Descentralización, Funcional, Territorial y Virtual

VI Seminario sobre gestión pública local
2000
Descentralización
funcional, territorial
y virtual de los servicios
públicos locales
VI Seminario sobre gestión pública local
2000
Descentralización
funcional, territorial
y virtual de los
servicios públicos
locales
© de la edición: Ayuntamiento de Gijón,
Escuela Universitaria Jovellanos
de Gijón,Gobierno del Principado
de Asturias y Asociación de
Diplomados en Gestión
y Administración Pública (adigap)
Edita: Ayuntamiento de Gijón
Diseño y compaginación: Impreso Estudio

Correctora: María Fernanda Poblet
Fotografía: Luis Sevilla
Fotomecánica: Principado
Imprime: Gráficas Apel
Depósito legal: As-1.228/2001
isbn: 89466-22-X
Impreso en España
Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales VI SGPL 3
Prólogo
Paz Fernández Felgueroso

Alcaldesa de Gijón
La continuidad conseguida por los seminarios sobre gestión pública local,

que organiza la Escuela Universitaria Jovellanos de Gijón en colaboración con
nuestro Ayuntamiento, el Principado de Asturias y la Asociación de Diplo-
mados en Gestión y Administración Pública, es sin duda digna de elogio y
celebración. Fueron ya seis —y enseguida serán siete— las ediciones que, en
años consecutivos, han permitido a estudiantes, profesores y técnicos de admi-
nistraciones públicas analizar en profundidad teorías y experiencias propias,
y contrastarlas con otras desarrolladas en otras ciudades españolas y europeas.
El objetivo que persiguen los seminarios es contribuir, al nivel que pueden,
al proceso de cambio y modernización de las administraciones locales, impul-
sando el desarrollo de conocimientos y técnicas y favoreciendo, en conjun-
to, la actualización de la cultura organizativa, especialmente en lo que res-
pecta a la gestión técnica.
El gobierno de la ciudad, ejercido desde el ayuntamiento, permite llevar
a cabo, tras el correspondiente refrendo democrático, las políticas recogidas
en los programas electorales, que se corresponden con determinados mode-
los de ciudad. Pero los ayuntamientos son también organizaciones cuya fun-
ción social —y legal— es gestionar bienes y servicios públicos, y esa gestión
debe realizarse atendiendo a criterios de eficiencia y eficacia. La buena admi-
nistración de los servicios públicos es una exigencia social creciente porque
la propia sociedad, en todas sus esferas, se exige cada vez más a sí misma en
calidad, en inmediatez, en costes proporcionados y, en suma, en excelencia.
Es preciso, por otra parte, lograr un mayor compromiso de la ciudada-
nía con su entorno geográfico, recuperar y fortalecer el concepto de comu-
nidad, potenciar las redes sociales. La forma en que se ha desarrollado el
Estado de bienestar, cuyo origen sobrepasa ya la memoria personal de las
nuevas generaciones, provoca hoy actitudes pasivas, o meramente reivindi-
cativas, por parte de los ciudadanos respecto a las administraciones públicas.
Fomentar la conciencia de responsabilidad, de solidaridad y de participación,
4 VI SGPL Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios públicos locales
particularmente en el ámbito local, es imprescindible para fortalecer la cohe-

sión y la fortaleza de nuestra sociedad.
Reflexiones como estas nos llevan a interrogarnos acerca de cómo gober-
nar hoy una ciudad, y en particular, cómo organizar la gestión de los servicios
públicos de acuerdo con los criterios mencionados de eficiencia, eficacia, pro-
ximidad y participación. Y todo ello, contando con los extraordinarios cam-
bios tecnológicos y los retos de la denominada sociedad del conocimiento. El
tema escogido en el sexto seminario sobre gestión pública local —la descen-
tralización funcional, territorial y virtual de los servicios locales— buscaba,
y obtuvo, algunas respuestas a todo ello.
Enhorabuena, una vez más, a los organizadores y participantes en los semi-
narios, y gracias por su tesón en darles continuidad. Nos están enseñando
mucho y esperamos que sigan haciéndolo en los próximos años.
Índice
Pág.
113. Prólogo
Paz Fernández Felgueroso, Alcaldesa de Gijón
117. Presentación
José Luis Pablos y Eugenia Suárez Serrano
119. Los Ayuntamientos del futuro: más política y más gestión.
Xavier Sisternas . Presenta: José Luis Pablos
119. La descentralización en las Administraciones locales.
Análisis de experiencias.
Albert Galofré. Presenta: José Luis Pablos
119. Coloquio con Xavier Sisternas y Albert Galofré
119. El papel de la cultura en la descentralización de los servicios
Eduard Delgado
119. La descentralización funcional y territorial en el Ayuntamiento de Gijón
Senén Casal Iglesias, José Luis Pablos Rodríguez y Eugenia Suárez Serrano.
119. La descentralización territorial de servicios.
El caso del Ayuntamiento de Vitoria
Eduardo Enguita y Mabel Domínguez. Presenta: Eugenia Suárez.
119. La descentralización de la gestión presupuestaria
en el Ayuntamiento de Barcelona
Concha Durán
119. La gestión por proyectos. La experiencia del sector de vía pública
del Ayuntamiento de Barcelona
Carlos Vivas
119. La descentralización virtual. Servicios administrativos en la red.
Fernando Tricas Lamana . Presenta: Eugenia Suárez Serrano
119. Mesa debate: Los retos de la gestión local.
Rafael Menéndez, Antonio López, Javier S. Pandiello , Enrique Loredo ,
Gustavo Enrique Wierna. Modera: José Ramón Mora Viver .
119. El pacto local en Asturias
Valentín Ruiz . Presenta: José Luis Pablos
119. Clausura
Rosa Aza Conejo, Luis Pardo Suárez, Luis Iturrioz Viñuela
y Pedro Sanjurjo González.
Presentación
Intervienen: José Luis Pablos

Eugenia Suárez Serrano
Directores del seminario
Los seminarios sobre gestión pública que desde 1995 vienen convocando la
Escuela Universitaria Jovellanos, el Ayuntamiento de Gijón, el Principado de
Asturias y la Asociación de Diplomados en Gestión y Administración Públi-
ca pretenden contrastar y difundir conocimientos y experiencias sobre ges-
tión pública que puedan interesar tanto en el ámbito universitario como en
las administraciones públicas, y en particular, en los ayuntamientos.
Con el título Descentralización funcional, territorial y virtual de los servicios,
el sexto seminario, cuyas ponencias quedan recogidas en este libro, se dedicó
a abordar diferentes aspectos relativos a la forma de organizar la gestión de
los servicios locales para que ésta responda a los criterios de equidad, eficiencia
y calidad que demandan los ciudadanos.
Como introducción al tema del seminario, Xavier Sisternas advierte de
la falsa polémica que trata de contraponer política y gestión. Por el contra-
rio, nos dice, la mejora de la gestión ayudará a potenciar la política, profun-
dizando en la democracia y fortaleciendo la conciencia de comunidad. Por su
parte, Albert Galofré precisa los conceptos de descentralización política, admi-
nistrativa y desconcentración, destacando la idea de que toda descentraliza-
ción supone delegar facultades pero centralizar controles. Muy sugerentes son
las reflexiones que hace Eduard Delgado sobre los distintos modelos y con-
tenidos de la descentralización y la participación ciudadana vistos desde el
campo de la acción cultural.
A continuación de las reflexiones anteriores, se presentan dos experiencias
concretas de organización y gestión de los servicios locales: Senén Casal, José
Luis Pablos y Eugenia Suárez Serrano recogen la evolución y los plantea-
mientos organizativos en el caso del Ayuntamiento de Gijón, mientras que
Eduardo Enguita y Mabel Domínguez exponen la organización territorial de
los servicios en el caso del Ayuntamiento de Vitoria.
La gestión presupuestaria y la gestión por proyectos constituyen dos herra-
mientas fundamentales para organizar los procesos de planificación y control,
y, en definitiva, para articular una determinada forma de organizar la gestión
de los servicios. Concha Durán y Carlos Vivas, desde sus respectivas respon-
sabilidades en el Ayuntamiento de Barcelona, cuentan sus experiencias en la
aplicación de dichas técnicas.
El papel de las nuevas tecnologías y, en particular, de Internet en la orga-
nización de los servicios es abordado por Fernando Tricas, quien recuerda
que la propia Carta Europea de los Servicios Públicos manifiesta que los
servicios de telecomunicación deben acelerar los procesos de modernización
de la Administración pública, acercando la gestión pública a las demandas
cotidianas de los ciudadanos.
Rafael Menéndez, Antonio López, Javier Pandiello, Enrique Loredo, Gustavo
Wierna y José Ramón Mora debaten sobre los retos de la gestión local desde
distintas perspectivas: la organización territorial, la hacienda local, la informa-
ción económica, el control, y la gestión de los recursos humanos. Finalmente,
el director general de Cooperación Local, Valentín Ruiz, cierra las ponencias
del seminario exponiendo los planteamientos del Gobierno del Principado sobre
el pacto local en Asturias.
Para terminar, nos queda manifestar un año más nuestro agradecimiento
a las instituciones y personas que han colaborado en la realización de este
VI Seminario de gestión pública local, y desear que las reflexiones recogidas
en este libro resulten de utilidad para todos aquellos interesados en la mejora
del funcionamiento de nuestras administraciones públicas, y en particular, de
nuestros ayuntamientos.
Los Ayuntamientos del futuro:

más política y más gestión
Interviene: Xavier Sisternas

(Gerente de la Fundación Pi i Sunyer)
Presenta: José Luis Pablos
(Jefe del Servicio Presupuestario
del Ayuntamiento de Gijón)
Presentación
José Luis Pablos: Me siento muy satisfecho de poder contar con Xavier
Sisternas. Hace poco estuve con él en Barcelona, en una convocatoria que la
Fundación Pi i Sunyer organizó con el fin de desarrollar redes de Administra-
ciones locales que trabajen en aspectos de mejora de la gestión y, fundamen-
talmente, mecanismos de desarrollo de sistemas de información, de indicadores
de gestión, etc.
La Fundación Pi i Sunyer es una fundación que tiene entre sus fines la rea-
lización de estudios autonómicos y locales, detrás de la cual, en su patronato,
se encuentran el Ayuntamiento de Barcelona, el de Gerona, el de Lleida, el de
Tarragona, la diputación de Barcelona, la mancomunidad de municipios de
área metropolitana, etc.
Es, sin duda, un observatorio muy privilegiado y, por tanto, Xavier Sisternas,
como gerente de la fundación, es una persona muy adecuada para inaugu-
rar este seminario. Xavier es licenciado en Ciencias Políticas y funcionario
del Ayuntamiento de Barcelona; participa regularmente como asesor y desa-
rrollando cursos en el Instituto Nacional de la Administración Pública y,
algo que nos viene muy bien, es profesor asociado en la Universidad Pom-
peu Fabra, donde imparte clases a los alumnos de la diplomatura en Ges-
tión y Administración Pública. Sin más, le cedo la palabra, agradeciéndole
poder contar con él a pesar de las muchas llamadas y compromisos con los
que cuenta.
Introducción
Xavier Sisternas: la idea de partida es reflexionar sobre el futuro, los retos,

el entorno y las circunstancias en las que los Ayuntamientos españoles se van
a encontrar en los próximos años. El título «Más política y más gestión» se
refiere a la idea de que hay espacio y necesidad para más política y para
más gestión en los municipios. En este sentido, existe —a mi entender—
una falsa polémica entre los que defienden que hay que repolitizar los Ayun-
tamientos y que, por tanto, la gestión pierde importancia, y los que aborrecen
la política y solo creen en la eficacia y en los números.
Veinte años de Ayuntamientos democráticos
El balance de estos veinte años largos de gobiernos municipales democráti-

cos en España es evidentemente positivo. Durante este periodo se ha recu-
perado la democracia local y se ha producido un cambio evidente en pueblos
y ciudades: el conjunto de España se ha transformado desde lo local de una
manera tangible y profunda.
Hay que reconocer que los gobiernos locales han demostrado dinamis-
mo y capacidad de gestión, es decir, en general ha habido buenos alcaldes y
buenos gobiernos municipales. Eso se ha traducido en una valoración ciu-
dadana relativamente alta de los Ayuntamientos, en comparación con la Admi-
nistración autonómica y, especialmente, con la Administración del Estado.
Posiblemente esto también es debido al hecho de que los ciudadanos perci-
ben a las Administraciones locales como más cercanas y relativamente más
eficaces en la resolución de los problemas.
Un aspecto crítico para apuntar es el trato que reciben los municipios del
resto de poderes públicos, todavía hoy de desconfianza y paternalismo. Los
Ayuntamientos han demostrado ya sobradamente tener mayoría de edad para
tratarse de igual a igual con cualquier otro nivel de Administración. Proba-
blemente aquí existe el problema de que el modelo local es todavía relati-
vamente joven y no hay una completa comprensión del federalismo y del
principio de subsidiariedad. El federalismo implica el derecho a la discrepancia
y, por tanto, a la desobediencia; es decir, no hay una relación jerárquica
entre unas y otras Administraciones, sino que hay una distribución de com-
Los Ayuntamientos del futuro: más política y más gestión | Xavier Sisternas 11
petencias, no siempre con los límites claros, que deja lugar al conflicto y a
la cooperación.
Una sociedad en cambio
Estamos ante un proceso de internacionalización de ámbitos como la eco-

nomía y la política, a través de la Unión Europea. Pero también asistimos a
un gran cambio en el tema de las tecnologías de la información y la comuni-
cación, apareciendo lo que ha venido a llamarse sociedad del conocimiento.
Todas estas transformaciones influyen en nuestra forma de vida y en nuestra
sociedad en los siguientes aspectos:
• La e-society. Se empieza a hablar del e-commerce o comercio electróni-
co y del gran impacto que va a tener Internet sobre las empresas. En este
contexto, ¿no se debería empezar a pensar cómo afecta Internet a la
Administración pública?, ¿cómo influye en las formas de producción de
los servicios públicos?, y ¿cómo se verán alteradas las relaciones entre la
Administración y los ciudadanos? Es decir, tenemos que comenzar a plan-
tearnos la idea del e-government y de la e-society.
• La mejora de los niveles de vida y, ligado a esto, las transformaciones
sociales, los nuevos valores y las nuevas aspiraciones. Cuando se anali-
za la sociedad española desde la década de 1970, se observa que el cam-
bio social ha sido tremendamente más profundo que el cambio admi-
nistrativo. El resultado es que hoy tenemos una sociedad mucho más
moderna que su sistema administrativo. Algunos elementos de las trans-
formaciones sociales, como los cambios en la familia, los nuevos roles y
la nueva división del trabajo entre hombres y mujeres, generan proble-
mas que cuestionan la existencia de determinados servicios públicos, y
ponen de manifiesto la necesidad de otros. Un buen ejemplo de ello es la
cuestión de los horarios: estamos en una sociedad en la que la vida coti-
diana es a veces kafkiana: todo funciona a la misma hora; hay que tra-
bajar, comprar y llevar a los niños al colegio a la misma hora, y luego
quedan unas horas que no sirven para nada, más allá de encerrarse en
casa a ver la televisión.
• El envejecimiento ha cambiado el paisaje urbano de nuestras ciudades,
las personas de entre 70 y 80 años son un porcentaje muy grande de la
población, y eso ha de tener un reflejo en las políticas públicas y en los

equipamientos.
• La inmigración es otro elemento que está cambiando el paisaje urbano
y que lo va a cambiar todavía más. Hay varios estudios que ponen de
relieve lo imprescindible de la inmigración para la sostenibilidad de cier-
tas políticas sociales; es decir, alguien va a tener que pagar las pensiones
dentro de veinte años, y hay tan solo dos soluciones: o ponernos todos
a tener niños, o «importar» personas de países en desarrollo.
• La revolución en el uso del territorio. Entre el transporte público, las
autopistas, los coches y la propia manera de vivir resulta que mantene-
mos una estructura municipal que no explica la vida de las personas:
vivimos en un municipio en el sentido político-administrativo, lo que
quiere decir que pagamos nuestros impuestos y votamos en un deter-
minado municipio, pero ese municipio no es suficiente para explicar nues-
tra vida del día a día. Hay un porcentaje importante de personas que tie-
nen intereses repartidos en bastantes municipios, viven en uno, trabajan
en otro, sus hijos estudian en otro y se van a divertir a otro municipio de
más allá. Esto no es solo un problema metropolitano, pues en el ámbito
rural hay familias que acaban utilizando cuatro o cinco municipios en su
vida cotidiana. Es evidente que tenemos un problema no resuelto, y vamos
a seguir teniendo problemas de este tipo mientras las estructuras políti-
co-administrativas no acaben de responder al ritmo de la vida social y eco-
nómica. Lo mismo pasa en el ámbito internacional: los mecanismos de los
Estados no son capaces de gestionar un mundo globalizado.
Algunos retos del entorno
• La contención del gasto público es el elemento fundamental que ha gene-

rado y puede generar cambios. Las Administraciones públicas tienen el
reto, pero también la oportunidad de introducir mejoras en su gestión.
• La presión fiscal está cercana al techo. Puede subir algún impuesto pero
van a tener que bajar otros. En conjunto, existen pocas posibilidades de
incrementar el dinero que entra, a no ser que se aprovechen coyuntu-
ras económicas como las actuales que hacen que los ingresos crezcan sin
que crezca la presión fiscal. Una demografía adversa hace que el número
de contribuyentes disminuya y que, por el contrario, el número de perso-

nas que cobran aumente; básicamente esto es debido al envejecimiento.
• El concepto de costes de la no modernización, aplicado al entorno públi-
co, significa que si una Administración no se moderniza, no puede ser ni
eficaz ni eficiente, y que, por lo tanto, se convierte en una rémora, en un
lastre para el desarrollo económico y social. Muchos municipios lo saben
a la hora de competir por la instalación de determinadas industrias en
su territorio; además, instituciones como el Banco Mundial empiezan a
invertir decididamente en la mejora de las instituciones públicas como
manera de generar entornos institucionales favorables para el desarrollo.
• Ya hemos citado anteriormente temas como las demandas sociales cre-
cientes, y cada vez más heterogéneas, y las nuevas necesidades surgidas
como resultado de los cambios en la sociedad.
• Se está produciendo también un cierto cuestionamiento de la actividad
de los poderes públicos, en parte debido a la ofensiva neoliberal, evi-
dentemente con elementos ideológicos, que se está dando tanto en España
como fuera de ella.
• Además, cada vez es más importante la oferta privada de servicios públi-
cos. Esto se traduce en el hecho de que algunos ciudadanos de las clases
medias y altas privatizan al máximo su vida, es decir, envían a sus hijos a
una escuela privada, optan por una cobertura sanitaria privada, no utili-
zan en su vida el transporte público, viven en una urbanización con un
vigilante privado en la puerta, y, eso sí, pagan el ibi al Ayuntamiento. En
América Latina veríamos estos procesos de una manera mucho más exa-
gerada, pero, aunque sea en proporciones relativamente pequeñas, tam-
bién existen en España; las clases media y alta huyen de unos servicios
públicos mediocres.
• Estamos en una situación de gobierno de la incertidumbre: hace diez o
veinte años algunas cosas eran más fáciles para los poderes públicos, ya
que estos eran capaces de identificar los problemas y tenían, o creían tener,
las soluciones. Pero hemos de empezar a reconocer que en muchos casos
no existen las soluciones, e incluso, algunas veces, o desconocemos los pro-
blemas o no somos capaces de definirlos suficientemente bien.
• La nueva centralidad del nivel local. Es evidente que por más que haya
resistencias centralistas en el Estado y en las comunidades autónomas
los municipios han de ganar peso político y económico. No puede ser
que los Ayuntamientos continúen gastando solo el 12 o 13 % del gasto

público en España. Por tanto, en el futuro el peso de lo local ha de crecer
sin ningún género de dudas, y eso es un reto porque va a suponer a los Ayun-
tamientos mayores cargas de gestión.
• La sostenibilidad medioambiental, por la sensibilidad social que conlleva,
hace que el marco de actuación se complique aún más.
Repensar los Ayuntamientos
En base a los cambios que está sufriendo la sociedad y a los retos a los que se
enfrenta la Administración local, debemos «repensar» los Ayuntamientos. Fren-
te al incrementalismo —hacer más de todo o hacer más de cualquier cosa— la
alternativa es pararse a pensar, definir y establecer estrategias de cara al futuro.
Repensar los Ayuntamientos implica más política y más gestión; es decir, por
un lado un movimiento de repolitización y, por otro, uno de gerencialización.
Repolitizar ¿por qué? Porque el Ayuntamiento es el gobierno de la ciudad,
y esa es la dimensión principal de un Ayuntamiento: es el timón de la ciudad,
el instrumento de la gobernabilidad y el espacio en que han de tomarse las
decisiones políticas. Un gobierno de y para las personas debe ser un gobier-
no cercano. Los Ayuntamientos tienen también una segunda dimensión: la
gestora. El Ayuntamiento es un gran gestor de bienes y servicios públicos en
un entorno en el que los ciudadanos piden que sus impuestos se transformen,
de una forma eficaz y eficiente, en estos bienes y servicios.
Reforzar la legitimidad de los gobiernos locales: más política
Más política: ¿para qué? Para reforzar la legitimación de los gobiernos locales.
No podemos resignarnos a que, elección tras elección, los niveles de abstención
sean más y más altos: la gente no vota porque tiene la sensación de que no está
decidiendo nada y que todo va a seguir igual. Esto es una carga de profundidad
para la democracia y, concretamente, para la democracia local.
Por tanto, hay que reconciliar a los ciudadanos con la política. Y esto, aun-
que parezca paradójico, debe hacerse con más política, por ejemplo, a través de
debates políticos sobre la base de propuestas y alternativas. Estos debates
tienen que darse dentro y fuera del Ayuntamiento, y el pleno municipal debe
ser el lugar donde la ciudad discuta, de una forma abierta, los problemas que
le preocupan. Además, deberían potenciarse, por un lado, el pluralismo, el con-
senso y las dinámicas no partidistas, y, por otro, la transparencia, la responsa-
bilidad (rendición de cuentas) y los mandatos —no necesariamente limitados
por ley, pero, como mínimo, no indefinidos—.
Otra manera de reforzar la legitimidad es con un gobierno percibido por
los ciudadanos como próximo, cercano y receptivo. Es muy importante que el
gobierno comunique, que informe a los ciudadanos de lo que pasa en la ciu-
dad y, en la medida de lo posible, que esta comunicación sea bidireccional.
También sería deseable avanzar hacia lo que podría llamarse concejales a la
calle: un concejal debe tener un despacho en el Ayuntamiento, pero debería estar
menos horas en él y estar más horas «en la calle»; eso implica dedicar una bue-
na parte del tiempo a la interlocución, a la creación de consenso y a la peda-
gogía. Pero los políticos no deben solo escuchar, sino también hacer, es decir,
tomar decisiones, a veces en contra de lo que piensan algunos ciudadanos, y
es en estos casos cuando un buen político debe usar sus dotes pedagógicas, el
convencimiento y la generación de consensos alrededor de ciertas propuestas.
Asimismo, hay que buscar formas para hacer la participación ciudadana
más atractiva. Asistir a un pleno es aburridísimo. Hay que buscar maneras
menos aburridas de participar políticamente en la toma de ciertas decisiones.
En caso contrario, la política queda en manos de profesionales y de algunas
asociaciones que presionan y a las que se termina haciendo caso, aunque sean
poco representativas. El resultado final es que se deja fuera de este proceso al
conjunto de la ciudad, que no tiene ni tiempo ni voluntad para ir a quejarse.
Tareas políticas claves
En primer lugar, hacer política es tener, construir y diseñar un proyecto de

ciudad. Es, por tanto, establecer objetivos, prioridades, y asignar recursos. Estas
son tareas irrenunciablemente políticas y que dan sentido al rol de los electos.
En segundo lugar, detrás de un Ayuntamiento que funciona suele haber un
buen alcalde que ejerce un liderazgo catalizador; este es un liderazgo amable,
que no pretende acaparar, sino que admite coliderar ciertos proyectos; un buen
ejemplo de ello han sido los planes estratégicos. La ciudad es conflicto, y por
tanto se hace imprescindible el pacto; pactar es una tarea claramente política que
implica mediar entre intereses contrapuestos para resolver ciertos problemas.
Política: profundizar la democracia
Los electos han de ganarse cada vez más la legitimidad día a día. Esto solo es
posible si los ciudadanos son activos y están informados, ya que si no hay
información, tampoco hay participación. Se puede participar en la medida en
que se recibe información y en la medida en que haya una sociedad civil diná-
mica. En contraposición a este tipo de participación, hay otra terriblemente
peligrosa, que es la participación espasmódica, en la que la gente no partici-
pa políticamente hasta que un proyecto público les afecta (los estadouni-
denses han definido el fenómeno como: «no al lado de mi casa»); es una par-
ticipación radical, sin líderes vecinales con los que hablar, con lo cual acaba
habiendo problemas graves para cerrar acuerdos.
La existencia de estos ciudadanos informados y de esta sociedad civil diná-
mica debe traducirse en la formación de algo muy importante, la creación de
conciencia de comunidad. Vivimos en un país curiosamente estatalista, aborre-
cemos la Administración, pero queremos que la Administración lo resuelva todo,
se delegan cada vez más responsabilidades en los servicios públicos y eso es muy
peligroso. En España y en otros países europeos, especialmente latinos, no
estamos tan lejos de perder un patrimonio muy rico que es la idea de comuni-
dad y de redes sociales. Estas redes solucionan una serie de problemas que para
los poderes públicos son caros y difíciles de resolver; hay que responsabilizar
a los ciudadanos de los problemas y, por tanto, gobernar y responsabilizar-
se de los problemas también con los ciudadanos y con las asociaciones sociales.
Reforzar la eficacia de los servicios municipales: más gestión
Con tanta política, con tanto electo, con tanta legitimidad, ¿nos queda espa-
cio para gestionar? Sí, y de sobra. Se necesitan organizaciones municipales
capaces, y eso implica, en algunos casos, una cierta retirada ordenada en deter-
minadas áreas de gestión en las que los Ayuntamientos no son competitivos. Es
decir, se trata de contratar externamente ciertas funciones, o, como mínimo, de
evaluar si con la externalización se es más eficiente. Tampoco hay que pen-

sar que la producción privada de esos bienes y servicios sea necesariamente
mejor, aunque introducir la competencia en la producción es la única manera
de garantizar competitividad y eficiencia.
Otra tarea imprescindible es reconcebir los servicios. Existen servicios que
han perdido su razón de ser; es importante preguntarse periódicamente cuál
es la misión de cada servicio, cuáles son sus «clientes»… Eso ayudaría a cerrar
servicios o a rediseñarlos. Para mejorar los servicios, también es necesaria la
orientación hacia los usuarios, la utilización de técnicas de marketing y de
técnicas de calidad. Otro aspecto es lo que podríamos llamar la gestión inte-
gral de los problemas del ciudadano: para responder de forma eficiente a cual-
quier situación, lo óptimo es tener un único punto al que los ciudadanos deban
acudir, manteniendo la estructura interna que convenga organizándose por
procesos, por problemas, por mercados... De esta forma se gana en produc-
tividad y en eficiencia, aunque, para medir esto, se tienen que establecer indi-
cadores de gestión y de evaluación de resultados.
Gestión: trabajar para la excelencia
La necesidad de más gestión en el interior de las organizaciones municipales

se puede traducir en la idea de trabajar para la excelencia. Más gestión impli-
ca que haya directivos profesionales, es decir, gestores que sean capaces de
transformar las políticas en servicios y los objetivos en resultados. Evidente-
mente, a estas alturas, ya nadie se cree que exista una línea divisoria nítida
entre política y gestión como Weber la diseñó, sino que debe haber gestión com-
partida, complicidad, interacción, decisiones interactivas e influencia mutua.
Por tanto, entre los políticos electos y los directivos profesionales tiene que esta-
blecerse una relación de confianza, independientemente de si los gestores son o
no de designación política, y de si son funcionarios de empleo o de carrera, siem-
pre que su actuación se evalúe en función de los resultados que han obtenido.
En otras palabras, trabajar para la excelencia enfatiza la idea de gerencializar
y de introducir la cultura de gestión y de resultados en los municipios.
Trabajar para la excelencia también implica invertir en los empleados. En los
Ayuntamientos hay empleados públicos que entran a los 20 años y que no se
jubilan hasta los 65 o 70, de ahí la importancia de invertir en recursos humanos.
Otra idea importante es la de una organización que aprende. Este tipo de

organizaciones son aquellas en las que la formación se convierte en aprendi-
zaje. Lo deseable es conseguir que los municipios se conviertan en organiza-
ciones que aprenden, en las que los conocimientos se transformen en cambios
de comportamiento, de actitudes, y en nuevas maneras de hacer las cosas. No
sirve de nada que un Ayuntamiento gaste recursos en formación si las formas
de trabajar siguen igual; por este motivo es imprescindible innovar también
la manera de impartir la formación. Además, hace falta conectar mucho más
los programas de formación con los procesos de cambio organizativo.
A los empleados hay que empezar a pagarles no por venir a trabajar, sino
por trabajar, por pensar. Y hay empleados que a veces nos hacen reflexiones
muy crueles: «No, es que nadie me ha pedido que piense, es que nadie me
ha preguntado nunca». Mal vamos a sacar el jugo de buenos profesionales
que normalmente tenemos en la Administración si no les damos la oportu-
nidad de pensar, de decidir, de equivocarse también y, por tanto, deben sacar
lo mejor de las personas que tenemos en nuestras organizaciones. Debemos
pasar de una cultura tradicional de control sobre los empleados a una cultura
de compromiso y de implicación.
Finalmente, apuntar la importancia de gestionar permanentemente el cam-
bio. Las organizaciones públicas, como ya lo hacen muchas organizaciones pri-
vadas, deben estar continuamente gestionando el cambio, deben estar perma-
nentemente innovando y buscando fórmulas que mejoren su funcionamiento.
Resumiendo, aunque —en líneas generales— hay buen gobierno y buena
gestión en los Ayuntamientos, queda espacio para más y mejor política, y que-
da espacio para más y mejor gestión. Eso es, además, lo que se merecen nues-
tros pueblos y ciudades y lo que van a exigir los ciudadanos en el futuro.
José Luis Pablos: Muchas gracias, Xavier. Vamos a continuar con la siguien-
te intervención, y el tiempo que nos quede lo dejaremos para el debate con-
junto, tanto con Xavier como con Albert. Estoy seguro de que la interven-
ción, como presentación del seminario, no ha podido ser mejor; estoy
convencido de que la inmensa mayoría de los que estamos aquí compartimos
muchas de las cosas que ha dicho Xavier, pero sobre todo nos ha gustado
escucharlas en la forma que las ha expuesto.
La descentralización
en las Administraciones locales.
Análisis de experiencias
Interviene: Albert Galofré

(Asesor formativo
del Área Metropolitana
de Barcelona)

(Jefe del Servicio Presupuestario
Presentación
José Luis Pablos: Para presentar a Albert Galofré, me voy a permitir utili-
zar uno de sus libros, basándome en la presentación que hace de él el direc-
tor de la Escuela Gallega de Administración Pública.
Albert es licenciado —insisto en que utilizo uno de los varios libros que
tiene publicados— en Derecho y diplomado por esade; es un buen conoce-
dor de la Administración pública. No en vano ha sido funcionario público
durante bastantes años, durante los cuales ha ocupado distintos puestos de
responsabilidad. Es colaborador académico de esade y ha realizado diversos
trabajos de consultoría para el sector público, entre los que destaca su apoyo
a los programas centrales de modernización y calidad de varios Ayuntamientos
y comunidades autónomas. Le preocupan cómo se destilan en todas sus cla-
ses y trabajos tres conceptos: competitividad, productividad y calidad, que
considera inseparablemente unidos para conseguir una Administración más
eficaz, más reducida, que esté realmente al servicio de los ciudadanos. Qui-
siera destacar, finalmente, un dato bastante relevante: Albert fue el director
de Organización en el Ayuntamiento de Barcelona durante la celebración de
los juegos olímpicos, que gozan de un merecido prestigio por lo que se hizo
en ese momento. Sin más, os dejo con él, agradeciéndole su presencia en este
seminario.
Introducción
Albert Galofré: Yo os voy a hablar de descentralización. Quizás técnica-

mente sería más correcto hablar de desconcentración territorial y funcional,
pero vamos a ir por partes. Tratando de establecer el concepto de descentra-
lización, diremos que es una operación en la que una organización realiza una
transferencia de competencias a favor de unidades subordinadas que las ejer-
cen de forma autónoma, reservándose las facultades de coordinación y con-
trol. La doctrina de la ciencia administrativa suele hablar de distintos nive-
les; en primer lugar, de descentralización política, cuando supone la transferencia
de competencias legislativas; de descentralización administrativa, cuando se
transfieren competencias no legislativas; de desconcentración, cuando lo que
hace una organización es transferir, trasladar desde los órganos superiores a
los órganos inferiores un conjunto de facultades; y la mera delegación de facul-
tades, que son avocables en cualquier momento. Esto amplía los niveles que
normalmente maneja la ciencia de la administración, pero, a efectos básicos,
en cualquier organización se suele hablar de que la organización está más o
menos descentralizada según sea más o menos alto el nivel en el que se toman
las decisiones. Por tanto, una organización en que para cualquier cosa hay que
acudir al vértice, es una organización evidentemente no descentralizada. Una
organización en la que buena parte de las decisiones se toman en niveles medios
o bajos es una organización bastante o muy descentralizada.
Hay que decir que la descentralización es, paradójicamente, una opera-
ción en dos sentidos. Yo descentralizo facultades y centralizo controles, siem-
pre tiene que ser así; lo contrario sería el abandono de esas facultades. Ya ven
que me estoy saliendo un poco de la conferencia que esperaban y me estoy
pasando a nivel de clase. Ustedes me lo perdonarán.
Digamos que una organización no descentralizada tiene un proceso de tra-
bajo en este sentido, y los problemas están en todas las fases de ese proceso.
En cualquier momento se requiere acudir a los órganos de gobierno de esa
organización para pedir determinadas autorizaciones y permisos, para con-
seguir, así, que ese proceso avance. Una organización descentralizada altera
La descentralización en las Administraciones locales. Análisis de experiencias | Albert Galofré 21
este sistema de gestión. Una organización descentralizada tiene un plantea-

miento distinto. Tiene unas entradas y unas salidas. Lo que se va a contro-
lar desde el centro son las entradas (los inputs) y las salidas (los outputs), y
por lo demás lo que haré será un mero seguimiento sin alterar los márgenes
de gestión que tiene este departamento al que yo he transferido competencias.
Es decir, la descentralización es un cambio en la forma de gestionar, no es una
pérdida de competencias en manos de ese vértice de la organización, las sigue
manteniendo, pero las ejecuta de forma distinta, en el momento inicial y al
final, también durante el camino, pero a otro nivel mucho más suave, sin
modificar los márgenes que hemos concedido a estos gestores. Ese es el cam-
bio que tiene que asumir una organización, pero la verdad es que las orga-
nizaciones descentralizadas no gustan demasiado, debido posiblemente a que
se piensa que la organización que va a descentralizar va a perder competen-
cias. No es verdad, usted las pierde si no hace bien estas dos operaciones, pero
si lo hace bien, si hace un proceso descentralizador correcto, usted no pier-
de competencias, lo que hace es ejercerlas de forma distinta. Su finalidad es,
por tanto, trasladar capacidad para resolver los problemas al nivel en que
estos se producen y pueden ser tratados con mejor conocimiento de causa, es
la aplicación del llamado principio de subsidiariedad, que las cosas se resuel-
van en aquel nivel en el que mejor se conozcan, y no suele ser ese el vértice
más alto de la organización.
Lógicamente, la descentralización afecta de forma importante a una orga-
nización. La descentralización puede afectar:
• A la distribución interna del poder político. Si voy a hacer una descen-
tralización territorial, de alguna manera deberé transferir ese poder polí-
tico a esas parcelas territoriales de mi organización.
• Al nivel en que se toman las decisiones.
• A la separación entre definición de políticas y su aplicación: vamos a
mantener en el centro la definición de políticas y vamos a transferir su
aplicación a ese departamento, a ese órgano.
• A los sistemas de coordinación y control.
• A los sistemas de gestión de recursos: evidentemente, ya no estamos con-
trolando los recursos en todo momento, sino que el gestor es autónomo
respecto a los sistemas.
• A las formas de participación ciudadana: aspecto que ha sido en gene-
ral la justificación de la descentralización.
En esencia, pues, tenemos dos formas de descentralización:

• La descentralización territorial: se reparte el poder dentro del territorio.
• La descentralización funcional: dentro de un departamento se transfiere el
poder de tomar decisiones de los niveles más altos a los niveles inter-
medios o bajos.
Y, a su vez, puede tener dos grados, dos niveles:

• Un nivel político.
• Un nivel meramente administrativo.
La descentralización territorial
Las causas que justifican la descentralización territorial de un municipio

son:
• La extensión o singularidad del territorio. Es evidente que un territorio
municipal con núcleos poblados separados demanda alguna forma de des-
centralización, de acercar la Administración a esos núcleos, darles cierta
participación directa, cierta voz a esos núcleos, si es que se da.
• El número de habitantes, la población, ha ido creciendo. Ya es difícil
de administrar de forma centralizada, y parece que demanda una dife-
renciación que nos permita gestionar de forma más adecuada los pro-
blemas que tenga el sector de cada zona que se ha descentralizado.
Competencias que se pueden trasladar a los territorios descentralizados:

• Servicios generales: los necesarios para una gestión autónoma.
• Servicios finalistas: los que corresponden al ámbito social y no son de
«interés de ciudad».
Proceso de constitución
• Aprobación por el consejo municipal del estatuto del distrito.

• Traspaso de competencias.
Definir los límites de descentralización, si quieren ustedes, puede ser un

proceso fácil, pero llevar a la realidad el traspaso es bastante difícil, porque
los órganos centrales se resisten muchísimo a esa transferencia. Yo he vivido

el proceso de transferencia de competencias del Ayuntamiento de Barcelona
a sus distritos. Teníamos un mapa de competencias para transferir, un lista-
do de competencias, pero una cosa es tener ese listado y otra muy distinta
trasladarlo a los distritos. Fuimos trabajando, y fuimos trabajando compe-
tencia a competencia, con un análisis riguroso, y diferenciando en cada uno
lo que nosotros llamamos el interés de ciudad, que debería permanecer cen-
tralizado, y el interés del territorio, el interés del distrito. Lo que era interés
del distrito debería pasar al distrito; lo que era interés de ciudad debería que-
dar entre los órganos centrales. La idea está bien, pero la práctica es dura.
Los órganos centrales van trasformando casi todo en interés de ciudad, es
decir, las resistencias son notables. También hay que decir que un sistema des-
centralizado puede ser algo más caro que un sistema no descentralizado.
No es lo mismo tratar determinadas licencias, determinados permisos, deter-
minadas autorizaciones, desde un solo punto del municipio, que tener que
tramitarlo desde cinco o seis puntos distintos; es posible que se requiera
más personal. Por tanto, es un poco más caro evaluar si los beneficios que
se obtienen a cambio compensan o no este cambio de sistema. Personalmen-
te creo que en una descentralización bien hecha los beneficios compensan
sobradamente este mayor coste que en principio supone.
Resultados
Los resultados que he visto que se obtienen de los procesos de descentra-

lización territorial son:
• Proximidad a los problemas del territorio. Las cosas se comprenden mejor
si se está cerca de los problemas, si uno vive cada día los problemas de
su zona, de su barrio, que si se está en el Ayuntamiento central.
• Mayor rapidez en la aplicación de soluciones. Si esta descentralización
de facultades ha sido bien hecha, se incrementa esta rapidez. Se es mucho
más eficaz en resolver los problemas de ese distrito.
• Coordinación eficaz de los recursos zonales. Esta es otra de las justifi-
caciones por las que tiene sentido la descentralización territorial, y es
otro de los resultados que efectivamente se obtienen.
• Mayor participación de los ciudadanos. Lógicamente, una descentrali-
zación territorial incorpora vías de participación.
• Proximidad para la realización de los trámites más usuales. Cuando

una ciudad crece hasta cierto tamaño no se les puede pedir a todos los
ciudadanos que vayan al Ayuntamiento central para cualquier trámi-
te. Es lógico que existan oficinas estratégicamente distribuidas en cada
distrito que permitan la realización fácil de estos trámites. Que una
persona a cinco minutos de su casa tenga un punto donde pueda pre-
sentar una instancia, donde realizar una petición, donde obtener un
duplicado de un pago de impuestos. Hoy en día me parece bastante
lógico.
Configuración mínima que debería tener un distrito
• Un concejal de distrito.
• Una comisión consultiva.
• Un coordinador del distrito.
• La capacidad para realizar al menos los trámites básicos y coordinar el
funcionamiento de los servicios y equipamientos zonales.
Pero vamos a ver lo que se ha hecho en ciudades que podríamos conside-

rar de algún modo paralelas a Gijón. Tenemos, por ejemplo, la ciudad de
Tarrasa, donde han establecido, con 170.000 habitantes, seis distritos, con
un presidente por cada distrito, un consejo de distrito, y transferidas un buen
número de competencias, desde asuntos relativos a la asistencia social o la
policía, hasta otros como la información o la atención al ciudadano. Es decir,
que ha habido un avance significativo. El Ayuntamiento de Badalona tiene
240.000 habitantes. Su plan es menos ambicioso, aunque está en una pri-
mera fase. Tiene ocho distritos, un concejal en cada distrito, y un consejo de
entidades, que es el que actúa en el distrito y es el consejo consultivo. Tam-
bién tiene transferidas la atención social, la policía de barrio y la oficina de
atención ciudadana.
El Ayuntamiento de L'Hospitalet, con 280.000 habitantes, tiene seis dis-
tritos, un concejal por distrito, y transferidas un número escaso de compe-
tencias que ellos pretenden aumentar progresivamente.
Otros Ayuntamientos no han hecho casi nada. El Ayuntamiento de Léri-
da, cerca de 100.000 habitantes, no tiene ninguna política de descentraliza-
ción territorial, al menos por el momento.
Ya en el límite, el Ayuntamiento de Zaragoza, con 600.000 habitantes, tie-

ne una experiencia que juzgan negativamente. Tienen creados 10 distritos
urbanos y 18 distritos rurales. Cada distrito tiene un concejal presidente, y en
los distritos rurales existe incluso un alcalde de barrio con su junta vecinal.
La verdad es que se han dado cuenta de que era un error ese número tan gran-
de de distritos, que era inmanejable, y están ahora en un proceso de cambio
hacia la constitución de cinco o seis zonas distritales dentro del Ayuntamien-
to. Actualmente, siguen teniendo esos 10 distritos urbanos y 18 rurales, que
hacen un total de 28 distritos. Es una barbaridad, por mucho que tengan
600.000 habitantes.
Alguien podría preguntarme si estoy o no a favor de que se creen distri-
tos. Es como si me preguntaran si estoy a favor o no de que se acerque la
Administración a los ciudadanos. A partir de cierto tamaño estoy absoluta-
mente a favor y, además, creo que así tiene que ser. Pero veamos también cuál
es la realidad del territorio. Si tenemos una ciudad muy densa, muy próxima,
la necesidad de crearlos será menor. Si es una ciudad bastante extensa, la nece-
sidad de crearlos irá en aumento. Pero no solo por acercar la Administración
como gestión a los ciudadanos, sino para acercar esa política de la que habla-
ba mi compañero Xavier Sisternas a los ciudadanos. Me parece que es bue-
no que exista como mínimo un concejal de barrio; que es bueno que exista
un político que se responsabilice de su zona del territorio; me parece que es
fundamental. E incido en lo que decía Xavier, creo que es ahí donde está la
política. Recojo unas palabras del alcalde que había en Barcelona, Pascual Mara-
gall, que decía que los concejales no han de estar en sus despachos, han de estar
en la calle, próximos a los problemas de los ciudadanos para trasladarlos al
Ayuntamiento.
La descentralización funcional
Veamos los diferentes grados de desconcentración:

