EL CONTROL JUDICIAL DE LA INACTIVIDAD

DE LA ADMINISTRACIN

ngel MENNDEZ REXACH

Catedrtico de Derecho Administrativo
Universidad Autnoma de Madrid

SUMARIO: I. Los precedentes legislativos y el fundamento constitucional del control de la inactivi-

dad de la Administracin: A) Precedentes legislativos. B) El artculo 106.1 de la Constitucin y la
Ley Orgnica del Poder Judicial.II. El recurso contra la inactividad en la LJCA de 1998: A) Am-
pliacin del objeto del recurso contencioso. B) Valoracin doctrinal de la reforma.III. Los
supuestos de inactividad y su regulacin en la nueva LJCA: A) El presupuesto de la inactividad con-
trolable judicialmente es siempre un incumplimiento de la Administracin. B) Obligacin de resol-
ver y actos presuntos: el silencio administrativo. C) El incumplimiento de la obligacin de ejecutar.
D) Otros supuestos de inactividad.IV. Medidas cautelares.

I. LOS PRECEDENTES LEGISLATIVOS Y EL FUNDAMENTO CONS-

TITUCIONAL DEL CONTROL DE LA INACTIVIDAD DE LA ADMI-
NISTRACIN

A) Precedentes legislativos

La configuracin tradicional del control judicial de la Administracin por los

rganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo estaba basada en el
principio del acto previo. Segn l, dicho control slo era posible cuando se
haba dictado un acto administrativo (o una disposicin), contra el que se interpo-
na el correspondiente recurso. Este carcter revisor de la jurisdiccin conten-
cioso-administrativa se explicaba en la E. de M. de la Ley de 27 de diciembre
de 1956 en cuanto requiere la existencia previa de un acto de la Administracin,
pero sin que ello signifique (...) que sea impertinente la prueba, a pesar de que no

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exista conformidad en los hechos de la demanda, ni que sea inadmisible aducir en

va contenciosa todo fundamento que no haya sido previamente expuesto ante la
Administracin (II, 2). El proceso ante la JCA se configuraba as como un proce-
so al acto, pero no como una casacin, sino como una primera instancia jurisdic-
cional, y as lo precisaba la propia E. de M.
Partiendo de estas premisas, el resultado era que, si no haba acto previo, no
caba recurso ni, por tanto, control judicial. Ello dejaba fuera de control, en princi-
pio, todos los supuestos de inactividad de la Administracin. Si sta no contestaba
a las solicitudes de los particulares o no iniciaba de oficio (o no los resolva) pro-
cedimientos susceptibles de producir actos favorables a aqullos, no haba posibi-
lidad de acudir a la va judicial. El enorme hueco que as se dejaba en el control de
la Administracin fue colmado en parte mediante la institucin del silencio admi-
nistrativo. En su significado originario el silencio se basa en la ficcin de presumir
de la inactividad de la Administracin la existencia de un acto (presunto), para
hacer posible el recurso en va contenciosa. La citada E. de M. de la LJCA de 1956
lo explicaba en los siguientes trminos (IV, 2):
La existencia de un acto administrativo como presupuesto de admisibli-
dad de la accin contencioso-administrativa no debe erigirse en obstculo que
impida a las partes someter sus pretensiones a enjuiciamiento de la jurisdic-
cin contencioso-administrativa.
Por ello, la Ley instituye un rgimen general de silencio administrativo,
mediante el cual, transcurrido cierto plazo, puede presumirse por el interesado
la existencia de un acto que le permita el acceso, si lo desea, a la jurisdiccin
contencioso-administrativa.
La invocacin del silencio para entender producido el acto presunto se dejaba
as a criterio de los particulares interesados, en cuya garanta se regulaba la institu-
cin, pero no exima a la Administracin de su obligacin de resolver, ya que no
puede ser conceptuado como un medio a travs del cual la Administracin pueda
eludir su obligacin de motivar las decisiones, como vendra a ser si por el silencio
quedara exenta del deber de dictar un provedo expreso, debidamente fundado.
Con esa finalidad de garantizar el acceso a la va contenciosa, la Ley de 1956 esta-
bleca el carcter negativo del silencio, es decir, la denegacin presunta de las soli-
citudes presentadas por los particulares, una vez transcurrido el plazo sealado
(art. 38).
La Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 mantuvo esa
configuracin del silencio, introduciendo como excepciones a la regla del silencio
negativo los supuestos en que as se estableciera por disposicin expresa y los de
autorizaciones o aprobaciones que debieran acordarse en ejercicio de funciones de
fiscalizacin y tutela de los rganos superiores sobre los inferiores (art. 95). El pri-
mer supuesto, aunque remitido a las disposiciones especiales, estaba referido a las
solicitudes de autorizaciones previas al ejercicio de derechos subjetivos cuyo otor-
gamiento no fuese discrecional (E. de M., V.5), ya que en tales casos, como el par-
ticular tena derecho a llevar a cabo la actividad sometida a autorizacin, se enten-
da improcedente que la falta de resolucin desplazara sobre aqul la carga de
interponer el recurso contencioso contra una resolucin presunta denegatoria.
sta era, en lneas generales, la situacin del control judicial de la Administra-
cin a la promulgacin de la Constitucin de 1978: el recurso contencioso era

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admisible contra los actos expresos (y disposiciones reglamentarias, en este caso

con peculiaridades muy importantes, segn que el recurso fuera directo o indirec-
to) y tambin contra los actos presuntos, en virtud del silencio administrativo, que
tena efectos desestimatorios, salvo en los supuestos mencionados (1).

B) El artculo 106.1 de la Constitucin y la Ley Orgnica del Poder Judicial

Segn el artculo 106.1 de la Constitucin, los tribunales controlan la potestad

reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimien-
to de sta a los fines que la justifican. Este precepto se reproduce literalmente en el
artculo 8 de la Ley Orgnica del Poder Judicial (2). Como ha sido reiteradamente
destacado, esta redaccin sita bajo el control judicial, genricamente, la actua-
cin administrativa y no slo los actos en sentido estricto (sean definitivos o de tr-
mite cualificados, cuestin sta en que no vamos a entrar).
A pesar de que el artculo 24 de la propia LOPJ pareca dejar las cosas como
estaban en la LJCA de 1956, al establecer que en el orden contencioso-adminis-
trativo ser competente, en todo caso, la jurisdiccin espaola, cuando la preten-
sin que se deduzca se refiera a disposiciones de carcter general o a actos de las
Administraciones Pblicas espaolas, lo cierto es que la formulacin del precep-
to constitucional abra nuevas posibilidades de ensanchar el control no slo por la
va ya existente del silencio administrativo (que permita reaccionar en los casos
de la denominada inactividad formal), sino tambin extendindolo a otros
supuestos de inactividad material, con el fin de garantizar la plenitud del control
que pareca exigida por la Constitucin. En el primer aspecto, hay que destacar,
por su significado ms favorable a los ciudadanos, la reforma del rgimen del
silencio introducida en la LRJPAC de 1992 y la nueva reforma de esta Ley
en 1999. En el segundo, la previsin del recurso contra la inactividad en la
nueva LJCA de 1998, al que, como vamos a ver inmediatamente, se le ha encontra-
do apoyo expreso en el artculo 106.1 de la Constitucin.
De lo que no cabe duda es de que este precepto actu como revulsivo para
replantear el alcance del control, hasta el punto de que algn autor pudo afirmar que
la plenitud del control jurisdiccional de la actividad administrativa constitucional-
mente exigido no deja otra alternativa al legislador que modificar el actual bagaje
procesal, inadecuado para el control de algunas conductas administrativas (3).

(1) Sobre los precedentes legislativos mencionados, vanse los trabajos clsicos de A. NIETO,
La inactividad de la Administracin y el recurso contencioso-administrativo, en RAP 37 (1962, pp. 75
y ss.) y su revisin posterior en La inactividad de la Administracin: veinticinco aos despus, en DA
nm. 208, 1986, pp. 11 y ss.
(2) Sobre las vicisitudes de la redaccin y las enmiendas presentadas a lo largo de la tramita-
cin parlamentaria, tanto de la Constitucin como de la LOPJ, vide M. GMEZ PUENTE, en su monu-
mental monografa sobre La inactividad de la Administracin, Madrid 1997, pp. 122 y ss. sta es
otra obra de obligada consulta sobre el tema que nos ocupa. Una buena sntesis del estado de la cues-
tin tras las ltimas reformas puede leerse en F. VELASCO CABALLERO/J. M. RODRGUEZ DE SANTIAGO,
La inactividad de la Administracin en las reformas de la legislacin administrativa de 1998 y 1999.
Especial referencia al silencio administrativo, en Revista Jurdica de la Universidad Autnoma de
Madrid, nm. 2 (2000), pp. 337 y ss.
(3) M. GMEZ PUENTE, ob. cit. en nota anterior, p. 122.

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El propio Tribunal Constitucional afirm rotundamente que la jurisdiccin conten-

cioso-administrativa no tiene por qu tener siempre un carcter revisor y que el
recurso contencioso ya no poda ser concebido como un proceso al acto, sino, en el
marco del artculo 24 de la Constitucin, fundamentalmente, como una va juris-
diccional para la efectiva tutela de los derechos e intereses legtimos de la Adminis-
tracin y de los administrados (STC 136/1995, de 25 de septiembre, resolucin de
recurso de amparo por vulneracin del derecho a la tutela judicial efectiva).

