
Dra.Maria Lrida Calou de Arajo e Mendona, Universidade de Fortaleza, Fortaleza, CE, Brasil
/ Dra.Mariah Brochado Ferreira, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG,
Brasil / Dra.Marilsa Miranda de Souza, Universidade Federal de Rondnia, Porto Velho, RO,
Brasil / Mario Spangenberg Bolvar, Pontificia Universidad Catlica Argentina Santa Mara de los
Buenos Aires, Buenos Aires, Argentina / Dr.Martonio MontAlverne Barreto Lima, Universidade
de Fortaleza, Fortaleza, CE, Brasil / Dr.Mauricio Martins Reis, Fundao Escola Superior do
Ministrio Pblico, Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Mauro Fonseca Andrade, Fundao Escola
Superior do Ministrio Pblico, Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Max Mller, Universidade de Santa
Cruz do Sul, Santa Cruz do Sul, SC, Brasil / Me.Maximiliano Vieira Franco de Godoy, Senado
Federal, Braslia, DF, Brasil / Dra.Melina de Souza Rocha Lukic, Fundao Getlio Vargas, Rio de
Janeiro, RJ, Brasil / Dra.Melina Girardi Fachin, Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR,
Brasil / Me.Michael Freitas Mohallem, University College London, Londres, Reino Unido /
Ma.Mnica Alves Costa Ribeiro, Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil /
Dra.Monica Paraguassu Correia da Silva, Universidade Federal Fluminense, Niteri, RJ, Brasil /
Dr.Morton Luiz Faria de Medeiros, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, RN,
Brasil / Dra.Natalia Gaspar Prez, Benmerita Universidad Autonma de Puebla, Puebla, Mxico
/ Dr.Nestor Eduardo Araruna Santiago, Universidade de Fortaleza, Fortaleza, CE, Brasil /
Dr.Neuro Jos Zambam, Faculdade Meridional, Passo Fundo, RS, Brasil / Dr.Nilson Tadeu Reis
Campos Silva, Universidade Estadual do Norte do Paran, Jacarezinho, PR, Brasil / Dr.Otavio
Luiz Rodrigues Junior, Universidade de So Paulo, So Paulo, SP, Brasil / Me.Pablo Georges
Ccero Fraga Leurquin, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil /
Dra.Patrcia Borba Vilar Guimares, Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Natal, RN,
Brasil / Dra.Patrcia Regina Pinheiro Sampaio, Universidade Federal do Estado do Rio de
Janeiro, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Dra.Patrcia Tuma Martins Bertolin, Universidade Presbiteriana
Mackenzie, So Paulo, SP, Brasil / Dr.Patryck de Araujo Ayala, Universidade Federal de Mato
Grosso, Cuiab, MT, Brasil / Dr.Paul Hugo Weberbauer, Universidade Federal de Pernambuco,
Recife, PE, Brasil / Dr.Paulo Csar Busato, Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil
/ Me.Paulo Csar Pinto de Oliveira, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG,
Brasil / Me.Paulo Henrique da Silveira Chaves, Faculdade Autnoma de Direito de So Paulo,
So Paulo, SP, Brasil / Me.Paulo Henrique Soares, Senado Federal, Braslia, DF, Brasil / Dr.Paulo
Lopo Saraiva, Faculdade Maurcio de Nassau, Natal, RN, Brasil / Dr.Paulo Roberto Nalin,
Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Me.Pedro Augustin Adamy, Ruprecht-
Karls-Universitt Heidelberg, Heidelberg, Alemanha / Dr.Pedro Henrique Pedrosa Nogueira,
Universidade Federal de Alagoas, Macei, AL, Brasil / Me.Prsio Henrique Barroso, Senado
Federal, Braslia, DF, Brasil / Ma.Priscilla Cardoso Rodrigues, Universidade de Coimbra,
Coimbra, Portugal / Dr.Rabah Belaidi, Universidade Federal de Gois, Goinia, GO, Brasil /
Dr.Rafael Fonseca Ferreira, Universidade Federal do Rio Grande, Rio Grande, RS, Brasil /
Dr.RafaelLameraGiestaCabral, Universidade Federal Rural do Semirido, Mossor, RN, Brasil
/ Me.Rafael Reis Ferreira, Universidade de Coimbra, Coimbra, Portugal / Dr.Rafael Silveira e
Silva, Instituto Legislativo Brasileiro, Braslia, DF, Brasil / Dr.Raoni Macedo Bielschoswky,
Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dra.Rejane Alves de Arruda,
Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, Campo Grande, MS, Brasil / Dra.Renata Christiana
Vieira Maia, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Ma.Renata
Queiroz Dutra, Universidade de Braslia, Braslia, DF, Brasil / Dra.Renata Rodrigues de Castro
Rocha, Universidade Federal do Tocantins, Palmas, TO, Brasil / Dr.Ricardo Maurcio Freire
Soares, Universidade Federal da Bahia, Salvador, BA, Brasil / Me.Ricardo Rocha Viola,
Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil / Dr.Ricardo Sontag, Universidade
Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, MG, Brasil / Dra.Rita de Cssia Corra de Vasconcelos,
Pontifcia Universidade Catlica do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dra.Roberta Correa de Araujo,
Faculdade de Olinda, Olinda, PE, Brasil / Dr.Roberto da Silva Fragale Filho, Universidade Federal
Fluminense, Niteri, RJ, Brasil / Dr.Roberto Henrique Prto Nogueira, Universidade Federal de
Ouro Preto, Ouro Preto, MG, Brasil / Dr.Rodrigo Grazinoli Garrido, Universidade Catlica de
Petrpolis, Petrpolis, RJ, Brasil / Dr.Rodrigo Lus Kanayama, Universidade Federal do Paran,
Curitiba, PR, Brasil / Me.Rodrigo Vitorino Souza Alves, Universidade de Coimbra, Coimbra,
Portugal / Dr.Rogerio Mayer, Universidade Federal de Mato Grosso do Sul, Campo Grande, MS,
Brasil / Dra.Roxana Cardoso Brasileiro Borges, Universidade Federal da Bahia, Salvador, BA,
Brasil / Dr.Rubens Beak, Universidade de So Paulo, So Paulo, SP, Brasil / Dr.Rubens
Valtecides Alves, Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil / Dra.Salete Maria
da Silva, Universidade Federal da Bahia, Salvador, BA, Brasil / Dra.Salete Oro Boff, Instituio
Faculdade Meridional, Passo Fundo, RS, Brasil / Dr.Sandro Marcelo Kozikoski, Universidade
Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Saulo Nunes de Carvalho Almeida, Unicatlica de
Quixad, Fortaleza, CE, Brasil / Dr.Srgio Augustin, Universidade de Caxias do Sul, Caxias do
Sul, RS, Brasil / Dr.Srgio Cruz Arenhart, Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil /
Dr.Sergio Torres Teixeira, Universidade Federal de Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dra.Shirlei
Silmara de Freitas Mello, Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil /
Dra.Silviana Lucia Henkes, Universidade Federal de Uberlndia, Uberlndia, MG, Brasil /
Dra.Snia Letcia de Mllo Cardoso, Universidade Estadual de Maring, Maring, PR, Brasil /
Dr.Tarsis Barreto Oliveira, Universidade Federal do Tocantins, Palmas, TO, Brasil / Ma.Tatiana
Emlia Dias Gomes, Universidade Federal da Bahia, Salvador, BA, Brasil / Dra.Taysa Schiocchet,
Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Thiago Bottino do Amaral, Fundao
Getlio Vargas, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Me.Thiago Chaves Gaspar Bretas Lage, Universidade
Federal de Ouro Preto, Ouro Preto, MG, Brasil / Me.Thiago Cortez Costa, Universidade de
Braslia, Braslia, DF, Brasil / Dr.Tunjica Petrasevic, Josip Juraj Strossmayer University of Osijek,
Osijek, Crocia / Me.Valter Moura do Carmo, Universidade Federal de Santa Catarina,
Florianpolis, SC, Brasil / Dra.Vnia Siciliano Aieta, Pontifcia Universidade Catlica do Rio de
Janeiro, Rio de Janeiro, RJ, Brasil / Dr.Venceslau Tavares Costa Filho, Fundao Universidade
de Pernambuco, Recife, PE, Brasil / Dr.Vicente de Paula Ataide Junior, Universidade Federal do
Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Wagner Silveira Feloniuk, Instituto de Desenvolvimento Cultural,
Porto Alegre, RS, Brasil / Dr.Wlber Araujo Carneiro, Universidade Federal da Bahia, Salvador,
BA, Brasil / Dr.Walter Claudius Rothenburg, Instituio Toledo de Ensino, Bauru, SP, Brasil /
Dr.Walter Guandalini Junior, Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Dr.Welton
Roberto, Universidade Federal de Alagoas, Macei, AL, Brasil / Me.William Soares Pugliese,
Universidade Federal do Paran, Curitiba, PR, Brasil / Me.Wlademir Paes de Lira, Universidade
de Coimbra, Coimbra, Portugal

Autores
Bradson Camelo mestre em Direito Econmico pela Universidade Federal da Paraba (UFPB),
Joo Pessoa, PB, Brasil; professor de Direito do Instituto de Educao Superior da Paraba
(IESP), Cabedelo, PB, Brasil; procurador do Ministrio Pblico de Contas da Paraba, Joo
Pessoa, PB, Brasil. / Bruno Leonardo Carr doutor em Direito Civil pela Universidade de So
Paulo (USP), So Paulo, SP, Brasil; estgio ps-doutoral pela Scuola di Giurisprudenza della
Universit degli Studi di Bologna, Itlia; professor e orientador da Faculdade Sete de Setembro,
Fortaleza, CE, Brasil; juiz federal, Fortaleza, CE, Brasil. / Elda Coelho de Azevedo Bussinguer
livre docente pela Universidade do Rio de Janeiro (UniRio), Rio de Janeiro, RJ, Brasil; doutora
em Biotica pela Universidade de Braslia (UnB), Braslia, DF, Brasil; coordenadora de Pesquisa
e do Programa de Ps Graduao em Direito da Faculdade de Direito de Vitria (FDV), Vitria,
ES, Brasil; docente do programa de Ps-Graduao em Direito da Faculdade de Direito de
Vitria (FDV) Vitria, ES, Brasil; professora associada aposentada da Universidade Federal
do Esprito Santo (UFES), Vitria, ES, Brasil. / Flvio Quinaud Pedron doutor e mestre em
Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Belo Horizonte, MG, Brasil;
professor adjunto do mestrado em Direito da Faculdade Guanambi, Guanambi, BA, Brasil;
professor adjunto da Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-Minas), Belo
Horizonte, MG, Brasil; advogado. / Itamar de vila Ramos mestrando em Direitos e Garantias
Fundamentais na Faculdade de Direito de Vitria (FDV), Vitria, ES, Brasil; promotor de Justia
do Ministrio Pblico do Estado do Esprito Santo, Vitria, ES, Brasil. / Jorge O. Bercholc
doutor em Direito Poltico pela Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, Argentina; doutor
internacional em Cincias Jurdicas e Sociais pela Universidad de Castilla-La Mancha, Espaa;
Professor Catedrtico de Teoria do Estado e de ps-graduao e doutorado da Universidad
de Buenos Aires, Buenos Aires, Argentina; e Professor Catedrtico de Sociologia Jurdica
e de Metodologia da Investigao da Universidad Abierta Interamericana, Buenos Aires,
Argentina. / Marclio Toscano Franca Filho ps-doutor em Direito pelo Instituto Universitrio
Europeu (EUI), Florena, Itlia; doutor em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade
de Coimbra, Portugal; professor do Centro de Cincias Jurdicas da Universidade Federal
da Paraba (UFPB), Joo Pessoa, PB, Brasil; procurador do Ministrio Pblico de Contas da
Paraba, Joo Pessoa, PB, Brasil. / Marcus Vincius Barreto Serra Jnior mestrando em Direito
Pblico pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), Salvador, BA, Brasil; especialista em Direito
Processual Civil pela Faculdade Baiana de Direito, Salvador, BA, Brasil; graduado em Direito
pela mesma instituio; advogado. / Maria Clara Mendona Perim mestre em Sade Coletiva
pela Universidade Federal do Esprito Santo (UFES), Vitria, ES, Brasil; promotora de Justia do
Ministrio Pblico do Estado do Esprito Santo, Vitria, ES, Brasil. / Mariana Barsaglia Pimentel
mestranda em Direito das Relaes Sociais pelo Programa de Ps-Graduao da Universidade
Federal do Paran (UFPR), Curitiba, PR, Brasil; advogada atuante no escritrio Medina &
Guimares Advogados Associados, Curitiba, PR, Brasil. / Natalia Lacerda Macedo Costa
graduada em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), Recife, PE, Brasil;
vinculada, na condio de aluna especial, ao programa de mestrado do Centro de Estudos
de Braslia, Braslia, DF, Brasil; procuradora federal, com atuao na Subchefia para Assuntos
Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica, Braslia, DF, Brasil. / Rafael Diogo Digenes
Lemos mestre em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN), Natal,
RN, Brasil; professor de Direito na instituio DeVry-Fanor, Fortaleza, CE, Brasil. / Raquel Lima
Scalcon doutora em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), Porto
Alegre, RS, Brasil; mestre em Cincias Criminais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio
Grande do Sul (PUCRS), Porto Alegre, RS, Brasil; professora na graduao em Direito do Centro
Universitrio Ritter dos Reis (Uniritter), Porto Alegre, RS, Brasil. / Thomas Vesting professor
doutor na Universidade Johann Wolfgang Goethe, Frankfurt, Alemanha. / Vincius Silva Bonfim
doutor e mestre em Direito pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais (PUC-Minas),
Belo Horizonte, MG, Brasil; professor adjunto da Faculdade Arquidiocesana de Curvelo (FAC),
Curvelo, MG, Brasil.
Sumrio

Autores convidados em lngua estrangeira

11 Modern law and the crisis of common knowledge


Thomas Vesting

31 Las sentencias interpretativas y el control de constitucionalidad


Su utilizacin por el Tribunal Constitucional de Espaa
Jorge O. Bercholc

Artigos

49 Sano jurdica e preveno


Qual o lugar das medidas preventivas na Teoria Geral do Direito?
Bruno Leonardo Cmara Carr

73 Direito laboral a planos de sade


Vedao do retrocesso no Sistema nico de Sade e a PEC no451/2014
Itamar de vila Ramos
Maria Clara Mendona Perim
Elda Coelho de Azevedo Bussinguer

91 Nudge como abordagem regulatria de preveno corrupo pblica no Brasil


Natalia Lacerda Macedo Costa

113 Avaliao de impacto legislativo


A prtica europeia e suas lies para o Brasil
Raquel Lima Scalcon

131 A vinculao do precedente judicial e a segurana jurdica


Marcus Vincius Barreto Serra Jnior

153 Direito ao trabalho como elemento de incluso social da pessoa com deficincia
Anlise da Lei no13.146/2015
Rafael Diogo Digenes Lemos

Os conceitos emitidos em artigos de colaborao so de


responsabilidade de seus autores.
175 A eficincia dos Tribunais de Contas no Brasil
Uma abordagem terica
Bradson Camelo
Marclio Toscano Franca Filho

189 Backlash s decises do Supremo Tribunal Federal sobre unio homoafetiva


Mariana Barsaglia Pimentel

203 A razo pblica conforme John Rawls e a construo legtima do provimento


jurisdicional no STF
Vincius Silva Bonfim
Flvio Quinaud Pedron
Modern law and the crisis of
common knowledge

THOMAS VESTING

Abstract: The relation between law and practical knowledge plays no


negligible role in the practice of law. But precise observations of this
network of references have been neglected probably owing to the
printing press and the legal codes of nineteenth- and twentieth-century
nation-states. In any case, the notion is now widespread that modern
law must be described as an autonomous, positive law: this is, after
all, how the post-1800 legal regime broke with earlier normative orders
such as etiquette, morals, convention, and custom (French coutume,
German Brauchtum), and thenceforward exercised its authority by
means of a jurisprudence anchored in the institutions of the nation-
state written constitutions, law books, courts, and faculties of law.
In contrast to such notions of a normatively closed order of law and a
legitimacy secured through state authority, my remarks proceed from
the theoretical realization that the codifying successes of modern law
cannot be evaluated in isolation from the laws situatedness in a cultural
and discursive space of a higher order.

Keywords: Modern law. Common knowledge.

1. Example: business law and business custom

Modern law makes constant reference to practical knowledge. As an


example, let us take commercial law. Just as the medieval lex mercatoria
was formed from the habits and customs of seafaring trade, everyday
business in the cities, and so forth,1 modern commercial law takes as
given a set of instituted practices among businesspeople.2 Thus the
Autor convidado.
Traduzido do alemo
por Stephen Haswell 1
See Berman (1983, p.340).
Todd. 2
See Baumbach and Hopt (2014).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 11


codified laws of commerce are, to this day, intimately connected with
business conventions, most of which are unwritten: with business-
specific etiquette, forms of interaction, or usages, such as the handshake
as a means of concluding business; specific forms of measurement, as
in the lumber trade; or the (increasingly obsolete) sign language of the
trading floor. This dependence of the written law of commerce upon
unwritten conventional ways of doing business often means that such
conventions take on the character of binding law, so long as consistent
use and practice is joined to a consensus view of their lawful character.
In the German commercial code, the dependence of codified law upon
instituted business practice comes most prominently to the fore in
paragraph 346. There it reads: Concerning the meaning and effect of
actions or the lack thereof among business people, the prevailing habits
and customs in commercial relations are to be taken into account.
The first thing we notice in this formulation the prevailing habits
and customs in commercial relations are to be taken into account is
that it makes explicit reference to a practical knowledge shared among
people of business but not centrally accumulated or centrally available.
Whereas the medieval lex mercatoria still battled for legitimacy against
unwritten local laws and customs for instance the practice, common
in England, of arresting foreigners for the debts owed by natives of a
fellow citizen, which was abolished by the thirteenth-century Statute of
Westminster3 the codification of large swaths of commercial law in the
nineteenth century gave rise to a commerce-specific conglomerate of
written and unwritten norms: the direction of reference is from the legal
code to a distributed local knowledge, which points further to an open
system that constantly restructures itself independently of any higher-
order intention. Granted, quotidian usages can themselves be codified
into statutes, as in the domestic lumber trade in Germany, where, since
1950, a written set of norms the so-called Tegernsee Custom has
been in force. As a rule, though, the customs to which commercial law
refers are marked by their uncodified, unwritten, and at times not even
verbally formulated character.
The structure of the conglomerate of written and unwritten
commercial law can be further exemplified by the so-called commercial
letter of confirmation, which concerns the concluding of contracts.
While the institution of contract law normally requires two compatible
declarations of intent, which together manifest a binding intent (in some
types of contract, this must be present in writing), in commercial law an
imaginary validity is sufficient for the conclusion of a binding contract,

3
See Berman (1983, p.342).

12 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29


an implication in the sense of the iura imaginaria that Giambattista
Vico already discerned as typical of Roman law.4 The parties to the
contract need not even be consciously aware of this implication or
fiction: in the case that preceding negotiations either in fact or in the
view of the author of a letter of confirmation have brought about a
contractual relation, and these negotiations are preserved in the letter of
confirmation, then the receiver of the letter, if she or he does not react,
must yield to the validity of its contents. The declaration of intent is in
this case derived from the partys tacit acceptance. This applies even
to an individual who is taking part in the relevant sort of contractual
relations for the first time and is unaware of the conventions attached.

2. The legal-historical context

The example of commercial law demonstrates that the relation


between law and practical knowledge plays no negligible role in the
practice of law. But precise observations of this network of references
have been neglected probably owing to the printing press and the legal
codes of nineteenth- and twentieth-century nation-states. In any case,
the notion is now widespread that modern law must be described as an
autonomous, positive law: this is, after all, how the post-1800 legal
regime broke with earlier normative orders such as etiquette, morals,
convention, and custom (French coutume, German Brauchtum), and
thenceforward exercised its authority by means of a jurisprudence
anchored in the institutions of the nation-state written constitutions,
law books, courts, and faculties of law. Kant already distinguishes legality
from morality, and links this distinction to a difference between inner
and outer, associating the authority of law with an externally binding
force. In the early twentieth century, with Hans Kelsens pure theory of
law, this inner-outer split gives rise to the notion of a normatively closed
legal order supported by an internal hierarchy (the Stufenbau of the legal
order), whose validity is theoretically taken for granted (as Grundnorm
Basic Norm) and must be concretely secured through state power.
Even in Luhmanns systems theory, this positivist legacy remains active.
It is true that Luhmann insists that the normatively (that is, operatively)
closed system of law, which is no longer to be analyzed primarily on
the basis of its normative structure but rather on that of the juridical
production of decisions, must be cognitively open. But with the notion
of a cognitively open system of law, the activity of practical knowledge

4
See Vico (1976, p.389).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 13


within the legal order is nonetheless reduced potential of individuals.8 Another component
to the status of factual knowledge. Moreover, of this framework of cultural orientations is a
according to Luhmanns basic assumption, this common practical knowledge, without which
factual knowledge is absorbed into law in a the legal coordination of actions cannot be
manner that follows from and conforms to the thought. Against this backdrop I will unfold
internal rules of the legal system.5 the argument in three steps. Under the heading
In contrast to such notions of a social epistemology I will introduce a few
normatively closed order of law and a thoughts about the grounding of knowledge
legitimacy secured through state authority, in social practices and forms of life. Then
my remarks proceed from the theoretical I will give a historical dimension to these
realization that the codifying successes of considerations, under the heading historical
modern law cannot be evaluated in isolation epistemology. Finally, I will sketch a three-
from the laws situatedness in a cultural and phase model of the changing structure of
discursive space of a higher order.6 My point reference between law and practical knowledge
of departure, however, is not a critique of legal in the history of modern law.
positivism from the side of natural law, as was
undertaken by Gustav Radbruch, for instance,
after the end of the Nazi regime in Germany. 3. Social epistemology
This and similar debates remain too fixated on
the idea of an autonomous positive law. My In contrast both to the modern theory of
aim is rather to ground a cultural-historical knowledge since Descartes and to the tradition
(media-theoretical) perspective on modern of analytic philosophy, social epistemology
law, one that accentuates the way in which the sees all practices of knowledge as embedded
normativity of law depends upon a common in society.9 Knowledge is not generated on the
knowledge permeating the subject of law inside of an insular subject, through the sense-
like a second nature. Modern law always perception of objects in the outside world and
already maneuvers inside the framework on the basis of pure logical thinking. Rather,
of cultural orientations that transcend it, social epistemology departs from the premise
cultural texts in the sense of Aleida and which it shares with the common-sense
Jan Assmann,7 a framework of intensified philosophy of the Scottish Enlightenment
binding nature or binding authority that the generation of knowledge is tied to
(gesteigerte Verbindlichkeit); e.g. rules of a social activity of reasoning and is always
social behavior or narratives about a common dependent on the knowledge of others.10 If
concern, which belong to the self-image of we bring together this neighborly model of
a group and hence also to the expressive
8
See Descombes (2013, p. 231), who following
See Luhmann (2004, p. 117). For a critique see
5
Cornelius Castoriadis speaks of institution-giving power
Ladeur (2010a, p.131) (In contrast to Luhmann, Ladeur in contrast to the constituent power and who subordinates
conceptualizes experience as a hybrid concept. For the latter to the first.
him experience is a process which integrates cognitive, 9
For an overview see Wilholt (2007, p. 46), Krmer
practical and normative elements). (2015, p.223) and the contributions in Loenhoff (2012).
6
This term is used by Bender and Wellbery (1996, 10
See Reid (1786); for the connection of moral
p.79). judgements and social relations in Adam Smiths work
7
See Assmann, J. (2005, p.104). (Reids predecessor) see Raphael (2007).

14 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29


knowledge production with the processes of For Polanyi, implicit knowledge is a kind of
the transfer of knowledge between persons acquired intuition, as manifest prototypically
and the problem of credibility, then we can in the master craftsman (SCHTZEICHEL,
say, with Sybille Krmer: any production of 2012, p.115).13 The skills of, say, a carpenter, the
knowledge presupposes a circulation of acts of individual handiness he has, the level both of
witnessing at the societal level. Such attested design and of workmanship at which his wares
knowledge then provides the soil and the are produced these are as dependent on
reservoir for all practices of knowing; this implicit knowledge as is his ability to pass on
certifies that all epistemology is a thoroughly his craft to colleagues and apprentices. Implicit
social epistemology.11 knowledge, in this view, is always bound up
Social epistemology pictures knowledge as with everyday practices; it cannot be made
distributed within societal reference networks, explicit at least, not without some loss and
not as centralized inside a meaning-endowing can only be taught and passed on from person
subject. Knowledge can thus also not simply to person.14 Similar considerations had already
be appropriated (by a single subject), let alone underpinned the scientific philosophy of
constituted, as it is highly dependent on Ludwig Fleck in the interwar years. Especially
practical abilities and personal aptitude. All pertinent in our context is the distinction Fleck
knowledge, from preparing food to building draws between experience (Erfahrung) and
a house, rules of conduct in the family, the expertise (Erfahrenheit). Experience makes
formulating of norms for the interpretation of reference to a cognitive dimension, the ability
legal texts, or the activities of scientific discovery to correctly judge and evaluate an everyday
in the lab, includes a component that cannot be situation, a work, or an object. By contrast,
fully articulated or that must be covered over expertise enables one to embody to an extent
from the start. This not immediately knowable estimations and judgments in the process of
or perhaps never knowable component of gaining knowledge, in other words, to think
knowledge is nowadays most often designated with tools and hands (RHEINBERGER, 2005,
by the concept of implicit or tacit knowledge, p.62). Converting skill and practical ability to
a concept that can be traced to Michael a kind of natural capacity, however, is a process
Polanyi, who was active first in Germany as a that resists all forms of rationally formulable
physicist and chemist, and later in England as control. Expertise must be learned this
a theoretician of science.12 Polanyis idea of tacit is inherent to it and yet at the same time
knowledge goes together with a style of thinking it exceeds what can be learned in an explicit
that is fundamentally critical of subjectivity, sense (RHEINBERGER, 2005, p.62).
one according to which the production of Both Polanyis tacit knowledge and Flecks
knowledge always already occurs within a expertise privilege practical over scientific
cultural machinery of language and writing knowledge. Like later scientific theorists such
that rids us of the absurdity of absolute self- as Ian Hacking and Bruno Latour, Polanyi and
determination (POLANYI, 1983, p.91).
13
See Kogge (2012, p. 31) and Rheinberger (2005,
11
See Krmer (2015, p.254-257) and Augsberg (2014, p.61-62).
p.80). 14
See Ladeur (2014, p. 103-111). Quotes Collins
12
See Polanyi (1969, p.142-161), Schtzeichel (2012, (2010, p.161): We do not know how it works, nor the
p.108-112) and Rheinberger (2005, p.62). mechanisms by which individuals draw on it.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 15


Fleck attempt to prove that our knowledge rests upon concrete forms
of life and activity, which do the work of opening up the world to our
knowledge in a fundamental sense. Only with this opening-up, say
these theorists, is that trust in the world established that is essential for
social action, and only thus do encounters between the self and everyday
things become possible (SCHTZEICHEL, 2012, p. 114).15 More
generally, their insight is that a knowing-how always takes precedence
over a knowing-that. Pragmatic action enjoys epistemological priority
over the sphere of theoretical reflection (LOENHOFF, 2012, p. 16;
SCHTZEICHEL, 2012, p.108-113). Hans-Jrg Rheinberger expresses
the same thought as follows: In Polanyis view, tacit and explicit
knowledge coexists not simply as two forms of knowledge on the same
plane. He departs from the primacy of tacit knowledge and claims that
all knowledge, from the everyday action of riding a bicycle all the way
to acts of scientific discovery, either has a tacit component or is at least
rooted in tacit knowledge. For Polanyi, fully articulated knowledge is one
of great but doomed illusions of analytic philosophy (RHEINBERGER,
2005, p.63).16
The privilege that social epistemology gives to practical knowledge
is further supported by the fact that explicit knowledge is coupled
to a particular form of perception, namely focal attention, which
for its part rests upon another, namely subsidiary attention. When
one hammers a nail into the wall, ones focal attention is on the nail;
subsidiary attention, on the other hand, attends to the hammer, without
whose action there would be no focal experience and no trustworthy
objects (RHEINBERGER, 2005, p.63).17 In other words: we understand
things by virtue of our familiarity with a whole interconnected network
of assignments (Verweisungen) and interrelated possibilities (PIPPIN,
2014, p. 104). Hammer and nail are thus not mere things, lumps of
matter onto which the acting subject as it were retroactively projects
usefulness. The things are rather originarily characterized by our own
being able to use them (PIPPIN, 2014, p. 104). By the same token,
explicit knowledge only becomes understandable against the backdrop
of implicit practical abilities and always-already meaning-endowed
situational totalities.
All explicit knowledge is woven into a network of implicit
knowledge; it presumes, returning to the terminology of Sybille Krmer,

15
See Vattimo (1997, p.108), who speaks about the Heideggerian idea of a destiny of
Being that is articulated as the concatentation of openings of the systems of metaphors
that make possible and qualify our experiences of the world.
16
See Ong (1977, p.45) (total explicitness is impossible).
17
See Polanyi (1969, p.138) and Schtzeichel (2012, p.116).

16 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29


an attested or witnessed knowledge whose structure is for the most
part oral or pre-linguistic and which can only be secured and passed on
through listening, watching, imitating, experimenting, practicing, etc.

4. Historical epistemology

Social epistemology accentuates the societal constitutedness of


knowledge. Cognition is conceived in the form of a societal process,
which always already assumes a kind of knowledge that runs alongside
and can never be fully thematized and made explicit in communication
(LUHMANN, 1990, p. 122). This is true of knowledge on the whole:
not just practical, everyday knowledge but also scientific knowledge
contained in writing, printed books, and computer networks has to be
understood as embedded in social and cultural structures. Even scientific
knowledge incorporates elements of social context and cultural norms; it
is never the result of a pure conceptual and methodical instrumentarium
proceeding from a knowing subjects conscious performances as is still
widely taken for granted in legal theory.18 Moreover, (juridical) concepts
and methods must be understood more as experiences than as object-
constitutive forms of thinking as experiences that others have had
and that, with the aid of writing, can make up a standing tradition that
need not constantly be learned anew from fresh experience.19
The decisive point for social epistemology is hence the claim that
epistemology does not find its object in the connaissance of a subject,
but rather in a process of savoir bound up with the structure of a
practice (RHEINBERGER, 2010a, p. 72). The individual subject
does not appear as titular of this practice, but merely a temporary
participant in it (RHEINBERGER, 2010a, p. 72). In place of the
subjects cognitive relation to the world, we find an understanding
of knowledge as an always technically and culturally implemented
process (RHEINBERGER, 2010b, p.19). Social epistemology, precisely
considered, must then be thought of as both social and historical. Beside
the consideration of the social and cultural constitution of all knowledge,
there must be a reflection on the historical conditions under which,
and the means with which, things are made into objects of knowledge.
It focuses thus on the process of generating scientific knowledge and
the ways in which it is initiated and maintained (RHEINBERGER,
2010a, p.19). With a certain concision, we could say that knowledge is

See Kelsen (2008, p. xi-xxxv).


18

See Rheinberger (2010a).


19

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 17


dependent on styles of thought and habits connected to anything (LADEUR, 2012,
of perception that rely not on timeless laws p. 220-250), the authority of law, the binding
but on a process of historical shifts and in- force of law what legal positivism terms
built internal outbreaks (Gaston Bachelard). legitimacy cannot be generate only by
And because such shifts and breaks must also formal legal operations on the part of systems
be expected to occur in future, they keep all that intervene in society, by judicial actions, by
knowledge in a state of permanent lack of administrative decisions or university dogma.
closure (RHEINBERGER, 2010a, p.32). Modern law is bound up with linguistic
semantics and naturalized linguistic usage
and just this usage refers us back in turn
5. Law and its referential context of to prior practical experience of a shared
instituted practices nature. Wittgensteins pragmatic philosophy
of language rightly puts emphasis on the fact
Modern law and the practical knowledge that no linguistic process of understanding
accompanying it are dependent on instituted is thinkable in the absence of a common
practices that are not fully susceptible to knowledge underlying it. There must be
conscious knowledge and influence. Every agreement not only in definitions but also
formal legal operation refers us back to a (queer as this may sound) in judgments for
world of obligations and conventions that are linguistic understanding (WITTGENSTEIN,
neither given in nature, nor assimilable to an 1953, p. 88e). This formulation carries much
autonomously conceived positive law. Laws consequence. It implies no less than that
(Gesetz) and the legal system (Recht) are always participants in a linguistic community must
woven into a whole interconnected network of proceed in a completely synchronized manner
assignments (Verweisungen) and interrelated with regard to linguistic usage, must be
possibilities, which in turn refers back to mutually attuned top to bottom (CAVELL,
a practical world of significance and its 1999, p. 32). All capacity for judgment in
prepropositional familiarity (PIPPIN, 2014, language is dependent on a group of people
p. 104).20 Just as the law of commerce always being fundamentally, reciprocally attuned to
presumes commercial conventions to be each other; dependent on the customs, habits,
actually in force, the judge must already speak and institutions that make up a form of life.
a language and inhabit a semantic world before This fundament of presuppositions can also
he can interpret a legal text or pronounce be ascribed, as Hans Blumenberg does, to
and justify a decision. And because instituted a rationality anchored in the life-world,
practices not only generate knowledge but a rationality that according to Blumenberg
also commitments, attestations, and trust, is distinguished precisely by its lack of a
without which knowledge is incapable of being foundation (Begrndungslosigkeit).21

20
See Pippin (2005, p. 145): there are no original, 21
See Blumenberg (2010, p. 90). Wittgensteins
natural oughts; there are always [] results, commitments analysis of the authority of following rules also amounts
[]This is the heart of the claim that there is no prereflective to the image of a consolidated implicitness. Here, too, the
or natural human experience of the human; there is rather focus is on practical ability, a rule-governed behaviour,
only the implicitly reflective, already negative, not yet fully of which the person following these rules is not aware.
explicitly reflective human experience, if it is to count as When I obey a rule, I do not choose. I obey the rule
human. blindly (WITTGENSTEIN, 1953, p.85e).

18 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29


This means that all explicit knowledge of juridical rules
lawmaking, judging, and legal dogma is attached to criteria that
have to be presupposed as generally valid and that open themselves
up to theorization only in retrospect. This is exemplified in juridical
hermeneutics. Explicit juridical-hermeneutic knowledge can be written
into a canon in the form of rules for interpretation and argumentation,
with the purpose of establishing a communal professional orientation
for the explication of legal texts. But the essence of legal hermeneutics
is in no way bounded by a juridical methodology, the methodology
transmitted via the professional education of jurists. Juridically
disciplined interpretation, rather, must necessarily participate in the
reproduction of an intertextual network of reference, and thereby takes
part in the upholding of a pragmatic world of law, one which, for its
part, cannot be separated from the contexts and cultural norms that
surround it, including their various respective histories of language,
mores, customs, habits, conventions, etc. When paragraph 185 of the
German penal code criminalizes insult and libel, the printed text refers
to an unwritten code of honor, whose validity and actuality in quotidian
social life must be presumed. In other words: the juridical invocation of
libel and the search for criteria in the light of which the judge can say
that this or that utterance is libelous in the eyes of the law presuppose a
common knowledge, a convergence of judgments on insult and libel.
We can therefore join Karl-Heinz Ladeur in departing from the
premise that practical knowledge stands always in a historically
variable situation of contextual correspondence and reference to legal
concepts, which without this would be of no use (LADEUR, 2014,
p. 103-108). Modern positive law correspondingly refers back to
practical knowledge, mores, customs, habits, conventions etc., and
this entire structure of reference between law and instituted practice
can only be conceived as dependent on time and context, in line with
social and historical epistemology. We must therefore also posit that the
entire structure of law and practical knowledge undergoes processes of
historical transformation, shifts of meaning, and changes in the style
of thought. If we confine ourselves to modern law and its connection
to instituted practice (leaving aside the question of the relation between
law and common knowledge in the middle ages and antiquity),22 we
can distinguish three styles of thinking or habits of perceiving: a
bourgeois-liberal, a group-pluralistic, and a network-like culture. These
distinctions are not intended in the sense of a historical progression,

22
For this dependency in the case of the athenian democracy see Ober (2008) and
Ezrahi (2012).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 19


but serve to sketch out a multilayered image even the monarchical state was able to set
of differing, interwoven, and conflicting the law in motion, to prize it loose from local
structures of knowledge and law, in which and city jurisdictions and reorganize it, on
history is not merely that which has been, but a higher level of generality, as a medium for
retains its presentness within the legal culture the coordination of actions among strangers.
of modernity.23 To paraphrase Monika Dommann: not only
in the area of music did nineteenth-century
law equate progressive qualities with the
6. Generally accessible knowledge abandonment of tradition and lift written
from experience signs above knowledge handed down orally
(DOMMANN, 2014, p.41).
In the center of bourgeois-liberal culture Once we attend to this historical context
stands the general rule of law, itself referring it quickly becomes clear why we must not
back to a generally shared, generally recognized make a voluntaristic misreading of the liberal
(implicit) knowledge. The general rule of law legal culture of written constitutions and law
in Germany owes its impetus not least to the books. It is true, the general law is imagined
overreaches of the monarchy. It was against the as the expression of the sovereign will of a
latter that the jurists rebelled, with a strategy respectable subject. The will of the sovereign,
of excarnating the king for the sake of the however, can articulate itself only in the
objectivity of (un-incarnated) legal texts.24 medium of written law texts and thereby
Savigny had already made the connection undergoes an objectification: the law becomes
between positive law and the Volksgeist general, that is, non-instrumental, non-goal-
or spirit of the people as its instance of directed, formulated;25 and by means of its
authority, in other words, an invisible or non- articulation in written language it remains
corporeal binding force; and he portrayed the in contact with the accumulated store of real
bourgeois jurists themselves and their abstract experience and with ordinary semantics and
law as the representatives and spokespersons everyday speech. Moreover, in this intertextual
of this spirit. The later nineteenth century network not only the lawgiver is supposed to
saw the jurists concentrate increasingly on the be a respectable subject, but the addressees of
printed law and ultimately on the law book or the law as well: in the civil code, for instance,
legal code as textual ideal (AUGSBERG, 2017). the person is taken to be a basically reliable
The rise of the law book (Gesetzbuch) is itself and predictable partner to contracts, one who
inseparable from the increase in lawmaking can be trusted even outside of personal circles
activity on the part of the ascendant nation- of acquaintance and family relations. The
state. The law is now bound to respect only the emerging law of copyright endows the author,
common utility and is no longer legitimated for his creative powers of invention, with
by tradition and divine sanction. In this sense individual rights and thereby presupposes
the integrity of the author as a person under
23
In favour of such a modell regarding cultures of
the law. The same is true for the legal agents
subjects see Reckwitz (2010). For legal theory see Ladeur
(2010b, p.143).
24
See generally Koschorke (2006, p.29) and Assmann, 25
Thus it is about relationship in terms of rules
A. (2011, p.116-117). (Michael Oakeshott). Also Nardin (2001, p.202-203).

20 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29


of the state, for instance the judge. The judge safety and order and excludes social-welfare
is one who, in the process of applying the law, interventions that transgress those bounds.
takes the will of the law as if it were a will given Policing law thereby refers ultimately to the
by a power higher than himself (LABAND, practices and conventions found in society,
1964, p.178, emphasis added). which require no special royal decree or which
In bourgeois-liberal legal culture, the are in fact immune to such. In particular areas
structure of reference obtaining between of bourgeois law, such as commercial law, the
the law as explicit juridical norm and the subject of common knowledge is ultimately
networks of practical knowledge that rest exchangeable: here it is the collectivity of
upon an artificial ground of convention is businesspeople to whom specific business
determined by the generality of experience experience is ascribed. In any case, it is always
distributed among society. It is hence taken a distributed, generally available knowledge,
for granted (and could be presumed through always experiences that can be had by anyone,
history as well) that everyone has or at least that form the basis. One can say, vice-versa,
can have access to practical knowledge and that bourgeois-liberal legal culture rests on
its prepropositional familiarity. This applies a close connection between explicit legal
for instance to standards of care or to the legal norms and implicit knowledge, and helps to
concepts by which the threshold of harms and secure, by means of this connection, a unified
damages a concept so central to bourgeois- understanding of both complexes of meaning.
liberal law is determined. Thus the concept
of culpability that triggers liability in business
law refers back to a normal condition of things, 7. The knowledge of groups
to a conception of normal usage on the basis of
which the value and usefulness of merchandise Perhaps it is no accident that by the end of
are determined. The carriage that arrives with the nineteenth century, a social and historical
spots of rust and cracks in its lacquer infringes epistemology that went beyond the classic
upon certain things taken for granted in philosophical tradition was already beginning
the carriage trade, and can therefore be sent to take shape. Hans-Jrg Rheinberger
back. The same does not apply, however, to has done more than anyone to show, in
secondhand carriages. various publications, how this epistemology
Hence the kinds of experience and relativizes the notion of an all-encompassing
knowledge accumulated by citizens in and unified science with physics at its center.
horizontal relation to each other, beyond The (single) ideal of a theory of knowledge
the boundaries of traditional relations, gain oriented around the general mathematical
significance as opposed to the kind of vertical laws of natural science becomes plural, and is
knowledge that stems from the king and replaced by the idea of a multitude of spatio-
his advisers.26 The same applies to public temporally distinct practices of knowledge
law, for instance the police, when it restricts production, style of thought, and habits
police action to the guaranteeing of public of perception. Ludwig Fleck gives voice to
this transition from the theory of knowledge
to epistemology by, among other things,
26
See generally (using the historical example of the
early USA) Egan (1999). embedding epistemology from the start in a

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 21


social and cultural structure that transcends the elementary subject-
object relation. Wherever and whenever we begin, we are always already
in the midst of things (RHEINBERGER, 2010b, p.28). And for Fleck,
this being in the midst of things means first of all that the individual
scientist can no longer be understood as a sovereign authorial subject,
but only as always already entwined in various thought collective. All this
goes to imply that we can never get rid of the individuals dependence
on the experience, conventions, and practical working conditions of a
particular community of scientists for example that of the chemical
laboratory.
Along with science, the bourgeois-liberal legal culture of the late
nineteenth century was also expanded and transformed by a style of
thinking oriented toward the collective. The various interests arising
in society, and a view of law as a means to an end (Der Zweck im Recht,
to take the title of Rudolf von Jherings book), began to encroach upon
the previous orientation toward law in general and communal practical
knowledge. Legal culture gradually opens itself up to new institutional
conditions and the practical experiences arising from them. In the
1930s, in the light of the demands that the new medium of radio made
with regard to the reachability of its listeners, Benjamin (2002, p.396-
398) spoke of grouping (Gruppierung) as the decisive feature of the
new epistemological situation.27 Taking up this formulation, one could
say that the new epistemology is defined by the experience of grouping:
practical (implicit) knowledge is now filtered through a plethora of
group standards, structured now more strongly than before according
to social strata, areas of interest, and environment (BENJAMIN, 2002,
p.398). In contrast to the sovereign respectable subject of bourgeois-
liberal culture, breaking free of the constraints of tradition and working
out its newly won autonomy, the subject of grouping lives more in
his relations (LETHEN, 2002, p.189). The employee, with his or her
extroverted social orientation, is a paradigmatic subject of grouping
(RECKWITZ, 2010, p.409).
The epistemology of grouping hangs together with a social world
composed of collectives. Here the unity and generality of the law and of
practical knowledge are rendered very much relative in their meaning,
and confronted with the increasing significance of a plurality of group
structures, which come to determine practical knowledge as well.
Correspondingly the meaning of positive law now depends on the
forces, groups, organizations, and milieus operating in a social field
as was always the case in the law of commerce. This shift in law in

27
See Weber (2004, p.110).

22 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29


general and in the scientific climate is driven relevant interpretations in advance and thereby
in the first place by the increasing significance raise, among other things, the novel problem
of large-scale mass production enterprises that the self-understandings in question may
and an expanding state bureaucracy. Both conflict with one another. This leads to a state
developments lead to an increasing orientation of affairs in which the understanding of the
toward specialized knowledge, often requiring law is detached from the implication of an
experts: one might think, for example, of the inherent generality: the interpretation of the
rise of self-imposed standards in the technical law now takes its cue from an open society of
industries and the group probabilities in interpreters, allowing for more flexibility in
effect there.28 Thought collectives among, the process of interpretation and replacing the
say, electrical engineers, have more and more idea of a unity of the law and the assumption
influence on rules and conventions, on the of a stable and accessible practical knowledge
meaning of legal texts and thereby on legal with the idea of a sought-after consensus or
cultures understanding of itself. Knowledge compromise among divergent formations of
of technical norms, in this instance becomes interests and values.
refracted. Besides distributed knowledge The novelty of the epistemology of
that is in principle available to anyone, there grouping once again to use a slightly different
emerges a knowledge dependent on particular formulation is that the law can no longer
groups often on cartels which can also refer to generally shared values and a common
be deployed strategically in the service of practical knowledge, but instead becomes
particular interests.29 more and more dependent on group-based
What the rise of group epistemology coordinations, detached from general public
means for legal culture can be gleaned from norms, general laws and expectations. The
changes in juridical hermeneutics: in place positive law of the state becomes dependent
of the passive subsumption of particulars on prior, group-based structuration.
under general laws, we now find a notion of Individual provisions for sickness, age, and the
the legal labor (Rechtsarbeit) performed loss of work are supplemented by a complex
by the interpreter,30 which is tied to the social insurance system, the experience of
circumstances of industrial society the idea individuals replaced by statistical knowledge;
of the concretization of the law by way of an authors copyright yields to the standards of
the production of practical concordance. utilization collectives; bourgeois literary and
Juridical interpretation now necessarily refers theater culture is replaced, including in terms
to prior self-interpretations, to a plurality of state financing and support, by broadcasting
of actual interests, self-understandings, and institutions conceived according to the needs
worldviews in various fields of significance of groups. Wherever and whenever the
industry, the press, the artist, the partner to an individual enters into action, she or he is always
agreement, the school, science, etc. These fields already in the midst of things, entangled in a
of significance structure the space of possible world of collectives, connected to a network of
assignments and interconnected possibilities
28
See Ladeur (2010b, p.143-147) and Ladeur (2010a, that for its part refers to a practical world of
p.131).
29
See Vec (2006, p.165). significance shaped by specialized group
30
See Mller (1994, p.246). knowledge and its prepropositional familiarity.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 23


8. Network-dependent knowledge

The most recent development in the legal and scientific culture of


modernity can be described as a transition from a plural group paradigm
to a network paradigm. The new network epistemologys models and
structures, however, are not easy to grasp and describe. What appears
decisive is on the one hand a weakening of the pre-structuring effect of
groups and organizations on the self-interpretation of the societal fields
of significance and their normative orders: in place of relatively stably
anchored group milieus (firms, associations, parties, etc.), we find a sort
of permanent liquidation in which the processes of the production of
knowledge become fluid and dynamic. On the other hand, the knowledge
collected and articulated on the part of groups is overlaid with new
specialized knowledge belonging to new epistemic communities. The
differentiation of professional knowledge in high-tech industries, for
instance (computer technology, nanotechnology, biotechnology and so
forth), brings with it a relaxing of traditional organizational borders:
the firm, or even individual units within the firm, open themselves up
to shared projects, in order temporarily to network with other firms
and units. Practical knowledge thus becomes project-dependent and
manifests itself as a swarm, e.g. in the experimental like development
of new software or hardware in the Silicon Valley computer industry
in which no foreseeable results can only be legally structured after the
fact.31
This means that practical knowledge is now curated in micro-
epistemic communities, such as entities in the financial markets
industry. These entities cannot, however, be thought of as organized
units with points of hierarchical control, but are rather themselves
internally constituted from diverse milieus with distinct practical
experience, sometimes not interpenetrable to each other (as in risk
management, controlling, top management, etc.).32 Highly specialized
experience, often incomprehensible to other parts of the organizational
structure such as experience with mathematical (and computer-
dependent) modeling of extremely risky financial instruments eclipses
the reciprocally observable knowledge of the whole organization, even
the notion of generally shared experience. The picture becomes even
less transparent when one considers that the extreme fragmentation of
practical knowledge in dynamic networks of cooperation is confronted,
in the public sphere, with a general experiential knowledge that is now

31
See Ladeur and Vesting (2008, p.123).
32
See Ladeur (2011, p.63-81).

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strongly determined by the personalized scripts of electronic media (such
as the greed of bankers). The last part of this picture is the postmodern
lifestyle subject (RECKWITZ, 2010, p.441), who personalizes his or
her individualism,33 which now speaks only for itself and wins at least
a part of its identity by sharing the experience of media-events with
others and exchanging its extremely personal experiences on social
media (KAUFMANN, 2010, p. 173; RECKWITZ, 2010, p. 574). In
the extreme case, then, the life of individuals moves between the local
experiences of a radically particular section of world and the global,
universal scripts of the world of media.
A widespread reaction to the shift to networked knowledge appears
to consist in an interpretation of the complexity of project-based
knowledge production as a return of the individual, and a declaration
of the law as the expressive medium of the self: the subject demands
recognition of its authenticity and possibility of self-determination,
and political legislation, the interpretive practices of the courts, and the
dogma of the universities are adjusted to fit this aspirational structure
of the personalized individual. What had been a set of social rights
coupled to definite aims and tailored to a plurality of groups becomes
now an insurance system for each individual in need; generally
propagated school curricula make way for an individualized workshop
of learning; and an unlimited right to downloads takes the place of
copyright. Though this sounds rhetorical or hyperbolic, a glance at the
development of data-protection and personality laws in Germany, for
example, points clearly in the direction indicated: here, the dominion
of normative conceptions of autonomy extends throughout legislative
and rights-granting processes, conceptions that no longer offer a point
of reference to the idea of common knowledge. In place of the Other
of culture, there comes a self that must now be a chosen self , in any
case at least the co-decider of its own personality (BRITZ, 2007,
p. 10-16). The I becomes the foundation of its own identity, with a
comprehensive right to authentic self-presentation (BRITZ, 2007,
p.37-41).
With the advent of temporary networks of cooperation and the rise
of a personalized individualism, the connection between positive
law and the instituted practice of societal forms of life, their habits
and compulsions, seems to loosen, too. If the legal culture of the
plural groups phase still aimed at the institutionalizing of systems
in which common knowledge could be generated one might think
here of the establishment of public insurance systems, of state support

See generally Ehrenberg (2011).


33

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 25


for the development of technical standards in machining or house
building, or of the construction of public broadcasting organizations
the present state seems increasingly to lose sight of the necessity
of a balance between, on the one side, the legal structures generated
through legislation, the courts, and administration; and on the other
the practical knowledge distributed throughout society. The crisis of
common knowledge resulting from the fragmentation of factual and
normative complexes of meaning in the new network epistemology
cannot, however, be answered by a simple return to the individual and
its right to self-presentation, but requires the elaboration of a law of
networks that takes up the nature of experience in the new networks
of project-based knowledge production and provides them with an
appropriate legal framework.

Sobre o autor
Thomas Vesting professor doutor na Universidade Johann Wolfgang Goethe, Frankfurt,
Alemanha.
E-mail: t.vesting@jur.uni-frankfurt.de

Como citar este artigo


(ABNT)
VESTING, Thomas. Modern law and the crisis of common knowledge. Revista de
Informao Legislativa: RIL, v.54, n.214, p.11-29, abr./jun. 2017. Disponvel em: <http://
www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p11>.
(APA)
Vesting, T. (2017). Modern law and the crisis of common knowledge. Revista de
Informao Legislativa: RIL, 54(214), 11-29. Recuperado de http://www12.senado.leg.br/
ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p11

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RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.11-29 29


Las sentencias interpretativas y el
control de constitucionalidad
Su utilizacin por el Tribunal Constitucional de
Espaa

JORGE O. BERCHOLC

Resumen: Pases con sistemas de control de constitucionalidad


diferentes, adems de diferencias econmicas, sociales y culturales,
afrontan problemas estructurales similares, relacionados a la expansin
de derechos, a la extensin de los procesos de ciudadanizacin y, por
ende, a una demanda cada vez mayor por los ciudadanos de imparticin
de justicia desde las agencias estatales. Las sentencias interpretativas
son un reflejo del activismo judicial observable en distintos pases.
Este artculo pretende un aporte novedoso de la cuestin tratando de
desagregar e identificar sesgos y tendencias particulares del ejercicio de
interpretacin, con nfasis en lo producido al respecto por el Tribunal
Constitucional de Espaa.

Palabras-clave: Sentencias interpretativas. Control de constitucionalidad.


Estudios comparados.

1. Introduccin

Pases con sistemas de control de constitucionalidad diferentes,


adems de diferencias econmicas, sociales y culturales, afrontan
problemas estructurales similares, relacionados a la expansin
de derechos, a la extensin de los procesos de ciudadanizacin, a
la constitucionalizacin de derechos cada vez ms complejos y,
por ende, a una demanda cada vez mayor por los ciudadanos de
imparticin de justicia desde las agencias estatales. La juridificacin
de los conflictos polticos y sociales requiere cada vez mayores
Autor convidado respuestas del Estado.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48 31


Tomando como ejemplo el caso del Tribunal Constitucional de
Espaa, la constelacin de cuestiones que tiene que resolver es vasta,
cuantitativa y cualitativamente, tal cual sostuvo Toms y Valiente

hay que decir, sin miedo a las palabras, que los problemas que se
plantean ante el Tribunal Constitucional estn siempre ciertamente
revestidos de forma jurdica, planteados en trminos jurdicos, pero
ocultan o ni siquiera ocultan: contienen problemas de enjundia poltica,
entendiendo por tal aquellos problemas que afectan a los derechos
fundamentales y libertades pblicas de los ciudadanos, es decir, a la
esfera de nuestros derechos frente a los poderes pblicos, o que afectan a
la delimitacin de cul es la esfera de accin de cada uno de esos poderes
pblicos, o a la declaracin de nulidad de las leyes o a las relaciones
entre los rganos centrales del Estado y las Comunidades Autnomas
[]. De modo que toda la constelacin de conceptos y de problemas
que pende y se plantea ante el Tribunal Constitucional consiste en un
solo y mismo desafo: el esfuerzo por racionalizar, para resolverlos en
trminos jurdicos, problemas originariamente polticos ([199-] apud
CASAS BAAMONDE, 2008, p.41-42).

Se puede esgrimir una hiptesis explicativa del fenmeno


comentado, de carcter politolgico, o ms estrictamente, de sociologa
poltica. Y ello, porque no deja de llamar la atencin que, a pesar de
diferentes acciones institucionales y/o de recetas que redisean la
ingeniera institucional, a fin de aliviar la excesiva sobrecarga de trabajo
para tribunales constitucionales y cortes supremas, en general, los
jueces, en su carcter de funcionarios y agentes estatales, son reticentes
a ceder espacios de decisin a otras agencias. Se tratara de una especie
de comportamiento mesinico, en la creencia de que slo los ms altos
tribunales pueden proteger y garantizar los derechos fundamentales,
descuidando otras relevantes tareas que deben afrontar destinadas al
equilibrio y control institucional interpoderes.
La hiptesis de sociologa poltica esgrimira que, toda organizacin
deriva en un proceso de burocratizacin y consolidacin de poder e
intereses propios de la propia organizacin.1
Por ello, no deben esperarse en procesos de reingeniera institucional
que impliquen cesin de competencias o atribuciones entre agencias
estatales, voluntarismos inexistentes en el juego poltico, como ser
renuncias voluntarias o graciables del poder decisorio efectivo que se
detenta y de los recursos financieros que dicho poder conlleva. El poder
judicial y los tribunales constitucionales, a travs del achicamiento

1
Lnea de anlisis ya enunciada en la conocida Ley de hierro de las oligarquas por el
socilogo alemn Robert Michels. Sobre ese enfoque, vase Michels (1979, 1986).

32 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48


del campo de las cuestiones polticas no justiciables, la expansin de
su actividad y el denominado activismo judicial, que genera los
efectos conocidos de la judicializacin de la poltica y su contracara,
el fatal revs de la trama, la politizacin de la justicia, asumen con
decisin un marcado rol de control de la actividad poltica, control
judicial que asumido con intensidad y amplitud interpretativa se acerca
peligrosamente a los difusos lmites del legislador negativo kelseniano,
extralimitando muchas veces esa delgada lnea roja y transformndose
en legislador positivo. Las declaraciones de inconstitucionalidad de
oficio, las sentencias interpretativas, la no utilizacin de mecanismos
del tipo del certiorari, entre otros comportamientos, son reflejo del
activismo judicial que genera otro foco de poder poltico efectivo, en el
complejo sistema de toma de decisiones polticas del Estado.2
Los cuadros estadsticos que se despliegan en este artculo han sido
construidos merced a la base de datos generada en una investigacin
mayor y comparada, cuyos listados de informacin bsica se pueden
consultar en el link <https://goo.gl/LQSNSz>, identificados como
listados nos1 y 2.
Ellos son el sustento metodolgico y cientfico para los anlisis
cualitativos agregados realizados. Dichos insumos emprico-
cuantitativos, e informacin estadstica construida con diversas
variables cualitativas desagregadas, dan consistencia a las conclusiones
y verificacin de hiptesis diseminadas a lo largo del trabajo.
La investigacin referida se desarroll en el marco del proyecto de
investigacin acreditado por la Universidad de Buenos Aires, Secretara
de Ciencia y Tcnica, (UBACyT) convocatoria 2010/2012 y 2013/2016,
no Proyecto 20020120100031, Resolucin no 6932/13, Director del
proyecto Jorge O. Bercholc, Un estudio comparado de la performance
de los Tribunales Constitucionales de la Argentina, Alemania, Canad,
Espaa y Brasil en el ejercicio del Control de Constitucionalidad.

2. El Tribunal Constitucional de Espaa y las sentencias


interpretativas

Como se sostiene en la introduccin las sentencias interpretativas


(SI) son un reflejo del activismo judicial observable en distintos
pases con diferentes sistemas de control de constitucionalidad. Este
artculo pretende un aporte novedoso de la cuestin tratando de
desagregar e identificar sesgos y tendencias particulares del ejercicio de

2
Para este enfoque, vase Bercholc (2013, 2014).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48 33


interpretacin, con nfasis en lo producido al respecto por el Tribunal
Constitucional de Espaa (TC).
Las sentencias interpretativas son emitidas en el intento de salvar
normas cuestionadas, buscando la va de una interpretacin acorde a la
constitucin. El propio TC espaol ha definido a las SI como

las sentencias que rechazan una demanda de inconstitucionalidad.


O, lo que es lo mismo, declaran la constitucionalidad de un precepto
impugnado en la medida en que se interprete en el sentido que el TC
considera adecuado a la constitucin o no se interprete en el sentido que
se considera inadecuado (DAZ REVORIO, 2000, p.16).

Las SI no son especialmente relevantes por su peso cuantitativo en


la produccin del TC, son una pequea fraccin de las dictadas por
el TC, pero la variedad de las modalidades que adoptan constituyen
un exponente revelador de la concepcin predominante en Espaa
sobre qu es el TC, qu funciones puede y debe cumplir y expone los
complejos lmites entre la funcin de legislador negativo o positivo del
TC, y la cuestin siempre vigente de la legitimidad democrtica de la
institucin del control y, ms especficamente, del propio TC (LPEZ
GUERRA, 2001, p.13-14).
Es que la interpretacin o ponderacin judicial de los textos
constitucionales es siempre arduamente debatida en el campo de
la filosofa del derecho y de la filosofa poltica. Las constituciones
presentan ambigedades, vaguedades y controversias diversas3, y su
articulacin con las leyes que reglamentan los derechos fundamentales
presenta dificultades y tensiones entre, la ms amplia discrecionalidad
interpretativa que plantean algunos autores, y la restriccin
interpretativa4; entre las denominadas constituciones de detalle o de
principios5, o constituciones procedimentales o sustantivas (ELY, 1980).
Por ello se ha remarcado el rol que desempea en la interpretacin:
El juez constitucional tiene que ser consciente de la responsabilidad
que asume con una slida formacin jurdica y prctica en el mbito
del derecho pblico y en interpretacin constitucional (NOGUEIRA
ALCAL, 2004, p.66-69).
Es relevante el doble carcter sugerido en la cita, pues esa idoneidad
interpretativa debe articularse con la especialidad del publicista lo que

Para esta cuestin, vase Nino (1983, 1992) y Waldron (1994).


3

Originalistas como el ex juez de la Corte americana Scalia (1989), restringen a la


4

moral originaria de los Padres Fundadores la posibilidad de la interpretacin axiolgica


de la constitucin, o los que como Dworkin (1985, 1996) plantean una interpretacin
abstracta y ampliada ms fiel a las intenciones originarias de los Padres Fundadores.
5
Para esta distincin, vase Dworkin (1998).

