" Cones REPUBLICA Bictamon de la Comision de Constitucion y Reglamento Politicas representativas de cardcter permanente. COMISION DE CONSTITUCION Y REGLAMENTO Periodo Anual de Sesiones 2017 — 2018 Seftor Presidente: Ha ingresado para dictamen de la Comision de Constitucién y Reglamento, el Proyecto de Ley 1329/2016-CR; con el objeto de modificar el articulo 35 de la Constitucién Politica de 1993, que promueve organizaciones politicas representativas de caracter Permanente, presentado por el Grupo Parlamentario Alianza Para el Progreso. El presente dictamen fue aprobado por MAYORIA en la Tercera Sesion Ordinaria de la Comision de Constitucion y Reglamento, del 12 de setiembre del 2017, contando con los votos favorables de los sefiores Congresistas Ursula Letona Pereyra, Gilmer Trujillo Zegarra, Miguel Castro Grandez, Alejandra Aramayo Gaona, Nelly Cuadros Candia, Lourdes Alcorta Suero, Rosa Maria Bartra Barriga, Carlos Alberto Dominguez Herrera, Gilbert Violeta Lopez y Javier Velasquez Quesquén, miembros titulares de la Comision. Votaron en contra el sefior congresista Zacarias Lapa Inga, miembro titular de la Comision; y el sefior congresista Alberto Quintanilla Chacén, miembro accesitario de la citada Comision |. SITUACION PROCESAL 1.1. El Proyecto de Ley 1329/2016-CR fue presentado ante el Area de Tramite Documentario el 3 de mayo del 2017. ingresé a la Comision de Constitucion y Reglamento con fecha 9 de mayo del 2017, para su estudio y dictamen como unica comisién dictaminadora a. Antecedentes legistativos = Periodo parlamentario 2011-2016 Durante el periodo parlamentario 2011-2016, el Jurado Nacional de Elecciones presento el Proyecto de Ley 590/201-JNE, Proyecto de Ley del Codigo Electoral y el Codigo Procesal Electoral, que planteaba la eliminacién de las organizaciones politicas locales, al prever una clasificacion de organizaciones politicas que no las inclula, como se revela a continuacién: ‘Articulo 76. Clasificacion Una organizacién politica, segun su Ambito de accién, se clasifica en ‘a. Partido politico: con alcance nacional b, Movimiento regional: con alcance regional o departamental. . Alianza electoral, que a su vez puede ser. nacional, entre partidos politicos; 0 regional, entre partidos politicos y movimientos regionales o entre estos ultimo” 1/30 fel Proyecto de Ley 1323/2016-CR, que promuove organizacionesConcrtso 1A el buon sac REPUBLICA Dictamon dela Comision de Constitucion y Reglamente recaido en 1 Proyecto de Ley 1329120%8.CR, que promueve organizaciones. politieas roprasentativas de caractor permannte, Dicha iniciativa legislativa que proponia la eliminacién de organizaciones politicas locales se sustenta en lo siguiente “Lu], una de las principales reformas que se plantea en el tema de organizaciones politicas es la eliminacién de las organizaciones politicas locales (OPL), Provinciales y distritales. La propuesta se sustenta fundamentalmente en lo siguiente: 2) Grado de representatividad: Seguin jas estadisticas electorales, en las Elecciones Municipales de los afios 2002, 2006 y 2010, se aprecia el escaso nivel de representatividad que ostentan, con tendencia decreciente, segin el siguiente detalle: Elecciones Municipales Provinciales: organizaciones politicas parliipantes (segin ‘ipo) - a 2002 7008 2H ‘OPL provincial 348 “01 Movimientos [84 706) Regionales | _ ‘Alanzas electorales 7] 17 3% Partidos politicos _| [Tora Las 26 Elecciones Municipales Provinciales: numero de municipios en los que gand la ‘organizacién politica (segun tipo) 2002 20s se 2570 ‘OBL promeal BAT 8%)_| 15 (7.69%) 6 (3.08%) Movimientos 32 (16.49%) | 74 (37 95%) 712 (57 43%) . Regionales ‘Aianzas elecioraies 7 PP T08 ETS AE Partdos politcos PP 88, PP. 62 TOTAL MUNICIPIOS 134 1% 195, PROVINCIAL Elecciones Municipales Disiriales: organizaciones politicas paricipantes | [secur te 200 2005 —nie [pec amar “i046 231 286 ‘OPL prowncial 340 Ed 37 Movimiertos, 34 Te 18 Regionales ‘Alianzas elecioraies 1] 17 co ETE Panios politicos PP: 26 TOTAL Tas7 oa 550 Elecciones —Municipales