Murgia 2011

Instituto Veracruzano de Acceso a la Informacin
Temas Selectos de Transparencia y Acceso a la Informacin

Temas Selectos de
Francisco Sarabia # 102, Col. Jos Cardel, C.P. 9103, Xalapa, Ver.
Tel: (228) 842 02 70 y del interior del estado de Veracruz
Transparencia y Acceso
01 800 TELIVAI (835 4824)
www.verivai.org.mx contacto@verivai.org.mx a la Informacin
Luz del Carmen Mart Capitanachi

Coordinadora
Temas Selectos de Transparencia

y Acceso a la Informacin
Luz de Carmen Mart Capitanachi

Coordinadora
De las opiniones sustentadas en los trabajos firmados

responden exclusivamente sus autores. El hecho de su
publicacin no implica en manera alguna que este libro,
se solidarice con su contenido.
Temas Selectos de Transparencia y Acceso a la Informacin
IVAI
Domicilio de la publicacin: Francisco Sarabia 102,
Col. Jos Cardel, C.P. 91030
Telfono (228) 8 42 02 70
www.verivai.org.mx
500 ejemplares
Marzo 2011
Arana Editores
IETEC
Diseo de portada: Gladys Iveth Guerrero Ramrez

Formacin: Leda Coral Castro
ISBN: 978-607-9091-06-4
Impreso en Mxico
Instituto Veracruzano de Acceso a la
Informacin
DIRECTORIO
DRA. LUZ DEL CARMEN MART CAPITANACHI

CONSEJERA PRESIDENTE
DRA. RAFAELA LPEZ SALAS

CONSEJERA
MTRO. JOS LUIS BUENO BELLO

CONSEJERO
MTRO. FERNANDO AGUILERA DE HOMBRE

SECRETARIO GENERAL
Contenido
Prlogo ................................................................................... 9
tica y transparencia ........................................................ 15
Petra Armenta Ramrez
Archivos, transparencia y acceso a la informacin 39
Ramn Aguilera Murgua
Rendicin de cuentas transversal (transparencia
y acceso a la informacin), su efectiva tutela
jurisdiccional ........................................................................ 53
Fernando Aguilera de Hombre
Democracia, Rendicin de Cuentas y Gnero ..... 67
Dulce Ma. Cinta Loaiza
La contralora social y el acceso a la informacin
pblica en el mbito municipal .................................. 81
Anglica Ivonne Cisneros Lujn
La agenda ciudadana de seguridad pblica en
Mxico y necesidad de transparencia e informacin 103
Rebeca E. Contreras Lpez
La transparencia en las polticas de seguridad
del Estado mexicano ........................................................ 115
Alejandro de la Fuente Alonso
La transparencia y las buenas prcticas
ciudadanas. Un vehculo para la lucha contra la
corrupcin y un nuevo pacto entre gobierno y
la sociedad ............................................................................. 131
Pablo Armando Gonzlez Ulloa Aguirre
Relacin existente entre la clasificacin
archivstica, la transparencia y acceso a la
informacin pblica ......................................................... 145
Jorge Nacif Mina
La transparencia legislativa local en Mxico ........ 159
Khemvirg Puente
Derecho a la intimidad gentica ................................. 191
Mnica Victoria Ruiz Balczar
Prlogo
Para el Instituto Veracruzano de Acceso a la Informacin
la promocin de la cultura de la transparencia es uno
de sus objetivos y mandatos legales ms importantes.
En efecto, ante ms de 7 millones de veracruzanos, con
un Estado que dadas sus peculiaridades geogrficas
se ubica a lo largo del Golfo de Mxico, que est
compuesto de poblacin con diferentes culturas y
lenguas, la capacitacin y difusin de los temas de
transparencia, acceso a la informacin y rendicin de
cuentas representan un reto, que sin embargo, hemos
asumido con entrega y profesionalismo.
El Instituto Veracruzano de Acceso a la Informacin
fue creado en 2007 como un organismo autnomo del
Estado para tutelar el derecho de acceso a la informacin
pblica, la transparencia en las acciones de gobierno
y la promocin de la cultura de la transparencia.
Desde su creacin, hemos diseado cursos, talleres,
capacitaciones, tanto a los sujetos obligados por la
ley a proporcionar la informacin, como a la sociedad
civil, a los estudiantes, las comunidades indgenas,
empresarios, organizaciones no gubernamentales, etc.,
para difundir este importante derecho.
Tambin editamos la revista Accesa, que es una
publicacin semestral que contiene tanto artculos
como la difusin de nuestras actividades.
Sin embargo, se hizo necesario un documento
que incluyera reflexiones sobre estos temas, que
profundizara el debate sobre este derecho humano y
contribuyera a socializarlo, para que las personas lo
conozcan y lo hagan suyo, y para que rija las decisiones
de los que detentan el poder.
9
El documento que el lector tiene en sus manos es
producto de una convocatoria que el IVAI lanz entre
reconocidos acadmicos de nuestra Alma Mater, la
Universidad Veracruzana; el Colegio de Veracruz,
as como instituciones de la talla de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico y la Escuela Nacional
de Archivos, A.C.
El nombre seleccionado resume el contenido: Temas
Selectos de Transparencia y Acceso a la Informacin,
ya que cada una de las colaboraciones aborda
magistralmente la temtica planteada. A continuacin
har una breve descripcin del contenido.
Uno de los temas que forma parte de la agenda
nacional es el de la seguridad pblica, puesto que es
uno de los deberes del Estado mexicano y sin duda,
uno de los grandes pendientes, por lo que Rebeca
E. Contreras Lpez, investigadora del Centro de
Estudios sobre Derecho, Globalizacin y Seguridad
de la Universidad Veracruzana, as como Alejandro
de la Fuente Alonso, de El Colegio de Veracruz,
abordan en sus trabajos este tema, relacionndolo con
la importancia que la transparencia reviste para que
la sociedad est enterada y de ser posible participe
en el diseo de las polticas pblicas de seguridad, y
no sea slo espectadora de las mismas, cosa que no
es una realidad en nuestro pas, ya que actualmente
las decisiones de manera general, se toman de manera
unilateral por parte de la autoridad.
De la participacin en sus diferentes formas, ya
sea en el aspecto de contralora social, en el mbito de
las autoridades municipales, trata la colaboracin de
Anglica Ivonne Cisneros Lujn, de la Universidad
Veracruzana, en donde incluso nos aporta una serie de
sugerencias para mejorar este acceso a la informacin;
del mismo modo que Pablo Armando Gonzlez Ulloa
10
Aguirre, investigador perteneciente a El Colegio de
Veracruz da cuenta de como la transparencia puede
ser un vehculo en la lucha contra la corrupcin y
el origen de un nuevo pacto entre el gobierno y la
sociedad.
El tema que presenta la investigadora de la
Universidad Veracruzana Dulce Mara Cinta Loaiza,
sobre Democracia, Rendicin de cuentas y Gnero, nos
introduce en la pregunta de si las mujeres realmente
participan de forma equitativa en las decisiones
colectivas, o si como sucede con otros grupos, como
son los indgenas, los desempleados o los de diversidad
sexual, tienen una participacin restringida en los
procesos de rendicin de cuentas, ya que a juicio de la
autora, el involucramiento de las mujeres organizadas,
pertenecientes a la sociedad civil, requiere actualmente
de un fortalecimiento de sus voces, por lo que sugiere
contraloras sociales de las mujeres, acompaadas de
marcos normativos para su desempeo; crear espacios
pblicos para concientizarlas sobre el derecho a la
informacin con perspectiva de gnero.
El trabajo de Khemvirg Puente, de la Universidad
Nacional Autnoma de Mxico, sobre la trasparencia
legislativa local en Mxico, nos presenta un panorama
de como el poder legislativo no ha adoptado como
suya la transparencia y la rendicin de cuentas, ya
que como bien lo demuestra el autor, salvo algunas
excepciones, el trabajo que nos presenta en las grficas,
muy bien documentado, demuestra que los congresos
locales slo han hecho la mitad de la tarea en el caso de
la transparencia de sus acciones, quedando un largo
camino por recorrer, por lo que este trabajo me parece
muy importante para sealar que a 8 aos de la Ley
federal y ms o menos ese perodo en los estados, la
11
transparencia en el mbito legislativo tiene an serios
pendientes.
De igual forma, los trabajos de los integrantes de
la Escuela Mexicana de Archivos, Ramn Aguilera
Murgua y Jorge Nacif Mina, refieren el dficit que
existe en la materia de archivos, en general, y su
importancia con los temas de este libro, ya que no
existe o no puede existir informacin si no existe el
archivo, documento, expediente, que lo contenga, que
haya merecido el adecuado tratamiento, que haya
sido archivado y clasificado para hacerlo accesible
fcilmente y permitir as que el acceso a la informacin
y la transparencia sean posibles.
No menos importante es el tema que nos presenta
la investigadora de El Colegio de Veracruz Petra
Armenta Ramrez, puesto que los sujetos obligados
a proporcionar la informacin, ya sea mediante las
obligaciones de transparencia o mediante el acceso
a la informacin, deben tener presente que quienes
ejercen las tareas del gobierno contraen por ese hecho
la obligacin de responder de sus actos oficiales.
En palabras de la autora; de ese modo la accin
gubernativa queda abierta a la fiscalizacin popular
y puede la comunidad ejercer permanente control
sobre los titulares que cumplen un quehacer pblico,
y en los que la irresponsabilidad, el capricho, la
ilegalidad, la ausencia de entrega a la tarea pblica y
la falta de honradez, siguen siendo vicios que desde
el punto de vista tico y jurdico hay que combatir
implacablemente.
La doctora Mnica Victoria Ruz Balczar de la
Universidad Veracruzana, nos presenta un tema de
gran inters y actualidad: el derecho a la intimidad
gentica, en donde sostiene que la informacin
gentica forma parte de los datos personales que por
12
su sola publicacin o acceso a la misma puede generar
un estado de vulnerabilidad entre sus titulares ya que
resulta ser informacin sensible. Nos lleva de la mano
ante las posibles implicaciones que en el campo de
los derechos humanos, en el derecho constitucional,
en el derecho de la seguridad social y el derecho civil
tiene la comunicacin de estos datos y la posibilidad
de quedar en estado de indefensin debido al impacto
tico y jurdico que traen consigo los nuevos avances en
las manipulaciones genticas, de manera fundamental
cuando se trasladan al mbito de la administracin de
justicia por lo que el Poder Judicial debe velar por la
proteccin de los datos personales al hacer pblicas
sus sentencias conforme a las leyes de transparencia.
Por ltimo, la colaboracin de Fernando Aguilera
de Hombre, Secretario General del IVAI, nos plantea
un tema al que nos enfrentamos en nuestra prctica
diaria los rganos garantes del acceso a la informacin:
las resoluciones que emitimos al resolver los recursos;
en muchos casos son meramente declarativas, por lo
que los sujetos obligados muchas veces las incumplen,
sin que tengamos realmente medios coercitivos para
proveer el cumplimiento de nuestros fallos, por lo que
sugiere que los particulares que se vean afectados en
sus derechos al no serles proporcionada la informacin,
una vez agotado el procedimiento jurisdiccional y los
medios que la ley de transparencia de que se trate
prevea, acudan al juicio de amparo por violacin a la
garanta de la efectiva tutela jurisdiccional prevista en
el artculo 17 de la Constitucin Poltica de los Estados
Unidos Mexicanos.
Me ha tocado coordinar los trabajos de estos
estudiosos y comprometidos autores con los temas
de transparencia y acceso a la informacin, as como
rendicin de cuentas, corrupcin y proteccin de datos
13
personales. Como una de las responsables en este
momento del quehacer del IVAI en mi Estado, veo con
beneplcito que adems de reflexiones, muchos de los
temas incluyen sugerencias y verdaderas aportaciones
al debate.
A los autores no me queda sino agradecerles su
participacin y al lector, invitarlo a involucrarse en
los mismos, va dirigido a Usted, para que conozca
y participe, para que sea parte de la cultura de la
transparencia.
Xalapa, Ver. Enero de 2011

DRA. LUZ DEL CARMEN MART CAPITANACHI
CONSEJERA PRESIDENTE DEL IVAI
14
tica y transparencia
Petra Armenta Ramrez *
SUMARIO: Introduccin. I. tica y responsabilidad.

II. Transparencia y servicio pblico: reto de legalidad y
legitimidad. Conclusin. Bibliografa.
Introduccin
Una cultura ampliamente difundida, hoy en da es la
cultura de la transparencia en el quehacer pblico que
confiere un sentido profundo a nuestras acciones y a
nuestra vida. Desde el despertar de la modernidad,
en los tiempos del Renacimiento y tras la Ilustracin,
dos pensamientos ticos fundamentales han marcado
el camino hacia la mundializacin, cedindose el
lugar mutuamente, segn si se afirmaba, con el
universalismo, el absoluto de los ideales o, con el
pluralismo, la diversidad de las prcticas. Se trataba,
en cierto modo, de una brjula tica.
En esta perspectiva, la cultura de la transparencia
ha tomado cada vez mayor fuerza. Todo debe ser
visto e identificado en el ejercicio del poder, nada
debe esconderse bajo las sombras. Esto es parte de la
democracia, es un derecho constitucional que tenemos
los gobernados a ver cmo se manejan las cosas del
Estado. La publicidad de los actos de gobierno es un
elemento esencial de la democracia. La transparencia
favorece la moralidad administrativa y poltica.
Afortunadamente, en los tiempos actuales, con el
* Doctora en derecho por la Universidad Veracruzana, profesor
investigador de la misma casa de estudios. Miembro del Sistema
Nacional de Investigadores y Perfil Deseable PROMEP. Directora
de la revista Con ciencia poltica de El Colegio de Veracruz.
15
desarrollo de la prensa y de la televisin, los actos de

gobierno tienden a ser ms pblicos. El secreto se torna
cada da ms difcil.
A nuevos retos, nuevas respuestas. Esto demuestra
que el nuevo mundo que se perfila ante nosotros
nos impone volver a considerar totalmente los
contratos sociales, pilares de nuestras sociedades.
Las transformaciones globales que hemos descrito
reclaman un proyecto de nuevos fundamentos polticos
y sociales a escala mundial, que la labor de la UNESCO
ha tratado de esbozar en torno a la idea de cuatro
contratos. Sus ejes principales estn constituidos por un
nuevo contrato social basado en la educacin, para el
caso que nos ocupa de una ciudadana responsable con
la res publica, un contrato natural, un contrato cultural
y un contrato tico, en una sociedad global cuyos retos
son planetarios. Por consiguiente, cmo construir o
promover con eficacia los valores democrticos en
la cultura de la transparencia, por ello es primordial
hacer hincapi en las exigencias ticas, como se ve esto
demuestra la amplitud de la tarea que nos espera.
Por lo tanto, la tarea fundamental consiste en
volver a afirmar nuestra estima por los valores ticos,
convertirlos en el fundamento que motiva nuestras
actuaciones, nuestra consistencia con el otro. En el
actual contexto internacional, los valores centrales de
la misin de la UNESCO se encuentran en el primer
lugar de las prioridades y deben concretarse de manera
ms clara, lejos de cualquier encantamiento.
Tambin aqu incide cada vez con ms fuerza el
modelo republicano de democracia, que persigue la
promocin de la ciudadana civil y poltica plenas.
Ello slo ser posible mediante programas pblicos
de educacin cvico-democrtica, de modo que la
ciudadana pueda ser ejercida de modo mnimamente
16
competente y responsable. La consecuencia ms

inmediata es que la poltica democrtica dejar de
ser asunto exclusivo y excluyente de unos pocos para
ser asunto de una amplia mayora consciente de sus
derechos y de sus responsabilidades, y dispuesta a
exigir a los gobernantes el fiel cumplimiento de sus
tareas.
El reto est, si no me equivoco, en transformar
las instituciones, en todo aquello que se traduzca
en fortalecer los cimientos de la democracia y un
positivismo tico. Slo cuando se articula el derecho
a la informacin con la teora y la prctica de la
transparencia, la rendicin de cuentas y el Estado
de derecho podemos decir que estamos en presencia
de una nueva forma de ejercer y entender el poder
pblico.
Estas lneas proponen la alternativa de renovar una
reflexin tica sobre la cultura de la transparencia y
la responsabilidad moral del papel de la persona en
la funcin pblica, hoy ms que nunca se acenta la
necesidad de considerar las valoraciones morales
recibidas para acceder a una transformacin eficaz de
la cooperacin y la democracia.
I. tica y responsabilidad
La teora prctica democrtica constitucional
afronta en la actualidad un desafo intemporal,
nico e inaplazable. La teora poltica democrtica
se preocupa por las formas de organizacin poltica
estatal, sus instituciones de control y de limitacin de
poder, sus fundamentos constitucionales, sus distintos
modelos de sociedad civil y ciudadana constitucional.
El pensamiento democrtico contemporneo se ve
inspirado en las corrientes polticas actuales como
del neorrepublicanismo, neoliberalismo, comunitarismo,
17
neoinstitucionalismo y neomarxismos. Sin duda, los

retos y desafos a los que nos enfrentamos como
ciudadanos del siglo XXI son plurales y complejos.1
A la democracia reducida a la transmisin peridica
del poder a travs del sufragio se han aadido formas
cuyo nfasis se centra, cada vez ms en la participacin
de la ciudadana en las decisiones polticas. Ante la
delegacin de poderes en los ciudadanos investidos
de autoridad, con frecuencia convertida en arrogacin,
como lo vea John Payne, se proponen mecanismos que
permiten a los ciudadanos un mayor control sobre los
rganos de gobierno y aquellos individuos a quienes
han elegido para su gestin.
Como sabemos la Constitucin es la norma crucial
del sistema jurdico mexicano,2 a la que deben plegarse
y corresponder todas las restantes en la inmensa
pirmide jurdica, en esa misma ley suprema es preciso
encontrar las decisiones polticas fundamentales y los
valores ticos principales que guan y condicionan
ambas cosas, la formacin del orden jurdico, desde
el encumbrado plano de las leyes reglamentarias de
la Constitucin o los tratados internacionales, hasta
los niveles de las dems leyes, los reglamentos, los
acuerdos, manuales y circulares de autoridad, e
incluso los contratos, los testamentos, las declaraciones
unilaterales de voluntad y cualesquiera otros actos que
lleguen a integrar el universo del derecho positivo.
1
CARBONELL, Miguel, La reforma constitucional en materia
de acceso a la informacin: una aproximacin general en Hacia
una democracia de contenidos: la reforma constitucional en materia de
transparencia, UNAM/IIJ, IFAI, INFO-DF, Mxico, 2007, p. 22.
2
MARTN DE LA VEGA, Augusto, Constitucin y derecho
constitucional: en el moderno estado democrtico, en La democracia
en el Estado constitucional, coordinado por AGUILERA PORTALES,
Rafael Enrique, Centros de Estudios Parlamentarios UANL, Porra,
Universidad Autnoma de Nuevo Len, Mxico, 2009, p. 9.
18
Cuando el artculo 133 de nuestra Constitucin3

resuelve que sta, ms las leyes del Congreso de la
Unin que emanan de ella y los tratados, son la ley
suprema de toda la Unin, es posible entender tambin
que los valores recogidos, rescatados, elevados,
consagrados en la propia Constitucin deben serlo
asimismo, escrupulosamente, en las restantes normas.
He ah, en mi concepto, la ms profunda pretensin
de la norma fundamental: trasladar sus decisiones
de fondo y de forma a la vida de la Repblica y a
las relaciones entre los individuos que integramos
la nacin. Si esas pretensiones ya no bastan o han
llegado a ser improcedentes, habr que reformar la
Constitucin para organizar de nueva cuenta algn
sector de la vida colectiva.
En todo ello, considero que el artculo 3, es el
precepto ms relevante de la ley suprema. Lo es, porque
a propsito de la educacin, esto es, de la formacin del
hombre, establece derroteros ticos; lo es, porque slo
ese precepto traza un modelo de persona, de sociedad
e inclusive de Estado nacional.
El desarrollo armnico del ser humano, la
solidaridad nacional e internacional, la independencia
y la justicia no son apenas asignaturas en el currculo
de la instruccin formal; van mucho ms a fondo y
mucho ms lejos: son ideales y propsitos en los que
el derecho y la tica coinciden con entera naturalidad;
en ellos se albergan el respeto y el fomento de la vida,
punto de partida para toda construccin tica y jurdica
que valga la pena.
Como prembulo tenemos que la tica4 por su origen
etimolgico, procede de una voz griega que significa
3
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.
4
BORJA, Rodrigo, Enciclopedia de la poltica, FCE, Mxico, 1998, p.
412
19
costumbre se le entendi originalmente como la

teora de la costumbre. Aristteles as lo interpret
al distinguir las virtudes ticas de las dianoticas.
Las primeras se ponen en evidencia, segn el filsofo
griego, en la prctica de los actos humanos mientras que
las segundas se refieren a principios abstractos, como
la inteligencia, la razn, la prudencia, la sabidura.
Como vemos, el concepto aristotlico ha pervivido.
Los romanos recogieron este concepto como ethica,
que para los antiguos era la parte de la filosofa que
pertenece a la costumbre. Era la filosofa moral. La
tica es la teora de la conducta humana vista desde la
perspectiva moral. Teora del fin al que deben dirigirse
los actos humanos y de los medios para alcanzarlo. La
tica intenta disciplinar el comportamiento para que
el hombre busque, en conformidad con lo que es su
naturaleza, es decir, con lo que le es esencial, el bien y
la virtud. No obstante, la tica ha sido comprendida de
muchas y diversas maneras por las diferentes escuelas
filosficas. Unas la han entendido como dirigir la
vida hacia Dios; otras con el propsito de vivir segn
la razn, otras con alcanzar el placer, la felicidad o la
utilidad; otras como el ejercicio de la solidaridad.
Para el efecto que nos ocupa es la tica moral en el
ejercicio pblico. La tica, como parte de la filosofa,5
es un enunciado normativo general. La moral es una
conviccin y conducta personales: es la aplicacin
de los principios ticos a los actos particulares de la
vida. La tica es un conjunto de valores comunitarios,
aceptados como buenos por un grupo dado en un
tiempo determinado. La moral es un valor personal. Se
ocupa de la administracin que cada cual hace de su
propia vida. A diferencia de la tica, que es un principio
general que pretende regir una comunidad, la moral es
5
DIDIER, Julia, Diccionario de Filosofa, Diana, Mxico, 1999, p. 98.
20
algo ntimo: es la concepcin individual del bien y del

mal. Al respecto Jos Ortega y Gasset la defini como
la moral es una cualidad matemtica: es la exactitud
aplicada a la valoracin tica de las acciones.6
La persona humana tiene conciencia de ser alguien
inacabado, alguien que est por hacerse y que est
hacindose. No tiene en vida un momento de reposo
pleno en el que pueda decirse a s misma ya estoy
hecha, sino que siempre est en proceso de ser y dejar
de ser.
La misma conciencia da testimonio que la persona
se realiza por medio de sus acciones. Las acciones de la
persona, de las que ella es causa eficiente en el sentido
no slo de ser quien las produce, sino tambin quien
las mantiene o suspende, sirven, por una parte, como
medios para conseguir fines externos a ella, como son
todos los bienes que necesita para su subsistencia y
desarrollo; pero las acciones tambin sirven, por otra
parte, como medios para la construccin de la misma
persona, puesto que ella misma queda conformada por
las acciones que ejecuta. As, quien estudia derecho
no slo requiere conocimientos jurdicos, sino que su
misma inteligencia se modifica, se conforma al modo
de pensar jurdicamente. Por eso se afirma que las
acciones de las personas tienen un fin o un significado
transitivo, que es a fin de cuentas el dominio o
humanizacin del mundo, y otro intransitivo, que es la
construccin de la propia persona.
La referencia natural del actuar de la persona hacia
la verdad acerca de su propio perfeccionamiento
o verdad sobre el hombre, le hace ver la relacin de
conveniencia o inconveniencia de sus actos con su
6
Idem
21
perfeccionamiento personal y el de la comunidad.7

Esta relacin, en cuanto es algo objetivo, cognoscible
por la sola razn e independencia de la voluntad
humana, se manifiesta como una ley u ordenamiento,
que constituye el fundamento objetivo de todo deber
o prohibicin: las conductas que son convenientes
a ese fin son las conductas debidas y las que son
inconvenientes al mismo son las prohibidas.
Las nociones de deber y prohibicin se forman no
slo con el mero reconocimiento de la relacin objetiva
entre la conducta y el perfeccionamiento, sino que
hace falta adems la aprobacin subjetiva, es decir,
que la persona apruebe el juicio que afirma que una
conducta es debida o prohibida, y lo apruebe no slo
en su formulacin general sino adems como algo
vinculante para ella aqu y ahora.
Resulta as un fundamento doble de los deberes
y prohibiciones: a) uno objetivo, la relacin entre
la conducta y el perfeccionamiento personal y
comunitario; que se expresa por medio de juicios
que afirman que ciertas conductas son debidas y
otras prohibidas, y b) otro subjetivo consistente en la
aprobacin personal, en conciencia, de tales, juicios.
Puede decirse, que el fundamento del deber es
lo objetivamente conveniente a la persona y a la
comunidad y aprobado por ella como tal. Este es el
fundamento de todos los deberes, tanto de los deberes
ticos como de los deberes polticos y de los jurdicos.
La tica es la ciencia que labora y sistematiza los
juicios (tambin llamadas reglas o normas) respecto de
7
Vase SALMERN, Fernando, tica analtica y derecho,
Distribuciones Fontamara, Mxico, 2000, p. 81 y ss; VILLORO,
Luis, El poder y el valor. Fundamentos de una tica poltica, FCE,
Mxico, 2001, p. 223 y ss; BIND, Jrme, Hacia donde se dirigen los
valores, FCE, Mxico, 2006, p.395.
22
la conducta humana libre en orden al perfeccionamiento

personal y comunitario.8 El juicio tico es el que afirma
o niega que una conducta sea debida o prohibida.
La veracidad del juicio tico depende de que las
conductas que se afirman como debidas o prohibidas
sean realmente convenientes o inconvenientes a la
persona y a la comunidad. La tica, en la formulacin
de sus juicios, como cualquier otra ciencia, puede
acertar o equivocarse; pero tiene, lo mismo que las
dems ciencias, la aspiracin fundamental de acertar,
sin la cual sera imposible cualquier trabajo cientfico.
La tica parte de una verdad axiomtica que dice
obra el bien y evita el mal, obra aquello que te
perfecciona y evita lo que te degrada. Es un principio
evidente y que corresponde perfectamente a la
inclinacin natural del hombre a su propia felicidad, ya
que la felicidad, como estado subjetivo de la persona,
se identifica con la posesin objetiva del bien, es decir,
con el perfeccionamiento de la persona.
La tica es, la ciencia que formula los deberes y
prohibiciones que la persona ha de observar en orden
a su perfeccionamiento, se enfatiza en los deberes para
con su propia conciencia. Las normas ticas se limitan
a recomendar un comportamiento, que concuerde con
principios jurdicos inspirados en la ley. Lo deseable,
sin embargo, es que ambos rdenes del deber ser estn
de acuerdo: que la ley refleje los conocimientos ticos.
Cosa que no siempre ocurre. Con frecuencia lo jurdico
se divorcia de lo tico. Y la ley contradice los principios
morales. Ella, hecha por personas que responden a
determinados intereses, desoye frecuentemente los
mandatos de la tica y sirve a intereses que no son los
de la colectividad.
8
RENAUT, Alain, El futuro de la tica, Galaxia Gutenberg,
Barcelona, 1998, p.25 y ss
23
En cuanto a la responsabilidad,9 hay que tener

presente que es una de las caractersticas esenciales de
la forma de gobierno republicana, que consiste en la
obligacin que tienen los gobernantes de dar cuenta
de su cometido a los electores, en forma directa o a
travs de los organismos establecidos para el efecto,
y de asumir las consecuencias de sus actos con arreglo
al derecho.
Quienes ejercen las tareas de gobierno en cualquiera
de las ramas fundamentales del Estado ya sea
legislativo, ejecutivo, judicial o rganos autnomos,
contraen por ese hecho la obligacin de responder de
sus actos oficiales. Este es un principio cardinal del
republicanismo.
De este modo la accin gubernativa queda abierta a
la fiscalizacin popular y puede la comunidad ejercer
permanente control sobre los titulares que cumplen
un quehacer pblico. Ellos, en cuanto a funcionarios
pblicos, estn sujetos a responsabilidades especiales,
para hacer efectiva las cuales cuenta el Estado con
rganos adecuados; y, en cuanto a personas particulares,
estn sujetos a las responsabilidades comunes a todos
los ciudadanos, con arreglo al principio de la igualdad
ante la ley.
Con este principio se trata de ratificar lo proclamado
desde los albores del constitucionalismo y consagrados
en la Declaracin de Derechos del Hombre y del
Ciudadano, en donde el numeral XV expresaba que
la sociedad tiene el derecho de pedir cuentas a todo
agente pblico de su administracin.10 Ah est el
9
HBERLE, Peter, El estado constitucional, UNAM/IIJ, Mxico,
2003, p. 16.
10
GONZLEZ, Juliana, Valores ticos y valores humanos en Los
valores humanos en Mxico, Siglo Veintiuno Editores XXI-UNAM,
Mxico, 2006, p. 33 y ss.
24
fundamento de la rendicin de cuentas, con una

representacin responsable del pueblo soberano o de
la nacin que contribuye con el Estado. El derecho de
los ciudadanos a exigir cuentas es irrenunciable como
la obligacin de darlas de parte de los funcionarios
pblicos, cualquiera que sea su cargo.
El tema de la rendicin de cuentas con responsabilidad
es un principio de origen democrtico, el principio
busca ratificar el derecho de los ciudadanos no slo
de estar correctamente informados de la conduccin
poltica y exigir explicaciones a los funcionarios, sino
tambin del deber de stos, simple depositarios del
poder, de dar cuentas sobre su gestin. No obstante,
si bien se avanza hacia una mayor transparencia con
publicidad en el manejo de los asuntos pblicos, todava
el desarrollo institucional es deficiente a pesar de ser
una herramienta altamente democrtica; no existe una
cultura de rendicin de cuentas y responsabilidad
ciudadana.
Este principio de indicador democrtico va de la
mano con el de publicidad11 que significa que toda
informacin en posesin del gobierno es objeto de
divulgacin, salvo las excepciones taxativas previstas
en la ley. Por ello la regla es el acceso a la informacin
y la excepcin es la restriccin del conocimiento de
la informacin en poder de los sujetos obligados a
informar.
Como se sabe el derecho a la informacin pblica
es un derecho fundamental y el principio de mxima
publicidad es el instrumento que le da efectividad, este
derecho fundamental implica que todas las personas
deben tener la misma oportunidad para acceder a
11
SOBERANES FERNNDEZ, Jos Luis, Responsabilidad de
los Servidores Pblicos en Diccionario de derecho constitucional G-Z,
Porra-UNAM/IIJ, Mxico, 2009, p. 1231.
25
la informacin pblica.12 En el segundo prrafo del

artculo 6 de la Constitucin se prescribe el principio
de mxima publicidad de la siguiente manera: Para
el ejercicio del derecho de acceso a la informacin,
la Federacin, los Estados y el Distrito Federal, en el
mbito de sus respectivas competencias, se regirn
por los principios y bases: I. Toda la informacin de
cualquier autoridad, entidad, rgano y organismo
federal, estatal y municipal, es pblica y slo podr
ser reservada temporalmente por razones de inters
pblico en los trminos que fijen las leyes. En la
interpretacin de este derecho deber prevalecer el
principio de mxima publicidad.13
Podemos adelantar que el derecho recoge una
serie de valores ticos, cuya seleccin e incorporacin
depende de los procesos polticos particulares de cada
sociedad, y a travs de estos valores el derecho cobra
sentido y legitimidad como mximo criterio ordenador
de las conductas.
Racionalmente, el hombre y las sociedades humanas
han ido estableciendo valores fundamentales, tanto
individuales como sociales. De ah se han derivado
deberes morales que, en general, han sido coincidentes
con los que recogen los diversos sistemas jurdicos;
en rigor, los valores ticos estn consignados en el
derecho. Por ello para abordar el tema de la tica en
el servicio pblico es necesario entender el puente
entre las reflexiones tericas, la regulacin jurdica
y la prctica cotidiana. Considero que la tica es una
12
FOX, Jonathan, Transparencia y rendicin de cuentas en Ms
all del acceso a la informacin. Transparencia, rendicin de cuentas y
estado de derecho, CETA, Cmara de Diputados LX Legislatura,
Universidad de Guadalajara, UNAM/IIJ, Siglo Veintiuno Editores
(XXI), Mxico, 2008, p. 174.
13
26
expresin de la cultura; es una forma de dominio de la

razn sobre el instinto.
Los bienes comunes de la sociedad deben ser
administrados por personas con slida formacin tica
individual y con una idea definida de compromiso
social. En La Repblica de Platn encontramos
antecedentes de la idea del servicio pblico, as
como de las caractersticas y cualidades que deberan
cumplir quienes lo prestaban. Desde entonces se
advierte la doble dimensin del hombre: de una parte,
en tanto ser humano y, de otra, en tanto ciudadano,
que desempea un papel especfico dentro del todo
social y su organizacin poltica.
La reflexin tica y la doble dimensin humana
se han mantenido en la historia del pensamiento
occidental. Las aportaciones de Santo Toms y San
Agustn son una muestra palpable de ello. Para Kant,
la ley moral impone a todo lo racional exigencias
categricas sobre lo que tiene que hacer o evitar, y
exigencias que obligan con entera independencia de
sus inclinaciones, propsitos, deseos o intereses.14
Actualmente vivimos en una etapa en que se afirma
que la prdida de valores pareciera ser un signo
distintivo de nuestro tiempo. Sin embargo, los valores
no se pierden, lo que podra perderse y sera muy
grave es el inters por alcanzarlos.
La irresponsabilidad, el capricho, la ilegalidad, la
ausencia de entrega a la tarea pblica y a la falta de
honradez, siguen siendo vicios que desde el punto de
vista tico y jurdico hay que combatir implacablemente.
La importancia de la labor que realiza el servidor
pblico demanda que ella se desempee con estricto
14
RACHELS, James, Introduccin a la filosofa moral, FCE, Mxico,
2007, p. 264; ROSIERI, Frondizi, Qu son los valores, FCE, Mxico,
2007, p. 49 y ss.
27
apego a las normas morales, con un acendrado espritu

del deber, con eficiencia y un claro sentido de la
dignidad y la nobleza que su funcin implica.
II. Transparencia y servicio pblico: reto de

legalidad y legitimidad
Las deficiencias de la tica en el servicio pblico es
todava una tarea compleja, la administracin pblica
aparece como una revelacin distintiva de nuestros
tiempos, llegndose a convertir en el nico y decisivo
centro de poder en las sociedades contemporneas.15
A medida que se fortalece el Estado social de derecho
dentro del marco democrtico y pluralista de las
comunidades, el derecho pblico, cobra nueva fuerza,
junto con una tendencia internacionalista que obliga
a una nocin diferente de temas fundamentales como
la soberana o la proteccin de los derechos humanos.
Modernizacin, planeacin, transparencia, participacin,
simplificacin, tica pblica, eficiencia, concertacin y
otros rubros ms son alternativa de la administracin
que se perfila a iniciar un nuevo siglo. Al descubrir
los modelos, los principios y valores que guiarn
la conducta del hombre y del Estado es una meta
continua que se pretende alcanzar en coordinacin
con sus propios fines. Por su parte, la poltica demanda
del hombre un esfuerzo imaginativo para poder dar
solucin a los complejos problemas del momento.
Hoy da vivimos en sociedades cada vez ms
numerosas y sofisticadas que reclaman ms y mejores
servicios. Es aqu donde la administracin pblica ha
encontrado su base para ocupar un lugar indispensable.
La modernizacin se vincula estrechamente con una
15
AGUIRRE SALDVAR, Enrique, Los retos del derecho pblico en
materia de federalismo. Hacia la integracin del derecho administrativo
federal, UNAM/IJJ, Mxico, 1997, p. 18.
28
administracin gil, eficaz, eficiente y preparada y

con una profunda vocacin de servicios y compromiso
social.16 En buena medida se puede afirmar que el xito
y progreso de un Estado radica en la calidad y esfuerzo
de su administracin.
La funcin pblica no puede actuar separada de
la poltica, no puede desvincularse de ella, porque
nada de lo que afecta a los intereses pblicos, a la
cosa pblica, le puede ser ajeno. La poltica determina
la voluntad de la comunidad, y una vez explicitada
por procedimientos pblicos, la administracin la
ejecuta, en una complementacin admirable de valores
polticos, valores jurdicos y de tica social.
Vivimos en un Estado de derecho en donde
gobernantes y gobernados tienen derechos y
obligaciones. La autoridad slo puede hacer aquello
que la ley expresamente le faculta, encontrando el
origen y fin de sus funciones precisamente en el
derecho. Los particulares, a su vez, pueden realizar
todo aquello que la ley no les prohbe, teniendo como
lmite de su conducta al derecho de los dems.17
En la relacin gobierno-gobernado, gobernado-
gobierno, se deben observar tanto los derechos
fundamentales del hombre, como los derechos sociales,
que conllevan al llamado Estado social de derecho.
El orden normativo tiene como finalidad lograr
la convivencia humana mediante un conjunto
de disposiciones (de carcter general, unilateral,
impersonal, externo, bilateral y coercitivo, dictadas
16
CRISANTO CAMPOS, Juan Manuel, Democracia y administracin
pblica profesional, CEPCOM (Centro de Estudios de Poltica
Comparada) Coleccin Saberes, Mxico, 2007, p. 105 y ss.
17
LUGO VERDUZCO, Adolfo, La tica en el servicio pblico
en Los valores en el derecho mexicano, FCE-UNAM/IIJ, Mxico, 1997,
p. 223 y ss.
29
y sancionadas por el poder pblico) y una serie de

principios a los cuales deben los hombres ceir su
conducta para bien propio y de los dems; de ah
precisamente la definicin del derecho positivo como
conjunto de normas que regulan la conducta de los
hombres en sociedad.18
El derecho, ubicado en el rea de las disciplinas
sociales del deber ser, intenta coordinar el
comportamiento de los individuos con libre albedro,
conciencia, voluntad e imputabilidad. Por ello, al
decir que las normas jurdicas se refieren al deber ser,
se alude a la contingencia de la conducta humana a
que va destinada la norma del derecho, y es de deber
ser porque precisamente la conducta del individuo o
de los grupos de individuos debe ser de cierta forma
entre las mltiples opciones que hay para conducirse,
por ser la consensada como el mnimo necesario para
lograr la convivencia. Es tan importante el deber ser
jurdico que podra llamarse tener que ser.
Las instituciones son producto de la experiencia
histrica de cada pas y de su capacidad para
adaptarse a los tiempos cambiantes. Pero en esencia,
las instituciones no se construyen al amparo de una
discusin cerrada y privada, o tanto como lo permitan
los medios de nuestra era, dentro del Poder Legislativo,
sino en la discusin abierta y participativa de la
sociedad en su integridad. La legitimidad no se deriva
del placer de los polticos, sino del reconocimiento que
la sociedad en su conjunto le otorga a las instituciones.
Las instituciones son el corazn tanto de la
legitimidad como del desarrollo.19 La legitimidad es la
18
LAVEAGA, Gerardo, La cultura de la legalidad, UNAM/IIJ,
Mxico, 2000, p. 51 y ss.
19
RUBIO, Luis y JAIME, Edna, El acertijo de la legitimidad. Por una
democracia eficaz en un entorno de legitimidad y desarrollo, FCE-CIDAC,
30
justificacin tica del origen del poder, del ejercicio del

mando poltico, de la procedencia y aplicacin de la
ley o de cualquier otro acto de la autoridad pblica. La
legitimidad encierra todo un sistema de valores. Hoy
se dice que es la democracia el sistema legitimador
del poder. Y esto es cierto, porque ella envuelve un
juicio de valor sobre el origen de la autoridad pblica
y la aptitud moral para ejercerla de acuerdo con las
convicciones prevalecientes en nuestra poca.
En cuanto al principio de legalidad,20 es cuando
se establece que todo acto de los rganos del Estado
deben encontrarse fundado y motivado por el derecho
en vigor; esto es, el principio de legalidad demanda la
sujecin de todos los rganos estatales al derecho; es
decir, que todo acto o procedimiento jurdico llevado a
cabo por las autoridades estatales debe tener su apoyo
estricto en una norma legal (en sentido material), la
que, a su vez, debe estar conforme a las disposiciones
de fondo y forma consignadas en la Constitucin. En
este sentido, el principio de legalidad constituye la
primordial exigencia de todo Estado de derecho en
sentido tcnico.
Cabe observar, que no siempre lo legal es legtimo.
Lo legal es lo que concuerda con la ley. Lo correcto es
lo que est de acuerdo con la regla. Pero las leyes y
las reglas pueden ser cuestionadas en su legitimidad
porque -obras humanas al fin- pueden obedecer a
intereses egostas y minoritarios. La legitimidad, en
cambio, es la concordancia con principios de tica
social que estn por encima de la ley. Lo ideal es que la
ley sea legtima, pero no siempre lo es. En todo caso, es
Mxico, 2007, p. 11 y ss, FONDEVILLA, Gustavo, Instituciones,
legalidad y estado de derecho, Fontamara, Mxico, 2006, p. 361.
20
WEBER, Max, Economa y sociedad. Esbozo de sociologa
comprensiva, 2 edicin, trad. por J. Winckelmann y J. Medina
Echeverra, Mxico, 2002, p. 30.
31
importante advertir que la legalidad y legitimidad no