II. EL RECURSO CONTRA LA INACTIVIDAD EN LA NUEVA LJCA

DE 1998

A) Ampliacin del objeto del recurso contencioso

El ltimo hito, por ahora, de la evolucin que se ha descrito sucintamente, lo

marca la nueva LJCA de 1998, en la que, junto a la tradicional impugnacin de los
actos presuntos, se prev la posibilidad de interponer un recurso directo contra la
inactividad de la Administracin. Esta previsin resulta de la superacin de la con-
cepcin del recurso contencioso como un proceso al acto, en aras de la implanta-
cin de un control judicial pleno sobre la Administracin. El legislador destaca
esta innovacin como una de las ms importantes que se propone introducir y la
explica en los siguientes trminos (E. de M.,V, prrafo primero):
Se trata nada menos que de superar la tradicional y restringida concep-
cin del recurso contencioso-administrativo como una revisin judicial de
actos administrativos previos, es decir, como un recurso al acto, y de abrir
definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comporta-
miento ilcito de la Administracin.
Ahora bien, la justificacin de esta nueva concepcin se encuentra en el manda-
to del artculo 106.1 de la Constitucin, que refiere el control judicial a toda la
actuacin administrativa, lo que no garantiza suficientemente la concepcin revi-
sora tradicional. Como la propia E. de M. explica en otro lugar (II, prrafo tercero):
No toda la actuacin administrativa, como es notorio, se expresa a tra-
vs de reglamentos, actos administratrivos o contratos pblicos, sino que la
actividad prestacional, las actividades de diverso tipo, las actuaciones mate-
riales, las actividades u omisiones de actuaciones debidas, expresan tambin
la voluntad de la Administracin que ha de estar sometida, en todo caso, al
imperio de la Ley. La imposibilidad legal de controlar mediante los recursos
contencioso-administrativos estas otras manifestaciones de la accin adminis-
trativa, desde hace tiempo criticada, resulta ya injustificable, tanto a la luz de
los principios constitucionales como en virtud de la crecida importancia cuan-
titativa y cualitativa de tales manifestaciones. Por eso la nueva Ley somete a
control de la jurisdiccin la actividad de la Administracin Pblica de cual-
quier clase que est sujeta al Derecho Administrativo, articulando para ello las
acciones procesales oportunas.
Esta ampliacin de las posibilidades de control se traduce en la distincin entre
varios tipos de recurso, en atencin al objeto de las pretensiones: a) el tradicional

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dirigido contra actos expresos o presuntos; b) la impugnacin, directa o indirecta,

de disposiciones, en la que tambin se introducen novedades importantes; c) el
recurso contra la inactividad; d) el recurso contra actuaciones materiales consti-
tutivas de va de hecho.
Al nuevo recurso contra la inactividad, que es en el que vamos a centrarnos
aqu, la E. de M. dedica un prrafo que merece la pena transcribir:
Largamente reclamado por la doctrina jurdica, la Ley crea un recurso
contra la inactividad de la Administracin, que tiene precedentes en otros
ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administracin,
mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestacin material
debida o la adopcin de un acto expreso en procedimientos iniciados de ofi-
cio, all donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta
manera se otorga un instrumento jurdico al ciudadano para combatir la pasi-
vidad y las dilaciones administrativas. Claro est que este remedio no permite
a los rganos judiciales sustituir a la Administracin en aspectos de su activi-
dad no prefigurados por el Derecho, incluida la discrecionalidad en el quan-
do de una decisin o de una actuacin material, ni les faculta para traducir en
mandatos precisos las genricas e indeterminadas habilitaciones u obligacio-
nes legales de creacin de servicios o realizacin de actividades, pues en tal
caso estaran invadiendo las funciones propias de aqulla. De ah que la Ley
se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal
para su adopcin y de ah que la eventual sentencia de condena haya de orde-
nar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los
concretos trminos en que estn establecidas. El recurso contencioso-admi-
nistrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de
indolencia, lentitud e ineficacia administrativa, sino tan slo garantizar el
exacto cumplimiento de la legalidad.
Como puede apreciarse, el legislador es consciente de la ampliacin del control
que pretende introducir, ms all del que permite la institucin del silencio. Pero
tambin queda claro que esa ampliacin no alcanza hasta la sustitucin de la Admi-
nistracin en todos los casos de pasividad. El control de la inactividad supone,
pues, un avance, pero limitado, por las razones que explica el prrafo reproducido.
La cuestin clave sobre la que debe centrarse el anlisis jurdico es justamente la
determinacin de esos lmites con la mayor precisin posible. Ello supone aceptar,
como hace la propia Ley, que hay materias a las que no llega el control o, para
decirlo con mayor rigor, en las que el Juez debe recordar y ordenar a la Adminis-
tracin el cumplimiento de sus obligaciones, pero no puede adoptar por s la deci-
sin correspondiente, porque la actuacin administrativa no est (suficientemente)
prefigurada por el Derecho. As planteada, la cuestin se reconduce al problema
general del alcance del control judicial, especialmente en el mbito de la discrecio-
nalidad y de la denominada Administracin conformadora.

B) Valoracin doctrinal de la reforma

Como ocurre casi siempre, la introduccin del nuevo recurso contra la inactivi-
dad ha sido recibida con divisin de opiniones. Algunos la han saludado como un
cambio de orientacin en cuanto se abandona la concepcin objetiva del proceso

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contencioso (proceso al acto) en favor de una concepcin subjetiva, que pone el

acento en la tutela de los derechos e intereses de los ciudadanos (4). Otras opinio-
nes son muy crticas, considerando que la nueva Ley, pese al nfasis que su E. de M.
pone en este punto, nada importante ha aadido en este aspecto del control de la
inactividad administrativa (5). Otros autores valoran positivamente el nuevo
recurso, pero subrayan las dificultades que pueda presentar su aplicacin, apuntan-
do una posible evolucin expansiva en su interpretacin, que desborde el propsito
inicial del legislador (6). Por ltimo, no faltan quienes, atenindose a lo establecido
en el artculo 29 de la Ley y a las manifestaciones de su E. de M., se limitan a cons-
tatar que se han ampliado las posibilidades de control de la inactividad por una va
que se aade a las que ya estaban previstas y se mantienen en la nueva Ley (7). Ello,
sin perjuicio de los problemas de interpretacin que la nueva regulacin suscita.
A primera vista, llama la atencin la profunda disparidad de las opiniones
reseadas, porque, cuando una Ley da pie para interpretaciones tan encontradas,
cabe pensar que el legislador no ha acertado a formular sus criterios con suficiente
precisin. Cualquier regulacin legal puede suscitar diversidad de opiniones y es
normal que as ocurra, pero, cuando lo que est en discusin es el ncleo de la
regulacin, es bastante probable que el precepto controvertido no tenga la claridad
deseable. Es esa falta de claridad lo que cabe imputar al artculo 29 LJCA o las
crticas derivan ms bien de que no dice lo que hubiera debido decir a juicio de
las opiniones discrepantes?
Aunque aqu no es posible un estudio pormenorizado de tan importante cues-
tin, haremos a continuacin algunas consideraciones para esclarecer la situa-
cin existente tras la entrada en vigor de la nueva LJCA. Para ello distinguire-
mos los posibles supuestos de inactividad, renunciando de antemano a
calificarlos con una terminologa especfica, ya que sobre ella no existe unanimi-
dad en la doctrina.

(4) S. GONZLEZ-VARAS IBEZ, Comentario al artculo 32, en el volumen especial de la REDA

nm. 100 Comentarios a la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa de 1998,
Madrid, 1999, p. 333.
(5) A. NIETO, La inactividad de la Administracin en la LJCA de 1998, en Justicia Adminis-
trativa, nmero extraordinario sobre la LJCA, 1999, p. 46. La tesis de este autor es que el nuevo recur-
so contra la inactividad es una simple duplicacin del anterior, una va alternativa, sustancialmente
idntica (al recurso contra el acto presunto), con la que apenas s se ganan unas semanas en la tramita-
cin (p. 54). Tambin es muy crtico M. GMEZ PUENTE, para quien la nueva Ley, aunque supone un
avance, no ha variado mucho el alcance o intensidad del control judicial de la inactividad administrativa,
en La impugnacin jurisdiccional de la inactividad administrativa, en REDA 107, julio-septiem-
bre 2000, p. 325. GARRIDO FALLA coincide con NIETO en que no hay novedades importantes en la
nueva Ley, pero discrepa de la tesis de que la inactividad material ya era controlable convirtindola en
formal. Para GARRIDO la inactividad material o es controlable provocando un acto presunto (inactivi-
dad formal) o no lo es por suponer ejercicio de facultades discrecionales y, en tal caso, la cuestin se
reconduce a la posible responsabilidad de la Administracin (REDA nm. 100, antes citado, Comenta-
rio a los arts. 25 y 26, pp. 265-267).
(6) T. DE LA QUADRA-SALCEDO, en su comentario al artculo 29, incluido en el nmero 100 de la
REDA, citado en las notas anteriores, p. 294.
(7) En este grupo pueden incluirse a J. GONZLEZ PREZ, Manual de Derecho Procesal Admi-
nistrativo, 3. ed., Madrid, 2001, p. 247, y M. SANCHZ MORN, Comentarios a la Ley de la Jurisdic-
cin Contencioso-Administrativa, Valladolid, 1999, pp. 175 y ss.

