DIRECCION DE DESARROLLO Y GESTION LOCAL Distr. GENERAL LC/IP/G.105 24 de febrero 1997 ORIGINAL: ESPANOL METODOLOGIA PARA EL DESARROLLO ECONOMICO LOCAL Francisco Alburquerque El autor es Director de Desarrollo y Gestién Local del ILPES. Una version preliminar de este documento fue presentada en octubre de 1996, al Proyecto “Desarrollo Basado en Capacidades Locales", del FOSIS/MIDEPLAN y la Fundacién ANDES, en Santiago de Chile. Las opiniones expresadas en eate trabajo, que no ha sido sometido a revisién editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor ¥ pueden no coincidir con las de 1a Organizacion. 97-2-129INDICE Resumen. 6 eee ee ee et Merri op 56000 50dd50uddcGqqgo00q Fundamentos del desarrollo econémico local... ..- - l.a_ Exigencias de reestructuracién productiva y adaptacién institucional. Concertacion estratégica de actores y la creacién de "entorno innovador" territorial. .... +--+ + 1.b Descentralizacién y desarrollo econédmico local. Flexibilidad organizativa, redes y "territorio". . Aproximacién hist6rica al desarrollo econémico local . . 2.a El planteamiento convencional del desarrollo como crecimiento econémico. .. +--+ ++ ++: 2.b Limitaciones del planteamiento convencional sobre el desarrollo econémico. .. . + + + ee ee 2. Nueva orientaci6n de las politicas territoriales. - 2. ee eee ee ee eee Definicién de desarrollo econémico local. .....-- Metodologia para el desarrollo econémico local... - 4.a Objetivos del desarrollo econémico local... « 4.b Recursos para el desarrollo econémico local. . . 4.c Agentes de Desarrollo Local... -.- +--+ +++ = Planificacién del desarrollo econémico local... .- - 5.a Enfoque integral de la Estrategia de desarrollo local... ee eee eee eee 5.b Gestion del desarrollo éconémico local. + ss + 5.c El proceso de "acondicionamiento" del territorio 5.d Concertacién entre agentes locales... - +--+ - Sie Liderazgo y direccién del proceso de desarrollo. 5.f Fases de la planificacién del desarrollo econémico local. . 2. ee ee ee ee Bibliografia. . 6... ee ee ee ee 10 a 12 12 35 35 36 36 37 38 39 47RESUMEN En la practica, el desarrollo econémico local supone siempre la creacién de ‘institucionalidad para el fomento econémico territorial; la diversificacién de actividades productivas y mejora de la eficiencia productiva y competitividad de las actividades Yy empresas existentes; 1a mejora de la cualificacién de los recursos humanos y del mercado de trabajo local; la promocién de nuevos emprendimientos empresariales; y el mejor conocimiento del medioambiente y recursos naturales locales. De ahi que la metodologia que aqui se expone aborde los distintos aspectos a considerar al focalizar las potencialidades de desarrollo econ6mico local; las acciones a emprender para configurar un "“entorno innovador" territorial que ayude al surgimiento y sustentaci6n de las iniciativas econémicas locales; y las fases y actuaciones a tener en cuenta para el despliegue de actividades generadoras de desarrollo econémico local y empleo productivo. El trabajo constituye un intento de adaptacién al escenario latinoamericano de uno de los Manuales de Desarrollo Econémico Local més interesantes y completos elaborados en la rica experiencia reciente de la construccién del Estado de las Autonomias en Espafia.ABSTRACT In practice, local economic development always require an institutional framework within the territory can develop economically; diversification of productive activities, improved productive efficiency and greater competitiveness in existing activities and entreprises; enhancement of the skill-level of human resources and the local labour market; promotion of new business ventures; and a fuller understanding of the local environment and natural resources. The methodology described here, therefore, addresses the different aspects to be considered when examining the potential for local economic development; the actions to be taken in order to create an "innovative environment" facilitates the emergence and continuation of local economic initiatives in the territory; and the stages and actions involved in setting up activities that will stimulate local economic development and generate productive employment. This study is an attempt to adapt for the Latin American context one of the most interesting and complete of the "local economic development manuals" to come out of the wealth of experience gained in Spain from the recently-completed