Distitales numero de municipios en los que Gand la] ‘organizacién politica (segun tipo) =e 2002 2008 2570 ‘OPC distital Tar (8.08%) 50 (3.09%), 35 (2.18%) ‘OPL provincial [284 (17-50%) 7108 (6 68%] 32 (1.99%) Movimientos 200 (12.33%) 463 (28.67%) 345 (52.65%) Regionales Scesaeeeeieiens | ae ‘Alianzas elgcioraies 1] PP. 99% FE 155 Parts olitcos PP. 839 TOTAL MUNICIPIOS TOE 7615 7 DISTRITALES | P 2/30oe ee uh oR! Dictamen de la Comision de Constitucién y Roglamente recaido en ol Proyecto de Ley 1328/2018-CR, que promueve organizaciones poliicas representativas de caracter permanente, Se advierte en el Ultimo proceso electoral que, de 286 OPL distritales inscritas a nivel nacional que competian por alcanzar alguna de las 1605 alcaldias distritales, solo ganaron en 35 de ellas, es decir, en menos del 3% del total de municipios. Situaci6n Similar se aprecia respecto de las OPL provinciales, que obtuvieron representacién nicamente en 6 de las 195 comunas provinciales. b) Requisitos para su constitucién y funcionamiento: Las exigencias previstas en la LPP son minimas, a diferencia de los partidos politicos y movimientos regionales, pues el Unico requisito es presentar una cantidad determinada de firmas de adherentes; sin estar obligadas a contar con ninguna norma que regule su forganizacion ni a seguir un proceso de democracia intema para la eleccién de sus candidatos, tampoco se fiscaliza el financiamiento que puedan obtener para sus campafias. Inclusive no cuentan con un simbolo a ser registrado y que las identifique ‘como tales en la cédula de sufragio, sino que se les asigna, por sorteo, solo un numero. c) Ambito de accién: Su actuacién se encuentra restringida solo a las elecciones municipales; y dependiendo de su alcance, provincial o distrital, podran participar en ‘ambos escenarios 0 solamente en uno (es el caso de las OPL distritales). 4) Vocacién de permanencia: Las OPL no desarrollan mayor vida institucional pues tienen una vigencia limitada, circunscrita exclusivamente al proceso electoral fen el que participan. De acuerdo con el articulo 17 de la LPP, concluidos los comicios se procede a su cancelacién de oficio del registro, asi hayan obtenido alguna representacién. Lo expuesto evidencia que este tipo de organizacién politica contribuye poco 0 - ‘nada con la institucionalizacion y consolidacién del sistema de partidos. En efecto, debido a su aparicién Unicamente para un determinado proceso electoral, nula estructura orgénica, corta existencia y minima representatividad, solo promueven la proliferacién de organizaciones politicas (la mayoria de veces improvisadas), Volatilidad electoral, debilidad institucional y dispersién del voto; generando ‘ademas mayor burocracia y gasto en las entidades electorales para la verificacién de los requisites y procedimiento de su inscripcién y cancelacion en el registro, Por consiguiente, la finalidad de esta reforma es reforzar las condiciones para el ‘surgimiento y permanencia de partidos politicos y movimientos regionales debidamente ‘organizados, representatives, con operatividad institucional, capaces de promover alternativas y programas responsables, que ejerzan el rol de actores de integracion social y canalicen adecuadamente la participacién politica, [..." (Las negrtas son nuestras) Asimismo, en el referido periodo (2011-2016), la Comision de Constitucién y Reglamento también tuvo ocasion de pronunciarse respecto de la propuesta de eliminar organizaciones politicas locales. Efectivamente, en el documento denominado “Dictamen proyectos de ley N's 09/2011-CR; 173/2011-CR, 406/2011-CR, 428/2011-CR, 433/2011-CR, 481/2011- CR, 499/2011-ONPE, 600/2011-CR, 733/2011-CR, 760/2011-PE, 781/2011-CR, 782/2011-CR, 841/2011-CR, 1332/2011-CR, 1333/2011-CR, 1343/2011-CR, 1416/2012-CR, 1501/2012-CR, 1546/2012-CR, 1777-2012-CR, 1779-2012-PE, 1826-2012-CR, 1862/2012-CR, 1919/2012-CR, 1940/2012-CR y 2191/2012-CR que proponen modificar diversos articulos de la Ley 28094, Ley de Partidos Pagina 3|30Geechee Dietamen dela Comision de Constitucién