34 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48


debe arrojar el resultado de un juez con una en este trabajo, la desagregacin en las diversas
performance interpretativa que tenga una tcnicas procesales existentes para interpretar
perspectiva estratgica y poltica propia del normas en articulacin con la Constitucin
funcionario con experiencia en la realpolitik, espaola (CE), sino la deteccin de patrones
no meramente dogmtica y/o originalista. de comportamiento y produccin del TC en
Esta definicin del juez constitucional tiene en materia de control de constitucionalidad,
consideracin la dimensin poltica que debe por ello restringimos el relevamiento en
tener el funcionario en ese cargo. esta variable de SI, a las desestimatorias
Las SI tambin han sido consideradas que, a tal fin, utilizan frmulas tendientes
como va de dilogo interpoderes. Por al salvataje de la norma de la declaracin de
ejemplo, en sistemas restrictivos del control de inconstitucionalidad.6
constitucionalidad como en Holanda, las SI son, El TC establece, frente a otras posibles
a travs de la tergiversacin o transformacin interpretaciones efectuadas por tribunales
del texto legal, de su significado, la nica ordinarios, una interpretacin de las leyes
va de dilogo o intervencin posible del vinculante para el resto de los rganos del
tribunal para expresar su contradiccin con Estado.7
la ley. La justicia interviene sin necesidad de La doctrina destaca cuatro dimensiones
declarar la inconstitucionalidad del texto legal. insoslayables de las sentencias del TC: i)Como
En Espaa, las SI pueden ser vistas como una acto procesal; ii)Como actividad dirigida a la
va de dilogo entre el TC y el Parlamento, interpretacin y creacin de Derecho; iii)Como
en tanto el TC elude la declaracin de decisin poltica; iv)Como fuente del Derecho
inconstitucionalidad optando por las SI en (GONZLEZ-TREVIJANO SNCHEZ, 2000,
cualquiera de sus modelos. Segn el autor p.101). En este apartado nos interesa la tercera
citado, en el control concentrado europeo, dimensin de interpretacin, y de creacin de
cuando se trata de sistemas con constituciones Derecho como efecto de esa interpretacin.
rgidas que exigen mayoras agravadas para
su reforma, esta sera la nica va posible de 6
En un exhaustivo y muy completo trabajo sobre las
sentencias interpretativas, el Profesor Daz Revorio (2001,
dilogo interpoderes (LINARES, 2008). p. 27) clasifica a las SI en: 1.- las que sealan entre las
Desde otra perspectiva, y considerando los varias interpretaciones posibles de un texto legal la o las
que son conformes a la constitucin o aquella o aquellas
sistemas que permiten una mayor actividad en que son inconstitucionales; 2.- las que entienden que es
el control por parte del poder judicial, las SI inconstitucional no una entre varias interpretaciones
alternativas de un texto, sino una parte del contenido
seran una va ms de activismo judicial y de normativo derivado conjuntamente del texto. Son las
llamadas sentencias manipulativas las que a su vez pueden
desempeo del rol de legislador positivo por ser: a.- las que producen un efecto de reduccin en los
parte de la justicia. supuestos a los que es aplicable o las consecuencias derivadas
del precepto que denominaremos sentencias reductoras.
Debe advertirse, dentro del vasto universo b.-las que producen efecto de ampliacin o extensin en
los supuestos de aplicacin o las consecuencias jurdicas
clasificatorio de sentencias interpretativas, del precepto, son las llamadas sentencias aditivas. Son las
que en esta investigacin solo hemos que declaran que al precepto impugnado le falta algo para
ser acorde con la constitucin debiendo aplicarse desde ese
identificado y relevado aquellas en que se momento con si ese lago no faltase. Se trata de un tipo de
trata la constitucionalidad de normas, pues inconstitucionalidad basado en lo que la ley no dice, las
aditivas tiene su causa en una omisin de la ley. c.- las que
ese es el objeto principal de estudio. Adems, conllevan la sustitucin de parte del contenido normativo
derivado del texto legal, por otro contenido normativo
se ha focalizado en las denominadas SI diverso y que se denominan sentencias sustitutivas.
desestimatorias, pues no interesan en particular 7
Vase Balaguer Callejn (2000, p.383).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48 35


Alguna doctrina la denomina del TC; a la funcin de legislador negativo o
interpretacin armonizante, que aconseja positivo del TC y la cuestin siempre vigente
al magistrado optar por las interpretaciones de la legitimidad democrtica de la institucin;
posibles de un texto infraconstitucional que y al dilogo interpoderes que las SI generan.
no colisionen con la Constitucin. La doctrina Todos tpicos relevantes, por supuesto, pero
de la interpretacin armonizante es, por un que no contemplan la funcin semiolgica
lado, un mecanismo de rescate de reglas bsica que est en la raz del ejercicio
subconstitucionales ya que evita la declaracin interpretativo.
de inconstitucionalidad de normas de tal No sorprende, conociendo la tradicin
ndole, al proponerle al operador que opte por epistemolgica y metodolgicamente
una interpretacin del precepto acorde con la endgena, autorreferencial, y escasamente
Constitucin. Tambin es un procedimiento interdisciplinaria de una gran parte de la
de constitucionalizacin de las distintas ramas produccin en investigacin jurdica, que se
del derecho, ya que obliga a aplicarlas segn hable reiteradamente de interpretacin sin que
las pautas de la Constitucin (SAGES, 2000, se haga ninguna inferencia o articulacin en
p.344). torno a disciplinas complementarias para un
Haciendo hincapi en las especiales anlisis eficaz y ms certero de un texto jurdico
responsabilidades del juez constitucional, se y su contenido discursivo, pues no se trata
ha dicho que: de otra cosa, cuando se analizan sentencias
(discursos) y su contenido y distintos matices
El juez constitucional debe ser consciente o gradaciones interpretativas (texto y norma).
de las opciones sobre las que deber Cuando se interpretan signos, cuando
escoger: constitucin testamento o viviente,
hay tareas de recreacin de mensajes a travs
activismo o self restraint (con todas las
variantes posibles a medio camino por ej. de signos, cuando hay intermediacin de
Las sentencias aditivas, interpretativas, alguna especie, las disciplinas lingsticas
las recomendaciones al legislador, etc.) son insoslayable soporte de conocimiento,
(NOGUEIRA ALCAL, 2004, p.61-91).
el enfoque meramente normativo o
procedimental no explica acabadamente lo
multifactico del problema.
3. Las sentencias interpretativas, algo Con perspicacia se ha sostenido que es el
ms que una tcnica de interpretacin objeto de control:
constitucional.
el texto o disposicin legislativa o la norma
He citado varios autores que, desde o conjunto de normas que pueden extraerse
del mismo a travs de la interpretacin
distintas perspectivas, hacen hincapi en la
o ambos. Lo importante es si el TC slo
funcin interpretativa del TC en la emisin de puede pronunciarse sobre el texto de la
este tipo de sentencias. Se ha enunciado a la disposicin impugnada o tambin sobre la
funcin del juez constitucional; a las diversas norma o normas dejando el texto inalterado.
Veremos que esta segunda opcin es la ms
vas procesales utilizadas; a la creacin del
acertada y constituye el presupuesto de toda
derecho va interpretacin; a la funcin de SI (DAZ REVORIO, 2001, p.32).
salvataje constitucional de las normas infra;
a la eficacia vinculante de las interpretaciones Y tambin:

36 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48


La disposicin sera el texto, el conjunto una importancia nodal en la comprensin de
de palabras que forman una oracin, los signos mediadores.8
mientras que la norma sera su significado,
A su vez, el tipo de signo utilizado para
esto es el resultado de su interpretacin.
Interpretar es, en efecto atribuir sentido representar algo o un objeto, tendr directa
o significado a un texto normativo. No influencia en el modo de interpretacin-
puede haber norma sin previa actividad traduccin del interpretante en la relacin
interpretativa [] La distincin no
tridica, y en el sujeto destinatario final de la
implica que disposicin y norma tengan
una existencia independiente, al contrario relacin semitica.
estn estrechamente vinculadas, la norma Un signo siempre representa algo para
necesita el soporte de la disposicin para alguien, se reproduce por medio de signos
existir y esta encuentra su sentido porque materialmente diversos el objeto, de un
permite expresar una o varias normas
modo destinado a la representacin, a la
(DAZ REVORIO, 2001, p.36).
reproduccin. El signo es una construccin
ficticiamente sustitutiva respecto a la realidad
Y ello es as, tanto como en semiologa y vale como si fuera la misma realidad.9 En
ensea la clsica leccin de Charles Peirce y condiciones usuales, sobre casos judiciales
la relacin tradica entre signo, significante sin mayor repercusin meditica o social, la
y significado. Segn el americano Charles representacin e interpretacin de los jueces
Peirce, precursor de la semitica y del estudio se realiza en mayor medida en el campo
de los signos, un proceso semitico implica tradicional de lo simblico: el texto, la norma,
una relacin entre tres componentes: i) el la constitucin; son textos escritos y sus
signo representativo; ii) el objeto que ese recreaciones.
signo representa; y iii) el signo producido en
el destinatario de la representacin, el signo 8
He seguido, en las citas sobre Peirce, a Mattelart y
interpretado por el sujeto interpretante. Mattelart (1997, p.26), y a Eco (1995).
9
He desarrollado estas cuestiones en Bercholc (2014,
Dice Peirce: El signo se dirige a alguien, 2015). Para Peirce hay tres tipos de signos: el ndice, el
crea en la mente de esa persona un signo icono y el smbolo. El ndice y el cono son signos cuyo
significado se halla afectado y determinado por el objeto,
equivalente. A este signo que crea lo llamo no representan ni simbolizan al objeto, son el objeto,
interpretante del primer signo ([19--] apud sin necesidad de decodificacin, no requieren ningn
esfuerzo de racionalizacin de los signos comunicantes.
MATTELART; MATTELART, 1997, p. 26). El ndice implica una relacin de contigidad o de
Esta relacin se denomina tridica, una continuidad con el objeto representado, es la imagen del
propio objeto. El ndice corresponde a un efecto mecnico,
significacin no es nunca una relacin entre la captura automtica y motivada de la imagen del objeto
un signo y lo que el signo significa su objeto. reproducido. El icono se halla respecto del objeto en una
relacin de analoga, se parece al objeto representado
La significacin resulta de la relacin tridica. como un cuadro o un mapa. La representacin indicial
En esta ltima, el interpretante cumple una no requiere del ejercicio de la conceptualizacin, la
abstraccin y la racionalizacin, en rigor representa y
funcin mediadora, de informacin, de reproduce poco como construccin sustitutiva de la
interpretacin o incluso de traduccin de un realidad. Prcticamente materializa lo que muestra. El
smbolo es un signo convencionalmente asociado a su
signo por otro signo. De all que, desde una objeto, la relacin entre objeto y smbolo es arbitraria.
perspectiva de la Teora de la Comunicacin, Como smbolos, la escritura, la palabra, el ejercicio
de la lectura, implican un grado de abstraccin, de
la situacin econmico-social-cultural del racionalizacin y de comprensin del significado de los
signos comunicantes que requiere del ejercicio del pensar,
sujeto intrprete (el interpretante en cuyo
de la conceptualizacin, de la capacidad de abstraccin, de
mbito se genera el signo interpretado) revista mantenerse activo mentalmente.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48 37


Pero los signos indiciales o indiciarios, no es otro que el juez, o lo que en el juez genera
particularmente en esta poca de excepcional la relacin tridica.
desarrollo tecnolgico, que insoslayablemente El texto es la reglamentacin, la aplicacin
influyen en la recreacin del signo prctica y concreta de los principios
interpretante y en el sujeto interpretante (por constitucionales, dicho de otro modo, la
caso los jueces), debe ser especialmente tenido aplicacin tecnolgica el signo representativo
en consideracin, particularmente en los casos del diseo institucional, de la ingeniera
en los que un tribunal debe intervenir y que estructural que implica la constitucin el objeto
son de pblico y notorio conocimiento, y que representado, segn la creacin y el significado
generan altos niveles de participacin popular dado por la interpretacin en la mente del
y repercusin meditica y poltica a travs de sujeto destinatario, el juez interpretante.
los partidos. Dicho de otro modo, los casos Pero en esta analoga se presenta una
altamente intermediados por los medios complicacin mayor. La representacin e
de comunicacin masiva audiovisuales, interpretacin se reproduce por triplicado,
generan una gran carga de influencia en tantas veces como las ocasiones en que se crea
los intrpretes y el signo interpretante a la un interpretante, mediante la construccin
Peirce mediante signos indiciales. Pensemos del sujeto designado en cada paso del
en casos paradigmticos que ha debido proceso de constitucionalizacin del Estado
enfrentar y que aun deber enfrentar el TC. y operatividad de la constitucin. El proceso
El aborto, la inmigracin, temas relacionados descripto aparece por primera vez, cuando en
a la integracin con Europa, los estatutos el constituyente se recrea el signo interpretante
de autonoma y en especial los procesos de la constitucin como producto de la tarea
Catalua y el Pas Vasco. Todos ellos temas de diseo constitucional a fin de estructurar
con una gran repercusin social, poltica a la sociedad y sus conflictos de maneras
y meditica de representacin indiciaria o determinadas. Luego, cuando se recrea en
indicial. Cmo decodifican los magistrados el legislador, su interpretante la ley, como
esas relaciones significativas indiciales, no producto de su labor para reglamentar y hacer
simblicas, por fuera del tridente simblico operativa a la constitucin. Finalmente, se
texto-norma-constitucin? llega a la instancia judicial donde se recrea el
En una analoga semiolgica a la proceso por tercera vez, de acuerdo a la funcin
Peirce, de la interpretacin constitucional ya expuesta por parte del juez constitucional y
y del mbito admisible para las SI, tal su producto interpretante la sentencia.
como se la ha caracterizado, la relacin El auxilio de la semiologa resultara muy
tridica estara compuesta por: i) el texto o relevante para la discusin sobre la legitimidad
disposicin legal o el conjunto de palabras de una institucin como el TC en el ejercicio
el signo representativo; ii) que representan interpretativo y, luego, y en su caso, para la
a la constitucin, gua, o marco jurdico eleccin del personal idneo a tal fin, por
representable el objeto; iii) que generan la formacin y extraccin socio-cultural y
norma o normas, el significado otorgado por expertise tcnico. Finalmente, para el diseo
su interpretacin, esto es el resultado de esa institucional y para generar los dispositivos
interpretacin de acuerdo a la comprensin reglamentarios y procedimentales para llevar
del sujeto destinatario final de la relacin que a cabo tan delicada funcin.

38 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48


La posibilidad de que el TC se pronuncie tambin sobre las normas
y que alguna o algunas de stas puedan ser inconstitucionales, total o
parcialmente, a pesar de que el texto de la disposicin pueda quedar
sostenido como acorde a la constitucin, es el presupuesto bsico de
toda SI (DAZ REVORIO, 2001, p.38)
El TC ha afirmado que:

si se admite la distincin entre norma como mandato y texto legal como


signo sensible mediante el cual el mandato se manifiesta o el medio de
comunicacin que se utiliza para darlo a conocer, la conclusin a la que
hay que llegar es que el objeto del proceso constitucional es bsicamente
el ltimo y no el primero (ESPAA, 1981).

Sin embargo, en la misma sentencia, el TC ha legitimado a las SI


(DAZ REVORIO, 2001, p.44).
Y en sentido parecido:

Lo anterior no significa que el Tribunal tenga que renunciar a


poder establecer lo que se ha llamado acertadamente una sentencia
interpretativa, a travs de la cual se declare que un determinado texto
no es inconstitucional si se entiende de una determinada manera. Se
observar que esta labor interpretativa tiene por objeto el establecimiento
del sentido y significacin del texto, pero no, en cambio, lo que podra
entenderse como interpretacin en un sentido ms amplio, que sera la
deduccin o reconstruccin del mandato normativo, mediante la puesta
en conexin de textos. Puede el Tribunal establecer un significado de
un texto y decidir que es el conforme con la Constitucin. No puede,
en cambio, tratar de reconstruir una norma que no est debidamente
explcita en un texto, para concluir que esta es la norma constitucional
(ESPAA, 1993).

Prrafos de dos sentencias distintas que resultan francamente


desconcertantes, y con un manejo ms que equvoco e incongruente
de conceptos terico-tcnicos claramente diferenciables en reas
y disciplinas lingsticas como la sintctica, la semntica, y la
semiologa.
Ocurre que sostener sin ms, que el objeto del control son
exclusivamente las disposiciones, implica afirmar que no son admisibles
las SI. Desde sus primeros pronunciamientos el TC ha sido consciente de
la necesidad, en ciertos supuestos, de emitir sentencies interpretativas.
Ha dicho en su sentencia 5/81 del 13.2.81 que las SI son: en manos
del TC un medio lcito, aunque de muy delicado y difcil uso (DAZ
REVORIO, 2001, p.45).
Se ha definido entonces que: el objeto del control de
constitucionalidad es el complejo normativo formado por disposicin

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48 39


y norma o normas de ellas derivadas (o por el texto y su interpretacin)
(DAZ REVORIO, 2001, p.53).
Ms all de gustos y voluntades, y de la admisin doctrinaria y/o
ideolgica, y an de incongruencias e incoherencias conceptuales, lo
cierto es que el TC ha utilizado en cantidad importante las SI.

4. La produccin de sentencias interpretativas por el TC

Se han detectado 107 sentencias interpretativas desestimatorias


(SI), son de algn modo decisiones que podran haber sido por la
inconstitucionalidad y que el TC, en uso de una tcnica con lmite difuso
entre la de legislador negativo o positivo, ha declarado constitucionales
(cuadro no1).

Cuadro no1

Sentencias interpretativas desagregadas por Jurisdiccin

Sentencias Interpretativas (SI) desestimatorias 107

Se han detectado 107 sentencias distintas en las cuales algn artculo de las normas
cuestionadas es salvado de la declaracin de inconstitucionalidad segn las frmulas,
en tanto se interprete o sea interpretado o entendido de acuerdo a lo dispuesto en
la sentencia o los fundamentos de la sentencia o en los trminos expuestos. Se trata
de las denominadas sentencias interpretativas desestimatorias.

SI sobre normas nacionales SI sobre normas autonmicas


68 64% 39 36%
Fuente: elaboracin propia de acuerdo a base de datos propios extrados de la web-page del TC y vertidos
en listas nos1 y 2. <https://goo.gl/LQSNSz>

Se observa que la tcnica es, claramente, ms utilizada para salvar


normas nacionales, las mas conflictivas de declarar inconstitucionales
para el TC.
Articulando la variable contemporaneidad con las sentencias
interpretativas desestimatorias que se han capturado, observamos
que de las 68 sentencias interpretativas que han correspondido a
normas nacionales, en 36 se utiliz dicha tcnica para salvar de la
inconstitucionalidad a normas nacionales contemporneas, el 53% del
total de sentencias interpretativas sobre normas nacionales colectadas
(cuadro no 3). Un indicador de lo conflictivo del control de normas
contemporneas, es el alto porcentaje detectado en que se ha utilizado
la tcnica de la sentencia interpretativa para evitar la declaracin de
inconstitucionalidad de ese tipo de normas. Tambin es un indicador

40 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48


de que la tcnica de las sentencias interpretativas le permite al TC, evitar
pronunciamientos comprometedores, no produciendo declaraciones de
inconstitucionalidad que pudieran provocar rispideces con el ejecutivo
y/o el legislativo contemporneo, dada la eventual trascendencia poltica
de la norma en cuestin, y/o necesidad del gobierno de turno de que la
misma no sea invalidada.
Medido por quienes han sido los rganos impulsores, vemos que las
Comunidades Autnomas (CCAA) son las que ms impulsaron recursos
que trajeron como consecuencia SI salvando la constitucionalidad de
normas nacionales atacadas. Tambin ha ocurrido con tribunales y
jueces de diferentes CCAA a travs de cuestiones de inconstitucionalidad
(cuadro no2).
En su acabado trabajo sobre las SI, Daz Revorio (2001) sugera
que, en Espaa son muy frecuentes las SI emitidas en recursos de
inconstitucionalidad que parecen superar a las que son consecuencia
de una cuestin de inconstitucionalidad. Tal hiptesis se ve claramente
verificada en este trabajo. Vase el cuadro no 2, el 79% de las SI
identificadas han recado en recursos de inconstitucionalidad.

Cuadro no2

Sentencias interpretativas desagregadas por rgano impulsor

CCAA impulsaron recursos en 32 (SI) 31% del


-
sobre normas nacionales total SI

Presidente del Gobierno impulso recursos 26% del


-
en 27 (SI) sobre normas autonmicas total SI

Parlamentarios impulsaron recursos en 15 (SI) sobre normas nacionales 22% del


22 (SI) 7 (SI) sobre normas autonmicas total SI

Tribunales y Jueces impulsaron cuestiones 18 (SI) s/normas nacionales 21% del


de INC en 21 (SI) 3 (SI) sobre normas autonmicas total SI

Fuente: elaboracin propia de acuerdo a base de datos propios extrados de la web-page del TC y vertidos
en listas nos1 y 2. <https://goo.gl/LQSNSz>

La razn, segn el autor citado, es que los sujetos legitimados


para plantear un recurso, tienen con frecuencia un acusado inters
(en ocasiones poltico) en la declaracin de inconstitucionalidad de
la ley, lo que les hace plantear un entendimiento inconstitucional
de la misma sin buscar (como lo hace con ms frecuencia el juez o
tribunal proponente de una cuestin) una interpretacin conforme a la
constitucin, ello obliga, en muchas ocasiones al TC, a emitir una SI que
salve la constitucionalidad de la ley descartando sus interpretaciones
inconstitucionales (DAZ REVORIO, 2001, p.30).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48 41


El 66% de las SI han sido en planteos contra normas administrativas
(cuadro no 4), mostrando esta materia una preponderancia similar
a la de la produccin general del TC que fue del 62% en temas
administrativos.
El 52% de las SI se emitieron entre 1980 y 1992 (cuadro no5), lo que
evidencia que fueron las formaciones de TC no1, bajo la presidencia de
Garca Pelayo, y las nos2 y 3 bajo la presidencia de Toms y Valiente, las
que mas activismo ejercieron con esta tcnica.10
Se emiti 1 SI cada 2 meses y 20 das entre 1980 y Julio de 1992
(formaciones de TC no1, 2 y 3), y a partir de la formacin no4, desde
Julio de 1992 hasta Diciembre de 2011(formacin no 9), 1 SI cada 4
meses y 18 das.
En comparacin con la produccin general del TC, las SI muestran
bajo porcentual de aplicacin en casos que involucran normas
patrimoniales. El 27% de las SI fueron sobre normas patrimoniales
mientras que fue el 48% en la produccin general del TC.
Las SI, por el contrario, tienen un alto porcentaje de aplicacin ante
normas contemporneas, el 53%, y fue del 38% en la produccin general
del TC.
Fue bajo en unanimidades, el 57% de las SI fueron unnimes, contra
el 82% de sentencias unnimes en general (cuadro no3).11

Cuadro no3

Sentencias interpretativas desagregadas por:


(I)Patrimonialidad, (II)Contemporaneidad y (III)Unanimidad

(I) SI sobre normas Patrimoniales 29 27% del total SI


53% del total SI nacionales (solo
(II) SI sobre normas Contemporneas 36
se computa s/normas Nacionales)
(III) SI Unnimes 61 57% del total SI

SI con disidencias 46 43% del total SI

Fuente: elaboracin propia de acuerdo a base de datos propios extrados de la web-page del TC y vertidos
en listas nos1 y 2. <https://goo.gl/LQSNSz>

10
Se han desagregado las formaciones considerando la rotacin de magistrados de
acuerdo a lo dispuesto por la CE arts. 159 inc. 1 y 3 (ESPAA, 1978) y por la LOTC
(ESPAA, 1979). Fuente: Elaboracin propia y con datos extrados de la web-page del
Tribunal Constitucional. <http://www.tribunalconstitucional.es>
11
Segn datos extrados de base de datos propia, generada en el marco del proyecto
de investigacin UBACyT, acreditado por la Universidad de Buenos Aires, Secretara de
Ciencia y Tcnica, convocatoria 2010/2012 y 2013/2016, no Proyecto 20020120100031,
Resolucin no6932/13, Director del proyecto Jorge O. Bercholc, Un estudio comparado
de la performance de los Tribunales Constitucionales de la Argentina, Alemania, Canad,
Espaa y Brasil en el ejercicio del Control de Constitucionalidad.

42 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48


Cuadro no4

Sentencias interpretativas desagregadas por materia y jurisdiccin

Sobre normas nacionales 41


Administrativas 71
Sobre normas CCAA 34*
Civiles 11 - -

Constitucionales 7 SI sobre el estatuto de Catalua 4

* Catalua 15, Pas Vasco 5, Canarias 3, Galicia 2, C. Valenciana 2, Andaluca 2


Fuente: elaboracin propia de acuerdo a base de datos propios extrados de la web-page del TC y vertidos
en listas nos1 y 2. <https://goo.gl/LQSNSz>

Cuadro no5

Sentencias interpretativas desagregadas por Formaciones de TC

Formacin TC
no perodo cantidad SI
1 Julio/1980 Febrero/1986 16
2 1986 Febrero/1989 19
3 1989 Julio/1992 21
4 1992 Abril/1995 8
5 1995 Diciembre/1998 16
6 1998 Noviembre/2001 9
7 2001 Junio/2004 4
8 2004 Diciembre/2010 12
9 2011 Diciembre/2011 2
Total 107

Fuente: elaboracin propia de acuerdo a base de datos propios extrados de la web-page del TC y
vertidos en listas nos1 y 2. <https://goo.gl/LQSNSz>

Estos datos comparados indican que el mayor uso por el TC de las SI


para casos con normas contemporneas, le ha permitido una conducta
de self restraint para evitar conflictos complejos con los otros poderes
polticos del Estado, que impulsaron normas puestas en tela de juicio
constitucional ante el TC contemporneo. Adems, el bajo porcentaje
de unanimidades pone en claro que se trata de una tcnica compleja,
difusa entre la lnea distintiva del legislador negativo y positivo, y con
dificultades para la obtencin del consenso dentro del propio TC.12
El bajo porcentaje comparado de aplicacin en normas patrimoniales

12
El propio TC ha dicho que las SI deben ser un remedio excepcional y la doctrina
tambin habl de abuso de esta tcnica, en especial hasta el ao 1992.

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tambin es un indicador de cundo y para qu tipo de conflictos se
aplican las SI. Pareciera que la tcnica fue ms utilizada para temas
de conflicto y confrontacin social, poltica e institucional, que para
temas patrimoniales, generalmente impulsados en cuestiones de
inconstitucionalidad (cuadro no6).

Cuadro n 6

Comparativo de utilizacin por el TC de las SI


y de su produccin general (1980-2011)

patrimoniales contemporneas unnimes

TC sentencias produccin general 48% 38% 82%

TC sentencias interpretativas 27% 53% 57%

Fuente: elaboracin propia de acuerdo a base de datos propios extrados de la web-page del TC y vertidos
en listas nos1 y 2. <https://goo.gl/LQSNSz>

5. Una sentencia interpretativa paradigmtica y


problemtica

Resulta paradigmtica, como SI, la emitida por el TC 31/2010


(ESPAA, 2010), de 28 de Junio, que se pronunci sobre la
constitucionalidad del Estatuto de Catalua aprobado por Ley Orgnica
6/2006 (ESPAA, 2006).
Todas las variables en anlisis respecto a las SI, y los patrones de
comportamiento verificados en el TC, en relacin a las mismas, se
condensan en esa sentencia.
Ha dicho Daz Revorio que:

La sentencia podra llegar a considerarse atpica o singular por muchos


motivos: por las especiales circunstancias que la han rodeado; por su
gran extensin y la cantidad de preceptos sobre los que el Tribunal ha de
pronunciarse; por ser la primera vez que se declaran inconstitucionales y
se reinterpretan (con reflejo en el fallo) artculos de un texto estatutario;
por la importancia de algunos de los temas abordados desde la
perspectiva del Estado autonmico; por el exagerado uso (por no decir
abuso) de determinadas tcnicas interpretativas (DAZ REVORIO,
2011, p.54).

En esta valoracin han coincidido los votos en disidencia producidos


por los jueces identificados como conservadores y ms refractarios a

44 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48


la validez del estatuto, han sido particularmente crticos por el abuso
interpretativo que se ha hecho en la sentencia.
Es que la sentencia sobre el Estatut cataln:

contiene formalmente catorce pronunciamientos de inconstitucionalidad


parcial, y veintisiete pronunciamientos interpretativos desestimatorios,
adems de un pronunciamiento de carencia de eficacia interpretativa (y
un ltimo pronunciamiento general en el que se desestima el recurso
en todo lo dems) (DAZ REVORIO, 2011, p.64).

Adems contiene 49 interpretaciones no llevadas al fallo (DAZ


REVORIO, 2011, p.79).
Por ello el autor citado la denomina sentencia multi-interpretativa
ya que

esta decisin contiene probablemente el mayor elenco de


pronunciamientos interpretativos (bien sean expresos o encubiertos,
autnticos o ultrainterpretativos) en la historia de nuestra jurisprudencia
constitucional (DAZ REVORIO, 2011, p.65).

6. Conclusiones

Las conclusiones que se extraen del trabajo, que surgen con evidencia
emprica suficiente, demostrativa del grado de sustentabilidad de las
mismas, se resumen en:
El auxilio de la semiologa resultara muy relevante para la
discusin sobre la legitimidad de una institucin como el TC en el
ejercicio interpretativo y, luego, y en su caso, para la eleccin del
personal idneo a tal fin. Finalmente, para el diseo institucional y para
generar los dispositivos reglamentarios y procedimentales para llevar a
cabo tan delicada funcin.
El TC ha utilizado en cantidad importante las SI. Sin embargo se
observa que la tcnica es, claramente, ms utilizada para salvar normas
nacionales, las mas conflictivas de declarar inconstitucionales para el TC.
En Espaa son muy frecuentes las SI emitidas en recursos de
inconstitucionalidad que parecen superar a las que son consecuencia de
una cuestin de inconstitucionalidad.
Las CCAA son las que ms impulsaron recursos que trajeron como
consecuencia SI salvando la constitucionalidad de normas nacionales
atacadas.
El mayor uso por el TC de las SI para casos con normas
contemporneas, le ha permitido una conducta de self restraint para

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.31-48 45


evitar conflictos complejos con los otros poderes polticos del Estado,
que impulsaron normas puestas en tela de juicio constitucional ante el
TC contemporneo.
El bajo porcentaje de unanimidades pone en claro que se trata
de una tcnica compleja, difusa entre la lnea distintiva del legislador
negativo y positivo, y con dificultades para la obtencin del consenso
dentro del propio TC.
El bajo porcentaje comparado de aplicacin en normas
patrimoniales tambin es un indicador de cundo y para qu tipo de
conflictos se aplican las SI. La tcnica fue ms utilizada para temas
de conflicto y confrontacin social, poltica e institucional, que para
temas patrimoniales, generalmente impulsados en cuestiones de
inconstitucionalidad por particulares.

Sobre o autor
Jorge O. Bercholc doutor em Direito Poltico pela Universidad de Buenos Aires, Buenos
Aires, Argentina; doutor internacional em Cincias Jurdicas e Sociais pela Universidad
de Castilla-La Mancha, Espaa; Professor Catedrtico de Teoria do Estado e de ps-
graduao e doutorado da Universidad de Buenos Aires, Buenos Aires, Argentina; e
Professor Catedrtico de Sociologia Jurdica e de Metodologia da Investigao da
Universidad Abierta Interamericana, Buenos Aires, Argentina.
E-mail: estudiobercholc@fibertel.com.ar

Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls13


THE INTERPRETATIVE JUDGMENTS AND CONSTITUTIONAL JUDICIAL
REVIEW: THE PERFORMANCE FROM CONSTITUTIONAL COURT OF SPAIN
ABSTRACT: Countries with different systems of constitutional judicial review
confront structural similar problems related to the expansion of rights. The citizens
are demanding more answers from the state agencies and judicial branch imparting
justice. The interpretative judgments are a reflex of the judicial activism in different
countries. This paper shows a new contribution to understand this issue from a
different perspective analyzing the performance from the Constitutional Court of
Spain.
KEYWORDS: INTERPRETATIVE JUDGMENTS. CONSTITUTIONAL JUDICIAL
REVIEW. COMPARATIVE STUDIES

13
Sem reviso do editor.

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Como citar este artigo
(ABNT)
BERCHOLC, Jorge O. Las sentencias interpretativas y el control de constitucionalidad: su
utilizacin por el Tribunal Constitucional de Espaa. Revista de Informao Legislativa:
RIL, v.54, n.214, p.31-48, abr./jun. 2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/
ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p31>.
(APA)
Bercholc, J. O. (2017). Las sentencias interpretativas y el control de constitucionalidad: su
utilizacin por el Tribunal Constitucional de Espaa. Revista de Informao Legislativa:
RIL, 54(214), 31-48. Recuperado de http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_
v54_n214_p31

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Sano jurdica e preveno
Qual o lugar das medidas preventivas na Teoria
Geral do Direito?

BRUNO LEONARDO CMARA CARR

Resumo: O presente estudo objetiva inserir, no debate em torno da de-


limitao conceptual de sano jurdica, as medidas de carter preventi-
vo. De maneira geral, as sanes so apresentadas sob uma perspectiva
a posteriori, visto que presumidamente somente se aplicam ou se cum-
prem concretamente aps a verificao de violao de bens jurdicos
protegidos por lei. Nesse sentido, cabe questionar, ante a carncia de
discusso acadmica a esse respeito, o estatuto epistmico das assim
chamadas medidas de preveno. Indubitvel a existncia de inme-
ras espcies de medidas preventivas de carter sancionatrio, dado que
intentam evitar o descumprimento de preceitos normativos. Todavia,
no se pode ignorar que nem todos os ramos do direito com elas se
compatibilizam, razo pela qual se mostra possvel admiti-las em disci-
plinas especficas, como a responsabilidade civil, instituto jurdico cuja
estrutura essencialmente repressiva.

Palavras-chave: Sano jurdica. Medidas preventivas. Responsabili-


dade civil.

1. Introduo: um pouco de mitologia

Proponho comear da seguinte forma: uma releitura intrinsecamen-


te jurdica do conhecido mito de Ssifo. Conta-se que Ssifo era o mais
astuto dos homens. Por algum tempo, chegou at mesmo a enganar
Tnatos, atando-o a grilhes de maneira que, quando o deus da morte
foi busc-lo, no pde ceifar a vida de mais ningum por determinado
Recebido em 13/3/17 tempo. Tnatos acabou sendo libertado por Ares, e Ssifo foi, ento, ar-
Aprovado em 3/4/17 rastado para o inframundo.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 49


Contudo, ele ainda tinha um ltimo ardil: antes de baixar ao inferno,
combinou com sua mulher para que ela no fizesse o sacrifcio ceri-
monial aos mortos. Assim, um lamurioso Ssifo acabou por convencer
Hades a permitir seu regresso ao mundo superior, concesso jamais fei-
ta a qualquer mortal. Para tanto, nosso malicioso personagem disse a
Hades que voltaria ao inferno se o deus do inframundo lhe desse a men-
cionada oportunidade de l sair apenas para poder castigar sua relapsa
esposa. E o que fez Ssifo depois de libertado? O que toda e qualquer
pessoa sagaz faria em situao idntica: fugiu!
Viveu, segundo diz a lenda, por vrios anos em Corinto at que,
com a ajuda de Hermes, foi novamente capturado e obrigado a retornar
ao inferno. S ento a ordem pde ser restabelecida. Pela ignominio-
sa transgresso, Ssifo foi finalmente condenado a arrastar uma pedra,
encosta acima, a qual sempre rolava para baixo antes que o cume fosse
atingido, de modo que o trabalho sempre recomeava. A punio, alm
de eterna, tinha um elemento adicional de vingana, requintadamente
preparado: j que se considerava o mais inteligente dos mortais, recebeu
Ssifo o mais fastidioso e intil dos castigos por haver desdenhado os
deuses (CAMUS, 1953).
Embora Ssifo tenha sido devolvido aos infernos o que, de alguma
maneira, diminuiu as consequncias de seus atos , tenhamos em conta
que o rigor de seu castigo j nada mais poderia fazer para reverter a
ilicitude de seu comportamento. Um morto havia escapado de Hades,
alterando a ordem csmica; e a pena aplicada a Ssifo, por maior que
fosse, no seria capaz de reverter esse fato.
Com efeito, por si s, a sano aplicada no seria capaz de fazer
desaparecer sob o aspecto fenomenolgico os conturbados efeitos da
transgresso de Ssifo. O que estava feito no apenas estava feito como
no poderia ser desfeito, j que nem os deuses tinham o poder de fazer
o tempo retroceder. Alis, o tempo e o destino eles prprios objetos de
incontveis lendas e tragdias eram incontrolveis pelos deuses e, por
isso mesmo, temido at mesmo por Zeus1. Assim, toda pena imposta a
Ssifo, por mais inclemente que fosse, seria apenas um paliativo. Se os
deuses pensaram que por meio delas poderiam reverter sua faanha,
estavam, na verdade, ingenuamente enganados.

1
As Moiras eram as filhas de Zeus com Tmis, Deusa da Justia. Tambm denomina-
das filhas da noite, representavam o rigor e a inafastabilidade do destino que alcanava
at mesmo os deuses. A inafastabilidade do destino consistiu tema recorrente na Grcia
antiga. Na mais expoente das tragdias que o tinham como pano de fundo, o dipo Rei,
aps vazar as rbitas dos olhos, diz o desgraado rei de Tebas, agora arrasado pela desco-
berta de que no poderia lutar contra o impondervel destino: Nuvem negra de trevas,
odiosa, / que zombaste do cu sobre mim, / indizvel, irremedivel, / que no posso, no
posso evitar! / Infeliz! Infeliz outra vez! / Com que ponta aguada me ferem o agulho des-
te meu sofrimento / e a lembrana de minhas desgraas? (SFOCLES, 2002, p.87-88).

50 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71


Aqui, inclusive, o caso de lembrar outro que foi violado muitas vezes no pode mais ser
mito ainda mais evidenciador da pouca efic- reposto, como denunciam aqueles dois mitos
cia das sanes que se aplicam como castigo: relidos luz do Direito; mas sequer neces-
Prometeu, que tambm desafiou o poder do srio fazer uso deles: basta pensar no dia a dia
Olimpo ao roubar o fogo sagrado para en- com seus incontveis assassinatos e outras vio-
treg-lo aos homens. Pela afronta, que se di- laes integridade do ser humano qualquer
ferencia das de Ssifo por seu carter altrusta, pena que venha a ser aplicada nesse contexto
Prometeu foi acorrentado em uma montanha quase tragicmica, pois, no podendo reverter
e tinha seu fgado todo dia comido por uma os efeitos do ato praticado, apenas serve para
guia, j que ele se regenerava para que seu atestar a impotncia do Direito e, com ela, a
sofrimento continuasse sem fim. A inutilidade nossa prpria.
do trabalho de Ssifo ou a dilacerao e a re- Isso considerado, significaria que o Direito
composio diuturnas do fgado de Prometeu nada pode fazer para evitar o prprio aconte-
constituem faces de uma mesma moeda. cimento ilcito, devendo sempre agir a reboque
So alegorias que refletem ficticiamente das violaes? No. Muitas so, a nosso ver, as
aquilo que tentaremos demonstrar com este normas jurdicas que preveem sanes para
trabalho: que os esquemas jurdicos no geral evitar o prprio acontecimento ilcito; mas, de-
do sano um carter limitado, nela enxer- vido lgica reparadora e sancionatria ainda
gando muitas vezes apenas a reao por direito reinante, elas passam despercebidas, impedin-
j violado. Ao assim proceder, entretanto, in- do a percepo de que o Direito pode (re)agir
cide-se num lamentvel reducionismo onto- tambm antes que o ilcito ocorra. O presente
lgico que obnubila a compreenso desse im- estudo pretende fazer um sumrio esboo des-
portante elemento do Direito e, portanto, do sas formas de sano, de modo a demonstrar
fenmeno jurdico. que, sob essa designao, ingressam distintas
A sano jurdica no tem como principal formas, modelos ou institutos jurdicos; mui-
funo infligir castigo ou pena salvo para um tos deles, inclusive, de natureza preventiva, ou
grupo muito reduzido de autores, como Ross seja, so voltados no para a represso e puni-
(1975), os quais nela enxergam apenas um o, mas sim para o impedimento mesmo do
instrumento de castigo em termos estritos.2 descumprimento de um preceito jurdico.
Se isso existiu no passado, com as vinganas
privadas, por exemplo, nada mais o justifi-
ca. Modus in rebus: no se nega que a sano 2. Direito e sano
exista como forma de castigo, h sanes que
realmente revelam esse elemento punitivo. O Estabelecido nosso objetivo, tratemos logo
que no se pode, de forma pueril, predicar de demonstrar quo inexpressivo muitas vezes
que haja correlao sincera entre a sua aplica- se torna o conceito de sano jurdica quando
o e a restaurao da regra jurdica violada. O se constitui como evento posterior e repressivo
transgresso normativa. O conceito de san-
o tem sido, desde as lies de Austin (1998),
2
Nesse sentido: [] and the only good grounds
the judge can offer for sentencing a man for theft is that ainda no sculo XIX, pedra fundamental para
man in question is guilty of theft. It is no justification for a prpria definio do conceito de Direito. Ou
sentencing the man that society or the man himself will
benefit from his being punished (ROSS, 1975, p.28). seja, a partir das construes de Austin, que

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 51


viam no Direito um sistema de comandos, as- comunidade jurdica, constituda pelo efeito
sim entendidos como ordens dotadas de capa- punitivo do violador do ordenamento quando
cidade para infligir um mal ou dor, a sano lhe infringe as normas. Porm, mais que dar
passa a desempenhar uma funo essencial um conceito formal ideia de sano, Kelsen
para a compreenso do prprio fenmeno ju- (1995, p.23-24) procedeu exposio de seus
rdico. contornos estruturais sob uma lgica deonto-
Na clssica passagem de The Providence lgica precisa e irreprochvel.
of Jurisprudence Determined and The Uses of Partindo das concluses j divisadas no
the Study of Jurisprudence (AUSTIN, 1998), pensamento analtico de Austin, Kelsen (1979,
feita a associao entre comando e Direito. Um p.39) trata a sano como dado normativo que
comando, com o que se fazem as normas ju- caracteriza e define ontologicamente o Direito.
rdicas, caracteriza-se pela capacidade de infli- Desse modo, explica que, quando o ordena-
gir um mal ou dor sempre que o preceito seja mento jurdico obriga a uma conduta, na rea-
desobedecido: se voc capaz de, e est dis- lidade est estabelecendo que, para a conduta
posto a me prejudicar, no caso de eu no cum- oposta, existir uma sano. por meio disso
prir a sua vontade, a expresso de sua vontade que, precisamente, se qualifica o Direito: um
equivale a um comando, mesmo que voc seja sistema de sanes conduta socialmente in-
levado, por um esprito de cortesia, a proferi- desejada; na conduta proibida, portanto, que
la na forma de um pedido, dir o jusfilsofo se revelam as potencialidades do Direito, pois
anglo-saxo (AUSTIN, 1998, p.1). sua essncia revela-se nas formulaes que
Assim, John Austin considerado por se destinam a coibi-la, ou seja, sancion-las
muitos o primeiro jusfilsofo dedicado a di- (KELSEN, 1979, p.39). Nesse contexto, desta-
ferenciar efetivamente o Direito da Moral, cava que as sanes tinham como objetivo ini-
pelo que pode ser igualmente considerado o bir o comportamento socialmente indesejado,
primeiro grande positivista moderno. a sua por intermdio da ameaa de emprego da for-
noo de Direito como ordem (vale dizer, co- a, ou, fundamentalmente, da possibilidade de
mando) que influenciar todas as construes seu emprego efetivo, sendo o caso. Neste pon-
juspositivistas formuladas ao longo do sculo to, contudo, um esclarecimento necessrio:
XX. Com efeito, a correlao entre sano e h uma famosa passagem da Teoria Pura em
Direito dominar o cenrio terico de ento, que Kelsen (1979, p.39) menciona que o pr-
de maneira que a essncia do jurdico passar mio, ou seja, a recompensa poderia ser enten-
a repousar quase que apenas na possibilidade dida igualmente como sano. De fato, Kelsen
de uma resposta normativa desobedincia da no nega que em termos estritos a sano de-
regra de conduta entabulada (preceito). signa toda e qualquer resposta a um compor-
Contudo, foi com a obra de Hans Kelsen tamento humano, podendo tanto se referir ao
que a comunidade jurdica recebeu o estudo prmio como pena (KELSEN, 1979, p.39)3.
mais relevante do conceito e da estrutura da No obstante, o raciocnio serve apenas
sano jurdica. Ela foi, por fora dos traba- para esclarecer que toda e qualquer conse-
lhos do mestre de Viena, prestigiada como
nunca fora, sendo entendida como a reao 3
Trata-se, a rigor, de um dos termos da lngua portu-
de um ordenamento (jurdico) contra o ato guesa que admite uma polissemia antipodal, isto , o ter-
mo sano abriga noes de carter antinmico, porque
antijurdico; em outras palavras, a reao da pode referir aprovao e reprovao.

52 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71


quncia de um preceito normativo, como forma de retribuio, pode ser
designada sano. O termo sano, em sua acepo de retribuio po-
sitiva, de nada serviria ao fenmeno jurdico, pois s serve ao Direito a
sano que visa devida retribuio por um preceito transgredido. Com
isso, Kelsen aproveita ainda para assimilar ao termo sano o conceito
de coao4. Na verdade, todo raciocnio kelseniano busca emprestar
sano um carter de coao psquica, como por ele expressamente
enunciado:

El derecho es un orden coactivo, no en el sentido de que ejerce o,


ms correctamente: su representacin coaccin psquica, sino en el
sentido en que los actos coactivos, a saber: la privacin coactiva de
la vida, de la libertad, de bienes econmicos y otros, son estatuidos
por l como consecuencias de condiciones que l determina. Esas
condiciones son, en primer trmino aunque no, como ya lo hemos
observado y como lo veremos ms de cerca, exclusivamente una
determinada conducta humana que, por haber sido convertida en
condicin de un acto de coaccin dirigido contra el hombre que as
se comporta (o contra sus familiares), se convierte en prohibida,
en contraria a derecho, para ser as impedida y para que deba ser
producida la contraria, la conducta socialmente til, deseada,
conforme a derecho (KELSEN, 1979, p.63-67).

Desse modo, sempre na esteira de Austin, pela ameaa de aplicao


de um mal, no caso do descumprimento de uma regra, que o Direito
obteria o comportamento socialmente desejado. Aqui, dois aspectos im-
portantes devem ser registrados para a melhor compreenso do tema.
Em primeiro lugar, devemos ter em considerao que, para Kelsen, o
Direito um meio, uma tcnica de controle social especfica da a pre-
ocupao central com o mtodo que esse constructo (o Direito) utiliza
para implementar seu objetivo de produzir tal ou qual comportamento
(o comportamento desejado). Por conseguinte, entre vrios meios para
realiz-lo evidencia-se aquele que, na viso clssica positivista, o nico
a produzir resultados efetivos: o temor da realizao de um mal. No
se desconhecem outros meios para a produo do comportamento de-
sejado (por exemplo, a recompensa), mas ela no inspiraria a mesma
convico de acatamento da regra estabelecida.5

4
Contudo, no interessa, neste artigo, aprofundar a discusso sobre a extenso se-
mntica conferida ao termo sano com a acepo de coao.
5
Esta distoro ser frequentemente apontada pelos no poucos opositores do
pensamento kelseniano. Com efeito, Kelsen parece desconsiderar qualquer possibilidade
de comportamento altrusta no ser humano ex sponte propria, como deixa muito claro o
trecho a seguir transcrito: en las creencias actuales de la humanidad el miedo al infierno
si encuentra mucho ms vivo, y la imagen de un lugar de expiacin es mucho ms concreta
que la esperanza usualmente muy vaga de un paraso en donde nuestra virtud encontrar
su recompensa (KELSEN, 1979, p.21).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 53


Kelsen (1979) v na sano a prpria essncia da norma jurdica e
nesta o prprio conceito de Direito, o que, por propriedade transitiva,
implica dizer que a sano constitui a essncia mesma do Direito. Da
por que sua frmula enunciada simplesmente como: Dada a no
prestao deve ser sano (dada n-P deve ser S). Ou seja, o que define
o Direito a violao da conduta, que faz nascer a sano. Alm de
resumir todo fenmeno jurdico ao campo normativo, o pensamento
kelseniano prossegue reduzindo-a para nela encontrar apenas a repres-
so ilicitude.
De fato, a sano que constitui a parte verdadeira do juzo hipotti-
co. A outra parte da norma que enuncia o dever jurdico propriamente
dito chamada secundria e no tem maior importncia que a primeira
(dado Ft deve ser P), pois na possibilidade de aplicao de uma sano
socialmente organizada que reside o elemento ontolgico definidor do
Direito. O conceito unitrio de sano entabulado por Kelsen parece
claramente seguir o modelo terico das normas penais proposto por
Binding (1922) que j dividia a estrutura lgica das normas penais de
modo muito claro entre a enunciao da premissa (preceito) e a conse-
quncia por seu no cumprimento (sano).
ntida, como o ressaltam seus crticos, a associao entre o Direito
Penal e a Teoria Pura de Kelsen, com a implicao de uma restrio
semntica ainda maior ao termo sano. Impera o elemento de reao
ao ilcito baseado no mtodo psicolgico-sociolgico proposto por John
Austin e j sabidamente difundido pelos estudiosos da seara criminal.
Evidencia-se assim que, por esse prisma, a sano sempre corresponde
a uma espcie de reprimenda aplicada a uma conduta humana proibida,
o que significa dizer que ela no se destinaria a impedir o ilcito, mas
apenas reagir a ele.
De Kelsen, passemos a Carlos Cossio e sua Escola Egolgica, de base
husserliana. Cossio (2007) compreende o fenmeno jurdico em funo
de sua difundida frmula que nele denota a conduta (humana) em in-
terferncia intersubjetiva uma correlao de foras entre o fato da con-
duta e sua normatividade que, dialtica e simbioticamente, comutam-se
para conformarem a essncia do Direito.
De fato, a formulao de Cossio tem o mrito de ser a nica con-
cepo jurdica que pode efetivamente fornecer respostas apropriadas
(que sabe qu hacer, diz o jusfilsofo argentino textualmente) tanto
para as normas como para a conduta que, sob esse aspecto, funcionam
quase como antpodas. Sem abrir mo tanto de uma como de outra, a
Teoria Egolgica do Direito vislumbra uma unidade sistmica da nor-
ma na conduta jurdica que normativa em sua prpria maneira de ser
(COSSIO, 2007, p.127).

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Cossio (2007) apresenta o problema do evidncia que a violao e a reprimenda no
descumprimento do dever jurdico em termos devem ser consideradas como o fundamental
mais prprios, ao configur-lo no mais sob a para conceituar o Direito , no nos parece, re-
conformao de um juzo hipottico, mas sim lativamente aos seus elementos essenciais, que
disjuntivo. Ao tratar do problema do cumpri- Cossio (2007) se tenha distanciado muito de
mento/descumprimento da norma jurdica Kelsen. A distino est no modo como eles
sob tal perspectiva, Cossio (2007) o posiciona so alinhavados, pois tanto um como o ou-
dentro de uma abordagem lgica mais realista tro concebem a norma jurdica sob o alicerce
que contempla tanto o normal acatamento da estrutural dessas duas partes indispensveis:
norma como a sua eventual violao. A descri- uma preceptiva e outra sancionatria.
o do fenmeno jurdico, com essa moldura Mais que isso, no h substancial diferen-
terico-metodolgica, contempla tanto a re- a no que se refere natureza da sano, que
alizao da prescrio normativa como a sua continua sendo vista como elemento discipli-
eventual negativa, com a imposio da sano nador a posteriori, isto , disparado sempre
que lhe correspondente, e perfaz-se em con- aps o comportamento ilcito. Tomando por
formidade com o esquema abaixo transcrito: base nossas consideraes iniciais (a partir dos
mitos de Ssifo e Prometeu) a questo, portan-
1. dada una situacin coexistencial como el to, passa a ser a seguinte: ao predicar-se que
hecho inicial de una totalidad sucesiva (H); a sano constitui-se basicamente como uma
2. debe ser (cpula proposicional); ameaa, tem-se que as sanes existentes no
3. la prestacin de alguien (P); ordenamento jurdico putativamente logram
sucesso no impedimento da conduta indeseja-
4. con alguien obligado (Ao);
da. Por outras palavras, h a presuno de que
5. ante alguien titular (At);
a mera existncia de sanes compe uma es-
6. o (cpula disyuntiva que delimita pcie de tcnica de inibio.
endonorma y perinorma);
Contudo, da tcnica de inibio no se de-
7. dado el entuerto como no prestacin (no- preende uma noo de preveno genuna e
P), debe ser (cpula proposicional); autnoma, isto , uma preveno pura dissoci-
8. la sancin del responsable (S); ada da punio decorrente da violao da nor-
9. impuesta por un funcionario obligado a ma. Fosse concebida como medida de orien-
ello (Fo); tao comportamental anterior violao da
10. gracias a la pretensin de la comunidad norma e sua consequente punio, a sano
(pC) (COSSIO, 1964, p.333). assumiria um contorno conceitual preventivo
e no meramente repressivo.
A norma jurdica que se refere prestao, Se indiscutvel que a sano figura como
na terminologia cossiana, designa-se pelo ter- elemento substancial do Direito, ao assim pre-
mo endonorma e a outra, que veicula a sano, dic-la, acaba-se por vislumbrar nela algo mai-
chama-se perinorma. Violada a primeira (en- or que a pena em seu sentido tradicional.
donorma), surge a sano (contida na endo- Alm de existirem sanes positivas, tema
norma) como medida reparatria do dever no que no abordaremos aqui, o formato eminen-
realizado. Embora posicionando a questo de temente coercitivo/repressor pelo qual se cos-
modo mais adequado ou seja, colocando em tuma afirmar a dissuaso do comportamento

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indesejado, por intermdio de um controle de natureza psicossociol-
gica, no o nico a ser levado em considerao, pois existem mais
que nunca, nos dias de hoje, sanes que se caracterizam pelo carter
preventivo. Este seria basicamente o instrumental de que o Direito dis-
poria para fazer valer suas determinaes e, assim, impedir a erupo
da ilicitude.
O carter quase axiomtico da assertiva de que no h Direito sem
sano tem feito com que se aceite com naturalidade o paradigma coer-
citivo/repressor, sem que sejam feitas maiores abordagens crticas quan-
to a isso. Se verdade, por um lado, que o binmio Direito/sano in-
separvel, j no se pode dizer o mesmo, por outro, do binmio sano/
punio. Desse modo, tanto ser possvel a existncia de sanes de con-
tedo positivo, ou seja, baseadas na ideia de recompensa, como ainda
de sanes que, a par de punir ou castigar, destinam-se objetivamente
a impedir o cometimento do prprio ilcito, configurando, assim, uma
tcnica distinta da ideia de sano como ameaa em seu sentido estrito.

3. As insuficincias do controle a posteriori

No obstante o temor que provoquem as sanes e as consequncias


correlatas impostas ao seu transgressor, seja em decorrncia da privao
de sua liberdade, seja por meio da constrio forada de seu patrimnio,
a evidncia que chega dos estudos sociolgicos sugere, ao contrrio do
que asseguram muitos dos tericos do Direito, que nem o terror e nem
o castigo produzem consequncias prticas eficientes. Muito se escre-
veu a esse respeito. Destacam-se, contudo, as pesquisas realizadas por
Foucault (2005) sobre a eficcia das sanes penais. Suas concluses,
conduzidas sob um padro cientfico dificilmente refutvel, apresenta
argumentos convincentes para provar que as condenaes pouco tm
servido para impedir o aumento das taxas de criminalidade ao longo de
toda a Histria.
Do mesmo modo, as indenizaes, multas e outras tantas medidas
que, por seu efeito psicolgico, se destinam a impedir a transgresso
de uma regra jurdica, tm paradoxalmente um efeito prtico muito es-
casso. Compreendidas como medidas destinadas a evitar a violao da
regra de conduta, no apenas podem resultar em acatamento eventu-
almente escasso (pense-se nas normas desprovidas de eficcia social),
como, ademais, geralmente so ineficazes no que se destina recom-
posio fenomnica do preceito violado. Como demonstra Vasconcelos
(1996, p.158), a irreversibilidade do tempo torna factualmente inope-
rante a reprimenda ao ilcito, pois qualquer que seja o caso de transgres-

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so ao ordenamento jurdico, nunca se poder substancialmente retro-
ceder com perfeio ao statu quo ante da violao da regra de conduta:

a sano, em si, no pode significar garantia de plena restaurao do


Direito violado, mesmo porque no plano humano, essa recomposio
absoluta impossvel. Transcorrido que seja qualquer lapso de tempo
aps o momento da prestao, no haver meio capaz de refazer
integralmente a situao anterior. Pagar amanh no , nunca, o mesmo
que pagar hoje (VASCONCELOS, 1996, p.158).

Algo parecido diz Bobbio (2005, p.105), para quem a sano existe
somente aps a violao do direito, que, desse modo, pode ser entendida
como resposta violao. Ou, mais pontualmente, pode ser compreen-
dida como ao endereada conduta no conforme ao Direito, com o
fito de anul-la, ou, pelo menos, eliminar suas consequncias danosas. A
compreenso, j crtica, de que a sano no serve to somente para anu-
lar e mais para, por outros mecanismos, tentar diminuir as consequn-
cias lesivas decorrentes da desobedincia a um dever jurdico representa
um ntido avano para a melhor apreenso da ideia de sano. Tanto
assim que Bobbio defende ferrenhamente, em suas obras da maturidade,
formas positivas de sano, ou seja, o prmio e a recompensa como mei-
os incentivadores das condutas almejadas pelo ordenamento jurdico.
Este vem a ser, claramente, nosso ponto de partida. Como j se
afirmou, constitui equvoco associar a ideia de sano ideia de pena,
algo que fica particularmente mais evidente quando percebemos que
a pena muito pouco pode auxiliar a experincia jurdica, pois seja
do ponto de vista filosfico, seja do sociolgico , demonstra-se com
facilidade seu imenso dficit de eficcia. O problema aqui a postura
assumidamente deontolgica adotada para defender a plenitude da san-
o. Pouco importa se, fenomenologicamente, ela de fato resguarda um
direito. Assim, por essa moldura epistemolgica, o mais importante
explicar o valor da sano com base no dever ser, independentemente de
sua aplicao ou da avaliao dos efeitos de sua aplicao.
Aqui, para alm das sanes positivas, pretendemos enfocar de
modo particular o vezo que tambm ocorre na prpria definio de
sano repressora, sempre vista como ato a posteriori ao direito violado.
Expresso digna de nota, por mais estranho que possa parecer em uma
anlise perfunctria, dessa mencionada tredestinao da finalidade da
sano ningum menos que Giorgio Del Vecchio. Com efeito, para Del
Vecchio (1965), que tambm associa sano coao, no faz o menor
sentido falar de coao enquanto um direito no esteja concretamente
violado. Essa associao da aplicao da sano to somente quando da
transgresso de um bem jurdico protegido constitui a pedra angular

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da prpria concepo coercitivista do Direito, o aos casos em que o seu alegado poder ini-
qual se filia o autor mencionado. Portanto, bitrio no surte efeito, gerar-se-ia, na dico
um autor com essa orientao jusfilosfica no de Del Vecchio, a ideia de que a coao chega
admite que a sano produza efeitos sanciona- quase sempre muito tarde. Sob esse contexto,
trios antes de uma violao jurdica efetiva. haveria, de fato, a impresso de uma irrepara-
Todo direito passvel de ser violado, e bilidade ou mesmo da impotncia do aparato
uma vez que ocorra a violao, teria lugar o jurdico para impedir o ilcito. Exemplo dis-
uso da fora para recompor o direito. Assim, so estaria na famosa regra romana de que no
a frmula da sano poderia ser resumida nos se pode compulsoriamente obrigar algum a
seguintes termos: sem efetiva transgresso, no cumprir o que contratou: Nemo praecise ad
haveria sano. Se for assim, ainda que Ssifo factum cogi potest (DEL VECCHIO, 1965,
e Prometeu paguem um preo alto, a norma p.253).
instituda no os impede de viol-la: o Direito Contudo, logo adiante o mesmo Del
sempre chega tarde e toda sua fora parece Vecchio apoia-se sobre a to celebrada distin-
decorrer apenas do possvel medo que su- o kantiana entre os planos do ser (sein) e do
postamente capaz de infundir, tal como um dever ser (sollen) e enunciar que, conquanto
conto dos irmos Grimm para uma criana. possam ser factualmente ineficazes, as sanes
Na prtica, a estrutura organizada da fora to continuam sendo vlidas sob o ponto de vista
apregoada nunca conseguiria chegar ex ante, jurdico, isto , normativo ou deontolgico. Se
ou seja, ser capaz de impedir a realizao mes- a pena ou o emprego da fora chega demasi-
ma do ilcito. Em suma, o poder inibitrio da ado tarde no mundo fenomnico, no dando
sano decorrente da cincia da sua aplicao vtima a adequada satisfao, isso no teria
no tido como capaz de suprimir a disposi- relevncia para questionar a sua razo de ser.
o volitiva de infringir. Noutros termos, a eventual ineficcia feno-
isso que supomos no ser verdade, pois mnica da sano punitiva no afasta a sua va-
h mecanismos sancionatrios capazes (ou lidade numnica, a operar, assim, como espcie
pelo menos concretamente destinados) a im- de axioma jurdico com valor em si mesmo.
pedir o prprio ilcito por meio de comandos Estabelecida a distino entre fato e nor-
preventivos. Isso, contudo, no muitas vezes ma, sendo o Direito um fenmeno normativo
referido nos manuais de Teoria do Direito, em por excelncia, a violao no interfere mais
virtude de uma viso puramente normativa, nos fatos: descumprida factualmente a nor-
que, assim, acaba por se descolar da realidade. ma de conduta, a previso de uma norma de
Ou seja, coloca-se o problema da impotncia recomposio (sano) anula imediata e auto-
das sanes jurdicas em decorrncia de sua maticamente a transgresso, predicando a pri-
aplicao retardatria em razo de esquemas mazia do dever sobre a violao.6 Assim, para
de ordem apenas deontolgica.
A expectativa de que o poder inibitrio da 6
No original: Ma noi affermiamo una possibilit di
diritto e non di fatto, cio la possibilit giuridica di impedire
cincia das sanes punitivas ou coercitivas il torto, se torto vi sia. Parlando del diritto in genere,
surta efeitos positivos frustra-se em razo de a abbiamo gi detto che il diritto soprordinato ai fatti, e che
esiste come valore ideale anche l dove realmente violato.
avaliao de sua eficincia centrar-se nos casos Come il fatto della violazione non annulla lesistenza del
de infrao consumada. Ao se empregar essa diritto, cos il fatto che talvolta alla violazione non segua
la coazione nulla prova contro la possibilit giuridica della
moldura avaliativa da funcionalidade da san- coazione stessa (DEL VECCHIO, 1965, p.254).

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o mundo do Direito, a simples previso abs- Foi essa a explicao que durante mui-
trata de uma consequncia desfavorvel para a to tempo bastou aos jusfilsofos. Contudo, o
conduta transgressora seria suficiente para dar distanciamento entre a viso estritamente nor-
razo de ser e justificar a estrutura funcional mativa e a realidade, em nosso sentir, agudiza
de que necessita para ontologicamente consti- a incapacidade de as sanes servirem como
tuir-se como sistema autnomo. instrumentos efetivos para o impedimento da
Ou seja, se um comando jurdico pode ser ocorrncia do ilcito e no meramente a sua
recomposto por meio de outra norma, por represso. Com certeza, o dficit de eficcia
meio de uma sano estabelecida in abstracto, das sanes jurdicas tem incontveis causas,
a harmonia do ordenamento estaria garan- a comear pela existncia ou inexistncia de
tida independentemente das circunstncias medidas adequadas de impedimento s vio-
existenciais que o circundam. E isso assim laes do ordenamento jurdico. Contudo,
porque o sollen ontolgico do Direito quer sig- possvel afirmar, com algum grau de certeza,
nificar que um dever jurdico segue vigente, a que a contnua referncia terica s sanes
despeito de suas possveis violaes. O Direito como estruturas jurdicas de carter apenas re-
como forma normativa, novamente, por mais parador contribui para que no se contemple
estranho que parea inviolvel porque h a o fenmeno em seu todo o que, por fim, em
previso abstrata de as sanes serem aplic- boa medida, contribui para que tal distoro
veis como normas de recomposio. prossiga.
Pode parecer incoerente, mas, em funo Esse olhar, sempre mais prximo (e por
desse raciocnio, quanto mais se possa vir a isso parcial) do Direito Penal que do Direito
transgredir a norma, mais ela se afirma, como em sua eidtica realizao (total), foi objeto
j demonstrou, por exemplo, Stammler (2000, das muito bem lanadas crticas de Hart (2004,
p. 81). A norma, como preceito de cumpri- p.99-102), no sentido de que nele no pode-
mento deontolgico, independe, em ltima mos identificar apenas ameaas. O Direito
anlise, de verificao de sua eficcia concreta. seria composto, na verdade, por uma srie de
Se a avaliao de sua validade independe de regras. Algumas delas, chamadas de prim-
sua eficcia, ainda que o descumprimento se rias, so as que impem uma ao ou omisso,
amplie, ela mais se afirma. ou seja, impem deveres, mas que somente
Com efeito, o dever ser inerente ao ser da em parte podem ser entendidas como ordens
norma jurdica aporta a ideia de que sua trans- apoiadas sob ameaas; outras, chamadas de
gresso algo inerente ao fenmeno jurdico. secundrias, conferem potestades jurdicas
natural esperar, assim, que ela ocorra, na para decidir litgios ou legislar (potestades p-
medida em que essa uma das possibilidades blicas), ou para criar e modificar relaes ju-
intrnsecas conduta humana, esse magnfico rdicas (potestades privadas) e que, sob pena de
calidoscpio de aes para o bem ou para o recair num absurdo, no podem ser entendidas
mal. Diante, pois, de uma anlise eminente- como ordens respaldadas por ameaas.
mente terico-normativa, pode-se afirmar que No se ingressa, aqui, nas complexas anli-
o Direito, como estrutura terico-metodol- ses que Hart (2004) realiza; entretanto, servem
gica formal, inviolvel; entretanto, como j para pontuar que regras jurdicas com perfis
prenunciado, corre-se o risco de conceb-lo diferentes mostram-se capazes de produzir
como algo distante da realidade. no apenas as divises por ele propostas entre

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regras primrias e secundrias, mas tambm (embora Hart no o diga)
em subdivises dentro das prprias regras primrias. Assim, depreende-
se da reflexo sobre a sua categorizao que no existe igualmente um
modelo de sano simples, mas diferentes estruturas formais de sano.
Como dito, Hart (2004, p.51-52) no chega a fazer tal afirmao, mas
ela parece uma inferncia natural com base no seu conceito de Direito.
De todo modo, serve aqui de advertncia a sua belssima frase, segundo
a qual h controles bem mais vivazes que as imemoriais formulaes co-
ercitivas advindas do Direito Penal ou Civil que ainda hoje se impem
sobre ns.
Em resumo: o fato de normativamente uma sano ser uma conse-
quncia lgica da efetiva transgresso de um preceito vale dizer, de
uma regra de conduta no autoriza concluir que toda forma de sano
necessite ser implementada to somente aps a prtica de um ilcito,
assim considerado como fato jurdico que fenomenologicamente repre-
senta a violao de uma norma. Haveria, assim, uma forma de sano
que pudesse impedir o prprio ilcito em lugar de reparar-lhe os efeitos
ou reconstituir a validade e a respeitabilidade do preceito violado? o
que veremos adiante.

