Morte e Ressurreição Da SUDAM PDF

UNIVERSIDADE FEDERAL DO PAR
NUCLEO DE ALTOS ESTUDOS AMAZNICOS

CURSO DE DOUTORADO EM DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL DO TROPICO MIDO
Srgio Roberto Bacury de Lira
MORTE E RESSURREIO DA SUDAM

Uma anlise da decadncia e extino do padro
de planejamento regional na Amaznia
BELM
2005
UNIVERSIDADE FEDERAL DO PAR
NUCLEO DE ALTOS ESTUDOS AMAZNICOS
CURSO DE DOUTORADO EM DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL DO TROPICO MIDO
Srgio Roberto Bacury de Lira

Tese apresentada como requisito parcial para

obteno do grau de doutor no Curso de Doutorado
em Desenvolvimento Sustentvel do Trpico
mido, Ncleo de Altos Estudos da Amaznia da
Universidade Federal do Par.
Orientador: Prof. Dr. David Ferreira Carvalho
BELM
2005
Lira, Srgio Roberto Bacury de
Morte e ressurreio da SUDAM: uma anlise da
decadncia e extino do padro de planejamento regional
na Amaznia / Srgio R. Bacury deLira. 2005.
239 f : il; 29 cm
Tese (doutorado)- Universidade Federal do Par,
Ncleo de Altos Estudos Amaznicos, Curso de
Doutorado em Desenvolvimento Sustentvel do Trpico
mido, Belm, 2005.
Inclui referncias
1. SUDAM. 2. Planejamento regional Amaznia.

3. Amaznia. Poltica econmica. I. ttulo.
338.9811
SRGIO ROBERTO BACURY DE LIRA

Tese apresentada como requisito parcial para obteno do grau de

doutor no Curso de Doutorado em Desenvolvimento Sustentvel do
Trpico mido, Ncleo de Altos Estudos da Amaznia da
Universidade Federal do Par.
Conceito: APROVADO
COMISSO JULGADORA:
______________________
Prof. Dr. David Ferreira Carvalho
Orientador
_______________________
Prof. Dr. Armin Mathis
Examinador Interno
_______________________
Prof. Dr. Tnia Bacelar de Arajo
Examinadora Externa
_______________________
Prof. Dr. Thomas Hurtienne
Examinador Interno
_______________________
Prof. Dr. Mrio Ramos Ribeiro
Examinador Externo
Julgado: Belm, 06/04/2005

Aos meus amores,
Angela
Gabriel
Luana
AGRADECIMENTO
Enfim, chegou-se ao final da caminhada. Olhando para trs v-se quanto esforo
foi despendido para se concluir o curso e esta Tese de Doutorado. Portanto, nada mais
gratificante do que dividir a felicidade deste momento com amigos, colegas, especialistas e
familiares, enfim, todos aqueles que de alguma forma contriburam para a concluso dessa
caminhada.
O meu primeiro agradecimento reservado para a Universidade Federal do Par
UFPA e para o Curso de Economia, de onde fao parte como professor, por ter acreditado nas
minhas intenes de ampliar os meus conhecimentos e, por conta disso, ter me liberado das
minhas atribuies para realizar o Curso de Doutorado.
Agradeo tambm ao Ncleo de Altos Estudos Amaznicos NAEA, da UFPA, e
ao seu Curso de Doutorado, por ter me possibilitado essa experincia e a absoro desses
novos conhecimentos que, sem dvida nenhuma, sero imprescindveis para o melhor
desempenho das minhas atribuies como professor e pesquisador na rea do planejamento do
desenvolvimento. Nesse particular, quero expressar por intermdio da Prof Tereza Ximenes
um agradecimento especial a todos os professores do Curso, que tive como mestres em sala de
aula.
Reservo tambm agradecimentos aos colegas do Curso, que dividiram comigo os
seus conhecimentos e saberes, tornando menos difcil o caminhar de um Curso de Doutorado.
A minha gratido a Ana Cristina Almeida, Antonio Perez, Benaia Vieira, Girolamo Trecanni,
Luiza Azevedo, Luiza Machado, Marianne Eliasquevici, Ronaldo Mendes, Rosimary Andrade
e Voyner Canete.
Durante a realizao da pesquisa, beneficiei-me do apoio prestado por alguns
profissionais e especialistas, os quais aqui presto os meus agradecimentos: a Wanderley Lopes
de Andrade Junior e Ana Lucia de Souza Alves, da Coordenao-Geral de Planejamento e
Gesto Estratgica e da Biblioteca da ADA, respectivamente; a Waldenira Moreira, da
Biblioteca do NAEA; a Augusta Esteves, da Diretoria de Estatstica da SEPOF-PA; e a
Reinaldo Gonalves, da UFRJ.
O resultado desse estudo de pesquisa foi profcuo porque, em todas as suas etapas,
pude contar com o apoio e o aconselhamento tcnico adequado do meu Orientador,
Prof. David Ferreira Carvalho. A ele, dedico os meus mais sinceros agradecimentos. Seus
questionamentos, crticas e sugestes sempre foram feitos com preciso e no momento
adequado, e isso contribuiu para que se conclusse a pesquisa no tempo permitido pelo Curso.
Sinto-me profundamente grato pela sua ajuda.
Finalmente, quero agradecer ao apoio dispensado pela minha famlia. Sem a
pacincia e o estmulo proporcionado pela minha esposa e filhos, no teria sido possvel
concluir essa caminhada. A eles, dediquei o fruto dessa caminhada.

RESUMO
A SUDAM foi extinta em maio de 2001 sob o argumento oficial de que a Instituio estava
infiltrada de fraudes e corrupo. Portanto, alegando presso da opinio pblica, o Estado
brasileiro extinguiu sumariamente essa Instituio (assim como a SUDENE) e a poltica de
incentivos fiscais que fomentava o desenvolvimento regional no pas. Esta tese sustenta a
argumentao oposta de que a corrupo no se constituiu em fator determinante para a
extino da SUDAM, mas sim que esse processo decorreu da incapacidade do Estado
brasileiro de continuar mantendo o padro de financiamento do desenvolvimento regional na
Amaznia baseado na poltica de concesso de incentivos fiscais, em funo da crise fiscal-
financeira ocorrente desde os anos oitenta. Inmeras medidas de poltica econmica foram
tomadas pelo Estado que diminuram os recursos financeiros movimentados pelo Fundo de
Investimento da SUDAM, restringindo conseqentemente a capacidade operacional da
Instituio na manuteno dos repasses de recursos para os projetos incentivados e no
financiamento de novos projetos na regio. Ao se extinguir a SUDAM e a sua poltica de
incentivos fiscais, foi automaticamente extinto o funding sobre o qual se constituiu o padro
de financiamento do desenvolvimento regional concebido desde meados dos anos sessenta e,
assim sendo, ficou a regio sem uma alternativa de financiamento vivel e aceitvel para o
seu desenvolvimento. A criao de um novo funding em torno da nova Instituio, a ADA,
sem a existncia dos incentivos fiscais, no se mostrou vantajoso para o capital privado,
inviabilizando a demanda por esses recursos. Como alternativa poltica o governo est se
esforando para recriar a SUDAM, mas sem a vinculao dos incentivos fiscais, o que no
aconteceu at agora, retardando a ressurreio da Instituio.
PALAVRAS CHAVES: SUDAM, planejamento regional, Amaznia.

ABSTRACT
SUDAM became extinct in May 2001 with the official argument being that the Institution
had been infiltrated by fraud and corruption. Therefore, allegedly faced with the pressure of
public opinion, the Brazilian Government closed-down this Institution (the same as
SUDENE) and its tax incentive policies that had fomented regional development in Brazil.
This thesis supports the opposite argument that corruption was not the determining factor for
the extinction of SUDAM, but that this came about due to the incapacity of the Brazilian
Government to continue maintaining this level / standard of financing for regional
development in Amazonia based on the policy of tax incentives, given the fiscal-financial
crisis being faced since the eighties. Numerous economic policy measures were taken by the
State that diminished / reduced the financial resources operated by SUDAMs Investment
Fund, consequently restricting its operational capacity for the maintenance of payments to
projects that had received incentives and the financing of new projects in the region. By
shutting down SUDAM and its policy of fiscal incentives, the funding that had been the
standard for financing regional development since it was conceived in the seventies also
automatically ended. As a result the region was left without any viable and acceptable
alternative for financing its development. The creation of a new form of funding as part of
the new Institutions - ADA, without the existence of the fiscal incentives has not proven
advantageous to private capital, making the demands for these resources unviable. As an
alternative policy, the government is being forced to recreate SUDAM, but without any link
to fiscal incentives. However this has still not taken place and the resurrection of the
Institution itself has slowed down.
PALAVRAS CHAVES: SUDAM, regional planning, Amazon Region.

0
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Distribuio Regional da Populao Brasileira e do Produto Nacional

Brasil- 1939-1960 ................................................................................ 86
Tabela 2 Distribuio setorial projetada das despesas de investimento em
planos de desenvolvimento regional SUDAM 1967-1971 % ....... 97
Tabela 3 Distribuio espacial do investimento projetado, com base nos
projetos aprovados at meados de 1976 SUDAM % ....................... 98
Tabela 4 Dficit em transaes correntes Brasil 1970-1980 ........................... 100
Tabela 5 Investimentos previstos pelo II Plano de Desenvolvimento da
Amaznia 1975-1979 .......................................................................... 105
Tabela 6 Empreendimentos sdero-metalrgicos aprovados pelo Programa
Grande Carajs, at jan/88 ..................................................................... 108
Tabela 7 Fluxo lquido de capital para economias emergentes 1991-2000 ....... 112
Tabela 8 Investimento Direto Estrangeiro no Brasil, por pas de origem
1995, 2000 .............................................................................................. 117
Tabela 9 Investimento Direto Estrangeiro no Brasil, por setor de destino
1995, 2000 .............................................................................................. 118
Tabela 10 Investimento Direto Estrangeiro no Brasil, por setor de destino
1995, 2000 .............................................................................................. 129
Tabela 11 Participao relativa dos grupos de produtos na pauta de importaes
- Brasil - 1970-1985 ............................................................................... 131
Tabela 12 Participao relativa dos grupos de produtos na pauta de importaes
- Brasil - 1970-1985 ............................................................................... 132
Tabela 13 Dvida externa lquida - Brasil - 1978-1985 ........................................... 134
Tabela 14 Balano de Pagamentos - Brasil - 1980-1990 ........................................ 136
Tabela 15 Emprstimos e Financiamentos de Curto e Longo Prazo concedidos
ao Brasil - 1980-1990 ............................................................................. 139
Tabela 16 Evoluo do PIB - Brasil - 1980-1986 ................................................... 141
Tabela 17 Dvida externa lquida - Brasil - 1985-1990 ........................................... 143
Tabela 18 Dvida Externa Pblica - Brasil - 1983-1989 ......................................... 145
1
Tabela 19 Endividamento do Setor Pblico - Brasil - 1987-1989 .......................... 147

Tabela 21 ndice de Preo Brasil 1991-2000 .................................................... 162
Tabela 23 Repasses do Tesouro Nacional para os Fundos Constitucionais de
Financiamento Brasil 1989-2000 ..................................................... 165
Tabela 24 Opes pelos Fundos de Investimentos e/ou dos Programas -
Brasil - 1962-1985 (%) ........................................................................... 183
Tabela 25 Principais Incentivos Fiscais para as Regies Norte e Nordeste -
Brasil - 1962-1992 .................................................................................. 188
Tabela 26 Arrecadao e Repasse dos Recursos do FINAM 1991-1997 ............ 193
Tabela 27 Recursos Transferidos para o Fundo de Desenvolvimento da
Amaznia 2001-2004 .......................................................................... 201
0
LISTA DE ABREVIAES
ADA Agncia de Desenvolvimento da Amaznia

ADENE Agncia de Desenvolvimento do Nordeste
BACEN Banco Central do Brasil
BASA Banco da Amaznia
BCA Banco de Crdito da Amaznia
BNB Banco do Nordeste do Brasil
BNDE Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
CEPAL Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
COMIF Comisso Interministerial de Avaliao dos Incentivos Fiscais
DARF Documento de Arrecadao da Receita Federal
EMBRATUR Empresa Brasileira de Turismo
FCO Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste
FDA Fundo de Desenvolvimento da Amaznia
FDN Fundo de Desenvolvimento do Nordeste
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FINAM Fundo de Investimentos da Amaznia
FISET Fundo de Investimentos Setoriais
FMI Fundo Monetrio Internacional
FNE Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste
FNO Fundo Constitucional de Financiamento do Norte
FUNRES Fundo de Desenvolvimento do Estado do Esprito Santo
GTDN Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste
IBDF Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal
ICM Imposto sobre Circulao de Mercadorias
IDE Investimento Direto Estrangeiro
IDESP Instituto do Desenvolvimento Econmico-Social do Par
II Imposto de Importao
IOF Imposto sobre Operaes Financeiras
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
1
IR Imposto de Renda
IRPJ Imposto de Renda sobre Pessoas Jurdicas
ORTN Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional
PDA Plano de Desenvolvimento da Amaznia
PGC Programa Grande Carajs
PIB Produto Interno Bruto
PIN Programa de Integrao Nacional
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PND Programa Nacional de Desestatizao
POLAMAZNIA Programa de Plos Agropecurios e Agrominerais da Amaznia
POLONORDESTE Programa de reas Integradas do Nordeste
PPA Plano Plurianual
PRODEPAN Programa Especial de Desenvolvimento do Pantanal
Programa de Redistribuio de Terras e Estmulo Agroindstria do
PROTERRA
Norte e Nordeste
SPVEA Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia
SRF Secretaria da Receita Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
SUDAM Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia
SUDENE Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste
SUDEPE Superintendncia do Desenvolvimento da Pesca
SUFRAMA Superintendncia da Zona Franca de Manaus
SUMOC Superintendncia da Moeda e do Crdito
ZFM Zona Franca de Manaus
0
SUMRIO
1 INTRODUO .................................................................................................... 14
2 A INTERVENO DO ESTADO NA ECONOMIA: REFERNCIAS
TERICO-HISTRICAS ................................................................................... 25
2.1 O ESTADO DA ARTE NAS TEORIAS CONVENCIONAIS DE
DESENVOLVIMENTO ECONMICO ............................................................... 26
2.2 O ESTADO DA ARTE NAS ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL EM PASES DE INDUSTRIALIZAO TARDIA ........................ 36
2.2.1 As estratgias de desenvolvimento concebidas pelas teorias do
subdesenvolvimento econmico ........................................................................... 36
2.2.2 As estratgias de desenvolvimento concebidas pela escola cepalina ................ 45
2.2.3 As estratgias de desenvolvimento adotadas pela economia brasileira ........... 51
2.3 O ESTADO E AS PERSPECTIVAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL
NO CONTEXTO DA GLOBALIZAO ............................................................. 56
3 A POLTICA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO
PLANEJAMENTO NACIONAL ........................................................................ 65
3.1 INTEGRAO PRODUTIVA E HOMOGENEIDADE REGIONAL:
A ESTRATGIA DOMINANTE AT OS ANOS OITENTA ............................. 70
3.1.1 A estruturao das desigualdades regionais no Brasil ...................................... 70
3.1.2 A adoo de mecanismos de interveno regional no Brasil ............................ 81
3.1.3 A concepo e implantao da SUDAM no bojo da poltica de
desenvolvimento regional ..................................................................................... 95
3.2 INTEGRAO COMPETITIVA E EFICINCIA REGIONAL:
A PRIORIDADE DOS ANOS NOVENTA ........................................................... 111
4 A CRISE DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL ......................... 123
4.1 A CRISE FISCAL E FINANCEIRA DO ESTADO BRASILEIRO ..................... 126
4.1.1 A Imaginao Reformista implementada na estrutura fiscal
do Estado brasileiro .............................................................................................. 126
4.1.2 A manifestao da crise fiscal-financeira do Estado brasileiro ........................ 129
4.2 A PREDOMINNCIA DAS POLTICAS DE ESTABILIZAO
ESTRATGIA DE PLANEJAMENTO NACIONAL ........................................... 150
1
4.3 A REORIENTAO DAS ESTRATGIAS DE INTEGRAO E

DESENVOLVIMENTO NACIONAL E REGIONAL........................................... 164
5 DECADNCIA E EXTINO DO PADRO DE PLANEJAMENTO
REGIONAL NA AMAZNIA ............................................................................ 171
5.1 O REBATIMENTO DA CRISE FISCAL E FINANCEIRA DO ESTADO NOS
INCENTIVOS FISCAIS CONCEDIDOS PELA SUDAM ................................... 176
5.1.1 Incentivos fiscais regionais concedidos pelo Estado brasileiro atravs da
SUDAM .................................................................................................................. 176
5.1.2 O impacto da crise fiscal-financeira do Estado brasileiro nos recursos de
incentivos fiscais administrados pela SUDAM .................................................. 182
5.2 SUSPENSO E REVOGAO DOS INCENTIVOS FISCAIS CONCEDIDOS
PELA SUDAM ....................................................................................................... 194
5.3 CRISE DE IDENTIDADE INSTITUCIONAL E PERDA DE CAPACIDADE
GERENCIAL DA SUDAM ................................................................................... 202
5.4 OS DESVIOS NA UTILIZAO DOS INCENTIVOS FISCAIS E A
CORRUPO NA SUDAM ................................................................................. 207
5.5 OPO E OPORTUNISMO POLTICO NA EXTINO DA SUDAM E DA
POLTICA DE INCENTIVOS FISCAIS REGIONAIS ........................................ 217
5.6 RECRIAO DA SUDAM E O ESTABELECIMENTO DE UM NOVO
PADRO DE PLANEJAMENTO REGIONAL ................................................... 221
6 CONCLUSES..................................................................................................... 225
REFERNCIAS
14
1 INTRODUO
Sudam acaba hoje, pondo fim a uma sucesso de fraudes. Este era o ttulo da
matria publicada pelo jornal paraense O Liberal, no dia 02/05/2001, data em que o governo
federal extinguiu, em solenidade no Palcio do Planalto, a Superintendncia do
Desenvolvimento da Amaznia SUDAM e tambm a Superintendncia do
Desenvolvimento do Nordeste SUDENE e, em substituio, criou a Agncia de
Desenvolvimento da Amaznia ADA e a do Nordeste ADENE.
No dia posterior extino, 03 de maio, a manchete de O Liberal era a seguinte:
Unio vai bancar incentivos da Sudam. Como no mesmo ato em que se ocorreu a extino
da SUDAM tambm foi cancelada a possibilidade de concesso dos incentivos fiscais para
novos projetos, a nfase era que ... a partir de agora os recursos para os projetos viro
exclusivamente do oramento da Unio. De acordo com o argumento do Ministro da
Integrao Nacional, constante nessa mesma edio de O Liberal, vindo os recursos do
oramento federal, e no atravs de iseno fiscal, constitua-se na garantia de que no
deveria mais ocorrer desvios de recursos, pois com esse novo mecanismo ... muda
substancialmente porque no h gio, no h superfaturamento, os recursos fluem e s sero
aprovados mediante um oramento prvio.
No circuito nacional, a tnica das manchetes dos principais jornais era a mesma: na
Folha de So Paulo, FHC afirma que erros pessoais exigem punio, referindo-se ao fato
de que tudo seria feito para descobrir os casos de corrupo nas duas Superintendncias; no
jornal O Estado de So Paulo, FHC anuncia: fim de focos de corrupo, ou seja, o discurso
oficial era de que a SUDAM e a SUDENE estavam sendo extintas porque acumulavam
histrias de fraude e desperdcio de recursos financeiros.