y Reglamento recaido en @l Proyecto de Ley 13291206.CR, quo promuove organizacionos politieas ropresentativas de cardctor permanente. Politicos, eliminacién de voto preferencial y alternancia”, aprobado el 6 de junio de! 2013, la Comision de Constitucién y Reglamento sostuvo lo siguiente: “Una propuesta formulada por el Grupo de Trabajo sobre la reforma electoral, trabajada fen conjunto con representantes de las instituciones encargadas de los procesos electorales, propuso que se modifique el sistema politico en el Peru dando sélo reconocimiento y vigencia a los partidos politicos, y, como consecuencia, la desaparicién de los movimientos politicos locales. Sin embargo, la Comision considera que no debe variar debido a que la Carta Magna de 1993 reconoce a los movimientos como una forma de organizacion politica De acuerdo a la informacién de la ONPE se tiene conocimiento que las organizaciones politicas locales atraviesan un proceso de debiltamiento institucional y electoral, tanto en el ambito provincial como distrtal, tal como queda demostrado en los siguientes cuadros: CUADRON’1 EVOLUCION DE PARTICIPAGION Y EXITO ELECTORAL DE LAS ORGANIZACIONES POLITICAS LOCALES PROVINCIALES ELECCIONES MUNICIPALES 2002-2006-2010 BNO ¥ ¥ | Triunfos Provincias; Provincias | __ Listas, Electorales | _Ganadas (%) + 2002 194 360 54 278 2006: 185 10 15 17. 2010 195 at 6 31 Fuento: Competendia electoral en al ambto provincal ONPE-Z0T0. CUADRO N°2 EVOLUCION DE PARTICIPAGION Y EXITO ELECTORAL DE LAS ORGANIZACIONES POLITICAS LOCALES DISTRITALES, ELECCIONES MUNICIPALES 2002-2006-2010 AN # # TRIUNFOS DISTRITOS DISTRITOS LISTAS _| ELECTORALES | GANADOS (‘4) 2002 1635 1093, 139) 85 2006 1637 297 50 341 2010 1639 278 36 22 ‘ate Area de informacion e vestigacion eecioral. GIEE. ONPE-DOTO De la revision y analisis de los cuadros, resulta pertinente cuestionar la subsistencia de las organizaciones politicas locales de tercer nivel de la representacion y participacién politica. Sin embargo, luego de producidos los debates al interior de la Comision de Constitucion y Reglamento, se determiné por mayoria que los movimientos locales deben subsistir pese 2 que las estadisticas demuestran su tendencia a desaparecer, en razén de que los movimientos locales nacen de la voluntad de los vecinos de una determinada localidad para trabajar conjuntamente por el desarrollo de su localidad, siendo esta su esencia Por lo que se acordé que los movimientos locales mantengan su participacion en las elecciones que le corresponde, en la misma forma y condiciones establecidas en la actual Ley de Partidos Pollticos' Pagina 4|30CONGRESO REPUBLICA Dictamon do la Comision dle Constitucion y Reglamento recaido en 1 Proyecto do Ley 1329/20%6.CR, quo promueve organizaciones: politieas ropresontativas do caracter permanente, b. Opiniones e informacién solicitada Para el estudio del Proyecto de Ley 1329/2016-CR, la Comision de Constitucién y Reglamento solicité la emision de opiniones técnicas alas entidades y especialistas siguientes: Cuadro 1 Solicitudes de opinién realizadas a entidades por la Comisién de Constitucion y ___Reglamento Entidad Documento Registro Nacional de Identiicacion y Estado | Oficio 2140-2016-2017-CCRICR Givi Reniec Oficina Nacional de Procesos Electorales Ofcio 2138-2016-2017-CORIGR Jurado Nacional de Elecciones Oficio 2138-2016-2017-CCRICR Elaborado por: Camisin de Consttveony Reglam=nto Cuadro 2 iniones solictadas a miembros del Consejo Consultvo y espe proyectos de ley presentados - Entidad Documento ‘Asociacién de Municpaldades del Pend ~| Ofeio 2146-2016-2017-COR/OR : AMPE ‘Asociacién Nacional de Gobiemos Regionaies_| Ofeio 2145-2016-20i7-CORIGR Escuela de Gobierno y Polticas Pubicas de la | Oficio 2144-2016-2017-CCRICR 7 istas sobre los PucP Asociacion Civil Transparencia _ Oficig 2143-2016-2017-CCRICR Instituto de Estudios Peruanos -IEP_ Oficio 2142-2016-2017-CCRICR. Instituto infernacional para la Democradia y la | Oficio 2141-2016-2017-CCRICR Asistencia Electoral = IDEA Internacional Elaborade