marchan juntas necesariamente.
Es difcil prever todos y cada uno de los casos que
implica falta de tica en el servicio pblico, en nuestro
pas se avanzado en la precisin de las conductas que
deben observar los servidores pblicos, estableciendo
un sistema que orienta a su atencin una mayor
transparencia en la actuacin pblica. El contenido
de estos deberes procura salvaguardar los valores o
principios bsicos de: legalidad, honradez, relacin con
los subordinados, lealtad, imparcialidad y eficiencia.
La conducta de los servidores pblicos no puede
quedar orientada exclusivamente por sus principios
ticos individuales. El respeto al derecho y al principio
de legalidad es fundamental en la actuacin de los
servidores pblicos, porque en el derecho se encuentra
la sntesis de la moral social.21
El respeto a la Constitucin y a las leyes que de
ella emanen es parte del principio de legalidad y
condicin imprescindible en un Estado de derecho. La
Ley de Responsabilidades obliga, as, a los servidores
pblicos, a abstenerse de realizar cualquier acto
u omisin que implique incumplimiento de una
disposicin relacionada con el servicio pblico.
Es mucho lo que se ha avanzado al prever a nivel
normativo las conductas que pueden conducir al
fincamiento de una responsabilidad y la tipificacin de
delitos relacionados con el servicio pblico, pero an
falta avanzar, sobre todo para lograr la plena eficacia
de las disposiciones en la materia y el reconocimiento
personal del valor implcito en una conducta apegada
a la tica, y el baldn que representa una actuacin
inmoral.
21
CORTINA, Adela, El quehacer tico. Gua para la educacin moral,
Aula XXI Santillana, Madrid, 1996, p. 105 y ss.
32
La eficacia de la norma depender de la conciencia

tica individual,22 de la costumbre y de una verdadera
voluntad poltica para la aplicacin del derecho. No
basta con un sistema de sanciones que puedan implicar
suspensin, destitucin e inhabilitacin. Reiteramos
que todo esfuerzo ser intil si la moral individual no
se fortalece.
Conclusin
Si trazamos como meta inmediata erradicar la
corrupcin mediante el fortalecimiento de los valores
y el perfeccionamiento de las instituciones, estaremos
contribuyendo, adems, a alcanzar un fin mediato:
mayor seguridad individual y colectiva, y relaciones
de convivencia ms justas.
La tarea hoy debe encaminarse al fortalecimiento
de la conciencia de los valores ticos. La tica del
servicio pblico tambin est relacionada con la tica
de las personas a las que se presta el servicio, evitar
el cohecho y denunciar las irregularidades para la
marcha de la buena funcin pblica.
El contenido moral de la voluntad poltica de un
Estado, diferenciable de los contenidos morales de los
individuos de la sociedad, da vida a un cdigo tico
especfico, el cual quedar plasmado en un conjunto
de estructuras normativas. De esta manera, un
contenido moral primero, un cdigo de tico especfico
despus, acaban por dar vida y forma a las estructuras
normativas de una sociedad. Como se ha sealado,
al igual que la moral y la tica de los particulares, la
moral y la tica pblicas no son rgidas ni inmutables:
van cambiando con el transcurso del tiempo, dando
22
RUBIO-CARRACEDO, Jos et al, Retos pendientes en tica y
poltica, Trotta, Madrid, 2002, p. 331.
33
nuevas pautas para la reforma de la ley o la sustitucin

de estructuras normativas.
El contenido moral de la voluntad poltica de un
Estado, que acaba de ser plasmado en un sistema
jurdico, se conforma, pues, por todo un cdigo
valorativo en donde se resolvern las cuestiones de lo
que es bueno y de lo que se percibe como malo, as
como por un cdigo tico que determine las conductas
esperadas y las sancionadas, todo ello desde una
perspectiva amplia y general, no especfica, en que se
establecen valores para la totalidad de los integrantes
de un Estado, tanto los valores comunes de los
particulares, como los de las entidades y representantes
pblicos.
La moral del Estado comprende, por tanto, un
conjunto muy amplio de valores, plasmados en el
sistema jurdico, que no slo ordena ntegramente los
aspectos de la vida social y plantea finalidades que
han de lograr todos los actores de la misma, sean stos
gobernados o gobernantes, sino tambin determina los
mecanismos y procesos por medio de los cuales se crea
o modifica ese mismo sistema.
Para consolidar la democracia es necesario que el
poder tenga una nueva fisonoma, que su ejercicio
se ajuste a otras pautas y que los ciudadanos tengan
la certidumbre de poderlo controlar.23 Porque, la
consolidacin exige la edificacin y nueva estructura
de derechos fundamentales. En este sentido, aplicar las
sanciones ante la infraccin de las normas en materia
de transparencia es un primer paso para un control
efectivo del poder y la generacin de esos nuevos
derechos fundamentales.
23
VALADS, Diego, Constitucin y democracia, UNAM, IIJ, Mxico,
2002, p. 190.
34
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y J. Medina Echeverra, Mxico, 2002.
37
Archivos, transparencia y acceso a la
informacin
Ramn Aguilera Murgua*
SUMARIO: I. Archivos y transparencia. II. Los archivos

en la era de la informacin. III. Los archivos en la
Administracin Pblica. IV. Los archivos y el acceso a la
informacin. Conclusin. Bibliografa.
La transparencia, el acceso a la informacin y el archivo

son trminos interrelacionados en el devenir cotidiano
de la administracin pblica. El primero es una actitud
que se debe fomentar en la sociedad y est relacionado
con los valores ticos de las personas; el segundo es
un mecanismo normado por nuestras leyes para
garantizar un derecho constitucional de los ciudadanos;
y el tercero es considerado como el sustento de las
organizaciones para su buen funcionamiento y la toma
de decisiones y, al mismo tiempo, como el medio por
el cual se transparenta, se rinde cuentas y se accede a
la informacin porque en el archivo se conservan los
documentos, testimonios y evidencias de las acciones
administrativas. En esta perspectiva quisiera plantear
cuatro tpicos relacionados entre s con el fin de invitar
al lector a una reflexin sobre el papel que representan
los archivos en la era de la transparencia y acceso a
la informacin. Para ello presentaremos los incisos
siguientes: archivos y transparencia; los archivos en la
era de la informacin; los archivos y la administracin
pblica; y, los archivos y el acceso a la informacin.
* Escuela Mexicana de Archivos, A. C.

39
I. Archivos y transparencia
Comencemos esta reflexin dedicando unas lneas a
la relacin intrnseca entre archivos y transparencia,
que adems era una vieja aspiracin de las antiguas
civilizaciones.
Los archivos tienen dos caractersticas fundamentales:
la primera, es su vocacin de conservar de manera
organizada las evidencias y los testimonios de las
actuaciones administrativas; y la segunda, es su
condicin de ser una fuente de informacin, tanto para
la misma organizacin que la produce, como para la
sociedad que la circunda y, con la cual, interacta de
algn modo. Por ello, la apertura y la consulta son
dos condiciones inherentes a la naturaleza propia
de los archivos y ha sido un punto de referencia
de las acciones administrativas desde las antiguas
civilizaciones. Por ejemplo, bajo la premisa de que el
ciudadano debe conocer, siguiendo el antiguo dicho
romano de que la ley no admite ignorancia, las
leyes han tenido siempre la mxima difusin, desde
los leukomata de la antigua Grecia y las doce tablas
de la Roma republicana, hasta el actual sistema de
publicacin en las Gacetas, los Peridicos o los
Diarios Oficiales de los Estados contemporneos.
Efectivamente, est documentado el amplio
uso de los archivos romanos para fines jurdicos
administrativos por parte de particulares, los cuales
podan pedir copias autentificadas con la frmula
descriptum et recognitum, o copias simples de los
documentos de archivo. Por ejemplo, Catn solicit,
pagando de su propia bolsa, copia de todos los balances
de la Repblica, desde el tiempo de Sila hasta el de su
administracin. Ms tarde, al afirmarse, en el periodo
imperial, el principio de la fides publica del documento
40
Archivos, transparencia y acceso a la informacin
conservado en el archivo pblico y la peticin de

copias de documentos para fines jurdicos por parte de
los particulares, lleg a ser un hecho normal.
La libre y completa consultabilidad, indistintamente
de todos los documentos por parte de los ciudadanos,
fue afirmada en el perodo ms luminoso del Medievo
por las Comunas italianas. Eugenio Casanova,
estudioso italiano de los archivos, refiere una norma
legislativa de la Comuna de Siena de finales del siglo
trece, que dispona lo siguiente:
Tambin, establecemos y ordenamos que cada uno
pueda usar, y le sea lcito usar, todos los documentos
y escrituras y papeles de los libros de la Comuna y el
pueblo de Siena, y las dems escrituras de los notarios,
mercaderes y cambistas, y aquellos de quienes fueran
emanados como oficiales de la Comuna y el pueblo para
su defensa, a cualquier hora que los quieran usar para
demostrar su razn. Y el Postedad y el Camerlengo y los
Cuatro auxiliares estn obligados y deban, a aquellos a
quienes pedirn estas cosas, hacerlos mostrar y dar a su
voluntad.1
Sin embargo, con la decadencia de la edad moderna
y la formacin de los principados, el archivo se hizo
secreto. El archivo de la Comuna y del pueblo se
transform en el archivo del prncipe, que lo cerr
a la libre consulta y admiti en l solamente a algn
erudito, preferiblemente para que pudiera escribir una
historia ms o menos domesticada, de la que resultaran
las glorias de su persona y de su dinasta.
Segn Brenneke, uno de los principales
historiadores de la archivstica, el primero en exponer
tericamente el tema del acceso a los archivos durante
el iluminismo, fue Philipp Ernest Spiess, el cual,
en su notable obra titulada von Archiven (Halle,
1777), afirm, adems de la necesidad de la apertura
1
CASANOVA, Eugenio, Archivistica, Siena, Lazzari, 1928, p. 325.
41
de los acervos documentales, correlativamente como

una condicin de sta ltima, la necesidad de que
los archivistas tuvieran una preparacin cientfica
general, dominando la ciencia jurdica, la histrica con
sus ciencias auxiliares y la de la registratura, diramos
hoy, de la ciencia archivstica.2
El principio de la apertura de los archivos a la
libre consulta de los ciudadanos toma un contexto
singular durante la Revolucin Francesa, ya que
se inscribe en el ambiente de la declaracin de los
derechos fundamentales de los ciudadanos. El artculo
37 de la ley del 7 mesidor, ao II republicano (25 de
junio de 1794), estableca que cada ciudadano podra
libremente consultar los documentos que podan
interesarle para la tutela de sus propios derechos.3
Se rescataban los ordenamientos ms adelantados de
las Comunas italianas del Medievo, sobrepasando los
siglos oscuros de la edad moderna. La consolidacin
de la consultabilidad de los archivos constituy la base
de un principio que se fue difundiendo durante el siglo
XIX y que, en pleno siglo XXI, es una aspiracin de
ciudadanos y gobiernos como qued declarado en la
cumbre mundial sobre las sociedades de informacin
celebrada en Tnez en el ao del 2005.4
II. Los archivos en la era de la informacin

Otro gran filn para esta reflexin es sin duda el tema
de la informacin. La informacin representa un valor
en la sociedad actual equivalente a las categoras
2
BRENNEKE, Adolf, Archivistica, Contributo alla teora ed alla storia
archivistica europea, Traducido del alemn por Renato Perrella,
Milano Giuffr, 1968, p. 75.
3
LODOLINI, Elio, Archivstica: principios y problemas, ANABAD,
Madrid, 1993, p. 250.
4
www.itu.int/wsis/index-es.html
42
econmicas del tener. Se ha llegado al consenso de

que la informacin es un activo intangible, capaz de
transformar o sostener a una institucin; de darle el
plus sobre otras de su misma clase. De hecho, esta idea
no es nueva, ya que en el Medievo los archivos, donde
se custodiaba la informacin, eran considerados como
los lugares donde se resguardaban los tesoros, de
ah el nombre de thesaurus asignado a este tipo de
repositorios.5
El capital intelectual de las personas, de acuerdo
con la visin de los estudiosos de las sociedades de
informacin y de la administracin del conocimiento,
es el valor ms importante en la competencia y en
el posicionamiento de una institucin en la lucha
por ganar los mercados. El capital intelectual de una
empresa radica en el conocimiento de su personal y
en el banco de datos institucional que resguarda toda
su historia empresarial. Esta ltima est plasmada
en los documentos internos de la organizacin; por
ello la informacin que se resguarda en los archivos
representa el know how de una entidad cualquiera que
sea.
Por otra parte, la informacin es un factor
determinante para la eficiencia y la toma de decisiones.
Las administraciones pblicas deben tener capacidad
de respuesta; deben funcionar de manera eficiente
en todos los niveles de la gestin administrativa,
y esto requiere de sistemas confiables para ofrecer
informacin veraz y oportuna que apoye al proceso de
la toma de decisiones. Los gobiernos deben adoptar los
nuevos diseos polticos y los enfoques innovadores
basados en el llamado imperativo de la creatividad
que, a su vez, se sustenta en la administracin del
5
CRUZ MUNDET, Jos Ramn, Qu es un Archivero, TREA, Gijn,
2009, pp. 22-23.
43
conocimiento, segn lo expuesto en el foro econmico

mundial de Davos, Suiza en su versin del ao del 2005.6
De acuerdo con esos planteamientos, los beneficios de
administrar el conocimiento en una entidad pblica,
nos lleva a:
1. Maximizar el valor de los activos intelectuales de
una organizacin,
2. mejorar y agilizar la toma de decisiones, e
3. incrementar la eficiencia operacional.
Es evidente, pues, la relacin que existe entre la
informacin, la administracin del conocimiento y los
archivos, lugar donde se resguarda el conocimiento.
III. Los archivos y la administracin pblica

La fuente primordial de la informacin que genera y
usa la administracin en general, se encuentra en los
documentos. El vocablo documento en su acepcin
etimolgica quiere decir: el que ensea, instruye o
muestra. Por medio del documento se instruye un acto
administrativo. De ah que los documentos se definan
como todos aquellos que las organizaciones o los
individuos crean o reciben en el curso de los trmites
administrativos; los documentos forman parte o
proporcionan evidencia de dichos trmites. Proveen la
memoria corporativa de una organizacin, evidencian
aquellas actividades de las que los funcionarios son
responsables en el mbito poltico, legal o desde el punto
de vista de las transacciones financieras. En el contexto
de una estrategia de desarrollo y modernizacin del
sector pblico, los documentos constituyen el ncleo
o el alma donde se plasma la informacin que ha sido
creada, procesada y conservada en el pas y, por tanto,
6
www.weforum.org/en/events/ArchivedEventsannualmeeting/
Summit2005/index.htm
44
representa la memoria administrativa o corporativa

que sustenta su pertenencia e identidad ligado a un
pas.
Desde la perspectiva archivstica y, tambin de
la administrativa, los documentos no se entienden
sueltos, sino vinculados entre s, de acuerdo a un mismo
asunto, trmite o tema. Lo anterior recibe el nombre de
expediente, trmino derivado del verbo latino expedire,
que significa resolver. El expediente, en su totalidad, es
el que resuelve una accin administrativa, legal, fiscal,
etc. Los expedientes, en su conjunto, son testimonios
que comprueban acciones pasadas, documentan los
derechos colectivos e individuales de los ciudadanos
e, incluso, tienen valor para fincar responsabilidades
polticas, jurdicas y financieras. Son evidencias de
una responsabilidad social. Por todo lo anterior, los
expedientes son las arterias por donde transitan las
transacciones cotidianas de la administracin y son la
base para la toma de decisiones ya que contienen todo
el contexto de un asunto.
Los expedientes deben tener un tratamiento
adecuado dentro de la administracin pblica de
acuerdo con la metodologa propuesta por la ciencia
archivstica. Su creacin, integracin, organizacin,
confiabilidad, conservacin, seguridad y acceso
son vitales para las instituciones como patrimonio
documental y memoria colectiva; son de suma
importancia para el funcionario como sustento de sus
acciones pblicas y de su tranquilidad personal.
Desde el punto de vista legal los expedientes tienen
un doble carcter. Por un lado son bienes del dominio
pblico de acuerdo con el artculo 6, fraccin XXVII
de la Ley General de Bienes Nacionales; y por el otro,
son monumentos histricos, patrimonio documental
conforme al artculo 36, fraccin II de la Ley Federal
45
sobre Monumentos y Zonas Arqueolgicas, Artsticos

e Histricos, que define como monumento histrico a
los documentos y expedientes que pertenezcan o hayan
pertenecido a las oficinas y archivos de la Federacin,
de los Estados y de los Municipios.
Por ltimo, quisiera dedicar en este inciso algunos
renglones relacionados al lugar donde se conservan
los expedientes, es decir, al archivo. Cabe acotar que el
origen de la palabra archivo est ligada con la accin
de gobierno y de la gestin, ya que su significado
histrico procede del prefijo grecolatino archi que
quiere decir mandar y de la derivacin arje, el lugar
de los magistrados o de los que mandan. El archivo
es donde se conserva la informacin que sirve para
gobernar y administrar. Desgraciadamente dentro
de la administracin pblica nos hemos encontrado
con una definicin negativa, con un uso peyorativo
y desgastado donde el archivo es considerado como
una bodega, un repositorio muerto, un basurero al
que se destina lo que no sirve o estorba en las oficinas.
As mismo, el verbo archivar ha sido aplicado en las
declaraciones de algunos funcionarios como sinnimo
de guardar, dar carpetazo, desaparecer o esconder,
tirar, etc., en vez de ser considerado el lugar donde
se conserva en forma ordenada los expedientes que
contienen los documentos vitales de la administracin.
IV. Los archivos y el acceso a la informacin

Las leyes de transparencia, tanto en el orden federal
como en el orden local, han sido un parte aguas para
la historia de los archivos en Mxico. El hecho de que
la mejora del manejo de los archivos sea un objetivo
de la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica Federal y que unos lineamientos especficos
para organizar y conservar archivos establezcan reglas
46
mnimas de cumplimiento es importante en nuestro

pas. Si bien seguimos con un dficit en el mbito
legal porque a diferencia de la mayora de los pases
no cuenta con una ley de archivos de orden nacional
acorde con los avances de la ciencia archivstica.
Despus de una experiencia de cinco aos se dio
un paso sobresaliente en este tema al proponerse la
reforma del artculo 6 constitucional, el cual establece
como derecho inalienable del ciudadano el acceso a la
informacin pblica e instituye como principio bsico
la publicidad de la informacin. En este marco, se
dispone en el segundo prrafo, fraccin V que todos
los sujetos obligados de la Federacin, Estados y
Municipios debern tener sus archivos administrativos
actualizados. Esta reforma entiende como archivos
actualizados, el que estn organizados; que cuenten
con cuadros de clasificacin institucionales que sirvan
como herramientas y guas para la organizacin
de los expedientes, no slo como una exigencia
metodolgica, sino como un principio de orden que
coadyuve al buen gobierno; a la eficiencia y eficacia
de la gestin administrativa. Para ello tambin la
reforma mencionada impulsa la elaboracin de leyes y
reglamentos tanto en el mbito federal como en el local
para apuntalar el buen funcionamiento de los archivos.
La administracin pblica sin archivos no se puede
entender as misma e ira a la deriva. En este sentido,
la Comisin Jurdica Internacional de la Asamblea
General de las Naciones Unidas subrayaba en el ao
del 2005 el valor de los archivos para las organizaciones
gubernamentales en estos trminos:
aunque uno pueda imaginarse, por ejemplo, un Estado
sin ejrcito, es imposible imaginar un Estado sin moneda,
sin fondos y sin archivos, que constituyen las formas
de bienes del Estado ms fundamentales y generalizadas
47
hasta el extremo de que se puede afirmar que se derivan

de la propia existencia del Estado.
En los archivos se encuentran los registros de los
actos administrativos, las transacciones, las operaciones
y las decisiones de los sujetos obligados. Los archivos
representan las evidencias de la responsabilidad social
de los servidores pblicos; pero adems los archivos
contienen la memoria que proporciona la identidad de
una sociedad. No es posible que la negligencia de uno
o varios servidores pblicos priven a la sociedad a la
que se deben, de los testimonios que representan su
historia, su ser mismo, en el hoy y en el futuro. Por ello,
a los documentos con valor histrico se les denomina
patrimonio documental. De hecho los documentos y
expedientes producidos en el presente, ms tarde se
convertirn en los documentos histricos.
Bajo estas premisas se puede afirmar que con las
leyes de acceso a la informacin y, en especial, con la
citada reforma del artculo 6 constitucional, se abre
una nueva relacin entre los archivos y el tema de
acceso a la informacin. Sin embargo, as como hay
nichos de oportunidades, existen lagunas que traen
como consecuencia efectos contrarios a los esperados.
Veamos dos ejemplos en donde se puede tergiversar
el espritu de las leyes. El primero concerniente a la
llamada inexistencia de documentos y, el otro,
relativo a los datos personales y su relacin con la
investigacin en documentos y archivos histricos.
En el primer caso, el artculo 42 de la Ley Federal de
Transferencia y Acceso a la Informacin Pblica y los
correspondientes de las leyes locales de los Estados,
determinan que los sujetos obligados debern entregar
documentos que se encuentran en sus archivos. Queda
claro que en los documentos de archivo se contiene la
informacin que solicita el ciudadano. Pero, por otra
48
parte, el artculo 46 de la misma ley federal abre paso a

la negacin del principio de acceso a la documentacin
que se encuentra en los archivos, al establecer la
figura de la inexistencia de los documentos en el
caso de que una unidad administrativa manifieste
por escrito que no se encuentran los documentos en
sus archivos. Al respecto no se da ningn criterio
ms sobre este asunto en las normas secundarias. Lo
anterior ha generado una salida fcil y cmoda para
los sujetos obligados porque teniendo sus archivos
desorganizados jams localizarn documento alguno
y esto no quiere decir que no se cuente con el mismo.
Si no se maneja con responsabilidad y con el espritu
de transparencia lo que insina la misma ley se puede
fomentar la opacidad. Slo para apuntar un dato
sobre este tema y, sin ser exhaustivo, se reportan en
la WEB del IFAI alrededor de 14 329 casos en los que
aparecen las palabras inexistencia de documentos
relacionadas con solicitudes de informacin o con
recursos de revisin.7
Si partimos del principio administrativo de que
las dependencias y entidades y, dentro de ellas, las
unidades administrativas, tienen asignadas atribuciones
y funciones que estn contenidas en una normatividad
vigente, no se puede entender cmo se niega la existencia
de los registros de esas funciones, que en el lenguaje
archivstico se llaman documentos. Por ello cuando un
ciudadano solicita informacin que tiene que ver con
esas atribuciones y funciones del sujeto obligado no se
puede argumentar la inexistencia documental porque
no responde a la lgica administrativa.
La declaratoria de inexistencia de documentos,
a mi entender, se puede dar en dos casos: en primer
7
www.ifai.gob.mx.buscar.do, consultado el 6 de diciembre del
2010.
49
lugar, cuando la solicitud no corresponde con la

atribucin o funcin del sujeto obligado, y creo que
ste es el sentido que tiene el artculo 46 de la Ley
Federal y los correspondientes de las leyes locales;
y en segundo trmino, cuando no se cuentan con
los documentos que sustentan las atribuciones
porque han sido dados de baja de acuerdo con un
procedimiento legalmente establecido y, en este caso,
se deben aportar las evidencias de este procedimiento
por medio del expediente de baja, que al menos debe
contar con los siguientes documentos: la solicitud de
baja, el dictamen tcnico de valoracin, el inventario
de baja y el acta con su dictamen de baja otorgado por
la autoridad competente.
En el segundo ejemplo, los artculos que tratan sobre
los datos personales no definen nada sobre las futuras
consultas con fines biogrficos o de investigacin
cientfica y cultural. No se define alguna temporalidad
o alguna norma secundaria que establezca el tiempo y
el modo para dar apertura a ese tipo de informacin.
La confidencialidad de los datos personales de los
documentos que por su valor y su antigedad tienen
el carcter de patrimonio documental y obran en los
archivos histricos; o en su defecto, de los documentos
de las personas relevantes que ha muerto recientemente,
inhiben el desarrollo de la memoria corporativa de
una sociedad, caracterstica constitutiva y elemental
de una civilizacin. Como muestra de lo anterior,
podemos sealar el caso de la resolucin del Comit
de Informacin de la Secretara de Relacin Exteriores
que en su primera reunin del 2009 determin limitar
el acceso a los datos personales que se encuentran en
el archivo histrico Genaro Estrada relacionados con
las cartas de naturalizacin de ciudadanos mexicanos
de ascendencia espaola, poniendo como condicin
50
acreditar el inters jurdico del solicitante,8 es decir, la

personalidad y autorizacin del titular de los datos. Esta
desafortunada determinacin se emite, no obstante,
la existencia de libros de investigacin publicados
con anterioridad sobre el mismo tema, cerrando de
esta manera, la posibilidad de seguir estudiando y
aportando ms luces en torno a los diversos tpicos
que este tipo de documentacin puede ofrecer.
Conclusin
Como se puede apreciar la relacin entre el archivo y
los temas relacionados con la transparencia y acceso a la
informacin, abren grandes espacios de reflexin y son
oportunidad para beneficiar a la misma administracin
pblica en su bsqueda por ser ms eficiente, eficaz y
transparente, y al mismo tiempo, nos da oportunidad
para que los ciudadanos profundicemos en las
implicaciones que se derivan de las leyes y normas que
sustentan el derecho a saber por medio del documento
de archivo.
8
VALDES LVAREZ, Sofa, Fondos documentales con datos
personales en el archivo histrico Genero Estrada de la Secretara de
Relaciones Exteriores, ponencia presentado el 1 diciembre del 2010
en el marco de la 5 Reunin de Archivos del Gobierno Federal
consultada el 6 de diciembre del 2010:www.agn.gob.mx/ men
principal/archivistica/reuniones/2010/regional/5gobfed.htm
51
Bibliografa
BRENNEKE, Adolf, Archivistica, Contributo alla teora
ed alla storia archivistica europea, Traducido del
alemn por Renato Perrella, Milano Giuffr,
1968.
CASANOVA, Eugenio, Archivistica, Siena, Lazzari,
1928.
CRUZ MUNDET, Jos Ramn, Qu es un Archivero,
TREA, Gijn, 2009.
LODOLINI, Elio, Archivstica: principios y problemas,
ANABAD, Madrid, 1993.
VALDES LVAREZ, Sofa, Fondos documentales con
datos personales en el archivo histrico Genero Estrada
de la Secretara de Relaciones Exteriores, ponencia
presentado el 1 diciembre del 2010 en el marco
de la 5 Reunin de Archivos del Gobierno
Federal consultada el 6 de diciembre del 2010:
www.agn.gob.mx/menuprincipal/archivistica/
reuniones/2010/regional/5gobfed.htm
Pginas web
www.itu.int/wsis/index-es.html
www.weforum.org/en/events/ArchivedEvents/
annualmeeting/Summit2005/index.htm
www.ifai.gob.mx.buscar.do, consultado el 6 de
diciembre del 2010.
52
Rendicin de cuentas transversal
(transparencia y acceso a la informacin),
su efectiva tutela jurisdiccional
Fernando Aguilera de Hombre*
SUMARIO: Introduccin. I. Rendicin de cuentas

transversal. Qu falta? II. Tutela judicial en la rendicin
de cuentas transversal. Conclusin. Bibliografa.
Introduccin
La rendicin de cuentas es entendida desde la
perspectiva de los sistemas de control del poder
pblico, a partir de cuatro aspectos, el primero
denominado horizontal, que se refiere a los mecanismos
de control internos al sistema estatal, como son las
contraloras y las entidades de fiscalizacin superior;
el segundo, llamado vertical, que son los mecanismos
de evaluacin post-factum de los ciudadanos respecto
de sus gobernantes electos, esto es, donde los votantes
juzgan y vigilan a los representantes; el tercero
conocido como social, es la influencia que tienen los
ciudadanos, organizados o no, mediante hechos y actos
no reglados normalmente, para obligar a los servidores
pblicos a cumplir sus obligaciones (manifestaciones,
movilizaciones, etc.), por ltimo, y cuarta particularidad,
la transversal o diagonal, que implica la existencia de
instituciones dedicadas a la defensa de los derechos
de ciudadana, tales como el Instituto Federal Electoral
* Secretario General del Instituto Veracruzano de Acceso a la

Informacin. Maestro en Derecho Constitucional y Amparo.
53
y el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y

Proteccin de Datos Personales.1
Es precisamente esta ltima faceta de la rendicin
de cuentas, de la que nos ocuparemos en este trabajo,
ya que a juicio personal, la denominada rendicin
de cuentas transversal o diagonal, es la que permite
al ciudadano una mejor participacin en el quehacer
gubernamental.
Lo anterior se logra mediante la transparencia y el
acceso a la informacin, siendo el primer concepto,
considerado como el deber legal de las instituciones de
gobierno, llamados en la mayora de las leyes en esta
materia como sujetos obligados, de poner a disposicin
del pblico la informacin generada o en su posesin,
con las limitantes establecidas por las leyes, esto es, la
informacin de acceso restringido, por considerarse
clasificada como reservada o confidencial; y el segundo
de los trminos citados, el acceso a la informacin,
como una herramienta que mediante solicitudes de
acceso a la informacin pblica, permite allegarse
de informacin de manera ms especfica y enfocada
sobre temas relevantes o de inters particular para el
solicitante.
I. Rendicin de cuentas transversal. Qu falta?

Una de las formas a travs de la cual los ciudadanos
u organizaciones de la sociedad civil, participan
de manera activa, es la vigilancia de las polticas
y programas de gobierno, lo que se conoce como
monitoreo ciudadano, que se logra mediante la
realizacin de ejercicios sistemticos, independientes
1
OLVERA RIVERA, Alberto J., La rendicin de cuentas en Mxico:
Diseo Institucional y Participacin Ciudadana, Cuadernos sobre
rendicin de cuentas nmero 2, Secretara de la Funcin Pblica,
Mxico, 2009, p. 11 y 12.
54
Rendicin de cuentas transversal (transparencia y acceso a la
informacin), su efectiva tutela jurisdiccional
y planificados para observar, dar seguimiento y

proponer mejoras sobre aspectos como: la manera
en que los servidores pblicos toman decisiones y
utilizan los recursos pblicos; cmo se generan y
cules son los resultados de la gestin pblica, su
apego al marco legal y el cumplimiento de metas y
planes estratgicos; una de las metodologas para
lograr este tipo de ejercicios, es precisamente, en el uso
efectivo del derecho a la informacin y las leyes que
lo regulan, y la toma del acceso a la informacin como
punto de partida y comparacin para un proceso de
monitoreo ms completo, que incluya instrumentos de
observacin y medicin.2
Ahora bien, el monitoreo ciudadano va acceso
a la informacin pblica, en la prctica ha tenido
el inconveniente de que, en la mayora de las leyes
tanto estatales como la federal, que se ocupan de esta
materia, no se cuenta con mecanismos efectivos para
que las determinaciones de los rganos garantes,
esto es, los encargados de vigilar y hacer cumplir las
leyes de transparencia y acceso a la informacin, se
cumplan, lo que ha significado que existan en el sistema
jurdico resoluciones de autoridades materialmente
jurisdiccionales en las que se ordena entregar la
informacin al ciudadano solicitante, que no se han
acatado a pesar de que al interior del rgano emisor se
agoten todas las medidas que tienen a su alcance para
tal fin.
Esto debido a como lo ha afirmado la Comisionada
del Instituto Federal de Acceso a la Informacin y
Proteccin de Datos personales, Mara Elena Prez-
Jaen, que al Instituto le faltan dientes para sancionar
2
Gua monitoreo ciudadano, Secretara de la Funcin Pblica,
Mxico, 2005, p. 5 y 6.
55
a los sujetos obligados que no cumplen con sus

resoluciones.3
Efectivamente, si analizamos el marco jurdico
a nivel federal tendiente al cumplimiento de las
resoluciones del rgano garante en este nivel de
gobierno, encontramos que en la Ley Federal de Acceso
a la Informacin Pblica Gubernamental slo se seala
en su artculo 59 que las resoluciones del Instituto
sern definitivas para las dependencias y entidades, y
en el reglamento de este ordenamiento en los diversos
91 y 92 que:
Artculo 91. Las resoluciones a que se refiere la fraccin
III del artculo 56 de la Ley, debern ser implementadas
por las dependencias y entidades en un plazo no mayor a
diez das hbiles, contados a partir del da hbil siguiente
a aquel en que se haya notificado la resolucin al Comit.
Artculo 92. En los trminos del artculo 56 de la Ley,
si alguna dependencia o entidad se niega a entregar
informacin relacionada con la resolucin de un recurso
de revisin, lo haga de manera parcial, o a cumplir con
una resolucin o instruccin, el Instituto podr:
I. Comunicarlo al rgano interno de control que
corresponda para su inmediata intervencin;
II. Recurrir al superior jerrquico del titular de la unidad
administrativa de que se trate, para su inmediata
intervencin, o
III. Hacer del conocimiento pblico dicha circunstancia.
Este marco regulatorio lo nico que provoca es
que el IFAI no tenga dientes para hacer cumplir
sus determinaciones, lo que en un Estado de Derecho,
se convierte en un obstculo para una verdadera
imparticin de justicia.
3
http://www.noticiasmvs.com/Admite-el-IFAI-que-le-faltan-
dientes.html
56
Una verdadera rendicin de cuentas, debe incluir

no tan slo la obligacin de los servidores pblicos de
transparentarse as como de entregar la informacin
que le es solicitada por la sociedad, sino que se tenga la
oportunidad de sancionar al infractor de esta obligacin,
y ms an, que se tenga la posibilidad de garantizar
que se cumplan las determinaciones o resoluciones de
los rganos garantes, de manera puntual y completa, lo
que en Mxico todava no est expresamente regulado
en la gran mayora de los ordenamientos legales marco
de este derecho fundamental instituido en el artculo
6 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos
Mexicanos.4
As tenemos por ejemplo, que a la fecha en que
se escribe el presente, se tienen resoluciones de gran
importancia, valor y trascendencia para el desarrollo
del pas y de las condiciones de vida de los mexicanos,
sin cumplir, como la dictada dentro del expediente
nmero 6030/09, emitida por los Comisionados
integrantes del IFAI, con motivo del recurso de revisin
que interpuso Ral Canseco Gaytn, quien solicit
mediante el folio 0610100169509 del INFOMEX, al
Servicio de Administracin Tributaria (SAT) que le
entregara la lista de asuntos cancelados en el proceso
masivo de cancelacin de crditos fiscales, realizado
por el SAT, en cumplimiento del acuerdo JG-SAT-
IVO-6-2007, es decir, sin que se le haya entregado al
solicitante la informacin pblica que requiri, a pesar
de que el IFAI, revoc en la resolucin de referencia,
4
En la reforma al artculo 6 Constitucional, publicada en el
Diario Oficial de la Federacin de fecha 20 de julio de 2007, en la
fraccin IV, se impuso la obligacin, de que se deberan establecer
los mecanismos de acceso a la informacin y procedimientos de
revisin expeditos, en una clara alusin a la garanta de una efectiva
tutela jurisdiccional a que se refiere el numeral 17 de este mximo
cuerpo normativo, lo que en la realidad actual, no se ha cumplido.
57
la determinacin del sujeto obligado (SAT), de no

entregar la informacin que le fue requerida, dndole
diez das a esta dependencia del Ejecutivo, para que
hiciera pblica la relacin de las personas fsicas
y morales a las que le fueron cancelados diversos
crditos fiscales, as como el nmero de crdito
correspondiente, el monto del mismo y las razones o
motivos de la cancelacin.
Sin que sea motivo de anlisis la resolucin de
mrito, para comprender la trascendencia de sta, es
oportuno sealar que la importancia de la informacin
solicitada radica en que se tuvo para el ejercicio fiscal
2007, un monto masivo de $73,960.4 millones de pesos
no cobrados por el SAT, por 711,626 crditos fiscales
cancelados a diversas personas fsicas y morales,
distribuidos de la siguiente forma:
RESULTADOS DE LA CANCELACIN
MASIVA DE CRDITOS
IMPORTE
CRDITOS
NMERO % (millones %
CANCELADOS
de pesos)
Total 711,626 100% 73,960 100%
Por
imposibilidad
156,943 21.6% 6,473 8.8%
prctica
de cobro
Por fallecidos 1,594 0.2% 203 0.3%
Por no
152,349 21.4% 6.270 8.5%
identificados
Por
557,683 78.4% 67,487 91.2%
incosteabilidad
Antigedad
181,304 25.5% 58.739 79.4%
mayor a 8 aos
Antigedad
entre
3 y 8 aos y
costo de 376,379 52.9% 8.748 11.6%
recuperacin
mayor a
$11,500 (pesos)
FUENTE: Sistema integral de recaudacin- Subsistema
de cobranza del SAT
58
Al permanecer el SAT en contumacia en la entrega de

la informacin ordenada por el IFAI, lo nico que est
provocando, es que no se pueda evaluar a este sujeto
obligado y a sus servidores pblicos, en especial, en lo
relativo al cumplimiento correcto de sus atribuciones,
en lo referente a la cancelacin de adeudos fiscales, ya
que al no darse a conocer a quines, por qu monto
y las razones que tuvo el SAT para beneficiar a las
personas que se vieron favorecidas con la cancelacin
de los crditos fiscales a su cargo, no se puede tener
la certeza de que dichas cancelaciones estuvieron
ajustadas a derecho y que no se busc con ello proteger
a determinados contribuyentes, y evadir por esta
va, sus obligaciones tributarias en detrimento de la
hacienda pblica y por ende de los mexicanos, adems
de que no se permite con esta conducta el delimitar con
precisin la informacin pblica que puede encuadrar
en el supuesto del secreto fiscal a que se refiere el
artculo 69 del Cdigo Fiscal de la Federacin.
II. Tutela judicial en la rendicin de cuentas

transversal
El ejemplo anterior nos permite reflexionar que es
inaceptable en una democracia moderna, el que
existan mecanismos de acceso a la informacin que
no permitan el cumplimiento efectivo y eficaz por
parte de los sujetos obligados de las rdenes que
les impone el rgano garante en sus resoluciones de
entrega de la informacin pblica en su poder, sin
embargo, el motivo de escribir estas lneas lleva como
finalidad el sealar que hasta en tanto no se reformen
estos procedimientos, y hacerlos ms eficaces, se
debe hacer uso del juicio de amparo para lograr el
cumplimiento pleno de las resoluciones de los rganos
de transparencia.
59
Para ello debemos primero partir del hecho de que

los rganos garantes al resolver los recursos de revisin,
estn desarrollando una actividad materialmente
jurisdiccional, toda vez que dirimen la controversia
existente entre el ciudadano solicitante de una
informacin que considera pblica y el sujeto obligado,
que se niega a entregar dicha informacin al considerar
que existe alguna causa legal para tal negativa, siendo
que
la funcin jurisdiccional puede analizarse desde dos
puntos de vista, el formal y el material: el anlisis formal
debe atender a la funcin desempeada precisamente por
el Poder Judicial, y el material, prescindiendo del rgano
de que se trate (legislativo, administrativo o judicial),
debe atender slo a la naturaleza del acto que se concreta
o se exterioriza, es decir, a la naturaleza de la resolucin
o sentencia que se dicte, la cual debe ser de carcter
jurisdiccional, consistiendo ello en que la determinacin
que se pronuncie resuelva una controversia planteada
con el fin de establecer un orden jurdico.5
Como consecuencia de esta situacin, y atendiendo
a los principios que se desprenden del artculo 17 de la
Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
relativos a la administracin de justicia, la Suprema
Corte de Justicia de la Nacin ha determinado
jurisprudencialmente que las autoridades que realizan
actos materialmente jurisdiccionales estn obligadas
a observar dichos principios, que se resumen en los
siguientes:
1. Justicia pronta, que se traduce en la obligacin de las
autoridades encargadas de su imparticin, de resolver
5
Tesis de jurisprudencia visible bajo el rubro:
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SEGUIDO EN FORMA
DE JUICIO. INTERPRETACIN DE LA FRACCIN II DEL
ARTCULO 114 DE LA LEY DE AMPARO, localizable en Novena
poca, Segunda Sala, Apndice 2000, Tomo III, Administrativa, P.
R. SCJN, Pgina: 94, Tesis: 103, Materia Administrativa.
60
las controversias ante ellas planteadas, dentro de los