4. Sanes coincidentes e no coincidentes

Sabemos que em qualquer ramo do Direito existe alguma forma


de sano como resposta desobedincia de uma regra de conduta.
Contudo, do estrito ponto de vista tcnico, sano no sinnimo de
pena, assim entendida como uma retribuio negativa maior que a leso
causada, ou ainda o castigo fsico imposto contra a violao de uma nor-
ma jurdica. Deveras, h sanes puramente reparadoras, como ocorre
na esfera penal, ou mesmo na Responsabilidade Civil. Kelsen (1995), ao
predicar que a expresso sano designaria toda reao do ordenamento
jurdico a qualquer conduta havida como inadequada isto , por ele
proibida , deu-lhe uma importncia at ento desconhecida. Porm, o
mtodo psicolgico-sociolgico concebido como fundamental para con-
ceitu-la inviabiliza sua compreenso mais adequada.
que, segundo Vasconcelos (1996), com base nas descobertas kelse-
nianas, tornou-se inevitvel compreender a sano apenas como uma
consequncia, boa ou m, agradvel ou desagradvel, de uma atitude
perante o Direito, viso bem mais compatvel com a realidade e alheia
ao unilateral e errneo conceito de sano como constrangimento
(que) produziu a extravagante teoria do Direito-ameaa. Nesse quadro
de ideias, convm trazer baila um interessantssimo estudo, que, la-

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mentavelmente, por ns pouco conhecido, Segundo o jusfilsofo mexicano, h trs
feito por Eduardo Garca Mynez sobre a na- formas claras de afirmao do Direito: a)uma
tureza e a estrutura da sano. primria, presente na prpria regra jurdica
Garca Mynez (2002) parece definir a san- que se supe ordinariamente acatada; b)uma
o em termos de consequncia normativa de secundria, que vem a ser a sano, entendida
carter secundrio. Em assim o interpretando, para esses fins como sendo una substitucin
comparte as posies aqui j enunciadas, dado de la primitiva obligacin incumplida por
que a situam dentro de um paradigma nor- una nueva obligacin, de contenido idntico
mativo. Em particular, sua definio lembra y diversa fuente, impuesto al sancionado por
a de Cossio (1964), que nela v a perinorma, el rgano jurisdiccional bajo amenaza de
ou seja, norma igualmente secundria. Garca coaccin (GARCA MYNEZ, 2002, p.301);
Mynez (2002) explicita tambm aqui uma c) finalmente, um momento tercirio consis-
importante distino entre sano e coao: tente na coao, como ato de fora, quando a
pessoa a quem a sano foi dirigida nega-se a
La sancin no debe ser confundida con los submeter-se ao comando que lhe foi dirigido.
actos de coaccin. Aquella es una consecuencia Na viso de Garca Mynez (2002), portan-
normativa de carcter secundario; estos
to, as sanes so ameaas concretas dirigidas
constituyen su aplicacin o realizacin
efectiva. Coaccin es, por tanto, la aplicacin quele que deixou de corretamente observar
forzada de la sancin. Cuando un juez dicta uma norma jurdica. Nisso, como j disse-
sentencia, condenando a una persona a que mos, divergimos. Contudo, a observao de
pague lo que debe, aplica una sancin; pero
que as sanes devem ser compreendidas em
si el demandado no cumple voluntariamente
con el fallo, tiene el actor derecho a pedir que razo da finalidade especfica de uma norma
la sancin se imponga por la fuerza (GARCA (ou ramo) de Direito fundamental para a
MYNEZ, 2002, p.298). demonstrao da hiptese que se pretende es-
tabelecer na ltima parte deste trabalho: a de
Tomando por base essa premissa, Garca que existem medidas sancionatrias que po-
Mynez (2002) chega concluso de que as dem ser estabelecidas antes mesmo que ocorra
sanes jurdicas devem ser compreendidas a violao do Direito.
(classificadas) em conformidade com a finali- Antes, contudo, sigamos com o raciocnio
dade que perseguem e com a relao de condu- divisado por Garca Mynez (2002, p.301) que
ta ordenada pela norma infringida, que cons- afirma haver duas formas de sano: a)coinci-
tituiria o prprio contedo da sano. Desse dentes; b)no coincidentes. As primeiras, como
modo, si la sancin es consecuencia jurdica possvel antever, so aquelas cujo contedo
de carcter secundario, tendr que manifestar- coincide integralmente com o da obrigao
se dentro de las formas peculiares de toda con- transgredida. Vale dizer: sempre que for pos-
secuencia de derecho (GARCA MYNEZ, svel a recomposio integral da regra, a san-
2002, p.301). Embora Garca Mynez seja da- o denominada coincidente. Nos demais ca-
queles que, em linhas de princpio, considere a sos, quando no h essa possibilidade, dizem-
sano uma ameaa, sua obra destaca algo de se no coincidentes. Ou seja, as sanes no
particular importncia para o presente estudo: coincidentes so preceituadas em razo da ma-
a existncia de distintas formas de sano den- nifesta impossibilidade fenomnica de se con-
tro de um mesmo ordenamento jurdico. seguir produzir uma resposta jurdica (sano)

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idntica ao preceito violado, razo pela qual se patrio, significando que existem comandos
vem a estipular uma prestao equivalente. consequenciais ou secundrios, que j podem
No caso das sanes coincidentes, por si- ser autorizados diante da possibilidade de
nal, Garca Mynez (2002) esclarece que o um ilcito ser praticado e, com isso, impedir a
que muda a fonte da obrigao, que passa da prpria realizao do ato contrrio ao Direito.
norma para o rgo jurisdicional ou adminis- Estes so os mecanismos preventivos que, a
trativo do Estado. Seu contedo, entretanto, cada dia mais, fazem parte dos ordenamen-
o mesmo, confirmando que, a despeito do tos jurdicos mas, salvo melhor compreenso,
ilcito, seria possvel realizar em sua integrali- ainda no foram apropriadamente analisados
dade a norma violada. A classificao proposta dentro da Teoria Geral do Direito.
por Garca Mynez (2002), embora contenha,
como descrito, o vezo de ser ela prpria tam-
bm repressiva, pelo menos coloca em evidn- 5. Sano e medidas de preveno:
cia que possvel, por meio de sanes ade- uma anlise sistmica
quadas, obter resultados coincidentes com o
preceito preconizado na regra jurdica. Retornemos a Ssifo e a Prometeu apenas
certo, contudo, que os exemplos mais para fazer a seguinte indagao: no seria mais
evidenciadores dessas formas de sano so fcil aos deuses, se pudessem antever seus atos,
referidos igualmente com base numa ptica impedir que ambos tivessem realizado suas fa-
mais dentica que realista, como o caso das anhas? bvio que sim, e o que talvez seja
chamadas leges perfectae. Como se sabe, dizi- mais interessante que, a despeito disso, elas
am os juristas romanos que perfeitas eram as existem. O problema apenas o olhar limita-
leis cuja violao acarretava prpria nulidade do que no raro adotamos. Neste ponto, razo
do ato praticado, que, assim, passava a ser con- parece assistir a Hart (2004) quando comprova
siderado invlido. Por outras palavras, nor- que enxergamos no Direito um modelo sim-
mativamente se realizava com plena eficcia ples quando, na verdade, ele contempla uma
a reverso ao statu quo ante ao se pronunciar pluralidade de formas relativa s funes de
a retirada de qualquer validez de efeito ao ato suas distintas regras.
praticado em desobedincia ao comando legal O que se quer dizer, em definitivo, o se-
(ZIMMERMANN, 1992, p.700).7 guinte: a descrio da sano feita tradicional-
Por certo, ao chamarmos a ateno para mente encerra apenas a ideia de violao da
a classificao descrita por Garca Mynez norma e, portanto, sua aplicao com vistas
(2002), no nos referimos a essa forma de san- reparao em sentido amplo do preceito viola-
o. Com base em sua classificao, desejamos do. Entretanto, uma conceito bem mais fluido
demonstrar que existem formas de sano e realista sugere que ela seja considerada ape-
coincidentes que se revelam por meio anteci- nas como uma consequncia perante o Direito,
de modo que tanto o agir mal como seu an-
7
No se desconhece, igualmente, a bem construda tpoda, o agir bem, passam a ser igualmente
crtica de Hart sobre a classificao das nulidades como relevantes, no ltimo caso, inclusive por meio
sanes. Sem ingressar em maiores detalhes da discusso,
coloca-se de pronto o peso do argumento histrico, por das sanes ditas premiais.
um lado, e, por outro, o fato de a viso de Hart sobre a san- Importa dizer que se chega a um racioc-
o jurdica ser igualmente restritiva, nela apenas vendo o
elemento coercitivo. nio mais refinado dentro da lgica de causa e

62 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71


efeito: a sano , nesse sentido, vista como efeito jurdico diante do no
cumprimento ou mesmo, em certos casos, do cumprimento em condi-
es ainda melhores (caso, por exemplo, dos pagamentos que se reali-
zam antes do prazo e, por isso, ensejam desconto). Porm, alm disso,
existem certas situaes que se situam no limite lgico entre o adim-
plemento e o inadimplemento, e o problema surge nestes termos: h
normas que permitem a imposio de uma ordem contra sua violao
na iminncia de que sejam violadas, j autorizando uma consequncia
ou atuao secundria, no dizer de Garca Mynez antes de o ilcito
ser cometido.
A descrio acima lembra uma obra de fico de Philip Dick (DICK,
2002, p.72) que considera a possibilidade de condenao por um crime
ainda antes de seu cometimento e, assim, a possibilidade de ser abolido
o sistema criminal organizado sob a forma de sanes a posteriori. Por
meio de mutantes com capacidade extrassensorial para predizer o futu-
ro, engendra-se um modelo distinto de combate ao crime, que passa a
ser baseado numa preveno direta com a efetiva priso do autor do cri-
me antes mesmo de seu cometimento, o que defendido com orgulho.8
No isso, por bvio, que se est advogando; porm, no se descon-
sidere que existam normas jurdicas que, em alguma medida, tenham
correlao com a fico cientfica. E o exemplo que pode resumir e com-
provar o argumento, por ironia, constitui um dos preceitos dos mais
tradicionais que conhecemos: o interdito proibitrio. O instituto, como
bem se sabe, permite a lavratura de um comando do Poder Judicirio
quando ainda no ocorreu a perda da posse, existindo apenas uma ame-
aa iminente de esbulho ou turbao. Estando prevista no art.932 do
CPC (BRASIL, 2015), seu carter sancionador fica evidenciado median-
te a previso do legislador de que se emita mandado proibitrio em que
se comine determinada pena pecuniria, caso transgrida o preceito o
que no impede a autorizao, por bvio, de outros meios coercitivos
que impeam efetivamente a turbao.
No mbito processual, o instituto do interdito proibitrio como de
regra as chamadas tutelas inibitrias de forma geral coloca em evidn-
cia que, em vrios momentos, a ameaa ou iminncia de realizao de
um ato ilcito j se torna juridicamente relevante para ser alvo de uma
sano. A depender do contexto, essa possibilidade de efeito sancio-
natrio de carter preventivo que, em ltima anlise, ora se demonstra.
Com essa moldura interpretativa, o prprio conceito de ilcito pode so-

8
No original: With the aid of your precog mutants, youve boldly and successfully
abolished the post-crime punitive system of jails and fines. As we all realize, punishment
was never much of a deterrent, and could scarcely afforded comfort to a victim already
dead(DICK, 2002, p.72).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 63


frer alguma alterao para admitir que a simples ameaa ou iminncia
de dano j se constituem como transgresses a autorizar medidas san-
cionatrias. As ideias de Benucci (1957 apud MARINONI, 2003, p.44-
45) redescobertas nos dias correntes pela doutrina processualista, por
exemplo, demonstram uma distino clara entre perigo e dano. O que
caracteriza o ilcito o perigo de dano. A potencialidade danosa, por
sua prpria natureza, constitui-se como ilcito e, por consequncia, au-
toriza per se seu combate por via de tutela inibitria baseada apenas na
probabilidade da leso.
Outras tantas formas articuladas de sanes preventivas ocorrem
tambm fora do mbito processual, como no Direito Administrativo,
por meio da autoexecutoriedade do poder de polcia administrativa.9
Anota Lopez (2010, p.141) que, sobretudo por intermdio da aplicao
dos hoje denominados princpios precautrios e preventivos, e a sua
consequente efetividade prtica, impede-se e no somente se suspende
a oferta de produtos ou remdios no mercado por suspeita de risco
sade. Com esse procedimento, toma-se uma medida sancionatria de
carter antecipatrio, de tal modo que se cobe previamente a publici-
dade capaz de ameaar os consumidores. E, last but not least, no se
autorizam, previamente, prticas potencialmente nocivas ao equilbrio
ecolgico e s geraes futuras.
Tais medidas de preveno diretas voltam-se contra a antijuridicida-
de da conduta em si mesma, com o objetivo fundamental de preservar
o ordenamento jurdico como um todo. Sua gesto do ilcito substitui
o tradicional modelo baseado na intimidao psicossocial; com ele, fun-
damenta-se a tradicional funo preventiva das sanes, em favor de
uma ao preventiva expedita voltada para o impedimento do ilcito
em si. Na verdade, o conceito de sano no propriamente alterado;
ele apenas redimensionado para, com Garca Mynez (2002), captar a
necessidade de adequ-lo ao contedo normativo que lhe precede, ou,
por outras palavras, ao ramo do Direito em que est inserido.
Na verdade, a conscincia de que a transgresso em si mesma pode
ser considerada passvel de sano, ou seja, antes que resulte em dano
fenomnico propriamente dito, j conhecida de longa data pelo Direito
Penal. Com efeito, a famosa distino entre delito de dano e delito de
perigo encerra, muito antes que outros ramos do Direito, a evidncia de
que no chega a ser propriamente uma novidade a existncia de sanes
sem dano, no sentido fenomnico da expresso.

9
A lio j clssica no Direito brasileiro, mas merece ser uma vez mais reprodu-
zida: O que o princpio da autoexecutoriedade autoriza a prtica do ato de polcia
administrativa pela prpria Administrao, independentemente de mandado judicial
(MEIRELLES, 2004, p.135).

64 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71


Todos ns conhecemos a classificao: de- da prtica de um dado ato ser ela prpria tida
nominam-se como dano (resultado ou leso) como um ilcito. Com isso, o que se deseja co-
os crimes que ensejam, para que se consumem, locar em evidncia que ele e os demais ramos
a efetiva leso ao bem jurdico protegido par; do Direito autorizam concluir, como parece
por outro lado, nos crimes de perigo, basta a iterativo, que o Direito no aplica sanes ape-
possibilidade de dano vale dizer, a exposio nas a posteriori, razo pela qual necessrio
do bem jurdico tutelado a uma situao de ajustar nossa viso sobre seu sentido e alcance,
dano. Busca-se, assim, evitar a leso pela tipi- a fim de nela inserir tambm as medidas ante-
ficao penal do perigo, ou seja, de sua even- cipatrias aqui postas em destaque.
tualidade. Dois dos mais destacados penalistas
italianos da atualidade, Marinucci e Dolcini
(2012, p.207), explicam a lgica que subjaz a 6. A antecipao como sano jurdica
eles: a leso exprime de fato a destruio, a al-
terao pejorativa, a diminuio de valor ou da At aqui se tencionou demonstrar que o es-
identidade na qual se concretiza o bem jurdi- quema tradicional de que dada a no prestao
co; o perigo exprime, ao contrrio, a probabi- deve ser a sano no levou em considerao
lidade da leso, em outros termos uma leso normas que procuram evitar o prprio no
somente potencial (MARINUCCI; DOLCINI, ser da prestao. As concepes antes apresen-
2012, p.207)10. tadas claramente decorrem da influncia da
A doutrina, nesse sentido, no economiza doutrina econmica liberal sobre o Direito, da
palavras para dizer que no crime de perigo an- qual Emmanuel Kant um luminar. A nosso
tecipa-se a sano, tomando por base a ideia ver, a juno como contraditrios lgicos da
de leso ou dano: cria-se uma infrao penal liberdade e coero, tal como entendida pelo
para que seja levada a efeito uma punio antes kantismo como fundamento do Direito, vem
que seu comportamento perigoso venha, efeti- a ser a raiz da viso restrita do problema. De
vamente, causar dano ou leso ao bem juridi- fato, toda a concepo kantiana do Direito
camente protegido (GRECO, 2016, p.222). , fundamenta-se na liberdade, sendo a coer-
como igualmente se sabe, o caso do crime de o utilizada apenas como forma de mant-la
mera conduta, em que o simples agir (ou no quando efetivamente negada.11
agir) j considerado penalmente relevante, A prpria noo de juzo hipottico (em
independentemente de qualquer resultado contraposio ao juzo categrico) na filosofia
fenomnico ou puramente jurdico a um inte- kantiana vem a indicar a vocao natural do
resse protegido (nesse ponto a distino, por
exemplo, entre estes e os crimes formais). 11
Convm recorrer ao texto original: A resistncia
Assim, parece que muito mais no precisa que frustra o impedimento de um efeito promove este
efeito e conforme ele. Ora, tudo que injusto um
ser dito. O Direito Penal, no de hoje, repita- obstculo liberdade de acordo com as leis universais.
se, contempla a possibilidade da iminncia Mas a coero um obstculo ou resistncia liberda-
de. Consequentemente, se um certo uso da liberdade
ele prprio um obstculo liberdade de acordo com leis
10
No original: La lesione esprime infatti la universais (isto , injusto), a coero que a isso se ope
distruzione, lalterazione in peggio, la diminuzione (como um impedimento de um obstculo liberdade)
di valore etc. dellentit in cui si concretizza il bene conforme liberdade de acordo com as leis universais
giuridico; il pericolo esprime invece la probabilit della (isto , justa). Portanto, ligada ao direito pelo princpio
lesione, in altri termini una lesione soltanto potenziale da contradio h uma competncia de exercer a coero
(MARINUCCI; DOLCINI, 2012, p.207). sobre algum que o viola (KANT, 2003, p.77-78).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 65


Direito para a obteno de um comportamen- um dever jurdico imposto pela endonorma a
to mediante um estmulo exterior no caso, qual nos referimos antes.
uma proposio deletria liberdade do indi- Com efeito, a sano premial somente po-
vduo. A perspectiva colocada, como fica fcil deria ser considerada ela prpria como en-
perceber, dentro da concepo iluminista no donorma, visto que se constituiria como facul-
mbito filosfico e liberal sob o aspecto econ- dade e no como efetivo caso de retribuio.
mico. Sob a influncia desses dois marcos, os Existiria a possibilidade tanto de cumprimen-
modelos propostos pela Teoria do Direito pas- to como de no cumprimento sem que, nes-
saram, ainda que inconscientemente, a tratar se caso, houvesse qualquer efeito deletrio de
do inadimplemento como fenmeno baseado natureza punitiva. Por isso, Copello ([1945?],
apenas na negao efetiva da liberdade. p. 98), ao perceber as vantagens da sano
No se considera, como destacado, que premial, destaca sua especial vocao para a
chegasse a existir um direcionamento preme- realizao do Direito, sem, contudo, ver qual-
ditado em relao a isso; ou seja, no h pro- quer possibilidade de fix-la na perinorma.
priamente excluso das medidas preventivas. No se ingressa nessa discusso de forma
A bem da verdade, no se divisava sequer a aprofundada, j que o objeto do trabalho se li-
sua adoo como um problema. Com efeito, a mita a apreender a natureza jurdica daqueles
importncia dada liberdade era to grande mecanismos jurdicos que, sempre com feio
no que no o devesse ser que se obnubilava repressiva, procuram impedir a destruio ou
da problemtica relativa s sanes qualquer leso do bem tutelado. No entanto, vale a pena
cogitao das situaes limtrofes nas quais se reproduzir a crtica empreendida por Garca
pudesse constranger algum antes que a trans- Mynez (1946) de que, na medida em que
gresso ocorresse. Desse modo, perdeu-se de Copello admite ser o prmio uma forma de
vista que as regras de cunho preventivo tam- realizar o preceito contido na norma jurdica
bm teriam funo sancionadora. A demons- (endonorma), no h razo para deix-lo de
trao da resilincia dessa concepo de san- conceituar como sano.
o e de suas razes jusfilosficas e histricas Se Copello aceita que o prmio um dos
fundamenta a redao deste artigo. recursos tpicos que o legislador pode valer-se
O problema, alis, repetido diante da fr- para induzir o cumprimento das normas que
mula cossiana, embora esta tenha tido o mri- formulou, ento no faz sentido por que recu-
to de chamar a ateno para o cumprimento sou reconhecer que a recompensa uma me-
espontneo mais que para o descumprimento dida jurdica no mesmo sentido que pode ser
e a sua correlata punio. Ainda assim, a dita a sano j que ambas perseguem finalidade
Teoria Egolgica do Direito rechaa qualquer idntica, resume Garca Mynez (1946, p.341).
forma de sano em carter preventivo. Isso fi- Uma vez mais, sua percepo revela-se precisa,
cou bastante claro em funo do clebre estu- ao concluir que deve ser apreendido como san-
do sobre a sano premial levado a efeito pelo o todo e qualquer instrumento jurdico que
tambm argentino Mario Alberto Copello, assegure a manuteno do preceito, seja por
por sinal discpulo direto de Carlos Cossio. meios diretos, seja por meios indiretos.
Copello ([1945?], p.70) recusa a ideia de uma No mesmo sentido, Carnelutti (1942,
sano premial por entender que toda forma p. 100), ainda na primeira metade do scu-
de sano decorrer do inadimplemento de lo XX, predicava exatamente a mesma coisa:

66 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71


tem natureza de sano toda e qualquer medida que vise a impedir a
transgresso de uma regra de Direito caso das medidas de carter
preventivo. muito provvel, por sinal, que haja uma natural corre-
lao entre suas concluses e o fato do conhecido autor peninsular
ser igualmente um reconhecido processualista, pois, como antes se
viu, boa parte desses meios de preveno foi concebida no mbito do
Direito Processual.
Diz Carnelutti (1942, p.100) que, por meio de recursos fsicos ou
bastante concretos, de maneira preventiva pode ocorrer a prevalncia
do preceito estabelecido na norma; mas tambm pode ocorrer que, de
maneira contrria, para induzir ao cumprimento do preceito, se cogi-
te a aplicao de um mal maior, a fim de que, de modo livre, embora
induzido, o indivduo venha a respeit-lo. Desse modo, reconhece-se
que em ambas existe uma conformao sancionadora e no apenas um
preceito.12 O agir antecipadamente j seria, portanto, um mecanismo de
preservar o bem jurdico constante da norma, ainda que por meio do
constrangimento fsico que impea sua violao fenomnica.
O mais interessante, todavia, o depoimento dado pelo destacado
professor no que se refere ao problema da natureza jurdica sanciona-
dora das regras de conteno antecipada do descumprimento de um
preceito normativo. Pela importncia da lio, vale a pena reproduzi-la
integralmente:

Esses meios de diferente natureza em que se resolve a imposio do


preceito recebem o nome de sanes; sancionar significa precisamente
tornar qualquer coisa que o preceito, inviolvel ou sagrada. Noutra
ocasio pareceu-me que tal nome no conviesse aos meios fsicos pre-
ventivos, razo porque, pedindo emprestado outro vocbulo termino-
logia do direito penal, aludi ao conceito mais amplo da medida, da qual
a sano seria uma subespcie. Hoje, porm, refletindo melhor, acho
intil essa complicao, pois o conceito de sano pode ser construdo
de maneira a compreender, sem dificuldades, os prprios meios fsicos
preventivos de imposio os quais tem a sua exemplificao mais im-
portante nas chamadas medidas de segurana (CARNELUTTI, 1942,
p.100).

Registre-se, apenas por zelo, que as medidas de segurana no devem


ser confundidas com um remdio processual especfico. Por elas, com-
preende-se, na verdade, toda e qualquer ao preventiva naturalmente
aqui mais voltada para o mbito penal que busca impedir a transgres-

12
A diferena entre as formas de sano como preventivas ou repressivas, tomando-se
em considerao o meio pelo qual elas so realizadas, tambm pode ser feita chamando-as
de diretas e indiretas, nomenclatura apreendida das lies de outro mestre peninsular: De
Cupis (1970, p.9-16).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 67


so. O raciocnio de Carnelutti (1942), merc de sua representatividade,
importante para ressaltar que a estrutura dentica do Direito possa at
favorecer a existncia de sanes a posteriori, repressivas ou indiretas,
mas no se pode cogitar que todo o Direito funcione assim.
H sanes que buscam impedir o prprio ilcito antes que ele ocor-
ra por meio de medidas efetivas de conteno, como visto acima. Seu
aporte para anlise dentro de um marco terico amplo sugere, portanto,
que esto certos os autores que veem na sano um fenmeno bem mais
amplo e complexo.

7. Concluses

No presente artigo, procuramos inserir no estudo da sano as re-


gras jurdicas que tratam daquilo que se passou a denominar de me-
didas de antecipao, ou seja, das inmeras estruturas normativas que
visam no propriamente a impor um mal de outra natureza para, com
isso, impedir que se venha a descumprir determinado preceito nor-
mativo. As medidas de antecipao trabalham de forma distinta. Elas
consideram: a) a iminncia de uma transgresso ao bem tutelado j
como um ilcito que pode ser reprimido por uma sano, a qual, por
seu turno, precede, de modo fenomnico, o ataque a esse mesmo bem,
como ocorre nos casos dos crimes de perigo ou, igualmente, nas infra-
es administrativas por mera conduta; b)pela adoo de medidas de
preveno existentes nos vrios ramos do Direito, sobretudo no mbito
processual, seja civil seja penal e, do mesmo modo, em vrios procedi-
mentos administrativos, como forma de assegurar que o bem jurdico
tutelado no desaparea, ou que a sua fruio possa ocorrer de modo
efetivo.
Em ambos os casos j se est a ensejar posturas jurdicas aptas a
coibir uma transgresso. De modo particular, entretanto, no ltimo
caso, fica ntida a dialtica entre os entendimentos relativos sano
com base em medidas a priori e a posteriori. Com base nisso, defende-se
a tese de que tais medidas, que visam a assegurar o preceito primrio
constante da norma jurdica ainda que no haja uma violao, mas
apenas sua iminncia , j podem ser entendidas como formas especfi-
cas de sano.
Em certos casos, sob o paradigma dos princpios jurdicos, a situ-
ao poder gerar debates mais complexos, pois ser possvel divisar
elementos de endonorma e perinorma sob uma mesma estrutura, tal
como sucede, por exemplo, com relao aos princpios da preveno
e da precauo. Essa maior complexidade de categorizao de medidas

68 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71


sancionatrias de carter preventivo tida como apropriada dentro da
configurao prpria dos princpios, os quais possuem uma densidade
gravitacional capaz de unir dentro de uma mesma massa o preceito e a
sano. Ainda assim, a ideia fundamental aqui divisada no se dissipa:
sempre que se tratar de pr em prtica medidas de violao a um valor
contido no ordenamento, estar-se- falando de sano.
Um derradeiro esclarecimento, contudo, deve ser trazido baila: o
fato de existirem sanes preventivas no significa dizer que todos os
ramos, ou sub-ramos, do Direito devam necessariamente utiliz-las. De
fato, algumas reas do conhecimento jurdico j se encontram episte-
mologicamente conformadas de tal maneira que se torna impossvel,
em relao a elas, falar de sanes ex ante. o caso, por exemplo, da
Responsabilidade Civil, ramo em que no possvel serem concebidas
formas de sano preventiva nos termos aqui destacados sob pena de
ser desconfigurada nada menos que a sua prpria essncia.13
Para alm disso, retornemos ao ponto de partida: preciso deixar
de pensar o Direito como sistema de represso e mais, como sistema
de represso estritamente repressivo. Isto : se j no cabe no esquema
terico do fenmeno jurdico contemplar o no cumprimento mais que
o cumprimento espontneo do preceito (no ponto, a velha querela entre
Kelsen e Cossio), muito menos cabe conceber a sano apenas como um
evento posterior transgresso. Assim, mesmo antes do homicdio ou
do esbulho possessrio, as normas previstas na legislao processual pe-
nal ou civil que permitem que sejam impedidos antes de sua consuma-
o outra coisa no so que formas de sano jurdica; assim tambm as
liminares, os embargos, as medidas cominatrias, as astreintes todas
se revestem como modalidades sancionatrias, ainda que o preceito no
tenha sido existencialmente violado.

Sobre o autor
Bruno Leonardo Carr doutor em Direito Civil pela Universidade de So Paulo (USP),
So Paulo, SP, Brasil; estgio ps-doutoral pela Scuola di Giurisprudenza della Universit
degli Studi di Bologna, Itlia; professor e orientador da Faculdade Sete de Setembro,
Fortaleza, CE, Brasil; juiz federal, Fortaleza, CE, Brasil.
E-mail: brunolccarra@gmail.com

13
Para uma anlise mais ampla do tema, ver Carr (2015). No nos esqueamos, to-
davia, de que, para alm da Responsabilidade Civil, outros ramos do Direito Civil apre-
sentam sanes preventivas. A mais famosa, possivelmente, o desforo possessrio, que
faculta uma atuao direta do titular de um direito real visando sua proteo, como o
caso previsto no 1o do art.1.210 e no1.305 do Cdigo Civil (BRASIL, 2002).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 69


Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls14
SANCTION AND PREVENTION: WHAT IS THE IN THE GENERAL THEORY OF
LAW?
ABSTRACT: This paper aims to insert in the debate related to conceptual delimitation
of legal sanction the measures of preventive nature. In a general manner, sanctions
are presented from a posteriori perspective, since presumably they are only applied
or complied after the violation verification of legal goods protected by law. As such, it
remains to be answered, at the lack of academic discussion related to, on the epistemic
status of the so called preventive measures. It is certain the existence of several forms
of preventive measures with sanctionatory nature. All of them are considered preventive
once they intend to avoid the disrespect of normative precepts. In spite of that, it cannot be
ignored that many of Laws branches are not compatible with them, thats the reason why
it is reasonable to admit them in specific disciplines, such as the civil accountability, legal
institute whose structure is essentially repressive.
KEYWORDS: LEGAL SANCTION. PREVENTIVE MEASURES. CIVIL
ACCOUNTABILITY.

Como citar este artigo


(ABNT)
CARR, Bruno Leonardo Cmara. Sano jurdica e preveno: qual o lugar das medidas
preventivas na teoria geral do direito?. Revista de Informao Legislativa: RIL, v.54, n.214,
p.49-71, abr./jun. 2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/
ril_v54_n214_p49>.
(APA)
Carr, B. L. C. (2017). Sano jurdica e preveno: qual o lugar das medidas preventivas
na teoria geral do direito?. Revista de Informao Legislativa: RIL, 54(214), 49-71.
Recuperado de http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p49

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______. Lei no13.105, de 16 de maro de 2015. Cdigo de Processo Civil. Dirio Oficial
da Unio, 17 mar. 2015.

14
Sem reviso do editor.

70 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71


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RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.49-71 71


Direito laboral a planos de sade
Vedao do retrocesso no Sistema nico de
Sade e a PEC no451/2014

ITAMAR DE VILA RAMOS


MARIA CLARA MENDONA PERIM
ELDA COELHO DE AZEVEDO BUSSINGUER

Resumo: O presente artigo tem por objetivo analisar a adequao


(parametricidade) entre a Constituio da Repblica Federativa do
Brasil de 1988 (CF) e a Proposta de Emenda Constitucional (PEC)
no 451/2014, que pretende inserir no rol dos direitos dos trabalhado-
res previstos no artigo 7o da CF o acesso a plano ou seguro privado de
assistncia sade, a ser oferecido pelo empregador. O estudo justifica-
se em razo da relevncia do tema acesso de trabalhadores a planos
de sade privados , que impregnado pela discusso sobre o modelo
de sistema de sade adotado pelo regramento constitucional brasileiro,
bem como pela dimenso das suas consequncias jurdico-normativas.
A concluso alcanada foi a verificao da inconstitucionalidade dessa
PEC, destacando a existncia de limites constitucionais s reformas que
apresentem repercusso de supresso ou reduo dos princpios e dire-
trizes do Sistema nico de Sade (SUS).

Palavras-chave: Direitos Fundamentais. Vedao de Retrocesso. Sistema


nico de Sade.

1. Poder Constituinte, Constituio, controle de


constitucionalidade e a PEC no451/2014

A PEC no451/2014 intenta incluir no rol de direitos fundamentais


o dever patronal de garantir ao trabalhador urbano e rural plano de
assistncia privada sade.
Recebido em 4/5/16 O presente ensaio prope-se anlise da constitucionalidade dessa
Aprovado em 19/9/16 PEC, a partir da verificao de sua conformao constitucional, con-

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siderando o princpio da unidade da CF e diploma jurdico que lhe seja superior, mas
os elementos essenciais ao ncleo do direito se firma pela vontade das foras dominan-
tes da sociedade, que a precede. Poder cons-
fundamental sade, tendo por premissa a
tituinte originrio, portanto, a fora pol-
vedao do retrocesso em matria de direitos tica consciente de si que resolve disciplinar
fundamentais como consectrio da segurana os fundamentos do modo de convivncia na
jurdica. comunidade poltica (MENDES; COELHO;
BRANCO, 2009, p.231).
Neste momento inicial, ater-nos-emos
percepo da teoria do Poder Constituinte,
como poder de elaborar uma Constituio, A teoria do Poder Constituinte nasceu
desde sua concepo no sculo XVIII, desta- como uma teoria da legitimidade do poder
cando a distino entre o Poder Constituinte fundada na soberania popular, em oposio
originrio e o derivado. ao poder monrquico, que invocava sua base
sustentadora no poder divino.
1.1. Poder Constituinte originrio
Para Sieys, era necessrio igualar o
Desde sua concepo no sculo XVIII, a Terceiro Estado (o povo) aos dois outros
(clero e nobreza), privilegiados, relativa-
teoria do Poder Constituinte tem por premis-
mente a direitos e obrigaes. A fim de se
sa a discusso sobre o poder de elaborar uma promover a igualdade, concebeu a tese da
Constituio. existncia de um Poder Constituinte que
O Poder Constituinte, entendido como institucionaliza o Estado, e que pertence ao
povo ou nao. Mediante um pacto social,
poder de estabelecer a estrutura da sociedade
de que resultava a criao da sociedade,
poltica, definindo seus contornos normati- para sua garantia necessria a existncia de
vos e seu aparato institucional, esteve presente um Poder, denominado Constituinte, para
desde sempre onde existia um agrupamento elaborar a Constituio. Para tanto, ou seja,
de pessoas, numa emanao de um corpo po- para o exerccio da funo constituinte, se-
riam eleitos representantes extraordinrios,
ltico-social. Onde quer que exista um grupo
distintos dos representantes ordinrios que,
social e poder poltico efetivo, haver uma a seu turno, exercem o Poder institudo
fora ou energia inicial que funda esse poder, (CARVALHO, 2006, p.226).
dando-lhe forma e substncia, normas e insti-
tuies (BARROSO, 2011, p.117). O Poder Constituinte originrio conce-
Entretanto, essa teoria, sob o aspecto de bido com trs caractersticas bsicas: ele ini-
seu contedo, adveio dos estudos desenvolvi- cial, ilimitado e incondicionado. Inicial, pois
dos no sculo XVIII pelos pensadores france- est na origem do ordenamento jurdico; ili-
ses, em especial pela obra O que o Terceiro mitado, considerando que o Direito anterior
Estado?, de Emmanuel Joseph Sieys (SIEYS, no o alcana nem o limita em sua atividade,
1988). Nela, Sieys tratou da existncia de um encontrando balizas no direito natural e nos
poder imanente nao, superior aos poderes valores ticos, religiosos, culturais, que infor-
constitudos, o poder constituinte. mam e motivam a nao; incondicionado, no
podendo ser regido nas suas formas de ex-
Ao contrrio do que ocorre com as normas presso pelo Direito preexistente (MENDES;
infraconstitucionais, a Constituio no re- COELHO; BRANCO, 2009, p.231). Portanto,
tira o seu fundamento de validade de um
o Poder Constituinte, incondicionado e per-

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manente, seria a vontade da nao, s encon- tuinte originado e os constitudos, inclusi-
trando limites no direito natural (BARROSO, ve o de reforma; reforam a supremacia da
Constituio, na medida em que repelem
2011, p.119).
que o legislador ordinrio disponha em
Originalmente, o Poder Constituinte sentido contrrio do texto constitucional; e
era concebido com o poder de instituir a levam, afinal, instituio de mecanismos
Constituio; o Poder Constituinte origin- de controle de constitucionalidade de leis,
como garantia da superlegalidade das nor-
rio pertenceria ao povo, nao, e deveria ser
mas constitucionais (MENDES; COELHO;
exercido por seus representantes extraordin- BRANCO, 2009, p.248).
rios, com a necessria distino com o Poder
Constituinte derivado. Tendo como pressuposto as consideraes
anteriores, possvel assinalar que o Poder
1.2. Poder Constituinte derivado Constituinte derivado secundrio, condicio-
nado e limitado. Suas limitaes, por sua vez,
A Constituio, objeto do Poder so circunstanciais, formais, temporais e mate-
Constituinte originrio, propugna a estabilida- riais. Esclarece Barroso (2011, p.171):
de; entretanto, no pode ser concebida como
imutvel, dado que o tempo inexoravelmente Em sntese, o poder reformador, frequen-
provoca, na sociedade, alteraes sensveis temente referido como poder constituinte
derivado, um poder de direito, e no um
em suas concepes de valores, bem como em
poder soberano. Por via de consequncia,
suas demandas existenciais, impondo a neces- somente poder rever a obra materializada
sidade, no seio da Constituio, de instrumen- na Constituio originria observando as
tos legislativos que possibilitem sua reforma. formas e os parmetros nela estabelecidos.
Por sua vez, a reforma da Constituio
apenas pode ser vislumbrada em constituies Entre as limitaes explcitas do Poder
rgidas, ou seja, as que doutrinariamente so Constituinte derivado, restringir-nos-emos
compreendidas como alterveis apenas me- s materiais. Elas so caracterizadas pela exis-
diante procedimentos legislativos mais com- tncia de determinaes, no texto constitu-
plexos do que os utilizados para a criao ou a cional, de um contedo imutvel, chamado
modificao das leis ordinrias. doutrinariamente de clusulas ptreas, o qual
Esse poder de reforma da Constituio de- objetiva a manuteno de um ncleo essencial
nomina-se derivado. Nas palavras de Barroso de valores e princpios firmado pelo Poder
(2011, p. 167): Poder constituinte derivado, Constituinte originrio. O significado ltimo
por sua vez, expressa o poder, normalmente das clusulas de imutabilidade est em pre-
atribudo ao Parlamento, de reformar o texto venir um processo de eroso da Constituio
constitucional. Trata-se de uma competncia (MENDES; COELHO; BRANCO, 2009,
regulada pela Constituio. p.253).
Vale citar importante considerao sobre a O 4o do artigo 60 da CF (BRASIL, 1988)
distino entre o Poder Constituinte origin- dispe sobre suas clusulas ptreas, incluindo,
rio e o derivado, in verbis: no rol de normas constitucionais imutveis,
os direitos e garantias individuais, tema que a
As constituies rgidas, como a nossa, seguir merece destaque na anlise da constitu-
marcam a distino entre poder consti- cionalidade da PEC no451/2014.

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1.3. Controle de constitucionalidade

A Constituio, fruto do Poder Constituinte oriundo do poder so-


berano do povo-nao, o fundamento de validade de todo o orde-
namento jurdico subsequente, seja resultante do processo legislativo
infraconstitucional, seja resultante dos mecanismos de alterao do
texto dela prpria. Existe, ento, a necessidade do estabelecimento de
mecanismos de aferio dessa parametricidade material (que diz respei-
to ao contedo da norma) e formal (que diz respeito observncia do
procedimento legislativo de elaborao ou alterao da norma), entre o
ordenamento infraconstitucional ou de reforma e a Constituio.
Esse mecanismo o controle da constitucionalidade das leis e dos
demais atos normativos institudos pelo Poder Constituinte derivado
frente sua norma sustentadora, a Constituio, objetivando garantir-
lhe a supremacia e a defesa.
O controle de constitucionalidade pressupe a existncia de uma
Constituio rgida, caracterizada por um procedimento legislativo es-
pecial de elaborao ou alterao de suas normas, com maior grau de
exigibilidade de requisitos, frente aos respectivos procedimentos legis-
lativos.
A doutrina, a exemplo de Fernandes (2011, p. 913), entende que
existem os seguintes pressupostos para o controle de constitucionali-
dade:

1) existncia de uma Constituio formal e rgida;


2) a Constituio como uma norma jurdica fundamental (que confere
fundamento de validade para o restante do ordenamento);
3) a existncia de pelo menos um rgo dotado de competncia para a
realizao da atividade de controle;
4) uma sano para a conduta (positiva ou negativa) realizada contra
(ou em desconformidade com) a Constituio.

Aps a aferio da parametricidade de uma norma reformadora ou


infraconstitucional com a Constituio, conclui-se se aquela consti-
tucional ou inconstitucional. A inconstitucionalidade a desconformi-
dade de um ato normativo do poder poltico referente Constituio
(CARVALHO, 2006, p.321).
Por sua vez, o controle de constitucionalidade das leis e dos demais
atos normativos, em seu aspecto temporal, poder ser realizado de for-
ma preventiva, antes da promulgao do ato normativo infraconstitu-
cional; ou repressiva, incidindo sobre a lei j promulgada ou sobre ou-
tros atos do Poder Pblico.

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O controle de constitucionalidade preventivo, no Brasil, pode ser
realizado por membros pertencentes aos poderes legislativos, judici-
rios ou executivos. O controle poltico ser realizado pelas casas legis-
lativas, por meio das comisses parlamentares em especial, as deno-
minadas comisses de Constituio e Justia, que tm a atribuio de
emitir parecer sobre a constitucionalidade ou no dos projetos de leis
sob sua apreciao.
O controle preventivo exercido pelo Poder Judicirio poder ocor-
rer toda vez que ele for instado, por parlamentar, para garantir-lhe o
Direito, eventualmente violado, de participar de um processo legisla-
tivo, sob a observncia das normas que lhe disciplinam a tramitao.
Por fim, o controle de constitucionalidade preventivo poder ser
realizado pelo Poder Executivo, quando seu chefe o Presidente da
Repblica, o Governador de Estado ou o Prefeito de um Municpio
aferir, por ocasio da promulgao de uma lei, a sua constitucionalidade
ou inconstitucionalidade, sancionando-a ou vetando-a.

2. A constitucionalidade da PEC no451/2014 acesso a


planos de sade como direito do trabalhador

Em vista desse arcabouo terico sinteticamente abordado, o


presente tpico procede anlise da constitucionalidade da PEC
no451/2014, confrontando-a, em especial, com a norma constitucional
que lhe confere fundamento de validade, considerando o princpio da
unidade da Constituio e os elementos nucleares do direito funda-
mental sade, luz da proibio de retrocesso em matria de direitos
fundamentais.

2.1. Princpio da unidade da Constituio

Merece relevo, para a anlise da atuao do Poder Constituinte deri-


vado, o princpio da unidade da Constituio.
A CF, pautada no Estado Democrtico de Direito, apresenta fun-
damentos que direcionam a interpretao de suas normas, objetivando
trazer coerncia ao sistema normativo constitucional, conferindo-lhe
unidade.
Entretanto, em funo de tenses entre ditames normativos cons-
titucionais, ao operador do Direito impe-se a utilizao do critrio
da harmonizao de sentido entre as normas contrapostas, realizando
ponderaes, na denominada concordncia prtica de Konrad Hesse
(CARVALHO, 2006, p.307).

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Nesse sentido, a atividade hermenutica constitucional deve obser-
var o princpio da unidade, objetivando a manuteno de todo sistema
constitucional.
O jurista italiano Emlio Betti, em suas pesquisas sobre a interpreta-
o das normas, estabeleceu quatro cnones ou critrios que devem ser
seguidos no processo interpretativo de normas jurdicas, entre os quais
o cnon de totalidade e coerncia da considerao hermenutica que, em
sntese, se conforma na premissa de que as partes de um texto so ilu-
minadas pelo sentido de sua integralidade e que o texto em seu conjunto
compreendido no confronto contnuo com suas partes e no contnuo
exame delas (REALE, 2006, p.267).
Os juristas norte-americanos Laurence Tribe e Michael Dorf (2007,
p.20), ao discorrerem sobre como no devemos ler a Constituio, afir-
mam, em relao s falcias interpretativas, entre as quais est a da des-
-integrao:

Quando nos referimos a ler por des-integrao, significa nos aproxi-


mar da Constituio ignorando o fato claramente visvel que suas partes
esto ligadas ao todo que a Constituio que carece de interpretao
e no um apanhado de clusulas desconexas e meras provises com his-
tricos diversos.

A Constituio um sistema e no um emaranhado de normas


desconexas, que exige ateno dos legisladores e dos intrpretes consti-
tucionais, para a necessria manuteno da coerncia entre as normas
constitucionais, pautada no ncleo axiolgico, tangvel nos princpios
constitucionais, os quais personificam nortes de orientao, direcionan-
do a adequada intepretao constitucional. No campo particular da
interpretao constitucional, o elemento sistemtico assume especifici-
dades relevantes que, a partir dele, formulam-se postulados especficos
de interpretao constitucional: a unidade da Constituio e a concor-
dncia prtica (SOUZA NETO; SARMENTO, 2014, p.420).
Estabelecida tal premissa, deve-se analisar se a PEC no451/2014 se
ajusta ao princpio da unidade da CF, especialmente em face do con-
tedo axiolgico que carrega e a sua conformidade ou no ao desenho
constitucional do direito fundamental sade.

2.2. Unidade constitucional: o direito fundamental sade e a sua


interseco com o modelo do Sistema nico de Sade

Consoante Mendes (2004, p. 2), os direitos fundamentais, em sua


acepo histrico-evolutiva, como resultados de processos de lutas, po-
dem ser entendidos

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ao mesmo tempo, [como] direitos subje- os para sua promoo, proteo e recupera-
tivos e elementos fundamentais da ordem o. Alm disso, a CF elege um sistema de con-
constitucional objetiva, pois, como direi-
secuo do direito sade, tal como definido
tos subjetivos, tais direitos fundamentais
outorgam aos titulares a possibilidade de em sua fundamentalidade.
impor os seus interesses em face dos rgos Assim, o ncleo conceitual do direito
obrigados. Na qualidade de elemento da fundamental sade deve ser compreendido
ordem objetiva, os direitos fundamentais
numa acepo de transindividualidade e de
formam a base do ordenamento jurdico de
um Estado de Direito democrtico. integralidade, qual corresponda uma poltica
voltada promoo da sade de forma univer-
O direito sade um direito fundamen- sal e coletiva, cujo lugar de garantia tambm
tal previsto no artigo 196 da CF, que estabelece assegurado no texto do artigo 196 da CF. O co-
no apenas a prestao da assistncia sade tejo das normas constitucionais define que o
como direito subjetivo do cidado, mas tam- sistema de sade brasileiro apresenta a dimen-
bm, e principalmente, a transindividualidade so da unidade e da integralidade do direito
dessa tutela, manifesta por conta de sua titula- fundamental sade.
ridade ampla e da complexidade de seu obje- Como meio de consecuo da feio cons-
to; por isso, deve-se procurar compatibilizar a titucional do direito sade, a CF instituiu o
eficcia do direito individual sade com a do Sistema nico de Sade (SUS), abrangendo
direito coletivo sade. todas as aes e servios, numa rede regionali-
zada e hierarquizada, a serem prestados direta-
A despeito de podermos identificar o direi- mente pela administrao pblica, e apenas de
to de cada pessoa de ter sua sade preser- forma complementar pela iniciativa privada,
vada, a dimenso difusa do direito sade
mediante a contratao de instituies priva-
que garante a todos a adoo de medidas
pblicas de preveno e promoo do bem- das ou pessoas naturais.
-estar sanitrio da coletividade e de cada Gasto Wagner de Souza Campos (2007,
um dos seus integrantes. H um interesse de p.1.870) identificou a existncia de duas tradi-
toda a sociedade no sentido da proteo do
es polares de projetos sanitrios, articuladas
direito sade de todos os seus membros
(RODRIGUES, 2009, p.318-319). em torno de valores distintos: os sistemas na-
cionais de sade e a alternativa liberal-privatis-
O credor do direito sade , nos termos ta. Os sistemas nacionais de sade partem da
constitucionais, qualquer pessoa, numa viso concepo da sade como um direito universal:
de universalizao do atendimento, e tambm
a coletividade, sendo o Estado o devedor do E de que este direito seria concretizado
direito sade. por meio de uma poltica pblica, ao estilo
bem-estar, executada pelo Estado, mediante
Desse modo, o comando do artigo 196 da
a constituio de mecanismos orament-
CF erige a sade categoria de direito funda- rios de financiamento pblico. Estas polti-
mental, estabelecendo o dever estatal de sua cas, em pases capitalistas, apoiavam-se em
prestao. Todavia, vai alm, pois estabelece sistemas que buscavam proteger a ateno
sade da racionalidade de mercado.
elementos importantes para sua conformao,
ao atrelar sua efetivao ao objetivo da redu-
o do risco de doenas e outros agravos e ao Por sua vez, prossegue Gasto Wagner de
acesso universal e igualitrio s aes e servi- Souza Campos (2007, p.1.868), no projeto li-

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beral, a expanso do acesso depende do cres- sonncia com os comandos constitucionais
cimento da renda da populao e do seguro que delineiam o direito fundamental sade
privado e estatal/previdencirio. no Brasil. Entendida como poltica pblica, a
evidente que o sistema constitucional- estratgia de salvaguarda do direito sade
mente delineado para a poltica de sade brasi- pelo estabelecimento de obrigao trabalhista
leira adotou o modelo de sistema nacional, que decorrente da relao de emprego representa
aqui se denominou Sistema nico de Sade. desonerao estatal da prestao social respec-
Nesse sentido, preza pela organizao da aten- tiva e, como adiante se pretende sustentar, ino-
o sade a partir da ateno primria, pela vao que configura retrocesso na garantia de
universalidade e integralidade hierarquizada direito fundamental.
do atendimento e pela prioridade nas aes de Alm disso, a previso da PEC no451/2014
promoo da sade e preveno de doenas. suscita margem significativa de conflito com
Tais diretrizes negam alinhamento ao mode- o princpio da universalidade, na medida em
lo da clnica liberal, baseado na autonomia de que pressupe o acesso supostamente privile-
escolha dos pacientes dentre servios creden- giado aos servios de assistncia sade que-
ciados. les que estejam inseridos no mercado formal
Ainda, conforme Gasto Wagner de Souza de trabalho, com provvel potencializao da
Campos (2007, p. 1.871), a integralidade no iniquidade, uma vez que a norma no alcan-
conceito do SUS vista com base na ordena- a como destinatria a camada da populao
o da demanda e na proposta de integrao mais vulnervel, a exemplo das pessoas depen-
sanitria. E a universalidade, por sua vez, tem dentes da economia informal e dos desempre-
a significao de equidade no acesso, na busca gados.
da igualdade material, sem segregao de clas- Ao analisar estudos sobre renda e vari-
ses ou condies pessoais de diferenciao que veis econmicas em sistemas duais de sade,
no sejam aquelas decorrentes dos prprios Isabela Soares Santos (2011, p.2747) expressa
condicionantes de sade, coletivos ou indivi- suas concluses:
duais.
O sentido de unidade constitucional, por Quanto maior a renda, maior a posse de
conseguinte, catalisa a congregao no ape- seguro privado e maior a quantidade de
visitas a especialistas. Quanto menor a ren-
nas da dimenso subjetiva do direito sade,
da, menor ser a posse do seguro privado
exigvel pelo cidado como prestao estatal, e maior a quantidade visitas a generalistas.
mas tambm o leque de preceitos que alinham Esse padro de uso expressa a iniquidade
o sistema institudo ao arranjo de princpios e no uso de especialistas em favor dos ricos,
uma vez que so os que tm mais cobertura
diretrizes que o determinam e que conduzem
duplicada.
para um sistema de natureza pblica, com
aes universais e integrais voltadas para a
promoo da sade. Vistas a partir da lgica de funcionamento
No entanto, a PEC no 451/2014 traz a fi- dos sistemas de sade, as repercusses da PEC
gura do dever patronal de prestao da assis- em anlise talvez sejam ainda mais nefastas.
tncia sade, na vertente de contratao de que a opo pelo modelo da livre clnica exclui
plano ou seguro de sade. A inovao , assim, os seus beneficirios de uma cobertura eficien-
ajustada ao padro privatista-liberal, em dis- te na ateno primria, e acaba por suscitar

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prejuzos no alcance das polticas pblicas do SUS voltadas promo-
o da sade e preveno de doenas. Considerando que o SUS ainda
responsvel por gastos significativos com mdia e alta complexidade,
decorrentes do atendimento de usurios que so tambm consumidores
de planos de sade dadas as limitaes de cobertura desses planos,
a excluso dos empregados da porta de entrada da ateno primria
na Estratgia de Sade da Famlia possivelmente apresentar resultados
importantes na alocao de recursos do SUS em nveis assistenciais se-
cundrios e tercirios, em provvel onerao desnecessria do sistema
pblico.
A corroborar tal entendimento, Isabela Soares Santos (2011,
p. 2.746) adverte que, entre outras razes, os arranjos de sistemas de
sade duplicados esto associados tendncia de maior concentrao,
no sistema pblico, de casos mais complexos e que representam maior
custo por paciente, devido maior dificuldade ou menor interesse de
pagamento desses pelo setor privado.
No mesmo sentido, Mario Scheffer (2015, p.665):

proporo que gastos privados substituem as despesas pblicas, au-


mentam os obstculos para a justia e a equidade. Sempre que prestado-
res privados tm garantida a venda de seus servios por produo, sem
compromisso com os resultados de sade, os riscos de desperdcio de
recursos e exploso dos custos do sistema de sade so enormes.
Capitais que buscam caminhos de valorizao dificilmente tero com-
promissos com necessidades de sade, o que requer polticas voltadas
reduo de adoecimentos e mortes, com atuao sobre os determinan-
tes sociais da sade.
O sistema universal, o sistema nico para pobres e ricos, baseado na
sade como direito, na redistribuio da riqueza, financiado por toda
a sociedade por meio de impostos e contribuies sociais, cede, assim,
espao ao sistema segmentado, incapaz de assegurar o acesso a todos os
nveis de ateno, em todas as regies, inclusive nos vazios sanitrios e
para populaes vulnerveis e negligenciadas, onde e para quem o setor
privado no tem interesse em ofertar servios.

Trata-se tambm, por conseguinte, de subverso do desenho consti-


tucional do princpio da integralidade.
Nesse sentido, vale lembrar que a atividade hermenutica constitu-
cional deve observar a unidade, objetivando a manuteno do todo do
sistema constitucional. Isso quer dizer que a intangibilidade do direi-
to fundamental sade deve ter em conta todo o arcabouo que lhe
confere conformao, sendo tambm por essa tica reducionista a pers-
pectiva de que o Poder Constituinte derivado teria amplos poderes na
definio sobre o que seja direito sade.

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A CF apresenta fundamentos principiolgicos que direcionam a
interpretao de suas normas, trazendo coerncia ao sistema, ren-
dendo-lhe unidade. Em verdade, os princpios so o oxignio das
Constituies na poca do ps-positivismo. graas aos princpios que
os sistemas constitucionais granjeiam a unidade de sentido e auferem a
valorizao de sua ordem normativa (BONAVIDES, 2015, p.294).
Em face disso e das repercusses erosivas da PEC no451 na reali-
zao dos princpios e das diretrizes notadamente a universalizao,
integralidade e equidade, alm da inverso da lgica do prprio SUS ,
afigura-se a sua inconstitucionalidade luz da unidade do arcabouo
constitucional. Ao direito sade so intrnsecos os atributos que lhe
foram conferidos constitucionalmente no texto do artigo 196 e qual-
quer alterao no ordenamento jurdico ainda que exarada pelo Poder
Constituinte derivado que resulte na subtrao da extenso, com-
preenso e execuo de tais propriedades deve ter sua validade perquiri-
da luz da unidade e coerncia das normas constitucionais, assim como
da premissa do no retrocesso na conquista de direitos fundamentais.

2.3. A dicotomia entre a PEC no451/2014 e os elementos nucleares


do direito fundamental sade: vedao do retrocesso em matria de
direitos fundamentais

Conforme explicitado anteriormente, as limitaes do Poder


Constituinte derivado podem ser temporais, circunstanciais ou mate-
riais. Estas ltimas, por sua vez, so caracterizadas pela existncia de
determinaes, no texto constitucional, de um contedo imutvel, de-
nominadas doutrinariamente de clusulas ptreas, objetivando a ma-
nuteno de um ncleo essencial de valores e princpios firmado pelo
Poder Constituinte originrio. Referindo-se a essa questo, Mendes,
Coelho e Branco (2009, p.253) afirmam que o significado ltimo das
clusulas de imutabilidade est em prevenir um processo de eroso da
Constituio.
Com efeito, o 4o do artigo 60 da CF (BRASIL, 1988) assim dispe
sobre suas clusulas ptreas explcitas:

4o No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente


a abolir:
[]
IV os direitos e garantias individuais.

Para o alcance do desiderato proposto por esse texto, imprescind-


vel voltar anlise das fronteiras impostas ao Poder Constituinte deri-

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vado na alterao de normas relativas a direi- mental e/ou do contedo intrnseco ao princ-
tos e garantias individuais. pio da dignidade da pessoa humana.
J se enraizou, na doutrina nacional e es- Nesse passo, pertinente perquirir se a
trangeira, a concepo de limites possibili- PEC no 451/2014 teria o condo de no s
dade de retrocesso de direitos fundamentais, atingir ncleo essencial do direito fundamen-
como consequncia das noes de segurana tal sade, mas tambm violar o princpio da
jurdica e segurana social, compreendida a dignidade da pessoa humana.
ideia de proteo da confiana como princpio Com referncia ao primeiro ponto, tem-
inarredvel do Estado de Direito (SARLET, se que a fundamentalidade do direito sa-
2006). de, tal como institudo pela CF, congrega suas
Ingo Wolfgang Sarlet (2006, p.5) afirmou qualidades de transversal, integral, universal e
que, ainda quando no consignada explicita- equnime. Mais que isso, o seu artigo 196 eleva
mente em alguns textos constitucionais, como o corolrio da promoo da sade condio
o caso do captulo da Seguridade Social da de norte das polticas voltadas a sua imple-
CF, a segurana jurdica tem sido reconhecida mentao, tanto no mbito da elaborao exe-
pela moderna doutrina constitucional e pelas cutiva, como legislativa.
instncias judicirias supranacionais como Por outro lado, a PEC no 451/2014 traz
princpio fundamental da ordem jurdica para o plano constitucional a condio de sub-
estatal e, para alm desta, da prpria ordem sidiariedade da assistncia sade, prestada
jurdica internacional e est intimamente li- pelo SUS, em relao ao acesso ao mercado de
gada discusso sobre os direitos fundamen- planos e seguros privados, ao estabelecer um
tais sociais, entre os quais os Direitos Sade, suposto privilgio de determinada categoria
Assistncia e Previdncia Social. (trabalhadores formais) na disponibilidade
Embora pacfica a adoo do princpio da dos recursos assistenciais da sade suplemen-
segurana jurdica em face de medidas retro- tar. Deixa, portanto, a promoo da sade de
cessivas em matria de direitos fundamentais ser orientadora da poltica de sade, para ser
sociais, so merecedores de aprofundamento orientada ou condicionada pela oportunidade
os possveis contornos da vedao do retroces- de incluso nos caminhos da soluo privada.
so, luz da objeo de que a impossibilidade Ocorre que, mesmo diante dos recentes
absoluta de alterao de preceitos constitu- avanos do setor suplementar nas tentativas de
cionais poderia inviabilizar possveis solues implementao de managed care,
para os dilemas que se apresentam no mundo
contemporneo, frequentemente pautado por as expectativas de incrementar a efetividade
crises econmicas e pelo agravamento de pro- do cuidado, sobretudo a dimenso da inte-
gralidade da ateno, no mbito de empre-
cessos de excluso social.
sas de planos de sade possuem ingredien-
Ingo Wolfgang Sarlet (2006, p. 21), com tes distintos das tradicionais prescries
propriedade, apresenta alguns critrios para a de reordenamento das relaes de finan-
aplicao da clusula do no retrocesso aos ca- ciamento, compra e prestao de servios
(BAHIA, 2008, p.1.386).
sos concretos, ponderando que as ingerncias
realmente inadmissveis, luz do princpio da
confiana, so aquelas com potencial defor- O fenmeno da naturalizao do acesso
mador do ncleo essencial do direito funda- ao mercado suplementar como soluo para a

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90 83


satisfao do direito fundamental sade faz plitude que verga a PEC no451/2014, resulta,
jus a uma indagao mais aprofundada, seja na prtica, em desnatur-lo em essncia como
quanto aos seus efeitos na reconfigurao dos estratgia eleita constitucionalmente.
princpios e diretrizes que o informam, seja Como se depreende, o teor da PEC
quanto s assimetrias de cobertura e perspec- no451/2014 no se compraz do universo con-
tivas de segmentao do acesso. textual do direito fundamental sade tal
Isabela Soares Santos (2011, p.2.747) dis- como assentado constitucionalmente. , pois,
cute estudos internacionais sobre o mix pbli- discordante da unidade constitucional que
co-privado e apresenta que a cobertura dupli- assegura a sade como poltica de reduo de
cada tem apresentado os seguintes resultados: desigualdades sociais.
Nesse sentido, incabvel a deformao
(1)Contribui para a iniquidade na oferta, do comando constitucional do direito sa-
no acesso e no uso de servios; de, para conform-lo a um senso liberal-pri-
(2)Incentiva o desenvolvimento do setor vatista que representa um minus na conquista
privado nos servios em que a populao social. que a rigidez constitucional execra a
tem dificuldade de acesso no sistema p-
possibilidade de retrocesso em direitos funda-
blico, geralmente consultas a especialistas,
cirurgias eletivas, SADT e medicamentos; mentais reconhecidos pela ordem vigente, no
havendo espao para a versatilidade de concei-
(3)No diminui a presso da demanda por
servios do sistema pblico, tampouco o fi- tuaes previamente definidas pelo legislador
nanciamento desse sistema; constituinte originrio. Pois precisamente
(4)No contribui para preservao dos ob- disso que trata a PEC no451/2014: uma pro-
jetivos gerais do sistema de sade de uni- posta de decrscimo do dever e da capacidade
versalidade, integralidade e equidade, de prestacional do Estado no fornecimento de
colaborao positiva aos resultados de sa- servios de sade populao.
de, ao desenvolvimento do prprio sistema
E um fator determinante da importncia
de sade e a objetivos sociais, como a me-
lhoria das condies de vida da populao. do seguro privado de sade nos sistemas du-
Ao contrrio, corri esses objetivos. plicados a extenso da cobertura de servios
do sistema pblico [] a extenso da cobertu-
Como pontua Duarte (2000, p. 459), a ra dos servios do sistema pblico vai definir
experincia tem demonstrado que a poltica suas relaes com o privado (SANTOS, 2011,
compensatria trabalhada com a concepo p.2.745). No caso brasileiro, se o SUS pratica
sinttica do social com base na focalizao a integralidade tambm sob a tica do acesso
dos gastos pblicos e numa perspectiva de re- aos nveis de cobertura assistencial, a opo
duo do direito sade mera cobertura de pelo sistema dual paradigmtica. Pressupe
assistncia mdica no produz os mesmos a ineficincia estatal como justificadora da
resultados de uma poltica de discriminao mutao de um modelo posto constitucional-
dos menos favorecidos, adotada com vistas mente.
equidade de resultados. Alis, a prpria PEC no451/2014 traz ex-
O SUS props-se a ser um sistema univer- plicitamente a ineficincia estatal como fun-
salista e integral. A adoo, portanto, de uma damento da opo legislativa pela estratgia
poltica que pauta o reconhecimento da neces- privatista. E, ao sustent-la como elemento
sidade de fomento ao sistema dualista, na am- justificante, padece de outro grave equvoco

84 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90


terico: o da concepo de programaticidade do direito fundamental
sade, in verbis:

A norma do art. 196 de acesso sade considerada norma program-


tica, claro que no mais com sentido dado outrora s normas program-
ticas, tal seja, de mera recomendao, mas como norma de eficcia limi-
tada, sendo necessria lei para estabelecer seus limites. So, na verdade,
normas constitucionais de princpio programtico (BRASIL, 2014).

Para Ingo Wolfgang Sarlet (2015, p.248), podemos definir a efic-


cia jurdica como a possibilidade (no sentido de aptido) de a norma
vigente (juridicamente existente) ser aplicada aos casos concretos e de
na medida de sua aplicabilidade gerar efeitos jurdicos.
O 1o do artigo 5o da CF, aplicvel a todos os direitos fundamen-
tais, no apenas aos direitos fundamentais individuais, dispe que as
normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao
imediata (BRASIL, 1988). O teor dessa norma aplicvel a todos os
direitos fundamentais, segundo a interpretao sistemtica e teleolgica
da CF, como fundamenta Ingo Wolfgang Sarlet (2015, p.269).
Sem pretender realizar uma anlise aprofundada do tema efic-
cia dos direitos sociais, podemos afirmar que o Superior Tribunal de
Justia (STJ) e o Supremo Tribunal Federal (STF) tm posio conso-
lidada quanto ao reconhecimento do direito sade como direito sub-
jetivo exigvel em juzo, e no mais como direito enunciado de modo
eminentemente programtico.
Nesse sentido, o acrdo do Agravo Regimental na Suspenso de
Tutela Antecipada no175 do Cear, julgado pelo STF em 17 de maro
de 2010, dispe que:

A Constituio brasileira no s prev expressamente a existncia de


direitos fundamentais sociais (artigo 6o), especificando seu contedo e
forma de prestao (artigos 196, 201, 203, 205, 215, 217, entre outros),
como no faz distino entre os direitos e deveres individuais e coletivos
(captulo I do Ttulo II) e os direitos sociais (captulo II do Ttulo II), ao
estabelecer que os direitos e garantias fundamentais tm aplicao ime-
diata (artigo 5o, 1o, CF/88). V-se, pois, que os direitos fundamentais
sociais foram acolhidos pela Constituio Federal de 1988 como autn-
ticos direitos fundamentais [] (BRASIL, 2010).

A aplicabilidade imediata dos direitos fundamentais vem firmada na


esclarecedora citao:

O significado essencial dessa clusula o de ressaltar que as normas que


definem direitos fundamentais so normas de carter preceptivo, e, no,

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90 85


meramente programtico. Explicita-se, alm disso, que os direitos fun-
damentais se fundam na Constituio, e, no, na lei com o que se deixa
claro que a lei que deve mover-se no mbito dos direitos fundamen-
tais, no o contrrio. Os direitos fundamentais no so meramente nor-
mas matrizes de outras normas, mas so, tambm, e, sobretudo, normas
diretamente reguladoras de relaes jurdicas (MENDES; COELHO;
BRANCO, 2009, p.285).

Marcelo Barbosa de Castro Zenkner (2012, p. 219), aps realizar


anlises comparativas entre as jurisprudncias do STF e do Tribunal
Constitucional portugus, enumerou as seguintes concluses relativas
jurisprudncia constitucional brasileira sobre os direitos fundamentais
sociais:

- So considerados direitos fundamentais;


- So self-executing, ou seja, no dependem de atividade mediadora dos
poderes pblicos e nem de lei ordinria para que sejam exigidos;
- Podem ser tutelados pelo Poder Judicirio em caso de leso ou ameaa
de leso por provocao direta da parte interessada;
- Podem ser implementados, em caso de omisso estatal, via controle
judicial de polticas pblicas;
- No h limite para a aplicao do princpio da vedao de retrocesso;
- Reconhece o direito ao mnimo existencial, o qual deve prevalecer so-
bre o princpio da reserva do possvel em hiptese de eventuais abusos
por parte do Poder Pblico.

O devedor do direito fundamental sade o Estado, sendo a sade


pblica uma das atribuies tpicas do Poder Pblico, desde a concep-
o do Estado do Bem-Estar Social e, a despeito da reviso de concei-
tuaes do Welfare State, a sade continua sendo um encargo pblico,
mesmo quando no prestada diretamente pelo Estado (RODRIGUES,
2009, p.326).
Por fim, quanto ao alcance do princpio da dignidade da pessoa hu-
mana como balizador da possibilidade de alterao de direitos constitu-
cionais, Ingo Wolfgang Sarlet (2006, p.6) conceitua a dignidade huma-
na como a qualidade intrnseca e distintiva de cada ser humano que o
faz merecedor do mesmo respeito e considerao por parte do Estado
e da comunidade. Infere-se desse conceito que qualquer poltica que
convirja para a adoo de modelos no universais, sectrios, descon-
forme com o contedo de dignidade humana no direito constitucional
sade.
Veja-se que, embora Ingo Wolfgang Sarlet (2006, p.20-22) desen-
volva a compreenso da dignidade humana com base em referncias a
padres qualitativos mnimos, explcito em registrar que a dignidade

86 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90


no se restringe a noes liberais e que o retrocesso na adoo do ca-
rter universalista das polticas pblicas logra atingir a sua concepo.