15
primeira vista, trs questes se evidenciaram com relao a esse fato: a) por que
essas manchetes no se constituram em matria de primeira pgina desses jornais?
As principais manchetes na primeira pgina de O Liberal, assim como dos demais jornais, no
Dia D e no day after da extino da SUDAM, foram, respectivamente, a questo da corrupo
no pas e o conflito poltico estabelecido no Senado Federal em funo da violao do painel
eletrnico por senadores dessa Casa Legislativa. Mesmo no mbito do Estado do Par a
notcia sobre a extino da SUDAM sequer mereceu manchete principal; b) por que o
governo federal utilizou o discurso da corrupo para extinguir a SUDAM (e a SUDENE)?
A notcia que estava sendo propagada pelo governo era de que essa(s) Superintendncia(s)
tinha(m) se constitudo numa extensa rede de corrupo, e a imprensa e o clamor nacional
exigiam providncias cabveis e urgentes, criando assim um clima poltico propcio para esse
tipo de medida governamental; c) por que o prprio governo fez questo de enfatizar que a
SUDAM no tinha conseguido cumprir com os objetivos que inspiraram a sua criao? Ser
que somente agora que o governo reconheceu que a SUDAM no tinha mais finalidade
institucional?
Os motivos alegados pelo governo federal e a forma como foi divulgada a extino
da SUDAM, ao invs de tornarem os fatos claros e convincentes por si s, deixaram uma srie
de dvidas acerca dessa deciso do governo federal. evidente que os fatos divulgados
sistematicamente pela imprensa acerca da prtica de corrupo que foi tomada a SUDAM
evidenciam por si s a necessidade de uma atitude enrgica do governo, todavia o que no
ficou claro porque somente naquele momento especfico que o governo tomou uma atitude
e a fez de forma com que levasse extino da Instituio, visto que as denncias e at
mesmo provas sobre corrupo na SUDAM no eram recentes, muito pelo contrrio, sempre
conviveram com a instituio.

16
Em meados da dcada de 1980, o prprio governo divulgou um Relatrio da
Comisso Interministerial de Avaliao dos Incentivos Fiscais (COMIF), no qual relatava m
utilizao dos recursos oriundos dos incentivos fiscais, desvio de recursos e desvio da
finalidade da Instituio, dentre outros. Logo em seguida, um outro documento, publicado
pela SUDAM Concepo Estratgica do Desenvolvimento da Amaznia, propunha uma
profunda mudana de atitudes com respeito poltica de desenvolvimento regional, aos
instrumentos dessa poltica e s instituies encarregadas da sua administrao, isto , a
prpria SUDAM propunha como fundamental para cumprir a sua misso uma nova poltica de
incentivos fiscais e, para gerenciar esse novo modelo, uma reforma institucional que
transformaria a Superintendncia em uma Agncia Multilateral de Desenvolvimento
a Agncia de Desenvolvimento da Amaznia - ADA.
A concepo da extino da SUDAM e da criao da ADA j havia se dado pela
prpria Instituio, quatro anos atrs, embasada em estudos tcnicos que atribuiu essa
necessidade face o novo papel do Estado e a nova realidade do federalismo brasileiro, e no
forada por denncias de corrupo. evidente que, na realidade, o processo de decadncia e
extino da SUDAM difere do processo de criao da ADA, j que a criao da ADA no
decorreu precisamente de uma transio ou evoluo de um processo de substituio tcnica
da SUDAM.
Portanto, os argumentos utilizados pelo Estado brasileiro ao efetivar essa mudana
no se coadunaram com a realidade dos fatos; ao contrrio, ficou ntido que o Estado foi
oportunista ao se aproveitar de uma proposta tcnica e transform-la em fato poltico com
forte impacto negativo para a prpria Instituio e regio, sem contudo conceber o que tinha
de mais importante naquela proposta, que era uma nova poltica de incentivos fiscais para a
regio.
17
Com isto abriu-se uma nova e importante discusso, visto que a manuteno ou no
da poltica de incentivos fiscais no pas vinha se constituindo em confrontos polticos no seio
do prprio Estado desde o incio da abertura do mercado nacional competio externa, ou
seja, desde o incio dos anos 90, quando o governo Collor procurou extinguir a poltica de
incentivos fiscais regionais.
Diante dessa questo sobressaiu-se um outro fato: a reao da oligarquia regional
perante a extino da principal Instituio de Desenvolvimento Regional da Amaznia.
Depois de quase 35 anos de existncia, a SUDAM foi extinta e simplesmente no houve
reaes polticas adversas relevantes. Os governos estaduais e os prprios empresrios da
regio no se posicionaram frontalmente contra a iniciativa do governo federal; apenas
exigiram que houvesse, em troca, um rgo federal que, nos mesmos moldes da SUDAM,
compensasse as desigualdades existentes entre as regies brasileiras e mantivesse a poltica de
incentivos fiscais.
, portanto, diante desse contexto que se configurou a extino da SUDAM pelo
Estado brasileiro, explicitada no discurso governamental no como resultado da decadncia e
falncia do modelo de desenvolvimento regional, mas sim como um ato governamental que
tinha como objetivo estancar a corrupo na Instituio em resposta ao clamor nacional, que
foi suscitada esta pesquisa.
Em funo disso, delineou-se como objetivo geral desta pesquisa analisar os motivos
que efetivamente levaram o Estado brasileiro a desestruturar o padro de planejamento
regional existente na Amaznia, ocasionando a decadncia e a extino da SUDAM e dos
incentivos fiscais regionais. A SUDAM, quando da sua extino, ainda se constitua no mais
importante rgo de desenvolvimento regional na Amaznia e esta regio ainda continua
sendo uma regio perifrica e carente de funding para alavancar os investimentos produtivos
necessrios manuteno e dinamismo da sua economia.

18
Como objetivos especficos, delineou-se identificar: a) as estratgias de
desenvolvimento regional em pases de industrializao tardia, verificando nesse caso o
modelo adotado pela economia brasileira; b) de que forma ocorreu a poltica de
desenvolvimento regional no planejamento nacional brasileiro, com o intuito de verificar a
forma e as condies para o surgimento da SUDAM e dos incentivos fiscais regionais; c) de
que forma a estratgia de desenvolvimento que vem sendo posta em prtica pelo governo
brasileiro desde o incio da dcada de noventa integrao da economia nacional com o
mercado internacional globalizado influenciou e acelerou a desestruturao do planejamento
regional na Amaznia; d) de que forma a crise fiscal-financeira do Estado brasileiro redundou
na falncia do modelo de planejamento e desenvolvimento regional no pas, ocasionando a
extino da SUDAM e da poltica de incentivos fiscais regionais.
Analisar criticamente todos esses aspectos fundamental para se entender o que foi e
o que tem sido o desenvolvimento recente da economia amaznica. Inmeros estudos
(inclusive de carter oficial) tm pesquisado o comportamento da economia amaznica
durante esse perodo, mas em geral esto restritos a um determinado aspecto dessa
problemtica. Tentar entender o que levou o Estado a extinguir sumariamente a SUDAM e a
modificar, na sua plenitude, o planejamento do desenvolvimento regional no pas, exige uma
contextualizao mais ampla que incorpore no somente o estudo da dinmica recente de
desenvolvimento da economia nacional, mas principalmente da economia mundial
globalizada.
com esta preocupao e com este propsito, portanto, que se apresenta a
justificativa deste trabalho de pesquisa, tentando assim dar respostas s dvidas e
questionamentos que ainda persistem perante essa medida do Estado brasileiro. de
fundamental importncia que se averige, sob o ponto de vista do conhecimento terico, no
mbito da teoria do desenvolvimento regional, o que levou o Estado brasileiro a extinguir uma
19
poltica de desenvolvimento direcionada para atenuar as desigualdades regionais no pas.
Embora o deslanchar desse processo no seja recente, somente agora que se manifestou a
sua concluso, portanto carece de um melhor entendimento e de uma investigao mais
detalhada e explicitativa, o que se espera elucidar e propiciar com isso uma contribuio para
a cincia econmica.
Assim sendo, de forma sinttica, este trabalho de pesquisa voltou-se para responder
ao seguinte problema: o que significa a extino da SUDAM no contexto da poltica de
desenvolvimento regional? Delineou-se como hiptese bsica que os motivos que levaram
extino dessa Instituio e da poltica de incentivos fiscais esto subordinados mudana da
concepo do papel do planejamento regional no processo de desenvolvimento da economia
nacional, determinados pela crise fiscal e financeira do Estado brasileiro ocorrente desde o
incio dos anos oitenta, do sculo passado.
O argumento apresentado pelo Estado para extinguir a SUDAM e os incentivos
fiscais no se constituiu na essncia do problema, mas sim na sua aparncia vulgar, pois por
trs da aparncia da extino da SUDAM encontra-se um processo que resultou na decadncia
e extino do padro do planejamento regional no pas, que incluiu a Amaznia. Em outras
palavras, a extino da SUDAM foi conseqncia do processo de desestruturao e trmino
de um modelo de planejamento regional no pas e no o contrrio, como pareceu entender o
discurso oficial. A dificuldade especfica com que se defrontou esta pesquisa que os fatos
pertinentes prtica da corrupo ocorrente na Instituio, amplamente divulgados e at de
certa forma aceitos pela populao, corroboraram para evidenciar uma causa pertinente
extino da SUDAM como instituio e como modelo que no se enquadra do ponto de vista
da essncia e at mesmo terico.

20
Portanto, a pesquisa pretendeu elucidar todos esses fatos, dando a cada um deles o
seu verdadeiro papel na determinao do processo de decadncia e extino do planejamento
regional na Amaznia (atravs da SUDAM e dos seus incentivos fiscais), evidenciando de
forma lgica e precisa o que se constituiu em aparncia e o que foi, na verdade, a essncia
desse processo.
Em termos especficos, entende-se que o padro em gestao de planejamento
regional privilegia a eficincia regional em detrimento da homogeneidade regional, busca a
integrao competitiva em vez da integrao regional, e pauta-se pela no concesso de
subsdio ao desenvolvimento produtivo. A gestao desse novo padro enfraqueceu o modelo
SUDAM, levando-o sua decadncia e extino.
Assim sendo, essa investigao foi realizada atravs de um mtodo de abordagem
que possibilitou compreender a realidade atravs da sistemtica de decomposio do todo,
reproduzindo e reconstruindo a estrutura, a essncia da coisa em si, e, portanto,
compreendendo a verdade sobre os fatos analisados. Para tanto, utilizou-se como mtodo de
procedimento o histrico, o comparativo e at mesmo o estatstico, na medida em que foi
necessrio reconstruir parte da evoluo histrica da Instituio, proceder comparao com
outros mtodos de interveno governamental, e utilizar dados estatsticos relativos aos
recursos concedidos e aplicados na regio.
Dessa perspectiva, constituiu-se o objeto de estudo privilegiado desta pesquisa o
exame das relaes/vinculaes estabelecidas pela SUDAM com o seu contexto institucional,
com o processo de desconcentrao econmica do pas que incluiu a Amaznia, com as
polticas nacionais de desenvolvimento regional implementadas pelo Estado brasileiro, e com
o processo de acumulao de capital a nvel mundial. Atravs do exame dessas relaes que
se pde avaliar a importncia da SUDAM no contexto econmico da regio e o porqu e

21
quando que, na verdade, deixou de ter eficcia a sua existncia, ou seja, quando que essa
instituio apresentou motivos concretos para a sua extino.
A definio do campo privilegiado para observao e pesquisa desta proposta de
trabalho exigiu, antes de qualquer coisa, que se definisse com mais preciso o que se
pretendia analisar, em que perodo de tempo e qual a nfase a ser dada pesquisa. No que
concerne anlise do processo de planejamento regional no pas, privilegiou-se a resultante
desse processo especificamente na Amaznia, mais precisamente na Amaznia Legal, que se
constitui na rea de abrangncia da SUDAM, no incluindo os seus desdobramentos nas
demais regies onde tambm isto ocorreu, como foi o caso o Nordeste. Por conseguinte, o
corte espacial em torno dessa anlise restringiu-se rea de abrangncia da SUDAM e dos
incentivos fiscais administrados por essa Instituio, no abrangendo a anlise sobre a
SUDENE e o Nordeste.
Mais ainda no que corresponde essa rea de estudo, priorizou-se a anlise nas
polticas explcitas de desenvolvimento regional que tiveram impacto direto sobre o
desenvolvimento da Amaznia e que se relacionaram ou se utilizaram da SUDAM como
instrumento de sua operacionalizao, mas sem deixar de lado a anlise dos efeitos regionais
das polticas macroeconmicas e tambm das polticas setoriais, at mesmo porque tem sido
comum no pas, principalmente nessas ltimas dcadas, a predominncia dessas polticas de
carter mais geral sobre aquelas de carter especificamente regional.
Em termos temporais, a pesquisa priorizou a anlise do perodo que compreende do
incio da decadncia da SUDAM at sua extino, ou seja, dos anos oitenta em diante, com
extenso at primeira metade do ano 2001, quando efetivamente ocorreu a extino dessa
instituio.
22
Por fim, no que concerne anlise dos resultados e efeitos provocados pela atuao
na SUDAM na regio, direcionou-se a nfase da pesquisa para o processo em vez do espao,
isto , no se enfocou especificamente o que ocorreu em cada unidade da Federao na
Amaznia, mas sim como a atuao dessa instituio se processou na regio como um todo,
em funo das suas estratgias, das suas polticas de ao e dos seus mecanismos de
interveno.
A pesquisa envolveu a utilizao de fontes de dados e de tcnicas de pesquisa
variadas, adaptados s diversas circunstncias e necessidades que se configuraram no campo
de anlise de pesquisa e observao. Em funo dos objetivos especficos definidos,
procedeu-se o levantamento da legislao sobre os incentivos fiscais regionais concedidos
pela SUDAM e de outros instrumentos de interveno regional operados no perodo de tempo
considerado pela pesquisa, o levantamento dos recursos financeiros concedidos pelo Estado
sob a forma de incentivo ou iseno fiscal e financeira para o desenvolvimento das regies
subdesenvolvidas, a anlise da bibliografia existente sobre o assunto, independente de ser de
fonte oficial ou oriundo de pesquisadores diversos, e tambm contatos com os dirigentes e
tcnicos dessa instituio, e a consulta a fontes documentais e bibliogrficas de origem
diversa.
O relato desta pesquisa, que se constitui neste trabalho, est dividido em cinco
sees, incluindo esta primeira parte introdutria. Na seo 2 estabelecem-se as principais
prescries sobre o processo de interveno do Estado na economia, incluindo desde as
teorias convencionais de desenvolvimento econmico at as estratgias de desenvolvimento
concebidas pela escola cepalina. Procurou-se nessa seo averiguar historicamente como e a
partir de quando o Estado capitalista comeou a intervir na economia de mercado, e como este
fica na dependncia daquele para se desenvolver. No bojo dessa questo, evidenciou-se como
23
o desenvolvimento regional conduzido em pases de industrializao tardia e como isso est
sendo tratada agora com a ecloso da globalizao econmica.
A seo 3 descreve como a poltica de desenvolvimento regional foi concebida no
planejamento do desenvolvimento da economia brasileira, dividindo-se a anlise em dois
momentos: da estruturao das desigualdades regionais no Brasil at o final dos anos oitenta
do sculo passado, explicitando os mecanismos de interveno regional concebidos pelo
Estado brasileiro e o momento exato em que a SUDAM foi concebida como instituio
promotora do desenvolvimento da Amaznia e, o segundo momento, restrito aos anos
noventa, em que a lgica econmica est privilegiando a integrao competitiva e a eficincia
regional em detrimento do modelo anterior que buscava a integrao produtiva e a
homogeneidade regional.
A seo 4 retrata a crise do planejamento regional no Brasil, mostrando a sua relao
com a crise fiscal-financeira do Estado brasileiro estabelecida a partir do final dos anos
setenta e incio dos anos oitenta, e com a predominncia das polticas de estabilizao
adotadas pelo Estado nos anos oitenta e noventa, do mesmo modo em que evidencia a
reorientao das estratgias de desenvolvimento nacional e regional que se processou nos
anos noventa. Nessa seo a preocupao bsica foi a de buscar, no bojo da crise de
capacidade financeira do Estado, a explicao para a crise do financiamento do
desenvolvimento regional no pas e, com base nisso, evidenciar os motivos que suscitaram a
extino das instituies de desenvolvimento regional, incluindo a SUDAM.
Na seo 5 procurou-se mostrar de que forma e por que motivos decorreram a
decadncia e a extino do padro de desenvolvimento regional na Amaznia, ou seja, quais
foram os fatores que efetivaram levaram o Estado brasileiro a extinguir a SUDAM em 2001,
reduzindo assim a estratgia de interveno estatal no desenvolvimento de uma regio de
fronteira em que se constitui a Amaznia. Descreveu-se nessa seo todo o processo de

24
alterao, suspenso e revogao dos incentivos fiscais regionais, a crise de identidade da
SUDAM, os desvios na utilizao dos recursos do FINAM e as decises polticas tomadas
quando da extino dessa instituio.
Nas concluses, evidenciou-se a evoluo do processo de desestruturao do
planejamento regional, que resultou na extino da SUDAM, procedendo-se a correlao
desse processo com a crise da capacidade financeira do Estado brasileiro em manter o
desenvolvimento regional nos moldes concebidos nos anos sessenta e com as tentativas de
concepo de um novo modelo de desenvolvimento para a regio, representada pela ADA.

