Princpios constitucionais explcitos e implcitos

Diego Armando Ferreira da Silva

Princpios constitucionais explcitos e implcitos do Direito Administrativo

Cabe primeiramente indagar o que vem a ser princpios. Princpios so a mola mestra do direito, ou seja so
o pilar de sustentao desta cincia, as bases valorativas que condicionam o ordenamento jurdico.
Conforme a melhor doutrina preleciona, Maria Sylvia Zanella Di Pietro citando o mestre Jos Cretela Jnior,
vejamos:

Princpios de uma cincia so as proposies bsicas, fundamentais, tpicas que condicionam todas as
estruturaes subseqentes. Princpios, neste sentido, so os alicerces da cincia.

Segundo mesmo autor, os princpios classificam-se em:

a) onivalentes ou universais, comuns a todos os ramos do saber, como o da identidade e o da razo

suficiente;

b) plurivalentes ou regionais, comuns a um grupo de cincias, informando-as nos aspectos em que se

interpenetram. Exemplos: o princpio da causalidade, aplicvel s cincias naturais e o princpio do alterum
non laedere(no prejudicar a outrem), aplicvel s cincias naturais e s cincias jurdicas;

c) monovalentes, que se referem a um s campo do conhecimento; h tantos princpios monovalentes

quantas sejam s cincias cogitadas pelo esprito humano. o caso dos princpios gerais de direito, como o
de que ningum se escusa alegando ignorar a lei;

d) setoriais, que informam os diversos setores em que se divide determinada cincia. Por exemplo, na
cincia jurdica, existem princpios que informam o Direito Civil, o Direito do Trabalho, o Direito Penal
etc.(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2001, pgina 66)

V-se como importante conceituar e saber a respeito das bases principiolgicas de uma cincia, pois o
sistema normativo decorre desta estrutura e deve estar em conformidade com a mesma, devendo por isto
todo ordenamento respeito aos preceitos constitucionais. Toda e qualquer ao da Administrao Pblica
deve pautar-se nestes mandamentos valorativos, tanto os explcitos no artigo 37, caput da Constituio
Federal, como os ditos implcitos que constam do artigo 2 da lei federal 9.784 de 29 de janeiro de 1999, a
lei do Processo Administrativo Federal.

Primeiramente falaremos dos princpios explcitos, no caput do artigo 37 da Magna Carta, quais sejam,
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.

Legalidade: sabemos que a legalidade um dos mais importantes princpios, posto que sua origem se
confunde com o nascimento dos chamados Estados Democrticos de Direito, tais Estados fundam-se na
ordem legalmente estabelecida, da a o mandamento de que a Administrao Pblica deve fazer o que a lei
determina, diferentemente dos cidados(administrados) que podem fazer tudo o que a lei no probe. A lei
oferece a Administrao Pblica uma linha a ser obedecida e estritamente seguida, assim o administrador
pblico no pode se esquivar da lei, assim todas as atividades tem sua eficcia condicionada ao
estabelecido no direito. Veja o que leciona Hely Lopes Meirelles Na Administrao Pblica no h liberdade
nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na
Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa pode fazer
assim; para o administrador pblico deve fazer assim.(grifo nosso) (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2004, pgina 88)

Moralidade: a atuao da Administrao Pblica deve ter por escopo os padres ticos, a probidade, a
lealdade, a boa-f, honestidade, etc. Observamos que tal posicionamento deve ser efetivado entre
Administrao e administrados, ou seja o aspecto externo do princpio em anlise e entre Administrao e
agentes pblicos, aspecto interno de observncia da moralidade administrativa. Assim o que vale no a
noo de moral para o senso comum diferenciando bem e mal, justo e injusto, etc. A noo aqui maior e
deve ser entendida como o trato da coisa pblica em busca do melhor interesse coletivo.

Publicidade: os atos da Administrao Pblica via de regra devem ser publicados, para que todos deles
tomem conhecimento, assim devem ser amplamente divulgados, salvo quanto as hipteses de legais em
que o sigilo de alguns atos faz-se necessrio. A partir da publicao os atos tornam-se de conhecimento de
todos e passam a produzir efeitos jurdicos que deles se espera, tal publicidade vigora tanto em relao aos
atos como em relao a cincia por parte dos cidados da conduta dos agentes administrativos, garantindo
que o povo fiscalize a Administrao dando eficcia aos preceitos da democracia participativa. Estas
publicaes ocorrem no rgo oficial, notadamente o Dirio Oficial, sem prejuzo da divulgao via
televiso, rdio, internet, dentre outros. Temos assim quatro funes da publicidade dos atos, dar cincia
aos administrados, fazer com que os atos gerem efeitos jurdicos externos, controle(fiscalizao) da
Administrao pelos administrados e contagem de prazo de determinados atos.