trminos y plazos que para tal efecto se establezcan
en las leyes; 2. Justicia completa, consistente en que la
autoridad que conoce del asunto emita pronunciamiento
respecto de todos y cada uno de los aspectos debatidos,
cuyo estudio sea necesario; y garantice al gobernado
la obtencin de una resolucin en la que, mediante la
aplicacin de la ley al caso concreto, se resuelva si le asiste
o no la razn sobre los derechos que le garanticen la tutela
jurisdiccional que ha solicitado; 3. Justicia imparcial, que
significa que el juzgador emita una resolucin, no slo
apegada a derecho, sino, fundamentalmente, que no d
lugar a que pueda considerarse que existi favoritismo
respecto de alguna de las partes o arbitrariedad en su
sentido; y 4. Justicia gratuita, que estriba en que los
rganos del Estado encargados de su imparticin, as
como los servidores pblicos a quienes se les encomienda
dicha funcin, no cobrarn a las partes en conflicto
emolumento alguno por la prestacin de ese servicio
pblico.6
Igualmente el Poder Judicial de la Federacin ha
establecido que este derecho subjetivo pblico, de
una administracin de justicia pronta y expedita, o de
tutela jurisdiccional efectiva, incluye tambin la plena
ejecucin de las resoluciones, y as ha dicho que:
El derecho a la tutela judicial establecida en el artculo 17 de
la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos
no comprende tan slo la dilucidacin de controversias,
sino que la exigencia de que la imparticin de justicia
se efecte de manera pronta, completa e imparcial,
6
ADMINISTRACIN DE JUSTICIA. EL ARTCULO 17 DE LA
CONSTITUCIN POLTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS
MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE
INTEGRAN AQUEL DERECHO PBLICO SUBJETIVO, A CUYA
OBSERVANCIA ESTN OBLIGADAS LAS AUTORIDADES QUE
REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES,
localizable en Novena poca, Segunda Sala, Semanario Judicial
de la Federacin y su Gaceta, Tomo: XV, mayo de 2002, Tesis: 2a.
L/2002, Pgina: 299.
61
incluye la plena ejecucin de todas las resoluciones de

los tribunales. Ahora bien, de la protesta de guardar la
Constitucin y las leyes que de ella emanen, establecida
en el artculo 128 de la propia Constitucin Federal para
todo funcionario pblico, deriva la obligacin de stos
de acatar, cabal, inmediata y puntualmente los fallos que
dicten las autoridades jurisdiccionales, a efecto de hacer
efectivo el mencionado derecho fundamental. De lo
anterior se sigue que el derecho constitucional a la tutela
jurisdiccional efectiva, implica que la plena ejecucin
de una resolucin comprende la remocin de todos los
obstculos que impidan la ejecucin, tanto iniciales como
posteriores y, en su caso, la realizacin de todos los actos
necesarios para la ejecucin, as como los derivados
de una desobediencia manifiesta o disimulada, por un
cumplimiento aparente o defectuoso. En consecuencia,
para la remocin de los obstculos, tanto iniciales
como posteriores a la ejecucin, los justiciables no estn
obligados a instar un nuevo proceso de conocimiento
que tenga como fondo el mismo litigio resuelto y
elevado a la categora de cosa juzgada, mxime cuando
exista una persistente actitud por parte de determinadas
autoridades, dirigida a incumplir u obstruir lo ordenado
en la sentencia de mrito.7
En el tema objeto de este ensayo, podemos ya atisbar
la procedencia del juicio de amparo en contra de la
conducta de los sujetos obligados consistente en no
cumplir con las resoluciones de los rganos garantes
de la transparencia, argumentndose para ello la
violacin a la garanta de tutela jurisdiccional efectiva
consagrada en el artculo 17 de la Constitucin Poltica
de los Estados Unidos Mexicanos, debido a que tal
y como est diseada cuando menos la Ley Federal
de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
7
EJECUCIN DE SENTENCIA. LA TUTELA JURISDICCIONAL
EFECTIVA COMPRENDE LA REMOCIN DE TODOS LOS
OBSTCULOS QUE LA IMPIDAN, localizable en Tercera poca, Sala
Superior,Apndice(actualizacin2001),TomoVIII,P.R.Electoral,Pgina:113,
Tesis: 86.
62
Gubernamental, se entiende que una vez agotados los

supuestos del artculo 92 del Reglamento de esta Ley,
esto es: I. Comunicarlo al rgano interno de control
que corresponda para su inmediata intervencin; II.
Recurrir al superior jerrquico del titular de la unidad
intervencin, o III. Hacer del conocimiento pblico dicha
circunstancia, no existe otro mecanismo que de manera
efectiva logre el cumplimiento de las resoluciones de
este tipo de rganos, adems de que una vez avisado ya
sea el rgano interno de control o el superior jerrquico,
el IFAI no tiene forma de obligar a stos a intervenir, y
el hacer pblica esta situacin no redunda en s mismo
en el cumplimiento, lo que deriva en una desobediencia
manifiesta o disimulada, por un cumplimiento aparente
o defectuoso, lo que se constituye en un verdadero
obstculo no tan slo a la administracin de justicia,
sino a la garanta individual de acceso a la informacin
pblica, que debe tambin ser expedito.
Un caso similar aconteca con el otrora Tribunal
Fiscal de la Federacin, hoy Tribunal Federal de
Justicia Fiscal y Administrativa, antes de las reformas
posteriores a 1995 de su marco regulatorio, en que,
el procedimiento contencioso previsto en esa poca
en el Cdigo Fiscal de la Federacin, no prevea
un mecanismo que lograra de manera material el
cumplimiento de sus sentencias, de ah que la Segunda
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin,
estableci que:
Las sentencias del Tribunal Fiscal, son en trminos
generales, de carcter declarativo; en consecuencia, no
motivan por s mismas, en forma directa, la ejecucin
forzosa. Justamente por ello, el cdigo de la materia no
establece recurso o procedimiento alguno para obtener
el cumplimiento de las sentencias que pronuncia; y
atendiendo a que dicho rgano carece legalmente de
63
medios coercitivos para proveer al cumplimiento de sus

fallos, resulta indispensable que ante otro Tribunal se
tramite el proceso cuya culminacin sea convertir una
sentencia meramente declarativa, en un mandamiento
idneo, por s mismo, para motivar de modo directo
la ejecucin. Si las resoluciones de aquel Tribunal son
definitivas y poseen la fuerza de la cosa juzgada, y si,
por tanto, crean una obligacin a cargo de un rgano
administrativo, la cual es correlativa del derecho de un
particular, no puede negarse que cuando se desobedece,
o se deja de cumplir el fallo de la Sala Fiscal, se incurre
en una violacin de garantas, puesto que se priva a un
individuo del derecho que surge de una sentencia firme,
pronunciada por autoridad competente, y esta privacin se
realiza sin que el rgano administrativo acte con arreglo
a la ley, y sin que la negativa, la omisin o la resistencia
estn, de ninguna manera, legalmente fundadas y
motivadas. Es claro, por ende, que el incumplimiento de
las sentencias que pronuncie el Tribunal Fiscal da lugar a
la interposicin del juicio de amparo por violacin de los
artculos 14 y 16 constitucionales.8
Conclusin
El derecho a la tutela jurisdiccional puede definirse
como el derecho pblico subjetivo de toda persona, para
acceder de manera expedita a tribunales independientes
e imparciales, sin importar su naturaleza, a plantear
una pretensin o defenderse de ella, con el fin de que
a travs de un proceso o procedimiento, segn sea el
caso, en el que se respeten formalidades esenciales, se
resuelva sobre la pretensin o la defensa y se ejecute
esa decisin.
Los rganos garantes de la transparencia y el
acceso a la informacin, al conocer en los recursos
de revisin, de una controversia entre los sujetos
8
Jurisprudencia visible bajo el rubro:
TRIBUNAL FISCAL EL AMPARO ES PROCEDENTE PARA EL
EFECTO DE EXIGIR EL CUMPLIMIENTO DE SUS SENTENCIAS.
Localizable en Sexta poca, Segunda Sala, Agenda de 1995. Tomo
III, Parte SCJN, Tesis 560, Pg. 410
64
obligados y los particulares, estn desempeando una

funcin jurisdiccional desde el punto de vista material,
debindose atender en consecuencia a la naturaleza de
la resolucin o sentencia que se dicte.
Las resoluciones de los rganos garantes de la
transparencia, son meramente declarativas ya que
carecen legalmente de medios coercitivos para proveer
al cumplimiento de sus fallos.
Por lo que resulta indispensable y procedente, que
ante los Tribunales del Poder Judicial de la Federacin
se tramite mediante el juicio de amparo, proceso cuya
culminacin es convertir una sentencia meramente
declarativa, en un mandamiento idneo, por s mismo,
para motivar de modo directo su ejecucin; para lo cual
se deber primero agotar los medios que la legislacin
de transparencia de que se trate contemple, como son,
en el caso del IFAI, el comunicarlo al rgano interno de
control que corresponda para su inmediata intervencin;
recurrir al superior jerrquico del titular de la unidad
intervencin, o hacer del conocimiento pblico dicha
circunstancia, y si a pesar de ello, el sujeto obligado
persiste en el incumplimiento, entonces acudir al juicio
de amparo por violacin a la garanta de la efectiva
tutela jurisdiccional prevista en el artculo 17 de la
65
Bibliografa
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a la informacin. Transparencia, rendicin de cuentas
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Mxico, 2009.
Suprema Corte de Justicia de la Nacin. IUS 2007.
66
Democracia, Rendicin de Cuentas y
Gnero
Dulce Ma. Cinta Loaiza *
SUMARIO: I. Sobre la Democracia. II. Democracia y

rendicin de cuentas. III. Rendicin de cuentas y gnero.
Bibliografa.
I. Sobre la Democracia
La mayora de los estudios relacionados con la
democracia plantean que no puede darse una
democracia completa sin la participacin poltica de
las y los ciudadanos. Las diversas doctrinas polticas
vigentes reafirman que una de las diferencias bsicas
entre los sistemas totalitarios y los democrticos es
que los segundos han establecido y legitimado sus
canales de participacin poltica, reflejndolo no slo
en su manifestacin electoral sino en las expresiones
de participacin que provienen de la sociedad civil.
Estos dos conceptos, democracia y participacin
social, son complejos y no fcilmente se llega a consensos
de lo que debieran ser. Los mltiples significados
que hay sobre la democracia han conducido a veces
a su uso manipulado. De acuerdo con Del guila1 la
democracia puede enfocarse desde dos perspectivas,
una emprica y otra normativa. El primer caso se trata
de responder qu es y cmo funciona la democracia;
en el segundo se discute de manera amplia qu debera
ser la democracia.
* Doctora en Ciencia Poltica. Investigadora del Instituto de Salud

Pblica de Universidad Veracruzana.
1
DEL GUILA, Rafael, La Democracia, Manual de Ciencia
Poltica, Ed. Trotta, Madrid, 1997, pp. 142-149.
67
En realidad cuando se hace referencia a este

concepto se flucta entre estos dos enfoques y definir
qu se va a entender por democracia es complejo, ya
que lo que prevalece es un pluralismo de enfoques.
Del guila,2 al citar a Dahl, Sartori, Schmitter o Poper,
ofrece una gama de posibles definiciones:
a) Un rgimen en que los ciudadanos se gobiernan
a s mismos (directamente o por medio de sus
representantes) y poseen todos los recursos,
derechos o instituciones necesarios para hacerlo.
O bien
b) Aquel rgimen poltico en el que existe
responsabilidad de los gobernantes ante los
gobernados, lo que se concreta en que estos
ltimos, a travs de las elecciones y otras
instituciones, ejercen control sobre aquellos. O
bien
c) Aquel sistema definido por el pluralismo, la
competencia libre entre lites y la responsabilidad.
O bien
d) Aquel sistema que quizs no sirva para elegir
a los mejores gobernantes, pero s sirve para
expulsar a los peores con costos sociales y
humanos mnimos.
Independientemente de la discusin de cul
definicin es la adecuada, se debe dejar claro que la
democracia debe ser un mecanismo para otorgarle a los
ciudadanos una forma de vida en conjunto que resulte
provechosa para todos. Los principios generales que
parecen regir o subyacen dentro de este pluralismo de
conceptos son: una amplia participacin ciudadana,
el consentimiento de los gobernados y la rendicin de
cuentas pblicas por quienes detentan el poder.
2
Ibidem, pp. 151-157.
68
Democracia, Rendicin de Cuentas y Gnero
La democracia representativa y la participativa

se mueven dentro de estos principios pero, con
connotaciones diferentes, aunque ambas descansan
en las ideas sustentadas en lo que es o debiera ser el
Estado liberal. El liberalismo en s es la creencia en
un conjunto de prcticas y mtodos que tienen por
objetivo la consecucin del ideal de libertad para los
ciudadanos, as como la generacin de mecanismos
idneos para su participacin democrtica en la toma
de decisiones orientadas al ptimo ejercicio de la
funcin pblica.
Estas ideas se basan en los siguientes supuestos: en
primer trmino, en la libre expresin de la personalidad
individual; segundo, en la creencia de la capacidad
de los humanos para lograr que esa expresin sea
valiosa para s mismo y para la sociedad; finalmente,
se cree tambin en instituciones y prcticas capaces de
proteger y favorecer la libre expresin y la confianza
en el valor supremo de la libertad.
Bajo estos supuestos, las democracias liberales,
aun las ms avanzadas, sostienen como tema central
al individuo y su libertad como pieza fundamental
de todas las decisiones. Esta concepcin de libertad
implica que el individuo racionaliza su libre voluntad
para decidir, en trminos polticos, su forma de
participar en la sociedad. En otras palabras, habr
de determinar no slo cmo obrar por s mismo, sino
tambin para consigo mismo y para con los dems.
En las democracias representativas, la participacin
poltica de los ciudadanos, tiene su ms alta repercusin
en el momento de elegir a sus representantes. La
complejidad de las sociedades liberales las aleja de
la idea clsica de democracia griega, la cual era por
s misma una democracia acotada al no incluir a las
mujeres y los esclavos. El ideal griego de un gobierno
69
del pueblo y para el pueblo, quedaba circunscrito

a un pequeo grupo de lo que ellos consideraban
ciudadanos y del cual, por supuesto, las mujeres
estaban excluidas, al considerarse que el mundo de
ellas era el privado.
En una democracia representativa, de acuerdo con
Schumpeter,3 el gobierno no est en manos del pueblo,
sino de los gobernantes por l autorizado; aunque los
ciudadanos se reservan el derecho de remover mediante
el voto a los malos gobernantes. En esta idea, dos
concepciones deben discutirse ampliamente Quines
son los ciudadanos? Cmo saben los ciudadanos
cuando hay un mal gobernante? Antes de contestar las
preguntas, veremos algunas connotaciones de lo qu
es la democracia participativa.
Tomando en cuenta la complejidad del concepto, la
democracia participativa se basa en el sujeto del Estado
liberal antes descrito, pero este individuo, adems de
su participacin en la eleccin de sus gobernantes,
tiene otras formas de influir en las decisiones pblicas
como sera el ejercicio del referndum y del plebiscito.
La democracia participativa no excluye la
representatividad, ms bien busca ampliar la accin
de los ciudadanos en la toma de decisiones pblicas.
Adems de su derecho a votar, los ciudadanos, segn
Habermas, pueden organizarse en una variedad de
formas para defender sus derechos individuales,
polticos y sociales.4 Su campo de accin es lo pblico,
es decir, lo que el gobierno hace o deja de hacer.
Condicin indispensable en esta concepcin de
democracia es tener una ciudadana con una amplia
3
Cfr. SCHUMPETER, Joseph, Capitalismo, Socialismo y Democracia,
Ed. Harper, New York, 1975.
4
HABERMAS, Jurgen, Problemas de legitimidad del capitalismo
tardo, Ed. Amorrortu, Buenos Aires, 1997, p. 61.
70
cultura poltica, comprometida con el bienestar

colectivo y bien informada de los aconteceres de
la sociedad. De esta forma, los ciudadanos y las
ciudadanas lograrn hacerse presente en todas las
decisiones de orden pblico.
Del guila considera que en la democracia
participativa se establecen elementos sustanciales
que la distinguen de la representativa: la deliberacin
conjunta en los espacios pblicos; el autodesarrollo
individual mediante la participacin en diferentes
organizaciones no asociadas directamente al gobierno
como foros; congresos y una forma de vida, no slo
como un conjunto de instituciones; y, finalmente, la
exigencia de la rendicin de cuentas de los gobernantes
ante sus gobernados.
II. Democracia y rendicin de cuentas

Regresando a las dos preguntas planteadas anteriormente.
Podemos aproximarnos a contestarlas de la siguiente
manera. Los ciudadanos son los integrantes de una
comunidad poltica que poseen derechos considerados
fundamentales, como los de libertad, de igualdad,
procesales y de garantas institucionales. Estos derechos,
que conjugan los civiles y humanos, son vlidos para
ambos tipos de democracia, pues tanto la visin de la
democracia participativa como de la representativa
son los elementos sustantivos del Estado liberal.
Recurdese que Marshall ve la adquisicin de la
ciudadana en etapas; siendo la primera de ellas, los
derechos civiles (siglo XVIII); la segunda, los derechos
polticos (siglo XIX) y, finalmente, los derechos sociales
(siglo XX).5
5
MARSHALL, Thomas, Ciudadana y clase social, Alianza Editorial,
Madrid, 1995, pp. 36-52.
71
Por lo tanto, los ciudadanos son los integrantes de

una sociedad civil que encuentra diferentes formas de
organizarse para enfrentar las decisiones que afectan
a su vida en comn. La accin ciudadana no se limita
al simple hecho de votar, sino que extendindose a lo
que es la democracia participativa crea organizaciones
para exigir y colaborar con los gobernantes elegidos.
La rendicin de cuentas alude directamente a la
respuesta de cmo saber cuando se tienen malos
gobernantes y malos funcionarios. Este es un concepto
que se encuentra tanto en la democracia representativa
como en la participativa, pero con diferentes enfoques.
En la primera, el mecanismo por excelencia son las
elecciones. Ugalde dice que la rendicin de cuentas
nace con la democracia representativa, toda vez que, al
citar a McLean, establece que consiste en:
El requerimiento para que los representantes den
cuenta y respondan frente a sus representados sobre el
uso de sus poderes y responsabilidades; acten como
respuesta a las crticas o requerimientos que le son
sealados y acepten responsabilidad en caso de errores,
incompetencia o engao.6
En este esquema, el castigo para los malos
representantes se dara en el siguiente proceso
electoral en que a travs de l se castigara al partido
postulante del mal gobernante, controlando con esto el
abuso del poder. El punto clave en esta concepcin son
los procesos electorales y para varios analistas tiene
graves fallas, toda vez que slo algunos funcionarios
son elegidos directamente por la ciudadana; junto a
ello, cuando no existe la reeleccin como es el caso de
Mxico, pues es difcil visualizar realmente cmo se
impondra la sancin.
6
UGALDE, Lus, Rendicin de Cuentas y Democracia. El caso de
Mxico, Instituto Federal Electoral, Mxico, 2002, pp. 11-15.
72
Otra forma de aproximarse a la rendicin de

cuentas es la propuesta dada por Schedler, la cual se
acerca ms a lo qu es una democracia participativa.
Para este autor hay dos dimensiones a revisar.7 Por un
lado, la obligacin de polticos y funcionarios pblicos
de informar y justificar sus actos a la ciudadana con
el sustento legal para exigir la informacin necesaria
que evale el desempeo realizado; por otra parte, la
imposicin de sanciones a funcionarios y representantes
que hubieran desempeado de mala manera su cargo
y que ira desde una simple amonestacin hasta un
proceso penal.
En estos dos mbitos de la rendicin de cuentas
existen controles y contrapesos de diferente ndole.
De manera horizontal tendramos la existencia de
agencias estatales, con autoridad entre ellas, para
emprender acciones que iran desde supervisin
rutinaria hasta sanciones penales y desafuero de los
actores involucrados en toma de decisiones del orden
pblico.
La rendicin de cuentas vertical se considera una
relacin entre desiguales y se divide de varias formas.
La electoral, de la cual ya se ha hablado que es ejercida
directamente por la ciudadana y la que ejerce un
superior jerrquico cuando trata de controlar a sus
subordinados. Otra vertiente est conformada por las
acciones que los organismos civiles y los medios de
comunicacin ejerzan; sta se basa en la crtica moral
y pblica que hara evidente el mal uso del poder de
funcionarios y representantes.
En todo lo revisado hasta el momento sobre
rendicin de cuentas se destaca claramente el papel
7
SCHEDLER, Andreas, Qu es la rendicin de cuentas?, Instituto
Federal de Acceso a la Informacin, Cuadernos de Transparencia
N 3, Mxico, 2008, pp. 18-22.
73
que en estos procesos juega la ciudadana, por lo

que ahora cabe preguntarse: Todos los ciudadanos
son iguales en las sociedades democrticas? Para un
gran nmero de escritores y escritoras la respuesta es
no, principalmente cuando hablamos de equidad de
gnero.
III. Rendicin de cuentas y gnero

Durante mucho tiempo ha prevalecido la idea de que
la accin en las cuestiones pblicas es una competencia
exclusivamente masculina. Desde tiempos remotos
las mujeres han sido ubicadas en el mundo privado,
as Fernndez Poncela establece que La democracia
y la ciudadana han tenido siempre un gnero: el
masculino. El ciudadano abstracto por antonomasia
y la democracia se han aprendido durante mucho
tiempo en ese sentido.8
Por este sesgo de aprendizaje, la relacin entre
democracia, rendicin de cuentas y gnero es muy
compleja lo que ha llevado a muchas feministas a
asegurar que las mujeres son ciudadanas de segunda,
toda vez que su derecho a participar en la vida colectiva
sigue estando muy restringido. Indiscutiblemente, en
las sociedades hay grupos que tambin tienen una
participacin restringida como ciudadanos, entre ellos
los indgenas, los desempleados y los de la diversidad
sexual. En ellos adems est inmersa la categora de
gnero, lo que agrava la situacin de las mujeres.
En el contexto de una vida democrtica al ser
las mujeres un grupo discriminado dos preguntas
se vuelven imperantes: Quin rinde cuentas a las
8
FERNNDEZ PONCELA, Ana, Participacin social y poltica
en Mxico: un Estado de la cuestin, Participacin poltica. Las
mujeres en Mxico al final del milenio, El Colegio de Mxico, Mxico,
1995, pp. 74-89.
74
mujeres? Cmo exigen cuentas las mujeres, no slo

sobre su condicin de desventaja, sino sobre las
decisiones colectivas que les afectan? En el informe del
Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la
Mujer (UNIFEM) titulado El progreso de las mujeres
en el mundo 2008/2009, especialmente en el captulo
Gnero y Rendicin de Cuentas, se intenta responder a
este tipo de preguntas.
Para Ins Alberdi, directora ejecutiva del UNIFEM,
desde la perspectiva de los derechos de la mujer como
ciudadana, la rendicin de cuentas se cumple en el lado
de la demanda cuando todas las mujeres son capaces
de expresar sus cuestionamientos sobre las polticas
pblicas que afectan no slo el espacio pblico sino
el privado. Por el otro, habr rendicin de cuentas
bajo la mirada de la oferta cuando quienes ejercen el
poder den amplias y suficientes explicaciones sobre
las acciones que afectan a la vida de las mujeres, pero
sobre todo que se puedan tomar acciones correctivas
de acuerdo con la perspectiva de gnero.
El UNIFEM considera de manera radical que slo se
hablar de un entorno democrtico hacia las mujeres
cuando exista un sistema de rendicin de cuentas
que responda a las cuestiones de gnero para con
ello orientar las polticas pblicas que afectan la vida
colectiva.
Slo podr hablarse de una vida democrtica real
cuando las mujeres aprendan a inmiscuirse no tan slo
en el diseo de las polticas pblicas, sino tambin en
su instrumentacin y evaluacin. En otras palabras,
cuando la contralora social de las mujeres sea una
realidad concreta. La democracia no puede pensarse
sin que las mujeres participen en la toma de decisiones
que afectan sus derechos.
75
El otro proceso mencionado por UNIFEM para

hablar de rendicin de cuentas alude a las medidas
coercitivas que pudieran implantarse mediante
un proceso de aplicacin obligatoria de medidas
de reparacin, votando para reemplazar a los
funcionarios existentes o estableciendo un sistema de
investigaciones judiciales.9
Desde una perspectiva de rendicin de cuentas, el
primero de los procesos mencionados en las pginas
previas se vuelve bsico pues de l se desprende cundo
y cmo los funcionarios involucrados en polticas
pblicas con perspectiva de gnero dan cuenta en
forma de estas acciones. Se rinden informes? A quin
se informa de estas acciones? De qu manera? Se
hacen evaluaciones del desempeo de los ejecutores
de las polticas pblicas? A quin se rinden cuentas?
Qu medidas correctivas se aplican y por quin? Si
la respuesta general es que todas las acciones que se
realizan en una poltica pblica se reportan en los
avances burocrticos de las metas avanzadas y ah
mismo se autocorrigen los errores cometidos, entonces
hay un gran problema de desinformacin democrtica.
En esta misma direccin se hara necesario ver
cmo las mujeres y los hombres se empoderan de las
decisiones que hacen los funcionarios pblicos. En
los sistemas democrticos participativos se sostiene
que tanto unos como otras se deben involucrar en los
procesos de definicin, puesta en marcha, supervisin
y vigilancia de las acciones que con fin colectivo realiza
el gobierno.
Esta manera de concebir la participacin ciudadana
regresa al cuestionamiento de si las mujeres realmente
9
Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para la Mujer
(UNIFEM), Informe El Progreso de las Mujeres en el Mundo 2008/2009,
Estados Unidos, UNIFEM, 2009.
76
participan de forma equitativa en las decisiones

colectivas. Es decir, se trata de ver si en teora las normas
y leyes que prevalecen en la cultura democrtica ven
a todos los sujetos polticos como portadores de los
mismos derechos y obligaciones; en realidad lo que
se encuentra en la praxis es que las mujeres no ejercen
igual su ciudadana.
Desde una perspectiva de gnero, la rendicin de
cuentas sera cuando los funcionarios que establecen
las acciones colectivas incluyan la mirada femenina
en los problemas que enfrentan las mujeres; La buena
gobernanza se concibe cuando los funcionarios
pblicos promueven los derechos de las mujeres, las
incluyen en todo el proceso de las polticas pblicas
y les rinden informacin adecuada sobre las acciones
colectivas que realizan. Es decir los funcionarios deben
responder a su desempeo con una orientacin de
gnero.
Por otra parte, las mujeres organizadas deben
empoderarse del concepto rendicin de cuentas.
De manera clara y vertical las mujeres tienen que
exigir cuentas a esa estructura horizontal, que la
mayor parte de las veces se esconde en el concepto
neutro de persona, para querer indicar que est
siendo incluyente de una perspectiva de gnero. Nada
ms dbil hay en la estructura gobernante que una
orientacin de informacin con perspectiva de gnero.
Sin embargo, el involucramiento de las mujeres
organizadas, pertenecientes a la sociedad civil,
requiere de un fortalecimiento de sus voces, por lo
tanto hay que promover las contraloras sociales de
las mujeres; hay que crear los marcos normativos para
su desempeo; hay que crear los espacios pblicos
donde se concientice sobre el derecho a la informacin
con perspectiva de gnero, as como hay que crear la
77
conciencia de las denuncias administrativas y de las

violaciones de sus derechos humanos.
La real desventaja de las mujeres es que todava
no aprenden a aprovechar los sistemas de rendicin
de cuentas (muchos de ellos a veces carentes de
informacin o con informacin muy sofisticada), sea
esto por seguir insertas en el mundo privado o por una
ausencia de conciencia de gnero. Si las mujeres carecen
de recursos de seguridad, de poder, es imposible que
levanten su voz para exigir la rendicin de cuentas.
Cambiar esto, en el marco de una democracia, requiere
de una revolucin tanto de pensamiento como de
acciones.
78
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SCHUMPETER, Joseph, Capitalismo, Socialismo y
Democracia, Ed. Harper, New York, 1975.
79
La contralora social y el acceso a la
informacin pblica en el mbito
municipal
Anglica Ivonne Cisneros Lujn*
SUMARIO: Introduccin. I. La utilidad social de la

informacin pblica y el marco conceptual de la contralora
social. II. La contralora social en Mxico y en Veracruz. III.
Algunos elementos de evaluacin sobre la contralora social
y la utilidad social de la informacin pblica para dichos
fines, en el mbito municipal. IV. A manera de conclusin.
V. Propuestas de acciones a diversas instancias del Gobierno
de Veracruz. Bibliografa.
Introduccin
La contralora social, la rendicin de cuentas, la
transparencia en la informacin a cargo de los entes
pblicos y el acceso ciudadano a esa informacin,
constituyen actualmente componentes de todo
rgimen democrtico suficientemente consensuados
al menos en su conceptualizacin general. Mxico en
consecuencia, ha venido incorporando paulatinamente
esta visin a sus polticas pblicas y, como en muchos
otros pases, se han logrado establecer los acuerdos
entre grupos de la sociedad civil, gobierno y partidos,
para crear el marco regulatorio que garantice que
esta visin se convierta en acciones de gobierno y se
establezcan las atribuciones, responsabilidades y en
su caso sanciones para aquellos servidores pblicos
que, en el ejercicio de sus funciones no se apeguen a
* Maestra en Administracin. Universidad Veracruzana.
81
los lineamientos emanados de esta perspectiva de la

democrtica moderna.
No obstante lo anterior, como todo proceso nuevo
en una nacin, su adopcin va ms all de la mera
obligatoriedad que significa un decreto, an cuando
ste pueda ser acogido de manera unnime, legal y
legtima por los rganos responsables de la decisin,
ya que slo se puede asegurar que la ciudadana
se ha apropiado de los cambios propuestos por un
gobierno y/o por las fuerzas polticas de un pas,
cuando stos se asumen como cultura ciudadana. En
el caso de Mxico, a una dcada de iniciado el siglo
XXI, an nos encontramos en proceso de construccin
de la cultura de transparencia, rendicin de cuentas
y control social de las acciones de gobierno, en la
medida en que todava estamos inmersos en un dbil
proceso de transicin democrtica, en el que la cultura
autoritaria en el quehacer pblico se sigue imponiendo
en diferentes mbitos gubernamentales.
En tal sentido, no puede perderse de vista que en
los 200 aos de desarrollo de nuestra nacin, estos
conceptos han sido adoptadas como poltica pblica
hace apenas poco mas de una dcada, lo que, junto a
nuestra diversidad cultural y desigualdades en materia
de desarrollo econmico, poltico y social entre las
diferentes regiones del pas y entre los municipios de
cada regin; explica que an tengamos un conjunto
de debilidades y de pendientes por atender en estas
materias, tanto en su perspectiva de cultura ciudadana,
como en su concrecin como poltica pblica en
todos los niveles y mbitos de gobierno, y de manera
particular en el referente al espacio municipal.
De acuerdo a lo anteriormente apuntado, el anlisis
que se presenta a continuacin tiene como propsito
realizar una modesta reflexin acerca del avance y
82
pblica en el mbito municipal
de los pendientes en el proceso de construccin de

contralora social en los municipios veracruzanos y
el papel que en dicho proceso tiene la informacin
pblica.
I. La utilidad social de la informacin pblica y el

marco conceptual de la contralora social
Para efecto de este anlisis, el tema del derecho
a la informacin pblica, se abordar desde una
perspectiva de su utilidad social y colectiva, ms que
individual, no por considerar que el derecho a saber de
cada ciudadano como garanta individual consagrada
en la Constitucin de los Estados Unidos Mexicanos
carezca de relevancia, sino porque el marco conceptual
de la contralora social como forma de participacin
social, implica la actuacin colectiva y organizada
de la ciudadana con el propsito de incidir en la
gestin pblica a travs de la vigilancia y fiscalizacin
de los recursos pblicos, as como en la evaluacin
del desempeo de los funcionarios y empleados al
servicio del Estado, con el objetivo de contribuir a
garantizar que la funcin de gobierno se realice con
base en el inters general y con apego a los principios
constitucionales de eficiencia, eficacia, economa,
transparencia y honradez.
Dicha forma de participacin social, conlleva
una visin de corresponsabilidad ciudadana en el
ejercicio del poder, sustentada en la objetividad y en
la responsabilidad de los integrantes de los comits
de contralora social para ejercer dicho control, y
el compromiso de los gobiernos a efecto de que
los resultados obtenidos por los ciudadanos sern
atendidos con un grado aceptable de razonabilidad y
en caso de ser procedente se aplicarn las sanciones
que correspondan, coadyuvando as al fortalecimiento
83
del proceso de transicin democrtica y a garantizar

la gobernabilidad democrtica, al generar un ambiente
de confianza, dilogo, transparencia y legalidad.
En este orden de ideas, es necesario apuntar
que la posibilidad de concretar esa aspiracin de
corresponsabilidad ciudadana se encuentra en gran
medida sustentada en la disponibilidad, calidad
y acceso a la informacin pblica, ya que sin esta
herramienta, los resultados de las intervenciones que
realicen los comits de contralora social o ciudadana,1
corren el riesgo de no tener el suficiente sustento o
bien, de no ser oportunos para el tiempo requerido,
y en consecuencia no cumplir con su propsito, es
decir, mejorar la funcin de gobierno y garantizar
el cumplimiento de los objetivos que hayan sido
programados con los recursos pblicos disponibles.
As, la informacin pblica constituye adems de
un derecho individual, un instrumento fundamental
para garantizar un responsable ejercicio de control
ciudadano sobre las acciones del gobierno, en la
medida en que los resultados obtenidos se sustentarn
en informacin producida por el propio gobierno
y en su comparacin con la evidencia probada y
mesurable de los logros alcanzados, lo que generar
mayor significancia en la construccin de una nueva
relacin entre sociedad y gobiernos que tienda a
romper las estructuras de poder que an manifiestan
resistencia al impulso y/o aceptacin de esquemas de
corresponsabilidad ciudadana en el ejercicio del poder.
1
En el caso del estado de Veracruz, se le denominan comits de
contralora ciudadana a los que interactan en las dependencias
del Estado, y comits de contralora social a los conformados en
los municipios.
84
II. La contralora social en Mxico y en Veracruz

Los antecedentes de la contralora social en nuestro
pas como poltica pblica, los encontramos hacia
principios de los aos noventa como parte de los
programas de solidaridad, y en el momento actual, su
marco general de referencia se ubica en la estrategia 3.3
del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, relativa a
Fortalecer los mecanismos de participacin ciudadana
y promoverlos en las dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal,2 siendo una de sus
concreciones lo establecido en el Programa Nacional
de Rendicin de Cuentas, Transparencia y Combate
a la Corrupcin, en el sentido de Promover en los
rdenes de gobierno estatal y municipal la adopcin
de esquemas de contralora social,3 como una de las
acciones de la estrategia relativa a generar condiciones
para la participacin ciudadana en el combate a la
corrupcin. Lo anterior en fortalecimiento a lo ya
establecido en la Ley de Desarrollo Social desde 2004
para el control y vigilancia de los recursos asignados a
los programas sociales.
Con base en este marco de poltica pblica nacional,
encontramos que el Plan Veracruzano de Desarrollo
2005-2010 estableci como una lnea estratgica para
el desarrollo poltico del estado, el fortalecer la
participacin ciudadana en el desarrollo del estado
y las tareas de gobierno,4 concretando a su vez esta
2
Presidencia de la Repblica. Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
http://pnd.calderon.presidencia.gob.mx/democracia-efectiva-y-
politica-exterior-sponsable/participacion-ciudadana-2.html
3
Gobierno Federal. Secretara de la Funcin Pblica. Programa
Nacional de Rendicin de Cuentas, Transparencia y Combate a la
Corrupcin http://www.programaanticorrupcion.gob.mxprctcc_
2008-2012.pdf
4
Gobierno del Estado de Veracruz. Plan Veracruzano de
Desarrollo 2005-2010.
85
lnea, en materia de contralora social como forma

de participacin ciudadana, a travs de un Acuerdo
emitido por el Gobernador el 25 de julio de 2005,5 por el
cual se establecen las bases para la constitucin de los
comits de contralora ciudadana en la administracin
pblica estatal.
Cabe sealar que en el mbito municipal del
estado, es hasta febrero del ao 2010,6 que se reforma
la Ley Orgnica del Municipio Libre de Veracruz, para
introducir la figura de contralora social en ese mbito
de gobierno, aprobndose un nuevo Ttulo, a efecto de
instituir el concepto de contralora social y la figura de
comit de contralora social,7 que aunque limitada an
como poltica pblica que coadyuve de manera plena
a redefinir la relacin entre gobierno y gobernados, al
circunscribir sus facultades de manera exclusiva a la
vigilancia de la obra pblica, no dej de ser un avance
y un indicador positivo respecto de la importancia
que en Veracruz se le ha dado al tema, al menos en su
formalidad, al incluirse en la normatividad y ascender
el concepto de contralora social a nivel de la ley antes
mencionada.
http://portal.veracruz.gob.mx/pls/portal/docsPAGE/
CIUDADANO/GOB/VPLANVERACRUZANO/CAPITULOXII_0.
PDF
5
Gobierno del Estado de Veracruz.. Portal de SESVER. Gaceta
Oficial 144 del 25 de julio de 2005
http://sesver.ssaver.gob.mx/pls/portal/docs/PAGE/INICIO/
PARTICIPACION/PAG_COMITES_CONTRALORIA/G144-
2005.PDF
6
Decreto nmero 810 publicado en la Gaceta Oficial del Estado de
Veracruz nmero extraordinario 49 de fecha 15 de febrero de 2010.
7
Ley Orgnica del Municipio Libre. Ttulo Dcimo y Art 202.
http://www.legisver.gob.mx/leyes/LeyesPDF/LOML130810.pdf
86
III. Algunos elementos de evaluacin sobre

la contralora social y la utilizacin social de la
informacin pblica para dichos fines, en el mbito
municipal
De manera previa a la aportacin de algunos
elementos para la evaluacin de lo realizado hasta
hoy y lo no realizado en Mxico y en el estado de
Veracruz en materia de contralora social y de la
utilizacin de la informacin pblica en el mbito
municipal para ejercer el control social, se asentarn
dos consideraciones: la primera es la relativa a
la temporalidad de estas polticas, por lo que sus
resultados tienen como salvedad para este estudio,
lo reciente de la instrumentacin de estos procesos,
vistos desde un punto de vista histrico; y la segunda,
que no existen indicadores nacionales, ni estatales que
nos permitan conocer de manera actualizada y con
datos agregados los resultados que en el tema que nos
ocupa van obteniendo los municipios. En consecuencia
tampoco es factible relacionar con certeza el grado de
utilizacin de la informacin pblica para fines de
contralora social en este mbito de gobierno.
A este respecto, en el caso especfico de Veracruz,
como resultado a las respuestas emitidas por diferentes
reas del gobierno estatal a solicitudes de informacin
pblica realizadas con motivo del presente anlisis, a
efecto de conocer el total de solicitudes de informacin
hechas por comits de contralora social en el mbito
municipal con fines de control social, se constat que
no existe una instancia gubernamental en Veracruz
que sistematice dicha informacin, por lo que no es
posible conocer su nivel de utilizacin.
No obstante lo anterior, y considerando esta
limitacin, -cuya solucin resultara necesaria-;
apuntar algunas reflexiones respecto a la situacin
87
de los municipios del pas en 2008 en materia de

contralora social y transparencia, con base en algunos
indicadores de la 1 Encuesta Nacional a Presidentes
Municipales, relativa a Transparencia, Rendicin de
Cuentas y Participacin Ciudadana, elaborada por
el Instituto Nacional de Administracin Pblica y la
Secretara de la Funcin Pblica,8 a efecto de contar
con el contexto nacional en este tema.
En primer lugar observamos que considerando una
escala de 1 a 10, el promedio nacional de los indicadores:
nivel de vinculacin ciudadana de los ayuntamientos
y mecanismos de participacin social, se reportan
como deficientes y/o insatisfactorios, as mismo, slo
el 54% de los municipios reportaron tener contraloras
sociales y exclusivamente el 25% haban establecido
alguna rea responsable para promoverlas, lo que
refleja de alguna manera la escasa prioridad que en
el promedio nacional, los presidentes municipales
le otorgaban a esta forma de participacin social, al
momento de la encuesta .
Cuadro 1
Algunos indicadores relacionados con mecanismos de
participacin social y contralora social en el mbito
municipal en Mxico. 2008
CONTRALORA SOCIAL INDICADOR
Nivel de vinculacin ciudadana (escala 5.0
0-10)
Mecanismos de participacin social (escala 6.4
0-10)
8
SFP. Primera Encuesta Nacional a Presidentes Municipales.
Transparencia, Rendicin de Cuentas y Participacin Ciudadana.
2008
http://portal.funcionpublica.gob.mx:8080/wb3/work/sites/
SFP/resources/LocalContent/1889/2/encuestapm.pdf
88
Cuentan con contralora social (%) 54.0

Cuentan con rea responsable de 25.0
Contralora Social (%)
FUENTE: Elaboracin propia con base en la 1 Encuesta Nacional
a Presidentes Municipales. Transparencia, Rendicin de Cuentas y
Participacin Ciudadana
Por lo que se refiere a la informacin pblica, la

calificacin fue un poco mayor, pero deficiente sobre todo
en aspectos como conocimiento de la reglamentacin y
cumplimiento de algunas obligaciones de transparencia,
esto ltimo, particularmente en los rubros de sueldos
y percepciones de servidores pblicos y de permisos
y concesiones otorgadas; indicadores, que sin duda
estn muy ligados a cuestiones relacionadas con la
discrecionalidad y/o corrupcin en las labores de
gobierno.
Cuadro 2
Algunos indicadores relacionados con informacin pblica
en el mbito municipal en Mxico. 2008
INFORMACIN PBLICA INDICADOR
Conocimiento de la Reglamentacin (escala 6.3
0-10)
Transparentan la informacin que debe ser 7.4
pblica (escala 0-10)
RUBROS DE ESTE APARTADO MAS