25
2 A INTERVENO DO ESTADO NA ECONOMIA:
REFERNCIAS TERICO-HISTRICAS
A interveno do Estado na economia sempre se fez presente na histria do
capitalismo. At mesmo na fase mercantilista e no perodo em que ainda estavam se
engendrando as bases da economia manufatureira e industrial, em que se sedimentou a
economia capitalista, a discusso sobre a interveno do Estado no sistema econmico j era
algo presente1.
Mas essa discusso nunca foi uniforme ou linear. Smith, Marx, Engels, Weber,
Lnin, Keynes e outros tericos, que pensaram e discutiram a importncia, a forma e as
conseqncias da interveno estatal, jamais chegaram a um consenso sobre essa questo,
resultando com que alguns tenham se projetado como defensores e outros como crticos desse
processo.
Entretanto, perceptvel no desenvolvimento terico-histrico da interveno
econmica do Estado a existncia de duas fases bem distintas: uma, na qual predominou a
tese de negao da necessidade de uma ao estatal controladora da economia, que se baseou
no liberalismo econmico fundamentado pela Lei de Say2; e outra na qual predominou a tese
de que a ao do Estado se constitui em elemento integrante e indispensvel ao adequado
1
A relao do Estado com a economia se traduz, no capitalismo, conforme as fases e estgios desse sistema de
produo, como funes econmicas desse Estado no seio das relaes de produo capitalistas e de sua
reproduo. Nesse aspecto, a noo de interveno do Estado na economia, aqui utilizado,est em consonncia
com a definio de Poutantzas (1980), de que esse sentido de pseudo exterioridade trata-se, na verdade, de uma
forma especfica de presena, sob o capitalismo, do Estado nas relaes de produo. Portanto, est-se aqui
falando de um Estado que tem como funo atuar em prol das coordenadas gerais da reproduo do capital,
que so necessrias para a reproduo do conjunto do capital social.
2
De acordo com essa Lei, tambm conhecida como a Lei de Mercados de Say, formulada por Jean Baptiste Say
(1986), em 1803, a oferta cria a sua prpria demanda, o que significava dizer que no haveria restries para a
contnua evoluo da produo econmica. Logo, mantida a situao de permanente crescimento econmico,
no haveria necessidade de interveno do Estado na economia, pois esta se auto-regularia.
26
funcionamento do sistema capitalista, como estimulador da demanda efetiva, que se
fundamentou a partir da Teoria Keynesiana3.
Assim sendo, pretende-se nesta seo analisar no somente essas duas vertentes
tericas sobre o papel do Estado na economia capitalista mas, sobretudo, aprofundar essa
discusso na direo do desenvolvimento dos espaos econmicos em que o desenvolvimento
capitalista vem ocorrendo tardiamente no contexto da economia global.
A inteno mostrar a importncia e a necessidade da atuao do Estado na
formao e reproduo do capital nesses espaos econmicos que lograram se desenvolver
tardiamente, sob que condio ocorreu esse processo e com base em que arcabouo analtico
foi sustentado essa dinmica.
Dessa forma, esta seo est estruturada em trs subsees: a primeira, voltada
para a anlise das teorias convencionais de desenvolvimento econmico; a segunda, que trata
das teorias que procuram dar conta do desenvolvimento dos pases subdesenvolvidos,
dividindo-se esta anlise entre a concepo desenvolvida pelas teorias do subdesenvolvimento
econmico, pelas teorias defendidas pela escola cepalina e as estratgias de desenvolvimento
adotadas pela economia brasileira; e, a terceira, que procura contextualizar o quadro atual de
interveno do Estado na questo regional frente ao processo de globalizao econmica.
2.1 O ESTADO DA ARTE NAS TEORIAS CONVENCIONAIS DE
DESENVOLVIMENTO ECONMICO
Para os economistas clssicos, assim chamados os percussores da construo
cientfica do pensamento econmico e que firmaram os princpios da livre-concorrncia, to
3
Essa Teoria, desenvolvida por John Maynard Keynes (1985), em 1936, mostrou que o sistema capitalista era
essencialmente instvel e incapaz de se auto-regular, como tambm foi mostrado por Marx e por outros
tericos do pensamento econmico, porm para Keynes era extremamente necessrio o governo intervir na
economia para promover o pleno emprego e garantir o crescimento econmico.
27
fundamentais para o desenvolvimento do capitalismo, o melhor governo seria aquele que
menos governa. A livre concorrncia orientaria de forma soberana a produo, a troca e a
distribuio, alm de conciliar os interesses individuais em torno do bem-estar de toda a
sociedade.
O princpio bsico do pensamento clssico era de que o desenvolvimento
econmico tinha uma tendncia natural de evoluo, com capacidade de se auto-regular e de
atingir o pleno emprego, e que isso tinha maior probabilidade de ocorrer quando o ambiente
fosse marcado pela liberdade e autonomia dos agentes econmicos. Portanto, a no-
interveno governamental nos negcios era fundamental para garantir com que a economia
atingisse o seu desenvolvimento pleno. Essa era a essncia do laissez-faire.
No queria dizer isso que os economistas clssicos negavam a existncia e a
importncia do Estado, ou que propunham a sua extino ou desaparecimento. A questo
que o Estado era visto, por um lado, como perdulrio, corrupto e ineficiente, e por outro lado,
como tendencioso para beneficiar um segmento produtivo em detrimento do conjunto da
produo social (SMITH, 1985).
Isto prejudicava a harmonia dos interesses individuais e a livre-concorrncia, o que
afetaria o desenvolvimento econmico. Ao Estado seria mais prudente que se voltasse para as
tarefas pertinentes regulamentao de interesses conflitantes, melhoria das condies
sociais e proteo do territrio contra ataques externos.
Evidentemente que a atuao do Estado, no mbito do sistema capitalista, nunca se
restringiu exclusivamente a essas tarefas. Por mais que nos fins do sculo XVIII e incio do
sculo XIX o Estado tivesse uma atuao restrita e limitada no campo econmico, as suas
aes intrnsecas ou induzidas estavam se moldando para dar suporte ao funcionamento
do sistema capitalista que naquele momento estava se estruturando como sistema econmico
dominante.
28
Portanto, muito mais do que o determinante das formulaes tericas econmicas
da poca, o que ocorria era que o prprio Estado ainda estava se constituindo como regime
poltico, portanto, ainda no possua relativa autonomia frente s classes e segmentos sociais
da poca (POULANTZAS, 1980). Alm disso, o Estado ainda no se encontrava estruturado
para captar parte da riqueza social e utiliz-la como suporte e apoio das condies gerais da
produo capitalista.
O Estado ainda no tinha se constitudo como produtor das relaes de produo
capitalista e garantia de sua perenidade, como diriam Mathias & Salama (1983), nem
tampouco, como expressou Oliveira (1982), no locus da racionalizao da irrazo do sistema
capitalista.
Mas quando ento isso passa a acontecer? Quando o Estado passa a ser elemento
partcipe e imprescindvel ao desenvolvimento do sistema capitalista? Justamente quando
fracassa o princpio sustentado pela Lei de Say, isto , quando irrompe a crise de
superproduo de capital derivada do problema de insuficincia de demanda efetiva.
Os economistas clssicos no consideravam a hiptese de problemas na demanda,
pois a sua tese era de que a demanda era determinada pela oferta, muito embora Malthus
(1986) j concebesse a possibilidade de superproduo geral de mercadorias, portanto, de
manifestao de perodos depressivos, por decorrncia de insuficincia peridica da procura
efetiva.
Karl Marx (1985), que refutou na sua quase totalidade os preceitos dos
economistas clssicos, foi quem identificou e evidenciou, de forma enftica, a possibilidade
dessa insuficincia na demanda efetiva. Mostrou que devido o capitalismo estar sempre
inovando com tecnologias poupadoras de mo-de-obra e, ao mesmo tempo, restringindo os
salrios da classe trabalhadora, ocorria um desequilbrio na distribuio da renda entre
salrios e lucros. Isso determinava, por sua vez, com que o setor de bens de consumo ficasse
29
com excesso de produo no realizada, o que resultava em uma demanda por bens de capital
a menor do que no perodo anterior.
Essa insuficincia de demanda iria provocar um desequilbrio estrutural entre os
dois setores produtivos da economia capitalista, propiciando, conseqentemente, uma
superproduo geral de mercadorias em ambos os setores, resultando na manifestao de
crises e depresses contnuas. A essa constatao, porm, Marx (1985) no contraps
diretamente a ao do Estado para reverter esse quadro, no concebendo em funo desse
aspecto a necessidade de interveno do Estado na economia.
A constatao real de insuficincia na demanda efetiva e da necessidade de
interveno do Estado s iro se tornar evidente quando da ecloso da Grande Depresso
Mundial dos anos trinta, do sculo anterior. Devido essa crise ter projetado em escala mundial
uma superproduo geral de mercadorias, ficou mais do que evidente que existia insuficincia
de demanda efetiva, mesmo em situao de pleno desenvolvimento do sistema capitalista, e
que, por sua vez, no era mais vlida a fundamentao econmica baseada na Lei de Say.
Keynes (1985) foi quem teoricamente propiciou uma soluo para essa questo,
propondo, em plena efervescncia da Grande Depresso Mundial, a necessidade de
interveno do Estado na economia para reverter as crises do capitalismo, diante da
instabilidade e da insuficincia do investimento privado para assegurar o pleno emprego. A
Teoria Geral4 desenvolvida por Keynes trata justamente de uma teoria da demanda efetiva
voltada para a questo do desemprego, ou seja, tem como objetivo principal estabelecer o que
determina o emprego.
4
A Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda (1936). Nessa mesma poca, Michal Kalecki tambm
desenvolveu na Polnia o mesmo raciocnio de Keynes, evidenciando a inutilidade da Lei de Say e o papel
estratgico do Estado no funcionamento do sistema capitalista e na soluo das suas crises cclicas. Neste
aspecto, ver Kalechi (1983) e Jobim (1984).
30
Keynes mostrou que no sistema capitalista existe um problema de insuficincia da
demanda efetiva, que se constitui no problema-sntese desse sistema. Contrariamente s
hipteses da teoria clssica, para Keynes a insuficincia da demanda efetiva no est no baixo
consumo, mas na interrupo ou deficincia do investimento realizado. A propenso a
consumir5 e o montante de novos investimentos que determina o nvel de emprego, portanto,
se ocorrer uma insuficincia da demanda efetiva o nvel real de emprego reduzir at ficar
abaixo da oferta de mo-de-obra potencialmente disponvel ao salrio real em vigor, e o
salrio real de equilbrio ser superior a desutilidade marginal do nvel de emprego de
equilbrio (KEYNES, 1985, p. 33).
Havendo uma insuficincia da demanda efetiva, o nvel real do emprego se reduz e
o processo de produo se inibir, situao esta tpica de pases desenvolvidos. A isto Keynes
(1985, p.33) chamou de paradoxo da pobreza em meio abundncia, visto que essa situao
paralisa o aumento do emprego antes deste haver alcanado o nvel de pleno emprego.
Com base nessa realidade, Keynes evidenciava que no havia condies para o
permanente equilbrio econmico, ou seja, o sistema capitalista estaria sempre propenso a
severas flutuaes no que concerne produo e ao emprego. Logo, o sistema econmico no
poderia se desenvolver harmonicamente, mas sim se manter permanentemente instvel, j que
o pleno emprego uma situao to rara quanto efmera (KEYNES, 1985, p. 173). E em
resposta a isso que Keynes prope que Estado intervenha na economia como agente
responsvel para solucionar os problemas de carncia da demanda efetiva e para propiciar
nveis mais elevados de investimentos produtivos.
O Estado deveria exercer o controle monetrio da economia para propiciar uma
diminuio da taxa de juros, pois com isso estaria estimulando o investimento e garantindo o
emprego em geral. Entretanto, a reduo da taxa de juros deve ser de tal magnitude que a
5
A propenso a consumir foi concebida por Keynes como uma lei psicolgica que exprime as caractersticas da
comunidade em consumir, dado o seu nvel de renda agregada e o volume de emprego.
31
coloque abaixo da eficincia marginal do capital6, j que este se constitui no principal
determinante do investimento, com maior poder de influncia que a taxa de juros. Portanto,
para Keynes (1985, p. 102) deve o investimento variar at o ponto da curva de demanda de
investimento em que a eficincia marginal do capital em geral for igual taxa de juros do
mercado; caso contrrio, inviabilizar o investimento e, conseqentemente, a recuperao ou
a manuteno do dinamismo econmico.
Mas Keynes era ctico quanto ao xito de uma poltica meramente monetria para
influenciar a taxa de juros. A adoo dessa poltica no garantia um controle total do sistema
econmico, pois no neutralizava por completo as expectativas do investidor. A longo prazo,
a taxa de juros depende no somente da poltica corrente da autoridade monetria mas
tambm das expectativas dos agentes econmicos no que se refere sua poltica futura; assim,
dependendo do comportamento da taxa de juros e das expectativas dos agentes, poderia
ocorrer um aumento quase sem limite da preferncia pela liquidez, logo, um aumento da taxa
de juros (KEYNES, 1985, p. 219).
Portanto, para Keynes, havia limitaes para a autoridade monetria de controlar a
taxa de juros. Porm, a sua maior preocupao no era que a elevao da taxa de juros
provocasse uma situao de crise, mas sim um repentino colapso da eficincia marginal do
capital (KEYNES, 1985, p. 219). Assim, a longo prazo, poderia haver uma instabilidade
monetria do sistema econmico, o que levaria a economia a perodos de crises,
desestimulando o pleno emprego e a manuteno do desenvolvimento.
diante da possibilidade de manifestao real, dessa realidade, que Keynes
concebeu o segundo aspecto da sua tese sobre a necessidade de interveno estatal no sistema
econmico, e o mais importante para o escopo deste trabalho. Perante o ceticismo do xito de
6
De acordo com Keynes (1985, p. 101), a eficincia marginal do capital se constitui na relao entre a renda
esperada de uma unidade adicional de um capital e seu custo de produo ou, colocado de outra forma, na taxa
de desconto que tornaria o valor presente do fluxo de anuidades das rendas esperadas desse capital, durante
toda a sua existncia, exatamente igual ao seu preo de oferta.
32
uma poltica meramente monetria para alcanar o pleno emprego, Keynes (1985, p. 221)
props que o Estado assumisse uma responsabilidade cada vez maior na organizao direta
dos investimentos, e no delegar iniciativa privada o cuidado de regular o volume corrente
de investimento.
De forma mais precisa, estava propondo que o Estado realizasse tambm
investimentos na economia, estimulando a gerao de mais empregos. Em uma situao de
incerteza a respeito do futuro, props, at de forma exagerada mas consistente, que cavar
buracos no cho custa da poupana seria uma alternativa de poltica pblica aceitvel para
aumentar o emprego e a renda nacional em bens e servios teis, mesmo que isto implicasse
em medidas paliativas e extravagantes e ocorresse base de dficits oramentrios
(KEYNES, 1985, p. 154). Em suma, em face da incapacidade do investimento privado de
garantir o pleno emprego, caberia o Estado realizar investimentos pblicos com o intuito de
atingir aquele objetivo.
Mas essa tese no implicava em dizer que o Estado deveria substituir a iniciativa
privada na alocao dos investimentos, mas sim a complementando. A sua proposta era de
que ocorresse uma socializao mais ampla dos investimentos na economia, de forma que o
Estado realizasse investimentos, principalmente em reas que permanecem sem interferncia
produtiva, atuando assim em conjunto com a iniciativa privada no esforo de assegurar uma
situao aproximada de pleno emprego (KEYNES, 1985, p. 256).
Essa socializao dos investimentos no se constituiria em um socialismo de
Estado, ou seja, na apropriao dos meios de produo pelo Estado, mas sim na agregao de
recursos por parte do Estado destinada a expandir os meios de produo da sociedade como
um todo. Seria, na concepo de Keynes, o nico meio que dispe o Estado para assegurar
uma situao aproximada de pleno emprego na economia, diante da instabilidade e da
insuficincia do investimento privado. Com isso, no estaria o Estado negando ou

33
substituindo o investimento privado, mas sim atuando em conjunto, cumprindo assim a
finalidade que lhe compete no contexto social.
Essa fundamentao terica desenvolvida por Keynes (1985) deu base para a
estruturao de uma nova poltica econmica dos governos capitalistas desenvolvidos, a partir
dos fins da dcada de 1930, tendo contribudo para a sada de Grande Depresso Mundial e
para a recuperao do capitalismo no perodo ps-guerra dos anos quarenta em diante. A
atividade econmica do Estado foi definitivamente incorporada prtica econmica do
sistema capitalista, sendo adotada sem muita restrio.
Contudo, as teses desenvolvidas por Keynes na sua Teoria Geral, por mais
significantes que sejam no campo da teoria e do pensamento econmico, no conseguem dar
conta da realidade de uma economia que ainda no tenha alcanado o seu pleno
desenvolvimento, e que, portanto, ainda se encontre em um estgio anterior ao dos pases
desenvolvidos. Na verdade, no foi concebida com esse propsito. O postulado keynesiano
no consegue responder algumas questes cruciais no tocante forma de como deve ocorrer o
desenvolvimento das economias subdesenvolvidas, principalmente quando o Estado, nessas
economias, mostra-se incapaz de disponibilizar estoque de capital suficiente para cooperar e
se associar iniciativa privada no processo de crescimento econmico.
Quem propiciou argumentos tericos vlidos para a construo dessa resposta, a
partir das teses keynesianas, e que serviu para o desenvolvimento posterior de outras teorias
de crescimento econmico no-convencionais, foram as anlises desenvolvidas de forma
independente por Roy Harrod e Evsey Domar, no final dos anos quarenta, sobre o
crescimento econmico, que, intercaladas, formam o conhecido modelo Harrod-Domar de
crescimento.
Esse modelo, que contempla uma situao de equilbrio a longo prazo em termos
keynesiano, tem por pressuposto fundamental a ocorrncia de uma propenso a poupar