Impessoalidade: alguns conceituam este princpio com o nome de finalidade, posto que o administrador
deve praticar o ato somente em consonncia com a finalidade esperada pela lei, que nada mais do que o
interesse pblico, todavia acreditamos que a finalidade um princpio e impessoalidade outro. Observe este
princpio com a ressalva que o mesmo possui dois aspectos, um quanto a prpria Administrao Pblica e
outro em relao aos administrados. Assim no que tange a primeira ressalva todos os atos praticados pela
Administrao tem seu nome ligado a est, ou seja vedada ligao do nome do administrador que
praticou este ou aquele ato ao mrito do mesmo, visto que o mrito do rgo e no do funcionrio
pblico, vedada fica a promoo pessoal do agente pblico, portanto. Na segunda ressalva entramos do
campo da chamada isonomia formal, visto que a Administrao no pode privilegiar e/ou prejudicar os
administrados uns em face dos outros, assim deve pautar seu atos em funo do interesse pblico, nunca
em funo de interesses privados ou de terceiros. Com isto observamos que a validade dos atos fica
condicionada a observao estrita destes dois aspectos da impessoalidade.

Eficincia: este princpio estava implcito no artigo 74 da Magna Carta de 1988, porm foi introduzido no
caput, do artigo 37 do mesmo diploma, pela emenda constitucional nmero 19 de 4 de junho de 1998. a
busca pelo chamado bom e barato, assim como a presteza na atuao e gerenciamento por parte da
Administrao. O princpio da eficincia apresenta, na realidade, dois aspectos: pode ser considerado em
relao ao modo de atuao do agente pblico, do qual se espera o melhor desempenho possvel de suas
atribuies, para lograr os melhores resultados; e em relao aomodo de organizar, estruturar, disciplinar a
Administrao Pblica, tambm com o mesmo objetivo de alcanar os melhores resultados na prestao do
servio pblico(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2001, pgina 83)
. um princpio extremamente contemporneo, posto que o administrado deve ter suas demandas
atendidas com presteza e o servio pblico tem de ser prestado como todo e qualquer servio da atualidade
e dar ao pblico o atendimento qualitativo e satisfatrio.

Cabe agora indagar quais o princpios implcitos, que como dito esto disciplinados no artigo 2 da lei dos
Processos Administrativos Federais, vejamos: A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos
princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa,
contraditrio, segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. Os princpios da legalidade, moralidade e
da eficincia j foram acima explicados. Iremos explanar os demais princpios.

1. Finalidade: o princpio da finalidade corolrio simples de que a Administrao deve sempre buscar
alcanar o fim pblico colimado pela lei. E a finalidade ter sempre um objetivo certo e inafastvel de
qualquer ato administrativo: o interesse pblico. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se- a
invalidao por desvio de finalidade, que a nossa lei da ao popular conceituou como fim diverso daquele
previsto, explcita ou implicitamente, na regra de competncia do agente(Lei 4717/68, art.2, pargrafo
nico, e)(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2004, pgina 91)

2. Motivao: a Administrao dever sempre, portanto obrigatria a motivao dos atos, entendendo
motivao como a fundamentao ftica e jurdica. Tanto para os atos ditos vinculados, quanto para os
discricionrios, onde vige o binmio da oportunidade e convenincia do administrador, que aps escolher
um dos caminhos apontados pela lei torna o ato daquele momento em diante vinculado. Tal princpio
preocupa-se mais em resguardar os direitos individuais dos administrados, do que com a Administrao em
si, sendo uma forma de proteger os cidados dos arbtrios estatais, como ocorria na era absolutista e no
mais deve prosperar na tica do Estado Democrtico de Direito, em que a legalidade deve sempre ser
seguida.