por! Comion de Consituctny Regen ¢. Opiniones e informacién recibida Como consecuencia de las solicitudes de opinién técnica antes mencionadas, la Comision de Constitucién y Reglamento recibié los siguientes informes y opiniones - Oficina Nacional de Procesos Electorales Mediante Oficio 142-2017-J/ONPE del 9 de agosto de! 2017, el sefior Adolfo Castillo Meza, Jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales, pone a disposicion de la Comision de Constitucién y Reglamento, el Informe 0314-2017-GAJ/ONPE del 31 de julio del 2017, suscrito por la sefiorita Susana Ivonne Guerrero Lopez, Gerente de Asesoria Juridica, que contiene la opinion institucional sobre el Proyecto de Ley 1329/2016-CR, que concluye que ‘...) resultaria necesaria la participacién de la ONPE brindando apoyo y asistencia técnica a las organizaciones politicas en el desarrollo de procesos de democracia intema, en estricta relacién con su ‘competencia constitucional de organismo electoral auténomo' ina 5130Coe ene hg om CONGRESO “No del buen sev lindane! REPUBLICA Dictamon de la Comision de Constitucién y Raglamento recaido en el Proyecto de Ley 1329/2016-CR, que promueve organizaciones politicas representativas de cardcter permanente. 1. CONTENIDO DE LA PROPUESTA 2.1. El Proyecto de Ley 1329/2016-CR del Grupo Parlamenta Progreso Alianza Para el Mediante el Proyecto de Ley 1329/2016-CR, presentado por el Grupo Parlamentario Alianza Para el Progreso a iniciativa de la sefiora Congresista Marisol Espinoza Cruz, se pretende modificar el articulo 35 de la Constitucién Politica de 1983, con la finalidad de eliminar los movimientos regionales (organizaciones politicas de alcances departamental o regional), y establecer que la eleccion de candidatos a cargo popular se rige por las normas de democracia interna, con la participacién de la Oficina Nacional de Procesos Electorales. Para ello, propone la formula normativa siguiente: ‘Articulo 38. Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o a través de partidos politicos, los mismos pueden conformar alianzas, de acuerdo a ley Tales organizaciones concurren a la formacién y manifestacién de la voluntad popular. ‘Su inscripcién en el registro correspondiente les concede personalidad juriica La eleccién de candidatos a cargo popular se rige por normas de democracia interna, y con la participacién de la Oficina Nacional de Procesos Electorales. La ley establece normas orientadas a asegurar el funcionamiento democratico de los partidos politicos, y la transparencia en cuanto al origen de sus recursos econémicos y el acceso gratuito a los medios de comunicacién social de propiedad del Estado en forma proporcional a ultimo resultado electoral general Sobre el particular, resulta oportuno mencionar que en la exposicién de motivos de la referida iniciativa legislativa, se consigna lo siguiente: ‘De esta forma se abrié la puerta a organizaciones de existencia efimera y sin mayor nivel de responsabilidad politica frente a la ciudadania. En consecuencia, los partidos politicos tuvieron trabas desde su origen, al tener que competir en elecciones regionales con organizaciones sin mayor responsabilidad ni control politic. L1 Pero en nuestro pais como se ha descrito, habiendo transcurrido 24 afios de la Constitucién y 14 de la Ley de Partidos Politicos, los partidos politicos no han logrado constituirse como instituciones sélidas, capaces de representar las demandas de la ciudadania. Es una realidad innegable, y en parte consideramos que se debe a la ‘falla de origen de equipararlos con los movimientos en la Constitucion L Esta debilidad se refleja en cada proceso electoral regional y local, en el que se forman ientos de movimientos regionales, organizaciones provinciales y locales, que aun resultando electas son cancelados. Ll Nos preguntamos de qué forma se puede canalizar las necesidades de la poblacién ccon organizaciones efimeras, de qué forma se pueden hacer politicas publicas a largo plazo, con autoridades que si resultan electos son permanentemente objeto de