1. Desconcentración en áreas de actuación.
2. Desconcentración en centros gestores.
3. Desconcentración en organismos autónomos y empresas públicas.
4. Externalización de servicios, que no deja de ser una forma de descen-
tralización.
Desconcentración en áreas de actuación
La mayoría de los Ayuntamientos están siguiendo la misma evolución. En

primer lugar, un Ayuntamiento ya con cierta historia organizativa, un Ayun-
tamiento que ha aprendido, que acaba teniendo una configuración en áreas
básicas, suele ser un Ayuntamiento que tiene un área de servicios persona-
les, un área de servicios territoriales y un área de servicios generales (si es
un Ayuntamiento algo mayor tendrá alguna área más). Normalmente, tam-
bién existe un gabinete de alcaldía (lleva las cuestiones referentes a comuni-
cación, relaciones públicas), la policía municipal, y dos órganos típicos de los
Ayuntamientos: la secretaría general y la intervención general. Esta suele ser
una configuración bastante típica en Ayuntamientos que ya han llegado a una
cierta racionalización de su estructura. Si no han llegado a este punto, en lugar
de tres áreas nos encontramos con un abanico de áreas bastante importante
y bastante difícil de coordinar.
En un segundo estadio, además de estas tres áreas básicas, se ha empeza-
do a configurar alguna área más, como, por ejemplo, el área de medio ambien-
te. La gente empieza a ser sensible a los asuntos de medio ambiente, y todo
lo que es mantenimiento de la ciudad y otros servicios relacionados con el
estado de la calle se traspasan a esta área de medio ambiente, con lo cual se
incrementa el número de áreas, y la policía y los servicios relacionados con
vía pública nos aparecen también en este plano. Estas áreas, en estos Ayun-
tamientos que avanzan, ya no están directamente a cargo de un político, sino
que suelen tener un coordinador o director de servicios, un técnico.
Avanzando un poco más, Ayuntamientos que ya han sobrepasado inclu-
so este estadio de directivos técnicos. Nos encontramos entre ellos una área
central, donde hay un coordinador general de estos técnicos que suele coin-
cidir con la figura del coordinador de los servicios centrales. Recientemen-
te estaba estudiando un Ayuntamiento, Mataró, de 100.000 habitantes, que
ha adoptado exactamente esta configuración (hay una serie de directivos de
las grandes áreas y un directivo que además es el coordinador general de
todos ellos).
En el tercer estadio, último en esa evolución hacia la profesionalización de
las Administraciones públicas, nos aparece una figura gerencial: son los Ayun-
tamientos gerencializados. Este es el modelo de Alemania o Inglaterra, donde
ya aparece un técnico responsable de toda la organización. Su función básica
es asegurar la coordinación del resto de áreas. En Cataluña es cada vez más

frecuente, y cerca de una docena de Ayuntamientos ya tienen creada esta figu-
ra, que está funcionando como un gerente del Ayuntamiento, es decir, el Ayun-
tamiento se ve, salvadas las distancias, un poco más como una empresa. Casual-
mente son estos los Ayuntamientos que más están destacando en lo referente
a calidad y eficiencia.
Este es un nivel puro y simple de desconcentración. Avanzar en cada uno de
estos niveles supone transferir competencias, que estaban originalmente en
manos de unos políticos, a unos gestores técnicos y a un gerente; por lo tanto,
supone descender en ese nivel de descentralización del que les estaba hablando.
Los centros gestores
Si queremos dar un paso más, y en su momento lo ensayamos en el inten-

to de Barcelona, requiere ya utilizar una forma de gestión diferente. Pensa-
mos que era necesario dividir la Administración, y eso responde a un mode-
lo aplicado. En su momento hicimos una reflexión con los principales técnicos
y políticos del Ayuntamiento, y llegamos a la conclusión de que sería bueno
que cada área se configurase como una caja a la que se le dan unos recur-
sos, se le controlan unos resultados y se hace un simple seguimiento, pero que
luego, para gestionar, los directivos de esta área deberían tener todas las com-
petencias que requirieran. Esto se traslada a una realidad municipal utili-
zando el sistema de centros gestores, utilizando la modalidad de gestión direc-
ta como órgano especial de administración. Supone el grado máximo de
desconcentración sin la atribución de personalidad jurídica.
Dividimos la Administración municipal en 20 sectores (museos, deportes,
policía, bomberos, etc.). Cada sector homogéneo tenía un directivo profesio-
nal, se definían sus objetivos a principios de año y se evaluaban sus resulta-
dos al final. Este era el modelo de centros gestores. El modelo no es fácil de
aplicar, y además la metodología que seguimos era lenta, suponía una reor-
ganización de cada centro antes de constituirlo como centro gestor. Se ana-
lizaban todos sus problemas, se trataba de mejorar su organización, se les
enseñaba a funcionar por objetivos y, una vez habían asumido este modelo,
se les transformaba en centros gestores; es decir, si querían tener facultades
debían aplicar el modelo de gestión que nosotros les proponíamos. Esto se
implantó en un número importante de centros.
Su autonomía se refleja en:

• La existencia de un consejo de administración y un gerente.
• Sección presupuestaria propia y contabilidad especial.
• Amplias funciones del gerente (o director) que avalan la autonomía fun-
cional y financiera del centro.
La verdad es que es un modelo que algún Ayuntamiento se está plante-

ando; otros Ayuntamientos, más o menos, han venido siguiéndolo. No es
una mala idea, es una forma de dar autonomía sin crear continuos organis-
mos autónomos o empresas municipales, es una vía intermedia que nos pare-
cía que daba respuesta a las aspiraciones de los gerentes de tener capacidad
para actuar, capacidad para gestionar sus recursos, sin tener que escapar del
sistema común pasándonos a los organismos autónomos o a las empresas
municipales.
Las características de su aplicación son:
• Aplicación a campos de actividad de las que pueden esperarse resulta-
dos concretos, homogéneos y mesurables.
• Determinación previa de objetivos y de los medios necesarios para
alcanzarlos.
• Control externo de la gestión y evaluación de su eficiencia y eficacia.
• Dirección profesional del centro.
Organismos autónomos y empresas públicas
Es el tercer nivel. Si se quiere dotar de mayor descentralización, de mayor

autonomía a los órganos, se han de configurar organismos autónomos y empre-
sas públicas. Con su constitución se opera una auténtica descentralización
funcional, con personalidad jurídica, patrimonio y presupuesto independientes,
aunque integrados en el consolidado de la entidad matriz. Esto no es nada
nuevo, gran parte de Ayuntamientos tienen un buen número de organismos
autónomos y empresas públicas. En esto también ha habido flujos y reflujos;
hubo una época en que estaba de moda la constitución de organismos autó-
nomos y empresas, y luego se ha vuelto hacia atrás.
En los organismos autónomos se aplican las normas de derecho públi-
co, y en las empresas públicas, las leyes mercantiles, con algunas excep-
ciones.
Campo de aplicación
• Los organismos autónomos: servicios o actividades de carácter presta-

cional, sea asistencial o de naturaleza económica.
• Las empresas municipales: servicios o actividades de acusada actividad
económica.
Hace mucho tiempo estuve en el Ayuntamiento de Sabadell analizando el cos-

te-beneficios de tres organismos autónomos, y después de hacer un estudio deta-
llado de lo que se obtenía con ellos y de lo que costaban, llegamos a la conclu-
sión de que había que disolverlos y, efectivamente, se disolvieron. Es decir, que
hay Ayuntamientos que en su día siguieron esta línea de creación de organismos
autónomos y que han vuelto hacia atrás, centralizando lo que en su día transfi-
rieron a organismos autónomos. Pero hay de todo; por ejemplo, todo el Ayun-
tamiento de Tarrasa está formado por organismos autónomos y empresas muni-
cipales, y solo queda en el núcleo central lo más básico, es decir, la gestión política,
personal y servicios económicos, nada más. Como han ido demasiado lejos, han
tenido que controlar un poco todo este magma de empresas y organismos, y lo
han hecho utilizando el instrumento clave: la caja centralizada.
Hay casos en que efectivamente está justificada la creación de un orga-
nismo autónomo o una empresa municipal, pero hay otros en los que no lo
está tanto. Al final, fruto de las continuas peleas, llegamos a definir una serie
de criterios para la selección de la forma de gestión:
• Criterio de legalidad: la ley nos dice si este tipo de servicio es adecuado
a esta forma.
• Criterio de coherencia en la organización: seamos coherentes, aplique-
mos las mismas formas a todas las áreas.
• Criterio de adecuación entre la forma y el servicio: no todas las formas
valen para todos los servicios.
• Criterio de mayor adaptabilidad al cliente del servicio: ver qué forma es
la más adecuada para ese cliente.
• Criterio de agilidad y eficacia en la gestión.
• Criterio de economía y eficiencia.
• Criterio de equilibrio económico: quizás sea el más importante. Al final,
la obtención de buenos resultados en un organismo autónomo o en una
empresa depende de que sea capaz de generar ingresos propios para su
sostenimiento. La creación de un organismo autónomo o una empresa

viviendo de las transferencias de la Administración central es muy fácil.
Si se crea un organismo autónomo o una empresa hay que establecer
unas reglas de juego, una especie de estatuto. Si se crea un organismo
autónomo porque se dice que es más eficiente, hay que demostrarlo.
• Criterio de tamaño del servicio.
• Criterio de coordinación y control. El problema de estos organismos
autónomos siempre se plantea en el ámbito de la coordinación. En pri-
mer lugar, porque a los organismos autónomos normalmente no se les
exigen objetivos concretos. La gente habla de objetivos cuando lo que se
presentan son una serie de buenos propósitos, pero no hay objetivos
cuantificables, compromisos concretos, que es lo que son los objetivos,
metas concretas evaluables (no los hay porque podemos pillarnos los
dedos, pero es lo que debería haber). Además, debería existir algún depar-
tamento en la Administración, en el Ayuntamiento, que ejerciera esta
función de coordinación, que trabajase en la definición de objetivos, que
hiciera un breve seguimiento (sin meterse en su gestión) y que, al final,
evaluase los resultados y presentase un informe.
Han visto ustedes que les he hablado de más a menos, del máximo nivel
de centralización, que es la Administración ordinaria, los servicios normales
de la Administración, al nivel de centros gestores sin personalidad jurídica, al
nivel de organismos autónomos, empresas municipales y empresas mixtas,
donde la Administración todavía tiene mayoría. De mayor centralización a
mayor descentralización.
En las Administraciones locales descentralizadas los órganos centrales
deben mantener las siguientes funciones:
• Aprobación de los planes generales y específicos del programa de actua-
ción de los organismos autónomos locales, de conformidad con el plan
y programa general de acción municipal.
• Dirección e inspección de las actividades y servicios de los organismos
autónomos y empresas municipales.
• Impulso y ejecución de las políticas fijadas por los órganos de gobierno para
una gestión eficaz de las instituciones y empresas municipales.
• Realización de los necesarios trabajos de programación técnica, infor-
mación, investigación, estudios, proyectos e informes.
• Definición de políticas de fomento tecnológico.

• Control de la gestión de las empresas e instituciones a través de los sis-
temas de información periódica que en cada caso se establezcan.
• Coordinación de la elaboración de los presupuestos de las distintas enti-
dades autónomas locales y sociedades municipales, y propuesta de apro-
bación de los mismos al consejo pleno del Ayuntamiento.
• Propuesta al consejo pleno del Ayuntamiento de aprobación de los pre-
cios y tasas que deben percibir las instituciones y sociedades municipa-
les por la prestación de sus servicios.
• Aprobación de las operaciones de crédito o financieras de los organis-
mos autónomos cuando no excedan del 5 % del presupuesto municipal.
• Aprobación de las plantillas y remuneración del personal de las entida-
des municipales autónomas y de las empresas municipales.
• Establecimiento de las bases de la política de personal de los organismos
y empresas municipales de acuerdo con los criterios y directrices fija-
dos por el gobierno municipal, y atención a la selección y preparación
de personal técnico cualificado.
• Formulación de los correspondientes encargos de auditorías anuales para
los distintos órganos especiales, organismos autónomos y sociedades
municipales.
Externalización de servicios
La externalización de servicios consiste en la transferencia a terceros de

una actividad que se realizaba directamente, mediante un proceso competiti-
vo que se formaliza en un acuerdo. En la externalización de servicios se con-
serva la titularidad del servicio que se subcontrata (yo utilizo la palabra exter-
nalización porque es más fina, pero la externalización es la subcontratación
de servicios). Esto que vienen haciendo todas las empresas de nuestro país
también pueden hacerlo perfectamente las Administraciones públicas. Quie-
re decir que busquemos en todo caso el proveedor que pueda ser mejor. Ade-
más, la externalización tiene otra ventaja, es un proceso competitivo, es una
forma de introducir la competencia en la prestación de servicios. Cuando se
externaliza un servicio se saca a licitación, y quien ofrezca mejores condicio-
nes en términos de coste-calidad se llevará el servicio. El fallo es que muchas
Administraciones no establecen luego mecanismos de seguimiento y control
de lo que se hace con este servicio que hemos externalizado. Pero la idea es bue-
na. Yo estoy seguro de que hay empresas que saben mucho más de manteni-
miento que el equipo que tiene el Ayuntamiento. Yo creo en la especialización,
creo que la gente que se dedica a una cosa llega a saber mucho y es mucho más
competitiva que si lo hacemos nosotros a nuestra manera. Por tanto, aquí hay
un ámbito importantísimo de cambio en la gestión de los servicios (no sé si se
le puede llamar descentralización), buscando la eficiencia y la calidad.
Por supuesto que el cambio no se puede hacer si se tiene personal propio. Si
se hace la recogida de basuras con personal propio, a nadie se le ocurre apartar
a esos trabajadores y encargar el servicio a una empresa privada, aunque ofrez-
ca mejores condiciones. Pero quizás se puede iniciar un proceso donde deter-
minados sectores, poco a poco, empiecen a ser gestionados por empresas exter-
nas. En Barcelona teníamos cuatro quintas partes gestionadas por empresas
externas (me refiero a la limpieza y recogida de basuras), y una, gestionada por
medios propios. Esto nos servía de contraste, veíamos cómo actuaban los ges-
tores privados y cómo actuábamos nosotros. Mientras fui responsable de orga-
nización estuve intentando obtener los datos económicos, fiables, reales, de lo
que nos costaba esta zona que gestionábamos nosotros con nuestros propios
medios. Nunca lo conseguí totalmente. Quien vino detrás si lo consiguió, y al
cabo de un mes se había privatizado esa zona. Es decir, el coste era muy supe-
rior al que estaban ofreciendo en el sector privado, por razones de escala o qui-
zás, también, y es una desgracia, porque pagan menos a su personal de lo que
paga la Administración, hay que reconocerlo, pero las diferencias eran brutales.
Estos trabajadores se transfirieron a otros servicios donde podían ser útiles.
Antes de descentralizar un servicio quizá se pueda externalizarlo, y para ello
se necesitan menos estructuras. La idea de la externalización supone introducir la
competencia en los servicios. Cuando la gente se mueve en un entorno de com-
petencia y las empresas se mueven en un entorno de competencia, funcionan mejor.
Si se tiene la pervivencia asegurada, ¿qué razón se tiene para mejorar?
Actividades genéricamente externalizables
Características generales:
Con carácter preliminar hay que advertir que la posibilidad de externali-
zar con éxito depende de los condicionantes económicos, que varían enor-
memente entre distintos servicios e incluso entre diferentes lugares de provi-
sión. A pesar de ello, se puede identificar una serie de actividades cuyas carac-
terísticas las hacen normalmente más aptas para ser externalizadas:
• Actividades intensivas en recursos humanos.
• Actividades altamente especializadas.
• Actividades con carga de trabajo fluctuante.
• Actividades temporales o esporádicas que requieren inversiones en medios
técnicos.
• Actividades sujetas a rápidos cambios de mercado.
• Actividades sujetas a rápidos cambios del público.
Todas estas actividades pueden ser perfectamente externalizables, pero lla-

mo su atención especialmente sobre las llamadas actividades intensivas en
recursos humanos poco cualificados. En Barcelona teníamos centralizada, con
medios propios, la limpieza de locales, las típicas brigadas de personal de lim-
pieza. A medida que los trabajadores se jubilaban íbamos externalizando loca-
les, subcontratándolos . Esta operación, sin imputar al capítulo de personal
municipal los costes indirectos, nos permitía un ahorro del 33 %, un tercio
del coste. Ustedes dirán ¿cómo debe actuar un gestor municipal?; cuando uno
gestiona en la Administración no puede llevar el sombrero de buen gestor al
mismo tiempo que el sombrero de representante sindical, o uno u otro.
Actividades de apoyo:
Una buena parte de las actividades que pueden ser objeto de externaliza-
ción pueden englobarse bajo este epígrafe. Entre ellas destacarían, a modo
puramente ilustrativo, las siguientes:
• Servicios auxiliares: grabación y procesamiento de datos, mensajería,
notificación, vigilancia, catering, parque móvil y transporte.
• Gestión de recursos humanos: administración de personal (contratación,
normas, seguridad social y defensa jurídica), selección y formación.
• Gestión económica: compras, auditorías, gestión de patrimonio.
• Gestión de centros: hospitales, residencias, museos, teatros.
• Elaboración y supervisión de proyectos técnicos.
Actividades finalistas:
El otro bloque de actividades susceptibles de externalización comprende
la prestación directa de bienes y servicios públicos a los ciudadanos.
A modo indicativo, recogemos los siguientes:

• Servicio personal: sanidad, educación, servicios sociales, ocupación,
cultura.
• Servicios urbanos: mantenimiento de vías urbanas, parques y jardines;
recogida de basuras; recogida de vehículos.
• Infraestructura (construcción o autopistas): autopistas y carreteras,
puertos y aeropuertos, infraestructura ferroviaria, infraestructura de
aguas y residuos.
• Protección y seguridad: vigilancia, bomberos, ambulancias.
Sin entrar en muchos más detalles, esta era la panorámica que quería dar de
la descentralización. En primer lugar, una descentralización territorial, en dis-
tritos, que creo que es un tema pendiente, y, en segundo lugar, una descentrali-
zación funcional. Ambas son necesarias. ¿Por cuál empezar? Siendo racional yo
les diría que primero por la territorial, y luego podemos seguir con la funcional.
Uno de los gerentes del Ayuntamiento de Tarrasa me decía que tras los cam-
bios hechos, un director de los servicios centrales del Ayuntamiento tenía la mis-
ma autonomía que un gerente de un organismo autónomo. Por tanto, la des-
centralización es posible, y quizás sin falta de recurrir a esa serie de superestructuras
que requiere la creación de una empresa o de un organismo autónomo, pues uti-
lizando técnicas de delegación dentro de la propia Administración podemos con-
seguir, si no los mismos resultados, resultados bastante parecidos. Lo que hace
falta es voluntad política y voluntad de gestionar, y recuerden ustedes que ges-
tión es la actividad aplicada a un fin, esa es la definición.
Yo creo que con una mañana con dos catalanes ya han tenido bastante.
Nada más, muchas gracias.
José Luis Pablos: Espero que los que sois alumnos, con la intervención de
Albert, vayáis manejando conceptos como «descentralización» o «externa-
lización»; y para los que sois del Ayuntamiento, espero que la intervención
de Albert no me suponga la pérdida de amigos. Sé que es una intervención,
desde el modelo de gestión del Ayuntamiento de Gijón, polémica, pero este
seminario, entre otras cosas, pretende eso: traer a gente muy experimenta-
da, muy cualificada, que con sus puntos de vista nos proporcione elementos
de reflexión. Le agradezco mucho a Albert que haya venido.
Coloquio con Xavier Sisternas

y Albert Galofré
Pregunta: Tú comentaste Xavier, que estaba habiendo cierta participación

de la gestión privada, y que la Administración debería dirigir más que ges-
tionar muchas veces, y luego Albert comentó las distintas posibilidades de
descentralización, y entre ellas habló de dar autonomía total, que se crearan
organismos con personalidad jurídica propia, e incluso llegó a hablar de la
subcontratación, que es ir mucho más allá. Entonces, en ese contexto, y tenien-
do en cuenta que sin salir de España nos encontramos con casos de gestión
privada en la gestión pública (ahora, por ejemplo, hay mucha polémica en
la sanidad con las fundaciones, pero en la Seguridad Social ya teníamos des-
centralización, con gestión privada de verdad, a través de las mutuas). Enton-
ces, eso que se está viendo en otros campos, en otras Administraciones, aquí
en España, ¿qué posibilidades de futuro creéis que puede tener en la Admi-
nistración local? Ya sé que es un tema polémico, ya sé que se trataron temas
como la limpieza o el mantenimiento, que son trabajos normalmente menos
cualificados que se tienden a subcontratar, pero, en la pura Administración
pública, ¿creéis que hay posibilidades de una descentralización hacia cen-
tros gestores, centros de responsabilidad, hacia algún tipo de entidad con per-
sonalidad jurídica propia? Yo sé que es muy difícil y que además hay polé-
mica al respecto, pero en otras actividades de la Administración pública que
son tan sensibles como puede ser un Ayuntamiento, o incluso en sanidad y en
la Seguridad Social, está presente la externalización. Me gustaría que el debate
fuese en cierto modo por ese camino.
Xavier Sisternas: Brevemente, luego le paso la palabra a Albert. Yo creo

que en eso, como prácticamente en todo, no se puede ser en absoluto dog-
mático, pero es evidente que si uno mira alrededor, se ha avanzado mucho en
esa dirección; hay Administraciones que van concentrándose en tareas más
puras de gobierno, de estrategia, de dirección, y que van cediendo funciones
de manera más cercana o más lejana a agencias. Sería el modelo sueco o neo-
zelandés, en el que hay unos ministerios pequeños, con solo cien personas, y
esas cien personas son los asesores del ministro y tres administrativos; es decir,
ahí está el núcleo de dirección de políticas; y luego, de ese ministerio cuelgan,

dos, cuatro, siete agencias que son las que producen servicios públicos. Encon-
tramos este modelo con cierta frecuencia. Hay algún avance en esta dirección,
aunque a veces también algún retroceso. Encontramos otro modelo que Albert
ya no llamaba descentralización, sino, y creo de una manera muy correcta,
externalización. Externalización que suele consistir en que entre el ministerio
y la agencia establecemos ya unas relaciones contractuales; y puede ser un
ministerio o un Ayuntamiento, es igual, ahí el elemento central es esa idea de
contrato, de yo decido y yo pago; yo tengo la legitimidad política para deci-
dir qué servicios y qué recursos dedico, y tú produces, de ahí la relación con-
tractual. Eso es una posibilidad y está todo dentro del sector público, todo
dentro del sistema público.
Otra posibilidad es hacer eso mismo pero introduciendo un actor priva-
do. Ese servicio público que quiero producir, que es la calle limpia, lo puedo
producir a través de una agencia pública a la que encargo y compro unos ser-
vicios, o lo puedo hacer a través de un operador privado al que compro y
encargo unos servicios. Los dos procesos están en auge, quizás se habla más
del auge de la externalización o privatización, ¿por qué? Yo creo que muchas
veces porque desde el sector público estamos perdiendo el tren por la falta de
flexibilidad, y me explico muy rápido y le paso la palabra a Albert, que cono-
cerá más casos y lo puede explicar con más detalle. Miren, si no somos capa-
ces de ofrecer unos costes mínimamente competitivos y una gestión flexible
y adecuada a las necesidades de los usuarios, no vamos a conseguir prestar
servicios de calidad con plantillas públicas, con organizaciones públicas. De
ahí que estemos comprando al exterior cosas que si producimos internamen-
te vemos que nos salen muy caras, o que sencillamente no somos capaces de
producirlas. Si yo me gasto el dinero en una piscina, y luego resulta que no la
puedo abrir hasta las 12 de la noche, o me gasto el dinero en una biblioteca
y no se abre los fines de semana, o me gasto el dinero en un quirófano, y ten-
go gente haciendo cola para operarse y resulta que el quirófano solo opera
siete horas al día, de lunes a viernes (siete horas al día de lunes a viernes, de días
de veinticuatro horas y de semanas de siete días); pues eso es una gestión poco
eficiente y que además no responde a los deseos y a las aspiraciones de los usua-
rios. De ahí que se camine bastante en esa dirección, aunque, evidentemente, si
se camina en esa dirección la Administración ha de rediseñar la manera en
que trabaja, y ha de aprender a hacer algo que no está acostumbrada a hacer,
Coloquio con Xavier Sisternas y Albert Galofré 37
que es establecer objetivos y controlar resultados. Pero esto creo que lo conoce
mucho mejor Albert.
Albert Galofré: Tengo miedo de haber dado la sensación de ser un avala-

dor de las operaciones privatizadoras. Yo quiero decir claramente que una
cosa es privatizar un servicio y otra es externalizar su gestión. Privatizar un
servicio es el abandono de ese servicio, es la cesión de titularidad. Yo no he
estado hablando de eso, y eso habría que discutir en qué casos tiene sentido
y en qué casos no. Yo he estado hablando de gestionar un servicio a través de
un actor privado. Hay una cosa en la que, respecto a los servicios, nunca
me canso de insistir. Estos días estoy trabajando en el diagnóstico de un Ayun-
tamiento, y les hacía esta reflexión. Frente a cualquier servicio lo primero que
hay que plantearse es: ¿tiene sentido mantener lo que estamos haciendo o no?
Puede parecer una tontería, pero muchas veces no nos lo planteábamos. Yo
lo veía con las actividades de carácter económico. ¿Cómo vas a cuestionar
la promoción económica? Pues mire, sí. Cuestiono el servicio de promoción
económica porque los tiempos están cambiando, y están haciendo ustedes
lo mismo que hace cinco años, y el entorno ha cambiado, queridos amigos, y
quizás ustedes tienen que empezar a modificar su forma de actuar, quizás ya
no hace falta tanta formación y lo que hace falta es, como hacía, por ejem-
plo, otra empresa de formación económica del País Vasco, dedicarse a buscar
salidas para la exportación, para la venta en otros lugares de la producción
de los empresarios locales de aquella zona. Es decir, no se puede seguir hacien-
do siempre lo mismo sin cuestionarse el porqué, porque el entorno es el que
muchas veces nos manda. Primera cuestión, entonces, ¿debemos seguir o no
haciendo lo que hacemos? Segunda, ¿es útil realmente lo que hacemos? Tam-
bién les preguntaba a estos señores de promoción económica cuánta gente se
había colocado gracias a la formación que imparten. Díganme si es útil.
Con el asesoramiento que dan para la formación de empresas ¿cuánta gente
han conseguido que crease una empresa gracias a él? Estos son los datos
que me tienen que dar ustedes, y si esos datos no son positivos, ¿para qué
seguimos haciendo eso? Te rc e ro, esto que tenemos que hacer, que hemos
visto que efectivamente es útil, que hay que mantener, ¿lo podemos hacer a
través de un gestor privado sin crear toda una estructura, que nos dará mucho
más margen de flexibilidad? Si no tiene sentido hacerlo a través de un actor pri-
vado, ¿cuál es la forma más descentralizada, más simple, más ágil que podemos
utilizar dentro de la Administración? Y, por último, ¿qué controles debemos

establecer desde el centro para garantizar que todo eso sea efectivamente cier-
to y útil? Ese sería para mí el proceso que deberíamos seguir con cualquier
servicio que tengamos en la Administración pública. A mi entender las cosas
deberían ir por esta vía.
José Luis Pablos: Sobre ese tema, es evidente que si hiciésemos un análisis
de costes, incluso coste-calidad, coste-beneficios de los servicios, en este momen-
to, muy probablemente en muchos de los terrenos tendríamos las de perder.
Tendríamos las de perder, entre otras razones, porque, como ha señalado
Albert, estamos inmersos en un proceso fuertemente neoliberalizador en el
que, entre otras consecuencias, se aprecia un retroceso en las condiciones labo-
rales de los trabajadores. Eso es un dato que nos debería de servir para plan-
tearnos que hoy un modelo de gestión pública debe intentar por todos los
medios que ese modelo funcione. Pero hay dos preocupaciones en todo este
tema que a veces no se tienen en cuenta, aunque yo sé que Albert y Xavier sí,
y las han planteado. Es verdad que lo primero que hay que plantearse es si lo
que hacemos hay que hacerlo, porque los ciudadanos lo demandan o porque
interesa a la supervivencia de la propia organización y de sus empleados. Noso-
tros tenemos una ciudad próxima que ha externalizado muchos servicios en
un modelo de gestión en el que ahora se están desmontando bastantes cosas.
No porque hayan externalizado, porque podía haber funcionado (en Cata-
luña, por las experiencias que nos cuentan, ha funcionado mejor), sino por-
que no se han establecido los correspondientes mecanismos de control. Si tú
externalizas, también hay que valorar los costes de transacción, los costes
de planificación y control, el mecanismo del nuevo modelo; y esos costes
muchas veces no se tienen en cuenta. Externalizar no significa que no sigas
manteniendo unos costes que son los de incrementar todos los mecanismos
de planificación y control de esa externalización. Pero luego hay otro tema
que a mí me preocupa, que es el papel de liderazgo de una Administración
local, el Ayuntamiento, del Gobierno local. Ese papel del liderazgo significa
también mandar mensajes, comunicar valores, comunicar un modelo de socie-
dad. A través de un proceso excesivo de externalización a veces también se
corren riesgos, pierdes también poder de proyectar imagen, valores. En el
terreno teórico también hay un cierto riesgo, o puede haberlo (no digo que lo
tenga que haber necesariamente), pero al menos en una externalización mal
llevada hay ese riesgo, esa pérdida de influencia, incluso en el propio merca-
do laboral, pero también más allá de todo eso, en el propio mercado de valo-
res humanos y sociales. Esto yo creo que son elementos que están perdidos
en el simple análisis a corto plazo de coste-calidad, porque ciertamente la
Administración cambia mucho más lentamente que el mundo real, y eso es
algo que nos debe hacer reflexionar.
Xavier Sisternas: Yo añado algo muy breve, una anécdota en la que me has
hecho pensar ahora. En Barcelona hay un sistema de recogida de trastos
viejos una vez al mes en cada una de las zonas (en mi zona es el día 26). Eso
está externalizado (me parece que es la misma empresa que lleva la recogida
domiciliaria de basuras). Bueno, yo tengo la desgracia de vivir en una esqui-
na en la que hay dos contenedores. La norma es que usted baje los trastos y
los deje delante de su casa, en la acera, en un sitio que no moleste, pero es ver-
dad que, sobre todo en calles estrechas, la gente tiende a dejar los trastos al
lado de los contenedores, con lo cual siempre tenemos problemas y conflic-
tos ciudadanos. Bueno, pues en vez del día 26, alguien bajó el día 23 una can-
tidad generosa de trastos, un desmadre considerable. Yo no llamé, pero alguien
llamó a un teléfono del Ayuntamiento (no sé si es contestado o no por un fun-
cionario municipal), y efectivamente apareció a media tarde un camión naran-
ja y blanco de Fomento de Construcciones y Contratas, con un escudo del
Ayuntamiento que le pegan cuando tiene la contrata, que se llevó los tras-
tos. Con eso polemizo un poco contigo en el tema del mensaje. Yo creo que
el mensaje que obtuvo quien reclamó el servicio, porque yo admito que no lo
reclamé, fue positivo. No sé cuanto rato hacía que había llamado, pero yo
como mínimo tuve una sensación de cierta eficacia. El Ayuntamiento, ante
ese pequeño problema que se planteó, reaccionó con eficacia. Yo sé que los
dos señores que había recogiendo colchones cobran su nómina de Fomento de
Construcciones y Contratas, pero estoy convencido de que en el barrio soy el
único que sabe eso, el resto de personas que están viendo eso están viendo al
Ayuntamiento de Barcelona, para lo bueno y para lo malo. Es decir, yo creo
que si el Ayuntamiento es consciente de que detrás de esos señores y señoras
que llevan un uniforme diferente y que son reclutados y pagados por otras
empresas también está la imagen del Ayuntamiento, no creo que se pierda la
capacidad de dar mensaje. Yo creo que el mensaje en este caso viene a tra-
vés de la eficacia y agilidad del servicio, del propio diseño del servicio. Aquí
la decisión política es si se recogen los trastos o no, si se recogen gratuita-

mente o no, o por qué se recogen las basuras en Barcelona siete días a la
semana. Antes se recogían seis y no pasaba nada. Es decir, esa sí que es una
decisión política y sí que es un mensaje. Si me viene alguien y me dice: «Oiga,
¿y si las recogemos tres días a la semana y con los ahorros le hacemos una
piscina en el barrio?», pues igual sí. Es decir, yo creo que no tenemos por
qué perder la capacidad de dar mensajes si retenemos las decisiones políti-
cas y convertimos esas decisiones en política de verdad, en discusión con
los ciudadanos.
Con la prestación del servicio garantizamos que, lo preste quien lo preste,
lo preste bien, sea plantilla pública o privada, y que, sobre todo, se preste con
el nivel de calidad que hayamos establecido; y ahí sí que es verdad que se
cometen grandes errores, en el sentido de que las empresas son cualquier cosa
menos hermanitas de la caridad y, por tanto, aspiran al monopolio (incluso
Cuevas se permite decirlo públicamente), así que Fomento de Construcciones
y Contratas, o quien sea, va a intentar conseguir el máximo de beneficio, y el
problema que hay, especialmente en municipios pequeños, es la capacidad de
control. Es decir, yo desde Barcelona a veces dudo que la capacidad técnica
de Fomento de Construcciones y Contratas, o de la empresa que sea, no sea
mayor que la del Ayuntamiento de Barcelona. En otros municipios más peque-
ños ese riesgo todavía es mayor, es decir, yo puedo externalizar, pero mi inge-
niero o mi economista ha de ser mejor que el suyo, si no me parece que me
toman el pelo, y de ahí la importancia de mantener la capacidad de control.
Yo creo que si mantenemos la capacidad de control podemos mantener la
capacidad de dar mensajes. Evidentemente ahí estoy contigo, ese es un rol cla-
ve para los gobiernos municipales.
Albert Galofré: Yo estoy convencido de que a los ciudadanos lo que les

interesa es recibir buenos servicios, y les preocupa poco si ese buen servicio
se lo presta una empresa privada o un funcionario municipal. Lo que quiere
es que la calle se limpie, lo que quiere es que las basuras se recojan y se reco-
jan bien, esto es lo importante. Este es el argumento que hace como ocho o
nueve años escuché en Inglaterra. Tuve la suerte de acudir a un foro de deba-
te más amplio que este en el que se debatían las dos posiciones, la posición
del gobierno, conservador en aquel momento, y la posición de los laboristas.
La primera sorpresa de alguien que venía de España en aquella época era la
virulencia de la discusión en la tribuna y la cortesía en el lugar donde estaban

sentados. Frente a mí había varios representantes de los sindicatos que ade-
más tenían toda la imagen de sindicalistas de toda la vida, y estaba una repre-
sentante del gobierno conservador, que acababa su intervención, y bajaba y
se sentaba allí mismo. Yo en aquella época pensaba: «Madre mía, si esto fue-
ra en España le dan con algo en la cabeza». En cambio, cuando subía a res-
ponder la virulencia era extrema. Me pareció que era democráticamente ejem-
plar. Pues uno de los argumentos, y creo que era un argumento de peso, era
que lo que importa es recibir un buen servicio y lo que no importa tanto es
a través de quien. Cierto, pero también es verdad que ese buen servicio es a
costa de un empeoramiento importante de las condiciones laborales de los
empleados. Y también es cierto que, a pesar de esa teoría que comentaba de
los sombreros, debemos ser también un poco sensibles. Desde la Administra-
ción no se puede ser ignorante a esas políticas de apretar el sueldo al máximo.
Aquí hay dos cuestiones que se han citado. El primer tema era el de la pér-
dida de imagen en la medida en que externalizan servicios. A veces sí hay algo
de pérdida de imagen en algunos servicios. La gente pierde de vista que es la
Administración quien presta el servicio y acaba no sabiendo muy bien qué
pinta aquella empresa allí, sobre todo cuando hablamos de mutuas y esas
cosas. Sí, algo sí hay. Por ejemplo, Xavier nos decía que en el caso de Barce-
lona está cuidado, poniendo el escudo, pintando el coche de un determina-
do color, etc., de modo que todo el mundo sabe que representa a los servicios
municipales. Pero existe ese riesgo.
El segundo tema era el liderazgo que debe mantener la Administración. Es
verdad, pero yo diría que eso no tiene nada que ver con la externalización de
servicios. La Administración municipal debe liderar socialmente la ciudad, es
lógico, debe marcar vías de futuro, debe establecer, incluso, una cierta peda-
gogía sobre la sociedad; por algo es la Administración que ha sido elegida por
los ciudadanos, le incumbe esta función. Pero yo creo que esto debe hacerse
con independencia de que luego la gestión de determinados servicios se haga
con medios propios o con medios ajenos. Una cosa no quita la otra. Insisto,
falta en algunas Administraciones esa labor de liderazgo, de marcar las gran-
des líneas de futuro, de saber adónde vamos. Hace unos años, siendo jefe de
personal en el área metropolitana de Barcelona, tenía un concejal que cada
vez que nos reuníamos en la comisión informativa me decía: «Es que aquí no
hay política de personal», y un día pensé, bueno, ya me tienes hasta el gorro,
ahora verás: «Oiga, me quiere usted decir qué es tener política de perso-
nal», y me dijo: «Tener política de personal es saber adónde vamos». Caram-
ba, pues tenía razón. A veces los Ayuntamientos no son capaces de hacernos
ver a los ciudadanos hacia dónde vamos, hacia dónde pretenden que vaya-
mos como ciudadanos, como conjunto de personas que viven en un territo-
rio. Si supieran transmitirnos una visión que nos animase, que nos motivara
un poco, creo que todos participaríamos mejor y más a gusto de este proyecto
de ciudad en el que estamos.
Pregunta: Cambiando un poco de tema, tenía una pregunta para Albert Galo-
fré. Estás hablando de descentralización, pero si hacemos un poco de cien-
cia ficción y nos trasladamos a 5 años vista, a 10 años vista, quizás no será
necesaria la descentralización que dices que habrá a nivel de distritos en Bar-
celona. Con Internet, con un servicio de atención al ciudadano, ¿qué senti-
do tiene llegar a ese punto de descentralización? Es decir, nos cuesta más dine-
ro. Por Internet, en el Ayuntamiento de Barcelona se pueden hacer muchísimos
trámites, tienes una imagen corporativa de la organización. Da la sensación
de que es moderna, eficaz ¿qué sentido tiene que yo tenga al lado de mi casa
un centro de atención al ciudadano, si las veinticuatro horas me lo pueden
solucionar por Internet? (estoy hablando a diez años vista).
Albert Galofré: Creo que tienes razón. Entonces, llevémoslo un poco

más al extremo, tampoco tendríamos esta reunión, la haríamos por Inter-
net; esta Universidad sería virtual. Creo que siempre habrá un punto en el que
será necesaria una relación personal. Habrá avanzado mucho el nivel de rela-
ción a través de medios telemáticos, por supuesto, pero siempre quedará un
ámbito donde será necesario, útil, fácil, encontrarse. Existirá. Lo he debati-
do muchas veces, es decir, estamos trabajando mucho en las llamadas ofici-
nas integrales de atención al ciudadano, que están creando con esfuerzo muchos
Ayuntamientos, y que funcionan muy bien, que están basadas en el contacto
personal, y en el telefónico también (que ya es un primer paso), pero ¿tiene
sentido que hagamos todo este esfuerzo? De momento sí, pero, como dices
tú, ¿y dentro de diez o quince años, cuando esta gente joven se maneje per-
fectamente por Internet? Creo que también lo tendrá. Quizás habrá que redi-
mensionarlo, pero tendrá sentido igualmente que cerca de tu casa tengas un
punto de atención. Que quizás no habrá tres informadores y solo habrá uno,
bien, pero si perdemos la relación directa, por mucho que tengamos imáge-
nes tridimensionales, creo que nos va a faltar algo. Debo estar muy fuera de
época cuando digo esto, pero creo que sí, que nos faltará algo. Perderemos
mucho si llegamos a cero relación personal.
Xavier Sisternas: Yo me apunto a la idea de Albert, aunque soy forofo de

Internet y, como ya he dicho antes, alguien va a tener que empezar a pensar
cómo va a cambiar la Administración o cómo debería cambiar la Adminis-
tración con ese tema, cómo nos va a afectar Internet. De todas maneras creo
que no hemos de perder de vista que en un país como el nuestro, aun con
un nivel económico y educativo muy avanzado y en crecimiento, tenemos unas
tasas de analfabetismo funcional relativamente importantes, y hablo de anal-
fabetismo funcional en el sentido más amplio del término. Hay un porcen-
taje (10-15 % población) incapaz de leer un periódico. Yo, que tengo una
carrera universitaria, soy incapaz de entender una multa (no me ponen muchas,
pero cada vez que me ponen una no entiendo lo que me viene, y eso que he
estudiado derecho administrativo). Hablando de analfabetos funcionales, hay
un conjunto importantísimo de personas que no es que no tenga edad para
tener Internet en casa, es que no tiene capacidad para utilizarla. Otra cosa
es que la Administración pueda ayudar mucho a eso; puede instalar ordena-
dores con acceso a Internet en las bibliotecas y puede poner monitores que
ayuden a la gente, pero, aun así, no deberíamos caer en la falsedad de ima-
ginarnos a los ciudadanos cada uno con Internet en su casa resolviendo las
cosas, ni siquiera con el teléfono. Siempre pongo el ejemplo de mis padres,
que tienen 80 años los dos, y estoy convencido de que hay trámites de una
cierta complejidad que nunca harán por teléfono. Yo por teléfono soy, inclu-
so, capaz de pelearme con las máquinas que hablan para pedir cita en la
itv. Pero reconozco que mis padres son gente de una edad, y su relación
con el teléfono es diferente, con lo cual nunca van a pedir un certificado de
convivencia por teléfono, van a ir a la oficina a pedirlo. Creo que hemos de
mantener una gama de servicios, hemos de hacer, si me permitís, lo que las
empresas hacen porque los especialistas en marketing les dicen que lo hagan.
El problema es que nosotros estamos obligados a vender a toda la población,
y si se ha de vender a toda la población, habrá que segmentarla y buscar la
«fórmula de venta» más adecuada para cada uno de los sectores. Evidente-
mente, hay sectores que lo van a resolver por teléfono y otros que lo van a
resolver por Internet; pero hay sectores que lo van a resolver por la vía tra-
dicional, desplazándose; pues desplácese usted a casa. ¿No enviamos notifi-
cadores? Pues por qué no enviar un funcionario o una funcionaria a casa de
una señora a hacerle un trámite. No tiene por qué ser ninguna barbaridad.
Vamos a ver, probablemente lo es por una cuestión de costes, pero creo que
no hemos de ser dogmáticos en eso, hemos de conocer mucho más de nues-
tros usuarios, siendo conscientes de que trabajamos con una gama de usua-
rios tremendamente difíciles. Las empresas privadas lo tienen mucho más fácil,
deciden a quién venden y a quién no venden, y trabajan siempre con franjas
limitadas. Nosotros trabajamos con toda la población, y con una población
que no habla ninguna lengua de las que hablan nuestros funcionarios.
En ese sentido, la Administración, cada vez más, va a encontrarse con la
complejidad de una clientela tremendamente heterogénea, a la que hay que ir
dando solución. Lo que nos toca, probablemente, es hacer mucha más inves-
tigación de mercados, marketing o algo parecido.
José Luis Pablos: Si no hay más preguntas, creo que es una hora prudente
para finalizar. Muchas gracias a Albert y a Xavier.
El papel de la cultura
en la descentralización
de los servicios
Interviene: Eduard Delgado