3. Razoabilidade e Proporcionalidade: a administrao deve pautar-se sob o que razovel, ou seja, agindo
da melhor forma possvel para atingir o fim pblico pretendido, sendo uma forma de limitar a
discricionariedade administrativa, averiguada na velha forma dos valores atribudos ao entendimento
(valore) do homem mdio, como informa Lcia Valle Figueiredo. A doutrina explica a razoabilidade em
consonncia com a proporcionalidade que seria a adequao dos meio e fim de dado ato, devendo ato ser
racionalizado buscando a medida mais compatvel com a finalidade pblica a ser perquirida. Sem dvida,
pode ser chamado de princpio da proibio de excessos, que, em ltima anlise, objetiva aferir a
compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar restries desnecessrias ou abusivas por parte
da Administrao Pblica, com leso aos direitos fundamentais. Como se percebe, parece-nos que
a razoabilidade envolve a proporcionalidade, e vice-versa. Registre-se ainda que a razoabilidade no pode
ser lanada como instrumento de substituio da vontade da lei pela vontade do julgador ou do intrprete,
mesmo porque cada norma tem uma razo de ser(grifo nosso)(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2004, pgina 92)

4. Ampla defesa e Contraditrio: a proteo constitucionalmente consagrada no artigo 5, LV, da

Constituio Federal aos litigantes em processo judicial ou administrativo ser assegurado o contraditrio
e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Assim nas situaes de litgio administrativo aos
litigantes ser dado todos os meios e recursos de defesa, tanto pessoal quanto tcnica(atravs defensor)
bem como o direito ao contraditrio que garante as partes a possibilidade do exerccio do direito de resistir
a uma dada pretenso, ou seja alegado algo contra/desfavorvel a minha pessoa posso contraditar e alegar
o contrrio e vice-versa.

5. Segurana jurdica: pode ser entendido como princpio da no retroatividade, ou seja, dado assunto de
Direito Administrativo cujo entendimento passe a ser divergente do atual, no volta no tempo para anular
os atos j praticados sob o crivo da antiga lei. Isto ocorre em todos os ramos do direito, visto que
entendimento diverso causaria insegurana jurdica, rompendo com os vnculos e preceitos da boa-f, assim
possvel a mutabilidade das leis, sem que tal mudana venha a afetar o ato jurdico perfeito, a coisa
julgada, bem como o direito adquirido.
6. Interesse Pblico: mais conhecido entra ns como princpio da supremacia do interesse pblico, como o
prprio nome nos fala o interesse pblico vigora sob o privado. A primazia do interesse pblico sobre o
privado inerente atuao estatal e domina-a, na medida em que a existncia do Estado justifica-se pela
busca do interesse geral(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros,
2004, pgina 101). A administrao no pode renunciar a este direito, at porque tal direito pertence ao
Estado, fato que tal princpio se consubstancia na chamada isonomia material tratando os desiguais na
medida de sua desigualdade, assim os administrados esto em situao jurdica inferior a da Administrao
pblica.

Exitem ainda princpios implcitos no compreendidos no texto do artigo 2, da lei 9784/99, como o da
continuidade, presuno de legitimidade ou veracidade, hierarquia, autotutela, controle
jurisdicional(explicado no item do princpio autotutela) dentre outros, conforme a doutrina adotada pelo
acadmico de direito.

1. Continuidade: a atuao estatal de prestao de servios pblicos deve ser continua, visto que o mesmo
desempenha funes ditas essenciais e necessrias ao bem comum, como por exemplo, abastecimento de
gua, fornecimento de energia eltrica, segurana pblica, atendimento sade, dentre outros. Assim os
fornecimentos destes servios no podem parar, mesmo em caso de no cumprimento contratual em
contratos de execuo de servios pblicos.

2. Presuno legitimidade ou de veracidade: os atos administrativos tem presuno de legalidade, visto que
todos os atos devem estrito cumprimento em conformidade com a lei e de veracidade, por serem dotados
da chamada f pblica. Trata-se de presuno relativa(juris tantum) que, como tal, admite prova em
contrrio. O efeito de tal presuno o de inverter o nus da prova(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
Administrativo. So Paulo: Atlas, 2001, pgina 72)

3. Hierarquia: a administrao deve seguir com rigor a chamada repartio de competncias, assim existe
entre os diversos rgos da Administrao relaes de subordinao, visto que cada qual possui um funo
tpica dada pela lei. Assim deve-se seguir a escala vertical e/ou horizontal de competncia para a resoluo
de conflitos conforme a demanda do caso concreto.