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III. LOS SUPUESTOS DE INACTIVIDAD Y SU REGULACIN EN LA

NUEVA LJCA

A) El presupuesto de la inactividad controlable judicialmente es siempre

un incumplimiento de la Administracin

Para evitar el riesgo de que el control de la inactividad se convierta en un cajn

de sastre en el que buscar remedio ante cualquier comportamiento omisivo o pura-
mente pasivo de la Administracin, parece necesario subrayar que el control no es
admisible ante cualquier tipo de inactividad, sino solamente cuando sta supone un
incumplimiento de sus deberes legales por parte de la Administracin. Si no existe
tal deber, no habr incumplimiento ni, por tanto, posibilidad de control. Cuestin
distinta es que, existiendo ese deber, su regulacin legal sea lo bastante genrica o
indeterminada como para no poder deducir de ella la exigibilidad de un comporta-
miento concreto para la Administracin. En estos casos, hay control, pero la Ley
ha querido deliberadamente limitar su alcance, para evitar que el rgano judicial
sustituya a la Administracin en funciones que son propias de sta. Aqu es donde
se plantean, a mi juicio, los problemas de interpretacin del artculo 29. Pero este
artculo presupone la existencia de un deber legal de actuar por parte de la Admi-
nistracin, como se ver con detalle ms adelante.
Dejando de lado, por ahora, el ejercicio de la potestad normativa, en el mbito
de la aplicacin de la Ley, el presupuesto de la inactividad controlable es la obliga-
cin de resolver que recae sobre la Administracin (art. 42 LRJPAC) y tambin la
obligacin de ejecutar sus resoluciones no slo cuando son desfavorables o de gra-
vamen (que es el supuesto al que parece referirse el art. 93 de la misma Ley), sino
tambin cuando son favorables. El artculo 29.1 LJCA parte de esa situacin cuan-
do refiere el recurso a los casos en que la Administracin est obligada a realizar
una prestacin concreta en favor de una o varias personas, presuponiendo la vali-
dez del acto jurdico del que deriva la obligacin, que puede ser una norma no
necesitada de actos de aplicacin, o bien una resolucin o un contrato. Lo mismo
ocurre en los supuestos del artculo 29.2, porque la posibilidad de recurrir contra la
inejecucin de actos firmes (como tales, no susceptibles de recurso) presupone la
obligacin de ejecutarlos que tiene la Administracin que los ha dictado.
Por consiguiente, el primer paso para identificar los supuestos de inactividad
en que sta supone el incumplimiento de un deber legal es acotar los casos en que
la Administracin est obligada a resolver y aquellos otros en que est obligada a
ejecutar los actos que ha dictado.
A estos dos supuestos de inactividad se puede aadir, aunque ya en otro plano
(el de la ejecucin de sentencias), un tercero, que es precisamente el de la inejecu-
cin de sentencias que condenan u obligan a la Administracin a un determinado
comportamiento (lo que Nieto ha denominado inactividad resistencial). Estos
supuestos estn regulados en el artculo 108 LJCA, en cuyo estudio no vamos a
entrar aqu, porque, pese a su evidente conexin con el tema del control de la inac-
tividad, no se plantea en ellos un problema de identificacin de la exigibilidad de
un determinado comportamiento por parte de la Administracin. Su obligacin de
ejecutar las sentencias es inequvoca. Cuestin distinta es que las posibilidades de

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actuacin del rgano judicial en caso de incumplimiento estn limitadas, en los

trminos del citado artculo 108 LJCA (8).
Fuera de estos supuestos, que son los que parecen tener cobertura expresa en
la LJCA, queda, en principio, un amplio elenco de inactividades, que pueden ser
controlables en va judicial, pero que no tienen, en apariencia, remedio en la Ley y
respecto de las cuales puede ser problemtico precisar si implican o no el deber de
la Administracin de actuar en un sentido especfico. Se trata, en concreto, de los
supuestos en que no concurren los requisitos del artculo 29.1 LJCA y de la deno-
minada inactividad reglamentaria.
En consecuencia, los supuestos de inactividad que es necesario examinar para
comprobar si pueden ser o no objeto de recurso con arreglo a la nueva LJCA, y para
precisar en qu medida sta ha modificado la situacin anterior, son los siguientes:
a) Falta de resolucin en procedimientos, cualquiera que haya sido la forma
de iniciacin (de oficio o a instancia de interesado). En estos casos, la inactividad
se combate mediante la institucin del silencio administrativo, en cuya virtud se
presume la existencia de un acto contra el que los interesados pueden recurrir.
b) Incumplimiento de deberes legales para hacer efectivo el contenido de dere-
chos o facultades reconocidos en virtud de normas, resoluciones o contratos. En
estos casos, hay un acto jurdico que legitima la pretensin del interesado, pero la
Administracin no lo ejecuta. ste es el supuesto regulado en el artculo 29.1 LJCA
c) Inejecucin de actos firmes. Se diferencia del anterior en que el contenido
del acto puede no ser favorable, sin que ello se oponga a la obligacin de ejecutar-
lo (por ejemplo, inejecucin de la orden de demolicin de una construccin ilegal).
ste es el supuesto del artculo 29.2 LJCA.
d) Inactividad en supuestos distintos de los previstos en el artculo 29. Se tra-
tar normalmente de inacciones en el ejercicio de facultades discrecionales y en el
mbito de la Administracin conformadora, pudindose incluir aqu la inactivi-
dad en el ejercicio de la potestad normativa
Examinaremos a continuacin cada uno de estos supuestos.

B) Obligacin de resolver y actos presuntos: el silencio administrativo (9)

La obligacin de resolver los procedimientos que se inicien puede considerar-

se una exigencia de los principios constitucionales de seguridad jurdica, por un
lado, y eficacia, por otro. Tambin parece implcita en el mandato dirigido al legis-
lador de regular el procedimiento a travs del cual han de producirse los actos
administrativos [art. 105.c) de la Constitucin]. Aunque llama la atencin que el
derecho a obtener una resolucin no figure en el catlogo de los derechos de los
ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Pblicas (art. 35 LRJPAC),

(8) Sobre esa limitacin, vide la crtica de A. NIETO, La inactividad de la Administracin, cit., p. 57.
(9) Este apartado es una sntesis de lo que se explica con ms detalle en A. GALLEGO ANABITARTE/
A. MENNDEZ REXACH y otros, Lecciones de Derecho Administrativo 2. Acto y procedimiento admi-
nistrativo, Madrid, 2001, pp. 167 y ss.

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 AFDUAM 5 (2001)

se establece inequvocamente como obligacin de stas, en los trminos que vere-

mos a continuacin. En esta materia la reforma de la citada Ley, mediante la
Ley 4/1999, ha introducido importantes novedades, como son: a) la generaliza-
cin de la obligacin de resolver en todos los procedimientos, y b) la obligacin
de notificar dentro del plazo mximo establecido para resolver.
Segn el artculo 42.1, en su nueva redaccin, la Administracin est obliga-
da a dictar resolucin expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquie-
ra que sea su forma de iniciacin. Esta formulacin de la obligacin de resolver
es mucho ms amplia que la contenida en la Ley 30/1992, por un doble motivo:
Se refiere a todos los procedimientos, mientras que la redaccin anterior
limitaba la obligacin de resolver a los procedimientos iniciados a solicitud de
interesados, as como a los iniciados de oficio cuya instruccin y resolucin afec-
tase a los ciudadanos o a cualquier interesado. A efectos prcticos, la situacin no
es muy diferente, ya que esta frmula es casi tan comprensiva como la actual, por-
que parece consustancial a cualquier procedimiento la existencia de interesados,
pero se eliminan los problemas de interpretacin que poda plantear la redaccin
anterior. Hay que dictar resolucin en todos los procedimientos.
La obligacin de resolver se aplica tambin a los casos de prescripcin,
renuncia del derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la solicitud o
desaparicin sobrevenida del objeto. Estos supuestos, que antes se exceptuaban
expresamente de la obligacin de resolver, deben serlo ahora, si bien con el matiz
de que la resolucin consistir en la declaracin de la circunstancia que concurra
en cada caso, con indicacin de los hechos producidos y las normas aplicables
(art. 42.1, prrafo 2.).
Las nicas excepciones a la obligacin de resolver que se mantienen en la
nueva Ley (art. 42.1, prrafo tercero), y que ya figuraban en la Ley 30/1992, son
las siguientes:
Los supuestos de terminacin del procedimiento por pacto o convenio, en
los que el convenio es una forma de terminacin alternativa a la resolucin (art. 88
de la Ley).
Los procedimientos relativos al ejercicio de derechos sometidos nicamente
al deber de comunicacin previa a la Administracin (por ejemplo, realizacin de
obras menores en un inmueble, en que basta comunicar a la Administracin las
caractersticas bsicas de la obra y su importe aproximado).
Si no se dicta la resolucin (con el alcance que proceda en cada caso) cuando
es obligatoria, conforme a las reglas legales reseadas, se habr producido una
inactividad, fiscalizable, en principio, por la va de la impugnacin del acto pre-
sunto, en virtud del silencio administrativo. Tal es el sentido originario de esta ins-
titucin, como ya hemos puesto de relieve. Ahora bien, la regulacin vigente obli-
ga a introducir algunos matices en esta conclusin. Hay que distinguir:

a) Procedimientos iniciados a solicitud de interesado

El vencimiento del plazo para resolver (y notificar) permite entender estimada
o desestimada, segn proceda, la solicitud (art. 43.1 LRJPAC). La regla general es