boicot Por sus propios regidores 0 consejeros regionales al carecer de una identidad partidaria’ Pagina 61308 eens ea) Dictamon de la Comisi6n de Constitucién y Reglamento recaido en fl Proyecto de Ley 1323/2016-CR, quo promueve organizaciones politieas ropresontativas de cardcter permanente 2.2, El Informe Final del Grupo de Trabajo de Estudio de la Reforma Electoral Mediante Oficio 360/2016-2017-PEDP-CR de 11 de mayo de 2017, el Grupo de Trabajo de Estudio de la Reforma Electoral, puso a disposicion de la Comision de Constitucién y Reglamento su Informe Final, el cual fue aprobado por la Comision de Constitucion y Reglamento en su sesién ordinaria del 16 de mayo del 2017. Al respecto, es preciso mencionar que a dicho informe se acompafia un cuerpo normative compuesto por 423 articulos y siete (7) disposiciones complementarias finales, denominado "Ley Electoral’, en el cual no se contempla como uno de los tipos de organizaciones politicas a las de alcance local. Efectivamente, el articulo 91 establece lo siguiente’ “Articulo 91. Clasificaci6n y alcance Las organizaciones politicas pueden clasificarse en 1. Partido politico. Los partidos politicos con inscripcion vigente tienen alcance nacional, y como tal pueden presentar candidatos a todo cargo de eleccion popular, a nivel nacional, regional y municipal. 'b. Movimiento regional.- Los movimientos regionales con inscripcion vigente tienen alcance departamental, y provincial para el caso de Lima Metropolitana y la Provincia Constitucional del Callao; y, solo pueden participar en las elecciones en el ambito of REPUBL sre Dictamen de la Comision de Constitucion y Reglamento recaido en fl Proyecto de Ley 1229/20%6-CR, que promueve organizaciones poliieas represontativas do cardcter pormanonto ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y procedimientos determinados por ley organica Es derecho y deber de los vecinos participar en el gobierno municipal de su jurisdiccion. La ley norma y promueve los mecanismos directos e indirectos de su participacion. "Articulo 36.- Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente 0 a través de organizaciones politicas como partidos, movimientos o alianzas, conforme a ley. Tales organizaciones concurren a la formacién y manifestacion de la voluntad popular. Su inscripcion en el registro correspondiente les concede personalidad juridica La ley establece normas orientadas a asegurar el funcionamiento democratico de los partidos politicos, y la transparencia en cuanto al origen de sus recursos econémicos y el acceso gratuito a los medios de comunicacion social de propiedad del Estado en forma proporcional al ultimo resultado electoral general 3.2. Ley 26864, Ley de Elecciones Municipales ‘Articulo 9. Inscripcién de Agrupaciones Politicas y Alianzas Electorales En el Proceso Electoral Municipal podran participar las Organizaciones Politicas o Alianzas Electorales, Nacionales y Regionales, con registro de inscripci6n vigente en el Jurado Nacional de Elecciones. Las Organizaciones Politicas y Alianzas Electorales locales solo podran Participar en la circunscripcién para la cual solicitaron su_inscripcion acreditando una relacién de adherentes no menor a dos punto cinco por ciento (2.5%) del total de electores habiles de su respectiva circunscripci6n. (1)(2) Las Organizaciones Politicas y Alianzas Electorales Regionales que acrediten listas con el 2.5% de adherentes podran postular a cualquier Municipalidad Provincial o Distrital de la region. (1)(2) Las Organizaciones Politicas y Alianzas Electorales antes indicadas que ‘deseen participar en el proceso electoral municipal, pueden inscribirse hasta ciento veinte (120) dias naturales antes de la eleccién’ 3.3, Ley 28094, Ley de Organizaciones Politicas “Articulo 15, Alianzas de organizaciones politicas (1 Las alianzas entre movimientos participan en elecciones regionales y municipales. Las alianzas entre organizaciones politicas locales participan en elecciones municipales unicamente (I - *Articulo 47. Movimientos y organizaciones politicas de alcance local Se entienden como movimientos las organizaciones politicas de alcance regional 0 departamental y como organizaciones politicas locales las de alcance provincial o distrital. En las elecciones regionales o municipales pueden participar los movimientos. En las elecciones municipales pueden participar las ‘organizaciones politicas de alcance local. Para participar en las elecciones, los movimientos y las organizaciones politicas de alcance local deben inscribirse en el registro especial que mantiene el Registro de Organizaciones Politicas. 