34
constante e de um crescimento da fora de trabalho a uma taxa constante, igual taxa de
crescimento populacional. De acordo com esse modelo, para que haja um crescimento
econmico equilibrado e com pleno emprego, necessrio que o produto e o capital produtivo
cresam exatamente na mesma proporo (RICHARDSON, 1975, p. 315).
Se a taxa de crescimento do capital for menor que a taxa de crescimento do
trabalho, haver desemprego. Se a taxa de crescimento do capital for superior, produzir-se-o
distores na taxa de crescimento da poupana e do investimento, desequilibrando o
crescimento econmico. Mas, havendo equilbrio entre essas taxas, implicar com que haja
necessidade permanente de novos investimentos, para que se possa manter a situao de pleno
emprego. Essa a essncia do problema do crescimento.
Dessa forma, o modelo Harrod-Domar atribui o crescimento econmico
essencialmente taxa de acumulao de capital e relao existente entre essa taxa e a
capacidade de produo, a qual denomina de relao incremental capital/produto
(CLEMENTE; HIGACHI, 2000; RICHARDSON, 1975). Em suma, o investimento exerce o
papel fundamental na determinao do comportamento dinmico da economia.
Isso significa que, por exemplo, no caso das economias subdesenvolvidas, para
que haja uma expanso da renda de forma significativa, haver de ocorrer um esforo mais do
que duplicado da capacidade de poupana do sistema, para que permita uma taxa de
acumulao de capital expressiva, visto que nessas economias a relao capital/produto se
mostra ainda bastante elevada. Portanto, nessas economias o esforo de investimento do
sistema bem mais acentuado do que o ocorrente nas economias desenvolvidas.
Porm, no modelo Harrod-Domar de crescimento, no h nada que assegure que
sempre ocorra uma compatibilidade entre a taxa de crescimento do capital e a taxa de
crescimento do trabalho, ou seja, que se alcance e se mantenha um crescimento econmico

35
equilibrado. Quanto mais, quando ocorre um distanciamento entre essas taxas de crescimento,
agravando ainda mais essa situao.
Evidentemente que, no caso das economias subdesenvolvidas, isso se torna mais
preocupante pelo fato de que exigir do Estado um esforo acima de sua capacidade de ao,
visto que demandar um estoque de capital em magnitude no disponvel de forma perene. De
qualquer forma, embora essa formulao terica no se constitua em uma teoria do
crescimento econmico, tornou-se vlida porque, alm de conceber uma expectativa de
crescimento a longo prazo nos moldes keynesianos, permitiu com que se visualizasse a
possibilidade de incluso da realidade das economias subdesenvolvidas no processo mais
amplo de desenvolvimento do sistema capitalista, encontrando campo fcil de aplicao nos
planos de desenvolvimento dos pases subdesenvolvidos.
Nesse aspecto, merece uma breve referncia os modelos desenvolvidos pela Teoria
do Crescimento Endgeno que, tambm diferentemente das teorias neoclssicas
convencionais, explicam o crescimento econmico de longo prazo, inclusive adaptado a
situaes de espaos regionais. O aspecto relevante dessa Teoria que, nas suas formulaes,
as aes do Estado que incentivam os agentes a investir ou a reduzir seu retorno tm efeitos
permanentes sobre a taxa de crescimento a longo prazo; logo, as polticas econmicas so
fundamentais para o processo de desenvolvimento, seja nacional seja regional
(ver CLEMENTE; HIGACHI, 2000)
Entretanto, a explicao mais adequada para o entendimento da realidade das
economias subdesenvolvidas, principalmente daquelas que conseguiram iniciar um processo
de industrializao tardiamente, ou seja, quando o capitalismo dos oligoplios j era
dominante nas economias desenvolvidas, teve que ser construda sob outros parmetros e com
outros tericos do pensamento econmico.

36
2.2 O ESTADO DA ARTE NAS ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL EM PASES DE INDUSTRIALIZAO TARDIA
Para tanto, desenvolveu-se uma extensa literatura sobre a economia do
subdesenvolvimento, baseada em duas vertentes de explicao sobre o modelo adequado de
superao econmica: a teoria da estratgia de crescimento equilibrado e a teoria da estratgia
de crescimento desequilibrado.
Esta subseo tem, portanto, por finalidade evidenciar essas vertentes, inclusive as
estratgias de desenvolvimento concebidas pela escola cepalina e, ao final, mostrar de que
forma e sob que arcabouo terico processou-se o desenvolvimento da economia brasileira, a
partir da crise econmica mundial de 1929.
2.2.1 As estratgias de desenvolvimento concebidas pelas teorias do subdesenvolvimento
econmico
A teoria do crescimento equilibrado tem em Nurkse (1957) o seu principal
formulador terico, embora outros autores como, Arthur Lewis e Paul Rosenstein-Rodan,
tambm tenham desenvolvido seus estudos com base nessa teoria. Nurkse apresentou uma
soluo terica para o entendimento das economias subdesenvolvidas, partindo do
pressuposto de que essas economias necessitam de um esforo acentuado para vencer o seu
atraso histrico. Para tanto, prope que haja uma expanso simultnea de indstrias que se
apiem mutuamente, gerando uma expanso simultnea da oferta e da demanda, superando
assim o limitado tamanho do mercado das economias subdesenvolvidas. Entretanto, a pobreza
desses pases se constitua em fator limitador para o alcance dessa meta, por no possibilitar
maiores nveis de acumulao de capital.

37
Dito de outra forma, Nurkse (1957, p. 7-8) dizia que existia uma espcie de crculo
vicioso da pobreza, onde todas as iniciativas sempre redundavam em deixar o pas pobre na
situao de pobreza: nos pases subdesenvolvidos, a poupana insuficiente devido o baixo
nvel de renda real, mas esta um reflexo da baixa produtividade, que decorre da insuficincia
de capital, que, por sua vez, resultante do baixo nvel de poupana ... e assim, se completava
o crculo determinando a manuteno da situao de subdesenvolvimento em que se
encontravam os pases considerados como tal.
Para Nurkse, a soluo para quebrar esse crculo e vencer o atraso estrutural seria a
industrializao. Esses pases teriam que priorizar a industrializao em detrimento da
produo e exportao de matrias-primas. No estava com isso sinalizando ou propondo uma
mudana na diviso internacional de trabalho estabelecida, mas sim a concebendo de forma
diferenciada.
De acordo com Nurkse (1957, p. 125-127) os pases subdesenvolvidos
continuariam a manter o fluxo de comrcio estabelecido com o mercado externo, mas teriam
que expandir o mercado interno para os produtos acabados decorrentes do processo de
industrializao que iria se expandir. Dependendo da magnitude de produo industrial,
poderia tambm ocorrer exportao desses produtos, mas direcionada para aqueles pases que
apresentassem estrutura produtiva similar.
Nesse modelo de desenvolvimento caberia ao Estado coordenar o investimento e
at mesmo disponibilizar um maior nvel de poupana, associando-se assim iniciativa
privada. Da combinao das medidas governamentais e privadas em investimento e poupana,
surgiriam os recursos para a formao de capital indispensvel aos investimentos e, por meio
dessa estratgia, cada pas subdesenvolvido encontraria a sua alternativa para sair daquele
crculo vicioso e vencer o seu baixo nvel de desenvolvimento.

38
Evidentemente que Nurkse acabou por impor a sua prpria teoria a um crculo
vicioso, pois para a eficcia de sua tese teriam que ser resolvidos os limites impostos pela
reduzida disponibilidade de capital existente nos pases subdesenvolvidos. Portanto, como
impor um processo de industrializao em uma economia que, por sua prpria natureza, no
apresenta disponibilidade de capital suficiente para ampliar o nvel dos investimentos
produtivos?
Independente disso, o importante na tese de Nurkse a sua concepo de que a
industrializao, ainda que voltada para o mercado interno, constitui-se em uma alternativa
vivel e imprescindvel ao desenvolvimento de uma economia subdesenvolvida, sob a
coordenao do Estado. Essas variveis sero determinantes para se entender posteriormente
como ocorreu o desenvolvimento dos pases de industrializao tardia.
Para se contrapor a essa concepo terica, surgiram os formuladores da teoria da
estratgia de crescimento desequilibrado, tendo como seus principais formuladores Myrdall
(1960), Hirschman (1961) e Perroux (1977). Myrdall defendeu que a sada do estgio de
subdesenvolvimento teria que necessariamente passar pela interveno do Estado, devendo
este promover uma distribuio mais uniforme da renda, com vista a aumentar a produo, e,
principalmente, buscar o desenvolvimento atravs do planejamento econmico.
De acordo com Myrdall (1960, p. 103-105) o planejamento em uma economia
subdesenvolvida constituir-se-a no pr-requisito necessrio ao desenvolvimento, portanto, no
estgio anterior chegada do desenvolvimento. Seria atravs dele que o governo programaria
as polticas pblicas e a forma de interveno na economia. Como deveria dar conta de todos
os aspectos da economia, e ter como foco as necessidades de longo prazo, deveria determinar
a quantidade total de investimento e a proporo do capital a ser distribudo para cada esfera
da economia. Em suma, o planejamento do desenvolvimento seria o instrumento adequado

39
para efetivar a equao de crescimento da economia, nos moldes do modelo matemtico
concebido por Evsey Domar.
Para Myrdal (1960, p. 27) o Estado deveria intervir em qualquer rea ou setor da
economia ou beneficiar qualquer segmento produtivo da sociedade, dependendo do plano de
desenvolvimento previsto para a economia. O importante que o Estado garanta ou crie as
condies necessrias para atingir o desenvolvimento da economia. Nesse particular,
endossou a tese de Nurkse do crculo vicioso da pobreza, mas admitindo que, na verdade,
ocorre um processo circular e acumulativo que, no controlado, promove desigualdades
crescentes. Na sua opinio, a ao governamental propiciaria condies para quebrar algum
ponto desse crculo que impede o desenvolvimento, propiciando condies para um processo
cumulativo de desenvolvimento. Por conta disso, props a ocorrncia de um crculo virtuoso,
no qual reciprocamente deveria ocorrer menos pobreza, mais comida, melhores condies de
sade e maior capacidade de trabalho.
Porm, Myrdal (1960, p. 40-42) admitia que esse processo de causao circular
tambm se processava como uma tendncia para as desigualdades econmicas regionais no
mbito de um pas subdesenvolvido. Se, por exemplo, uma indstria tiver desaparecido ou
no puder mais se localizar em uma determinada comunidade, o resultado seria o desemprego,
a diminuio da renda e da demanda, e outros fatores negativos, e isso colocaria essa
comunidade em desvantagem estratgia em relao ao restante do territrio nacional;
entretanto, de forma contrria, se houvesse uma ao que revertesse essa situao ou, ento,
uma deciso de se localizar uma indstria em uma determinada comunidade, isso
impulsionaria o desenvolvimento geral da regio, provocando aumento do emprego, da renda,
do comrcio, da tributao, etc. Face a isto, deveria o Estado promover esquemas de
equalizao interrregional, garantindo as mesmas condies de atratividade econmicas para
todas as regies de um pas.

40
Paralelamente a isso, defendeu que o processo de industrializao em uma
economia subdesenvolvida deveria iniciar-se com base em uma reserva de mercado para a
produo nacional incipiente, e que deveria existir espao para a indstria nacional adquirir
condies de igualdade em termos de competio no mercado internacional, promovendo
assim um firme processo acumulativo de desenvolvimento econmico.
As teses de Myrdal introduziram, portanto, no pensamento terico, variveis
importantes para a discusso sobre a realidade das economias subdesenvolvidas, sendo
determinante a sua contribuio no que se refere necessidade de adoo do planejamento,
como fator indispensvel estruturao do desenvolvimento dessas economias.
Dessa mesma linha de raciocnio da teoria da estratgia de crescimento
desequilibrado compartilhou tambm Hirschman (1961). Para este, o desenvolvimento
dependia sobremaneira de sua provocao e de que se mobilizassem na sua direo os
recursos e aptides que se estejam ocultos, dispersos ou mal empregados. Em uma economia
subdesenvolvida, isto dependeria em grande parte do Estado, que se constituiria em agente
coordenador do planejamento do desenvolvimento esperado. Mas, diante da realidade dessas
economias, a ao do Estado deveria ser bem mais abrangente do que a simples formulao
keynesiana, devendo estar associada a presses e processos de incentivos capazes de
mobilizar os recursos requeridos pelo desenvolvimento (HIRSCHMAN, 1961, p. 20-21).
Para tanto, enfatizava que para planejar o desenvolvimento seria necessria a
adoo sistemtica de uma srie de planos desenvolvimentistas, at mesmo porque a realidade
das economias subdesenvolvidas exige um tratamento diferenciado menos espontneo e
mais refletido, do que o ocorrido nos pases desenvolvidos. Por conta disso, Hirschman no
concordava com a teoria do desenvolvimento equilibrado, nem tampouco com a sua
aplicabilidade na realidade das economias subdesenvolvidas, pois entendia que a estratgia de
desenvolvimento baseada em investimentos seqenciais induzidas era mais indicada para os

41
pases subdesenvolvidos do que a estratgia de investimentos simultneos concebida pelos
tericos do crescimento equilibrado.
Em funo disso, propunha uma poltica desenvolvimentista deliberadamente
desequilibrada para se alcanar o desenvolvimento nas economias subdesenvolvidas. O
papel dessa poltica seria exatamente conservar as tenses, as despropores e os
desequilbrios, e no tentar elimina-las, pois atravs de uma cadeia de desequilbrios
surgiriam as capacidades completivas de produo, cujo efeito seria o investimento induzido7.
Esse investimento, na proposta de Hirschman, auxiliaria e efetivaria a transformao das
economias subdesenvolvidas, promovendo o seu desenvolvimento.
Entretanto, em vista da disponibilidade dos recursos ser escassa e da dificuldade
em identificar e tomar as decises de investimento teria de ocorrer uma poltica de preferncia
e escolha das estratgias de investimento. Hirschman (1961, p. 168-169) props, ento, que se
desse prioridade para aqueles setores onde a capacidade completiva fosse forte, ou seja, onde
contemplasse o maior nvel de efeitos em cadeia, tanto retrospectivos quanto prospectivos.
Neste caso, em termos setoriais, a indstria apresentaria efeitos em cadeia bem fortes,
enquanto que a agricultura e as atividades extrativas se caracterizam por apresentar escassez
de efeitos em cadeia.
Mas mesmo no setor industrial, o grau de complementaridade mais forte em
determinados ramos produtivos do que em outros. Isto tambm implicaria em uma escolha de
prioridade, sobretudo por parte da poltica governamental em fomentar o seu
desenvolvimento. Para que pudesse ocorrer o maior nvel de absoro de efeitos provocados
pelos inputs intersetoriais, os pases subdesenvolvidos poderiam inclusive impor uma poltica
7
Para Hirschman, o conceito de investimento induzido deve ser considerado especificamente para a realidade
das economias subdesenvolvidas, no devendo ser considerado como o conceito convencional de simples
acrscimo de capital em funo da procura, adequado para a realidade das economias desenvolvidas. Portanto,
define-o como aquele que se origina em funo de uma srie de repercusses similares, em torno de um
determinado produto ou de um setor produtivo e, por conta disso, guarda similaridade com o conceito de
capacidade completiva de produo.
42
seletiva de importaes, para garantir a implantao e sobrevivncia em seus territrios de
indstrias de produo de bens de consumo finais, que passariam a ser chamadas de indstrias
isoladas de importao, e que seriam responsveis pela gerao de efeitos em cadeia
retrospectiva de propores e profundidade praticamente infinitas (HIRSCHMAN, 1961,
p. 172-173).
Em outras palavras, propunha Hirschman uma poltica deliberada de substituio
de importaes para permitir a ecloso do processo de industrializao nos pases
subdesenvolvidos. Esta seria uma estratgia adicional e complementar ao processo cumulativo
do desenvolvimento, principalmente nas primeiras etapas do desenvolvimento do pas
subdesenvolvido. E, para tanto, seria indispensvel que se desse um tratamento especial s
exportaes, pois atravs desta que seria possvel garantir o financiamento desse processo
seletivo de importao.
Uma outra contribuio importante de Hirschman para a anlise das economias
subdesenvolvidas, e significativa do ponto de vista da evoluo do pensamento econmico
no-convencional, diz respeito transmisso inter-regional do desenvolvimento econmico.
Na sua anlise, o progresso econmico no se manifesta ao mesmo tempo em todos os
espaos geoeconmicos de uma economia, pois existem foras de contrao que promovem a
concentrao espacial do desenvolvimento.
Logo, a desigualdade inter-regional do crescimento, da mesma forma como a
ocorrente no mbito internacional, ocorre inevitavelmente no processo de desenvolvimento, o
que significa dizer que tambm no plano inter-regional o desenvolvimento necessariamente
desequilibrado (HIRSCHMAN, 1961, p. 276).
A forma adequada para dar conta dessa distoro seria direcionar a poltica
governamental para dotar as regies subdesenvolvidas de recursos de investimento pblico
capazes de promover o seu desenvolvimento. Adicionalmente a isso, prover as regies

43
atrasadas de certas equivalncias, como taxas de cmbio especial, e de programas e
instituies regionais voltados para deslanchar o desenvolvimento regional.
Nessa mesma linha de raciocnio da teoria da estratgia de crescimento
desequilibrado foi construda a teoria dos plos de crescimento, desenvolvida por Franois
Perroux no final dos anos cinqenta. Ao tambm se opor tese do crescimento equilibrado,
Perroux (1977, p. 146) afirmou que nas economias subdesenvolvidas o crescimento no se
processa simultaneamente em todas as suas regies econmicas ou abrangendo todos os
espaos de uma regio, mas sim em pontos ou plos de crescimento, com intensidades
variveis, expandindo-se por diversos canais e com efeitos diferenciados por toda a economia.
Com essa sua concepo, Perroux criou os fundamentos da anlise econmica espacial,
relacionando-a diretamente com a economia regional. De certa forma, a sua concepo
converge em termos conceituais com a tese de Hirschman, muito embora Perroux tenha
aprofundado os estudos pertinentes dimenso espacial do desenvolvimento econmico.
Para Perroux, as economias subdesenvolvidas se caracterizavam pela inexistncia
de articulao econmica inter-regional, dualismo econmico intra-regional, e dependentes do
fluxo do comrcio exterior como dinamizador das relaes econmicas internas. A alternativa
para dinamizar economicamente essas reas retardatrias ou subdesenvolvidas seria favorec-
las com a implantao de uma indstria motriz, ou seja, de um tipo de indstria que, durante
perodos determinados, apresenta taxas de crescimento do seu prprio produto superior
mdia do crescimento do produto industrial e do produto da economia nacional, e que tenha a
propriedade de aumentar as vendas das outras indstrias a partir do aumento da venda dos
seus prprios produtos. Como conseqncia dessa indstria-chave o crescimento se propaga e
se expande, beneficiando as demais indstrias que interagem com aquela e tambm as regies
que o cercam, que so para ela polarizadas.