(Director de la Fundación Interarts)
Eduard Delgado: Al preguntarse sobre el papel de la cultura en la descen-

tralización, vale la pena, desde nuestra perspectiva ibérica, compararlo con
la manera en que se entiende el concepto de descentralización en otros países
de la Unión Europea, o incluso en países de la Europa central u oriental. Al
hacer esta comparación nos damos cuenta de que no se está hablando de lo
mismo. Para unos, por ejemplo, los franceses, descentralización significa des-
concentración. Para otros países es solo un proceso estrictamente administra-
tivo por el que se negocian esferas de poder dentro de una misma estructura
(para muchos esta estructura de referencia es la ministerial). Finalmente para
otros, como es el caso del Reino Unido, descentralización significa básicamente
Escocia y Gales.
Cuando hablamos del concepto de descentralización en la ciudad, también
se puede comprobar que dentro de un mismo centro urbano hay visiones muy
distintas e, incluso, contrapuestas. En este sentido, cabe mencionar el pro-
yecto sobre cultura y barrios que bajo mi dirección se realizó en el Consejo
de Europa. El proyecto consistía en un estudio que durante tres años explo-
ró la realidad de unos veinticinco barrios urbanos en doce ciudades europe-
as de doce Estados distintos. A través del estudio se vio cómo la descentrali-
zación significaba cosas muy distintas para ciudades como Copenhague,
Múnich, Liverpool, Praga, Lisboa o Budapest. Según mi opinión, hablar de
descentralización hoy en día es entrar en una compleja trama de referentes y
significados que presiden la crisis de la función pública en Europa. De hecho,
hoy se habla de la transferencia de poder de la función pública a las empre-
sas y de que el poder ya no está en el Estado, sino que se traspasa cada vez
más a la empresa privada. Esta tendencia conlleva problemas muy graves para
la democracia y para la propia deontología del ejercicio del poder. Al mis-

mo tiempo, también significa nuevas responsabilidades para las empresas, ya
que si estas asumen este liderazgo social, algo tendrán que decir en cuanto a
los valores, la ética y la deontología de sus actuaciones. En este sentido, el
debate sobre la descentralización es una cuestión que queda empequeñecida
ante los grandes problemas por los que atraviesan hoy la política y la gestión
pública en el contexto europeo.
En clave de broma, hace tiempo que se dice que lo que pasa hoy en día
en Europa, en cuanto a la función pública se refiere, se puede reducir a la
máxima siguiente: «Si no funciona, descentralízalo, y si funciona, privatíza-
lo”. Este es el lema que parece inspirar la gestión pública en muchos países
de Europa y es, de hecho, una afirmación muy alarmante, sobre todo cuan-
do vemos que es justamente eso lo que está pasando en algunos sectores de
nuestra vida pública.
Cabe decir que, en el caso de la descentralización, las acciones hechas en
el campo de la cultura han servido como guía para muchos de estos procesos.
En este sentido, puedo referirles mi experiencia en la Diputació de Barcelona
desde 1984. Para entonces, esta institución estaba necesitada de instrumen-
tos para orientar las políticas locales de un territorio con más de cuatro millo-
nes de habitantes y 316 municipios. Para cubrir esta necesidad se creó el Cen-
tro de Estudios y Recursos Culturales (cerc), pensado básicamente para
traspasar el poder a las colectividades locales para que, de esta manera, fue-
sen capaces de gestionar sus propias políticas culturales, ofreciéndoles lo que
en inglés se llama empowerment. Al cabo de dieciséis años de aquella aven-
tura, que por suerte todavía sigue funcionando, el resto de servicios públi-
cos de la Diputació ha copiado el modelo de la cultura. La cultura fue el
referente municipal en el que luego se inspiraron los servicios en las áreas de
enseñanza, de servicios sociales e, incluso, en la de medio ambiente. Cabe decir
que la creación del cerc se hizo sin ninguna pretensión de ser referente de
nadie, sino que nació de mi experiencia anterior entre el 1980 y 1984 como
encargado del sector cultural dentro del área de descentralización y partici-
pación ciudadana del Ayuntamiento de Barcelona. Aquella experiencia, que
fue poco exitosa, me llevó a intentar evitar a través de la Diputació que otros
municipios cayeran en los errores cometidos en Barcelona en esa época.
En el año 1979, con las primeras elecciones municipales, había urgencia
en prestigiar las nuevas instituciones democráticas. Los nuevos equipos muni-
El papel de la cultura en la descentralización de los servicios | Eduard Delgado 47
cipales encontraron unos Ayuntamientos en la miseria absoluta, con una mar-

cada hostilidad para con los temas culturales. Todavía hoy se cuentan anéc-
dotas de cómo se llegaba a camuflar la financiación de pequeños programas
de espectáculos infantiles o se conseguía organizar una exposición gracias a
algún edil más o menos iluminado. Para recuperar el tiempo perdido, se debían
proponer nuevas estrategias que prestigiaran la función pública y que al mis-
mo tiempo potenciaran la proximidad ciudadana desde un punto de vista
social y cultural.
La solución se encontró en los centros culturales descentralizados. A la
hora de escoger la tipología de estos centros se contaba con dos modelos de
referencia entre los que elegir. El modelo propuesto por mí seguía el ejemplo
británico de los Arts and Community Centres de la década de 1970. En estos
centros de barrio, grupos de artistas aficionados o semiprofesionales espe-
cializados en las artes plásticas, la música, el teatro, etc., llevaban a cabo pro-
yectos artísticos propios al mismo tiempo que asumían la responsabilidad de
ofrecer parte de su trabajo a la comunidad y compartirlo con ella. Esta ofer-
ta consistía normalmente en talleres, cursos y todo un abanico de servicios
dentro de lo que llamamos inmersión cultural de la comunidad. De estas mane-
ra, se permitían toda una serie de sinergias entre estos artistas y grupos loca-
les de ancianos, jóvenes, etc. La gestión de estos centros seguía un modelo
autogestionado entre los artistas y las diversas comunidades microlocales.
En 1980 creía que este era el modelo que podía funcionar en Barcelona,
pero la propuesta se desestimó por diversos impedimentos políticos. Se temía
la implantación de este tipo de centros por la discutible idea de que los gru-
pos extraparlamentarios, peculiarmente temidos en una época en que se inten-
taba legitimar las instituciones públicas, pudiesen utilizarlos como «caballo
de Troya» e influyeran de manera escasamente democrática en la comunidad.
Finalmente, esta solución fue denostada a favor de otro modelo importado
de Italia: los centros cívicos. Este tipo de centros era más bien una compilación
de servicios personales del Ayuntamiento, incluyendo asistencia social, educa-
ción para adultos, biblioteca, etc. También existían pequeños espacios para los
proyectos artísticos y culturales, pero lo que primaba era la presencia interdis-
ciplinaria e intermodal del municipio. Este fue el modelo de centro que final-
mente se implantó en Barcelona, donde hoy por hoy existen 55 centros de
este tipo. Gracias a este modelo de descentralización globalizante, la cultura
acabó formando parte minúscula de un proyecto básicamente socioeducativo
y de la infraestructura económica de algunas entidades. En mi opinión, la elec-

ción de este tipo de centros fue un fracaso, y no fue hasta la década de 1990
cuando en algunos casos se empezó a recuperar el modelo británico propuesto
por mí al principio.
En este momento los centros que funcionan mejor en mi ciudad a nivel
descentralizado son aquellos que se han especializado artísticamente de una
manera flexible: el que se dedica a la música tradicional, el que se dedica al
circo, el que se dedica al audio-visual, etc. Al fin y al cabo, se ha acabado
reconociendo que quienes podían gestionar mejor aquellos equipamientos
eran los grupos con iniciativa artística y popular, justamente la opción res-
paldada desde el Centro de Estudios y Recursos Culturales de la Diputación
de Barcelona.
En lo que se refiere a la descentralización en el ámbito estatal, cabe decir
que en la Fundación Interarts recibimos muchas peticiones de diseño para
procesos de descentralización. En este campo, hemos trabajado mucho con
casos de la Europa central y oriental, países como Rumanía, Bulgaria, Alba-
nia, Macedonia o Eslovaquia. Cabe señalar que se trata de Estados donde el
modelo existente antes del año 1990 era absolutamente centralizado. Es cier-
to que, en el caso de la cultura, no solo existía el ministerio, sino que también
estaban las academias, uniones de artistas divididas por profesiones. Aunque
estas academias gozaban de cierta autonomía respecto del ministerio y tení-
an sucursales por todo el territorio nacional, en estos países bajo regímenes
comunistas no se puede hablar realmente de políticas culturales urbanas des-
centralizadas. Cuando montamos seminarios y sesiones sobre descentraliza-
ción en estos países, explicamos a sus agentes culturales los modelos existentes
en el resto de Europa (modelos federales, de desconcentración, de descen-
tralización descendente o ascendente, etc.) e intentamos que adoptaran la solu-
ción más adecuada para su caso. No obstante, el indicador que realmente sir-
ve para comprobar la medida de las diferencias conceptuales que tenemos
es su poca comprensión de la descentralización en las ciudades. De hecho,
estas nuevas democracias de la Europa central y oriental entienden la nece-
sidad de una descentralización regional, pero es muy difícil que compren-
dan la importancia que tiene considerar la ciudad como un auténtico ente
soberano en todas las políticas posibles que le competen.
Sin embargo, no son los países de la Europa central y oriental los únicos
que manifiestan de manera explícita no tener resueltos sus problemas de des-
centralización. En la Europa occidental encontramos muchos países que vuel-

ven a enfrentarse recurrentemente a problemas de esta índole, y especialmente
en el campo de la cultura y dentro del marco de las ciudades. En Irlanda, por
ejemplo, debido a una serie de vicisitudes históricas, los municipios tienen
escasísimo poder. Actualmente se está intentando empezar a transferirles com-
petencias en materia de cultura, donde los municipios irlandeses tenían casi
prohibido actuar. En Gran Bretaña la situación es similar y el debate sobre el
papel de los municipios en competencias de cultura vuelve a estar sobre la
mesa. En este caso, los municipios británicos, después de que la señora That-
cher les privara de su libre capacidad de gasto en temas culturales, no han
acabado de encontrar una forma de desbloqueo con los gobiernos laboristas.
Una situación diferente es la de las ciudades alemanas, que durante años han
ido acumulando responsabilidades culturales en los servicios de proximidad,
en materia de patrimonio, en la difusión de las artes, en la enseñanza artísti-
ca, etc., y ahora se encuentran con que no pueden sostener todos los gastos
que esto conlleva, y empiezan a darse cuenta de que tendrían que retransfe-
rirlo. En el caso de Italia, en cambio, se acaba de crear un nuevo macro-minis-
terio, el Ministerio de Actividades y Bienes Culturales, cuando la tendencia
generalizada en Europa es la contraria. Esta situación se suma al problema
de que Italia es justamente el país más centralista de Europa en cuanto a los
presupuestos públicos de cultura. En Italia el Estado todavía se está gastan-
do de manera directa un 52 % del dinero público en cultura, mientras que en
Francia, otro buen ejemplo de gobierno centralista, esta cifra no llega al 35 %.
La situación en Italia es particularmente significativa porque allí se está bus-
cando ya la salida por la vía más privatizadora, como ejemplifica el hecho de
que los once teatros líricos italianos hayan sido convertidos en fundaciones.
De qué manera esta situación va a redundar en el gasto público y en la ges-
tión de los centros está por ver todavía, pero sí que se observa que se están
buscando nuevas formas de descentralización.
El tipo de descentralización que está hoy a la orden del día en Europa es
doble, vertical y al mismo tiempo horizontal: descentralización vertical del
Estado a las regiones, las provincias y las ciudades, y descentralización hori-
zontal del sector público al sector privado. El temor es que la fórmula impe-
rante sea, como señalaba anteriormente, la de descentralizar lo que parece no
funcionar y privatizar lo que parece funcionar. El debate está abierto y, sin embar-
go, nos preguntamos si es el correcto, porque hoy en día, con las implicaciones
tecnológicas de nuestro entorno, existe la asunción de que el sector cultural

es cada vez más homogeneizante. Antes decíamos que el sector público debía
ocuparse de dar apoyo a las formas culturales para las cuales no hay merca-
do, pero actualmente, dentro de este entorno globalizante, se constata la faci-
lidad de encontrar personas con intereses afines en algún otro punto del
planeta con posibles intenciones de cooperar, algo que es muy importante para
los municipios y el debate sobre la descentralización. Podríamos decir que
cuanto mayor es el espacio en que se mueven las actividades, los débiles tie-
nen más oportunidades de encontrar otros débiles afines con los que estable-
cer alianzas. Este efecto se ha demostrado en todo tipo de negocios, cultura-
les y no culturales. Desde el momento en que se usa Internet para poner un
producto artístico en la red es más fácil que alguien de otro punto del pla-
neta se interese por esa obra e intente ponerse en contacto con el artista.
En este sentido, se constata cada vez más que los procesos culturales tie-
nen una gran viabilidad potencial en tanto que son productos. En algún lugar
del mundo siempre hay algún comprador para todo producto que se intro-
duzca en el mercado, y en el caso de los productos culturales esto también
es cierto. De hecho, es este elemento cultural lo que proporciona singularidad
y distinción a algunos productos. Este elemento cultural puede ser tanto la
creación de un artista individual como el producto de un proceso de muchas
generaciones de habitantes que han convivido en la misma región, en la mis-
ma ciudad, y que poco a poco han ido construyendo un lenguaje específico,
un universo simbólico propio íntimamente ligado a su territorio. Es por esta
razón que decimos que, a pesar del impacto uniformizador de las tecnologí-
as que nos asaltan, el territorio tiene futuro como gran reserva de singulari-
dades. De la misma forma que protegemos nuestras especies botánicas o zoo-
lógicas, la singularidad genética de nuestras culturas locales es un valor
magnífico que poco a poco el mundo va reconociendo.
No obstante, dentro de este contexto de globalización, la pregunta que nos
hacemos es cuál es, realmente, el papel de la descentralización. No estamos
hablando, sin embargo, de descentralización burocrática administrativa, por-
que hoy en día la tecnología permite hacer muchas de labores en este campo
que antes solo se podían hacer desde un cerebro centralizado. Tampoco es un
problema desde el punto de vista municipal, porque hoy en día, gracias a las
infraestructuras de comunicación y a su abaratamiento, cualquier pequeño muni-
cipio es capaz de organizar grandes eventos. Tampoco debemos considerar esta
descentralización desde el punto de vista de la política, ya que las reglas del

juego han cambiado con la influencia, por un lado, de las instituciones loca-
les y, en el otro extremo, de las comunitarias europeas, al lado de los dife-
rentes estratos de la Administración estatal.
Actualmente, dentro del mundo cultural, nos planteamos la cuestión de la
descentralización desde un nuevo contexto de fondo que conlleva una impor-
tante renovación terminológica. De esta manera, en los últimos años, hemos
pasado de referirnos a políticas culturales a hablar de derechos culturales.
El concepto de políticas culturales se está diluyendo, porque la gestión de la
cultura ha dejado de ser solamente la emanación de un agente único, el Esta-
do, o de sus encarnaciones territoriales. El tercer sistema (los voluntarios, las
fundaciones, las cooperativas, etc.) también toma sus decisiones en política
cultural, así como las empresas intervienen a su vez en esta área. (¿Quién pue-
de negar que empresas como Pepsi no tienen su política cultural?) Por con-
siguiente, la tendencia nos lleva a hablar más de derechos culturales en tan-
to que las decisiones en cultura están cada vez menos ligadas de manera única
a las instituciones gubernamentales. La utilización de este término, sin embar-
go, es hasta cierto punto peligrosa, ya que hablar de derechos culturales nos
remite irremediablemente a la cláusula 15 de la Declaración Universal de
los Derechos Humanos, referente a derechos económicos, sociales y cultura-
les. Cuando analizamos con atención lo que se dice en la cláusula sobre dere-
chos culturales, nos damos cuenta de que se dice muy poco sobre el tema que
nos concierne. De hecho, hasta la presidenta del comité de derechos econó-
micos, sociales y culturales de la onu reconoce que las Naciones Unidas no
han avanzado mucho sobre el tema y, sin embargo, hoy todos sentimos que
la cultura es un elemento de desarrollo humano.
Otra transición terminológica que últimamente se detecta es el paso de
hablar de participación cultural a utilizar el término de cohesión social. Este
desplazamiento tiene mucha relevancia en lo que se refiere a la descentrali-
zación, porque en última instancia la descentralización no es más que un medio
para conseguir la citada cohesión y también cabe plantearse cómo se definen
los elementos culturales bajo esta nueva denominación.
Otra transición terminológica se da en el área del patrimonio. Actualmente
el concepto de patrimonio está sufriendo un desplazamiento hacia el concepto
de memoria. Este cambio conceptual es importante, ya que cuando hablamos
de patrimonio se pone inevitablemente acento en lo jurídico. Patrimonio es
la posesión de algo que hemos recibido y debemos traspasar a nuestros suce-

sores. En cambio, cuando hablamos de memoria nos referimos a un ejercicio
permanente de sensibilidad y a la inclusión de lo cotidiano dentro de nuestra
vida cultural, y a partir de ese momento nuestros esquemas a la hora de abor-
dar las políticas culturales cambian. En lo que respecta a la descentralización
dentro de las ciudades, este desplazamiento ha significado la revitalización
del patrimonio local en tanto que es memoria viva de las personas.
Otro cambio fundamental en el campo de la cultura ha sido la redefini-
ción de la función pública. La función pública como productora de servi-
cios ha sido un paradigma de la descentralización y de las políticas cultura-
les locales. Hoy en día la función pública tiene que dejar de entender la oferta
de servicios como su tarea principal para pasar a asegurar el acceso de la
población a estos servicios. Esta situación tiene una importancia crucial
desde el punto de vista de la cultura, ya que, según este cambio en la fun-
ción pública, el Ayuntamiento ya no es el que tiene que organizar cursos, expo-
siciones, programaciones teatrales, etc. Al contrario, lo que debe hacer es pre-
ocuparse de que todos los ciudadanos tengan acceso a esta oferta, sin por ello
tener que asumir la responsabilidad de la gestión. No se trata de que la fun-
ción pública deje de apoyar las iniciativas culturales, sino de dar la oportu-
nidad a la sociedad civil para que pueda dinamizar de manera propia su vida
cultural colectiva. El cambio conceptual de pasar a garantizar el acceso a
los servicios implica también cambios casi epistemológicos cuando se trata de
ver la descentralización desde otros ángulos.
En materia de cultura, la función pública local cada vez es más conscien-
te de que el funcionario debe convertirse en un agente de desarrollo local. Esta
distinción entre funcionario y agente es importante porque se entiende que el
agente no actúa para terceros, sino que se responsabiliza de su propio pro-
yecto. La autonomía de estos agentes de desarrollo cultural también debe
garantizar deontológicamente una gran libertad de acción, de elección y de
riesgo. Hasta que esta noción de riesgo no sea asumida por los agentes cultu-
rales (aunque en última instancia trabajen para una institución) será muy difí-
cil poder devolver a la sociedad la energía cultural que por ahora están pres-
tando a una serie de procesos básicamente institucionales. Por otro lado, este
concepto de riesgo está en contradicción con los actuales planes estratégicos de
cultura, ya que presuponen que la cultura es algo que se puede planificar. Sin
embargo, la cultura tiene que ver con valores y sensibilidades imprevisibles y
orgánicos que no son negociables ni predecibles. Los planes estratégicos

pretenden ordenar los recursos culturales para poder planificar las inversio-
nes de manera coherente, pero hasta ahora han ido demostrando sus limita-
ciones. A menudo los planes estratégicos tratan de doblegar la realidad para
que se adapte a las necesidades coyunturales del momento, en lugar de ser
la planificación la que se adapte a la realidad existente. Con estas afirma-
ciones no quiero decir que la planificación no sea necesaria. De hecho, se tie-
nen que proveer las bases para fomentar la creación artística, pero este es
un proceso que no se puede forzar, ya que tiene que ver más con procesos orgá-
nicos, con la aventura y la imprevisibilidad. Lo que hace posible que estos pro-
cesos culturales prosperen, más que la planificación, es garantizar que los pro-
yectos artísticos tengan canales de conectividad para encontrar su espacio en
los distintos circuitos del mercado global. Las deficiencias de estas estrate-
gias de planificación también son evidentes cuando se estudian las tendencias
de la creación de puestos de trabajo en el sector cultural. Aparte de algunos
contados equipamientos monumentales que de pronto puedan emplear a dos-
cientas personas, normalmente el crecimiento laboral en el sector es orgánico
e impredecible, a partir del nacimiento imprevisible de los proyectos puntua-
les. Visto el comportamiento orgánico de la cultura en todas sus áreas, some-
to a consideración pasar de ofrecer planes estratégicos a garantizar, fomen-
tar y facilitar la conectividad orgánica y el trabajo en red de los diferentes
interlocutores del sector.
A modo de conclusión, querría enfatizar tres puntos de la ponencia que
considero de gran importancia. En primer lugar, querría constatar que hoy en
día no se puede entender la descentralización fuera de la globalización. La
descentralización no se puede disociar de las grandes posibilidades de esta-
blecer de manera ágil contactos con otros socios, parteners o cooperantes que
el entorno global ofrece. En segundo lugar, cabe entender que la nueva fun-
ción pública debe ser más que nunca un instrumento que garantice el acceso
a los recursos, un concepto muy íntimamente ligado con la globalización si
tenemos en cuenta que el mejor favor que hoy podemos hacer a un proyecto
cultural es indicarle el camino a las redes y los circuitos mundiales. En ter-
cer lugar, mi opinión es que se debe implicar cada vez más a la sociedad civil
en la provisión de servicios culturales en un proceso de descentralización hori-
zontal. De esta manera, se pasaría de la responsabilidad estrictamente públi-
ca a la implicación cada vez más intensa e íntegra por parte de los ciudadanos,
representados en asociaciones, entidades, fundaciones, etc. En lo que a la des-

centralización se refiere, creo que estamos en un punto más avanzado de lo
que estábamos hace treinta años. Sin embargo, creo que no podemos olvidar
que los problemas derivados de la descentralización continuarán existiendo
mientras haya grupos de ciudadanos interesados en llevar a cabo proyectos
en el terreno cultural que quieran tener, con toda legitimidad, el máximo gra-
do de autonomía posible para poder satisfacer óptimamente sus objetivos
artísticos.
La descentralización funcional
y territorial en el Ayuntamiento
de Gijón
Intervienen: Senén Casal Iglesias

(Coordinador general de Servicios
José Luis Pablos Rodríguez

(Jefe del Servicio de Planificación
y Presupuestos del Ayuntamiento de Gijón)
Eugenia Suárez Serrano

(Profesora de Organización de Empresas
de la Universidad de Oviedo)
Introducción
El contexto en el que actúan los gobiernos locales ha cambiado sustancial-

mente en las dos últimas décadas, aunque estas modificaciones han de enten-
derse necesariamente dentro de un proceso más amplio de modernización
gubernamental y administrativa. No cabe duda de que el modelo eminente-
mente burocrático, característico de las Administraciones públicas, ha sido
muy útil para asegurar el cumplimiento formal de la legislación vigente y para
proteger al ciudadano de toda arbitrariedad por parte del Estado (Boix, 1994).
Sin embargo, varios factores exigen que se lleven a cabo reformas en la ges-
tión de la Administración pública: (a) la ampliación del número y naturaleza
de las prestaciones y (b) los límites del modelo jerarquizado de organización
para adaptarse a los cambios en el entorno y a las nuevas necesidades de los
ciudadanos.
En el plano local, desde el concepto de habitante —persona que habita en
un espacio urbano— hasta el de ciudadano hay una amplia gama de catego-
rías que se corresponden con distintos grados de relación con las instituciones
locales. El debate sobre la forma que tome esta relación entre administrados
y administración determinará el tipo de gestión pública (Peters, 1998; Walliser,

1999). En la medida en que el modelo burocrático se implique hacia una cul-
tura orientada al cliente, la organización experimentará importantes cambios
(Claver, Llopis, Gascó, Molina y Conca, 1999). Así, la gestión pública con
una clara vocación de servicios al ciudadano se concibe como un ejercicio
de búsqueda de respuestas eficaces a las demandas de los mismos en su cali-
dad de clientes (Onrrubia, 1995). Este necesario acercamiento entre la Admi-
nistración y los usuarios implicará el diseño de estructuras organizativas más
descentralizadas (Brugé, Amoros y Gomá, 1994).
En esta ponencia se estudiarán, en primer lugar y desde un plano teórico,
las características y problemática de la descentralización en las organizacio-
nes, para, posteriormente, analizar el caso del Ayuntamiento de Gijón, tan-
to desde una vertiente funcional como territorial.
¿Por qué se descentralizan las organizaciones?
El término descentralización tiende a utilizarse en numerosos contextos

y de modos muy distintos, por lo que puede llevar a interpretaciones confu-
sas. Desde la teoría de la organización, la descentralización está relacionada
con el poder de decisión dentro de las organizaciones. En este sentido, Mintz-
berg (1990: 219) aclara el concepto de la siguiente manera: «cuando todo el
poder de decisión se centra en un único punto de la organización —esen-
cialmente en manos de un solo individuo— calificamos de centralizada a la
estructura; cuando, por el contrario, el poder queda dividido entre numero-
sos individuos, la calificamos de descentralizada».
Según dicho autor, la centralización es el medio más preciso de coordi-
nación de las decisiones en la organización; sin embargo, ¿por qué se des-
centralizan las organizaciones? La respuesta a esta pregunta ha de buscar-
se en los problemas de información. Si todas las decisiones se tomasen desde
un único punto, el centro de decisión tendría que procesar cantidades ingen-
tes de información, información que en muchas ocasiones resulta innece-
saria y que consume abundantes recursos humanos y materiales.
Otro motivo por el que se produce la descentralización es que esta per-
mite que la organización reaccione con rapidez ante los cambios del entor-
no, pues la transmisión de la información al centro y su respuesta al ori-
gen tarda un tiempo que puede ser crucial. Finalmente, la descentralización
La descentralización ... | Senén Casal Iglesias, José Luis Pablos Rodríguez y Eugenia Suárez Serrano 57
también tiene un componente motivador del personal, ya que a menudo

se usa para atraer y retener a las personas más capacitadas y creativas. En
este contexto, será necesario que la organización elija entre transmitir infor-
mación desde la periferia o delegar derechos de decisión en la misma (Arru-
ñada, 1990).
En las organizaciones complejas es probable que la solución óptima no sea
ni la descentralización completa de las decisiones ni su total centralización
(Milgrom y Roberts, 1993). La primera supone una relación de agencia entre
la persona que delega —principal— y el agente encargado de realizar una
tarea determinada. Toda relación de agencia ha de hacer frente al problema
del conflicto de intereses entre las partes, pues no siempre coinciden las fun-
ciones de utilidad de principales y agentes.
En el sector público, las relaciones de agencia son especialmente comple-
jas, ya que los ciudadanos delegan en los políticos, y estos, en los gestores
(Serra, 1993). Asimismo, es habitual observar relaciones en las que partici-
pan varios agentes y principales, en ocasiones, colisionando y compitiendo
entre sí (Albi, González-Páramo y López Casasnovas, 1997). Sin duda, estas
experiencias chocan con el principio garantista del Estado y ponen en tela de
juicio las políticas de descentralización indiscriminadas. En el caso concreto
de las Administraciones locales, la experiencia ha puesto de manifiesto pro-
blemas tales como (Jones, 1999): la descoordinación entre unidades, duplici-
dades de recursos, fragmentación de los servicios a los ciudadanos, rivalida-
des entre divisiones y conflictos de competencias, entre otros.
La descentralización y centralización no han de considerarse, por con-
siguiente, como absolutas, sino como los dos extremos de un continuo
(Mintzberg, 1990). Si, como hemos visto, ambas posibilidades presentan
limitaciones, queda abierto el camino para determinar el grado óptimo de
descentralización para cada organización.
A continuación se discutirán algunas de las decisiones que se han de tomar
al respecto, partiendo de la base de que no existe una combinación única, sino
que el nivel de descentralización dependerá de las circunstancias concretas de
cada caso (ocde, 1997), especialmente en los gobiernos locales, caracteriza-
dos por una realidad muy plural que viene determinada por su historia, cul-
tura, sociedad y, sobre todo, por el modelo político-administrativo en el que
se insertan (Canales, 1997).
Decisiones sobre descentralización
Las decisiones sobre la descentralización deben buscar una adecuada com-

binación entre la flexibilidad de las unidades encargadas de la gestión de las
actividades públicas y el nivel de compromiso necesario para conseguir un
funcionamiento financiero acorde con los valores de la disciplina presu-
puestaria (Onrubia, 1995). Para ello, es preciso seguir una serie de fases (v.
figura 1): (a) determinar unos criterios de agrupación que acoten las unida-
des por grupos homogéneos; (b) fijar unos objetivos claros para cada unidad,
que se plasmen en unos indicadores medibles; (c) ceder competencias a las
unidades, reasignando al mismo tiempo los recursos presupuestarios; y (d)
diseñar sistemas de evaluación y control.
Fijación
de objetivos
indicadores
Criterios Cesión de
de agrupación de competencias y
las unidades presupuestos
Sistemas de
control y
evaluación
Figura 1: fases del proceso de descentralización
Respecto a la agrupación de las unidades suelen utilizarse distintas bases

(Mintzberg, 1990): (a) conocimientos y habilidades de los trabajadores, (b)
procesos de trabajo y funciones, (c) momento en el que se realice la activi-
dad, (d) en función del producto, (e) por clientes, y, finalmente, (f) por zonas
geográficas. Estos criterios pueden ser, no obstante, criticables. De hecho, en
determinadas ocasiones, un mismo grupo puede percibirse de maneras muy
distintas. En el caso de los servicios, por ejemplo, es habitual que coincidan las
agrupaciones por procesos, habilidades y clientes. Por este motivo, resulta más
práctico reducir las categorías de clasificación en dos: (a) funcional, que inclu-
ye los criterios de conocimientos, procesos y funciones; y (b) según el mer-
cado, que comprende las bases de producto, cliente y lugar.1
En segundo lugar, será necesaria la fijación de unos objetivos claros y cuan-
tificables. El problema radica en la falta de claridad de los fines de la Admi-
nistración. Como Pliatzky (1994) señala, «mientras que una compañía que
actúa en el mercado tiene el objetivo imperioso de conseguir un beneficio, los
gobiernos no tienen ningún objetivo primordial, aunque por su naturaleza,
aspiran a ciertos objetivos diferentes y, con frecuencia, en conflicto», por lo
que se tiende a establecer indicadores intermedios de gestión que faciliten el
control y la evaluación de las actuaciones de las unidades descentralizadas.
Una vez diseñadas las unidades y fijados los objetivos, se procederá a asignar
el presupuesto correspondiente a cada división, lo que también conllevará una
descentralización de las competencias y responsabilidades.
Por último, otra decisión que debe tomarse respecto a la descentraliza-
ción es la de controlar que el agente —responsable de la unidad— cumpla real-
mente con los objetivos fijados por el principal. En las últimas décadas el con-
cepto de control ha evolucionado desde una simple verificación del cumplimiento
de las normas establecidas hasta el estudio de las desviaciones y de sus causas,
así como la determinación de posibles medidas correctoras (Giró, 1995). Como
ya se ha indicado, los sistemas de evaluación ex ante basados en el estableci-
miento de indicadores juegan un importante papel en este sentido. Asimis-
mo, se han producido muchos avances en la implantación de técnicas de con-
trol ex post a través de auditorías. De todas formas, para evitar el
encorsetamiento de los gestores, el control suele ir acompañado de un sistema
de incentivos que aminore el conflicto de intereses entre las partes y que per-
mita una mayor autonomía a los responsables de las divisiones (Onrubia, 1995).
El diseño contractual de las condiciones de actuación de las unidades des-
centralizadas dependerá de las necesidades de coordinación y de las dificul-
tades para medir del rendimiento. Así, por ejemplo, los centros de beneficio
serán más aconsejables que los centros de costes o ingresos, cuando existan
menos interdependencias entre las divisiones y cuando sea más costoso medir
y valorar el output (Arruñada, 1990). En definitiva, habrá que buscar el
grado y tipo de descentralización que garantice una actuación de las uni-
1 El criterio temporal puede incluirse indistintamente en ambas categorías.

dades objetiva y transparente, evitando solapamientos y aprovechando las

sinergias de la coordinación, sin que por ello se produzca una pérdida de la
capacidad de respuesta.
El caso del Ayuntamiento de Gijón
Marco general
Gijón, con más de 270.000 habitantes, es la mayor ciudad de la Comunidad Autó-

noma del Principado de Asturias. Es una ciudad que está saliendo de un proceso
de reconversión muy profunda, dado que sus actividades industriales tradiciona-
les se concentraban en las industrias siderúrgica, naval y textil. En la actualidad
se pretende desarrollar tanto su potencial turístico como las actividades relacio-
nadas con las nuevas tecnologías, las telecomunicaciones y la innovación.
La ciudad ofrece al visitante no solo unas impresionantes vistas sobre el
mar Cantábrico, sino una espléndida red de museos, una agenda de espectá-
culos importante, sobre todo en verano (teatro, música, conciertos, etc.), y en
general todo tipo de actividades del ocio: deportes, cultura, congresos, etc.
Cuenta con un canal propio de televisión (TeleGijón) y dispone de una extra-
ordinaria red de cable de fibra óptica de última generación que permite que
el 100 % de los hogares urbanos (más de 110.000 domicilios) dispongan de
acceso a televisión digital, telefonía e Internet con un gran ancho de banda
y una económica conexión mediante tarifa plana.
Gijón no es capital de la provincia o región, por lo que su actividad admi-
nistrativa y política gira en torno al Ayuntamiento. La corporación munici-
pal, constituida el 3 de julio de 1999, la componen 27 concejales: 16 del Par-
tido Socialista Obrero Español (psoe) , nueve del Partido Popular (pp) y dos
de Izquierda Unida (iu). El Gobierno municipal corresponde al Partido Socia-
lista. Los órganos de gobierno municipales son la alcaldía, la comisión de
gobierno y el pleno del Ayuntamiento.
Con las últimas modificaciones introducidas como consecuencia del pac-
to local, concretamente a través de la ley 11/1999, de 21 de abril, se ha amplia-
do el nivel de competencias de la alcaldía, que se transforma en el centro y eje
de la actividad de los Ayuntamientos. El pleno del Ayuntamiento se convier-
te fundamentalmente en el órgano de control de la actividad de la Alcaldía,
reservándose algunas competencias fundamentalmente en temas de planifi-

cación urbanística, enajenación y adquisición de patrimonio y contrataciones
superiores a 6.010.121 de euros.
La comisión de gobierno, presidida por la alcaldesa e integrada por nue-
ve tenientes de alcalde, asume las competencias que delegue la alcaldía en la
misma y, por otra parte, esta puede delegar competencias en los tenientes de
alcalde y en el resto de los concejales para determinadas materias concretas.
Algunos datos de la Administración municipal del Ayuntamiento de Gijón,
pueden ser suficientemente indicativos:
• Presupuesto 2000: 210.300.000 euros

• Plantillas personal:
Ayuntamiento 2.800 funcionarios
Fundaciones 2.250 laborales
Empresas 2.950 laborales
Total 2.000
• Personal contratado temporal, planes de empleo (anual): 1.000 laborales

• Porcentaje de gastos de personal sobre presupuesto: 24 %.
• Porcentaje de inversiones sobre presupuesto consolidado: 32 %.
Competencias municipales
El municipio de Gijón, conforme al artículo 25 de la vigente Ley de Régi-
men Local tiene atribuidas con carácter obligatorio, como ciudad de más de
50.000 habitantes, las competencias recogidas en el siguiente cuadro:
Competencias del Ayuntamiento de Gijón
En materia de seguridad ciudadana • Seguridad en lugares públicos

• Policía local
• Ordenación del tráfico de vehículos
y personas en vías públicas
• Protección civil, prevención
y extinción de incendios
En materia de urbanismo e infraestructuras • Ordenación, gestión, ejecución

y disciplina urbanística
• Promoción y gestión de viviendas
• Pavimentación de vías públicas urbanas
• Conservación de caminos y vías rurales
• Alumbrado público
• Transporte público de viajeros
En materia de medio ambiente • Parques y jardines

• Protección del medio ambiente
• Suministro de agua
• Servicios de limpieza viaria
• Recogida y tratamiento de residuos
• Alcantarillado y tratamiento
de aguas residuales
En materia de sanidad y servicios sociales • Protección de la salubridad pública

• Cementerios y servicios funerarios
• Prestación de servicios sociales
y de promoción y reinserción social
• Participación en la gestión de atención
primaria de salud
En materia de consumo y defensa • Abastos, mataderos, ferias y mercados

de los consumidores • Defensa de usuarios y consumidores
En materia de educación y cultura • Patrimonio histórico-artístico

• Actividades o instalaciones culturales,
bibliotecas
• Cooperación con la Administración
educativa
• Participación en la vigilancia del cum-
plimiento de la escolaridad obligatoria
En materia de deportes, ocio y tiempo libre • Actividades e instalaciones deportivas

• Ocupación del tiempo libre
• Turismo
A estos servicios hay que añadir aquellos que, sin ser competencia muni-
cipal, por su importancia para la ciudad, se prestan voluntariamente por pro-
pia iniciativa municipal, directamente o en colaboración con otras Adminis-
traciones, tales como:
• Promoción económica y empleo: formación y desarrollo local.

• Planes de inserción laboral y empleo social (piles, imi).
• Escuelas taller.
• Servicios integrales para el empleo.
• Planes de igualdad de la mujer e información juvenil.
• Proyectos de iniciativa europea.
• Solidaridad y cooperación internacional.
Descentralización funcional de la gestión de los servicios
Para la gestión de las competencias y servicios mencionados, el Ayunta-

miento de Gijón ha ido adoptando progresivamente un modelo de estructu-
ra organizativa fuertemente descentralizado.
De forma muy sucinta se podría resumir la evolución organizativa del
Ayuntamiento de Gijón, distinguiendo tres etapas: una primera, después de
las primeras elecciones de 1979, donde todos los esfuerzos se orientaron a adap-
tar la Administración a la nueva realidad democrática y a procurar satisfacer
las muchas demandas y expectativas ciudadanas generadas; una segunda, ya
avanzada la década de 1980, en que la actividad local experimentó un fuerte
impulso provocando la necesidad de introducir reformas que hicieran más efi-
caz la gestión; y finalmente, en la segunda mitad de la década de 1990, donde
se pone en marcha una estrategia de modernización orientada a incrementar la
eficiencia y la mejora continua de la calidad de los servicios, apoyándose para
ello en la incorporación decidida de la nuevas tecnologías de información y
comunicación, a través de la implantación del Plan de Sistemas y la puesta en
práctica del Proyecto de Gestión Avanzada del Ayuntamiento de Gijón (gada).2
Innovación 2001. Plan de mejora

de la gestión
1997. Plan
de sistemas
1990. Reforma
administrativa
1980. Adaptación
estructura democrática
Conservación
2 Sobre la reforma administrativa iniciada en 1990 puede consultarse el capítulo 3

de Gestión e Información en las Entidades Locales (J. L. Pablos, 1997), en
particular las páginas 136 a 149. Sobre la implantación del Plan de Sistemas y en
particular el proyecto gada, puede consultarse «El proyecto de reforma de los
sistemas de información en el Ayuntamiento de Gijón» (E. Cacicedo, 1998, IV
Seminario sobre Gestión Pública Local).
Proceso de cambio organizativo en el Ayuntamiento de Gijón
La rigidez burocrática de la Administración heredada, hace que ya en la pri-

mera etapa mencionada el Ayuntamiento apueste por un modelo de gestión des-
centralizado, aprobando la constitución de organismos autónomos para la ges-
tión de la cultura, la universidad popular, los deportes y los servicios sociales, y
de empresas municipales para la gestión del transporte público y de la limpieza.
Superada la primera etapa de adaptación a la nueva realidad democráti-
ca, se inicia en 1990 el proceso de reforma administrativa que, aún actuando
fundamentalmente sobre los «medios» (estructuras organizativas, funciones,
categorías de personal, etc.), configura de forma definitiva el modelo de
gestión público y descentralizado que caracteriza al Ayuntamiento de Gijón
y en el que cabe distinguir: a) los servicios gestionados directamente por la
propia Administración municipal y b) aquellos que lo son a través de orga-
nismos autónomos y empresas, y que suponen en la actualidad casi la mitad
del presupuesto consolidado del Ayuntamiento.3
Servicios gestionados por la propia Administración del Ayuntamiento:

Aquellos que implican el ejercicio de una actividad administrativa local
que supone el ejercicio de autoridad o apoyan la actividad general de la Admi-
nistración y control de los diferentes servicios municipales. En concreto:
• Coordinación y organización administrativa.

• Atención al ciudadano.
• Recursos humanos.
• Intervención, gestión de ingresos y tesorería.
• Urbanismo e infraestructuras.
• Protección del medio ambiente.
• Seguridad ciudadana y tráfico.
• Promoción económica y empleo.
Servicios gestionados a través de organismos autónomos:

Aquellos que, si bien su actividad no implica el ejercicio de autoridad, por
el interés e importancia de los bienes jurídicos tutelados (derechos a la edu-
cación, cultura, práctica deportiva o ayudas sociales) se considera que su ges-
3 Sobre los objetivos perseguidos con la reforma administrativa de 1990, puede

consultarse a Iturrioz y Casal (1998, II Seminario sobre Gestión Pública Local).
tión debe realizarse bajo el sistema de controles administrativos, aunque adop-

tando una forma jurídica que permita una mayor autonomía de gestión en
aras de ser más eficaces y eficientes.
La programación y desarrollo de los servicios enunciados comienza a
desplegarse a partir de la creación de los organismos autónomos en los pri-
meros años de la década de 1980. Así, en 1981 se creó la Universidad Popu-
lar (u p); en 1982, el Patronato Deportivo Municipal (p d m) y la Funda-
ción Municipal de Servicios Sociales (f m s s), y en 1983, la Fundación
Municipal de Cultura (fmc). En 1993 se refundieron en un solo organismo
autónomo la Universidad Popular y la Fundación Municipal de Cultura,
pasando a denominarse Fundación Municipal de Cultura, Educación y Uni-
versidad Popular (fmce y up).
Servicios gestionados a través de empresas municipales:

Aquellos servicios públicos, tanto de carácter obligatorio como de iniciati-
va municipal, que tienen un claro contenido económico o se prestan en régimen
de libre concurrencia con los particulares. Así, en 1964 se constituyó la Empre-
sa Municipal de Aguas (ema); en 1987, la Empresa Municipal de Limpiezas
(emulsa) y la Empresa Municipal de Transportes (emtusa); en 1994, el Cen-
tro Municipal de Empresas (cme) y en 1996, la Sociedad Mixta de Turismo
(smt), el Teatro Jovellanos (tj) y la Empresa Municipal de Vivienda (emvisa).
Desde mediados de la década de 1990 una doble preocupación orienta la
actuación municipal: mejorar los mecanismos de coordinación y control y
potenciar una Administración más abierta y transparente que aliente y res-
pete la participación y el pluralismo social. Para lograr lo anterior, se dice
expresamente en el Acuerdo Plenario de 12/1/96 que «las tecnologías de la
información y comunicación juegan cada vez un papel más importante como
instrumentos al servicio del ciudadano». A principios de 1997 el Ayuntamiento
aprobó el Plan de Sistemas de Información, que supone la apuesta del Ayun-
tamiento por incorporar de forma intensiva las tecnologías de la información
a sus procesos de trabajo, haciendo que las mismas actúen como elemento de
transformación en sus posibilidades de gestión y en la calidad del servicio
prestado al ciudadano.
La implantación de una nueva contabilidad descentralizada constituyó
uno de los 19 proyectos recogidos en el Plan de Sistemas, y condujo a la cre-
ación en 1999 de los centros gestores municipales (cgm), que, si bien son
inicialmente la simple consecuencia de la mencionada desconcentración de

la función contable y presupuestaria, en la actualidad se pretende dotarlos de
un mayor contenido de forma que se conviertan en auténticos centros de res-
ponsabilidad de las actividades que gestionan y de los recursos que consumen.
Los centros gestores municipales coinciden básicamente con las principa-
les áreas y servicios gestionados directamente por la propia Administración
municipal (coordinación, intervención, recursos humanos, urbanismo, obras
públicas, medio ambiente, seguridad ciudadana, atención ciudadana y servicios
municipales descentralizados), asumiendo la responsabilidad de su dirección
los propios jefes de servicio. Ello supone una apuesta decidida a favor de los
empleados y técnicos municipales, y un reto que obliga, entre otras cosas, a
invertir importantes recursos en desarrollar sus capacidades directivas.
La creación de los centros gestores municipales supuso, pues, una medida
que ha potenciado todavía más el carácter descentralizado del modelo de ges-
tión del Ayuntamiento de Gijón. Pero si una descentralización eficaz supone
delegar facultades pero centralizar controles, el reto de los próximos años, a
los que luego nos referiremos, será el fortalecimiento de los mecanismos de
coordinación y control.
Descentralización territorial de los servicios
No podemos pasar por alto que vivimos en la actualidad un proceso his-

tórico imparable en el que las nuevas tecnologías de la información y del cono-
cimiento nos acercan a cualquier punto del planeta y a cualquier tema o con-
flicto. Esta globalización, que conlleva necesariamente la masificación,
armonización y homologación en cultura, hábitos y comportamientos socia-
les, costumbres, idiomas, etc., no puede alejarnos del marco que nos es pro-
pio, de nuestros intereses más cercanos, de los aspectos de la convivencia que
contribuyen a que nuestra sociedad sea más solidaria y más humana.
Una sociedad en progreso, es, por tanto, una sociedad dinámica y parti-
cipativa, abierta a nuevos retos y opciones, en la que los ciudadanos son el
eje central sobre el que se articula la prestación de los servicios públicos. Es
obvio que las personas, los ciudadanos, nos sentimos más ligados al entor-
no en el que vivimos, le prestamos más atención, pues estamos en condicio-
nes de participar directamente, tomar partido en las opiniones y en los movi-
mientos sociales que se producen en nuestro espacio urbano. El hecho de que
las ciudades crezcan en dimensión y en población no puede hacernos perder

esta perspectiva y, por tanto, hay que articular mecanismos que devuelvan
al ciudadano el control sobre su espacio, sobre su territorio.
¿Qué papel debe jugar la Administración, y en concreto la local, en este
marco? En nuestra opinión, ese papel debe asegurar:
• Una información y conocimiento rigurosos sobre el funcionamiento de
la Administración, en este caso el Ayuntamiento, y de los mecanismos
que permiten el cambio de su organización y adaptación a las demandas
de los ciudadanos.
• Un marco de participación que no debe consistir solamente en escu-
char la opinión de los ciudadanos cada cuatro años; por tanto, hay que
p romover que la sociedad se articule en asociaciones (juveniles, de
vecinos, deportivas, culturales, sociales, de grupos e intereses profe-
sionales, etc.).
• Una proximidad de la Administración al ciudadano, y no solo en el sen-
tido de hacerla más accesible y amigable en cuanto a la prestación de ser-
vicios o trámites administrativos, sino también en el espacio físico, es
decir, en la descentralización territorial.
Cuando se debaten políticas de gobierno, y más en el ámbito local, pueden

adoptarse distintas opciones respecto a la gestión de los servicios que una Admi-
nistración está obligada a proporcionar. Una de ellas es la de quienes consideran
que los ciudadanos son agentes pasivos que se limitan al consumo o disfrute de
los servicios públicos y, periódicamente, a través de las elecciones, manifiestan
su satisfacción o insatisfacción, y la segunda, más acertada en nuestra opinión,
se basa en una Administración en contacto permanente con los ciudadanos, que
conoce sus opiniones y debate sus necesidades a través de sus grupos de intere-
ses, anticipándose en algunas ocasiones a sus demandas o respondiendo en otras
a sus reivindicaciones, pero siempre sobre la base de una atención más per-
sonalizada. Se trata, pues, de un nuevo modelo de Administración local diri-
gido a la comunidad y a los ciudadanos, con un objetivo central de mejora
permanente de la calidad en la prestación de los servicios públicos.
Dicha concepción, de aproximación de los servicios a los ciudadanos y
de búsqueda de su compromiso y participación, es la que ha llevado al Ayunta-
miento de Gijón a dotar a sus barrios de importantes equipamientos culturales,
deportivos y sociales. La división administrativa actual de nueve distritos
fue fijada por acuerdo plenario de 12 de abril de 1996. Los distritos estable-
cidos son los siguientes:
Distrito 1. Corresponde al centro urbano de la ciudad, con una población

de 39.210 habitantes a 31 de diciembre del año 2000.
En este distrito, así como en el contiguo de Cimadevilla, se concentran los
servicios administrativos centrales del propio Ayuntamiento. No tiene senti-
do, por tanto, hablar de necesidades de descentralización de servicios admi-
nistrativos o, en general, de equipamientos culturales o sociales, aunque sí en
relación con las instalaciones deportivas y algunos equipamientos culturales
(bibliotecas, mediatecas, etc.).
Distrito 2. Corresponde al barrio de Cimadevilla, con una población de