4. Autotutela: a Administrao deve exercer o controle de mrito de seus prprios atos....pela autotutela o
controle se exerce sobre os prprios atos, com a possibilidade de anular os ilegais e revogar os
inconvenientes ou inoportunos, independentemente de recurso ao Poder Judicirio(DI PIETRO, Maria Sylvia
Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2001, pgina 73) Assim no cabe ao Judicirio interferir no
mrito dos atos discricionrios, somente fiscalizar os aspectos concernentes a sua legalidade, bem como a
legalidade dos atos vinculados. Segundo a nobre Di Pietro, tal prerrogativa existe tambm quanto a tutela
dos bens que integram o patrimnio pblico, atravs do poder de polcia administrativa, o que nada mais
do que o princpio do controle jurisdicional.

Administrao pblica direta e indireta

Vamos primeiramente analisar o que vem a ser a Administrao pblica, aps conceituaremos as duas
formas pelas quais ela classificada e apresentasentada, a forma direta e a indireta, bem como as
peculiaridades de cada uma destas formas.

Numa viso global, a Administrao , pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao de
servios, visando satisfao das necessidades coletivas. A Administrao no pratica atos de governo;
pratica, to-somente, atos de execuo, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competncia
do rgo e de seus agentes. So os chamados atos administrativos...(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito
Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2004, pgina 65)

Administrao pblica o conjunto de rgos com competncia para executar as funes estatais, atuando
por meio de pessoas jurdicas e agentes pblicos, com o intuito de dirigir a mquina governamental.
Existem ainda definies a cerca de seu aspecto subjetivo(rgos e pessoas jurdicas que exercem uma
funo estatal) e objetivo(atividade administrativa em si), porm no entraremos neste mrito, visto que
estamos imbudos do estudo de suas duas forma precpuas de classificao, a Administrao direta e
indireta.

Segundo Di Pietro, a definio e/ou diviso legal dos entes que compe a Administrao Pblica dado
pelo artigo 4, do Decreto-lei n 200/67, com redao da lei 7.596/87, in fine:

A administrao federal compreende:

I a administrao direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa da

Presidncia da Repblica e dos Ministrios;

II a administrao indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de

personalidade jurdica prpria:

a) autarquias;

b) empresas pblicas;

c) sociedades de economia mista;

d) fundaes pblicas.(grifo nosso)

1. Administrao direta: assim com ajuda do conceito supra, dado pelo Decreto Lei n 200/67, podemos
dizer que a Administrao direta est englobada na chamada teoria dos rgos pblicos, sendo o conjunto
destes rgos atuando por meio da centralizao e desconcentrao de competncias. atuao direta do
prprio ente estatal, podemos consider-los como as chamadas pessoas polticas(Unio, Estados,
Municpios e Distrito Federal). A desconcentrao a atuao direta do prprio Estado, atravs do que
mencionamos acima, como teoria dos rgos, a Administrao delega suas funes a seus prprios
departamentos que devem sujeitar aquele ente que lhe atribui tal funo, em virtude do princpio da
hierarquia. ...desconcentrao(...) distribuio interna de competncias, ou seja, uma distribuio de
competncias dentro da mesma pessoa jurdica; sabe-se que a Administrao Pblica organizada
hierarquicamente, como se fosse uma piramide em cujo pice se situa o Chefe do Poder Executivo. As
atribuies administrativas so outorgadas aos vrios rgos que compem a hierarquia, criando-se uma
relao de coordenao e subordinao entre uns e outros. Isso feito para descongestionar,desconcentrar,
tirar do centro um volume grande de atribuies, para permitir seu mais adequado e racional desempenho.
A desconcentrao liga-se hierarquia(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo:
Atlas, 2001, pgina 342)

2. Administrao indireta: a administrao realizada por pessoas distintas do ente estatal, ou seja feita
atravs de pessoas jurdicas com personalidade jurdica prpria, com funo tpica de realizar as atividades
administrativas do Estado, so elas como visto acima as autarquias, empresas pblicas, as sociedades de
economia mista e as fundaes pblicas, todas sero estudadas no prximo captulo. Esta forma de
administrao ocorre pelo mecanismo da descentralizao, que como dito a distribuio de competncias
para as quatro pessoas jurdicas j referidas, estas pessoas jurdicas iro autuar com autonomia e certa
margem de independncia, podendo editar suas prprias leis e administrar seus negcios, logicamente com
restries dadas pela lei que lhes atribuiu a competncia de agir em nome do Estado.