44
Para Perroux (1977, p. 152), os plos de crescimento8 surgem exatamente em
funo dessas indstrias motrizes, ensejando, portanto, a estruturao dos chamados
complexos industriais, que se caracterizam pela presena dessas indstrias-chave, pelo regime
no-concorrencial entre as vrias indstrias existentes, e pela aglomerao territorial. Esses
plos se constituem no centro econmico dinmico de uma regio, e at mesmo de um pas, e
o seu crescimento se rebate sobre as demais regies de uma economia. O desenvolvimento
regional, portanto, estaria assim vinculado dinmica desses plos.
Todavia, como a indstria motriz por si s apresenta um limite de crescimento do
seu dinamismo, Perroux prope que o Estado estimule o desenvolvimento desse tipo de
indstria, concedendo-a apoios diversos, como a subveno, at mesmo porque atravs da
dinamizao desses plos de crescimento que seria possvel alcanar o desenvolvimento
econmico dessas regies subdesenvolvidas no espao nacional.
Como se ver adiante, a idia desses plos de crescimento com a concesso de
incentivos fiscais voltados para o desenvolvimento regional foi utilizada na concepo da
poltica de desenvolvimento regional implementada na Amaznia, em torno da SUDAM. Na
verdade, as formulaes da teoria das estratgias do crescimento desequilibrado, baseadas na
difuso de estmulos ao desenvolvimento econmico, principalmente no espao inter-regional,
no s se adequou realidade das economias subdesenvolvidas principalmente da Amrica
Latina que lograram se industrializar tardiamente, mas sobretudo realidade da economia
brasileira, que se utilizou da forte presena estatal, com uso sistemtico do processo de
planejamento do desenvolvimento.
8
Para Perroux (1977) os plos de crescimento diferenciam-se dos plos de desenvolvimento, visto que nos
primeiros resulta o crescimento do produto e da renda per capita, mas sem que se estabeleam transformaes
significativas nas estruturas regionais, enquanto que nesses ltimos ocorrem modificaes estruturais,
beneficiando a populao regional.
45
2.2.2 As estratgias de desenvolvimento concebidas pela escola cepalina
Mais tambm as teses concebidas e defendidas pelos tericos da Comisso
Econmica para a Amrica Latina e o Caribe CEPAL9, notadamente Ral Prebisch (2000a),
Anbal Pinto (1979), Osvaldo Sunkel (1980) e Celso Furtado (2000), adequaram-se e foram
aplicveis s condies especficas da periferia latino-americana. Essas teses no se apoiaram
nos pilares da economia convencional, nem tampouco conceberam o subdesenvolvimento
como se fosse naturalmente uma etapa anterior do processo universal do desenvolvimento,
mas sim que se tratava de uma realidade sui generis que precisava ser analisada e explicada
por suas prprias caractersticas. Por causa disso, essas teses acabaram se constituindo no que
Bielschowsky (2000, p. 16) denominou de paradigma desenvolvimentista latino-americano.
Para a CEPAL, havia um ntido desenvolvimento desigual originrio entre os
pases desenvolvidos e os pases subdesenvolvidos, pois enquanto que naqueles pases as
tcnicas capitalistas de produo foram originalmente introduzidas historicamente, nesses
ltimos, conhecidos como subdesenvolvidos, existia um atraso tecnolgico e de organizao
da produo. A difuso tecnolgica era, inclusive, o que determinava a separao, no bojo de
um nico sistema produtivo, de pases desenvolvidos, considerados como centrais, e de pases
subdesenvolvidos, considerados como perifricos.
Os benefcios do desenvolvimento da produtividade no se registravam de forma
idntica entre esses dois conjuntos de pases. Nos pases centrais, a produtividade se alastrava
em curto espao de tempo e por toda a estrutura produtiva, enquanto que nos pases
perifricos esse efeito se restringia queles setores voltados para a exportao de produtos
primrios e em algumas atividades econmicas relacionadas diretamente com a exportao,
portanto, restrita a alguns setores da economia, coexistindo com setores atrasados, de baixa
produtividade e de rentabilidade reduzida (RODRIGUEZ, 1981, p. 37).
9
A CEPAL se constitui em um rgo da ONU, criado em 1947, para estudar e propor alternativas que
contribuam para o desenvolvimento dos pases latino-americanos e do Caribe.
46
Isto determinava uma acentuada diferena nos benefcios do progresso tcnico
entre esses pases, com a agravante de que no havia uma transferncia desses benefcios para
os pases perifricos. Por sua vez, como era ntida a diferena entre o progresso tcnico
ocorrente nos centros industrializados e o alcanado na produo primria dos pases
perifricos, resultava no que Prebisch denominou, em 1949, de deteriorao dos termos de
intercmbio no mbito da diviso internacional do trabalho estabelecida entre esses pases: de
acordo com estudos realizados, entre 1870 at os anos de 1930, os preos dos produtos
industrializados nos pases centrais no baixaram na mesma proporo do aumento do
progresso tcnico, devido elevao da renda dos empresrios e dos fatores de produo;
todavia, na periferia os preos dos produtos primrios declinaram muito mais do que a
reduo de custos provocada pelo aumento da produtividade (PREBISCH, 2000a, p. 82).
De forma mais representativa, nos anos trinta s era possvel comprar 63% do
equivalente produo industrial adquirida em 1870, ou seja, seria necessrio se dispor de
mais produtos primrios para a mesma quantidade de produtos industrializados dos pases
centrais. Isto ocasionava uma situao de transferncia para os pases centrais de parte dos
frutos do progresso tcnico alcanado pelos pases perifricos.
Como essa transferncia estava embutida no intercmbio mantido, no mbito do
comrcio internacional, entre os produtos industrializados dos pases centrais e os produtos
primrios dos pases perifricos, e a manuteno desse quadro inerente diviso internacional
do trabalho existente s tendia a ampliar essa deteriorao, o nico meio de que os pases
perifricos, notadamente os da Amrica Latina, disporiam para captar uma parte dos frutos do
seu prprio progresso tcnico seria a industrializao (PREBISCH, 2000a, p.89).
A industrializao seria a nica forma de superar o subdesenvolvimento e a
pobreza na Amrica Latina, concepo essa que ser utilizada na sua plenitude,
posteriormente, por Celso Furtado, quando da concepo estratgica do desenvolvimento do

47
Nordeste do Brasil, no final dos anos cinqenta. No que isto significasse sacrificar a
produo/exportao de produtos primrios; ao contrrio, a manuteno dos setores
exportadores de produtos primrios seria necessria para fazer face necessidade de captao
de divisas estrangeiras com vistas a garantir a importao de bens de capitais e de matrias-
primas necessrios ao processo industrial que deveria se estabelecer nos pases perifricos.
Mas o vetor determinante da formao da renda interna deveria ser, doravante, a
industrializao.
Entretanto, mesmo considerando a fase inicial da industrializao, era perceptvel
que essas divisas externas no seriam suficientes para atender necessidade de importao
para o processo industrial, depois de atendidas outras importaes e parcelas passivas, e isto
ocasionaria um desequilbrio externo na balana comercial dos pases latino-americanos.
Como o prprio Prebisch (2000a, p. 118-119) salientava, seria necessrio ento
que se reduzisse o coeficiente de importaes, reduzindo ou eliminando os artigos no
essenciais, para dar lugar s importaes de bens de capital. Ou seja, a proposta era de que se
procedesse, na verdade, uma modificao na composio das importaes desses pases para
dar suporte industrializao nascente.
Em termos mais precisos, Prebisch propunha que se deixasse de importar ou se
restringisse a importao de bens no essenciais para o consumo, bens durveis de consumo
ou de capital que, por sua natureza, podem ser adiadas, e, em substituio, se privilegiasse a
importao de bens de capital e matrias-primas que possibilitassem o mximo de emprego e
o atendimento das necessidades correntes internas indispensveis. E isto deveria ocorrer
enquanto se mantivesse a realidade presente de necessidade de ajuste das importaes
capacidade de pagamento determinada pelas exportaes dos pases latino-americanos.

48
Essa proposta de industrializao, inicialmente formulada por Prebisch, mas
plenamente adotada e difundida pelos demais tericos da escola cepalina, se tornou conhecida
como de substituio de importaes, que caracterizaria a forma como seria concebido o
processo de industrializao dos pases subdesenvolvidos latino-americanos.
Maria da Conceio Tavares (1983), em meados dos anos sessenta, foi quem
melhor concebeu e trabalhou esse conceito, a partir do estudo da realidade brasileira. Mostrou
que o processo de substituio de importaes se configura numa resposta aos sucessivos
desafios colocados pelo estrangulamento do setor externo, obrigando os pases
subdesenvolvidos a se tornarem quantitativamente menos dependentes do exterior e
qualitativamente diferentes com relao dependncia externa.
Por conseguinte, em funo dessas restries a industrializao se iniciaria pela via
mais fcil de produo de bens de consumo terminados, que exige menos tecnologia, menos
intensidade de capital e menor escala de produo e, para a qual, seria possvel garantir
reserva de mercado para a sua produo. medida que a dinmica desse processo levasse a
um novo ponto de estrangulamento na balana comercial, o processo de substituio de
importaes haveria de ser ampliado atravs da compresso da importao de outros produtos
no essenciais, para permitir divisas que seriam necessrias instalao e operao de novos
setores produtivos, com maiores nveis de tecnologia e escala de produo, mas voltados para
o atendimento do mercado interno desses pases (TAVARES, 1983, p. 42-43).
Em decorrncia, esse modelo de industrializao seria parcial e fechado, porque
iria se ater ao desenvolvimento de determinados setores produtivos restritos a alguns
segmentos do setor industrial, sem alterar a estrutura produtiva em que se assentavam o setor
primrio e as atividades tradicionais de exportao, e, ao mesmo tempo, seria restrito ao
atendimento do mercado interno.

49
Em suma, esse processo implicaria em uma mudana estrutural no
desenvolvimento desses pases, cujo determinante de crescimento deixaria de ser exgeno,
baseado nas exportaes de produtos tradicionais, para ser substitudo pelo determinante
endgeno, baseado na industrializao via substituio de importaes voltada para o
mercado interno (TAVARES, 1983).
E que papel caberia ao Estado? Na viso cepalina, caberia no somente conduzir
deliberadamente a industrializao eixo principal da poltica de desenvolvimento, mas
tambm definir critrios para a melhor alocao dos recursos, estabelecer relaes
econmicas no mbito do mercado externo que visem a adoo de polticas de proteo,
integrao regional, financiamento externo, etc, assim como mltiplas outras funes
essenciais ao desenvolvimento de uma economia (RODRIGUEZ, 1981, p. 148).
A atuao do Estado seria, por isso, de extrema necessidade para garantir a
proteo do mercado interno para os empreendimentos industriais perifricos, notadamente
naqueles ramos que faro parte da poltica industrial baseado no modelo de substituio de
importaes, independente da produtividade dessas indstrias ser inferior a dos pases
centrais. A proteo seria estratgica e deveria ser mantida enquanto perdurassem as
diferenas de produtividade, constituindo-se assim em fator determinante para a manuteno
desse processo industrial.
A atuao do Estado na conduo desse processo de desenvolvimento deveria
ocorrer, entretanto, de forma elaborada e racionalizada, e o instrumento adequado para isso
seria o planejamento, ou simplesmente programao, que se constitui em uma tcnica que
passou a ser utilizada para promover a compatibilidade intersetorial da produo e, atravs
dela, a viabilidade do plano e o xito da poltica de desenvolvimento (RODRIGUEZ, 1981,
p. 171).
50
Com isso, constituiu-se a teoria do (sub)desenvolvimento da CEPAL em uma nova
teoria do desenvolvimento econmico, mas voltada e adequada realidade dos pases
subdesenvolvidos da Amrica Latina, principalmente daqueles que implementaram a
industrializao como estratgia de desenvolvimento de suas economias, como foi o caso do
Brasil.
No campo poltico, a teoria cepalina enfrentou inicialmente dificuldades para ser
aceita como modelo de planejamento dos projetos polticos dos governos latino-americanos,
apesar de se mostrar como uma alternativa de caminho tecnicamente propcio busca do
desenvolvimento e se ajustar s polticas econmicas adotadas e concebidas por esses pases
atravs da industrializao; mas, aos poucos, foi sendo aceita como estratgia de conduo
deliberada da industrializao, muito embora no tenha sido no todo assimilada e nem
tampouco adotada em todos os pases latino-americanos.
Na verdade, a teoria cepalina no ficou impune s crticas contra as suas
estratgias de desenvolvimento, principalmente referente sua tese da deteriorao dos
termos de intercmbio. Merecem destaque duas importantes crticas, feitas a partir do estudo
do processo de industrializao da prpria economia brasileira: a) a de que a teoria cepalina
no se deu conta, na sua plenitude, de que o desenvolvimento latino-americano no era um
desenvolvimento qualquer, mas um desenvolvimento capitalista especfico, formatado numa
situao perifrica nacional, em funo do momento histrico em que volta para desencadear
o seu processo de industrializao, e que por isso possua especificidades internas que lhes
determinava uma estrutura dependente (MELLO, 1984); b) a de que o processo de
substituio de importaes estava determinando um processo de industrializao que
procurava se adequar combinao dos recursos produtivos e da tecnologia determinada
pelos pases desenvolvidos, e que, por conta disso, estava ocasionando um processo de
51
desenvolvimento com fraca gerao de emprego e renda interna, e reduzido mercado interno
(FURTADO, 2000).
evidente que existiam poucas alternativas a serem seguidas pelos pases latino-
americanos na busca do seu desenvolvimento nos moldes capitalista. As condies histrico-
estruturais desses pases e os condicionantes impostos por rupturas constantes nos fluxos de
comrcio internacional na primeira metade do sculo XX, no possibilitavam muitas
alternativas de desenvolvimento. Mas, independente disso, por conta das crises e interrupes
no fluxo do comrcio internacional entre 1914 e 1945 perodo de ocorrncia da 1 e 2
guerras mundiais e da recesso mundial dos anos trinta os governos de alguns pases latino-
americanos adotaram polticas voltadas para a defesa do mercado interno e do nvel de renda,
baseadas em restries e controle das exportaes, elevaes da taxa de cmbio e compra de
excedentes ou financiamento de estoques.
Essas aes governamentais ocasionaram, consequentemente, a ruptura do modelo
primrio-exportador e o incentivo industrializao nacional, principalmente aps a ecloso
da crise dos anos trinta (CASTRO, 1977; MELLO, 1984; TAVARES, 1983). Mas isso s se
sucedeu naqueles pases que criaram, ex ante e durante esse perodo de crises, condies para
o surgimento de setores industriais. Tanto que, para alguns desses pases, a ecloso da crise
de 1929 no significou o incio da industrializao de suas economias, mas a sua acelerao.
2.2.3 As estratgias de desenvolvimento adotadas pela economia brasileira
No perodo anterior crise de 1929 mas incluindo o primeiro momento de
ruptura do comrcio internacional, que foi a 1 guerra mundial, mais precisamente desde
1888, foi-se criando e consolidando a estrutura industrial no Brasil, isto , o capital industrial
em substituio ao capital cafeeiro, de onde aquele se originou.

