DOUTRINA 43

Consideraes acerca da capacidade do

Municpio para anlise e aprovao de
EIA/RIMA em obras pblicas que afetem,
direta ou reflexamente, interesses do
Estado-Membro ou da Unio

FERNANDO CAPEZ
Promotor de Justia - SP

MOTAURI CIOCCHETTI DE SOUZA

Promotor de Justia - SP

A Constituio Federal, em seu artigo 225, assegura a todos "o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, ... , impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o
dever de defend-lo e preserv"lo para as presentes e futuras geraes".
Como um dos principais instrumentos para a eficaz garantia desse direito, o 1,
inciso IV, do mencionado dispositivo, assevera ser de incumbncia 'do Poder Pblico "exi-
gir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de sig
nificativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que se
dar publicidade" .
A Carta Poltica do Estado de So Paulo, em seu artigo 192, caput, reza que "a exe
cuo de obras, atividades, processos produtivos e empreendimentos... , quer pelo setor
pblico, quer pelo privado, sero admitidas se houver res~"uardo do meio ambiente eeclo
gicamente equilibrado".
Ainda de mencionado artigo da Carta de Princpios Paulista, em seu 1-, se extrai 3
imprescindibilidade de outorga de licena ambiental, por rgo ou entidade governamen-
tal competente, para a realizao de obras pblicas geradoras de impacto ambientaL
Ante tais dispositivos, torna-se incontroverso o fato de que o patrimnio ambiental
direito difuso da coletividade, e a sua proteo se constitui verdadeiro dogma constitlIcio-
naL A Carta de Princpios assegura a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado e impe ao Poder Pblico e. coletividade o dever de defend-lo;
O conceito de meio ambiente, alis, no pode ser tecido ao alvedrio dbintrprete,
vez que o legislador infraconstitucional resolveu traz-lo no bojo daLciFederal n- 6.938,
de 31 de agosto de 1981 (instituidora da conhecida Poltica Nacional do Meio Ambiente),
que, em seu artigo 3-, 1, definiu-o como "o conjunto de condies, leis, influncias e inte-
44 Justitia, So Paulo, 57 (170), abr.ljun, 995
racoes de ordem fsica, quimica e biolgica que permite, abriga e rege a vida em todas as
su~s formas".
Como se observa, o conceito de meio ambiente traado pela Lei n 6.938/81
amplo o suficiente para que abarque qualquer espcie de impacto - direto ou reflexo -
sofrido por ser vivo, motivo por que havendo agresso flora, fauna, solo, ar e gua, por
menor que seja, haver violao ao patrimnio cuja defesa constitui autntico princpio
social, resguardado pela Magna Carta, o que faz surgir o dever do Poder Pblico e da
comunidade de agirem.
Havendo interpretao autntica do que seja meio ambiente, no cabe ao implemen-
tador do Direito Ambiental traar distino ou restringir o alcance da norma.
Desta forma, qualquer espcie de ofensa ao ambiente passvel de ser sanada por
injuno do Poder Pblico e da prpria comunidade, que elabora e destinatria final
das normas, motivo por que possui o direito e o dever de por elas zc1ar.
Quanto ao papel do Poder Pblico na edio de normas .legais e regulamentares, fis-
calizao e represso em seara ambiental, cumpre analisarmos, em hipteses concretas,
qual de suas esferas possui competncia para atuar, tendo em vista o princpio federativo
que rege nossa Repblica.
A Constituio Ptria,. em seu artigo 23; VI, estabelece-u. a competncia comum da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios para proteger o meio ambiente,
ou seja, trouxe a matria para aquelas conhecidas como de competncia concorrente, afeta
a mais de uma entidade da Federaco.
Como bem diz o eminente Jo~ Cretella Jnior, competncia comum" a cooperao
administrativa, tendo em vista o equilibrio do desenvolvimento e do bem-estar, em mbi-
to nacional, entre a Unio, os EstJ.dos, o Distrito Federal e os Municpios, o exerccio de
funces concomitantes e contnuas, que incidem sobre as matrias constantes dos incisos
I a X.II, do artigo 23 da Calta Poltica de 1988, o auxlio recproco disciplinado por nor-
mas veiculadas por lei complemente1.r federal" ("Comentrios Constituio Brasileira de
1988", ed. Forense, vol. 4, l' ed., pg. 1.740).
Desta forma, todas as entidades federativas tm competncia administrativa, no
mesmo plano, para a prtica de atos materiais e concretos tendentes a realizar o princpio
de defesa ambientaL
Assente o fato de que a competncia para a prtica de atos materiais em sedeambien-
tal comum entre os entes federativos, cumpre, agora, analisarmos a quem est acometi-
da a funo legislativa acerca da matria.
Diversamente da situaco existente quanto aos denominados atos materiais (execu-<10
e implement'lo dos mcca'nismos de gesto e defesa ambientais), o artigo 24, VI, e VII,
da Cart'l Poltica da Repblica, prev a competncia legislativa. concorrente no somente
em matria ambiental, como, tambm, visando proteo do patrimnio histrico c cul-