DEFICIENTES
Sueldos y percepciones de servidores

79.0
pblicos %
Permisos y concesiones otorgados % 71.0

No cuenta con indicadores para medir la 64.0
transparencia (%)
FUENTE: Elaboracin propia con base en la 1 Encuesta Nacional
a Presidentes municipales. Transparencia, Rendicin de Cuentas y
Participacin Ciudadana.
89
Respecto al inters ciudadano por la informacin

pblica, un dato relevante desde esta perspectiva,
es decir, la de la utilidad social y colectiva de la
informacin pblica, es que el 70% de las solicitudes de
informacin pblica recayeron en las reas de tesorera
y obra pblica, lo que refleja el inters de la sociedad
por el destino de los recursos pblicos, y apunta hacia
una oportunidad para fortalecer los mecanismos de
contralora social en su connotacin de construccin
de ciudadana y empoderamiento ciudadano.
Por lo que se refiere al Estado de Veracruz, como
ya se apunt anteriormente, no existe una informacin
sistematizada y organizada que nos permita saber
el nivel de avance de la poltica de contralora social
en el mbito municipal, ni el grado de utilizacin de
la informacin pblica para efectos de esta forma
de participacin social, ni antes ni despus de la
instrumentacin de la norma en febrero de 2010, no
obstante si se analiza el proceso de construccin de
comits de contralora ciudadana de las dependencias
de la administracin pblica estatal a travs de la
informacin publicada en el portal de la Contralora
General del Estado y de las propias dependencias, se
percibe un inters de los veracruzanos por participar
en las actividades de contralora social, ya que durante
2010 haban varios miles de ciudadanos inscritos
como contralores ciudadanos en las dependencias del
Estado.9
9
Portal de de la Contralora General del Estado de Veracruz http://
portal.veracruz.gob.mx/portal/page?_pageid= 293,3916976&_
dad=portal&_schema=PORTAL. Resulta necesario aclarar que la
informacin que aparece como Consulta de comits de Obras y
servicios en los municipios del estado en realidad corresponden
a comits de las dependencias estatales que interactan en los
estados.
90
De manera especfica, y con el fin de confirmar

algunas de las cifras presentadas en dichos portales,
se analiz la informacin de los Servicios de Salud de
Veracruz, para lo cual en el mes de septiembre de 2010
se solicit a travs del sistema INFOMEX-Veracruz
la informacin respecto al nmero de comits de
contralora ciudadana registrados hasta ese mes en
el sector antes sealado, obteniendo que se haban
constituido un total de 763 comits en la entidad
para interactuar en materia de servicios mdicos,
proteccin contra riesgos sanitarios y obras en salud,
lo que implica segn los lineamientos emitidos por
la Contralora General del Estado- por lo menos un
total de 3,81510 ciudadanos veracruzanos interesados
en participar en el sector salud, a travs de esta forma
de control social.
Cuadro 3
Total de comits de contralora ciudadana registrados en la
Secretara de Salud de Veracruz
2010
MBITO DE ACTUACIN N DE COMITS
Servicios mdicos 705
Proteccin contra riesgos sanitarios 20
Obras 38
TOTAL 763
FUENTE: Sistema Infomex-Veracruz. Respuesta a la solicitud con
N de folio 00226710
10
La cifra se obtiene de multiplicar 763 por 5, ya que de
conformidad con los lineamientos emitidos por la Contralora
General del Estado en su apartado 5.1.1 relativo a la integracin de
comits, stos deben instituirse por 5 representantes propietarios y
sus respectivos suplentes.
Ver Lineamientos en http://portal.veracruz.gob.mx/pls/
portal/docs/PAGE/CGINICIO/PARTICIPACIONCD/
CONTRALORIA_CIUDADANA/DOCUMENTOS_APOYO/
LINEAMIENTOS_COMITES_07.PDF
91
Estos resultados respecto al inters visible de los

ciudadanos por participar de manera corresponsable
en el ejercicio del poder, no logra su propsito si slo
conocemos de manera pblica el total de comits
constituidos y el total de ciudadanos integrados a los
mismos, es necesario publicar en los portales de las
dependencias en las que interactan, sus resultados
y las acciones que los funcionarios pblicos tomaron
para atender sus recomendaciones cuando stas
hayan sido procedentes, y en su caso los procesos
disciplinarios que se hubieran iniciado como resultado
de la intervencin ciudadana.
Por lo que se refiere a la utilizacin de la informacin
pblica para fines de contralora social por parte de
estos comits constituidos en dependencias estatales,
no existe informacin pblica disponible que nos
permita realizar una evaluacin.
Ahora bien, por lo que se refiere a la posibilidad de
hacer este mismo anlisis a nivel municipal, la situacin
es mas compleja al no existir informacin agregada en
el estado de Veracruz a este respecto, aunado a que
de conformidad con la Ley de Transparencia y Acceso
a la Informacin Pblica del Estado de Veracruz son
muy pocos los municipios que estn obligados a tener
portales de transparencia, lo que dificulta prctica y
operativamente contar con la informacin. Es decir,
segn dicho ordenamiento, de los 212 municipios,
slo aquellos con una poblacin mayor de 70,000
habitantes tiene esa obligacin, es decir 21 municipios,
siendo que el resto la debe de tener accesible a travs
de un tablero o mesa de informacin municipal, lo
que implicara, recorrer la mayora de los municipios
para saber cuntos comits de contralora social se han
constituido en cada municipio, o bien, realizar ms
de 180 solicitudes de informacin pblica a travs del
92
sistema de INFOMEX-Veracruz, a efecto de solicitar

esa informacin a cada uno de los municipios que no
cuentan con portal de transparencia y/o que no la
hubieran publicado. Desde luego, resulta ms complejo
an, conocer el grado de utilizacin de la informacin
pblica en ese mbito de gobierno para fines de control
social, al ser informacin hasta hoy inexistente.
No obstante lo anterior, y considerando que un pre-
requisito para la utilizacin de la informacin pblica
por parte de los comits de contralora social o ciudadana
es que sta exista, est disponible, sea confiable y de
calidad, se indag acerca de estos rubros, observando
que el problema principal a este respecto, se encuentra
en la deficiente integracin de la informacin pblica por
parte de la mayora de los municipios, ya que si bien de
acuerdo a los indicadores de Mtrica de la Transparencia
2010, Veracruz result con una calificacin favorable
por encima de la media nacional,11 en la metodologa
de dicha medicin, slo se consideraron 3 municipios,
por lo que el resultado no es significativo para ese nivel
de gobierno, resultando mas relevante la evaluacin
puntual que realiz el Instituto Veracruzano de Acceso
a la Informacin Pblica (IVAI), por haber abarcado un
mayor nmero de municipios, y cuya conclusin seala
que 210 municipios de los 212, cumplieron en 2010 con
la obligacin de contar con portal de transparencia y/o
mesa de informacin municipal segn sea el caso, no
obstante la calificacin promedio de la informacin fue
deficiente al ubicarse en el rango de: Informacin no
disponible, que no corresponde y/o insuficiente.12
11
Resultados de Mtrica de Transparencia 2010. Dimensiones:
Normatividad, portales, usuario simulado (calidad de la informacin)
y capacidades institucionales http://www.metricadetransparencia.
cide.edu/Rep_estatales/veracruz.pdf
12
IVAI. 3er Informe de la Presidencia del Instituto. http://www.
verivai.org.mx/XI/3INFORMEIVAI.pdf
93
Aunado a lo anterior, se observa como debilidad en

materia de transparencia en el mbito municipal, la
resistencia a proporcionar informacin por parte de
algunos Ayuntamientos, ya que de conformidad con
los informes del IVAI, de 506 recursos de revisin
interpuestos en 2009 en el Estado, el 35% fueron
dirigidos a los Ayuntamientos, y en cuanto a medidas
de apremio mas del 80% corresponden a autoridades
municipales en los ejercicios correspondientes a 2008,
2009 y 2010.
En este orden de ideas, resulta destacable que para
efectos de ejercer la contralora social, no basta que
existan las normas que den apertura a esta forma de
participacin social, e incluso que en las mismas se
establezca que para tal fin, los ciudadanos se apoyarn
en la informacin pblica, ya que si esa informacin
no est publicada y/o disponible de manera clara,
oportuna y con calidad y si adems no existe la vocacin
de la autoridad municipal para proporcionarla, los
resultados del control social corren el riesgo de no ser
objetivos, completos y oportunos.
En efecto, en el caso del Estado de Veracruz, existe el
compromiso de propiciar que los gobiernos municipales
proporcionen la informacin pblica necesaria para
el desarrollo de las actividades de control social
relacionados con recursos federales, lo que se formaliz
con la adopcin del Manual para la Contralora Social
elaborado por la Comisin Permanente de Contralores
Estados-Federacin, como modelo de aplicacin para
los tres rdenes de gobierno, el cual establece como
compromiso institucional de los gobiernos estatales
y municipales, entre otros, el de proporcionar a los
comits toda la informacin pblica relacionada con
la operacin del programa federal, para que realicen
94
sus actividades de contralora social,13 sin embargo,

resulta necesario reforzar esa obligacin para cualquier
actividad relacionada con el control ciudadano en ese
mbito de gobierno, independientemente del origen
de los recursos.
Finalmente y pese a la falta de indicadores
estadsticos que nos permitan conocer el grado de
utilizacin de la informacin pblica por parte de
los comits de contralora social municipales, se
observa en general una dbil utilizacin del derecho
al acceso a la informacin pblica en ese mbito
de gobierno, an en su componente de derecho
individual, pues segn los datos disponibles en el
portal del IVAI, en 2009 el promedio de solicitudes
por municipio, realizadas por ciudadanos fue de 5.5
solicitudes al ao, lo que necesariamente merece una
reflexin respecto del dbil empoderamiento que los
ciudadanos veracruzanos han hecho an de su derecho
a acceder a la informacin pblica, particularmente
en relacin con sus gobiernos municipales, lo que
genera una contradiccin si consideramos que por
ser el municipio el nivel de gobierno ms cercano a la
poblacin, el inters ciudadano por la informacin de
sus gobernantes debera centrarse principalmente en
los ayuntamientos.
IV. A manera de conclusin

Es posible avanzar hacia una democracia participativa
sustentada en una ciudadana activa, siempre y cuando
se desarrollen e impulsen esfuerzos de organizacin
ciudadana basados en informacin y conocimiento
sobre los procesos en los que se pretende incidir.
13
Secretara de la Funcin Pblica y Estado de Veracruz. Manual
para la Contralora Social.
http://sistemas.cgever.gob.mx/09/pdf/MANUAL_CS.pdf
95
En tal sentido, la contralora social como forma de

participacin social organizada, puede ser una de
las estrategias para este propsito y un mecanismo
para impulsar la corresponsabilidad entre gobierno y
gobernados en el ejercicio del poder.
Esta forma de participacin de la sociedad en
el control de las acciones gubernamentales, puede
tener una mayor concrecin en el mbito municipal
toda vez que es el nivel de gobierno ms cercano al
ciudadano, pero su xito, es decir, la posibilidad de
que dicha accin colectiva y organizada, se traduzca
en la mejora de la administracin y coadyuve a
garantizar los principios constitucionales de eficiencia,
eficacia, economa, transparencia y honradez en el
manejo de recursos pblicos, y ayude a la prevencin
y eliminacin de los actos de corrupcin en el ejercicio
del poder, depende en gran medida de la existencia,
disponibilidad y calidad de la informacin pblica. Sin
esta herramienta, la accin ciudadana en esta materia
corre el riesgo de convertirse en simples acciones
tendientes a legitimar las actuaciones de los gobiernos,
o en el otro extremo, a generar formas de confrontacin
permanente entre gobernados y gobernantes, ya que
en cualquiera de los casos, lo observado, lo evaluado
y lo reportado a los titulares y/o representantes de los
entes pblicos y a la ciudadana en general, carecera
del suficiente sustento y objetividad.
En el estado de Veracruz, el camino hacia el
afianzamiento de la contralora social, la rendicin de
cuentas y el acceso a la informacin pblica en el mbito
municipal an es largo, no obstante, lo relevante es que
existen miles de ciudadanos interesados y dispuestos
a ejercer esta forma de participacin social lo que se
visualiza al analizar la cantidad de veracruzanos que
de manera voluntaria se han incorporado a los comits
96
de contralora en el mbito de las dependencias de la

administracin pblica estatal, adems de que se cuenta
con las herramientas de poltica pblica y normativas
iniciales y bsicas para seguir profundizando en dicho
camino, pero es necesario saber mas acerca de sus
resultados, por lo que pudiera ser relevante coadyuvar
desde otras instancias de gobierno en el desarrollo de las
capacidades institucionales de los actores municipales
involucrados en garantizar las condiciones para que
se generalice esta forma de participacin social y de
corresponsabilidad ciudadana en el ejercicio del poder,
teniendo presente que la relacin entre contralora
social, rendicin de cuentas y acceso a la informacin
pblica deben de abordarse desde una visin integral
y en su propsito superior, es decir, el fortalecimiento
de la gobernabilidad democrtica.
V. Propuestas de acciones a diversas instancias del

Gobierno de Veracruz
Establecer un Programa interinstitucional
entre los Gobiernos Municipales, el rgano
de Fiscalizacin Superior (ORFIS), el Instituto
Veracruzano de Acceso a la Informacin Pblica
(IVAI) y el Instituto Veracruzano de Desarrollo
Municipal para promover entre los ciudadanos
su integracin a los comits de contralora
social en el mbito municipal y la utilizacin del
derecho al acceso a la informacin pblica, como
herramienta para el desarrollo de las actividades
de control social.
Priorizar, por parte del Instituto Veracruzano
de Acceso a la Informacin Pblica (IVAI), la
coadyuvancia con el mbito municipal en el
desarrollo de las capacidades institucionales
municipales que garanticen que los 212
97
municipios cuenten con informacin pblica

oportuna, suficiente y de calidad en los trminos
que establece la Ley de Transparencia y Acceso
a la Informacin Pblica del Estado de Veracruz.
Fortalecer el Programa de Acercamiento con
la Sociedad Organizada implementado por
el IVAI, a efecto de generar una estrategia de
vinculacin permanente con los ciudadanos
que se encuentran organizados en los comits
de contralora social para el monitoreo de la
disponibilidad y la calidad de la informacin
pblica del municipio donde interactan.
Promover por parte del Instituto Veracruzano
de Acceso a la Informacin Pblica (IVAI) en
coordinacin con los comits de contralora
social municipales las 14 acciones Bsicas de
Transparencia Municipal sistematizadas por la
Secretara de la Funcin Pblica, conjuntamente
con la Asociacin Internacional de Administracin
de Ciudades y Condados (ICMA) y el Instituto
Nacional para el Federalismo y el Desarrollo
Municipal (INAFED).
Establecer a travs del Instituto Veracruzano
de Desarrollo Municipal, un sistema de
informacin que permita saber: el total de
comits de contraloras ciudadanas constituidas
en los municipios, sus resultados y las acciones
de gobierno realizadas como resultado de sus
recomendaciones.
Mejorar el sistema de informacin del Instituto
Veracruzano de Acceso a la Informacin
Pblica (IVAI) a efecto de poder saber el total
de solicitudes de informacin pblica realizadas
con motivo de actividades de contralora social.
98
Promover la ampliacin de las funciones de los

comits de contralora social instituidas en la
Ley Orgnica del Municipio Libre del Estado de
Veracruz, a efecto de garantizar su intervencin
en cualquiera de las actividades que incidan
en la gestin pblica municipal, como finanzas
pblicas, contratos, adquisiciones, sueldos,
prestaciones, gastos de comunicacin, estructura
organizacional, procesos de planeacin, trmites
y servicios, programas de desarrollo social,
concesiones, permisos, entre otros.
Promover las reformas necesarias a la Ley
de Transparencia y Acceso a la Informacin
Pblica del Estado de Veracruz, a efecto de
que los resultados de los comits de contralora
ciudadana y/o social, as como las acciones que
los funcionarios pblicos adoptaron para atender
sus recomendaciones, y en su caso, los procesos
disciplinarios que se hubieran iniciado como
resultado de la intervencin ciudadana, sean
parte del artculo 8 relativo a las obligaciones de
Transparencia.
99
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PDF
102
La agenda ciudadana de seguridad
pblica en Mxico y necesidad de
transparencia e informacin
Rebeca E. Contreras Lpez*
SUMARIO: Introduccin. I. Participacin ciudadana

en seguridad pblica. II. Necesidad de transparencia e
informacin. III. Una agenda ciudadana para la seguridad?.
Conclusiones. Bibliografa.
Introduccin
En Mxico, los problemas de seguridad son
extraordinariamente complejos, ello implica que no
puede haber soluciones fciles o lineales. La necesidad
de respuestas ante la inseguridad tiene que verse
precedida por la necesaria reflexin y evaluacin de
programas y acciones.
Una primera dificultad es la vaguedad con que
son utilizados los trminos de seguridad pblica
y seguridad nacional. En Mxico, adems de la
inexactitud conceptual existe tambin una imprecisin
legal que hace bastante difusos los lmites entre uno y
otro mbito.
Dammert y Bailey plantean una diferencia
conceptual entre seguridad pblica y seguridad
nacional. La seguridad pblica enfatiza la proteccin
de las personas, la propiedad y las instituciones
democrticas polticas, y las amenazas internas y
* Investigadora nacional, nivel 1. Investigadora del Centro
de Estudios sobre Derecho, Globalizacin y Seguridad de la
Universidad Veracruzana.
103
externas. Por su parte, la seguridad nacional acenta

la proteccin del Estado y la integridad territorial
frente a otro actor de carcter estatal, o de carcter
trasnacional, como el crimen organizado, el terrorismo
entre otros.1 Una diferencia que tambin es analizada
por Ana Mara Salazar.2
Esa diferencia es sustancial y lleva en s misma, la
respuesta a la legitimidad del ejrcito mexicano en
temas de seguridad pblica. La intervencin militar,
en los noventas, fue un proceso discreto, gradual, que
llev a la militarizacin de las policas y a la funcin
de seguridad interna por parte de militares. En este
momento, la participacin civil era prcticamente
nula.3 Poco a poco, las polticas se han enfocado a la
seguridad pblica por encima de la seguridad nacional
y es hasta el ao 2006 cuando abiertamente el ejrcito
se incorpora a una cruzada nacional contra el crimen
organizado.
Me interesa hacer patentes dos aspectos
fundamentales: por un lado, la necesidad de
participacin ciudadana en la agenda de seguridad.
Es necesario que los ciudadanos participen en niveles
y sentidos diferentes para hacer frente a los graves
problemas de inseguridad que existen en Mxico.
Por otro lado, el tema de la informacin con que
deben contar todos los actores involucrados y aqu ha
existido un problema recurrente: no se tienen datos
confiables, verdicos de lo que ocurre con la seguridad
1
DAMMERT, Luca y BAILEY, John (coordinadores), Seguridad y
reforma policial en las Amricas (Experiencias y desafos), siglo XXI
editores, Mxico, 2005, p. 13.
2
SALAZAR, Ana Mara, Seguridad Nacional Hoy (el reto de las
democracias), Ed. Nuevo Siglo Aguilar, Mxico, 2002, 375 p.
3
Cfr. ZAVALETA BETANCOURT, Jos Alfredo, La militarizacin
de la seguridad pblica en Mxico (1994-1998), Benemrita Universidad
Autnoma de Puebla, Mxico, 2006, 327 p.
104
La agenda ciudadana de seguridad pblica en Mxico y necesidad de
pblica y el combate al crimen en Mxico, tampoco se

tienen elementos bsicos de informacin, seguimiento
y evaluacin de los programas, acciones y ejercicios
presupuestales. Es lo que Dammert y Bailey llaman un
modelo dbil de seguridad pblica.4
I. Participacin ciudadana en seguridad pblica

En mi opinin, la seguridad pblica es una funcin
del Estado mexicano5 y no slo del poder ejecutivo
representado por los gobiernos: federal, estatales y
municipales. Sin duda, el problema ms grave de la
inseguridad es la impunidad y sta se gesta sobre todo
en las esferas de investigacin del delito pero tambin
de imparticin de justicia que est a cargo del poder
judicial.
En ese contexto, el Sistema Nacional de Seguridad
Pblica, como se mencion, ofrece un esquema
sumamente dbil de seguimiento y evaluacin, lo que
redunda en una ineficacia a mediano plazo. Adems
de que la intervencin del ejrcito en sus funciones
operativas ha puesto de manifiesto la descoordinacin
y falta de transparencia en sus planes y resultados.
Cuando me refiero al sistema de seguridad pblica
es importante precisar en qu sentido lo hago, ya que
se trata de un sistema (en el que todas sus partes se
interrelacionan) parcial y cerrado, es decir, el esquema
institucional de la seguridad pblica en Mxico tiene
esas caractersticas. Parcial, porque slo incluye la
parte operativa del mismo, los que ejecutan, con una
visin represiva y de persecucin, sin tomar en cuenta
otros elementos que efectivamente son parte de ese
4
Cfr. DAMMERT, Luca y BAILEY, John, ob cit. 328 p.
5
Me refiero tambin a la sociedad civil organizada o no. As como
a los tres poderes del Estado en sus diferentes niveles.
105
sistema pero que son ignorados por las autoridades

mexicanas, como las esferas de prevencin o los
ciudadanos, organizados o no. Cerrado, porque la
intervencin de la sociedad civil y de los otros poderes
(distintos al ejecutivo) es slo marginal.
En este sentido es importante preguntar Por qu
los ciudadanos deberamos estar involucrados en
los temas de seguridad? Respuestas afirmativas hay
muchas y son todas aceptables. En mi opinin, la
principal es que vivimos en una democracia que se
rige por la legalidad y que tiene como sustrato bsico el
respeto a los derechos humanos. Pero adems, porque
lo que estamos buscando es precisamente la seguridad
ciudadana. La criminalidad, an la organizada e
incluso trasnacional a quienes est afectando es a los
ciudadanos y su calidad de vida. En todos los sectores
de la sociedad mexicana existen afectados, de una u
otra forma por las condiciones de inseguridad en que
vivimos.
De ah que sea necesario escuchar a los actores
involucrados y no nicamente adoptar medidas
unilaterales ordenadas por el gobierno. Aqu es
por tanto, indispensable, que los ciudadanos sean
ciudadanos informados, que posean un acervo
mnimo de las condiciones objetivas que se viven en
Mxico, respecto a la criminalidad. Esa informacin
tiene que ser recproca, por un lado es la que
proporciona la autoridad en cumplimiento de su
deber de informar, pero por otro es de los ciudadanos
en su corresponsabilidad de denunciar cualquier acto
contrario a las leyes.
La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad
Pblica (DOF: 2 enero 2009) entr en vigor el 3 de
enero de 2009 y establece como obligacin del Consejo
Nacional de Seguridad Pblica Vigilar la intervencin
106
efectiva de la sociedad en la evaluacin de las polticas

de prevencin del delito (artculo 14). A su vez, el
Programa Nacional de Seguridad (2008-2012) seala
que para la prevencin y combate a la delincuencia se
requiere la participacin ciudadana, en el marco de la
cultura de la legalidad, la denuncia y el fortalecimiento
de lazos comunitarios.
Cul es el contexto de esa participacin? La
desconfianza generalizada de la sociedad hacia las
instituciones y las autoridades, pero no slo eso sino
la desesperanza manifiesta en algunas regiones del
pas, en donde se alude a la ausencia del Estado ante
el crimen.
Cmo va a participar la sociedad civil en la
evaluacin, planeacin y ejecucin de planes
y programas si, de inicio, vive en un estado de
incertidumbre e inquietud, si adems no se tiene
informacin fidedigna y de primera mano sobre las
implicaciones de dichas polticas y programas. Ms an
cuando en los propios sistemas no existen elementos
suficientes para la evaluacin y retroalimentacin de
los procesos. Por desgracia, seguimos inmersos en la
videopoltica que nos conduce a disparates y excesos
mediticos que para nada contribuyen a la solucin de
estos problemas.
Por tanto, efectivamente se requiere la participacin
ciudadana en la elaboracin de la agenda de seguridad
pero para ello se requieren tambin ciudadanos
informados, no inmovilizados por el miedo y con la
certeza de que las autoridades actuarn en el marco de
la democracia y el estado de derecho; lo que en Mxico
an es una esperanza.
107
II. Necesidad de transparencia e informacin

Como ya seal uno de los problemas ms fuertes
en temas de seguridad es la escasa informacin, la
secreca e incluso la hipocresa de las autoridades de
seguridad y justicia en el pas. Para quienes alguna
vez hemos tenido la experiencia de litigar asuntos
penales, seguramente se queda gravada la actitud de
los abogados, secretarios, jueces de hablar siempre
entre dientes, de murmurar las cosas para que nadie
se entere. En parte es para cubrir innumerables actos
de corrupcin, pero tambin porque el proceso penal
tiene fuertes remanentes inquisitoriales, arbitrarios
y con escaso respeto por las libertades y derechos
ciudadanos.
Hoy es el momento de cambiar y ante el auge de
la cultura de la informacin es importante aprovechar
las coyunturas para exigir, de los distintos niveles de
gobierno, informacin verdica y confiable, a partir de
la cual se elaboren planes estratgicos de combate a la
criminalidad con el objeto de no reprimir y atemorizar
(como hoy lo hace el ejrcito), sino sobre todo aprender
a convivir en un ambiente de solidaridad, porque de
lo que se trata es de fortalecer la seguridad ciudadana,
de formar ciudadanos responsables e informados que
muy pronto sern los promotores de la cultura del
bienestar y la libertad en un ambiente de respeto a los
derechos humanos.
En el propio Plan Nacional de Seguridad Pblica
2008-2012 se estableci un proyecto denominado
Plataforma Mxico que busca resolver los problemas
derivados de la necesidad de informacin. Sus
objetivos son:
a) Integrar informacin policial de las corporaciones
policiacas de los tres rdenes de gobierno.
108
b) Homologar el diseo y operacin de los sistemas

y bases de datos para la recoleccin, clasificacin,
registro y evaluacin de informacin.
c) Estandarizar los sistemas tecnolgicos para la
elaboracin de mapas de incidencia delictiva para
optimizar la eficiencia de acciones y programas
de prevencin y combate a la criminalidad.
Es un programa a nivel federal pero con incidencia
tanto en las entidades como en los municipios. A partir
de l se crearon:
Sistema nico de informacin criminal
Registro pblico vehicular
Registros nacionales de personal de seguridad
pblica
Identificacin y huellas digitales de internos en
CERESOS locales y federales.
Para la coordinacin interinstitucional Plataforma
Mxico se enlaza con diversas instancias federales,
aunque al parecer la participacin de la sociedad
civil es escasa. Al 31 de marzo de 2010 se reportan los
siguientes avances:
32 entidades federativas conectadas (accesos
bsicos)
65 nodos de interconexin de telecomunicaciones
operando
26 municipios enlazados
5 procuraduras estatales utilizando el Sistema
nico de Informacin Criminal (SUIC)
Intercambio de datos va el SUIC con el Instituto
Nacional de Migracin
Concluido el diseo de las nuevas estaciones de
polica federal
109
Incorporadas las bases de datos del Sistema

Nacional de Seguridad Pblica, de la Polica
Federal Preventiva y de la Agencia Federal de
Investigaciones al SUIC
Parte Policial Homologado en proceso de
instrumentacin en estados y municipios.
Esta informacin se obtuvo de la pgina de la
presidencia de la repblica: http://www.presidencia.
gob.mx/programas/?contenido=35018 que indica
que el presupuesto de Programa de la Plataforma
Mxico, para fortalecer la seguridad pblica a nivel
nacional, es de $2,561,102,236 (dos mil quinientos
sesenta y uno millones, ciento dos mil doscientos
treinta y seis pesos).
Pero tambin hay informacin en el sentido de
diversas irregularidades en su funcionamiento:
De 2007 a 2009, Plataforma Mxico adjudic a varias
empresas 29 contratos sin concurso para la asignacin
de las obras. La SSP no especifica el tipo de trabajo, el
equipamiento contratado ni las empresas beneficiadas;
slo indica el total de los costos. El de mayor cuanta es
el F/OM/DGOPS/OP/AD/135/2008, por 289 millones
65 mil 573 pesos.
Pese a la fuerte erogacin de recursos en Plataforma, en la
ltima evaluacin de desempeo de la Auditora Superior
de la Federacin que abarca ese ao, se advierte la omisin
de diversas tareas para las que fue creada.
Algunas omisiones consignadas por la ASF en la auditora
de la Cuenta Pblica 2008 son que mediante Plataforma, la
SSP no cumpli con su labor de supervisar los sistemas
nacionales de emergencia telefnica y los centros de
atencin a vctimas del delito. En tanto, los registros de
los sistemas automatizados y manuales de la SIEP no
permitieron identificar el seguimiento de los servicios
de proteccin de instalaciones estratgicas y federales
coordinados por esas instancias. En consecuencia: los
mecanismos de control interno fueron insuficientes para
110
generar informacin oportuna con el fin de que la SSP

cumpliera con su labor.6
Por tanto, fortalecer los canales de comunicacin
e informacin es una necesidad estratgica para
enfrentar la criminalidad y lograr la seguridad
ciudadana que tanto requiere el pas. Sin duda, el
compromiso es de todos pero son las autoridades de
seguridad las que tienen que establecer mecanismos
eficientes y oportunos que brinden elementos de juicio
para la toma de decisiones, la implementacin de
planes y programas y, siempre, con un esquema claro
y suficiente de evaluacin. Porque en los programas
generalmente se evala por la cantidad de recursos
utilizados pero no por los beneficios obtenidos o la
respuesta a las necesidades de los ciudadanos, que es
lo que verdaderamente importa, de ah la necesidad de
escuchar la voz de la sociedad civil en la construccin
de la agenda de seguridad de los aos por venir.
III. Una agenda ciudadana para la seguridad?

En primera instancia es importante establecer
mecanismos claros de control porque lo contrario
implica inseguridad jurdica y manipulacin de la
opinin pblica por parte de los actores polticos y
grupos sociales, ya que la sociedad no tiene la menor
idea de qu aspectos deban encuadrarse en la seguridad
nacional, pues existen confusiones importantes an en
las polticas gubernamentales al respecto.7
El gran problema es la incapacidad para realizar
diagnsticos confiables que muestren claramente las
tendencias de la criminalidad. En Mxico son casi
inexistentes y slo en ltimas fechas se empiezan a
6
VELASCO C., Elizabeth, Peridico La Jornada. Domingo 4 de
Abril de 2010, p. 6.
7
SALAZAR, Ana Mara, ob cit., 2002.
111
generar con datos no siempre confiables (actores no

oficiales).
En las pocas encuestas de victimizacin en Amrica
latina, Dammert y Bayley llegan a las siguientes
afirmaciones:
1)Hay una brecha importante entre el miedo al crimen
y el crimen medido con distintos instrumentos, de esta
forma se evidencia que existe ms miedo que el que (sic)
se puede justificar con la realidad de los hechos; 2) la
victimizacin est incrementado incluso a niveles ms
altos en ciudades de tamao medio; 3) Slo se denuncian
a la polica entre el 25 y 30 por ciento de crmenes; 4)
Los crmenes violentos se denuncian incluso en menor
medida, y 5) Una de las principales razones que se han
ofrecido para no denunciar los delitos es la desconfianza
hacia las instituciones policiales (con Chile y los Estados
Unidos como excepcin) y judiciales.8
La respuesta de los Estados latinoamericanos
enfocado a lo policial sugiere que existe poca
conciencia de que los problemas de seguridad deben
tratarse como temas polticos, complejos e integrales.
En donde se considere la prevencin, la represin
e investigacin, as como el procesamiento y, por
supuesto, la ejecucin y rehabilitacin. Ello, en Mxico,
est formalmente contemplado, el problema es que
en la realidad se trabaja sobre todo la parte central
del proceso, descuidando lo que, en mi opinin, es
sustancial: la prevencin y el sistema de consecuencias
penales porque a la hora de revisar los repartos
presupuestales nos damos cuenta que la prevencin ni
siquiera figura entre ellos.9
8
DAMMERT y BAILEY, ob cit., p. 21.
9
CONTRERAS LPEZ, Rebeca Elizabeth, Los retos de la poltica
criminal en Mxico en Los retos del derecho en el Mxico de hoy,
Universidad michoacana de San Nicols de Hidalgo, Universidad
Veracruzana, Gobierno del Estado de Michoacn, Mxico, 2006, p.
39 a 61.
112
Hoy en da, en Mxico, dada la crisis sistmica del

poder judicial, se trabaja en la reforma de justicia a nivel
constitucional, el problema es si efectivamente se trata
de una reforma o simplemente de medidas aisladas
que no sern significativas en el tema de la impunidad,
la corrupcin y la eficacia judicial. Un elemento
adicional es la existencia de mbitos diferenciados (y
ya no tanto) para la investigacin y procesamiento de
la delincuencia organizada, lo que lleva a considerar la
existencia de un derecho punitivo de doble va y a una
legislacin de excepcin.10
Conclusiones
En Mxico se requiere:
a) Delimitacin conceptual, legal, operativa entre
seguridad pblica y seguridad nacional.
b) Transitar de la seguridad pblica (gubernamental)
hacia la seguridad ciudadana (democrtica)
c) Evaluar, por agrupaciones civiles, los programas
y sistemas de informacin que, por el costo de
inversin, por sus resultados cuantitativos y
cualitativos, generen ms beneficios que costos
humanos y materiales.
d) Determinar la pertinencia y oportunidad de
la informacin para que la toma de decisiones
respecto al sistema de seguridad pblica sea
razonada y coherente con las polticas del Estado
mexicano, adems para que se transparente a
todos los ciudadanos su operacin.
10
Cfr. SILVA SNCHEZ, Jess-Mara, La expansin del derecho
penal (aspectos de la poltica criminal en las sociedades postindustriales),
2 ed., Ed. Civitas, Madrid, 2001.
113
Bibliografa
CONTRERAS LPEZ, Rebeca Elizabeth, Los retos
de la poltica criminal en Mxico en Los retos
del derecho en el Mxico de hoy, Universidad
michoacana de San Nicols de Hidalgo,
Universidad Veracruzana, Gobierno del Estado
de Michoacn, Mxico, 2006.
DAMMERT, Luca y BAILEY, John (coordinadores),
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de las democracias), Ed. Nuevo Siglo Aguilar,
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VELASCO C., Elizabeth, Peridico La Jornada. Domingo
4 de Abril de 2010, p. 6.
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militarizacin de la seguridad pblica en Mxico
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de Puebla, Mxico, 2006, 327 p.
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en Mxico, CIDAC. Mxico, 2004.
Pginas web
http://www.presidencia.gob.mx/programas/
?contenido=35018
114
La transparencia en las polticas de
seguridad del estado mexicano
Alejandro de la Fuente Alonso*
Un reino necesita armas,

alimentos y confianza del pueblo
en las autoridades. En un caso
extremo puede prescindir de
las armas y los alimentos, pero
no de la confianza, porque si se
pierde, se pierde el reino.
Filosofa China
SUMARIO: Introduccin. II. Seguridad Pblica. III.

Polticas Pblicas. IV. Polticas Pblicas en materia de
seguridad. V. La confianza social. VI.Transparencia.
Bibliografa.
Introduccin
La incidencia, lo intrincado y lo ingenioso que han
llegado a ser los hechos delictivos, su combate, difusin
y vivencia,1 han hecho que el tema de la seguridad
pblica hoy en da, tenga uno de los primeros lugares
como problema social en la agenda de gobierno ya sea
nacional o estatal.
* Profesor Investigador de El Colegio de Veracruz, Doctor en

Derecho.
1
La humanidad est experimentando un cambio de poca. Los
cambios globales en marcha no pertenecen a la poca histrica del
industrialismo; la estn cambiando y estn generando al mismo
tiempo otra poca, nueva pero no necesariamente mejor. Este
cambio de poca es el resultado de los impactos de tres revoluciones
tecnolgica, econmica y socio-cultural-, cada una asociada a
una visin de mundo: ciberntica, mercadolgica o contextual,
respectivamente. Esto est generando nuevas contradicciones, ya
115
Entidades que se consideraban pacficas como es

Veracruz, han sido objeto de enfrentamientos entre la
delincuencia organizada y las autoridades de los tres
niveles, en un esfuerzo por establecer el orden y la
legalidad en diversos rubros econmicos que han sido
aprovechados por la delincuencia para hacer negocios
ilcitos.
Se ha dicho en diferentes foros que: La seguridad
es un valor fundante. Forma parte de los cimientos
de la edificacin del Estado de derecho democrtico.
La seguridad instalada en las instancias de la
filosofa poltica ha exigido al derecho la provisin de
que estas visiones de mundo compiten para prevalecer en la poca

histrica emergente.
Un cambio de poca genera vulnerabilidad institucional. Al
transformar simultneamente las relaciones de produccin,
relaciones de poder, experiencia humana y cultura, un cambio
de poca genera una crisis de legitimidad de las antiguas reglas
la dimensin institucional- que condicionan las relaciones
de produccin, relaciones de poder, experiencia humana, y
cultura. De esta forma, la comprensin se convierte en un factor
escaso, creando una crisis de percepcin que afecta modos de
interpretacin y modos de intervencin. Es por esta razn que
todos somos vulnerables en varias formas y grados.
Un cambio de poca fragmenta coherencias y correspondencias,
afectando la eficiencia y la relevancia. La coherenciaconsistencia
internade un modo de interpretacin y la correspondencia
consistencia externaentre un modo de intervencin y el contexto
de su aplicacin e implicaciones estn directamente asociados,
a la eficiencia interna y a la relevancia externa, respectivamente.
Un cambio de poca reduce nuestra eficiencia y relevancia a
niveles crticos. En el contexto cambiante, los antiguos criterios
de relevancia han sido transformados. Al perder contacto con el
contexto cambiante, y al no comprender las realidades emergentes,
la mayora de las organizaciones sufren una dificultad extrema
para conceptuar lo que est sucediendo y tomar las iniciativas
apropiadas de cambio institucional. Es por esto que se les hace
difcil comprender las causas de su bajo nivel de eficiencia y
relevancia institucional.
116
La transparencia en las polticas de seguridad del estado mexicano
definiciones instrumentales y operativas para llegar al

terreno de la praxis y la eficacia.2
El gobierno en sus diferentes niveles se ha
comprometido a combatir la inseguridad a travs
de diversas medidas, pero, no se han obtenido los
resultados que la sociedad requiere; por ello no
hay que soslayar el hecho de que la concepcin de
inseguridad es de naturaleza psicolgica, es decir, es
un sentimiento grupal, ya que aquellos que han sufrido
la violencia de la delincuencia no pueden olvidar el
suceso y la transmiten hacia los dems integrantes de
la sociedad en forma eficiente en muy poco tiempo,
por ello es necesario que se aborde tal problemtica en
forma operativa con el sustento doctrinario suficiente
para vencer los problemas que la implementacin
de medidas nuevas por parte de la administracin
implica.
I. Seguridad Pblica
La funcin de seguridad pblica se encuentra
vinculada a la idea de participacin social.3 En efecto,
la seguridad no puede alcanzarse con estrategias y
acciones aisladas de la autoridad; exige la articulacin
y coordinacin de todos los rganos que intervienen en
los tres niveles de gobierno, a las que deben sumarse
tambin las instituciones encargadas de la educacin,
la salud, el desarrollo social y la propia sociedad
2
LUCIANO PAREJO, Alfonso y DROMI, Roberto, Seguridad
Pblica y derecho administrativo, Ediciones jurdicas, Marcial Pons,
Madrid, Espaa, 2001 p.9.
3
La participacin social no slo abarca la participacin tanto de
grupos comunitarios organizados (patronato, comit del barrio)
sino tambin de instituciones y organizaciones como clubes
cvicos, iglesias, escuelas, organizaciones no gubernamentales y la
participacin individual de cada miembro de la comunidad.
117
civil organizada. El Estado a travs de su capacidad

de coordinacin de actividades, debe lograr que los
esfuerzos en los mbitos de prevencin, persecucin y
sancin de delitos, se hagan realidad y eficaces, a fin de
salvaguardar los derechos de las personas y mantener
el orden y la paz pblicos.
No cabe duda alguna que la forma ideal de
consolidar una verdadera agenda de seguridad pblica
y de seguridad nacional, es a travs de la participacin
social y el cumplimiento irrestricto a la normatividad,
en el marco del estado de derecho, pero ello slo
es posible cuando la sociedad conoce y entiende
a plenitud las acciones de gobierno y ello se logra a
travs de la transparencia, en este rubro hablo de las
trasparencia en las polticas pblicas, no tanto de las
acciones operativas que por su propia naturaleza, se
entiende deben ser reservadas.
II. Polticas Pblicas