52
Aps a crise de 1929, como resposta s restries do setor externo, a
industrializao brasileira se acelerou e se diferenciou da etapa anterior, pois o processo
substitutivo de importaes passou a incluir no somente bens de consumo corrente, mas
tambm alguns produtos intermedirios e bens de capital. Foi a fase da chamada
industrializao extensiva, mas restringida, visto que no teve ainda por base o ncleo
produtor de bens de capital (MELLO, 1984, p. 110).
A atuao do Estado brasileiro foi de fundamental importncia para a consolidao
desse processo, pois no somente garantiu reserva de mercado para os produtos
industrializados nacionais atravs de proteo cambial e tarifria, como tambm atuou no
sentido de regulamentar a quase totalidade dos fatores produtivos, de ter possibilitado a
transferncia de recursos do setor agroexportador para o setor industrial, e de ter tornado o
setor agrcola em fornecedor de matrias-primas para o segmento industrial instalado, alm de
ter-se constitudo em investidor privilegiado em empreendimentos produtivos de infra-
estrutura econmica (FURTADO, 1984; MENDONA, 1986; TAVARES, 1983).
Isto possibilitou com que a economia brasileira passasse, a partir desse perodo, a
ser dinamizada pelo mercado interno, pois atravs do processo substitutivo de importaes os
empreendimentos industriais puderam se dinamizar, mantendo e at mesmo, em alguns casos,
aumentando a sua rentabilidade, enquanto paulatinamente ia decaindo a lucratividade dos
setores ligados ao mercado externo. Conseqentemente, decorreu uma migrao dos
investimentos do setor agroexportador para o setor industrial, ampliando a acumulao de
capital no mbito desse novo setor produtivo.
Mas convm no esquecer que o desenvolvimento do setor industrial, nesse
perodo, foi restrito, em decorrncia da limitao da capacidade de importao da economia
brasileira. Isto obrigou o governo a estar sempre promovendo uma poltica econmica seletiva
e diferenciada, ora baseada em instrumentos cambiais e tarifrios ora atuando diretamente na

53
pauta dos bens importados. S que, como em um crculo vicioso, a cada limite do
estrangulamento externo ia se aprofundando o processo substitutivo de importaes da
economia brasileira. Na verdade, a concretizao da prpria essncia do modelo de
substituio de importaes.
Essa realidade, tambm presente nos demais pases latino-americanos que
adotaram o modelo substitutivo de importaes, caracterizou um processo de fragilidade do
avano das foras produtivas prprio de um modelo de desenvolvimento industrial inerente
fase de industrializao restringida.
Nessa fase, decorreu uma contradio entre a tendncia acumulao sem limites
do capital e a restrio das bases tcnico-econmicas para a acumulao do capital, e isto foi o
que condicionou o desenvolvimento da economia brasileira entre 1933-1955, na sua primeira
fase de industrializao via modelo de substituio de importaes (AURELIANO, 1981;
MELLO, 1984; TAVARES, 1983).
Essa problemtica, na opinio de Mello (1984, p.17), prpria da industrializao
latino-americana face o seu carter perifrico ou, como ele mesmo frisou, a industrializao
latino-americana problemtica porque perifrica. E a economia brasileira no fugiu a essa
regra, pois o seu ponto de partida foi a economia exportadora capitalista cafeeira, e o
momento do seu desenvolvimento ocorreu quando o capitalismo monopolista j tinha se
tornado dominante no mercado mundial. Portanto, constituiu-se perifrica e dependente do
desenvolvimento das foras produtivas predominantes no mercado mundial, do capital
monopolista mundial.
No perodo seguinte, iniciado em 1956, que se caracterizou como a segunda fase
do processo de substituio de importaes no Brasil, a industrializao diferenciou-se, pois o
Estado promoveu uma reorientao estratgica em prol do setor de bens de consumo durveis
(Departamento III) como o setor de ponta da acumulao capitalista no pas e, em funo

54
disso, propiciou tambm em carter prioritrio o desenvolvimento do setor de bens de
produo (Departamento I), resultando com que ambos tenham crescido com muito mais
rapidez do que o setor de bens de consumo para assalariados (Departamento II). Foi a fase da
chamada industrializao intensiva, tambm conhecida como industrializao pesada, que
requereu um novo padro de acumulao de capital, novos parceiros na formao bruta de
capital fixo e, principalmente, forte atuao do Estado brasileiro (MELLO, 1984;
MENDONA, 1986).
A atuao do Estado foi de fundamental importncia para a ecloso e manuteno
dessa nova etapa desenvolvimentista: primeiro, porque chamou para si a responsabilidade
pela concepo de projetos de envergadura nacional que possibilitaram o controle estatal de
setores produtores de insumos bsicos imprescindveis produo industrial, tais como o ao,
o petrleo, o carvo e a energia; segundo, porque foi o responsvel pelos elevados
investimentos em infra-estrutura e nas indstrias de base que, na sua maioria, estavam sob o
seu controle; terceiro, porque estimulou o investimento privado em outros segmentos da
produo industrial, inclusive com a concesso de financiamentos a longo prazo; e, por
ltimo, porque retirou as barreiras para a entrada do capital estrangeiro, possibilitando com
isso o estabelecimento da associao do capital estrangeiro com o capital privado nacional e o
capital estatal no investimento produtivo no pas, formando o que foi denominado de
a trplice aliana (EVANS, 1982) e, o que foi mais relevante, a internacionalizao da
economia brasileira sob o domnio do capital oligopolista.
Para a concretizao dessa nova forma de atuao do Estado, contudo, foi
imprescindvel a concepo de que para o eficaz controle do processo de desenvolvimento em
curso seria necessria a adoo do planejamento como instrumento governamental de
orientao e organizao da economia. Mas no mais iniciativas isoladas ou medidas setoriais

55
como as ocorrentes nos anos quarenta10, mas sim prticas efetivas de coordenao global que
permitissem efetivamente o planejamento das polticas econmicas governamentais em prol
do desenvolvimento do pas.
A primeira experincia efetivamente posta em prtica de planejamento
governamental no Brasil ocorreu nessa poca, que foi o Plano de Metas (1956-61). Esse Plano
se deteve prioritariamente nos setores que apresentavam demanda insatisfeita e que, portanto,
caracterizavam-se como pontos de estrangulamento expanso econmica do pas: energia,
transportes, alimentao, indstria de base e educao (LAFER, 1975). E foi em funo desse
Plano que foram concebidas alternativas de maior integrao do mercado interno brasileiro, a
partir da integrao fsica do hinterland regio mais dinmica do pas.
Sem a necessidade de detalhamento da operacionalizao desse Plano, para os fins
propostos neste trabalho, o importante que a eficcia da sua formulao e de sua
implementao justificou e condicionou a utilizao do planejamento como instrumento
propcio de interveno do Estado na economia brasileira, resultando com que a cada
sucesso governamental tenha sido concebido um plano de desenvolvimento, o qual sempre
procurava expressar a poltica econmica do governo que ascendia ao poder e o seu plano de
ao para a economia como um todo. E isto independente do regime poltico em que se
manifestava o Estado, seja no perodo dos governos civis seja no dos governos militares.
Assim se sucedeu com o Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social
(1963-65), o Plano de Ao Econmica do Governo (1964-66), o Plano Estratgico de
Desenvolvimento (1968-70), o I Plano Nacional de Desenvolvimento (1970-74), o II Plano
Nacional de Desenvolvimento (1975-79), e o III Plano Nacional de Desenvolvimento (1980-
85), tendo sido este a ltima tentativa de planejamento de longo prazo para a economia
10
Na dcada de quarenta ocorreram diversas tentativas ou propostas de planificao racionalizante, sem que
tenham obtido sucesso ou sequer implementadas: Misso Taub (1942), Misso Cooke (1942-43), relatrio
Simonsen (1944-45), Comisso Mista Brasil-EUA (1951-53) e Plano Salte (1948). Neste aspecto, ver Lafer
(1975), Fernandes (1976) e Kon (1999).
56
nacional como um todo, tendo em vista o esgotamento como tcnica e como instrumento
poltico de orientao e interveno governamental e, principalmente, como estratgia de
desenvolvimento nacional.
O esgotamento do uso do processo de planejamento, contudo, decorreu em grande
medida dos problemas que a economia brasileira teve em manter a sua estratgia de
desenvolvimento baseada na industrializao substitutiva de importaes, pois ficou restrita
ao atendimento do mercado nacional, condicionada pelas estratgias das empresas
oligopolistas transnacionais, e limitada pela reduzida disponibilidade de capital privado e
pblico para investimento e ampliao da capacidade produtiva.
Ao lado disso, surgiram inmeros problemas de controle da inflao e crises
rotineiras da balana comercial brasileira com o agravante recrudescimento da dvida externa,
em parte originadas pelo desempenho da economia interna e em parte impactadas pelas crises
econmicas manifestadas no mercado mundial.
Isto levou no somente ao esgotamento do modelo substitutivo de importaes no
pas, no decorrer dos anos setenta, quando se esperava entrar na terceira fase desse processo,
como tambm, em decorrncia da inexistncia de modelo alternativo terico e analtico de
desenvolvimento, substituio das estratgias de desenvolvimento econmico de longo
prazo pelas intervenes na economia para solucionar problemas conjunturais, de curto prazo.
2.3 O ESTADO E AS PERSPECTIVAS DE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL NO CONTEXTO DA GLOBALIZAO
Aps a segunda guerra mundial, quando a economia europia e a japonesa
iniciaram o processo de reconstruo de suas economias, a partir dos investimentos de

57
capitais norte-americanos, ocorreu uma internacionalizao das foras produtivas, ao mesmo
tempo em que tambm ocorreu (de forma associada) uma internacionalizao do controle do
capital, atravs de um novo tipo de empresa que passou a operar a nvel internacional, sob
uma direo centralizada as empresas transnacionais.
Esta nova fase do processo de internacionalizao do capital se restringiu, no
perodo ps-guerra at meados da dcada de sessenta, s economias europias, e somente aps
a recuperao econmica da Europa e reestruturao dos seus capitais, que se voltou para as
economias subdesenvolvidas do Sudeste Asitico e da Amrica Latina, mais precisamente
para aqueles pases que j tinham iniciado ou estruturado um processo interno de
industrializao, mesmo que nos moldes da substituio de importaes industriais, como o
caso do Brasil (COSTA, 1986).
Se, antes, a dinmica da internacionalizao do capital produtivo foi decisiva para
possibilitar a reconstruo das economias europia e japonesa, no deixou de ter importncia
estratgica na industrializao dessas economias subdesenvolvidas, visto que propiciou a
consecuo da continuidade da industrializao por substituio de importaes, e tambm na
estruturao da nova diviso internacional do trabalho, que passou a inserir a participao de
alguns desses pases no comrcio exterior de produtos industrializados.
Essa ascenso do capital produtivo na internacionalizao do circuito capitalista
subordinou, entretanto, de forma mais contundente, as economias subdesenvolvidas ao
mercado internacional, mas no mais se limitando ao fluxo de produtos manufaturados versus
produtos primrios, e sim, sobretudo, o de inverses de capital estrangeiro no setor
manufatureiro dos mercados internos desses pases.
Com isto, a base produtiva nacional se tornou basicamente internacional,
configurando-se assim em um novo sistema econmico mundial (MICHALET, 1985), em que
deixou de predominar a transferncia de mais-valia no circuito mundial para um novo

58
processo de criao descentralizada do valor. Isto propiciou, por sua vez, o desenvolvimento
das foras produtivas globais, provocando transformaes nos pases para onde se
transferiram esses capitais e, evidentemente, na sua estrutura setorial de produo, acelerando
o crescimento econmico interno de forma nunca antes visto (CARVALHO, 1997b, p. 14).
Esse processo tem sido denominado de globalizao do desenvolvimento das
foras produtivas econmicas, no divergindo ou contrariando, todavia, o pressuposto da
internacionalizao, mas apenas o substituindo em uma nova forma de anlise, j que ambas
as concepes to somente traduzem as dificuldades de apreenso do fenmeno da transio
do capitalismo durante esse momento histrico (CARVALHO, 1998).
Na verdade, diria-se que o que ocorreu foi uma interao e superao contraditria
do desenvolvimento do capital, como se fosse parte de um movimento dialtico, visto que a
ecloso da globalizao, como um novo perodo de transio do capitalismo contemporneo,
iniciou-se justamente no momento em que se processava, no mbito do mercado mundial,
uma nova fase do processo de internacionalizao do capital produtivo.
E esse momento se d justamente quando ocorre a recuperao da economia
europia, devido eficcia do Plano Marshall e da concorrncia exercida pelas empresas
transnacionais norte-americanas. S que este momento foi caracterizado por um acirramento
dessa concorrncia no espao mundial, forada pela ao das empresas europias que, em
resposta ao capital norte-americano, projetaram seus investimentos em direo aos pases
subdesenvolvidos, inclusive para a Amrica Latina.
Portanto, esse momento que decorreu a incluso dos pases perifricos no circuito
seletivo da produo industrial no mbito do mercado mundial marcante do ponto de vista
do processo de desenvolvimento do sistema capitalista, pois determinou uma assimetria entre
os pases avanados e perifricos (CARVALHO, 1998), ao mesmo tempo em que propiciou a

59
superao tecnolgica de um padro de produo at ento liderado pelos capitais norte-
americanos.
Isto posto, ao se caracterizar essa superao tecnolgica que deve ser vista como
uma nova etapa de desenvolvimento tecnolgico na produo industrial capitalista alterou-
se o equilbrio at ento mantido pela hegemonia norte-americana e inaugurou-se um novo
ciclo de concorrncia capitalista, s que em condies estruturais completamente diferentes
do momento anterior, mesmo considerando o momento do ps-guerra11.
Conseqentemente, a internacionalizao capitalista se transformou em
globalizao, ou ento, a globalizao da economia mundial se constituiu em um novo
processo de internacionalizao do capital produtivo e do financeiro articulado ao sistema
monetrio internacional. Em suma, uma nova etapa do processo de mundializao do capital
em geral (CARVALHO, 1997b; 1994).
Mas a globalizao no se constituiu numa simples continuidade ou
prolongamento da internacionalizao do capital, e sim em um novo processo em que passou
a predominar uma nova forma de organizao da produo e comercializao de mercadorias
em escala mundial, onde a tendncia uniformizar as caractersticas dos processos produtivos
das economias partcipes do mercado mundial e dos inmeros mercados de consumo,
ocasionando com que o mesmo tipo de produto seja comercializado simultaneamente nos
quatro cantos do planeta, ao mesmo custo de produo, portanto, incorrendo com que o
consumidor mundial seja influenciado para adquirir um produto made in world.
Na globalizao tambm ocorre o predomnio do capital sobre o mercado mundial
atravs de um sistema de rede interligada de intra e inter-firmas, que opera em diferentes
estruturas de mercado, produzindo distintas linhas de produto e atuando ao mesmo tempo em
diferentes rbitas de valorizao do capital comercial, industrial e financeira, no importan-
11
No se deve pensar, entretanto, que este fato por si s foi capaz de estruturar de forma autnoma esse novo
momento de manifestao do capitalismo monopolista. Para tanto, foi tambm imprescindvel a crise do
padro monetrio internacional que se apoiava na poltica do dlar como moeda universal.
60
do se a valorizao dos seus ativos ir ocorrer atravs da realizao do capital produtivo ou
por meio de inmeras formas de capitalizao financeira.
As grandes corporaes capitalistas em substituio s antigas empresas
transnacionais ou multinacionais autnomas congregam capitais centralizados sob novas
formas de concentrao, onde as decises de investimento interagem globalmente e esto
subordinadas lgica do conjunto da organizao e, portanto, tomam suas decises por uma
espcie de centro de comando financeiro mundial (BRAGA, 2000).
Por fim, na globalizao, ocorre um novo paradigma tecnolgico baseado em
tecnologias da informao, que incorpora conhecimentos e informao em todos os processos
de produo material e distribuio, e que por conta disso possibilita o desenvolvimento
permanente de novos produtos e processos de carter global, e tambm em um avano
gigantesco em alcance e escopo da esfera da circulao (CASTELLS, 2000), assim como uma
lgica de explorao econmica que possibilita a incorporao dos espaos econmicos no
contexto da economia global, classificando-os em blocos distintos conforme o seu grau de
desenvolvimento e de contribuio para o processo de valorizao do capital, da seguinte
forma: espaos centrais, semiperiferia e pases ou regies perifricas (BECK, 1999).
Todavia, como assinala Chenais (1996, p. 33), o movimento da mundializao
excludente, isto , com exceo daqueles pases em desenvolvimento que j possuam um
certo grau de desenvolvimento industrial e por conta disso j conseguiram um lugar ao sol no
mbito do mercado mundial, os demais pases em desenvolvimento esto sendo literalmente
marginalizados, no suscitando e nem merecendo ateno por parte dos investimentos
estrangeiros.
De qualquer forma, o mercado mundial est globalizado, e esse processo de
integrao econmica a nvel mundial ocorre em grau sem precedentes. Isto gera movimentos
61
de interdependncia entre as diversas economias nacionais e permite com que se afirme que
mesmo a despeito da existncia e autonomia das economias nacionais, a globalizao ainda se
sustenta e se reproduz em torno das economias nacionais. Alis, este processo faz com que o
espao nacional se torne globalizado, constituindo-se como um sub-espao global.
A competio desses sub-espaos pelo capital global acirra a concorrncia entre os
capitais centralizados, sujeitando-se os estados nacionais a aceitarem tanto o capital oriundo
de aplicaes financeiras quanto o capital direcionado para investimentos produtivos, muito
embora o interesse maior, do ponto de vista da estratgia de desenvolvimento das economias
nacionais, captar recursos financeiros que se transformem em criao de produo social,
pois esta forma internaliza benefcios fixos e potencialmente duradouros.
Todavia, o problema que, em contraste, a lgica das corporaes capitalistas
transnacionais garantir sob qualquer forma de conversibilidade a sua lucratividade,
possuindo, portanto, elevada possibilidade de mobilizao para investimentos, seja na esfera
do comrcio seja na esfera da indstria ou das finanas. Na verdade, em face da perspectiva
de liquidez dos seus ativos, operam indistintamente como um capital em geral, no se fixando
mais, de forma imobilizada, neste ou naquele setor, ramo, produto, mercado, ou ento nesta
ou naquela fronteira nacional ou regional (BRAGA, 2000; SAMPAIO, 1999).
O centro de comando financeiro opta por direcionar os investimentos pertencentes
ao conjunto da corporao perspectiva e garantia de rentabilidade do seu capital oferecida
ou propiciada por esta ou aquela economia nacional, vinculada a esta ou aquela rbita de
valorizao do capital no espao nacional. Tanto faz para o capital a ser internalizado se o tipo
de investimento a ser realizado se localize em quaisquer dos sub-espaos regionais internos.
O mais importante que essa localizao possua interligaes estratgicas com o
mercado mundial, portanto, que se constitua e assuma o carter de sub-espacos regionais
externos, ou ento que, mesmo se restringindo ao mercado interno, constitua-se como uma
62
parte substancial do mercado mundial. Os investimentos dirigem-se para onde existem boas
oportunidades de lucro a mdio e longo prazos.
Portanto, no mundo globalizado qualquer regio do mundo em desenvolvimento
que propicie condies de rentabilidade mais elevada para as corporaes capitalistas que
operam a nvel global, tende a receber investimentos dessas empresas, em magnitude e
diversidade que nenhum espao nacional est em condies de criar individualmente. Com
isto, de forma contraditria e dialtica, o global acaba se tornando negao do local, do
regional e do nacional (FURTADO, 1999; SALLUM JNIOR, 1998).
Essas estratgias de desenvolvimento definidas globalmente pelas grandes
corporaes capitalistas subordinam no somente os estados nacionais enquanto naes como
tambm os governos nacionais enquanto Estado na sua forma de regime poltico. As polticas
econmicas implementadas pelas economias nacionais no podem mais se ater
especificamente s estratgias de desenvolvimento nacional, mas tm que se compatibilizar
com as demandas e as perspectivas de atrao dos investimentos das corporaes
transnacionais.
Como so essas e no as naes que, em primeira instncia, conduzem o processo
de globalizao (SAMPAIO, 1999, p. 955), o resultado que as polticas econmicas
nacionais acabam se tornando uma segmentao da poltica econmica global, e isto restringe
a atuao e a forma de interveno do Estado na economia nacional.
O Estado perde parte de sua capacidade de controle e comando sobre as atividades
produtivas existentes na economia nacional, independente do seu carter nacional ou
transnacional, assim como sobre os fatores que afetam e influenciam o desenvolvimento e a
prpria manuteno dessas atividades no mercado nacional. Como forma de garantir as
estratgias de desenvolvimento interno, as economias nacionais se lanam no mercado
mundial competindo por um maior espao, por uma maior fatia das disponibilidades
63
financeiras globais, sujeitando-se assim s regras e exigncias das grandes corporaes
capitalistas (SALLUM JNIOR, 1998, p. 255).
Isto resulta com que qualquer setor, ramo ou produto que possa ser concebido
como de origem nacional, independente da sua forma de constituio ou de produo, possa
ser beneficiado por esses investimentos, no sendo mais deixado vontade e aos interesses do
Estado em conceber exclusivamente a sua prpria estratgia de desenvolvimento nos moldes
nacionais.
Em termos espaciais, resulta tambm com que quaisquer dos sub-espaos regionais
se configurem no espao adequado para internalizao dos investimentos de capital,
desestruturando-se assim a poltica interna de diferenciao dos espaos regionais. Com isto,
penalizado aquele sub-espao regional que no apresenta as mesmas condies estruturais
para uma melhor valorizao do capital em relao ao(s) sub-espao(s) mais desenvolvido(s).
Esta realidade mais crtica quando o espao nacional est inserido em um
processo de regionalizao macroeconmica, pois os sub-espaos regionais internos agora se
constituem em sub-espaos regionais externos, no mbito da regionalizao estabelecida.
Nesta situao, a poltica interna de desenvolvimento est subordinada poltica
macroregional de desenvolvimento e, com isto, a competio pela localizao dos
investimentos ocorre simultaneamente nos mbitos inter e intra-regionais, enquanto ainda
sub-espao da economia global.
Em funo disso, prticas de incentivos especiais ou exclusivos para o
desenvolvimento dos sub-espaos regionais internos no so mais aceitas no mbito da
regionalizao em que as economias nacionais esto inseridas, pois se confrontam com as
determinaes impostas para os demais sub-espaos regionais externos. Em sntese, vo de
encontro lgica que sustenta a poltica macroregional de desenvolvimento e, principalmente,
s determinaes da globalizao econmica.