tural, apenas entre a Unio, os Estados e o Distrito FederaL
Competncia legislativa concorrente " a possibilidade juridiC-.:'l de vrias pessoas polti~
cas poderem ler"rislar sobre determinada matria" Q. Cretella Jnior, oh cit~, pg. 1.775).
Como se observa, o Municpio s tem competncia concorrenteem setrat'lndo de
atuaco administrativa. No que toca capacidade para legislar nesta area, O mencionado
artig~ 24 no lhe confere qualquer atribuio. Por essa razo, a Constituio, em seu arti-
go 30, IX, confere aos Munidpios to-somente a tarefa de promover a proteo do patri-
mnio histrico-culmral local, determinando que seja "observada a legislao e a ao
fiscalizadora federal e estadual" (glifonosso).
No se quer, com isso, dizer que o Municpio no possa legislar em matria ambien-
tal - ou, mesmo, de defesa do patrimnio histrico - segundo a necessidade ditada pelo
interesse local (v. art. 30, I, da Constituio Federa!), mas, sim, que tal competncia este'i
sujeita ao que dispuser a legislao estadual e federal (cf. art. 30, lI), o que lhe d evidente
carter de subordinao, no podendo em hiptese alguma conflitar com norma hierar-
quicamente superior (face comando constitucional), sob o pretexto do conhecido "pecu-
liar interesse".
Manifestando-se acerca da competncia para proteger o meio ambiente, o saudoso
Hely Lopes Meirelles ensina que "referindo-se a Poder Pblico, a competncia abrange os
trs niveis de Governo, mas a Carta distinguiu a competncia executiva comum, que cabe
a todas as entidades estatais (art. 23, VI), da competncia legislativa concorrente, que
restrita Unio, aos Estados e ao Distrito Federal (att, 24, VI e VII). Aos Municpios
cabe apenas suplementar a legisla-<10 federal e estadual 'no que couber' (art. 30, lI), o que
significa que s podem faz-lo nos assuntos de predominante interesse local" ("Direito
Administrativo Brasileiro", Malheiros, 18 ed., pg. 490).
Portanto, no que diz respeito proteo do meio ambiente, as regras so ditadas hie-
rarquicamente pela Constituio Federal, Constituio Estadual, leis federais, leis esta
duais, e - s enteio - pela legislao municipal, de modo que as anteriores ditam os prin
cpios e limites que disciplinam as normas subordinadas.
Importa ento, analisarmos a legislao pertinente.
A Lei Federal n 6.938/81, que instituiu a Poltica Nacional do Meio Ambiente e
unificou os rgos de defesa ambiental, em seu artigo 6 2 , lI, consagra o Conselho
Nacional do Meio Ambiente (CONAtviA) como rgo integrante do Sistema Nacional do
Meio Ambiente (SISNAMA), conferindo-lhe a finalidade de assessorar, estudar e propor
"diretrizes de polticas governamentais para o meio ambiente", e a de "deliberar, no mbi,
to de sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio ambiente ecolo-
gicamente equilibrado",
O 1 deste artigo assegura que" os Estados, na esfera de suas competncias e nas
reas de sua jurisdio, elaboraro normas supletivas e complementares e padres relacio-
nados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA
(grifo nosso), sendo certo que, em seu 22 , tambm permite aos Municpios estabelece-
rem normas ambientais, sempre observando as regras ditadas pelo ordenamento fede~
ral e estadual (grifo nosso).
Neste diapaso, o artigo 8 2 , VII, da lei citada, prev a competncia do Conselho
Nacional do Meio Ambiente para o estabelecimento de normas regulamentares.
A legislao federal criou, portanto, o Conselho Nacional do Meio Ambiente, confe
rindo-lhe poder normativo, ao qual devem se adequar as normas estaduais e municipais.
Deste modo, logo abaixo da Constituio Federal, encontram-se a Lei n 2 6.938/81 e as
normas regulamentares editadas pelo CONAMA. Em seguida, vem a legislao estadual
e, por ltimo, com carter nitidamente subsidirio, as disposies municipais.
Aclarando qualquer dvida que pudesse eventualmente remanescer da anlise do texto
constitucional, o artigo 10, caput, da Lei Federal n 2 6.938/81, reza que "a construo, insta
lao, ampliao e nmcionamento de estabelecimentos e atividades utilzadoras de recursos
ambientais, considerados efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob
qualquer prova, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento de
'orgo estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNA-
MA, e do InstitLlto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis -
IBA1v1A, em carter supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis".
Autorizado ento de forma expressa, quer pela Constituio da Repblica, quer pela
Lei Federal n' 6.938/81, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) culmi
nou por baixar a Resoluo n 01, de 23 de janeiro de 1986, que traz, em seuatt. 2,
algumas das hipteses onde a realizao de EINRIMA se faz de mister (sem carter
exaustivo), estipulando, outrossim, ser de competncia do Estadomembro (e, em carter
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46 Justitia, So Paulo, 57 (170). abr.Jjun. 1995:'- _