Entidades que compem a Administrao Pblica Indireta.

So conhecidas tambm como paraestatais, como vimos so pessoas jurdicas com personalidade prpria,
com intuito de descentralizar a Administrao Pblica, agora veremos cada um dos quatro entes que
integram a administrao indireta.

1. Das autarquias: so entes criados por fora de lei, tem personalidade jurdica prpria, autonomia
administrativa, criadas de molde a ter suas atividades moldadas pela especializao tcnica e sujeitas ao
controle administrativo(no significa subordinao hierrquica ao ente que a criou), com patrimnio prprio
essas so suas caractersticas bsicas. Responde diretamente por seus atos. Segundo Hely Lopes a
autarquia, pessoa jurdica de Direito Pblico, realiza servio destacado da Administrao direta, exercendo
assim, atividades tpicas da Administrao Pblica. Exemplos de autarquias Instituto da Seguridade
Social(INSS), Ordem dos Advogados do Brasil(OAB), dentre outras. Existe ainda um tipo especial de
autarquias inspiradas no Direito Norte Americano, as chamadas Agncias Reguladoras, que por seu regime
especial tem alguns privilgios em detrimento das demais, so exemplos. ANEEL(Agncia Nacional Energia
Eltrica), ANA(Agncia Nacional guas), ANATEL(Agncia Nacional Telecomunicaes), a funo destas
agncias regular determinadas reas de servios essenciais coletividade, que so dados aos particulares
atravs de contratos de concesso e permisso, notadamente surgiram aps a fase de privatizaes de
servio pblicos ocorridas em nosso pas.

2. Empresas Pblicas: so pessoas jurdicas de Direito Privado, porm seu patrimnio formado com capital
inteiramente pblico. Autorizada sua criao somente mediante lei, realizam suas atividades em benefcio
do interesse pblico, apesar de funcionar como empresa privada. Podem adotar quaisquer das formas
empresariais previstas em nosso direito empresarial, comandita simples, limitada, por aes, comandita por
aes, etc. Dependendo da forma empresarial adotada ser regida por meio de contrato ou estatuto social.

3. Sociedades de economia mista: so pessoas jurdicas de Direito Privado, porm seu capital formado
com dinheiro pblico e particular. Diferentemente das empresas pblicas no podero adotar quaisquer das
formas empresariais permitidas pelo direito ptrio, somente a forma de sociedade annima, com maioria
das aes pertencentes ao Poder Pblico. Realizam atividade econmica, com funo lucrativa, tanto para o
Estado quanto para os investidores particulares. Exemplo a Petrbras.

4. Fundaes Pblicas: uma pessoa jurdica com patrimnio personalizado, que se destaca de seu
fundador ou fundadores, no h as figuras de proprietrio, titular, scio ou acionista, sendo apenas um
patrimnio destinado a determinada finalidade que vem estabelecida em seus estatutos. Exemplo, FUNAI(
Fundao Nacional ndio). Sua criao se d mediante autorizao da lei, via de regra tem finalidade
cultural, social, literria, etc. ... fundao instituda pelo poder pblico como patrimnio, total ou
parcialmente pblico, dotado de personalidade jurdica, de direito pblico ou privado, e destinado, por lei,
ao desempenho de atividades do Estado na ordem social, com capacidade de auto-administrao e
mediante controle da Administrao Pblica, nos limites da lei. A esto presentes as suas caractersticas:
dotao patrimonial, que pode ser inteiramente do poder pblico ou semi-pblica e semi privada;

personalidade jurdica, pblica ou privada, atribuda por lei;

desempenho de atividade atribuda ao Estado no mbito social; com isto fica presente a idia de
descentralizao de uma atividade estatal e tambm a de que a fundao a forma adequada para o
desempenho de funes de ordem social, como sade, educao, cultura, meio ambiente, assistncia e
tantas outras; isto precisamente pelo fato de ela objetivar fins que beneficiam terceiros estranhos a
entidade;

capacidade de auto-administrao; e

sujeio ao controle administrativo ou tutela por parte da Administrao Direta, nos limites estabelecidos
em lei.(DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2001, pgina 366)