process of establishing a State composed of autonomous communities. viFr 8 DE! LO ICAL! 1.a) Exigencias de reestructuracién productiva y adaptacién institucional. Concertacién estratégica de actores y creacién de un “entorno innovador" territorial. El planteamiento tradicional respecto al desarrollo econémico local suele dirigirse a indagar las posibilidades de atraer inversiones externas, 0 plantear acciones reivindicativas o solicitudes de ayuda ante las instituciones del gobierno central u otras. Un enfoque diferente, aunque en rigor puede ser contemplado de forma no antagénica al anterior, se basa en la identificacién y aprovechamiento de los recursos y potencialidades endégenos a nivel local. Las superiores exigencias de eficiencia productiva y organizacional en el mundo de hoy, empujan a los diferentes agentes sociales, en los distintos territorios, hacia la necesidad de adaptarse 4 un nuevo contexto més competitivo, dando en ocasiones respuestas espontaneas que se concretan en diversas iniciativas de desarrollo econémico local. Al surgir de forma aislada, muchas de estas iniciativas ‘suelen carecer de a suficiente coordinacion institucional y de la necesaria estrategia que las conduzca por un camino exitoso. De otro lado, todo proceso de desarrollo econémico local requiere una programacién minuciosa que integre y ordene lineas de actuacién Y recursos orientados a objetivos, como resultado de la concertacién estratégica entre diferentes agentes sociales locales, Pablicos y privados. La creacién, concertada entre los agentes jocales, de un "entorno territorial" que facilite la innovacion del tejido productivo y empresarial, constituye un aspecto crucial de esta estrategia de desarrollo. Asi pues, ante los principales cambios técnicos y organizativos que se vienen dando en el seno de las actividades productivas y de gestion, es obligado emprender adaptaciones institucionales para mejorar las actuaciones del Sector Piblico y del conjunto de empresas y actores sociales territoriales. LEI autor quiere agradecer a Catalina Victory y Diana Durén sus comentarios a/un borrador anterior de este documento. FiLa difusién de informacion y conocimientos especificos, asi como el reforzamiento de las redes territoriales vinculadoras de los distintos actores locales son elementos basicos para el éxito de este nuevo enfoque de desarrollo. Esto convierte a las iniciativas de desarrollo econémico local en actuaciones que dependen, esencialmente, del grado de concertacién social estratégica y de movilizacién de los agentes locales en cada territorio. La crisis del modelo fordista de produccién y la emergencia de formas més eficientes de organizacién, muestran la importancia de las nuevas condiciones para el despliegue exitoso de las actividades econémicas, la gestién empresarial y la gestion piblica. . Estas nuevas condiciones de funcionamiento eficiente subrayan la importancia de aspectos tales como: * Desarrollo y diversificacién del tejido productivo y empresarial local. * Inversi6én en la formacién de los recursos humanos como elemento clave de la apuesta innovativa basada en el conocimiento? * Calidad y orientacién de las infraestructuras baésicas (energia, agua, medioambiente, telecomunicaciones, transportes, etc.). * Existencia de economias externas a la empresa pero disponibles en el territorio. * Impulso de las capacidades creativas, de iniciativa y de organizacién empresarial y, en suma, aliento de una cultura local de desarrollo. * Nivel de organizacién, participacién y cohesién social de los actores territoriales. * Abandono de las formas centralistas y burocréticas de gestién organizacional. ? Beto significa que las politicas de salud y educacién, entre otras, deben dejar de ser contempladas Gnicamente como “politicas sociales", al ser parte decisiva de 1a formacién bisica de los recursos humanos y, como tales, deben ser consideradas también como parte de las politicas de desarrollo. 