3. Consideraes finais

O presente estudo pretendeu analisar a constitucionalidade da PEC


n 451/2014. Para tanto, discorreu brevemente sobre os pressupostos do
o

controle de constitucionalidade aplicveis inclusive s normas refor-


madoras do texto constitucional, com nfase nos seguintes requisitos:
a exigncia de uma Constituio formal e rgida e a compreenso do
texto constitucional como norma jurdica fundamental, ou seja, que se
assenta como fundamento de validade para o restante do ordenamento.
Com base nisso, desdobra o debate sobre a parametricidade das
normas da CF luz dos conceitos de unidade constitucional e da ve-
dao do retrocesso em matria de direitos fundamentais. Apresenta o
desenho constitucional de um Sistema nico de Sade pblico, integral,
universal e equnime, para dizer da desconformidade da proposta da
PEC no451/2014 com a unidade constitucional do direito fundamental
sade e da sua inviabilidade, na perspectiva da vedao ao retrocesso
em matria de direitos fundamentais.
A concluso alcanada foi que a proposta da PEC no 451/2014
medida supostamente garantista que, em verdade, subverte a unida-
de constitucional instituda e , por conseguinte, inconstitucional, na
medida em que: 1) desonera o Estado do dever estatal de prestao do
servio sade, repassando-o parcialmente ao empregador, ou seja,
sociedade civil; 2) estabelece poltica normativa distintiva das moda-
lidades de acesso entre os trabalhadores e os demais cidados, rompe
com a universalidade e, portanto, viola o princpio da dignidade huma-
na, potencializando a iniquidade dos resultados; 3) subverte o modelo
de promoo da sade informador do SUS, dada a sua implicao na
ruptura com a diretriz da integralidade em sistema hierarquizado orde-
nado a partir da ateno primria; 4) nega a aplicabilidade imediata dos
direitos fundamentais e estabelece a ineficincia estatal com premissa
da consecuo das polticas pblicas, erigindo-a a elemento justificador
de reduo da proteo estatal, em vez de orientador da transformao
social prometida.
Por fim, vale lembrar que a discusso em torno da dicotomia da
PEC no451/2014, para alm da anlise sobre a sua juridicidade cons-
titucional, traz tambm a reflexo de que o exerccio da cidadania,
no Brasil, ainda demanda demasiada cautela contra a interpretao a
priori. E, talvez, mais do que nunca, se deva voltar um olhar mais detido

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90 87


para aquilo que est oculto. Como dizia Hannah Arendt (2004, p.191)
o novo sempre aparece contra esmagadoras chances estatsticas e suas
probabilidades, que, para todos os efeitos prticos, todos os dias equi-
vale a certeza; o novo, portanto, sempre aparece sob o disfarce de um
milagre.

Sobre os autores
Itamar de vila Ramos mestrando em Direitos e Garantias Fundamentais na Faculdade
de Direito de Vitria (FDV), Vitria, ES, Brasil; promotor de Justia do Ministrio Pblico
do Estado do Esprito Santo, Vitria, ES, Brasil.
E-mail: itamar.ramos@uol.com.br
Maria Clara Mendona Perim mestre em Sade Coletiva pela Universidade Federal do
Esprito Santo (UFES), Vitria, ES, Brasil; promotora de Justia do Ministrio Pblico do
Estado do Esprito Santo, Vitria, ES, Brasil.
E-mail: mariaclaramperim@gmail.com
Elda Coelho de Azevedo Bussinguer livre docente pela Universidade do Rio de Janeiro
(UniRio), Rio de Janeiro, RJ, Brasil; doutora em Biotica pela Universidade de Braslia
(UnB), Braslia, DF, Brasil; coordenadora de Pesquisa e do Programa de Ps Graduao
em Direito da Faculdade de Direito de Vitria (FDV), Vitria, ES, Brasil; docente do
programa de Ps-Graduao em Direito da Faculdade de Direito de Vitria (FDV)
Vitria, ES, Brasil; professora associada aposentada da Universidade Federal do Esprito
Santo (UFES), Vitria, ES, Brasil.
E-mail: elda.cab@gmail.com

Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls1


LABOR LAW AND HEALTH INSURANCE: THE RATCHET EFFECT IN THE
HEALTH SYSTEM AND THE PEC 451/2014
ABSTRACT: This paper aims to analyze the adequacy between the proposed
Constitutional Amendment no 451/2014 and the Constitution of the Federal Republic
Brazil. The proposed law in case wants to insert in the list of workers rights provided
for in Article 7 of Brazilian Constitution access to private insurance plan or health care
to be offered by the employer.. The study is justified because of the relevance of the issue
workers access to private health insurance which is impregnated by a discussion of
the health system model adopted by the Brazilian constitutional law as well as its legal
consequences. The conclusion reached was to verify the unconstitutionality of the
foresaid proposed constitutional amendment, highlighting the existence of constitutional
limits to the reforms that have repercussions suppression or reduction of the principles
and guidelines of the Unified Health System.
KEYWORDS: FUNDAMENTAL RIGHT. RATCHET EFFECT. HEALTH SYSTEM.

1
Sem reviso do editor.

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Como citar este artigo
(ABNT)
RAMOS, Itamar de vila; PERIM, Maria Clara Mendona; BUSSINGUER, Elda Coelho
de Azevedo. Direito laboral a planos de sade: vedao do retrocesso no Sistema nico de
Sade e a PEC no451/2014. Revista de Informao Legislativa: RIL, v.54, n.214, p.73-90,
abr./jun. 2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_
n214_p73>.

(APA)
Ramos, I. de A., Perim, M. C. M., & Bussinguer, E. C. de A. (2017). Direito laboral a planos
de sade: vedao do retrocesso no Sistema nico de Sade e a PEC no451/2014. Revista
de Informao Legislativa: RIL, 54(214), 73-90. Recuperado de http://www12.senado.leg.
br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p73

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90 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.73-90


Nudge como abordagem
regulatria de preveno
corrupo pblica no Brasil

NATALIA LACERDA MACEDO COSTA

Resumo: Este artigo desenvolve o estudo sobre novas alternativas para


a preveno da corrupo pblica por meio da adoo do referencial
terico fornecido pela economia comportamental, cujas principais pre-
missas repousam na potencial irracionalidade do comportamento hu-
mano e na sujeio da deciso s heursticas e aos vieses de pensamento.
Busca-se, mediante pesquisa bibliogrfica e utilizao do mtodo dedu-
tivo, analisar em que medida os nudges ou os estmulos de compor-
tamento adotados pelo Estado podem contribuir para a construo de
outro vis regulatrio para o tema, em substituio ou aperfeioamento
do modelo fornecido pela teoria do principal-agente. Conclui-se pela
viabilidade da implementao de polticas regulatrias informadas no
comportamento como forma de melhorar a conduta individual e coleti-
va em matria de corrupo no mbito da administrao pblica.

Palavras-chave: Corrupo pblica. Economia comportamental.


Nudges. Regulao informada no comportamento.

Introduo

antiga a crena de que corrupo um mal de razes profundas,


mas as razes que fundamentam o seu combate modificaram-se signi-
ficativamente ao logo do tempo. At a dcada de 1970, a preocupao
com o tema estabelecia-se sob o ponto de vista moral e estava limitada
esfera interna dos pases. Porm, medida que as pesquisas passaram
a atrelar o baixo desempenho econmico dos pases e das empresas aos
Recebido em 22/2/17 elevados nveis de corrupo, o combate s fraudes e aos desvios de re-
Aprovado em 22/3/17 cursos foi transposto ao plano global.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111 91


No entanto, a importncia de combater a corrupo transcende as
razes econmicas, pois o prprio Estado de Direito afetado por ela,
fragilizado pelos favorecimentos pessoais e pela quebra da impessoali-
dade. No toa, os pases com os piores indicadores de rule of law1
apresentam os mais altos ndices de percepo de corrupo. Estabelece-
se, assim, um ciclo vicioso no qual a m qualidade das instituies eleva
a oportunidade para a prtica de atos corruptos ao mesmo tempo em
que a corrupo propicia a degenerao delas.
Muito se discute sobre as estratgias a serem adotadas no enfren-
tamento da corrupo; entretanto, as respostas mais comuns so tra-
duzidas em termos de mudanas no quadro legislativo e institucional,
para o fim de endurecer as leis punitivas e de fortalecer os rgos de
represso. Sob esse prisma, trata-se de ajustar normativamente os me-
canismos regulatrios de comando e controle, objetivando tornar mais
custosa para o agente a prtica do crime. A despeito disso, tem-se verifi-
cado justamente a pouca efetividade de polticas de regulao baseadas
preponderantemente na matriz de custos da infrao, surgindo, assim,
a necessidade de estudar as possveis falhas atribuveis s medidas an-
ticorrupo contemporneas fundadas na teoria do principal-agente
para, com base nisso, construir novas abordagens sobre o problema.
Nesse contexto, dada a multidimensionalidade da corrupo, este
artigo examinar a temtica sob a articulao das noes da economia
comportamental. Esse ramo da cincia parte do pressuposto de que
os indivduos agem de maneira irracional (ARIELY, 2008), e, por essa
razo, possvel definir os padres de falhas de comportamento e de-
senvolver sistemas para conteno delas (LOBEL; AMIR, 2009). Desse
modo, ao demonstrar as heursticas e os vieses do pensamento humano,
a pesquisa comportamental fornece ao regulador a base para o estabe-
lecimento de intervenes voltadas melhoria da conduta individual e
coletiva.
As intervenes fundadas na economia comportamental so mais
conhecidas como nudges (SUNSTEIN; THALER, 2009), aqui enten-
didos como estmulos de comportamento, e j esto em processo de in-
corporao em vrias polticas sobre meio ambiente, poupana pblica,
doao de rgos e sade. O sucesso dos nudges em reas sensveis
mudana de comportamento coletivo indcio de que a corrupo pode
vir a ser combatida com base neles. Dessa forma, para os propsitos
deste artigo, pertinente apresentar a seguinte questo: em que medida
os nudges podem contribuir para o desenvolvimento de um novo vis

1
A ausncia de corrupo um dos fatores que compe o indicador de Rule of law.
Disponvel em: <http://worldjusticeproject.org/what-rule-law>. Acesso em: 13 fev. 2017.

92 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111


regulatrio no combate da corrupo pblica ao conceito de violao do interesse pblico
no Brasil? (public-interest-centered) (HEIDENHEIMER;
No desenvolvimento do tema proposto, JOHNSTON, 2001).
este artigo baseia-se na reviso da bibliogra- Para o Banco Mundial, a corrupo en-
fia existente e adota o mtodo dedutivo de tendida como the abuse of public office for
anlise. A primeira parte trata do conceito de private gain2. Todavia, como corrupo no
corrupo pblica adotado nesta pesquisa. A est restrita ao setor pblico, o conceito uti-
segunda parte aborda o marco regulatrio da lizado pela Transparncia Internacional pare-
corrupo segundo as principais convenes ce mais preciso: ela the abuse of entrusted
internacionais e normas brasileiras sobre a te- powers for private gains3. O abuso (abuse)
mtica, visando ao estudo das possveis causas consiste na conduta que se desvia das regras
da baixa efetividade das reformas anticorrup- formais e informais da sociedade. Os poderes
o. A terceira parte versa sobre as polticas confiados (entrusted powers) podem decorrer
regulatrias informadas no comportamento, de mrito, mandato, delegao ou eleio no
sendo subdividida na apresentao dos res- ltimo caso, quando se tratar da corrupo po-
pectivos fundamentos tericos e na explicao ltica. Os ganhos privados (private gains) no
do modelo de interveno estatal baseado em precisam ser estritamente monetrios, por-
nudges ou em estmulos de comportamento. quanto podem compreender outros benefcios
A quarta parte analisa as possveis alternativas materiais e imateriais (BOHEM, 2007).
de incorporao de ferramentas regulatrias A doutrina especializada costuma classifi-
informadas no comportamento para prevenir car a corrupo de acordo com o seu nvel, po-
a corrupo no Brasil. dendo ser considerada: i) grande (grand cor-
ruption), se envolver os altos cargos da admi-
nistrao ou polticos ou se abranger vultosas
1. Corrupo para este artigo transaes; ou ii) pequena (petty corruption),
com valores de transferncia relativamente
Toda pesquisa requer a delimitao de baixos ou se estabelecida nos baixos nveis da
seu objeto; entretanto, quando o tema envol- administrao (ROSE-ACKERMAN, 1978).
ve a compreenso de um fenmeno de difcil A corrupo pode ser ainda dividida em
definio como a corrupo, a escolha de um pblica ou privada. Para os fins deste artigo, a
conceito certamente no imune s crticas, corrupo pblica assim considerada quan-
principalmente em razo da amplitude ou do cometida contra a administrao pblica
incompletude que um deles pode assumir. pelo particular ou agente pblico no exerccio
Apesar disso, possvel identificar trs catego- de mandato, cargo, emprego ou funo pbli-
rizaes comuns do conceito de corrupo: a ca. Nesse sentido, ser examinada a corrupo
primeira delas enfatiza o descumprimento das apenas em sua acepo pblica, independente
regras concernentes ao exerccio da funo
pblica (public-officer-centered); a segunda re- 2
Traduo livre: o abuso da funo pblica para fins
privados. Disponvel em: <http://www1.worldbank.org/
fere-se ao mecanismo de mercado, no qual os publicsector/anticorrupt/corruptn/cor02.htm>. Acesso
burocratas tratam a sua posio pblica como em: 2 jan. 2017.
um negcio, objetivando maximizar ganhos
3
Traduo livre: O abuso dos poderes confiados para
fins privados. Disponvel em: <https://www.transparency.
privados (market-centered); e a ltima recorre org/what-is-corruption#define>. Acesso em: 2 jan. 2017.

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do seu nvel, com o fim de propor outra abor- Legislativo no 152, de 25 de junho de 2002
dagem regulatria para o tema. (BRASIL, 2002a), e promulgada pelo Decreto
Presidencial no4.410, de 7 de outubro de 2002
(BRASIL, 2002b).
2. Apontamentos sobre o tratamento Outro importante instrumento a
jurdico da corrupo pblica e o Conveno sobre o Combate da Corrupo
problema da ao coletiva. de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em
Transaes Comerciais Internacionais,
A lei americana de prticas corruptas da Organizao para a Cooperao e
no exterior (Foreign Corrupt Practices Act Desenvolvimento Econmico (OCDE), de
FCPA), de 1977, apontada como marco legal 1997, com o objetivo de estabelecer a veda-
do combate corrupo. Ela foi editada com o do pagamento de propinas em negcios
o propsito de criminalizar os pagamentos internacionais, pelo compromisso de tipificar
feitos pelas companhias norte-americanas aos o suborno ativo praticado por agente priva-
oficiais pblicos estrangeiros, diretamente ou do em face de autoridade estrangeira. Como
com a utilizao de intermedirios, a pretexto consequncia da promulgao do tratado, a
de influenci-los no desempenho (ou no) de Lei no10.467/2002 incluiu no Cdigo Penal o
suas funes. A lei inovou ao facilitar a acusa- captulo Dos crimes praticados por particu-
o dos executivos, imputando-lhes a respon- lar contra a administrao pblica estrangeira
sabilidade com base nos padres de conhe- (BRASIL, 2002c).
cimento razovel a respeito da existncia de Atualmente, a Conveno das Naes
suborno (CRAGG; WOOF, 2001). Unidas contra a Corrupo, de 2003, tambm
No nvel transnacional, a Conveno denominada Conveno de Mrida, o prin-
Interamericana contra a Corrupo, da cipal tratado em nvel global, centrada na pre-
Organizao dos Estados Americanos (OEA), veno, na criminalizao e na aplicao da lei,
foi o primeiro instrumento a tratar da corrup- na cooperao internacional e na recuperao
o e sua vigncia iniciou-se em 7 de maro de ativos. No Brasil, o tratado foi promulgado
de 1997. possvel destacar entre as principais pelo Decreto no5.687, de 31 de janeiro de 2006
medidas: i)a criminalizao da corrupo ati- (BRASIL, 2006).
va e passiva, do enriquecimento ilcito e do possvel listar como principais medidas
suborno transnacional; ii) a criminalizao na Conveno de Mrida: a)a criao de po-
do autor, do coautor, do instigador, do cm- lticas e de prticas de preveno da corrupo
plice e do acobertador; iii) a criao de nor- e a implantao de sistemas de avaliao dos
mas para adequar o desempenho das funes instrumentos jurdicos e de medidas adminis-
pblicas; iv)o fortalecimento de mecanismos trativas pertinentes; b)a instituio de rgos
para a participao da sociedade civil e de independentes incumbidos da preveno
organizaes no governamentais; v) a insti- corrupo; c)a adoo de sistemas de contra-
tuio de sistemas de arrecadao fiscal que tao de pessoal no setor pblico baseados na
impeam a prtica da corrupo; vi)a institui- transparncia e em critrios objetivos; d)o es-
o de normas para a assistncia recproca e tabelecimento de critrios para a candidatura
para a cooperao entre os pases. No Brasil, a e para a eleio em cargos pblicos, visando
Conveno da OEA foi aprovada pelo Decreto transparncia no financiamento de candidatu-

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ras e de partidos polticos; e) a introduo de sistemas adequados de
contratao pblica assentados na concorrncia, transparncia e em cri-
trios objetivos; f)a prestao de contas na gesto das finanas pblicas,
mediante a apresentao oportuna de informao sobre os gastos e os
ingressos; g)o reconhecimento da independncia do Poder Judicirio e
do Ministrio Pblico; h)a participao da sociedade no controle dos
gastos pblicos; g)a cooperao internacional e a recuperao de ati-
vos; e h) a criminalizao de diversas condutas consideradas nocivas
(BRASIL, 2006).
Do ponto de vista normativo, o Brasil atende razoavelmente s exi-
gncias previstas internacionalmente, sobretudo em razo da interna-
lizao tempestiva dos tratados, com reflexos na legislao. A exemplo
disso, o Cdigo Penal tipifica os crimes de peculato, emprego irregular
de verbas ou rendas, concusso, excesso de exao, corrupo ativa,
corrupo passiva, facilitao do contrabando ou descaminho, preva-
ricao, condescendncia criminosa, trfico de influncia e advocacia
administrativa (BRASIL, 1940).
Fora da esfera penal, a legislao brasileira prev a possibilidade de
condenao civil pela prtica de atos de improbidade administrativa,
podendo dela resultar a perda dos bens e de valores acrescidos ilicita-
mente, o ressarcimento integral do dano, a perda da funo pblica e a
suspenso dos direitos polticos. Cabe tambm mencionar a publicao
da Lei no12.846/2013, que estabeleceu a responsabilidade objetiva, nos
mbitos administrativo e civil, das pessoas jurdicas pelos atos de cor-
rupo causados Administrao Pblica (BRASIL, 2013).
Para Furtado (2012), a qualificao da corrupo ainda muito vin-
culada ao enquadramento dos tipos penais descritos no Ttulo XI do
Cdigo Penal (Dos Crimes Contra a Administrao Pblica) (BRASIL,
1940), pois o Direito Penal um dos mais representativos instrumentos
de represso corrupo. Porm, a vinculao da norma penal lega-
lidade estrita e anterioridade limita a possibilidade de sua aplicao
prtica diante das inmeras situaes criadas pelos agentes na busca de
lacunas na legislao para malversar, desviar, fraudar e subornar. Nesse
sentido, sempre haver descompasso entre a criao de novas condutas
e a capacidade de o Estado criminaliz-las por legislao especfica.
No Brasil, as solues para o tratamento da corrupo ainda repou-
sam na alterao da legislao penal e no endurecimento de punies
civis e administrativas, como forma de modificar a estrutura de incen-
tivos e de custos do cometimento do crime. Na verdade, as medidas an-
ticorrupo aqui estudadas refletidas nos tratados mencionados e na
legislao brasileira so fruto da assimilao pelo Direito do modelo
econmico do principal-agente. Por esse referencial, busca-se regular o

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conflito de interesses entre os sujeitos denominados principais e agentes
e a assimetria de informao. Nesse relacionamento, o principal dele-
ga ao agente a execuo de certas atividades, que, no exerccio delas,
adquire informaes as quais o primeiro no detm acesso (MISHRA,
2006). Com a interferncia normativa no clculo racional dos agentes,
a pretenso direcionar o comportamento humano pela utilizao dos
incentivos adequados pelo regulador.
Em termos de corrupo pblica, se de um lado o Estado (principal)
busca o timo social, do outro o servidor pblico (agente) persegue o
timo privado, sendo comum a coliso de interesses (HERNANDES,
2011). Alm desse aspecto, a existncia de assimetria de informaes
rende espao para o comportamento oportunista do servidor pbli-
co, que tende a se aproveitar dela para maximizar os ganhos privados.
Nesse panorama, o principal submetido ao desafio de criar mecanis-
mos de incentivos para os particulares e para os servidores pblicos,
bem como ao de implementar sistemas de punio e de monitoramento
(MISHRA, 2006).
A despeito da incorporao legislativa das medidas de anticorrup-
o, no se tem observado a melhoria nos nveis do crime nos pases
com corrupo endmica e sistmica, principalmente em razo da cri-
ao de novas oportunidades advindas das tentativas malsucedidas de
implementar as reformas (PERSSON; ROTHSTEIN; TEORELL, 2013).
O problema mais crtico falta de correspondncia entre as prescries
legais e a prtica social.
Segundo Persson, Rothstein e Teorell (2013), essas reformas falha-
ram por causa da m caracterizao terica do problema da corrupo
(principal-agente). As estratgias anticorrupo partiram da premissa
de que a corrupo repousa apenas no agente, quando em ltima ins-
tncia o prprio principal corrupto. Os atores polticos muitas vezes
falam em accountability e integridade, mas no esto verdadeiramente
comprometidos com a deteco e a penalizao do comportamento cor-
rupto, ao passo que os cidados parecem perpetuar as prticas corruptas
no seio social.
Se a corrupo a regra de comportamento, espera-se que os atores
do modelo do principal-agente tambm sejam corruptos. Nesse ambi-
ente, as reformas institucionais e legais so obstadas, mormente pela
ausncia de vontade dos sujeitos para implement-las, ou em decor-
rncia do sufocamento das boas iniciativas pelo contexto de corrupo
sistmica. Na prtica, ainda que se saibam os efeitos positivos advindos
da eliminao da corrupo, no h quem queira efetivamente exercer
o papel de principal. Trata-se, desse modo, de um problema de ao
coletiva (PERSSON; ROTHSTEIN; TEORELL, 2013).

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Diante dessa lgica, prioritria a mudan- humano conduzido por dois sistemas de
a das crenas incutidas na sociedade para pensamento: o primeiro deles automtico
vencer a inrcia provocada pelo problema de (sistema 1), incumbido de avaliaes bsicas e
ao coletiva. Muito embora no se saiba com intuitivas; e o segundo reflexivo e intencio-
preciso a rota a ser percorrida, certamente a nal (sistema 2), responsvel pelas construes
resposta no ser a mera fixao de incentivos mentais mais elaboradas e demoradas. Com
e punies. Essas constataes, apesar de pou- efeito, dada a impossibilidade de o crebro
co animadoras, oferecem um ponto de partida processar todas as experincias pela ativao
para este trabalho por demonstrarem a neces- do sistema reflexivo, o sistema automtico
sidade do desenvolvimento de alternativas de termina por orientar a maioria das decises
regulao de comportamento no limitadas humanas (KAHNEMAN, 2012). Alm disso, o
ao modelo do principal-agente. Em vez disso, processo de pensamento est submetido a al-
devem ser buscadas solues propulsoras de guns vieses cognitivos entre eles: a inrcia e
mudanas na percepo dos cidados sobre a a procrastinao, o enquadramento (framing)
corrupo. da informao, a influncia das normas sociais
e a disponibilidade.
A inrcia explicada pela negao da mu-
3. Polticas regulatrias baseadas dana do status quo, mesmo nas situaes em
empiricamente no comportamento que os benefcios acarretados por ela sejam su-
periores aos custos. Considerando-se esse vis,
3.1 Breves noes sobre economia a complexidade enseja srios efeitos negativos
comportamental. porque aumenta o poder da inrcia. Por outro
lado, a simplificao, inclusive na regulao,
A economia comportamental (behavioral pode produzir efeitos de elevao do cumpri-
economics)4 o ramo interdisciplinar da cin- mento voluntrio da lei e de participao cida-
cia dedicado ao estudo do processo de deciso d em polticas pblicas. Ainda nessa perspec-
humana. As primeiras pesquisas na rea fo- tiva, importa o estabelecimento de regras de
ram desenvolvidas na dcada de 50 por Simon default, responsveis por ditar o resultado na
(1955), em torno da ideia de racionalidade li- ausncia de respostas afirmativas das pessoas
mitada. Entretanto, os princpios informado- (SUSTEIN, 2014).
res foram consolidados apenas na dcada de Por outro lado, a procrastinao, definida
70 por Kahneman e Twersky (1974), que apon- como o adiamento de uma ao, explicada
taram para a tendncia humana de confiar em pela tendncia de trocar as metas de longo
heursticas e vieses cognitivos para reduzir o prazo pela gratificao imediata de atender aos
esforo de raciocnio e para os resultados ine- impulsos (ARIELY, 2008). Para conter os efei-
ficientes derivados de decises baseadas em tos negativos da procrastinao, pode ser til
atalhos mentais. a inscrio automtica em programas relevan-
A literatura especializada adota como tes; alm disso, devem ser retiradas exigncias
premissa a tese segundo a qual o raciocnio inconvenientes, para facilitar a adeso dos ci-
dados s polticas pblicas (SUSTEIN, 2014).
Segundo o vis do enquadramento, a for-
4
Sobre o tema, ver Kahneman (2012); Sunstein e
Thaler (2009); Ariely (2008). ma de apresentao da informao impacta o

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comportamento humano mais que a qualidade em si das opes. Por
exemplo, a probabilidade de os sujeitos aceitarem passar por um proce-
dimento cirrgico maior se for enfatizado que a taxa de sobrevivncia
de 90%, em vez da taxa de mortalidade de 10%. Assim, a informao
vvida e saliente usualmente tem mais efeito que dados estatsticos e
abstratos (SUSTEIN, 2014).
Conforme a heurstica da disponibilidade, os sujeitos tendem a fa-
zer a avaliao da probabilidade de riscos de um acontecimento com
fundamento nos exemplos mais ativos na memria humana, indepen-
dentemente de a concluso extrada a partir deles no se comprovar
estatisticamente. Como resultado, os humanos tendem a adotar com-
portamentos negligentes por obra do descompasso entre a ao com as
probabilidades reais (ALEMANNO; SIBONY, 2015).
A atuao das normas sociais explicitada em virtude da influn-
cia exercida pela percepo do comportamento de outras pessoas no
processo de deciso. Nesse sentido em matria de obesidade, con-
sumo de lcool, fumo, vacinao , a viso sobre as normas sociais
pode ter impactos imediatos na conduta individual, pois as pessoas
se importam com a sua reputao e seguem as crenas e os compor-
tamentos esperados dos outros (SUSTEIN, 2014). Com base nas in-
fluncias sociais, as pessoas podem ser estimuladas a cooperar umas
com as outras, de modo a contribuir para solucionar os problemas de
ao coletiva.
Tomando como partida as heursticas e os vieses, a economia com-
portamental contraria o paradigma de racionalidade plena at ento
preconizado pelas noes neoclssicas econmicas, tambm refletidas
nos conceitos legais. Na verdade, as decises humanas no decorrem da
aplicao pura do princpio da demanda e da oferta ou de uma equao
de anlise de custo e benefcio (LOBEL; AMIR, 2008). Dada a potencial
ao irracional, mesmo em situaes de perfeita informao acerca das
relaes entre o valor e a utilidade, as decises humanas ainda so mar-
cadas pela suscetibilidade s falhas cognitivas.

3.2 Regulao informada no comportamento

Sunstein e Thaler (2009) fazem a contraposio entre a figura do


econos pessoas racionais e a dos humanos influenciados pelos
vieses cognitivos. Vrias polticas pblicas e regulatrias so perfeita-
mente aplicveis primeira categoria; entretanto, passam ao largo das
limitaes do homem da vida real e, por essa razo, muitas vezes so
inadequadas e ineficazes. Assim, as descobertas da economia comporta-
mental podem ser vistas como oportunidade de melhorar a eficcia e a

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eficincia das intervenes do Estado, notadamente pela internalizao
da potencial irracionalidade do pblico afetado.
Entre os principais esforos para incorporar as noes da econo-
mia comportamental no processo regulatrio, emerge a teoria do
Paternalismo Libertrio:

we urge that libertarian paternalism provides a basis for both


understanding and rethinking a number of areas of contemporary
law, including those aspects that deal with worker welfare, consumer
protection, and the family. Our emphasis is on the fact that in many
domains, people lack clear, stable, or well-ordered preferences. What
they choose is a product of framing effects, starting points, and default
rules, leaving the very meaning of the term preferences unclear
(SUNSTEIN; THALER, 2003, p.2-3).5

O Paternalismo Libertrio caracterizado pela rejeio do sistema


de regulao baseado no comando e controle, consistindo na formula-
o de polticas preservadoras da liberdade de escolha, embora tornem
legtimo o exerccio do poder de influncia dos arquitetos de escolhas
no comportamento das pessoas. Trata-se de um tipo de paternalismo
relativamente brando e no intrusivo, porque as escolhas individuais
no so bloqueadas; alm disso, as intervenes nele fundadas precisam
ter baixo custo e no devem restringir a esfera de liberdade individual
(SUNSTEIN; THALER, 2009).
Por sua vez, o paternalismo libertrio prope a utilizao de
nudges, compreendidos neste artigo como estmulos de comporta-
mento. Na definio dos autores, eles consistem em qualquer aspec-
to da arquitetura de escolhas capaz de alterar de maneira previsvel a
conduta humana, sem proibir nenhuma opo ou oferecer incentivos
econmicos (SUNSTEIN; THALER, 2009). Dada potencialidade de
influenciar de maneira sistemtica o processo de deciso humana, j
possvel observar a utilizao de estmulos de comportamento no dese-
nho de vrias polticas pblicas e regulatrias de meio ambiente, pou-
pana pblica, sade e doao de rgos.
Essas intervenes nem sempre demandaro a presena de legis-
lao, consistindo em mais uma forma de atuao para os governos.
Contudo, mesmo no sendo consideradas como uma alternativa, elas

5
Traduo livre: Ns sustentamos que o paternalismo libertrio fornece a base para
entender e repensar inmeras reas do direito contemporneo, incluindo aqueles aspectos
relacionados com o bem-estar do trabalhador, com a proteo ao consumidor e da famlia.
Nossa nfase no fato de que, em muitos domnios, faltam s pessoas preferncias claras,
estveis e bem ordenadas. O que elas escolhem um produto dos efeitos do enquadra-
mento, pontos de partidas e regras de default, estando o preciso significado preferncias
obscuro.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111 99


podem ser combinadas com os instrumentos usualmente j emprega-
dos pelo Direito para a sua efetividade6, em razo dos elevados nveis
de aderncia voluntria (ALEMANNO; SIBONY, 2015). Nesse sentido,
necessrio explorar a relao entre o Direito e as novas ferramentas da
economia comportamental.
O nudge a expresso mais popularizada da economia compor-
tamental, mas ela no transmite toda a capacidade de ao comporta-
mental no mbito regulatrio (ALEMANNO; SIBONY, 2015). A regu-
lao informada no comportamento (behaviorally-informed regulation),
diversamente do Paternalismo Libertrio, no necessariamente pre-
servadora da livre escolha e muitas vezes requer a interveno da lei
(ALEMANNO; SIBONY, 2015). No entanto, o nudge acaba por ser
genericamente identificado por esse tipo de regulao, embora no
seja o termo mais adequado para qualific-la. Alis, a difuso do termo
nudge a razo pela qual a terminologia foi empregada no ttulo deste
artigo.
A identidade normativa do nudge no autoevidente porque o
termo apresenta bastante fluidez, no um conceito apto para incorpo-
rao na linguagem jurdica. Essa pode ser uma razo para o fato de a
academia ter dedicado pouca ateno s formas de programar as aes
governamentais baseadas em estmulos de comportamento. Assim, no
se avanou ao ponto de se saber se, na esfera estatal, as intervenes
baseadas no comportamento devem ser incorporadas lei ou mesmo se
a mera proviso de informaes ou de incentivos pode ser qualificada
como um nudge (ALEMANNO; SIBONY, 2015).
Para Alemanno e Sibony (2015), a regulao informada pelo com-
portamento encontra o Direito em pelo menos duas situaes: i) re-
gulao do nudging privado (counter nudging); e ii) regulao de
nudging pblico. A primeira categoria diz respeito fixao de condi-
es para a utilizao de nudges pelas entidades privadas, funcionan-
do como contramedida s estratgias de exploraes contratuais. Nesse

6
Nos Estados Unidos, foi editada a seguinte Ordem Executiva pelo presidente
Barack Obama: For policies with a regulatory component, agencies are encouraged to
combine this behavioral science insights policy directive with their ongoing review of
existing significant regulations to identify and reduce regulatory burdens, as appropriate
and consistent with Executive Order 13563 of January 18, 2011 (Improving Regulation
and Regulatory Review), and Executive Order 13610 of May 10, 2012. Traduo livre:
Para as polticas com componente regulatrio, as agncias so encorajadas a combinar
polticas diretivas baseadas nas percepes da cincia comportamental com a reviso das
regulamentaes existentes em curso para identificar e reduzir os encargos regulamentares,
tal como apropriado e consistente com a Ordem Executiva 13563 de 18 de janeiro de
2011 (Melhoria da Regulamentao e Reviso Regulatria) e a Ordem Executiva 13610
de 10 de maio de 2012 (Identificar e Reduzir os Encargos Regulatrios). Executive Order,
Section 1, Behavioral Science Insights Policy Directive, c. Disponvel em: <https://www.
whitehouse.gov/the-press-office/2015/09/15/executive-order-using-behavioral-science-
insights-better-serve-american>. Acesso em: 7 jan. 2017.

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caso, muitas vezes necessria a interveno A par dessas consideraes, possvel
da lei. A segunda categoria, por sua vez, tra- conceituar a regulao informada no com-
ta da utilizao das perspectivas da economia portamento como intervenes estatais estru-
comportamental pelas autoridades pblicas, turadas na explorao das heursticas e vieses
geralmente demandando legislao, regulao da racionalidade humana, promovidas com a
ou autorizao, como ocorre na utilizao de finalidade de orientar o comportamento dos
default para as polticas de doaes de rgos. indivduos. Apesar de a regulao aqui tratada
Em princpio, a regulao informada pelo no reproduzir normas com fora vinculante,
comportamento foge delimitao conceitual ela capaz de exprimir os valores perseguidos
do Direito porque no respeita a ideia de sobe- pelo Estado e deve estar submetida ao escrut-
rania e de poder de julgo unilateral. Entretanto, nio pblico em razo do seu poder de influen-
muitas formas alternativas regulao clssica ciar o cidado.
tm-se consolidado7; todavia, elas atingem os
objetivos regulatrios de forma diferente. Para
Calo (2013), quando o Estado explora as heu- 4. Nudge como alternativa para a
rsticas e os vieses do comportamento, ele im- preveno da corrupo pblica no
prime uma orientao mais branda e leve que Brasil
a coero legal, embora com um nvel de ade-
rncia s vezes superior ao da lei. Essa consta- Embora o estudo da corrupo sob a ptica
tao demonstra que a autoridade que susten- comportamental ainda seja incipiente, o Banco
ta essa perspectiva regulatria repousa mais Mundial dedicou um relatrio sobre o tema:
em influncia que em coao (ALEMANO;
SPINA, 2014). The title of this Report, Mind, Society,
Nesse contexto, muito se discute sobre os and Behavior, captures the idea that
paying attention to how humans think
limites de utilizao do nudge em substitui-
(the processes of mind) and how history
o lei, sobretudo porque isso poderia ser fei- and context shape thinking (the influence
to sem observar as salvaguardas procedimen- of society) can improve the design and
tais usualmente empregadas para produzir, in- implementation of development policies
and interventions that target human choice
terpretar e fazer cumprir a legislao (CALO,
and action (behavior). [] The findings
2013). Ademais, essa influncia pode consistir also enhance the understanding of how
na manipulao dos cidados, de maneira a collective behaviors such as widespread
afrontar a autonomia individual e a subverter trust or widespread corruption develop
a prpria ideia de democracia. Por essa razo, and become entrenched in a society
(WORLD BANK, 2015, p.2)8.
as intervenes dessa natureza precisam estar
sujeitas ao princpio da publicidade, o qual in-
8
Traduo livre: O ttulo deste estudo Report, Mind,
viabiliza a seleo pelo governo de uma polti- Society, and Behavior captura a ideia de que prestar aten-
ca ou a adoo de uma postura que no pos- o em como os homens pensam (o processo da mente) e
como a histria e contexto moldam o pensamento (a in-
sa ser explicada publicamente (SUNSTEIN; fluncia da sociedade) pode ajudar a melhorar o desenho e
THALER, 2009). a implementao do desenvolvimento de polticas e inter-
venes que miram na escolha e na ao (comportamen-
to) [] Esses resultados tambm ajudam na compreenso
de como comportamentos coletivos, como a difuso de
7
Sobre novas formas alternativas regulao, ver confiana ou de corrupo, so desenvolvidos e se tornam
Brousseau, Marzouki e Madel (2012). enraizados na sociedade.

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Atualmente, as pesquisas relacionadas ao mensurvel (ARIELY, 2012). Desse modo, pa-
comportamento focam o diagnstico da cor- rece haver um limite moral para a prtica de
rupo no componente da irracionalidade atos desonestos, embora as pessoas estejam
(ARIELY, 2012) e na influncia de normas generalizadamente predispostas a cometer e a
sociais descritivas (KBIS et al., 2015). Como aceitar pequenas transgresses. Assim, a cin-
denominador comum, rejeitam-se as expli- cia comportamental pode operar justamente
caes do fenmeno com base na anlise de para diminuir esse limiar de tolerncia.
custo e benefcio, pois o clculo racional e au- Em razo de outras experincias conduzi-
toconsciente de deteco e de punio parece das, foi descoberta a influncia dos lembretes
ser uma resposta incompleta para explicar a morais para melhorar as condutas corruptas.
tomada de deciso humana (LAMBSDORFF, Num dos testes, foi pedido aos participantes
2012). que se recordassem dos dez mandamentos
Ariely (2012) explica que a anlise de custo bblicos antes de iniciar a tarefa para a qual
e benefcio expresso do simples modelo ra- foram chamados e, a partir de ento, foi cons-
cional de crime (simple model of rational crime tatada a diminuio das trapaas, embora ne-
SMORC), que compreende trs elementos: nhum dos participantes se tenha efetivamente
i) benefcio gerado pelo o crime; ii) probabi- lembrado de todos eles. Por outro lado, veri-
lidade de deteco; e iii)a expectativa de pu- ficou-se a pouca utilidade para estimular a
nio, uma vez detectado o crime. A deciso honestidade da realizao de cursos e de pa-
ser, assim, fruto da comparao do primeiro lestras sobre os cdigos de tica, pois as pes-
aspecto (benefcio) com os outros dois compo- soas necessitam de lembretes curtos precisa-
nentes (custos). mente antes de estarem submetidas tentao
A despeito disso, as pesquisas conduzidas (ARIELY, 2012).
por Ariely (2012) apontam para um padro Para demonstrar o poder dessa aborda-
curioso de comportamento: as pessoas que- gem, importante citar exemplo constante
rem ao mesmo tempo preservar a boa imagem no Relatrio Mind, Society, and Behavior
que fazem de si mesmas e beneficiar-se da de- do World Bank (2015). Na ndia, uma orga-
sonestidade. A existncia desses dois interes- nizao no governamental criou cdulas de
ses inconciliveis acarreta uma distoro na zero rpia (zero rupee), com a declarao eu
anlise de custos, pois, mesmo nas condies prometo no aceitar nem dar um suborno, a
mais favorveis desonestidade (de menores fim de que as pessoas as distribussem quando
custos), as pessoas trapaceiam s um pouco, fossem submetidas a solicitaes de suborno.
fugindo da lgica de maximizao de ganhos. Numa das situaes, um oficial ficou to ator-
Tal concluso foi amparada nos seguintes doado ao receber a nota, que devolveu todo o
achados: i)o grau de trapaa no se eleva na dinheiro antes pedido para fornecer eletricida-
razo direta do aumento do benefcio finan- de a uma aldeia.
ceiro; ii)o incremento das condies de con- Outro fator psicolgico da corrupo res-
trole e de fiscalizao no apresenta influncia saltado pelos cientistas polticos e pelos eco-
significativa no nvel desonestidade; e iii) as nomistas a percepo sobre as normas so-
pessoas tendem a trapacear mais quando a ciais, as quais reproduzem as crenas comuns
recompensa no diretamente obtida em di- sobre o comportamento dos outros. Existem
nheiro, embora possa ser economicamente dois tipos de normas que afetam o indivduo:

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i)normas injuntivas; e ii)normas descritivas. antecipando mentalmente a ao dos agentes
As primeiras veiculam informaes sobre a em situaes semelhantes.
aprovao ou a desaprovao de um deter- O poder de influncia das normas sociais
minado comportamento pela maioria das descritivas repousa sobremaneira no desejo
pessoas, principalmente sob o ponto de vista de conformidade dos indivduos aos padres
tico. As segundas, por sua vez, referem-se a de normalidade. Como consequncia funda-
simples observaes sobre como as pessoas se mental, possvel perceber a razo por que
comportam em situaes especficas, normal- sociedades inteiras ficam presas aos padres
mente pela aferio de frequncia (MONT; de comportamento muitas vezes nefastos (pro-
LEHNER; HEISKANEN, 2014). blema de ao coletiva). Entretanto, mais uma
As normas injuntivas sobre corrupo no vez preciso tirar partido dos remdios regu-
variam muito, a depender do contexto social, latrios estruturados no comportamento.
uma vez que h certa convergncia sobre ela Uma das primeiras pesquisas empricas so-
ser algo antitico. Por outro lado, as crenas bre o suborno apontou que a norma descritiva
sobre as normas descritivas acerca da corrup- pode influenciar os nveis de comportamento
o so maleveis, especialmente nos dom- corrupto. Num dos testes, quando os partici-
nios em que as pessoas no tm experincia pantes receberam informaes indicando a
prpria com o crime. Nesse sentido, as normas baixa frequncia de um comportamento cor-
descritivas auxiliam os agentes a estimarem a rupto, o nvel de corrupo diminuiu drasti-
probabilidade de sucesso no cometimento do camente em comparao aos experimentos
crime, servindo, desse modo, como um refe- realizados sob monitoramento e controle. Para
rencial no processo decisrio (KBIS et al., os pesquisadores, os lembretes relacionados
2015). Por essa razo, a manipulao delas norma descritiva podem moldar as normas
uma das formas mais promissoras de comba- anticorrupo. Assim, pequenos lembretes e
ter a corrupo. alertas podem funcionar como um nudge
interessante notar que as normas sociais para reduzir a corrupo especialmente nos
descritivas contribuem para a consolidao de contextos em que as pessoas no tm experin-
um default de comportamento, o qual orien- cia ou acreditam falsamente na alta proporo
ta as decises e o relacionamento estabelecido da corrupo (KBIS et al., 2015).
entre pessoas desconhecidas. Como salienta Diante disso, h espao para a regulao
Rothstein (2007), o default pode ser fixado informada no comportamento no trata-
em funo da confiana como uma instituio mento da corrupo pblica, notadamente
informal, em que os cidados partem da pre- acentuado pela possibilidade da utilizao de
missa de que as pessoas so confiveis para fir- lembretes morais e pela manipulao das nor-
mar seus contratos e as suas relaes. Por ou- mas sociais descritivas. A aplicao da ideia na
tro lado, nos pases marcados pela corrupo administrao pblica brasileira requer, por
sistmica, o default outro, pois a vida passa exemplo, o maior conhecimento das situaes
a ser interpretada em termos de corrupo e de exposies ao risco de cometimento de cor-
quase todos os servios pblicos ou privados rupo, a fim de incorporar os lembretes mo-
so prestados pela pressuposio dela. Nesse rais adequada e tempestivamente s situaes
sentido, a teoria dos jogos aplica-se aqui por- de vulnerabilidade. Alm disso, a utilizao de
que as pessoas ajustam seu comportamento plataformas eletrnicas nos processos admi-

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.91-111 103


nistrativos pode facilitar a introduo deles antes da tomada de deciso
por exemplo, no processo licitatrio.
Cabe destacar tambm a importncia da realizao de pesquisas
para apurar os nveis de corrupo em rgos especficos, pois, muitas
vezes, os indivduos superestimam os acontecimentos relacionados
sua realidade (vis da disponibilidade). Com efeito, esclarecer os servi-
dores pblicos sobre os dados concretos relativos corrupo nos r-
gos em que trabalham pode diminuir a prtica criminosa em razo da
presso de conformidade norma social.
A instituio de cadastros positivos de rgos pblicos e de empre-
sas pblicas e privadas, estabelecidos segundo critrios de integridade
pblica, tambm se apresenta como uma proposta apta a estimular um
ambiente de honestidade e de confiana. Nesse caso, o principal efeito
seria modificar o ponto de referncia, ao conferir nfase ao cumpri-
mento da lei e no ao seu descumprimento. Trata-se, desse modo, da
explorao dos vieses do enquadramento e da disponibilidade na busca
de mudar o comportamento coletivo. Cabe registrar que o Ministrio
da Transparncia, Fiscalizao e Controladoria-Geral da Unio CGU
idealizou a criao de um cadastro positivo de empresas no ano de 2010,
mas ainda no houve a implantao da medida9.
A cincia comportamental aponta que as pessoas querem sentir or-
gulho de si mesmas, e isso no difere com relao ao trabalho. Uma
medida para prevenir a corrupo pode consistir na aplicao de polti-
cas exploratrias do sentimento de engajamento e de tica profissional.
Cabe aqui a observao de que essas intervenes devem ser centra-
das num diagnstico particularizado quanto s situaes impeditivas
da construo de um ethos profissional. Alm disso, a utilizao de
cdigos de tica tende a no ser efetiva caso eles se limitem a resumir
normas abstratas, complexas e sem conexo com o cotidiano do servi-
dor pblico.
Igualmente, a utilizao de nudges pode somar-se s providncias
j tradicionalmente postas na legislao. Em geral, as propostas de pre-
veno da corrupo so sumarizadas na diminuio da discricionarie-
dade administrativa, no reforo da fiscalizao, na instituio de prti-
cas de transparncia e no fortalecimento dos rgos de monitoramento
e controle. No entanto, para que sejam mais eficazes, essas medidas pre-
cisam incorporar a noo de racionalidade limitada e o componente
psicolgico dos agentes pblicos e dos cidados.

9
Ver ata da 12a Reunio do Conselho da Transparncia Pblica e de combate
corrupo. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/assuntos/transparencia-publica/
conselho-da-transparencia/documentos-de-reunioes/atas/ata-da-12a-reuniao-mai-2010.
pdf/view>. Acesso em: 19 fev. 2017.

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Nessa abordagem interconectada, a simplificao no mbito da ad-
ministrao pblica pode ser o primeiro passo para melhorar o funcio-
namento dessas medidas anticorrupo. A complexidade dos processos,
dos procedimentos, da estruturao dos rgos e das entidades com-
promete o sucesso das intervenes estatais, seja em razo do fator da
inrcia que acomete os administradores e os administrados, seja pela
sua propenso de estimular a indiferena, a procrastinao e a confu-
so. Assim, a pauta de simplificao pode ao mesmo tempo estimular o
atingimento dos objetivos regulatrios e elevar o grau de cumprimento
voluntrio das determinaes legais.
Alm disso, a promoo da transparncia pblica como poltica p-
blica campo frtil para assimilao dos princpios das cincias compor-
tamentais. Atualmente, por fora da Lei Complementar no131/2009,
assegurada a transparncia da gesto fiscal mediante a liberao ao pleno
conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, das in-
formaes sobre execuo oramentria e financeira (inciso II do 1o do
art.48 da Lei no101/2000) (BRASIL, 2009). O legislador objetivou pro-
mover a cultura de fiscalizao cidad da aplicao dos recursos pblicos.
No mbito federal, o Portal da Transparncia10 o principal veculo
para alimentar os dados sobre as transferncias de recursos, os gastos
diretos do governo federal, as receitas, os convnios, o cadastro de em-
presas inidneas e suspensas (CEIS) e os servidores. Embora esteja dis-
ponvel um manual sobre a utilizao do sistema, preciso ter conheci-
mento prvio sobre as informaes disponibilizadas para a sua devida
manipulao. Alm disso, so atendidas de forma satisfatria apenas as
necessidades dos especialistas; ao passo que se exige grande esforo e
aprendizado inicial dos leigos (UNIVERSIDADE DE BRASLIA, 2014).
Ou seja, sem embargo da amplitude das informaes divulgadas no
Portal da Transparncia, a disponibilizao feita sem levar em conta a
complexidade e grau de abstrao para o cidado comum. Cumpre notar
que a adoo de linguagem simples e compreensvel (linguagem cidad)
na relao entre o governo federal e o cidado obrigatria, nos termos
dos Decretos nos6.932/2009 e 7.724/2012 (BRASIL, 2009, 2012); entre-
tanto, a maior dificuldade consiste na efetiva implementao da diretriz.
Sob a ptica comportamental, as polticas de estmulo transparn-
cia no Brasil podem ser melhoradas pela implantao de um desenho
baseado na utilidade da informao apresentada ao cidado, de forma
inequivocamente relacionada s suas experincias concretas. Para ilus-
trar: a divulgao dos dados poderia estar menos vinculada lingua-

10
Ver o stio do Portal da Transparncia. Disponvel em: <http://www.
portaltransparencia.gov.br/>. Acesso em: 19 fev. 2017.

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gem oramentria e mais voltada indicao da despesa pblica de um
modo mais localizado, indicando-se, nos aplicativos e sistemas desen-
volvidos, a cidade, o bairro, a comunidade, a rua, a escola, o hospital
tudo de maneira mais intuitiva e evidente. Assim, no se pode olvidar
que a veiculao de informaes vvidas e salientes uma das principais
medidas para, ao mesmo tempo, superar a inrcia do cidado e o vis
do status quo, e estimular a capacidade da sociedade civil de pressionar
a mudana de comportamento na administrao pblica.
Nesse contexto, as solues regulatrias informadas pelo comporta-
mento apresentam o potencial de revolucionar a crena dos servidores
pblicos e dos cidados quanto corrupo, e talvez sejam o ponto de
partida para combater o problema de ao coletiva que refreia as refor-
mas anticorrupo. Porm, preciso notar que esse um espao ainda
pouco explorado pelo Direito e que poderia ser mais bem utilizado para
promover a eficcia e a efetividade das polticas pblicas e regulatrias
em matria de corrupo.
No entanto, para que ferramentas regulatrias baseadas na aborda-
gem comportamental possam ser introduzidas no Brasil e adaptadas do
ponto de vista normativo, preciso desenvolver mais pesquisas sobre
o tema, principalmente porque elas no podem estar descasadas de es-
tudos empricos feitos de modo particularizado em relao realidade
a ser alterada. O papel deste artigo justamente chamar a ateno da
comunidade cientfica para que a regulao informada pelo comporta-
mento possa ser mais bem estudada e debatida, no s pelos operadores
do Direito, mas tambm pelos economistas, cientistas polticos e sociais.

Concluso

Com o propsito de desenvolver um novo vis regulatrio de com-


bate corrupo pblica no Brasil, buscou-se neste artigo a delimitao
do conceito de corrupo. No primeiro tpico, ela foi conceituada como
o abuso dos poderes confiados a um agente para a obteno de ganhos
privados, os quais podem ser materiais ou imateriais. Mais especifica-
mente, entendeu-se que a corrupo pblica est configurada quando
cometida contra administrao pblica pelo particular ou pelo agente
no exerccio de mandato, cargo, emprego ou funo pblica.
No segundo tpico, aps o exame das principais convenes inter-
nacionais sobre o tema e do tratamento jurdico conferido corrupo
pblica pelo Brasil, concluiu-se que as solues tradicionais ainda re-
pousam em propostas de alterao da legislao penal e no endureci-
mento de punies civis e administrativas. Porm, destacou-se a pou-

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ca efetividade de tais reformas anticorrupo, de modo a evidenciar o
hiato entre as prescries legais e a prtica social. Segundo este artigo,
as propostas regulatrias falharam em razo da m caracterizao teri-
ca do problema da corrupo (principal-agente), pois, nos pases onde
ela a regra, as mudanas so refreadas pelo problema de ao coleti-
va, no havendo quem queira exercer o papel de principal. Assim, esse
diagnstico aponta que a preveno da corrupo deve ter partida na
adoo de polticas pblicas e regulatrias propulsoras de mudana das
crenas dos cidados sobre a corrupo.
No terceiro tpico abordou-se a regulao informada no comporta-
mento como um caminho para melhorar a conduta individual e coletiva
dos cidados de forma mais efetiva, com a utilizao de nudges ou de
estmulos ao comportamento pelo Estado. Segundo o conceito apresen-
tado, a regulao informada no comportamento consiste em interven-
es estatais estruturadas na explorao das heursticas e dos vieses da
racionalidade humana, promovidas com a finalidade de orientar o com-
portamento dos indivduos. Advertiu-se que, apesar de a regulao ora
especificada no reproduzir normas com fora vinculante, ela capaz
de exprimir os valores perseguidos pelo Estado e deve estar submetida
ao escrutnio pblico em razo do seu poder de influenciar o cidado.
No quarto tpico, destacou-se a necessidade de o regulador levar
em considerao o componente da irracionalidade humana e psicol-
gico na modulao das normas acerca da corrupo. Concluiu-se pela
viabilidade de incorporao de nudges no tratamento da corrupo
pblica, mediante a utilizao de lembretes morais associados aos pro-
cessos administrativos decisrios e pela manipulao das normas so-
ciais descritivas. Tambm se destacou a possibilidade da utilizao das
ferramentas da regulao informada no comportamento pela intercone-
xo delas com as providncias j tradicionalmente postas na legislao.
Chamou-se ateno para a necessidade de se desenvolverem mais pes-
quisas sobre o tema, principalmente porque as propostas apresentadas
no artigo no podem estar descasadas de estudos empricos.

Sobre a autora
Natalia Lacerda Macedo Costa graduada em Direito pela Universidade Federal de
Pernambuco (UFPE), Recife, PE, Brasil; vinculada, na condio de aluna especial, ao
programa de mestrado do Centro de Estudos de Braslia, Braslia, DF, Brasil; procuradora
federal, com atuao na Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia
da Repblica, Braslia, DF, Brasil.
E-mail: natalialacer@gmail.com

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Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls11
NUDGE APPROACH TO ADMINISTRATIVE CORRUPTION PREVENTION IN
BRAZIL
ABSTRACT: This paper is intended to develop a new approach to the administrative
corruption prevention in Brazil. It follows from the behavioral economics assumptions
that human behavior is potentially irrational and that their decision making process
is influenced by heuristics and biases. In order to analyze the real contribution of the
nudges theory to regulatory policy in the matter of anti-public corruption, the existing
knowledge is explored. The adoption of behavioral informed regulation is a viable path to
improve individual or collective actions, mainly by the use of descriptive social norms and
moral reminders. Besides that, other solutions are proposed by replacing the current legal
framework based on principal-agent model with nudges or adapting it to the behavioral
sciences principles.
KEYWORDS: PUBLIC CORRUPTION. BEHAVIORAL ECONOMICS. NUDGES.
BEHAVIORAL INFORMED REGULATION.

Como citar este artigo


(ABNT)
COSTA, Natalia Lacerda Macedo. Nudge como abordagem regulatria de preveno
corrupo pblica no Brasil. Revista de Informao Legislativa: RIL, v.54, n.214, p.91-
111, abr./jun. 2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/
ril_v54_n214_p91>.
(APA)
Costa, N. L. M. (2017). Nudge como abordagem regulatria de preveno corrupo
pblica no Brasil. Revista de Informao Legislativa: RIL, 54(214), 91-111. Recuperado de
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Avaliao de impacto legislativo
A prtica europeia e suas lies para o Brasil

RAQUEL LIMA SCALCON

Resumo: O presente artigo objetiva investigar a utilizao de mecanis-


mos de avaliao ex ante e ex post no processo legislativo, comparando-
se o grau de institucionalizao desse instrumento no Brasil com o grau
de sua assimilao em determinados pases da Europa. Para proceder
ao exame, utilizar-se- a doutrina comparada europeia, especialmente
as de origem alem, portuguesa e sua. Aps a apresentao das prti-
cas de avaliao ex ante e ex post de impacto legislativo em tais pases,
sugere-se o seu emprego tambm no processo legislativo brasileiro. Tal
incorporao seria fundamental para a construo de uma cultura de
maior racionalidade e eficcia na elaborao de solues legais para
problemas concretos.

Palavras-chave: Avaliao de impacto legislativo. Experincia euro-


peia. Processo Legislativo brasileiro. Racionalizao.

Introduo

Conforme a compreenso atual da Cincia da Legislao


(Legisprudence), as leis tornaram-se cada vez mais instrumentos de
interveno e de conformao da realidade social. Noutras palavras, a
maioria das leis (ou deveria ser) elaborada luz de um programa de
ao voltado persecuo de certas finalidades pblicas; a lei que insti-
tui a poltica de cotas nas universidades pblicas federais, por exemplo,
estava orientada promoo de uma srie de fins constitucionalmente
reconhecidos (igualdade, em especial).
No h dvida de que tal poltica apresentou, na prtica, dificulda-
des possivelmente no previstas, mas que poderiam ser, em parte, previ-
Recebido em 20/9/16 sveis a partir do exame ex ante dos seus eventuais impactos na realidade
Aprovado em 14/11/16 concreta. Ademais, exames ex post poderiam indicar os principais pro-

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blemas concretos gerados por uma poltica em 1. O desenvolvimento da
questo e tornariam oportuna a sua correo Legisprudence ou da teoria da
com base em mudanas pontuais nas norma- legislao
tivas envolvidas.
Nesse contexto, a realizao de tais estudos 1.1. Percurso histrico, objeto de estudo,
torna-se fundamental para o prprio sucesso mtodo e consequncias jurdicas
ou para um maior e mais rpido sucesso da
poltica perseguida pela inovao legislativa. Qual atualmente o grau de racionali-
Da a importncia social e atual do presente dade do processo legislativo de dado pas?
estudo. Quer-se perquirir a utilizao de me- Na maioria dos casos, no muito elevado.
canismos de avaliao ex ante e ex post no pro- A razo clara: vive-se um tempo de desen-
cesso legislativo brasileiro (seja no Executivo, freada proliferao ou enchente de normas
seja no Legislativo), comparando-se o grau (VOERMANS, 2011, p. 47). Descrevendo a
de institucionalizao desse instrumento no realidade da Alemanha, por exemplo, Karpen
Brasil com o grau de sua assimilao em al- (2003, p.42) afirma que um cidado daquele
guns pases na Europa. pas est submetido, apenas no mbito fede-
Para proceder ao exame, utilizar-se-, so- ral, a mais de 6.000 leis. Nesse sentido, fla-
bretudo, a doutrina comparada, especialmente grantemente invivel para o cidado buscar
a alem, a portuguesa e a sua. Como hip- informar-se sobre as condutas que o Direito
tese provisria do problema, sustenta-se que lhe probe, permite ou exige. Ademais, esse
muito rara a utilizao de avaliaes ex ante notrio aumento quantitativo de leis tem con-
e ex post no processo legislativo no Brasil, ao duzido, paralelamente, a um forte decrscimo
contrrio do que se observa na Europa. Tal da sua qualidade formal e material.
dficit gera relevantes dificuldades na constru- Situao ainda mais grave vive o Brasil,
o de uma cultura de maior racionalidade na onde sequer possvel afirmar quantos e quais
elaborao de solues legais para problemas dispositivos esto em vigor. A confuso aumen-
concretos. ta em virtude da larga competncia normativa
Quanto ao plano de trabalho, sero ini- do Poder Executivo, bem como a existncia de
cialmente apresentadas as caractersticas trs esferas de produo legislativa (federal, es-
principais da Legisprudence. Em seguida, ser tadual e municipal). Segundo Fabiana Soares
analisado o nvel de assimilao das suas reco- (2009, p.57), haveria mais de 5 mil entes le-
mendaes nos processos legislativos de pa- giferantes em trs ordens normativas distintas
ses europeus, sobretudo Alemanha, Portugal e Unio, Estados e Municpios , muitas vezes
Sua. Logo aps sero indicados os aspectos com competncias concorrentes. Trata-se, em
principais de avaliaes de impacto legislativo termos metafricos, de uma verdadeira Babel,
ex ante e ex post, fazendo-se meno a exem- pois os produtos legislativos no dialogam
plos concretos de seu emprego na prtica eu- entre si, so incoerentes e, muitas vezes, in-
ropeia. Finalmente, ser estudado o grau de compreensveis para o cidado comum.
institucionalizao de tais instrumentos no Importa ressaltar, todavia, que tal inchao
Brasil e questionar-se- a importncia da sua legislativo no um drama pontual, verifica-
adoo no contexto do Pas, bem como sero do em poucos ordenamentos do Civil Law,
indicadas medidas adequadas a tanto. mas um problema compartilhado por vrios

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deles, o qual se revela com mais agudeza em luz da sua capacidade de produzir ambicio-
pases como o Brasil, dada sua peculiar divi- nadas mudanas na realidade social, as quais
so de competncias. Ademais, conquanto teriam servido de justificativa para a prpria
essa realidade comum seja fruto, em parte, emanao da lei.
do surgimento de novas reas de interveno Tem o propsito, ainda, de adaptar o pro-
do Direito (e das prprias tarefas do Welfare cesso legislativo de modo a reduzir essa quebra
State), deve-se convir que ela tambm foi esti- to recorrente entre efeitos esperados (progno-
mulada pela ausncia de controle sobre o pro- se do legislador) e efeitos obtidos com a apli-
cesso de tomada de deciso pelo legislador. cao da lei. Para tanto, foram desenvolvidos
Em tal contexto, natural que o processo vrios mtodos orientadores da produo e
legislativo se tenha tornado campo de crescen- da avaliao da lei (Metdica Legislativa ou
te interesse cientfico ao longo das ltimas d- Legstica Material), os quais so unnimes em
cadas. E a razo muito simples: desejava-se exigir, previamente ao impulso legislativo, no
construir um caminho de racionalizao do mnimo (i) a identificao clara do problema
padro e do ritmo da atividade legiferan- sobre o qual se pretende atuar (diagnose), (ii)a
te (SOARES, 2007, p. 124). Assim, conven- formulao precisa do objetivo que se deseja
cionou-se que o conjunto de saberes desen- alcanar e (iii) a seleo ampla de meios pos-
volvido para tal objetivo seria denominado sveis a tanto (jurdicos ou no) (KARPEN,
Legisprudence ou Legistics em portugus, 2003, p. 44; MADER, 2001, p. 1; SOARES,
Legstica.1 A Legstica, portanto, preten- 2007, p.126-127).
de produzir recomendaes cientificamente Nesse contexto, a avaliao legislativa (do
fundadas sobre como bem legislar. Intenta-se Projeto de Lei) desenvolvida e recomenda-
melhorar a qualidade do ato legislativo em ter- da pela Legstica tornaria a deliberao do
mos materiais (reforo na produo dos efeitos Parlamento mais complexa e responsvel, au-
pretendidos) e em termos formais (compreen- mentando o grau de fundamentao da me-
sibilidade do comando normativo, tcnica dida tomada, bem como de clareza sobre o
adequada etc.) (FLCKIGER, 2009a, p. 215; problema verificado. Ademais, a populao
MADER, 2001, p.1). em geral estaria devidamente ciente das reais
Desse modo, a Legstica ocupa-se dos re- possibilidades de o ato normativo produzir
sultados concretos da aplicao de uma lei em os resultados prticos desejados. Evitar-se-ia,
dado contexto social. Ela quer antecipar (ava- assim, no apenas a criao de falsas expecta-
liar preventivamente) ou elucidar (avaliar re- tivas, mas tambm o manejo de medidas jur-
trospectivamente) as possveis razes de um dicas graves (penais, por exemplo) claramente
dficit de realizao dos fins intencionados, incuas em relao ao problema identificado.
ou seja, da no confirmao da prognose do No h dvida de que todo o instrumental
legislador sobre os reais efeitos da lei. Noutras da Legstica, se aceito e bem empregado, pode
palavras, intenta-se analisar os atos legislativos gerar consequncias fundamentais no plano
da aplicao e da interpretao do Direito. De
acordo com Mader, sob o ponto de vista jur-
1
Opta-se pelo emprego do termo Legstica, j con-
sagrado na doutrina brasileira especializada. Todavia, dico a produo de conhecimento acerca dos
possvel encontrar outros termos empregados em idn- efeitos concretos da legislao poderia confe-
tico sentido, tais como Teoria da Legislao, Cincia da
Legislao e Legisprudncia. rir um novo sentido a princpios gerais legais

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ou constitucionais, tais como o princpio da igualdade perante a lei, a
proteo contra a arbitrariedade e, em particular, o princpio da propor-
cionalidade2 (MADER, 2001, p.8, traduo nossa). Como os direitos
fundamentais reconhecidos no podem ser ilusrios, devendo ser efeti-
vos (e efetivados), a justificao do impulso legislativo, antes excluda de
um controle constitucional, deve ressoar na prpria validade do Direito
produzido.