La forma en cmo los gobiernos deciden y desarrollan
sus polticas pblicas, su proceso, patrn y estilo de
decisin y operacin, han quedado sin investigacin
sistemtica; an y cuando el anlisis poltico de las
acciones sociales no se agota con la sola implementacin
de polticas, sta es la ms visible ante la colectividad,
por ello debemos poner especial nfasis en su
desarrollo y alcances, no omitiendo sealar que es
la doctrina estadounidense la que, por su acendrado
pragmatismo, mayor ndice de desarrollo ha tenido
sobre este aspecto.
No podemos negar que: La concepcin de las
ciencias de polticas se ha perfeccionado y extendido
hoy en da mucho ms que en cualquier otra poca de
la historia. Como definicin de trabajo, consideramos
que las ciencias de polticas se ocupan del conocimiento
118
del y en el (Knowledge of and in) proceso de toma de

decisiones en el orden pblico y civil.4
Entenderemos por Poltica Pblica un instrumento
de trabajo mediante el cual se pretende alcanzar
desde el Estado, en forma sistemtica y coherente,
ciertos objetivos de inters para el bienestar de toda la
sociedad civil,5 o como nos seala Ruiz Snchez:
Una poltica pblica es una prctica social y no un
evento singular o aislado, ocasionado por la necesidad de
reconciliar demandas conflictivas o, establecer incentivos
de accin colectiva entre aquellos que comparten metas,
pero encuentran irracional cooperar con otros.6
As pues, en todo proceso de transformacin como
puede ser la reforma constitucional, debemos estar
atentos a las polticas pblicas que de ella se derivan.
Dicho de otra manera, cuando desde el Estado se
plantean propuestas de mediano y largo plazo hacia
la sociedad, existe la necesidad de disear y ejecutar
programas y proyectos para cumplir los objetivos
de inters social, y en ese nivel las polticas pblicas
desempean un rol fundamental, ya que entonces ser
a travs de estos programas que el gobierno cumplir
con el fin ltimo del Estado al que pertenece, que es el
brindar justicia a sus integrantes.
Conceptualmente, hay que agregar que la poltica
pblica est al servicio de los asuntos pblicos y/o
nacionales, sustentada en la administracin pblica,
y por lo general opera con finanzas pblicas. Todas
4
LASWELL, Harold D., La concepcin emergente de las ciencias
de polticas, en AGUILAR VILLANUEVA, Luis F., Coordinador,
El Estudio de las Polticas Pblicas, Ed. Porra, Mxico, 1994, p.105.
5
LAHERA, E., Introduccin a las Polticas Pblicas, tercera edicin,
CEPAL, Mxico, 1999, p. 231.
6
RUIZ SNCHEZ, Carlos, Manual para la elaboracin de polticas
Pblicas, Plaza y Valds Editores, Mxico, 2002, p.15.
119
sus fases, desde la idea hasta la ejecucin, responden

a un proceso integral, donde cada una de estas fases
tiene sus propios objetivos, significados y metas, pero
el conjunto de las fases deben constituir un proceso
total. Por ello no es posible que podamos iniciar un
programa de reformas legales o constitucionales si no
tenemos el sustento doctrinario y material, que si bien,
no ofrece garanta alguna de que sea efectivo, s por lo
menos lo hace viable.
El proceso de globalizacin ha sido desastroso en
algunos Estados precisamente porque sin planeacin
alguna, la decisin tomada fue traspolar figuras e
instituciones ajenas a los sistemas locales y tradiciones
regionales, lo que las haca desde su origen inviables y
por tanto condenadas al fracaso.
Por otra parte, el objetivo central de una poltica
pblica es alcanzar objetivos de bien comn, y los
objetivos especficos de una poltica tendrn que
ver con cuatro alternativas que no son excluyentes:
transformaciones estructurales, resolucin de
problemas sectoriales o temticos, asignacin de
recursos y optimizacin de situaciones; esta debe ser
la base de cualquier tipo de proyecto que se presente,
si no es a la luz de este esquema, el anlisis no deja de
ser superficial e intil.
En ese mismo mbito, la poltica pblica en el
campo terico debe expresar una visin de la sociedad
(totalidad e integralidad), as como un planteamiento
del rol del Estado respecto a la sociedad, de tal forma,
depender del proyecto de nacin que se pretenda
alcanzar, que los sistemas econmicos, social y
jurdico se debern establecer para que funcionen
armnicamente en favor de la poblacin en general y
no slo de los factores reales de poder.
120
IV. Polticas Pblicas en materia de seguridad

Seguridad Pblica es, retomando el aspecto psicolgico
de la convivencia social:
La conciencia del hombre de que no corre ningn peligro
o de que no es vulnerable por la influencia de factores
externos es equivalente a la seguridad, y la conciencia
colectiva de que se garantice por los rganos policiacos el
mantenimiento de la paz y el orden pblicos.7
El desarrollo y complejidad de nuestra sociedad
ha modificado la percepcin de la funcin de las
polticas8 en materia de seguridad, en la actualidad
no slo se trata de que el Estado cumpla con su
obligacin constitucional, sino que adems debe
promover la participacin ciudadana teniendo
como objetivo esencial el irrestricto respeto a los
7
GONZLEZ RUIZ, Samuel, et al., Seguridad Pblica en Mxico.
Problemas, perspectivas y propuestas, UNAM, Mxico, 1994, p. 43.
8
Poltica como actividad: arte de hacer posible lo necesario
Caractersticas:
-aplicacin de lo necesario: los gobernantes, que han obtenido de
la poltica como ciencia los principios fundamentales tratan de
hacerlos posibles en la realidad que enfrentan.
-lucha poltica: no es un enfrentamiento dialctico sino una
posibilidad de dialogo sobre distintas opiniones que permite
esclarecer el pensamiento y establecer la solucin ms adecuada.
-al servicio del hombre: para mejorar el desarrollo del hombre a
travs del cumplimiento de sus necesidades. El hombre es un ser
con un triple orden de necesidades: las materiales, por que tiene
un cuerpo; las intelectuales y las tico-religiosas, porque tiene un
alma. Las acciones del hombre pueden agruparse en tres categoras:
las necesarias, con entera independencia de la voluntad como por
ejemplo la actividad biolgica; las que se dirigen a la produccin
de cosas como por ejemplo las obras mecnicas y artsticas; y las
que buscan la perfeccin del hombre como tal.
Esta caracterstica consiste en procurar el Bien Comn, es decir,
brindar al hombre la posibilidad de cumplir con el fin trascendente
para que ha sido creado posibilitando su buen vivir y su propia
perfeccin.
121
derechos humanos,9 aspecto que ha permanecido

alejado del ideal gubernamental de guerra contra
la delincuencia, en lo que lo mismo apreciamos bajas
de parte de la autoridad, de los infractores de la ley
y lamentablemente tambin de ciudadanos inocentes
que tuvieron la desgracia de quedar en un fuego
cruzado en acciones de combate urbano.
La seguridad pblica se ha convertido en el ndice 10
ms relevante para poder medir el bien comn o el
-es un arte: de dirigir a los hombres a travs de directivas generales
en la direccin de un bien comn.
-no est fuera de la tica
9
El concepto Derechos Humanos, que deriva de Derechos
del Hombre surge del seno de la Organizacin de las Naciones
Unidas, en 1948. Sin embargo, estos derechos han sido y siguen
siendo los protagonistas principales en el drama de la historia de la
humanidad. La violacin de estos derechos es la causa de la gran
mayora de los conflictos en la historia de la civilizacin. La lucha
por los derechos de las personas es tan antigua como la historia
de la humanidad. La mayora de las religiones del mundo basan
en cierta forma sus enseanzas en el concepto y la prctica de los
Derechos Humanos.
10
Los esfuerzos por producir estadstica criminal confiable y de
hacer comparaciones internacionales vienen desde el siglo XIX.
El primer gran antecedente de estos esfuerzos fue el Congreso de
Estadstica General celebrado en Bruselas en 1853. Un segundo
esfuerzo ms enfocado a la problemtica criminal se dio en el
Congreso Internacional para la Prevencin y Represin del Crimen,
celebrado en Londres.
Es precisamente Inglaterra la nacin que dispone de informacin
estadstica criminal confiable de mayor antigedad (siglo XIX). La
produccin de informacin estadstica criminal en forma realmente
rigurosa y que permitiera una real comparacin, no comienza a escala
global sino hasta despus de concluida la Segunda Guerra Mundial.
Por ejemplo, no es sino hasta 1960 cuando se inicia en Estados Unidos
el Uniform Crime Report, bajo la coordinacin del FBI.
No obstante INTERPOL inicia en 1950 la compilacin estadstica
criminal de distintos pases. Por su parte Naciones Unidas emprendi
en 1977 el primero de sus estudios internacionales sobre el crimen y el
estado de los sistemas de justicia penal en el mundo. Ese primer estudio
abarcaba datos de los aos 1970 a 1975.
122
nivel de desarrollo social,11 ya que el uso y disfrute

de todos los dems beneficios que el Estado puede
brindar, depende de ste.
A la fecha la ONU ha efectuado siete estudios. Cabe aclarar que los

datos de los estudios de la ONU, INTERPOL y la gran mayora de
gobiernos de las naciones se referan y refieren a los delitos oficialmente
registrados por la polica. No se trataba de estudios de victimizacin,
que reconocieran todos los delitos ocurridos, independientemente de
que hubieran sido reportados o no. Pero de cualquier manera se ha
tratado de un considerable avance en el conocimiento del fenmeno
criminal.
Los estudios de victimizacin a escala nacional se iniciaron en 1973 en
Estados Unidos. A partir de 1982 Inglaterra sigui el mismo camino y
luego otras naciones: En 1989 UNICRI (United Nations Interregional
Crime and Justice Research Institute) emprendi la realizacin de
encuestas de victimizacin en numerosas naciones. A la fecha se han
celebrado encuestas en ms de 60 naciones y se han efectuado cuatro
estudios peridicos (simultneos en diversos pases) en 1989, 1994,
1996 y 2000. Es de destacar que a pesar de que hasta 1997 se haban
celebrado seis estudios por parte de la ONU y que abarcaban datos de
no menos de 60 naciones, de 1970 a 1997, Mxico no figur en ninguno
de ellos. Esto fue resultado, simplemente, de que el gobierno mexicano
no respondi a ninguno de los pedidos formales de informacin que
le formul el organismo internacional Los gobiernos de Mxico no
respondieron a los pedidos de informacin por tres razones principales:
- No exista tal informacin de todo el pas.
- No exista inters en obtenerla, pues se subestimaba el problema de la
seguridad y la justicia penal.
- No se deseaba que Mxico fuera objeto de comparacin internacional
en una materia que pareca poco edificante o simplemente no se
comprenda para qu podran servir tales comparaciones.
11
El desarrollo social ha sido uno de los pilares de las Naciones
Unidas desde su fundacin y est estrechamente vinculado con el
desarrollo econmico. La ONU ha hecho hincapi en el desarrollo
social como parte fundamental para garantizar el mejoramiento de
la vida de todas las personas.
La ONU ha apoyado los esfuerzos de los gobiernos por hacer llegar
a toda la poblacin, los servicios sociales de salud, educacin,
planificacin de la familia, vivienda y saneamiento, adems de
elaborar modelos para programas sociales que integran los aspectos
sociales, econmicos, ambientales y culturales del desarrollo.
123
Un aspecto importante para lograr que la ciudadana

colabore en la implementacin de las polticas es darle
a conocer en forma veraz cul es la situacin del mbito
de la poltica pblica y la relacin que se da entre
sta y la propia poblacin, lo cual logramos con los
ndices nacionales, y locales en materia de la poltica a
implementar y determinar en caso de movimientos en
perjuicio de la ciudadana cules son los factores que
lo estn provocando y relacionar la poltica pblica con
su eliminacin y an un mejoramiento en la calidad de
la funcin o servicio pblico ejecutado.
Lo que estamos sosteniendo es, que cuando la relacin
entre el Estado y la Sociedad Civil no es fluida y los
problemas entre ambos no se resuelven, se genera una
desviacin del accionar de la sociedad en su conjunto, es
decir, un divorcio entre los intereses que afectan el bien
comn y los intereses individuales. Obviamente, en ese
caso no slo se dilapidan recursos financieros, sino que
implica un tremendo desgaste de las energas que la
sociedad dispone para resolver sus problemas.
Este fenmeno descrito es de los ms peligrosos
de cualquier Estado, ya que ante la inestabilidad que
causa el desagrado social, la existencia del propio
Estado es la que se encuentra en riesgo, por ello, cuando
las polticas pblicas no cumplen con su objetivo, es
momento de efectuar el anlisis de stas, de evaluarlas
y de enmendar aqullas que estn afectando seriamente
el sistema en lo general.
En el origen del estudio de las polticas pblicas
exista un divorcio o lejana entre quienes diseaban
la poltica, respecto de aqullos a quienes podan
beneficiar. Al tenor de lo antes sealado, se entiende
Actualmente, la liberalizacin y la mundializacin plantean
nuevos problemas para el desarrollo social, tales como la cuestin
del reparto ms equitativo de los beneficios de la mundializacin.
124
que actualmente, el origen de las polticas debe

asociarse al inters de grupos parlamentarios, grupos
o partidos polticos, al ejecutivo con sus dependencias
sectoriales, agrupaciones de intelectuales, asociaciones
empresariales, etc. Es decir, se origina en las presiones
que actores e instituciones con algn tipo de influencia
y cuya posicin est integrada en el universo del poder.
Esto ltimo mencionado es a posteriori, ya que tiene
que ver con la satisfaccin que la sociedad tiene de las
medidas implementadas y sobre todo la percepcin de
eficiencia puede tener la poblacin de las autoridades
gubernamentales, es decir puede ser que dos polticas
pblicas obtengan el resultado esperado, pero si no
se refuerza este resultado con un discurso poltico,
entonces la percepcin social puede no ser lo que uno
se espera y eso implica un costo a la administracin,
por ello es que la informacin y su proyeccin oportuna
debe estar considerada en el plan de la poltica pblica
y no slo en pocas muy determinadas, ya que provoca
un rechazo generalizado por la poblacin.
Existe consenso, entonces cuando se elabora una
poltica pblica en orden a que un elemento que puede
garantizar el xito de una poltica, es el compromiso
que sta genera en quienes sern participantes
y/o beneficiarios de la misma. Cuando hablamos
de compromiso nos estamos refiriendo al nivel de
acercamiento afectivo y emocional entre ciudadano
y poltica pblica. Si no hay ese entendimiento o
complicidad, es indudable que la poltica tendr un
dficit importante, aunque no necesariamente tiene
que terminar en un fracaso, ya que en algunos casos
la coaccin funciona para que logren sus objetivos, sin
embargo lo recomendable es que exista conviccin,
ms que presin para que la colectividad cumpla con
las disposiciones gubernamentales.
125
En ese contexto, hay dos elementos que son

relevantes. Por una parte, para que haya identificacin
del ciudadano con la poltica, sta tiene que estar
ubicada en una perspectiva de resolucin o satisfaccin
de problemas que afectan a toda la poblacin, es decir,
los beneficiarios deben visualizar en esa poltica un
esfuerzo serio por acercar los mbitos del Estado y
de la sociedad civil. Enseguida, en la formulacin de
polticas debe existir una fase asociada a la difusin,
cuyo objetivo sea vincular al Estado con los ciudadanos
en una dimensin no slo racional, sino tambin
afectiva.
En consecuencia, si se genera un programa de
difusin orientado a las personas, que reconozca
sus necesidades, hbitos, identidades, smbolos y
significados propios, as como su entorno y que
aluda a sus capacidades y falencias, slo de esa
manera podremos hablar que una poltica se legitima
en la poblacin, y es asumida y encarnada por los
ciudadanos como algo til.
V. La confianza social
La confianza social es uno de los componentes
ms importantes de las diversas concepciones del
capital social, y como tal le ha sido atribuido un
papel significativo en proveer el contexto social para
la emergencia y el mantenimiento de sociedades
estables, democrticas y economas efectivas. Su
papel en estos procesos ha sido generalizado a todas
las sociedades en procesos de transicin, tanto en
Europa del este, como en Amrica Latina. Tomando
en consideracin los resultados de la encuesta
nacional sobre cultura poltica 2003, de la Secretara
de Gobernacin y el Instituto Nacional de Estadstica,
126
Geografa e Informtica,12 podemos entender cmo

las relaciones entre la confianza y las percepciones del
funcionamiento democrtico implican procesos ms
bien diferentes. En los que los niveles de confianza
reflejan ms, que influyen en la efectividad de las
instituciones econmicas y polticas. Ello pone en
cuestin la generalizacin de modelos desarrollados
para sociedades democrticas y homogneas y provee
las bases para una comprensin alternativa de los
procesos de formacin de capital social.
En los aos recientes las transformaciones vividas
por la sociedad mexicana se han convertido en uno de
los debates ms importantes para la ciencia poltica
y la sociologa. Una parte sustancial del debate
acerca de estas transformaciones ha sido dedicada
a consideraciones acerca del papel que en ellas ha
jugado la sociedad civil. La sociedad civil definida
generalmente como una esfera de organizacin social
que ocupa el espacio entre el Estado y el mercado,
ha sido aclamada no solamente por el papel que le
ha sido atribuido en la transformacin del sistema
poltico, sino tambin, porque el concepto de sociedad
civil puede ser visto como conteniendo los elementos
necesarios para el desarrollo de las bases democrticas
de la vida socioeconmica moderna.
V. Transparencia
Por ello la sociedad mexicana lo que necesita es
transparencia, entendida como un mtodo de control,
es decir, gracias a ella podemos identificar los temas
concretos que resultan de inters pblico en un
momento dado para que su informacin se encuentre
a disposicin de los particulares que tengan inters
12
Cfr. Resultados del referido estudio en la pgina electrnica de la
Secretara de Gobernacin www.segob.gob.mx
127
en conocerla, por tanto la transparencia es algo ms

que tan slo el derecho que tienen los ciudadanos a la
informacin.
En realidad podemos vlidamente entender a la
transparencia como uno de los factores que promueven
el desarrollo y el bienestar nacional, toda vez que
gracias a ella se incrementa el nivel de confianza de
los ciudadanos en sus autoridades, sin embargo el
exceso de informacin paradjicamente puede causar
un mayor nivel de desconfianza.
El tema de la transparencia y del exceso de
informacin ha sido producto principalmente del
avance en el proceso de democratizacin en nuestro
pas, adems de la suscripcin de diversos tratados
internacionales, los que al constituirse en parte
fundamental del orden jurdico nacional, se han
integrado exitosamente como parte de la estrategia
poltica para alcanzar el poder, adems de constituir
una forma de comunicacin y enlace con la sociedad.
Normalmente el debate en el espacio pblico ser
en forma sustentada, gracias a la transparencia y este
tipo de discusin viene a mejorar la toma de decisiones,
adems provoca una corresponsabilidad de los actores
sociales respecto de las decisiones gubernamentales,
por ello es importante que se fomente.
El fundamento constitucional del objeto de anlisis
lo encontramos a partir de la reforma del ao 1977
en el artculo sexto de nuestra Constitucin Poltica;
Jorge Carpizo y Ernesto Villanueva, por ejemplo, han
sostenido en su obra que el derecho a la informacin de
acuerdo con el artculo 19 de la Declaracin Universal
de los Derechos Humanos es la garanta fundamental
que toda persona posee a: tener informacin, a informar
y ser informada. La primera parte de la informacin
debe entenderse en un sentido amplio que comprende
128
procedimientos de copiar, almacenar, difundir, recibir,

aunado a la segunda etapa que clasifica la informacin
como hechos, noticias, datos, opiniones, ideas y sus
diversas manifestaciones.
Por lo anterior, el Estado aun tiene pendiente
cumplir en materia de transparencia con la sociedad
mexicana respecto de su poltica de seguridad tanto
pblica como nacional.
129
Bibliografa
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VALVERDE LOYA, Miguel ngel, Transparencia,
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caso de Mxico, Jurpolis, Mxico, 2005.
130
La transparencia y las buenas prcticas
ciudadanas. Un vehculo para la lucha
contra la corrupcin y un nuevo pacto
entre el gobierno y la sociedad
Pablo Armando Gonzlez Ulloa Aguirre*
SUMARIO: I. La transparencia y la rendicin de cuentas.

II. La transparencia y la corrupcin. III. El Estado de
derecho y la cultura de la legalidad ante la corrupcin. IV.
El reconocimiento social como algo fundamental ante las
buenas prcticas ciudadanas. Conclusin. Bibliografa.
El presente ensayo hace un recorrido sobre varios

puntos que son necesarios para abatir un problema
que en Mxico ha sido constante durante varias
dcadas, me refiero a la corrupcin. Nuestro pas ha
dado pasos importantes en el establecimiento de
nuevos mecanismos legales los cuales hacen que las
instituciones estn obligadas a transparentarse ante los
ciudadanos.1
Sin duda ste ha sido un paso importante, pero un
elemento que muchas veces se deja de lado es la forma
en la cual los ciudadanos usan estos mecanismos y si
realmente estn dando la informacin deseada.
Otro punto que se aborda es la corrupcin como
algo endmico a la sociedad, y para sustentarlo de
* Profesor de El Colegio de Veracruz.
1
Por ejemplo: La Ley Federal de Transparencia y acceso a la
informacin Pblica Gubernamental, la Reforma al artculo 6
constitucional que establece el acceso a la informacin pblica como
un derecho fundamental de los mexicanos y el Cdigo de Buenas
Prcticas y Alternativas para el Diseo de Leyes de Transparencia
y Acceso a la Informacin.
131
manera emprica el problema se hace referencia a

varios estudios que nos dan cuenta de la situacin tan
delicada por la que atraviesa el pas en esta materia.
Para terminar se analiza la forma en la que estas
actitudes ciudadanas se pueden llegar a modificar,
para as lograr tener una sociedad ms armnica y
solidaria.
I. La transparencia y la rendicin de cuentas

La transparencia es un tema complejo de abordar
porque se integra por mltiples aristas que involucran
tanto a la sociedad como al gobierno en sus diferentes
niveles. Es indudable que la democracia debe ir
acompaada de los mecanismos institucionales para
que la transparencia se logre de forma efectiva, y de
esa manera se cumpla del mejor modo posible con el
objetivo de la rendicin de cuentas. Con ello en mente
debe partirse del reconocimiento de que, en un nivel
conceptual primario, la transparencia es contraria a
la opacidad, de lo que se deriva que las instituciones
dedicadas a la rendicin de cuentas se vuelvan menos
opacas en funcin de la capacidad con la que stas
fomenten la transparencia en las instituciones pblicas
en su conjunto.
En los ltimos aos la transparencia, que antes se
percibiera como un concepto difuso y en formacin,
comenz a dotarse de contenido y lleg a entenderse
cabalmente como un instrumento para luchar en
contra de la corrupcin. As, se extendi la concepcin
de que La transparencia era algo muy concreto y
[que] deba ser medida, como el azcar en la sangre.
Los principios rectores de la institucin fueron los
siguientes: la corrupcin no slo es un problema moral
o tico sino adems un gran obstculo al desarrollo
132
La transparencia y las buenas prcticas ciudadanas. Un vehculo para la
lucha contra la corrupcin y un nuevo pacto entre el gobierno y la sociedad
de las naciones,2 y de all la relevancia de fortalecer

a la transparencia con miras a erradicar prcticas
identificadas como indeseables y que van desde
la corrupcin, impunidad, entre otras, dentro del
proyecto ms amplio de apuntalar al sistema poltico
en su conjunto. No obstante, sta no siempre fue la
apreciacin predominante en nuestro pas.
Por muchos aos en Mxico la opacidad y la
corrupcin fueron vistas como prcticas que formaban
parte del sistema, y hasta cierto punto sta es una
impresin que perdura en la actualidad. Bien es
conocida la frase de Gonzalo N. Santos en el sentido
de que La moral es el rbol que da moras, o en un
tenor semejante: El que no tranza no avanza. Al final
del da, stos que pudieran parecer ejemplos burdos
que ilustran modos en los que se ha impregnado en el
imaginario cultural de los mexicanos una percepcin
del exitoso como el audaz que mide sus victorias en su
capacidad de burlar la norma.
En vista de lo anterior, de poco sirve la existencia de
instituciones de acceso a la informacin si no se cuenta
simultneamente con ciudadanos que se asuman en
pleno derecho de formar parte de la vigilancia del
quehacer institucional, y que, por lo tanto, exijan esa
informacin.
En este punto resulta conveniente hacer una
distincin entre transparencia y rendicin de
cuentas. De manera muy sucinta se puede decir que
el primer concepto se refiere al andamiaje institucional
y legal para poder allegarse de informacin, mientras
que el segundo concepto hace referencia a la capacidad
que tiene el ciudadano de exigirla. En otras palabras:
2
REYES HEROLES, Federico, Corrupcin de los ngeles a los ndices,
IFAI, Mxico, 2008, p. 11.
133
la transparencia es un instrumento para lograr la

rendicin de cuentas.
Segn Andreas Schedler, la rendicin de cuentas
incluye la obligacin de los polticos de informar, as
como la capacidad de sancionar a los funcionarios si
han violado alguno de los deberes pblicos.3 El mismo
autor plantea como los tres pilares de la rendicin de
cuentas a la informacin, la justificacin y el castigo.
Ello es importante ya que, por principio, el funcionario
debe proporcionar la informacin y en segundo lugar,
puede tambin brindar argumentos para aclarar su
proceder si llegara a haber alguna ambigedad en
el mismo, o si se sospechara que hay algn acto de
corrupcin de su parte. El segundo elemento de esta
ecuacin queda depositado en la sancin, ya que de no
comprobarse la inocencia del funcionario en cuestin,
resultara intil exhibir los actos de corrupcin sin que
se suscitara una penalizacin acorde.
Atrayendo nuevamente a la transparencia como
objeto de reflexin, se tiene que sta posibilita que
toda la informacin que se solicite llegue a manos de
las personas de la manera ms ordenada posible. En
esta medida, y ante el anlisis de la informacin, los
ciudadanos tienen la posibilidad de establecer una
nueva relacin entre la sociedad civil y el gobierno.
Si esto se aterriza en el escenario nacional real,
potencialmente se podra y se debera- dar paso a
un nuevo pacto de pesos y contrapesos en el Estado
mexicano, debido a que por muchos aos se vivi
una asimetra de informacin en la cual el gobierno
controlaba todos los rubros de la vida pblica, misma
que deba estar marcada por el principio de publicidad
3
SCHEDLER, Andreas, Qu es la rendicin de cuentas?, IFAI,
Mxico, 2008, p. 12.
134
kantiana.4 Sin embargo, se trataba como un mero asunto

de privados, mediante lo cual el acceso a la informacin
era muy limitado o casi nulo, o simplemente se ejerca
de manera discrecional y a partir de presiones de tipo
social, pero no mediante normas establecidas que
estipularan un principio que garantizara este acceso.
Mediante la transparencia y la rendicin de
cuentas, la corrupcin puede ser puesta ante la mirada
pblica, y ya no ser nicamente un asunto privado o
institucionalizado, como muchas veces se ha querido
hacer creer.
En Mxico, la Ley Federal de Acceso a la Informacin
Pblica Gubernamental marc un cambio de poca en
los instrumentos jurdicos para que la transparencia
se pusiera a la mano de las personas, a grado tal que
dicha norma sea ampliamente reconocida como un
acierto del de otro modo ampliamente controversial
sexenio de Vicente Fox. Y aunque en virtud de su
existencia se cuente ya con un andamiaje jurdico
para la transparencia, un problema surge cuando los
ciudadanos no aprovechan ese derecho, o lo utilizan
slo para cuestiones que carecen la trascendencia en
la rendicin de cuentas (aunque tambin hay que
destacar la falta de voluntad poltica en muchos de los
casos).5 Con todo, y a pesar de la evidente limitacin de
aplicacin que ello supone, sta es indudablemente una
conducta deseable, ya que puede crear una cultura del
uso de esos mecanismos de forma cotidiana en la vida
adulta, de modo que se d una sinergia para establecer
una fuerte rendicin de cuentas que desborde el mero
uso didctico.
4
Son injustas todas las acciones que se refieren al derecho de otros
hombres cuyos principios no soportan ser publicados. KANT,
Immanuel, La paz perpetua, Ed. Tecnos, Madrid, 1985, pp. 61 y 62.
5
Un ejemplo de lo anterior es que los instrumentos de la transparencia
en algunas ocasiones slo se usan para atender tareas escolares.
135
Que el uso de los mecanismos de la transparencia sea

muy limitado es entendible ante la nula transparencia
que haba en un pas como Mxico, en donde no existan
los instrumentos necesarios para que se exigiera. Es
indudable que esta relacin (gobierno-sociedad civil)
no se modificar de un momento a otro, sino que debe
forjarse como un proceso en el cual las instituciones
propicien la necesaria sinergia que permita cambiar la
relacin de subordinacin del ciudadano ante el poder
pblico. El reto, por lo tanto, ser crear un adecuado
equilibro en el cual la rendicin de cuentas pueda
ser un factor que permita acabar con la corrupcin,
recuperar la confianza en las instituciones pblicas, y
crear un nuevo pacto institucional: el de una sociedad
proactiva. El horizonte se dibuja en llegar a tener la
posibilidad no slo de evaluar las polticas pblicas,
sino tambin de opinar sobre el diseo y la forma en
la que pueden o deben llegar a beneficiar a la sociedad
en su conjunto.6
La eficiencia en los sistemas de acceso a la
informacin se debe mejorar da con da para no poner
trabas a los ciudadanos cuando exijan informacin.
Algunas veces las entidades pblicas no esconden
la informacin, sino que simplemente no la tienen
ordenada ni sistematizada adecuadamente, lo que
produce suspicacias entre los ciudadanos y crea un
crculo vicioso de desconfianza en las instituciones
ante su aparente opacidad. No debe perderse de vista,
sin embargo, que dicha opacidad en otras ocasiones
s puede llegar a darse de manera deliberada y
que tambin se puede escudar detrs de procesos
administrativos que todava no estn bien diseados
o implementados.
6
Cfr. PESCHARD, Jaqueline, Transparencia y partidos polticos, IFAI,
Mxico, 2008.
136
Algunas unidades de enlace an no estn bien

desarrolladas y las respuestas que se dan a los ciudadanos
son demasiado ambiguas o contienen cantidades de
informacin que parecen ocultar lo que realmente sirve.
Por ello, la sistematizacin de la informacin y el darle
al ciudadano realmente lo que solicita se convierten en
las partes ms importantes de la transparencia.
Suele pensarse que la rendicin de cuentas y la
transparencia burocratizan la administracin pblica,
aunque esto no es necesariamente as porque lo que se
exige es eficientar los procesos administrativos. Tal como
lo seala Rodolfo Vergara:
[] aun cuando la transparencia y la rendicin de
cuentas representan costos administrativos inmediatos
y pueden entorpecer la operacin cotidiana de una
dependencia pblica, su presencia ayuda a que el
gobierno y sus dependencias no desven su atencin ni
sus recursos de los objetivos y metas que tiene bajo su
responsabilidad y que son de beneficio pblico. En este
sentido, la transparencia ayuda a incrementar la eficacia
de las organizaciones pblicas.7
II. La transparencia y la corrupcin

Como ya hemos dado a notar, en Mxico la corrupcin
parece algo de todos los das, hasta puede llegar a
parecer una institucin ms en nuestro pas. Y se
puede constatar el hecho empricamente incluso a nivel
macro, como ocurre en el reciente caso del Instituto
Mexicano del Seguro Social, en donde un funcionario
se arregla con un empleado de una farmacutica por
una licitacin por 80 millones de pesos,8 o el asunto
7
VERGARA, Rodolfo, La Transparencia como problema, IFAI, Mxico
2008, p. 24.
8
Exhiben en noticiero corrupcin en el IMSS, en El Universal,
10 de noviembre de 2010, URL: http://www.eluniversal.com.mx/
notas/722464.html, revisado el 8 de diciembre de 2010
137
corrupcin de la Comisin Federal de Electricidad, las

ligas de Ren Bejarano, el llamado Pemexgate y tantos
otros escndalos que tienen una repercusin meditica
durante algunos das o semanas pero sin mayor
trascendencia en otros mbitos legales.
La corrupcin se percibe como algo que nos
conviene, como algo en contra de lo cual no se puede
luchar, al final de cuentas ha formado parte de
nuestra vida cotidiana durante tantos aos, entonces,
ya no adquiere la importancia ms que de manera
coyuntural, y ante esta situacin, el nuevo pacto del
que estamos hablando es complicado que se d.
Siempre hay argumentos para justificar por qu
somos corruptos como sociedad: ante una multa
policial es ms fcil dar dinero en ese momento y
no hacer un engorroso trmite, que incluso puede
resultar ms caro; si no se pagan impuestos es porque
seguramente el gobierno robar los recursos; como el
sistema elctrico es deficiente, entonces es mejor robar
el servicio; y as, una gran gama de pretextos a nivel
micro como macro.
Sin duda hay un aspecto central en los argumentos
anteriores, y es que el sistema de corrupcin implica
dos partes: la institucin pblica que la fomenta y el
ciudadano que est dispuesto a pagar.
Voy sealar algunas cifras sobre corrupcin en
Mxico: segn el ndice Nacional de Corrupcin y
Buen Gobierno de Transparencia Mexicana (2007, que
es la ltima actualizacin).
En el ao citado hubo 197 millones de actos de
corrupcin en el uso de servicios pblicos provistos por
autoridades federales, estatales, municipales, as como
concesiones y servicios provistos por particulares.
Ciento treinta y ocho pesos fue el costo de las mordidas
en promedio a los hogares mexicanos. Una cifra que es
138
ms alarmante, los hogares mexicanos destinaron 8%

de su ingreso al rubro de la corrupcin, mientras que
en los hogares de hasta un salario mnimo represent
el 18% de su ingreso.
Aunque tambin hay que reconocer los rubros
positivos segn el informe Doing Bussiness (Haciendo
Negocios) 2010 del Banco Mundial en Mxico, hay
mejoras en cuanto a los trmites para la apertura de
empresas, en facilitar los permisos de construccin
y en el pago de impuestos, va electrnica, aunque
tambin hay un descenso en este rubro por el aumento
de impuestos a las empresas y los impuestos sobre
los depsitos. Nuestro pas se ubica en la posicin 35,
entre las 183 economas evaluadas, saltando 6 lugares
en un ao.
Sin embargo, en Transparencia Internacional a
nuestro pas no le va nada bien. En los resultados del
ndice de Percepcin de la Corrupcin 2010, se ubica
en 3.1 de un mximo de 10 de calificacin. Esto pone a
Mxico en el lugar 98 de entre 178 pases, desplazndose
nueve lugares con relacin a 2009.
As, la corrupcin es una cuestin que aqueja
nuestro pas de manera notoria, tal como lo sealan los
ndices, en este sentido, lo importante es luchar desde
el frente ciudadano contra este mal y desde el frente
gubernamental fortaleciendo las instituciones, como se
ha venido haciendo con las leyes de transparencia.
III. El Estado de derecho y la cultura de la legalidad

ante la corrupcin
La cultura de la legalidad es algo que no se puede
imponer de un da para otro, sino que es un proceso
por el que se transita para crear desde la educacin,
conciencia sobre su importancia. Si no tenemos una
139
cultura de la legalidad, la transparencia y la rendicin

de cuentas sern un vehculo que tendremos los
ciudadanos para sancionar, pero no para acabar con
el problema.
En Mxico la materia de Civismo y las campaas
mediticas deben ser una va para que esto se pueda
volver realidad. Si el Estado no da orientacin
simblica por medio de valores a los ciudadanos y si
los ciudadanos no comienzan a replicar estos valores
o no empiezan a fomentarlos por s solos, lo ms
probable es que estos espacios vacos sean ocupados
por la delincuencia, la cual puede imponer el valor del
xito y de lo audaz como principios ms importantes
que respetar el Estado de Derecho.
En un Estado de derecho, las leyes:
Se establecen en forma democrtica, a travs de
mecanismos formales.
Protegen los derechos individuales, en la
convivencia de las personas como parte de una
sociedad.
Se aplican por igual a todos, son de carcter
general, sin importar tu situacin econmica,
poltica, ni tu rol social.
Se hacen cumplir siempre y las violaciones
son sancionadas a travs de procedimientos y
castigos preestablecidos.
En una cultura de la legalidad:
Los integrantes de la sociedad se interesan y
conocen reguladores de conducta, en especial,
normas jurdicas bsicas.
Las personas tienen la voluntad de respetar las
normas.
140
Las personas rechazan y condenan la ilegalidad,

la delincuencia y la corrupcin.
Las personas apoyan a las dependencias del
sistema de procuracin de justicia en un sentido
de correlacin.9
Fomentando estos puntos se pueden formar
mejores ciudadanos comprometidos con el mejor
funcionamiento de las instituciones. A continuacin
har nfasis en el reconocimiento como parte
importante para luchar contra la corrupcin y fomentar
la rendicin de cuentas.
IV. El reconocimiento social como algo fundamental

ante las buenas prcticas ciudadanas
Como se ha venido exponiendo, en Mxico se premia al
audaz, al vivo y no se valoran las buenas prcticas
ciudadanas. Todo el asunto de la transparencia y de la
lucha anti-corrupcin debe ir acompaado de polticas
pblicas que sean capaces de premiar a los buenos
ciudadanos, a los que cumplen con la ley, a los que la
fomentan y no a los que contravienen los principios de
la legalidad.
Parece elemental que un principio bsico, como ya
se ha sealado, es la educacin, ya sea desde la escuela
o desde la familia. Pero otro principio se encuentra
en el fomento al cumplimiento mediante estmulos
institucionales que sean transparentes. Si desde las
instituciones pblicas o privadas no se sanciona o se
premia a los que sigan las reglas de manera efectiva,
en una lgica supuesta maximizacin inmediata de
los beneficios, la ecuacin lleva a tratar de evadir la
norma.
9
Los puntos anteriores son manejados por Mxico Unido Contra la
Delincuencia. AC, como la base para el fomento de una adecuada
cultura ciudadana la cual permita luchar en contra de la corrupcin.
141
Por ejemplo: si alguien no paga impuestos, a los

tres aos la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico
por medio del Servicio de Administracin Tributaria,
saca un programa en el cual se condonan los intereses
y las multas de los ltimos aos si alguien se pone al
corriente, lo cual es un incentivo para la recaudacin,
pero tambin para el no cumplimiento. Otro ejemplo
son las multas que se condonaron a los que no
respetaron los lmites de velocidad en el Distrito
Federal. La aplicacin de las sanciones es algo de lo
cual se puede escapar de alguna o de otra forma.10 As
lo que se est premiando es el no cumplimiento de
la norma o las mejores formas en las que uno puede
evadirla. Un ejemplo ms es que en Mxico tenemos
una de las democracias ms caras del mundo, con uno
de los sistemas legales ms complejos, llevamos 30
aos de reformas electorales y an as vemos como la
norma por ms que se perfecciona, los actores polticos
siempre estn encontrando ciertos resquicios legales
para poder burlarla.
Entonces, por un lado est la norma, la cual es
importante que quede bien establecida, por el otro
est el ciudadano que debe de cumplirla, respetarla,
defenderla y sealar al que no la cumple, y por ltimo
se encuentra el castigo cuando no se sigue la norma.
Si alguno de los tres elementos anteriores falla,
entonces el crculo queda incompleto y la lucha por
una sociedad menos corrupta y ms transparente se
vuelve un asunto complicado de materializar.
10
O tambin cuando nos enteramos de noticias como la siguiente:
BRITO, Luis, Quedan impunes desfalcos al erario. Recupera
Gobierno slo 0.18% de multas a funcionarios, Reforma, Martes
16 de noviembre de 2010, URL= http://www.reforma.com/
edicionimpresa/paginas/20101116/pdfs/rNAC20101116-006.pdf,
revisado el 6 de diciembre de 2010.
142
A pesar de ser un trabajo compartido entre gobierno

y sociedad (conjuntando el Estado de derecho y la
cultura de la legalidad), se debe hacer hincapi en que
si no hay ciudadanos que respeten las normas o que
se quieran conducir por la legalidad, no habr sistema
legal o andamiaje institucional, por ms perfecto que
se pretenda, que pueda resistir tal reticencia a respetar
las normas.
Conclusin
Con transparencia se puede abatir la corrupcin,
mejorar el desempeo de las instituciones, y se puede
evitar que la informacin se convierta en una mera
arma poltica. Resolver estos retos contribuir a salvar
las distancias existentes entre la ciudadana y sus
instituciones.
Para lograr lo anterior, es imprescindible impulsar
nuevos valores en contra de la corrupcin en donde se
asiente que este fenmeno no beneficia a todos, sino que
tiene repercusiones muy nocivas sobre la sociedad en
su conjunto, a corto y largo plazo, para de esta manera
evitar que siga pareciendo algo endmico a nosotros y
siga daado los lazos de confianza y solidaridad. Todo
lo anterior har que cada vez estemos ms cerca de la
meta general de completar y profundizar la anhelada
consolidacin democrtica mexicana.
143
Bibliografa
BRITO, Luis, Quedan impunes desfalcos al erario.
Recupera Gobierno slo 0.18% de multas a
funcionarios, Reforma, Martes 16 de noviembre
de 2010, URL= http://www.reforma.com/
edicionimpresa/paginas/20101116/pdfs/
rNAC20101116-006.pdf, revisado el 6 de
diciembre de 2010.
KANT, Immanuel, La paz perpetua, Ed. Tecnos, Madrid,
1985.
PESCHARD, Jaqueline, Transparencia y partidos
polticos, IFAI, Mxico, 2008.
REYES HEROLES, Federico, Corrupcin de los ngeles a
los ndices, IFAI, Mxico, 2008.
SCHEDLER, Andreas, Qu es la rendicin de cuentas?,
IFAI, Mxico, 2008.
VERGARA, Rodolfo, La Transparencia como problema,
IFAI, Mxico 2008.
144
Relacin existente entre la clasificacin
archivstica,1 la transparencia y acceso a
la informacin pblica
Jorge Nacif Mina*

Para Marcela, Jorge Ral y Ketrn
SUMARIO: I. Fundamentacin. II. Algunas definiciones,