21.b Descentralizacién y desarrollo econémico local. Flexibilidad organizativa, redes y "territorio El nuevo modelo de organizacién productiva y de gestién se caracteriza por su superior capacidad para asegurar la introduccién de la innovacién tecnolégica en los diferentes territorios. Por ello, el avance efectivo de los procesos de descentralizacién, esto es, la traslacién de poder desde la Administracién Central a las Administraciones Territoriales, con capacidad de incorporar 1a légica de fomento productivo a nivel local, puede ayudar decisivamente a la mejor identificacién de recursos y potencialidades en cada territorio concreto, al tiempo que tiene lugar el mayor acercamiento de los ciudadanos a los centros de decisién. De ahi se concluye que, si lo esencial consiste en asegurar la introduccién de innovaciones tecnolégicas y organizativas en el tejido productivo y empresarial territorial, el disefio de las politicas de innovacién tecnolégica o de formacién de los recursos humanos, no puede hacerse eficientemente de forma centralista y sectorial. La flexibilidad organizativa alude a la necesaria adaptacién a la diversidad de situaciones especificas (econémicas, hist6ricas, socioculturales, ambientales, etc.) de cada territorio concreto. Igualmente, la flexibilidad organizativa apunta también a la necesidad de estimular la construccién de redes entre las empresas y entre éstas y otras entidades territoriales oferentes de servicios avanzados a la produccién, tales como capacitaci6én empresarial, informacién y gestién tecnolégica, innovacién de productos, comercializacién, cooperacién empresarial, o acceso al crédito. Como puede comprobarse, la construccién de las economias de escala apropiadas es en la actualidad una tarea en la que hay que asegurar la existencia de las mismas en el territorio cercano a las empresas, ya que, con la excepcién de las grandes firmas, las empresas por si solas poseen cada vez més dificultades para acceder a este tipo de elementos de informacién empresarial y tecnolégica avanzada y especifica y, ademas, la via de interiorizacién de tales servicios en las empresas no es tampoco el camino mas eficiente de funcionamiento. De ahi la trascendencia de "construir" o "acondicionar" cada territorio concreto con dichas economias externas a las empresas pero internas -o disponibles- en el territorio en cuesti6n. Esta es ja diferencia decisiva de considerar el elemento territorial como un agente y factor decisivo de desarrollo, superando la limitada vision del mismo como simple "espacio" homogéneo o soporte fisico de las actividades econémicas o sociales (Greffe, 1990 y Alburquerque, 1996).El “territorio" es, consiguientemente, la expresién de la organizacion y movilizacién de los diferentes agentes sociales locales en pos de su propio desarrollo. importancia de la dimensién local del sistema productivo, mercado de trabajo, Resalta, por tanto, la del de la vida comunitaria y de las formas de administraci6n y gesti6n local y municipal. Del mismo modo, selectividad, econémicas ‘frente a la destaca también la dimensién de horizontalidad, concertacién y territorialidad de las politicas légica vertical, generalista y funcional/sectorial de las actuaciones piblicas centralistas (ver Recuadro 1). RECUADRO 1 RASGOS DIFERENCIALES DE LAS POLITICAS PUBLICAS Disefio descentralizado de politicas Disefio centralista de politicas * HORIZONTALIDAD (politicas de apoyo indirectas, orientadas de forma integral a crear oportunidades para emprendimientos innovadores) . # CONCERTADAS con los distintos agentes locales. * BELECTIVIDAD (segin los diferentes perfiles productivos de cada territorio). * TERRITORIALIDAD (piensan la economia nacional como un conjunto de economias territoriales, no sélo sectores economicos). * VERTICALIDAD (las politicas son dictadas "desde arriba no concertadas) . * GENERALIDAD (se suponen vélidas para cualquier espacio geografico). * FUNCIONAL/SECTORIAL (piensan en una economia nacional compuesta de sectores).2 HISTORIC] DESARROLLO Ect 2.a El planteamiento convencional del desarrollo como crecimiento econémico Como es bien conocido, 1a conceptualizacién convencional del desarrollo econémico, tras la segunda guerra mundial, redujo este goncepto al de crecimiento econémico, el cual se hizo depender, en io esencial, de la concentracién de inversiones y recursos en la recuperacién de los principales paises centrales. Esa reconstrucci6én del dinamismo de las economias centrales (lo que aGn hoy dia es considerado vulgarmente como el elemento “locomotora" de la economia internacional), permitiria (o permite) difundir e1 crecimiento econémico al resto de paises y territorios, en lo que también se ha denominado como el “chorreo" de los impulsos de crecimiento. De esta manera, el subdesarrollo se consideré como un simple atraso econémico, negéndose los condicionantes hist6rico-estructurales del mismo. Durante el auge de