1.2. A experincia europeia na implementao das recomendaes da


Legstica

No plano internacional, sobretudo europeu, pode-se afirmar com


segurana que a Confederao Sua o pas no qual as recomendaes
da Legisprudence apresentam maior grau de institucionalizao e juri-
dicidade. No por acaso, a primeira obra sistemtica sobre a Teoria da
Legislao pertence a um advogado criminalista dessa nacionalidade:
Peter Noll (1973). Desde ento, as pesquisas no cessaram. Tamanho
desenvolvimento acadmico, acompanhado do seu reconhecimento pe-
los agentes polticos, fez com que o problema da avaliao legislativa e
da sua eficcia adquirisse carter constitucional.
Em 1999, a Constituio da Sua sofreu amplo processo de refor-
ma, momento em que se optou por inserir, no artigo 170, a exign-
cia de avaliao da eficcia (Wirksamkeit)3 das medidas estatais. Eis
a redao do dispositivo: o Parlamento Federal deve assegurar que a
eficcia das medidas tomadas pela Confederao seja avaliada (Die
Bundesversammlung sorgt dafr, dass die Massnahmen des Bundes auf
ihre Wirksamkeit berprft werden).4
Conforme relata Mader (2003, p.83), trata-se de norma que obriga
o Parlamento a averiguar a eficcia das medidas estatais, o que tambm
inclui, por razes lgicas, o exame das suas prprias medidas (leis).
Alm disso, costuma-se interpretar tal dispositivo da maneira mais am-
pla possvel, englobando no apenas a obrigatoriedade de avaliaes ex
ante (prospectivas), como tambm a de avaliaes ex post (retrospecti-
vas). Finalmente, interessante ressaltar que so pouqussimas as leis
suas aprovadas sem cuidadoso processo de avaliao (no caso, pros-

2
No original: to general legal or constitutional principles such as the principle of
equality before the law, protection against arbitrariness and, in particular, the principle
of proportionality.
3
Considera-se que o termo eficcia seja o que mais corresponde expresso alem
Wirksamkeit. Ademais, um dos principais autores suos da rea da Legisprudence, Luzius
Mader, emprega o termo efficacy em seus escritos em lngua inglesa como sinnimo de
Wirksamkeit (MADER, 2003, p.82).
4
Constituio da Confederao Sua (SUA, 1998).

116 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130


pectiva). Tamanho rigor justifica-se, em parte, pelas grandes limitaes
possibilidade de controle constitucional material de leis federais e de
atos normativos (AESCHLIMANN, 2008, p.9; MADER, 2009, p.188).
No plano supranacional, a Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (Organization for Economic Cooperation
and Development, OECD) tem-se ocupado do problema da avaliao da
qualidade da lei, bem como do seu aprimoramento. A OECD publicou,
ainda na dcada de 90 do sc. XX, as primeiras recomendaes interna-
cionais sobre avaliao da qualidade da lei (OECD, 1995, 1997). Essas
normativas ressoaram intensamente na Unio Europeia, que ento bus-
cava definir uma poltica de regulao legislativa clara.
Com esse desiderato, criou-se o Grupo de Alto Nvel para a Melhoria
da Qualidade Legislativa (Grupo Mandelkern). As pesquisas realiza-
das foram indiscutivelmente impulsionadas pelo ingresso na Unio
Europeia de pases do Leste, cujas legislaes necessitavam de ampla
adaptao e de melhoria em termos de legitimidade democrtica e efic-
cia (SOARES, 2007, p.139). Suas recomendaes, dirigidas Comisso,
ao Conselho e ao Parlamento da Unio Europeia, foram publicadas no
conhecido Relatrio Mandelkern (MANDELKERN GROUP, 2001).
A partir delas, firmou-se ainda o Acordo Interinstitucional Legislar
Melhor (Interinstitutional Agreement Better Lawmaking, 2003/C
321/01)5, cuja tarefa era a de reformar prticas legislativas anacrnicas
de Estados-Membros (VOERMANS, 2011, p. 52; ALMEIDA, 2009,
p.95-96).
No mbito interno, inmeros pases europeus tambm apresentam
prticas importantes em prol do controle da qualidade e da eficcia da
legislao caso, por exemplo, de vrias leis alems, especialmente as
de grande impacto, que so submetidas a diversas tcnicas de avaliao
prospectiva e tambm retrospectivas (monitoramento sistemtico dos
efeitos) (KARPEN, 2003, p. 44-47). Ademais, requisito plenamente
institucionalizado na Alemanha o preenchimento de checklist referente
identificao do problema, seleo das medidas cabveis e aos obje-
tivos da norma.
Em pases com duas ou mais lnguas oficiais, como a Blgica, a Sua
e o Canad, as avaliaes (especialmente as prospectivas) tambm so
etapas necessrias do processo legislativo. Todavia, nesse especfico
contexto, elas esto incumbidas de uma tarefa a mais: a reproduo de
comandos normativos em lnguas diferentes. Em tais naes, houve

5
O contedo do Acordo Better Lawmaking pode ser encontrado, em lngua inglesa
(UNIO EUROPEIA, 2003). importante salientar que um novo pacote de recomenda-
es no mbito do programa foi recentemente publicado (maio de 2015), com a denomi-
nao Better Regulation Package (UNIO EUROPEIA, 2015).

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franco desenvolvimento de tcnicas para asse- gumas vezes, ao longo do texto, a expresso
gurar que o teor dos dispositivos seja sempre avaliao da eficcia da lei. Contudo, de que
o mais similar possvel, superando-se tal difi- eficcia se est a falar? Por certo, no se trata
culdade lingustica (BERGESON, 2009, p.88). do tradicional conceito de eficcia jurdica, o
qual forma uma trade juntamente s noes
de existncia e de validade jurdica.6 Est-se a
2. Caractersticas da avaliao de empregar o termo com sentido muito preciso
impacto legislativo na experincia e particular, assim formulado: eficcia a na-
europeia tureza de algo que produz o efeito esperado
(FLCKGER, 2009b, p.186, traduo nossa).7
2.1. Aspectos materiais No plano legislativo, uma lei pode ser conside-
rada eficaz sempre que os efeitos de sua apli-
Inegavelmente, quando teoriza um mtodo cao representarem uma suficiente promoo
de exame das leis, a Legstica procura averiguar dos fins concretos objetivados pelo legislador
a capacidade de elas produzirem os efeitos de- (FLCKGER, 2009b, p.186; KARPEN, 2003,
sejados (e prometidos) pelo legislador. Logo, p.34-35; MADER, 2001, p.5).
ocupa-se primordialmente (mas no s) da Tal termo costuma ser usado junto com
eficcia do ato legislativo. Todavia, deve-se efetividade e eficincia. A efetividade da lei
bem situar essa questo no contexto da ordem definida, nos limites deste estudo, como o
constitucional. Em primeiro lugar, eviden- grau de congruncia entre o comando nor-
te que atribuir validade a um ato estatal com mativo e o comportamento dos seus destina-
base apenas na sua capacidade de fomento de trios (FLCKGER, 2009b, p.186; KARPEN,
dado objetivo seria algo constitucionalmente 2003, p. 34-35; MADER, 2001, p. 5).
vedado. Basta pensar no exame de proporcio- Ilustrativamente, pode-se questionar o quanto
nalidade para concluir, de incio, que determi- uma proibio respeitada ou cumprida, um
nados meios, por mais eficazes que sejam em mandado executado e uma permisso (um
relao ao fim ambicionado, esto excludos direito) utilizada.
do raio de ao legtima do Estado. Importante perceber, nesse contexto, a
Em realidade, a avaliao da eficcia da lei, inexistncia de uma relao necessria entre
seja ex ante (avaliao da prognose), seja ex efetividade e eficcia da lei. Noutras palavras,
post (constatao dos seus efeitos concretos), possvel que um comando normativo seja
poderia ser concebida como critrio subsidi-
rio para fins de exame da constitucionalidade
6
Consoante Guastini, na linguagem jurdica, o vo-
mais um requisito ao lado dos j tradicio- cbulo eficcia utilizado em dois sentidos principais:
nalmente aplicados (proporcionalidade, igual- (a)em um primeiro sentido, eficcia significa capacida-
de de produzir efeitos jurdicos []; (b) em um segundo
dade, proibio do excesso, proibio de in- sentido, eficcia significa aplicabilidade (GUASTINI,
suficincia, razoabilidade etc.) (FLCKGER, 2011, p.257-258).
7
Uma advertncia necessria aqui: no longo do ar-
2009b, p.190). Logo, haveria um agravamento tigo de Alexandre Flckiger, h um equvoco de traduo
de tal juzo, o qual ganharia em rigor, uma vez do francs para o ingls: traduziu-se o termo efficacit
como effectiveness, quando o correto seria efficacy.
que mais um elemento passaria a integr-lo. Naquele texto, a expresso effectiveness deve ser com-
Isso esclarecido, procede-se a uma neces- preendida como efficacy e vice-versa. Tal equvoco apa-
rece inclusive no ttulo, o qual seria assim reformulado:
sria preciso conceitual. Empregou-se al- Efficacy: a new Constitucional principle.

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plenamente respeitado pelos destinatrios, ou psicolgicos eventualmente causados aos
mas os objetivos concretos do legislador no destinatrios (MADER, 2001, p. 5). Quanto
sejam promovidos, porque, conforme Mader, aos benefcios, no apenas aqueles pretendi-
a efetividade uma condio, mas no ne- dos pelo legislador devem ser considerados,
cessariamente uma garantia para a eficcia da mas tambm os que, conquanto no previstos,
legislao (MADER, 2001, p.5, traduo nos- sejam positivos e importantes (MADER, 2001,
sa).8 O cumprimento da norma somente gera- p.5).
r tambm sua eficcia quando, de fato, houver Esses so, pois, os conceitos de eficcia,
uma relao causal entre o seu comando e o efetividade e eficincia. Para os objetivos do
objetivo buscado. presente estudo, relevante a avaliao da lei
Ainda em relao efetividade, nem sem- luz, fundamentalmente, do critrio da sua
pre possvel afirmar, com segurana, que os eficcia, pois, ao se questionar o quanto uma
comportamentos examinados so decorrncia legislao poder vir a ser eficaz (exame pros-
do dispositivo que os determina. Por exemplo, pectivo) ou o quanto j eficaz (exame retros-
o uso do cinto de segurana, obrigatrio por pectivo), na verdade se questiona a racionali-
lei. bem possvel que, durante um perodo dade e o acerto da prognose do legislador. O
inicial, a adoo da conduta devida (utiliza- exame da eficcia representa, pois, justamente
o do cinto) tenha sido influenciada pelo o exame da prpria validade da previso legis-
mandado jurdico. Todavia, caso tal lei fosse lativa que subjaz lei.
revogada, plausvel pensar que esse compor- A ttulo de sntese, as ideias at aqui expos-
tamento no sofreria grande mudana, uma tas podem ser assim reformuladas: (i) a ne-
vez que incorporado prtica social. Se assim cessidade da anlise da eficcia da lei pode ser
ocorresse, poder-se-ia afirmar que os cidados deduzida do prprio contedo normativo do
usavam o cinto por motivos j independentes postulado da proporcionalidade e (ii) tal crit-
da norma que os obrigava a tanto. Trata-se, no rio de avaliao legislativa deve ser entendido
entanto, de situao ftica de difcil aferio ou como uma pergunta acerca das possibilidades
demonstrao. Entre as variveis envolvidas, de a lei produzir os efeitos esperados (avalia-
como identificar as responsveis pelos efeitos o prospectiva durante o processo legislativo)
observados? (DELLEY, 2009, p.184). ou de j estar, de fato, produzindo-os (avalia-
Por fim, o critrio da eficincia trata da o retrospectiva da lei em vigor).
relao entre os custos e os benefcios do ato
legislativo (KARPEN, 2003, p. 35; MADER, 2.2. Aspectos formais
2001, p.5). Com ele, examina-se a proporo
entre os recursos investidos em uma lei ou po- Em termos formais, a avaliao deve ser o
ltica pblica e os correlatos resultados concre- mais metdica possvel, de modo a dar credi-
tos obtidos. Por recursos ou custos, devem-se bilidade aos seus resultados. Ademais, os fun-
compreender no apenas os valores econ- damentos de suas concluses precisam estar
micos empregados, mas tambm elementos plenamente acessveis a todos para que sejam
imateriais, como inconvenientes emocionais confrontados. O exame deve ser sistemtico
e abranger a anlise dos efeitos relevantes da
maneira mais completa possvel (MADER,
8
No original: Effectiveness is a condition, but not
necessarily a guarantee for the efficacy of legislation. 2003, p. 76). Finalmente, deve-se prezar pela

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130 119


objetividade e pela imparcialidade. Logo, as assertivas apresentadas no
devem decorrer de vises parciais, nem estar contaminadas por interes-
ses particulares.
Por tais motivos, os exames costumam ser apresentados sob a forma
de relatrio ou memorando, e elaborados por terceiros especialistas na
temtica. Conforme Mader (2003, p. 77), avaliaes que cumpram os
pressupostos antes elencados sero muito mais do que meras manifesta-
es subjetivas ou intuitivas. Ao mesmo tempo, o jurista admite que elas
ainda no esto aptas a cumprir, de maneira plenamente satisfatria,
todas as exigncias mais estritas do campo cientfico (MADER, 2003,
p.77).
Trata-se, pois, de um limite qualitativo do exame. Nesse contexto,
preciso admitir que as avaliaes legislativas se situam nesses dois ex-
tremos. Entretanto, esforos no faltam para que elas caminhem, mais e
mais, rumo utilizao de uma abordagem to cientificamente rigorosa
quanto praticvel e possvel for.

2.3. Critrios de exame

2.3.1. Avaliao ex ante: exame predominantemente hipottico-


normativo

As avaliaes ex ante ou prospectivas so realizadas durante o pro-


cesso legislativo e, portanto, antes de a lei ingressar no ordenamento ju-
rdico. Trata-se de exame que tem por objetivo antecipar, na medida do
possvel, os eventuais efeitos concretos que adviro da futura aplicao
da lei na realidade social. Com tais informaes, a escolha do legislador
mais consciente, tornando-o politicamente mais responsvel.
Entre os instrumentos utilizados para a realizao de avaliaes pros-
pectivas, destacam-se checklists, testes prticos, programa de demons-
traes, simulaes etc. (KARPEN, 2003, p.44-45; MADER, 2001, p.9).
Com o intuito de esclarecer a sua funcionalidade, sero agora mencio-
nados alguns exemplos de sua utilizao na experincia estrangeira, no-
tadamente na alem e na portuguesa. Trata-se dos seguintes casos: (i)na
Alemanha, a Lei das Catstrofes Naturais do Estado de Nordrhein-
Westfalen e o novo Cdigo de Processo Civil (Zivilprozessordnung); e
(ii) em Portugal, a Lei do Rendimento Mnimo Garantido.
A respeito da prtica alem, Ulrich Karpen (2003, p. 44) afirma
que o projeto de lei que deu origem Lei das Catstrofes Naturais do
Estado de Nordrhein-Westfalen (NRW) foi submetido a interessante
exame prospectivo, a partir da tcnica da simulao in vitro (in vitro
simulation). O Ministrio do Interior teria colocado em um tabuleiro

120 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130


todas as instituies pblicas que entrariam em ao no caso de uma
tragdia natural (polcia, bombeiros, exrcito, autoridades locais, regio-
nais, federais etc.) (KARPEN, 2003, p.44). Simularam-se alguns desas-
tres e tais instituies foram chamadas a opinar. Esses testes foram fun-
damentais para a identificao de uma srie de falhas, bem como para
sua adequada correo antes do ingresso da lei no ordenamento.
Uma segunda tcnica de avaliao ex ante relatada por Karpen (2003,
p.45) consiste na distribuio da minuta da futura lei queles que se-
ro os principais responsveis por aplic-la. Exemplificativamente: um
projeto de nova lei social relativa ao auxlio a crianas e a adolescentes
foi entregue s instncias administrativas competentes; pediu-se que os
administradores indicassem, luz de novos casos reais que iam surgin-
do, como decidiriam se a lei j estivesse em vigor; tais respostas foram
apresentadas sob a forma de relatrios, com base nos quais foi possvel
identificar inmeros problemas, bem como corrigi-los j a priori.
A mesma tcnica foi utilizada em relao ao novo Cdigo de
Processo Civil alemo (Zivilprozessordnung). Novamente, a ao partiu
do Estado de Nordrhein-Westfalen. O seu Ministrio da Justia sub-
meteu o projeto de novo Cdigo a juzes das mais variadas esferas, pe-
dindo que informassem como decidiriam determinados casos luz das
normas atuais e luz das inovaes trazidas (KARPEN, 2003, p.45). A
ideia era justamente comparar o ex ante (Cdigo atual) e o ex post (novo
Cdigo). A partir disso, observou-se uma diferena importante em ter-
mos, sobretudo, de tempo e de custo do processo.
Na experincia portuguesa, por sua vez, muito interessante o caso
da Lei do Rendimento Mnimo Garantido (PORTUGAL, 1996), que
instituiu um regime no contributivo de seguridade social e um pro-
grama de integrao social (ALMEIDA, 2003, p.150). A nova poltica
pblica, contudo, somente entrou em vigor um ano depois, em julho
de 1997. Durante tal perodo, vrios projetos pilotos foram examinados
pelo Comit Nacional para o Rendimento Mnimo Garantido. Tal rgo
foi criado pela lei em questo justamente para monitor-la, estando co-
missionado pelo Centro de Pesquisa e Estudos Sociais (Universidade de
Coimbra, Portugal) (ALMEIDA, 2003, p.150-151).
Os estudos desenvolvidos permitiram uma caracterizao clara do
fenmeno da excluso social, bem como da maneira como a poltica p-
blica deveria intervir nessa realidade, alm de apontar as falhas e os m-
ritos dos projetos pilotos existentes (CAPUCHA, 1998). As recomenda-
es e concluses de tal estudo foram fundamentais para a redao do
Decreto-Lei 196 (PORTUGAL, 1997), depois emendado pelo Decreto-
Lei 84 (PORTUGAL, 2000), os quais vieram a regulamentar a Lei do
Rendimento Mnimo Garantido (ALMEIDA, 2003, p. 150). Quando

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130 121


em vigor, ela passou novamente por avaliaes, desta vez retrospectivas.
Naquele momento, era fundamental averiguar se a prognose construda
de forma to cuidadosa efetivamente se mostrou acertada.

2.3.2. Avaliao ex post: exame predominantemente emprico-


estatstico

As avaliaes ex post ou retrospectivas so realizadas quando a lei j


est em pleno vigor ou, no caso de legislaes com prazo de vigncia de-
terminado (como as chamadas leis experimentais), imediatamente antes
ou aps o trmino da sua eficcia jurdica (RANCHORDS, 2014, p.7).
Trata-se de exame que tem por objetivo investigar, de forma razoavel-
mente precisa, os reais efeitos concretos do ato legislativo. Com tais in-
formaes, o legislador poder tanto emendar ou corrigir a lei, quanto
ter reforados subsdios para bem elaborar novas legislaes.
Entre os instrumentos utilizados para realizar avaliaes retrospec-
tivas, destacam-se mtodos quantitativos e qualitativos tpicos do cam-
po das cincias sociais, tais como entrevistas, observaes, estatsticas,
monitoramento, comparao entre populao atingida e populao no
atingida pela inovao legal etc. (KARPEN, 2003, p. 46-47; MADER,
2001, p.6). Com o intuito de esclarecer a sua funcionalidade, sero ago-
ra mencionados alguns exemplos de sua utilizao na experincia es-
trangeira, nomeadamente na sua e na portuguesa.
Trata-se dos seguintes casos: (i) na Sua, as obrigaes de reviso
peridicas previstas em determinadas legislaes e o Regulamento da
Promoo de Pesquisas Cientficas Paralelas e da Melhoria da Condio
de Vida de Viciados em Drogas (Ordinance on the Promotion of Parallel
Scientific Research and Improving the Living Conditions of Drug Addicts)
e (ii) em Portugal, o Cdigo da Estrada (PORTUGAL, 1994).
Sem dvida, uma das formas mais eficazes de institucionalizar ava-
liaes retrospectivas torn-las obrigatrias por meio da sua previso
em dispositivos integrantes da prpria legislao que ser submetida a
exame. O artigo 44 da Lei de Proteo Ambiental (Umweltschutzgesetz)
da Sua, por exemplo, determina que a Confederao promova estu-
dos para identificar o grau de sucesso das medidas previstas naquele ato
normativo (MADER, 2003, p.85). Semelhante dispositivo est presente
na Lei da Energia (Energiegesetz, art. 20), o qual prev a realizao de
avaliaes peridicas, a partir de sistemtico monitoramento dos efeitos
da norma em vigor (MADER, 2003, p.86).
Notria a Lei da Promoo de Pesquisas Cientficas Paralelas e da
Melhoria da Condio de Vida de Viciados em Drogas (Ordinance on
the Promotion of Parallel Scientific Research and Improving the Living

122 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130


Conditions of Drug Addicts, 1992) (MADER, prazo previsto, a menos que o Parlamento re-
2003, p.87). Trata-se de paradigmtico exem- nove o ato ou emita nova legislao em seu lu-
plo de lei experimental aprovada na Sua. Tais gar. Seu emprego justifica-se, como regra, em
legislaes identificam-se, sobretudo, pelo fato contextos nos quais os resultados de avaliaes
de vigorarem por tempo limitado, estabelecido prospectivas so fortemente incertos e incon-
antes mesmo do seu ingresso no ordenamen- clusivos (DELLEY, 2009, p.143). As informa-
to. A peculiaridade tem por funo propiciar es recolhidas durante o intervalo de teste
o exame da adequao da medida legislativa permitem, pois, uma deliberao legislativa
realizao dos objetivos almejados. Com base muito mais segura, consciente e efetiva ao en-
em tais dados, pode-se ento formular, com frentamento do problema.
redobrada segurana, uma legislao mais du- No que refere lei experimental sua, es-
radoura para a temtica.9 tava em questo a autorizao de propostas
Nesse sentido, relevante a advertncia de cientificamente fundadas de desenvolvi-
Mader (2001, p.4) e Ranchords (2014, p.7-8): mento de programa de preveno e do trata-
toda lei tem uma natureza de experimento, na mento para reduzir danos causados pelo uso
medida em que parte de um processo de de drogas (MADER, 2001, p. 4; 2003, p. 87).
aprendizado amparado em uma lgica de ten- Conquanto se estivesse lidando com delicado
tativa e erro. Entretanto, no esse o sentido problema e com temtica altamente contro-
usualmente conferido expresso lei experi- versa , os resultados dos experimentos foram
mental. Num conceito estrito, legislaes ex- promissores. Permitiu-se, por um curto pe-
perimentais so aquelas que apresentam como rodo de tempo em 1998, que, sob condies,
caractersticas fundamentais (i) a limitao da mdicos legalmente prescrevessem herona
sua eficcia no tempo; (ii) a descrio clara dos para pacientes. Tal legislao experimental foi
seus propsitos; (iii) a indicao precisa dos renovada em seus efeitos, at a sua insero
instrumentos que sero utilizados para ava- no projeto de Reforma da Lei de Narcticos
liar os resultados concretos da sua aplicao e (Betubungsmittelgesetz), o qual entraria em
(iv)a previso de intervalos de tempo em que vigor em 2009 (MADER, 2001, p. 4, 2003,
haver a coleta de tais dados, com a designao p.88).
dos rgos competentes a tanto (submisso a
monitoramento sistemtico) (MADER, 2001,
p.4). 3. A legstica na experincia
Desse modo, legislaes experimentais brasileira. Razes e medidas para
apresentam, no seu corpo, a chamada sunset uma maior institucionalizao de
clause ou provision. Trata-se justamente de dis- avaliaes de impacto legislativo.
posio que autolimita seu perodo de vign-
cia (KARPEN, 2003, p. 47; RANCHORDS, Apresentados alguns exemplos concretos
2014, p.8). Elas expiraro aps o decurso do de avaliao ex ante e ex post de leis em alguns
pases europeus, quer-se agora propor uma re-
flexo sobre o seu papel para o aprimoramento
9
Conforme Sofia Ranchords, uma vez avaliada a
legislao experimental e tendo ela gerado resultados sa- do processo de elaborao legislativo. Por que
tisfatrios, pode-se, a partir de tais dados, adapt-la com razo, afinal, deveria o Brasil institucionali-
o intuito de finalmente emitir um texto legal permanente
(2014, p.7). z-las? Muitas so as razes. Ao produzirem

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130 123


dados teis para comparaes e analogias, Tem-se, pois, uma mudana fundamental:
avaliaes retrospectivas constroem bases con- admite-se que a lei no mais capaz de dar
sistentes para novas avaliaes prospectivas, soluo definitiva a problemas complexos e
possibilitando a emisso de prognoses muito em constante mutao. Nesse contexto, se an-
mais acuradas sobre os futuros efeitos de uma tes a publicao da nova lei era a etapa final
dada lei (MADER, 2001, p.3). Nesse sentido, da atividade do legislador, hoje ela etapa to
tais valoraes so etapas necessrias de uma somente inicial (FLCKIGER, 2009, p.20). O
metodologia de elaborao legislativa mais seu papel e a sua responsabilidade no se en-
consciente em suas deliberaes e politica- cerram nesse ponto, seno que dele recome-
mente mais responsvel. am, com reforada intensidade.
H, pois, um caminho analtico a ser segui- luz de tais ponderaes, ingressa-se fi-
do: (i) identificao clara do problema sobre nalmente no exame do grau de instituciona-
o qual se pretende atuar (diagnstico); (ii)for- lizao, na realidade jurdica brasileira, dos
mulao precisa do objetivo que se deseja al- ideais e dos mtodos da Legstica. Costuma-
canar; (iii) ampla seleo de meios a priori se apontar o final da dcada de 90 do sculo
adequados a tanto (jurdicos ou no); (iv) ava- XX como o marco inicial do processo de de-
liao prospectiva dos efeitos hipotticos das senvolvimento desse campo do saber no Pas
principais medidas em discusso (prognsti- (SOARES, 2007, p.139). So dessa poca tanto
co); (v) redao do projeto; (vi) aprovao da a Lei Complementar no 95 (BRASIL, 1998),
legislao e entrada em vigor; (vii) avaliao que cumpre o comando do art. 59, pargrafo
retrospectiva dos seus efeitos; e, finalmente, nico, da Constituio11, como sua norma re-
(viii) correo ou emenda da lei, se o caso, gulamentadora, o Decreto no 2.954 (BRASIL,
para adequ-la luz dos resultados do exame 1999), depois integralmente substitudo pelo
ex post (MADER, 2001, p. 2; SOARES, 2007, Decreto no4.176 (BRASIL, 2002).
p.126; ALMEIDA, 2003, p.155). Durante as discusses parlamentares acer-
O longo percurso legislativo sugerido tem ca do contedo da Lei Complementar no 95
por pano de fundo uma nova concepo acerca (BRASIL, 1998), havia certo consenso sobre a
da atividade do legislador. Uma compreenso necessidade de racionalizar o ordenamento ju-
que v o ato de legislar como um incessante rdico brasileiro. Tencionava-se promover uma
processo de aprendizagem (learning process), consolidao dos atos normativos, de modo a
no qual a avaliao dos efeitos da legislao diminuir o nmero de textos em circulao.
um dos pr-requisitos fundamentais [] Todavia, a redao final dos dispositivos da lei
para aprender; um processo no qual tambm em questo revelou-se bastante tmida frente
a responsabilidade do legislador pela realidade a tal objetivo timidez que, no entanto, no
social e pela adequao social da ao legisla- foi reproduzida no Decreto no4.176 (BRASIL,
tiva deve ser garantida10 (MADER, 2001, p.2, 2002), o qual veio a regulament-la.
traduo nossa). Tal decreto, elaborado durante o segundo
mandato de Fernando Henrique Cardoso, teve
10
No original: a process in which the evaluation sua redao decididamente influenciada pelo
of the effects of legislation is one of the fundamental
prerequisites and tools for learning; a process, too, in
which the responsiveness of the legislator to social reality
and the social adequacy of legislative action should be 11
Lei complementar dispor sobre a elaborao, re-
guaranteed. dao, alterao e consolidao das leis (BRASIL, 1988).

124 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130


advogado-geral da Unio poca hoje ministro do Supremo Tribunal
Federal Gilmar Ferreira Mendes. Ressalte-se que o Decreto se limita
a disciplinar a elaborao de projetos de atos normativos de competn-
cia do Poder Executivo Federal (medidas provisrias e decretos) ou, ao
menos, projetos por ele elaborados para posterior envio ao Congresso
Nacional (projetos de lei).
Da sua leitura atenta, pode-se afirmar, com segurana, que o Decreto
n 4.176 (BRASIL, 2002) introduziu, no ordenamento brasileiro, uma
o

srie de questes prprias da Legstica formal e material. Nesse senti-


do, seus Anexos I e II apresentam um longo e analtico formulrio, de
preenchimento obrigatrio para toda proposta de ato normativo, con-
forme determina o seu art. 37.12 Tal questionrio nada mais do que
um sofisticado modelo de avaliao legislativa ex ante ou prospectiva.
Com ele, pretende-se tanto identificar o problema concreto objeto da lei
(diagnose), quanto as medidas eleitas (meio) supostamente capazes de
solv-lo (prognose) e, ainda, os objetivos almejados (fins).
Entre as perguntas da avaliao legislativa (Anexo I), destacam-se as
seguintes, a ttulo meramente ilustrativo:

ANEXO I QUESTES QUE DEVEM SER ANALISADAS NA


ELABORAO DE ATOS NORMATIVOS NO MBITO DO PODER
EXECUTIVO
1. Deve ser tomada alguma providncia? 1.1. Qual o objetivo pretendi-
do? [] 2. Quais as alternativas disponveis? [] 9. As regras propos-
tas afetam direitos fundamentais? As regras propostas afetam garantias
constitucionais? 9.1. Os direitos de liberdade podem ser afetados? Qual
o mbito de proteo do direito fundamental afetado? O mbito de
proteo sofre restrio? A proposta preserva o ncleo essencial dos
direitos fundamentais afetados? [] 9.4. Trata-se de norma de carter
penal? A pena proposta compatvel com outras figuras penais exis-
tentes no ordenamento jurdico? Tem-se agravamento ou melhoria da
situao do destinatrio da norma? Trata-se de pena mais grave? Trata-
se de norma que propicia a despenalizao da conduta? Eleva-se o prazo
de prescrio do crime? A proposta ressalva expressamente a aplicao
da lei nova somente aos fatos supervenientes a partir de sua entrada em
vigor?

No restam dvidas de que o devido cumprimento das exigncias


previstas em tal instrumento de avaliao legislativa demandaria uma

12
Eis a ntegra do art. 37 do Decreto no4.276: As propostas de projetos de ato norma-
tivo sero encaminhadas Casa Civil por meio eletrnico, com observncia do disposto no
Anexo I, mediante exposio de motivos do titular do rgo proponente, qual se anexa-
ro: I as notas explicativas e justificativas da proposio, em consonncia com o Anexo
II; [] (BRASIL, 2002, grifo nosso).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130 125


profunda mudana de postura do Poder Executivo.13 No por acaso, at
o presente momento, ele tem sido solenemente ignorado na prtica quo-
tidiana, inclusive sob o argumento de que no haveria obrigatoriedade
em seu preenchimento.14 Trata-se, pois, de uma conduta no interna-
lizada pela Administrao Pblica (SOARES, 2007, p.141), realidade
que, por ironia, representa exatamente aquilo que a Legstica pretende
evitar.
Apesar dessa resistncia, a temtica tem ganhado, de forma lenta,
maior institucionalizao noutros campos. Nesse sentido, muito sig-
nificativa a recente Resoluo 44/2013 do Senado, a qual alterou o
Regimento Interno daquela Casa, ao criar um procedimento de avalia-
o sistemtica e peridica de polticas pblicas desenvolvidas no m-
bito do Poder Executivo (BRASIL, 2013). Nesse sentido, as Comisses
Permanentes do Senado devero selecionar, at o ms de maro de cada
ano, polticas de sua rea de competncia, monitorando-as ao longo da
sesso legislativa, para, ao final, apresentar relatrio avaliativo de seus
resultados. Importante salientar que, embora tal Resoluo tenha entra-
do em vigor na data da sua publicao, apenas a Comisso de Cincia,
Tecnologia, Inovao, Comunicao e Informtica cumpriu-a em 2014,
ao investigar os impactos do Programa Nacional de Banda Larga
(BRASIL, 2014).
Ademais, verifica-se que tambm o Executivo Federal seleciona
determinadas polticas por ele gestadas e submete-as a (auto)avalia-
es retrospectivas, atribuio conferida Subchefia de Articulao e
Monitoramento da Casa Civil.15 No mbito de tal poder, merece meno,
ainda, uma iniciativa inovadora da Secretaria de Assuntos Legislativos,
rgo do Ministrio da Justia. Trata-se do Projeto Pensando o Direito,
elaborado com o intuito de promover a democratizao do processo
legislativo no Brasil.16 Sua funcionalidade simples: lanam-se editais
convocatrios da comunidade acadmica para a realizao de pesqui-
sa em tema de interesse da Secretaria em questo, cujos resultados so

13
Consoante diagnosticam Felipe de Paula e Guilherme de Almeida, no possvel
derivar da previso normativa uma prtica efetiva ou um programa de avaliao de im-
pacto legislativo (PAULA; ALMEIDA, 2013, p.31).
14
Nesse sentido, o advogado da Unio, Jandyr Maya Faillace Neto, ento assessor es-
pecial da Subchefia para Assuntos Jurdicos da Casa Civil da Presidncia da Repblica,
sustentou que o envio das propostas com observncia do disposto no Anexo I; no
e nunca foi necessrio no seria sequer vivel [] (FAILLACE NETO, 2009, p.204).
15
Nos termos do art. 17 do Anexo I do Decreto 5.135 (BRASIL, 2004), Subchefia
de Articulao e Monitoramento compete: [] II coordenar, monitorar e avaliar os re-
sultados dos programas e projetos considerados prioritrios pelo Presidente da Repblica;
[].
16
Ver Projeto Pensando o Direito. Secretaria de Assuntos Legislativos. Ministrio
da Justia. Disponvel em: <http://participacao.mj.gov.br/pensandoodireito/o-que-e/>.
Acesso em 4 out. 2015.

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posteriormente publicados.17 A investigao deve ser eminentemente
aplicada, isto , de carter emprico (quali-quantitativo), uma vez que
a inteno , justamente, a de conferir maior efetividade s normas pe-
rante a realidade social.18 As concluses apresentadas pelos pesquisa-
dores sero, assim, utilizadas para informar e qualificar a elaborao
normativa no Pas.

Concluso

Diante do exposto, verifica-se que o problema do aprimoramento do


processo legislativo, em sentido amplo, tornou-se objeto de interesse de
pesquisadores estrangeiros e, mais timidamente, de pesquisadores bra-
sileiros. No mbito interno, iniciativas difusas de avaliao de impacto
j podem ser observadas. Todavia, elas ainda no integram necessaria-
mente o procedimento legislativo brasileiro, em intensa oposio ao ob-
servado na prtica legislativa de alguns pases europeus. Nesse contexto,
fundamental desenvolver um modelo de avaliao que, uma vez ade-
quado s peculiaridades brasileiras, seja inserido como elemento obri-
gatrio para a elaborao normativa nacional, seja no Poder Executivo,
seja no Poder Legislativo. De qualquer modo, acredita-se que a falta de
maior vinculao entre avaliao da qualidade da lei e controle da vali-
dade da lei ainda comprometa bastante a repercusso prtica de iniciati-
vas e de estudos j realizados. A construo no discurso jurdico de uma
mtua implicao entre tais categorias seria, sem dvida, um excelente
comeo.

Sobre a autora
Raquel Lima Scalcon doutora em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande
do Sul (UFRGS), Porto Alegre, RS, Brasil; mestre em Cincias Criminais pela Pontifcia
Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUCRS), Porto Alegre, RS, Brasil; professora
na graduao em Direito do Centro Universitrio Ritter dos Reis (Uniritter), Porto Alegre,
RS, Brasil.
E-mail: raquelscalcon@gmail.com

17
As publicaes j realizadas ento disponveis em: <http://participacao.mj.gov.br/
pensandoodireito/publicacoes/>. Acesso em 04 set. 2015.
18
Ver Projeto Pensando o Direito. Secretaria de Assuntos Legislativos. Ministrio
da Justia. Disponvel em: <http://participacao.mj.gov.br/pensandoodireito/o-que-e/>.
Acesso em 4 out. 2015.

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Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls19
LEGISLATIVE IMPACT ASSESSMENT: THE EUROPEAN LESSONS FOR BRAZIL
ABSTRACT: This paper aims at investigating the use of ex ante and ex post evaluation
instruments in the legislative process, in order to compare their standard of
institutionalization in Brazil and the standard in some European countries. For such
purpose, the European doctrine is studied, specially the German, the Portuguese and
the Swiss ones. After presenting the practice of legislative impact assessment in these
countries, it is suggested that the Brazilian legislative process also incorporates some kind
of evaluative instrument. This attitude would contribute to the construction of a new
legislative culture, in which the statute capacity of solving concrete problems would guide
the political decision rationally.
KEYWORDS: LEGISLATIVE IMPACT ASSESSMENT. THE EUROPEAN EXPERIENCE.
THE BRAZILIAN LEGISLATIVE PROCESS. RATIONALIZATION.

Como citar este artigo


(ABNT)
SCALCON, Raquel Lima. Avaliao de impacto legislativo: a prtica europeia e suas lies
para o Brasil. Revista de Informao Legislativa: RIL, v.54, n.214, p.113-130, abr./jun.
2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_
p113>.
(APA)
Scalcon, R. L. (2017). Avaliao de impacto legislativo: a prtica europeia e suas lies
para o Brasil. Revista de Informao Legislativa: RIL, 54(214), 113-130. Recuperado de
http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p113

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Sem reviso do editor.


19

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130 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.113-130


A vinculao do precedente judicial
e a segurana jurdica

MARCUS VINCIUS BARRETO SERRA JNIOR

Resumo: O principal objetivo deste estudo consiste em refletir sobre a


adoo de uma teoria dos precedentes judiciais vinculantes no ordena-
mento jurdico brasileiro como forma de garantir o princpio constitu-
cional da segurana jurdica. Para tanto, analisa-se o precedente judicial
e a sua estrutura, buscando a compreenso do instituto. Para manter a
coerncia da aplicao dos precedentes judiciais e a prpria dinmica
do Direito, pesquisou-se sobre as tcnicas de redao, interpretao e
superao dos precedentes para compreender de que forma um sistema
de precedentes obrigatrios pode garantir o princpio constitucional da
segurana jurdica. Em seguida, examinou-se a leitura tradicional do
princpio da segurana jurdica, abordando seus principais aspectos
e dimenses. Por fim, com fundamento em tais premissas, prope-se
uma releitura do princpio da segurana jurdica, frisando a necessidade
de sua aplicao durante o exerccio da atividade jurisdicional.

Palavras-chave: Precedentes judiciais. Sistemas jurdicos. Segurana


jurdica.

1. Introduo

O aumento e a diversidade das relaes jurdicas so as causas pre-


ponderantes para a elevao do nmero de litgios na sociedade con-
tempornea. Esse fenmeno, expresso pela litigncia desenfreada e po-
tencializada pelo aumento do acesso s informaes e prpria justia,
tem como principal consequncia a prolao de diversas decises sobre
a mesma matria que nem sempre seguem a mesma linha de entendi-
mento. Desse modo, ao invs de depender somente das questes fticas
Recebido em 2/2/17 e jurdicas deduzidas em juzo, o provimento ou no da ao passa a ter
Aprovado em 16/2/17 ntima relao apenas com o entendimento do julgador que, inclusive,

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poder ser diverso daquele do rgo hierarquicamente superior ao qual
ele vinculado.
Indubitavelmente, a atividade judicial demanda a interpretao das
fontes do direito para determinar a sua aplicabilidade ao caso concreto.
Partindo do sistema de civil law, em que se prioriza tradicionalmente a
lei como fonte do direito, h uma vasta margem interpretativa conferida
ao operador do direito, visto que, ao aplicar o diploma legal, parte-se de
um comando geral e abstrato a ser aplicado a um caso concreto. Como o
mtodo interpretativo utilizado por um operador do direito pode ser di-
ferente do utilizado por outro, muito comum a existncia de solues
dspares para demandas que deveriam receber o mesmo tratamento.
Diferentemente, no sistema tpico de common law, em que so utili-
zados os precedentes judiciais como principal fonte do direito, a soluo
para os litgios encontrada com base em uma fonte concreta para um
caso concreto, o que acaba garantindo maior estabilidade e previsibili-
dade s decises judiciais e, consequentemente, o princpio da seguran-
a jurdica.
Diante desse panorama, discute-se a possibilidade de conferir fora
vinculante aos precedentes judiciais para que demandas que versem so-
bre a mesma matria sejam julgadas no mesmo sentido, observando o
princpio da segurana jurdica.
Em que pese a adoo de um sistema considerado predominante-
mente de civil law pelo ordenamento jurdico brasileiro, o anseio por
solues semelhantes para litgios semelhantes um aspecto que tende
a influenciar a implantao de medidas tpicas do sistema de common
law, a exemplo da atribuio de eficcia vinculante dos precedentes.
Seguindo essa tendncia, as ltimas reformas processuais optaram
por instituir mecanismos capazes de vincular a demanda a uma deter-
minada deciso, a exemplo da smula impeditiva de recursos e do jul-
gamento por amostragem dos recursos repetitivos. Contudo, na prtica,
tais institutos se revelam paliativos visto que no so suficientes para
garantir a uniformizao das decises judiciais.
O objetivo primordial do presente estudo justamente analisar
como a atribuio de efeito vinculante ao precedente judicial pode in-
terferir nessa crise do ordenamento jurdico brasileiro e assegurar o
princpio da segurana jurdica. Juridicamente, essa pesquisa se justifica
por reivindicar que o Poder Judicirio uniformize as suas decises e,
consequentemente, venha a garantir o princpio constitucional da segu-
rana jurdica. Com a previsibilidade das decises do Poder Judicirio,
a sociedade poder pautar sua conduta, livre da imprevisibilidade ca-
racterstica das atuais decises. Socialmente, este estudo visa a garan-
tir a harmonia entre as decises judiciais e o nvel de credibilidade do

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Poder Judicirio por meio de parmetros est- lante no sistema brasileiro, evidente que a
veis e uniformes que o norteiem e o represen- teoria que envolve o precedente judicial de
tem junto sociedade. Ademais, um pas cujo alta relevncia para a compreenso do prprio
Judicirio carea de solidez e estabilidade em ordenamento.
suas decises no atraente para investimen-
tos internacionais, o que afeta diretamente sua 2.1. Conceito
economia.
Na primeira seo, analisa-se o preceden- O precedente pode ser compreendido
te judicial e suas diversas modalidades, bem como uma deciso judicial proferida em de-
como suas tcnicas de redao, interpretao e terminado caso concreto, cujo ncleo essen-
superao. Feita a anlise geral do precedente cial pode servir como parmetro para o julga-
judicial, aborda-se o princpio proposto pelo mento posterior de casos anlogos (DIDIER
presente tema, a segurana jurdica, em suas JNIOR; BRAGA; OLIVEIRA, 2015). A
concepes tradicionais. Na oportunidade, diretriz estabelecida com base em determi-
introdutoriamente, fala-se das regras e dos nado caso concreto, tendo sido enfrentadas
princpios jurdicos, bem como da constituci- as questes jurdicas envolvidas, servir de
onalizao do processo civil e suas consequn- modelo para o julgamento de futuras de-
cias, sob a ptica da Constituio da Repblica mandas que passem pelo crivo do Judicirio,
Federativa do Brasil CRFB (BRASIL,1988). garantindo a isonomia, a segurana jurdica,
Ressalta-se ainda a importncia dada aos prin- a previsibilidade e a uniformizao da juris-
cpios processuais pelo Constituinte e a ne- prudncia.
cessidade de garanti-los. Por fim, a anlise do Segundo a premissa fincada por Tucci
tema proposto finalizada com uma proposta (2004, p.12), todo precedente judicial com-
de releitura do princpio da segurana jurdica posto por duas partes distintas: a)as circuns-
na seara processual. tncias que embasam a controvrsia; e b)a tese
ou o princpio jurdico assentado na motiva-
o (ratio decidendi) do provimento decisrio.
2. Do precedente judicial De fcil constatao, as circunstncias que em-
basam a controvrsia consistem nos elementos
O estudo do precedente judicial funda- fticos e seus aspectos apresentados em juzo.
mental para a compreenso dos diversos sis- Em contrapartida, a ratio decidendi (tambm
temas jurdicos, uma vez que possvel identi- conhecida pela expresso holding, empregada
fic-lo em todos os modelos existentes, apesar pelos americanos) o elemento do preceden-
do seu destaque se dar de forma distinta em te judicial mais complexo, composto pelos
cada um deles. seguintes elementos: a) indicao dos fatos
A depender do sistema jurdico, ser con- relevantes (statement of material facts); b) o
ferida maior ou menor importncia ao prece- raciocnio lgico-jurdico da deciso (legal
dente judicial, variando o grau de compreen- reasoning); e c)o juzo decisrio (judgement)
so acerca da sua utilizao e das suas formas (TUCCI, 2004, p.175). Em que pese a maior
de interpretao, superao e redao. referncia ao efeito vinculante do precedente
Tendo em vista o fenmeno da valorizao judicial, na verdade, apenas a ratio decidendi
do precedente judicial e de seu efeito vincu- tem eficcia vinculante.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152 133


importante salientar que a ratio decidendi no ser encontrada em
destaque na deciso proferida pelo rgo jurisdicional. Com o intuito
de facilitar a aplicao do precedente, o Tribunal de Justia da Bahia,
em seu regimento interno, previa a necessidade de indicao da ratio
decidendi na ementa do julgamento, nos moldes de seu art.208, parg-
rafo nico (BAHIA, 2008a). Aps a edio do novo Cdigo, o referido
Tribunal reformou seu regimento interno (BAHIA, 2008b), por meio
da Emenda no12 (BAHIA, 2016), e a expresso deixou de ser mencio-
nada, mas isso no afasta a necessidade de se indicar a ratio decidendi
com o objetivo de facilitar a aplicao do precedente. A tarefa de extra-
la da deciso caber aos magistrados, em momento posterior, verifican-
do sua compatibilidade com a situao concreta sob anlise (TUCCI,
2004).
Ao lado da ratio decidendi, o obiter dictum ou dictum outro ele-
mento que compe o precedente judicial, expresso pelos argumentos
expostos acessoriamente na deciso, que no tm influncia direta
e relevante no juzo decisrio (FINE, 2011). Para identificar o obiter
dictum ou os obiter dicta presentes num determinado precedente judici-
al, necessrio fazer uma anlise negativa dos elementos. Sendo assim,
tudo aquilo que no fizer parte da ratio decidendi, ser obiter dictum
(SOUZA, 2008).
Cumpre salientar que usualmente as expresses dictum e obiter
dictum so empregadas indistintamente, mas preciso ter em mente
que existe uma distino terminolgica quanto preciso dessas expres-
ses. Como bem assinala Souza (2008, p.140),

dictum uma proposio de Direito, constante do julgamento do prece-


dente, que, apesar de no ser ratio decidendi, tem considervel relao
com a matria do caso julgado e maior poder de persuaso. Em com-
parao, obiter dictum uma proposio de Direito, constante do julga-
mento, com ligao muito tnue com a matria do caso e pouqussimo
persuasiva.

Nesse contexto, como j afirmado, somente a ratio decidendi tem


efeito vinculante, ao passo que as demais partes do precedente que te-
nham a natureza de dictum e obiter dictum gozam apenas de efeito per-
suasivo inerente lgica sistemtica do Direito. Isso decorre justamente
da natureza do sistema adversarial e da ideia de que o juiz somente tem
a competncia de apreciar e julgar de forma exaustiva as questes indis-
pensveis soluo da controvrsia deduzida (FINE, 2011).
Examinados os elementos que compem a estrutura de um prece-
dente judicial, observa-se que a tarefa de identific-los complexa, o
que demanda uma anlise minuciosa acerca do seu contedo.

134 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152


2.2. Classificao

Em virtude da diversidade dos sistemas jurdicos, os precedentes


judiciais apresentam modalidades e foras diversas, desde a vinculao
total at a mera orientao.
Quanto vinculao, os precedentes judiciais podem ser classifi-
cados em obrigatrios e persuasivos. O que os diferencia o tipo de
influncia exercido no julgamento dos casos futuros e na prpria admi-
nistrao da justia (SESMA, 1995).
Os precedentes obrigatrios, controladores ou vinculantes so aque-
les que devem ser seguidos e servem de base para o julgamento poste-
rior de questes anlogas, podendo ser absolutamente obrigatrios ou
relativamente obrigatrios. O precedente absolutamente obrigatrio
aquele que deve ser adotado em qualquer caso, mesmo que o rgo jul-
gador o julgue incorreto ou irracional (SILVA, 2005). Por esse motivo,
o precedente absolutamente obrigatrio no encontra mais espao nos
diversos ordenamentos jurdicos, pois, ao menos, as Cortes Supremas
tm o poder de revogar seus prprios precedentes, quando assim o exi-
gir a evoluo social ou a substancial mudana do cenrio ftico-social
(BASTOS, 2012, p.101). Os precedentes so relativamente obrigatrios
ou condicionalmente obrigatrios quando o tribunal tem o poder de
afastar a aplicabilidade de tais precedentes, desde que existam razes
para tanto (SESMA, 1995). No Brasil, existem alguns mecanismos que
prestigiam a figura do precedente relativamente obrigatrio, a exem-
plo da smula vinculante, do entendimento consolidado na smula de
cada tribunal (eficcia vinculante interna), dos precedentes oriundos
do Pleno do STF e das decises-modelo prolatadas em sede de recur-
sos extraordinrios e especiais repetitivos (DIDIER JNIOR; BRAGA;
OLIVEIRA, 2015) e dos incidentes de resoluo de demandas repetiti-
vas e de assuno de competncia.
Os precedentes persuasivos, por seu turno, so os que servem de
mera orientao para casos futuros, no sendo dotados de nenhum efei-
to vinculante, de modo que nenhum magistrado est obrigado a segui-
-los, mas que correspondem a um norte de soluo razovel e adequada.
Em que pese essa natureza meramente diretiva, os precedentes persua-
sivos podem exercer um papel importante pela possibilidade de reper-
cutir em julgamentos posteriores. Isso ocorre especialmente quando o
precedente persuasivo serve como base para a interposio de recursos
que tm por objetivo uniformizar a jurisprudncia, a exemplo dos em-
bargos de divergncia e do recurso especial fundado em divergncia,
previstos no art. 1.043 do CPC (BRASIL, 2015) e no art. 105, III, da
CRFB, respectivamente (SOUZA, 2008).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152 135


No que se refere sua direo, o precedente pode ser considerado
como vertical ou horizontal. O precedente vertical se funda basicamente
sobre a autoridade e o respeito do rgo que emitiu a deciso, de modo
que o precedente deve ser observado pelos rgos hierarquicamente in-
feriores em um caso idntico ou similar ao decidido anteriormente. J a
expresso precedente horizontal serve para apontar a eficcia vinculan-
te de um precedente judicial em relao aos rgos judicirios que per-
tencem mesma hierarquia daquele que pronunciou a primeira deciso
(TARUFFO, 2011).
Quanto ao contedo dos precedentes judiciais, possvel classific-
los como declarativos ou criativos. O precedente declarativo aquele
que simplesmente aplica uma norma jurdica preexistente, ao passo que
o precedente criativo aquele que cria e aplica a norma jurdica para o
caso concreto. Entretanto, mesmo precedentes de natureza declarativa
no anulam a criatividade judicial, haja vista a criao de uma norma
jurdica individualizada pelo magistrado ao decidir um caso concreto
luz da Constituio e dos direitos fundamentais (SESMA, 1995).
Diante desse panorama acerca das diferentes classificaes dos pre-
cedentes judiciais, constata-se que o contedo decisrio pode ser valo-
rizado e aplicado de diferentes formas em determinado ordenamento
jurdico.

2.3. A dinmica do precedente judicial vinculante

A aplicao de um sistema de precedentes judiciais obrigatrios


transmite uma impresso de estabilidade, segurana e igualdade aos ju-
risdicionados. Essa noo inerente natureza do Direito (PASSOS,
1997). Ao lado disso, existe a constante necessidade de adequao do
Direito realidade social, o que impe, com o passar do tempo, a utili-
zao de mecanismos capazes de acompanhar as mudanas sociais.
Em virtude dessa mutabilidade natural do Direito, a doutrina dos
precedentes judiciais vinculantes desenvolveu tcnicas de redao, su-
perao e interpretao com o intuito de proporcionar a evoluo dos
precedentes em conformidade com as inovaes jurdicas. Tais tcnicas
servem ainda para evitar arbitrariedades e injustias nos julgamentos
com a aplicao de precedentes ultrapassados a julgamentos que neces-
sitem de uma soluo em conformidade com os anseios contempor-
neos.
O emprego desses meios de preservao da dinmica do ordena-
mento jurdico surge como uma forma de garantir a igualdade ao longo
do tempo, pautando-se na regra de justia (PERELMAN, 2005) e no
princpio da universalidade (ALEXY, 2005), que determinam o trata-

136 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152


mento igual s situaes iguais. Sendo assim, para manter o equilbrio
entre a igualdade, a segurana jurdica e a mutao natural do Direito,
exige-se a anlise da carga de argumentao na utilizao dessas tcni-
cas, conferindo coerncia e unidade ao ordenamento (ALEXY, 2005).
Sobre o tema, vale destacar as ponderaes de Portes (2012, p.183):

A regra do stare decisis, presente nos pases de common law, determi-


na que casos iguais sero julgados da mesma forma, conferindo for-
a vinculante aos julgados precedentes sobre os julgamentos atuais.
Entretanto, esta teoria vem sofrendo modificaes voltadas adaptao
do direito jurisprudencial aos novos elementos da realidade. As mu-
danas sociais ocasionaram a elaborao de instrumentos capazes de
conferir aos tribunais a possibilidade de revogar precedentes aos quais
estariam vinculados obrigatoriamente pelo instituto do stare decisis, seja
porque, ao reanalisar a questo tratada em caso anterior, a Corte tenha
entendido que o julgamento se deu de forma equivocada, de maneira a,
eventualmente, suplantar o direito da parte; seja em face da alterao de
instituies sociais, o que implicaria no exame dos fatos sob uma nova
tica.

Ao contrrio do que pode parecer, a utilizao dos precedentes vin-


culantes no uma forma de engessamento do sistema jurdico. Como
ser possvel notar adiante, as tradies que utilizam essa forma de lidar
com os precedentes judiciais dispem de mecanismos suficientes para
resguardar a natureza dinmica do ordenamento jurdico, de modo que
a atividade jurisdicional no se resumir declarao mecnica da lei
ou do precedente.
Na elaborao ou redao do precedente judicial, preza-se pela utili-
zao de termos claros e objetivos para facilitar a aplicao do preceden-
te paradigma aos casos futuros. Ressaltando a importncia da adoo
de tcnicas coerentes de redao do precedente, Didier Jnior, Braga e
Oliveira (2015, p.490) sustentam que

A vagueza na proposio normativa jurisprudencial um contrassenso:


nascida a partir da necessidade de dar concretude aos termos vagos,
abertos, gerais e abstratos do direito legislado, o enunciado da ratio
decidendi, tal como se vem dizendo, deve ser formulado com termos
de acepo precisa, tanto quanto possvel, para que no crie dvidas
quanto sua aplicao em casos futuros.

Eliminando os termos vagos e dbios do direito legislado, o Poder


Judicirio, ao criar o precedente judicial, estar conferindo maior es-
tabilidade e segurana deciso, evitando interpretaes conflitantes.
Mesmo observando todos os cuidados apontados na elaborao e
redao do precedente judicial, exige-se a realizao do distinguishing,

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152 137


uma atividade de confronto entre o caso sob Entretanto, quando uma determinada
anlise e o precedente paradigma, para avali- questo indita levada ao conhecimento
ar a possibilidade de sua aplicao vinculan- dos tribunais, caber aos magistrados a devi-
te1. Para produzir a eficcia vinculante, a ratio da apreciao da matria, sem o subsdio das
decidendi fixada no precedente paradigma coletneas de julgados e sem a necessidade da
deve guardar uma pertinncia substancial realizao do distinguishing, pois no h deci-
com o caso em julgamento, devendo ser consi- so paradigma a ser analisada.
derado um precedent in point (TUCCI, 2004). Passada essa primeira fase de identificao,
Talvez essa seja uma das tarefas mais rduas e confronto e interpretao do precedente, faz-
complexas para o operador do direito no exer- se necessrio o estudo das tcnicas de supera-
ccio de sua funo. o de um precedente judicial.
Em um primeiro momento, o magistrado Antes de adentrar no estudo das tcnicas
deve identificar os elementos objetivos que em espcie, indispensvel alertar que a su-
possam compatibilizar o caso em julgamento e perao dos precedentes judiciais nos sistemas
os precedentes judiciais firmados em situaes de common law realizada com base na obser-
anlogas. Passa-se, ento, anlise da ratio vncia de determinados princpios, justamente
decidendi estabelecida no precedente paradig- para manter o respeito aos precedentes vincu-
ma norteador da questo. Durante essa ativi- lantes, sem banaliz-los.
dade, o julgador poder interpretar as decises O primeiro princpio norteador revela que
proferidas em casos semelhantes de forma res- o precedente que no preencher os padres
tritiva (restrictive distinguishing) ou ampliativa de congruncia e consistncia sistmica deve
(ampliative distinguishing). Assim, os juzes ser revogado. Nesse caso, embora se enqua-
no se submetem cegamente s diretrizes fin- dre perfeitamente ao desenho ftico-jurdico
cadas no precedente, j que preservada essa inerente ao caso em anlise, o precedente ju-
discricionariedade interpretativa no momento dicial no apresenta a melhor soluo para o
do distinguishing (TUCCI, 2004). caso concreto. O segundo princpio norteador,
Com base nesse conceito de distinguishing, por seu turno, preconiza a ponderao entre a
entende-se que possvel estabelecer duas necessidade de adequao do precedente para
acepes para o termo distinguish: uma para atender aos anseios sociais e a preservao da
identificar o mtodo de comparao entre o estabilidade inerente ao stare decisis. Isso serve
caso em anlise e o paradigma (distinguish- justamente para evitar que, a todo momento,
mtodo); e outra para caracterizar o resul- o posicionamento acerca de uma determinada
tado desse confronto, nos casos em que se matria seja modificado inconsequentemente
conclui haver entre eles alguma diferena. (PORTES, 2012).
(distinguish-resultado) (DIDIER JNIOR; Tecidas as consideraes introdutrias,
BRAGA; OLIVEIRA, 2015). observa-se que, em termos gerais, identifica-
se o overrulling como a tcnica de revogao
1
Em complemento a essa posio, Duxbury (2008, do precedente judicial. Nela, o precedente ju-
p. 113) tambm considera como distinguishing a ativi- dicial deixa de ser vinculante e substitudo
dade de separao dos elementos do precedente, a ratio
decidendi e os obiter dicta: Distinguishing within a case (overruled) por outro precedente (DIDIER
is primarily a matter of differentiating the ratio decidendi
JNIOR; BRAGA; OLIVEIRA, 2015). Nesse
from obter dicta separating the facts which are materially
relevant from those which are irrelevant to the decision. caso, o precedente paradigma, que antes era

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completamente adequado aos casos anlo- forma retroativa ou prospectiva. Na forma
gos, no mais suficiente para solucion-los retroativa, o overruling opera com uma efic-
em virtude de mudanas no cenrio social e cia ex tunc, impedindo que a ratio decidendi
jurdico, ensejando a criao de um novo pre- do precedente substitudo seja invocada para
cedente mais adequado ao caso concreto. os fatos anteriores substituio e que ainda
Como princpio bsico para a utilizao estejam pendentes de anlise pelo Judicirio.
do overruling, Eisenberg (1991) sugere o res- J na forma prospectiva, o overruling se con-
peito a dois aspectos: a)a tese do precedente cretiza com uma eficcia ex nunc, permitindo
paradigma passou a ser considerada substan- que a ratio decidendi do precedente substi-
cialmente falha para satisfazer a congruncia tudo permanea vlida e vinculante para os
social e sistmica, e b)os valores que orientam fatos e processos anteriores substituio
o stare decisis, tais como a proteo da confi- (DIDIER JNIOR; BRAGA; OLIVEIRA,
ana, preveno da surpresa desleal, a impar- 2015, p.507).
cialidade, entre outros, no esto sendo mais de extrema importncia a previso da
respeitados com a manuteno da tese do pre- modulao dos efeitos do precedente substi-
cedente paradigma2. tuto, uma vez que o Poder Judicirio poder
Essa tcnica de superao do preceden- determinar em que hipteses incidir o novo
te judicial pode ser utilizada de forma ex- precedente, a depender das circunstncias que
pressa (express overruling) ou tcita (implied envolvam a questo. Caso no houvesse essa
overruling). Em sua verso expressa, a substi- possibilidade, a estabilidade do sistema jurdi-
tuio do precedente judicial se concretiza no co poderia ser comprometida, causando preju-
momento em que um tribunal, claramente, zos aos jurisdicionados.
adota um novo posicionamento em relao Ao lado dessas tcnicas tradicionais de
a determinada matria, deixando de aplicar overruling, existe ainda a possibilidade do
o anterior. A modalidade tcita, por sua vez, antecipatory overruling, criada pelos Estados
pode ser observada no momento em que o r- Unidos, que se caracteriza pela revogao
go jurisdicional adota uma nova orientao preventiva do precedente judicial pelas cortes
conflitante com a sua posio anterior, mesmo inferiores, com o fundamento de que o enten-
sem haver a meno expressa de sua substitui- dimento, ainda que no expressamente, no
o (DIDIER JNIOR; BRAGA; OLIVEIRA, mais adotado pela Corte Superior (TUCCI,
2015). 2004).
Visando garantir o princpio da seguran- A tcnica de superao conhecida como
a jurdica, h a possibilidade de modulao overriding aquela por meio da qual o tribu-
dos efeitos do overruling para que operem de nal apenas limita o mbito de incidncia de
um precedente, em funo da supervenin-
2
No original: The first principle that governs
cia de uma regra ou princpio legal (DIDIER
overruling is as follows: A doctrine shoud be overruled if JNIOR; BRAGA; OLIVEIRA, 2015, p.507).
(i) it substancially fails to satisfy the standards of social
congruence and systemic consistency, and (ii)the values A supervenincia de regra ou princpio legal
that underlie the standard of doctrinal stability and the no suficiente para revogar o precedente ju-
principle of stare decisis the values of evenhandedness,
protecting justified reliance, preventing unfair surprise, dicial por completo, ocorrendo apenas uma
replicability, and support would be no better served revogao parcial e a manuteno dos efeitos
by the preservation of a doctrine than by its overruling
(EISENBERG, 1991, p.104-105). que ainda servem para aplicao a outros ca-

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152 139


sos. Em sentindo diverso, importante consig- Ressalte-se que todas as tcnicas de inter-
nar as lies de Bastos (2012, p.116) ao afirmar pretao e superao do precedente judicial
que parece-nos, contudo, tratar-se de uma acima descritas so utilizadas de forma fun-
particularizao do distinguishing-mtodo, damentada, justamente para preservar a vali-
quando aplicado a elementos surgidos posteri- dade dos precedentes judiciais eventualmente
ormente criao do precedente, provocando superados, bem como a credibilidade do stare
um distinguishing-resultado. decisis (BUSTAMANTE, 2012).
A reversal, por seu turno, no se confunde Por meio de todos esses mecanismos de
com o overrulling. Na reversal, ocorre a refor- redao, interpretao e superao dos pre-
ma de uma deciso proferida por um rgo a cedentes judiciais, os sistemas jurdicos de
quo, realizada por um rgo ad quem, medi- common law superam a aparncia de enges-
ante a utilizao de um recurso, dentro de um samento do ordenamento jurdico em virtu-
mesmo processo. Na verdade, no se trata de de da vinculao do precedente e conseguem
uma tcnica de superao propriamente dita, perfeitamente acompanhar a evoluo natural
mas apenas de expresso da possibilidade de inerente ao Direito.
controle dos precedentes judiciais pelos r-
gos hierarquicamente superiores em relao
aos inferiores (SOUZA, 2008). No caso, a di- 3. O princpio da segurana jurdica
ferena primordial entre os dois institutos re-
side no fato de que o reversal opera com base Uma breve introduo acerca dos princ-
em uma reforma realizada por meio de um pios jurdicos de suma importncia, j que
recurso destinado a outro rgo jurisdicional, o problema cientfico apresentado pretende
ao passo que o overrulling parte da ideia de analisar os precedentes judiciais vinculantes
revogao do precedente judicial por quem o como forma de garantir o princpio da segu-
elaborou3. rana jurdica.
Outra tcnica utilizada na aplicao do A introduo a uma noo de princpios
precedente judicial a technique of signaling, precisa ser acompanhada da distino entre
tcnica intimamente ligada concepo de se- princpios e regras, pois essas duas espcies se
gurana jurdica. Apesar de ter conhecimento relacionam em todo o ordenamento. Os prin-
de que o contedo do precedente est equi- cpios jurdicos e as regras fazem parte de um
vocado ou no mais deve subsistir, o tribunal mesmo gnero: as normas jurdicas. Ambas
deixa de revog-lo, preferindo apenas apontar as espcies so enquadradas como normas ju-
para a sua perda de consistncia e sinalizar rdicas porque prescrevem o que deve ser com
que a sua revogao dever ocorrer em breve. expresses do dever, da permisso ou da proi-
Trata-se de um ntido exemplo da proteo da bio (ALEXY, 2008).
confiana e, por via de consequncia, da segu- As regras so proposies normativas
rana jurdica (PORTES, 2012). aplicveis sob a forma de tudo ou nada (all or
nothing). Se os fatos nelas previstos ocorrerem,
3
Sobre a reversal, Bastos (2012, p.116) afirma: No a regra deve incidir, de modo direto e auto-
deve ser confundida com a overruling, que implica a re-
vogao (e no reforma) da deciso pela prpria corte mtico, produzindo seus efeitos (BARROSO,
que a prolatou, superando o precedente anterior, que no 2004, p.328). Devem ter um contedo objeti-
servir mais de orientao para o deslinde de casos ho-
mogneos. vamente delimitado, de modo que se permita

140 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152


a sua aplicao imediata, caso haja a subsuno4. Por isso, geralmente,
quando h um conflito entre regras, uma deve ser extirpada do ordena-
mento para que a outra prevalea a fim de que de um mesmo fato no
decorram resultados contraditrios entre si5.
Os princpios, por sua vez, no so uma novidade implementada
exclusivamente pelo ps-positivismo, uma vez que sua presena j era
notada, por exemplo, no preceito de respeito ao prximo da tradio
judaico-crist e no princpio da no contradio da filosofia grega, for-
mulado por Aristteles. Todavia, mesmo presentes desde longa data, os
princpios eram vistos apenas como vetores de observao facultativa e
somente vieram a ter a sua normatividade reconhecida a partir do ps-
positivismo (BARROSO, 2004). Segundo vila (2009, p.78-79),

os princpios so normas imediatamente finalsticas, primariamente


prospectivas e com pretenso de complementaridade e de parcialidade,
para cuja aplicao se demanda uma avaliao da correlao entre o
estado de coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes da conduta
havida como necessria sua promoo.