Concluso

Os princpios do Direito Administrativo so de premente importncia para entendimento aprofundando da

matria, uma vez que constituem os pilares desta cincia. Notamos que tal ramo do direito dever sempre
observar a estria legalidade, visto que a Administrao s pode fazer o que a lei determina. Todos os seus
atos esto sujeitos ao crivo do Poder Judicirio, todavia para respeitar o pacto federativo tal controle
ocorrer somente no mbito da legalidade, jamais dever ocorrer interferncias quanto ao mrito
administrativo, principalmente no mbito dos atos discricionrios.

Urge dizer que sempre dever ser observado o interesse pblico, visto que Administrao tem de buscar
atender da melhor forma possvel os interesses do bem comum, sempre motivadamente, com a devida
finalidade pblica, com transparncia, publicidade, tica, de modo contnuo, razovel, proporcional, assim
atendendo ao mandamento de nossa Constituio Cidad, que tem por escopo resguardar a ordem do
Estado Democrtico de Direito.

No que tange a administrao direta e indireta, observamos que tal classificao dada por lei. Que direta
a administrao centralizada e/ou que atua de modo desconcentrado, com fins de atender ao princpio da
eficincia e descongestionar os servios pblicos, delegando competncias executivas aos seus agentes
pblicos, departamentos e rgos, que devem respeito aos Ministrios que lhes atribuiu competncia.

Indireta a administrao realizada por meio da descentralizao, atravs das entidades

paraestatais(pessoas distintas do Estado), notadamente autarquias, fundaes, sociedades de economia
mista e empresas pblica. Todas dotadas de personalidade jurdica prpria, com funes dadas pela lei, as
duas primeiras de Direito pblico, as outras de Direito Privado, tais entidades tem finalidade de
desburocratizar os servios pblicos, elas tem autonomia e devem respeito a lei que as instituiu e no aos
Ministrios, como na administrao direta.

Administrao direta e indireta Dica Estratgica Direito Adminitrativo

A expresso Administrao Pblica possui vrios sentidos, mas o que nos interessa, neste
momento, o conceito estrito, em sentido subjetivo, formal ou orgnico, segundo o qual a
Administrao Pblica o conjunto de pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos que
exercem a funo administrativa. Portanto, corresponde ao quem exerce tal funo.

Com efeito, a funo administrativa instrumento de realizao direta e imediata dos direitos
fundamentais, por meio do qual a Administrao Pblica executa as leis para prestar servios
populao ou gerencia a mquina administrativa. Por exemplo: quando um rgo faz uma
licitao pblica, estar exercendo a funo administrativa. Da mesma forma, quando o
INSS presta o atendimento de segurados do regime geral de previdncia social, estar
exercendo a funo administrativa. Por fim, quando um empresa pblica presta o servio
pblico de distribuio de energia eltrica, estar exercendo a funo administrativa.

Ainda nesse contexto, podemos ter em mente que, classicamente, o sentido formal considera
os agentes, rgos e pessoas jurdicas encarregados da atividade administrativa.
Em que pese a funo administrativa seja realizada principalmente pelos rgos do Poder
Executivo, precisamos saber que h rgos responsveis por essa funo nos demais poderes.
Assim, as secretarias ou mesas encarregadas da funo administrativa nos Poderes
Legislativo e Judicirio tambm se enquadram no conceito subjetivo. Da mesma forma, os
Tribunais de Contas e o Ministrio Pblico, quando exercem a funo administrativa (ex.:
quando realizam um concurso pblico para ingresso de servidores), tambm se enquadram no
conceito subjetivo, formal ou orgnico.

Esses rgos integrantes dos Poderes e responsveis pela funo administrativa fazem parte
da Administrao direta ou centralizada, pois esto subordinados diretamente s pessoas
jurdicas polticas (Unio, estados, municpios e Distrito Federal).

Contudo, devemos saber que a funo administrativa no realizada somente de forma

centralizada. As entidades polticas podem criar entes descentralizados, as
chamadas entidades administrativas, que so entes com personalidade jurdica prpria e que
formam a Administrao indireta ou descentralizada. No Brasil, os entes administrativos
so: autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista.