2.987 habitantes, a 31 de diciembre del año 2000.
Es el centro histórico de la ciudad y se encuentra unido prácticamente al
centro urbano, por lo que no tiene sentido hablar de descentralización de ser-
vicios para este barrio que se ha configurado como distrito en función de su
identidad histórica.
Distrito 3. Corresponde a los barrios de La Arena-Bibio y Las Mestas-Vies-

ques, con una población de 31.390 habitantes a 31 de diciembre del año 2000.
Hay que hacer notar que la zona de Las Mestas-Viesques tiene un gran
potencial de crecimiento y urbano, por lo que es un distrito en expansión y
con una población rejuvenecida. Este distrito, junto con los barrios de El Coto-
Ceares, configuraría el gran distrito de la zona este.
Distrito 4. Corresponde a los barrios de Moreda y El Natahoyo, con una

población de 17.377 habitantes a 31 de diciembre del año 2000.
Comparte características históricas y presentes con el barrio de La Cal-
zada. La incorporación del nuevo barrio de Moreda y las importantes actua-
ciones llevadas a cabo en la zona, en particular la recuperación de playas,
construcción del Museo del Ferrocarril, etc., han permitido una renovación
completa, así como un rejuvenecimiento de la población de la zona.
Distrito 5. Corresponde a los barrios de La Calzada, Jove y Tremañes, con

una población de 29.695 habitantes a 31 de diciembre del año 2000.
Es un barrio histórico y asentado de identidad propia, con un movimien-

to asociativo y de participación importante.
Este distrito, junto con los barrios de Moreda y El Natahoyo, constituyen
el gran distrito de la zona oeste de la ciudad.
Distrito 6. Corresponde a los barrios de Pumarín, Montevil y Roces, con

una población de 28.499 habitantes a 31 de diciembre del año 2000.
Es otro de los distritos con un gran potencial de crecimiento y expansión
urbanos, puesto que la unión de los barrios de Montevil y Roces permitirá
una mayor cohesión al distrito.
Distrito 7. Corresponde a los barrios de El Coto-Ceares y El Llano-Con-

trueces, con una población de 65.907 habitantes a 31 de diciembre del año
2000.
Es otro de los barrios tradicionales e históricos de la ciudad, si bien
con la renovación urbana que ha experimentado en los últimos años (derri-
bo de la antigua cárcel, rehabilitación del edificio del antiguo cuartel para
su conversión en el Centro Municipal Integrado de El Coto, revitalización
de la construcción de viviendas, etc.) se ha notado un rejuvenecimiento de
la población.
Es el distrito que más población presenta debido al tamaño que por sí solos
representan los barrrios de El Llano y el de Contrueces, que suman 49.563
habitantes y que justificarían constituir un distrito propio, dejando para otro
distrito los barrios de El Coto-Ceares, a los que convendría sumar Las Mes-
tas-Viesques, que pasarían a constituir, junto con La Arena-Bibio, el gran dis-
trito de la zona este.
Distrito 8. Corresponde a los barrios de Laviada, Polígono, Nuevo Gijón,

La Braña y Santa Bárbara, con una población de 32.648 habitantes al 31 de
diciembre del año 2000.
Es un distrito configurado sobre las barreras físicas de la avenida de la
Constitución, la barrera ferroviaria y la autopista.
Distrito 9. Corresponde a las parroquias de la zona rural, con una pobla-

ción de 19.267 habitantes a 31 de diciembre del año 2000, dentro del que
destaca la zona urbana de La Camocha.
La programación y descentralización territorial de los servicios municipa-

les comenzó a desplegarse a partir de la creación de los organismos autóno-
mos de deportes, cultura y servicios sociales y se desarrolló a lo largo de los
años ochenta y noventa.
Una vez completada la red de centros culturales, sociales y deportivos,
según la evolución de estos servicios que hemos visto, la descentralización
territorial quedaría configurada en los cinco grandes distritos o áreas terri-
toriales ya mencionadas. A saber:
• Gran distrito centro: atendido por los servicios e instalaciones centrales.
• Gran distrito de la zona oeste: con dos cabeceras, la del distrito 5, en
el Ateneo de La Calzada, y la del distrito 3, en El Natahoyo-Moreda.
Cuenta, además, con el Centro de Monteana (biblioteca y servicios
sociales).
• Gran distrito de la zona este: con dos cabeceras, la del distrito 3, en el
nuevo centro de La Arena, y la del distrito 7, en el Centro Municipal
Integrado de El Coto. Además, en él están situados los centros munici-
pales de El Llano y Contrueces. Este último distrito presenta serios pro-
blemas en cuanto a su dimensión, lo que exigirá probablemente estudiar
la posibilidad de su desdoblamiento, configurando un distrito propio con
los barrios de El Llano y Contrueces.
• Gran distrito sur: con dos cabeceras, la del distrito 6, que se centraliza-
rá en el Centro Municipal Integrado Gijón Sur, actualmente en cons-
trucción, y la del distrito 8, en el polígono de Pumarín.
• Distrito de la zona rural, con cabecera en el Centro Municipal de La
Camocha.
En cuanto a la estructura organizativa que puede adoptar la descentrali-

zación territorial, esta puede responder a dos modelos:
1. El modelo tradicional de junta de distritos, que es el previsto en los artí-

culos 128 y 129 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régi-
men Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986,
de 28 de noviembre. En este modelo el pleno del Ayuntamiento acuerda la
creación de juntas municipales de distritos, que tienen el carácter de órga-
nos desconcentrados de gestión con la finalidad de mejorar la gestión de los
asuntos de competencia municipal y facilitar la participación ciudadana. Este
modelo, pensado para grandes ciudades como Madrid o Barcelona, presenta

para ciudades de un tamaño medio como Gijón las siguientes dificultades:
• Es un modelo cerrado, en el sentido de que está sujeto a un reglamento
propio en el que se definen las competencias de forma taxativa.
• Produce cierta descoordinación respecto a las competencias desconcen-
tradas, en cuanto que habrá delegados de juntas de distrito con compe-
tencias propias en cultura, servicios sociales, urbanismo, etc.
• Requiere de una estructura propia, con mecanismos propios, que repro-
duce miméticamente la burocracia municipal.
• Conlleva una excesiva fragmentación de la ciudad, pues dotar de com-
petencias administrativas propias a un distrito de unos 50.000 habi-
tantes no tiene sentido.
• Es un modelo con un coste mayor y que prima las actividades adminis-
trativas sobre los servicios ciudadanos.
2. El segundo modelo, que denominaremos abierto, consiste en mante-

ner la misma estructura administrativa, pero descentralizando los servicios
demandados por los ciudadanos. La descentralización se produce a partir
de los propios órganos centrales: alcaldía, concejalías-delegadas, fundaciones
y patronatos, etc., pero no del pleno del Ayuntamiento. Presenta como des-
ventaja que requiere un esfuerzo de integración en el barrio o distrito, pero
las ventajas son mucho mayores:
• La descentralización incide fundamentalmente en los servicios que deman-
dan los ciudadanos: servicios culturales, sociales, deportivos y adminis-
trativos de gestión directa.
• Es un modelo no cerrado, que permite adaptarse a las demandas de cada
momento y a las nuevas tecnologías de la información.
• Los servicios descentralizados siguen manteniendo una relación cons-
tante con los servicios centrales, influyéndose mutuamente.
• Los ciudadanos y vecinos tienen un interlocutor perfectamente identifi-
cado, el concejal-delegado de barrio o distrito, a quien dirigirse, a través
del que se canalizan las demandas y reivindicaciones del barrio.
Este modelo permite recoger la actual diversidad existente, a la vista de la

evolución que hemos visto, asegurando una coordinación e integración de
políticas sobre las siguientes premisas:
• Definición de una tipología básica de centros, y así tenemos:

— Centros culturales: instalaciones en las que se hallan descentraliza-
dos diversos servicios municipales, fundamentalmente culturales y edu-
cativos. Su ámbito de cobertura puede ser tanto de barrio como de cabe-
cera de distrito.
— Centros de servicios sociales: oficinas en las que se hallan descentrali-
zados servicios municipales para el desarrollo de programas destina-
dos a cubrir las necesidades de bienestar social de los ciudadanos.
— Equipamientos deportivos: instalaciones municipales destinadas a
la práctica del deporte en sus diferentes modalidades.
— Equipamientos cívicos: espacios municipales para el fomento del aso-
ciacionismo e iniciativas diversas que el Ayuntamiento pone a dispo-
sición de entidades inscritas en el Registro Municipal de Asociaciones.
— Equipamientos específicos: por su propia naturaleza únicos, con tipo-
logía propia y difícilmente asimilables a otro tipo de instalaciones
(museos, guarderías, Oficina de Defensa de la Mujer, etc.).
— Centros integrados: en los que se integran y coordinan servicios
diversos o de otras entidades, presididos por un concepto amplio
de atención al ciudadano; es decir, todas las atenciones posibles que
el Ayuntamiento puede acercar en el territorio a los ciudadanos (cul-
turales, de información y gestión, de servicios sociales, deportivas,
de empleo, etc.). Su ámbito es más amplio que el distrito. En estos
momentos, como se ha indicado, la red diseñada para este tipo de
centros sería: uno para la zona este, otro para la zona sur y otro
para la zona oeste.
• Capaz de orientar sus servicios en función de las demandas expresadas
por los ciudadanos. Según estudios recientes, los servicios más deman-
dados a pie de barrio son: servicios sociales, 31 %; tramitación admi-
nistrativa, 28,1 %; tiempo libre, 11,4 %; juventud, 10 %; formación y
aprendizaje, 6,5 %; locales para mayores, 6,2 %.
• Capaz de incorporar nuevos servicios en función de las demandas o de
la evolución social previsible en los próximos años. Estas demandas pue-
den abarcar desde servicios administrativos (trámites más simplifica-
dos y de ciclo rápido), servicios para el empleo (sipe), servicios en cola-
boración con otras Administraciones (información y ayuda a las
declaraciones de la renta) y cualesquiera otros que puedan ser deman-
dados en función de la dinámica social, tales como los actuales cursos

de la Universidad Popular, jornadas y seminarios específicos, etc.
• Con una organización flexible, con un personal más polivalente que actúe
bajo criterios de coordinación e integración, en programas transversa-
les, dispuesto a llevar al territorio los programas que se diseñen en cada
área o sector de la Administración: culturales, educativos, sociales, de
participación ciudadana, empleo, etc., y capaz de coordinarse con otras
Administraciones.
• Normalizado, es decir, explicitado a través de un documento que, aun-
que permita su adaptación permanente, tenga protocolizada la multi-
tud de supuestos que se plantean de forma espontánea en estos equi-
pamientos y con criterios de gestión normalizados. En este sentido cobra
importancia la posibilidad de tener unas normas generales de uso y par-
ticipación ciudadana en los equipamientos municipales, que sirvan de
base para una aplicación común por los responsables de los distintos
equipamientos.
• Equilibrado en el territorio, es decir, que la red de servicios existente res-
ponda a una relación justa con el número de ciudadanos a los que atien-
da, y que respetando el concepto tradicional de barrios, lo compatibili-
ce con el concepto más racional y operativo de distrito, en el sentido que
hemos expuesto anteriormente.
• De calidad total, es decir, que no sea ajeno a nuevos sistemas de orga-
nización y trabajo en los que se barajan conceptos como la calidad total,
hasta hace poco tiempo extraños a la actividad de las Administracio-
nes públicas, y aún no asentados con suficiente amplitud en los servicios
concretos que implican proximidad o descentralización.
• Integrado, es decir, se trata de sumar esfuerzos y lograr economías de
escala (inversiones, servicios, mantenimiento, etc.) en el territorio. Esta
integración se puede conseguir bien a través de la fusión de equipamientos
complementarios en un equipamiento único (es el caso del Centro Muni-
cipal Integrado de El Coto y del futuro Centro Municipal Integrado Gijón
Sur), bien a través de la coordinación en una unidad territorial como es
el distrito, ya sea único o agrupado, de los diversos equipamientos muni-
cipales; esta coordinación e integración donde no exista centro integra-
do será, si cabe, aún más tarea de todos, tanto de los responsables de las
políticas sectoriales —cultura, servicios sociales, deportes, participación
ciudadana—, como de la concejalía de barrio o distrito. Solo hay un pres-

tador de servicios, el Ayuntamiento de Gijón, y cuando el ciudadano vaya
a utilizar cualquier equipamiento, debe ser consciente de que los servi-
cios que recibe responden a un modelo integrado y coordinado.
En este sentido el nuevo proyecto, actualmente en fase de estudio e implan-

tación, de la Tarjeta del Ciudadano supondrá un reto a la labor de integra-
ción de servicios y obligará a todos los agentes implicados en el proyecto a
readaptar su funcionamiento a un esquema general en el que se dará priori-
dad al ciudadano y al servicio que se le presta, sobre cualquier otro sistema
de gestión o funcionamiento.
Conviene, finalmente, que nos detengamos brevemente a exponer el papel
de los centros municipales integrados, lo que nos servirá para precisar algu-
nos aspectos del modelo de organización territorial. A partir de 1997, fecha
de inauguración del Centro Municipal de El Coto, el Ayuntamiento se plan-
tea la necesidad de definir su modelo de descentralización. El hecho de que
este modelo se identifique claramente con el modelo abierto mencionado, no
significa que no requiera un planteamiento común e integrado.
Hay que tener presente que es en el mandato corporativo de 1995/1999
cuando se introduce la figura del concejal-delegado de barrio o distrito, cuyas
funciones se definen en el decreto de delegación: «[…] supervisión y coordi-
nación directa de todos los servicios municipales y actuaciones que se reali-
cen en el Barrio […], y asimismo las relaciones con la Asociación de Vecinos
y otras entidades de dicho barrio».
En una cabecera de distrito podemos encontrarnos, por tanto, con las
siguientes áreas de actuación:
• Concejalía de barrio o distrito.
• Servicio de atención al ciudadano: gestiones administrativas e información.
• Servicios culturales: centro cívico, biblioteca, mediateca, sala de exposi-
ciones, etc.
• Servicios sociales: unidad técnica social.
• Instalaciones deportivas: polideportivo, piscina, etc.
Solo en los centros integrados se encuentran en un mismo espacio todos

estos servicios. En la actualidad se cuenta con un centros integrados, el Cen-
tro Municipal Integrado de El Coto, y está construyéndose el que será Centro
Municipal Integrado Gijón Sur. Sobre estos centros se ha definido el con-

cepto de centro municipal integrado, que no es otro, como ya se ha explica-
do anteriormente, que «una fusión de equipamientos complementarios en un
único equipamiento, coordinado tanto políticamente a través de la conceja-
lía de Participación Ciudadana, como desde el planteamiento de gestión admi-
nistrativa y de servicios, creándose la figura del Director o Responsable de Cen-
tro Municipal Integrado».
En el resto de distritos, únicamente se agrupan los servicios adminis-
trativos de atención al ciudadano, sociales y culturales (bibliotecas y media-
tecas), quedando los servicios deportivos y otros servicios o equipamientos
complementarios separados de los mismos. Evidentemente, no se puede
abandonar este esquema por los costes que ello supondría, pero no por ello
debe renunciarse a la integración y coordinación de políticas culturales,
sociales, deportivas o de participación, por lo que es aquí, en estos barrios
o distritos, donde, si cabe, deben centrase los esfuerzos de coordinación e
integración.
Hay que tener presente, en este punto, que coordinación o integración
no suponen jerarquización, y, por tanto, la integración y coordinación en
un distrito de los servicios o equipamientos existentes puede hacerse tanto
desde una concejalía como la de Participación Ciudadana o desde la direc-
ción del centro (en el caso de los centros integrados), como desde las conce-
jalías de barrio y los responsables de los centros o equipamientos, aunque
dependan de concejalías de ámbito sectorial, como Cultura, Deportes o Ser-
vicios Sociales. En resumen, se trata de que todos, políticos, responsables y
gestores, participen y colaboren en el nuevo modelo de descentralización de
servicios, sin que por ello se pierda la perspectiva de las políticas sectoriales
que se desarrollan en la Administración municipal que, al integrarse en el terri-
torio, contribuyen a diseñar un modelo armonizado de gestión que da senti-
do a la política general de esta Administración.
Cabría concluir, por lo que se refiere a la descentralización territorial de
servicios, diciendo que:
1. Gijón cuenta con un modelo abierto de descentralización territorial de

servicios que se encuentra en proceso de definición y delimitación de ámbitos
de actuación, en el que conviven los centros municipales integrados con el res-
to de centros municipales.
2. La coordinación de estos servicios debe realizarse sobre la base de inte-

gración de actuaciones por parte de las cinco áreas más directamente impli-
cadas: concejalías de barrio, Participación Ciudadana, Cultura, Servicios Socia-
les y Deportes.
3. En este modelo hay un doble papel en cada barrio o distrito: el políti-

co, que corresponde al concejal-delegado de barrio, y el del responsable o
director del centro, sea este integrado o no, en cuanto que el primero asume
las funciones de coordinación municipal y de interlocutor con los vecinos y
demás entidades del barrio, y el segundo, como responsable de la coordina-
ción interna de los servicios que se prestan en el barrio, sirve de apoyo a cada
concejalía en el ámbito de actuación que le corresponde.
Una meta para el nuevo milenio: la gestión integrada
Aunque está pendiente de hacer una evaluación rigurosa del modelo de

gestión adoptado por el Ayuntamiento de Gijón, cabría mencionar como aspec-
tos positivos: a) la racionalización de las estructuras administrativas y la ges-
tión de los recursos humanos, potenciando la creación de organismos autó-
nomos y de empresas controladas total o mayoritariamente por el propio
Ayuntamiento, y dotándose de un organigrama específico para empleo y desa-
rrollo local, con un gran protagonismo en los últimos años; b) la proximidad
o acercamiento del servicio al usuario; y c) el impulso dado a la participación
ciudadana. En la parte crítica, cabría destacar que está sin resolver de forma
satisfactoria el problema de coordinación que mantenga la necesaria ten-
sión descentralización/concentración, para lo cual es preciso dotarse de los
adecuados mecanismos de planificación y control.
La apuesta del Ayuntamiento de Gijón por la incorporación de las nue-
vas tecnologías a los procesos de producción, información y comunicación,
juntamente con la voluntad decidida del actual equipo de gobierno por
potenciar los instrumentos de coordinación y mejorar la calidad de los ser-
vicios, acercándolos a los ciudadanos, y haciendo a estos partícipes de los
mismos, lleva a plantear algunas medidas orientadas a adaptar y mejorar el
funcionamiento del actual modelo de gobierno y de gestión. Dichas medi-
das fueron expuestas en las Primeras Jornadas de Trabajo sobre las Fun-
ciones de los Centros Gestores, celebradas en marzo del año 2000, que estu-
vieron presididas por el concejal delegado de Coordinación Administrativa

y Hacienda.
Bajo el lema «Más descentralización (para mejorar la gestión), más cen-
tralización (para impulsar las políticas)», se configuró el Plan de Mejora de
la Gestión sobre una serie de medidas o actuaciones previstas para el perio-
do 1999-2003 y expuestas en las jornadas mencionadas, que serían:
• Medidas orientadas a adaptar el modelo de descentralización funcional:
— Adaptación de las áreas y centros gestores desde la perspectiva del
control de gestión y presupuestario.
— Desarrollo de las funciones de los centros gestores municipales.
— Impulso a la coordinación de los organismos autónomos y empre-
sas municipales, con el criterio de que dichas entidades constituyen
instrumentos (al igual que los centros gestores municipales) de una
determinada política pública.
— Desarrollo de proyectos concretos y específicos del Plan de Mejora
Continua de la Gestión.
• Medidas orientadas a perfeccionar el modelo de descentralización terri-
torial. Los criterios que deben guiar dichas medidas son:
— Proximidad de los servicios al ciudadano.
— Mejora de la atención y de la participación ciudadana.
— Racionalización de los procedimientos de coordinación y control de las
actividades realizadas y los gastos consumidos en el ámbito territorial.
• Medidas orientadas a impulsar una dirección por objetivos y perfeccio-
nar los mecanismos de planificación y control.
— Normalización de la terminología utilizada: planes, programas, pro-
yectos.
— Normalización de los criterios y tiempos de elaboración de los infor-
mes de gestión para realizar por los centros gestores municipales,
organismos autónomos y empresas municipales.
— Mejora de la estructura y gestión presupuestaria y del control del gasto.
— Impulso de la gestión por proyectos.
• Medidas orientadas a impulsar los sistemas de información y comuni-
cación.
— Nuevos proyectos de desarrollo del plan de sistemas.
— Implantación del plan de comunicaciones.
— Elaboración de los cuadros de mando de las áreas y centros gestores.
— Desarrollo del sistema de información a la dirección (eis) y el siste-

ma de información al ciudadano.
• Medidas orientadas a impulsar la calidad de los servicios.
— Oficinas de atención a los ciudadanos.
— Racionalización de procedimientos.
— Desarrollo del plan de calidad.
— Desarrollo del plan de comunicación.
— Encuestas de satisfacción ciudadana.
• Medidas orientadas a potenciar la motivación y participación del personal.
— Formación de equipos por proyectos.
— Impulso y adecuación de los programas de formación y mejora pro-
fesional.
— Incentivos por cumplimiento de objetivos.
• Medidas orientadas a potenciar la participación ciudadana y la coope-
ración público-privada.
— Consulta a los agentes urbanos acerca de las iniciativas municipales.
— Apoyo municipal a iniciativas ciudadanas.
— Acuerdos de participación en la gestión de los servicios y equipamientos
municipales.
Observaciones finales
Como se dijo al comienzo de esta exposición, la descentralización y la cen-

tralización no han de considerarse como absolutas, sino como los dos extre-
mos de un continuo. La historia de estos últimos veinte años, el entorno polí-
tico, sindical y social que caracteriza a Gijón, han conducido a un determinado
modelo de gestión que cabe caracterizar como público, descentralizado y
participativo.
El extraordinario desarrollo de las nuevas tecnologías, y la mayor cuali-
ficación de las personas, conducen a las organizaciones a dotarse de un mode-
lo de gestión descentralizado, en red, en el que las relaciones se establecen en
un plano de horizontalidad, y donde la transmisión de la información y del
conocimiento juega un papel fundamental. En una organización política, como
es el Ayuntamiento, es preciso, a su vez, dotarse de los mecanismos de inte-
gración que permitan a los órganos de gobierno evaluar las políticas públicas
desarrolladas y tomar las decisiones pertinentes. Para ello se requieren ins-

trumentos (y personal) de planificación y control para dirigir y gestionar ade-
cuadamente la relación (y tensión) entre descentralización/integración (hori-
zontalidad/verticalidad).
Por otra parte, es preciso tener en cuenta que el crecimiento desmesura-
do de las ciudades, la masificación y el anonimato nos pueden llevar en algu-
nos casos al denominado desarraigo social, la pérdida de nuestra identidad
como grupo humano. Por esta razón debemos buscar, quizá con mayor nece-
sidad que en otros momentos históricos, la compatibilidad entre el progreso
tecnológico y el desarrollo de la personalidad humana, hacernos cada vez más
humanos, en el sentido de convivencia, solidaridad y participación. La des-
centralización territorial, dentro de un municipio, tiene su justificación en las
razones anteriores, aunque es preciso también dotarse de los mecanismos orga-
nizativos adecuados que permitan que la defensa de dichos valores no sea a
costa del principio de eficiencia y eficacia que debe regir la gestión de los recur-
sos públicos.
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La descentralización territorial
de servicios.
El caso del Ayuntamiento
de Vitoria
Intervienen: Eduardo Enguita

y Mabel Domínguez
(Coordinadores de centros cívicos)
Presenta: Eugenia Suárez
(Profesora de Organización
de Empresas de la Universidad de Oviedo)
Presentación
Eugenia Suárez: Tenemos con nosotros a dos personas del Ayuntamiento

de Vitoria que son coordinadores de centros cívicos. Llevan en ello desde el
principio, desde la década de 1980, coordinando y dirigiendo equipos de per-
sonas, y nos van a hablar de la descentralización territorial, en línea con lo
que había comentado Senén para el Ayuntamiento de Gijón, pero centrado
en la experiencia del Ayuntamiento de Vitoria. Sin más, les cedo la palabra.
Muchas gracias por su participación.
Introducción
El modelo de centros cívicos desarrollado en la ciudad de Vitoria-Gasteiz

ha sido, desde el primer momento, una opción clara de descentralización
de los servicios y programas municipales, de marcado carácter cultural,
deportivo y social, hacia el entorno más cercano del ciudadano, con obje-
to de desarrollar unos altos niveles de bienestar y de participación ciudadana.
Para ello los centros cívicos han sido y son el apoyo fundamental para la
descentralización de la actuación municipal. Esto lleva necesariamente a la

integración y coordinación de los diferentes técnicos, servicios y programas
para dar un sentido de globalidad y homogeneidad a los diferentes objetivos
de la política municipal.
La gestión de los centros cívicos es, por tanto, un aspecto fundamental
en la mejora de este modelo tan singular y admirado (por qué no decirlo) por
cuantos lo han ido conociendo. Gestión que en 1997 se encomienda al Depar-
tamento de Presidencia, lo que generó la consiguiente reestructuración orga-
nizativa y el surgimiento de un nuevo concepto de coordinación transversal.
Esta transversalidad, junto con el trabajo en red y con el desarrollo de unas
nuevas herramientas e instrumentos de trabajo (mae; procesos, adecuación
de conserjerías, formación) van perfilando y proyectando el futuro de los
centros cívicos.
La política social municipal y el modelo de centros cívicos
La política social en el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz establece una opción

por la descentralización como medio de acercar al ciudadano la acción muni-
cipal. La clara voluntad de desarrollo social, cultural y deportivo, así como
la promoción de la vida asociativa y, en general, la participación de la comu-
nidad, acercando los servicios y programas al ciudadano en su medio habi-
tual de vida, va fraguando un modelo de centros cívicos basado en los siguien-
tes principios y objetivos:
• Descentralización de servicios y programas como punto de partida de la
política municipal para acercar a la población sus políticas y recursos socio-
culturales y deportivos, adecuándose a las necesidades y demandas con-
cretas de las comunidades y reconociendo a estas como unidades básicas
de la acción municipal.
• Globalidad como consecuencia del proceso descentralizador municipal
de técnicos, servicios y programas de diferentes departamentos, consti-
tuidos en unidades operativas que dirigen su acción a la población en
general y a sectores específicos de esta. Esta diversidad de técnicos, ser-
vicios y programas es la que le confiere su carácter de polivalente.
• Compactación de servicios y programas que integren sus objetivos, posi-
bilitando acercamientos más racionales y cuidadosos de la realidad que
La descentralización territorial de servicios. El caso del Ayto. de Vitoria | Eduar do Enguita y Mabel Domínguez 83
aquellos que son fruto de una parcialización administrativa a priori.

Con claras ventajas: descenso de costes, incremento de usuarios, influen-
cia dinamizadora del entorno, constituyéndose en el motor generador
de iniciativas, relaciones interpersonales o grupales de las zonas.
• Integración funcional que convierte al equipamiento compactado en
un marco idóneo para las intervenciones multidisciplinares, ya que inte-
gran y sintetizan en un solo equipamiento/zona la casa de cultura, el poli-
deportivo, el centro de prestación de servicios personales y el centro social
comunitario, en un modelo nuevo, los centros cívicos como uno de los
mejores instrumentos de la política municipal.
• Participación ciudadana. Los centros cívicos se orientan fundamen-
talmente hacia los servicios de proximidad, así como hacia el impulso
y crecimiento del tejido social, de las relaciones interpersonales. Se entien-
de la participación como un derecho y compromiso individual y grupal
de participar activa y directamente en el proceso de toma de decisiones
que afectan al desarrollo vivencial y cultural del conjunto de la pobla-
ción y en la consecución del bienestar social.
Antecedentes y trayectoria de los centros cívicos
El modelo de centros cívicos ha ido fraguándose a través de una trayectoria

de más de veinte años. En marzo de 1976 la corporación municipal aprobó
la creación de las oficinas municipales de barrio como instrumento idóneo
para llevar al Ayuntamiento la realidad y opinión de los barrios y para acer-
car a estos la planificación municipal, contando con los vecinos en todo este
proceso. Estas oficinas se conciben como: instrumento de planificación e inte-
gración, equipamiento social, cauce de participación, centro de información,
sede de un servicio de protección civil. Se complementa este planteamien-
to con la creación del consejo municipal de barrio, llamado a ser la célula
rectora de las actividades de la zona, dentro de una estructura participativa,
a fin de dar respuesta común y coordinada a las necesidades y problemas
comunitarios.
Como vemos, ya desde esta primera aproximación al origen de los centros
cívicos encontramos algunos de los criterios y principios que siempre los han
fundamentado: descentralización, participación de la comunidad, respuesta
coordinada, acercamiento de servicios municipales al medio habitual de vida

del ciudadano, servicios de proximidad.
En 1979, y ante la nueva etapa política abierta tras las primeras eleccio-
nes democráticas, los consejos municipales que se habían puesto en marcha
desaparecieron, y las oficinas continuaron, aunque sus funciones variaron
paulatinamente debido a la problemática social, consecuencia de la crisis eco-
nómica que se iba haciendo patente. Pero el proyecto no se olvidó, y en 1985
se inició una etapa política entre cuyos objetivos figuraba la dotación a la ciu-
dad de equipamientos socio-culturales financiados y gestionados por la Admi-
nistración, que pasaron a denominarse centros socio-culturales, gestionados
por técnicos municipales de diferentes servicios. La dependencia funcional y
orgánica responde a la compartimentación del Ayuntamiento: cada área e ins-
tituto municipal lleva sus servicios, programas, personal técnico y financiación,
pero sin ningún sentido de coordinación.
Durante la etapa de gobierno municipal 1987-1991 se creó el área de inter-
vención social, que agrupa a los departamentos municipales de bienestar social,
educación, cultura y deportes, promoción económica y empleo, salud y con-
sumo. Con la finalidad de integrar y globalizar la política social municipal,
se plantean los siguientes objetivos: descentralización de servicios y progra-
mas, definición de ocho zonas de actuación, creación en estas zonas de cen-
tros cívicos, adscripción de la dirección y coordinación técnica, así como el
mantenimiento y conservación de edificios, al Departamento de Bienestar
Social. En 1989 se pusieron en marcha los equipos de atención primaria. Se
definen las funciones de los equipos, de los técnicos que lo componen, y del
consejo de zona como órgano de participación ciudadana que abarca todo
el ámbito municipal. En esta etapa todos los técnicos (sea personal muni-
cipal o de empresas contratadas) de todos los servicios y programas for-
man parte del equipo de atención primaria, se elaboran programaciones
coordinadas e integradas; se ponen en marcha los consejos de zona, don-
de se tratan temas de todo tipo dentro del ámbito municipal, que afectan
a cada barrio.
En la etapa 1991-1995 la nueva organización surgida del pacto de gobier-
no municipal reestructuró el marco organizativo. Desde las áreas de cultura
y deporte y bienestar social se definió la nueva organización de los centros
cívicos, creándose: el Consejo Municipal de Centros Cívicos, la figura del
director o la directora de centros cívicos y los equipos de centros cívicos. El
consejo municipal tiene la finalidad de amparar la globalidad e integración de

objetivos de los departamentos que actúan en los diferentes centros cívicos.
Los equipos de los centros cívicos pasan a estar compuestos exclusivamente
por los técnicos de bienestar social, ya que los técnicos de deporte y juventud
son excluidos de ese foro y los técnicos culturales son, además, reclamados
por su departamento para unas funciones en la ciudad. A pesar de todas estas
dificultades se consiguió una estabilidad en el desarrollo de los servicios y pro-
gramas de los diferentes departamentos, y se garantizaron la ejecución y el
seguimiento de las diversas acciones y actividades, aunque cada departamento
continuó funcionando aisladamente.
En la legislatura 1995-1999 se intentó una vez más una estructura orga-
nizativa, se definieron las áreas municipales en que se organiza el Ayunta-
miento, en lo que a centros cívicos se refiere, y se intentó llegar a un consen-
so entre los departamentos intervinientes. Ante el desacuerdo de los
departamentos de Cultura, Deporte e Intervención Social para encontrar un
marco común de funcionamiento y organización, en 1997 el alcalde decidió
adscribir los centros al Departamento de Presidencia creando el Servicio de
Centros Cívicos. Esta reestructuración supuso una nueva zonación de la ciu-
dad en seis zonas de actuación. Un concepto zonal en el que se incluyen cen-
tros cívicos y centros específicos y en cuyo marco se desarrollan distintas
líneas de actuación orientadas a la búsqueda de consenso entre los depar-
tamentos que actúan en los centros cívicos; a la elaboración de un marco
de funcionamiento de centros cívicos, que asegure su adecuada estructura
organizativa y funcional; y al logro de una estabilidad en la gestión de los
mismos para llevar a cabo la actuación municipal en materia de política
social.
El nuevo modelo organizativo y operativo de centros cívicos
Los centros cívicos son equipamientos municipales que, ubicados en los dis-
tintos barrios de la ciudad, se acercan al ciudadano en su entorno inmedia-
to para cubrir la iniciativa social, cultural, educativa y deportiva y atender las
primeras demandas:
• Lugares abiertos al ocio, en su sentido más integral y amplio, para el con-
junto de la población, donde a través de sus servicios y programas se pre-
tende crear una dinámica que favorezca la intercomunicación y partici-

pación activa de los usuarios, así como la creación de hábitos de ocio.
• Sus infraestructuras posibilitan una utilización multidisciplinar, familiar
y de encuentro más amplia que la de los centros específicos, racionali-
zando la oferta municipal en la zona en que se ubican, evitando la dis-
persión y la duplicidad y buscando la economía de medios humanos y
materiales.
Su finalidad es garantizar una mayor coordinación interdepartamental,

integrando los objetivos y la mayor presencia de los departamentos, de mane-
ra que se eviten las duplicidades o ausencia de ofertas, y reducir los costos
con un mejor aprovechamiento de los recursos.
Los objetivos de los centros cívicos
• Descentralizar los diversos servicios municipales, acercándolos más a los

ciudadanos. Servicios de proximidad.
• Impulsar programas y servicios de carácter cultural, educativo, social y
deportivo que respondan a las demandas de los ciudadanos y que ten-
gan por objeto el desarrollo integral de estos, desde una concepción de
trabajo en red.
• Servir de unidad organizativa para poder integrar los objetivos de los
departamentos implicados en la política social municipal. Coordinación
transversal e interdepartamental.
• Servir de instrumento para las iniciativas y actividades ciudadanas,
fomentando la participación activa de personas y colectivos en los
procesos sociales, culturales, educativos y deportivos. Participación
ciudadana.
Las peculiares características de estos equipamientos, que buscan cubrir

una amplia gama de servicios personales, han obligado a buscar formas orga-
nizativas peculiares distintas a las habituales de la Administración pública.
Así, mientras lo habitual es la organización jerárquica de líneas verticales, en
este caso se promueve la existencia de mas líneas horizontales, un entramado
en red, coordinación transversal.
La estructura funcional de los centros cívicos
En el organigrama de funcionamiento de centros cívicos, de acuerdo con

la concepción participativa de los mismos, se deben conjugar tres compo-
nentes:
Estructura funcional
El funcionamiento de los centros debe permitir la aplicación de una polí-

tica determinada del gobierno municipal, favorecer el acceso y participación
de todos los ciudadanos a los recursos comunitarios, potenciar la comuni-
cación entre la comunidad y la Administración, y coordinar los objetivos y
las acciones de los distintos departamentos municipales.
Estructura organizativa
El marco de funcionamiento de los centros cívicos ha sido recientemente

consensuado por los diferentes departamentos, en la búsqueda de este nue-
vo modelo que garantice la consecución de la finalidad y objetivos ante-
riormente expuestos. Este marco de funcionamiento es necesario para que
todo este entramado de departamentos, servicios y programas, de técnicos
municipales que los llevan a cabo, de personal de empresas contratadas
con las más diversas tareas consiga hacer operativa una organización que
favorezca:
A. En relación a los departamentos municipales:

• Ordenar y delimitar las áreas competenciales de cada uno.
• Establecer los foros de encuentro para la coordinación necesaria.
• Marcar los canales y procedimientos de comunicación.
B. En relación a los centros cívicos:

• Globalidad y homogeneidad en la planificación.
• Polivalencia y compactación de objetivos.
• Participación ciudadana para el disfrute e implicación en una oferta
variada y plural en el ámbito del ocio.
• Rentabilidad social y económica.
C. En relación al personal:
• Delimitación de funciones.
• Clarificar la dependencia funcional y orgánica.
• Dotación de recursos y medios para llevar a cabo sus tareas.
Órganos de trabajo
Tal y como hemos visto en el organigrama de funcionamiento, la organi-

zación de los centros cívicos se fundamenta en los siguientes órganos:
• Departamentos municipales: como responsables últimos de los distintos
programas y servicios que se desarrollen en las zonas. Les corresponde
determinar las líneas de actuación programáticas y los campos de acción,
de forma que no se den ni duplicidades ni interferencias.
• Comisión interdepartamental: formada por el director de Presidencia y
los representantes de los departamentos implicados en centros cívicos,
tiene como funciones amparar los acuerdos que preserven la integra-
ción de objetivos de servicios y programas en un plan global que sirva
de base a las programaciones integradas, así como la planificación gene-
ral y la evaluación, desde una perspectiva de control de la mejora per-
manente en el funcionamiento de los centros cívicos y de la política
municipal en zonas.
• Equipos técnicos de zonas, formados por los profesionales municipales
que trabajan ellas: coordinador de centro, tmasc (técnicos municipales
de animación socio-cultural) cultural, tmasc deportivo, responsable de
servicios sociales de base. Sus funciones fundamentales son el diseño,
la ejecución, el seguimiento y la evaluación de programas, actividades
y servicios que den respuesta a las necesidades de la zona, a partir de las
actuaciones marcadas por sus respectivos departamentos, incorporando
a la programación a colectivos de la zona y optimizando los recursos
existentes.
• Participación ciudadana: en la ciudad existe el denominado Consejo de
participación ciudadana, donde políticos y asociaciones estudian pro-
puestas a través de comisiones sectoriales. Por lo que respecta a las zonas
se está trabajando en un nuevo modelo de participación que permita
potenciar la intervención del movimiento asociativo en la programación
y los servicios de la zona. Hasta ahora los antiguos modelos de partici-
pación, consejo de zona y consejo de centro, no han dado resultados

satisfactorios para ninguna de las partes.
La actuación municipal en centros cívicos
La actuación en los centros cívicos materializa la política social municipal a

través de los servicios y programas que cada departamento descentraliza a los
esos centros. Esta descentralización recae fundamentalmente en los departa-
mentos de Cultura, Deporte, Educación, Intervención Social, Sistemas de la
Información y Presidencia, ya que tienen permanentemente servicios y pro-
gramas descentralizados, si bien Demsac (Departamento Municipal de Salud
y Consumo), Promoción Económica y Empleo y el Servicio de la Mujer actú-
an también en centros cívicos a través de la incorporación de sus programas
en la actuación de otros departamentos con los que establecen protocolos para
el seguimiento de su actividad. Es así como se desarrollarán los objetivos y
funciones de los servicios y programas que están descentralizados y que en
conjunto constituyen la oferta permanente de los centros cívicos.
Ubicación de centros cívicos: las zonas
Zona Barrios Equipamientos

(centros cívicos)
Avenida El Pilar, Gazalbide, Lovaina, San Martín, Arriaga, Europa

Txagorritxu, Arriaga, Mendizorroza, zona rural
Centro Casco viejo, Coronación, Ensanche Aldave, Campillo
Iparralde Anglo, Arambizcarra, Aranzabela, Zaramaga, Iparralde

Santiago, zona rural norte
Judimendi Desamparadas, Judimendi, Santa Lucía, Arana, Arana, Judimendi

zona rural oeste
Hegoalde Adurza, Arechabaleta, Errekaleor, San Cristóbal, Ariznabarra, Hegoalde

Ariznabarra, zona rural este
Lakua Abetxuco, Ali-Gobeo, Lakua-Sansomendi Abetxuco, Lakua

Recursos, instrumentos, herramientas
Recursos humanos
A. El equipo de zona
No cabe duda de que el trabajo en equipo es una necesidad insoslayable para
actuar en una realidad (zona) de complejidad creciente y de múltiples interde-
pendencias. Técnicos municipales adscritos a los centros, responsables de los
diferentes departamentos municipales, personal de empresas contratadas, con
diversas dependencias jerárquicas y funcionales, constituyen el elemento huma-
no de los centros cívicos que el coordinador debe dinamizar y coordinar para
marcar los criterios de integración de programas y optimización de recursos.
Esta coordinación se realiza a través de los equipos de zona, compuesto por
los tmasc de Cultura y Deportes, la responsable de Servicios Sociales de Base
y la coordinadora de Centros Cívicos. Equipo en el que convergen diferen-
tes actividades, habilidades y conocimientos que hay que transformar en un
trabajo interdisciplinar, o al menos de acción polivalente en equipos multi-
disciplinares. El hecho de pertenecer y asumir funciones como miembro de
un equipo no significa que subjetivamente se sienta miembro de él. Por ello
habrá que generar un proceso de maduración que lo constituya y configure,
para lo que habrán de combinarse:
• Una tarea para realizar conjuntamente de acuerdo a objetivos consen-
suados.
• Las relaciones técnicas y funcionales que se deriven de esos objetivos,
decidiendo y definiendo la forma de realizar el trabajo.
• Los factores humanos que se dan a través del proceso socio-afectivo y
que hacen referencia al tipo de relaciones que se establezcan.
Con los departamentos que no tienen responsable directo en los centros se

establecen unos protocolos de colaboración, que sirven para marcar directrices
conjuntas y garantizan un referente en el equipo técnico de forma que todos los
servicios se integren en una acción conjunta. Con las empresas prestadoras de
servicios cada departamento designa un técnico encargado de su seguimiento y
evaluación, quien a su vez lo coordina con el equipo y los coordinadores. Todas
las personas adscritas a los centros tienen como referencia al coordinador para
los temas relacionados con infraestructuras y equipamientos básicos.
B. El servicio de información y control