Devido a essa natureza mais malevel, quando h um conflito en-


tre princpios, esse deve ser solucionado atravs de uma ponderao de
bens e interesses de acordo com o caso concreto, de modo que um, ao
final, deve ceder (ALEXY, 2008). Contudo, mesmo aps um conflito, os
princpios podem continuar convivendo harmoniosamente no ordena-
mento. Assim, quando h um conflito entre princpios, a extirpao de
um deles do ordenamento no ser a soluo, mas sim a prevalncia de
um em detrimento do outro naquele determinado caso.
Atualmente, possvel falar em um Estado Principiolgico, dada a
importncia que os princpios jurdicos assumiram nos ltimos tem-
pos6, deixando de lado a concepo que reservava a eles somente a
funo programtica, sem uma eficcia concreta. Contudo, juntamente
com a valorizao, a vulgarizao dos princpios se tornou uma reali-
dade, j que eles passaram a ser invocados por qualquer motivo, muitas
vezes sem nenhum fundamento (VILA, 2009).

4
importante registrar que essa concepo ideal, pois atualmente os legisladores
utilizam frequentemente as normas de conceito aberto, cujo contedo no to obje-
tivamente delimitado, sendo necessrio o preenchimento desse contedo pelo prprio
intrprete.
5
Nesse sentido, Alexy (2008, p.92) leciona: Um conflito entre regras somente pode
ser solucionado se se introduz, em uma das regras, uma clusula de exceo que elimine o
conflito, ou se pelo menos uma das regras for declarada invlida.
6
Ratificando a importncia conferida aos princpios, Alves (2003, p.4) assevera: O
reconhecimento da importncia dos princpios foi to inconteste que, com o tempo, os
prprios legisladores originrios asseguraram-lhes os lugares mais privilegiados no orde-
namento jurdico.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152 141


Ao lado das regras, esses mandamentos de otimizao servem para
oxigenar o sistema jurdico, possibilitando seu desenvolvimento ao lon-
go do tempo, de modo a evitar seu engessamento. Sobre o tema, im-
portante registrar as lies de Barroso (2004, p.25) no seguinte sentido:

Os princpios constitucionais, portanto, explcitos ou no, passam a ser a


sntese dos valores abrigados no ordenamento jurdico. Eles espelham a
ideologia da sociedade, seus postulados bsicos, seus fins. Os princpios
do unidade e harmonia ao sistema, integrando suas diferentes partes
e atenuando tenses normativas. De parte isto, servem de guia para o
intrprete, cuja atuao deve pautar-se pela identificao do princpio
maior que rege o tema apreciado, descendo do mais genrico ao mais
especfico, at chegar formulao da regra concreta que vai reger a es-
pcie. Estes os papis desempenhados pelos princpios: a)condensar va-
lores; b)dar unidade ao sistema; c)condicionar a atividade do intrprete.

Em razo desse destaque conferido aos princpios jurdicos e da sua


utilidade para garantir a unidade e a prpria sobrevivncia do ordena-
mento7, a CRFB trouxe um arcabouo de princpios processuais, o que
concretizou o fenmeno chamado da constitucionalizao do processo
civil. Por isso, nota-se a estreita relao entre o Direito Processual e o
Direito Constitucional, j que o direito processual tem seus alicerces no
Direito Constitucional, que lhe fixa as linhas essenciais, principalmente
quanto ao direito de ao e de defesa, ao exerccio da jurisdio, funo
soberana e indelegvel ao Estado (TEIXEIRA, 1989, p.78).
Alm disso, em virtude de sua superioridade hierrquica no ordena-
mento, a Constituio serve de balizamento para a aplicao e interpre-
tao do processo civil, visando atender s suas mximas. Nessa linha,
Lucon (1999, p.91-92) afirma:

Exige-se, sempre com uma viso crtica de todo o ordenamento jurdi-


co, que as regras relacionadas com o processo subordinem-se s normas
constitucionais de carter amplo e hierarquicamente superiores. O res-
peito aos preceitos constitucionais torna-se premissa tica na aplicao
do direito processual.

possvel notar que a constitucionalizao do direito processual


civil serve como elemento fundamental para que os operadores do di-
reito validem a importncia dada pelo constituinte aos princpios pro-

7
Destacando essa unidade conferida pelos princpios, Mello (2009, p. 949) afirma:
Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma qualquer. A desaten-
o ao princpio implica ofensa no apenas a um especfico mandamento obrigatrio, mas
a todo sistema de comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalida-
de, conforme o escalo do princpio atingido, porque representa insurgncia contra todo o
sistema, subverso de seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo
lgico e corroso de sua estrutura mestra.

142 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152


cessuais. Reiterando de forma expressa o fenmeno, o novo Cdigo de
Processo Civil (BRASIL, 2015) dispe, em seu art.1o, que O processo
civil ser ordenado, disciplinado e interpretado conforme os valores e
as normas fundamentais estabelecidos na Constituio da Repblica
Federativa do Brasil, observando-se as disposies deste Cdigo.
Com base nessa previso de regras e princpios processuais da
Constituio, surgem o direito processual constitucional e o direito
constitucional processual. O direito processual constitucional consiste
no conjunto de normas jurdicas que regulam o procedimento para a
soluo das questes submetidas ao Tribunal Constitucional, ao pas-
so que o direito constitucional processual expresso pelos princpios e
regras processuais positivados na Constituio (CANOTILHO, 2003).
Desse modo, no ordenamento jurdico brasileiro, os princpios do devi-
do processo legal e da inafastabilidade da jurisdio, previstos no art.5o,
XXXV e LIV, da CRFB, expressam o direito constitucional processual.
Em contrapartida, as normas previstas nos arts.102, 103 e 103-A. da
CRFB, que disciplinam a atuao do STF no ordenamento jurdico p-
trio, referem-se ao direito constitucional processual (NERY JNIOR,
2009; SIQUEIRA JNIOR, 2011).
Realizadas as consideraes introdutrias acerca dos princpios ju-
rdicos, segue-se com a anlise do princpio objeto do presente trabalho.
A ideia da busca pela segurana uma aspirao humana contnua
com o intuito de ter parmetros slidos para o desenvolvimento regu-
lar de suas atividades, sem instabilidades repentinas8. Em um primeiro
plano, essa necessidade no tem relao direta com o ordenamento ju-
rdico, j que o termo segurana pode ser adequadamente empregado
no plano no jurdico9. De todo modo, dessa caracterstica eminente-
mente humana que surge a noo do princpio da segurana jurdica.
Conceituar uma tarefa rdua e muitas vezes no se obtm o su-
cesso necessrio. Em relao segurana jurdica no diferente, visto
que frequentemente h o emprego de termos vazios, sem o devido trata-
mento das diretrizes para o seu preenchimento. essa a principal crtica
levantada por vila (2011) em sua obra sobre o tema.
Em termos gerais, vila (2011, p.112) define o princpio da segu-
rana jurdica como a prescrio, dirigida aos Poderes Legislativo,
Judicirio e Executivo, que determina a busca de um estado de confia-

8
Nessa ordem de ideias, Canotilho (2003, p.965-966) frisa que o homem necessita de
segurana para conduzir, planificar e conformar autnoma e responsavelmente a sua vida.
9
Sobre o tema, vila (2011) refere o emprego do termo segurana de forma no ju-
rdica, que pode significar a caracterstica humana de se proteger contra as ameaas ex-
ternas, a procura por um estado de liberdade diante do medo e da ansiedade, a confiana,
o estado de proteo de bens individuais ou coletivos e a proteo contra as ameaas s
condies essenciais de sobrevivncia.

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bilidade e de calculabilidade do ordenamento jurdico com base na sua
cognoscibilidade. Nesse caso, o citado autor frisou a faceta da previsibi-
lidade referente segurana jurdica e o respeito ao princpio da boa-f.
Contudo, o referido autor tambm destaca a necessidade de exami-
nar a segurana jurdica com base em trs acepes distintas: fato, valor
ou norma-princpio (VILA, 2011). Essa proposta tem como principal
objetivo sanar a vagueza conceitual e esclarecer melhor o substrato do
princpio.
Como fato, a segurana jurdica expressa pela possibilidade de o
indivduo prever, concretamente, os resultados jurdicos decorrentes
de fatos ou comportamentos. Nessa hiptese, a segurana jurdica est
pautada mais no aspecto da previsibilidade das relaes.
A segurana jurdica como valor, por seu turno, baseada em um
ideal a ser buscado por determinada sociedade em razo de influncias
polticas, histricas, econmicas ou sociais.
Por sua vez, a segurana jurdica como norma-princpio denota
[] um juzo prescritivo a respeito daquilo que deve ser buscado de
acordo com determinado ordenamento jurdico (VILA, 2011, p.109,
grifos nossos). A prpria elaborao e a aplicao das normas so pau-
tadas em uma ideia de previsibilidade, permitindo que os cidados an-
tecipem os efeitos jurdicos futuros dos atos presentes (VILA, 2011).
Assim, observa-se que a segurana jurdica vista como norma-princpio
serve como um direcionamento ao legislador e ao aplicador do direito,
seja ele gestor ou magistrado.
Apresentadas essas concepes gerais acerca do princpio, passa-se
anlise da segurana jurdica no ordenamento jurdico ptrio e de seus
institutos correlatos.
Inerente ao Estado Democrtico de Direito e consagrado no art.1o
da CRFB, o princpio da segurana jurdica foi fixado expressamente no
caput do art.5o. Contudo, tradicionalmente, esse princpio lembrado
pela trplice composio direito adquirido, ato jurdico perfeito e coisa
julgada retirada da interpretao do inciso XXXVI do art.5o da CRFB.
O direito adquirido consiste na garantia constitucional segundo a
qual, preenchidos os requisitos para o seu exerccio regular, um direito
incorpora-se ao patrimnio do seu titular (CUNHA JNIOR, 2012).
Assim, se no momento de seu exerccio o titular cumpre as condies
necessrias para o gozo do direito, ele poder continuar a exerc-lo mes-
mo que posteriormente haja mudanas legislativas ou constitucionais
que provoquem sua alterao ou extino.
A garantia do ato jurdico perfeito, por seu turno, serve para preser-
var os atos ou negcios jurdicos praticados em consonncia com a or-
dem jurdica existente no momento de sua formao (CUNHA JNIOR,

144 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152


2012). Nesse caso, a segurana jurdica auxilia seriam pouco previsveis e, constantemente, os
na manuteno dos atos e negcios praticados sujeitos se surpreenderiam.
validamente no momento de sua edio ou ce- Em sua viso, Canotilho (2003) afirma que
lebrao, de modo a evitar surpresas com uma da necessidade humana de segurana surgem
eventual mudana legislativa. dois princpios basilares: o princpio da segu-
Por sua vez, a coisa julgada uma garan- rana jurdica e o da proteo da confiana.
tia constitucional que torna imutvel uma Esses princpios andam lado a lado, de tal
deciso judicial, ou melhor, a coisa julgada modo que possvel enquadrar a proteo da
a imutabilidade da norma jurdica individu- confiana como um subprincpio do princ-
alizada contida na parte dispositiva de uma pio da segurana jurdica. Nesse caso, fala-se
deciso judicial (DIDIER JNIOR; BRAGA; na existncia de um princpio da segurana
OLIVEIRA, 2014, p.408). Nessa esteira, o le- jurdica em sentido amplo, que tem como es-
gislador constituinte estabeleceu um marco pcies a segurana jurdica em sentido estrito
de segurana no processo civil, evitando que e a proteo da confiana.
as questes sejam constantemente rediscuti- Em termos gerais, a segurana jurdica em
das10, o que geraria instabilidade nas relaes sentido estrito reflete os aspectos objetivos da
sociais. ordem jurdica, visando precipuamente a ga-
Usualmente, essa concepo de coisa jul- rantia de estabilidade jurdica, ao passo que a
gada dividida em duas facetas: a formal e a proteo da confiana se concretiza com base
material. A coisa julgada formal consiste na em elementos subjetivos, principalmente a
imutabilidade da deciso judicial em relao previsibilidade dos indivduos em relao aos
ao prprio processo em que foi prolatada, no atos do Poder Pblico.
havendo mais disponibilidade de recurso para Em suma, o princpio da segurana ju-
alterar a deciso. A coisa julgada material, por rdica impe o respeito s relaes jurdicas
seu turno, a impossibilidade de discutir a j constitudas e a obrigao de antecipar os
matria objeto da deciso judicial naquele pro- efeitos das decises que interferiro no plano
cesso e em qualquer outro (DIDIER JNIOR; individual ou coletivo. Consequentemente, a
BRAGA; OLIVEIRA, 2014). noo de previsibilidade torna mais segura e
Em que pese essa definio tradicional da salutar a relao entre os indivduos e entre es-
segurana jurdica, existem outras manifes- tes e o Poder Pblico, garantindo a efetividade
taes do princpio no sistema brasileiro, a dos direitos fundamentais (CUNHA JNIOR,
exemplo da regra que instituiu a irretroativi- 2012).
dade da lei nova, a prescrio, a decadncia e a
precluso (MELLO, 2007). De fato, sem a ins-
tituio desses institutos, as relaes jurdicas 4. A vinculao do precedente judicial
e o princpio da segurana jurdica
10
Sobre o tema, Didier Jnior, Braga e Oliveira (2014,
p.419) afirmam: Sucede que a impugnabilidade das de- Analisados os pressupostos, este o mo-
cises no pode ser irrestrita; a partir de certo momento, mento de ingressar no cerne do tema propos-
preciso garantir a estabilidade daquilo que foi decidido,
sob pena de perpetuar-se a incerteza sobre a situao ju- to neste trabalho: a anlise da vinculao do
rdica submetida apreciao do Judicirio (por ser objeto
precedente judicial como forma de garantir o
de um processo, cujo resultado incerto, a situao jurdi-
ca deduzida uma mera afirmao). princpio da segurana jurdica.

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Atualmente, observa-se que o sistema ju- lineadas pelo Estado para garantir um padro
rdico brasileiro passa por uma profunda mu- de segurana nas relaes jurdicas e sociais, a
dana, importando institutos do common law, exemplo do direito adquirido, do ato jurdico
mas isso ainda no se mostrou suficiente para perfeito e da coisa julgada, previstos no art.5o,
sanar as contradies corriqueiras presencia- XXXVI, da CRFB. Contudo, esse vis tradici-
das nos tribunais ptrios. Sem dvida, atual- onal no se mostra suficiente para garantir a
mente, questes jurdicas idnticas so julga- segurana esperada da prestao jurisdicional
das de maneira diferente, fenmeno conhecido em si, por permitir que demandas idnticas te-
como jurisprudncia lotrica, conforme bem nham desfechos completamente distintos.
lembra Cambi (2001). Destarte, a procedncia Diante do ideal de segurana fincado no
ou improcedncia do pleito deduzido em juzo tecido constitucional e do quadro crtico de
no depende to somente do direito em si, mas instabilidade e imprevisibilidade dos provi-
tambm da varivel subjetiva conferida ao ma- mentos judiciais, observa-se a necessidade de
gistrado, que, definitivamente, tem o poder de focar em outra vertente referente segurana
dar ou no a prestao jurisdicional. jurdica a segurana dos atos jurisdicionais
preciso assegurar a discricionariedade do , de modo a tentar implementar a noo de
magistrado para interpretar as normas e aplic- previsibilidade, estabilidade e continuidade da
las ao caso concreto, mas essa liberdade no ordem jurdica para alcanar uma maior uni-
pode ser tomada como absoluta, de tal maneira dade e coerncia do sistema brasileiro e garan-
que se consagre o fenmeno da jurisprudncia tir o prprio Estado Democrtico de Direito
lotrica, afrontando a segurana jurdica, bem (MARINONI, 2012).
como a prpria legitimidade do exerccio do Essa linha de raciocnio serve, sobretudo,
poder jurisdicional (CAMBI, 2001). para atender aos anseios inerentes ao prprio
Ressaltando a necessidade de conferir uma ser humano, j que, em regra, ele pauta suas
maior solidez e uniformidade jurisprudencial, condutas de acordo com o que foi previsto ou
Moreira (2012, p.5) assinala: com o que , pelo menos, previsvel11.
Nessa linha de entendimento, Mello (2007,
Trata-se, pura e simplesmente, de evitar, na p.329) sustenta que
medida do possvel, que a sorte dos litigan-
tes e afinal a prpria unidade do sistema
a ordem jurdica que, por corresponder a
jurdico vigente fiquem na dependncia
um quadro diretivo, enseja s pessoas a pos-
exclusiva da distribuio do feito ou do re-
sibilidade de se orientarem, graas cincia
curso a este ou quele rgo.
que, de antemo, lhes dada sobre as con-
sequncias, isto , os efeitos dos atos e rela-
Com base em uma releitura do princpio es jurdicas de que participam ou venham
constitucional da segurana jurdica, nota-se a participar.
que a aplicao da teoria dos precedentes
realidade brasileira, tornando vinculantes as 11
Sobre a necessidade de garantia da previsibilidade,
decises das Cortes Superiores, especialmente Polichuk (2012, p. 164) assevera: Portanto, indene de
dvidas necessrio que o cidado saiba o que o Estado
o STF e o STJ, passa a ser uma necessidade. espera dele, e como deve se portar perante este, e tambm
indispensvel que o cidado tenha a certeza e firmeza na
Como abordado na seo anterior, o princ- sua ao de que caso aja em desconformidade com as nor-
pio da segurana jurdica habitualmente tra- mas, ou assim o faam com relao a ele, pode saber o que
esperar do Estado com relao soluo destas transgres-
tado no seu aspecto objetivo, como formas de- ses ordem jurdica.

146 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.131-152


A previsibilidade, portanto, uma carac- a mesma matria. Criticando essa ausncia de
terstica fundamental para evitar surpresas12 uniformizao da jurisprudncia no direito
e garantir o princpio da boa-f, j que, ao brasileiro, Moreira (2012, p.5) assinala que
garanti-la, os jurisdicionados podero pautar
as suas condutas de acordo com o previsto ou assim se compromete a unidade do direi-
previsvel13. to que no seria posta em xeque, muito
ao contrrio, pela evoluo homognea
preciso consignar que a legislao em
da jurisprudncia dos vrios tribunais e
abstrato exerce o seu papel de previsibilidade, no raro se semeiam, entre os membros da
mas isso quebrado se h diversas interpre- comunidade, o descrdito e o cepticismo
taes judiciais sobre o direito material. Nesse quanto efetividade da garantia jurisdici-
onal.
caso, quem deve ter a previsibilidade garanti-
da a prpria deciso judicial, tendo em vista
a sua relao estrita com a segurana jurdica Ao lado da previsibilidade, a estabilidade
(MARINONI, 2012). outro aspecto inerente segurana jurdica,
No common law, a previsibilidade das de- que serve para completar a sua funo.
cises judiciais inerente ao prprio sistema, A estabilidade considerada um aspec-
uma vez que h uma verticalizao dos prece- to objetivo da segurana jurdica, pautado na
dentes judiciais em funo do instituto do stare noo de continuidade da ordem jurdica. Da
decisis, conferindo maior segurana jurdi- mesma forma como foi tratada a previsibili-
ca. Nesse sentido, Luiz Guilherme Marinoni dade, a estabilidade no deve ser assegurada
(2012, p.562) assevera: apenas em relao legislao, mas tambm
aos precedentes judiciais, tendo em vista que
O advogado de common law tem possibili- no adianta nada garantir a estabilidade da le-
dade de aconselhar o jurisdicionado porque gislao e ter inmeras decises judiciais em
pode se valer dos precedentes, ao contrrio
diversos sentidos, instaurando um caos no
daquele que atua no civil law, que obriga-
do a advertir o seu cliente que determinada sistema e desrespeitando a segurana jurdica
lei pode conforme o juiz sorteado para (MARINONI, 2012).
analisar o caso ser interpretada em seu Destarte, a estabilidade uma caractersti-
favor ou no.
ca que d uma maior durabilidade s decises
judiciais, permitindo que os jurisdicionados
Assim, observa-se que, apesar de ser uma tenham mais confiana no Poder Judicirio e
garantia fundamental prevista na Constituio, se sintam mais confortveis e seguros em suas
a segurana jurdica no vem sendo garantida relaes sociais e jurdicas (PEIXOTO, 2015).
de forma plena, uma vez que o sistema atual Por se tratar de um ato de poder, a deciso
possibilita uma diversidade de decises sobre merece um mnimo de estabilidade para no
perder a sua credibilidade perante a socieda-
12
A surpresa, o imprevisvel, a instabilidade so, pre-
de e os demais rgos do Poder Judicirio, de
cisamente, noes antitticas ao Direito, que com elas no modo a impor que o juiz e o rgo judicial res-
poderia conviver, nem seria exequvel, tanto mais porque
tem como funo elimin-las (MELLO, 2007, p.329). peitem o que j fizeram e as orientaes fixadas
13
A habilidade de prever o que um juiz far nos ajuda pelos tribunais que lhes so superiores acerca
a melhor planejar nossas vidas, ter algum grau de descan-
da interpretao de uma lei ou da qualificao
so, e evitar a paralisia de prever apenas o desconhecido
(SCHAUER, 2016, p.78). jurdica de uma situao. Para tanto, os magis-

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trados devem partir da premissa lgica de que de precedentes judiciais deve conter termos
fazem parte de um sistema global e integrado, claros e objetivos, de modo a facilitar a sua
devendo respeitar a estrutura hierarquizada futura aplicao aos casos anlogos. Alm dis-
do Poder Judicirio. Desafortunadamente, no so, as tcnicas de distinguishing so suficientes
Brasil essa diretriz flagrantemente desres- para determinar a aplicabilidade ou no do
peitada, haja vista que cada magistrado decide precedente ao caso sob anlise, e os mtodos
conforme a sua convenincia e convico, fa- de superao, como o overruling e o overriding,
zendo a sua justia em detrimento da unida- so elementares para oxigenar os posiciona-
de e coerncia do sistema jurdico como um mentos utilizados pelo Poder Judicirio, revo-
todo (MARINONI, 2012). gando total ou parcialmente aquele precedente
Se essa noo de sistema fosse adotada pela que no reflete a melhor soluo para o caso
cultura jurdica brasileira, o respeito aos pre- concreto.
cedentes judiciais seria inerente prpria pra- Com o advento da Constituio Federal de
xe forense, j que os magistrados respeitariam 1988, alguns princpios processuais foram ele-
as suas prprias decises e, mais ainda, as deci- vados ao status constitucional, inclusive inseri-
ses dos rgos hierarquicamente superiores. dos no rol de direitos fundamentais do art.5o,
consagrando o fenmeno da constitucionali-
zao do processo civil. Desses, o princpio da
5. Concluso segurana jurdica um dos que mais demons-
tram uma ligao direta com a necessidade de
Aps a pesquisa realizada neste trabalho, adoo de um sistema de precedentes judiciais
pode-se concluir que o precedente judicial vinculantes no Brasil.
um instituto inerente ao prprio exerccio da Em termos gerais, o princpio da seguran-
jurisdio, presente nos mais variados siste- a jurdica se concretiza por meio da ideia de
mas jurdicos, com um grau de importncia estabilidade e previsibilidade do ordenamento.
diferenciado em cada um deles. Desse modo, Com base em uma releitura dos princpios
evidente que o estudo do precedente judici- constitucionais, identifica-se a necessidade de
al auxilia substancialmente na compreenso implementao de um sistema de precedentes
de um sistema jurdico como um todo e, mais vinculantes, acompanhado de suas tcnicas de
especificamente, de seus aspectos processuais. redao, superao e interpretao no ordena-
A eventual adoo de um sistema de pre- mento jurdico ptrio.
cedentes judiciais no leva ao engessamento Tradicionalmente, a viso acerca do prin-
do ordenamento, limitando o magistrado a cpio da segurana jurdica no se mostra
somente repetir as teses jurdicas firmadas nos suficiente para garantir um sistema de prece-
precedentes paradigmas visto que, como trata- dentes exitoso. Contudo, se esse princpio for
do no presente estudo, a adoo de um sistema repensado, no sentido de segurana dos atos
dessa natureza deve vir acompanhada de um jurisdicionais, provavelmente a experincia
conjunto de tcnicas de redao, interpretao brasileira melhore, e passe a transmitir maior
e superao dos precedentes judiciais, com o credibilidade e confiabilidade nas decises do
intuito de manter a dinmica do ordenamento Poder Judicirio e a oferecer a previsibilidade
em si e garantir o princpio constitucional da to almejada pela sociedade para pautar a sua
segurana jurdica. Nesse sentido, a elaborao conduta.

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Os meios de vinculao do precedente judicial, a exemplo da smula
impeditiva de recursos, do julgamento dos recursos especiais e extraor-
dinrios repetitivos e da smula vinculante, mostraram-se apenas pa-
liativos, visto que no foram suficientes para sanar as contradies no
sistema ptrio e garantir a credibilidade do Poder Judicirio, bem como
a segurana jurdica.
Evidentemente, o sistema jurdico brasileiro no preza pela aplica-
o uniforme do direito, uma vez que possvel constatar, com frequn-
cia, a ocorrncia de decises dspares sobre a mesma matria, fenmeno
conhecido como jurisprudncia lotrica. Isso serve para demonstrar
a falta de comprometimento dos membros do Poder Judicirio com a
prpria lgica do sistema, visto que as decises prolatadas por rgos
hierarquicamente superiores frequentemente so desrespeitadas, o que
de certa forma compromete sua credibilidade perante a sociedade.
Desse modo, para garantir o princpio constitucional da segurana
jurdica, importante a instituio de um sistema de precedentes ju-
diciais vinculantes no ordenamento jurdico brasileiro, incluindo-se o
respeito aos institutos e tcnicas inerentes matria.

Sobre o autor
Marcus Vincius Barreto Serra Jnior mestrando em Direito Pblico pela Universidade
Federal da Bahia (UFBA), Salvador, BA, Brasil; especialista em Direito Processual Civil
pela Faculdade Baiana de Direito, Salvador, BA, Brasil; graduado em Direito pela mesma
instituio; advogado.
E-mail: marcus@serra-advocacia.com

Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls14


THE JUDICIAL PRECEDENT BINDING EFFECT AND LEGAL CERTAINTY
ABSTRACT: The main objective of this study is to reflect the adoption of a theory of
binding judicial precedents in the Brazilian legal system as a way of guaranteeing the
constitutional principle of legal certainty. For this, the judicial precedent and its structure
are analyzed, seeking the understanding of the institute. In order to maintain consistency
in the application of judicial precedents and the dynamics of law itself, the techniques of
drafting, interpreting and overcoming precedents have been investigated to understand
how a system of mandatory precedents can guarantee the constitutional principle of legal
certainty. Next, the traditional reading of the principle of legal certainty was examined,
addressing its main aspects and dimensions. Finally, based on such premises, it is proposed

14
Sem reviso do editor.

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to re-read the principle of legal certainty, stressing the need for its application during the
exercise of the jurisdictional activity.
KEYWORDS: JUDICIAL PRECEDENTS. JUDICIAL SYSTEMS. LEGAL CERTAINTY.

Como citar este artigo


(ABNT)
SERRA JNIOR, Marcus Vincius Barreto. A vinculao do precedente judicial e a
segurana jurdica. Revista de Informao Legislativa: RIL, v.54, n.214, p.131-152, abr./
jun. 2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_
n214_p131>.
(APA)
Serra, M. V. B., Jr. (2017). A vinculao do precedente judicial e a segurana jurdica.
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Direito ao trabalho como elemento
de incluso social da pessoa com
deficincia
Anlise da Lei no13.146/2015

RAFAEL DIOGO DIGENES LEMOS

Resumo: O presente trabalho visa a analisar criticamente o modelo de


incluso da pessoa com deficincia no mercado de trabalho. Para isso,
tomar-se-o como pano de fundo os instrumentos previstos antes e de-
pois da edio da Lei no13.146/2015. Os modelos sero analisados sob
a ptica da incluso social, abordando o ingresso no mercado de tra-
balho, a superao das desigualdades e a eliminao da discriminao,
objetivos da Conveno sobre Direitos da Pessoa com Deficincia, da
Organizao das Naes Unidas. Por fim, o modelo brasileiro ser com-
parado com estratgias adotadas em outros pases e comparadas critica-
mente sob o trip de incluso, superao das desigualdades e eliminao
de atos discriminatrios.

Palavras-chave: Igualdade. Pessoa com deficincia. Incluso social.


Dignidade humana.

Introduo

O tratamento conferido pelo Direito pessoa com deficincia


(PCD) refletiu a abordagem de isolamento e excluso com que a socie-
dade historicamente a trata, como a segregao de leprosos narrada na
Bblia e o descarte de pessoas com alguma diferena fsica na socieda-
de ateniense.
Somente no sculo XX houve mudana no paradigma excludente
para o reconhecimento da PCD como inclusa na sociedade e a necessi-
Recebido em 2/3/17 dade de aceit-la e, at certo ponto, inclu-la na educao, no trabalho
Aprovado em 9/4/17 e no lazer. Essa aceitao que, inicialmente, ocorria apenas com a proi-

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bio de certos atos excludentes, passou a ser ciais, desenvolvem sua independncia indivi-
reforada pela necessidade de atos positivos dual e financeira, testam sua educao e habi-
da sociedade e do Estado de modo a eliminar litao profissional, constroem sua autoestima
barreiras e mecanismos que dificultavam ou e afirmam-se como indivduos.
impossibilitavam sua vida normal. O presente estudo buscar demonstrar a
No sculo XXI, houve o fortalecimento do importncia do trabalho para os objetivos do
paradigma de incluso, tendo a Conveno EPCD e da CDPD, analisar os mecanismos
sobre Direitos da Pessoa com Deficincia criados ou condensados pelo Estatuto para
(CDPD), da Organizao das Naes Unidas a concretizao desse direito fundamental e
(ONU), em 2007, reforado a necessidade de o trazer exemplos utilizados com eficincia em
Estado superar barreiras fsicas, educacionais e outros pases que adotam polticas diferentes
culturais para a necessria igualdade da PCD. para fomentar o trabalho e permitir a incluso
Sob essa ptica, a Lei no 13.146/2015 do PCD.
(BRASIL, 2015), tambm denominada
Estatuto da Pessoa com Deficincia (EPCD),
praticamente reproduziu a CDPD e estabe- 1. O tratamento jurdico conferido
leceu diversos campos em que necessria a PCD no Brasil
atuao estatal para a eliminao de mecanis-
mos que impeam a cidadania plena da PCD A incluso da PCD no ordenamento ju-
desde dispositivos legais conferindo-lhe maior rdico, como sujeito de direito e obrigaes e
autonomia familiar at a previso de polticas como corolrio dos princpios da igualdade e
pblicas na rea de moradia, assistncia social da dignidade da pessoa humana recente no
e trabalho. H a ntida superao de um mo- Brasil e vem ganhando protagonismo aps
delo baseado na aceitao da PCD para sua uma trajetria de batalhas, marcada por forte
necessria incluso como ser humano dotado preconceito derivado de sculos de discrimi-
de dignidade, direitos e deveres em igualda- nao e segregao.
de com qualquer outro. Sob o ponto de vista A histria da humanidade aponta que a
jurdico, as aes afirmativas a serem desen- imagem relacionada s pessoas com deficin-
volvidas pelo Estado devem encontrar respal- cia fsica ou intelectual, passageira ou per-
do nos princpios da igualdade material e da manente a de deformao e inferioridade
dignidade humana, no devendo ele ser mero perante as demais. O nascimento de uma PCD
distribuidor de programas assistencialistas que era tido como pena ou castigo pelos pecados
no integram o indivduo sociedade. da prpria pessoa ou de seus antepassados, e
Dada sua importncia, o trabalho como muitos recm-nascidos eram abandonados ou
instrumento de gerao de riquezas, de forta- escondidos para no envergonharem seus fa-
lecimento da individualidade e da cidadania, e miliares.
de concretizao da dignidade humana, mor- A PCD que, por sorte, sobrevivesse ao
mente numa sociedade voltada para o trabalho abandono dos familiares, estava fadada a levar
, ganhou ateno especial no EPCD, conside- uma vida de segregao social, visto que as co-
rado direito fundamental, e mereceu um cap- munidades primitivas baseavam sua incluso
tulo especfico. no mercado de trabalho que naquilo em que as pessoas podiam colaborar;
as pessoas constroem e fortalecem relaes so- sendo inapta fisicamente para atividades roti-

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neiras, a PCD no era bem-vinda ao seio so- lizado, que exclua a PCD do convvio social
cial. e at mesmo familiar, para inclu-la na socie-
Durante a Idade Mdia, a ideologia crist, dade, que passava a aceit-la como membro,
que permeava boa parte da sociedade europeia, apesar das diferenas. Alm disso, a socieda-
julgava o homem imagem e semelhana de de como um todo passou a estudar com mais
Deus, e, como tal, deveria ser perfeito mental afinco o tema, merecendo destaque os traba-
e fisicamente, de modo que a PCD, por no lhos de Vygotsky, que concentrou seus estudos
refletir essa imagem divina, no seria consi- na formao e implemento de habilidades das
derada humana. Apesar dessa excluso, a dou- crianas com deficincia, que poderiam for-
trina crist, seguindo os princpios do amor mar a estrutura para o desenvolvimento inte-
ao prximo e da caridade, acabou por acolher gral de suas capacidades.
as PCDs, combatendo a prtica de eliminao A Declarao Universal dos Direitos
dos filhos com deficincia. Nesse contexto, o Humanos, de 1948, alterou o paradigma nos
instituto da roda dos expostos (ou roda dos pases signatrios e norteou movimentos de
desafortunados) acolheu muitas crianas com PCDs e seus familiares, que criticavam a dis-
deficincia abandonadas, passando Igreja criminao. Assim, foi-se paulatinamente
obrigao de educ-las e cri-las. adotando o critrio do assistencialismo, en-
No Brasil, a incluso das PCDs ocorreu tendendo que as PCDs precisavam de ajuda
inicialmente em 1854, com a edificao do do Estado e da sociedade, justificando o pro-
Imperial Instituto dos Meninos Cegos, pos- gressivo desaparecimento de instituies espe-
teriormente denominado Instituto Benjamim cficas em virtude do alto custo que recaa so-
Constant, em funcionamento at hoje no Rio bre o Estado para sua manuteno. O critrio
de Janeiro. Apesar de ser considerado marco econmico justificou, ento, a possibilidade de
importante na concretizao da cidadania de que crianas com deficincia frequentassem as
PCDs, a implantao do Instituto ainda refle- mesmas escolas que outras ou a possibilidade
tia a cultura da poca de excluso e segregao de que realizassem o mesmo trabalho quando
dos deficientes, apartando-os do restante da atingissem a vida adulta.
sociedade como forma de esconder da popula- Depois da promulgao da Constituio
o pessoas consideradas diferentes. da Repblica Federativa do Brasil (CRFB),
At a Segunda Guerra Mundial, outras ins- em 1988, foi adotado no Pas um paradigma
tituies muitas com natureza filantrpica de integrao, que permitia a adaptao da
foram criadas com carter eminentemente PCD sociedade por meio de treinamento e
assistencial, no havendo ainda preocupao educao especial que possibilitassem o rein-
de incluso e de conscientizao da cidadania gresso ou a entrada no mercado de trabalho.
e da igualdade com os demais membros da so- A CRFB prev, em seu art. 7o, XXXI, a proi-
ciedade. bio de qualquer discriminao no tocante
Entre 1957 e 1993, foram adotadas polti- a salrio e a critrios de admisso da PCD e
cas educacionais de mbito nacional, com a estabelece como competncia concorrente da
criao de campanhas e estratgias voltadas Unio legislar sobre a proteo e integrao
especificamente para a PCD. Nesse perodo, social das pessoas portadoras de deficincia
houve uma mudana de paradigma no Brasil, (art.24, XIV) (BRASIL, 1988). Trs anos aps
deixando para trs o tratamento instituciona- a promulgao da CRFB, a Lei no8.213/1991

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173 155


previa assistncia social especfica para as jurdica das PCDs: o da excluso, o da integra-
PCDs e estabelecia a habilitao e a reabilita- o (ou da adaptao social) e o da incluso,
o profissional, conferindo-lhes meios para respectivamente (LOPEZ GONZLES, 2006).
a (re)educao e a (re)adaptao profissional O primeiro modelo considerava que as
(art. 89), e estabelecia poltica obrigatria de causas da deficincia eram de cunho religio-
cotas para empresas com cem ou mais empre- so ou, de certo modo, divinas, considerando
gados, sendo considerada uma das primeiras inteis as pessoas que nasciam com alguma
aes afirmativas para PCD adotadas no Brasil deficincia, por no contriburem para a soci-
(BRASIL, 1991). edade; por isso, mereciam o ostracismo ou at
A despeito da inovao e da ntida evolu- mesmo a morte um lembrete constante da
o na abordagem s PCDs, ainda estava clara punio divina pessoa ou a seus familiares.
a adoo do assistencialismo no modelo de Esse modelo, utilizado fortemente at o incio
incluso. A demora na superao daquele mo- do sculo XX pode ser exemplificado com o
delo para este, baseado nos direitos humanos, jure patrio na Lei das XII Tbuas, que estabele-
levou a crticas diretas da ONU, que em 2015 cia que filho nascido monstruoso fosse morto
afirmou que o Brasil ainda tratava as PCDs imediatamente.
sob a ptica do modelo mdico de deficincia, O modelo mdico ou de reabilitao surgiu
sendo urgente a adoo do modelo de direitos no final da Primeira Guerra Mundial; com a
humanos preconizado pela Organizao. necessidade de cuidados aos milhares de feri-
A supresso daquele modelo, pelo menos dos, passou-se a considerar que as causas da
sob o plano normativo, ocorreu somente em deficincia eram cientficas; como tais, neces-
2008, com a edio do Decreto Legislativo sitavam ser estudadas e podiam ser mais bem
no 186 (BRASIL, 2008), que aprovou o texto compreendidas e, algumas vezes, at curadas.
da CDPD, que passou a integrar o ordena- As pessoas no eram mais consideradas in-
mento jurdico nacional conforme o dispos- teis, uma vez que passavam a ser estudados
to no art. 5o, 3o, da CRFB (BRASIL, 1988). meios de aceitao social e mesmo tentativas
Em 2015, o EPCD instituiu a Lei Brasileira de de sua reabilitao e seu reingresso na socie-
Incluso da Pessoa com Deficincia, destina- dade. O paradigma de excluso deu lugar ao
da a assegurar e promover, em condies de paradigma de integrao, em que a sociedade
igualdade, o exerccio do direito e das liberda- aceitava a existncia e a convivncia com pes-
des fundamentais da PCD, visando sua in- soas diferentes, desde que elas se adaptassem
cluso social e cidadania (BRASIL, 2015). s regras comuns e ao cotidiano da sociedade;
eram tratadas igualmente sob a ptica formal,
1.1. A PCD na sociedade: os paradigmas da sem considerar diferenas justificadoras de
excluso, aceitao e incluso eventual tratamento desigual.
Trata-se, inegavelmente, de uma evolu-
Os modelos de tratamento conferidos s o no tratamento das PCDs. No mais se
PCD so definidos pela doutrina, em geral, falava em expurg-las do convvio social,
como: o modelo de prescidncia, o modelo mas aceitava-as como integrantes da socie-
mdico (ou de reabilitao) e o modelo soci- dade. A evoluo dos estudos mdicos sobre
al. A alterao desses modelos leva tambm reabilitao fsica, desenvolvimento de medi-
mudana de paradigmas na abordagem scio- camentos, intervenes cirrgicas e genticas

156 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173


so contribuies importantes que at hoje existem e devem ser fomen-
tadas no acompanhamento da PCD. Por outro lado, nas relaes sociais
desenvolvidas sob essa ptica, considerava-se sempre a PCD com sua
identidade reduzida. A sociedade, ao aceitar as PCDs, fazia-o tratando-
as como cidados de segunda categoria. A deficincia e, sobretudo, as
limitaes dela advindas, eram entendidas em parte como uma constru-
o social, enraizando um preconceito at hoje visvel.
Por fim, o modelo social, surgido em meados da dcada de 60 no
Reino Unido como resposta s abordagens mdicas, estabeleceu que
a deficincia no devia ser entendida como problema individual, mas
como questo eminentemente social, transferindo ento a responsabi-
lidade pelas limitaes e desvantagens da PCD para a sociedade, que
deveria arcar com o nus de super-las. Medeiros e Diniz (2004, p.8)
explicam que:

O ponto de partida terico do modelo social ser a deficincia con-


siderada uma experincia resultante da interao entre caractersticas
corporais do indivduo e as condies da sociedade em que ela vive, isto
, da combinao de limitaes impostas pelo corpo com algum tipo de
perda ou reduo de funcionalidade (leso) a uma organizao social
pouco sensvel diversidade corporal.

O conceito social trazia consigo o paradigma da incluso, que esta-


belece que no basta a sociedade aceitar as PCDs, j que em direitos e
obrigaes so iguais a qualquer outro membro da sociedade. O para-
digma de incluso, proveniente do conceito inclusivo de direitos huma-
nos, trata-as como cidados aptos a ter uma vida com total independn-
cia e pleno desenvolvimento de todas as capacidades individuais.
Esse modelo justifica aes afirmativas como polticas de cotas no
trabalho, temas como educao inclusiva, supresso de barreiras fsi-
cas e arquitetnicas, possibilitando o exerccio de direitos fundamentais
bsicos de qualquer cidado, entre outras. Adota-se o conceito material
de isonomia, em substituio igualdade formal, aplicada sob o mo-
delo mdico ou de reabilitao. Os princpios da dignidade humana,
da igualdade material e da solidariedade so norteadores no paradigma
inclusivo que fundamenta axiologicamente os textos normativos sobre
PCD aps a CDPD.
A necessria incluso da PCD envolve questes de identidade dos
cidados, solidariedade, autonomia e dignidade humana. A ordem ju-
rdica, como conjunto de normas eticamente impregnadas, deve conter
mecanismos para a promoo da coexistncia com igualdade de direi-
tos entre todos os indivduos, fomentando a incluso com sensibilidade
para as diferenas. Deve haver equilbrio entre o necessrio reconheci-

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173 157


mento das PCDs como grupo social; no devem ser tratadas margem
da sociedade, pois so sujeitos de direitos e obrigaes como qualquer
outra pessoa (KALUME, 2005).
Esse conceito no imune a crticas por ser utpico, no sentido de
que a mera eliminao de barreiras ou a concesso de oportunidades
diferenciadas para o exerccio do direito educao e ao trabalho so
suficientes para o desenvolvimento integral das capacidades da PCD,
tornando-a completamente independente. Diante de casos severos de
deficincia, essas atitudes isoladamente pouco ou em nada contribuiro
para a concretizao dos direitos da PCD, sendo necessria a adoo em
conjunto de outros parmetros que discutam a vulnerabilidade desse
grupo em situao ainda mais desvantajosa.
Busca-se, ento, a aplicao concomitante dos modelos mdico e
social, a relativizao do lema os limites so sociais e no do indivduo
e a defesa de que os cuidados mdicos, psicoterpicos e farmacuticos,
indispensveis para a vida em sociedade da PCD mais debilitada; as po-
lticas pblicas no devem somente buscar tornar as pessoas indepen-
dentes, mas criar condies para que o cuidar seja exercido. A CDPD
assume, em seu prembulo, a premncia de se reconhecer a diversidade
das PCDs, sendo ilegtimo trat-las de igual forma, como se houvesse
apenas um tipo de deficincia ou as dificuldades e limitaes fossem as
mesmas para todos.
A mera eliminao de barreiras fsicas s PCDs no implica que elas
no existem e que no fazem parte da rotina dessas pessoas. Liz Crow,
militante feminista com deficincia e que trabalha em consultoria para
a igualdade entre PCDs, afirma categoricamente que sua vida tem duas
fases, uma antes e outra depois do modelo social. Descobre, por exem-
plo, que seu corpo no era responsvel por todas as dificuldades, que
eram causadas por barreiras (visveis ou no) externas construdas pela
sociedade. Por outro lado, testemunha que:

External disabling barriers may create social and economic disadvantage


but our subjective experience of our bodies is also an integral part of our
everyday reality. What we need is to find a way to integrate impairment
into our whole experience and sense of ourselves for the sake of our own
physical and emotional well-being and, subsequently, for our individual
and collective capacity to work against disability (CROW, 1996, p.58).

A dor e o desafio interno da deficincia podem ser to sacrifican-


tes, que as barreiras externas so dificuldades secundrias. premente
pensar a deficincia em seu conceito objetivo e cientfico, explorando
o modelo mdico-cientfico de tratamento, a interpretao individu-
al da deficincia e, por ltimo, a influncia do contexto social sobre a

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deficincia, com a necessria incluso do de- de das pessoas, a Conveno assume a neces-
ficiente sociedade, eliminando-se quaisquer sidade de uma abordagem diferenciada para
barreiras (tangveis e intangveis) ao pleno de- cada uma delas, entendendo que, em alguns
senvolvimento de suas capacidades individu- casos, no suficiente a mera supresso de
ais, sem que seja perdido de vista o fato de que barreiras fsicas e sociais para a total incluso
a incluso eficiente dar-se- com a conjugao social da PCD. Estabelece que os Estados sig-
da eliminao de barreiras existentes (arquite- natrios devem promover sistemas de apoios
tnicas, preconceituosas etc.) e com a necess- e salvaguardas, assim definidos como aquelas
ria aceitao das limitaes e/ou necessidades providncias que visam a evitar que os me-
da PCD. canismos de apoio venham a prejudicar os
direitos das pessoas por eventuais abusos ou
1.2. A CDPD e o EPCD principais excessos cometidos (MENEZES, 2015, p. 6).
disposies e natureza jurdica No mbito de fortalecimento da dignidade
humana, a CDPD reconheceu a autonomia
O EPCD trouxe significativas alteraes da PCD em igualdade com as demais pessoas,
na abordagem da PCD pelo Direito brasileiro. garantindo-lhe tambm o direito integridade
Antes do seu advento, vigoravam comandos fisiopsquica, liberdade de locomoo, o direi-
destinados primordialmente destinao de to nacionalidade, vida independente, am-
vagas em concursos pblicos e em empresas pla mobilidade e constituio e proteo da
privadas para a PCD (Lei no 8.112/1990 e a famlia como parte fundamental da dignidade
Lei no8.213/1991) (BRASIL, 1990; 1991) bem e autonomia do ser humano.
como os que tratavam da concesso de apo- Aps a internalizao desse tratado inter-
sentadoria PCD, regulamentando o disposto nacional como norma constitucional, emergiu
no art.201, 1o, da CRFB (Lei Complementar a necessidade da elaborao de uma norma
no 142/2013)1 (BRASIL, 2013a), alm da geral que versasse sobre a PCD, abordando
CDPD, incorporada pelo ordenamento jurdi- os diversos aspectos de sua existncia desde
co com status de norma constitucional. temas como a avaliao da deficincia, os con-
A CDPD baseia-se nos princpios do in ceitos necessrios, a capacidade civil, o direito
dubio pro capacitas e da interveno mnima igualdade e no discriminao, os direitos
(MENEZES, 2015). Apresenta, entre outras vida, sade, at temas mais especficos, como
mudanas, a substituio da expresso pes- a habilitao e a reabilitao profissional, os
soa portadora de deficincia por pessoa com projetos de acessibilidade, os crimes e as infra-
deficincia, o reconhecimento da deficincia es administrativas, e os meios de incluso da
como um conceito em evoluo, a necessidade PCD no trabalho.
da superao de barreiras sociais e o reconhe- O sexto captulo da Lei no13.146/2015, que
cimento da diversidade das PCDs como temas aborda a incluso da PCD no trabalho, a habi-
primordiais na elaborao de qualquer poltica litao e a reabilitao profissional estampa o
que preveja a sua incluso social. que fora preconizado pela Conveno, ao esta-
Embora se aproxime do modelo social de tuir o conceito de ambiente de trabalho aberto,
abordagem mdica, ao reconhecer a diversida- inclusivo e acessvel, proibir a discriminao e
promover a igualdade de oportunidades com
1
Ver Silva, Leito e Dias (2016, p.5-6). outras pessoas, incluir condies justas e favo-

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rveis de trabalho e igual remunerao para trabalho de igual valor e ve-
dar qualquer restrio ao trabalho da PCD, tanto nas etapas de seleo
ou recrutamento quanto nas de ascenso profissional. A Lei da Incluso,
assim como a Conveno, estabelece a manuteno de programas de
estmulos ao empreendedorismo e ao trabalho autnomo, incluindo o
cooperativismo e o associativismo. O fortalecimento do cooperativismo
importante meio de fortalecimento da identidade de um grupo social
e de promoo de fins econmicos, educativos e sociais entre seus mem-
bros com base na ajuda mtua de seus membros (BRASIL, 2015).
O EPCD reproduz a CDPD em diversos pontos, mas especifica ou
mesmo amplia os direitos nela previstos. Todavia, se por um lado a
CDPD tenha sido incorporada ao direito nacional com status de nor-
ma constitucional, positivando novos direitos fundamentais individu-
ais e sociais, o EPCD foi aprovado com status de lei ordinria. Assim,
os direitos previstos nesse dispositivo poderiam ser revogados por leis
posteriores? Ou, dito de outra forma, os direitos estampados no EPCD
esto gravados com clusula de proibio de retrocesso, inalienabilida-
de, irrevogabilidade ao entrarem em conflito com outros direitos fun-
damentais, assim como ocorrem com os direitos previstos na norma
constitucional?
As normas constitucionais gozam de superioridade formal e de-
mandam, portanto, procedimento especfico para sua revogao. H,
tambm, normas constitucionais cuja proibio de supresso ou dimi-
nuio de seu alcance prevista pela CRFB como forma de impedir o
esvaziamento do contedo axiolgico constitucional. Entretanto, dada
a impossibilidade de o texto constitucional especificar o mbito norma-
tivo de toda norma nele inserta, cabe legislao infraconstitucional
especificar o campo de atuao muitas vezes, alargando a previso
originria da Constituio.
Essas normas acessrias ao texto constitucional so denominadas
bloco de constitucionalidade, uma tentativa de se estabelecer um con-
ceito material de Constituio que no coincide exatamente com seu
conceito formal (RUBIO LLORENTE, 1989). O reconhecimento des-
se bloco visa a conferir unidade axiolgica ao ordenamento, de modo
que qualquer lei, deciso ou outro ato estatal que contrarie essa unidade
axiolgica seja considerada inconstitucional bem como possa permitir
que os tribunais constitucionais, em pases em que atuam como tais,
apreciem qualquer desobedincia norma que, apesar de no constar
formalmente do texto constitucional, com ela se coadune e, por isso,
esteja inserta no bloco de constitucionalidade.
Conquanto o segundo objetivo do bloco no tenha tanta razo de
ser no Direito brasileiro, j que o Supremo Tribunal Federal (STF) no

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tribunal constitucional propriamente dito, certo que o STF j reconhe-
ceu em diversos julgados a existncia desse bloco, ampliando o controle
de constitucionalidade difuso ou concentrado, pois a exata qualificao
conceitual dessa categoria jurdica projeta-se como fator determinante
do carter constitucional, ou no, dos atos estatais contestados em face
da carta poltica (BRASIL, 2002).
O EPCD reproduz o que j fora positivado pela Conveno, em es-
pecial os direitos fundamentais e sociais da PCD, bem como o fortaleci-
mento da igualdade, a incluso como fundamento do princpio geral da
solidariedade e da igualdade, a dignidade e a autonomia humana assim
como direito ao trabalho, no discriminao, vida, habilitao e a
reabilitao, entre outros.
Os textos contm idntico fundamento axiolgico e o EPCD afirma
textualmente que toma como base a CDPD e seu Protocolo Facultativo,
ratificados pelo Decreto Legislativo no186/2008 (BRASIL, 2008). Essa
afirmao seria mesmo desnecessria, mas fortalece a posio dessa
norma como elemento indissocivel da Conveno. Ambas devem ser
lidas e aplicadas em conjunto, complementando-se mutuamente e forta-
lecendo direitos e posicionamentos que devem ser adotados pelo Estado
e pela sociedade brasileira com relao PCD. A adoo da CDPD e
o EPDC decorrente desta resultam na ampliao dos direitos previstos
constitucionalmente, inovando-a, integrando-a e complementando-a
com a incluso de novos direitos (PIOVESAN, 2013, p.164).
O EPCD insere-se no bloco de constitucionalidade e deve ser
utilizado como parmetro de controle de adequao de atos estatais
contestados em face da CRFB, quer pelo STF, quer pelos demais juzes,
em controle difuso de constitucionalidade, devendo considerar como
fundamentais os direitos previstos pelo Estatuto, apesar de no estarem
formalmente previstos na Constituio.

2. O direito da PCD ao trabalho

A reserva de mercado para a PCD foi inserida no Direito brasileiro


pela Lei no8.213/1991, garantindo, em empresas com mais de cem em-
pregados, percentuais variveis entre dois a cinco por cento dos seus
cargos aos reabilitados ou aos portadores de deficincia (BRASIL, 1991).
As cotas estabelecidas para as PCDs garantiram a criao das vagas
e a sua manuteno, com o fortalecimento de institutos processuais, as-
segurando a destinao do percentual estabelecido legalmente s PCDs,
bem como prevendo acordos entre empresa e o Ministrio Pblico do
Trabalho e a elaborao de Termos de Ajustamento de Conduta (TACs);

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e, por fim, a imposio e a cobrana de multas normativas elencam direitos fundamentais da
quelas que no cumprissem as determinaes PCD, obrigando o Estado a elaborar polticas
legais. pblicas e a realizar aes para a efetivao de
A exegese dos textos normativos sobre a tais direitos; e, em alguns itens, em particular,
PCD remete ao papel secundrio assumido ao promover o meio ambiente de trabalho in-
pela poltica de cotas, uma vez que os preceitos clusivo e acessvel.
ticos fundantes do EPCD e da CDPD isto O texto normativo inserto no art. 34 do
, a igualdade de oportunidades, a vedao EPCD (BRASIL, 2015) prev a eficcia ime-
discriminao, a autonomia e a independncia diata dos direitos fundamentais nas relaes
da PCD no possibilitam a criao ou o au- privadas, estabelecendo obrigaes ao parti-
mento de cotas para PCD como remdio geral cular de adaptar o ambiente de trabalho em
e irrestrito para a sua incluso na sociedade. obedincia aos princpios enunciados no dis-
H basicamente sete concepes distintas positivo legal. A eficcia imediata dos direitos
acerca da PCD e sua incluso no campo de fundamentais nas relaes entre particulares
trabalho: i)a espiritual; ii)a baseada em pres- foi referendada pelo STF com relao a direi-
supostos de normalidade; iii) a baseada na tos tipicamente de defesa, ou seja, a exigncia
incluso; iv) a baseada no desempenho; v) a da observncia do devido processo legal em
baseada na percepo do vnculo; vi) a base- ato de excluso de associado.
ada nos benefcios da contratao para o em- Nesse caso, exige-se a adaptao do parti-
pregador; e vii) a baseada na necessidade de cular a parmetros arquitetnicos e de enge-
treinamento. Esses modelos so pensamentos nharia de incluso demandando custos para a
construdos ao longo dos tempos por empre- transformao do ambiente de trabalho. Tais
gadores, empregados com ou sem deficincia e normas principiolgicas, por prescreverem
pela prpria sociedade. O EPCD, todavia, fun- fins almejados pelo Estado e pela sociedade,
damenta-se nos paradigmas da incluso e da exigem do poder pblico especificaes para o
autonomia, relevando ou pretendendo superar estabelecimento de direitos e condies mni-
as demais abordagens. mas de realizao desses direitos (MADRUGA,
2013). que, como norma principiolgica, sua
2.1. O direito da PCD ao trabalho na aplicao demanda uma avaliao da correla-
legislao brasileira o entre o estado de coisas a ser promovido e
os efeitos decorrentes da conduta havida como
O EPCD trata o direito da PCD ao trabalho necessria sua promoo (VILA, 2009,
primordialmente nos artigos 34 a 38, abordan- p.90).
do disposies gerais, a reabilitao e habilita- O relatrio anexo ao EPCD dispe que,
o profissional e, por fim, a incluso da PCD quando necessrias, as adaptaes no ambien-
ao trabalho. A previso do direito ao trabalho, te de trabalho devero ser feitas sob pena de
como elemento de incluso social e de forta- prtica de discriminao. Nos termos da Lei
lecimento de autonomia individual, buscou no 9.029/1995 (BRASIL, 1995), alterada pela
resguardar direitos j conquistados e conso- Lei no13.146/2015 (BRASIL, 2015), proibida
lidar princpios como a no discriminao, a a adoo de qualquer prtica discriminatria e
igualdade de oportunidades e a acessibilidade limitativa para efeito de acesso ou manuteno
no ambiente de trabalho. Essas disposies da relao de trabalho por motivo de sexo,

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origem, raa, cor, estado civil, situao famili- alternativas deteno e os adolescentes em
ar, deficincia, entre outros , tipificando tam- idade adequada ao trabalho e situao famili-
bm condutas classificadas como crime e es- ar difcil do ponto de vista econmico, social e
tabelecendo sanes administrativas, alm de afetivo. Essa lei, a despeito de prever uma larga
ser causa de resciso indireta do contrato de gama de beneficiados, acaba por tratar igual-
trabalho e gerar danos morais ao trabalhador mente diversos indivduos e grupos sociais em
discriminado. situaes distintas e que, por isso, demandam
O EPCD tambm estabelece que os pro- tratamento diferenciado. De acordo com da-
gramas de fomento ao empreendedorismo, dos oficiais, at 2015, o Ministrio do Trabalho
cooperativismo e associativismo devero pre- e Emprego (MTE) j atendeu a mais de 7.800
ver a participao da PCD e disponibilizao beneficirios, destinando mais de dez milhes
de linhas de crdito especiais, quando necess- de reais para o desenvolvimento do Pronacoop
rio. Assumir que a PCD tem a mesma capaci- Social. Essas cooperativas, em geral, buscam
dade de empreender, associar-se ou cooperar primordialmente a incluso social e, apenas
como qualquer outra pessoa, no limitando o em ltima anlise, o aspecto econmico. Em
direito ao trabalho com o direito de ser em- sua maioria, so formadas sob o conceito de
pregado um importante avano no objetivo economia solidria, trabalhando-se alguns
de transformao da cultura de incluso que dias por semana e gerando renda insuficiente
deve permear a sociedade. A PCD deve ser en- ou mesmo nula em diversos casos.
tendida como sujeito de direitos e obrigaes A despeito da inegvel importncia de
como qualquer outra pessoa, com limitaes programas dessa natureza, visando incluso
e possibilidades assim como qualquer outro social e independncia financeira das PCDs,
indivduo que no retiram per si sua capa- estas no podem ser tratadas da mesma forma
cidade laboral, empreendedora ou investidora, que pessoas com outras dificuldades de adap-
contribuindo para o desenvolvimento econ- tao social, como os egressos de hospitais
mico da sociedade. psiquitricos ou os egressos de prises. H de
O Decreto no8.163/2013 (BRASIL, 2013b) haver polticas e regramentos especficos para
instituiu o Programa Nacional de Apoio ao as PCDs, de acordo com suas dificuldades, ap-
Cooperativismo Social Pronacoop Social , tides e possibilidades para que seja maximi-
que, entre outros objetivos, visa a planejar, co- zado o resultado pretendido pelo EPCD.
ordenar, executar e monitorar aes voltadas O objetivo primordial do direito da PCD
ao desenvolvimento das cooperativas sociais. ao trabalho indispensvel para o fortaleci-
Esse decreto considera as cooperativas sociais mento de sua cidadania, tratando-se de ele-
como aquelas cujo objetivo seja a promoo mento indispensvel para a incluso numa
da insero social, laboral e econmica das sociedade que gravita em torno da necessi-
pessoas em desvantagem, nos termos da Lei dade do trabalho como meio de manuteno
no 9.867/1999 ou seja, as pessoas com de- da vida. Consistindo a sociedade moderna na
ficincias fsicas ou sensoriais, psquicas ou forma na qual o fato da dependncia mtua
mentais, os dependentes de acompanhamento em prol da subsistncia, e de nada mais, adqui-
psiquitrico permanente, os egressos de hos- re importncia pblica, e na qual as atividades
pitais psiquitricos, os dependentes qumicos, que dizem respeito mera sobrevivncia so
os egressos das prises, os condenados a penas admitidas em praa pblica (ARENDT, 2007,

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p.78), alijar a PCD desse elemento aglutinador equivaleria a exclu-la
da sociedade.
Quanto habilitao e reabilitao profissional, a Lei no13.146/2015
(BRASIL, 2015) prev a obrigatoriedade de implementao de servios
e programas completos de habilitao e de reabilitao profissional para
que a pessoa possa ingressar, continuar ou retomar ao campo de traba-
lho, conforme sua vocao e seu interesse. A reabilitao e habilitao
profissional devem observar a multidisciplinaridade, o atendimento a
todas as PCDs, a prioridade PCD com maior dificuldade de insero
no campo de trabalho, a individualizao no atendimento de acordo
com as necessidades e a deficincia, a promoo de cursos profissiona-
lizantes que capacitem para o ingresso no mercado de trabalho, a aces-
sibilidade de ambientes de habilitao e reabilitao profissional e a for-
mao de parcerias com empresas, auxiliando-as para o cumprimento
da reserva de vagas prevista em lei. Alm disso, h a garantia do auxlio-
incluso PCD moderada ou grave que exera atividade remunerada
enquadrada no Regime Geral da Previdncia Social.
A lei prev tambm a reserva de vagas para PCD, mantendo inc-
lume a proporo prevista pela Lei no8.213/1991 (BRASIL, 1991), que
estabelece cotas de dois a cinco por cento em empresas com mais de
cem empregados, tendo sido vetada a proposta original que previa a re-
serva de um empregado com deficincia nas empresas entre cinquenta
e noventa e nove empregados alegou-se que tal exigncia poderia in-
viabilizar empresas de pequeno e mdio porte com uso de mo de obra
intensiva. A Lei no8.112/1990 (BRASIL, 1990), por sua vez, garante para
PCDs a reserva de at vinte por cento das vagas oferecidas em concursos.

2.2. Crticas ao modelo brasileiro anterior ao EPCD a incluso


indesejada

A observncia da lei de cotas ocorre mediante fiscalizao di-


reta ou indireta pelas Superintendncias Regionais do Trabalho e
do Emprego (SRTE) e pela atuao judicial do Ministrio Pblico do
Trabalho (MPT), por meio de aes civis pblicas que geram a conde-
nao de empregadores ou a assinatura de TACs por eles.
A atuao em conjunto desses rgos traz resultados imediatos, ra-
zo pela qual o MPT tem preferido a utilizao de mecanismos extraju-
diciais de resoluo de conflitos nesses casos. No Cear, em 2013, foram
realizadas 577 aes fiscais, tendo sido contratadas 2.359 PCDs (SILVA;
LEITO; DIAS, ?, p. 20). Dada sua onerosidade e a demora para sua
concluso, as aes judiciais atingem aproximadamente 10% do nmero
de fiscalizaes pela SRTE.

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Em sua linha de defesa, as empresas normalmente alegam dificulda-
de de serem encontradas PCDs habilitadas ao trabalho, em especial em
regies distantes das grandes cidades. Alm disso, quando so impeli-
das contratao de uma PCD para o cumprimento da reserva imposta
por lei, as empresas preferem a contratao daquelas que no obriguem
adaptao no ambiente de trabalho, nem impliquem perda de pro-
dutividade ou exijam especializao, minimizando custos (RIBEIRO;
CARNEIRO, 2009, p.557).
H, assim, uma marginalidade na contratao das PCDs, relegadas a
trabalhos de menor complexidade e contratadas exclusivamente para o
cumprimento de cotas, apesar de serem aptas a trabalhos mais especfi-
cos ou sobrequalificadas para a atividade contratada. No seguinte relato
de um cidado com nvel superior, professor universitrio, que, ao
buscar recolocao profissional, apenas recebia propostas de emprego
de menor complexidade, apesar de sua alta qualificao , constata-se
que a reserva de mercado, apesar de possibilitar o ingresso no mercado
de trabalho da PCD, no foi capaz de atingir o objetivo primordial, que
sua dignidade, sendo a atividade laboral apenas um meio de se alcanar
tal objetivo:

Certa vez, na empresa que trabalhei, convidamos um Coordenador de


Diversidade de uma grande empresa para uma palestra e, nesta reuni-
o, ele me disse que eu era o deficiente que toda empresa gostaria de
ter, pois tinha formao, contedo e principalmente, no precisariam
de investimentos estruturais para a minha contratao. Concordo com
ele, mas me decepciono com a realidade a partir do momento que envio
um e-mail solicitando uma recolocao para 87 pessoas ligadas a em-
presas que apoiam a causa PCD/Lei de Cotas (tenho um mailing dessas
pessoas, pois participava como membro da empresa em que atuava) e,
destes 87 e-mails, apenas 1 pessoa me respondeu!!! Ou seja, as empresas
querem incluir os deficientes ou apenas participam de workshops e fei-
ras por questes de responsabilidade social para que conste no relatrio
anual da companhia e, com isso, valorize suas aes? [] Tenho a im-
presso de que estas vagas de cotas no so bem vistas por alguns dos
empregados das empresas, pois passam a ideia de que temos algumas
vantagens em relao aos demais, o que no verdade, pois em alguns
casos, o servio executado to irrelevante que sequer somos vistos pe-
los gestores e analistas de outras reas (RELATO, [2015?], [n.p.]).