postguerra, las politicas de desarrollo econémico territorial, cuando existieron, se orientaron a intentar reducir las disparidades generadas en el proceso de crecimiento econémico, tratando de estimular por diversos medios (fiscales, cesién gratuita de suelo e infraestructura, u otros) la movilidad de inversiones y otros factores de produccién hacia determinadas @reas. En ocasiones, dichas politicas se acompafiaron de otros componentes redistributivos para paliar las situaciones de marginacién o pobreza en regiones periféricas. En este planteamiento tradicional no se consideran, por consiguiente, los factores sociales, culturales, histéricos o ambientales de los diferentes territorios, visualizAndose los mismos como simple "espacio" geogréfico homogéneo. Tampoco se alude, de este modo, a la capacidad de innovacién tecnolégica territorial, ni a los aspectos cualitativos de los mercados de trabajo locales, todo lo cual equivale a una clara subutilizacién de los recursos endégenos. En los paises en desarrollo (segin el eufemismo utilizado extensivamente por los organismos internacionales), 1a extraversién scomo rasgo propio de a insercién dependiente-, y la esarticulacién productiva interna -como elemento crucial de la estructura interna del subdesarrollo-, no son sélo rasgos del modelo de funcionamiento nacional, ya que dichos rasgos se reproducen también internamente en los respectivos territorios, mezclandose con las restantes formas de obtencién de excedente econémico, tales como la economia de autoconsumo, economia campesina, diversas formas de la economia informal, etc.).Hay que sefialar también, que la percepcién critica del proceso de acumulacién capitalista colabor6, en buena medida, a centrar la atencién en los factores externos, al sefialar como elementos principales del bloqueo de los paises en desarrollo la dependencia y vulnerabilidad exterior, en mayor medida que la desarticulacién productiva interna’. 2.b Limitacion a @el planteamiento convencional sobre el Frollo econémico El planteamiento tradicional basado en la atraccién de inversiones foraneas puso progresivamente en evidencia su insuficiencia para difundir el crecimiento econémico y el empleo en todos los territorios. Asimismo, los limites ambientales al tipo de crecimiento econémico "fordista" basado en la produccién y consumo de masas, esto es, la superior consciencia sobre la capacidad destructora del estilo de crecimiento econémico desarrollista a partir de los afios setenta, afiadié un cuestionamiento radical a dicho modelo. De este modo, en la bisqueda de alternativas se fué produciendo un cambio de actitud y de visién del desarrollo econémico, cobrando mayor importancia los aspectos territoriales y las formas de gestién empresarial y tecnolégica concretas. En esta perspectiva, comenz6 a adquirir mayor importancia el analisis de las potencialidades endégenas de cada territorio, incluyendo en ello no s6lo los factores econémicos o la dotaci6én de recursos, sino los factores no econémicos (sociales, culturales, histéricos, institucionales, paisajisticos, etc.), los cuales son también decisivos en el proceso de desarrollo econémico local. El cambio tecnolégico y organizacional de caraécter radical que se produjo con la sustitucién del petréleo como "factor clave" en el modelo de produccién fordista (Pérez, 1986) por la microelectrénica en el modelo “postfordista", oblig6 al replanteamiento definitivo de las formas de producci6n y gesti6n empresarial, asi como de la gestion ptblica. Sin embargo, las respuestas de los diferentes paises ante la crisis econémica y la reestructuracién tecnolégica, sectorial y organizacional, se han visto demoradas ante la prioridad obligada a la bisqueda de los grandes equilibrios macroeconémicos en el plano monetario y financiero. > Esta confusion fatal entre los diferentes conceptos de insercién externa y subdesarrollo econémico se desliza lamentablemente, con harta frecuencia, incluso entre supuestos expertos. Para una aclaracién sobre el particular puede verse Palazuelos y Alburquerque (1990). 