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. MENNDEZ REXACH

ahora el silencio positivo (art. 43.2), aunque en la prctica hay tantas excepciones
que hacen dudar una vez ms de si la regla no es ms bien la excepcin (10). En
estos casos, lgicamente, los interesados podrn interponer recurso contencioso
contra el acto presunto, sea estimatorio o desestimatorio.

b) Procedimientos iniciados de oficio

En esta hiptesis hay que distinguir en funcin de los efectos sobre los intere-
sados:
Si el procedimiento es susceptible de producir actos favorables, el transcur-
so del plazo para resolver permite entender desestimada la pretensin, aplicndose
por tanto el silencio negativo (art. 44.1 LRJPAC).
Si el procedimiento es susceptible de producir actos desfavorables o de gra-
vamen, se produce la caducidad, pero no se presume, sino que deber declararse
mediante la correspondiente resolucin (art. 44.2). Pero si sta no se dicta, parece
evidente que esta nueva inactividad no podr ir en perjuicio del particular, que,
ante cualquier intento de la Administracin de hacer valer las actuaciones practica-
das, podr invocar su caducidad, aunque no haya sido declarada formalmente.
Aqu no entraremos en el estudio detallado del rgimen del silencio y sus efec-
tos positivos o negativos. Nos limitaremos a recordar que en todos los casos en que
la Administracin no resuelva las solicitudes presentadas (cuando est obligada a
ello, en los trminos antes expuestos) y tambin en los procedimientos iniciados de
oficio susceptibles de producir actos favorables, los interesados podrn acogerse a
la ficcin del acto presunto, bien para entender estimada su solicitud (silencio
positivo), bien para interponer el correspondiente recurso (contra la estimacin o
desestimacin presunta). De este modo (impugnando el acto presunto) pueden
acudir a la va judicial, en la que se decidir lo procedente sobre la legalidad de la
actuacin recurrida. Ahora bien, se trata de una facultad de los interesados, que
pueden ejercerla o esperar la resolucin, aunque sea extempornea, de la Adminis-
tracin, que tiene no lo olvidemos obligacin de dictarla.
En otras palabras, la inactividad no puede perjudicar a los interesados, en cuan-
to presupone el incumplimiento por la Administracin de su obligacin de resol-
ver. Esto tiene una consecuencia prctica muy importante: cuando el silencio es
negativo, la Administracin no puede invocar la firmeza del acto presunto, por no
haber sido recurrido por el particular, sino que ste puede recurrir en cualquier
tiempo sin plazo preclusivo para ello (11). La importante STS de 7 de noviembre
de 1999 (Ar. 849), que se remite a otras muchas, es categrica al respecto. Segn
ella, siendo el administrado el que ha de considerar producida la desestimacin,
no puede aceptarse como fecha la pretendida por la Administracin, sino aquella
en que dicho administrado lo manifieste as, o interponga el recurso (FD 3). La
sentencia pone el acento, con toda correccin, en la obligacin de resolver que

(10) Vid., por ejemplo, la disposicin adicional 29. de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de
Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, en la que se contiene una larga lista de supues-
tos en que el silencio es negativo.
(11) Cfr., en este sentido, M. GMEZ PUENTE, La impugnacin jurisdiccional..., cit., pp. 343-346.

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 AFDUAM 5 (2001)

tiene la Administracin, e invoca en esta lnea argumental la STC 6/1986, de 21 de

enero, segn la cual no puede calificarse de razonable una interpretacin que
prima la inactividad de la Administracin, colocndola en mejor situacin que si
hubiera cumplido su deber de resolver y hubiera efectuado una notificacin con
todos los requisitos legales.
Frente a una visin simplista y acomodaticia, imperante muchas veces en el
seno de las organizaciones administrativas, que quiere considerar al silencio una
alternativa normal a la resolucin expresa, las sentencias citadas lo sitan en su
justo significado de garanta del ciudadano, del que no puede beneficiarse la Admi-
nistracin con su pasividad. La obligacin de sta es resolver, no dar la callada por
respuesta, esperando que el interesado recurra, si quiere, contra el acto presunto.
El silencio es patolgico y, como tal, debera desaparecer de la prctica adminis-
trativa y, despus, de la legislacin (12).
En la situacin actual el silencio (y, en concreto, el negativo) permite reaccionar
frente al incumplimiento de la obligacin de resolver, residenciando el control en
sede judicial. En esta materia, la LJCA de 1998 no ha introducido novedad alguna.
La novedad reside en la nueva regulacin del silencio establecida en la LRJPAC,
tras la reforma de 1999.
Aunque los efectos prcticos sean parecidos, hay que distinguir los supuestos
de silencio que se acaban de comentar de aquellos otros en que se dicta una resolu-
cin expresa desestimatoria de una solicitud de actuacin en un determinado senti-
do (por ejemplo, adopcin de medidas de restablecimiento de la legalidad urbans-
tica). En estos casos tambin hay inactividad material, porque la Administracin
se niega a actuar en el sentido que se le solicita o, incluso, en el que debera actuar
de oficio, pero no formal porque, cumpliendo con su obligacin de resolver, el
rgano competente ha dictado un acto de contenido desestimatorio. Cuestin dis-
tinta es que ese acto no sea ajustado a Derecho. Lgicamente, los interesados
podrn interponer recurso contra el acto en cuestin, de acuerdo con las reglas
generales sobre impugnacin de resoluciones, y obtener, en su caso, un pronuncia-
miento judicial favorable a su pretensin.
La STS de 19 de abril de 2000 (Ar. 4946) ofrece un buen ejemplo al respecto,
combinndose, adems, una resolucin expresa desestimatoria en va de peticin y
una desestimacin presunta del recurso de reposicin interpuesto contra ella. El
Tribunal de instancia estim, en lo sustancial, el recurso, ordenando que por la
Administracin demandada se inicien, tramiten y resuelvan cuantos expedientes
sean precisos para poder pronunciarse sobre la nulidad de las licencias concedidas,
sobre la restauracin del orden jurdico infringido y sobre los correspondientes
expedientes sancionadores y de determinacin de responsabilidades (...). El Tri-
bunal Supremo confirma en sus propios trminos esta decisin. He aqu cmo una
resolucin expresa en cuya virtud la Administracin decide no actuar puede dar
lugar a un control de esa inactividad, por la va del recurso contencioso-adminis-
trativo ordinario. Pero en este caso la Administracin haba cumplido con su obli-
gacin de resolver (al menos, en va de instancia), aunque el contenido de su reso-
lucin no fuera ajustado a Derecho. Tambin llama la atencin la prudencia del

(12) sta es la opinin, que comparto, de F. VELASCO CABALLERO/J. M. RODRGUEZ DE SANTIAGO,

ob. cit., pp. 366-368.

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. MENNDEZ REXACH

fallo judicial, que no se plantea la sustitucin de la Administracin en la depura-

cin de las supuestas ilegalidades cometidas, sino que se limita a ordenarle que ini-
cie los procedimientos correspondientes.

C) El incumplimiento de la obligacin de ejecutar

El artculo 29 LJCA regula dos supuestos reconducibles al citado incumpli-

miento: a) inejecucin de prestaciones concretas en favor de personas determi-
nadas; b) inejecucin de actos firmes. Aqu es donde parece estar la ampliacin
del control de la inactividad que la nueva LJCA se ha propuesto introducir. El pri-
mer supuesto parte de la premisa de que el derecho a la prestacin (y la correspon-
diente obligacin administrativa de hacerla efectiva) est reconocido o atribuido en
una norma (no necesitada de actos de aplicacin), una resolucin o un contrato (13).
Por tanto, no es necesario dictar un nuevo acto, ni siquiera de ejecucin, sino, sim-
plemente, hacer efectiva la prestacin. Sin embargo, despus veremos que el tr-
mino prestacin es susceptible de varias interpretaciones, entre las que algunos
entienden que cabe incluir la obligacin de dictar un acto.
En el segundo supuesto (inejecucin de actos firmes) tampoco es necesario, en
principio, dictar acto alguno, pues, por hiptesis, ya se habr dictado y, adems,
habr ganado firmeza. Ahora bien, cabe la posibilidad de que la ejecucin de ese
acto firme pueda ser inmediata o bien que requiera la emanacin de un acto ejecu-
tivo (por ejemplo, providencia de apremio). En este ltimo caso, la inejecucin
puede derivar de que no se ha dictado ese acto ejecutivo o de que, habindose dic-
tado, no se lleva a la prctica (ejemplo, se decide la ejecucin subsidiaria, pero no
se lleva a cabo). El artculo 29.2 no distingue, por lo que parece que en ambos
supuestos es admisible el recurso contra la inactividad, ya que en ambos el acto
firme ha quedado sin ejecutar.

1. INACTIVIDAD PRESTACIONAL

El supuesto del artculo 29.1 LJCA se define por la concurrencia de tres requisi-
tos: a) que el derecho a la prestacin y la correspondiente obligacin de la Admi-
nistracin resulte de una disposicin general que no precise de actos de aplicacin,
o bien de un acto, contrato o convenio administrativo; b) que la prestacin sea
concreta; c) que se establezca en favor de una o varias personas determinadas.