Os preconceitos com relao capacidade da PCD, sobretudo sua


capacidade fsica e intelectual de contribuir para o sucesso do empreen-
dimento empresarial, ainda esto arraigados e so fatores culturais
no atacados diretamente pela poltica de cotas. Um estudo realizado
com oitocentos estudantes de diversos cursos universitrios de Minas
Gerais em 2014 comprovou que mais da metade deles ainda discorda

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173 165


dos pressupostos de normalidade, acreditando (ADI) interposta pela Confederao Nacional
que no ambiente profissional ou escolar deve dos Estabelecimentos de Ensino (Confenen)
haver separao das PCDs das demais pesso- contra dispositivos da Lei no 13.146/2015,
as (SIMAS; SOUTO; CARVALHO-FREITAS, encontram-se claramente expostos os pre-
2014). importante a realizao desse estudo conceitos sociais PCD: todos os alunos que
com alunos das reas de administrao, enge- fizeram opo pelo ensino privado, arcaro
nharia, arquitetura, psicologia e outras, pois com os custos extraordinrios, de mensura-
em breve sero os responsveis pelo treina- o impossvel e inimaginvel, causados pelos
mento, seleo e contratao de PCDs em di- portadores de necessidades especiais, tpicas e
versas empresas ou estaro trabalhando lado a individualizadas, conforme a natureza e grau
lado com as PCDs, apesar de claramente acre- de deficincia pessoal (BRASIL, 2017).
ditarem que devam ser transferidas para outro V-se, claramente, que a PCD tida como
local. um custo e sua incluso, um nus social
O preconceito est presente no apenas no consequncia natural da vida em socieda-
nos contratantes, mas nas prprias PCDs, com de e da aceitao de todos os seres humanos
relao capacidade e habilidade de exerce- como iguais. Numa sociedade onde se mul-
rem um trabalho. Em pesquisa realizada nas tiplicam os polos de conflito pela igualdade
cidades de Belo Horizonte e Curvelo com em- social igualdade de gneros, de cor ou de
pregados com deficincia, um deles afirma preferncia sexual ou religiosa , ineficiente
que existem algumas pessoas que no tm a incluso social por meio de sanes negati-
capacidade nem deveriam trabalhar, e sim vas e criao de cotas que mais dividem do que
aposentar; tem uns que no tm um dos bra- congregam os grupos.
os (GOULART; COIMBRA, 2010, p.112). O A imposio de cotas ou qualquer outra
mesmo trabalhador demonstra a percepo de espcie de incluso forada ineficiente e
todos os empregados com deficincia sobre a no traz os objetivos desejados de incluso
desvalorizao deles no mercado de trabalho, e de erradicao do preconceito. Tem efic-
uma vez que so alocados em cargos de menor cia de curto prazo e, com os debates sociais
valor dentro da empresa, sem funes de che- e seguidos descumprimentos, tende a ter sua
fia ou coordenao, apenas para preenchimen- eficincia social questionada. Deve-se lem-
to de cotas e, usualmente, aps atuao dos r- brar que a Lei no 8.213/1991 seguidamente
gos de fiscalizao trabalhistas (GOULART; descumprida por empresas, e h alto grau de
COIMBRA, 2010, p.112). descumprimento s diretrizes por ela estabele-
Essa incluso forada no convm pr- cidas no tocante reserva de vagas para PCDs.
pria dignidade da PCD, bem como no realiza A despeito de ter sua importncia imediata,
a contento o pressuposto da incluso social, sobretudo no tocante autonomia financeira
pois no a concebe como ser humano igual das PCDs, dever ser gradualmente substitu-
em direitos e deveres a qualquer outro cida- da por medidas de proibio ao preconceito e
do.2 Na Ao Direta de Inconstitucionalidade
deficincia tem sentido normativo, com as ramificaes
dadas pelo ordenamento jurdico vigente, sendo apenas
2
O pressuposto da igualdade jurdico e no fsico. O mais uma forma de dizer que todos os seres humanos so
ser humano, por sua natureza, tem distintas feies, com- diferentes entre si e, por essa mesma razo, devem ser tra-
portamentos, opes, vontades, manifestaes psquicas, tados igualmente, sem distino ou preconceito de qual-
necessidades e aptides. Isso significa que a pessoa com quer natureza.

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de incluso ampla e irrestrita, e no uma incluso apartada, por meio
de vagas diferenciadas.

2.3. A incluso desejada o exemplo internacional e novos modelos


estatudos pelo EPCD

A destinao de vagas no mercado de trabalho s PCDs poltica


utilizada em diversos pases h mais de duas dcadas. A tcnica utiliza-
da, todavia, varia de acordo com os objetivos e o prprio sustentculo
axiolgico e social dos respectivos ordenamentos jurdicos. Assim, pa-
ses como Grcia, ustria, Portugal e Sucia usam a tcnica de fomento,
concedendo isenes ou descontos fiscais ou mesmo preferncia nas
contrataes pblicas para empresas que empregam determinado per-
centual de PCDs; outros ordenamentos jurdicos optam por uma sano
pecuniria, tal qual ocorre no Brasil; e h ainda outros que no impem
qualquer sano ou tcnica indutiva, possibilitando diferentes ratings
por agncias de classificao, como a ISO, a AA ou a SA.
O Americans with Disabilities Act (ADA) de 1990, que probe qual-
quer discriminao baseada em deficincia, recomendando tambm a
acessibilidade a todos os empregadores que contratarem PCD, tido
como um dos principais motivos da reduo do nmero de PCDs em-
pregadas nos Estados Unidos da Amrica (EUA) desde a data de sua vi-
gncia. Ao estabelecer proibies de discriminao, criando a obrigao
de acessibilidade e incluso no interior das empresas, criou-se um custo
indesejado aos empregadores que acabou por gerar o efeito contrrio ao
pretendido pela legislao. Bagenstos pondera que:

By imposing liability for disability-based discrimination in hiring, the


ADA does of course create an incentive to hire people with disabilities.
But in at least two respects the statute creates a countervailing
disincentive to hire people with disabilities. First, as with other
employment discrimination statutes, the ADA increases the cost of
discharging protected-class members; the higher firing costs, in turn,
make hiring people with disabilities a less attractive prospect. Second,
the Acts requirement of accommodation imposes a cost that is, at
least on the surface, different from the kinds of costs imposed by other
employment discrimination statutes (BAGENSTOS, 2004, p.536).

Alm dos custos citados, o autor explica que a proibio de discri-


minao tem baixa eficcia social, dada a dificuldade de sua fiscalizao
(BAGENSTOS, 2004, p.536).
Na Espanha, vislumbrou-se um aumento de 64%, de 2009 a 2014
de PCDs capazes de exercer atividade econmica remunerada, desocu-
padas, ao passo que houve um aumento de somente 19%, no mesmo

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perodo, de pessoas sem deficincia desocu- pregadores, readaptao profissional, emprego
padas (ESPAA, 2016). Esse aumento do n- subvencionado e incentivos para a criao de
mero de pessoas com capacidade para o traba- empresas por PCDs (COMISIN EUROPEA,
lho desocupadas deveu-se crise econmica 2004). Chega-se concluso de que o sistema
vivenciada pelo pas, de 2008 at pelo menos de cotas no cria incluso social, mas somen-
2013. O ano de 2014 foi o primeiro em que te uma obrigao de contratao, vista mais
houve alta no nmero de empregos desde o como custo do que obrigao social, derivada
incio da crise (A CRISE, 2016). do dever de solidariedade e do necessrio re-
No Reino Unido, o objetivo primordial do conhecimento indistinto da dignidade huma-
Personal Advisor Pilot Projects considerado o na a qualquer ser humano.
New Deal para as PCDs, e que teve incio em A tendncia observada nesses pases a
1998 assistir a PCD na busca por emprego progressiva adaptao do sistema de cotas,
e ajudar a manter o emprego daqueles que j substituindo-o ou aplicando-o combinado
esto empregados. Atua por meio de conse- com outras polticas que se mostram mais efi-
lheiros pessoais que auxiliam empregados e cientes na incluso pelo trabalho e, em ltima
empregadores nas fases de pr-contratao e anlise, de incluso social. Essa substituio j
de manuteno do emprego e ascenso pro- foi vivenciada no Reino Unido (com a abolio
fissional e a concesso de benefcios diretos e do sistema de cotas em 1996), progressivamen-
indiretos aos empregadores. Esse projeto pilo- te na Grcia e nos pases escandinavos, em que
to demonstrou um avano significativo na in- as cotas so tidas como incompatveis com a
sero no mercado de trabalho (COMISIN igualdade entre as pessoas e capazes de perpe-
EUROPEA, 2004), sendo as prprias limita- tuar o preconceito contra as PCDs. Nesses pa-
es decorrentes dos mais variados tipos de ses, instrumentos como o trabalho protegido,
deficincia o principal obstculo relatado pelas polticas de formao continuada e adaptada
pessoas atendidas pelo Programa (LOUMIDIS para a PCD e agncias governamentais especi-
et al., 2001). alizadas em alocao e realocao de PCDs no
A poltica de cotas um dos principais mercado de trabalho so os mecanismos mais
exemplos de poltica legislativa destinada utilizados em paralelo com a necessria educa-
contratao de PCDs e usada, com algumas o continuada para a eliminao da discrimi-
nuanas, em diversos pases, quer obrigando nao na prpria empresa por empregadores
somente o poder pblico (Irlanda e Blgica, e demais empregados e a formao de uma
por exemplo), quer o poder pblico e os em- poltica inclusiva, permitindo ascenso profis-
pregadores privados (ustria e Brasil, exempli- sional com igualdade de oportunidades a qual-
ficativamente). Nos pases da Unio Europeia, quer outro trabalhador (MAJA et al., 2011).
as sanes aos empregadores que descumprem
as cotas so tidas como ineficientes; alguns
Estados no chegam a estabelecer sanes, Consideraes finais
apesar da obrigao legal (como Luxemburgo,
por exemplo). Nesses pases, as receitas advin- A incluso social da pessoa com deficin-
das da aplicao das multas pecunirias ser- cia fsica indispensvel para a concretizao
vem para financiar medidas complementares, de sua dignidade e da igualdade com os de-
como assessoria especfica a empregados e em- mais cidados. Sob essa perspectiva, a CRFB

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prev, alm da competncia para cuidar da reforar que todos os seres humanos so
sade, proteo e garantia das PCDs, a proi- iguais, na medida da distino funcional de
bio de qualquer discriminao no tocante a cada um deles. O EPCD deve ser tratado como
salrios e critrios de admisso do trabalhador parte do bloco de constitucionalidade, sendo
com deficincia, bem como o percentual a ser interpretado e aplicado sempre em conjunto
destinado a elas em cargos e empregos pbli- com a CDPD. norma que tem como funda-
cos (BRASIL, 1988). mentos axiolgicos a autonomia, participao
O tratamento conferido pela legislao e a igualdade, e consolidou diversas normas
PCD sofreu importantes alteraes paradig- esparsas existentes at ento sobre o tema.
mticas ao longo da histria, saindo de um O direito da PCD ao trabalho tratado no
contexto de excluso, em que crianas nasci- Brasil desde o incio da dcada de 90, quando
das com deficincia eram mortas ou excludas se estabelecerem cotas em concursos pblicos
de sua famlia, e as que sobreviviam eram alija- e em empresas com mais de 100 empregados.
das do convvio social, tratadas em locais dis- Esse ponto permaneceu inalterado na atual le-
tantes das cidades e longe dos olhos das outras gislao, sendo a principal poltica estabelecida
pessoas. Posteriormente, passou-se aceitao pelo EPCD, ao lado de objetivos como o est-
das PCDs, com base no tratamento mdico, mulo ao empreendedorismo e ao trabalho au-
entendendo a deficincia como doena e, por- tnomo, o fortalecimento do cooperativismo e
tanto, carecedoras de cuidado especfico. Em o estabelecimento de polticas pblicas visando
seguida, passou-se necessria incluso da ao acesso e manuteno do emprego da PCD.
PCD sociedade, sendo a deficincia um con- O modelo de incluso da PCD no merca-
ceito social, e as PCDs iguais s outras pessoas. do de trabalho adotado pelo Brasil at a edi-
O princpio da dignidade humana, em espe- o do EPCD baseava-se numa concepo
cial aps a Segunda Grande Guerra, norteou compensatria, impondo um limite mnimo
o tratamento jurdico da PCD, entendendo-a de contratao de PCD ao poder pblico e ao
igualmente digna e, portanto, igual a quais- particular. A adoo desse modelo, a despeito
quer cidados. de aumentar o nmero de PCDs trabalhando,
Todavia, a mera igualdade no suficiente relegou-as a mero nmero de preenchimento
para a total incluso social das PCDs, em vir- de cotas, consistindo em mais um custo para
tude de inmeros tipos e graus de deficincia. a empresa, num ambiente no inclusivo e que
Assim, a tendncia atual a juno do trata- no considerava suas aptides, fortalecendo o
mento mdico ao tratamento social, sendo cenrio social discriminatrio.
a deficincia um conceito em evoluo e um O EPCD, apesar de manter a poltica de
signo bilateral, que afeta psquica e fisicamen- cotas, prev o estmulo ao empreendedoris-
te as pessoas por ela acometidas e, em termos mo, com base em cooperativas e associaes
culturais e sociais, o restante da sociedade. e refora a importncia da educao e da ca-
As normas internacionais evoluram se- pacitao para a adaptao ou readaptao no
guindo esses conceitos e a CDPD contm essa mercado de trabalho. Apesar da inegvel im-
abordagem: confere-lhes maior autonomia e portncia, so polticas que contam com tmi-
direitos e, sobretudo, entende como necessria do apoio do poder pblico at o momento, no
a sua incluso social. O avano axiolgico des- sendo possvel tecer consideraes concretas
sa Conveno e, posteriormente, do EPCD acerca de sua aplicao.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173 169


Ademais, o modelo de incluso adotado no Brasil focado to so-
mente no ingresso ou reingresso da PCD no mercado de trabalho, sem
se preocupar com a forma de contratao ou da efetiva diminuio ou
eliminao de desigualdades e superao do preconceito, ainda muito
presente na sociedade como um todo e nas empresas que cumprem as
polticas de cotas.
Nesse cenrio, as PCDs geralmente so vistas como meros objetos de
preenchimento das vagas reservadas, relegadas a funes sem importn-
cia na empresa e sem possibilidade de elevao ou destaque profissional,
independentemente de suas capacidades e aptides, aprofundando o es-
tigma de incapacidade que historicamente assola as PCDs.
O modelo adotado no Brasil, apesar de ntidos avanos trazidos pela
Lei no13.146/2015, falha na concretizao da proposta de incluso social
e eliminao da discriminao, por no estimular o reconhecimento das
aptides e necessidades da PCD pelo poder pblico e pelas empresas, e
reforar o preconceito com relao s suas capacidades no mbito laboral.

Sobre o autor
Rafael Diogo Digenes Lemos mestre em Direito pela Universidade Federal do
Rio Grande do Norte (UFRN), Natal, RN, Brasil; professor de Direito na instituio
DeVry-Fanor, Fortaleza, CE, Brasil.
E-mail: rafael.diogo@gmail.com

Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls3


RIGHT TO WORK AS SOCIAL INCLUSION OF THE PERSON WITH DISABILITIES:
13.146/2015 ACT ANALYSIS
ABSTRACT: he present work aims to critically analyze the model of inclusion in the
labor market of the disabled person. To this end, the instruments provided for before the
publication of Law 13.146/2015 and subsequent to this law will be taken as a background.
The models will be analyzed from the perspective of social inclusion, addressing the labor
market, overcoming inequalities and eliminating discrimination, objectives of the UN
Convention on the Rights of Persons with Disabilities. Ultimately, the Brazilian model
will be compared with strategies adopted in other countries and critically compared under
the tripod of inclusion, overcoming inequalities and eliminating discriminatory acts.
KEYWORDS: EQUALITY. PERSON WITH DISABILITIES. SOCIAL INCLUSION.
HUMAN DIGNITY.

3
Sem reviso do editor.

170 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.153-173


Como citar este artigo
(ABNT)
LEMOS, Rafael Diogo Digenes. Direito ao trabalho como elemento de incluso social da
pessoa com deficincia: anlise da Lei no13.146/2015. Revista de Informao Legislativa:
RIL, v.54, n.214, p.153-173, abr./jun. 2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/
ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p153>.
(APA)
Lemos, R. D. D. (2017). Direito ao trabalho como elemento de incluso social da pessoa
com deficincia: anlise da Lei no 13.146/2015. Revista de Informao Legislativa: RIL,
54(214), 153-173. Recuperado de http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_
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A eficincia dos Tribunais de Contas
no Brasil
Uma abordagem terica

BRADSON CAMELO
MARCLIO TOSCANO FRANCA FILHO

Resumo: H grande relevo em encontrar meios para medir a eficin-


cia do controle externo, de maneira que possa haver um combate mais
efetivo s irregularidades das contas pblicas. Entretanto, essa tarefa
extremamente difcil, principalmente no que concerne mensurao
dos benefcios do controle, j que a percepo/sensao de probabi-
lidade de impunidade uma varivel importante na conduta lesiva
ao patrimnio, mas de medio incerta. Nesta pesquisa, foi feito um
corte epistemolgico para analisar apenas o controle externo realizado
pelos Tribunais de Contas, tentando-se, em um primeiro momento,
construir as diversas formas de medir o custo e o benefcio mdios de
um processo nas cortes de contas. Alm da apresentao de tcnicas
de clculo de custo e benefcio dos julgamentos, ser discutido um
conceito terico sobre os nveis de eficincia de uma auditoria pblica
(controle externo), passando pela evoluo e pelas controvrsias desse
instituto.

Palavras-chave: Corrupo. Eficincia. Controle Externo. Tribunal


de Contas. Direito e Economia.

Introduo

Crise econmica e corrupo so dois temas centrais na atual agen-


da do pas. Se, primeira vista, esses temas to espinhosos no pa-
recem resultar em nenhuma consequncia positiva, eles, pelo menos,
Recebido em 14/10/16 podem servir para bem legitimar o presente paper, que almeja, em lti-
Aprovado em 10/11/16 ma instncia, compreender melhor e tornar mais eficiente o combate

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188 175


corrupo1 com base no exame de alguns mo- (art. 9.1) associam-na principiologia das
delos de mensurao da eficincia do controle atividades administrativas do Estado.2
externo a cargo dos Tribunais de Contas. Apesar dessa ampla abrangncia, foi ape-
Os efeitos nocivos da corrupo sobre o nas com a Emenda Constitucional no19, de 4
desenvolvimento econmico dos pases so de junho de 1998, que instaurou uma ampla
amplamente reconhecidos na literatura eco- reforma administrativa no Brasil e procurou
nmica, evidenciando que a corrupo pre- incorporar alguns preceitos do chamado New
judica os investidores, reduz a produtividade Public Management ingls legislao brasi-
dos gastos pblicos, distorce a alocao de leira, que o texto originrio da Carta Magna,
recursos e, assim, mina o crescimento econ- de 05 de outubro de 1988, passou a acolher,
mico. Autores como Shleifer e Vishny (1993) explicitamente, no caput do artigo 37, o pos-
analisam como a corrupo pode afetar o tulado da eficincia a Effizienz da doutrina
bem-estar da sociedade, j que o consumo alem como um dos princpios reitores da
do Estado em torno da metade de todo o administrao pblica (BRASIL, 1988). Desde
produto nacional. Parece altamente factvel, a sua origem, justo lembrar, o mesmo texto
portanto, que a eficincia do setor pblico em constitucional de 1988 j estabelecia (art. 70,
geral e do controle externo em particular tem caput), contudo, que a economicidade a
um potencial enorme de impacto sobre o cres- Wirtschaftlichkeit da doutrina alem seria
cimento e a renda per capita de um pas. um dos cnones norteadores dos contro-
A lgica que ampara este trabalho a lgica les externo e interno dos Poderes Pblicos
realista de, neste momento, tentar compreen- (BRASIL, 1988).
der melhor o conceito de eficincia/ineficin- Pelo menos juridicamente, no h grande
cia no controle externo a cargo dos Tribunais distncia conceitual entre os dois princpios
de Contas para, numa oportunidade futura, (Effizienz e Wirtschaftlichkeit), uma vez que
aprimorar ou eliminar os mecanismos de con- ambos visam concretizar uma certa raciona-
trole externo que se mostrem antieconmicos lizao (ou maximizao) da relao existente
ou ineficientes. Conhecer melhor para tornar entre a alocao de recursos e meios (custos)
mais eficiente, enfim. e a consecuo de fins pblicos (benefcios).
Em seu clssico estudo sobre a profissiona- Em outras palavras, ao se falar em eficin-
lizao da Administrao Pblica, Woodrow cia ou economicidade, it is a measure of the
Wilson (1887) j sinalizava o importante ratio of output to input (MANZOOR, 2014).
papel que a eficincia deveria desempenhar Logo, produtividade, desempenho, exceln-
nos governos, em um cenrio de recursos cia, qualidade e resultados constituem corol-
escassos e demandas crescentes. No Direito rios evidentes de ambos os conceitos tanto
Comparado, constata-se com facilidade que o da eficincia do art. 37 como da economici-
tema da eficincia est longe de ser monop- dade do art. 70 que, constitucionalmente,
lio americano. Constituies de 70 pases de gozam do estatuto epistemolgico de vetores
A, de Andorra (art. 72.3), a Z, de Zimbbue principiolgicos da administrao pblica.

1
Dreher e Herzfeld (2005) afirmam, em seu estudo, 2
Dados da maior base de dados constitucionais do
que um aumento da corrupo em cerca de um ponto do planeta: Constitute: the worlds constitutions do read, sear-
ndice reduz o crescimento do PIB em 0,13 pontos percen- ch and compare. Disponvel em: < https://www.constitute-
tuais e do PIB per capita em US $ 425. project.org/>. Acesso em: 4 abr. 2017.

176 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188


Tal estatuto lhes garante uma fora normativa peculiarmente signifi-
cativa (BUGARIN, 2001), que requer constantes medidas administrati-
vas, legislativas e judiciais densificadoras, bem como concretiza-se em
verdadeiro direito pblico subjetivo dos administrados (BUGARIN,
2003). Quer como critrio de deciso (Entscheidungskriterium) judi-
cial ou administrativo, quer como programa normativo (Normatives
Programm), eficincia e economicidade exigem constante concretiza-
o (EIDENHLLER, 2005).
Ressalte-se que no se pretende restringir aqui a anlise das ques-
tes enfrentadas pelo controle externo exercido pelos Tribunais de
Contas a uma abordagem meramente quantitativa (produtivista).
Alis, como o professor Boaventura de Sousa Santos, em estudo sobre
o Poder Judicirio, bem analisa:

A presso quantitativa que recai sobre os tribunais e sobre os juzes


contribuiu para degradar as condies de funcionamento da adminis-
trao da Justia, a maioria das vezes em detrimento da qualidade ne-
cessria funo jurisdicional (SANTOS, 2005, p.23).

Mais do que um exame quantitativo, a anlise da relao custo-be-


nefcio da atuao das cortes de contas apresenta, em ltima anlise,
um importante aspecto qualitativo sobre o gasto pblico. Da mesma
forma, poder-se- inferir que um aumento da eficincia dos Tribunais
de Contas estar ligado a aspectos qualitativos das decises, e no ape-
nas a aspectos quantitativos. o que ser visto a partir de agora.

1. Controle externo no Brasil

Com o desenvolvimento do Estado nacional, em que os bens e re-


ceitas geridos pelo ente estatal so majoritariamente oriundos da socie-
dade, surge a crescente necessidade de um mecanismo de controle dos
atos administrativo-financeiros, em decorrncia do prprio princpio
republicano ou da boa gesto pblica (PASCOAL, 2013). Nessa mesma
linha, ensina o Professor Caldas Furtado (2014):

O fenmeno que coloca coisas alheias nas mos de terceiros tem o con-
do de fazer surgir, concomitantemente, a respectiva responsabilidade
pelo seu destino. Como decorrncia inexorvel dessa responsabilidade,
vem o correspondente dever de prestar contas. Tem-se, ento, a figu-
ra do devedor de contas, que o administrador de bens ou interesses
alheios, e a do credor delas, que o beneficirio em favor de quem se
efetivou a administrao.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188 177


O Professor Regis de Oliveira (2011) tam- posto de que os agentes sociais so racionais4,
bm vaticina: ou seja, usando a razo, ponderam o custo e o
benefcio de suas aes nefastas. Essa ponde-
Aps excelente anlise sobre a Repblica, rao se d com base no princpio da utilidade,
finaliza Celso Antnio Bandeira de Mello que impele os indivduos a agirem de modo a
dizendo que, se o Estado de Direito supe
maximizar suas satisfaes pessoais, evitando
que todas as condutas estatais mantenham-
se aprisionadas aos parmetros pr-traa- desprazer e buscando felicidade.
dos que lhe regulam os comportamentos, Para atingir esses objetivos, a doutrina na-
para que o princpio da legalidade se impo- cional entende que os Tribunais de Contas de-
nha como um todo ntegro, sem fissuras,
tm as seguintes competncias:
indispensvel no apenas sua submisso ao
controle judicial, quando sua conduta seja 1. funo opinativa elaborao dos pa-
agressiva aos direitos subjetivos, mas re- receres prvios das contas de governo que so
quisito tambm que exista um mecanismo julgadas definitivamente pelo poder legislati-
controlador de toda a ao estatal, graas vo;
ao que possa ser reconduzido legalidade,
2. funo jurisdicional julgamento das
mesmo quando de sua conduta no haja
resultado violao de direito individual. contas de gesto dos administradores e dos
Ensina que decorrncia lgica e necessria responsveis por bens e valores pblicos da
do Estado de Direito a existncia de um administrao direta e indireta, incluindo to-
rgo controlador de toda a atividade esta-
dos os que gerem qualquer tipo de prejuzo
tal, ou seja, que nada escape ao controle de
mecanismos destinados a evitar a ilegalida- para o ente pblico;
de. Ao lado de controles estruturais de com- 3. funo fiscalizadora apreciao e regis-
portamentos, institui-se, tambm, controle tro de atos de pessoal (admisso, aposentado-
de contas. Todas as despesas devem estar
ria, reforma e penso), auditorias a qualquer
sujeitas ao controle de um rgo. ele, no
Brasil, o Tribunal de Contas. rgo ou poder pblico, seja por iniciativa
prpria ou por demanda do legislativo, fisca-
Assim, os Tribunais de Contas, que tm lizaes dos convnios pblicos;
histria secular em nosso pas, tm como ob- 4. funo informativa prestao de infor-
jetivo executar o controle externo da adminis- maes ao poder legislativo, em seu mister de
trao pblica no aspecto de legalidade, legiti- controle, incluindo os relatrios das auditorias;
midade e economicidade, tentando atenuar o 5. funo sancionadora permisso legal
problema agente-principal3 subjacente ao po- para aplicar sanes a quem realiza despesas
der pblico. Para alcanar o objetivo citado, a irregulares ou ilegais;
lgica das instituies jurdicas e sociais deve- 6. funo corretiva permisso para assi-
ria ser criar desestmulo para os agentes pbli- nar prazos para que os gestores e rgos ado-
cos representarem inadequadamente a popu- tem providncias, podendo, em caso de no
lao. Com esse propsito, parte-se do pressu- atendimento, sustar atos ou sugerir ao legisla-
tivo que suste contratos;
7. funo de ouvidoria possibilidade de
3
O problema do agente-principal ocorre quando o re- qualquer cidado exercer controle social, de-
presentante (agente), em vez de defender os interesses do
representado (principal), defende interesses particulares. nunciando irregularidades;
No caso do controle externo, ocorre esse problema quan-
do o gestor pblico utiliza a coisa pblica para benefcio
individual, e no coletivo. 4
Modelo de racionalidade utilizado por Simon (1957).

178 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188


8. funo consultiva possibilidade de os gestores pblicos consul-
tarem os Tribunais de Contas sobre determinadas situaes em abstrato;
9. funo normativa (regulamentar) possibilidade de criar seu pr-
prio regimento interno e de estabelecer instrues normativas sobre as
matrias de sua competncia.
importante perceber que, com a evoluo da democracia e do
Estado de Direito, tornou-se possvel um controle maior da adminis-
trao pblica (GUERRA, 2012), permitindo verificar no apenas a le-
galidade das escolhas pblicas como os prprios objetos selecionados.
Nesse sentido, o Professor Valdecir Pascoal (2013) fala sobre as mudan-
as na forma de controle exercido pelos Tribunais de Contas:

No incio, o controle exercido pelos Tribunais de Contas era meramente


formalstico, enfatizando apenas aspectos atinentes legalidade (senti-
do estrito) dos atos pblicos. O sistema de controladorias, por sua vez,
enfatizava, a partir de sofisticadas tcnicas de auditoria (test audit), as-
pectos atinentes ao mrito dos atos administrativos: economicidade e
resultado de gesto.

Nessa mesma linha, o Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado


de So Paulo, Antnio Roque Citadini (1995), analisa a evoluo da for-
ma de controle e a compara em vrios pases:

No sistema de Tribunais de Contas, cuja origem marcada pelo controle


da legalidade, esses novos conceitos de controle, que tm como base
as auditorias, trouxeram grandes mudanas em suas formas de atua-
o. Hoje praticamente inconcebvel uma fiscalizao do ato admi-
nistrativo ater-se apenas ao julgamento de legalidade. Procura-se agora
incorporar as novas tcnicas de auditoria que permitam a apreciao
das contrataes e execues de obras e servios de modo mais abran-
gente, superando mera anlise formal. Esse caminho vem sendo ado-
tado em vrias partes do mundo, como ocorre no Tribunal de Contas
da Comunidade Econmica Europeia (que analisa a sadia gesto finan-
ceira), Alemanha, Frana, Portugal e Brasil, que analisam tambm a
boa gesto do ato administrativo, tendo cada rgo formas prprias de
atuao.

Assim, a anlise da eficincia realizada ex post e se concretiza por


meio do princpio da economicidade (FONSECA, 2002, p.42); da mes-
ma forma que a eficincia deve ser analisada nas polticas pblicas, tam-
bm deve ser utilizado esse princpio para o prprio controle externo.
Nas palavras do Desembargador Federal Marcus Abraham (2013):

O princpio da relao custo-benefcio recomenda que a atividade de


fiscalizao e controle no se torne mais onerosa que seu prprio obje-

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188 179


to de aferio. Nesse sentido, cada caso concreto indicar a forma e os
meios mais adequados e compatveis para a realizao da fiscalizao e
controle, com ponderao, razoabilidade e eficincia.

Desse modo, a investigao da eficincia no controle externo de


grande importncia, pois, quando se lida com recursos pblicos, ne-
cessrio haver coerncia.

2. Eficincia: algumas questes econmicas

O conceito de eficincia usado, segundo Caliendo (2009), para


significar a realizao de processos que maximizam os resultados dos
meios utilizados, ou seja, a relao otimizada entre os custos dos meios
utilizados e o benefcio do resultado final obtido (MATTOS; TERRA,
2015). Assim, uma anlise comparativa entre situaes reais ou ideais
de custos versus benefcios.
O primeiro conceito de eficincia adotado na economia foi o de
Pareto5, que analisa a situao real, verificando se seria possvel melho-
rar a situao de algum, sem piorar a de outrem, sendo tima a situa-
o em que isso no seja possvel. Nas palavras do Professor portugus
Vasco Rodrigues (2007),

A Economia tem procurado instrumentos tericos que lhe permitam


responder a estas questes de forma positiva, sem que os valores pes-
soais de quem aprecia a situao interfiram no julgamento efectuado.
Os conceitos que mais se aproximam deste ambicioso propsito so
os de melhoria de Pareto e ptimo de Pareto. [] alterao constitui
uma melhoria de Pareto se beneficia, pelo menos, uma pessoa e no
prejudica ningum [] a situao resultante da alterao superior
situao inicial ou mais eficiente do que essa situao.[] depois de
uma sucesso de melhorias de Pareto, acabar inevitavelmente por se
atingir uma situao em que j no possvel aumentar a utilidade de
mais ningum sem prejudicar outrem. Diz-se ento que esta situao
um ptimo de Pareto ou, para evitar o contedo valorativo da palavra
timo, Pareto-eficiente.

Dizer que uma situao Pareto-eficiente implica dizer que h, se-


gundo Schfer e Ott (2004), eficincia de produo, de consumo e de
estrutura de produo. Os dois professores alemes definem essa situa-
o da seguinte forma:

5
Em homenagem ao economista italiano Vilfredo Pareto, que foi um dos precursores
dos estudos sobre o tema.

180 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188


efficient production is that point where it is no longer possible to pro-
duce more of one good without reducing the output of another [].
Efficient consumption is that point when it is no longer possible to in-
crease utility by further exchanges []. Efficient production structure
is achieved at that point where producing a marginal unit of one good
results in a reduction in the production of another good such that the
members of society are unwilling to give up some of the production of
good Y in order to obtain an extra unit of X.

No caso da aplicao dessas ideias ao controle externo, h clara li-


mitao, porque o conceito no foi adequadamente trabalhado para o
servio pblico, principalmente em instituies de controle.
Outro importante conceito de eficincia que se trabalha em econo-
mia o conceito de Kaldor-Hicks6, que prev a maximizao da satis-
fao na sociedade, mesmo que implique prejuzo para uma parte, pois
essa perda superada (numericamente) pelo ganho da outra parte bene-
ficiada ou, como tratada por Veljanovski (2007, p.33):

To circumvent his difficulty the concept of Kaldor-Hicks efficiency


also called potential Pareto improvement, hypothetical compensation
test, cost-benefit analysis, wealth maximization, allocative efficiency,
maximization of joint (producers and consumers) surplus, or simply
efficiency is used. A policy is Kaldor-Hicks efficient if those that gain
can in principle compensate those that have been harmed and still be
better off.

Os resultados das mensuraes nos rgos de governo so notoria-


mente difceis de avaliar. No caso da eficincia de auditoria, os critrios
de Pareto e de Kaldor-Hicks no tm muita aplicao, pois no h trocas
entre pessoas, e a eficincia da estrutura de produo no significa que
os objetivos dos Tribunais de Contas so alcanados, sendo importante,
para construir esse conceito, estudar quais so os custos e os benefcios
dos Tribunais de Contas, j que, segundo Chiavenato (2003, p.155),

[a] eficincia preocupa-se com os meios, com os mtodos e procedimen-


tos mais indicados que precisam ser devidamente planejados e organi-
zados a fim de assegurar a otimizao de utilizao dos recursos dispo-
nveis. A eficincia no se preocupa com os fins, mas simplesmente com
os meios. O alcance dos objetivos visados no entra na esfera de compe-
tncia da eficincia; um assunto ligado eficcia. Na medida em que o
administrador se preocupa em fazer corretamente as coisas, ele estar se
voltando para a eficincia (melhor utilizao dos recursos disponveis).

6
Assim designado em referncia aos economistas Nicholas Kaldor e John Hicks.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188 181


Dessarte, a eficincia no controle externo deve ser entendida como
a melhor relao dos meios (recursos pblicos) para atingir os objeti-
vos, ou seja, necessria uma anlise dos custos e dos benefcios dos
Tribunais de Contas ou dos seus processos.

3. Custos e benefcios dos Tribunais de Contas

Apesar de a sociedade considerar que a justia ou o controle dos gas-


tos pblicos no tm preo, indiscutvel que h um custo que pago
pela sociedade (HOLMES; SUNSTEIN, 1999). Nessa prestao de ser-
vio de auditoria pblica, h uma importante e custosa estrutura para
o exerccio desse mister, que inclui recursos humanos, tecnolgicos e
materiais para atingir um nvel satisfatrio de controle.
Tambm importante destacar que as consequncias nefastas decor-
rentes da pouca efetividade do controle das contas pblicas no sero
consideradas custos para a sociedade, pois, no outro lado da balana,
so analisados como benefcios os desestmulos para o comportamento
corrupto.
Conforme ressaltado em Estudo do IPEA (2011),

A mensurao de custos na administrao pblica um grande desafio


metodolgico, em virtude da dificuldade no apenas de mensurar os
benefcios gerados, mas tambm de identificar todos os elementos de
custo e de atribuir-lhes valores monetrios com alguma preciso.

Assim, para facilitar uma anlise futura, sugere-se considerar custos


somente os gastos diretos e indiretos com o controle externo, deixando
a complexidade da mensurao apenas para os benefcios decorrentes
da atividade desempenhada.
Com relao aos benefcios, conforme destacam Blume e Voigt
(2007; 2011) em estudos comparativos, se os Tribunais de Contas fun-
cionam efetivamente, eles podem alcanar resultados de longo alcance
que afetam desde a poltica fiscal at a diminuio dos nveis de corrup-
o. As despesas do governo poderiam ser menores, o que teria impacto
nos nveis de receita e dficit pblico e melhoraria a eficcia governa-
mental, que envolve a monitorao do comportamento de gastos dos
agentes do governo.
Segundo Schelker e Eichenberger (2003), quando tm uma atuao
forte, as unidades de controle externo levam a uma diminuio da carga
fiscal e das despesas. Esses autores postulam que instituies de audito-
ria fortes levam a nveis de tributao mais baixos; assim a eficcia dos

182 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188


Tribunais de Contas reflete-se nos indicadores gerais de eficincia do
governo.
Por outro lado, segundo Niskanen (1971), a teoria econmica da bu-
rocracia identificou uma srie de razes para a dificuldade de avaliar as
atividades das agncias (problema do agente-principal), uma das quais
a dificuldade de monitoramento do comportamento burocrtico por-
que muitas vezes um monoplio bilateral (entre o Controle Externo e
o Executivo), que no est sujeito presso da concorrncia que poderia
aumentar a eficincia, alm de outros problemas tpicos do setor pbli-
co, conhecidos como falhas de governo.

4. Mensurao da eficincia

Para medir a eficcia e a eficincia da atividade, necessrio esta-


belecer um processo de avaliao de desempenho. Segundo Aksoy e
Kahyaoglu (2013), para criar medidas eficazes de desempenho, pre-
ciso estabelecer um processo para identificar categorias crticas de de-
sempenho, tais como a satisfao das partes interessadas, processos de
auditoria, de inovao e capacidades. Entretanto, importante lembrar
as ponderaes de Afonso, Schuknecht e Tanzi (2006 apud MATTOS;
TERRA, 2015, p.219-220) sobre as dificuldades dessa incurso:

Afonso, Schuknecht e Tanzi (2006) destacam que a eficincia na produ-


o de bens de um modo geral se baseia na relao entre quantidade de
insumos e produtos ou custos e benefcios, e requer geralmente: (i)uma
estimativa de custos; (ii)uma estimativa de produtos; e (iii) a compa-
rao entre os dois. Com isso, para medir a eficincia na produo de
bens, pode-se comparar essa relao produto/custo de uma determi-
nada firma, pas ou unidade de deciso (DMU) com um padro ideal
em que a produo tima do ponto de vista terico; ou, na falta desse
padro, comparar com outras firmas, pases ou unidades de deciso. No
caso da produo de bens pblicos, esse procedimento tambm vli-
do. Mas h algumas dificuldades adicionais envolvidas. Primeiramente,
como ser visto adiante, a mensurao dos custos da atividade pblica
complicada. Alm disso, os objetivos do governo so distintos daque-
les das firmas. Para que o benefcio sociedade seja mximo, alm do
quanto produzir de um bem, o setor pblico deve decidir qual bem pro-
duzir e de que forma.

Para identificar uma boa tcnica de mensurao, alguns estudos,


como o de Rajgopal, Zheng e Srinivasan (2015), investigam os antece-
dentes e consequentes da mensurao da qualidade, sendo considera-
dos os seguintes proxies para medir a qualidade de uma auditoria: (i)va-
lor absoluto do contrato, (ii) continuidade das opinies da auditoria,

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188 183


(iii)honorrios de auditoria, e (iv)atendimento ou superao da meta
de lucros trimestrais.
Outro importante mtodo para se calcular a eficincia de institui-
es a utilizao do DEA (Data Envelopment Analysis), mas neces-
srio estabelecer um fluxo de inputs e outputs para calcular os nveis de
eficincia.
Uma forma mais simples a anlise histrica (sries temporais, mes-
mo que simplificadas), mas h um problema: no servio pblico, so
poucas as informaes e poucas as variveis calculadas periodicamente.
Assim, as anlises desse tipo costumam ser superficiais.
Tambm importante lembrar que a qualidade dos gastos pblicos
pode ser vista como proxy da eficincia do controle externo. Esse ponto
de vista parte da presuno de que h correlao entre qualidade do
gasto e controle; no h, porm, evidncias empricas que comprovem
tal presuno.
Outro importante estudo sobre formas de calcular a eficincia de
auditorias foi realizado por Lin e Chen (c2011), o qual identifica como
medidas de eficincia de auditoria privada aspectos ligados ao mercado,
como percentual de atendimento do plano de auditoria, recomendaes
aceitas e implementadas, nmero de achados na auditoria, entre outros.
Alm desses modelos de estudos internacionais, este trabalho inicia
a discusso para que surjam propostas de mensurao que envolvam
relao de valores com a quantidade de processos, seja considerando o
oramento da entidade, seja considerando o valor total imputado para
repetio de indbito e multas.

Concluso

A corrupo um mal que gera graves prejuzos para a sociedade.


Entretanto, para alcanar melhores resultados, o combate a essa mazela
por meio do controle externo deve ser feito de modo eficiente, sendo
muito importante ter indicadores para avaliar e melhorar a aplicao dos
recursos pblicos, como destacado por Mattos e Terra (2015, p.228):

A elaborao de indicadores de desempenho do setor pblico crucial


para o monitoramento das atividades, para a mensurao do bem-estar
social e para a determinao da eficincia do setor pblico, tanto do
ponto de vista tcnico quanto do social.

Da mesma forma que o princpio da economicidade deve ser anali-


sado pelos Tribunais de Contas no controle das contas pblicas, deve ser

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verificada a eficincia do prprio controle externo, preferencialmente
com base em um ndice confivel, que permita a melhor aplicao do
recurso pblico no controle.
H grande demanda da sociedade para que os Tribunais de Contas,
no exerccio de suas funes, aloquem os recursos da forma mais efi-
ciente, como ressaltam Vieira, Bugarin e Garcia (2004). A ttulo de
exemplo, importante destacar que o US Government Accountability
Office orgulha-se de ter gerado 54,4 bilhes em benefcios financeiros
mensurveis ou sobre um retorno de US $ 100 em cada dlar investido
em GAO (ESTADOS UNIDOS, 2016, traduo nossa).
Apesar de no ser conclusivo, o presente artigo buscou demonstrar
a importncia de um controle de eficincia na atuao dos Tribunais de
Contas e a necessidade de se realizarem novas pesquisas, preferencial-
mente empricas, sobre o tema.

Sobre os autores
Bradson Camelo mestre em Direito Econmico pela Universidade Federal da Paraba
(UFPB), Joo Pessoa, PB, Brasil; professor de Direito do Instituto de Educao Superior
da Paraba (IESP), Cabedelo, PB, Brasil; procurador do Ministrio Pblico de Contas da
Paraba, Joo Pessoa, PB, Brasil.
E-mail: bcamelo@tce.pb.gov.br
Marclio Toscano Franca Filho ps-doutor em Direito pelo Instituto Universitrio Europeu
(EUI), Florena, Itlia; doutor em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra, Portugal; professor do Centro de Cincias Jurdicas da Universidade Federal da
Paraba (UFPB), Joo Pessoa, PB, Brasil; procurador do Ministrio Pblico de Contas da
Paraba, Joo Pessoa, PB, Brasil.
E-mail: mfilho@tce.pb.gov.br

Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls7


THE EFFICIENCY OF THE AUDIT COURTS IN BRAZIL: A THEORETICAL
APPROACH
ABSTRACT: There is great significance in finding ways to measure the efficiency of
external control, so that there may be a more effective fight against irregularities in
public accounts. However, this task is extremely difficult, especially with regard to the
measurement of the benefits of control, since the perception/sensation of probability of
impunity is an important variable, but of uncertain measurement. In this research, an
epistemological cut was made to analyze only the external control carried out by the

7
Sem reviso do editor.

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Audit Courts, trying to, at first, build the various ways to measure the average costs and
benefits of a procedure in the Audit Court. Along with the demonstration of techniques
for calculating the costs and benefits of judgments, a theoretical concept on the efficiency
levels of a public audit (external control led by Audit Courts) it will be built, through all
developments and controversies of this institute.

KEYWORDS: CORRUPTION. EFFICIENCY. EXTERNAL CONTROL. AUDIT


COURTS. LAW AND ECONOMICS.

Como citar este artigo


(ABNT)
CAMELO, Bradson; FRANCA FILHO, Marclio Toscano. A eficincia dos Tribunais de
Contas no Brasil: uma abordagem terica. Revista de Informao Legislativa: RIL, v.54,
n. 214, p. 175-188, abr./jun. 2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/ril/
edicoes/54/214/ril_v54_n214_p175>.

(APA)
Camelo, B., & Franca, M. T., Fo. (2017). A eficincia dos Tribunais de Contas no Brasil: uma
abordagem terica. Revista de Informao Legislativa: RIL, 54(214), 175-188. Recuperado
de http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p175

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188 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.175-188


Backlash s decises do Supremo
Tribunal Federal sobre unio
homoafetiva

MARIANA BARSAGLIA PIMENTEL

Resumo: A ampliao do espao institucional do Poder Judicirio, aps


a promulgao da Constituio Federal de 1988, desencadeou um enga-
jamento da populao quanto ao que vem sendo decidido nas instncias
jurisdicionais. Surge, nesse cenrio, a possibilidade de reaes sociais e
institucionais negativas s decises que interpretam o texto constitucio-
nal, s quais a teoria constitucional deu o nome de backlash. Com base na
leitura que o Constitucionalismo Democrtico faz do backlash, o presente
artigo pretende analisar como a populao brasileira reagiu deciso do
Supremo Tribunal Federal na ADI no4.277 e na ADPF no132, na qual se
reconheceu a unio homoafetiva como entidade familiar. Visa-se demons-
trar que as respostas negativas da sociedade, muito embora possam trazer
consequncias indesejadas, no constituem uma ameaa ao jogo demo-
crtico, expressando o dissenso em um contexto marcado pelo pluralismo.

Palavras-chave: Backlash. Constitucionalismo Democrtico. Supremo


Tribunal Federal. Unio homoafetiva.

1. Introduo

A expanso da atuao do Poder Judicirio no Brasil depois da pro-


mulgao da Constituio Federal de 1988, principalmente do Supremo
Tribunal Federal, que vem resolvendo cada vez mais questes sociais,
polticas e morais, potencializou o engajamento da populao quanto ao
que vem sendo decidido nas cortes.
Muitas decises proferidas pelo Poder Judicirio como de se espe-
Recebido em 18/1/17 rar em um contexto plural como o do Brasil causam reaes negativas
Aprovado em 20/2/17 por parte da populao. A essa resposta contrria da sociedade s decises

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202 189


proferidas pelos rgos do Judicirio, em especfico quelas em que se in-
terpreta a Constituio, a teoria constitucional deu o nome de backlash.
Inserido no contexto do denominado Constitucionalismo
Democrtico, o fenmeno backlash visto como uma ferramenta de
ampliao da legitimidade democrtica do sistema jurdico, na medida
em que representa a possibilidade de participao do povo na leitura
dos significados do texto constitucional.
E exatamente com base nessa leitura que o presente trabalho visa
analisar o backlash deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal
na Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) no4277 (BRASIL, 2011a)
e na Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF)
no 132 (BRASIL, 2011b), na qual se reconheceu a unio homoafetiva
como entidade familiar, com todos os direitos e deveres que emanam
da unio estvel entre homem e mulher, consagrados no art.226, 3o
da Constituio da Repblica Federativa do Brasil CRFB (BRASIL,
1988), e no art.1.723 do Cdigo Civil (BRASIL, 2002).
Para tanto, na seo 2, aponta-se a ampliao do espao institucio-
nal do Poder Judicirio no Brasil, evidenciando a atuao do Supremo
Tribunal Federal frente a temas que interessam populao brasilei-
ra como um todo. Na seo 3, apresenta-se o conceito do fenmeno
backlash, com base na leitura feita pelo Constitucionalismo Democrtico,
utilizando-se como marco terico Robert Post e Reva Siegel. Na seo
4, examina-se a histrica deciso da Suprema Corte sobre a unio ho-
moafetiva, bem como as reaes negativas a essa deciso, que surgiram
em todos os espaos da sociedade. Finalmente, na seo 5, demonstra-se
que o backlash pode ser visto como um mal por alguns filsofos da teo-
ria constitucional (e que deve ser evitado), concluindo-se, contudo, que
essas reaes negativas integram o jogo democrtico, no podendo so-
brepor-se ao dever do Poder Judicirio de assegurar o direito das mino-
rias. Por derradeiro, aps a ponderao das consequncias do backlash
especificamente no contexto da deciso da Suprema Corte que reconhe-
ceu a unio homoafetiva como entidade familiar, sugere-se a ideia de
backlash como parte do dilogo constitucional que deve ter lugar nas
sociedades democrticas, traduzindo um dissenso que, a par de trazer
alguns prejuzos, inevitvel e maximiza a legitimidade da democracia.

2. A ampliao do espao institucional do Poder Judicirio


no Brasil

Passados quase 30 anos da vigncia da Constituio Federal de


1988, torna-se inegvel a afirmao de que o Poder Judicirio vem ga-

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nhando cada vez mais espao no cenrio institucional brasileiro, tan-
to seu rgo de cpula, revestido de competncia para a proteo da
Constituio, quanto suas demais estruturas, na aplicao difusa de um
Texto Fundamental que, por seu carter analtico, se comunica com v-
rios planos da vida cotidiana (VALLE, 2013).
O Supremo Tribunal Federal tem papel de destaque nessa estrutu-
ra, respondendo por grande parte das questes morais, sociais e polti-
cas que interessam a todos os cidados brasileiros. Para Katya Kozicki
e Eduardo Borges Arajo, no artigo intitulado Um contraponto fraco
a um modelo forte: o Supremo Tribunal Federal, a ltima palavra e o
dilogo,

O desenho institucional traado pela Constituio de 1988 reserva ao


Supremo Tribunal Federal a ltima palavra no circuito decisrio for-
mal, que compreenderia os procedimentos de deliberao e de deciso
previstos pela Constituio (MENDES, 2010, p.217). Em razo dessa
circunstncia, a arena jurdica palco de resoluo de questes moral,
social e politicamente relevantes, devido a uma transferncia de poder
ao Judicirio, hoje autorizado a decidir questes que estavam fora das
suas competncias. Inserida no processo mundial de adoo ou de re-
viso de constituies que adotam cartas de direito e reviso judicial
(HIRSCHL, 2004, p.1), a Constituio de 1988 promove transferncias
de poder das instituies representativas a rgos judicirios (ARAJO;
KOZICKI, 2015, p.114-115).

A par das crticas que podem ser feitas Suprema Corte1 e ao Poder
Judicirio como um todo, fato que atualmente no h como o Estado
Democrtico de Direito ser dissociado de um Poder Judicirio presente
e atuante.
Segundo o Professor Clemerson Merlin Clve,

preciso considerar, entretanto, que democracia no significa simples-


mente governo da maioria. Afinal a minoria de hoje pode ser a maioria
de amanh, e o guardio desta dinmica majoritria/contramajoritria,
em ltima instncia, , entre ns, o prprio Poder Judicirio que age
como uma espcie de delegado do Poder Constituinte. Ou seja, a de-
mocracia no repele, ao contrrio, reclama a atuao do judicirio nesse
campo (CLVE, 2006, p.35).

No mesmo diapaso, Streck (2007) observa, hodiernamente, uma


tendncia para uma maior atuao do Poder Judicirio, uma vez que
em seu entendimento, sob o prisma do Estado Democrtico de Direito,

1
Ressalta-se, aqui, a contundente crtica feita no mencionado artigo de Kozicki
e Araujo (2015. p. 114), que coloca o Supremo Tribunal Federal entre a retrica do
Guardio entrincheirado e a prtica do Guardio acanhado.

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aquele deveria atuar com independncia e mais fortemente como forma
de efetivar direitos fundamentais.
Nesse contexto, as questes de reflexo atuais versam menos sobre
se o Poder Judicirio deve exercer papel significativo dentro do funcio-
namento dos trs poderes e se deslocam para como a atuao do Poder
Judicirio deve ser desenvolvida na coordenao do convvio da socie-
dade brasileira, principalmente por meio do Supremo Tribunal Federal,
que com a reivindicada condio de detentor da ltima palavra quan-
to ao sentido constitucional, tem maior capacidade de interferncia no
exerccio do jogo ordinrio poltico (VALLE, 2013, p.3).
Considerando que a Suprema Corte vem decidindo questes sens-
veis ao imaginrio da sociedade brasileira, como a interrupo da gesta-
o de fetos anencfalos, pesquisas com clulas-tronco, responsabilida-
de criminal de agentes pblicos, entre outras, no surpreendente que a
populao tenha cada vez mais se engajado nas discusses desses temas
e reagido (positiva ou negativamente) a essas decises.
H, contudo, um novo elemento que merece ser destacado e que
surge com a maior visibilidade do Poder Judicirio brasileiro, que seria
a possibilidade do despertar de reaes populares mais significativas,
acompanhadas (ou no) por instncias polticas, s decises judiciais
(VALLE, 2013). De acordo com Vanice Regina Lrio do Valle,

O fenmeno da reao social ou institucional a uma deciso originria


do Tribunal Constitucional no novo no cenrio internacional e tem
merecido especial ateno na elaborao doutrinria americana dedica-
da ao estudo do fenmeno que ali se identifica como backlash (VALLE,
2013, p.4).

O fenmeno do denominado backlash, associado a recentes decises


do Supremo Tribunal Federal, servir de pano de fundo aos prximos
tpicos deste trabalho.

3. Constitucionalismo democrtico e backlash

Antes de abordar, especificamente, os aspectos tericos do fenme-


no backlash, importante que se faa uma breve incurso no chamado
Constitucionalismo Democrtico.
Em contraposio ao Constitucionalismo Popular, teoria que pre-
coniza que as decises concernentes s Constituies devem ser to-
madas apenas pelo povo, e no mais pelo Poder Judicirio (KRAMER,
2007) e, tambm, ao Minimalismo Judicial, de acordo com o qual as
cortes no deveriam decidir questes desnecessrias na resoluo de

192 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202


um caso concreto, limitando-se a respeitar seus prprios precedentes e
exercer virtudes passivas2, o Constitucionalismo Democrtico legiti-
ma a atuao do Poder Judicirio por meio da utilizao de princpios
constitucionais de abertura argumentativa no processo de interpreta-
o constitucional, de modo a potencializar o engajamento poltico ex-
presso em termos de interaes entre as cortes e a sociedade em geral
(BUNCHAFT, 2011).
Robert Post e Reva Siegel, ambos professores da Yale Law School, no
texto Democratic Constitutionalism and Backlash, afirmam que

O Constitucionalismo Democrtico afirma o papel do governo repre-


sentativo e dos cidados mobilizados na garantia da Constituio, ao
mesmo tempo em que afirma o papel das Cortes na utilizao de um raci-
ocnio tcnico-jurdico para interpretar a Constituio. Diferentemente
do Constitucionalismo Popular, o constitucionalismo democrtico
no procura retirar a Constituio das Cortes. Constitucionalismo
Democrtico reconhece o papel essencial dos direitos constitucionais
judicialmente garantidos na sociedade americana. Diferentemente
do foco juricntrico nas Cortes, o Constitucionalismo Democrtico
aprecia o papel essencial que o engajamento pblico desempenha na
construo e legitimao das instituies e prticas do judicial review
(POST; SIEGEL, 2007, p.379, traduo nossa).

Para os autores, a premissa do Constitucionalismo Democrtico


reside justamente no fato de que a autoridade da Constituio depen-
de de sua legitimidade democrtica, o que se d no momento em que
os cidados reconhecem a Constituio como a sua Constituio. Essa
crena, para Robert Post e Reva Siegel, sustentada por tradies de
engajamento popular, que autorizam os cidados a no s interpretar a
Constituio, como tambm a se opor a quem quer que a esteja desres-
peitando (POST; SIEGEL, 2007).
Dentro do Constitucionalismo Democrtico, fortemente marcado
pelo pluralismo de posicionamentos polticos e pela possibilidade de
debate acerca da interpretao da Constituio (como tem acontecido
no Brasil hodiernamente), torna-se inquestionvel que as manifestaes
e/ou reaes populares contrrias a certa interpretao constitucional
feita pelo Poder Judicirio engrandecem a legitimidade do sistema ju-
rdico (KOZICKI, 2015).
Considerando que dada ao povo a abertura necessria para o deba-
te acerca de como a Constituio deve ser aplicada, nada mais razovel
e esperado do que haver discordncias da posio adotada pelo Poder
Judicirio naquelas decises em que se interpreta a Magna Carta.

2
Defendido, principalmente, por Sustein (1999).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202 193


A essas reaes populares negativas mais significativas, a teoria
constitucional deu o nome de backlash. O termo, ento, pode ser enten-
dido como a contrafora que surge, no seio da sociedade, ante decises
do Poder Judicirio que interpretam a Constituio. Conforme leciona
Katya Kozicki,

O termo backlash pode ser traduzido como reao, resposta contrria,


repercusso. Dentro da teoria constitucional, vem sendo concebido
como a reao contrria e contundente a decises judiciais que bus-
cam outorgar sentido s normas constitucionais. Seriam, ento, rea-
es que acontecem desde a sociedade e questionam a interpretao da
Constituio realizada no mbito do Poder Judicirio. No Brasil, penso
ser o caso, especialmente, das reaes populares s decises do Supremo
Tribunal Federal proferidas em sede de controle concentrado/abstrato
de constitucionalidade. O engajamento popular na discusso de ques-
tes constitucionais no apenas legtimo dentro dessa perspectiva,
mas pode contribuir, tambm, para o prprio fortalecimento do princ-
pio democrtico (KOZICKI, 2015, p.194).

O fenmeno do backlash no novidade no cenrio internacional


e tem merecido especial aprofundamento na doutrina americana. Na
histria dos Estados Unidos, despontam reaes de toda ordem havidas
em decorrncia do julgamento dos conhecidos casos Brown v. Board of
Education3 e Roe v. Wade4, que provocaram intensa discusso acerca do
poder da Suprema Corte de dar respostas a questes de ordem social e
institucional to caras populao.
Neste ponto, esclarece-se que o conceito de backlash no se associa
com erro ou acerto da deciso objeto da reao. No h, por assim dizer,
um liame inexorvel entre a reao social e a correo da deciso. Nesse
sentido,

de Krieger (2001, p.1-76) a explicitao de que o backlash resulta de


uma relao entre um regime legal institudo para promover uma mu-
dana social, e o sistema de normas e prticas consolidadas destinatrio
dessa nova disciplina normativa. O backlash tende a emergir quando
a aplicao de um regime legal transformativo gera resultados que di-
virjam visceralmente da normatizao j consagrada ou de instituies
em relao s quais segmentos influentes da populao mantenham
uma consciente e significativa fidelidade normativa. [] Est-se ento
no plano puro e simples da manifestao do dissenso a uma alterao
brusca do status quo sem que se possa afirmar aprioristicamente que

3
Nesse caso, a Suprema Corte dos Estados Unidos decidiu ser inconstitucional a divi-
so racial entre estudantes brancos e negros em escolas pblicas do pas.
4
Nesse caso, a Suprema Corte decidiu que a mulher, amparada pelo direito privaci-
dade e pela clusula do devido processo legal da Dcima Quarta Emenda, detm o poder
de decidir, por si s, acerca da continuidade ou da interrupo da sua gravidez.

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essa divergncia seja em si boa ou ruim; o que ela expressa em princ-
pio, o descontentamento com a soluo. A reao mudana brusca e
em sntese disso que se cuida quando se alude a backlash s pode
receber signo valorativo quando se tem uma avaliao sobre a bondade
ou maldade do regime anterior (superado pela deciso) que funcione
como elemento de orientao quanto pertinncia da mudana em si
(VALLE, 2013, p.9).

exatamente em razo dessa alterao na ordem das coisas que,


muitas vezes, existem reaes negativas quelas decises do Judicirio,
principalmente as proferidas pela Suprema Corte, que interpretam a
Constituio de modo a ampliar e reconhecer o direito das minorias.
Fixado o conceito de backlash e pontuado que no se trata apenas de
reaes negativas a decises ruins, passa-se anlise desse fenmeno
da teoria constitucional no contexto das unies homoafetivas.

4. A unio homoafetiva e a reao popular s decises do


Supremo quanto ao tema

O reconhecimento da unio homoafetiva como entidade familiar,


digna de proteo e regulamentao, integrou a luta do movimento
LGBT e de uma parcela da populao durante muitos anos.
No Brasil, as relaes homoafetivas vinham sendo chanceladas, di-
ariamente, pelos Tribunais Estaduais e pelos magistrados de primeiro
grau, mediante a concesso de diversos direitos a parceiros homossexu-
ais, como a partilha de bens, a penso por morte, a condio de depen-
dente em planos de sade, entre outros.
A doutrina nacional h muito tempo defendia que a previso do
art.226 da Constituio Federal5 seria meramente exemplificativa, pois
no se pode deixar de reconhecer que h relacionamentos que, mesmo
sem a diversidade de sexos, atendem a tais requisitos. Tm origem em
um vnculo afetivo, devendo ser identificados como entidade familiar a
merecer a tutela legal (DIAS, 2010, p.193).

5
Art. 226. A famlia, base da sociedade, tem especial proteo do Estado. 1o O
casamento civil e gratuita a celebrao. 2o O casamento religioso tem efeito civil, nos
termos da lei. 3o Para efeito da proteo do Estado, reconhecida a unio estvel entre
o homem e a mulher como entidade familiar, devendo a lei facilitar sua converso em
casamento. 4o Entende-se, tambm, como entidade familiar a comunidade formada por
qualquer dos pais e seus descendentes. 5o Os direitos e deveres referentes sociedade
conjugal so exercidos igualmente pelo homem e pela mulher. 6o O casamento civil
pode ser dissolvido pelo divrcio. 7o Fundado nos princpios da dignidade da pessoa
humana e da paternidade responsvel, o planejamento familiar livre deciso do casal,
competindo ao Estado propiciar recursos educacionais e cientficos para o exerccio desse
direito, vedada qualquer forma coercitiva por parte de instituies oficiais ou privadas.
8o O Estado assegurar a assistncia famlia na pessoa de cada um dos que a integram,
criando mecanismos para coibir a violncia no mbito de suas relaes (BRASIL, 1988).

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202 195


Finalmente, no ano de 2011, o Supremo Seguido pelos demais Ministros do
Tribunal Federal, ao julgar a Ao Supremo, o Ministro Relator das aes, Ayres
Direta de Inconstitucionalidade (ADI) Britto, votou no sentido de interpretar a nor-
no 4277 (BRASIL, 2011a) e a Arguio de ma do art. 1.723 do Cdigo Civil Brasileiro
Descumprimento de Preceito Fundamental conforme a Constituio Federal de 1988, a
(ADPF) no 132 (BRASIL, 2011b), proferiu fim de excluir qualquer significado do disposi-
deciso histrica, na qual reconheceu a unio tivo legal que pudesse impedir que a unio en-
homoafetiva como entidade familiar, com to- tre pessoas do mesmo sexo fosse reconhecida
dos os direitos e deveres que emanam da uni- como entidade familiar:
o estvel entre homem e mulher, consagra-
dos no art.226, 3o, da CRFB e no art.1.723 O sexo das pessoas, salvo expressa dispo-
do Cdigo Civil6. sio constitucional em contrrio, no se
presta como fator de desigualao jurdica.
A Ao Direta de Inconstitucionalidade
como dizer: o que se tem no dispositivo
(ADI) no4277 foi protocolada na corte inici- constitucional aqui reproduzido em nota
almente como ADPF no178. A ao buscou a de rodap (inciso IV do art.3o) a explcita
declarao de reconhecimento da unio entre vedao de tratamento discriminatrio ou
preconceituoso em razo do sexo dos seres
pessoas do mesmo sexo como entidade famili-
humanos. Tratamento discriminatrio ou
ar. Visava, tambm, que os mesmos direitos e desigualitrio sem causa que, se intentado
deveres dos companheiros nas unies estveis pelo comum das pessoas ou pelo prprio
fossem estendidos aos companheiros nas uni- Estado, passa a colidir frontalmente com o
es entre pessoas do mesmo sexo. objetivo constitucional de promover o bem
de todos (este o explcito objetivo que se l
J na Arguio de Descumprimento de
no inciso em foco). [] bvio que, nessa
Preceito Fundamental (ADPF) no 132, o go- altaneira posio de direito fundamental e
verno do Estado do Rio de Janeiro (RJ) alegou bem de personalidade, a preferncia sexual
que o no reconhecimento da unio homoa- se pe como direta emanao do princpio
da dignidade da pessoa humana (inciso III
fetiva contraria preceitos fundamentais como
do art.1o da CF), e, assim, poderoso fator de
igualdade, liberdade (da qual decorre a auto- afirmao e elevao pessoal. A teor do 1o
nomia da vontade) e o princpio da dignida- do art.5o da nossa Lei Maior [] se deduz
de da pessoa humana, todos da Constituio que a liberdade sexual do ser humano so-
mente deixaria de se inscrever no mbito
Federal. Com esse argumento, pediu que a
de incidncia desses ltimos dispositivos
Suprema Corte aplicasse o regime jurdico constitucionais (inciso X e 1o do art.5o),
das unies estveis, previsto no art. 1.723 do se houvesse enunciao igualmente cons-
Cdigo Civil, s unies homoafetivas de funci- titucional em sentido diverso. Coisa que
onrios pblicos civis do Rio de Janeiro. no existe. [] Pelo que dou ao art.1.723
do Cdigo Civil interpretao conforme a
Constituio para dele excluir qualquer sig-
6
Art.1.723. reconhecida como entidade familiar a nificado que impea o reconhecimento da
unio estvel entre o homem e a mulher, configurada na unio contnua, pblica e duradoura entre
convivncia pblica, contnua e duradoura e estabelecida pessoas do mesmo sexo como entidade fa-
com o objetivo de constituio de famlia. 1o A unio
estvel no se constituir se ocorrerem os impedimentos miliar, entendida esta como sinnimo per-
do art.1.521; no se aplicando a incidncia do inciso VI feito de famlia. Reconhecimento que de
no caso de a pessoa casada se achar separada de fato ou ser feito segundo as mesmas regras e com
judicialmente. 2o As causas suspensivas do art.1.523 no as mesmas consequncias da unio estvel
impediro a caracterizao da unio estvel (BRASIL,
2002). heteroafetiva (BRASIL, 2011b, p.24).