Portanto, podemos dizer que a expresso Administrao Pblica, em sentido formal,

subjetivo ou orgnico, compreende os agentes pblicos, os rgos da Administrao direta
e as entidades integrantes da Administrao indireta.

Sem querer aprofundar muito, ou ainda confundi-los, devemos observar que o conceito de
Administrao Pblica, majoritariamente adotado pela doutrina, no to preciso
assim! Como assim, professor, voc est nos dizendo que a doutrina no apresente um
conceito tcnico sobre o tema? mais ou menos isso!

Se levssemos o conceito apresentado acima ao "p da letra", tambm estaria abrangido pelo
conceito subjetivo, formal ou orgnico as entidades privadas, prestadoras de servios
pblicos. Refiro-me, aqui, especialmente s concessionrias e s permissionrias de servios
pblicos (ex.: empresas de telefonia: Oi, Vivo, Tim, Claro, etc.), uma vez que, quando esto
atuando na prestao desses servios, tais empresas estaro exercendo a funo
administrativa.

Ocorre que, na verdade, o conceito subjetivo, formal ou orgnico NO inclui essas entidades.
Vale dizer, as empresas privadas, que prestam servios mediante delegao, NO integram a
Administrao Pblica em sentido formal.
Por esse motivo, Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo definem Administrao Pblica, em
sentido formal, como o conjunto de rgos, pessoas jurdicas e agentes que o nosso
ordenamento jurdico identifica como administrao pblica, no importa a atividade que
exeram.

Portanto, para eles, a natureza da atividade irrelevante, pois o Brasil adota o critrio formal,
segundo o qual Administrao Pblica aquilo que o nosso direito assim considera.

Ressalto, contudo, que, para fins de prova, tanto um, como o outro conceito poder aparecer.
O que nos importa que o conceito subjetivo, formal ou orgnico trata "das pessoas" que
exercem a funo administrativa, excludas as entidades privadas que prestam servios
pblicos por delegao.

Alm disso, a Administrao direta formada pelos rgos subordinados diretamente s

pessoas polticas. No mbito federal, por exemplo, integram a Administrao direta a
Presidncia da Repblica, os Ministrios, os rgos subordinados aos ministrios (exemplo:
Secretaria da Receita Federal, Polcia Federal, etc.), a Cmara dos Deputados e seus rgos
administrativos, o STF, demais tribunais do Judicirio, etc. Nos municpios, so exemplos de
rgos da Administrao direta a prefeitura municipal, as secretarias municipais e as cmaras
municipais. Enfim, os rgos que integram as pessoas polticas (isto , a Unio, os estados, o
Distrito Federal e os municpios), independentemente do Poder, fazem parte da Administrao
direta ou centralizada.

Por outro lado, a Administrao indireta ou descentralizada formada pelas entidades

administrativas, ou seja, pelas autarquias, fundaes pblicas, empresas
pblicas e sociedades de economia mista.

Tais entidades so criadas pelas pessoas polticas, como mecanismos de especializao, para
que prestem determinada atividade especfica, com maior autonomia em relao ao ente
central.

Sobre o tema, indispensvel a leitura do art. 37, XIX, que estabelece que:

XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio
de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei
complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;

Portanto, as autarquias so efetivamente criadas por lei, motivo pelo qual possuem
personalidade jurdica de direito pblico.
Por outro lado, a criao de empresas pblicas e de sociedades de economia mista
autorizada por lei, sendo que a efetiva criao ocorrer por um ato posterior, isto , pelo
registro do ato de criao no rgo competente. Assim, essas entidades possuem personalidade
de direito privado.

Por fim, a instituio das fundaes pblicas, ao "p da letra" do texto constitucional, seria
autorizada por lei especfica. Contudo, o STF j decidiu que, atualmente, podem ser criadas
fundaes de direito pblico e de direito privado. As primeiras, seriam criadas por lei, ao
passo que as de direito privado teriam a criao autorizada em lei.