El nuevo marco de funcionamiento de centros cívicos establece la necesi-
dad de adaptar el funcionamiento de conserjerías y tareas auxiliares para con-
seguir evitar la dispersión y duplicidad, así como buscar la economización de
los medios humanos y materiales dotando al centro cívico de un servicio de
conserjería integral, esto es, para todos los espacios y para todos los servicios.
Esto se materializa en el Servicio de Información y Control, respondiendo
también a la necesidad de mantener las infraestructuras de los centros, siem-
pre dispuestas y en las mejores condiciones para el correcto desarrollo de sus
funciones. El equipo de oficiales de control y mantenimiento son el primer
elemento humano de referencia a la hora de acudir a un centro cívico, por
ello, esta primera atención que recibe el ciudadano ha de cuidarse en la medi-
da que condiciona el acercamiento a los recursos que desde el centro cívico
se ponen a su disposición.
Es importante resaltar que la puesta en marcha de este servicio ha supues-
to pasar a gestión municipal la anterior contrata de servicios. Esto ha reque-
rido: definir nuevos criterios para la composición y asignación de tareas de
conserjería, un estudio detallado de las necesidades de recursos humanos nece-
sarios basados en los nuevos criterios, una fundamentación elaborada que
diera el visto bueno a nivel político para que se permitiera la contratación de
personal funcionario con su presupuesto correspondiente, la creación de pro-
cesos de trabajo que organizaran y homologaran el quehacer cotidiano, la
formación de los empleados, y la dotación de procesos informáticos, de los
que hablaremos ampliamente más adelante.
En este momento contamos con oficiales de control funcionarios e interi-
nos. Atienden desde ese único punto informativo las demandas de los ciu-
dadanos y del personal del centro al margen de los departamentos de proce-
dencia y mantienen el orden, el control y el funcionamiento, de una forma
integrada, de los equipamientos.
Recursos técnicos
Los recursos técnicos como apoyo a la gestión del centro, servicios y acti-
vidades se han ido materializando a lo largo de este último año en avan-
ces informáticos y documentales: el mae (manual de procedimientos; pro-
grama de gestión). Denominamos así al sistema informático de gestión de
instalaciones deportivas y de centros cívicos. Este programa informático en

red permite a los técnicos y oficiales de control, cada cual desde sus compe-
tencias, la gestión de instalaciones, la información e inscripción de activida-
des, de todos los centros cívicos. Así, con este programa podemos realizar las
siguientes tareas:
• Reserva de espacios para cada uno de los diversos tipos de reservas (pro-
gramadas, de temporada, anticipadas); incidencias que se puedan dar
(traslados, anulaciones); listados de ocupación; estadística de usos de ins-
talaciones; listado de entidades.
• Control de actividades; listados de actividades; inscripción de alumnos;
consultas de alumnos (por nombre, por asistencia, por liquidación); con-
sultas de plazas libres; consultas y listados de recaudación.
• Mantenimiento de departamentos, programa y proyectos, de activida-
des, de grupos, de entidades.
• Acceso directo a instalaciones y servicios previo abono de la tasa.
A. El manual de procedimientos
Es un conjunto de procesos que también se han desarrollado en este perio-
do. Procesos que organizan y racionalizan el modo de llevar a cabo las dife-
rentes acciones y tareas que todo el personal desarrollamos en centros cívi-
cos; los canales de información, derivación y canalización de las mismas; el
control de instalaciones, desde las incidencias a las reclamaciones pasan-
do por el mantenimiento. Procesos que surgen desde la dirección del servi-
cio ante la inminente reestructuración del mismo, pero que están abiertos a
cuantas sugerencias y aportaciones se consensúen como mejoras y en la que
todos los implicados podemos y debemos participar. En el momento actual
tenemos en marcha 20 procesos, complementados con soportes informáticos
o papel.
B. El programa de gestión
Denominamos así al programa informático elaborado por Eduardo, como
herramienta para los coordinadores, Oficiales de control, encargados de man-
tenimiento, con el fin de agilizar y organizar estructuradamente una gestión
adaptada a los procesos que hemos visto y a cuantas tareas específicas hemos
de llevar los coordinadores, tanto en gestión del personal a nuestro cargo
como en la relación con el movimiento asociativo, pasando por el control del
gasto. Este programa ha supuesto un avance en las citadas tareas, ya que

elimina el odiado papeleo y recoge de una manera fácil y sintética los datos
que necesitamos. Los recursos técnicos, como instrumentos y medios para dar
respuesta a las necesidades de la zona y a operativizar nuestro trabajo, están
a disposición de los diferentes técnicos, compaginando y optimizando estos
recursos comunes.
Recursos económicos
La financiación de los centros cívicos está regulada por los presupuestos

que cada departamento municipal destina a la gestión de servicios y progra-
mas descentralizados, así como por las tasas que el ciudadano abona por el
uso y disfrute de los servicios y programas.
En definitiva, una financiación municipal, y, como tal, poco rentable
económicamente, ya que este no es su fin, pero no por ello habrá que dejar
de ir desarrollando mecanismos que permitan reducir los costes y no incre-
menten gastos para dar racionalidad al esfuerzo de financiación que suponen
los centros cívicos.
Un primer paso dado ya es la rentabilización de los espacios amplian-
do su uso a todo tipo de colectivos e instituciones, regulado mediante las
tasas para aplicar por su utilización. Los centros se abren a todos como
lugares abiertos de ocio, como espacios integrados e integradores, tenien-
do diversas formas de acceso al uso de las instalaciones. Abonados, no abo-
nados, usuarios colectivos, centros educativos, actividades de carácter pri-
vado… Por ello, en función de la forma de acceso, y de los servicios y
programas a los que opten, se aplican las tasas municipales. Tasas que pue-
den quedar exentas si los fines del colectivo abarcan un interés de carácter
comunitario y social.
Pero… ¿y su rentabilidad social? Sabemos que es difícilmente medible, y
aún lo es más objetivarla cuando los resultados suponen un medio o largo
plazo. Por ello la rentabilidad social se irá detectando en la medida que los
objetivos se vayan materializando en unos hábitos, costumbres y comporta-
mientos que indiquen: mayores hábitos saludables, ocupación constructiva
del ocio, mayor nivel cultural, tolerancia y solidaridad, participación social,
menor crispación y problemática social.
Líneas estratégicas para el futuro
El trabajo en red
Las dimensiones de Vitoria-Gasteiz y su población son un volumen que se

puede controlar a la hora de dar respuesta equilibrada a las demandas, evi-
tando así que los esfuerzos solo lleguen a un número reducido de ciudadanos.
El desarrollo de la red de centros cívicos durante los últimos quince años va
ligado a una clara voluntad política de potenciar espacios públicos donde rea-
lizar la prestación de servicios de proximidad en el ámbito de los servicios
personales, la producción del bienestar y la desconcentración administrativa
de la organización municipal.
Así, contamos con una red de oficinas de atención al ciudadano, teatros,
bibliotecas, ludotecas, club de jóvenes, servicios sociales de base, una red de
servicios de proximidad que se complementa con la centralidad en el ámbi-
to ciudadano de grandes eventos culturales y deportivos o desarrollo de
programas de integración de los sectores más marginales.
Lo que está claro es que la opción de descentralización, de creación de
redes en los diversos ámbitos, ha estado y está centrada en el consumo inter-
no de los ciudadanos, entendiendo por consumo interno el desarrollo de hábi-
tos saludables, la promoción personal, en definitiva, de calidad de vida. Pero,
desde mi punto de vista, hemos de avanzar en otros frentes de todo este entra-
mado. Por un lado, conseguir que la red de servicios se vaya especializando
por zonas, en función de su especificidad y equipamientos, para dar una
respuesta global y rentable, pero desarrollando los mecanismos de control
necesarios para no volver a una exclusiva centralidad y, por otro lado, tras-
cender ese consumo interno y proyectar nuestra ciudad al exterior, poten-
ciando aquellos otros factores diferentes de nuestros vecinos, pero que dan la
personalidad a estas tierras y a sus gentes.
La transversalidad en la coordinación
El nuevo marco de funcionamiento de centros cívicos persigue la creación de

estructuras que se alejen de las clásicas dependencias verticales, tan propias
de la Administración pública, que permitan trabajar en las diferentes zonas.
La dependencia jerárquica de cada uno de los técnicos del equipo a un depar-

tamento distinto, y, por lo tanto, con unas políticas sectoriales concretas, plan-
tea a dichos profesionales el que en la mayoría de las ocasiones se encuentren
con dificultades a la hora de tomar decisiones allí donde se considera que exis-
ten intersecciones que deben ser abordadas en conjunto, pero que pueden afectar
a las directrices de sus propios departamentos.
El modelo de complementariedad que claramente es el que estamos inten-
tando implantar, y en el que se han invertido y se invierten largas horas de
debate y trabajo, tiene en la multidependencia el mayor de sus enemigos, al
darse distintas visiones de intervención y no existir dependencia jerárquica del
coordinador de zona. Para solventar en la medida de lo posible esta circuns-
tancia, es necesario potenciar el diálogo y el consenso interdepartamental. La
comisión interdepartamental, creada para superar con éxito este proceso de
cambio, aún no ha terminado su labor.
Desde el punto de vista de la eficacia de los equipos de zona, es necesario
que esta comisión siga existiendo, continúe con sus reuniones periódicas, en
las que se deben tomar acuerdos que faciliten el trabajo y la toma de decisio-
nes en las distintas zonas. Paralelamente, se debe dotar a los equipos de una
autonomía, de una capacidad de maniobra suficiente para poder tomar deci-
siones y trabajar complementando el trabajo de los otros allí donde se detecten
interferencias y en los proyectos que sea necesario abordar desde el equipo.
Esto será posible en el momento en que seamos capaces de asumir la corres-
ponsabilidad en la coordinación, que es lo que es en definitiva la coordinación
transversal.
La transversalidad en la coordinación es una utopía, pero una utopía alcan-
zable y operativizable, siempre que los que detectan el mando, el poder, no
tengan miedo a perder un poco de este por conseguir un bien mayor y común
a todos, políticos, técnicos y ciudadanos. La coordinación transversal impli-
ca convencer, llegar a acuerdos y renunciar a un estilo de dirección tradicio-
nalmente jerárquica, así como al poder que ello implica.
El marketing
Se deben renovar los enfoques socioculturales. Hoy la sociedad prefiere

divertirse a tomar parte activa en la transformación de la comunidad, no bus-
ca concienciarse sino disfrutar de buenos servicios. Tenemos la necesidad de
actualizar nuestro lenguaje y, sobre todo, los procedimientos para alcanzar

dichos fines. Debemos empezar a hablar en términos de gestión, atención al
ciudadano, marketing sociocultural, desde una perspectiva centrada en el
cliente y en la calidad total.
Con la expresión marketing queremos, pues, remarcar la idea de la utili-
zación del marketing como: una idea-fuerza de lo que queremos hacer, un
comienzo, cómo identificar ciudadanos a los que se quiere proponer una idea
(el ciudadano objeto).
Es necesario hacer un mapa de lo que se tiene y otro de lo que se quiere
tener y hasta dónde llegar. Proponer nuevos modelos, hábitos, valores, usos
y estilos de vida. Impulsar nuevos valores socioculturales. Por ello deberemos
identificar y anticiparnos a los deseos para satisfacerlos desde lo más impor-
tante que es:
• La idea de utilidad que muestre y satisfaga a los usuarios.
• Conocer los servicios de otras administraciones o empresas.
• Conocer exactamente la demanda. Hablar de públicos, no público en
general.
• Segmentar público potencial en fragmentos homogéneos.
¿Cómo crear servicios de calidad? Tenemos el público y la idea de utili-

dad, iremos pues a unos servicios nucleares (programa de talleres, creativi-
dad, habilidades sociales) y a unos servicios periféricos (exposiciones, biblio-
tecas, teatros). Tenemos la colaboración de los participantes: la Administración,
monitores, grupos, el asociacionismo. Todo este conjunto es el servicio, y ya
contamos con ello.
Una decisión estratégica es, pues, la idea de utilidad, que en un lenguaje
concreto sería utilidad funcional (gestión de recursos de calidad), utilidad sim-
bólica (no gratuidad ni precios excesivamente módicos), utilidad vivencial
(servicios diferentes compensados con otros, sinergia de servicios).
Los equipos conocen lo que la gente quiere, conocen su lenguaje, cono-
cen los canales de comunicación más adecuados para que llegue al público.
Pero también ha de apoyarse en los soportes del marketing, como la crea-
tividad, la economía, la información, el conocimiento y la evaluación de
resultados.
El movimiento asociativo
Acabamos de comentar que el servicio está constituido por una serie de acto-
res entre los que se encuentran, entre otros, los grupos, los colectivos, es decir,
el movimiento asociativo. El movimiento asociativo en Vitoria tiene una lar-
ga trayectoria de participación, no siendo este el momento en que esté más
en auge, ni siquiera unido. Se tienen establecidos los canales de participación
ciudadana, pero no funcionan a pleno rendimiento. Ni siquiera las asociacio-
nes vecinales cuentan con número suficiente de socios para poder acudir a estos
órganos de participación o trabajo interno de las mismas. Para ello, han de
contar con el apoyo institucional, para que el movimiento asociativo no se
estanque. En Vitoria este apoyo se traduce en la financiación de sus locales y
gastos generales, en la subvención de proyectos, en favorecer la participación
a través del Consejo Municipal de Participación Ciudadana, y en los diferen-
tes foros de cada zona, donde los resultados no son demasiado satisfactorios.
En este momento se requiere una modernización del sector asociativo, bus-
car esa idea de utilidad que emocione a nuevos segmentos de población, que
mejore sus organizaciones internas, nuevas técnicas para crear y facilitar el
cambio que permitan trabajar desde el movimiento asociativo actual. Nue-
vas fórmulas no jerárquicas que respondan a sus necesidades y dinámica ciu-
dadana. El sector necesita un fuerte apoyo, para su reconversión en la bús-
queda de una eficacia y mejora de su productividad. Y, desde luego, han de
dotarse de profesionales que den un estilo de gestión mas allá del voluntariado
o voluntarismo, para buscar un diálogo eficaz y eficiente entre la comunidad
y la Administración.
Coloquio
Pregunta: A mí me ha parecido una charla muy sugestiva porque habéis saca-
do dos temas a relucir: la necesidad de acercar los servicios al ciudadano, la
importancia de descentralizar, bien sea a través de centros cívicos o a nivel de
zona (porque no todo era a nivel de centros cívicos); y la necesidad de coor-
dinación. De todas formas, habéis comentado algo que me ha parecido muy
interesante, que es la evolución, los problemas de la coordinación, cómo habéis
ido cambiando, la forma de coordinaros, y también habéis hecho cierta referen-

cia a que la coordinación consume recursos, que no os apetecía hablar de cues-
tiones económicas. No os voy a preguntar de cuestiones económicas, sabe-
mos que tanto la descentralización como la coordinación de esa
descentralización tiene costes, pero si se hace es porque tiene beneficios. En
este sentido, me gustaría que me comentaseis si, en vuestra opinión, ha mere-
cido la pena. ¿Qué se puede hacer para que los beneficios de los centros
cívicos sean mayores y cubran holgadamente los costes que puedan tener? Por
otro lado, ¿qué podríais hacer para motivar a los ciudadanos a que partici-
pen en la gestión y planificación de los propios centros cívicos?
Mabel Domínguez: Costes tienen, y costes importantes. Los equipamientos

integrados reducen costes de infraestructuras, de personal, de contratas, etc.
Pero eso no quiere decir que no cueste, se trata de reducir los costes. Luego
hay unos ingresos a través de las tasas, de las cuotas de alquileres, porque los
espacios se abren a los ciudadanos. Pero hay una rentabilidad social, que yo
creo que es la finalidad desde el origen, la mejora de vida de los ciudadanos.
Esta rentabilidad es difícil de medir, pero yo creo que en la medida en que
se van cambiando hábitos de vida (hábitos de vida saludables), en la medida
en que se crean comportamientos de ocio que favorezcan la integración del
individuo, en cuanto a que hay menos crispación social o menos problemáti-
ca social, por supuesto que es una rentabilidad. Luego habrá fórmulas basa-
das en los costes, pero son rentables socialmente. Yo quiero transmitir que
hay mucha población potencial que no es que no lo conozca, sino que en
ese momento no tiene necesidad de uso. Para atraerlos se han de emplear men-
sajes de utilidad, llegar a analizar y a descubrir cuál es la utilidad para cada
segmento de población y lanzar ese mensaje (aunque no sé si lo deberíamos
hacer, porque probablemente nos desbordaría).
Eduardo Enguita: Quisiera añadir dos cosas. La rentabilidad también se

mide con otros parámetros, por ejemplo, no cabe duda de que los centros cívi-
cos en Vitoria han generado empleo, han generado mucho empleo. Han sur-
gido nuevas empresas que prestan sus servicios en los centros cívicos, empre-
sas entre las que surge una nueva competitividad. Todo eso es crear riqueza
en el municipio. Muchas veces acusan al Ayuntamiento de que se hace com-
petencia desleal a ciertas empresas. Por ejemplo, es muy típico que los gim-
nasios particulares digan que estamos ofreciendo las mismas actividades

que ellos quitando los precios, pero ¿habría en Vitoria tantos gimnasios si
desde el Ayuntamiento no se hubiera potenciado tanto el deporte? Esa es la
pregunta que les hacemos siempre. Nosotros no hacemos competencia desle-
al, hacemos que la gente se inicie en la práctica deportiva, porque nunca hace-
mos especialidad deportiva ni competición. El que quiere ir a un gimnasio pri-
vado va por determinados intereses, pero el que va a un centro cívico va a
iniciarse, va a establecer relaciones. Es decir, cumple una labor mucho más
social, y eso es provocar que en la sociedad haya vitalidad, y eso es rentabi-
lidad y no se puede medir. Pero sí que tenemos indicadores que nos hacen pen-
sar que los centros cívicos han contribuido a muchas cosas.
Continuación de la pregunta: Desde luego, cuando me refería a benefi-

cios no me refería a beneficios económicos, sino sociales. En lo que comen-
tabais, me acuerdo de Xavier Sisternas, que decía que, por ejemplo, tene-
mos cantidad de información en casa de centros comerciales, pero que muchas
veces no nos llega información de nuestro Ayuntamiento. Cuando yo me refe-
ría a acercarse al ciudadano hablaba en esa línea, informar al ciudadano para
que sea consciente de lo que hay y aprovecharlo.
Mabel Domínguez: Canales de información tenemos, y a veces somos has-

ta un poco pelmazos. En septiembre se edita un folleto donde están todas
las actividades de todos los departamentos de todos los centros cívicos (se
buzonea). Además el Ayuntamiento edita una revista quincenalmente que es
gratuita (se da junto con el periódico), donde hay una sección de centros cívi-
cos. Además, mediante actividades concretas y puntuales se hacen esfuerzos
de carteles, notas de prensa, anuncios, etc. Yo creo que la información llega,
lo que pasa es que a veces demasiada información es desinformación, porque
entras en un centro cívico y ves muchos carteles, pero al final no ves ningu-
no; si llegan muchos folletos al buzón no se mira ninguno y se tiran. El esfuer-
zo publicitario llega. Yo creo que es un nivel de intereses de gente que cree
que su ocio es otra historia, o que se lo pasa mejor tomando potes que yen-
do a hacer esgrima, tiro con arco o nadando, o jóvenes que prefieren ir a inglés.
Pero, vamos a ver, la forma de acceder al centro cívico no solamente es yen-
do al servicio social o haciendo uso de los servicios. A las federaciones, a los
centros escolares, se ceden los espacios para hacer deporte, con lo cual tam-
bién hay una difusión, hay una sinergia. Lo que pasa es que somos muy ambi-
ciosos y queremos más.
Eduardo Enguita: Tenemos la experiencia de que en Vitoria, que es una ciu-

dad relativamente pequeña, funciona muy bien el boca a boca (si yo conoz-
co algo se lo cuento al vecino, al amigo, y se va incrementando el nivel de
usuarios). Con el tema del buzoneo se edita una vez al año un folleto que es
como un libro, yo me imagino que llegará, pero llegará con el folleto del Eros-
ki, con el de muebles x, etc., cogen todo junto y va a la papelera, eso sabemos
que es así en la mayoría de los casos. Pero también tenemos un problema de
exceso de información. En los centros cívicos se genera tal cantidad de acti-
vidades, no solamente las propias, sino las que generan las asociaciones o las
que se generan en la ciudad, a las que también se da difusión dentro de los
centros. Tenemos un verdadero problema de espacio donde colocar carteles;
además, ahora los carteles cada vez son más grandes. La gente ve carteles,
pero no se detiene a leerlos. Como ha dicho mi compañera, creo que debe-
mos ser más imaginativos a la hora de transmitir la información, y ser más
selectivos, saber a quién nos tenemos que dirigir (aplicar el marketing). La
información es a veces un problema grave, porque hay que elegir qué cartel
poner, y así se elimina información. Luego también está la página web del
Ayuntamiento, donde la gente puede ver las actividades que hay. Además,
dentro de la propia revista, cada trimestre se hace una separación con toda la
programación de ese trimestre de los centros cívicos. Machacamos a la gen-
te, pero bueno, a lo mejor falta información.
Eugenia Suárez: Si no hay ninguna otra pregunta, únicamente felicitar a

Mabel y a Eduardo por su presentación. Muchas gracias.
La descentralización
de la gestión presupuestaria
en el Ayuntamiento
de Barcelona
Interviene: Concha Durán

(Directora adjunta a la Gerencia Municipal
para Presupuestos e Inversiones
del Ayuntamiento de Barcelona)
Presupuesto y estructura organizativa
La estructura ejecutiva es, evidentemente, el alcalde. Luego está el comité eje-

cutivo. Es una instancia que se reúne mensualmente, formada por los cinco
gerentes sectoriales y los diez de distrito, y en el que se ponen en común todos
los temas que después aprueban los órganos de gobierno unipersonales.
Elaborar el presupuesto no tiene ningún secreto, siempre que se tengan cla-
ros los objetivos, lo que te marca el programa de actuación municipal, y cómo
lo tienes que desarrollar; tampoco somos tan estrictos. Centralmente se dan
unos criterios y cada responsable (en este caso será el administrador, porque
no creo que lo haga el gerente) entra en un módulo dentro del sistema de sigeb
(Sistema de Gestión Económica de Barcelona). El presupuesto lo deja pendiente
de modificar, hay varias fases. Funciona como una hoja de Excel, pero cada
uno nada más ve el suyo, y cada uno tiene que aplicar el criterio, que será el
criterio general, excepto en algunas cuestiones específicas. Si centralmente se
verifica uno a uno por orgánico, por la partida, etc., hay que verificar cuatro
o cinco, no penséis que hay que vigilarlos todos. Ahora, no puedes dejar nin-
gún plurianual sin apuntar, los consumos son sagrados (una cosa que pasaba
antes era que ya te lo ponían en el presupuesto), y no se puede gastar ni un
duro más de esa partida que no sea, por ejemplo, para electricidad. La con-
trata de basuras y limpieza viaria del Ayuntamiento son 14.000 millones; esto
es una barbaridad. Evidentemente no se puede decir que cada regidor de cada

distrito diga «Ahora sácame brillo aquí, ahora los dorados de aquí del sue-
lo», cuidado, hay que buscar la eficiencia y la eficacia, y centralmente se fijan
los precios unitarios y demás; después sí que cada ámbito territorial tiene su
libertad de actuación.
Por tanto, tomando esto en cuenta, hacer el presupuesto no es nada com-
plicado, pero todo lleva una reflexión, y lo importante aquí es la cultura
que se ha ido imponiendo en el Ayuntamiento en todos estos temas. Pero, a
pesar de toda la cultura que se pudiera haber inculcado, se necesitaba a alguien
que mandara de verdad. Por ejemplo, a mí hay mucha gente que me presen-
ta proyectos interesantísimos, pero, como dicen los futbolistas, hay que tener
cintura, «Oye, el año que viene ya veremos, qué te parece si primero miras
a ver si es posible hacerlo, etc., y no te preocupes por el personal, que Car-
men Valls (directora de Recursos Humanos) te lo va a poner mañana mismo,
pero oferta pública de ocupación, de momento, no, todas las plazas se han
ido amortizando». Es decir, hay diferentes maneras de ir vendiendo las cosas.
Ahora sí, son importantes todos los temas de formación y saber vender a la
gente que el sistema de información es único, que todo el mundo utiliza el
mismo procedimiento, pero hay que saber venderlo y que funcione.
Los principios fueron duros; todo el tema informático es muy complicado
(la ley de contratos, estuvimos tres meses sin poder gastar, no salían los plie-
gos de cláusulas, etc.). Pero todos los principios son difíciles, todo lo que fun-
ciona es mejorable, y creo que vamos hacia un nuevo paso importante, que
no sé cómo acabará, porque hay una empresa —sap—, que está muy conso-
lidada en España en el tema de la contabilidad de empresa que ha hecho algún
intento en la Administración pública (el gobierno balear está en este momen-
to en prueba real, Castilla León está a punto de comprarlo, Cataluña le ha
adjudicado el tema informático de gestión económico financiera, el Ayunta-
miento de Barcelona lo está pensando, etc.). El sistema que nosotros tenemos
es del año 1992, y, aunque se han hecho muchas cosas nuevas detrás, es mejo-
rable, pero algún día deberemos dar el cambio, porque realmente lo que da
sap es mucho más racional, ágil y fácil (no tengo acciones en sap).
En cuanto al presupuesto, lo tenemos que tener equilibrado; por ejem-
plo, si amortizo 20 pero mi objetivo de disminución de deuda es 10, en ingre-
so tengo que poner los 10 que me faltan; el presupuesto lo tengo equilibrado,
he rebajado la deuda, y he cumplido los compromisos de amortización que
La descentralización de la gestión presupuestaria en el Ayuntamiento de Barcelona | Concha Durán 103
tengo con la entidad financiera. El Estado, cuando realiza los presupuestos, no

pone nunca el capítulo 9, se queda en el 8; pero las comunidades autónomas
y los municipios tenemos que poner el capítulo 9, que es la variación de los
pasivos financieros.
Los impuestos locales son el 43 % del presupuesto de ingresos; las tasas
son el 12 %; la pie (Participación en los Ingresos del Estado) es importante,
es el 36 %; los ingresos patrimoniales son muy pocos, y las otras transferencias,
que es lo que recibimos de la Generalitat, proceden básicamente del contrato
de educación y algún traspaso de servicios en servicios sociales.
Cada cuatro años se aprueba el pam (Programa de Actuación Municipal),
que nos dice cuál es nuestra capacidad máxima de inversión, teniendo en cuen-
ta el ahorro corriente y el nivel de disminución de deuda al que quiero lle-
gar. Por tanto, tengo una cantidad global para gastar que aprueba el pleno a
través del Programa de Actuación Municipal. Pero para decidir si hago una
escuela, amplío un museo, pavimento más calles, etc., es un organismo inter-
medio, que se llama Comité de Gobierno y que no es ejecutivo, sino que es
un órgano consultivo, el que decide, antes de dotar presupuestariamente el
proyecto de la actuación, en qué se va a gastar. El Comité de Gobierno es
un órgano que informa los proyectos que se presentan descentralizadamente
(porque cada consejo de distritos ha decidido qué calles va a asfaltar, qué calles
va a peatonalizar). Pero el comité es el que decide si se autoriza o no una inver-
sión, es algo totalmente consultivo. Para ello tenemos que tener más o menos
un proyecto básico, pero muy básico, en cuanto a metros cuadrados que se quie-
ren urbanizar, etc. Hay que pensar que en el Ayuntamiento, en el tema de inver-
siones, hay 27 operadores distintos. El Instituto Municipal de Urbanismo es
un instrumento inversor, que se financia única y exclusivamente con el dine-
ro del Ayuntamiento, pero ha de poner de acuerdo a los distritos, porque nor-
malmente las obras que realiza no son obras de barrio a barrio, sino que
son las obras de movilidad de la sociedad, la interconexión entre barrios, abrir
un vial importante, etc.
Desde el momento en que se ha informado favorablemente, se dota el pro-
yecto a través de otro módulo del sigeb, y los controles de calidad, el segui-
miento, etc. En los temas de seguimiento o cuando se presenta el proyecto eje-
cutivo pasa un control de calidad. La empresa es externa, no quiere decir que
los arquitectos municipales no proyecten bien, pero más vale que sea exter-
na, porque nos hemos encontrado a veces asuntos en los que ha sido peor el
remedio que la enfermedad. Por tanto, una vez tienen el proyecto acabado
pasan el control de calidad; la empresa dice (tiene una tipología, por ejemplo
a, b, c) si es c, hay que volver a empezar; si es b, te recomiendan lo que hay
que arreglar; y si es a, dice adelante. Normalmente son A, pero siempre pue-
de haber alguna cosa en la que no se haya pensado. Por ejemplo, en algo
tan simple como El Liceo nadie pensó que había aguas freáticas, y resulta que
ahora que tenemos El Liceo magnífico, con un escenario espectacular, resul-
ta que allí hay un manantial de agua (no se ve cuando estás sentada, lo tienes
que ver por dentro); pero claro, empezaron a excavar, y nadie había pensado
en esto, y es más barato sacar el agua de El Liceo que pagar a la compañía de
agua la cantidad de metros cúbicos para regar la montaña Mont Juic, así de
sencillo. Me podría extender mucho más.
Los sistemas de información
Pese a todo esto que hemos explicado, que estamos muy auditados y demás,
también tengo que decir que somos flexibles. Tenemos un sistema de infor-
mación válido, todo junto, de modo que se puede saber en todo momento y
en tiempo real (en tiempo real del momento en que lo han introducido en la
contabilidad, que no quiere decir tiempo real, porque el administrador entra
en contabilidad y lo aprueba el interventor, por tanto el tiempo real es el del
día en el que lo introduce la Administración, no cuando el proveedor te pre-
senta la factura), y se puede pedir de cualquier manera. El principio es duro,
y los lenguajes entre informáticos y contables son distintos, pero al final, cuan-
do ves que vas consiguiendo cosas, se agradece muchísimo. Nadie se acuer-
da ya de las «libretas negras»; ahora si no aparece en el programa infor-
mático es que no existe, y es tu responsabilidad, hay que apuntarlo en tiempo
real, luego ya vendrán las validaciones y el expediente informático. El expediente
informático es un paso que seguro que Gijón nos lo va a pasar pronto por
la cara.
Con todo esto quería decir que una manera de tratar y hacer fácil la ges-
tión presupuestaria es que el tema de la vinculación jurídica sea lo más fácil
posible. Me explico, si la vinculación jurídica la ponemos a nivel de una par-
tida presupuestaria de cinco dígitos, más el funcional de cinco dígitos, más el
orgánico (en Barcelona el orgánico es cuatro), nos pasamos el día pidiendo al
alcalde que firme la modificación o diciéndole al pleno lo malos que somos

haciendo presupuestos.
Creo que el Ayuntamiento de Barcelona tiene el sistema de vinculación
jurídica lo suficientemente ágil como para que cada gestor ejecutivo de un sec-
tor, de un distrito, de un organismo autónomo, tenga capacidad suficiente de
decisión para poderse manejar en la estructura complicada de un presu-
puesto. La vinculación jurídica la tenemos a nivel de cambio del primer dígi-
to de función, es decir, si el pleno aprueba el presupuesto para asistencia social,
no se puede gastar en recogida de basuras si no lo aprueba el pleno, porque
si no, quiere decir que voy a dar menos ayuda social y voy a recoger más tone-
ladas (que quizás las toneladas las tenemos que recoger de más). No puedo
dejar de atender lo otro, es un compromiso con el pleno, tengo que demos-
trarle al pleno que me ha autorizado un gasto máximo de ayuda a domicilio
no para que luego me lo gaste en otra cosa, me parece correcto. Ahora, que
resulta que el festival de juventud que se tenía que hacer no se ha podido rea-
lizar, y que este dinero de aquí se puede dedicar a hacer más ayuda a domi-
cilio, pues hay que tener la suficiente agilidad para poder hacerlo.
Las bases de ejecución del presupuesto son un instrumento idóneo para
todas estas cosas. En cuanto a la fiscalización, hay que procurar que sea a pos-
teriori, evidentemente con todos los límites y competencias que nos marcan las
leyes, y creo que es un sistema que funciona bien, es ágil, tiene un tiempo de
implantación largo. No es automático todo, la informática no lo soluciona
todo. La máquina no se equivoca nunca, pero el informático y el que hace el
análisis con el informático se equivocan seguro, y hay que rectificar, y hay que
tener paciencia. Al final supongo que nos vamos acostumbrando todos.
La Carta Municipal de Barcelona
Por último, me gustaría hablar de la Carta Municipal de Barcelona. Muchas

veces tener más autonomía significa poner un corsé más, y en este caso así ha
sido. El Ayuntamiento de Barcelona, con el espíritu de la ley reguladora de
haciendas locales, no es que se lo haya inventado, pero estamos esperando,
desde el año 1988, en el que se hizo la ley, que el ministerio nos diga cómo
tenemos que presentar la memoria de costes, rendimientos y objetivos. En
la Carta Municipal recogemos este principio y decimos, textualmente, que
«los vecinos tienen derecho a ser informados de los resultados de gestión muni-
cipal. Con el objetivo de hacer efectivo este principio de transparencia, defi-
nirá un conjunto de indicadores de actividad, costes, eficacia y calidad, cuyos
valores serán publicados antes del 30 de marzo. Esta información será difun-
dida a través de los medios y redes de comunicación para asegurar su cono-
cimiento general». Está muy bien, la gente tiene que saber lo que hacemos,
en qué nos gastamos el dinero, pero si hemos tenido problemas para saber lo
que nos gastamos en las actividades, encima dirán que las actividades que
están definidas no llegan a noventa, y que no coinciden ni con el funcional,
ni con el orgánico, ni con la partida presupuestaria, porque es imposible.
Resulta que el Ayuntamiento de Barcelona es el mayor restaurante de la
ciudad, es el que da más comidas al día (escuelas, hospitales, etc.). Pero nos
hemos marcado esta cifra y habrá que conseguirlo. Evidentemente, esto quie-
re decir que el Ayuntamiento, tradicionalmente (aparte del tema contable),
sabe la gente que está en las escuelas, la gente que visita los museos, la gente
que va a las playas (siempre son seis millones, hay alguien que los cuenta). Yo
creo que los indicadores son importantísimos para la gestión, para saber qué
servicio es eficiente y qué servicio no es eficiente; pero la segunda parte, lo
que es publicar y difundir la información, si lo publicase Barcelona solo esta-
ría encantada, pero si lo publican también L'Hospitalet, Badalona, Madrid,
Gijón, Avilés, etc., pueden surgir comparaciones. Por ejemplo, ¿por qué a Avi-
lés le cuesta una peseta menos recoger la basura que a Gijón? Vamos a ver,
¿la estructura de la recogida de basuras por las calles es la misma en Avilés
que en Gijón? Resulta que a lo mejor en Gijón se necesitan camiones más
pequeños, con menor capacidad y que, al final, cuando sumas todas las tone-
ladas que llevas al vertedero, seguro que es más caro; y así, todos los indica-
dores que queráis.
Creo que hay que ser cautos en el tema de los indicadores. Son muy bue-
nos para la gestión, insisto, pero llegar a estos extremos me parece excesivo.
Les diré que Carlos Vivas está totalmente a favor de los indicadores. Yo no
es que me los quiera cargar, pero es que todos nos vamos a hacer daño. Lue-
go hay otra historia, y es que el sistema de contabilidad es bueno siempre que
te apuntes todas las obligaciones, pero, ¿cómo impacta después analíticamente
cada servicio? Cuando sumes lo que cuesta la recogida de basuras no va a ser
lo mismo. Hay que ir avanzando en el tema de indicadores, pero hay que ir
avanzando en la misma línea.
Por último, saber que, aparte de este imperativo legal (es una ley del par-
lamento catalán), tenemos el observatorio de calidad de los indicadores de la
ciudad. Es decir, se realiza trimestralmente una encuesta en la que se hacen
determinadas preguntas a la gente, y se transforma en un barómetro bas-
tante curioso. Lo tenemos desde hace tiempo, y en los años 1994 y 1995 la
primera preocupación de la gente era el paro. El paro ahora está bastante
lejos. La primera preocupación de la gente ahora es el tráfico, esto es así. Evi-
dentemente, el tráfico es un problema en Barcelona, no es que lo critique.
Podría poner muchos ejemplos. Hubo una temporada en la que la recogida
de basuras era un problema en Barcelona, no porque no se recogiera, sino
porque los comercios eran unos descuidados. Antes, hace tres o cuatro años,
vendían el cartón porque había alguien que se lo compraba a un precio razo-
nable, le era rentable. Hoy, como no lo quiere nadie ni regalado, lo más
fácil es sacarlo a la calle.
Bueno, siento que haya sido tan largo. Quizás he querido decir demasia-
das cosas, y a pesar de ello me he dejado muchas cosas en el tintero. Si que-
réis contactar conmigo, estaré encantada, y a través de José Luis Pablos podréis
hacerlo, aunque hay veces que es difícil contactar conmigo.
La gestión por proyectos.

La experiencia del sector de vía
pública del Ayuntamiento
de Barcelona
Interviene: Carlos Vivas

(Responsable de Planificación y Control
del Ayuntamiento de Barcelona)
Introducción
Quiero agradecer a los organizadores que me hayan invitado a participar en

el seminario. Os voy a contar nuestra experiencia desde una unidad concre-
ta de negocio, dentro del Ayuntamiento de Barcelona, como es el sector de la
Vía Pública. Una experiencia que creemos innovadora, pionera, en lo que sería
la gestión por proyectos en la Administración pública.
Vía Pública
Primero os presentaré lo que es «Vía Pública». «Vía Pública» es uno de los cin-
co sectores de actuación en los que se organiza el Ayuntamiento de Barcelona.
Desde el punto de vista de personal, es un sector de actuación muy impor-
tante, ya que trabajamos 3.400 personas, es decir, más o menos el 40 % de los
funcionarios (sin contar organismos autónomos), del propio Ayuntamiento, y
gestionamos un presupuesto aproximado de 22.000 millones de pesetas. Nues-
tra responsabilidad fundamental, o los tres pilares básicos de actividad, serí-
an la policía local, los bomberos y todo lo referente a circulación (manteni-
mientos semafóricos, escaleras mecánicas, etc.). Hay que pensar que Barcelona
tiene casi 25.000 semáforos, hablamos de 700 bomberos, 2.500 guardias. Sola-
mente en la guardia urbana, la policía local, tenemos una flota de 400 vehí-
culos; 80, de bomberos, etc. Esto os puede dar una idea de que, a pesar de que
La gestión por proyectos. La experiencia del sector de vía pública del Ayto. de Barcelona | Carlos Vivas 109
somos un sector, una unidad de negocio, una empresa dentro de esa gran orga-
nización que es el Ayuntamiento, es una empresa importante.
Siguiendo con el título del seminario (la descentralización), y aprovechando
la frase dicha por Albert Galofré: «descentralizar facultades, centralizar con-
troles», descentralizar facultades fundamentalmente también es descentrali-
zar responsabilidad, y también descentralizar, incluso, la creatividad y la inno-
vación. Es decir, descentralizar significa que muchas veces, incluso desde los
propios órganos gestores, se pueden aplicar técnicas de innovación y pruebas
piloto, experiencias que sirven después para todo el Ayuntamiento. En esa
línea está lo que os contaré de la gestión por proyectos.
Los objetivos de la sesión que tengo preparados se concretan en dos (en el
segundo nos conectaremos a Internet y veremos un proyecto que está fun-
cionando en la actualidad y que os puede resultar ilustrativo). Los objetivos
serían presentar lo que es la gestión por proyectos como una herramienta
necesaria en la Administración pública en la actualidad y luego compartir la
experiencia de mi sector de actuación.
La gestión por proyectos
Ya os comentaba Concha Durán que en el Plan de Actuación Municipal es

donde se fijan los objetivos políticos, estratégicos y de gestión del Gobierno
municipal, es lo que sería el plan de empresa en una empresa privada.
Tenemos que hacer cosas para cumplir esos objetivos, y fundamentalmente
lo que hacemos son actividades (distintas funciones que vamos representan-
do cotidianamente en la Administración) y, sobre todo, proyectos, cosas nue-
vas que sirven después a los políticos para justificar que las promesas que
habían hecho se han cumplido. Por eso diríamos que la gestión por proyec-
tos sirve, entre otras cosas, para ver el grado de cumplimiento del programa
de actuación municipal, es decir, de lo que los políticos han dicho que iban
a hacer en el mandato político.
Yo entiendo un proyecto como una secuencia ordenada de acontecimien-
tos que tienen un principio y un fin. Otorgar una licencia no es un proyecto,
es clarísimamente una actividad. Hacer un edificio para la guardia urbana,
para la policía local o para los bomberos es un proyecto. Sacar por Internet
la información real de cómo está el tráfico es un proyecto, tiene principio y
tiene fin; en el momento en que sacamos el mapa acaba el proyecto y se con-

vierte en actividad, tendremos luego que controlar esa actividad.
Por lo tanto, el primer planteamiento de la gestión por proyectos es que nos
sirve para ver el grado de cumplimiento del Plan de Actuación Municipal y, en
segundo término, la gestión por proyectos nos sirve para plantear propuestas
presupuestarias de verdaderas necesidades, sobre todo para lo que es la inver-
sión nueva y la inversión de reposición. Muchas veces en la Administración
pública se hacen planteamientos de grandes cifras económicas sin presentar un
proyecto documentado de una manera coherente, ordenada, donde exista un
análisis de las posibles alternativas para ejecutar el proyecto o donde se haga
un análisis de riesgos asociados a ese proyecto (riesgos operativos, riesgos tec-
nológicos, riesgos económicos, etc.). Por lo tanto, la gestión por proyectos es
necesaria en la Administración pública, en la actualidad, porque es una herra-
mienta dirigida al control de eficacia, eficacia en cuanto a la consecución de
los objetivos que marca nuestro plan de actuación; y, por otro lado, sirve tam-
bién para tener un cierto planteamiento de presupuesto de verdaderas necesi-
dades, incluso para exponer a los políticos en general que cuando se hacen
inversiones hay que pensar en el presupuesto de las inversiones, pero tam-
bién en el coste del mantenimiento de las mismas, en el futuro. Hay que pen-
sar que una calle hay que mantenerla, hay que volver a pavimentarla, hay que
hacer una serie de cosas para su mantenimiento que deben recogerse en el esta-
do del proyecto. Es una técnica adaptada de lo que se hace en una empresa pri-
vada y que a nosotros en el mandato anterior nos ha dado unos frutos muy
interesantes. Os comentaré también que después del volumen de proyectos ges-
tionados hemos contratado una aplicación informática que de una manera
relativamente sencilla y fácil nos permite seguir estos proyectos.
El diagrama de flujo en la elaboración de un proyecto, cumpliendo siem-
pre con el marco presupuestario, consistiría en algo tan sencillo como lo
siguiente: primero habría una fase administrativa previa en la cual los pro-
pios servicios definen sus propias estrategias, alinean las estrategias de los ser-
vicios con la estrategia final del Plan de Actuación Municipal y documentan
los anteproyectos. Esto pasa a la gerencia para determinar si se convierte en
proyecto o no. Evidentemente, si no pasa a proyecto, se acaba el proceso.
Si pasa a proyecto, se confecciona el expediente y empieza todo el trámite
administrativo (se presenta a concurso, se adjudica, se van haciendo los tra-
bajos, etc.). Luego al contratista se le exige que funcione también en línea
de proyectos. Hay veces que funcionar en línea de proyectos significa gene-

ralizar el uso del Microsoft Project, es decir, del Gantt, trabajar con herra-
mientas clásicas que se utilizan en arquitectura e ingeniería y que los gestores
públicos tenemos que emplear necesariamente, porque es trabajar por hitos,
saber qué es importante hacer cada semana, tener planificada la actividad y
poder funcionar en esta línea. Esto sería un poco el diagrama de flujo de uno
de los proyectos que hemos ido gestionando en este mandato político.
La evidencia documental mínima que se le exige a un proyecto consiste en
seis documentos:
• La ficha descriptiva del proyecto.
• El diagrama de bloques.
• Un Gantt (un cronograma de las diferentes actividades, tareas o hitos
planteados en el tiempo).
• Un resumen ejecutivo.
• Un resumen de hitos.
• Un análisis de riesgos.
El análisis de riesgos es una de las técnicas que no son muy utilizadas en

la Administración, y que la gestión de proyectos aporta. En este sentido
creo que puede solucionar muchos problemas. Hay un proverbio turco que
dice que cuando el carro se ha roto, muchos dirán por dónde no se debería
pasar. Esto es porque no hemos hecho un análisis previo, no medimos nada,
y eso implica que cuando nos damos el bofetón todo el mundo nos dice «no
deberíais haber ido por ahí, sino que tendríais que haber ido por otro sitio».
Analizar los riesgos de todos los proyectos que hacemos es muy importante
en la Administración. En una empresa privada esto es totalmente habitual,
y en el sector público a veces hablamos de proyectos de 300, 500, 1.000 millo-
nes de pesetas, y detrás hay a veces una idea, no hay un desarrollo exhausti-
vo ni un análisis técnico con una cierta sofisticación. Tenemos que dirigir
todos los proyectos para cumplimentar las necesidades de los ciudadanos y
tratarlos en esa línea. Como decían nuestros compañeros del Ayuntamiento
de Vitoria, hacer marketing, conocer el mercado, estudiar el mercado para
ver hacia dónde tenemos que dirigir los esfuerzos.
Comentaba con algunos compañeros del Ayuntamiento que a los pro-
yectos hay que tratarlos como tales. Hay que analizar los riesgos del pro-
yecto. Por ejemplo, si al proyecto de implantación del sistema de información
sap le sale un competidor importante y en dos años tenemos un proyecto más

barato y que funciona mejor, ¿qué significa, con lo que cuesta un consultor
sap, mantener ese proyecto en el tiempo? Todo eso hay que analizarlo aquí.
Eso implica aplicar una cierta metodología que permita decidir y, sobre todo,
que permita corregir las desviaciones cuando existan.
La ficha descriptiva
La ficha descriptiva del proyecto es un documento muy elemental, pero tiene

lo que sería el programa de actuación municipal que queremos cumplir con
el proyecto, el proyecto, el código del proyecto (que se hace como la matrí-
cula de un coche: codificamos en función de la dependencia, el programa de
actuación que queremos cumplir y tres códigos numéricos), una definición de
objetivo (con una cierta concreción), los grandes ejes que vertebran el pro-
yecto (componentes), una descripción que complementa lo que sería el obje-
tivo que hemos definido anteriormente, y algo tan elemental como analizar
la situación actual (si hablamos de construir un nuevo edificio de los bom-
beros o de la policía tenemos que conocer cuáles son nuestras infraestructuras
actuales, qué metros cuadrados tienen, cuántos policías o bomberos hay incor-
porados en cada dependencia, qué hacen, cuál es su actividad, es decir, su
situación actual). Si tenemos un déficit en la situación actual tendremos que
actuar y que lanzar un proyecto nuevo, un proyecto novedoso.
Nos interesa mucho conocer cuál es el «impacto ciudad». Es decir, hay que
intentar dirigir los proyectos a proyectos que tengan un impacto en la ciudadanía,
porque es para lo que estamos; que tengan un cierto impacto futuro y que
tengan una sostenibilidad en el tiempo. Hay que hablar de necesidades opera-
tivas, porque para hacer cosas siempre se necesitan otras muchas cosas y, a veces,
no tener visión global del proyecto hace que después vayan saliendo muchos
flecos y, curiosamente, estos flecos, en un entorno tan complejo como es el de
la Administración pública, en ocasiones son más importantes que el conteni-
do del proyecto. Hay que hablar de nivel de definición; un proyecto puede ser
una idea inicial o puede suponer retomar un proyecto que hace treinta años
estaba perfectamente estudiado pero que no se realizó, etc.
La ficha descriptiva también incorpora lo que sería el impacto económico
(se plantea a nivel de lo que sería el impacto presupuestario, fundamentalmente
el capítulo 6, ya que son en su mayoría proyectos de inversión), pero se inten-