III. Concepto de clasificacin archivstica. IV. La clasificacin
archivstica, la transparencia y el derecho a la informacin.
Bibliografa.
I. Fundamentacin
La tesis central que se presenta en este escrito ha tenido
un largo proceso de gestacin; fue desde el mes de junio
de 2003 cuando para dar cumplimiento con el artculo
32,2 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental, funcionarios del
Archivo General de la Nacin y del Instituto Federal
de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental,
conocido como IFAI, en donde participbamos, se
reunieron, a falta de una norma oficial en materia de
* Escuela Mexicana de Archivos A.C.
1
No nos referimos a la clasificacin de la informacin en reservada
y confidencial.
2
El artculo 32 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso
a la Informacin Pblica Gubernamental, establece que:
Corresponder al Archivo General de la Nacin, elaborar, en
coordinacin con el Instituto, los criterios para la catalogacin,
clasificacin y conservacin de los documentos administrativos,
as como la organizacin de archivos de las dependencias y
entidades. Dichos criterios tomarn en cuenta los estndares y
mejores prcticas internacionales en la materia
145
Jorge Nacif Mina
organizacin y conservacin de archivos, para generar

un documento normativo, el que se conoce a la fecha
como Lineamientos Generales para la organizacin
y conservacin de los archivos de las dependencias y
entidades de la Administracin Pblica Federal, el
que fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin
el 20 de febrero de 2004, y que siendo la nica norma
en la materia para la Administracin Pblica Federal,
ha servido de base y fundamento para la elaboracin
de leyes de archivos de algunos Estados Libres y
Soberanos de la Repblica Mexicana, y de propuestas
para una Ley Federal de Archivos.
Desde ese tiempo, ha rondado en nosotros la idea de
que no ser posible tener una verdadera transparencia
y acceso la informacin pblica gubernamental si los
archivos pblicos siguen siendo bodegas, almacenes,
espacios con carpetas de correspondencia de entrada y
carpetas de correspondencia de salida que no permiten
la integracin de expedientes, los que estn destinados
a ser, y lo deben ser ya, unidades de instalacin de los
archivos, ya que con ellos se resuelven los asuntos y
trmites, competencia de las unidades administrativas
gubernamentales, y que, al final del da, sern esos
expedientes los que se tienen que organizar, fsicamente
para poder consultarlos y hacer efectivo el derecho a la
informacin.
La organizacin de los archivos debe de ser para las
dependencias y entidades una poltica pblica, ya que
con dicha organizacin archivstica se debe de asegurar
la disponibilidad, localizacin expedita, integridad y
conservacin de los documentos de archivo,3 y para
que eso sea una realidad se requiere conocimiento
3
Numeral Quinto de los Lineamientos Generales para la
organizacin y conservacin de los archivos de las dependencias
y entidades de la Administracin Pblica Federal. DOF. 20 de
febrero 2004.
146
Relacin existente entre la clasificacin archivstica, la transparencia y
acceso a la informacin pblica
en materia de clasificacin archivstica, que no es lo

mismo que clasificar informacin.
Mientras las administraciones pblicas, ya sean
federales, estatales o municipales no propicien la
obligatoriedad de integrar expedientes y desterrar
la prctica de formar consecutivos con documentos
originales y acuses de recibo, no llegaremos a tener
archivos organizados y por ende la localizacin
expedita de los documentos en sus expedientes,
resultado del cumplimiento o incumplimiento de las
atribuciones otorgadas a las unidades administrativas
de las dependencias y entidades de las administraciones
pblicas, no formarn parte de la rendicin de cuentas,
pieza fundamental de la transparencia.
La tesis central a la que nos referimos se encuentra
inmersa en la Organizacin Documental, parte tcnica
de la Archivstica, que se divide en tres grandes procesos
fundamentales a saber: Clasificacin, Ordenacin
e Integracin; de stas intentaremos generar sus
definiciones y conocimiento para poder observarlas con
facilidad, aunque nuestro objetivo, por ahora, se aboque
a explicar profundamente por qu existe una relacin
cientfica y tcnica entre la clasificacin archivstica, la
transparencia y el acceso a la informacin.
Desde hace tiempo, se ha repetido una y otra vez,
que se debi trabajar, legislar y publicar, primero leyes
de archivos y despus leyes de transparencia, y aunque
se ha intentado decir los por qus, ha quedado todo
muy ambiguo; pretendiendo resolver medianamente
la laguna que ha quedado, el presente texto que
contiene la tesis central en comento, es slo un avance
de los primeros resultados sobre una investigacin que
sobre el tema estamos realizando junto con el Maestro
Ramn Aguilera Murgua en la Escuela Mexicana de
Archivos, A.C.
147
Jorge Nacif Mina
II. Algunas definiciones

Jos Ramn Cruz Mundet, en su Manual de
Archivstica nos indica que: se entiende por ordenacin
archivstica la tarea material consistente en relacionar
unos elementos con otros de acuerdo con un criterio
establecido de antemano, la ordenacin se aplica
sobre las series, (las subseries), los expedientes y los
documentos.
Los mtodos de ordenacin son varios:
1. Cronolgico.
2. Alfabtico.
3. Numrico.
4. Alfanumrico.
De entre estos mtodos no es posible establecer,
ni tampoco es necesario, cul de ellos es el mejor al
decidir el tipo de ordenacin que se ha de aplicar en
cada momento, se elegir aquel que mejor se adapte al
objeto de la ordenacin. 4
El mismo autor establece que la instalacin de los
documentos es una tarea ntimamente relacionada con
la organizacin de fondos documentales y consiste,
como su propio nombre lo indica, en la ubicacin fsica
de todo el fondo mediante unidades de instalacin, es
decir expedientes en cajas contenedoras.
Los expedientes se ordenan en sus cajas siguiendo
las indicaciones del cuadro de clasificacin, es decir
seccin, serie y subserie.
La instalacin consiste en reconstruir el cuadro
general de clasificacin en el archivo; estableciendo
espacios para las secciones, series y subseries, agregando
una numeracin continua por serie documental. 5
4
CRUZ MUNDET, Jos Ramn, Manual de Archivstica, p. 248.
5
dem, p. 249.
148
La instalacin es la prctica archivstica que permite

que el cuadro de clasificacin se convierta en la gua
para la organizacin de los archivos de oficina o de
trmite, como se conocen en Mxico, ya que al instalar,
lo que se realiza es reconstruir la clasificacin de
atribuciones y funciones, hacindolas congruentes con
las unidades de instalacin, es decir con los expedientes
que se producen.
Una vez definidas, medianamente, dos de las
tres divisiones de la Organizacin Documental,
continuemos con la faltante y que es el tema central,
la clasificacin.
Recordemos ciertas definiciones de ubicacin:

Acto de clasificacin: actividad intelectual que se
realiza sobre un objeto o documento cualquiera, material
o abstracto, analizando, interpretando y reconociendo
sus rasgos ms relevantes, e identificndolo mediante
un smbolo, con la finalidad de ubicarlo en una posicin
lgica dentro de un concierto de objetos o documentos,
y facilitar as su disponibilidad para un eventual uso
futuro. El acto de clasificacin se desarrolla en dos
etapas sucesivas de anlisis-sntesis, a saber:
1. Primer anlisis: consulta a las fuentes de
informacin del documento, lectura tcnica,
anlisis de contenido y verificacin de la forma.
2. Primera sntesis: abstraccin de un conjunto
finito de conceptos en lenguaje natural que
podran representar al documento.
3. Segundo anlisis: estudio contrastado entre los
conceptos en lenguaje natural obtenidos y las
posibles formas de representacin o simbolizacin
ofrecidas por el lenguaje documental de que se
trate.
149
Jorge Nacif Mina
4. Segunda sntesis: simbolizacin de las nociones

abstradas, conforme a las reglas del sistema.
Clasificacin: disciplina que se ocupa de
los principios, las leyes y las aplicaciones que
corresponden, en el contexto de la Clasificacin del
Conocimiento, a la distribucin de los conceptos en
universos organizados, y en Clasificacin Documental,
a la asignacin de smbolos a los documentos, con
vistas a su organizacin lgica y a su recuperacin
eficiente. // 2. Tcnica intelectual calificada que
consiste en el anlisis metdico de documentos para
establecer un conjunto de smbolos (provenientes del
lenguaje natural o de un lenguaje documental) que lo
representen temticamente dentro de una coleccin.
En este sentido, es sinnimo de acto de clasificacin.
// 3. Sistema de organizacin y clasificacin del
conocimiento, que permite distribuir documentos
en una secuencia lgica e interrelacionada. En este
sentido es sinnimo de sistema de clasificacin. // 4.
En Lgica, distribucin de un conjunto de objetos o
fenmenos en un cierto nmero de conjuntos parciales
predeterminados.
La lgica define a la clasificacin como una
operacin que tiene por objeto mostrar los gneros
en los que estn contenidas las especies; consiste en
agrupar los objetos por sus semejanzas y separarlos por
sus diferencias; en este caso se habla de la clasificacin
de un fondo documental, de secciones de ese fondo, de
series de una seccin de ese fondo documental y de los
expedientes de esa serie.6
6
AGUILERA MURGUA, Ramn y NACIF MINA, Jorge, Los
Archivos Pblicos: su organizacin y conservacin, Ed. Porra, Mxico,
2007, p. 41.
150
III. Concepto de Clasificacin Archivstica

Como podemos observar, clasificar es algo ms
que elaborar un formato lleno de nombres y claves
numricas al que le llamamos cuadro de clasificacin;
clasificar es llegar al conocimiento de las atribuciones
y funciones de unidades administrativas, las que en
afn de su cumplimiento producen documentos que
forman expedientes del procedimiento o trmite, en
busca de una resolucin, ya fuera administrativa, legal,
contable, fiscal, tcnica etctera.
Sin embargo para poder entender la idea de
que existe una relacin entre la clasificacin, la
transparencia y acceso a la informacin pblica, es
fundamental penetrar en el concepto eminentemente
archivstico, por lo que de nueva cuenta nos
apoyaremos de Jos Ramn Cruz Mundet, cuando nos
explica que clasificar procede del latn Classis Facere que
significa hacer clases, concepto que archivsticamente
tiene un sentido matizado, ya que la accin consiste en
agrupar jerrquicamente los documentos de un fondo
mediante agregados o clases, desde los ms amplios a
los ms especficos, de acuerdo con los principios de
procedencia y orden original. 7
La Clasificacin forma parte de una ciencia global,
la taxonoma, definida por Frederick Suppe, como un
sistema de categoras para clasificar elementos o signos
individuales partiendo de similitudes morfolgicas,
funcionales o sociales.8
Nuestro maestro, el historiador y archivero9 cataln,
Ramn Alberch Fugueras, analiza, que en el mbito de
7
CRUZ MUNDET, Op.cit., p. 238.
8
ALBERCH FUGUERAS, Ramn, Los Archivos, entre la memoria
histrica y la sociedad del conocimiento, Editorial UOC, Barcelona,
Espaa, 2003, p.124.
9
En Espaa al profesional de los archivos se le llama Archivero.
151
Jorge Nacif Mina
la archivstica hay que situar el concepto de clasificacin

en el contexto lgico: reunir, conservar, clasificar y
difundir. El hecho de que abarque ms de una operacin
y que sea de cariz fundamentalmente intelectual y
reglada de manera superficial, ha provocado que la
confusin de los trminos clasificacin y ordenacin
sea frecuente, incluso en la literatura profesional. 10
Segn el diccionario de terminologa archivstica,
clasificar es el conjunto de operaciones intelectuales
efectuadas en el momento del tratamiento de un
fondo documental, basadas en el principio del respeto
al fondo y en el respeto al orden primitivo, con la
voluntad de reflejar la estructura administrativa del
organismo productor, o bien, si es posible adaptarla al
contenido de los documentos. 11
De tal manera, y siguiendo las consideraciones de
Antoni M. Arag en 1979, la clasificacin engloba tres
actividades:
a) Reconocer, definir y concretar los grandes
grupos que forman el archivo (secciones, series,
expedientes, documentos), considerando la
estructura general del archivo.
b) La clasificacin propiamente dicha, en el sentido
concreto de constituir unas determinadas clases
10
dem.
11
TANODI, Aurelio, archivista argentino, en su Manual de
Archivologa Hispanoamericana en la pgina 172, define clasificar
como la accin de clasificar, y clasificar, a su vez significa
ordenar por clases.
La clasificacin supone la existencia de un conjunto mayor de
conceptos, personas, objetos, hechos o asuntos que forman un
todo, pero que conviene dividir y agrupar en partes o unidades
menores en base a sus caractersticas especficas que diferencian
una de otras, con la posibilidad de efectuar divisiones mayores y
stas subdividirlas en menores.
152
dentro del archivo, que pueden responder a una

realidad o a una convencin.
c) La operacin de poner en orden (topogrfico,
cronolgico, alfabtico) las unidades dentro de
las series o grupos constituidos. En realidad, se
trata de la ordenacin como complemento de la
clasificacin.12
IV. La clasificacin archivstica, la transparencia y

el derecho a la informacin
En el 2002 Mxico, entr a la era de la transparencia y
el derecho a la informacin pblica, rompiendo con la
prctica constante de que toda informacin contenida
en documentos era confidencial y solamente la poda
consultar la unidad administrativa que la produca o
administraba, negando todo tipo de consulta interna y
sobre todo externa. Se inici la construccin muy lenta
a causa del poco inters de las autoridades, para llegar
a establecer una cultura archivstica en la administracin
pblica, camino que ha tardado ya muchos y largos
aos sin resultado alguno.
Cierto es que se gan mucho con las leyes de
transparencia y acceso a la informacin pblica en el
pas, y con los rganos garantes que se crearon para
tales efectos; cierto es que ya no se niega informacin
como antes, considerndola propiedad de quien la
produca, administraba y guardaba; pero qu tipo de
informacin se da?, en qu testimonio documental
se sustenta como verdica?, se otorga la informacin
pblica completa? (es decir el proceso informativo
desde su inicio hasta que se resuelve el trmite o
proceso administrativo), o se determina la inexistencia
12
M. ARAG, Antoni, en Los Archivos, entre la memoria histrica
y la sociedad del conocimiento, Editorial UOC, Barcelona, Espaa,
2003, p. 125.
153
Jorge Nacif Mina
de la informacin porque se dice que no se encuentra

en los archivos?.
Preguntas las anteriores que al no contestarse
propician de nueva cuenta opacidad en el derecho
a la informacin y por ende un retroceso en las
administraciones pblicas, federal, estatal y municipal,
sin dejar de soslayo a los poderes legislativo y judicial,
tanto federales como locales, los que tambin estn
sujetos al artculo 6 Constitucional en todas sus
fracciones.
Si los archivos pblicos se han considerado por el
IFAI como la columna vertebral de la transparencia
y acceso a la informacin pblica, la clasificacin se
convierte en el instrumento vital para la archivstica,
que en su aplicacin, es decir mediante el cuadro
general de clasificacin, se organizan los archivos de
trmite, as, y slo as se puede cumplir cabalmente
con la rendicin de cuentas dentro de la administracin
pblica, teniendo acceso a expedientes contables,
administrativos, legales, fiscales, a expedientes que
versan sobre derechos humanos, electorales, licencias
de construccin, sobre recursos materiales, servicios
generales, asuntos jurdicos, presupuestos, obras
pblicas, plizas, contratos, prstamos, administracin
de la justicia, recursos humanos, asuntos de gobierno,
licitaciones, polticas gubernativas, asuntos clnicos,
inmobiliarios, polticas pblicas, compras, ventas,
planeacin de proyectos y evaluacin de los mismos
etctera.
Entonces, la clave est en la relacin existente
entre la clasificacin archivstica, la transparencia y
el acceso a la informacin, el punto de conexin son
las atribuciones y las funciones de los sujetos obligados;
veamos:
154
En materia de acceso a la informacin pblica,

cuando un ciudadano solicita informacin, apegndose
a la ley de transparencia que toque segn el Estado
de la Repblica o Gobierno Federal, por medio del
INFOMEX, se penetra a las atribuciones y funciones
de la unidad administrativa a la que se solicita la
informacin, la que se produce como resultado del
cumplimiento estricto de esa atribucin o funcin.
Tomando como ejemplo a la Administracin
Pblica Federal, en el Artculo 18 de la Ley orgnica
correspondiente, se establece en qu documento legal
se determinan las atribuciones de las Secretaras de
Estado y Departamentos Administrativos, as se lee:
En el reglamento interior de cada una de las Secretaras
de Estado y Departamentos Administrativos, que
ser expedido por el Presidente de la Repblica,
se determinarn las atribuciones de sus unidades
administrativas, as como la forma en que los titulares
podrn ser suplidos en sus ausencias.13
Regresando, en el anlisis, a la solicitud de
informacin, observemos como la existencia o
inexistencia de la informacin depende de la atribucin
o funcin14 que se le otorg a la unidad administrativa
correspondiente, es decir para lo que fue creada u
organizada esa unidad administrativa, si tiene la
atribucin o funcin debe tener la informacin solicitada, los
antecedentes o movimientos, transferencias o destino final
que ha sufrido la informacin misma.
Ahora bien, el campo de aplicacin de la clasificacin
archivstica son las atribuciones y funciones de las
13
Artculo 18 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica
Federal.
14
Es importante aclarar que no slo en los Reglamentos
Interiores se otorgan las atribuciones y funciones a las unidades
administrativas, tambin en los Estatutos de Gobierno, Decretos
de Creacin y Acuerdos de Creacin de Dependencia y Entidades.
155
Jorge Nacif Mina
unidades administrativas, es decir, se clasifican

atribuciones y funciones que ante su cumplimiento
producen documentos y stos se integran a expedientes,
los que se convierten en unidades de instalacin para
los archivos.
La tarea de clasificar es eminentemente intelectual,
teniendo como primer resultado directo el cuadro
general de clasificacin archivstica y como aplicacin
de ste la instalacin de expedientes para llegar a
la organizacin de archivos pblicos; pero la tarea
debe ser a priori y no a posteriori, Partiendo del
conocimiento previo sobre la historia, la organizacin
y los procedimientos de la entidad15
Parte de la cadena que relaciona la clasificacin
archivstica con la transparencia y el acceso a la
informacin pblica es el expediente, que procede del
verbo latino expedir, infinitivo que forma el participio
presente expediens, expedientis:16 el que resuelve, de
ah que el expediente se forme para resolver un
determinado asunto o trmite; es parte de la cadena
porque una pieza importante del expediente es la
informacin contenida en los documentos y stos son
como lo muestra Jos Ramn Cruz Mundet, soporte
de:
a) La informacin: que sirve como referencia y
antecedente para fundamentar la resolucin.
b) La resolucin administrativa, legal, contable,
tcnica: objeto final, es la determinacin fija y
decisiva adoptada respecto del asunto planteado
en el expediente.
c) La ejecucin: en su caso las actuaciones encaminadas
a cumplir los efectos de la resolucin adoptada.
15
CRUZ MUNDET, Op.cit., p. 243.
16
dem, p. 150.
156
Si analizamos detenidamente lo que nos indica Jos

Ramn Cruz Mundet, podramos decir, de manera an
especulativa, que la materia prima de la transparencia y del
acceso a la informacin pblica es precisamente el expediente,
que se integra, ordena e instala conforme a la clasificacin de
las atribuciones y funciones que le dieron origen y contienen
la informacin pblica en base a testimonios documentales.
Sin que se preste a una conclusin, de la que no
estamos en condiciones de redactar an, podemos
terminar este breve texto manifestando que, a medida
en que las tareas archivsticas se observen, por las
autoridades de la Administracin Pblica, como parte
fundamental del Derecho a la Informacin Pblica,
consagrado por el Artculo 6 de la Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, y se acepte
que la clasificacin archivstica, la transparencia
y el acceso a la informacin tienen una relacin
directa por medio de las atribuciones y funciones
de las unidades administrativas, las que producen
informacin en soportes documentales ordenados
en expedientes pblicos, la clasificacin y su cuadro
general, se convertiran en otro instrumento para la
transparencia, logrando una disminucin de la prctica,
ya cotidiana, de declarar inexistencias de documentos, ya
que los rganos garantes del derecho a la informacin
podran verificar la validez de dichas declaraciones de
inexistencia documental, haciendo ms transparente el
proceso de acceso a la informacin pblica y contando
con archivos organizados y funcionando.
157
Bibliografa
AGUILERA MURGUA, Ramn y NACIF MINA,
Jorge, Los Archivos Pblicos: su organizacin y
conservacin, 2 ed., Ed. Porra, Mxico, 2007.
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memoria y la sociedad del conocimiento, Prlogo
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SCHELLENBERG, T. R., Archivos Modernos, principios
y tcnicas, 2a ed. corregida y aumentada, AGN.,
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Hispanoamericana, Teora y Principios, Revisado
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Gubernamental. DOF. 11 de junio de 2002.
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Lineamientos Generales para la organizacin y
conservacin de los archivos de las dependencias
y entidades de la Administracin Pblica
Federal. DOF. 20 de febrero de 2004.
158
La transparencia legislativa local en
Mxico
Khemvirg Puente*
SUMARIO: Introduccin. I. Transparencia legislativa

y rendicin de cuentas. II. Evaluacin de la transparencia
legislativa local en Mxico. Conclusiones. Bibliografa.
Anexo 1. Anexo 2.
Introduccin
Uno de los retos fundamentales de la consolidacin
democrtica en Amrica Latina es la creacin de un
sistema de rendicin de cuentas en todos los niveles
del espacio pblico. En particular, es notable el rezago
en materia de rendicin de cuentas de los oficiales
electos frente a los ciudadanos. La frmula clsica
para contar con una democracia efectiva supone la
existencia de mecanismos de control del poder, donde
los ciudadanos tienen la capacidad de sancionar
o premiar a sus gobernantes y representantes. Sin
embargo, esto no es posible donde el acceso a la
informacin sobre el ejercicio de la funcin pblica
es restringido o donde existen limitaciones legales
para sancionar a los servidores pblicos. As, la
transparencia y el acceso a la informacin pblica,
como instrumentos de la rendicin de cuentas, son dos
pilares de la consolidacin democrtica.
Un parlamento democrtico moderno, no slo es
representativo en tanto que en su seno se encuentran
* Coordinador de la Maestra en Gobierno y Asuntos Pblicos y del

Doctorado en Administracin Pblica de la Universidad Nacional
Autnoma de Mxico. Especialista en Estudios Legislativos.
159
Khemvirg Puente
representadas las mayoras y minoras de una

sociedad, sino que adems debe: ser transparente,
eficaz, profesional, accesible y rendir cuentas. En este
trabajo se describe el estado que guarda el acceso a la
informacin en materia legislativa y la transparencia de
las actividades parlamentarias en el nivel subnacional.
La pregunta que se intenta responder es cun
transparentes son las legislaturas locales en Mxico?
Con el objetivo de hacer una medicin comparable
de la transparencia legislativa, se intervienen los sitios
electrnicos de los congresos y cmaras con base en
un modelo adaptado de las recomendaciones de la
Unin Interparlamentaria. As, se puede conocer el
estado que guarda la accesibilidad a la informacin
parlamentaria como instrumento para la construccin
de una estructura de rendicin de cuentas efectiva
en Mxico. En la primera seccin se presentan los
enunciados bsicos de la relacin entre representacin
democrtica, rendicin de cuentas y transparencia
parlamentaria, y posteriormente se presentan los
resultados de la evaluacin realizada en 2010 a los
portales de las legislaturas en Mxico.
I. Transparencia legislativa y rendicin de cuentas

El devenir democrtico no slo nos obliga a cambiar
el diseo de las instituciones sino la concepcin de
las mismas. Es decir, en una democracia de calidad
no solamente hay elecciones libres y justas, sino que
garantiza el pleno respeto a las normas, se ejercen
libertades polticas y civiles y existen mecanismos
institucionales para la rendicin de cuentas entre
rganos de poder pblico horizontal- y de los
gobernantes a los gobernados vertical-. Bajo este
supuesto, no hay democracia posible sin informacin
160
La transparencia legislativa local en Mxico
sobre las acciones del gobierno y sin capacidad para

sancionar las mismas.
A diferencia de un rgimen autoritario, con
pluralismo limitado, bajo nivel de participacin
ciudadana y liderazgos patrimonialistas que ejercen el
poder sin rendir cuentas, en un rgimen democrtico
los ciudadanos cuentan dos instrumentos bsicos:
informacin sobre la accin de las instituciones pblicas
y decisiones de sus oficiales electos; y, capacidad para
premiar o sancionar a los responsables de esas acciones.
Aunque suele confundirse el concepto transparencia
con rendicin de cuentas, lo cierto es que el primero es
simplemente un instrumento para alcanzar lo segundo.
Es decir, la rendicin de cuentas es una condicin
necesaria para el ejercicio de los derechos polticos en
virtud de que la ciudadana controla las acciones de
sus gobernantes en el mbito de sus responsabilidades.
Es decir, un legislador, en tanto representante electo
de los ciudadanos, ejerce su funcin pblica a nombre
de la ciudadana y, en consecuencia, son los electores
quienes deben sancionar sus acciones.
La rendicin de cuentas se refiere a la responsabilidad
que un sujeto de poder debe asumir frente a otro
individual o colectivo- con el fin de controlar el poder.
As, una concepcin mnima de la rendicin de cuentas
debe incluir tres elementos: a) dos sujetos involucrados;
b) un asunto sobre el que se rinden cuentas, relacionado
necesariamente con una responsabilidad asumida por
el primer sujeto (en el sentido de responder por lo que
se ha hecho o dicho); y c) un juicio y/o una sancin
emitida por el segundo sujeto.1 Tal como lo resumen
1
LPEZ AYLLN, Sergio y MERINO, Mauricio, La rendicin
de cuentas en Mxico: perspectivas y retos, Cuadernos sobre
rendicin de cuentas, nmero 1, Secretara de la Funcin Pblica,
Mxico, 2009, p. 8.
161
Khemvirg Puente
Cejudo y Ros, rendicin de cuentas es una relacin

entre dos actores (A y B), en la que A est formalmente
obligado a informar, explicar y justificar su conducta a B
(con respecto a R). En esta relacin, B tiene la facultad
de examinar la conducta de A (con respecto a R) y
cuenta con instrumentos para vigilarlo e incidir en su
comportamiento va sanciones o incentivos.2
Cualquier actor que rinde cuentas, por tanto, debe
hacerlo respecto a las funciones que desempea en el
ejercicio de la funcin pblica. En particular, un rgano
representativo y colegiado, como las legislaturas
deben hacerlo respecto de las decisiones que adoptan
en forma de leyes o normas, es decir, como parte de
su funcin propiamente legislativa pero tambin
respecto del resto de funciones que desempean y
actividades que llevan a nombre de los ciudadanos.
El propio trmino legislatura suele generar
imprecisiones porque se piensa inmediatamente en
rganos exclusivamente productores de leyes, como
mquinas impresoras de ordenamientos legales. Sin
embargo, debe reconocerse que muchas de las leyes que
se aprueban son, en los hechos, elaboradas en las oficinas
de quienes son responsables de su ejecucin. Por supuesto,
en coordinacin con los legisladores especializados en las
reas correspondientes. Al utilizar el trmino legislatura
se suele confundir la estructura con la funcin, sin
embargo, esta generalidad permite la inclusin de cuerpos
colegiados de regmenes parlamentarios. De cualquier
manera, lo ms relevante no es el trmino a emplear, sino
las caractersticas de las mismas. Al respecto, Loewenberg
afirma que estas instituciones se diferencian de otras
instituciones a partir de dos caractersticas bsicas: 1)
Sus miembros son formalmente iguales en status, y 2) La
2
Ibidem, p. 2
162
autoridad de sus miembros proviene de que reclaman

para s la legtima representacin de la sociedad.3
La representatividad de los legisladores les permite
ejercer sus funciones con legitimidad en diversas
materias. De ellas, destaca justamente el control del
poder (exigir cuentas a otros poderes), legislacin
(aprobar normas para la sociedad), representacin
(servir de enlace con la ciudadana), la administracin
(insertarse en el proceso administrativo pblico y
atencin de los asuntos internos del propio rgano
legislativo) y la deliberacin (construccin de
opinin pblica). En esas esferas de la representacin
parlamentaria se llevan a cabo acciones por las cuales,
tanto el legislador en lo individual como los rganos
colectivos desde comisiones hasta la propia cmara-,
deben informar y rendir cuentas. Como afirma Morlino,
la rendicin de cuentas y la representacin estn
estrechamente ligadas, pues la primera se transforma
en una dimensin central en la medida que permite un
control efectivo de las instituciones polticas por parte
del ciudadano o bien de la sociedad civil. 4
El Poder Legislativo debe controlar la accin del
poder, a nombre de la sociedad debe exigir cuentas
a las autoridades gubernamentales y oficiales de
la burocracia. Al mismo tiempo, debe ser sujeto de
rendicin de cuentas frente a los ciudadanos. Un
Parlamento que solamente se autoregula y autoevala,
no rinde cuentas, por ello en el debate de la reeleccin
inmediata de legisladores debe ser considerado que
ste es un mecanismo no el nico- de sancionar o
premiar la gestin de un representante.
3
LOEWENBERG, Gerhard, Modern Parliaments: Change or
Decline?, Aldine-Atherton, Chicago, 1971.
4
MORLINO, Leonardo, Explicar la calidad democrtica: qu
tan relevantes son las tradiciones autoritarias? Revista de Ciencia
Poltica, vol. 27 (2), Mxico, 2007, p. 8.
163
Khemvirg Puente
Por otro lado, un Parlamento que restringe la

informacin de sus acciones o informa parcialmente
sobre cada una de las funciones que desempea, no
rinde cuentas. De ah la importancia de evaluar la
accesibilidad a la informacin de una legislatura pues
le otorga al ciudadano el papel protagnico que debe
asumir en todo rgimen democrtico y representativo,
mientras que una legislatura que no hace pblica esa
informacin, no slo no rinde cuentas sino que adems
desestima el papel del ciudadano en la democracia.
II. Evaluacin de la transparencia legislativa local

en Mxico5
Un parlamento moderno dentro de un rgimen
democrtico es representativo en tanto que en su seno
se encuentran representadas las mayoras y minoras
de una sociedad. Sin embargo, para que el ejercicio de
la representacin sea efectivo, resultan indispensables
otras caractersticas como su eficacia en la resolucin
de conflictos, el nivel de profesionalizacin logrado a
lo largo del tiempo y su accesibilidad a la informacin
y transparencia legislativa.
La Unin Interparlamentaria, organizacin
internacional que agrupa a la totalidad de Parlamentos
5
Una primera evaluacin se realiz en la cuarta semana de mayo
y primera de junio de 2010; posteriormente se realiz una segunda
evaluacin de control en la segunda semana de junio de 2010.
Algunos registros tienen 0 (cero) cuando no exista la informacin
o cuando no hubo acceso al sitio web. Agradezco al licenciado
Jacob Villagmez, mi asistente de investigacin, y a los estudiantes
de la licenciatura en Ciencias Polticas de la UNAM: Luis Spencer
Gonzlez Alonso, Diego Lpez Zepeda, Luz Carolina Ledn,
Csar Amaury ngeles Tovar, Sal Gutirrez Garca, Juan Carlos
Gutirrez Valle, Ral Lpez Garca, Abraham Eleno Contreras,
Miguel ngel Centeno Corts, Juan Carlos Hernndez Aniceto, y
Manuel Rebollo Blanco por su apoyo en estas etapas de recoleccin
de datos.
164
democrticos del mundo, suscribi en 2010 la

Declaracin de Presidentes de Parlamentos. El primer
punto del mismo seala:
Nos comprometemos a hacer nuestros parlamentos
ms representativos, transparentes, accesibles, efectivos
y sujetos de rendicin de cuentas, y permitir a los
diversos componentes de la sociedad, la participacin
en los procesos polticos decisorios. Tambin nos
comprometemos a promover estndares de integridad
para los Parlamentos y sus integrantes, reconociendo que
formar parte de un Parlamento es primero y antes que
nada, un servicio pblico, y debe fundarse en principios
ticos y estndares pblicos de integridad en la vida
pblica (UIP, 2010).6
El Congreso de Mxico adopt la resolucin
anterior en virtud del compromiso para impulsar
mejores prcticas de transparencia y accesibilidad en
ambas cmaras de la legislatura federal. Sin embargo,
este compromiso no necesariamente se ha expresado
en una mejora del marco jurdico en la materia o en
acuerdos internos dentro de las legislaturas locales. La
soberana de las entidades federativas impide que ese
tipo de acuerdos entre parlamentos nacionales tengan
efectos en las dinmicas internas de parlamentos
subnacionales, ya que existen desfases en sus
respectivos procesos democratizadores.
La propia Unin Interparlamentaria (IPU) ha
diseado diversos instrumentos de autoevaluacin
para que los parlamentarios juzguen el grado de
accesibilidad y transparencia en comparacin con
otras legislaturas. Con base en los instrumentos de
la IPU (2000, 2006, 2007 y 2008), adaptados para las
legislaturas mexicanas en sus obligaciones legales y en
6
UIP, Declaration adopted by the Third World Conference of
Speakers of Parliaments, Ginebra:19-21 Junio de 2010, http://iup.org/
splz-e/speaker10/declaration.pdf, 2010
165
Khemvirg Puente
sus caractersticas especficas, se evalu la totalidad de

los congresos locales del pas, as como la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal.
El modelo incluye 106 indicadores organizados
a partir de las 10 variables que se presentan en el
siguiente cuadro.
Cuadro1
Variables de accesibilidad
en portales de legislaturas locales7
1. Informacin general.
2. Sistema electoral y de partidos.
3. Proceso legislativo.
4. rganos de direccin.
5. Legisladores.
6. rganos legislativos internos.
7. Transparencia administrativa.
8. Publicaciones.
9. Micrositio del rgano de Fiscalizacin.
10. Retroalimentacin, diseo e instrumentos avanzados.
La variable 1 Informacin General se refiere a la

disponibilidad de informacin sobre la integracin,
funciones que desempea, estructura y organizacin
interna, marco jurdico e informacin legislativa bsica
de la legislatura. Tambin se verifica si se hace pblica
la estadstica oficial, los comunicados de prensa,
los nombres y currcula de los altos funcionarios
administrativos, as como la informacin para visitas
y acceso a los archivos histricos, bibliotecas o centros
de informacin legislativos dependientes del Congreso
local. Esta informacin es bsica y se evalan 19
indicadores. En la grfica 1 se presentan los resultados
7
Cada uno de los indicadores que integran las variables se pueden
consultar en el Anexo 2.
166
de las legislaturas locales y el puntaje obtenido en cada

uno de ellos. Como se observa, ninguna legislatura
obtuvo el puntaje mnimo de 18 reactivos, el caso ms
notorio por la escasez de informacin general fue el
Congreso de Yucatn con solamente 7 indicadores
disponibles.
La variable 2 corresponde a la disponibilidad

de informacin respecto al sistema electoral y de
partidos ya que toda legislatura debe informar a los
ciudadanos el mecanismo mediante el cual fueron
electos los representantes populares con el detalle
del resultado de la eleccin y el reparto de asientos
por cada partido poltico, con detalles bsicos de su
organizacin interna, es decir, el nombre del grupo
parlamentario, su coordinador y vicecoordinadores,
as como un vnculo a los sitios web de los propios
grupos parlamentarios. Destaca que, a pesar de que
este tipo de informacin suele ser pblica a travs
de otras dependencias como los institutos electorales
167
Khemvirg Puente
o incluso sea una obligacin en trminos legales, las

legislaturas no incluyan los datos bsicos de sus grupos
parlamentarios, los cuales constituyen el mecanismo
de organizacin parlamentaria ms efectivo de
las democracias contemporneas. Solamente los
Congresos de Aguascalientes, del Estado de Mxico
y Guanajuato cumplen con la totalidad de asuntos
publicables en esta variable (6/6 reactivos), mientras
que la legislatura peor evaluada en esta variable es
la de Tlaxcala que nicamente hizo pblico el cdigo
electoral y el nmero de legisladores por partido,
pero ningn dato adicional respecto de sus grupos
parlamentarios. Esto se detalla en la grfica 2 que
incluye la evaluacin de las legislaturas.
La tercera variable de la evaluacin se concentra

en una de las facultades centrales de una legislatura,
la elaboracin de leyes y el proceso de aprobacin de
las mismas. El procedimiento legislativo es la etapa
tcnica-legal de un proceso ms amplio que incluye
las demandas de los ciudadanos y construccin de
una agenda legislativa, conocido ste como proceso
legislativo. Esta variable nicamente evala la
informacin disponible respecto de los asuntos que se
168
encuentran en trmite legislativo, es decir, que forman

parte del procedimiento legislativo. Toda legislatura
debe incluir en este apartado la agenda legislativa en
discusin, los decretos aprobados, los dictmenes de
las comisiones, las votaciones del Pleno, las versiones
estenogrficas de las comparecencias de funcionarios
pblicos, el presupuesto aprobado y su respectivo
dictamen, las leyes de ingresos y la totalidad de asuntos
aprobados por la legislatura. Asimismo, se evala si el
portal cuenta con la tecnologa para la transmisin de
sesiones del Pleno y su respectivo archivo histrico en
audio y video.
En la grfica 3 se presenta la evaluacin de los 14
reactivos que fueron estudiados en cada legislatura
local donde destaca que ninguna legislatura cumple
con la informacin bsica sugerida respecto a los
asuntos legislativos que se tramitan en su interior.
En particular, la legislaturas de Baja California Sur,
Chiapas, Yucatn y Tlaxcala destacan por la opacidad
en los asuntos legislativos en trmite, mientras que
aquellas legislaturas con mayor informacin pero an
por debajo de los estndares mnimos de accesibilidad
a la informacin legislativa- son los congresos de
Colima, San Luis Potos y la Asamblea Legislativa del
Distrito Federal. Son en total 16 legislaturas las que
publican la mitad o menos de los asuntos legislativos
que se recomiendan como elementos bsicos, lo cual
ya es un indicador relevante de la precariedad de
la accesibilidad a la informacin legislativa en los
Congresos estatales.
169
Khemvirg Puente
La variable 4 rganos de Direccin se refiere

a la accesibilidad a la informacin de los rganos
de direccin. En la mayora de las legislaturas, la
titularidad del Poder Legislativo recae en la Mesa
Directiva y en su Presidente. Sin embargo, esta
relevancia no siempre se refleja en la informacin
disponible respecto de los integrantes de esos rganos.
As, resulta necesario que el ciudadano sepa quin es
el titular de la representacin jurdica del Congreso
y quienes forman parte de los rganos de direccin,
sus facultades y funciones, as como datos de contacto
e informacin curricular. En algunos casos, la
informacin se consigui en apartados distintos a los
de Mesa Directiva, pues el portal de la legislatura
simplemente seala los nombres y se debe navegar en
el sitio para obtener datos adicionales.
La grfica 4 muestra los valores de cada uno de
los indicadores en una escala de 1 a 8, donde ninguna
legislatura obtuvo la totalidad del puntaje posible.
Mientras que los Congresos del Estado de Mxico,
San Luis Potos y Guanajuato obtuvieron el puntaje
ms alto con 7, los de Baja California Sur, Chiapas,
Hidalgo y Tlaxcala obtuvieron el ms bajo. Aqu se
debe destacar que en los casos de Guerrero y Veracruz,
170
stos cuentan con la informacin necesaria pero el

nmero de clicks que debe realizar el investigador
para obtener la puntuacin es muy elevado, lo cual
complica la tarea del ciudadano para acceder a la
informacin y resulta un obstculo para la rendicin
de cuentas. Tambin destaca que 18 legislaturas estn
por debajo de la mitad de los asuntos que debieran
publicar y hacer accesible.
La rendicin de cuentas slo es posible donde

existen individuos claramente identificables que
aparecen como responsables de las acciones de los
rganos de poder pblico. Es decir, un ciudadano
no puede exigir cuentas a los legisladores si no sabe
quin es su representante, a qu partido pertenece,
en qu comisiones participa, cul ha sido el sentido
de sus votos en los asuntos de la agenda legislativa,
cules son los apoyos econmicos que recibe y cules
son sus datos de contacto y horarios de atencin a la
ciudadana.
La variable 5 Legisladores evala la accesibilidad
a este tipo de informacin desde los portales de Internet
de las legislaturas locales. Si bien existe informacin
que es ms relevante que otra (como el sentido del
voto de cada legislador, frente a datos como el origen
de su eleccin) la variable 5 concentra la accesibilidad
171
Khemvirg Puente
a la informacin bsica que debe existir en cualquier

portal de una legislatura democrtica respecto de los
individuos que la integran.
Los estudios legislativos asumen que las

comisiones de una legislatura son unidades colectivas
institucionalizadas, especializadas, interactivas,
intersticiales y ms o menos similares en trminos
de estructura, que intervienen entre el miembro
individual, el legislador en la comisin, y la legislatura
en pleno, de la cual ambos, el miembro individual y
la comisin, forman parte.8 Por tal motivo, la mayor
parte de la actividad parlamentaria se lleva a cabo
efectivamente en las comisiones que suponen cierto
nivel de especializacin en los temas centrales de la
agenda poltica y legislativa.
La variable 6 permite conocer el grado de
accesibilidad a la informacin de las comisiones como
son el listado de integrantes, los micrositios de cada
una de ellas, las actas de las sesiones y su registro
de asistencias, nombre y currcula de sus secretarios
tcnicos o asesores, presupuesto o techo presupuestal,
8
EULAU, Heinz y MCCLUGGAGE, Vera, Standing Committees
in Legislatures en LOEWENBERG, S. C. PATTERSON, Gerhard
y JEWELL, M. E., eds. Handbook of Legislative Research, NY,
Cambridge University Press, 1985, p. 396.
172
personal asignado a la misma, programa de trabajo,