64
Isto posto, o Estado, em uma economia inserida no mercado global, agora tem
sobre si a responsabilidade de conduzir e criar as condies necessrias para a reproduo do
capital em escala internacional, independente desse capital ser considerado nacional ou
transnacional. No cabe mais uma estratgia de desenvolvimento pensada para a construo
ou reafirmao de um capitalismo nacional, como outrora ocorreu, mas sim uma estratgia de
desenvolvimento global, no mbito do mercado mundial. O Estado, portanto, ao redefinir a
sua forma de atuao e ao assumir um novo papel do contexto do capitalismo contemporneo,
se internacionaliza, tornando-se tambm um ator global.

65
3 A POLTICA DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO
PLANEJAMENTO NACIONAL
Na economia capitalista, o planejamento tem por tarefa assegurar as condies
gerais de reproduo do capital, sendo que na fase do capitalismo monopolista ele atua como
instrumento do Estado para assegurar no somente as condies gerais, mas, sobretudo, para
garantir as condies especficas de reproduo de cada capital em particular12.
Esta situao ocorre em face de no mais haver no capitalismo monopolista o
controle de cada segmento do capital social global capital-dinheiro, capital-produtivo e
capital-mercadoria, por parte de cada frao da burguesia, manifestada sob a forma de capital
bancrio, capital industrial e capital comercial; mas sim, o predomnio de uma espcie de
controle de todos os segmentos do ciclo do capital por parte de cada grande conglomerado
capitalista, seja este de amplitude nacional ou transnacional (OLIVEIRA, 1982).
Em funo disso, a concorrncia que prevalece agora entre os grandes
conglomerados monopolistas , principalmente, a de se conseguir acesso aos mecanismos e
instrumentos do Estado, como forma de garantir a reproduo de cada capital em particular
ou, mais precisamente, de cada conglomerado capitalista, em torno de cada ciclo ou segmento
do seu capital global.
Por isso, o planejamento tornou-se de fundamental importncia para a ao do
Estado, na medida em que se prope de forma tcnica a garantir os meios apropriados
12
No se est referindo aqui s formas especficas de manifestao do capital em geral ou de funcionamento do
capital industrial global capital-dinheiro, capital-produtivo e capital-mercadoria, mas sim s formas
especficas de que cada grupo capitalista se utiliza para contemplar a reproduo de cada ciclo ou segmento
do seu capital global.
66
reproduo do capital em geral13, mas sem deixar de considerar esses conflitos de interesses
entre os diversos grupos capitalistas que se encontram em disputa. Tanto que, dependendo
da situao, do momento ou do tipo de presso, o resultado do planejamento governamental
pode acabar por beneficiar determinado(s) grupo(s) capitalista(s) em detrimento de outros,
sem que isso necessariamente prejudique a reproduo do capital social global.
Tendo sido concebido e construdo com esse propsito, o planejamento tornou-se
sinnimo de soluo para se descortinar o desenvolvimento econmico e, por conta disso,
transformou-se na panacia dos que procuravam um instrumento capaz de soerguer as
economias que se encontravam em atraso no seu desenvolvimento.
Portanto, ao longo dos anos cinqenta at meados dos anos setenta, quando o
sistema capitalista mundial se viu diante de uma nova crise econmica de propores globais,
o planejamento foi adotado e utilizado como instrumento definidor das polticas econmicas
implementadas principalmente pelos pases subdesenvolvidos.
Da mesma forma, isto se sucedeu com o planejamento regional, como subproduto
do planejamento nacional. Surgiu em funo da necessidade de planejar a converso do
espao regional em espao de ampliao e reproduo do capital em escala nacional, sem que
isto tenha se apresentado como conflito no campo econmico e no campo das foras polticas
regionais no mbito do sistema capitalista.
Afinal, quando uma economia trilha deliberadamente o caminho do
desenvolvimento, todos os seus espaos regionais passam a exigir o mesmo tratamento, as
mesmas condies de crescimento que se processaram na regio economicamente dominante
ou mais desenvolvida, manifestando-se contra a tendncia concentrao, centralizao e
aglomerao geogrfica inerente prpria organizao capitalista.
13
O capital em geral se constitui em toda forma de constituio ou manifestao da riqueza social no capitalismo
ou, em outras palavras, em toda forma de manifestao ou converso do capital social global capital-
dinheiro, capital-produtivo e capital-mercadoria. Para melhor conceituao, ver Carvalho (2000).
67
Todavia, em termos concretos, a realidade apresentada por parte de cada pas,
principalmente os considerados subdesenvolvidos, exigiu um tratamento especfico, a adoo
de um planejamento do desenvolvimento regional diferenciado. Nesse aspecto, convm
sublinhar, a princpio, que a poltica de desenvolvimento regional, de forma geral, resulta no
somente das polticas especificamente de carter regional como tambm dos impactos
regionais das polticas nacionais (BOISIER, 1989).
Este aspecto relevante, visto que o desenvolvimento de uma regio pode ser
beneficiado pelos efeitos indiretos de uma poltica macroeconmica ou setorial, como pode
ser prejudicado economicamente pela ao dessas polticas. Inclusive, podem os efeitos da
poltica macroeconmica ou setorial anular os efeitos positivos gerados por uma determinada
poltica econmica regional.
De uma forma geral, as disparidades regionais de desenvolvimento so fortemente
afetadas pela ao estatal, quando da execuo de polticas macroeconmicas homogneas
sobre espaos econmicos e sociais heterogneos (BOISIER, 1989, p. 637). Do mesmo modo,
quando o Estado intervm deliberadamente no espao regional, atravs de polticas de
desenvolvimento regional, esta sua ao geralmente desempenha um papel compensatrio no
contexto das polticas macroeconmicas e setoriais. Isto sempre originou discusso poltica
entre os atores regionais, no contexto do espao nacional, visto a predominncia deste ou
daquele interesse econmico ou espacial.
Essa realidade tem predominado em diversos pases, principalmente naqueles
considerados como subdesenvolvidos. No Brasil, conforme evidenciado no captulo anterior,
a primeira experincia efetiva de planejamento nacional se deu no perodo 1956-61, quando
da implementao do Plano de Metas, no governo Juscelino Kubstcheck. , tambm, por essa
poca, que se manifestam as primeiras aes governamentais voltadas para o estabelecimento
de polticas de desenvolvimento regional no pas.

68
At ento, o tratamento da problemtica regional, mais precisamente, da
desigualdade inter-regional, no fazia parte de nenhuma estratgia de desenvolvimento
nacional, nem tampouco merecia um captulo separado nas polticas governamentais, a no
ser as inmeras tentativas isoladas de combate seca no Nordeste brasileiro desde fins do
sculo XIX.
Mesmo aps a recuperao da crise econmica de 1929, quando o processo de
industrializao assumiu o comando da acumulao capitalista no pas, a partir de So Paulo,
e em funo dessa dinmica a economia paulista passou a promover a integrao do mercado
nacional, de forma crescente, no ocorreu uma firme determinao do Estado brasileiro em
promover polticas voltadas para o desenvolvimento regional.
Evidentemente que devido ao carter dessa industrializao que eclodiu nessa
poca e que perdurou at 1955, chamada de industrializao restringida, no havia uma
inteno deliberada do Estado em conceber uma poltica que provocasse o enfraquecimento
do setor primrio-exportador14 existente, pois era este setor que determinava os limites da
capacidade de importao dos bens de produo necessrios a essa industrializao.
Conseqentemente, a forma como ocorreu a integrao produtiva inter-regional, nesse
perodo, no requereu uma poltica de desenvolvimento diferenciada para as demais regies
brasileiras.
Somente com a passagem para a fase de predominncia da indstria de bens de
produo e da de bens de consumo durvel no pas, chamada de industrializao pesada,
que se implantou a partir dos investimentos concebidos pelo Plano de Metas, portanto, no
perodo 1956-61, mas perdurando at 1970, que ficou patente que sem a concepo de uma
poltica especfica de desenvolvimento para as regies economicamente atrasadas no seria
14
O setor primrio-exportador constituiu-se no conjunto de empresas produtoras de certo produto primrio de
exportao (MELLO, 1984).
69
possvel garantir o modelo de desenvolvimento concebido atravs da industrializao da
economia nacional15.
Em funo disso, o processo de integrao nacional passou a ser conduzido com o
apoio de instrumentos e polticas de desenvolvimento regional, que foram adotadas
inicialmente para solucionar o problema do Nordeste, mas logo em seguida estendidas para
as demais regies da periferia nacional.
Em outras palavras, a questo da problemtica regional passou a se inserir no
processo de concepo do planejamento nacional, merecendo recursos financeiros especficos
e a estruturao de rgos de desenvolvimento regional voltados exclusivamente para
formatar no espao regional o processo de desenvolvimento que estava sendo concebido no
plano nacional.
A decomposio desse processo histrico que se sucedeu na economia brasileira e
a anlise de sua dinmica constitui, portanto, o objetivo desta seo, com a preocupao de se
identificar os motivos e os determinantes especficos de cada fase de desenvolvimento da
economia nacional e a sua interao com a questo regional. Isto posto, esta seo se divide
em duas sub-sees, com a primeira dando conta da concepo da estratgia de
desenvolvimento regional no pas e a manuteno at o final dos anos oitenta nesse caso,
desdobrando-se por sua vez em trs itens, concernentes a forma como es estruturaram as
desigualdades regionais no pas, quais foram os mecanismos de correo adotados, e como e
porque ocorreu a implantao da SUDAM na Amaznia; e a segunda, evidenciando a
estratgia de desenvolvimento regional que se iniciou nos anos noventa e que vem
permanecendo at os dias atuais.
15
A Constituio Federal de 1946, elaborada durante o governo Vargas, ao garantir a alocao de 3% das
receitas tributrias da Unio, dos Estados e dos Municpios para o desenvolvimento da Amaznia e do
Nordeste, constituiu-se na primeira inteno do Estado brasileiro de fomentar o planejamento regional no pas.
70
3.1 INTEGRAO PRODUTIVA E HOMOGENEIDADE REGIONAL:
A ESTRATGIA DOMINANTE AT OS ANOS OITENTA
3.1.1 A estruturao das desigualdades regionais no Brasil
O processo de ocupao econmica do territrio brasileiro ocorreu baseado nas
alternativas de produo que cada regio encontrava para se vincular ao mercado
internacional. Assim se procedeu ao longo da fase do Brasil-colnia, para atender as
necessidades demandadas pela metrpole portuguesa, e se manteve at quase a fase final do
Brasil-imprio.
Como a estrutura produtiva do pas durante esse perodo era essencialmente
primria, com pouca ocorrncia de industrializao, e, portanto, voltada para o mercado
internacional, foi marcada essa poca pela predominncia do chamado setor primrio-
exportador que, na concepo cepalina, era chamada de etapa do desenvolvimento para
fora. A primazia desse setor estabelecia no contexto de cada espao regional uma dinmica
econmica prpria, em funo do produto de exportao, que, associada quase ausncia de
meios geis de comunicao terrestre inter-regional, imps uma fraca integrao nacional.
Isto determinou a existncia de distintas economias regionais no Brasil, cada uma
com a sua prpria economia interna, portanto, no formando um mercado nacional
internamente integrado, levando ao que alguns autores passaram a denominar de
arquiplago de economias regionais (ARAJO, 2000; CANO, 1985; CARVALHO, 1999;
DINIZ, 2001; OLIVEIRA, 1977, 1980).
Essa realidade possibilitou com que no mbito de cada regio fossem surgindo,
posteriormente, e de forma complementar ao setor primrio-exportador, determinados
empreendimentos industriais voltados para o atendimento da demanda regional,

71
principalmente na rea de produo de alimentos, que puderam existir, pelo menos at a
ecloso da crise mundial de 1929, sem maior competio inter-regional.
Conseqentemente, a estrutura produtiva industrial se manteve descentralizada, ao
nvel das regies, no se mostrando ainda concentrada espacialmente, apesar de So Paulo j
apresentar no final do sculo XIX uma participao relativa em torno de 1/3 da produo
industrial nacional (CANO, 1985, p. 63-64).
Dessa forma, encontrando-se a economia nacional estruturada, pelo menos at a
segunda metade do sculo XIX, por vrias economias regionais, dinamizadas pelo mercado
externo e relativamente isoladas uma das outras, no h ainda a existncia de um processo de
desigualdades regionais no Brasil (CANO, 1985; DINIZ, 2001). No quer dizer isso que no
existissem taxas diferenciais de desenvolvimento entre as vrias regies brasileiras, nem
tampouco que no houvesse regies mais ou menos dinamizadas economicamente, mas sim
que, como elas se encontravam relativamente isoladas umas das outras, no-integradas em um
mercado interno nacional, cada uma com dinmica prpria, sem grandes relaes de
complementaridade econmica e sem subordinao inter-regional, no havia ainda um
processo de desenvolvimento que abrangesse as diversas regies brasileiras de forma
desigual, determinando o desenvolvimento de umas e o subdesenvolvimento de outras.
Por conseguinte, no havia em operao e nem em concepo a adoo de
polticas pblicas que tivessem por objetivo tratar das questes regionais. Dito de outra forma,
como a questo regional ainda no se apresentava propriamente como um problema, seja no
prprio mbito regional seja nacional, no existia a problemtica regional no
desenvolvimento da economia nacional, logo, inexistia qualquer iniciativa pblica de cunho
nacional voltada para propiciar condies diferenciadas de desenvolvimento regional no pas.