6Las politicas macroeconémicas, al operar desde una perspectiva muy agregada, se ven imposibilitadas para captar las dimensiones locales, sociales o ambientales de cada territorio concreto; mientras que -por el contrario- el enfoque del desarrollo econémico endégeno (o desarrollo local) permite redescubrir e impulsar las potencialidades existentes en el medio natural y el tejido econémico y social territorial. Por ello, se hace obligado recordar que los retos principales en la actual fase de reestructuracién de los sistemas econémicos, como consecuencia de la actual revolucién postfordista, se centran en c6mo garantizar la introduccién de innovaciones en el tejido productivo y empresarial, lo cual exige -ademés del logro de los aceptables niveles de estabilidad macroeconémica- actuaciones y politicas especificas en el nivel microeconémico, que sean, al mismo tiempo, sustentables desde el punto de vista medioambiental. Para ello, se precisa, en el plano “mesoeconémico", de la concertaci6n estratégica y el pacto social entre los diferentes agentes locales, piblicos y privados, a fin de estimular la creacién de una institucionalidad territorial favorecedora del fomento econémico y la capacidad innovativa local. En otras palabras, se constata la necesidad de acompafiar los procesos de ajuste macroeconémico con politicas mas especificas 0 adecuadas a las caracteristicas territoriales concretas, en cuyo disefio y aplicacién es fundamental la participacién de los diferentes agentes sociales locales. Asi pues, mientras las politicas macroeconémicas desempefian un insustituible papel en el logro de un contexto econémico general no desestabilizante, las politicas de desarrollo a nivel local pueden movilizar mas eficientemente las potencialidades existentes en cada territorio, y facilitar a introduccion de innovaciones tecnolégicas y organizativas en el tejido productivo y empresarial de las diferentes zonas. Como se ve, no se trata de presentar el desarrollo econémico endégeno como un "modelo alternativo" de funcionamiento al sistema de acumulacién capitalista actual, sino de constatar la heterogeneidad de dicho proceso de acumulacién a fin de diseflar las diferentes politicas y lineas de actuacién concretas en cada caso.No se niega, por tanto, la existencia de las fracciones hegeménicas del capital, y la légica de concentracién propia de las grandes empresas, pero no se la hace extensiva para cualquier fraccién del capital. En definitiva, de lo que se trata, basicamente, es de subrayar que: i) Los procesos de ajuste macroeconémico por si solos, no garantizan el logro del desarrollo econémico, ya que no aseguran las condiciones necesarias para la transformaci6n productiva y organizacional del conjunto de los sistemas econémicos locales. Por ello, es necesario acompafiar a las politicas macroeconémicas con decididas y eficientes politicas de fomento econémico local, a nivel microeconémico. ii) La 1égica de funcionamiento de las grandes firmas no explica la légica de funcionamiento de las fracciones m&s pequefias del capital‘. iii) Estas fracciones m&s pequefias del capital son importantes, precisamente, en términos de empleo, ingreso y difusion territorial del crecimiento econémico. Por consiguiente, el despliegue de politicas de desarrollo econémico local permite incorporar, ademas, la dimensién social y no s6lo la rentabilidad inmediata del capital, como elemento de regulacién de los procesos de acumulacién territorial. iv) La innovacién tecnolégica y organizativa de PYMES y microempresas locales debe ser asegurada mediante una decidida politica de oferta alentada desde las Administraciones PGblicas, con participacién decisiva de las Administraciones Locales. Dejar este proceso al libre juego de las fuerzas del mercado o como se expresa de forma equivalente, a las sefiales que logren darse "desde la demanda", es retrasar innecesariamente la necesaria construcci6én social de los entornos innovadores territoriales (Alburquerque, 1997d), lo cual es, en esencia, una clara politica de oferta. ‘Hay un tipo de razonamiento, supuestamente critico, que tiende a simplificar la légica de funcionamiento de las diferentes fracciones del capital bajo 1a genérica expresion de 1a "bGsqueda del méximo beneficio", 1a cual, bajo esta perspectiva simplista, acabaria explicéndolo todo. En realidad, ‘dicha alusién, ademés de una obviedad, no recoge nada mas que las aspiraciones generales de algunos empres 7 ya que otros se ven motivados a funcionar a fin de no mercados, 0 por otras motivaciones tales como la eliminacién de incertidumbre en el terreno laboral, aseguramiento de los mercad de insumos o de productos, entre otras. Adjudicar’ al conjunto de laa fracciones del capital tal l6gica‘equivale ademés a contemplar ‘nicamente el actor empresarial, cuando dicha