(13) El artculo 29.1 aade la referencia al convenio administrativo, como fuente de la obliga-
cin prestacional impuesta a la Administracin. Aunque la terminologa es expresiva de la existencia de
convenios entre Administraciones Pblicas o entre ellas y personas jurdico-privadas [cfr. art. 3.1.c) y d)
de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas], el convenio no es una categora jurdica
autnoma que se deba aadir a la norma, la resolucin y el contrato. En cuanto fuente de obligaciones,
normalmente tendr carcter contractual, aunque en ocasiones podr ser normativo y en otras ser una
resolucin administrativa. Sobre estas tres categoras primarias de actos jurdico-pblicos (norma,
resolucin y contrato), vide A. GALLEGO ANABITARTE/A. DE MARCOS FERNNDEZ, Derecho Administra-
tivo I. Materiales, 8. reimpresin corregida, Madrid, 1996, pp. 311 y ss., y ahora tambin en A. GALLE-
GO ANABITARTE/A. MENNDEZ REXACH y otros, Lecciones de Derecho Administrativo 2. Acto y proce-
dimiento administrativo, cit., pp. 27 y ss.

174
 AFDUAM 5 (2001)

No entraremos aqu en el estudio pormenorizado de estos requisitos, que han

sido ya objeto de comentarios esclarecedores (14). Nos limitaremos a subrayar la
necesaria concurrencia de todos ellos y los problemas especficos que suscita el
segundo, es decir, el carcter concreto de la prestacin y la naturaleza de sta.
En este problema interpretativo reside, seguramente, la clave de la delimitacin del
mbito del recurso contra la inactividad que se regula en este apartado. Sobre l se
han mantenido dos posturas, una estricta y otra mucho ms amplia. La primera
entiende que la prestacin concreta ha de ser una prestacin material (15), consis-
tente en una obligacin de dar o hacer, mientras que la segunda aade a las presta-
ciones materiales cualquier obligacin de actuar impuesta a la Administracin,
incluida la emisin de actos jurdicos (16). Lgicamente, esta segunda interpreta-
cin conduce a la configuracin del recurso contra la inactividad previsto en el
artculo 29.1 como una va alternativa al silencio administrativo tradicional, al
menos en cuanto a los supuestos en que la pretensin tuviera por finalidad provo-
car un acto presunto y, posteriormente, impugnarlo en va contenciosa. Pero, para
ese viaje, no se necesitaban las nuevas alforjas del artculo 29.1, ya que a ese resul-
tado poda (y puede) llegarse por el juego del silencio administrativo.
A mi juicio, la inactividad prestacional regulada en el artculo 29.1 LJCA
como objeto del recurso se refiere a los supuestos de inefectividad de prestaciones
materiales y no de omisin de actos jurdicos. El sentido del precepto parece claro
y tambin lo es la explicacin que se da en la E. de M. Se trata de abrir una va de
impugnacin en aquellos supuestos en que ya existe el acto jurdico del que deriva
la obligacin prestacional y el correspondiente derecho a ella, sin que, por tanto,
sea necesario provocar ese acto por el mecanismo del silencio. Es cierto que
hasta ahora se habr podido utilizar este mecanismo para provocar una negativa
presunta y acudir a la va judicial, pero tambin lo es que ste era un remedio
forzado por la inexistencia de otros cauces. Ahora, al establecerse la posibilidad de
recurrir contra la inactividad prestacional, al amparo del artculo 29.1, que presu-
pone la existencia del ttulo jurdico del que deriva la obligacin, parece que el
mecanismo del silencio debe reservarse para los casos en que no existe tal ttulo y,
en general, para todos aquellos en que se intenta obtener un pronunciamiento de la
Administracin, sea o no de contenido prestacional. Esta tesis, que atribuye sus-

(14) Cfr. especialmente M. SNCHEZ MORN, ob. cit., pp. 185 y ss.
(15) sta es la tesis, a mi juicio, correcta, de M. GMEZ PUENTE, La impugnacin jurisdiccio-
nal..., cit., p. 336. El autor puntualiza que el precepto se refiere slo al control de la inactividad mate-
rial, porque el legislador piensa, equivocadamente, que el control judicial de la inactividad formal
queda garantizado a travs de la tcnica del silencio administrativo, cuando hay supuestos que se
escapan a ese control (cita como ejemplo el ejercicio de la accin popular en materia urbanstica, que
dara lugar a la caducidad del expediente pero no al silencio). La misma tesis del carcter material de
la prestacin sostiene S.GONZLEZ VARAS, ob. cit., pp. 334-335, si bien parece limitarla a la prestacin
de servicios. Este autor, en contraste con el anterior, apunta, de forma un tanto crptica, que la preten-
sin prestacional podra en este mbito llegar a cubrir un cierto o modesto campo de aplicacin de las
acciones populares (p. 337), pero no desarrolla esta afirmacin. Tambin mantiene una opinin favo-
rable al carcter material de la prestacin J. ESTEVE PARDO, quien puntualiza que la prestacin puede
consistir tanto en una obligacin de hacer como de dar (en el comentario al art. 29 de los Comenta-
rios a la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa, dirigida por J. M. SANTOS VIJANDE,
Madrid, 1999, p. 320.
(16) En ese sentido, M. SNCHEZ MORN, ob. cit., pp. 194 y ss.

175
. MENNDEZ REXACH

tantividad propia al supuesto del artculo 29.1, parece ms razonable que la de

configurarlo como una va alternativa (e intercambiable) a la del silencio.
En consecuencia, la prestacin a que se refiere el artculo 29.1 es una actua-
cin material de contenido positivo, entendiendo por tal una obligacin de dar o
hacer en favor de persona o personas determinadas (pagar una cantidad, proporcio-
nar asistencia sanitaria, facilitar un espacio para realizar determinadas actividades
a las que se tiene derecho reconocido, etc.). Se podran entender incluidos los
supuestos en que esa obligacin consista en un facere para impedir actividades
ilegales, cuya ilegalidad ya ha sido constatada mediante el correspondiente acto
declarativo (ejemplo, medidas de proteccin de la legalidad adoptadas, pero no
ejecutadas), si bien estos casos parecen estar comprendidos en el artculo 29.2.
Sobre ello volveremos despus.
Ms problemtico parece desentraar el significado del carcter concreto de
la prestacin. En el lenguaje jurdico, lo concreto se contrapone a lo abstracto,
siendo el ejemplo tpico la contraposicin entre el acto y el contrato administrativo
(concreto), por un lado, y la norma o disposicin (abstracta), por otro. Pero no
parece ser se el significado del trmino en el precepto que comentamos. El acto y
el contrato como fuentes de la obligacin prestacional tendran un contenido con-
creto, pero esto dejara fuera a las disposiciones generales, en las que tambin
puede estar reconocido, en abstracto, el derecho a la prestacin, sin necesidad de
actos de aplicacin que la concretaran. Estas prestaciones, reconocidas en abstrac-
to por una norma, seran, sin embargo, concretas a los efectos del precepto que
comentamos, con independencia del nmero, ms o menos amplio, de sus benefi-
ciarios, siempre que ese nmero estuviera claramente determinado.
En mi opinin, concreta quiere decir aqu determinada, porque lo que
exige el artculo 29.1 es que el acto jurdico que impone la obligacin prestacional
(sea una norma, una resolucin o un contrato) la delimite con precisin suficiente
para que sea exigible sin necesidad de otro acto, ni siquiera de ejecucin. En otras
palabras, el recurso contra la inactividad previsto en el artculo 29.1 se refiere a los
casos en que el derecho a la prestacin est ya reconocido y su contenido determi-
nado. Por consiguiente, quedan fuera los casos en que el quid de la prestacin o
el quantum de la misma o el quando ha de hacerse efectiva estn pendientes
de determinacin aunque se haya reconocido el derecho a ella y, por descontado,
tambin quedan fuera aquellos otros en que ni siquiera est reconocido el derecho.
Con independencia de la valoracin ms o menos crtica que el precepto
merezca, porque haya dejado sin cobertura otros posibles supuestos de inactividad,
no parece correcto forzar su interpretacin para hacerle decir lo que no dice. En
rigor, este proceso a la inactividad no debera ser un proceso sobre la validez del
ttulo jurdico en que el particular apoya su pretensin, sino que debera ser un pro-
ceso ejecutivo, centrado en el enjuiciamiento de los motivos (si es que los hubiera)
que ha podido tener la Administracin para no cumplir con una obligacin que le
viene impuesta legalmente. Si ello es as, no parece coherente que la LJCA haya
configurado este recurso contra la inactividad como un proceso declarativo, que
termina con la correspondiente sentencia, exactamente igual que los recursos cuyo
objeto es la impugnacin de un acto o una disposicin.
Es evidente que en la prctica la Administracin tender a defenderse negando
que haya incurrido en incumplimiento o rechazando la existencia del derecho a la