Observa-se, ainda, que a "lei complementar" mencionada no art. 37, XIX, no serve para criar
as fundaes. Estas so criadas ou autorizadas por lei especfica, isto , por uma lei ordinria.
A "lei complementar", no editada at hoje, servir para definir as reas de atuao dessas
entidades.

ps abordar parte da criao, vejamos os conceitos dessas entidades:

autarquia: pessoa jurdica de direito pblico, criada por lei, com capacidade de
autoadministrao, para o desempenho de servio pblico descentralizado, mediante
controle administrativo exercido nos limites da lei (Prof. Maria Sylvia Zanella Di
Pietro);

fundao pblica: a fundao instituda pelo Poder Pblico como o patrimnio,

total ou parcialmente pblico, dotado de personalidade jurdica de direito pblico
ou privado e destinado, por lei, ao desempenho de atividades do Estado de ordem
social, com capacidade de autoadministrao e mediante controle da Administrao
Pblica, nos limites da lei (Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro);

empresa pblica: a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado,

com criao autorizada por lei e com patrimnio prprio, cujo capital social
integralmente detido pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municpios. Ademais, desde que a maioria do capital votante permanea em
propriedade do ente poltico, ser admitida, no capital da empresa pblica, a
participao de outras pessoas jurdicas de direito pblico interno, bem como de
 entidades da administrao indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios (Lei 13.303/16, art. 3);

sociedade de economia mista: a entidade dotada de personalidade jurdica de direito

privado, com criao autorizada por lei, sob a forma de sociedade annima, cujas
aes com direito a voto pertenam em sua maioria Unio, aos Estados, ao Distrito
Federal, aos Municpios ou a entidade da administrao indireta (Lei 13.303/16, art.
4).

Nessa linha, as autarquias representam, basicamente, um brao, ou prolongamento da

Administrao direta, uma vez que possuem natureza de direito pblico e podem realizar
atividades tpicas de Estado. Portanto, as autarquias podem atuar de forma semelhante
Administrao centralizada, porm com maior autonomia e especializao, dada a sua prpria
personalidade jurdica. Com efeito, anota-se que comum chamar as autarquias de servio
pblico personificado, justamente porque so criadas por meio da descentralizao de um
servio pblico especfico, ao qual atribuda a personalidade jurdica prpria. Por exemplo: o
INSS uma autarquia criada para realizar atividades relacionadas ao servio de previdncia
social.

Por outro lado, as fundaes pblicas representam um patrimnio personificado. Isso porque
as fundaes so criadas a partir de um patrimnio, ao qual dada a personalidade jurdica
especfica. Por exemplo: uma prefeitura poderia "pegar" um prdio e equipamentos de um
hospital pblico e dar-lhe sua prpria personalidade jurdica, criando uma fundao pblica
para gerir o hospital de forma descentralizada.

Lembra-se ainda que as fundaes podem ter personalidade de direito pblico ou de direito
privado. No primeiro caso, elas so, na verdade, espcies de autarquias, ao ponto de serem
chamadas de "autarquias fundacionais" ou "fundaes autrquicas".

Por fim, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista so criadas para atuar
na explorao de atividade econmica ou na prestao de servios pblicos, podendo atuar
em um regime muito parecido com o aplicado na iniciativa privada. Lembra-se, ademais, que
a Constituio Federal dispe que as empresas pblicas e sociedades de economia mista que
atuarem na explorao de atividade econmica devero se sujeitar ao regime jurdico prprio
das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigaes civis, comerciais,
trabalhistas e tributrios.

Um ponto que aparece muito em prova trata das diferenas entre as empresas pblicas e as
sociedades de economia mista. Na verdade, tais entidades possuem muito mais semelhanas
do que diferenas.
Porm, elas se diferenciam, basicamente, por dois pontos (veremos que, no mbito federal, so
trs diferenas):

1. as empresas pblicas somente admitem capital pblico, ao passo que as sociedades de

economia mista admitem a conjugao de capital pblico e privado, desde que o ente
instituidor mantenha a maioria do capital votante;
2. as empresas pblicas podem ser constitudas sob qualquer forma prevista em direito,
enquanto as sociedades de economia mista admitem apenas a forma de sociedade
annima (S.A.).

Alm disso, no mbito federal, h uma terceira diferena. As empresas pblicas federais
possuem foro na justia federal, ao passo que as sociedades de economia mista federais
possuem foro na justia estadual. Essa a regra, que excepcionada por alguns casos
especficos, como as competncias das justias especializadas (exemplo: causas trabalhistas
dos empregados pblicos, das duas entidades, so resolvidas na justia do trabalho).