relacién social involucra de forma decisiva a los trabajadores/as. A partir de tales simpiificaciones, este tipo de razonamiento tienden a despreciar o simplificar la importancia de 1a pequefia produccién, aludiendo a ella como marginal.No existe, pues, contraposicién -sino complementariedad- entre los diferentes tipos de politicas econémicas, aunque cabe sefialar la recurrente incomprensién del hecho territorial por parte de los encargados de las politicas macroeconémicas y el descuido de dichos especialistas sobre la importancia de las politicas micro y mesoeconémicas, asi como las exigencias de sustentabilidad ambiental en el desarrollo econémico local. De igual modo, hay que sefialar que una estrategia de desarrollo econémico local no constituye un intento de recrear un proyecto autarquico, sino -contrariamente- lo que busca es mejorar las condiciones de respuesta organizada de la sociedad local, ante las mayores exigencias del contexto mas globalizado del mundo actual, consciente de que los retos principales estan precisamente en los cambios en las formas de produccién y gestién empresarial. Esta nueva estrategia “desde abajo" ha ido adquiriendo mayor importancia a medida que los procesos de descentralizacién politico-administrativos facilitaron el surgimiento de nuevos gobiernos locales, que fueron incorporando a sus funciones el disefio y ejecucién de politicas para la gesti6n territorial. En la experiencia europea occidental hay que resaltar que las: iniciativas de desarrollo local endégeno no surgieron como resultado de decisiones impulsadas desde el Estado central, sino como consecuencia de los esfuerzos de algunos gobiernos locales o regionales, o como resultado de la participacién popular a través de partidos politicos o ligas regionalistas, movimientos ciudadanos, u otros, a fin de dar respuesta a las nuevas circunstancias de 1a reestructuracién productiva y las mayores exigencias del desarrollo econémico local, la sustentabilidad ambiental o el urbanismo. 2.c Nueva orientacién de las politicas territoriales De este modo, la orientacién de las politicas territoriales se ha alejado del planteamiento tradicional anteriormente citado y ha pasado a dar prioridad a: * La introduccién de innovaciones tecnolégicas y organizativas en el sistema productivo local. * La sustentabilidad ambiental de los diferentes procesos de transformacién posibles y reversién del deterioro ambiental ocasionado por el anterior estilo de crecimiento desarrollista.* Identificacion de los recursos potenciales endégenos y la problemética de las pequefias y medianas empresas (PYMES), microempresas locales y economia social, actividades que son fundamentales desde el punto de vista de la difusi6n del crecimiento econémico, el empleo y el ingreso de la comunidad local. * Impulsar los procesos de descentralizacién y la asuncién de competencias de fomento econémico por los gobiernos locales. * Alentar 1a movilizacién social y la concertacién estratégica de agentes sociales para lograr un pacto social por el desarrollo econémico local y 1a generacién de empleo. * Buscar la mayor cohesién social en el Ambito local. 3. UNA DEFINICION DE DESARROLLO ECONOMICO LOCAL En el proceso de desarrollo econémico local se pueden identificar, cuatro dimensiones principales: * Econémica, en 1a que los empresarios locales usan su capacidad para organizar los factores productivos endégenos con adecuados niveles de eficiencia; * Ambiental, que debe considerar siempre la dimension de sustentabilidad de cualquier opcién transformadora del medioambiente * Sociocultural, en la que los valores e instituciones sirven de base al proceso de desarrollo local; y * Politico-administrativa, en la que las politicas territoriales deben intentar crear un entorno innovador territorial favorable a la promocién del desarrollo econémico local. Podemos, pues, definir el Desarrollo Econémico Local como un proceso de transformacién de la economia y la sociedad locales, orientado a superar las dificultades y retos existentes, que busca mejorar las condiciones de vida de su poblacién, mediante una actuaci6én decidida y concertada entre los diferentes agentes socioeconémicos locales (piblicos y privados), para el aprovechamiento m&s eficiente y sustentable de los recursos endégenos existentes, mediante el fomento de las capacidades de emprendimiento empresarial locales y la creacién de un entorno innovador en el territorio. ' 10