ta también explicitar lo que sería el coste del mantenimiento de esa inversión
en el tiempo, por lo tanto, proyectar el presupuesto del capítulo 2 que hay que
incorporar para que el proyecto se mantenga en el tiempo. Luego nos encon-
tramos con las implicaciones municipales. Nuestros compañeros de Vitoria
nos hablaban también de una política de coordinación (dentro del propio Ayun-
tamiento hay muchos agentes involucrados, y muchas veces la coordinación no
es óptima). En el proyecto se tiene identificado inicialmente quiénes serían los
agentes que van a trabajar en ese proyecto.
Esta es la primera ficha que se ha ido elaborando para todos los proyec-
tos que hemos gestionando. En el mandato anterior hemos gestionado 406
proyectos, por lo tanto, hay 406 fichas descriptivas de proyectos.
El diagrama de bloques
Asociado a la ficha descriptiva hay un diagrama de bloques. El diagrama de

bloques es el instrumento más importante de planificación, ya que recoge todas
las fases de lo que sería una planificación estándar, es decir, definición de obje-
tivos (qué es lo que queremos conseguir), situación actual (definimos cómo esta-
mos, habitualmente presentamos los déficits en nuestra situación actual), nece-
sidades para poder realizar el proyecto, estrategias (cómo vamos a conseguir el
objetivo; analizar y plantear, fundamentalmente, alternativas y riesgos) y, final-
mente, los planes (si hablamos de un pequeño proyecto a lo mejor no tenemos
que hablar de un plan financiero, pero hay ciertos proyectos que por su enver-
gadura requieren hacer un plan de marketing, un plan de operaciones, un
plan financiero, etc.). Esto es lo que hemos intentado hacer en esta experien-
cia piloto, estos últimos años, en el sector de actuación de vía pública.
Ese índice horizontal tiene unos cajones, por eso se llama diagrama de blo-
ques. Por ejemplo, si estamos en el análisis de estrategias, abro el cajón de
alternativas y detrás puedo tener desde una sola página hasta las páginas ama-
rillas, es decir, puedo tener toda la información que sea relevante para poder
planificar y seguir con el proyecto. Además, estas diferentes etapas no son
cronológicas; puedo tener algún análisis de lo que son las estrategias y, sin
embargo, no tener analizadas las ubicaciones. Por ejemplo, nosotros lanza-
mos como proyecto asuntos de señalización (el inventario de señalización) y
conocemos estrategias de señalización y, sin embargo, no teníamos inventaria-

das todas las señales en la ciudad de Barcelona, por lo tanto, hubo que hacer
un proyecto para inventariar, para conocer el estado actual de todas las señales
en la ciudad. Conocíamos cuál era la estrategia de futuro, que era reponer e
intentar homogeneizar todas las señales de la ciudad, pero no teníamos un aná-
lisis detallado de lo que eran los elementos físicos de esas diferentes señales.
También para cada proyecto se ha hecho un diagrama de bloques.
El Gantt
Después de hacer la ficha descriptiva y el diagrama de bloques, cada pro-

yecto tiene un Gantt. Concha Durán dice que soy un entusiasta de los indi-
cadores, y es cierto; creo que solo se puede gestionar lo que se puede medir,
y estoy absolutamente de acuerdo con Concha en que los indicadores, fun-
damentalmente deben ser para la gestión, para la gestión interna. Lo que pasa
es que también soy entusiasta de lo que serían las políticas de aprendizaje
compartido, porque creo que el conocimiento es un bien que crece cuando se
comparte, y si compartimos experiencias con otros municipios, también es
una manera de aprender. Lo que pasa es que siempre tenemos la restricción
en el mundo de la Administración, porque compararse políticamente es com-
plicado, ya que la gente hace interpretaciones de los indicadores que no debe,
y esta es una de las restricciones más importantes. Pero creo que es muy impor-
tante que la Administración, no solamente los ingenieros y los arquitectos,
trabajen haciendo un Gantt, un proyecto de reestructuración organizativa tie-
ne que tener un Gantt, porque tiene diferentes tareas, tiene hitos, y es una
manera de ver si estamos cumpliendo o no la planificación que hemos hecho,
y eso ha implicado en nuestro sector de actuación generalizar el uso de Micro-
soft Project, y, ya digo, hacer 406 Gantt, que se han ido elaborando y reela-
borando en función de cómo iba ejecutándose el proyecto.
El Gantt, esta herramienta que supongo que todos conocéis, nos da el resu-
men ejecutivo del proyecto, nos dice si las tareas planificadas se han ejecutado
o no, si hay retrasos en los hitos, si hay retrasos sobre la línea base que hemos
planificado, cuál es la problemática y, sobre todo, cuando se presenta un pro-
blema, el resumen ejecutivo tiene que tener también un planteamiento, del
responsable del proyecto, de las distintas alternativas para solucionarlo.
Análisis de riesgos
Por último, y para entrar ya con la aplicación informática, también hay una
evidencia documental, que es el análisis de riesgos, es decir, ver el porcentaje
de ejecución de cada uno de los proyectos estratégicos y ver si existen las alar-
mas referidas a riesgos económicos, riesgos operativos o riesgos tecnológicos.
Riesgos económicos hay muchos. Por ejemplo, cuando se realiza una obra,
una infraestructura, a veces hay problemas de exceso de obra y, en principio,
los excesos de obra son nulos de pleno derecho, a no ser que no cumplan con
los porcentajes que marca la legislación, y si no, hay que buscar vías alter-
nativas de financiación y de solución, pero existen estos riesgos.
Riesgos operativos, los que queráis. Por ejemplo, los que nos dedicamos a
temas de circulación, si segregamos un carril de los que existen en las calles
con un peralte para incorporar a los autobuses, puede haber un riesgo ope-
rativo en el sentido de que un motorista se nos caiga y tengamos que retirar
inmediatamente ese proyecto que hemos hecho porque no habíamos anali-
zado bien los riesgos operativos y existía ese riesgo inherente a ese proyecto.
Riesgos tecnológicos, cuando hablamos del sap o de otras aplicaciones.
Por ejemplo, no tendría sentido que el Ayuntamiento de Gijón se planteara
ahora sistemas de información de hace ocho años. Es un riesgo tecnológico
asociado al proyecto, y la tecnología cada vez se mueve más rápido.
En proyectos se intenta analizar todo esto, y es un mundo complejo, por-
que no me vais a negar que hay mucha documentación y mucho papel que se
genera para cada una de las inversiones que estamos estudiando.
Resumen de hitos
Finalmente, un resumen de hitos. Nosotros hemos gestionado por depen-

dencias, como ya he dicho, 406 proyectos en el mandato (14 proyectos de
la policía local; 83, en bomberos, etc.). Por tipologías hemos gestionado pro-
yectos organizativos, tecnológicos, de grandes infraestructuras, inversiones
operativas, coordinación institucional y comunicación e imagen. El primer
problema de gestionar 406 proyectos con esta evidencia documental es nave-
gar en el desierto de los papeles. Es la primera crítica que puede tener. Por eso
pensamos que era importante contratar a una empresa externa que nos hicie-
se una aplicación informática, cuyo objetivo era desarrollar un programa de

metodología propia que implantara toda la documentación, es decir, que auto-
máticamente los gestores y los planificadores pudieran hacer la fecha des-
criptiva del proyecto, el diagrama de bloques, el Gantt, con una sola plata-
forma, porque estamos hablando de que las fichas van en Word, el diagrama
de bloques se hacía con el abc Flow Chart, el Gantt se hace con Microsoft
Project, etc.; y esto implica un esfuerzo de formación, sobre todo en los ocho
planificadores de las diferentes dependencias, y los correspondientes direc-
tores y jefes de proyecto. Era una manera de unificar y de que se pudieran
hacer todos estos proyectos de un modo automático.
El planificador
El esquema del planificador (lo hemos denominado Planificador 1.0, podría-

mos haberle puesto un nombre más atractivo, pero queda contundente) con-
sistiría en la entidad básica, que es el proyecto, pero también tiene diferentes
módulos, que son:
• Módulo de expedientes para hacer el seguimiento de expedientes aso-
ciados al proyecto.
• Módulo de proveedores para valorar los proveedores asociados a los
diferentes proyectos de inversión con los que estamos trabajando.
• Reporting, que serían los informes.
• Hechos comunicables. Importantísimo este módulo para nosotros, por-
que las Administraciones públicas, en general, fallan en comunicación
interna, pero sobre todo fallan en comunicación externa, es decir, no con-
tamos todo lo que hacemos, y es muy importante que los proyectos de
inversión, de las grandes cosas, de los temas nuevos, planteen hechos
comunicables, que exista un plan de comunicación.
• El Gantt, como hemos ido estudiando.
• El diagrama de bloques.
• Los recursos humanos incorporados a los diferentes proyectos.
Este esquema ha significado lanzar este programa. Funciona con flechas

desplegables, de modo que solo puedes elegir una de las alternativas. A través
de cada una de las pestañas se accede a las distintas opciones del programa y,
como si fuera un documento Word, se puede incorporar la información que

corresponda.
Para lo que sería el diagrama de bloques, se van marcando los bloques. El
sistema permite codificar e incorporar todos los bloques, las diferentes eta-
pas de ese diagrama de bloques, y nutrirlas de información, pero todos estos
sistemas funcionan si uno les da de comer; si no se les da de comer, la apli-
cación no saca ninguna información. Evidentemente también hay un coste en
incorporar la información al sistema, pero sí que está claro que la informa-
ción se contempla de una manera más o menos automática.
El diagrama de Gantt se hace de una manera totalmente automatizada. Se
incorporan los hitos y las tareas, luego se lanza «generación de Gantt» (impri-
mir el Gantt), y lanza una macro que lleva al Microsoft Project y plasma en
él todas las tareas y todos los hitos que se han planificado. Cuando hablo
de la ficha descriptiva es prácticamente igual.
Por último, esta aplicación permite un gran sistema de explotación de infor-
mación: nos permite hacer informes; resúmenes por servicio, por la tabla de
valoración de proyectos; seguimiento de hitos por mes (es importante conocer
los hitos del mes y saber cuáles son las cosas que tenemos que planificar para
el mes y que sirva también como sistema de agenda para nosotros); proyectos
por tipologías, proyectos retardados, tipologías y dependencias, es decir, análi-
sis de los hechos comunicables para los trimestres… Es decir, que permite mucha
explotación de las bases de datos disponibles.
Esta es la aplicación que tenemos en marcha en la actualidad. Funciona des-
de el año pasado. Del cierre del mandato anterior al actual hemos incorporado
83 proyectos, y ahora estamos dando de comer a esta aplicación informática
(incorporándole información).
El mapa de tráfico de Barcelona
Os he prometido ser breve, pero ahora os quiero enseñar un proyecto en con-

creto de estos 406, que es un proyecto tecnológico. Es un proyecto que con-
siste en incorporar el mapa de tráfico de la ciudad de Barcelona por Internet,
es decir, hablo del estado del tráfico de las vías principales de Barcelona en
tiempo real por Internet, y también ver las imágenes que proporcionan las
cámaras que tenemos situadas en las vías principales de la ciudad y en las ron-
das de Barcelona. Este proyecto es un proyecto que tiene principio y fin. Pue-
de parecer elemental, en cuanto a que es simplemente un proyecto de tecno-
logía de la información, pero es un proyecto complejo, porque pensar que
lo que es importante en el sistema de información es que la información sea
buena, que la información que esté en tiempo real sea información que se pue-
da auditar, que sea una información fiable, veraz. Para eso se han tenido
que hacer muchas cosas, pero entre otras se ha tenido que hacer una obra civil
en la calle para incorporar medidores (detectores) que permitieran controlar
cuántos son los vehículos que están pasando por la ciudad en un determina-
do momento. También ha habido que incorporar más cámaras en la ciudad,
etc. En fin, que en este proyecto, si la aplicación informática es muy sencilla, la
realidad es que detrás de él hay una cierta complejidad, y este proyecto se puso
en marcha en marzo de 1999 (se lanzó en seis o siete meses en colaboración con
el Instituto Municipal de Informática, que es un instituto propio que nos hace
todo el desarrollo de los temas de información de la casa). El precedente inter-
nacional más conocido, en lo que a información del tráfico por Internet se
refiere, es el proyecto desarrollado en la ciudad de Seattle, en Estados Unidos.
Para acabar con mi sesión nos conectaremos a Internet. Página:
http://www.bcn.es. En el punto «Estado del tráfico».
El estado del tráfico puede ser muy fluido, fluido, denso, muy denso, con-
gestión o sin datos. La información se refresca cada tres minutos.
En cuanto a las cámaras, había diferentes alternativas. Una era propor-
cionar imagen de vídeo, es decir, como si fuera una televisión, pero la tecno-
logía actual solo permitiría que las imágenes saliesen, si me permitís la bro-
ma, poco a poco, estilo Charlot, así que se decidió que era mucho más razonable
una imagen fija que se refrescara con cierta frecuencia.
Pues esto es un proyecto, tiene principio y fin, y además es algo que hay que
comunicar. Actualmente la página web del Ayuntamiento de Barcelona y lo que
es el estado de tránsito es muy visitado. Incluso os diría que los medios de comu-
nicación muchas veces acceden directamente al mapa de tráfico por Internet.
La idea es incorporar también en la página web de la ciudad el estado de las
obras de la ciudad, (aspecto conflictivo). Lo interesante sería que no solo estu-
viesen las obras que hace el Ayuntamiento, sino también todas las demás, e,
incluso, todas las actividades realizadas en la calle y que afectan a la movilidad.
Bueno, esto es lo que os quería comentar. Ha sido un placer estar aquí con
vosotros y estoy a vuestra entera disposición.
La descentralización virtual.
Servicios administrativos
en la red
Interviene: Fernando Tricas Lamana

(Jefe del Departamento de Informática
de la Diputación de Zaragoza)
Presenta: Eugenia Suárez Serrano

(Profesora de Organización de Empresas
Presentación
Eugenia Suárez: Fernando Tricas nos va a hablar sobre la descentralización

virtual, algo que ya salió a relucir estos días, porque cada vez que hablába-
mos de que era positivo descentralizar también veíamos que había problemas,
que había solapamientos, duplicidades, y siempre comentábamos que quizás
con la descentralización virtual se solventarían algunos de esos problemas; así
que estábamos esperando por esta aportación. Fernando Tricas es el jefe del Ser-
vicio de Información de la Diputación de Zaragoza. Ha tenido también otros
cargos; ha sido director general del Gobierno de Aragón en sistemas de infor-
mación, y en la actualidad es miembro del Consejo de la Federación de Muni-
cipios (femp). Como creo que ya es conocido por gran parte de vosotros, le
cedo la palabra y después podréis hacerle las preguntas que creáis oportunas.
Introducción
Fernando Tricas: La denominada sociedad de la información fundamenta

su desarrollo en varios elementos motrices: una serie de avances tecnológicos
(miniaturización, capacidad de almacenamiento, velocidad de transmisión,
etc.) que han progresado sustancialmente y de forma vertiginosa en los últi-
mos años. No cabe pensar en soluciones de formación a distancia, en gestión

con recursos multimedia, si no contamos con el soporte tecnológico adecua-
do. Por otro lado, el mundo avanza hacia una economía de competencia glo-
bal, lo que está originando procesos de gran liberalización, de previos mono-
polios, especialmente en el campo de las tecnologías de la información, que
están favoreciendo el desarrollo de nuevos servicios y la aparición de un
sector terciario muy importante, tanto por el volumen económico involu-
crado como por el empleo generado, y que nos conduce a lo que se ha dado
en llamar la nueva economía. Esta nueva economía requiere y fomenta los
recursos de la sociedad del conocimiento, de la sociedad de la información.
Pero, qué duda cabe, el motivo principal por el que esto se produce es el bene-
ficio que supone o puede suponer para los usuarios. No tendría una justifi-
cación suficiente avanzar hacia la sociedad de la información porque la tec-
nología nos lo permite, porque la economía global es algo a lo que los mercados
nos llevan. El motivo básico por el que dirigimos la mirada hacia esa socie-
dad es porque tenemos expectativas de mejorar el nivel y calidad de vida de
nuestras comunidades, porque también es un proyecto que puede ser útil como
integrador y coadyuvante de la cohesión social.
Pero no todas las regiones avanzan con el mismo ritmo. Los centros diná-
micos en su incorporación a la sociedad de la información son básicamente
aquellos que ya recogen hoy las mayores concentraciones y capacidades finan-
cieras y tecnológicas, como también las áreas más densamente pobladas. A
estas zonas hay que añadir aquellos países que han adelantado los procesos
de liberalización de los servicios de telecomunicaciones y se encuentran en
mejor situación de partida.
La globalización y el cambio tecnológico poseen varias características des-
tacables. En primer lugar, son democráticamente asequibles, son posibles des-
de el punto de vista político y social. También pueden cambiar sustancial-
mente, de hecho lo están haciendo, el concepto clásico de la geografía (dónde
vivimos y dónde nos acomodamos desde el punto de vista laboral y de ser-
vicios). Además, posibilitan a una zona rural o periférica llegar a ser un cen-
tro de excelencia, que puede significar una oportunidad para aquellas áreas
que apuesten por las tecnologías de la información y las comunicaciones para
su desarrollo.
Como centros regionales dinámicos, dentro del espacio europeo, pode-
mos observar, en primer lugar, aquellos centros de poder importantes, es
La descentralización virtual. Servicios administrativos en la red | Fernando Tricas y Eugenia Suárez 121
decir, áreas metropolitanas de gran nivel y centros financieros son, básica-

mente, los que han avanzado más deprisa. Pero también, como no podía ser
de otra manera, las áreas más densamente pobladas en Europa, esos espacios
europeos llamativos por la concentración de pib, de desarrollo económico y
de desarrollo tecnológico. Podemos decir que son áreas donde se ve muy cla-
ramente que la sociedad de la información ha entrado de una manera simple,
fácil. La sociedad de la información, asimismo, se ha desarrollado rápida-
mente en aquellos países que se han adelantado en sus procesos liberalizado-
res en los servicios de telecomunicaciones. Especialmente hay dos casos que
lo avalan: uno es el Reino Unido, y otro, los países escandinavos, donde
han conseguido un llamativo desarrollo de la sociedad de la información.
Hay algunos factores clave para el dinamismo y uso efectivo de las tec-
nologías de la información. De forma muy notoria, en el caso de las teleco-
municaciones es, como primer asunto, contar con la infraestructura de tele-
comunicaciones adecuada. La concentración o la instalación de redes de fibra
óptica capaces de portar suficiente anchura de banda para dar los servicios
que la sociedad va a empezar a demandar no era, o no es todavía en muchos
lugares, una realidad. Hay que pensar que algunos de los concursos de ins-
talación de cableados en ciudades y comunidades autónomas han tenido un
éxito evidente, pero otros han quedado desiertos por falta de garantía en la
recuperación de las inversiones necesarias.
Por otro lado, hay que incrementar la infraestructura de conocimiento: no
es suficiente disponer de tecnología, precisamos conocimientos que fluyan a
través de estas redes. También, es necesario que haya una aceptación social
por parte del público y de los órganos decisores para impulsar estos cambios.
Hay que buscar nuevas formas de partenariado. Se requieren acciones coo-
perativas, colaborativas, y en este sentido las nuevas formas de partenaria-
do y de colaboración en el desarrollo de proyectos son cada vez más impor-
tantes. Obviamente, es necesario insistir en la formación, en el conocimiento
de los usuarios; no parece fácil pensar en situarse en la sociedad de la infor-
mación si los usuarios no tienen los conocimientos mínimos adecuados. Tam-
bién hay que promover la motivación y los conocimientos para aprender de
otras áreas, de otras regiones, de otras ciudades y de otros proyectos.
Al respecto de áreas rurales o periféricas, y que no son las más dinámicas,
en la reunión de ministros para el análisis de la perspectiva europea de la orde-
nación del territorio (peot) en Noordwijk, en junio de 1997, ya se trataba
el estudio por parte de un grupo de expertos, y se veía una evidente tenden-

cia a la concentración en el centro de Europa, en torno a las ciudades más
importantes. Se concluyó la necesidad de contar con políticas públicas que
traten de corregir los desequilibrios que el mercado va a producir o puede
producir por sí mismo. Por ello son necesarias una serie de medidas de inte-
gración y cohesión en el campo de las telecomunicaciones: mejorar la acce-
sibilidad, difundir el conocimiento y la innovación y garantizar los servicios
básicos universales, como objetivos fundamentales.
Los obstáculos y barreras que se pueden observar en las regiones menos
favorecidas son varios: la falta de aceptación por parte de los decisores públi-
cos, es decir, los líderes sociales, nuestros gobernantes, que deben ser los
primeros en asumir la importancia de la sociedad de la información para el
desarrollo de una ciudad, de un pueblo o de una región. Además de ello, la
insuficiente capacidad de articular necesidades, intereses, objetivos y estra-
tegias a largo plazo. Se detecta también una falta de integración de recursos
y acciones que va derivada del punto anterior. La insuficiente capacidad de
asunción de riesgos y adopción de nuevas fórmulas de colaboración aflora en
esas regiones, donde sería preciso ser más audaz. Finalmente, la falta de recur-
sos financieros, en muchas ocasiones, impide el desarrollo de determinados
proyectos. La cuestión presupuestaria es fundamental para que determinados
gobiernos y administraciones puedan acometer proyectos concretos.
Por el contrario, sí que hay oportunidades concretas que ya se han alcan-
zado en áreas rurales. Una de ellas es el proyecto Infoville, proyecto de una
gran repercusión social, no solo en la Comunidad Valenciana, pues está sien-
do exportado con gran éxito a otras áreas europeas. Pero también servicios
de salud, como el enlace electrónico de hospitales pediátricos en Francia, y
que ha conseguido una mejora en la calidad de la asistencia pediátrica en esa
zona. Además se han producido desarrollos muy concretos en comercio elec-
trónico, en áreas alejadas de las zonas más punteras tecnológicamente, como
zonas rurales de Sajonia. Otro proyecto destacable son los centros de tele-
trabajo, donde las áreas rurales están consiguiendo una cierta fijación de la
población, una concentración de conocimiento, una reducción de desplaza-
mientos y una salida ordenada de algunas grandes ciudades (por ejemplo,
en el Reino Unido). Hay otra serie de ejemplos en el campo de la tele-educa-
ción y la formación que, obviamente, aparecen con más nitidez en las áreas
rurales y periféricas que en las zonas urbanas.
En este contexto, ¿cuál sería el papel del sector público? Inicialmente el

papel del sector público puede ser el de abordar el desarrollo de experien-
cias piloto en el campo de las tecnologías de la información y las comuni-
caciones, obviamente en campos de interés del sector público. Debe con-
vertirse en objetivo, además, el establecimiento de sistemas regionales de
información para los ciudadanos e incluso algunos proyectos innovadores
en materia de democracia electrónica, o al menos de participación electró-
nica de los ciudadanos en las decisiones, en las discusiones de los gobernan-
tes. Generar, de forma complementaria, la colaboración adecuada y el con-
senso entre lo público y lo privado, con nuevas formas de partenariado y de
colaboración.
Y ¿qué papel juegan los gobiernos regionales y locales? El Consejo Euro-
peo de Ministros de Comunicaciones de diciembre de 1997 hizo una serie
de observaciones importantes, ya que confiere a los gobiernos locales un papel
fundamental en este desarrollo. Pero no de manera gratuita. Lo confiere por-
que los estudios reflejan que el 75 % de la interacción de los ciudadanos
con el sector público se realiza a través de la Administración local, y esta es
la Administración básica para la lucha contra la exclusión social; pero, ade-
más, tiene una posición ideal para hacer proyectos de experimentación, qui-
zás por su tamaño o por su proximidad al ciudadano. Se caracteriza por ser
el foro central de la participación democrática, y es donde el ciudadano se
encuentra más próximo al sector público, donde más se identifica y donde
mejor puede participar, porque realmente es el dominio donde se articula la
vida de las comunidades.
Si esto es así, lógicamente los gobiernos locales han de comprometerse a
desarrollar una serie de acciones, ya que tienen un papel preponderante en el
desarrollo de la sociedad de la información como agentes públicos, y el mis-
mo Consejo Europeo de Ministros de Telecomunicaciones en 1997 concluía
que, efectivamente, han de ser los gobiernos locales y regionales los que desa-
rrollen una serie de acciones, concretamente: compartir información, pro-
porcionar una interfaz local para el acceso de los ciudadanos, ofrecer una ven-
tanilla única, sostener el desarrollo de la democracia en directo, apoyar la
construcción de comunidades en red y distribuir información administrativa.
En esa dirección, ya hay aproximaciones en orden a desarrollar esas accio-
nes y apoyar aspectos sociales, facilitando el acceso a aplicaciones y las tecno-
logías de la información y las telecomunicaciones, promoviendo la formación
en áreas de nuevas tecnologías e integrando grupos sociales con alto riesgo

de exclusión.
Además de promover el acceso y el uso, los aspectos técnicos y económicos
de la sociedad de la información también son importantes. Con aplicacio-
nes telemáticas en campos específicos: el turismo, la Administración pública,
la salud, etc. Con servicios telemáticos en sectores clave del desarrollo regio-
nal, como, por ejemplo, la mejora de la competitividad en pymes, la provi-
sión de información a ciudadanos, etc.
El papel que la Comisión Europea ha manifestado querer desempeñar en
este proceso tiene varias consideraciones: se va a centrar en proveer un mar-
co legal para la competencia que permita la reducción de precios y la mejo-
ra de la competitividad y, en definitiva, el beneficio a los usuarios. Adicio-
nalmente ha decidido ajustar todos sus instrumentos financieros. Ha realizado
un reajuste en el quinto programa marco de todos los aspectos organizativos
y financieros en relación con el I+D+I (investigación+desarrollo+innovación)
y, en esa línea, la sociedad de la información juega un papel preponderante
dentro de ese conjunto de operaciones financieras de apoyo al desarrollo de
proyectos. Por último, actuar como broker de mejores experiencias contan-
do con determinados recursos que fundamentalmente son el establecimiento
de enlaces adecuados para que se produzca el intercambio de experiencias y
el conocimiento de proyectos que se han materializado en otros lugares para
trasladarlos a otros territorios.
El modelo que tiene éxito potencial es aquel que valora las oportunidades
regionales para desarrollar e implantar estrategias y planes de acciones. Tam-
bién aquel que establece las colaboraciones adecuadas incluyendo todos los
intervinientes (agentes sociales, sector privado, sector público, etc.). Es des-
tacable, asimismo, la priorización de aplicaciones que sean cruciales para el
desarrollo y la generación de empleo, centrando las acciones prioritarias
allá donde puedan ser más significativos los resultados obtenidos. Por último,
organizando intercambios interregionales de experiencias y de difusión que per-
mitan avanzar en el conocimiento de lo que otros ya han logrado implementar.
La descentralización de servicios en Internet plantea una primera cuestión
que se señala en la Carta Europea de Servicios Públicos: «Los servicios de tele-
comunicación deben acelerar los procesos de modernización de la Adminis-
tración pública, y suponer un acercamiento de la gestión pública a las deman-
das cotidianas de los ciudadanos». El objetivo no es hacer proyectos que sean
extraordinariamente interesantes desde el punto de vista de la tecnología. Lo

importante es que estos servicios produzcan beneficios en la sociedad a la que
van dirigidos.
La iniciativa denominada e-europe, de acuerdo con la reunión celebrada
en Lisboa en marzo de 2000 del Consejo Europeo de Primeros Ministros, cita-
ba tres objetivos para alcanzar:
• Introducir a cada ciudadano, casa, escuela, oficina y administración en
la era digital a través de los servicios en línea.
• Crear un entorno digital europeo soportado por una cultura cooperati-
va, colaborativa, listo para financiar y desarrollar nuevas ideas.
• Asegurar que todo el proceso es socialmente integrador, fiable y que incre-
menta la cohesión social.
En este final de siglo nos acercamos a un concepto de ventanilla única vir-

tual, es decir, un portal municipal desde el cual se pueda conseguir informa-
ción, hacer determinados trámites y, lógicamente, integrado con el mundo de
la gestión municipal interna. Para lograr este objetivo la Administración debe
mantener una actitud favorable a la incorporación de las nuevas tecnologías
y la adaptación organizativa y legal que corresponda. Salvador Giner señala:
«la gran mayoría de las innovaciones técnicas y transformaciones en el cam-
po de las telecomunicaciones y la información escapan a la previsión guber-
namental». Muchos de los desarrollos técnicos aparecen disponibles para la
Administración pública sin que esta tenga el tiempo o la capacidad de pre-
parar su incorporación, especialmente desde el punto de vista de la organi-
zación y regulación jurídica, por lo que será necesario un centro de actitud
que permita una rápida incorporación de nuevas técnicas y procedimientos
conforme estos estén disponibles y asumidos por la ciudadanía.
Algunos de los objetivos de un portal municipal serían: ser un agente de
información para que el ciudadano que entre al portal de su municipio pue-
da moverse e intercambiar información, así como permitir la identificación
de pertenencia a un grupo. La sensación de ubicación social dentro de la pro-
pia red es importante; se producen pequeñas páginas web de superespecialis-
tas en un campo, pero también son necesarias páginas web de vecinos, para
no perder la sensación de la localización de nuestra comunidad.
José Manuel Morán, que fue presidente de fundesco, hablaba del cambio
del papel de los gobiernos como consecuencia de los avances tecnológicos.
Decía que la evolución de las redes debe ir acompañada por una revisión
del papel que juegan los gobiernos como líderes y conductores sociales, por-
que tienen nuevos elementos, nuevas herramientas, nuevos instrumentos con
los cuales comunicarse y establecer relaciones con el ciudadano.
Volviendo a algunas de las ideas que se avanzaron desde Lisboa a finales
de marzo de 2000, conviene citar en este punto una serie de objetivos con-
cretos marcados en esa reunión para todos los países europeos para fin de
2000:
1. Asegurar un fácil acceso al menos a cuatro tipos de información públi-
ca para todos los ciudadanos: legal y administrativa, medioambiental,
cultural, y sobre tráfico rodado.
2. Extender el uso de Internet y garantizar consultas y el feed-back en
iniciativas políticas.
3. Asegurar que los ciudadanos tengan acceso electrónico para interac-
ciones administrativas básicas.
¿Qué áreas de actividad puede tener ese portal municipal de modo que
cumpla al menos con los objetivos que nos ha marcado e-europe? Evidente-
mente, las consultas y la obtención de justificantes sobre datos personales
(planea aquí el problema de la seguridad), la firma y registro de documen-
tos oficiales (que de nuevo incorpora conceptos como la tarjeta ciudadana o
sistemas de seguridad adecuados), los pagos de impuestos y tasas, la presen-
tación de formularios, la obtención de información ciudadana, la reserva en
instalaciones municipales, etc.
Desde el punto de vista interno, lógicamente las aplicaciones corporativas
pasarán de ser aplicaciones cliente-servidor a aplicaciones en Internet. En rela-
ción con empleados podemos citar la aplicación de recursos humanos, con-
trol de procesos de autorizaciones de ausencias, pagos para justificar, etc.
Referente a la relación con otras Administraciones: intercambio de datos,
correo electrónico, envío de resoluciones, procedimiento administrativo e inter-
cambio de registros. Con empresas: la entrada de formularios, licencias, auto-
liquidaciones, ofertas, concursos, ficheros bancarios, presentación de facturas,
procesos de homologación de productos, pagos a través de Internet, etc.
Estos serían ejemplos, pero ¿cómo podemos clasificar estos servicios? Algu-
nos de ellos son de información. Simplemente son anuncios, convocatorias,
información legal y administrativa. Hay otros que van un poco más allá y son
de participación, donde alguien plantea cuestiones y quiere que se escuche su

voz, participa en asuntos de asesoría, foros de opinión, buzones de sugeren-
cias, democracia electrónica; es la participación a través de mecanismos extra-
ordinariamente simples desde el punto de vista técnico, pero que permiten
extender los procesos de conocimiento de la opinión ciudadana.
Otro capítulo más complicado corresponde a los servicios de gestión. Ya
no se trata de obtener información o participar en determinadas discusiones
de la Administración, sino de desarrollar procesos administrativos completos,
y estos ya incorporan un nivel de complejidad muy superior. En estos servicios
directos que el ciudadano puede hacer desde Internet en el ámbito municipal,
los condicionantes son varios: en primer lugar, se está prestando sin funcio-
narios, es decir, es directamente el ciudadano, con los servicios informáticos
del municipio. Estos servicios pueden ser automáticos, incluso la resolución,
es decir, que lo que el ciudadano haga produzca inmediatamente que eso ten-
ga una resolución para él. Además incorporan una serie de dificultades técni-
cas, operativas, de seguridad y de identificación. Necesitamos que haya una
respuesta automática y que esté integrado con los sistemas de gestión del muni-
cipio. Hemos de plantearnos, además, que deben de ser procedimientos alter-
nativos, no sistemas excluyentes, porque si lo son, en tanto no haya una uni-
versalidad de acceso, podemos generar más dificultadas que beneficios.
Luis González Seara hablaba de la adaptación y la asunción social de los
cambios tecnológicos, un asunto que a veces no se valora adecuadamente, y
decía que «los riesgos que se derivan del proceso tecnológico requieren un
esfuerzo paralelo en la organización social y política; la técnica y la innova-
ción resultan superfluas si no se insertan en una organización social adecua-
da», pensando que al final nuestro objetivo bien podría estar expresado por
las palabras de Erki Likannen, miembro de la Comisión Europea para la indus-
tria y la sociedad de la información, quien señala que «como protagonistas
del cambio, las ciudades y los pueblos representan uno de los mayores agen-
tes de la sociedad de la información».
Coloquio
Pregunta: Buenos días. Yo quería hacer una pregunta un poco especial, no
técnica, en absoluto, pero sí relacionada con esa técnica virtual de la Admi-
nistración pública de la que se habla. Cuando estamos hablando de Admi-
nistración pública estamos hablando de prestar servicios, independientemen-
te de la presentación física del ciudadano ante la Administración, o incluso
independientemente de la presentación física de la Administración ante el ciu-
dadano. Estamos hablando de que se tiene que autenticar el ciudadano ante
la Administración y la Administración ante él. ¿Cómo un real decreto que ha
sido recientemente aprobado no ha contemplado los problemas que repre-
senta la Administración y deja un vacío legal, sin ir más lejos, respecto a la
identificación de la Administración pública ante el ciudadano? Es factible, es
fiable, pero, ¿cómo puede enviarse a un ciudadano una notificación de una
resolución únicamente diciendo que ha sido expedida por el Ayuntamiento
de Gijón? Tiene que ser firmada, en ese caso, por el secretario del Ayunta-
miento, se tiene que autenticar el secretario, no la Administración.
Fernando Tricas: Lo que usted plantea es por qué la ley ha dejado algu-
nos vacíos o algunos huecos, y quizás la persona más adecuada para contes-
tarlo no sea yo. Al menos de momento, yo no soy legislador, no soy diputa-
do, no tengo la responsabilidad de las proposiciones de ley ni de los proyectos
ni estoy en el Gobierno. No obstante, entre otras cosas por estar en la mesa
hoy aquí, no debo dejarle sin contestación. Le diré dos cosas. En principio, la
ley sobre la firma electrónica es un avance sustancial, porque es de las pocas
que hay en Europa. Efectivamente hay vacío y hay huecos, sin duda, pero
yo creo que el avance social debe ir acompañado por avances legislativos (igual
que lo fue el de la factura electrónica para las empresas, que ninguna se fija
en esta ley, pero todas la citan). El problema que yo veo no es con el ciudadano,
sino con la Administración, y ahí sí que debo decir varias cosas. En contra de
lo que he dicho en algún caso, hemos de fijarnos en lo que han hecho algu-
nos organismos del Estado. El sistema red de la Seguridad Social, que per-
mite la relación electrónica desde las áreas de personal de las administracio-
nes, de las empresas o de las asesorías, para dar altas o bajas sobre empleados,
o de transmitir los seguros sociales, lo que significa la adquisición de unos
derechos de retribución, se está haciendo por medios electrónicos, y se está
dejando una huella electrónica, y se está haciendo bien; no digo que no haya
problemas, pero en los sistemas manuales hay muchos problemas también.
No debemos enfatizar los problemas que tienen los servicios electrónicos deso-
yendo los que ya tienen los que vemos todos los días en nuestro trabajo
cotidiano. Se está haciendo bien, y debemos fijarnos en esto; no hay una fir-
ma de nadie, hay una firma de un sistema que sí que se ha analizado con dete-
nimiento, se ha estudiado, y se han puesto los medios adecuados; no firma el
secretario general o el diputado provincial. Esto será igual, lo que ocurre es
que tenemos una tendencia natural a que las cosas no sean así, y al final man-
damos un correo electrónico, un fax, llamamos por teléfono para ver si han
recibido todo, etc. En cualquier caso, pese a los problemas que tenga (ya se
arreglarán), lo que es importante es que haya un referente legal al que se pue-
da acudir, aunque tenga algunas dudas. La ley 30 (desde mi punto de vista,
yo no provengo del mundo del derecho) tiene lagunas; sin embargo, en su
momento me pareció una ley importante, porque decía cosas que no se habí-
an dicho nunca, y que han servido de apoyatura para que se desarrollen social-
mente determinados asuntos. Lo que sí pienso es que hace falta una cierta
revolución en las Administraciones locales, y que esto, más que a la Admi-
nistración central o regional, va a afectar a la Administración local de una
manera importante, porque si nos creemos de verdad que somos unos agen-
tes importantes en la sociedad de la información, si nos creemos de verdad
que el 75 % de la interacción del ciudadano se produce con la Administra-
ción local, no nos queda más remedio que trabajar para avanzar en la pres-
tación de servicios y mejorar la calidad de vida de nuestros ciudadanos utili-
zando estas premisas. Esta ley me parece un referente adecuado. Me preocupa
menos la articulación estrictamente legal que la social. Me preocupa mucho
más que seamos capaces de interiorizar y conseguir los beneficios sociales que
puede producir esto, eludiendo los problemas que puede originar, más que
otras cuestiones instrumentales que se resolverán, que hay técnicos jurídicos
extraordinarios en el país para resolver las cosas que no hayan quedado sufi-
cientemente bien hechas.
Eugenia Suárez: Bueno, si no hay ninguna cuestión más, darle las gracias
a Fernando Tricas por desplazarse hasta Gijón para compartir con nosotros sus
conocimientos en cuanto a los sistemas de información. Muchas gracias.
Mesa debate: Los retos

de la gestión local
Intervienen: Rafael Menéndez

(CECODET. Universidad de Oviedo)
Antonio López
(Catedrático de Economía Financiera
y Contabilidad de la Universidad de Oviedo)
Javier S. Pandiello
(Catedrático de Hacienda Pública
Enrique Loredo
(Profesor de Organización de Empresas
Gustavo Enrique Wierna
(Contador Público Nacional. Profesor
de la Universidad de Salta, Argentina)
Modera: José Ramón Mora Viver

(Director de Organización y Sistemas
del Principado de Asturias)
José Ramón Mora: Buenos días a todos. Vamos a organizar la mesa de la

forma más ágil posible. Cada uno de los presentes tomará la palabra duran-
te aproximadamente diez minutos y, a partir de ahí, iniciaremos un debate en
el que estoy seguro de que van a surgir cosas muy interesantes. Por enmarcar
o enfocar un poco el tema de la mesa, «Los retos de la gestión local», a pesar
de que podría tratarse desde diversos puntos de vista, a mí me gustaría enmar-
carlo dentro del futuro. El reto es el futuro, y el futuro en estos temas que se
están tratando en el seminario es, fundamentalmente, el desafío tecnológico
que tenemos presente, que nos rodea, y que nos está obligando a cambiar
muchas cosas, a aprender a hacer las cosas de otra forma y, sobre todo, a organi-
zarnos de otra forma en función de esas posibilidades que crea la tecnología. Esto
supone, sobre todo, unos cambios organizativos en este tipo de organizaciones
Mesa debate:... | Rafael Menéndez, Antonio López, Javier S. Pandiello, Enrique Loredo, Gustavo... 131
público-administrativas o político-administrativas, que son las Administracio-

nes locales, las regionales o la nacional; cambios organizativos internos en los
procesos de producción de servicios, en cómo se fabrican esos servicios y, toda-
vía más apreciablemente desde fuera, desde la sociedad, cambios organizativos
en la forma de ofertar o de vender esos servicios que se producen. Sobre estos
temas, sobre las consecuencias de ese desafío tecnológico, sobre los cambios
organizativos que nos obliguen a producir, es sobre lo que vamos a intentar
hablar, y escuchar también. Sin más introducción, cedo la palabra.
Rafael Menéndez: Buenos días. En relación con el título de la mesa de deba-

te, y desde la perspectiva en la que nosotros trabajamos en el Centro de Coo-
peración y Desarrollo Territorial de la Universidad, voy a plantear brevemente
(para ajustarme al tiempo del que disponemos), una serie de cuestiones de
tipo general con las que nosotros nos enfrentamos en la práctica diaria a tra-
vés de los proyectos en los que colaboramos. En las últimas décadas parece
que, cada vez más, se habla o se plantea la idea de reinventar el arte de gober-
nar, en el sentido de que es necesario imaginar nuevas políticas públicas para
un tiempo donde cambian las condiciones, donde la era de la información
impone nuevas perspectivas, y donde los recursos escasos plantean un mejor
aprovechamiento y, por lo tanto, un mejor gobierno. Parece claro en el con-
junto de los países desarrollados que gobernar mejor es gobernar con los ciu-
dadanos, gobernar poniendo en marcha nuevos modos de participación en
todos los ámbitos del territorio, desde la ciudad hasta los nuevos bloques con-
tinentales. Pero, sobre todo, esa participación pasa por renovar el diálogo en
el territorio local, renovar el diálogo social local, y esto a través de la multi-
plicación de las asociaciones entre el Estado, las colectividades territoriales,
las Universidades, las empresas y el mundo sindical, para tratar de encontrar
vías duraderas o de cierta estabilidad entre participación, eficacia, equidad
y solidaridad en el territorio.
Tanto en Estados Unidos como en Europa, a lo largo de la década de 1990
se extendió, tanto en gobiernos locales como en ámbitos superiores, una ten-
dencia a enfocar la política pública a través de la gestión participativa, basada
sobre todo en mejorar los canales de escucha de las preocupaciones ciudada-
nas, en intentar poner en marcha una visión transversal de los problemas, en
lograr una mayor implicación de los trabajadores de la Administración en la
lógica de proyectos y en el aumento del trabajo en cooperación. Estos modelos
de gobierno, que incorporan algunas técnicas empresariales, pretendieron

adaptar los servicios públicos a un sistema de gestión por objetivos que tuvo
distintos grado de éxito. El gobierno participativo trata, por lo tanto, de libe-
rar la prestación de los servicios públicos de los corsés burocráticos, norma-
tivos, que en muchos casos acaban estrangulando esa función, y trata tam-
bién de separar la esfera de la decisión política (que se reserva al control del
servicio), de los propios operadores.
Podemos plantear, esquemáticamente, una serie de retos a los que se enfren-
ta la administración pública, singularmente en el ámbito local:
• El primero sería la definición de la misión de la Administración: si es
hacer directamente o simplemente poner las condiciones para que los
servicios lleguen y se presten en las mejores condiciones al ciudadano.
• Que la comunidad, cada vez más, tenga una participación en la defini-
ción de cómo deben ser los servicios públicos, simplemente porque, en
definitiva, el usuario es el que marca ese nivel de servicio público, y la
eficacia del servicio responde también de la responsabilidad de la comu-
nidad, haciendo suyas las características y los niveles de calidad de esos
servicios públicos.
• Superar la oposición entre competencia y monopolio. La cuestión de ser-
vicio público o servicio público prestado a través de otros órganos priva-
dos. Superar esa oposición de forma que, sea como sea el tipo de prestación
de los servicios, permita establecer unos métodos y unas condiciones
de calidad suficientes para el servicio, que, en definitiva, es lo fundamental.
• No perder de vista la misión fundamental de las políticas públicas y sobre-
pasar los niveles burocráticos. Es decir, evitar que los marcos normati-
vos, las estructuras administrativas, acaben haciendo olvidar cuáles
son los grandes objetivos de las políticas públicas.
• Los criterios de valoración de la práctica de la Administración y la pues-
ta en marcha de métodos de evaluación lo más correctos posibles que per-
mitan la valoración, bien en función de los objetivos, bien de los procesos
puestos en marcha, bien de la calidad de los propios servicios; y asentar
unos procesos que permitan poner en marcha las correcciones precisas.
• Situar al ciudadano como el protagonista del servicio público, es decir,
la lógica de las necesidades del cliente.
• El desarrollo de nuevos métodos de organización interna que permitan,
con presupuestos escasos, mejorar los procesos de puesta en marcha de
esos servicios, de forma que, dentro de esa escasez de recursos sobre

los que todos hablamos, se puedan cumplir los objetivos del gobierno
local en las mejores condiciones posibles.
• La anticipación de las necesidades. Para ello es necesario dotarse de los
mecanismos de observación de la realidad que permitan definir cuáles
son las necesidades actuales, y que permitan adelantarse a las necesida-
des futuras de ese sistema local.
• La necesidad de descentralizar y aumentar los canales de participación
del ciudadano.
Por lo tanto, diríamos que, en resumen, el reto fundamental sería la crea-

ción de un nuevo sistema de regulaciones dirigido hacia un fin, que es la cali-
dad territorial; la calidad territorial como resumen de la puesta en práctica
de esas nuevas políticas públicas y de afrontar los retos a los que actualmente
se enfrenta la Administración pública y, en particular, la más próxima al
ciudadano.
El campo de aplicación de los métodos de calidad territorial esta siendo
fundamentalmente local. En el campo local es también donde más honda-
mente se sienten los procesos de crisis o de declive, y también donde con mayor
prontitud se puede reaccionar a estas situaciones, porque, en definitiva, es
el terreno de la vida cotidiana y de la actividad. Las respuestas ante ciertas
situaciones de crisis o de declive, cada vez más, se precisan en términos de
calidad territorial, y este concepto busca ir un poco más allá de los concep-
tos de calidad hasta ahora aplicados a la gestión empresarial, y muestra una
gran complejidad cuando se traslada al mundo de la vida en una comuni-
dad territorial con todos los elementos que en ella concurren. Existe un pro-
ceso de reflexión sobre estos conceptos y una práctica cada vez más amplia
para difundir nuevos conceptos y herramientas que puedan orientar, por la
vía de la calidad, el desarrollo territorial, y esto parece ser un proceso en
crecimiento continuo.
La construcción de estas nuevas vías debe ser participativa, deben partici-
par los agentes sociales, los actores locales, y parece presentar unos rasgos
genéricos y unas bases de planteamiento que pasan por escuchar a la gente
y conocer las características del territorio, lo que plantea la necesidad de la
observación, el conocimiento de la realidad y la anticipación a su evolución.
Y pasa por lograr la movilización, la participación de los ciudadanos a través
de estructuras de cooperación que puedan ser capaces de gestionar los pro-

yectos territoriales compartidos, y esto es algo que las nuevas líneas de la
Unión Europea cada vez intentan apoyar más; la incentivación del diálogo
social local, la integración del factor tiempo en el proyecto territorial a tra-
vés de la planificación estratégica, la utilización de los grandes indicadores de
desarrollo local en empleo, cultura y calidad ambiental, y la creación de nue-
vas estructuras locales de carácter comarcal de extensión variable, flexible,
por lo tanto, y con una participación cada vez mayor de los agentes sociales
significativos.
Desde el punto de vista de nuestra experiencia, estos serían los grandes
retos con los que nos encontramos en la gestión local, enfocada en definiti-
va al desarrollo territorial.
Antonio López: En primer lugar, quiero felicitar a los organizadores, a la