Fazendo uso dessa atribuio .legal, o Conselho Nacional do Meio Ambiente

supletivo, do IBAMA) a anlise e aprovao de ElA/RIMA nos casos por ela estipulados. /r'ONI\JvIA: editou a Resoluo n 01/86, que, em seu artigo 2, arrola diversas obras,
Mencionada situao no significa dizer que o Municpio no possa analisar e aprovar
e servios (sem carter exaustivo) dos quais se exige sempre a realizao de
ELA/RIMA, formando seus prprios Conselhos para tanto: o menor dos Entes
sujeito anlise eaprovaoelo rgo estadual competente ou, supletivamen-
Federativos possui competncia para tal mister, sendo salutar que o faa.
Contudo, como visto, o Municpio poder faz-lo apenas quando autorizado por nor- o Municpio possui atribuio concorrente para a prtica de atos materiais tenelen
mas Federais e Estaduais, ou, em outra hiptese, na ausncia de tais diplomas; sempre, implementao dos meG:'1nismos de controle ambiental, respeitadas as normas fedc~
porm, na dependncia da presena de interesse lomL e estaduais pertinentes;
Assim, existindo obra, atividade ou servio capaz de gerar significativo impacto g. O Municpio somente pode legislar. em matria ambiental na esteira ou em caso
ambiental, a realizao de EINRIMA se mostra necessria. lacuna elas normas hierarquicamente superiores - constitucionais, federais e estaduais
A competncia para a anlise de mencionado estudo e relatrio respectivo, por seu - e, mesmo assim, quando houver interesse local (ou "peculiar"); e,
turno, ser sempre do Ente Poltico indicado pela norma jurdica hierarquicamente supe- h. Tendo em vist:'1 o fato de contar atribuio concorrente para a prtica de atos mate-
rior (Constituio, leis federais - inclusive resolues do Conselho Nacional do Meio riais e supletiva para legislar, possui o Municpio inequvoca competncia para formar
Ambiente, como exposto ~ estaduais e, apenas ento, municipais). Conselho com o escopo de analisar e aprovar ElA/RIMA sempre que a matria nele tra
A Resoluao n 01/86 do CONAMA define que, para as obras arroladas em seu taJa for de interesse local, sem reflexo em obras, servios e interesses de outro ente fede-
artigo 2, a competncia para anlise e aprovaao de EIA/RI:MA do "rgo estadual e rativo.
do IBA1viA. em carter supletivo".
Inquestionvel, portanto, no possuir o Municpio competncia para anlse e aprova-
o de EIA/RlMA nas hipteses ali contidas, bem como naquelas que lhe forem anlogas.
De igual sorte, o Municpio no possui competncia para apreciar e julgar
EINRlMA referente a obras, atividades ou servios que interfiram em bens e interesses
de outro Ente federativo.
Com efeito, havendo previso Constitucional para a realizao de ELA/RIMA (art.
225, 1, IV), havendo norma federal a reg-la (Resoluo CONAMA 01/86) e inte-
resse manifestado de forma expressa por Unio ou Estado com relao ao estudo de
impacto e relatrio em determinado caso concreto, no pode o Municpio arvorar-se a
nivellegal ou meramente administrativo em ente com competncia para sua anlise e
aprovao.
Destarte, caber ao Municpio a anlise e aprovao de ElA/RIMA quando a obra,
servio ou atividade respectiva no estiver dentre as relacionadas na Resoluo n 01/86
do CONAMA (de forma expressa ou atravs de raciocnio analgico), ou quando no
interferir em bens e interesses da Unio e do Estado-membro.
Nessas hipteses, poder-se- falar em interesse local (ou, conforme a doutrina, "pecu-
liar interesse") que - antes de justificar - impe a anlise e aprovao do documento por
parte de Conselho criado pelo Munidpio.
Concluindo, temos:
a. A Constiuo Federal, em seu artigo 225, 1, IV, impe ao empreendedor a
obrigao de realizar estudo de Impacto Ambiental e Relatrio respectivo (ELA/RIMA)
para instalao de obra ou atividade potencialmente causadora de significativo impacto
ambent:"ll;
b. A Constituio do Estado, em seu artigo 192, I , condiciona a execuo de
obras ou atividades, quer pelo setor pblico, quer pelo privado, prvia outorga de licen~
a ambiental pelo rgo competente;
c. A Lei Federal n 6.938/81, em seu artigo 10, assevera que a construo, instala-
o, ampliao e funcionamento de estabelecimentos e atividades capazes, sob qualquer
forma, de causar degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo
estadual, ou, supletivamente, do lBA1v1A.;
d. A Lei Federal n 6.938/81, em seu artigo 6, lI, criou o Conselho Nacional do
Meio Ambiente, rgo consultivo e deliberativo, e, em seu artigo 8, VII, conferiu-lhe
poder para estabelecer normas, critrios e padres regulamentares relativos ao controle e
manuteno da qualidade do meio ambiente;