176
 AFDUAM 5 (2001)

prestacin, lo que obligar al rgano judicial a dilucidar previamente la validez del

ttulo jurdico en que el recurrente apoya su pretensin y las incidencias que hayan
ocurrido posteriormente. Seguramente por ello el legislador ha incluido estos
supuestos de inactividad como uno de los posibles objetos del recurso contencioso
ordinario (art. 25.2). Pero esto puede ocurrir en todos los procesos ejecutivos, por
lo que en nada obsta a la correccin de la afirmacin que hemos hecho, en pro del
carcter ejecutivo del proceso contra la inactividad, que servira, adems, para
marcar una diferencia conceptual con el silencio, ya que en el recurso contra el
acto presunto se debatir su legalidad, como ncleo de la pretensin, sin perjuicio
de las consecuencias que en el plano ejecutivo tenga la decisin que al respecto se
adopte.
En otras palabras, la accin prevista en el artculo 29.1 debera ser una accin
ejecutiva, no declarativa. Ello, con independencia de que el rgano judicial inad-
mitiera el recurso interpuesto al amparo del citado precepto, si tuviese dudas razo-
nables sobre el fundamento del derecho a la prestacin y la obligacin administra-
tiva de hacerla efectiva. Pero, como no ha sido sta la opcin seguida por el
legislador, aunque existan tales dudas el recurso debe admitirse y tramitarse, ya
que la Ley slo autoriza la inadmisin si fuera evidente la ausencia de obligacin
concreta de la Administracin respecto de los recurrentes (art. 51.3, prrafo
segundo, subrayado no original). De este modo, se incurre, en mi opinin, en la
contradiccin de configurar el recurso contra la inactividad como un proceso sobre
la validez del acto jurdico que fundamenta el derecho a la prestacin y no directa-
mente sobre el incumplimiento de sta. Para decirlo, quiz, con mayor precisin,
el reconocimiento del derecho a la prestacin (y su consiguiente efectividad)
requiere la previa declaracin de la validez del ttulo jurdico en que se apoya esa
pretensin. Esta modalidad de control de la inactividad tiene, pues, como presu-
puesto el control de la legalidad del acto jurdico cuyo incumplimiento se imputa
por el recurrente. sta es una diferencia importante con los supuestos de inactivi-
dad del artculo 29.2, como se ver ms adelante.
Pero, si el control de la inactividad prestacional se convierte en un proceso al
acto jurdico (norma, resolucin o contrato) en que apoya el derecho a la presta-
cin, el resultado podra ser paradjico. Si el rgano judicial llegase a declarar inv-
lido el citado acto, el derecho a la prestacin quedara desprovisto de cobertura. Por
esta va se podra, incluso, anular actos o disposiciones contra las que ya sera
admisible el recurso contencioso ordinario, por haber transcurrido los plazos. Este
resultado sera tan contrario al propsito perseguido por el artculo 29.1 que no
puede, en mi opinin, defenderse seriamente. Para evitarlo, hay que sostener que el
alcance del control judicial en este recurso contra la inactividad debe limitarse a
constatar si existe o no obligacin prestacional exigible, pero sin llegar a un pro-
nunciamiento sobre la validez del acto jurdico que le sirve de soporte. As lo exige,
adems, el principio de congruencia, ya que no se habr pedido un pronunciamien-
to sobre la validez de dicho acto, sino la prctica de una actuacin jurdicamente
obligatoria [art. 71.1.c) LJCA].
Volviendo a la delimitacin del mbito del artculo 29.1, el problema, como
ocurre tantas veces en Derecho, es de lmites. Habr supuestos en que el contenido
de la prestacin estar, indiscutiblemente, determinado (pago de una subvencin
otorgada, pago del precio de un contrato, derecho a ocupar una porcin de dominio

177
. MENNDEZ REXACH

pblico en virtud de una concesin otorgada), otros en que se podr discutir sobre
la necesidad o no de un mayor grado de determinacin y otros, en fin, en que inde-
terminacin resultar inequvocamente de la propia regulacin de la actividad pres-
tacional. Incluso en el primer grupo de supuestos, la Administracin, aun recono-
ciendo el derecho a la prestacin, podr escudarse en el incumplimiento por el
particular de algn requisito exigible para su efectividad (falta de acreditacin,
impago de una tasa exigible, etc.). De ah que parezca condenado al fracaso cual-
quier intento de trazar con absoluta precisin un cuadro de los diferentes casos que
pueden darse en la realidad. Lo importante es destacar el propsito de abrir un
nuevo cauce para reaccionar frente a la inejecucin de prestaciones, cuyo conteni-
do est determinado y a las que, en apariencia, se tiene derecho, porque hay un
ttulo jurdico que las ampara (norma de aplicacin directa, resolucin o contrato)
y los actos administrativos (como las disposiciones y los contratos) se presumen
vlidos, mientras no se demuestre lo contrario. Antes se podra reaccionar en estos
casos de inactividad provocando un acto por el mecanismo del silencio, pero me
parece que sa era una aplicacin desnaturalizada de esta figura, justificable por la
inexistencia de otro cauce.
El legislador es consciente de que esta nueva va no cubre todos los supuestos
de inactividad. Lo justifica en la E. de M., como hemos visto, para evitar que los
rganos judiciales sustituyan a los administrativos en aspectos de su actividad no
prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el quando de una
decisin o de una actuacin material. Es, pues, evidente, que hay supuestos de
inactividad no fiscalizables al amparo del artculo 29.1 (ni tampoco del 29.2). No
lo son porque falta el derecho a una prestacin determinada o el contenido de sta
no est acotado con suficiente precisin. Aqu el control de la inactividad consisti-
ra precisamente en obligar a la Administracin a que defina el derecho en trmi-
nos que lo hagan exigible. Pero este control no puede hacerse por la va que
comentamos.
Otra cuestin importante a la relativa a la legitimacin para recurrir al amparo
del artculo 29.1. A ste, como a los dems supuestos de recurso contencioso pre-
vistos en el artculo 25.1, son aplicables, en principio, las reglas generales sobre
legitimacin establecidas en el artculo 19. Sin embargo, la previsin de que recla-
men frente a la inactividad quienes tuvieren derecho a la prestacin parece
restringir la posibilidad de impugnar a quienes sean titulares de ese derecho (17).
Ahora bien, si se admite que el concepto de prestacin material incluye las actua-
ciones materiales para reaccionar frente a situaciones ilegales (ejemplo, ejecucin
de la orden de demolicin de un edificio ilegal), esta va podr igualmente ser uti-
lizada por quienes, sin ser titulares de un derecho subjetivo, tengan un inters leg-
timo en la realizacin de la actuacin material incumplida por la Administracin.

2. INEJECUCIN DE ACTOS FIRMES

En contraste con el supuesto del artculo 29.1, que la E. de M. explica con bas-
tante detalle, la disposicin contenida en el artculo 29.2, reguladora del recurso

(17) Cfr. M. GMEZ PUENTE, La impugnacin jurisdiccional..., cit., p. 337.

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 AFDUAM 5 (2001)

contra la inejecucin de actos firmes, no ha merecido ningn comentario al legisla-

dor. Sin embargo, plantea tambin algunos problemas.
Ante todo, el de la configuracin de este proceso como un proceso declarativo,
cuando, en rigor, debiera ser ejecutivo. Sobre esta cuestin debemos dar reproduci-
das las consideraciones antes expuestas en relacin al artculo 29.1, si bien ahora con
mayor nfasis, ya que en el mbito del artculo 29.2 el acto inejecutado ha ganado
firmeza (18). Sin perjuicio de que pueda ser declarado nulo por la propia Administra-
cin en ejercicio de sus facultades de revisin de oficio o en va de recurso, parece
evidente que el objeto del recurso contra la inactividad regulado en el apartado que
comentamos no es ni puede ser el acto firme, sino nicamente su inejecucin. En
consecuencia, dndose por supuesta la validez del acto, lo que se pide al rgano judi-
cial es que adopte las medidas necesarias para la efectividad de la decisin adoptada
en aqul. Quiz por ello la Ley ha previsto que estos recursos se tramiten por el pro-
cedimiento abreviado regulado en el artculo 78. Ello se debe traducir en una mayor
celeridad en la respuesta a la pretensin de control de la inactividad, pero no signifi-
ca que se trate de un proceso ejecutivo, como, en rigor, debiera serlo.
A diferencia del supuesto del artculo 29.1, tampoco se plantean aqu problemas
de legitimacin, ya que el recurso podr interponerse por los afectados por el acto
inejecutado, lo que hay que entender equivalente a los legitimados conforme a las
reglas del artculo 19. Esto es coherente con el tipo de actos cuya ejecucin se puede
solicitar por esta va, que no son slo los de contenido prestacional material, sino cua-
lesquiera necesitados de ejecucin, sean o no favorables (o favorables para unos y
desfavorables para otros). El supuesto tpico seran las medidas de reaccin para la
proteccin de la legalidad, adoptadas pero no ejecutadas (orden de demolicin, prohi-
bicin de actividad ilegal, etc.). Para la admisibilidad de este mecanismo de control de
la inactividad basta comprobar la concurrencia de dos requisitos: a) que el acto sea
firme; b) que su efectividad requiera la realizacin de una actuacin ejecutiva.
El acto firme puede ser expreso o presunto (tpicamente, por silencio positivo,
ya que si es negativo siempre est abierta, en principio, la posibilidad de recurrir,
como antes hemos puesto de relieve). Si es expreso, la firmeza se podr constatar
fcilmente, mientras que si es presunto se podr plantear el problema de la adquisi-
cin por silencio de facultades ilegales, lo que obligar a un pronunciamiento de
fondo sobre la legalidad del acto, si bien, como ya hemos dicho, ese pronuncia-
miento no es propio de este cauce procesal.
Este requisito de la firmeza puede suscitar una crtica, ya que parece estar en
contradiccin con los principios generales de ejecutividad (eficacia inmediata) y
ejecutoriedad (ejecutabilidad) de los actos administrativos. No se entiende muy
bien por qu hay que esperar a que sean firmes para proceder a su ejecucin. Otra
cuestin es que se suspenda sta o la eficacia misma del acto, en los casos previs-
tos en la LRJPAC o en virtud de las medidas cautelares que pueden adoptar los
propios rganos judiciales. La redaccin del artculo 29.2 es, sin embargo, tajante
y a ella hay que atenerse, pero no debe pasarse por alto la aparente contradiccin
que puede producirse entre ese precepto y el contenido en el artculo 29.1. Confor-

(18) As lo sealan M. SNCHEZ MORN, ob. cit., p. 203; T. DE LA QUADRA SALCEDO, ob. cit.,
p. 310, y J. ESTEVE PARDO, ob. cit., p. 323.