Escuela Universitaria Jovellanos de Gijón, al Ayuntamiento y a la Asociación
de Diplomados en Gestión y Administración Pública (adigap) por la organi-
zación de este seminario un año más. Ya han transcurrido seis años desde el
comienzo de estos seminarios, y a veces es bueno mirar desde la perspectiva
actual hacia el pasado y reflexionar sobre lo que se ha hecho. Yo creo que hay
que felicitar a los primeros organizadores, a los que han iniciado este semi-
nario, a José Luis Pablos, José Ramón Mora, a los responsables de la escue-
la y a los que se han preocupado de estas cuestiones en el Ayuntamiento de
Gijón. En segundo lugar, quiero agradecerles a los organizadores que, una vez
más, me hayan invitado a participar, a estar con ellos en estas sesiones.
Se ha solicitado mi presencia en esta mesa de debate con el objetivo de plan-
tear los retos de la gestión pública local. Estos retos son muchos y de muy diver-
sa naturaleza. Aquí han sido planteados desde diversos puntos de vista, siendo
yo el encargado de afrontar este debate desde el punto de vista de la información
contable, centrándome en la información que se elabora en los Ayuntamientos
y en la comunicación de la información financiera a los ciudadanos.
Esta claro que, en el ámbito local, la descentralización es un hecho, una
realidad. La descentralización va acompañada de una delegación de respon-
sabilidades, de medidas que favorecen la eficacia en el cumplimiento de los
objetivos que se pretenden por parte de los políticos, y la eficiencia en el uso
de los recursos que buscan los gestores y, a su vez, se beneficia, se favorece, la
participación de los ciudadanos. Pero esa tendencia no está exenta de críticas,
que se asocian a veces con el temor a una fragmentación de la coordinación

en los servicios que se prestan por parte de los Ayuntamientos y, sobre todo,
a que desaparezca la visión de conjunto de toda la función pública. En este
contexto surge un problema financiero que se resuelve con la consolidación
de las cuentas públicas.
La consolidación de cuentas permite conocer el poder económico del gru-
po local y mejorar la información financiera, además de facilitar las tareas de
control, que es necesario que aumenten a medida que aumenta la descentra-
lización. Los datos consolidados aportan una información exhaustiva de la
gestión local, de todo lo que realiza el Ayuntamiento, y, a su vez, favorecen
una medición del nivel de servicios que se ofrece a los ciudadanos. Si se pre-
tende analizar las cuentas de los Ayuntamientos, la presentación de infor-
mación consolidada facilita la realización de comparaciones en el tiempo (a
lo largo de varios años) y en el espacio (entre distintos Ayuntamientos). Si
todos los Ayuntamientos tienen consolidadas sus cuentas, esta tarea resulta
fácil, sencilla y muy atractiva para los usuarios de esta información. Si no se
realiza esta tarea, como ocurre en la actualidad, resulta realmente imposible
conseguir estos objetivos.
La falta de información consolidada pone en entredicho la homogeneidad
de los datos disponibles y, por tanto, resulta difícil hacer comparaciones. El
análisis a partir de valores relativos a la Administración de cada Ayuntamiento
implica considerar conjuntamente entidades cuyos documentos contables
abarcan la totalidad de los servicios prestados y entidades que tan solo infor-
man de algunos de tales servicios, como consecuencia de sus modelos de ges-
tión. Tenemos en mente diferentes formas de gestión que hay en varios Ayun-
tamientos importantes de Asturias.
En la actualidad las imposiciones establecidas por el ordenamiento jurídi-
co dan lugar a la existencia de unos documentos contables en las entidades
locales donde el único atisbo de información de carácter agregado lo consti-
tuye el presupuesto consolidado, que se confecciona aún de forma precaria.
Cierto es, y aquí lo digo con mucha satisfacción, que algunos Ayuntamientos
han comenzado a elaborar y presentar sus cuentas consolidadas. El Ayunta-
miento de Gijón es, por el momento, el único de Asturias.
El mayor obstáculo con el que se encuentran las entidades locales cuando
abordan la consolidación de sus cuentas radica en un problema técnico, el pro-
blema de delimitación de las organizaciones que han de incluirse dentro de los
límites de la entidad contable informativa. No obstante, se trata de un pro-

blema que tiene solución. Existen diversos organismos internacionales que se
han pronunciado en este sentido y los obstáculos se han superado satisfac-
toriamente en la práctica (este es el caso del Ayuntamiento de Gijón y del
Ayuntamiento de Barcelona). Desde luego, un criterio que responda a lo
que se denomina la responsabilidad financiera está en la base de todas las
soluciones.
Considero que, en este momento, este es el primer reto que tienen los Ayun-
tamientos desde el punto de vista de la información financiera, aunque no
es precisamente el Ayuntamiento de Gijón el más necesitado ahora mismo, lo
cual constituye una excepción. No obstante, el interés que se atribuye a la
obtención de datos consolidados se podría englobar dentro de un objetivo
más amplio, que es lograr una mayor calidad en la información que elaboran
los Ayuntamientos. Quedaría englobado así este primer reto dentro de un reto
más importante.
La realidad resulta bastante menos esperanzadora en este aspecto. Actual-
mente, es posible encontrar en Asturias varios Ayuntamientos que elaboran
y presentan sus cuentas con arreglo a los preceptos anteriores a la entrada en
vigor de la ical que, como saben, se aprobó en el año 1990 y es de obliga-
da aplicación desde el año 1992. Asimismo, puede constatarse la existencia
de retrasos importantes en la presentación de las cuentas por parte de un nutri-
do grupo de entidades locales, incumpliéndose los plazos legalmente estable-
cidos. Corregir este tipo de actuaciones, más que un reto, es una necesidad
a muy corto plazo.
En ocasiones, la información elaborada por los Ayuntamientos resulta
incompleta, siendo excluidos en la remisión a los órganos de control algunos
de los documentos que integran la cuenta general. Esa circunstancia afecta
normalmente a los estados de carácter no presupuestario, seguramente por-
que los responsables de las cuentas consideran que estos documentos no
son importantes para los usuarios, a pesar de su gran potencial informativo.
Son considerados de interés menor por los encargados de su elaboración, aun-
que no es así.
En los documentos contables públicos elaborados en los municipios astu-
rianos ha sido posible observar la existencia de incoherencias, es decir, datos
que no concuerdan al ser expresados simultáneamente en diferentes esta-
dos, información que presenta valores ilógicos, valores imposibles desde el
punto de vista de la mecánica contable. Puede incluirse dentro de este grupo

de defectos la incorrecta valoración de los activos fijos que pertenecen a la
entidad local, mostrando cuantías claramente inferiores a su valor real. Es
este un importante problema que pone de manifiesto la importancia de llevar
a cabo una actualización de inventarios. En algunos casos, se han presenta-
do saldos negativos de deuda a través del balance de situación (algo que pare-
ce inconcebible); esto ocurre porque se reflejan contablemente operaciones de
reembolso de pasivos que no habían sido contabilizados previamente. Por
último, resulta destacable la frecuencia con que se omiten algunos de los datos
que han de integrar la información contable pública, en especial aquellos rela-
cionados con el reflejo de la amortización del inmovilizado o la dotación de
provisiones para cubrir posibles insolvencias (con el consiguiente efecto sobre
el cálculo del remanente de tesorería).
Vistos los retos desde el ángulo de la producción de información, pasemos
a la perspectiva de la comunicación. El interés de cualquier mejora en la cali-
dad de la información contable depende en gran medida de la posibilidad
de acceso a esa información. Las entidades locales tienen que comunicar a los
ciudadanos qué tareas realizan, cómo son financiadas y cuál es la situación
económico-financiera resultante. Una correcta comunicación de la informa-
ción contable en el ámbito público resulta indispensable para el logro de los
objetivos básicos atribuidos a la misma, esto es, facilitar la toma de decisio-
nes y rendir cuentas de la actuación de la entidad. Contrariamente a lo que
cabría esperar, el establecimiento de fórmulas que posibiliten el acceso a la
información contable pública no ha sido un aspecto que haya preocupado en
exceso a la Administración, de forma que los usuarios se enfrentan, en oca-
siones, a un número de trabas superior al existente en el sector privado (se
cita frecuentemente el hecho de que es más fácil conseguir las cuentas de cual-
quier empresa privada que conseguir las cuentas de un Ayuntamiento).
En España la disponibilidad de la información elaborada en el sector públi-
co se encuentra regulada de forma genérica a través de la ley 30/1992, don-
de se reconoce el derecho de los ciudadanos a acceder a los archivos y regis-
tros de las Administraciones públicas. La consulta de la normativa específica,
en alusión a la información financiera pública, permite comprobar las difi-
cultades que implica el acceso a los datos incluidos en la cuenta general de las
entidades locales, datos que son expuestos al público durante un limitado
periodo de tiempo.
En los países anglosajones resulta cada vez más habitual la elaboración de

lo que se denomina informes anuales. Estos documentos son informes finan-
cieros cuyo contenido facilita la evaluación de la «condición financiera» de
las entidades locales. Se trata de informes que pretenden ofrecer una visión
global de la situación financiera y de la actuación de las entidades públicas
durante un ejercicio económico. El deseo de acercar esta información a los
ciudadanos, destinatarios últimos de la información de carácter público, ha
llevado a facilitar la consulta de tales informes en bibliotecas, en periódicos
e, incluso, a través de Internet.
En España existen algunas propuestas acerca de la elaboración de este tipo
de informes, que considero deben llevarse a la práctica lo antes posible. En
primer lugar, se considera apropiada la inclusión en estos informes de infor-
mación que sirva para identificar a la entidad, dedicando especial atención
a la descripción de su organización política y administrativa. Asimismo, sería
necesario incluir datos de carácter económico y demográfico (tamaño de la
población, nivel de renta, empleo, educación, etc.), datos que ofrezcan una
visión real acerca de la calidad de vida de los ciudadanos. Pero el grueso de
estos informes está íntimamente relacionado con la información de carácter
económico y financiero. Así, incluyen las cuentas anuales de la entidad (han
de estar bien elaboradas) que servirán de base para la elaboración de indica-
dores relacionados con aspectos tales como la composición de ingresos y gas-
tos presupuestarios, el nivel de ahorro, el esfuerzo inversor, el nivel de deu-
da o el grado de liquidez. Además, es preciso incluir información acerca del
riesgo extracontable (que muchas veces no se conoce, y que se asume debi-
do a la concesión de garantías o avales por parte de Ayuntamientos), la par-
ticipación en determinados acuerdos de colaboración, etc.
En resumen, podríamos afirmar que, en un contexto de descentraliza-
ción de la actividad pública como el actual, resulta indispensable la consoli-
dación de cuentas, tarea que se enmarcaría en el objetivo global de mejora de
la calidad de la información contable, la cual verá incrementada su utilidad
en la medida en que se facilite su comunicación a través de informes finan-
cieros. Muchas gracias.
Javier S. Pandiello: Siguiendo las recomendaciones de nuestro modera-

dor, que decía que lo importante en esta mesa era hablar sobre todo de futuro
y no tanto de lo que ha pasado y de cómo están las cosas, yo voy a algunos
asuntos relacionadas con mi especialidad en el ámbito local, que es la hacien-

da local, el tema de la financiación municipal.
En primer lugar, me gustaría señalar que todo lo relativo a la financiación
municipal viene viéndose afectado por un conjunto de incertidumbres que yo
calificaría de excesivas. Estas incertidumbres afectan de manera muy impor-
tante a todo lo que es el proceso presupuestario, y ello debido a que hay retar-
dos en la información acerca de las variables relevantes a la hora de calcular
cuánto van a recibir los Ayuntamientos de otras Administraciones, funda-
mentalmente de la Administración central del Estado, que es la que les finan-
cia hasta un 30 % de sus programas de gasto por medio de una transferencia
general e incondicional denominada participación en ingresos del Estado o
pie. Concretamente, hay incertidumbre acerca de cuál es el índice que pre-
valece a la hora de fijar el montante global para distribuir entre las corpora-
ciones locales, de cuál es la participación relativa de los Ayuntamientos en las
variables correspondientes, de cómo se determinan los mínimos de finan-
ciación que se les garantiza a todos los Ayuntamientos, etc. Además, hay retra-
sos en las actualizaciones de censos y en los procesos de revisión catastral,
que también generan incertidumbres en los procesos presupuestarios. Hay
dificultades derivadas muchas veces de los procesos políticos de negociación
presupuestaria, sobre todo en aquellos Ayuntamientos en los que no hay unas
mayorías claras y el proceso tiene que ser negociado entre distintos grupos.
Hay problemas e incertidumbres en la gestión de proyectos de inversión cofi-
nanciados entre diversas Administraciones, y hay, sobre todo en municipios
pequeños, escasez de personal técnicamente cualificado, que hace que el pro-
ceso presupuestario genere muchas incertidumbres.
Esas incertidumbres, además, generan problemas, generan consecuencias
directas sobre los ciudadanos que no son buenas. Por ejemplo, generan des-
viaciones presupuestarias más allá de lo estrictamente razonable. Presupues-
tar con poco conocimiento o en condiciones de incertidumbre hace que al
final la liquidación no se parezca o se parezca muy poco al presupuesto ini-
cial. Además, probablemente esa sea la causa de que haya necesidad de acu-
dir con una frecuencia excesiva a realizar operaciones de tesorería por pro-
blemas de liquidez o de que haya dilaciones en los pagos a proveedores que
no solo dificultan la buena marcha económica de las actividades privadas,
sino que también perjudican financieramente a los propios Ayuntamientos, en
el sentido de que les encarecen las adquisiciones, al aplicar los proveedores
tasas de descuentos oficiales y primas por retardo, con las que resarcirse de
los efectos de esas dilaciones. En consecuencia, un primer reto es tratar de
reducir al mínimo esas incertidumbres y tratar, por lo tanto, de estabilizar el
marco de la financiación.
Estabilizar el marco de la financiación significa varias cosas. Significa actuar
sobre lo que son las principales fuentes de ingresos y, básicamente, sobre lo que
son las principales fuentes de incertidumbre (aquí hablamos tanto de lo que es
la fiscalidad propia de los Ayuntamientos como de lo que es la financiación
externa o a través de subvenciones, transferencias de otra Administración). Es
bastante obvio que los Ayuntamientos no pueden autofinanciarse; los recur-
sos que están en su mano no son suficientes para hacer frente a las necesida-
des crecientes de gasto, y lo van a ser menos en la medida en que el desarrollo
del pacto local amplíe las competencias de las corporaciones locales, sobre todo
de las que tengan una dimensión susceptible de asumir amplias competencias
para hacer frente a esas necesidades de gasto, y, por lo tanto, es obvio que se
necesitan ayudas ajenas, ayudas de otros niveles de la Administración.
Hasta ahora, estas ayudas eran básicamente ayudas del Estado. Era el
gobierno central el que se encargaba de cubrir esta brecha y para ello viene
establecido constitucionalmente que los Ayuntamientos tienen derecho a una
participación en los ingresos del Estado. Sin embargo, lo que sucede es que el
funcionamiento de esa participación ha distado tradicionalmente de ser con-
siderado razonable. Los criterios de distribución entre Ayuntamientos han
sido muy discutidos; no es ahora el momento de entrar a debatir este tema,
pero en general han dejado bastante insatisfechos a la mayoría de los Ayun-
tamientos, quizás con la salvedad de las grandes metrópolis de más de 500.000
habitantes, y, por lo tanto, un reto del futuro es retocar este sistema de trans-
ferencias a los Ayuntamientos, los criterios de distribución y la automatiza-
ción de esos criterios, con el objetivo de tratar de salvar esas incertidum-
bres. Es decir, en la medida en que un Ayuntamiento sepa con la anticipación
suficiente la cuantía de lo que tiene derecho a recibir en concepto de partici-
pación de ingresos del Estado, la posibilidad de presupuestar ajustadamente
será mayor. Por tanto, este es un debate que no está cerrado ni mucho menos,
pese a que recientemente se constituyó una comisión encargada de discutir el
tema y se han producido ciertos cambios legales respecto a los criterios de dis-
tribución de estas subvenciones generales del gobierno central a los Ayunta-
mientos. Yo entiendo que no está cerrado, máxime, insisto, en la medida en
que el pacto local tratará de incrementar las responsabilidades o las compe-

tencias de los gobiernos municipales, de los gobiernos locales.
Pero decíamos, además, que hasta ahora la subvención procedía básica-
mente del gobierno central, en la medida en que los gobiernos autonómicos
no han tenido ni la voluntad política ni la posibilidad real de asumir com-
promisos importantes en la financiación local sobre bases respetuosas con su
autonomía. En la Constitución, de la misma manera que se dice que los Ayun-
tamientos participarán en los ingresos del Estado, se dice también que parti-
ciparán en los ingresos de las comunidades autónomas (en concreto, parti-
ciparán en los impuestos de las comunidades autónomas). No obstante, hasta
ahora la recaudación de las comunidades autónomas por impuestos propios
o cedidos era realmente limitada e incluso en algunas ocasiones insuficiente
para hacer frente a sus propias necesidades de gasto. En todo caso, las últi-
mas reformas en la financiación autonómica, con la cesión a las comunida-
des autónomas de una parte importante del impuesto sobre la renta, con la
cesión de capacidad normativa, es decir, la posibilidad de fijar tipos imposi-
tivos tanto en el impuesto sobre la renta como en el resto de impuestos cedi-
dos (impuesto de sucesiones, impuesto de patrimonio, impuesto sobre el
juego, transmisiones patrimoniales, etc.), han provocado cambios sustan-
ciales en esta situación. Así, por una parte, se ha potenciado la fiscalidad de
las comunidades autónomas y, por otra parte, insistiendo una vez más en el
mismo tema, el pacto local parece que llevará a descentralizar competencias
de gasto desde el ámbito de las comunidades autónomas al ámbito de los
municipios, con lo cual, dado que aumenta la financiación de las comuni-
dades autónomas y, presuntamente, se tenderá a disminuir sus responsabili-
dades en términos de competencias, el resultado no puede ser otro que el
de que las comunidades autónomas empiecen a comprometerse en la finan-
ciación de los Ayuntamientos con la creación de fondos autonómicos para
la financiación local y la determinación, por lo tanto, de unas fórmulas
para la distribución de esos fondos, que deberán ser discutidas también en
los próximos años.
Pero la financiación local no es solo financiación externa, sino también
financiación propia. De hecho, los Ayuntamientos tienen en sus manos una
serie de impuestos propios sobre los que ejercen una amplia capacidad nor-
mativa en materia de fijación de tipos impositivos, si bien no todos son igual-
mente populares entre los ciudadanos. Así, casi todo el mundo asume que el
ibi (impuesto sobre bienes inmuebles) es un impuesto municipal y que es el

principal impuesto sobre el que debe descansar la financiación local, y pocos
cuestionan el ibi como tal impuesto. En cambio, sí se cuestionan otros impues-
tos. Por ejemplo, un impuesto permanentemente en cuestión es el iae (impues-
to sobre actividades económicas). Se cuestiona por varias razones; se apun-
ta que es un impuesto que no grava los beneficios de las actividades, sino el
mero ejercicio de esa actividad, y, por lo tanto, no está relacionado con la
capacidad de pago, por lo que se dice que no es muy razonable. Además, el
ejercicio de la autonomía municipal sobre un impuesto de esta naturaleza
genera también supuestos de competencia fiscal entre distintos municipios
limítrofes, en la medida en que los municipios ponen tipos diferentes en un
impuesto que, insisto, no grava beneficios, sino que grava actividades en gene-
ral. Creo que este es un tema que va a debatirse en los próximos tiempos. El
nuevo gobierno parece que ganó las elecciones prometiendo, entre otras cosas,
suprimir el iae para la gran mayoría de los contribuyentes del país, pero cum-
plir esa promesa supondría suprimir una importante fuente de financiación
de los Ayuntamientos. Habrá que plantearse por tanto qué es lo que va a pasar,
es decir, ¿suprimir el iae quiere decir que se va a cambiar por otro impuesto
que grave la actividad de otra manera o se va a compensar a los Ayuntamientos
incrementando las subvenciones para hacer frente a la pérdida de ingresos
que supone eliminar el iae? Es un tema que, insisto, está abierto a debate.
Otro impuesto bastante denostado últimamente es el impuesto de vehícu-
los, la llamada viñeta. La gente, erróneamente, veía este impuesto como un
tributo basado en el principio del beneficio, es decir, se pensaba que un con-
tribuyente pagaba porque se beneficiaba de determinadas actividades que hace
el Ayuntamiento relacionadas con la circulación vial (arreglar calles, apar-
camientos, etc.). Es decir, erróneamente, se veía este impuesto como una espe-
cie de contraprestación; se beneficia quien tiene coche y circula por las calles
que hay que arreglar, disfruta de los aparcamientos, se beneficia de la activi-
dad de los guardias municipales, etc. Pero ahora la gente piensa que apenas
se puede circular debido a que cada vez hay más calles peatonales, ahora la
mayoría de los aparcamientos son privados y hay que pagar por aparcar, etc.;
entonces, ¿para qué se pagan impuestos por los vehículos? Es decir, esta iden-
tificación que tradicionalmente ha habido entre la viñeta y la actividad muni-
cipal tiende a perderse. Tanto en la ley de financiación de las comunidades
autónomas como en la ley de haciendas locales aparece como posibilidad
teórica que las comunidades autónomas puedan quedarse con el impuesto que
grava los vehículos, evidentemente compensando a las corporaciones loca-
les por medio de las subvenciones correspondientes. Sería esta una opción que
desvincularía de alguna manera esa identificación que hacen los ciudadanos
del impuesto con el beneficio directo de determinado tipo de acciones. Esta
es una posibilidad que está abierta y que yo no descarto que se debata pró-
ximamente también, sobre todo cuando los Ayuntamientos se quejan, y no
sin razón, de que ellos hacen un esfuerzo fiscal, en el sentido de correspon-
sabilidad, mucho mayor que el que hacen las comunidades autónomas. Es
decir, los Ayuntamientos fijan los tipos impositivos, se pelean con los ciu-
dadanos a la hora de subirlos o bajarlos, y los alcaldes protestan porque
las comunidades autónomas se financian a través de transferencias, no tocan
los impuestos. La idea es que los alcaldes se corresponsabilizan y los presi-
dentes autonómicos se financian por otra vía, sin acudir directamente a los
ciudadanos.
Una manera de reequilibrar esta corresponsabilidad fiscal asimétrica podría
ser llevar hacia arriba determinados tipos de impuestos municipales, que sean
las comunidades autónomas las que fijen los tipos y que se compense a los
Ayuntamientos de otro modo.
Para terminar, quisiera decir algunas palabras sobre la ordenación del terri-
torio. Sabemos que en España hay 8.000 municipios. Sabemos que de esos
8.000 municipios aproximadamente el 11 % tiene menos de 100 habitan-
tes, y el 61 %, menos de 1.000 habitantes (Asturias en este caso no es el peor
ejemplo, aquí hay 78 municipios, mientras en Castilla-León hay 2.247 muni-
cipios de los cuales 2.000 aproximadamente tienen menos de 2.000 habi-
tantes). La cuestión es que si nosotros queremos que nuestros Ayuntamientos
presten servicios de calidad en el futuro, es obvio que estos necesitan tener
una dimensión mínima. En un municipio de 100, 50 o 10 habitantes, supon-
go que el alcalde será el marido; la interventora, la mujer; el hijo mayor, el
teniente de alcalde… El asunto viene de antiguo, es decir, cómo hay que reor-
denar este territorio para que los municipios tengan una dimensión mínima
razonable que les permita prestar servicios, aprovechar un mínimo de eco-
nomías de escala en la prestación de servicios sin incurrir en los grandes cos-
tes de congestión de las grandes megápolis. Es el viejo tema recurrente del que
siempre se habla, y que se pone como reto del futuro, pero que nunca se abor-
da porque las presiones localistas son muy duras. A mí, en una ocasión, se me
ocurría poner como ejemplo sorprendente el caso de Noreña, cuyo territo-

rio está constituido por dos pequeñas áreas geográficas insertadas en el con-
cejo de Siero. Ante esta descripción, nada valorativa, se oyó una voz en el
auditorio: «Pues que desaparezca La Pola»; es decir, el localismo más rancio
impide la racionalidad en la dimensión de los municipios. Las finanzas muni-
cipales son medios para cubrir fines, y los fines son las necesidades de gasto
que tienen los ciudadanos en términos de bienes y servicios públicos. Esos bie-
nes y servicios públicos no se pueden prestar razonadamente sino hay un míni-
mo de dimensión del territorio que garantice el aprovechamiento de econo-
mías de escala. Esta sería la otra cuestión que yo dejaría sobre la mesa como
reto del futuro, qué hacer con la ordenación del territorio.
Enrique Loredo: El título de mi intervención es «Descentralización y recur-

sos humanos: ¿una oportunidad o una restricción?».
En el marco de la gestión pública se recurre al término descentralizar para
describir fenómenos muy dispares, lo que crea cierta confusión.1 Desde la
perspectiva de la macro-organización administrativa, es frecuente escuchar
que España ha llevado a cabo un intenso proceso de descentralización polí-
tica hacia las comunidades autónomas. O también se habla insistentemente
de la necesidad de una descentralización fiscal hacia los territorios que ges-
tionan el gasto. No son estas las acepciones que se utilizarán a lo largo de la
exposición. Aquí se reserva el vocablo descentralización exclusivamente para
una de las variables que intervienen en el diseño de la estructura de una
entidad: el grado en que la capacidad de decisión se halla más o menos dis-
persa entre distintos individuos. Es decir, tiene un alcance puramente micro-
organizativo.
Una vez hecha esta precisión y entrando ya en materia, el objetivo de estas
líneas es discutir los vínculos que existen entre la descentralización dentro del
ámbito público y la gestión de los recursos humanos. Con el fin de ilustrar
esta relación, recurriré a un subgénero cinematográfico de gran éxito comer-
cial: las películas de cine bélico en las que se encarga a un grupo de solda-
dos una difícil misión en territorio enemigo. El objetivo fijado puede ser la
1 Elorigen de esta laxitud terminológica puede radicar en la confluencia de diversas

tradiciones de análisis: hacendistas, juristas, expertos en ciencias políticas o técnicos
en organización.
conquista de una instalación (Un puente lejano), la destrucción de un arma

peligrosa (Los cañones de Navarone), el rescate de un prisionero (Salvar al
soldado Ryan) o cualquier otro. En todo caso, el mensaje que transmiten estas
películas es claro: el éxito de una misión descentralizada depende críticamente
de las personas a las que se encomiende y de cómo sean gestionadas.
Trazando un fácil paralelismo, cabría argumentar que el éxito de las refor-
mas descentralizadoras en el sector público dependerá de los recursos huma-
nos y la forma de dirigirlos. Expresado de otra manera, los recursos huma-
nos ¿representan una oportunidad o una restricción?
A pesar de que toda generalización sea arriesgada, existe cierto consenso en
que las Administraciones públicas españolas adolecen de una excesiva centra-
lización en materia de recursos humanos.2 Una gran parte de las competen-
cias de gestión del personal tiende a recaer en una unidad de staff específica
—ministerio, consejería o departamento— y no en los directivos jerárquicos
correspondientes.
En este contexto, la descentralización funcional y territorial representa una
vía para romper con la concepción uniformadora e igualitarista de la Admi-
nistración que la convierte en una burocracia lenta y alejada del ciudadano.
El directivo de línea debería tener capacidad para gestionar una parcela mayor
del capítulo de personal. ¿Quién mejor que el jefe directo para establecer obje-
tivos, medir resultados, controlar o recompensar? El papel de la unidad de
personal cambiará, centrándose en las tareas de apoyo, coordinación, inte-
gración. Es decir, se está planteando el paso de un sistema fuertemente cen-
tralizado de gestión de las personas a otro basado en una descentralización
selectiva, aunque sin llegar a una descentralización paralela o total hacia las
unidades, que podría crear pequeños reinos de taifas en materia de perso-
nal, incompatibles con los preceptos de la función pública.
Esta descentralización selectiva de competencias en la gestión de los recur-
sos humanos no es ninguna novedad. En el mundo de la empresa, muchas gran-
des compañías con estructuras multidivisionales se han ido dirigiendo hacia este
modelo. Cuando, en la prensa económica, leemos un caso de aplanamiento de
2 Véanse, por ejemplo: F. Longo (1995): «Reforma del empleo público: tótem o
tabú», Gestión y Análisis de Políticas Públicas, 2, enero-abril; Federación Española
de Municipios y Provincias (1999): Recursos humanos y Administración local,
documento de trabajo de la femp.
la estructura organizativa y delegación de autoridad hacia directivos de

primera línea, estamos exactamente ante el mismo fenómeno. Una situación
parecida, también procedente del mundo de la empresa, la encontramos en
las cadenas de franquicias. Por tomar un ejemplo por todos conocido, McDo-
nald’s Corporation delega en sus franquiciados una gran parte —pero no
todas— de las decisiones sobre la gestión del personal.
De todo lo dicho parece desprenderse que la descentralización funcional
o territorial representa una oportunidad para atenuar un vicio latente en la
gestión de los recursos humanos en nuestro sector público. Ahora bien, no es
menos cierto que las personas pueden ser también una restricción importan-
te en todo este proceso. ¿Qué ocurre si el directivo de línea no es un buen ges-
tor de personal? Todos los textos de análisis organizativo coinciden en seña-
lar la importancia de la línea media cuando se descentraliza verticalmente una
organización. Y la realidad es que podemos propugnar una descentralización
para encontrarnos posteriormente que los mandos intermedios adolecen de
habilidades directivas y capacidades de dirección de equipos.
¿Qué se puede hacer para sortear esa restricción? A corto plazo, la solu-
ción pasa por incidir en la formación y capacitación de los mandos en tare-
as directivas; a un plazo más largo, por incluir y valorar las habilidades direc-
tivas en las decisiones de selección y promoción. Todo ello es difícil en unas
Administraciones acostumbradas a un procedimiento formalista, en el que se
tienen en cuenta únicamente aspectos fácilmente medibles para el acceso y
el desarrollo profesional. Pero, difícil o no, debemos ser conscientes de que
es la única forma de que la descentralización funcione.
A modo de epílogo, me imagino que soy el soldado Ryan y me encuentro
prisionero de las tropas enemigas. En esa situación, desearía que viniese a res-
catarme un grupo de buenos profesionales, bien equipados, cohesionados,
motivados, con autonomía y dirigidos por un jefe que sepa ejercer. Pues bien,
¿por qué no dar lo mismo a los ciudadanos? Además, debemos tener muy pre-
sente que, si no lo hacemos, el ciudadano terminará dándose cuenta de su
situación de prisionero y lógicamente le pedirá a Rambo que acuda en su auxi-
lio. Si sustituimos la metáfora de Rambo por el término privatización, com-
probaremos que: (1.º) la calidad del servicio público es una exigencia para su
legitimidad y pervivencia; y (2.º) la descentralización contribuirá a aproximar
el servicio público al ciudadano, pero solo conseguirá su objetivo si se acom-
paña de unas políticas de personal adecuadas.
Gustavo Enrique Wierna: Voy a referirme al control, que es propio del

hombre, y el control dentro de la función pública, propio del pueblo. De ahí
que digamos que, si debemos considerar una teoría del control para la hacien-
da pública, la misma debe irse plasmando conforme va avanzando la civili-
zación, puesto que existe una causa eficiente de todo el avance tecnológico,
y esa causa eficiente es el hombre.
No podemos prescindir del hombre, que, con su libertad para crear y para
equivocarse, va moviendo los avances de la ciencia, las técnicas y las artes;
por eso dijimos que el hombre es la causa eficiente de la prospectiva; y no
debemos olvidarnos de que estamos buscando un medio que nos permita lle-
gar a conseguir el fin del hombre: la felicidad dentro del grupo social.
El hombre ha sido creado para ser feliz; parece, pues, una contradicción que
nosotros mismos y los demás seamos el impedimento para llegar a esa felici-
dad; para que todos juntos podamos llegar a esa meta el hombre creó el Esta-
do, para que todos los hombres que en él viven puedan poseer el bien común,
teniendo como principios fundamentales la solidaridad y la subsidiariedad.
Cuando hablamos del control público partimos del principio de que su natu-
raleza es política, y que el titular de la hacienda es el pueblo, porque es el pue-
blo el destinatario de todas las actividades que realiza el Estado. Porque el Esta-
do, como tal, fue instituido por el pueblo (no vamos a entrar en las distintas
teorías existentes, en las cuales podemos basarnos para determinar qué es el
Estado). El pueblo, que lo creó, le asignó como finalidad el bien común, y para
poder verificar esa finalidad decimos que el control debe tener como caracte-
rísticas fundamentales las de: universalidad, continuidad, obligatoriedad, inter-
disciplinariedad y, fundamentalmente, la capacidad para dar repuestas veloces a
las cuestiones que le efectúen, tanto la organización como el pueblo.
El control del ser humano y el de las instituciones debe abarcar todas sus
acciones. Muchas veces empezamos a buscar clasificaciones para referirnos
al concepto de control desde distintos puntos de vista. Pero normalmente
no tenemos en cuenta que no hemos definido previamente qué es el control.
Para definirlo, recurriendo a la filosofía, podemos decir que el control es la
sindéresis, chispa de la conciencia, que tiene su nacimiento en la virtud de la
prudencia, nos conduce siempre a obrar con templanza y fortaleza en la bús-
queda de la acción justa.
El hombre tiene así su primer control dentro de sí mismo, en la sindéresis,
que es esa actitud interior que nos advierte de lo bueno y lo malo, que nos
permite perdonar, pero nos impide olvidar. ¿Cuántas veces hemos perdona-
do y después no hemos podido olvidar las malas acciones?, porque perdonar
depende del hombre, pero olvidar se encuentra en la parte del intelecto que
escapa al dominio del sujeto. Para la Administración pública, podemos decir
que el control público es la sindéresis de la política. Cuando se elabora una
política pública, debemos plasmar en ella el control, que seguirá delante a la
política pública; por ello en la teoría del control público tiene que ir avan-
zando y es conveniente que se ponga delante de los acontecimientos, debe pre-
ver los mismos y buscarle las soluciones adecuadas, pero a la vez no puede
obstaculizar los actos y hechos, porque si bien la política debe obrar libre-
mente, debe hacerlo dentro de la legalidad y de la ética, por ello el control
debe ser general, abarcar toda la organización y establecerse en la totalidad
de los procesos, tanto en los administrativos como en los de producción.
Estamos estudiando un tema que es común en todas las Administraciones,
públicas y privadas, de todo el mundo. Cuando hemos comenzado a estudiar
la Administración aplicando las teorías de los sistemas, hemos tomado el apor-
te sistémico de la biología; pero cuando hemos querido determinar un siste-
ma de control, muy pocas veces hemos caído en la cuenta de que siendo bási-
camente el control una función, también la biología nos podría ayudar a
clarificar cómo debe operar el mismo. Y así podemos ver el sistema del con-
trol, tomando como modelo el sistema biológico del dolor.
El dolor, como tal, es una sensación, una alarma que nos da el cuerpo o la
mente, dependiendo de la clase de dolor que sea —psíquico o físico—; pero siem-
pre que se produce algo que atravesó los umbrales del dolor, esa sensación
dolorosa se hace perceptible. Y cuando se hace perceptible, debe calmarse esa
angustia o satisfacerse esa necesidad, saneando o removiendo las causas del dolor.
El hombre nace en este mundo, llega sin saber cómo comunicarse y sin
poder hacerlo, es un ser indefenso. Lo único que tiene para llamar la atención
es el llanto, y con él empieza la primera comunicación con el mundo (inclu-
so cuando nace le pegamos para que llore). Más adelante el niño se comuni-
cará con la mirada, pero ¿por qué llora el niño? Esta pregunta siempre es con-
testada por cualquier madre: su primer llanto es siempre porque tiene hambre
(y le da de mamar), o porque está sucio (y le cambia los pañales). Es la pri-
mera sensación que tiene el humano, la primera comunicación, su primera
socialización, que tiene nacimiento en un pedido de auxilio inmediato a su
prójimo más próximo.
Cuando hablamos del dolor, en primer lugar aparece un «¡Ah!, esto sig-
nifica una percepción del peligro». El hombre percibe el peligro por la sabi-
duría que posee o por las sensaciones pasadas; el animal lo va a percibir por
su instinto de conservación. Lógicamente, cuando nos encontramos con un
peligro, tratamos de evitarlo. Lo normal en un pueblo es que cuando va a san-
cionar los presupuestos para satisfacer las necesidades, la política procede a
diseñar, y a prever las consecuencias.
En el sistema del dolor, cuando nosotros asentamos la mano en algo que está
caliente, en primer lugar, el instinto o nuestra inteligencia nos dice que no debe-
mos asentarla porque nos vamos a quemar; pero una vez que la hemos asen-
tado nace la causa de un dolor, se produce el dolor e ingresa al sistema (esa sen-
sación ha dejado de ser sensación para ser ya una molestia, ha ingresado por el
umbral del sistema del dolor). Entonces, lógicamente, debe darse la alarma a
todo el sistema nervioso, que actuará por medio de las dendritas de la médula
espinal, es decir, no hace falta que llegue al cerebro, sino que la reacción es inme-
diata, retiramos la mano en un acto reflejo; es el tipo de control que posee todo
organismo vivo para impedir que la causa llegue a profundizarse.
Dentro de la columna vertebral tenemos la médula espinal, que, uniendo
los nervios sensitivos que se encuentran en todo el cuerpo, nos transmite la
sensación dolorosa. Así, los nervios sensitivos, por medio de las dendritas,
nos permiten una primera visualización de los dolores normales o dolores físi-
cos que se presentan. Pero en el hombre y en las instituciones aparecen tam-
bién los dolores psíquicos, que en la organización son los dolores propios
de la conducción política, y en el hombre, los de su conducta.
Desde allí podemos empezar a diferenciar lo que puede ser un dolor físi-
co, que da lugar a un control interno, por ser saneado dentro de la estructu-
ra, y un dolor psíquico, que, por tener nacimiento en la política, configura un
control externo; dicho en otros términos, tenemos un dolor corporal o mus-
cular y un dolor cerebral producto del comportamiento en el hombre o que
se manifiesta en una crisis que produce un estrés en la población en el caso
de las políticas. Tras pasar la médula espinal, debe llegar la sensación dolo-
rosa a la corteza cerebral, y esta proveerá los medios necesarios para aliviar
ese dolor.
Dijimos que el dolor puede ser físico o psíquico y, lógicamente, las medi-
das para contrarrestar un dolor deben ser de carácter físico o de carácter psí-
quico. Aquí entramos a analizar cuál es la medida que debemos tomar para
satisfacer esa necesidad. Con esto quiero decirles que, en toda desconcen-
tración o descentralización burocrática o de servicios, siempre debemos pre-
ver el sistema del control, que como función se encuentra en gobernar, en el
cerebro.
Como ya ha dicho un expositor, en la estructura descentralizada debemos
tener en cuenta la avocación, pero esa avocación quiere decir que es el supe-
rior quien verifica los trabajos del inferior. Esa tarea de control por avocación
nos lleva a un control por la vía jerárquica descendente (el jefe es quien tie-
ne el deber, porque es su obligación indelegable, el control del inferior por ser
solidariamente responsable de todo lo que se ejecuta en su área de compe-
tencia). Pero también surge un control por la vía ascendente, porque si no
existiese este tipo de control dentro de la organización, en el primer nivel
(cuando nos encontramos en el umbral del dolor), podría seguirse adelante
con la mala acción y producirse el mal.
Surge como necesidad plantear el control de forma tal que la estructura
administrativa (que es la medula espinal de la organización) tenga los medios
necesarios para ir formulando los actos de control (que legislaciones de un
tiempo no lejano designó como actos de oposición), desde la observación,
la ponencia y el reparo administrativo hasta la observación legal. Esos actos
tenemos que adecuarlos a los avances de la ciencia y las técnicas, porque el
expediente manual ya se encuentra obsoleto.
En una de las charlas anteriores se nos hablaba de todo el sistema de infor-
matización, y se nos decía que un sistema de informatización debe ir crean-
do un sistema de control. De modo que el agente público que tiene a su cargo
la ejecución sea también el primer controlador, que no pueda ser obligado a una
«obediencia debida», sino que tenga el derecho de regirse por el «deber de adver-
tencia». El control así tomado, como un deber de advertencia, brinda a la orga-
nización el ambiente de control, porque el control no es algo que solamente
debe castigar, sino que es el medio apto que debe ayudar para que el servicio se
cumpla con calidad, y el único que puede dar calidad a un servicio es el hom-
bre, de modo que el problema que debe solucionarse es la formación adecuada
de ese hombre que cumple una función de servicio público.
Recuerdo que hace tiempo un profesor de Derecho Constitucional nos
decía que aquel empleado que formula observaciones es el mejor colabora-
dor del funcionario, y que eso no lo entiende aquel que está saturado en el
mando y al que solo le importa hacer, aunque no lo haga bien. El hombre que
indica un error está brindando un campo apto para la acción de control. Cuan-
do el aviso se produce, la estructura debe contar con medios eficientes, efi-
caces y humanos; porque el control es una acción natural. El control públi-
co, de acuerdo a lo que estamos analizando, es una muestra de amor a la
sociedad, de modo que lo que se controla se controla por amor, para que el
gobierno pueda brindar el bien común y el ciudadano gozar la paz social.
No quiero decir con esto que avale los celos propios de toda Administra-
ción, pero lógicamente accionar el control tiene que encontrarse dentro del
ámbito general de la Administración, porque no se controla para ver qué está
mal, sino que se controla para que las cosas estén bien. No se controla tan-
to para ver en qué se gastó y cómo se gastó, como para ver si eso nos conduce
al bienestar general, y el único que puede dar ese control de calidad al servi-
cio público es el hombre, de modo que no podemos dejar de lado en los
procesos de descentralización o desconcentración de servicios públicos la for-
mación que debemos darle al hombre, como causa eficiente de la prospectiva,
y como sujeto en el cual descansan todos los avances de la sociedad.
Si queremos vivir en paz y realizarnos como seres humanos responsa-
bles, el hombre no puede estar ausente del control. Es más, en las coyunturas
actuales casi todos los países dicen que el pueblo no delibera ni gobierna sino
por medio de sus representantes, pero en muchas cartas magnas nos encon-
tramos con que los representantes solo son representantes de distintos gru-
pos de presión, de partidos políticos y, entonces, ¿todos los que no nos encon-
tramos afiliados a un partido político o no pertenecemos a ningún grupo de
presión no estamos representados en el poder y, como una consecuencia de ello,
tampoco en el control? Lógicamente, esto no es así: nos sentimos representa-
dos porque ese es el sistema que hemos elegido, porque la misión de la política
es precisamente representar a la totalidad de los ciudadanos, y ahí también hay
un control político. Cuando hablemos del control, no debemos asustarnos, por-
que el control es connatural al hombre, nace de su misma naturaleza humana.
Debemos ir diseñando los controles que van a tener la centralización y la
descentralización, conforme los avances de la civilización, de las ciencias y las
técnicas para prevenir y para curar, no tanto para castigar. Gracias.
José Ramón Mora: Concluidas estas exposiciones, todos vosotros tenéis la

palabra, y la mesa está a disposición de todo aquel que quiera plantear alguna
pregunta.
Pregunta: Una primera pregunta para Rafael. Desde el cecodet, en este