8/30“Ao cel buon sans a! cidaane Dictamen de la Comisién de Constitucién y Reglamento recaido en ol Proyecto de Ley 1329/2016.CR, que promueve organizaciones politicas ropresentativas de cardctor permanente Los movimientos y organizaciones politicas locales deben cumplir con los siguientes requisitos para su constitucién a) Relacion de adherentes en numero no menor del cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que sufragaron en las tltimas elecciones de caracter nacional, dentro de la circunscripcién en la que el movimiento u organizacién politica local desarrolle sus actividades y pretenda presentar candidatos. Dicha relacién se presenta con la firma y el nlimero del Documento Nacional de Identidad (ON!) de cada uno de los adherentes. b) Las Actas de Constitucién de comités en, a lo menos, la mitad més uno del numero de provincias que integren la region o el departamento correspondiente, en el caso de los movimientos. Para los casos de las corganizaciones politicas locales cuyas actividades se realicen a nivel de las provincias de Lima y el Callao, asi como de cualquier otra provincia en Particular, se deberan presentar las Actas de Constitucion en, por lo menos, la mitad mas uno del total de distrtos. ©) El Acta de Constitucion de, cuando menos, un comité partidario en el distrito correspondiente, en el caso de que la organizacién politica local desarrolle sus actividades a nivel distrtal En todos los casos, cada acta de constitucién debe estar suscrita por no menos de cincuenta (50) adherentes debidamente identificados, quienes deben suscribir la declaracién jurada que establece el articulo 6, inciso b), de la presente Ley. El Registro Nacional de Identificacién y Estado Civil (RENIEC) Verifica la autenticidad de la firma y el Documento Nacional de Identidad (ON!) de los adherentes que suscribieron cada acta. En los casos de movimientos y organizaciones politicas locales, su inscripci6n se realiza ante el registro especial que conduce el Registro de Organizaciones Politicas, el que procede con arreglo a lo que establece el articulo 10 de esta Ley. Contra lo resuelto en primera instancia, procede el recurso de apelacion ante el Jurado Nacional de Elecciones, el que se formula dentro de los tres (3) dias habiles siguientes a la notificacién de la resolucién que se cuestiona En el caso de las organizaciones politicas locales, concluido el proceso electoral se procede a la cancelacién de oficio del registro respectivo” IV. ANALISIS DE LA PROPUESTA 44. 26 constitucional de las organizaciones politicas se agota en los procesos electorales? El numeral 17 del articulo 2 de la Constitucién Politica del Estado reconoce el derecho de toda persona a participar, en forma individual o asociada, en la vida Politica, econémica, social y cultural de la Nacién. En ese contexto, el mismo precepto normativo reconoce los derechos de los ciudadanos de eleccién, remocién y revocacion de autoridades, asi como los de iniciativa legislativa y de referendum. El reconocimiento de dichos derechos es reafirmado en el articulo 31 de la Norma Fundamental, que especifica tales derechos de patticipacién y control, Teconociendo expresamente los derechos de los ciudadanos a ser elegidos y de elegir libremente a sus representantes, asi como el derecho a la demanda de rendicion de cuentas, y deriva a la ley el establecimiento de los mecanismos que garanticen el derecho de los vecinos de participar en el gobierno municipal Pagina 9130