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. MENNDEZ REXACH

me a este ltimo se puede pedir la ejecucin de una prestacin material, aunque el

acto jurdico que le sirva de fundamento an no haya ganado firmeza, mientras que
en el supuesto del artculo 29.2 la firmeza es un requisito ineludible. Una posible
explicacin sera que en la inactividad prestacional del artculo 29.1 est siempre
en juego un acto favorable que hace efectivo un derecho reconocido, mientras que
en el artculo 29.2 puede tratarse de actos desfavorables, por lo que el control de la
inejecucin aconseja esperar a su firmeza. La explicacin ser ms o menos plau-
sible, pero no elimina la contradiccin con los principios de ejecutividad y ejecuto-
riedad antes sealada.
Qu actos necesitan una actividad de ejecucin para su efectividad? Desde
luego, no todos, ya que hay muchos que producen efectos ipso iure sin necesidad
de una actuacin ejecutiva por parte de la Administracin (por ejemplo, licencias de
obras), pero s todos aquellos cuya efectividad requiera una actuacin positiva de la
Administracin. Entre ellos, los previstos en el artculo 93 LRJPAC, es decir, los
que requieran una actuacin material que limite derechos de los particulares y que
sean ejecutables por cualquiera de los medios previstos en dicha Ley (19). En un
intento de sntesis, que no pretende ser exhaustiva, cabe destacar los siguientes:
Prestaciones materiales (pago de cantidad, prestacin de servicios), como
las del artculo 29.1, en cuyo caso se produce un solapamiento evidente entre
ambos supuestos.
rdenes de ejecucin (por ejemplo, de obras de conservacin en un inmue-
ble por razones de seguridad).
Efectividad de prohibiciones impuestas (publicidad en determinados luga-
res) o de sanciones (clausura de un establecimiento).
Cesacin de los efectos de actos administrativos anulados, revocados (inclu-
yendo en este ltimo supuesto la declaracin de caducidad) o caducados (por ven-
cimiento del trmino de otorgamiento).
Este cuadro pone de relieve que los supuestos de inejecucin de actos firmes
previstos en el artculo 29.2 pueden referirse tanto a actos favorables como desfavo-
rables. En muchos casos el acto tendr esa doble faceta (favorable para algunos inte-
resados y desfavorable para otros). Entre los actos favorables pueden incluirse los
que reconocen el derecho a una prestacin material, en cuyo caso se produce un
solapamiento evidente con el artculo 29.1. Se puede mantener esa interpretacin,
con el resultado de que esas prestaciones seran exigibles por una doble va: a) si el
acto que reconoce el derecho a ella no es firme, el recurso contra la inactividad se
interpondra al amparo del artculo 29.1; b) si es firme, el recurso tendra cobertura
en el artculo 29.2, ms expeditivo, puesto que se aplica el procedimiento abreviado.
Otra posible interpretacin sera reservar el artculo 29.2 para la inejecucin de
actos desfavorables, lo que justificara que se exija la firmeza, mientras que en los
favorables que reconozcan el derecho a una prestacin material habra que ir por la
va del artculo 29.1. Sin embargo, cuando la prestacin exigible no sea mate-

(19) Sobre los problemas conceptuales relativos a la eficacia, ejecutividad y ejecutoriedad,

cfr. A. GALLEGO ANABITARTE/A. MENNDEZ REXACH y otros, Acto y Procedimiento Administrativo,
cit., pp. 232 y ss.

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rial, por consistir en la emisin de un acto (favorable), la inactividad habra de ser

combatida tambin por la va del artculo 29.2. Esto no parece muy coherente y,
por ello, resulta preferible la primera interpretacin.
Supuesta la firmeza del acto, ser necesario tambin comprobar si su efectivi-
dad requiere una actividad de ejecucin, y si sta es exigible directamente de la
Administracin o si la intervencin de sta tiene carcter subsidiario, en defecto de
cumplimiento voluntario por parte del destinatario del acto, que ser el obligado en
primer trmino a la ejecucin.

D) Otros supuestos de inactividad

Ya hemos visto que el control de la inactividad tiene como presupuesto el

incumplimiento por la Administracin de una obligacin que le viene impuesta
legalmente. En los apartados anteriores nos hemos referido a los tres supuestos de
inactividad que tienen una regulacin expresa en la LJCA: a) incumplimiento de
la obligacin de resolver las solicitudes presentadas por los ciudadanos o los proce-
dimientos iniciados de oficio susceptibles de producir actos favorables a aqullos,
en cuyo caso la inactividad se puede controlar a travs del mecanismo del silencio;
b) incumplimiento de la obligacin de satisfacer una prestacin material concre-
ta en favor de personas determinadas, contra el que se puede reaccionar interpo-
niendo recurso al amparo del artculo 29.1 LJCA; c) incumplimiento de la obliga-
cin de ejecutar los actos firmes que la propia Administracin haya dictado,
cualquiera que sea su contenido (favorable, desfavorable o mixto), en cuyo caso tam-
bin es admisible el recurso contra la inactividad al amparo del artculo 29.2 LJCA.
Ahora bien, con independencia de los problemas de interpretacin que plantea
el citado artculo 29 LJCA, es evidente que hay otros supuestos de incumplimiento
de obligaciones legales, que no tienen cobertura en aqul. En la prctica se puede
intentar su control (y as ocurre con frecuencia) por aplicacin del silencio, provo-
cando un acto presunto, pero en muchas ocasiones ni siquiera por esa va se puede
lograr un control efectivo de la inactividad, por tratarse de una obligacin que no
est definida con precisin suficiente para que sea exigible y lo que se necesita es
precisamente una actividad administrativa de conformacin, en el marco de las
previsiones legales genricas o insuficientemente determinadas. La E. de M. de
la LJCA se refiere a estos supuestos cuando afirma que el recurso contra la inacti-
vidad no permite a los rganos judiciales sustituir a la Administracin en aspec-
tos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en
el quando de una decisin o de una actuacin material, ni les faculta para tra-
ducir en mandatos precisos las genricas e indeterminadas habilitaciones u obli-
gaciones legales de creacin de servicios o realizacin de actividades, pues en tal
caso estara invadiendo las funciones propias de aqulla.
Es claro que bajo las afirmaciones transcritas pueden incluirse tanto supuestos en que
no hay una obligacin legal precisa impuesta a la Administracin (porque la norma no la
prefigura o, sencillamente, porque no existe norma), como aqullos otros en que s existe
esa obligacin, pero faltan por determinar algunos de sus elementos, lo que se hace
depender de una decisin posterior (normativa o no) de la Administracin. En estos casos
parece que lo nico que puede hacer el Juez es ordenar que se cumpla la previsin legal

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incompleta o que se desarrolle con precisin suficiente para hacerla exigible, condenando
a la Administracin a realizar una determinada actividad o a dictar un acto, conforme a lo
previsto en el artculo 71.1.c) de la LJCA. En caso de incumplimiento de la sentencia
condenatoria, el rgano judicial podr adoptar las medidas de ejecucin previstas en el
artculo 108 de la LJCA, sin perjuicio de las responsabilidades que sean exigibles.
Lgicamente, el alcance del control depender del contenido de las pretensiones
planteadas, debiendo tenerse en cuenta a este respecto los posibles pronunciamientos
de la sentencia estimatoria previstos en el artculo 71 de la LJCA. En general, cuando
la inactividad implique el desconocimiento de una situacin jurdica individualizada y
se pretenda su reconocimiento o restablecimiento, el control podr instrumentarse por
la va del silencio o de los recursos regulados en el artculo 29. Pero cuando lo que se
pretenda sea la realizacin de una actuacin jurdicamente obligatoria que tenga otro
contenido, se podr, desde luego, interponer recurso contencioso contra la denegacin
(expresa o presunta) de la solicitud formulada ante la Administracin, pero, a lo ms
que se podr llegar en el control judicial es a ordenar que se lleve a cabo la actuacin
omitida, sin posibilidad de sustituir a aqulla. Ello, naturalmente, sin perjuicio de las
indemnizaciones que sean exigibles por los daos y perjuicios que en el nterin se pro-
duzcan a los interesados a consecuencia de la inactividad, conforme al principio gene-
ral de responsabilidad patrimonial de los poderes pblicos.
Veamos algunos ejemplos. Uno muy claro es el de la STS de 19 de abril de 2000
(Ar. 4946), antes citada. El recurrente haba pretendido que la Administracin adop-
tase las medidas pertinentes en orden al restablecimiento de la legalidad urbanstica.
Ante la desestimacin de su solicitud por la Administracin, primero expresa y
luego presunta (al no resolver el recurso de reposicin), interpone recurso conten-
cioso, obteniendo sentencia favorable, en la que el Tribunal condena a la Adminis-
tracin a que inicie, tramite y resuelva todos los expedientes que sean precisos
para decidir sobre la nulidad de las licencias concedidas, medidas de restauracin
del orden jurdico infringido y sancionadores. Aqu nos podramos preguntar si el
Tribunal no podra haber ido ms lejos, ya que no es materia discrecional, pronun-
cindose sobre la legalidad de las licencias y la adopcin de las medidas de protec-
cin de la legalidad, pero, habida cuenta del alcance de la pretensin (se haba pre-
sentado una denuncia para que la Administracin reaccionase) y del amplio
repertorio de medidas solicitadas, la actuacin judicial parece plenamente correcta.
Otro ejemplo de signo opuesto lo proporciona el ATS de 20 de septiembre
de 2000 (Ar. 8238). En l se desestima el recurso de splica interpuesto contra una
providencia por la que se requera al actor que concretase el acto recurrido y apor-
tase copia del mismo. El Auto, que se remite a otro de 28 de enero del mismo ao
(Ar. 2182), sostiene que no se est en presencia del supuesto del artculo 29.1 de
la LJCA, en razn a que la Administracin no viene compelida (...) a realizar una
prestacin concreta en favor de una o varias personas determinadas, sino de un
Tratado de Doble Nacionalidad (en el que el recurrente pareca fundar su preten-
sin), que concede determinados derechos que para su efectividad requieren de
actos de aplicacin, por lo que (FD 3.). Para el Tribunal es evidente que la Admi-
nistracin no est obligada a dictar esos actos. Tambin niega la existencia de un
acto presunto denegatorio, susceptible de impugnacin (FD 4.) y rechaza, final-
mente, que la situacin creada suponga una actuacin por va de hecho, con lo que
cierra todos los posibles objetos del recurso.