momento, ¿qué perspectivas se ven en el ámbito del Principado? Yo sé que
vosotros trabajáis permanentemente en ese tema, y ya en las elecciones se
hablaba de todos los proyectos territoriales de Asturias. Mi segunda pre-
gunta es para el profesor Gustavo (que yo creo que en esta Universidad en
la que estamos siempre nos viene bien hablar de racionalización, y me ha gus-
tado mucho poder escucharle con ese fondo humanista de centrar al hom-
bre como referencia); simplemente, una visión muy particular, ya que usted
ha estado por aquí estos días, pero que vive en el mundo de la América del
Sur, ¿qué diferencias percibe en este tipo de debates, de realidades, en este
mundo de discusión entre el otro lado del Atlántico y este?
Rafael Menéndez: Uniendo la pregunta con lo que antes se planteó respecto

a la necesidad de reordenar el territorio o reestructurar el actual mapa de
los municipios, especialmente de algunas regiones, yo creo que hay una nece-
sidad, que cada vez es más sentida, tanto desde la Administración regional
como desde la Administración local, de crear espacios coherentes para poner
en marcha determinados servicios y, sobre todo, determinadas iniciativas de
desarrollo territorial. La estructura actual o el mapa actual de los municipios
difícilmente se ajusta a las necesidades existentes y, como ya se decía en esta
mesa, no es Asturias el peor caso en España, pero sí que ha habido una pre-
ocupación de la Administración regional en crear esos espacios coherentes,
tanto para ordenar su política territorial como su política de equipamientos
y de servicios, especialmente en los territorios rurales, pero también sobre un
área urbana como la asturiana, que tiene unas características muy particu-
lares, con esa multiplicidad de núcleos urbanos próximos e interconectados
entre sí, con una estructura administrativa regional y municipal, pero con pro-
blemas de cooperación entre ellos, a veces muy complejos.
Desde el cecodet se ha trabajado bastante en este sentido, impulsando
algunas nuevas fórmulas de cooperación para el desarrollo; por ejemplo, en
el territorio de la montaña central asturiana, espacio donde habían fracasa-
do intentos anteriores de crear una mancomunidad o una comarca. Todos
sabemos que las iniciativas que se tomaron en la década de 1980 de reorde-
nar o de hacer una especie de mapa base para la actuación de la Adminis-
tración regional se enfrentaron a numerosísimos problemas, y este ha sido un
fenómeno común a todas las regiones. Hay un intento, por parte de estas,
de articular el territorio para que su actuación sea ordenada y dé lugar a unas

dinámicas positivas de reequilibrio. Lo que sucede es que, normalmente, el
procedimiento que se abordó fue de tipo descendente. Es decir, la Adminis-
tración regional, bien por sí misma, bien a través de determinados análisis y
estudios, determina cómo es la estructura regional, y luego son el resto de
Administraciones (sobre todo las Administraciones locales) las que se tienen
que ajustar a esas nuevas condiciones, a menudo con incentivos (financiación,
equipamientos, etc.) para que eso vaya adelante. Esto tropieza con nume-
rosos problemas, desde los localismos hasta la creación de espacios que, en
la realidad, no funcionan. Por ejemplo, en el caso de Asturias, la comarca
occidental que incluía a Navia y a Luarca, o, por ejemplo, a la hora de cre-
ar una comarca más o menos homogénea ¿dónde se establece la cabecera
comarcal? Incluso tomando el ejemplo de países muy centralistas, como
es el caso de Francia, la solución, o por lo menos una metodología más acer-
tada y que ha dado mejores resultados, aunque desde luego no en todos los
casos, son procesos de signo contrario; es decir, se ponen las condiciones
para facilitar el proceso de cooperación intermunicipal, pero partiendo de
la propia iniciativa local. La condición fundamental para que esto tenga
lugar es que haya un proyecto común, que haya cosas que hacer en común.
Lógicamente, se han creado espacios de cierto dinamismo de cooperación
intermunicipal en aquellos territorios que han desarrollado iniciativas euro-
peas de desarrollo rural (ahí ya contamos con una cierta tradición de coope-
ración intermunicipal). Si lo único que tenemos es un espacio comarcal que
no tiene organismos administrativos propios, que no tiene competencias pro-
pias y que, por lo tanto, tiene como única fórmula de funcionamiento los
acuerdos entre Ayuntamientos, bien a través de mancomunidades, de con-
sorcios (la montaña central), de consejos de desarrollo (el valle del Nalón),
de asociaciones, de grupos de acción local, etc., yo creo que su futuro pasa
por la puesta en marcha de proyectos donde la iniciativa parta del ámbito
local.
Respecto a lo que se está analizando en estos momentos sobre la estructu-
ra territorial asturiana, y especialmente sobre los ámbitos rurales de la región,
existen ya múltiples análisis sobre esta estructura regional. Tenemos una ciu-
dad compleja y de alguna manera habrá que abordar la coordinación entre las
Administraciones que actúan sobre esa ciudad compleja que se consolida pro-
gresivamente en el centro de la región. En los territorios rurales se tendrá
que avanzar (si se quiere ir hacia una descentralización que tenga algún sen-
tido, con un aumento de las competencias y de los recursos para hacerles fren-
te) hacia fórmulas flexibles y de base local de cooperación entre los Ayunta-
mientos, a partir de las experiencias consolidadas en los últimos quince años.
Yo creo que las tendencias actualmente apuntan en ese sentido.
Gustavo Enrique Wierna: Me preguntan si puedo hacer una compara-

ción entre lo que tenemos allá y lo que hay acá. Yo debo comenzar diciendo
que lo que tenemos allá es lo mismo que lo que tenemos acá, porque allá somos
hijos de acá, es decir, hemos heredado todas las instituciones y tenemos pro-
blemas similares, en lo fundamental estamos prácticamente igual. Tan es
así, que nuestra ley de administración financiera sigue el esquema de la espa-
ñola. Un profesor de historia, que se puso a analizar los distintos juicios de
residencia que se hicieron en América, me comentaba que ahí estaban todos
los indicadores que ahora pedía la auditoría de gestión. Estamos avanzando,
tratando de comunicarnos, de integrarnos. Mi misión aquí es integrarme. En
Argentina estamos tratando de integrarnos todas las cátedras de contabilidad
pública (prácticamente ya están integradas), pero también queremos inte-
grarnos aquí con ustedes para irnos conociendo más, porque estamos en lo
mismo, y conociéndonos más, podemos adentrarnos más y buscar mejores
soluciones. Lógicamente, ustedes ya están avanzando en una perspectiva que
en América Latina aún no se dio, ya que ustedes están dentro de un merca-
do común europeo, que es una forma de globalización, pero de todas mane-
ras es también una forma de tender a un bienestar. En América Latina se está
trabajando en un Mercosur, que es también una forma de ir aunando crite-
rios, pero siempre buscando la felicidad del pueblo, que es lo que nos debe
guiar.
Enrique Loredo: Simplemente me gustaría hacer un comentario al hilo de

lo que decía Javier, respecto a que en un foro planteó la fusión entre Noreña
y Siero. Su propuesta, de apariencia razonable, no encaja nada bien con el
sentir del momento en que vivimos. Todo apunta a que Noreña va a seguir
siendo Noreña. Es mucho más probable, en cambio, que Lugones se escinda
de Siero. En un plano más general, cabría destacar que, hoy en día, el loca-
lismo es muy fuerte, está muy arraigado, por lo que yo soy muy escéptico a
una solución para el problema de los municipios en España.
Javier S. Pandiello: No quiero que parezca que quiero eliminar Noreña,

porque entre otras cosas tengo algún compañero que vive allí y podría tener
problemas en el trabajo. Pero bueno, también hay quien quiere fusionar el
Sporting y el Oviedo, puestos a decir tonterías... Es verdad, como decía Rafa-
el, que no se puede ir hacia un cambio en la ordenación del territorio contra
los municipios, es muy difícil. Es mejor que parta de abajo a arriba, que se
trate de argumentar, de hacer ver a los municipios pequeños que hay una nece-
sidad, y que esa necesidad pasa por aumentar el tamaño. Es decir, que se les
convenza de las ventajas del incremento de la dimensión mínima, y no por la
vía de la imposición.
Durante un tiempo, estuve haciendo algún trabajo para la Diputación de
Vizcaya, y a mí me sorprendía que la regla común era la desanexión de muni-
cipios. Claro que cuando uno analizaba los incentivos de la Diputación Foral
de Vizcaya, es decir, cómo estaba el sistema de financiación, se veía que el
incentivo era perverso (se le daban a un municipio ocho millones por existir).
La cuestión es combinar un poco la información que haga ver las ventajas de
la cooperación y, por tanto, las ventajas de esa dimensión, con el incentivo
financiero, que casi siempre es el que mejor funciona para cambiar el estatus.
En todo caso, y a la vista de cómo van las cosas, creo que es predicar en el
desierto y que la guerra está perdida.
Rafael Menéndez: Yo creo que hay que fijarse en lo que ha funcionado y

que, normalmente, ha sido hacer cosas para las cuales se requería una cierta
dimensión territorial, y han sido las propias Administraciones locales las que
han buscado y las que han organizado esos campos de cooperación, con el
apoyo de otras Administraciones. Yo creo que ese es el camino. Tenemos el
ejemplo de la política de los pays franceses (el término pays como equiva-
lente a nuestra comarca), que son asociaciones voluntarias de comunas con
un proyecto común de desarrollo; poco a poco se ha ido difundiendo esa nue-
va estructura de una forma flexible que, en un momento dado, permite inclu-
so variar los límites cuando las necesidades de los municipios así lo preci-
sen. Yo creo que hay que apoyarse en las cosas que han funcionado (mejor
o peor) y que han tenido una cierta permanencia y un cierto grado de éxito.
En el caso de Asturias, por ejemplo, aquellos territorios que se han tenido
que organizar para poner en marcha la iniciativa europea leader han man-
tenido más o menos una cierta estructura comarcal, con problemas, pero la
han mantenido. En ámbitos urbanos, donde los procesos de cooperación son

más complejos, creo que también hay una ventaja comparativa, y es que no
es lo mismo ser una ciudad de un millón de habitantes que catorce ciudades
de veinte mil o cincuenta mil, y pienso que en el momento en que las Admi-
nistraciones se den cuenta de las ventajas de acceder a más cosas, a mejores
vías de financiación, o a proyectos de innovación, no habrá ninguna Admi-
nistración que, por localismo, se quede al margen de esos procesos. En mi opi-
nión, las Administraciones, tanto regionales como locales, lo que deben hacer
es sentar las bases para facilitar el proceso; bases que permitan ese proceso,
pero que respeten la iniciativa de base y la participación voluntaria.
Javier S. Pandiello: En todo caso, yo diría que hay otra cosa importante.
Uno de los mitos de la transición española y de la descentralización era aquel
objetivo del 50-25-25. Es decir, que el nivel de descentralización llegara a
un nivel en el cual, después de acabar el proceso de descentralización econó-
mica en España, el 50 % del gasto fuera gestionado por el Gobierno cen-
tral; el 25 %, por las comunidades autónomas, y el otro 25 %, por las cor-
poraciones locales. Hoy, en el año 2000, miramos lo que ha pasado y vemos
que las comunidades autónomas, sobre todo aquellas que tienen sanidad,
pasan bastante del 25 % (País Vasco, Cataluña, Valencia, Canarias, etc.),
pero las corporaciones locales siguen en el 15 % de gasto. Uno se pregunta cómo
pueden las corporaciones locales llegar a financiar el 25 % del gasto como no
sea derrochándolo, porque si se mira el entorno se ve que los países en los que
los gobiernos locales tienen un peso económico de ese calibre se caracterizan
porque la educación en los niveles inferiores está gestionada por los gobiernos
locales, no por las comunidades autónomas. La única posibilidad de llegar al
25 % es que la educación primaria se gestione localmente, pero, ¿cómo va a
gestionar la educación localmente un municipio de 25, 100 o 300 habitantes?
Parece una contradicción. Si se quiere aumentar el peso económico de los gobier-
nos locales y llegar al mítico 25 %, la única opción es hacer unidades operati-
vas, porque una competencia de ese calibre no puede ser gestionada por un
gobierno que no tenga un tamaño mínimo. Esa es la cuestión.
José Ramón Mora: Si no hay ninguna intervención más, y agradeciéndoles

su presencia, daremos por finalizada esta mesa de trabajo. Muchas gracias.
El pacto local en Asturias
Interviene: Valentín Ruiz

(Consejería de la Presidencia del Principado
de Asturias)
Presentación
José Luis Pablos: En este seminario, a lo largo de dos días, nos hemos plan-
teado interrogantes que creo son comunes a todas las Administraciones loca-
les. En particular, son unas inquietudes positivas que también tiene el Ayun-
tamiento de Gijón, y que, lógicamente, en el mundo académico también están
presentes. En definitiva se trata de preparar y adaptar las organizaciones para
eso que llamamos los retos del futuro, que, independientemente de que sepa-
mos concretarlos, más o menos están claros, y parece que el diagnóstico es
común, que las maquinarias administrativas hay que adaptarlas, y probable-
mente también haya que adaptar, incluso, los propios planteamientos políti-
cos. Dentro de esos temas la descentralización ha sido un elemento estratégi-
co en este seminario, tanto en lo relativo a la descentralización funcional como
en lo relativo a la descentralización territorial, e incluso el papel que las tec-
nologías de la información, y en concreto Internet, pueden jugar en todo este
mundo de la prestación de los servicios públicos.
Un tema presente en todas estas reflexiones es el pacto local. Algunos alber-
gamos la expectativa de que el Principado de Asturias sea la primera comu-
nidad autónoma que realmente implemente un verdadero pacto local, que
vaya más allá de lo que ya se ha probado como reforma fundamentalmente
de carácter jurídico-formal relativa al funcionamiento, y esperamos que en
esa transferencia de competencias Asturias sea la comunidad de referencia,
y por eso es importante que las maquinarias administrativas, que los órganos
de gobierno y de gestión, sean capaces de adaptarse para asumir nuevas com-
petencias y, en último término, satisfacer a quienes son nuestros usuarios.
Para hablar del pacto local tenemos a quien mejor puede tratar el tema, a
quien mejor puede confesar las intenciones del Principado. No sé si querrá
confesarlas todas, pero espero que hoy podamos saber aquí las grandes líneas
ya bastante concretas. Valentín Ruiz es director general de Cooperación Local
de la Consejería de Presidencia, y por lo tanto es quien tiene el pacto entre
sus manos. Muchas gracias por tu presencia en este seminario.
Introducción
Valentín Ruiz: En primer lugar quiero darles las gracias por invitarme a par-
ticipar en este seminario. Siento no poder «confesar» todas las intenciones
que tiene el Gobierno respecto al pacto local en Asturias, simplemente porque
el pacto local está naciendo en estos momentos. Sí puedo decirles que tenemos
una voluntad política clara de hacerlo real y también de profundizar algo más
en algunos aspectos legislativos que no nos competen directamente (en este
caso en el ámbito estatal).
¿Qué es el pacto local?
Quizá sea conveniente, antes de entrar en materia, traducir al lenguaje

común el significado del pacto local. Detrás de este término, encontramos
un concepto fielmente reflejado por las dos palabras que lo designan: pacto
y local.
La primera palabra alude a la necesidad de que se produzca un acuerdo
entre todos los actores implicados, Administraciones y gobiernos que tienen
distintos ámbitos competenciales: Gobierno estatal, Gobierno local y Gobier-
no autonómico. Distintos ámbitos de competencias y, por qué no decirlo, tam-
bién distintas posiciones ideológicas respecto del papel de cada Administra-
ción y los servicios que ha de prestar.
Es preciso un pacto que redefina, refiriéndonos ahora al segundo término,
un nuevo «edificio» competencial. En el ámbito local, desde el periodo de la
transición, España ha dedicado fundamentalmente sus esfuerzos a la cons-
trucción del Estado de las autonomías, y en este proceso la expectativa que
se ha generado por parte de los ciudadanos ha superado con creces a la pro-
pia legislación existente. Lo que quiero decir es que posiblemente los ciu-
dadanos, la gente normal, en Ayuntamientos más y menos potentes, cuando
El pacto local en Asturias | Valentín Ruiz 159
tiene un problema del tipo que sea (de montes, licencias urbanísticas, temas
de cultura, etc.), se dirige a la puerta de su Ayuntamiento.
En general, los ciudadanos no distinguen si el problema compete a esta o
a aquella Administración. Además, en estos años de construcción del Esta-
do autonómico se ha ido dirigiendo a la gente a sus respectivos Ayunta-
mientos, y estos se han visto obligados a asumir, de hecho, competencias y
servicios que no le son propios de derecho. Yo creo que si hasta ahora el Esta-
do de las autonomías está prácticamente cerrado, prácticamente porque siem-
pre hay quien va más allá y quiere abrir más puertas, estamos entrando en un
proceso inmediato (dentro de los próximos diez o quince años) de redefinición
de lo que son las competencias locales. La realidad nos aboca a una renova-
ción institucional de traslado de competencias del ámbito autonómico al ámbi-
to local. De lo contrario caeríamos en lo que muchos criticábamos del Estado,
un centralismo autonómico con respecto a las Administraciones locales.
Los principios de autonomía y subsidiariedad
Siempre trato de evitar la palabra subsidiariedad y prefiero utilizar el tér-

mino principio de proximidad. No son exactamente los mismos términos,
pero quizá el último refleje una idea más precisa de lo que acabo de decir
a n t e r i o rmente. Tanto este como el de autonomía son términos bastante
viejos; en el año 1985 la Carta Europea de la Autonomía Local ya dibujaba
ambos conceptos.
En su articulación se entendía por autonomía local el derecho y la capaci-
dad efectiva de las colectividades locales para regular y administrar en el mar-
co de la ley, bajo su propia responsabilidad, y en el beneficio de su población,
una parte importante de los asuntos públicos (esto decía el artículo 3 de la Car-
ta Europea de Autonomía Local). Por su parte, principio de subsidiariedad es
sinónimo de atribución de responsabilidades públicas a los entes, órganos o
autoridades que están más próximos a los ciudadanos, considerando que pre-
cisamente por eso habrán de ejercerlas con mayor eficacia y eficiencia.
En España el principio de autonomía se plasmó en la ley de bases de régi-
men local y en la ley de haciendas locales, de 1985 y 1988 respectivamente,
de las cuales no voy a hablar en profundidad, aunque más adelante citaré
algunas cuestiones que pueden venir al caso.
Hay otras comunidades autónomas, fundamentalmente la andaluza, que

nos llevan algo de ventaja y ya han realizado algunas adaptaciones de su pro-
pia legislación sectorial. No obstante, yo tengo la confianza de que aquí pro-
fundizaremos en este proceso; es lo que venimos haciendo en los últimos meses.
El proceso del pacto local
El pacto local en el ámbito estatal es un proceso que arranca en 1993. En esa

fecha la Federación Española de Municipios y Provincias (femp), en su asam-
blea de A Coruña, realizó una formulación general de la cuestión y poste-
riormente, en la asamblea de Madrid de 1995, se determinan acciones con-
cretas mediante una tabla reivindicativa de materias que los Ayuntamientos
querían recibir de la Administración central.
En el año 1999 se llegó a formalizar a escala nacional lo que algunos lla-
man el pacto local (yo considero que no lo ha sido en toda su extensión), pro-
duciéndose una adaptación legislativa de algunos términos de la legislación
de bases de régimen local. No fue un pacto precisamente porque no hubo
acuerdo. Los elementos de acuerdo que citaba al principio no se plasmaron,
prácticamente fue una concesión, con bastantes diferencias entre los partidos
políticos y las Administraciones locales en razón a su tamaño y capacidad de
gestión.
El pacto local tiene por objeto determinar el papel de las entidades loca-
les en el ámbito autonómico. Por lo menos era lo que se pretendía desde la
femp, redefinir el régimen competencial, respetando y fomentando su auto-
nomía a través de la oportuna descentralización de conformidad con los prin-
cipios de subsidiariedad y proximidad, además del principio de suficiencia
financiera, que ha de ir inexorablemente ligado a los anteriores.
El pacto local asturiano, por centrarme ya en el objeto de la ponencia,
arranca de estas últimas elecciones autonómicas. Fue, lógicamente, conse-
cuencia de un programa electoral que resultó victorioso y objeto de exposi-
ción en el debate de investidura del presidente del Principado como la terce-
ra gran zona de acuerdo (dibujó su debate en distintas zonas de pacto sobre
distintas materias). De hecho, el primer proyecto de ley que se trasladó a la
Junta General del Principado de Asturias fue el de creación de la Comisión
Asturiana de Administración Local (caal).
En el mes de noviembre el Consejo de Gobierno envió este proyecto de ley,

bastante sencillo y poco articulado, que ahora se encuentra en proceso de dis-
cusión parlamentaria. De esta forma, Asturias se convertirá en la primera
comunidad autónoma que crea una comisión de este tipo, pues solo en el
ámbito nacional existe una de tipo análogo. Se decidió articular la creación
de esta comisión en Asturias para darle al proceso un marco jurídico ade-
cuado, ya no solamente a efectos de negociación, sino con la intención de que
se convierta en un auténtico órgano asesor y decisorio para las relaciones entre
las Administraciones regional y local. Todas las cuestiones de este tipo van
a pasar por esta comisión, que, por otro lado, tendrá una composición pari-
taria entre Principado y Ayuntamientos.
Los Ayuntamientos de municipios con más de 40.000 habitantes van a
estar presentes con carácter nato; además, existirá una representación del res-
to de Ayuntamientos a través de criterios de tipo territorial y poblacional. En
cuanto al pacto local, la caal será el último órgano que tome en considera-
ción los acuerdos adoptados entre los ayuntamientos y el Principado.
En el mismo año 1999 se produce otra decisión que muestra la voluntad
del Gobierno de hacer real el pacto local en Asturias. Se trata de la inclu-
sión en la Ley General de Presupuestos del Principado de Asturias de una
modificación de su texto articulado por la cual se permite a la Consejería de
Hacienda hacer las adaptaciones presupuestarias pertinentes como conse-
cuencia de cualquier traspaso de competencias, servicios o recursos a las Admi-
nistraciones locales. Es decir, tal es el ritmo que se le quiere imprimir al pro-
ceso que ya en los presupuestos del año 2000 hemos habilitado esa cláusula.
Nosotros queríamos haber iniciado la negociación a principios del año
1999. Queríamos que el proyecto de ley se aprobara en el mes de febrero,
en cuanto se abriera el periodo de sesiones. No ha sido así, ha habido unas
elecciones generales por medio y la tramitación de la ley lleva su curso. No
obstante, desde el Gobierno regional no hemos querido esperar para seguir
avanzando, y muy recientemente, el 26 de abril, hemos tenido una reunión
con el presidente de la Federación Asturiana de Concejos (fac) para presen-
tarle un avance del documento base de negociación del pacto local.
El meollo de la negociación será qué cosas traspasamos a los Ayunta-
mientos. Por tanto, el primer paso es determinar qué materias son objeto
de negociación para su traspaso. Creemos que corresponde a la fac indi-
carnos sus prioridades, si bien a fecha de hoy aún no sabemos nada. No
descartamos, si esta comunicación se retrasa, poner sobre la mesa una pro-

puesta jerarquizada.
Además de las materias, es fundamental que determinemos en ese docu-
mento base otras tres líneas maestras fundamentales. En primer lugar, la meto-
dología común de valoración de los costes de las materias, independiente-
mente de la materia de que se trate. Si acordamos esto inicialmente iremos
mucho más deprisa. En segundo lugar, las fórmulas y las consecuencias legis-
lativas de los traspasos. Y por último, algunas decisiones sobre la aplicación
territorial del pacto, cómo se traslada esta negociación al ámbito concreto del
territorio para que no exista asimetría en la asunción de nuevas competencias
por parte de los concejos. Desde el Gobierno del Principado debemos velar
para que el equilibrio competencial sea lo más homogéneo posible.
Las fórmulas de traspaso
Las fórmulas de traspaso que se están barajando a la hora de transferir recur-

sos y competencias son la transferencia, la delegación o la cooperación (en su
doble vertiente de encomienda de gestión o de consorcios). Cada una de estas
fórmulas implica distintos grados de distribución de competencias y de res-
ponsabilidades por cada uno de los futuros titulares de las mismas; no es lo
mismo transferir nuevos servicios que delegar o encomendar.
Probablemente la forma más factible en una primera fase va a ser la enco-
mienda de gestión, que viene a ser una especie de convenio por el cual una
Administración local ejerce una serie de atribuciones y actividades que son
esenciales para la correcta prestación del servicio de que se trate. En términos
generales, las transferencias propiamente dichas solo se pueden aplicar en
aquellas materias contempladas en el artículo 25.2 lbrl, en las que el Prin-
cipado de Asturias tiene competencia exclusiva. Sin embargo, la delegación o
la encomienda de gestión se aplicará posiblemente en los demás casos.
Los criterios de aplicación
Por último, los criterios sobre la aplicación territorial del pacto local y la
relación que este proceso ha de tener con la propia descentralización de la
Administración regional, de la que supongo que habréis estado hablando. Son

procesos diferentes: una cosa es descentralizar en el territorio los servicios de
los que es y sigue siendo único titular la Administración del Principado, y otra
cosa es ceder competencias a otras Administraciones. Son procesos diferen-
tes, pero no divergentes, no pueden disociarse, o, por lo menos, no pueden
perderse de vista uno al otro.
El punto de partida para analizar esta cuestión es la diversa tipología de
los municipios asturianos. Hace un momento me comentaba el vicealcalde de
Gijón que dentro de un mes ese Ayuntamiento estaría en disposición de asu-
mir nuevas competencias, incluso en materias que no se prestan aún en la
comunidad autónoma. Es de suponer que en la misma situación estén otros
grandes Ayuntamientos, como el de Oviedo y Avilés. Por tanto, si queremos
conseguir esa simetría territorial que mencionábamos, los pequeños concejos
no van a tener más remedio que agruparse mediante las fórmulas legales esta-
blecidas para ejercer o para asumir nuevas competencias. Quizá no todas
las competencias pueden o deben ser cedidas al mismo tiempo, ni de forma
idéntica, sino que podrán configurarse competencias en función de las posi-
bilidades del municipio, de forma individual en determinados concejos, o en
paquetes competenciales.
Hemos hecho algunas propuestas concretas con respecto a este asunto terri-
torial; queremos identificar las demarcaciones territoriales que puedan reva-
lidarse en su día por la propia Administración del Principado con el fin de
integrarlas en las decisiones de ordenación del territorio. Fundamentalmen-
te queremos simplificar administrativamente los servicios que se ponen a dis-
posición del ciudadano.
También hemos propuesto que los concejos de más de 40.000 habitantes
(Gijón, Oviedo, Avilés, Mieres, Langreo y Siero) puedan ser considerados
de manera excepcional, en cuanto a su posible y voluntaria pertenencia a otras
asociaciones. Es evidente que por sí mismos pueden participar de manera bila-
teral en este proceso negociador, siempre y cuando en algunas circunstan-
cias no desvirtúen servicios que ya se están prestando de manera mancomu-
nada, como puede pasar en la zona del Nalón.
El área central de Asturias requiere unas estrategias y un tratamiento de
planificación específico para reforzar ese carácter de área metropolitana fun-
cional en todos sus sistemas, sea el sistema de transporte o de equipamientos,
que debe desarrollarse en paralelo con el proceso que estamos viviendo.
Lo ideal sería que dentro de muy pocos meses estuviéramos comenzando

la negociación, teniendo este marco jurídico más o menos cerrado o acorda-
do con la otra parte. El interlocutor en este momento es la Federación Astu-
riana de Concejos, en espera de que se constituya la Comisión Asturiana de
Administración Local. Espero que en seguida estemos en el meollo de la cues-
tión, que a lo mejor era lo que hubieseis querido escuchar. Seguramente en el
próximo seminario ya podremos plantear nuevas cuestiones más enriquece-
doras si cabe. Gracias.
Coloquio
José Luis Pablos: Muchas gracias, Valentín. En la mesa que tuvimos antes
de tu ponencia, se suscitaba también el problema de la ordenación territorial,
un problema difícil de resolver y siempre en debate. Y la impresión es esa, que
una vez que tengamos ese documento base, sí sabremos qué tipo de compe-
tencias, qué tipo de criterios, de metodología de valoración de las mismas,
y, por lo tanto, a partir de ahí, si se reencara la negociación con los munici-
pios que tenéis previstos. De algún modo, el pacto local es también un incen-
tivo más, una medida más de ordenación del territorio. ¿Sois optimistas en
que a través del pacto local se producirá esa ordenación del territorio siem-
pre pendiente?
Valentín Ruiz: Bueno, esa es una cuestión muy delicada, porque lo que no
queremos es que el proceso del pacto local interfiera en la ordenación del terri-
torio. El proceso del pacto local no es una forma de ordenar el territorio, inci-
de en ello, pero solo desde el punto de vista del ámbito competencial. Preci-
samente para facilitar que se acelere más el proceso del pacto local no queremos
que se mezcle con el sistema de ordenación del territorio. No vamos a perder
de vista el tema porque lógicamente tiene su incidencia y queremos que sean
procesos si no desvinculados totalmente, por lo menos que no interfieran en
la marcha de uno con otro. Son procesos diferentes.
José Luis Pablos: Bueno, si no hay ninguna otra cuestión, creo que es una
hora prudente para finalizar. Muchas gracias, Valentín.
Clausura
Intervienen: Rosa Aza Conejo

(Directora de la Escuela Universitaria
Jovellanos de Gijón)
Luis Pardo Suárez

(Presidente de la Asociación de Diplomados
en Gestión y Administración Pública)
Luis Iturrioz Viñuela

(Consejero de Administraciones Públicas y
Asuntos Europeos del Principado de Asturias)
Pedro Sanjurjo González

(Primer teniente de alcalde
Rosa Aza: Muy buenas tardes. Vamos a iniciar este acto de clausura, y cedo
la palabra a Luis Pardo en representación de la Asociación de Diplomados en
Gestión y Administración Pública (adigap).
Luis Pardo: Lo primero, dar los buenos días a todos y todas y enviar un cor-
dial saludo en nombre de adigap. Como todos sabéis, la asociación se creó
con el propósito de representar a todos los diplomados en Gestión y Admi-
nistración Pública, fomentar el conocimiento de la diplomatura y facilitar la
inserción laboral de los miembros de este colectivo. Desde la nueva junta direc-
tiva, creada recientemente, además de trabajar en los objetivos antes men-
cionados, estamos preparando nuevos proyectos, tales como la campaña de
información a empresarios de nuestra región (con el propósito de acceder a
nuevos procesos de selección, al igual que nuestros compañeros de la diplo-
matura en Ciencias Empresariales); la realización de un plan de formación
para nuestros socios, consistente en una serie de cursos de trescientas horas
de duración sobre temas concernientes a los recursos humanos, la calidad,
el medio ambiente; la elaboración de una página web, etc., donde tanto los
socios de adigap como cualquier otro interesado (sean presentes o futuros
estudiantes, empresarios, etc.) puedan acceder a información acerca de la
diplomatura, de los socios (por lo que incluiremos su currículum vitae);

conseguir un local físico donde podamos gestionar adecuadamente la aso-
ciación, etc.
Por otra parte, cabe destacar la participación de 14 de nuestros socios en
el convenio de colaboración suscrito entre el Ayuntamiento de Gijón y nues-
tra Escuela para que estas personas asesoren a los gijoneses a la hora de cum-
plir con sus obligaciones fiscales.
Destacar también la realización desde hace dos años de distintos estu-
dios por parte de miembros de adigap, entre los cuales se encuentra el estu-
dio de la diplomatura, que nos habría gustado exponer en este foro.
Con todo esto, desde adigap queremos dar las gracias al Ayuntamiento
de Gijón por el interés y apoyo mostrados tanto al implantar la diplomatu-
ra en nuestra ciudad como a la hora de aplicar nuestros conocimientos en el
ámbito de la Administración local mediante becas, planes estacionales y
plazas específicas. Esperamos que el actual equipo de gobierno local man-
tenga las directrices tomadas hasta el momento y que, desde otros organis-
mos públicos, tales como el Principado, se tenga presente nuestra formación,
ya que está especialmente enfocada a desempeñar tareas de gestión en las dife-
rentes Administraciones públicas. Queremos dar las gracias también al Prin-
cipado, así como a la Escuela Jovellanos, no solo por la oportunidad que nos
brindan a la hora de participar en estos seminarios, sino porque también tene-
mos presente su empeño en implantar nuevas titulaciones a las cuales poda-
mos acceder los diplomados en Gestión y Administración Pública. Con todo
esto, muchas gracias.
Rosa Aza: Buenos días. Yo siempre comienzo diciendo lo mismo, pero es que
lo siento de verdad, para mí es un orgullo estar en esta clausura de las jor-
nadas (o en el comienzo de otras), es una situación agradable, ya que es una
parte fundamental de las actividades de un centro universitario y, además,
estamos encantados de recibirles a todos ustedes aquí; eso lo sentimos todos.
Fundamentalmente, porque creemos que estas actividades permiten a nues-
tros alumnos y a nuestros recién diplomados relacionarse con el entorno don-
de van a desarrollar su formación y donde van a desempeñar sus puestos de
trabajo; es una labor muy importante que tiene que cumplir la escuela don-
de encuentran la formación para desempeñar adecuadamente las activida-
des en el mercado.
Clausura | Rosa Aza Conejo, Luis Pardo Suárez, Luis Iturrioz Viñuela y Pedro Sanjurjo González 167
Estas jornadas, que ya son las sextas (ya no pecamos de inexpertos, si hubo
algún problema de organización, ya no tenemos disculpa), fueron unas jor-
nadas más amplias que las de otros años; también es verdad que este año tene-
mos otro financiador más (elemento importante). Algo más ambicioso que,
además, entronca con lo que acaba de decir el presidente de adigap, con la
formación postgrado en la forma que sea. Una formación de postgrado que
nos permita adaptarnos a un mercado más cambiante. Una formación de post-
grado es mucho más flexible, nos permite ir adaptándonos a las necesidades
del mercado, de manera que nuestros diplomados reciban un complemento a
su formación que les permita diferenciarse de otros diplomados en otros luga-
res y, además, que puedan reciclarse después de haber abandonado la Uni-
versidad. Esos elementos son elementos que tenemos muy presentes, y hacia
los que queremos ir. De hecho, estamos ya yendo con todas las carreras que
hay en la escuela, y este seminario tiene que servir para poder reflexionar sobre
esa formación de postgrado, interesante para la gestión y administración públi-
ca en particular. Yo creo que es muy buen momento para todo ello, puesto
que estamos aquí los posibles receptores de esa formación y los que cono-
cen perfectamente qué formación se necesita para llevar a cabo una gestión
pública lo más moderna y eficaz posible. Debemos contribuir a formar a nues-
tros alumnos y diplomados de la forma que nos demanda la sociedad, pues-
to que nuestra labor es devolver a la sociedad los recursos que nos propor-
ciona para llevar a cabo esa formación.
Agradezco su presencia y su colaboración, y doy las gracias de forma espe-
cial a las entidades que siempre colaboran con nosotros, a nuestros colabo-
radores tradicionales, el Ayuntamiento de Gijón (que es el primero al que acu-
dimos cuando necesitamos algo); el Principado, que también es un colaborador
este año y que esperamos siga siendo un activísimo colaborador en todos
los aspectos; a adigap; a los alumnos, y a todos ustedes por haber estado tan-
to impartiendo las conferencias como recibiendo esas conferencias y partici-
pando en los coloquios.
Luis Iturrioz: Buenos días a todos. Decirles en primer lugar que es espe-
cialmente grato para mí participar en la clausura de este VI Seminario sobre
Gestión Pública Local por varias razones. La primera, porque participo en
mi ciudad en un acto de clausura de un seminario en cuya gestación parti-
cipé activamente (incluso actué como ponente), y ahora tengo la ocasión
de participar desde mi responsabilidad en el Principado de Asturias; además,

veo muchas caras conocidas, antiguos compañeros de trabajo, con lo cual es
especialmente satisfactorio y estoy especialmente cómodo y a gusto en esta clau-
sura. En segundo lugar, porque la temática de este seminario coincide plena-
mente con una de las prioridades del Principado de Asturias, la modernización
de la Administración pública. Esta prioridad política es una prioridad que se
manifiesta habitualmente en todos los programas políticos, pero si queremos
que realmente tenga importancia y que sea efectiva, hay que trabajar en ella,
por ejemplo, con los temas que se han tratado en este seminario, que conozco,
y que son fundamentales.
Por supuesto que seguiremos participando activamente en este seminario
a partir de ahora, sin ninguna duda; coincide plenamente con nuestros inte-
reses (conozco el seminario y sé que es fundamental para incidir en la moder-
nización de las Administraciones públicas). Después de tres días de jornadas
creo que poco puedo aportar sobre la gestión, la modernización, la descen-
tralización funcional y territorial, pero sí me gustaría hacer una pequeña
referencia a uno de los hechos significativos que estamos viviendo y que es
perceptible todos los días simplemente leyendo los periódicos, que es la irrup-
ción y la repercusión en la gestión de la Administración pública de las tele-
comunicaciones, de la nueva sociedad de la información, del conocimiento.
Creo que es un hecho fundamental que presenta muchas posibilidades y, en
este caso, en Asturias partimos del mismo nivel, estamos en una posición de
salida idéntica al resto de comunidades autónomas o Administraciones públi-
cas. Es una ocasión que no podemos desaprovechar, porque de lo que esta-
mos hablando es, en definitiva, de fomentar, de plasmar la Administración
virtual, un concepto totalmente nuevo que esperamos poder ver rápidamen-
te. Sé que las Administraciones que no se lancen inmediatamente a este reto
simplemente lo demorarán dos o tres años, porque al cabo de ese tiempo va
a ser imprescindible, la sociedad arrastra hacia ese modelo.
Para mí, la Administración virtual tiene dos consecuencias importantes y
básicas. La primera es que hemos de pensar la gestión pública, más bien diri-
gida a los procesos, dirigida a los ciudadanos. Nuestros organigramas deben
cambiar, debemos incorporar en todas nuestras decisiones de organización aná-
lisis de demanda de los servicios públicos, no montar primero los servicios
públicos y luego ver qué tipo de demanda recogen, sino más bien invertir el
proceso. Tenemos que hablar de segmentar los clientes de la Administración
pública, hablar de canales de distribución igual que hace una organización

privada y, de alguna manera, lo que debemos hacer es repensar el gobierno,
la Administración pública. Una segunda consecuencia que considero impor-
tante se refiere a que las Administraciones virtuales deben cooperar. Es decir,
a los ciudadanos, cuando acceden a un servicio público, les da igual qué Admi-
nistración tenga las competencias, lo que quieren es ver resueltas sus necesi-
dades. Las Administraciones estamos obligadas a cooperar para resolver esos
problemas. Yo me imagino una Administración virtual donde más que ver blo-
ques del Ayuntamiento X, Ayuntamiento Y, Principado de Asturias, o Admi-
nistración central, nos dirijamos principalmente a necesidades de la población.
En este sentido, anuncio que, desde el Principado de Asturias, vamos a tra-
bajar fuertemente para cooperar con los Ayuntamientos, incorporando todas
las tecnologías de la información que están a nuestro alcance para montar en
Asturias una Administración virtual donde el principio de cooperación, el con-
cepto de «ventanilla única», sea de verdad un concepto claro y perceptible para
los ciudadanos, que es realmente nuestro objetivo. Muchas gracias.
Pedro Sanjurjo: Con ocasión de presentar en este lugar la publicación de

las ponencias y trabajos del V Seminario sobre Gestión Pública Local, nues-
tra alcaldesa, en nombre de quien hoy hablo en este acto, manifestó el acier-
to y la oportunidad del tema elegido para el seminario de este año. En su inter-
vención, la alcaldesa expuso que los esfuerzos para realizar en los próximos
años deben estar orientados a que Gijón siga consolidándose como una gran
ciudad, y como una ciudad capaz de encontrar soluciones a los problemas y
protagonizar el cambio que Asturias necesita. Pero, al mismo tiempo, seña-
ló que se debía prestar una especial atención y esfuerzo a atender mejor las
necesidades concretas y cotidianas de la gente, mejorando la calidad de nues-
tros servicios y siendo capaces de ofrecerlos en el tiempo y lugar adecuados.
Dijo también que para lograr estos objetivos era preciso mantener de forma
permanente una actitud receptiva que nos permita actualizar nuestra forma-
ción y los métodos de trabajo. Se trata, en definitiva, de encontrar el modelo
de gobierno y de gestión que sea capaz de satisfacer las expectativas y las nece-
sidades de todos nuestros vecinos. El Ayuntamiento de Gijón, gobernado por
socialistas desde las primeras elecciones democráticas, ha defendido siempre
la acción de los poderes públicos, es decir, la acción política como instru-
mento fundamental para asegurar el bienestar de los ciudadanos, especialmente
de los sectores más desfavorecidos y, al mismo tiempo, ha demostrado que la

Administración local ha evolucionado para ser capaz de responder a los nue-
vos retos y exigencias derivados de los cambios que se están produciendo en
todos los órdenes en nuestra sociedad.
Efectivamente, a lo largo de estos años se ha sustituido en gran medida
el modelo administrativo tradicional (basado en un funcionamiento buro-
crático y centralizado) por un nuevo estilo de gestión, descentralizado, que
busca el compromiso y la participación de todos los agentes económicos y
sociales que actúan en nuestra ciudad. Con tal fin, hemos constituido orga-
nismos autónomos, empresas municipales y sociedades de capital mixto, man-
teniendo siempre la titularidad pública de los servicios. Igualmente, hemos
dotado a los barrios de importantes equipamientos culturales, sociales y depor-
tivos, reconociéndose a Gijón como una de las ciudades que más y mejor ofer-
ta de servicios personales ofrece a sus ciudadanos. Sin embargo, la rapidez
con la que se suceden los cambios sociales, económicos y tecnológicos impi-
de mantener una actitud conformista, y nos obliga a reconsiderar el propio
modelo de gestión. Por otra parte, si en general nos sentimos satisfechos
con el proceso descentralizador llevado a cabo estos años, tanto en lo fun-
cional como en lo territorial, también somos conscientes de algunas disfun-
cionalidades que es preciso corregir. La importante apuesta que estamos
realizando por la incorporación de las nuevas tecnologías, la descentraliza-
ción presupuestaria y contable, los proyectos de mejora de los sistemas de ges-
tión e información de nuestras empresas municipales, así como una mejor
configuración de la oferta territorial de los servicios personales y de atención
al ciudadano, constituyen algunas de las medidas destinadas a dotar a Gijón
de un modelo eficaz de gobierno y de gestión para el siglo xxi.
La puesta en marcha del pacto local por parte del Principado de Astu-
rias, del que este seminario ha tenido el acierto de servir de foro, es un aci-
cate más para que el actual equipo de gobierno municipal se preocupe de tener
a punto la maquinaria administrativa, de forma que sea capaz de gestionar
eficazmente las competencias que en materia de educación, de cultura, de pro-
moción de la mujer, de urbanismo, de vivienda, de servicios sociales, de juven-
tud, de protección del medio ambiente y otras de las que iremos hablando a
lo largo de estos meses, le serán transferidas o delegadas. El Ayuntamiento de
Gijón está ya preparado para asumirlas, y está dispuesto a jugar un papel acti-
vo en la negociación de las medidas que se habrán de tomar para concretar
dicho pacto local. En este sentido, quiero aplaudir y manifestar mi satisfac-

ción por el hecho de que sea el Principado de Asturias la primera comunidad,
al menos formalmente, que va a llevar a cabo con sus municipios un autén-
tico pacto local, basado en el principio de subsidiariedad reconocido en la
Unión Europea.
No quisiera terminar esta intervención sin referirme a una cuestión que
nos concierne por igual a las Administraciones públicas y a la Universidad: la
formación de los empleados públicos. Sinceramente, creo que el Ayuntamiento
de Gijón dispone de una adecuada plantilla de personal, tanto por su for-
mación como por su dedicación, pero los cambios antes mencionados deman-
dan unas capacidades que, en gran medida, todavía hoy escasean en las Admi-
nistraciones públicas. En la mayor parte de los casos, los funcionarios públicos
no han sido reclutados ni formados pensando en las tareas o en los métodos
de trabajo que lleva consigo una Administración en rápida transformación
(esto es tanto más perceptible cuanto mayor es el contenido gestor del área
de actividad para la cual se requiere el trabajo del funcionario). Sin duda, las
mayores responsabilidades para la buena marcha de este proceso de actuali-
zación y puesta al día de nuestra función pública descansan en los propios
responsables políticos y en los propios gestores, pero también le incumbe una
responsabilidad importante a la Universidad, que debe participar de los
problemas de la sociedad y ayudar a dar una respuesta adecuada a los mis-
mos. Por ello, desde el Ayuntamiento estaremos siempre dispuestos a favore-
cer el desarrollo de trabajos y equipos mixtos formados por profesionales y
académicos, así como a potenciar aquellas iniciativas que supongan un com-
plemento formativo y de contacto con otros sectores para los estudiantes y,
en particular, para los alumnos de la diplomatura de Gestión y Administra-
ción Pública. En este sentido, quiero felicitar a la Escuela Universitaria Jove-
llanos, responsable de este seminario, por la organización del mismo y, tal
como ha dicho su directora, manifestar que ya es un seminario consolidado y
una cita anual de encuentro e intercambio de experiencias entre los alumnos,
los profesores y los empleados públicos.
Muchas gracias por su asistencia. Declaro clausurado este seminario.

Descentralización, Funcional, Territorial y Virtual

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