agenda de actividades y datos para comunicarse con
los integrantes de la misma. La grfica 6 muestra
cmo, a diferencia de la informacin general donde
prcticamente todas las legislaturas presentan la
informacin bsica, cuando se trata de las comisiones,
las legislaturas locales tienden a subinformar sobre sus
actividades. Resulta evidente que slo diez legislaturas
presentan al menos la mitad de la informacin bsica,
mientras que en la mayora no existe informacin al
respecto. Destaca la opacidad de las comisiones en
los Congresos de Quertaro, Chiapas, Baja California
Sur, Durango, Guanajuato, Guerrero, Quintana Roo,
Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Tlaxcala cuyo valor no
pasa de 4 puntos en una escala de 1 a 12.
Las disposiciones legales en materia de transparencia

y acceso a la informacin pblica que se detonaron con la
aprobacin en 2002 de la Ley Federal de Transparencia
y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental y,
en particular, con la reforma constitucional al artculo
6 que impactaron directamente en el nuevo marco
jurdico de las entidades federativas que ajustaron sus
leyes o crearon nuevas en la misma materia donde se
establecen las obligaciones de los rganos de poder
pblico como los Congresos de los Estados. La variable
173
Khemvirg Puente
7 Transparencia Administrativa es ad hoc para el caso

mexicano ya que corresponde a los asuntos que son,
en su mayora, obligatorios por disposicin legal como
el directorio de servidores, el perfil de los puestos,
la remuneracin mensual de los servidores pblicos,
el reporte de gastos como viticos, representacin
y alimentacin, la relacin de bienes a nombre del
Congreso, los miembros del comit de transparencia,
los contratos y auditoras, los dictmenes de la cuenta
pblica, el micrositio de la contralora, as como los
procedimientos para la realizacin de trmites de
acceso a la informacin.
Resulta de inters que, a pesar de que este tipo de
informacin suele ser obligatoria, doce legislaturas
locales no hagan pblica la informacin de al menos la
mitad de estos indicadores. Los Congresos locales con
la ms baja calificacin en materia de transparencia
administrativa fueron Tlaxcala, Chiapas, Guanajuato
y Tamaulipas. Por su parte, las legislaturas mejor
evaluadas en esta materia con la totalidad de
indicadores fueron las Cmaras de Diputados del
Estado de Mxico, de Guanajuato y la Asamblea
Legislativa del Distrito Federal.
174
La variable 8 corresponde exclusivamente a tres

indicadores que sugiere la Unin Interparlamentaria
con el fin de verificar si las publicaciones oficiales de
la legislatura se hacen pblicas o son de distribucin
restringida. As, se verifica si existe un listado de
publicaciones sistematizado y actualizado, si las
mismas pueden ser obtenidas por va electrnica sin
justificar razn jurdica y si existe algn procedimiento
para la obtencin o, en su caso, compra de cierto
material especializado que se produzca al interior de la
legislatura. El resultado que se presenta en la grfica 8
Publicaciones slo corresponde a tres indicadores, de
los cuales, cumplieron con la totalidad las legislaturas
de Coahuila, Distrito Federal, Durango, Estado de
Mxico, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Quintana Roo,
Sinaloa, Sonora y Tabasco. Por su parte, las legislaturas
de Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua,
Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Quertaro, San Luis
Potos y Tlaxcala obtuvieron calificacin de 0 (cero) en
virtud de que no cuentan con este tipo de informacin
en sus portales de Internet.
CHIHUAHUA
COAHUILA
COLIMA
OAXACA
PUEBLA
SINALOA
SONORA
TLAXCALA
NAYARIT
SLP
AGS
BC
BCS
CAMPECHE
CHIAPAS
DF
DURANGO
EDOMEX
GUANAJUATO
GUERRERO
HIDALGO
JALISCO
MICHOACAN
MORELOS
NUEVO LEN
QUERTARO
Q ROO
TABASCO
TAMAULIPAS
VERACRUZ
YUCATN
ZACATECAS
En la calificacin respecto de la variable 9, que

corresponde a la disponibilidad de informacin del
rgano de Fiscalizacin dependiente de la legislatura,
no se evala el grado de independencia tcnica o su
nivel de institucionalizacin, sino simplemente la
175
Khemvirg Puente
accesibilidad a elementos bsicos como su estructura

interna, directorio, marco normativo, sntesis
curricular del titular, las auditoras concluidas, los
informes sobre la cuenta pblica y la remuneracin
mensual de los servidores pblicos. La grfica 9
Micrositio del rgano de Fiscalizacin muestra
cmo las legislaturas que cuentan con la totalidad
de la informacin en los 7 indicadores propuestos
fueron Coahuila, Distrito Federal, Durango, Estado
de Mxico, Guanajuato, Oaxaca y Veracruz, mientras
que la mayora dispone de informacin parcial excepto
por el rgano de fiscalizacin de Nayarit cuyo sitio
web no estuvo disponible durante las fechas en que
se recolect la informacin y slo se tuvo acceso a la
remuneracin de los servidores pblicos mediante el
sitio de transparencia.
Finalmente, la variable 10 mide la accesibilidad

de mecanismos de retroalimentacin e instrumentos
avanzados como vnculos a otros rganos de poder
u otras legislaturas, foros de discusin, encuestas,
informacin de contacto con legisladores, seccin
de preguntas ms comunes y novedades, as como
versiones ligeras y para personas con discapacidad
visual. El resultado de la evaluacin de esta variable
a partir de 16 indicadores se presenta en la grfica
176
10, donde es notorio el bajo desempeo de todas

las legislaturas, y donde slo tres de ellas estn por
encima de la mitad de los requisitos bsicos en materia
de retroalimentacin y opciones avanzadas: el Distrito
Federal, Chihuahua y el Estado de Mxico.
A partir de las diez variables y la totalidad de 106

indicadores medidos en las 32 legislaturas locales
de Mxico, se cuenta con informacin suficiente
para la elaboracin de un ndice de transparencia
y accesibilidad a la informacin legislativa de un
rango entre 0 y 1, donde 1 es el mnimo necesario de
accesibilidad, mientras que 0 representa el tipo ideal
de la opacidad legislativa. Es decir, una legislatura
con un valor de 1 no significa que sea un ejemplo
de transparencia legislativa sino que cuenta con la
informacin mnima necesaria para que el ciudadano
cuente con los elementos bsicos para evaluar el
desempeo de sus representantes. No se evala
la calidad de la informacin ni los mecanismos de
sancin disponibles, sino simplemente la accesibilidad
mediante medios electrnicos. El ndice compuesto
para cada legislatura (ver composicin en anexo 1) se
presenta a detalle en la grfica 11, donde destaca el bajo
177
Khemvirg Puente
desempeo de las legislaturas de Tlaxcala, Chiapas,

Baja California Sur y Quertaro.
Le medicin fue realizada en el primer semestre

de 2010 y, en consecuencia, aquellas entidades
donde se renov el Poder Legislativo local, evalu a
las legislaturas que estaban por concluir su encargo.
Existen ocho legislaturas que se encuentran en el rango
bajo en esta materia, mientras que 21 legislaturas se
encuentran en el tercer cuartil y slo tres legislaturas
se encuentran en el rango ms alto del ndice de
accesibilidad y transparencia legislativa. Destaca que
estas tres legislaturas con un mejor desempeo en
materia de accesibilidad a la informacin legislativa
corresponden a entidades donde un solo partido
cuenta con la mayora absoluta de la legislatura: La
Asamblea Legislativa del Distrito Federal, el Congreso
del Estado de Mxico y el Congreso de Guanajuato,
los cuales tienen mayora del Partido de la Revolucin
Democrtica, del Partido Revolucionario Institucional
y del Partido Accin Nacional, respectivamente, sin
que ello implique necesariamente alguna relacin
causal.
178
Conclusiones
La rendicin de cuentas es la relacin entre dos actores,
donde uno informa, explica y justifica sus acciones
a otro que tiene la capacidad legal para sancionarlo.
La transparencia y el acceso a la informacin son
condiciones indispensables de la rendicin de cuentas,
aunque no suficientes para garantizarla.
El Poder Legislativo debe exigir cuentas al Ejecutivo,
pero tambin debe rendir cuentas a la sociedad. La
autoregulacin de cualquier rgano de poder pblico
no es rendicin de cuentas, aunque contribuya a
ese objetivo, por ello es necesario que haya mejores
mecanismos de accesibilidad a la informacin pblica
y mejores instrumentos de sancin a cargo de los
ciudadanos.
El Poder Legislativo local en Mxico tiene una
asignatura pendiente en materia de accesibilidad a
la informacin y transparencia de sus actividades
y decisiones. La existencia de gobiernos divididos,
legislaturas sin mayora, o alternancia en el gobierno no
representan ninguna garanta de una mejor estructura
de rendicin de cuentas o mayor accesibilidad a la
informacin. A partir de los datos aqu presentados,
se evidencia que los representantes populares deben
hacer un esfuerzo adicional en las reformas legales
para otorga al ciudadano el papel que merece en la
consolidacin democrtica.
Uno de los retos de la democracia en Amrica
Latina es mejorar sus estructuras de rendicin de
cuentas en todos sus niveles, particularmente el nivel
subnacional donde prevalecen prcticas de opacidad e
incluso autoritarias. No es el nico asunto de la agenda
pendiente de las democracias latinoamericanas, pero
sin duda, uno de los ms relevantes.
179
Khemvirg Puente
Las legislaturas locales en Mxico se encuentran por

debajo de los estndares mnimos de accesibilidad a la
informacin. Sus integrantes deben redoblar esfuerzos
para evitar la simulacin en el cumplimiento de la
ley y la subinformacin respecto de sus actividades
parlamentarias que se evidencian en este estudio.
Es urgente la construccin de una nueva agenda de
transparencia legislativa local en Mxico.
180
Bibliografa
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_________Instrumentos de Control Parlamentario. Estudio
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Parlamento, Genve, Interparliamentary Union,
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_________Declaration adopted by the Third World
Conference of Speakers of Parliaments, Ginebra, 19-
21 Junio de 2010, Enlace: http://www.ipu.org/
splz-e/speakers10/declaration.pdf, 2010.
182
Anexo 1. Composicin del ndice de Accesibilidad y
Transparencia Legislativa para Legislaturas Locales
en Mxico (2010)
Entidad 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Total ndice

.56
AGS 16 6 7 4 5 3 6 1 5 6 59
.53
BC 14 4 7 3 6 3 11 1 4 3 56
.40
BCS 12 5 1 2 6 2 5 0 4 5 42
.51
CAMPECHE 11 3 9 3 7 6 7 0 5 3 54
.31
CHIAPAS 11 3 1 2 3 1 4 0 4 4 33
.52
CHIHUAHUA 12 3 7 6 7 2 6 0 3 9 55
.70
COAHUILA 16 5 8 5 6 11 7 3 6 7 74
.64
COLIMA 13 3 11 6 7 7 10 1 5 5 68
.80
DF 16 4 11 6 7 8 12 3 6 12 85
.58
DURANGO 14 5 6 4 8 3 9 3 6 4 62
.78
EDOMEX 14 6 10 7 9 6 13 3 6 9 83
.78
GUANAJUATO 14 6 10 7 9 6 13 3 6 9 83
.48
GUERRERO 12 4 4 3 7 4 7 0 5 5 51
.61
HIDALGO 16 5 9 2 6 8 8 0 5 6 65
.69
JALISCO 16 3 10 5 6 7 10 3 5 8 73
.50
MICHOACAN 16 3 6 6 7 3 5 1 3 3 53
.53
MORELOS 15 3 5 5 6 3 10 1 4 4 56
.56
NAYARIT 16 3 9 4 5 3 10 3 1 5 59
.65
NUEVO LEN 15 3 7 5 7 11 11 1 4 5 69
.56
OAXACA 13 3 5 3 7 7 11 1 6 3 59
.63
PUEBLA 16 4 6 5 6 8 11 1 4 6 67
.40
QUERTARO 9 3 9 3 3 0 9 0 5 1 42
.47
Q ROO 13 3 8 3 5 3 7 3 2 3 50
.67
SLP 15 4 11 7 7 8 10 0 4 5 71
.61
SINALOA 16 4 9 6 6 3 9 3 5 4 65
.60
SONORA 16 4 8 3 6 4 11 3 5 4 64
.63
TABASCO 12 4 9 5 8 6 11 3 5 4 67
.49
TAMAULIPAS 13 3 9 4 7 3 4 1 3 5 52
.25
TLAXCALA 9 1 3 2 2 3 2 0 3 2 27
.56
VERACRUZ 14 2 7 4 8 5 8 1 6 4 59
183
.43
YUCATN 7 4 2 3 5 7 9 1 4 4 46
.60
ZACATECAS 12 4 7 5 7 6 11 0 5 7 64
Anexo 2. Indicadores evaluados en sitios web de

legislaturas locales
Variable 1. Informacin general

Indicador
1.1. Integracin de la legislatura
1.2. Integracin de comisiones
1.3. Gaceta Parlamentaria
1.4. Diario de Debates
1.5. Ley Orgnica y Reglamento Interno
1.6. Orden del Da de sesiones
1.7. Constitucin de la Repblica
1.8. Funciones y/o facultades del Congreso
1.9. Etapas del procedimiento legislativo
1.10. Estadsticas de la actual legislatura (nmero y
porcentajes de iniciativas presentadas, aprobadas,
pendientes, etc. )
1.11. Breve historia de la Cmara de Diputados
1.12. Comunicados y boletines de prensa
1.13. Gua del edificio del Congreso (fotos del pleno y
salones).
1.14. Diagrama o Grfica de cmo estn sentados
(reparticin de curules) en el Pleno.
1.15. Nombre y curriculum del Secretario General, Oficial
Mayor o Secretario de Servicios Parlamentarios.
1.16. Diagrama de la Estructura Administrativa de la
Legislatura (direcciones y departamentos)
1.17. Informacin para visitantes (horarios, requisitos,
visitas guiadas, etc.)
1.18. Informacin para el acceso a los archivos histricos y
biblioteca de la legislatura
1.19. Vnculo a las leyes vigentes
184
Variable 2. Sistema electoral y de partidos
Indicador
2.1. Explicacin sobre el mecanismo de eleccin de
los diputados (sistema electoral, nmero de distritos,
requisitos para ser electo diputado, etc.)
2.2. Resultados de la eleccin previa por distrito y por
partido
2.3. Integracin y estructura de los grupos parlamentarios
(nombre del coordinador y de los vicecoordinadores
donde haya)
2.4. Edad, gnero y profesin de todos los legisladores
2.5. Texto de la Ley o Cdigo Electoral
2.6. Pginas o micrositios de los grupos parlamentarios
Variable 3. Procedimiento legislativo

Indicador
3.1. Esquema grfico que explique las etapas el
procedimiento legislativo
3.2. Agenda legislativa o temas en discusin por la
legislatura en el actual o ms reciente periodo de sesiones
3.3. Base de Datos con buscador de los decretos aprobados
por la actual legislatura
3.4. Estatus de las iniciativas presentadas en la actual
legislatura (aprobada, publicada, pendiente en
comisiones, etc.) con especificacin de tema, ttulo,
iniciador de origen, fecha de presentacin, etc.
3.5. Base de Datos de los Dictmenes de las comisiones
3.6. Base de Datos de las votaciones del Plano (sentido del
voto de cada diputado en cada decreto)
3.7. Versiones estenogrficas de las comparecencias de
funcionarios
3.8. Decretos, reformas y leyes aprobadas en al menos dos
legislaturas previas
3.9. Apartado especial con informacin detallada del
Presupuesto y Leyes de Ingresos
3.10. Versiones estenogrficas de los debates del Pleno de
la actual legislatura
185
3.11. Acceso a comunicaciones del Ejecutivo dirigidas al
Legislativo y viceversa, o a las preguntas parlamentarias
3.12. Glosario de trminos parlamentarios
3.13. Tecnologa para la transmisin de las sesiones del
Pleno en vivo (audio y video) por Internet
3.14. Archivo histrico en audio y video de sesiones de la
actual legislatura
Variable 4. rganos de direccin

Indicador
4.1. Biografa o Resea curricular del Presidente de la
Cmara
4.2. Descripcin de poderes y facultades de la Mesa
Directiva del Congreso
4.3. Nombres y datos de los Vicepresidentes y Secretarios
de la Mesa Directiva
4.4. Integracin del rgano de direccin del Congreso
(Junta de Coordinacin Poltica, Gran Comisin o
Comisin de Gobierno, etc.)
4.5. Agenda de reuniones y actividades del rgano de
gobierno (Mesa Directiva y/o Junta de Coordinacin).
4.6. Discursos y participaciones relevantes del Presidente
del Congreso
4.7. Listado de anteriores Presidentes del Congreso
4.8. Pgina de comentarios o correo electrnico para
comunicarse con el Presidente del Congreso
Variable 5. Legisladores
Indicador
5.1. Listado de todos los miembros de la legislatura, que
seale su distrito o circunscripcin, partido poltico y
comisiones a las que pertenece.
5.2. Pginas personales o micrositios de cada diputado.
5.3. Listado de miembros agrupados por partido poltico
5.4. Listado de miembros por tipo de eleccin (mayora o
representacin).
186
5.5. Telfono, correo electrnico y domicilio de oficina de
cada diputado
5.6. Lista de integrantes de legislaturas anteriores
5.7. Biografa o resumen curricular con fotografa de
todos los diputados
5.8. Vnculo (link) a las participaciones de cada diputado
en el Pleno desde el micrositio del diputado
5.9. Sentido del voto individual de cada diputado en las
votaciones de decretos del Pleno
5.10. Salario y otros apoyos econmicos que reciben los
legisladores
Variable 6. rganos legislativos internos

Indicador
6.1. Micrositios de la totalidad de comisiones
6.2. Listado de miembros de la comisin
6.3. Actas de sesiones de comisin
6.4. Registro de asistencias a sesiones de comisin
6.5. Listado de servidores pblicos y empleados asignados
a las comisiones.
6.6. Nombre y curriculum de secretario tcnico
6.7. Presupuesto (o techo presupuestal) de la comisin
6.8. Informes de la Comisin presentados al Pleno o a los
rganos de gobierno
6.9. Programa de Trabajo de la Comisin
6.10. Pgina de comentarios o correo electrnico para
comunicarse con el Presidente de la Comisin
6.11. Agenda de actividades de las comisiones.
Variable 7. Transparencia administrativa (en la

pgina de transparencia)
Indicador
7.1. Directorio de servidores pblicos
7.2. Perfil de puestos
7.3. Remuneracin mensual de servidores pblicos
7.4. Gastos: viticos, representacin y alimentacin.
187
7.5. Relacin de bienes a nombre del Congreso
7.6. Domicilio e integracin de Comit de Transparencia
7.7. Dictmenes de la Cuenta Pblica
7.8. Convenios y contratos
7.9. Resultados de auditoras internas
7.10. Micrositio de la Contralora Interna
7.11. Informacin de proveedor, contratista, montos y
plazos de entrega
7.12. Domicilio, telfonos, horario y correo electrnico de
la oficina de acceso a la informacin
7.13. Informes de Transparencia
Variable 8. Publicaciones
Indicador
8.1. Listado de publicaciones del Congreso
8.2. Informacin sobre cmo pueden obtenerse
electrnicamente las publicaciones (versin pdf)
8.3. Servicio de compra o solicitud de publicaciones del
Congreso
Variable 9. Micrositio del rgano de Fiscalizacin

(Contadura Mayor de Hacienda, rgano de Fiscalizacin,
etc.).
Indicador
9.1. Estructura orgnica y directorio
9.2. Sntesis curricular del Auditor o Contador Mayor
9.3. Marco normativo
9.4. Auditoras concluidas
9.5. Remuneracin mensual de servidores pblicos
9.6. Dictmenes de la Cuenta Pblica
188
Variable 10. Retroalimentacin, Diseo e
instrumentos avanzados
Indicador
10.1. Vnculos (links) a los poderes Ejecutivo y Judicial.
10.2. Vnculos a otras legislaturas estatales
10.3. Herramienta de comentarios al webmaster sobre el
sitio
10.4. Suscripcin a algn boletn informativo
10.5. Foros de discusin abiertos
10.6. Encuestas de opinin
10.7. Informacin de contacto con diputados accesible.
10.8. Opciones en otros idiomas (lenguas nativas o en
ingls)
10.9. Seccin de novedades
10.10. Seccin de FAQ o Preguntas ms comunes
10.11. Keyword Index o ndice por palabras clave
10.12. Anuncio o pgina de vacantes para empleos en el
Poder Legislativo
10.13. Mapa del sitio
10.14. Opcin de text Only version
10.15. No se requiere de ningn software
10.16. Opciones para discapacitados visuales.
189
Derecho a la intimidad gentica
Mnica Victoria Ruiz Balczar*
SUMARIO: Introduccin. I. Planteamiento. II. Marco

conceptual. III. Marco jurdico. Reflexin final. Bibliografa.
Introduccin
Los datos personales encierran en su conjunto la
vulnerabilidad humana que revela la frgil condicin
del hombre, y es una expresin del desequilibrio
de fuerzas por lo que su proteccin debe ser
cuidadosamente reglamentada por el Estado.
La informacin gentica forma parte de los datos
personales que por su sola publicacin o acceso a la
misma puede generar un estado de vulnerabilidad
entre sus titulares ya que resulta ser informacin
sensible.
La vulnerabilidad es un concepto presente en
la biotica y como tal subyace y se institucionaliza
jurdicamente como un mecanismo para proteger
de cualquier agravio a los seres humanos entre
s, compensando de este modo sus deficiencias, y
buscando el dilogo entre seres semejantes cuyas
diferencias no esenciales pero s de grado le pueden
negar en lugar de garantizar una convivencia pacfica,
adaptable y ventajosa.
* Doctora en Derecho Pblico por el Instituto de Investigaciones

Jurdicas de la Universidad Veracruzana. Acadmico de la carrera
de Derecho SEA campus Coatzacoalcos. Universidad Veracruzana.
Miembro del SNI.
191
De igual forma la autonoma, la dignidad e

integridad humana, son necesariamente objetos
de proteccin legal, sin embargo es el principio de
vulnerabilidad, el que se erige como fundamento del
sistema legal. De acuerdo con estas ideas, los derechos
pueden considerarse como triunfos en la concrecin de
la proteccin de la persona humana.1
En el contexto antes mencionado el objetivo del
presente trabajo, es reflexionar sobre las consecuencias
ticas y jurdicas que el tratamiento de algunos datos
personales derivados del conocimiento del genoma
humano puede traer consigo, en virtud de los avances
de la ingeniera gentica especialmente cuando forman
parte de un expediente concluido cuyas sentencias
ejecutoriadas deben ser transparentadas por el Poder
Judicial tal como lo sealan diversos preceptos de la
Pblica Gubernamental y la Ley 848 de Transparencia
y Acceso a la Informacin Pblica para el Estado de
Veracruz de Ignacio de la Llave.
Por lo anterior, se abordan los temas relativos a los
inicios de la investigacin gentica en el denominado
proyecto genoma humano, la proteccin a la intimidad
y la clonacin, dando al respecto el marco conceptual
indispensable, a fin de situar el panorama terico
en donde se ubica el presente trabajo. Enseguida
se analizan sus implicaciones en el marco jurdico
nacional.
1
Apud, por DAHL RENDTORFF, Jacob, Principios bsicos de
la Biotica y el bioderecho europeos, en Perspectivas Bioticas, Ed.
Gedisa y Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)
Ao 5, nmero 9, primer semestre, Espaa, 2000, pp. 74-90. Para
una consulta a fondo sobre el debate del fundamento que sustenta
a los denominados principios jurdicos en los sistemas legales vid
DWORKIN, Ronald, Los derechos en serio, traduccin de Marta
Guastavino, Ed. Planeta-Agostini, Espaa, 1993, pp. 72 y ss.
192
De igual forma en el trabajo se alude a la posibilidad

de quedar en estado de indefensin debido al impacto
tico y jurdico que traen consigo los nuevos avances en
las manipulaciones genticas, de manera fundamental
cuando se trasladan al mbito de la administracin de
justicia por lo que es el mismo Poder Judicial quien
debe responder con eficacia a las cuestiones legales
que pueden tener lugar con motivo del tratamiento
de datos personales, especialmente en los siguientes
campos: derechos humanos, derecho constitucional,
derecho de la seguridad social, derecho laboral y
derecho civil.
I. Planteamiento
De acuerdo a la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental2 y a
su equivalente en el Estado de Veracruz los archivos3
judiciales deben hacerse pblicos cuando su contenido
se refiera a sentencias ejecutoriadas.4
2
Cfr. Artculo 8 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica Gubernamental, Diario Oficial de la Federacin
del 11 de junio 2002.
3
Un archivo comprende el conjunto de expedientes o documentos
organizados con el fin de integrar una fuente de informacin, en
razn de de las actividades de una institucin Cfr. Fraccin I del
Tercer apartado de las Disposiciones generales de los Lineamientos
generales que debern observar los sujetos obligados por la Ley de
Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica para el Estado
de Veracruz de Ignacio de la Llave, para Elaborar Formatos de
Solicitudes de Acceso a la Informacin Pblica y Correccin de
datos personales para su presentacin a las unidades de acceso.
GOE 325 del 20 de octubre 2009 y GAO 367 del 25 de noviembre
2009.
4
Las sentencias ejecutoriadas son aquellas que ya han causado
estado es decir que no admiten recurso legal ordinario ni
extraordinario por lo cual se consideran cosa juzgada sin
posibilidades de ser revocadas.
193
Segn se desprende de algunos preceptos que

regulan los deberes de confidencialidad de los datos
personales, respecto de documentos5 en general las
Unidades de Acceso como es la Unidad de Acceso y
Transparencia del Poder Judicial del Estado de Veracruz
tienen el deber de eliminar datos personales reservados
o confidenciales salvo que medie autorizacin expresa;
mientras que tratndose de sentencias y resoluciones
ejecutoriadas el principio es a la inversa pues existe la
obligacin legal de publicarlas salvo oposicin expresa
de las partes a la publicacin de sus datos personales
y que en caso de no manifestarse en el plazo legal
previsto se tendr por afirmativa su publicacin.6
No obstante lo anterior tambin se encuentra
legislado que la informacin confidencial en poder de
los sujetos obligados como las autoridades judiciales
se encuentra protegida por el derecho a la intimidad y
sobre la cual no puede realizarse ningn acto o hecho
sin el consentimiento de sus titulares o representantes
legales.7
Como puede observarse la normativa citada
requiere un estudio pormenorizado ya que la
publicacin de ciertos datos personales relativos a
la informacin gentica constituyen datos sensibles8
5
Cfr. artculo 58 de la Ley de Transparencia y Acceso a la
Informacin Pblica vigente en el Estado de Veracruz de Ignacio
de la Llave.
6
Cfr. Fraccion XXVII del artculo 8 de la Ley de Transparencia,
Op. Cit.
7
Cfr. Fraccin VII del artculo 3 de la Ley de Transparencia, Op.
Cit.
8
Por datos sensibles se entienden los que merecen una
proteccin especial que pueden provenir de diferentes causas: a)
datos sobre ideologa, religin, creencias, en los cuales debe ser
necesario recabar un consentimiento explicito y por escrito para
divulgarlos; b) datos sobre origen racial, salud, vida sexual: c)
datos relacionados con infracciones penales o administrativas.
194
de personas individualmente identificadas en un

expediente judicial puede ser utilizada en contra de
quien por desconocimiento de su derecho no se ha
opuesto o cuando ni siquiera se ha enterado puesto
que los domicilios para or y recibir notificaciones en
un proceso jurisdiccional no son necesariamente los de
sus interesados.
Con independencia de lo anterior, encontramos
que junto con las indiscutibles aportaciones de la
ingeniera gentica tambin se han acarreado, un sinfn
de discusiones ticas y legales. Entre las primeras
se sigue cuestionando, en caso de hacerse realidad
la clonacin reproductiva, si sera tico destruir
hasta el decimocuarto da los embriones sobrantes o
destinarlos a la investigacin con el fin de proteger a la
humanidad de padecimientos graves, o para elevar su
calidad de vida, decidir el sexo de los futuros hijos o
fecundar vulos despus de la muerte del donante, etc.
En cuanto a las discusiones legales, especialmente
si se difunden datos personales a travs de medios
electrnicos habr que preguntarse si el conocimiento
del mapa gentico puede derivar en una invasin a la
intimidad; o si da lugar a exigir nuevos tratamientos en
materia de derecho a la salud y a la seguridad social; y
en materia laboral a qu tipo de discriminacin podran
ser susceptibles los no afortunados genticamente. De
igual forma en materia civil tendran que definirse los
derechos de filiacin en el caso de que la clonacin
reproductiva llegara a ser una alternativa para las
parejas estriles.
MART CAPITANACHI, Luz del Carmen, Democracia y derecho a la

informacin, Porra, Mxico, 2007, p. 174.
195
II. Marco conceptual

1. El Proyecto Genoma Humano
Los antecedentes del Proyecto Genoma Humano, se
remontan por una parte a un convenio de cooperacin
cientfica, celebrado entre investigadores pertenecientes
a Estados Unidos, Japn, Francia, Alemania, Reino
Unido y China, cuya tarea primordial fue identificar el
mapa gentico de los seres humanos.
Por otra parte este proyecto encuentra tambin sus
races en las indagaciones de una empresa privada
denominada Celera-Genomics, y quienes en el mes
de junio del ao 2000, decidieron unir sus esfuerzos
junto a otros expertos en la citada investigacin, por
lo que a partir de estos acontecimientos se generaron
las primeras reflexiones ticas y jurdicas al respecto,9
debido especialmente al manejo no slo privado, sino
pblico de la informacin gentica, lo que se agudiza
con la posibilidad del tratamiento de datos personales
en medios electrnicos con todos los peligros que el
proceso implica.
Como consecuencia de lo anterior, intelectuales
de diversas disciplinas han tratado de contribuir a la
reflexin en torno a la problemtica derivada de los
nuevos avances de la investigacin genmica, tal como
puede verse del documento conocido como el informe
Warnock, en que los especialistas pertenecan a las
siguientes reas: ginecologa y obstetricia, neurologa,
desarrollo mamfero, psicologa, psiquiatra, relaciones
sexuales y personales de discapacitados, teologa,
inmigracin y servicios de adopcin, adems de otros
9
Vid. MUOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, Aspectos sobre
la regulacin del genoma humano en Mxico, en MUOZ DE
ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Reflexiones en torno al
derecho genmico, Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM,
Mxico, 2002, pp. 192-193.
196
funcionarios. Lo que gener las recomendaciones

siguientes:
1. La creacin de un organismo institucional para el
seguimiento de las actividades en este campo y su
supervisin y control. 2.- Dar la posibilidad de conservar
y utilizar el preembrin para la investigacin, con el
lmite del decimocuarto das despus de la fecundacin,
siempre que se cuente con el consentimiento de los
productores de los gametos y con las debidas licencias.
3.- No autorizar su conservacin, ni su utilizacin,
ni la experimentacin ms all de dicho lmite. 4.- El
preembrin utilizado para investigacin no puede ser
transferido a una mujer.10
Se constata as, que alrededor de la ingeniera
gentica, se circunscriben una serie de disciplinas
que coadyuvan a su desarrollo y reglamentacin, sin
embargo, entre stas, el derecho destaca por su mayor
margen de importancia, debido a que la legislacin que
se expida al respecto podr ser criticada, censurada
o alabada pero en todos los casos tendr efectos
vinculantes.
El derecho tiene como tarea armonizar los intereses
de la ingeniera gentica y la medicina genmica
el bien de la humanidad, y los de la ciencia jurdica
como reguladora de la vida en sociedad, ya que la
especificidad de la materia y los potenciales riesgos
que encierra, como el abuso o uso indebido de la
informacin gentica, requieren de decisiones bien
informadas al respecto.
10
Denominado as por Mary Warnock, especialista en filosofa
moral, y quien encabez un grupo compuesto de 16 integrantes,
de Gran Bretaa, que debido a su liderazgo en investigaciones
sobre clonacin, inseminacin artificial y fecundacin in vitro,
desde 1982, creo la comisin, cuyo estudio concluy en dos aos,
con recomendaciones hoy adoptadas por algunas legislaciones.
Vid. BOLADERAS CUCURELLA, Margarita, Biotica, Ed. Sntesis,
Madrid, 1999, pp.139 y ss.
197
En consecuencia, pases con una legislacin

deficiente o inapropiada se convierten en un paraso
gentico, receptores de investigadores con un campo
experimental a su servicio, ajeno a un adecuado control
legal.
Cabe mencionar que el Proyecto Genoma Humano,
HUGO, por sus siglas en ingls, es considerado el
mayor logro cientfico del siglo XXI, el cual despus
de 13 aos de intenso trabajo, el 14 de abril del ao
2003 culmin con el desciframiento de la secuencia
completa del genoma humano antes de la fecha y
con menos inversin econmica de la originalmente
prevista, y cuya comunicacin oficial se hizo por el
Consorcio Internacional para la Secuenciacin del
Genoma Humano, encabezado por Francis Collins del
Instituto Nacional de Investigaciones sobre el Genoma
Humano, y el Departamento de Energa de los Estados
Unidos de Norteamrica.11
Por otra parte en Mxico desde julio del ao 2004
se cre el Instituto Nacional de Medicina Genmica
(INMEGEN) que se encuentra inserto en el Programa de
Salud 2007-201212 el cual en sus lneas de investigacin
estudia las implicaciones ticas, jurdicas y sociales.
Dentro de la lnea citada destaca el Proyecto HumGen
con la Universidad de McGill en Canad que en su
pgina electrnica informa sobre las consecuencias
mencionadas y que derivan de los avances de la
11
El aviso oficial del denominado rbol de la vida, se hizo junto
con la invitacin al pblico interesado en consultar la base de
datos que contiene la secuencia completa del genoma, y que puede
consultarse en la pgina web www.ncbi.nlm.nih.gov/genome/
guide/human/. Consultada el 10 de diciembre 2010.
12
www.inmegen.org.mx/es/investigacion/lineas-de-
investigacion/implicaciones-eticas-juridicas-y-sociales-de-la-
genomica/ Consultada el 10 de diciembre 2010.
198
investigacin gentica que comprenden terapia gnica,

clonacin, AND, pruebas y diagnstico gentico.13
2. Invasin a la intimidad
La proteccin y respeto a la intimidad es uno de los
derechos que parece ser ms vulnerable con el reciente
descubrimiento del genoma humano en su totalidad.
De acuerdo con los avances cientficos cada vez es ms
probable conocer con un alto grado de certeza cules
son las funciones que cada uno de nuestros genes
cumple en relacin con cada organismo as como
el diagnstico temprano de algunos padecimientos
congnitos.
No obstante, no podemos olvidar que un ser humano
es algo ms que la suma de sus genes, en otras palabras
no debe pasarse por alto el fenotipo, consistente en la
influencia que el genoma humano tiene del entorno en
el que se desarrolla, as como la recproca influencia de
los genes entre s.
Hablar de la proteccin a la intimidad, es aludir a
un concepto hermtico de la privacidad individual, y
en el que cada individuo se siente con el derecho de
elegir a quien confiar su informacin ms valiosa, de
ah el enorme impacto que la investigacin gentica
puede acarrear, por eso y para saber qu y en qu
trminos legislar los juristas tendrn que preguntarse
qu clase de informacin es la que el mapa gentico
puede aportar.
Si se tratara de una informacin como la que se
obtiene clnicamente de los procedimientos mdicos
que cada persona se practica no merecera mayor
regulacin, puesto que la confidencialidad de nuestros
13
www.humgen.umontreal.ca/int/projects.cfm?id_projet=40
Consultada el 10 de diciembre 2010.
199
datos mdicos es algo que ya se maneja en el pas. Es

de conocimiento pblico que dicha informacin queda
archivada en los expedientes personales de cada
paciente, en las instituciones pblicas o privadas en
que se haya atendido el paciente, y a la que el personal
mdico tiene acceso, an en ausencia del individuo
al que pertenezca, y no ha habido en nuestro pas,
necesidad de leyes especiales para el caso.
De acuerdo con los especialistas el mapa gentico
contiene informacin que est ms all de un simple
reporte mdico, o de un estado de salud actual o
pasado. Su importancia radica en que al descodificar
el genoma humano, nuestra intimidad queda al
descubierto, porque se revelan aquellos datos que son
capaces de predecir clnicamente, con un alto grado de
probabilidad, los riesgos inminentes de llegar a sufrir
algn padecimiento que de otra forma no conoceramos
tan anticipadamente, con lo que se descifran nuestras
potenciales incapacidades futuras, y de ah la obsesin
actual, por reglamentar su uso.14
Una primera observacin podra indicar, que
antes de la investigacin del genoma humano, ya
tenemos en nuestro haber, diagnsticos capaces de
predecir de forma altamente confiable, algunos de los
padecimientos ms comunes en la actualidad, como
son la presin arterial elevada, el colesterol, el riesgo
de enfermedades cardiovasculares, cardacas, etc., y
que no obstante, no han provocado el sentimiento de
desconfianza que s ha generado el estudio de nuestro
mapa gentico, puesto que despus de algunos
tratamientos y cambios en los estilos de vida, estos
han logrado superarse, lo que bien podra ocurrir,
14
A. ROCHE, Patricia y J. ANNAS, George, Law & Genetics in the
United States: Protecting genetic privacy and genetic property, en
MUOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Reflexiones
en torno al derecho genmico, op. cit., pp. 94-95.
200
con las protenas contenidas en los genes, porque

evidentemente si sufren cambios, estos necesariamente
repercuten en el diagnstico original.
Otra informacin que el mapa gentico es capaz
de revelar, son las relaciones de filiacin, y por ende
as como se puede correr el velo para establecer la
paternidad o maternidad en su caso, tambin pueden
manifestarse los riesgos de enfermedades compartidas
por una familia, por lo que en caso de padecimientos
graves congnitos, los puede colocar en una posicin
desventajosa en relacin con sus congneres. Por ello
tampoco sorprende el inters que los investigadores,
las compaas, los laboratorios y la industria
farmacutica, tienen en la medicina genmica, debido
a la explotacin comercial que esto genera.15
Debido a que el estudio sobre el genoma humano
es uno de los ms ambiciosos en la historia de la
humanidad sus posibles hallazgos siguen generando
a su alrededor un enorme escepticismo. Sin embargo
habr que valorar que la informacin que la secuencia
gentica pueda proporcionar, no es sino una parte del
enigma que tendra que descifrarse para poder predecir
nuestros riesgos futuros, puesto que de nuevo hay que
recordar que la vida humana, no slo est conformada
biolgicamente.16
15
Ibidem, pp. 95-99.
16
Uno de los primeros programas, en estudiar los impactos
morales y legales, es el realizado por ELSI, el cual desarroll los
siguientes rubros: 1) Cundo y cmo, los exmenes genticos,
deban ser introducidos en la prctica de la medicina; 2) De
qu forma la confidencialidad y privacidad de la informacin
gentica podra ser preservada; 3) Cmo podra ser prevenida,
la discriminacin gentica y 4)De qu forma el Proyecto Genoma
Humano podra afectar nuestros conceptos de enfermedad,
normalidad y humanidad. Como puede observarse, el ncleo de
las dos ltimas inquietudes, es el reduccionismo y el determinismo.
Cfr., SHUSTER, Evelyne, Genetic determinism, reductionism
201
Con lo anterior, surge la urgente necesidad de

reglamentar los avances de la ingeniera gentica y la
medicina genmica sin entorpecerla con disposiciones
jurdicas unilaterales, pero al mismo tiempo sin
permitirle ir ms all de lo que la dignidad humana
considere pertinente y del respeto al derecho a la
intimidad gentica.
La primera gran dificultad es que para algunos
cientficos y juristas determinadas manipulaciones
genticas son consideradas prudentes y para otros
pueden ser calificadas como un ultraje a los ms
elementales derechos humanos.
Una forma de controlar la investigacin de la
ingeniera gentica y de la medicina genmica es
desde el derecho penal al incriminar ciertas conductas
y al coartar la libertad de investigacin pero el
primer tropiezo es la desinformacin que algunos
legisladores tienen sobre el particular, y an teniendo
dicha informacin se ven obligados a elegir entre las
encontradas y divergentes opiniones de los mismos
expertos de la ingeniera gentica y de la medicina
genmica.
De lo anterior, se desprende la necesidad de
precisar la regulacin jurdica que sin entorpecer la
libre investigacin cientfica impida la violacin del
derecho a la intimidad, por lo que puede optarse por
algn modelo de tutela jurdica que evite el abuso de la
informacin proporcionada por la ingeniera gentica
entre los que se ofrecen en la doctrina.
As se ha propuesto, que se puede optar por
una regulacin jurdica concreta, en la que no se
llegue a un casuismo inaplicable ante las nuevas
and discrimination: Tightening the chains because of the human

genome sequence, en MUOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia,
coordinadora, Reflexiones en torno al derecho genmico, op. cit., p. 31.
202
tcnicas, inclinndose por el sistema mixto espaol,