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En otros casos resulta an ms clara la necesidad de que la Administracin se

pronuncie previamente, no pudiendo el control judicial ir ms all de la condena a
aqulla para acte en un determinado sentido, pero sin predeterminar el contenido
concreto de esa actuacin. Esto se ve muy claro en el mbito de la denominada inac-
tividad normativa. Si los rganos judiciales no pueden determinar la forma en que
han de quedar redactados los preceptos que sustituyan a los que hayan sido anulados
(art. 71.2 de la LJCA), con mayor motivo no podrn dictar por s una disposicin
omitida. A lo sumo, podrn condenar a la Administracin a que la dicte. As ocurre,
por ejemplo, en el caso de los municipios que carecen todava de planeamiento gene-
ral, incumpliendo la obligacin legal de dotarse de este instrumento de ordenacin.
Ese incumplimiento tiene ahora una gran trascendencia para los propietarios de
suelo, ya que la Ley 6/1998, de Rgimen del Suelo y Valoraciones, establece una
presuncin favorable a la clasificacin del suelo como urbanizable y atribuye a los
propietarios el derecho a promover su transformacin. Ahora bien, en los municipios
sin planeamiento no existe esa clase de suelo, por lo que si el Ayuntamiento mantie-
ne indefinidamente esa situacin (y la Comunidad Autnoma tampoco la remedia),
el potencial derecho de los propietarios es ilusorio. Pese a ello, es evidente que, ante
un recurso contra la inactividad de la Administracin por falta de aprobacin del
plan, el control judicial no podr tener otro alcance que el de obligar al Ayuntamien-
to a que apruebe el plan, sealando un plazo para ello [art. 71.1.c)], pero no podr
decidir por s qu superficies tendrn la clasificacin de suelo urbanizable.
Las consideraciones anteriores son aplicables, en general, en el mbito de la
denominada Administracin conformadora, en contraposicin a la actuacin
administrativa de aplicacin estricta de la Ley, en la que, como hemos visto, el
control de la inactividad puede ser mucho ms efectivo, precisamente porque la
normativa aplicable habr previsto con detalle suficiente el contenido de dicha
actuacin (la habr prefigurado, utilizando el trmino que emplea la E. de M. de
la LJCA). El diferente grado de vinculacin o discrecionalidad con que la norma
haya regulado la actuacin de la Administracin tiene as su inevitable proyeccin
en el mbito del control de la inactividad. Cuanto ms detallada sea la regulacin
legal (y, por consiguiente, ms reglada sea la actuacin administrativa), mayor ser
el alcance del control judicial en caso de inactividad, como tambin lo ser si la
Administracin ha actuado, aunque lo haya hecho incorrectamente. Los parme-
tros del control vienen establecidos por la norma y habr que comprobar cmo se
ha aplicado (o debido aplicarse) sta en cada caso. El control tambin podr refe-
rirse al incumplimiento de la obligacin de dictar una norma (cuando esa obliga-
cin venga impuesta por otra norma superior), pero no parece que pueda extender-
se hasta imponer esa obligacin cuando la misma no est previamente establecida.

IV. MEDIDAS CAUTELARES

Otra novedad destacable en la regulacin del recurso contra la inactividad es el

rgimen de las medidas cautelares. En los recursos cuyo objeto sea la anulacin de
una disposicin general o de un acto administrativo, la medida cautelar tpica es la
suspensin de los efectos del acto o disposicin impugnados, pero ello no significa

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que esa medida cautelar sea la nica posible, ya que el artculo 129.1de la LJCA
permite la adopcin de todas aqullas que aseguren la efectividad de la sentencia.
Cuando el recurso tiene por objeto la inactividad de la Administracin, es evi-
dente que la suspensin carece de sentido, puesto que no hay nada que suspender,
sino que, precisamente, lo que se impugna es el incumplimiento de una prestacin
material a la que el recurrente tiene derecho, pero que no ha sido satisfecha o
garantizada por la Administracin o bien la inejecucin de un acto firme, en los
trminos ya comentados. En tales casos tambin es posible la adopcin de medidas
cautelares, que, por lo dicho, habrn de ser distintas de la suspensin, incluso, de
signo contrario a sta, ya que lo pretendido es que la Administracin acte y no
que se suspendan los efectos de decisiones previamente adoptadas.
El artculo 136.1 de la Ley jurisdiccional confirma inequvocamente la admisi-
bilidad de la adopcin de medidas cautelares en los recursos contra la inactividad o
va de hecho (arts. 29 y 30 de la Ley). No solamente su admisibilidad sino tambin
la procedencia de adoptarlas, salvo que se aprecie con evidencia que no se dan
las situaciones previstas en dichos artculos o la medida ocasione una perturba-
cin grave de los intereses generales o de tercero, que el Juez ponderar, en forma
circunstanciada. El precepto citado no slo permite, sino que establece la obliga-
toriedad de la adopcin de las medidas cautelares que se soliciten en tales supues-
tos, con las salvedades que el propio artculo introduce. Esta es una diferencia
importante respecto del rgimen general establecido para las citadas medidas en
los artculos 129 y siguientes. La diferencia estriba en que en los recursos contra la
inactividad (y lo mismo vale para aqullos cuyo objeto es la actuacin por la va de
hecho) hay una presuncin favorable a la adopcin de estas medidas (la medida
cautelar se adoptar...), que slo se desvirta en los dos supuestos mencionados
en el propio precepto: a) que se aprecie con evidencia que no se dan las situaciones
previstas en los artculos 29 y 30; b) que la medida ocasione una perturbacin
grave de los intereses generales o de tercero.
La nueva Ley permite, incluso, que la adopcin de las medidas cautelares se
solicite antes de la interposicin del recurso, en cuyo caso el interesado habr de
pedir su ratificacin al interponerlo posteriormente (art. 136.2). La Ley no aclara
cul es el momento a partir del que puede solicitarse la adopcin de tales medidas.
En los supuestos del artculo 29.1 es dudoso que pueda serlo antes de que la Admi-
nistracin se haya pronunciado sobre la reclamacin previa que es obligatorio for-
mular antes de la interposicin del recurso (20). En los del artculo 29.2 parece
razonable que puedan pedirse en cualquier momento desde que el acto inejecutado
haya ganado firmeza.
Como es exigible en la adopcin de cualquier medida cautelar, tambin en
estos casos el rgano judicial habr de ponderar los intereses en presencia (el
Juez ponderar, en forma circunstanciada, dice el precepto comentado), de
modo que su decisin no es automtica. Pero con el importante matiz diferen-
cial, respecto del rgimen general de las medidas cautelares, de que esa pondera-
cin ha de partir de la presuncin legal favorable a la adopcin de la medida.
Esta es la opinin doctrinal prcticamente unnime, a falta todava de doctrina

(20) Cfr. en ese sentido C. CHINCHILLA MARN, en REDA 100, cit., p. 893.

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jurisprudencial recada sobre la nueva regulacin de esta materia introducida por

la LJCA de 1998 (21).
Los actos administrativos se presumen vlidos (sin perjuicio de que puedan ser
atacados en va de recurso), pero la pura inactividad de la Administracin no puede
beneficiarse de esa presuncin de validez. Todo lo contrario. Ante una Administra-
cin que est obligada a resolver las solicitudes y no lo hace, que est obligada a
garantizar los servicios a cuya prestacin se tiene derecho y no hace nada por ase-
gurar su efectividad, la apariencia de legalidad est del lado del particular. Esa es,
seguramente, la razn de que la LJCA de 1998 haya previsto con carcter general,
en su artculo 136.1, la procedencia obligatoria de las medidas cautelares que soli-
cite el recurrente, que slo podrn denegarse por los motivos expresamente previs-
tos. El legislador ha querido reforzar la proteccin del particular perjudicado por la
inactividad de la Administracin. La posicin jurdica de aqul es merecedora de
proteccin. La de la Administracin que incumple con su obligacin, sencillamen-
te, no lo es.

(21) Cfr. M. SNCHEZ MORN, ob. cit., p. 199. Tambin, C. CHINCHILLA, ob. cit., p. 891. Esta
autora critica, con razn, la redaccin del artculo 136.1, porque, si no se dan las situaciones previstas
en los artculos 29 y 30, no es que no proceda adoptar las medidas cautelares solicitadas, es que no
debera haberse admitido el recurso (p. 892).

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