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Essa deciso do Supremo Tribunal Federal, realizada no ano de 2015, pela Hello Research,
muito embora tenha agradado a uma parcela agncia de pesquisa de mercado e intelign-
da populao, principalmente queles que de- cia, quase a metade da populao brasileira
fendem o direito de igualdade no tratamento contra o casamento entre pessoas do mesmo
da comunidade LGBT, desencadeou reaes sexo. Das pessoas que foram ouvidas, 21%
contrrias, que aconteceram em diferentes es- declararam serem indiferentes ao tema e 30%
paos da sociedade. totalmente a favor do casamento homossexual
Entre essas reaes negativas (efeito (BARBOSA, 2015).
backlash), menciona-se, em primeiro lugar, Nas redes sociais tambm possvel ve-
na esfera poltica, o crescimento de vozes fa- rificar a forte reao negativa deciso do
vorveis ao chamado Estatuto da Famlia, que Supremo Tribunal Federal, que reconheceu o
pretende excluir as relaes homoafetivas da direito dos casais homossexuais. No so raras
proteo estatal. as publicaes que negam veementemente o
O Estatuto da Famlia um projeto de lei reconhecimento da unio homoafetiva como
(PL 6583/13) ainda em trmite no Congresso entidade familiar. Vislumbra-se, tambm, um
Nacional, que prope regras jurdicas para forte apoio a polticos extremamente conser-
definir quais grupos podem ser considerados vadores que defendem abertamente que o con-
como entidade familiar perante a lei. Nos ter- ceito de famlia se restringe unio entre um
mos do art. 2o do Estatuto da Famlia: Para homem e uma mulher.
os fins desta Lei, define-se entidade familiar No s por meio de seus computadores,
como o ncleo social formado a partir da uni- todavia, as pessoas expressaram a sua insatis-
o entre um homem e uma mulher, por meio fao com a deciso da ADPF no132/RJ e da
de casamento ou unio estvel, ou ainda por ADI no 4.277/DF (BRASIL, 2011a, 2011b) e
comunidade formada por qualquer dos pais e com o reconhecimento, em geral, de direitos
seus descendentes (BRASIL, 2013a). comunidade LGBT. Muitos brasileiros foram
O apoio ao projeto de lei, ressalte-se, (e continuam indo) s ruas protestar contra o
no se restringe aos membros do Congresso movimento LGBT, o governo federal e o Poder
Nacional. A Cmara dos Deputados reali- Judicirio, em razo do tratamento juridica-
zou uma enquete em seu stio eletrnico, mente igualitrio atualmente dado aos casais
criada em fevereiro de 2014 e encerrada em homossexuais7.
agosto de 2015, na qual questionava: Voc Essas reaes da sociedade brasileira de-
concorda com a definio de famlia como monstram o desapontamento da populao
ncleo formado a partir da unio entre ho- com a equiparao da unio homoafetiva com
mem e mulher, prevista no projeto que cria a unio heterossexual, que se concretizou
o Estatuto da Famlia?. Ao ser finalizada, a com a deciso da Suprema Corte. Contudo,
enquete registrou 5,3 milhes de votos con- como ser visto a seguir, essa reao social
trrios proposta, isto , 51,6%. Os votos a negativa faz parte do jogo democrtico, no
favor da proposta somaram 4,9 milhes, ou constituindo uma ameaa ao seu funciona-
seja, 48,09%. mento.
Outras pesquisas feitas recentemente de-
monstram que muitos brasileiros no apro-
7
Tem-se, como exemplo, o protesto liderado por Silas
Malafaia no ano de 2013, do qual aproximadamente 40 mil
vam a unio homoafetiva. Segundo a pesquisa pessoas participaram (BRESCIANI, 2013).

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uma reao poltica e cultural que mais
5. O backlash como um mal prejudique do que promova os valores pro-
necessrio gressistas. Uma gerao atrs, progressistas
responderam a um violento backlash contra
Como visto, a postura liberal do Supremo Brown v. Board of Education, tentando de-
senvolver princpios de teoria constitucio-
Tribunal Federal no julgamento da ADPF nal que ajudariam a justificar decises que
no 132/RJ e na ADI no 4.277/DF causou rea- causam controvrsia. Hoje, h muitos pro-
es negativas da sociedade, com uma forte gressistas que perderam as esperanas nesse
ascenso do conservadorismo no que concer- projeto. Eles temem que decises judiciais
causem backlash do tipo que eles atribuem
ne ao tema das unies homoafetivas. Segundo
ao caso Roe v. Wade, o qual acreditam que
George Marmelstein Lima, a mudana jurdi- desencadearam o Novo Direito. Perplexos
ca decorrente da deciso judicial obriga que os com a ferocidade do contra-ataque dos con-
conservadores explicitem seus pontos de vis- servadores, os progressistas concluram que
a melhor ttica no agir quando h possi-
taclaramente e, nesse processo, um sentimen-
bilidade de ressentimentos por parte da po-
to de intolerncia que at ento era encober- pulao (POST; SIEGEL, 2007, p.373-374,
to pela convenincia do status quo opressivo traduo nossa).
tende a surgir de modo menos dissimulado
(LIMA, 2015, p.1). Sustein (1999), nesse sentido, ressalva a
O backlash deciso da Suprema Corte possibilidade de o ativismo judicial potencia-
no se restringiu ao mero inconformismo da lizar a articulao de foras polticas contra-
populao, por meio de discursos de intole- postas ao sentido da deciso. De acordo com
rncia, mas desencadeou, tambm, a atuao o autor, a deciso da Corte pode ativar foras
do Poder Legislativo, por intermdio do men- opostas e desmobilizar os atores polticos que
cionado Estatuto da Famlia (PL 6583/13). ela favorece. Ela pode produzir um intenso re-
Abriu-se espao, por assim dizer, a uma even- fluxo social, em um processo de deslegitima-
tual vitria dos polticos conservadores, com a o de si prpria assim como do objetivo que
possibilidade de aprovao de uma lei que visa ela procura promover (SUSTEIN, 1999, p.59,
piorar a situao dos casais homossexuais8. traduo nossa).
O mal causado pelo backlash, consistente Post e Siegel (2007) argumentam que, em-
no fortalecimento de correntes polticas con- bora esses custos do backlash sejam inevit-
trrias deciso, levou muitos pesquisadores a veis, o Constitucionalismo Democrtico iden-
afirmarem que esse fenmeno mais obstaculi- tifica certos benefcios dessa reao social. Para
za do que promove os direitos protegidos pelas os autores, o backlash pode promover a solida-
Cortes Constitucionais. Segundo Robert Post riedade constitucional e revigorar a legitimida-
e Reva Siegel, de democrtica da interpretao constitucional.
De fato, a divergncia expressa no ambi-
Uma das muitas razes para essa resistncia ente democrtico veicula um ponto de vista
que os progressistas passaram a ter medo que no foi considerado, []; este um ele-
de que uma deciso judicial possa causar
mento que necessariamente enriquece a dis-
cusso sobre o efetivo acerto da deciso havida
8
Adverte-se, aqui, que, muito embora exista a possi- em judicial review (VALLE, 2013, p.16).
bilidade de que o Estatuto da Famlia vire lei, o Supremo No caso especfico do reconhecimento da
Tribunal Federal detm a competncia para, eventualmen-
te, declarar essa norma inconstitucional. unio homoafetiva como entidade familiar,

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no h como negar que a deciso do Supremo inserem-se dentro de um cenrio de norma-
Tribunal Federal, ainda que tenha causado di- lidade de uma cultura constitucional, no re-
versas controvrsias, foi fundamental para a presentando, por si s, um risco democracia.
promoo do direito igualdade das pessoas O dissenso faz parte dos valores da socie-
da comunidade LGBT. dade e nunca deixar de existir. Desse modo,
Em outras palavras, sem a deciso judicial, o receio de uma contrafora s decises judi-
dificilmente se conseguiria a necessria mobi- ciais que interpretam a Constituio no pode
lizao social para que a situao fosse aber- sobrepor-se ao dever do Poder Judicirio de
tamente discutida, uma vez que h um dficit garantir direitos de minorias, a fortiori porque
de representao de determinadas minorias as instncias deliberativas do Poder Legislativo
nas instncias deliberativas, o que, em muitas no so capazes de faz-lo.
situaes, demanda uma expanso da atuao
judicial.
H que se ressaltar, outrossim, que a de- 6. Concluso
ciso do Supremo no causou apenas reaes
negativas por parte da populao e dos rgos O Direito, como fundamento de ordem so-
institucionais. Pelo contrrio, ela contribuiu cial, assume carter de fora propulsora quan-
para que direitos dos casais homossexuais fos- do visa proporcionar, por via principal aos in-
sem ampliados. divduos e por via de consequncia socieda-
o que se deu, por exemplo, atravs da de, o meio favorvel ao seu aperfeioamento. A
Resoluo no175, de 14 de maio de 2013, do constante evoluo da sociedade se reflete de
Conselho Nacional de Justia, que estabeleceu maneira significativa no campo do Direito, em
a proibio aos cartrios brasileiros de se recu- especial no mbito da teoria constitucional,
sarem a realizar a habilitao, a celebrao de responsvel por analisar, entre outras ques-
casamento civil ou a converso de unio est- tes, a atuao do Poder Judicirio na guarda
vel em casamento entre as pessoas do mesmo da Constituio.
sexo.9 no Supremo Tribunal Federal que se
O que se denota que a recusa dos cart- localiza a ltima etapa do circuito decisrio
rios em fazer valer a deciso da Suprema Corte delineado pela Constituio Federal de 1988,
levou o CNJ a garantir a efetivao dos direitos resultado de um processo de concentrao das
assegurados pela Constituio Federal. funes de controle de constitucionalidade em
A abertura do espao de discusso quan- torno do Poder Judicirio, principalmente em
to s decises de interpretao constitucio- seu rgo de cpula.
nal feita pelo Poder Judicirio (premissa do Essa atuao da Suprema Corte na inter-
Constitucionalismo Democrtico) e os confli- pretao da Constituio, como visto, tem o
tos sobre determinados significados constitu- condo de desencadear reaes e respostas ne-
cionais no seio da sociedade, nesse contexto, gativas por parte da sociedade, denominadas
pela doutrina backlash.
9
Art.1o. vedada s autoridades competentes a recu- No contexto da deciso do Supremo
sa de habilitao, celebrao de casamento civil ou de con-
verso de unio estvel em casamento entre as pessoas do Tribunal Federal no julgamento da ADPF
mesmo sexo. Art.2o A recusa prevista no artigo 1o impli- no132 e da ADI no4.277, que trata do reconhe-
car a imediata comunicao ao respectivo juiz corregedor
para as providncias cabveis. (BRASIL, 2013b) cimento de direitos a indivduos que vivem em

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202 199


unio homoafetiva, houve, por parte da sociedade e de alguns rgos
institucionais, uma intensa reao negativa, que levou no s a protes-
tos e discursos de intolerncia, mas tambm a respostas no mbito do
Poder Legislativo.
O backlash referida deciso, muito embora possa trazer conse-
quncias indesejveis, com um possvel retrocesso dos direitos dessa
minoria em especfico caso seja aprovado o Estatuto da Famlia, por
exemplo , no capaz de desconstituir os benefcios que a deciso do
Supremo trouxe comunidade LGBT.
Somente a partir da deciso da Suprema Corte que os casais ho-
mossexuais passaram a ter automaticamente reconhecidos direitos as-
segurados aos casais heterossexuais em unio estvel. Se dependessem
do Poder Legislativo para tanto, presume-se que jamais teriam a repre-
sentatividade necessria para discutir abertamente o problema.
A divergncia por parte da populao, nesse aspecto, no deve ser
vista com receio a ponto de se defender que o Judicirio no deva pro-
ferir decises que garantam direitos das minorias. Muito pelo contrrio,
o dissenso integra o jogo democrtico e legitima as decises proferidas
pelos rgos do Poder Judicirio, na medida em que permite que o povo
faa a sua prpria interpretao da Constituio.
O dever do Poder Judicirio de atuar de modo a interpretar a
Constituio, assegurando os direitos fundamentais ali previstos, portan-
to, sobrepe-se a uma possvel reao negativa, que faz parte da normali-
dade em um contexto de dilogo entre as Cortes e a sociedade em geral.

Sobre a autora
Mariana Barsaglia Pimentel mestranda em Direito das Relaes Sociais pelo Programa
de Ps-Graduao da Universidade Federal do Paran (UFPR), Curitiba, PR, Brasil;
advogada atuante no escritrio Medina & Guimares Advogados Associados, Curitiba,
PR, Brasil.
E-mail: maaribpimentel@gmail.com

Ttulo, resumo e palavras-chave em ingls10


BACKLASH TO THE SUPREME FEDERAL COURT DECISIONS ABOUT
HOMOSEXUAL RELATIONSHIP

Sem reviso do editor.


10

200 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202


ABSTRACT: The expansion of judiciarys institutional space, after the promulgation of
the constitution, set off an engagement of the population about the decisions issued by
the courts and the judges in general. Arises, in this context, the possibility of social and
institutional negative responses to decisions that interpret the constitution, which the
constitutional theory named backlash. Based on the ideias of democratic constitutionalism
about the backlash, this article aims to analyze how the population reacted to the decision
of the supreme federal court, which recognized the homosexual union as a family entity.
The aim is to demonstrate that the negative responses of society, even though may bring
unintended consequences, are not a threat to the democratic process, expressing dissent
in a context marked by pluralism.
KEYWORDS: BACKLASH. DEMOCRATIC CONSTITUTIONALISM. SUPREME
FEDERAL COURT. HOMOSEXUAL RELATIONSHIP.

Como citar este artigo


(ABNT)
PIMENTEL, Mariana Barsaglia. Backlash s decises do Supremo Tribunal Federal sobre
unio homoafetiva. Revista de Informao Legislativa: RIL, v.54, n.214, p.189-202, abr./
jun. 2017. Disponvel em: <http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_
n214_p189>.
(APA)
Pimentel, M. B. (2017). Backlash s decises do Supremo Tribunal Federal sobre unio
homoafetiva. Revista de Informao Legislativa: RIL, 54(214), 189-202. Recuperado de
http://www12.senado.leg.br/ril/edicoes/54/214/ril_v54_n214_p189

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202 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.189-202


A razo pblica conforme John
Rawls e a construo legtima do
provimento jurisdicional no STF

VINCIUS SILVA BONFIM


FLVIO QUINAUD PEDRON

Resumo: Para alm das formaes tericas relativas atividade da


jurisdio constitucional, a questo que este trabalho ressalta a im-
portncia de se analisar tambm a estrutura e a configurao das ins-
tituies, sob o risco de que todo o processo normativo de aplicao
e de justificao possa ser desprezado. Assim, pretende-se, com base
na concepo de razo pblica de John Rawls, analisar criticamente se
a estrutura de julgamento e de construo do provimento no mbito
do Supremo Tribunal Federal (STF) de fato legtima e se a institui-
o rgo do poder Judicirio possibilita a implementao do uso
pblico da razo para a construo da razo pblica.

Palavras-chave: Fundamentao das decises judiciais. Razo pbli-


ca. Legitimidade democrtica.

1. Introduo

No de hoje que a discusso acerca do dever de fundamentao


dos provimentos jurisdicionais toma a cena do debate jurdico brasi-
leiro, de modo que o Cdigo de Processo Civil CPC (BRASIL, 2015),
notadamente com seu art. 4891, apenas vem representar um marco

1
Art. 489. So elementos essenciais da sentena: [] 1o No se considera funda-
mentada qualquer deciso judicial, seja ela interlocutria, sentena ou acrdo, que: I se
limitar indicao, reproduo ou parfrase de ato normativo, sem explicar sua rela-
o com a causa ou a questo decidida; II empregar conceitos jurdicos indeterminados,
sem explicar o motivo concreto de sua incidncia no caso; III invocar motivos que se
Recebido em 9/11/16 prestariam a justificar qualquer outra deciso; IV no enfrentar todos os argumentos
Aprovado em 12/12/16 deduzidos no processo capazes de, em tese, infirmar a concluso adotada pelo julgador;

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 203


dessa conquista, mas nunca encerrar o debate acerca dessa questo.
Por outro lado, grande parte dos autores de direito constitucional e de
teoria geral do processo tm enaltecido a atividade jurisdicional como
uma maneira de encontrar alternativas representativas no ato decis-
rio, pois, ao Judicirio caberia, sobretudo, garantir o devido processo
constitucional. Isso significa que, entre os processos de efetivao de
direitos, em um ordenamento jurdico composto por normas regras
e princpios , a atividade jurisdicional no pode ser discricionria;
quer dizer, no podem as convices pessoais do decisor, por mais
que sejam determinadas por um horizonte histrico de sentidos, de-
finir subjetivamente o contedo da deciso. preciso que se atente
a todo um contexto de aplicao e de justificao das normas no or-
denamento jurdico. Nesse sentido, cada vez mais a doutrina tem en-
contrado amparo em princpios constitucionais que regem a atividade
jurisdicional, haja vista o dever da fundamentao das decises, hoje,
ser compreendido como norma constitucional2 primeiro, por expres-
sa disposio; segundo, por ser um desenvolvimento do princpio do
contraditrio3 que desde muito sob a lgica da cooperao, mostra-
se como verdadeiro dever de participao e influncia sobre a deciso
, alm de estar conectado com os princpios da eficincia, da no sur-
presa, do duplo grau de jurisdio e com os princpios institutivos do
processo, entre tantos outros.
Para alm das formaes tericas relativas atividade da jurisdio
constitucional, a questo que este trabalho ressalta a importncia de
se analisar tambm a estrutura e a configurao das instituies, sob o
risco de que todo o processo normativo de aplicao e de justificao
possa ser desprezado. Assim, tomando como referncia a concepo
de razo pblica de John Rawls, pretende-se analisar se a estrutura de
julgamento e de construo do provimento no mbito do Supremo
Tribunal Federal (STF) de fato legtima e se a instituio rgo
do poder Judicirio possibilita a implementao do uso pblico da
razo para a construo da razo pblica.

V se limitar a invocar precedente ou enunciado de smula, sem identificar seus fun-


damentos determinantes nem demonstrar que o caso sob julgamento se ajusta queles
fundamentos; VI deixar de seguir enunciado de smula, jurisprudncia ou precedente
invocado pela parte, sem demonstrar a existncia de distino no caso em julgamento ou
a superao do entendimento (BRASIL, 2015).
2
Art. 93. [] IX todos os julgamentos dos rgos do Poder Judicirio sero p-
blicos, e fundamentadas todas as decises, sob pena de nulidade, podendo a lei limitar
a presena, em determinados atos, s prprias partes e a seus advogados, ou somente a
estes, em casos nos quais a preservao do direito intimidade do interessado no sigilo
no prejudique o interesse pblico informao (BRASIL, 1988).
3
Para maiores detalhes sobre a atual compreenso do princpio do contraditrio, re-
metemos a Theodoro Jr. et al. (2016).

204 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223


2. Rawls e o contexto democrtico de conjunto de fatores que emergem do mundo
construo da razo pblica globalizado, como as lutas econmicas e ideo-
lgicas de seu pas com a URSS.
No mbito da filosofia poltica, John Rawls J em Harvard, o autor acompanhou
(1921-2002) ocupa lugar singular nas discus- a guerra dos EUA com o Vietn. Segundo
ses sobre democracia tanto por produzir no- Oliveira,
vas explanaes que dizem respeito moral e
ao direito, quanto por incentivar novos escri- Rawls encontrava-se numa posio in-
tores e crticos a pensarem sobre questes por termediria com relao a seus colegas de
Harvard, entre o conservadorismo de W.V.
ele levantadas.4 Com a publicao de A theory
Quine e o maosmo de Hilary Putnam.
of justice (RAWLS, 1971), o autor ganhou no- Alm de assumir publicamente seus posici-
toriedade mundial ao resgatar a discusso fun- onamentos pacifistas opostos poltica ex-
damental sobre liberdades individuais e igual- terna dos republicanos americanos, Rawls
tambm se preocupava com o destino dos
dades de oportunidades.5
programas previdencirios e das polticas
O contexto da Guerra Fria, no qual Rawls pblicas do chamado Estado de bem-estar
estava inserido, levou-o a refletir com maior social, o welfare state (2003, p.11).
ateno sobre a ordem poltica e a ordem eco-
nmica, j que, aps as duas Grandes Guerras, Com pouco mais de vinte anos, em
o mundo estava dividido entre dois blocos ra- Princeton, Rawls especializou-se na rea de
dicalmente diferentes. De um lado, estava o filosofia moral para, posteriormente, elaborar
capitalismo tardio, em defesa dos direitos hu- seus principais escritos em teoria da justia
manos e da soberania popular, e, de outro, as (POGGE, 2007). Desde seus primeiros estudos
ideologias emergentes do sculo XX, como a da dcada de 50, Outline of a decision proce-
proposta pela URSS, que, poca, crescia alar- dure for ethics (1952), at suas ltimas obras,
mantemente. o autor passou por um ponto estruturante e
Em sua juventude, Rawls participou di- fundamental da filosofia e da poltica, que foi
retamente do exrcito norte-americano na II a temtica da possibilidade de construo das
Guerra Mundial, acompanhando os lanamen- instituies pblicas por cidados livres, iguais
tos das duas bombas nucleares em Hiroshima e democrticos.
e Nagasaki (OLIVEIRA, 2003; POGGE, 2007). Rawls profundamente influenciado pelo
Esse fato no encobre sua insatisfao com a pensamento de Kant, o que ele afirma aber-
ordem capitalista dos EUA; muito pelo contr- tamente na TJ: A teoria que resulta de na-
rio, torna-o atento agitao geopoltica e ao tureza fortemente kantiana (RAWLS, 1971,
p.xviii, traduo nossa).6 Ele leitor tambm
dos autores clssicos da poltica, como Hobbes,
4
Intelectuais das mais diversas reas do conhecimen-
to discutiram com Rawls, o que faz do trabalho do autor Locke e Rousseau. A influncia kantiana que
verdadeiro estudo e interlocuo interdisciplinar. Na psi- o leva a pensar, em um nvel de abstrao te-
cologia comportamental, Kohlberg foi um desses interlo-
cutores. Na economia, constam nomes premiados com o rica, a concepo de justia e a organizao so-
Nobel, como John Nash, Amartya Sen e John Harsanyi;
no cenrio jurdico, na filosofia do direito e na poltica,
cial contratualista.
Ronald Dworkin, Thomas Nagel e Herbert Hart; nas cin-
cias sociais, Robert Dahl.
5
Utilizar-se- aqui a sigla TJ para fazer meno obra 6
No original: The theory that results is highly
A theory of justice (RAWLS, 1971). Kantian in nature.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 205


Observa-se a repercusso e amplitude da pesquisa de Rawls pela di-
menso que suas discusses alcanaram no cenrio acadmico mundial.
Na medida em que suas investigaes tericas ganharam notoriedade,
emergiram autores tanto para confront-las quanto para reafirm-las, o
que, de certa forma, mostra a importncia do filsofo para as teorias da
democracia.
Gargarella afirma que a notoriedade alcanada por Rawls, tanto a
atribuda pelos seus crticos quanto por aqueles que pretendem contri-
buir para a menor vulnerabilidade de sua teoria, fato que nos revela
menos a quantidade de dificuldades ou erros em sua teoria, e mais a
atrao que ela soube despertar nos tericos (2008, p.xx).
Rawls se considera um opositor dos modelos teleolgicos da filo-
sofia moral, que definem o que bem independentemente do que
realmente seria justo: Essa prioridade do justo diante do bem na jus-
tia como imparcialidade acaba por ser uma caracterstica central da
concepo (RAWLS, 1971, p.31-32, traduo nossa).7 Em virtude da
grande notoriedade, aplicao e reconhecimento alcanados por essas
teorias que Rawls as coloca como objetos de anlise e crtica.
Em sua primeira grande obra, A theory of justice (RAWLS, 1971), o
autor elabora sua teoria para que seja aplicada s instituies pblicas e
sociedade em geral. O objetivo permitir acesso aos bens primrios e
a igual oportunidade, e no a interveno ou determinao de qual o
melhor modo de vida para as pessoas; com isso, preservar-se-ia o plu-
ralismo de concepes e de projetos de vida boa, que inerente a uma
concepo democrtica de sociedade.
As instituies, antes de serem eficientes, devem ser justas e ter
como primeira virtude a justia. A instituio que assim no for deve ser
transformada para que se torne justa. A tenso entre o justo e o injusto
s acaba mesmo com a transformao e a reformulao das instituies
ou das leis que so consideradas injustas.
A justia como imparcialidade8 configura a estrutura de base da so-
ciedade, de tal modo que as principais instituies sociais distribuam
os direitos e os deveres fundamentais e determinem a diviso das van-
tagens decorrentes da cooperao social (RAWLS, 1971). A instituio,

7
No original: This priority of the right over the good in justice as fairness turns out
to be a central feature of the conception.
8
Vamos aqui discordar da opo feita pelas tradues brasileiras que utilizam o ter-
mo equidade em vez de imparcialidade, pois no se trata da melhor traduo da palavra
de lngua inglesa fairness. Alm disso, o emprego da palavra equidade pode confundir o
leitor e sugerir uma falsa adeso do pensamento de Rawls tradio aristotlica, o que
no correto! Dessa forma, o sentido de fairness se mostra muito mais como um respeito
s regras do jogo democrtico ou mesmo como jogo limpo, razo pela qual a expresso
imparcialidade mostra-se mais adequada.

206 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223


que existe em determinado local e momento, somente pode ser criada
pela regulamentao do entendimento pblico de que se deve obede-
cer ao sistema de normas que a define (RAWLS, 1971, p.55, traduo
nossa).9 Por instituio Rawls entende um sistema pblico de normas
que definem cargos e funes com seus direitos e deveres. Ao afirmar
que as instituies so um sistema pblico de normas, aponta que as
pessoas que dela participam tm conhecimento de quais so os princ-
pios de justia que sero adotados em uma posio original. Segundo
suas palavras:

Ao afirmar que a instituio, e, portanto, a estrutura bsica da socie-


dade, um sistema pblico de normas, quero dizer que todos nela en-
volvidos sabem o que saberiam se tais normas e sua participao nas
atividades que essas normas definem fossem resultantes de um acordo.
A pessoa que participa da instituio sabe o que as normas exigem dela
e das outras. Tambm sabe que as outras pessoas sabem disso, e assim
por diante (RAWLS, 1971, p.56, traduo nossa).10

O autor oferece as principais caractersticas estruturais da concep-


o alternativa de justia que esto implcitas na tradio contratualista
(RAWLS, 1971, p.viii, traduo nossa).11 Para isso, discorre sobre a al-
ternativa que melhor se aproxima dos nossos juzos ponderados acerca
da justia e constitui a base moral maisapropriada para uma sociedade
democrtica (RAWLS, 1971, p.viii, traduo nossa).12 Essa base mo-
ral apropriada sustenta a ideia de coexistncia de valores, como os de
igualdade e de liberdade de todos, levando em considerao a relao
necessria de todos os interessados dentro da sociedade plural e bem
ordenada que formula os princpios de justia que determinam a justeza
das instituies pblicas.
A sociedade bem ordenada, para Rawls, no aquela que to so-
mente proporciona o bem a seus membros, mas a que possui uma

9
No original: [] understanding that the system of rules defining the institution is
to be followed.
10
No original: In saying that an institution, and therefore the basic structure of
society, is a public system of rules, I mean then that everyone engaged in it knows what he
would if these rules and his participation in the activity they define were the result of an
agreement. A person taking part in an institution knows what the rules demand of him
and of the others. He also knows that the others know this and that they know that he
knows this, and so on.
11
No original: One to see more clearly the chief structural features of the alternative
conception of justice that is implicit in the contract tradition. Apesar de Rawls afirmar
que sua teoria contratualista, ele no a reconhece como completa nesse sentido, pois a
ideia dos contratualistas pode ser ampliada escolha de princpio de qualquer virtude,
no s de justia, como o autor faz.
12
No original: [] best approximates our considered judgments of justice and
constitutes the most appropriate moral basic for a democratic society.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 207


concepo de justia. Basicamente, o autor a partir da perspectiva contratual que
procura legitimar as instituies pblicas atra- Rawls (2001) cria seus princpios de justia,
vs de uma justia distributiva, uma vez que que estruturam a imparcialidade da teoria da
algumas pessoas tm deveres demais e direitos justia (justice as fairness). Mas foi em Political
de menos, ao contrrio de outras que tm direi- liberalism14, de 1993, um conjunto de confern-
tos demais e deveres de menos. Se todos devem cias que versavam sobre filosofia poltica, que
ter igual acesso a direitos socialmente reconhe- Rawls buscou resolver os problemas de apli-
cidos, por que alguns tm maiores facilidades cao dos princpios de justia.15 Nessas con-
para alcan-los que outros? Rawls assim ex- ferncias, alm de responder aos seus crticos,
plana a ideia central de sua teoria da justia: ele tambm trata de problemas abertos na obra
A theory of justice (1971), procurando afastar
Meu objetivo apresentar uma concepo possibilidades de realizao de um projeto ir-
de justia que generalize e eleve a um nvel realista no livro ora publicado. Isso porque a
mais alto de abstrao a conhecida teoria do
TJ tinha deixado um legado difcil para Rawls
contrato social conforme encontrada em,
digamos, Locke, Rousseau e Kant. Para isso, resolver: concretizar a ideia de estabilidade das
no devemos achar que o contrato original instituies livres e plurais de um regime de-
tem a finalidade de inaugurar determinada mocrtico, bem como o de realizar o projeto de
sociedade ou de estabelecer uma forma es-
uma sociedade bem ordenada da justia como
pecfica de governo. Pelo contrrio, a ideia
norteadora que os princpios de justia imparcialidade.
para a estrutura bsica da sociedade cons- Na dcada de 80, a reviso de alguns con-
tituem o objeto do acordo original. So eles ceitos expostos em TJ16 e tambm a criao
os princpios que pessoas livres e racionais, de outros na obra LP fizeram com que Rawls
interessadas em promover seus prprios in-
passasse a tratar a questo da justia como
teresses, aceitariam em uma situao inicial
de igualdade como definidores das condi- imparcialidade, desde o princpio, como uma
es fundamentais de sua associao. Esses concepo poltica de justia.17
princpios devem reger todos os acordos
subsequentes; especificam os tipos de coo-
perao social que se podem realizar e as This way of regarding the principles of justice I shall call
formas de governo que se podem instituir. justice as fairness.
Chamarei de justia como imparcialidade
14
Utilizar-se- aqui a sigla LP para fazer meno
obra Political liberalism.
essa maneira de encarar os princpios da jus- 15
A expresso filosofia poltica foi utilizada por Rawls
tia (RAWLS, 1971, p.11, traduo nossa).13 em publicaes anteriores (1986, 1987, 1988), conforme
comenta o prprio autor em LP (2005, p.xiv).
16
Uma das alteraes ocorridas, por exemplo, foi a do
13
No original: My aims to present a conception of conceito de pessoa da TJ, que sofreu modificao em LP.
justice which generalizes and carries to a higher level of Antes, a base terica estava fundada na moral kantiana;
abstraction the familiar theory of the social contract as agora, o conceito de pessoa passa a ser poltico, de acordo
found, say, in Locke, Rousseau, and Kant. In order to do com as teorias do liberalismo. Esse tema ser mais traba-
this we are not to think of the original contract as one to lhado frente neste artigo. Para melhor compreenso da
enter a particular society or to set up a particular form of questo, veja-se Kant (2003) e Rawls (2005), no captulo
government. Rather, the guiding idea is that the principles The political conception of the person.
of justice for the basic structure of society are the object 17
Rawls modifica uma famlia de ideias, o que, no
of the original agreement. They are the principles that decorrer da dcada de 80, acaba por criar novos conceitos
free and rational persons concerned to further their own que so apresentados na obra LP. Essas alteraes
interests would accept in an initial position of equality as focaram o direcionamento da sua teoria para que toda
defining the fundamental terms of their association. These sua estrutura fosse voltada para a filosofia poltica, e
principles are to regulate all further agreements; they no mais somente para a filosofia moral. Com isso, o
specify the kinds of social cooperation that can be entered autor passa a interpretar a TJ, que fora publicada em
into and the forms of government that can be established. 1971, como uma teoria poltica que tambm faz parte

208 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223


A teoria da justia como imparcialidade algum que capaz de ser um cidado, isto
dispe sobre o procedimento de realizao de , um membro normal e plenamente coope-
uma democracia deliberativa, que constri po- rativo da sociedade ao longo da vida inteira.
liticamente o conceito de justia. Esse procedi- (RAWLS, 2005, p. 18, traduo nossa)19. A
mento deliberativo tem por funo atender a obra pressupe a construo de um ncleo
relao necessria entre o direito e a poltica, normativo com base no construtivismo pol-
em que a poltica constitui o direito e o direi- tico permanente, que s possvel por meio
to possibilita o legtimo exerccio poltico do do exerccio das liberdades cvicas. Assim, a
cidado. sob esse aspecto dual que a justia democracia constitucional tem como funda-
como imparcialidade permite que a pessoa, mento o procedimento deliberativo e iguali-
no exerccio de suas liberdades bsicas, possa trio, que garante aos cidados, com base em
configurar e possa legitimar suas instituies suas atribuies cvicas, a igual participao
pblicas e democrticas. na construo das instituies e na escolha dos
Rawls, em TJ (1971), utilizou a concepo princpios que as conduzem.
de pessoa fundada em Kant, na qual encon- O procedimento construtivo de escolha
trou fundamentado o conceito de liberdade, dos princpios de justia pelos prprios cida-
de dignidade e de autonomia. J em LP (2005), dos torna possveis a concepo poltica de
o autor se afasta de alguns fundamentos te- justia e o apoio de doutrinas religiosas, filo-
ricos kantianos, sem esquec-los, para melhor sficas e morais razoveis.
elaborar uma teoria que proporcionasse ao O objetivo central de Political liberalism
sujeito moderno o exerccio de sua autonomia dar vazo possibilidade de uma base de
por meio do exerccio poltico igual e, agora, justificao pblica razovel que visa respon-
de maneira intersubjetiva, o que era irrealiz- der s principais questes de justia liberal
vel conforme to somente a matriz kantiana.18 igualitria em uma sociedade bem ordenada
Rawls reduziu os traos metafsicos de (well-ordered society), formada por doutrinas
TJ (1971) e transformou sua teoria da justia abrangentes razoveis.20 Acerca do objetivo
como imparcialidade em uma concepo po- que persegue, observe-se o que Rawls afirma:
ltica de justia capaz de se sustentar por si s. O objetivo da justia como imparcialidade
Portanto, o conceito de pessoa ao qual Rawls , por conseguinte, prtico: ela se apresenta
se refere agora poltico e normativo. como uma concepo de justia que pode ser
Em LP, a pessoa poltica vista como apta compartilhada pelos cidados como a base de
a participar e desempenhar deveres e direitos: um acordo poltico refletido, bem informado
e voluntrio. (RAWLS, 2005, p. 10, traduo
da justia como imparcialidade. Nesse sentido, afirma: nossa).21
Surpreendentemente essa mudana, por sua vez, obriga
a que muitas outras sejam feitas e requer toda uma famlia
de ideias que antes no eram necessrias. (RAWLS, 2005,
19
No original: Person is someone who can be a
p. xvi, traduo nossa). No original: Surprisingly, this citizen, that is, a normal and fully cooperating member of
change in turn forces many other changes and calls form a society over a complete life.
familly of ideas not needed before. 20
Aqui, o termo doutrina no significa fonte do
18
Apesar de Kant ser um dos maiores pensadores da direito; no se trata de doutrina do direito. Antes, diz
histria da filosofia, a ideia de pessoa epistmica por ele respeito a vises abrangentes de todos os tipos: morais,
apresentada est fadada ao fracasso por estar inserida em filosficas, religiosas, de crenas e prticas sociais as mais
um solipsismo metodolgico, presa ainda ao paradig- diversas (RAWLS, 2005, p.441).
ma chamado de mentalista (GALUPPO, 2002, p. 107; 21
No original: The aim of justice as fairness, then,
HABERMAS, 2004, p.190). is practical: it presents itself as a conception of justice

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 209


Assim, com base na problematizao que tivo ou no judicial, por exemplo. Fora desses
se coloca aqui, indaga-se: O principal rgo do espaos institucionais, no mbito da cultura de
Poder Judicirio, o Supremo Tribunal Federal, fundo da sociedade civil, nas escolas de ps-
contribui para a construo da razo pblica graduao, nas igrejas, na conversa cotidiana
com a maneira como instaura as sesses ple- de cidados no exerccio de correo do que
nrias e constri o provimento? entendem por ser o direito legtimo, no se
Para responder a essa indagao, impor- aplica a razo pblica, como se ver a seguir.
tante saber mais a respeito do que John Rawls As doutrinas abrangentes razoveis professa-
entende por razo pblica e qual seria o papel das nesses espaos da sociedade civil tm, cada
da Suprema Corte no ato de efetiv-la. qual, seu prprio conceito de bem. Assim,
O conceito de razo pblica (public reason) quando algum defende interesses especficos
est intimamente ligado ao fundamento de e no tem o compromisso de justificar publi-
uma sociedade democrtica justa. A razo camente suas decises, no se aplica a ideia de
pblica se apresenta na teoria da justia como razo pblica.
imparcialidade como elemento central de sua Rawls pensa a pessoa poltica responsvel
composio, seja para aplicao no mbito no espao intersubjetivo de tomada de deci-
institucional, no ato da deciso das institui- ses, que utiliza suas prticas e opinies para a
es pblicas que so regulamentadas por uma realizao de um debate pblico intersubjetivo.
Constituio democrtica, seja no ato indivi- Assim, para ele, a justificao pblica no se
dual, da pessoa ao professar seus valores e rea- reduz argumentao vlida, mas trata-se da
lizar a defesa de seus interesses de maneira a argumentao dirigida aos outros. (RAWLS,
exercitar seu dever de civilidade. Para sua pr- 2005, p.465, traduo nossa).22
pria existncia, essa razo necessita da virtude Nessa dinmica de exigir razes e de dar
poltica, que imprescindvel para a constru- razes que o sentido normativo de uma con-
o de instituies polticas justas. duta ou de uma deciso judicial passa pela
Exercitar o ato de dar e pedir razes, no triagem do que seja justo ou no, nem que seja
somente de dar e aceitar razes, mas de cobrar, um consenso provisrio, posteriormente refu-
fiscalizar e verificar a legitimidade de dada tado por um novo e melhor argumento, por
deciso com base na justificao pblica das uma nova deliberao pblica, por um melhor
instituies democrticas parte do dever de debate pblico, com novas ideias, possibilida-
civilidade e constitui papel central da razo des e descobertas para o alcance do consenso
pblica. Do ponto de vista normativo consti- sobreposto. Para Rawls, a justificao pro-
tucional, a construo do sentido normativo cede corretamente a partir de premissas que
para as prticas sociais deve ser feita atravs do aceitamos e achamos que os outros poderiam
uso da racionalidade que passa pelo crivo da razoavelmente aceitar. (RAWLS, 2005, p.465,
intersubjetividade. traduo nossa).23
A razo pblica exige que o debate ocorra
abertamente nos espaos procedimentais for-
22
No original: Public justification is not simply valid
mais institucionalizados, no processo legisla- reasoning, but argument addressed to others.
23
No original: [] it proceeds correctly from
premises we accept and think other could reasonably
that may be shared by citizens as a basics of a reasoned, accept to conclusions we think they could also reasonably
informed, and willing political agreement. accept.

210 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223


Argumentar publicamente e tambm justificar prticas sociais e in-
dividuais em ambiente pblico significa aceitar que qualquer cidado
ou pessoa poltica possa entrar no debate e argumentar da mesma ma-
neira. Essa a demonstrao de que Rawls est preocupado com a aber-
tura de iguais oportunidades na apresentao das razes pblicas, pois
faz parte da dinmica social receber argumentos racionais e justificar
publicamente suas aes com razes pblicas.

A argumentao pblica almeja a justificao pblica. Recorremos a


concepes polticas de justia e a evidncias e fatos verificveis e aber-
tos ao escrutnio pblico para chegarmos a concluses a respeito do que
pensamos serem as instituies pblicas mais razoveis. (RAWLS, 2005,
p.465, traduo nossa).24

O princpio liberal de legitimidade pressupe que as instituies p-


blicas utilizaro as razes mais adequadas no ato de construir sua justi-
ficao pblica. A exigncia de dar razes na justificao pblica coloca
frontalmente a pessoa poltica diante da construo e da concepo de
um regime democrtico e do sentido poltico de justia, que prev a
participao poltica do cidado, o dilogo e uma interao pblica na
construo dos sentidos normativos.

O que importa, no ideal de razo pblica, que os cidados devem con-


duzir suas discusses fundamentais nos marcos daquilo que cada um
considera uma concepo poltica de justia fundada em valores que se
pode razoavelmente supor que outros subscrevam e cada qual se dispe,
de boa f, a defender tal concepo. Isso significa que cada um de ns
deve ter um critrio, e se dispor a explic-lo, acerca de quais princpios
e diretrizes acredita que se pode razoavelmente esperar que outros ci-
dados (que tambm so livres e iguais) subscrevam junto. Precisamos
dispor de um teste que estejamos dispostos a explicar e que nos permita
verificar quando essa condio satisfeita. O que propus como critrio
so os valores expressos pelo princpio e diretrizes que seriam acorda-
dos na posio original. Muitos preferiro outro critrio (RAWLS, 2005,
p.226, traduo nossa).25

24
No original: Public reasoning aims for public justification. We appeal to political
conceptions of justice, and to ascertainable evidence and facts open to public view, in order
to reach conclusions about what we think are the most reasonable political institutions
and policies.
25
No original: The point of the ideal of public reason is that citizens are to conduct
their fundamental discussions within the framework of what each regards as a political
conception of justice based on values that the others can reasonably be expected to
endorse and each is, in good faith, prepared to defend that conception so understood. This
means that each of us must have, and be ready to explain, a criterion of what principles
and guidelines we think other citizens (how are also free and equal) may reasonably be
expected to endorse along with us. We must have some test we are ready to state as to
when this condition is met. I have elsewhere suggested as a criterion the values expressed
by the principles and guidelines that would be agreed to in the original position. Many
will prefer another criterion.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 211


A razo pblica capacita a democracia suas identidades e desejos na construo de
constitucional a reconhecer direitos e a legiti- direitos prioritrios para a sociedade, ou seja,
mar a formao poltica das instituies pbli- ela a razo dos cidados que compartilham o
cas. Ela se configura como a razo dos cida- status de igual cidadania (RAWLS, 2005).
dos, que, como corpo coletivo, exercem o po- O autor considera que o objeto da razo
der poltico uns sobre os outros ao aprovar leis pblica o bem do pblico. O contedo da
e emendar sua Constituio, aplicando-se so- razo pblica fornecido por uma concepo
mente a questes que envolvem os elementos poltica de justia que especifica determinados
constitucionais essenciais e questes de justia direitos, liberdades e oportunidades funda-
bsica (RAWLS, 2005). O filsofo afirma que: mentais e, sobretudo, preconiza medidas para
Uma concepo de legitimidade poltica tem assegurar que todos os cidados tenham os
por objetivo identificar uma base pblica de meios polivalentes que lhes possibilitem fazer
justificao e apela razo pblica e, por con- uso efetivo de suas liberdades e oportunidades
seguinte, a cidados livres e iguais, percebidos fundamentais (RAWLS, 2005). Dessa forma,
como razoveis e racionais (RAWLS, 2005, a concepo poltica uma expresso razo-
p.144, traduo nossa).26 vel dos valores polticos da razo pblica e da
A razo pblica no especificada por justia entre os cidados considerados livres e
uma concepo poltica em particular, mas seu iguais.
contedo abarca uma gama de concepes po- O contedo da razo pblica pode mudar
lticas razoveis que muda ao longo do tempo. de conformidade com as condies histricas
A sua ideia prope um modo de caracterizar a e sociais de uma sociedade. A razo pblica
estrutura e o contedo das bases fundamentais aberta entrada e incluso de temas que se
da sociedade que realiza deliberaes pblicas. tornam demanda de um tempo e espao. Isso
O procedimento pelo qual a sociedade es- teria como objetivo gerar a estabilidade social
colhe sua poltica, seus planos e prioridades e a segurana de estabelecer os princpios de
sua razo. Porm, nem todas as razes so justia.
pblicas; h aquelas que so sociais, como as Entretanto, cabe ressaltar que essa razo
razes das universidades, das igrejas e das or- no opera em todos os espaos pblicos e so-
ganizaes em geral da sociedade civil. Elas, de ciais. Rawls limita esse discurso a fruns es-
nenhum modo, so privadas, pois so elas que pecficos de deliberao democrtica, que so
constituem a cultura de fundo da sociedade trs: a) os discursos dos juzes, especialmente
e oferecem os valores e princpios da cultura os da suprema corte; b) os discursos dos agen-
poltica pblica que constituem o objeto das tes pblicos, especialmente os do chefe do exe-
deliberaes pblicas e da aplicao da ideia cutivo e de membros do legislativo; c) os dis-
de razo pblica. cursos de candidatos a cargos pblicos e seus
Para Rawls, a razo pblica aquela dos ci- administradores de campanha.
dados que compartilham o ideal da democra- A razo pblica no determina nem solu-
cia que possibilita aos cidados manifestarem ciona nenhuma questo especfica de lei ou
poltica pblica, mas especifica quais so as ra-
26
No original: A conception of political legitimacy zes pblicas a serem usadas em decises das
aims for a public basic of justification and appeals to instituies pblicas. Quando a ideia de razo
public reason, and hence to free and equal citizens viewed
as reasonable and rational. pblica efetivada pelos cidados, eles so ca-

212 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223


pazes de proteger as liberdades fundamentais Os limites que a razo pblica encontraria,
e impedir que as desigualdades sociais e eco- para o exerccio do debate pblico, seriam os
nmicas sejam excessivas. O autor expe que a elementos constitucionais essenciais de deter-
razo pblica de trs maneiras: minada sociedade. No espao deliberativo, nos
locais pblicos de discusso, onde se constri
Como a razo dos cidados, como a razo o que possvel ser utilizado como argumento
do pblico; seu objeto o bem do pblico, pblico, deve-se vincular a construo da jus-
alm de questes de justia fundamental; e
tificao pblica ao exerccio de dar, exigir e
sua natureza e contedo so pblicos, uma
vez que so determinados pelos ideais e receber razes para a formao de consensos
princpios expressos pela concepo polti- e a gerao da normatividade. Nos dizeres do
ca de justia da sociedade e so conduzidos autor:
vista de todos sobre essa base (RAWLS,
2005, p.213, traduo nossa).27
Eu ressalto que os limites da razo pblica
no so, evidentemente, os limites da lei ou
da norma legal, mas aqueles que respeita-
Os limites impostos pela razo pblica no
mos quando respeitamos um ideal: o ideal
se aplicam a todas as questes polticas, mas de cidados democrticos que se empe-
apenas quelas que envolvem o que o autor nham em conduzir seus assuntos polticos
denomina de elementos constitucionais essen- em termos que tm por base valores pol-
ticos que podemos razoavelmente esperar
ciais e questes de justia bsica.
que os outros subscrevam (RAWLS, 2005,
Para Rawls, os elementos constitucionais p.253, traduo nossa).28
essenciais abarcam os direitos e liberdades
polticas, que podem ser includos em uma A razo pblica a ferramenta conceitual
Constituio escrita, supondo que essa possa para que os cidados possam, na ausncia de
ser interpretada por uma corte suprema, ao acordo ou de compreenso mtua, escolher
passo que questes de justia bsica envolvem quais sero as razes que uns podem oferecer
questes de justia social, econmica e ou- aos outros quando se tratar de assuntos de in-
tras matrias que no so abarcadas por uma teresse poltico fundamental. Mas, para isso,
Constituio. Quer dizer, se na posio origi- Rawls considera que a ideia de razo pblica
nal os cidados escolhem os princpios de jus- tem uma estrutura definida por cinco aspectos
tia que compreendem o texto constitucional, bsicos, sem os quais ela pode parecer implau-
passando a reger e colocar um parmetro para svel:
a legislao infraconstitucional, para as condu-
tas dos cidados e do prprio poder pblico, (1) as questes polticas fundamentais s
os limites da razo pblica esto demarcados quais se aplica; (2) as pessoas a quem se
aplica (autoridades pblicas e candidatos
por aquilo que est constatado, obtido por
a cargos pblicos); (3) seu contedo tal
consenso, nos princpios constitucionais. como especificado por uma famlia de con-

27
No original: As the reason of citizens as such, it is 28
No original: I stress that the limits of public reason
reason of the public; its subject is the good of the public are not, clearly, the limits of law or statute but the limits
and matters of fundamental justice; and its nature and we honor when we honor an ideal: the ideal of democratic
content is public, being given by the ideals and principles citizens trying to conduct their political affairs on terms
expressed by societys conception of political justice, and supported by public values that we might reasonably
conducted open to view on that basis. expect others to endorse.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 213


cepes polticas razoveis de justia; (4) a
aplicao dessas concepes em discusses constitucional com controle jurisdicional da
de normas coercitivas que devem ser apro- constitucionalidade das leis ou reviso judi-
vadas na forma de direito legtimo para um cial, a razo pblica a razo de ser do tribu-
povo democrtico; e (5) a verificao pelos nal supremo (RAWLS, 2005, p.231, traduo
cidados de que os princpios derivados
de tais concepes de justia satisfazem o
nossa).31 O autor afirma ainda que a suprema
critrio de reciprocidade (RAWLS, 2005, corte o ramo de poder do Estado que serve
p.442, traduo nossa).29 de caso exemplar de razo pblica (RAWLS,
2005, p.231, traduo nossa).32
O autor distingue a ideia de razo pbli- O papel do tribunal no controle da consti-
ca do ideal de razo pblica, sendo o ltimo tucionalidade agir contra a eroso de leis que
realizado ou satisfeito sempre que juzes, le- correspondam a interesses estreitos das maio-
gisladores e outras autoridades pblicas agem rias dominantes e organizadas, tendo, assim,
com base na ideia de razo pblica, pautam- papel antimajoritrio importante na demo-
se por tal ideal e explicam a outros cidados cracia constitucional. A suprema corte para
suas razes para sustentar posies polticas Rawls a instituio exemplar de aplicao da
fundamentais recorrendo concepo polti- razo pblica. Em suas palavras: O papel do
ca de justia que consideram a mais razovel tribunal aqui parte da publicidade da razo e
(RAWLS, 2005, p.444). um aspecto do papel amplo, ou educativo, da
O ideal de razo pblica pode ser reali- razo pblica. (RAWLS, 2005, p.236, tradu-
zado por cidados que no so autoridades o nossa).33
pblicas, desde que os cidados se concebam O tribunal ter como base de sua inter-
como se fossem legisladores e perguntem a pretao os valores polticos da razo pblica
si mesmos que leis, sustentadas em quais ra- no ato de construo da deciso. Na mesma
zes que satisfaam o critrio de reciprocida- seara, outro papel do tribunal como modelo
de eles pensariam ser mais razovel aprovar de razo pblica dar fora e vitalidade ra-
(RAWLS, 2005, p.444-445, traduo nossa).30 zo pblica no frum pblico, o que o tribunal
Ou seja, quando os cidados cumprem o de- faz mediante julgamentos dotados de autori-
ver de civilidade, podem sustentar o ideal de dade sobre questes polticas fundamentais
razo pblica. (RAWLS, 2005, p.237, traduo nossa).34 Ele
Segundo Rawls, esse ideal se aplica de deve realizar a adequada interpretao da
forma especial ao Judicirio, principalmen- Constituio tanto para evitar a democracia
te a um supremo tribunal: Em um regime majoritria quanto para garantir que a so-
ciedade civil organizada participe dos fruns
29
No original: (1) the fundamental political
questions to which it applies; (2) the persons to whom it 31
No original: In a constitutional regime with judicial
applies (government officials and candidates for public
review, public reason is the reason of its supreme court.
office); (3) its content as given by a family of reasonable
political conceptions of justice; (4) the application of these
32
No original: [] that the supreme court is the
conceptions in discussions of coercive norms to be enacted branch of government that serves as the exemplar of
in the form of legitimate law for a democratic people; and public reason.
(5) citizens checking that the principles derived from their 33
No original: The courts role here is part of the
conception of justice satisfy the criterion of reciprocity. publicity of reason and is an aspect of the wide, or
30
No original: [] citizens are to think of themselves educative, role of public reason.
as if they were legislators and ask themselves what statutes, 34
No original: [] to give public reason vividness and
supported by what reasons satisfying the criterion of vitality in the public forum; this it does by its authoritative
reciprocity, they would think it most reasonable to enact. judgments on fundamental political questions.

214 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223


pblicos que so fundamentais para que se discutam os princpios de
justia.35 Para o autor, o magistrado deve elaborar e expressar, em suas
sentenas fundamentadas, a melhor interpretao da Constituio de
que seja capaz.
No caso de aplicao da razo pblica pelo Judicirio, cabe aos ma-
gistrados elaborar e expressar, em suas sentenas fundamentadas, a
melhor interpretao da Constituio de que sejam capazes, e os juzes
no podem invocar a prpria moralidade pessoal, nem os ideais e as
virtudes da moralidade geral, nem suas doutrinas religiosas ou filosfi-
cas, tampouco podem citar valores polticos de modo indiscriminado.
Devem recorrer aos valores polticos que julgam fazer parte do enten-
dimento mais razovel da concepo pblica e de seus valores polticos
de justia e razo pblica (RAWLS, 2005, p.235). Observe o que o autor
completa a respeito: O papel do tribunal nisso parte da publicidade
da razo e constitui um aspecto do papel amplo, ou educativo, da razo
pblica (RAWLS, 2005, p.236, traduo nossa).36 Nesse mesmo sen-
tido, diz que

O papel dos juzes fazer precisamente isso e, ao faz-lo, eles no dis-


pem de nenhuma outra razo, nem de nenhum outro valor, a no ser
aqueles de ndole poltica. Fora isso, devem decidir de acordo com o que
pensam os precedentes, as prticas e tradies constitucionais e com o que
os textos histricos constitucionalmente importantes exigem (RAWLS,
2005, p.235-236, traduo nossa, grifo nosso).37

Rawls determina que o tribunal deve realizar fruns pblicos


com a sociedade civil para dar fora e vitalidade razo pblica: A
Constituio no o que a Suprema Corte diz que . Mais precisamen-
te, ela o que o povo, agindo constitucionalmente por meio dos ou-
tros poderes, por fim, permitir Corte dizer o que (RAWLS, 2005,
p.237, traduo nossa).38
Quando o autor afirma que a Suprema Corte um caso exemplar
de razo pblica, afirma-o em virtude de ter que, ao decidir, elaborar e

35
Interessante ressaltar que Rawls (2005, p.240), na nota 29, faz meno expresso
the forum of principle, usada por Dworkin (1985), para ir alm do que exposto em LP
quanto aplicao dos princpios nos fruns pblicos realizados no mbito do tribunal.
36
No original: The courts is role here is part f the publicity of reason and is an aspect
of the wide, or educative role of public reason.
37
No original: The role of the justice is to do precisely that and in doing it they have
no other reason and no other values than political. Beyond that they are to go by what they
think the constitutional cases, practices, and traditions, and constitutionally significant
historical texts require.
38
No original: The constitution is not what the Court says it is. Rather, it is what the
people acting constitutionally through the other branches eventually allow the Court to
say it is.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 215


expressar de maneira fundamentada qual a sua melhor interpretao
da Constituio, no podendo invocar a moralidade pessoal para fun-
damentar suas decises.

Aqui a melhor interpretao a que melhor se ajusta ao corpo perti-


nente desses materiais constitucionais e aquela que se justifica com base
na concepo pblica de justia ou em uma variante razovel dela. Ao
fazerem isso, espera-se que os juzes possam recorrer e de fato recor-
ram aos valores polticos de concepo pblica, sempre que a prpria
Constituio invoque, expressa ou implicitamente, esses valores, como
fazem, por exemplo, em uma carta de direitos que garante o livre exer-
ccio da religio ou a igual proteo das leis (RAWLS, 2005, p.236, tra-
duo nossa).39

Ao levar a discusso para o mbito dos tribunais, Rawls afirma que


ele ser o centro das controvrsias, fazendo com que a discusso poltica
tenha de ser tratada com base na aplicao de princpios de justia que
so politicamente estabelecidos e afirmados pelos valores da razo p-
blica. Ainda no mesmo sentido, mas agora no controle de constitucio-
nalidade, Rawls afirma que os outros poderes podem, caso queiram, ser
tambm fruns de deliberao de aplicao dos princpios que versam
sobre questes constitucionais. Veja sua afirmao a respeito:

No entanto, temos de distinguir entre o modo como o ideal de razo p-


blica se aplica aos cidados comuns e o modo como se aplica s diferen-
tes autoridades estatais. Esse ideal se aplica aos fruns oficiais e, portan-
to, aos legisladores, quando se manifestam no plenrio do Parlamento,
e ao Executivo, em seus atos e pronunciamentos pblicos. Tambm se
aplica, de maneira especial, ao Judicirio e, sobretudo, a um tribunal su-
premo em uma democracia constitucional na qual exista um controle
jurisdicional de constitucionalidade das leis. Isso ocorre porque os juzes
tm de explicar e justificar suas decises com base no entendimento que
tm da Constituio e das leis e precedentes pertinentes. Como os atos
dos poderes Executivo e Legislativo no necessitam justificar-se dessa
maneira, o papel especial da Suprema Corte faz dela um caso exemplar
de razo pblica. (RAWLS, 2005, p.216, traduo nossa, grifo nosso).40

39
No original: Here the best interpretation is the one that best fits the relevant body
of those constitutional materials, and justifies it in terms of the public conception of
justice or a reasonable variant thereof. In doing this it is expected that the justice may
and do appeal to the political values of the public conception whenever the constitution
itself expressly or implicitly invokes those values, as it does, for example, in a bill of rights
guaranteeing the free exercise of religion or the equal protection of the laws.
40
No original: We must distinguish, however, between how the ideal of public reason
applies to citizens and how it applies to various officers of the government. It applies in
official forums and so to legislators when they speak on the floor or parliament, and to
the executive in its public acts and pronouncements. It applies also in a special way to the
judiciary and above all to a supreme court in a constitutional democracy with judicial
review. This is because the justices have to explain and justify their decisions as based

216 RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223


Rawls, em sua teoria, exige que as institui- devem ter o senso de justia, pois, se assim no
es pblicas, aquelas que esto na estrutura for, no buscariam compartilhar um ideal de
de base da sociedade e que garantem os ele- razo pblica e sequer agir de maneira coope-
mentos constitucionais essenciais e as liber- rativa.
dades bsicas, justifiquem suas decises com Por um lado, h a cultura de fundo da so-
base na melhor leitura constitucional de que ciedade civil, que a cultura do social, com-
sejam capazes. posta por doutrinas abrangentes das diversas
Como se viu anteriormente, a Constituio maneiras que so caracterizadas por afirma-
no o que o tribunal diz que ela . No pode rem seus interesses no uso de suas razes pr-
o Judicirio julgar afastado do ideal de razo ticas. Para o autor, a cultura de fundo inclui
pblica e se apropriar da Constituio, pois, se a cultura de igrejas e associaes de todos os
isso ocorresse, violaria os preceitos fundamen- tipos e de instituies de ensino de todos os
tais de uma democracia constitucional. nveis, especialmente universidades e escolas
A Constituio deve ser interpretada pelo profissionais, as sociedades cientficas e ou-
povo democraticamente por meio de delibe- tras (RAWLS, 2005, p.443, traduo nossa).41
raes pblicas no interior das instituies Essa cultura aquela da vida cotidiana,
pblicas, no momento de interpretar qual a individual e coletiva de doutrinas abrangentes
concepo poltica de justia a ser adotada em especficas, cada qual com seus valores de-
uma sociedade bem ordenada. Rawls, sem d- terminados e com ideias individuais de bem.
vida, adota uma teoria coerentista e est preo- Portanto, por ter carter difuso, multifacetado
cupado com o ato de justificao pblica pelas e se caracterizar pela no institucionalizao,
instituies pblicas. Esse um dos critrios implausvel a aplicao da ideia de razo pbli-
mnimos para a legitimidade das instituies: ca cultura de fundo.
dar publicidade dos seus atos, quer dizer, apre- Na cultura de fundo da sociedade civil, h
sentar as razes que foram utilizadas para o ato doutrinas abrangentes das mais diversas con-
de tomada de deciso. cepes filosficas, morais e religiosas, que
Essa dinmica de exigir as razes nas deci- no podem criar padres para a justificao de
ses das instituies pblicas, a necessidade da suas razes, uma vez que estas so sociais.
justificao pblica, acontece no mbito dos Na democracia, a cultura de fundo no
fruns polticos pblicos que ocorrem no inte- guiada por um ideal ou fundamento nico, so
rior da estrutura de base da sociedade. muitas organizaes sociais que manifestam
Para discernir o momento de aplicao da seus valores das mais variadas maneiras.
razo pblica nos fruns polticos pblicos e O direito trata de assegurar a liberdade de
tambm para mostrar as peculiaridades que escolha, de pensamento, expresso e livre asso-
so prprias da sociedade civil, torna-se ne- ciao (RAWLS, 2005, p.444). por isso que
cessrio fazer a distino entre a cultura pbli- Rawls no atribui a aplicao da razo pblica
ca poltica e a cultura de fundo. Ambas esto s culturas de fundo, pois elas no possuem o
inseridas em uma sociedade bem ordenada e rigorismo da justificao pblica de suas ra-

on their understanding of the constitution and relevant 41


No original: The culture of churches and
statutes and precedents. Since acts of the legislative and associations of all kinds, and institutions of learning at
the executive need not be justified in this way, the courts all levels, especially universities and professional schools,
special role makes it the exemplar of public reason. scientific and other societies.

RIL Braslia a.54 n.214 abr./jun.2017 p.203-223 217


zes e tm o interesse de aplicar suas prprias por seus chefes; os discursos dos candidatos a
concepes de bem. cargos pblicos, em especial aqueles que reali-
Ainda no mesmo raciocnio, o autor ar- zam discursos pblicos (RAWLS, 2005, p.443).
gumenta que a razo pblica tambm no se Essa distino serve para mostrar que a razo
aplica aos meios de comunicao de qualquer pblica se aplica de maneira diferente nesses
tipo. Apesar de desempenharem importante trs mbitos.
funo na sociedade, so instituies privadas A exigncia de justificao pblica maior
de estrutura prpria e, porque esto presas ao nessa repartio tripartite e, quando se trata
dinheiro, tenderiam suas aes ao alcance de do Judicirio, aplica-se mais estritamente ain-
interesses privados. da nas suas decises e como caso exemplar
As entidades da sociedade civil devem, sim, institucional de razo pblica (RAWLS, 2005,
deliberar a respeito das aes razoveis e do que p.253).44
deve ser feito, mas essa deliberao pblica Os fruns polticos pblicos realizados no
com relao a seus membros, mas no pblica mbito do Judicirio desempenham funo es-
com relao sociedade poltica e aos cidados pecfica na democracia tanto por justificarem
em geral (RAWLS, 2005, p.220).42 publicamente suas decises, explicando no f-
Mas a participao da cultura de fundo, ao rum pblico as razes a serem adotadas na de-
apresentar suas doutrinas abrangentes razo- ciso, quanto para reforar a confiana mtua e
veis para a formao do consenso sobreposto, a confiana pblica, que so parte vital da base
que surgir como expresso da razo pblica sociolgica que encoraja os cidados a respei-
compartilhada, fundamental para a legitimi- tarem o ideal de razo pblica (RAWL, 2005,
dade das instituies pblicas. 249). No momento em que no se d oportuni-
Por outro lado, o autor entende que a cultu- dade sociedade civil de apresentar fundamen-
ra pblica poltica compreende as instituies tos ou sequer participar na configurao e, por-
polticas de um regime constitucional e as tra- tanto, na construo da razo pblica, viola-se
dies pblicas de sua interpretao (incluin- o critrio de reciprocidade, que fundamental
do-se as do Judicirio), bem como os textos e para a legitimidade da democracia deliberativa.
documentos histricos que so de conhecimen- A violao das liberdades fundamentais
to comum (RAWLS, 2005, p.13-14, traduo de participao poltica nega o critrio de re-
nossa).43 ciprocidade defendido pelo autor (RAWLS,
imperativo demonstrar que a razo pbli- 2005, p. 448): Quando cidados deliberam,
ca se aplica aos fruns polticos pblicos, que eles trocam pontos de vista e debatem as razes
so assim divididos: o discurso dos juzes, em que os sustentam no que diz respeito a questes
especial do tribunal supremo; o discurso do de polticas pblicas (RAWLS, 2005, p.448).45
executivo e do legislativo, em especial realizado Assim, a justificao pblica, pautada na legi-
timidade da ideia de razo pblica, precisa ser
construda com base nessas manifestaes que
42
No original: [] is public with respect to their
members, but nonpublic with respect to political society
and to citizens generally.
43
No orig