que en materia civil y penal, se ha pronunciado por
una abundante reglamentacin administrativa,
sancionando penalmente slo algunas conductas, con
lo que se descartan otras posibilidades jurdicas como
el rgimen de prohibicin, el rgimen de autorizaciones
concretas y el de responsabilidad civil.
El primero se elimina, en virtud de que ste atenta
contra la necesaria libertad de investigacin cientfica. El
segundo porque cada proyecto de investigacin tendra
que ser autorizado en particular, con los concernientes
juicios de valor, lo que ira en contra de los principios
de seguridad y eficacia jurdicas. Finalmente el tercero
se descarta porque la indemnizacin civil, no podra
reparar en todos los casos el dao causado.17
Lo anterior debe impactar en el derecho a la
intimidad gentica que puede ser entendido como
derecho a determinar las condiciones, lmites y formas
de recoleccin, tratamiento, utilizacin y conservacin
de la informacin gentica de una persona o un grupo
de individuos.18
3. Clonacin
La noticia del nacimiento de la oveja Dolly, en el
Instituto Roslin de Escocia, fue el inicio de una serie
de debates a los que ni la ciencia mdica, ni mucho
17
Cfr., GARCA GONZLEZ, Javier, Datos genticos e intimidad
personal y familiar: modelos de tutela jurdica, en BENTEZ
ORTZAR, Ignacio Francisco, coordinador, Gentica Humana en el
tercer milenio, aspectos ticos y jurdicos, Universidad Internacional
de Andaluca y Ediciones Akal, Madrid, 2002, pp. 230-234.
18
BRENA SESMA, Ingrid, Panorama sobre la legislacin en
materia de genoma humano en Mxico, en SAADA, Alya y
VALADS, Diego, coords, Panorama sobre la legislacin en materia
en genoma humano en Amrica Latina y el Caribe, IIJ-UNAM y
REDBIOTICA, Mxico, 2006, p. 299.
203
menos la jurdica ha logrado atemperar, ya que una

vez descubierta la posibilidad de reproducir animales
genticamente iguales, a partir de la fusin de
clulas, sin necesidad de la intervencin de gametos
masculinos, se estaba ya dando el mensaje al mundo,
de utilizar el mismo procedimiento, pero sta vez con
seres humanos.
As la nota mundial en 1997 sobre la primera
clonacin reproductiva, provoc simultneamente una
doble situacin: por un lado la perplejidad cientfica
por el potente hallazgo, que significa la regresin
biolgica de una clula ya diferenciada a un estado
indiferenciado; y por otro las airadas protestas, en
contra del experimento.
Como consecuencia inmediata se expidieron varios
documentos, en los que esencialmente se prohbe la
clonacin con fines reproductivos, entre los que se
encuentran los siguientes: la Declaracin Universal
sobre el Genoma Humano y los Derechos Humanos,19
en 1997 por la UNESCO, El Convenio sobre Derechos
Humanos y Biomedicina, por el Consejo de Europa, en
1998 y la Carta de los Derechos Fundamentales, de la
Unin Europea, la cual an no es vinculante.
Con el objeto de proteger la vulnerabilidad humana
cada Estado tiene que determinar cules son los bienes
jurdicos que deben ser tutelados por el derecho lo
que ha generado distintas propuestas ya vigentes en
la creacin de figuras delictivas tal como ocurre con
la propuesta sistemtica del cdigo penal espaol
19
Art. 1.-El genoma humano es la base de la unidad fundamental
de todos los miembros de la familia humana y del reconocimiento
de su dignidad intrnseca y su diversidad. En sentido simblico, el
genoma es el patrimonio de la humanidad. Vid., CANO VALLE,
Fernando, coordinador, Clonacin humana, op. cit., p.3.
204
vigente, que contempla un ttulo relativo a delitos20

por manipulacin gentica.21
Cabe indicar que si el objeto de estudio es el ser
humano se provocan muchas resistencias a pesar
de los avances cientficos, sin embargo si se trata
de animales o plantas la crtica suele favorecer el
procedimiento aun en el caso de la clonacin, en virtud
de que se argumenta un aumento en la calidad de los
mismos, o que se est en posibilidades de programar
sus caractersticas genticas, o buscar hbridos en aras
de mejorar el producto obtenido.
En el caso de la clonacin humana en su forma
reproductiva provoca un rechazo generalizado a
20
En el derecho espaol existe el tipo penal que sanciona
la creacin de seres humanos idnticos por clonacin u otros
procedimientos dirigidos a la seleccin de la raza., lo que
advierte a otras legislaciones no confundir en un solo delito dos
cuestiones como es por una parte la punibilidad del proceso de
clonacin en s mismo, y la seleccin de la raza por otra. Y en los
que habra que preguntarse si para que la clonacin sea punible
se requiere la creacin de varios, en vista de que la redaccin
es plural; si es punible en s misma o slo cuando tiene como
finalidad la seleccin de la raza humana. Por otra parte habra que
analizar si los procedimientos cientficos para la seleccin de la
raza, an cuando no sean por clonacin sino por medios como la
reproduccin asistida o in vitro, son sancionables, en cuanto a los
grados de ejecucin cabe hablar de si el delito por ser de resultado
material requiere el nacimiento del ser clonado o si llegado a una
primera etapa embrionaria, esta no es punible, o lo es en grado de
tentativa. Para una consulta del debate a fondo vid, Carlos Mara
Romeo Casabona, La clonacin humana: los presupuestos para
una intervencin jurdico-penal, en BENTEZ ORTZAR, Ignacio
Francisco, coordinador, Gentica Humana en el tercer milenio, aspectos
ticos y jurdicos, op cit., pp. 91-139.
21
Cfr., MORILLAS CUEVA, Lorenzo, Manipulacin gentica:
lmites jurdico-generales y frontera penal. La respuesta del Cdigo
Penal Espaol, en BENTEZ ORTZAR, Ignacio Francisco,
coordinador, Gentica Humana en el tercer milenio, aspectos ticos y
jurdicas, op. cit., pp. 177-204.
205
diferencia de una mejor aceptacin en la clonacin

no reproductiva, de las cuales a continuacin se hace
una breve explicacin, a fin de discutir su resonancia
jurdica.
Desde que los investigadores de la biologa
moderna, lograron determinar la secuencia de todo
el genoma de diferentes especies, naci la ciencia
genmica, y con ello la posibilidad de conocer el mapa
gentico humano, recientemente descubierto en su
totalidad.
Es as como hoy sabemos que los seres humanos
compartimos un 98.5% de nuestro ADN con el
chimpanc, un 70% con el ratn y un 30% con la mosca,
mientras que dos seres humanos somos genticamente
idnticos en un 99.9%,22 por lo que si nuestra aparente
superioridad respecto del resto de las otras especies,
dependiera nicamente de nuestros genes, sin duda
tendramos que reconocer, que somos menos especiales
de lo que a veces creemos.
A pesar del alto porcentaje que identifica
genticamente un ser humano con otro, se debe
precisar que en promedio, lo que hace diferente a
un individuo de otro, es una cantidad aproximada
de tres millones de nucletidos. Otra informacin
importante es que el ser humano cuenta por lo menos
con un 50% de material gentico repetido y al que se
le ha denominado ADN basura o genes egostas, en
virtud de que aparentemente no desempean ninguna
funcin.
Con el avance de la ingeniera gentica, se tiene la
posibilidad desde 1973 de aislar los genes humanos
22
Cfr. BOLIVAR ZAPATA, Francisco, Biologa moderna y
clonacin, en CANO VALLE, Fernando, coordinador, Clonacin
humana, Instituto de Investigaciones Jurdicas-UNAM, Mxico,
2003, pp. 16-19.
206
para la construccin de transgnicos que se utilizan

en el tratamiento y prevencin de enfermedades.
Particularmente con la descodificacin de la secuencia
del genoma humano, se pueden conocer los
polimorfismos genticos, que implican las diferencias
fsicas individuales y la propensin a algunos
padecimientos.23
Una forma de comprender los problemas ticos,
sociales y legales que implica la clonacin provocada a
travs de experimentos cientficos es reconocer que la
reproduccin de seres vivos puede ser de forma sexual
o asexual y que la clonacin tambin ocurre de manera
natural.
La reproduccin sexual como resulta obvio requiere
de la fusin de clulas sexuales y en el caso de los
seres humanos son los espermatozoides y los vulos
que al unirse dan lugar a un zigoto unicelular, con 46
cromosomas, es decir dos juegos idnticos de 23.
Se dice entonces que durante las primeras etapas,
cada clula es totipotente24 lo que significa que cada
una es capaz de dar lugar a un organismo completo
de la especie en cuestin, de aqu que reciban tambin
el nombre de clulas madres, para luego acceder al
embrin.
De acuerdo con lo anterior, queda establecido que
en la reproduccin sexual, se dan las caractersticas
siguientes: 1) Individualidad. Ya que la composicin
gentica del nuevo ser, es distinta de los progenitores
y de los de su especie; 2) Diversidad. Que implica
la versatilidad de la especie, dada su inestabilidad
gentica; y 3) Supervivencia. Debido a su versatilidad,
23
Ibidem, pp. 23-27.
24
Se refiere a clulas embrionarias con capacidad para generar un
organismo completo, Diccionario de la lengua espaola, 22, Ed. Real
Academia Espaola 2001.
207
se traduce en una garanta de conservacin de la

especie.
Por su parte la reproduccin asexual se caracteriza
por las siguientes particularidades: 1) Estabilidad
gentica. En virtud de que los nuevos seres son idnticos
genticamente a los de su especie; 2) Organismos
ptimos. Por la capacidad de reproducirse en forma
idntica; y 3) Control. Que existe respecto del material
gentico de la prole, la cual est ya predeterminada.25
Segn los antecedentes indicados la clonacin
existe en la naturaleza, respecto de ciertas especies
animales y vegetales, y tambin entre los humanos,
cuando la dotacin gentica es idntica, ya que esto
es precisamente lo que ocurre, entre los gemelos
idnticos, que son el ejemplo al respecto.
Por lo anterior, se define como clonacin cualquier
proceso del cual resulte la creacin de una copia
gentica idntica o cercana a lo idntico de una molcula
de ADN, clula, planta, animal o ser humano; por lo
que el dilema surge no de estas clonaciones naturales,
sexuales o asexuales, sino justamente de la clonacin
humana, sin necesidad de fecundacin.26
De esta manera es posible distinguir dos tipos de
clonacin: la natural y la provocada, la sexual y la
asexual; y dentro de las tcnicas de la ingeniera gentica
para lograrlo es probable su realizacin a travs de la
divisin gemelar o por transferencia nuclear.
La clonacin por divisin gemelar es aqulla que
ocurre de forma natural, con los gemelos monocigticos,
donde de un solo zigoto, producto de la unin de un
25
Cfr. MUOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, El status jurdico
del uso de las clulas troncales en Mxico, en CANO VALLE,
Fernando, coordinador, Clonacin humana, op. cit., pp. 96-98.
26
CANO VALLE, Fernando, coordinador, Clonacin humana, op.
cit., p. 2.
208
gameto sexual masculino y otro femenino, por divisin

espontnea, surgen dos o ms embriones, con idntica
dotacin gentica. Este tipo de clonacin tambin se
puede hacer en el laboratorio tomando un embrin
en la fase totipotente que es alrededor de los dos das
siguientes a la fecundacin, para despus provocar la
divisin celular.
La clonacin de transferencia nuclear es un proceso
en que el ncleo de una clula somtica que implica
la totalidad de los cromosomas, y no slo la mitad, es
transferido mediante descargas elctricas a un vulo,
al que se le ha retirado el ncleo dando lugar a un
nuevo organismo capaz de desarrollarse, sin necesidad
de que el vulo haya sido fecundado por un gameto
masculino.27
As tambin es posible la reproduccin por medio
de la clonacin de clulas troncales que pueden ser
utilizadas para la llamada terapia gnica, consistente
en la sustitucin, modificacin o ciruga de clulas
enfermas o defectuosas por otras del mismo material
gentico, pero en plenitud de condiciones.28
Las clulas troncales han abierto un umbral
de posibilidades, para su aplicacin clnica tan
desconcertantes como el hecho de que las clulas
troncales seas son capaces de originar mediante
manipulaciones genticas, clulas musculares del
corazn, hepticas y hasta cerebrales entre otras. As
padecimientos ligados a la herencia gentica como la
enfermedad de Alzheimer que se caracteriza por una
prdida irreversible de la memoria y demencia, y en la
que el enfermo tiene un 50% de heredar el gen anormal
27
MUOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, El status jurdico
del uso de las clulas troncales en Mxico, en CANO VALLE,
28
BOLADERAS CUCURELLA, Margarita, op. cit., p 172.
209
a cada uno de sus descendientes; podran ser tratadas

con terapia gnica, mediante manipulacin de clulas
troncales.29
III. Marco jurdico

1. Derechos Humanos
Publicar las resoluciones y sentencias ejecutoriadas
sin eliminar los datos personales que deben seguir
siendo confidenciales al contener informacin gentica
puede generar conflictos y daos insospechados
especialmente si se hace a travs de sitios electrnicos
que abren inmensas posibilidades para el tratamiento
de datos personales sin el consentimiento de sus
titulares.
A pesar de la generosidad que caracteriza la
investigacin mdica como actividad humana no puede
sustraerse al poder econmico o poltico, por lo que a
veces su genuina finalidad se encuentra comprometida
con los intereses de la sociedad a quien sirve, como son
aqullos que le brindan el financiamiento econmico
necesario para sus avances tcnicos.
Por lo anterior, en cada pas tal como ocurre en la
Repblica Mexicana surgen comisiones de biotica
dedicadas a la reflexin filosfica de los problemas
de la prctica mdica lo cual no es suficiente sin la
participacin legislativa, puesto que para hablar de
una cultura de la salud es necesario que se reconozcan
por lo menos dos cuestiones bsicas: a). La sensibilidad
ante quien sufre un padecimiento y b). La solidaridad
29
Para un cuadro completo de enfermedades que podran ser
tratadas con clulas troncales, vid, SALAMANCA GMEZ, Fabio,
La aplicacin clnica de las clulas troncales (transplante nuclear)
en CANO VALLE, Fernando coordinador, Clonacin humana, op.
cit., pp.73-85.
210
interpretada como la disponibilidad de ayudar a quien

padece.30
La expansin de la investigacin cientfica sobre
el genoma humano ha vuelto crtico el conocimiento
de los datos personales cuando los mismos revelen la
predisposicin a ciertas enfermedades se debi a la
discriminacin que algunos pacientes suelen padecer.
Al respecto en la Repblica Mexicana la Comisin
Nacional de los Derechos Humanos con jurisdiccin
federal y la Comisin Estatal de los Derechos
Humanos en el Estado de Veracruz a nivel local son
competentes para conocer de presuntas violaciones al
derecho humano sobre la proteccin de la salud entre
los que cabra mencionar, para el caso de la gentica,
la negativa de atencin mdica al respecto, que puede
traducirse en una violacin a la garanta del derecho a
la salud al igual que la investigacin cientfica ilegal en
seres humanos.31
Otro rgano de control que tiene un papel importante
en la administracin de justicia extrajudicial mdica, y
que por ende deber conocer de las inconformidades
derivadas de la aplicacin de la medicina genmica, es
la Comisin Nacional de Arbitraje Mdico, que brinda
asesora tcnica a usuarios y prestadores de servicios
mdicos.32
30
Cfr., GARCA DAZ, Carlos J., La tica mdica en la transicin
del poder mdico al poder econmico, en Perspectivas Bioticas, op.
cit., p. 26.
31
Vid, SOBERANES FERNNDEZ, Jos Luis, La proteccin de
la salud en la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, en
MUOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Temas
selectos de salud y derecho, Instituto de Investigaciones Jurdicas-
UNAM, Mxico, 2002, pp. 182-184.
32
Por decreto del ao de 1996, se cre el CONAMED especialmente
para intervenir a travs de la mediacin o conciliacin en la
resolucin de problemas derivados del derecho a la salud y a la
211
2. Derecho Constitucional
La divulgacin de datos personales que contengan
informacin privada sobre el mapa gentico de un
ser humano lo coloca en un estado de vulnerabilidad
y por lo tanto de indefensin ante la posibilidad de
un mal uso, o abuso de la informacin gentica, por
lo que podran resultar vulnerados algunos derechos
reconocidos como fundamentales en la Constitucin
Poltica Mexicana.
As el precepto que prohbe la discriminacin
por capacidades diferentes y condiciones de salud
adversas podran vulnerarse de diversas formas a
pesar del pluralismo gentico que proporciona a cada
quien su singular individualidad.
En este contexto la publicidad de datos personales
sobre el mapa gentico puede vulnerar el derecho
constitucional a la educacin pues al no reglamentar
su confidencialidad definitiva, salvo casos justificados,
las escuelas pueden tener acceso a esta informacin
como a cualquier otra y al no considerar apto a un
solicitante se le podra negar la posibilidad de educarse,
no a pesar, sino con todo y sus padecimientos con lo
que se abre una posibilidad de discriminar a ciertos
aspirantes especialmente en instituciones pblicas.
Por otra parte, la igualdad jurdica proclamada a
nivel constitucional para varones y mujeres tambin
quedara en entredicho si de repente, el mapa gentico
revelara que uno u otro sexo, resulta ms saludable;
de igual forma al no proteger la identidad gentica se
podra infringir el derecho constitucional que se tiene a
seguridad social, habiendo recibido hasta junio del ao 2000 18,

274 asuntos. Cfr., FERNNDEZ VARELA, Hctor y E. SOTELO,
Gabriel, Derecho y Salud, en MUOZ DE ALBA MEDRANO,
Marcia, coordinadora, Temas selectos de salud y derecho, op. cit., pp.
190-192.
212
trabajar en cualquier actividad con tal que sta sea lcita,

y en consecuencia se privara no slo a un individuo,
sino a toda su descendencia a recibir la seguridad
social tambin elevada a rango constitucional.
As tambin la libertad de trnsito establecida en la
Constitucin que permite entrar y salir del interior del
territorio, podra en algn caso contravenirse, si por
pertenecer a un grupo de enfermos en potencia, las
entidades federativas en el interior de la Repblica, o
a nivel internacional prohibieran el acceso o salida de
algunas personas, lo que por supuesto no se opone a
los casos de contagio, en los que la razn suprema es
precisamente evitar las epidemias.33
3. Derecho de la Seguridad Social

En el caso de la Seguridad Social la publicacin de
datos personales con informacin gentica de personas
que han sido parte de un proceso jurisdiccional y
que no hayan manifestado oposicin alguna a su
publicacin debe ser reconsiderada en virtud de que
una discriminacin gentica podra generar falta de
atencin en la materia.
Por acuerdo presidencial de fecha 23 de octubre
del ao 2000 se integr en nuestro pas la Comisin
Nacional para el Genoma Humano que fue sustituida
por la Comisin Nacional de Biotica34 creada en
la misma fecha, la cual se encarga de promover
33
Los derechos fundamentales a que se ha hecho referencia, son
los establecidos en los artculos 1 al 5, 6, 7, 11, 12 y la fraccin
XXIX del artculo 123. Vid., CARBONELL, Miguel, Constitucin
Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, Ed. Porra, Mxico, 2010.
34
Cfr. Acuerdo por el que se abroga el Acuerdo Presidencial que
crea la Comisin Nacional para el Genoma Humano publicado el
23 de octubre 2000. Diario Oficial de la Federacin 2 de agosto 2004.
Consultado el 8 de diciembre 2010.
213
la observancia de valores y principios ticos en la

atencin mdica y la investigacin en salud quedando
comprendido dentro de este marco la investigacin
genmica.
As tambin y como ya fue mencionado el 20 de
julio del ao 2004 fue creado el Instituto Nacional de
Medicina Genmica por el Congreso de la Unin el
cual se encarga de promover la investigacin genmica
todo lo cual impulsa las reflexiones filosficas, ticas,
legales, sociales, polticas y econmicas respecto
del genoma humano, abriendo la posibilidad de
discutir, las nuevas tendencias del sector pblico y
privado, respecto de la medicina genmica, a fin de
darle un mejor aprovechamiento, por lo que tambin
en su momento se cre un Centro de Investigacin
Genmica.35
En relacin con lo anterior, puede reconocerse,
que en el marco del derecho a la seguridad social,
la influencia que trae consigo el develamiento del
genoma humano, impacta especialmente en dos
rubros: la prediccin de las enfermedades futuras y la
terapia gnica.36
El desafo consiste en determinar si una vez
conocida la informacin gentica individual tendr
efectos adversos puesto que las instituciones de
seguridad social tendrn informacin temprana sobre
35
Vid, SOBERN, Guillermo, Algunos cuestionamientos sobre
derecho genmico, en MUOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia,
coordinadora, Reflexiones en torno al derecho genmico, op. cit. pp.
9-11.
36
Cfr. VARGAS PARADA, Laura y LACLETTE, Juan Pedro,
coords., La medicina y la genmica: una nueva sntesis, Mxico,
Fondo de Cultura Econmica, Fundacin para la Salud, Instituto
Nacional de Medicina Genmica, 2010. Disponible en la siguiente
pgina: http://www.inmegen.mx/tema/cms_page_media/397/
medicina_genomica.pdf. Consultado el 10 de diciembre 2010.
214
los padecimientos potenciales de un trabajador y sus

derechohabientes.37
En este caso se corre el riesgo de que las instituciones
de seguridad social excluyan de sus regmenes de
proteccin a grupos de personas cuya informacin
gentica revele padecimientos potenciales debido a las
erogaciones econmicas que estas suponen.
Al respecto la legislacin podra reservarse el
derecho de otorgar prestaciones econmicas o en
especie mediante el sistema de portafolio mnimo
especialmente en medicina o terapia genmica o peor
aun negar su prestacin debido a sus altos costos, lo
que es un indicador de nuevas desigualdades, entre la
inmensa poblacin mexicana, independientemente de
las consecuencias que puedan traer, a los calificados
como genticamente desafortunados especialmente si
se da publicidad a esta clase de datos personales.38
37
Al respecto cabe sealar que de los lineamientos recomendados
por el Banco Mundial, para una reforma de los servicios mdicos
y de seguridad social, se plantean los servicios subrogados, sin
embargo, lo que a nivel de legislacin puede parecer optimista, en
la realidad, implica un enorme desafo, ya que por lo menos en
1997 haban 50 millones de mexicanos en condiciones de pobreza,
y para 1998 eran ya 26 millones en condiciones de extrema
pobreza, por lo que si las instituciones pblicas del sector salud
ya tenan problemas para atender a la enorme poblacin a su
cargo, qu calidad de servicios puede esperarse, con los avances
de la medicina genmica, si sta en s misma requiere de enormes
inversiones y no cabe separar la atencin mdica de su forma de
financiamiento, Cfr. ROJAS ARREOLA, Gonzalo y Odilia ULLOA
PADILLA, Seguridad Social en Mxico; presente y futuro, en
MUOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia, coordinadora, Temas
selectos de salud y derecho, op. cit., pp. 35-40.
38
Vid, BOLIS, Mnica, Marco jurdico del genoma humano en
las instituciones nacionales de salud, en MUOZ DE ALBA
MEDRANO, Marcia, coordinadora, Reflexiones en torno al derecho
genmico, op, cit., pp. 17-18.
215
Aun cuando la seguridad social es un derecho

diferenciado del derecho a la salud su impacto tambin
se refleja en la atencin a la misma, por lo que cabe
mencionar que el derecho a la salud y el derecho a
la intimidad nos coloca en el asunto de la proteccin
de los datos personales cuando la mayor parte de
estos pueden ser automatizados lo que significa que
se encuentran registrados en terminales electrnicas
de los sistemas de bases de datos que aisladas o
conectadas, pblicas y privadas, amenazan con
desnudar desautorizadamente al titular de esos datos
personales ntimos o sensibles.39
De igual forma se puntualiza que aun cuando
existe el consentimiento para revelar datos personales
relativos a la salud se corre el riesgo por la manera en
que esta informacin ntima es recibida por los dems,
y termina por modificar las relaciones humanas,
afectivas, profesionales y laborales de los titulares de
dicha informacin.40
4. Derecho Laboral
La falta de confidencialidad del informe que contenga
el mapa gentico individual puede ser convertida en
una forma de discriminacin laboral si su regulacin
es deficiente.
La sociedad mexicana como la comunidad mundial
est involucrada en el cambio de paradigma que
puede empezar a guiar a los sectores patronales y que
39
Cfr., ACUA LLAMA, Francisco, La autodeterminacin
informtica del ciudadano en materia de salud. El peligro del
paciente de cristal en BRENA SESMA, Ingrid, coord., Panorama
internacional en salud y derecho. Culturas y sistemas jurdicos
comparados, IIJ-UNAM, Mxico, 2007, p. 261.
40
Ibidem.
216
puede generar una desigualdad de oportunidades

para acceder a mejores niveles de vida.
De nuevo encontramos que la magna labor
de la gentica al haber decodificado el mapa del
genoma humano para el tratamiento teraputico de
algunos padecimientos puede verse envilecida por
intereses econmicos y polticos. Al respecto pueden
confrontarse dos hiptesis, una a favor de la clase
trabajadora y en contra de la sociedad en general, y
otra en aparente conflicto entre los derechos de los
trabajadores y la colectividad.
En el primer caso podra decirse que la clase
trabajadora tiene derecho a que se legisle la
confidencialidad del mapa gentico a fin de evitar que
algunos individuos por sus caractersticas genticas
sean discriminados al no ser considerados aptos para
una alta productividad, y por lo tanto sean segregados
y privados del derecho al trabajo, reconocido por
nuestra Constitucin Poltica.
En este caso, los patrones resultaran ser los
afectados al verse obligados a contratar personas
con enfermedades potenciales, no slo en su persona
sino en sus ascendientes y descendientes, con el
consiguiente desembolso econmico para cubrir
las cuotas por concepto del derecho a la seguridad
social, tales como la asistencia mdica, farmacutica,
quirrgica y hospitalizacin; independientemente
de los seguros de riesgos de trabajo, que van desde
el pago de prestaciones econmicas y en especie
por incapacidad temporal, permanente parcial y
permanente total, invalidez por enfermedades no
profesionales, pensiones de vejez, cesanta en edad
avanzada, y el pago de pensiones por muerte del
trabajador, como pensiones de viudez, orfandad y
ascendencia, entre otras prestaciones.
217
En el segundo caso la hiptesis posible sera que

debido al derecho que tiene la sociedad en general de
no ser colocada en una situacin de riesgo innecesario,
como un derecho a su integridad podra existir la
posibilidad de no contratar a determinados sujetos de
los que su informacin gentica revela como candidatos
con un potencial de enfermedades que puedan poner
en peligro no slo al mismo, sino a sus compaeros
de trabajo, o a una colectividad, tal como ocurrira por
ejemplo en el caso de los que desempean actividades
como pilotos de agencias areas comerciales.41
El conflicto sera ahora para la clase trabajadora,
que podra ver vulnerado su derecho a la intimidad,
al tener la clase patronal la posibilidad de conocer no
slo su currculum profesional, sino su informacin
gentica, con el peligro de utilizarla en su contra.
As se corre el riesgo de estigmatizar algunos grupos
genticos, en los que incluso como producto de la
investigacin genmica, se determine que por tratarse
de una minora, no se deba conceder el financiamiento
estatal para el tratamiento de sus enfermedades, o la
posibilidad de ser discriminado por pertenecer a un
grupo considerado de alto riesgo, en la adquisicin de
algunos padecimientos.
Por lo anterior, lo prudente es garantizar la
confidencialidad de la informacin gentica. As
tambin esta revelacin debe ser regulada a favor de los
trabajadores emplendose nicamente para prevenir
enfermedades, y adoptar formas de vida convenientes,
sin olvidar que el mapa gentico, si bien resulta una
caracterstica determinante en los padecimientos
41
Vid., GONZLEZ MARTN, Nuria, Igualdad y discriminacin
gentica, en MUOZ DE ALBA MEDRANO, Marcia,
coordinadora, Temas selectos de salud y derecho, op. cit., pp.141-142.
218
futuros, no son en s mismos un impedimento para

trabajar.42
Es de suma importancia reconocer que al vulnerarse
el derecho al trabajo, ste impacta en otros derechos
no menos importantes, puesto que derechos como el
de seguridad social y vivienda digna, dependen en el
caso de algunas actividades, de un contrato o relacin
laboral. Adems de que el acceso a otras prerrogativas
como la educacin, y los alimentos en su sentido
jurdico dependen, desde luego de contar con los
recursos econmicos para sufragar stos.
La trascendencia del genoma humano, en materia
laboral, es que puede comprometer la estabilidad
laboral, al no contratar al trabajador, al negarle el acceso
a la capacitacin y adiestramiento, y al despedirlo,
en todos los casos por razones genticas. Con lo que
se provocara una discriminacin consistente en la
alteracin y modificacin de las relaciones laborales
y de seguridad social por extensin, que afectaran
no slo al trabajador activo, sino a sus familiares y
dependientes econmicos, lo que impactara como
trato desigual.43 La igualdad jurdica, consiste en
42
Ibidem, pp. 145-148.
43
El binomio derecho y libertad de trabajo se traducen
necesariamente en la prohibicin de trabajos forzados o gratuitos,
as como de seleccin individual discriminatoria, lo que se
encuentra garantizado por el Estado Mexicano, dirigido hacia
la estabilidad laboral, basada en una jornada humana, salario
mnimo, descansos obligatorios, vacaciones pagadas y organismos
tripartitos para la defensa de los trabajadores. Con la estabilidad
laboral y la seguridad social, se pretende un trato igualitario en
materia laboral, por lo que debe evitarse cualquier privilegio en
perjuicio de otros. Cfr., KURCZYN VILLALOBOS, Patricia, El
trabajador frente al genoma humano, en MUOZ DE ALBA
MEDRANO, Marcia, coordinadora, Reflexiones en torno al derecho
genmico, op. cit., pp. 176-177.
219
este sentido, en igualdad de oportunidades para

desempear un trabajo.
La discriminacin laboral con base en cuestiones
genticas, no es un hecho en Mxico, sin embargo al no
ser un caso hipottico, los legisladores nacionales o las
autoridades judiciales en su caso deben puntualizar
las siguientes cuestiones: a) Definir la discriminacin
laboral gentica, vedndola bajo cualquier modalidad;
b) Prohibir exmenes genticos para determinar
aptitudes laborales, sin consentimiento de los
involucrados, salvo para cuestiones mdicas; c) Impedir
que la informacin gentica se haga pblica, evitando
especialmente que se comunique al empleador;44 d)
Acordar que aun en los asuntos totalmente concluidos
las sentencias ejecutoriadas no deben ser publicitadas
a pesar de la falta de oposicin de las partes cuando su
contenido revele datos del mapa gentico de alguno de
los interesados o bien se omita la parte que identifique
a los sujetos interesados.
5. Derecho Civil
La clonacin reproductiva an no se encuentra
suficientemente regulada por lo que eventualmente
se puede dar origen a su proceso en el mejor de los
casos como una forma de asistir a las parejas infrtiles,
sin que para ello sea necesario que el pas cuente o no
44
En los Estados Unidos de Norteamrica, 7 empresas de 2000
admitieron realizar pruebas conforme al Proyecto Genoma
Humano. Por otra parte los trabajadores de una empresa ferroviaria
son sometidos a pruebas genticas, buscando una de las causas ms
frecuentes de daos ocupacionales y consistentes en examinar el
cromosoma 18, que sugiere la predisposicin al sndrome carpiano
familiar y de la diabetes mellitus. Las reclamaciones fueron
resueltas a favor de los trabajadores, al considerar las pruebas
genticas como una violacin al derecho de la privacidad y de la
ley de discapacidad norteamericana. Ibidem, pp. 179, 182-185.
220
con la tcnica adecuada. La razn es sencilla, cuando

se observa el inters de otros pases, con los recursos
humanos y econmicos suficientes para llevar a cabo
una labor que ya no se vislumbra imposible, debido a
los avances de la medicina genmica.
Por lo tanto, la vulnerabilidad de quienes an no
nacen en territorio mexicano deber ser atendida y
protegida por la legislacin, antes de que ocurran. Al
respecto las mujeres podran convertirse en madres
no slo de forma natural, por reproduccin asistida o
in vitro sino tambin por ser donantes de vulos, que
una vez que dieran nacimiento a un embrin mediante
clonacin, podran originar toda clase de litigios en el
derecho de familia como la filiacin y, los derechos
de sucesin por lo que su manejo no puede dejarse en
forma incontrolada.
Si de lo que se trata es de proteger la vulnerabilidad
humana, tendremos que preguntarnos a partir de
cuando un ser es considerado como sujeto de derecho.
Al respecto la nocin de persona fsica, en el derecho
mexicano se circunscribe a todo ser humano nacido,
vivo o viable, y con ello se quiere decir que viva por
lo menos 24 horas y se encuentre desprendido del
seno materno pero desde el momento en que un
individuo es concebido, entra bajo la proteccin de la
ley y se le tiene por nacido para los efectos declarados
en el presente cdigo.45
El concepto de persona, est en ntima vinculacin
con la proteccin legal.46 El problema estriba en definir
45
Al efecto puede consultarse el artculo 28 del Cdigo Civil para
el Estado de Veracruz de Ignacio de la Llave. Gaceta Oficial 15 de
septiembre de 1932.
46
En Alemania la Ley de Proteccin del Embrin Humano,
prohbe en forma categrica, producir stos en forma artificial, con
un mapa gentico idntico a otro embrin, feto, o adulto, vivo o
muerto; mientras que entre los judos toda vez que el embrin no
221
a partir de qu momento un ser humano es concebido

como tal, y una vez decidido este punto desde luego
no resultar difcil reconocer la vulnerabilidad del ser
que aunque no est nacido ya debe ser objeto de la
tutela legal.
Con la clonacin, como se desprende del marco
conceptual respectivo, no puede hablarse genuinamente
de la concepcin puesto que en su sentido natural
la concepcin es la unin de los dos gametos, uno
masculino y otro femenino para la formacin de un
nuevo ser.47 Por otra parte ste se encuentra desde el
inicio desprendido del seno materno, por lo que habr
que atender a la legislacin internacional en caso de
que la clonacin humana, llegara tcnicamente a ser
segura, lo que no parece estar muy lejos.48
es considerado persona, su legislacin no los protege. En Estados

Unidos de Norteamrica aunque no se permite la nueva produccin
de embriones humanos, s existe un programa de financiamiento
con fines cientficos, para utilizar los embriones ya creados a la
fecha, estudiando la posibilidad de legislar para regular la clonacin
teraputica y prohibir la clonacin reproductiva por un lapso de
5 aos, o sea mientras se continua la investigacin, por su parte
el Reino Unido ya autoriz la clonacin teraputica, y en un caso
particular autoriz la seleccin de embriones, a fin de que el nuevo
hijo tenga las clulas necesarias para corregir el padecimiento que
aqueja a otro hijo ya nacido, con lo que se corrobora la tesis de crear
seres humanos como materia prima viviente de un tratamiento
teraputico. Cfr, DE LA BARREDA SOLRZANO, Luis, Los
derechos humanos y la clonacin humana, CANO VALLE,
47
Vid Larousse, Diccionario enciclopdico 2002, Colombia, coedicin
internacional, ediciones Larousse, p.271.
48
En todo caso desde 1986 el Consejo Europeo aprob la
recomendacin 1.046, en la que se prohbe la clonacin humana,
sea con fines de seleccin racial o no, as como la implantacin
de embriones humanos en otras especies, o susceptibles de crear
quimeras, la ectognesis, que consiste en la creacin de un ser
humano, fuera del tero materno, la creacin de hijos de personas
del mismo sexo, la eleccin del sexo, la creacin de gemelos
222
La legislacin mexicana tendra que prever para

el caso de enfrentar la clonacin de bebs, el que no
se les vulneraran sus derechos de filiacin; ya que en
algunos modelos legislativos derivados de las tcnicas
de reproduccin asistida, la relacin de maternidad, y
derechos de sucesin se establecen no con la donante
gentica, es decir no con la mujer de la que procede el
vulo, sino de la que ha dado a luz.49
Al respecto se debe recordar que el derecho civil es
un campo propicio para el empleo de los resultados
genticos como medios de prueba en procesos
jurisdiccionales cuyo litigio verse sobre cuestiones
de filiacin, derecho a los alimentos y los de sucesin
por lo que puede llegar a ser comn que en el afn
de demostrar los hechos las partes ofrezcan pruebas
genticas que incluso revelen ms resultados de los
estrictamente necesarios para probar su accin o
demostrar su excepcin.
El conflicto nace si una vez ejecutoriada las
sentencias donde aparezcan los citados datos stos
dejan de ser confidenciales y por disposicin legal deben
transparentarse por las mismas autoridades judiciales
cuestin que puede propiciar la vulnerabilidad de sus
titulares.
idnticos, la investigacin sobre embriones humanos viables

as como la experimentacin en estos, vivos viables o no, y el
mantenimiento de embriones in vitro ms all del decimocuarto
da despus de la fecundacin, sin contar el tiempo de congelacin.
Cfr., BOLADERAS CUCURELLA, Margarita, op. cit., p. 147.
49
Vid., HERRERA CAMPOS, Ramn, Las tcnicas de
reproduccin humana asistida: su influencia en el Derecho de
Familia y en las Sucesiones, en BENTEZ ORTZAR, Ignacio
Francisco, coordinador, en Gentica Humana en el tercer milenio,
aspectos ticos y jurdicos op. cit., p. 215.
223
Reflexin final
El derecho a la informacin y las obligaciones de
transparencia no pueden reir con el derecho a la
intimidad gentica en virtud de que stos forman parte
de los datos personales.
Sin embargo la interpretacin de las leyes de
transparencia debe hacerse atendiendo al equilibrio de
derechos que necesariamente acompaa la aplicacin
de la misma.
En el sentido anotado an cuando la ley seala que
el Poder Judicial est obligado a la publicacin de las
sentencias ejecutoriadas sin necesidad de eliminar los
datos personales entre los cuales es factible encontrar
la informacin gentica empleada como medio de
prueba dentro del proceso, salvo la oposicin de los
interesados manifestada en el plazo legal, es este
mismo Poder quien est llamado a proteger los datos
personales cuya confidencialidad no tiene vencimiento
legal alguno.
Lo anterior porque entre el derecho a la informacin
y el derecho a la intimidad que en este caso remite a la
intimidad gentica debe prevalecer la ponderacin de
los intereses en juego.50
De acuerdo al panorama planteado, los avances de
la ingeniera gentica y la medicina genmica seguirn
maravillando con sus aportaciones pero tambin
provocando grandes conflictos en una sociedad ansiosa
de sentirse protegida jurdicamente, ante la inminente
posibilidad de ser vulnerada, en lo ms ntimo del ser
humano, como lo es su cdigo gentico.
As tambin y aparte de proteger a los seres
humanos de las manipulaciones genticas se debe
50
Cfr. MART CAPITANACHI, Luz del Carmen, Democracia y
derecho a la informacin, Porra, Mxico, 2007, p. 115.
224
resguardar su informacin gentica en virtud de que

su sola comunicacin puede provocar consecuencias
adversas an cuando el titular haya otorgado su
consentimiento tomando en consideracin que el
derecho a la informacin y las correlativas obligaciones
de transparencia son al igual que el de la intimidad
derechos fundamentales entre los que no existe ningn
tipo de jerarqua.
Entre derechos fundamentales no se puede hablar de
jerarqua sino de equilibrio, ya que todos, como ya dije, se
encuentran en el mismo nivel de derechos individuales
protegidos y tutelados por la Constitucin, por lo que
en caso de conflicto, la autoridad judicial debe examinar
y ponderar en cada caso concreto los bienes jurdicos
en tensin, valorando adecuada y razonablemente el
contenido y alcance de cada derecho y aplicando el
principio de proporcionalidad. 51
51
Ibidem.
225
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investigacion/implicaciones-eticas-juridicas-y-
sociales-de-la-genomica/
http://www.humgen.umontreal.ca/int/projets.
cfm?id_projet=40
237
Temas selectos de Transparencia y Acceso a
la Informacin, se edit y form en Arana
Editores, avenida Adolfo Ruiz Cortines, No.
511-A, colonia Ferrer Guardia, C.P. 91020,
Xalapa, Ver. El cuidado de la edicin estuvo
a cargo de Luz del Carmen Mart Capitanachi
y Leda Coral Castro. El tiraje de consta de 500
ejemplares. Impreso en el mes de marzo de
2011.

Murgia 2011

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Instituto Veracruzano de Acceso a la Informacin

Temas Selectos de Transparencia y Acceso a la Informacin

Luz del Carmen Mart Capitanachi

Temas Selectos de Transparencia

Luz de Carmen Mart Capitanachi

De las opiniones sustentadas en los trabajos firmados

Temas Selectos de Transparencia y Acceso a la Informacin

Diseo de portada: Gladys Iveth Guerrero Ramrez

DRA. LUZ DEL CARMEN MART CAPITANACHI

DRA. RAFAELA LPEZ SALAS

MTRO. JOS LUIS BUENO BELLO

MTRO. FERNANDO AGUILERA DE HOMBRE

Xalapa, Ver. Enero de 2011

Petra Armenta Ramrez *

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Cuando el artculo 133 de nuestra Constitucin3

costumbre se le entendi originalmente como la

algo ntimo: es la concepcin individual del bien y del

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la conducta humana libre en orden al perfeccionamiento

En cuanto a la responsabilidad,9 hay que tener

fundamento de la rendicin de cuentas, con una

la informacin pblica.12 En el segundo prrafo del

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y sancionadas por el poder pblico) y una serie de

justificacin tica del origen del poder, del ejercicio del

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IV. Los archivos y el acceso a la informacin

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hasta el extremo de que se puede afirmar que se derivan

parte, el artculo 46 de la misma ley federal abre paso a

lugar, cuando la solicitud no corresponde con la

acreditar el inters jurdico del solicitante,8 es decir, la

SUMARIO: Introduccin. I. Rendicin de cuentas

* Secretario General del Instituto Veracruzano de Acceso a la

y el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y

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y planificados para observar, dar seguimiento y

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Una verdadera rendicin de cuentas, debe incluir

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