72
importante ressaltar, at mesmo como carter de confirmao dessa assertiva,
que embora no final desse perodo j estivesse constituda no pas uma economia nacional16
o centro dinmico dessa economia era dinamizado externamente, ou seja, baseado em um
modelo de desenvolvimento para fora; logo, predominava a varivel exgena demanda
externa em detrimento da varivel investimento como determinante do desenvolvimento
nacional (MELLO, 1984, p. 21). Como as economias regionais existentes atendiam essa
demanda externa sem grandes problemas, perfazendo assim o modelo de desenvolvimento
prevalecente, ento no havia conscincia da existncia de problemas no espao regional e
nem tampouco a manifestao explcita de um processo desigual de desenvolvimento.
Somente no perodo 1880-1930, quando o setor industrial comeou a ser
fomentado por induo do setor primrio-exportador, que foram forjadas as bases das
desigualdades regionais no Brasil. No decorrer desse perodo, principalmente nas duas
primeiras dcadas do sculo XX, somente a indstria paulista apresentava uma capacidade de
produo acima da demanda regional. Isto a obrigou a procurar mercado externo sua
produo, na direo das demais regies, o que foi facilitado pela ecloso da primeira guerra
mundial, visto as restries s importaes industriais no pas (CANO, 1985; DINIZ, 2001).
A guerra interrompeu o fluxo de suprimentos externos e isto ocasionou a
eliminao temporria da competio estrangeira. Muitas indstrias nacionais foram
instaladas no pas nesse perodo, com um expressivo crescimento dos setores txtil e de
alimentao que, em 1920, representavam mais da metade dos estabelecimentos industriais
existentes, mas sem expressivos avanos na constituio da indstria produtora de bens de
produo (BAER, 1985, p. 12-13).
16
A constituio da economia nacional se deu no momento em que a apropriao do excedente e as decises de
investimento foram realizadas internamente no espao nacional, e isto somente ocorreu quando da
transformao da economia mercantil-escravista cafeeira em uma grande empresa, produzindo em larga escala
e articulada com um sistema comercial-financeiro nacional (MELLO, 1984).
73
Isto fez com que ao se encerrar a guerra, a incipiente indstria brasileira se visse
diante novamente da competio estrangeira, revertendo a situao de inmeros
empreendimentos industriais instalados no perodo anterior, sem, entretanto, afetar
significativamente o espao j conquistado pelo setor industrial na estrutura industrial do pas.
Contudo, muito mais grave foi a sobrevalorizao ocorrente nesse perodo no setor
primrio-exportador, devido crise enfrentada pelos estados exportadores no mercado
internacional. Em funo da queda dos preos internacionais, as exportaes de produtos
primrios decresceram acentuadamente, afetando distintamente as economias regionais.
A regio cafeeira, polarizada por So Paulo, j vinha sentindo os efeitos da crise
desde 1891, mas a interveno do Estado brasileiro adotando polticas econmicas especficas
para beneficiar o setor retirando o excedente de produo com o objetivo de valorizar o
produto (poltica de valorizao), isto ocorrendo em 1906, 1917 e 1921, e atravs da
sobrevalorizao da taxa de cmbio (poltica cambial), possibilitou amenizar a crise
enfrentada pelo setor cafeeiro, inclusive propiciando a sua expanso nos anos da dcada de
vinte e sua posterior crise de superacumulao em largas propores (AURELIANO, 1981;
CANO, 1985; MELLO, 1984).
Como diria Marx (1986), o Estado interveio para contrarrestar os fatores
determinantes da queda tendencial da taxa de lucro do setor cafeeiro, e isto foi determinante
no somente para gerar o capital-dinheiro disponvel para transformao posterior em capital
industrial, que possibilitou o desenvolvimento e o predomnio do capital industrial no pas
aps a crise de 1929, como tambm para tornar So Paulo o centro de deciso maior da
acumulao de capital do pas aps esse perodo.
S que o Estado no procedeu da mesma forma com as demais economias
regionais. Na Amaznia, depois que a economia da borracha entrou em crise, aps 1912, essa
regio entrou em estagnao e decadncia sem qualquer suporte ou poltica econmica por
74
parte do Estado, que revertesse a crise da sua economia (SANTOS, 1980). No Nordeste
ocorreu o mesmo aps a crise da economia aucareira e algodoeira, aprofundando-se ainda
mais quando da recuperao da agricultura paulista ps-crise de 1929.
O resultado, portanto, foi o acirramento da competio intercapitalista inter-
regional, em benefcio da regio mais dinmica. Conseqentemente, na segunda metade da
dcada de vinte, a expanso das exportaes paulistas no sentido So Paulo-resto do pas foi
bem superior expanso das exportaes ocorrida no sentido resto do pas-So Paulo, e sem
que isso correspondesse ao atingimento da capacidade de produo de So Paulo (CANO,
1985, p. 160).
Quando se sucedeu a crise mundial de 1929, a regio polarizada por So Paulo
estava estruturada para exercer o predomnio do setor industrial, enquanto as demais
economias regionais, principalmente a Amaznia e o Nordeste, que comeavam a se
cristalizar como periferia do desenvolvimento nacional, encontravam-se descapitalizadas,
estagnadas, e dependentes do impulso econmico do mercado nacional.
Portanto, o que ocorreu no perodo 1880-1930, inclusive com o patrocnio do
Estado brasileiro, nada mais foi do que se forjar as bases das desigualdades regionais no pas,
situao essa que se aprofundou ps-crise de 1929.
A partir de 1933, precisamente, quando a economia nacional se recuperou da crise
de 1929, o eixo dinmico da acumulao se deslocou do setor primrio-exportador para o
industrial. A acumulao de capital passou a ocorrer por meio de um novo padro, assentado
em um movimento em que a reproduo da fora de trabalho e a reposio do capital
constante passariam a ocorrer endogenamente no prprio setor industrial (MELLO, 1984, p.
110).
75
A industrializao se sobreps produo primrio-exportadora, no mais se
subordinando aos lucros da economia cafeeira para garantir a predominncia da varivel
investimento na expanso do setor. E motivos no faltaram para isso: a) a recuperao
econmica ps-crise de 1929 possibilitou o aproveitamento da capacidade ociosa da indstria
nacional, que vinha se manifestando desde os anos vinte; b) a restrio da capacidade de
importao do pas, agravada pela diminuio dos lucros do setor exportador e pela
desvalorizao cambial, implicou em uma maior valorizao dos produtos nacionais; c) a
ampliao da demanda interna versus a restrio da demanda externa pelos produtos
nacionais, tornou o setor industrial mais rentvel e com melhores oportunidades de
investimento que o setor exportador.
Conseqentemente, o centro dinmico da economia passou a ser o mercado
interno, e isto garantiu a preponderncia do setor ligado ao mercado interno no processo de
formao de capital, no caso o setor industrial (FURTADO, 1984, p. 197-198). Com isto,
iniciou-se uma nova etapa no desenvolvimento da economia nacional, baseada em um modelo
de crescimento para dentro, nos moldes concebidos pelo paradigma cepalino (MELLO,
1984, p. 92).
Entretanto, a industrializao ocorrente nesse perodo no permeou a expanso de
todos os setores industriais, tendo se limitado ao setor produtor de meios de consumo no-
durveis e de alguns produtos intermedirios e bens de capital com baixa densidade de capital,
que se desenvolveram destinados a substituir importaes. A restrio imposta pela
capacidade de importaes da economia nacional, delimitada pelo baixo dinamismo das
exportaes, restringiu a extenso dessa expanso para outros setores industriais, no
propiciando assim uma reproduo ampliada do capital em toda a sua extenso.

76
Como assinalou Mello (1984, p. 110), as bases tcnicas e financeiras da
acumulao industrial foram insuficientes para implantar seqencialmente o ncleo
fundamental da indstria de bens de produo, portanto, o que se verificou no perodo 1933-
1955 foi uma industrializao restringida, uma industrializao que se tornou restrita em
decorrncia da incipiente produo nacional de bens de produo e da dependncia do setor
primrio-exportador em lhe determinar a capacidade de importao dos bens de produo
necessrios sua expanso17.
Voltando-se a ateno para o interior do mercado nacional, a periferia nacional
com o seu comrcio exterior desarticulado e com as restries impostas s importaes,
passou a depender da importao de produtos manufaturados de So Paulo, especificamente,
enquanto este, por sua vez, para assegurar o seu nvel de produo industrial, comeou a
intensificar a importao de matrias-primas e alimentos da periferia (CANO, 1985). Isso
tornou o mercado nacional cativo para a indstria nacional. So Paulo comeou a conquistar o
mercado nacional e a promover a sua integrao no espao nacional, tornando-se, portanto, o
centro de deciso maior da acumulao de capital no pas.
Essa integrao, todavia, no se restringiu a simples expanso do comrcio inter-
regional de mercadorias. Na verdade, como bem assinalado por Cano (1985, p. 186), para que
se efetivasse a integrao do mercado nacional seria necessrio eliminar as barreiras que
restringiam a livre movimentao econmica inter-regional e intensificar o grau de
interdependncia regional atravs da expanso da complementaridade econmica inter-
regional.
17
Esta determinao imposta industrializao nacional permitiu com que Mello (1984) a classificasse de
industrializao retardatria, tpica de um capitalismo tardio, visto que, alm de estar delimitada pelas
economias exportadoras capitalistas nacionais, foi implantada quando o capitalismo monopolista j tinha se
tornado dominante na economia mundial.
77
Em parte, a crise de 1929 deu esse suporte para a predominncia da produo
industrial paulista, j que apresentava maior nvel de produtividade, maiores ganhos de escala
e maior poder de competio inter-regional. Mas, o restante dependeu da ao do Estado.
Como o interesse nacional agora era desenvolver prioritariamente a indstria, e para tanto era
necessrio expandir o mercado interno, a integrao do mercado nacional se tornou a opo
estratgica do Estado brasileiro, permeando as suas aes de poltica econmica.
Em conseqncia disso, a partir de 1938 o Estado comeou a eliminar os impostos
interestaduais que incidiam sobre o comrcio de mercadorias entre as unidades federativas,
perdendo estas inclusive a autonomia que tinham sobre legislao pertinente ao comrcio
exterior, tendo-se concludo este processo em 1943. Paralelamente, tambm comeou o
Estado a investir na ampliao e melhoria da malha viria do pas, priorizando, nesse primeiro
momento, a rede ferroviria nacional, e a partir dos anos cinqenta, a rede rodoviria. Com
isto, foram removidas as barreiras maior integrao inter-regional, expondo as regies
perifricas livre competio e predominncia da indstria paulista (CANO, 1985, p. 187-
190).
Assim, diante da incipiente dinmica da economia regional perifrica, pautada em
um reduzido grau de desenvolvimento capitalista, houve obstculos maior expanso da
indstria localizada na periferia. De forma mais precisa, expondo-se competio com
produtos provenientes de indstrias paulistas, com maiores ganhos de escala de produo e de
custos mais reduzidos, passou a indstria perifrica a ser destruda pelo capital industrial
paulista. Comeou a ocorrer o que Oliveira (1977, p. 75-76) denominou de um processo
dialtico de destruio versus concentrao de capital, no qual a circulao nacional de
mercadorias provenientes do centro de gravidade da expanso do sistema capitalista, portanto,
de So Paulo, propiciou, ao mesmo, a destruio da indstria regional e a concentrao do
capital por parte da indstria paulista. Ou seja, o excedente de produo das economias
78
regionais passou a ser captado ou capturado pelo capital industrial paulista, configurando
assim um processo, em circulao nacional, de centralizao do capital.
Esse processo de destruio das economias regionais se deu principalmente em
relao ao Nordeste, Amaznia e o Sul do pas, que j possuam uma estrutura produtiva
voltada para o atendimento do mercado regional, seja de produtos agrcolas seja de bens de
consumo no-durveis, do tipo tradicional (alimentos, bebidas, calados, fumo, etc), e uma
forma especfica de reproduo do capital. J em relao ao Centro-Oeste, o processo se deu
espacialmente sob a forma de criao, na medida em que a produo capitalista oriunda da
regio polarizada por So Paulo se expandiu para aquela regio, propiciando a disseminao
do capital no seu territrio (OLIVEIRA 1977, p. 76-77).
De uma forma ou de outra, a periferia passou a se ajustar de forma complementar
dinmica capitalista imposta pela economia paulista, processando-se, portanto, a imposio do
chamado equivalente geral da economia industrial ao conjunto do pas, o qual substituiu os
movimentos especficos de circulao/reproduo do capital em bases regionais pela dinmica
imposta pela forma de reproduo do capital industrial da regio polarizada pela economia
paulista. Processando-se, assim, a reproduo do capital em termos nacionais, sob condies e
formas impostas pelo processo de industrializao que estava se impondo no espao nacional,
teve-se como resultado no somente um processo de nacionalizao do capital, mas,
sobretudo, o incio do processo de homogeneizao do espao econmico nacional, a partir da
industrializao (OLIVEIRA, 1977).
Esse processo culminou, na verdade, na rediviso do trabalho no pas, ou mais
precisamente, na redefinio de uma diviso social do trabalho no mbito do mercado
nacional. De um lado, a regio Centro-Sul do pas, capitaneada pela economia paulista, que
assumiu o controle do processo de industrializao nacional; do outro lado, as demais regies
brasileiras, que se tornaram complementares quela regio, fornecendo-lhes fora-de-trabalho,

79
matrias-primas e insumos industrias. Na medida em que isso ensejou e manteve uma relao
de troca desigual e dependente inter-regional, fomentou no mbito interno o que a teoria
cepalina concebia no mbito externo das relaes de troca entre naes, ou seja, uma
deteriorao dos termos de troca, em prejuzo, nesse caso, para as regies perifricas.
Nessas condies estruturou-se o processo de integrao econmica nacional, que
resultou na substituio de uma economia nacional formada por vrias economias regionais
por uma economia nacional localizada em diversas partes do territrio nacional (ARAJO,
2000; CARVALHO, 1999; OLIVEIRA, 1977, 1980).
S que a evoluo e, ao mesmo tempo, a diferenciao da reproduo do capital
nessas diversas partes da economia nacional, descortinaram um processo que no era to
explcito anteriormente, as disparidades regionais de crescimento. Se antes, quando da
existncia dos arquiplagos regionais, o diferencial no ritmo de crescimento dessas
economias no era algo to comparvel, agora, quando da estruturao da integrao nacional,
baseada em um processo de expanso da hegemonia capitalista, comeou a se explicitar a
existncia de um agravamento nas desigualdades regionais no pas.
Na verdade, o que se processou, a partir de ento, no foi exatamente um processo
desigual de crescimento, pautado pela estagnao econmica das regies perifricas versus
crescimento do Centro-Sul do pas; mas sim, um movimento diferencial de acumulao entre
as regies brasileiras, no qual as taxas de crescimento econmico registradas pela regio
liderada pela economia paulista passaram a ser superiores s manifestadas pelas regies
perifricas do pas (CANO, 1985; OLIVEIRA, 1977). O movimento imposto pela criao
versus destruio das economias perifricas, que resultou na centralizao do capital por
parte da industrializao paulista, foi o grande responsvel por esse diferencial, provocando,
conseqentemente, a percepo dessa disparidade de crescimento inter-regional, que se
aprofundou a partir dos anos cinqenta.

80
Mesmo diante dessa realidade, no houve nenhuma iniciativa do Estado para
reverter ou atenuar essa desigualdade inter-regional. Alis, se havia a clara percepo da
necessidade de integrao nacional como fator indispensvel acumulao capitalista no pas,
no havia, ao mesmo tempo, uma percepo ou uma conscincia de que as regies perifricas,
menos desenvolvidas, precisavam de uma poltica diferenciada para se inclurem em um outro
patamar nessa integrao econmica.
Em termos mais restritos, no havia ainda uma percepo da necessidade de uma
interveno regional no desenvolvimento da economia nacional. As presses vindas dessas
regies por uma ao mais incisiva do Estado brasileiro eram cada vez maiores, mas mesmo
assim no resultavam em uma poltica de desenvolvimento especfica para essas regies.
Devido a essas presses, conseguiram os parlamentares dessas regies aprovar na
Constituio Federal de 1946 um dispositivo para garantir a essas regies uma espcie de um
fundo regional, no qual estaria garantido no menos do que 3% da receita tributria da
Unio, dos Estados e Territrios, e dos Municpios integrantes dessas regies.
Independentes de todos os problemas que o Nordeste e a Amaznia tiveram para
conseguir esses recursos financeiros (pois o que foi transferido para essas regies foi aqum
do previsto), o mais importante foi a forma de concepo e a destinao prevista desse
fundo. De incio, a sua concepo ocorreu completamente desvinculada de qualquer
estratgia ou poltica voltada para a problemtica regional. Tanto que a sua incluso na
Constituio se deu na parte relativa s Disposies Gerais, inexistindo qualquer captulo que
tratasse do desenvolvimento regional.
Alm disso, a destinao desses recursos se diferenciava entre o Nordeste e a
Amaznia. Para o Nordeste (Art. 198), destinar-se-iam para a execuo do plano de defesa
contra os efeitos da seca, mais precisamente para obras e servios de assistncia econmica e
social (construo de audes, socorro s populaes atingidas pela calamidade, emprstimos a

81
agricultores e industriais, etc)18, enquanto que para a Amaznia (Art. 199) destinar-se-iam
para a constituio de um plano de valorizao econmica regional (por um prazo mnimo de
vinte anos).
Especificamente, a viso nacional sobre a questo regional era difusa e distante da
realidade. Sobre o Nordeste a viso predominante era de que a seca se constitua no problema
que impedia o seu desenvolvimento, portanto, dar conta desse problema seria a soluo para a
regio. Sobre a Amaznia a percepo era completamente diferente, pois essa regio ainda
precisava ser valorizada, isto , inserir-se economicamente, integrar-se produtivamente, fazer
parte do processo de integrao nacional.
O conceito de valorizao, todavia, substitua o discurso do desenvolvimento,
impondo uma outra lgica, a qual era necessria a concepo de uma outra estrutura scio-
econmica para a Amaznia, mais moderna e adequada realidade imposta pela acumulao
capitalista vigente no pas (BRITO, 2001, p. 135). Em outras palavras, concebia a necessidade
de integrar a regio ao mercado nacional, mas como se fosse uma necessidade da prpria
regio e no em decorrncia da necessidade de expanso do mercado nacional que buscava a
integrao econmica da regio.
Estava assim, no comeo dos anos cinqenta, o incio de construo de uma forma
diferenciada de interveno estatal no espao regional, reforando os elos que estavam
configurando a integrao do mercado nacional em moldes capitalistas.
3.1.2 A adoo de mecanismos de interveno regional no Brasil
A integrao do mercado nacional constitua-se na nica opo de evoluo do
modelo de crescimento para dentro da economia brasileira, posto em prtica a partir do
18
Na Constituio Federal de 1934 j existia um dispositivo (Art. 177) que tornava obrigatria a destinao de
4% da receita tributria da Unio para a defesa contra os efeitos da seca nessa regio, mas foi abolido na
Constituio de 1937 (COHN, 1978, p. 59).
82
incio do processo de industrializao restringida. Todavia, os limites para expanso desse
modelo esbarravam na capacidade de importao do pas, que dava suporte dinamizao do
processo de substituio de importaes, o qual imprimia contedo e ritmo industrializao
ocorrente.
Ocorre que, a partir de 1954, o setor primrio-exportador, que condicionava em
ltima instncia a capacidade para importar do pas, viu-se diante de um novo momento de
crise, em decorrncia da no mais elevao dos preos internacionais do caf e da no
expanso da exportao desse produto. Isso provocou uma tendncia ao declnio da
capacidade de importao do pas, somente amenizada posteriormente com a adoo de
polticas de financiamento externo.
Essas restries do setor externo impactaram diretamente sobre o processo de
substituio de importaes, e isso ocorreu no apenas no sentido de limitar a continuidade
desse modelo, mas, sobretudo, no sentido de provocar um novo surto ou uma nova etapa de
desenvolvimento desse modelo. Nesse aspecto, convm se utilizar o raciocnio desenvolvido
por Tavares (1983, p. 43), de que quando ocorre um estrangulamento externo e, por conta
disso, restringe-se a capacidade de importao contradio interna inerente ao prprio
modelo, a resposta a esse desafio o estabelecimento de uma nova onda de substituies, para
o qual necessrio restringir algumas importaes menos essenciais para que ocorra a
liberao de divisas para a instalao e operao de novas unidades produtivas.
Essa a essncia do modelo de substituio de importaes, e como tal no deixou
de ocorrer na economia brasileira, que vinha pautando a industrializao da sua economia por
meio desse modelo. Face o novo estrangulamento do setor exportador brasileiro, em meados
dos anos cinqenta, no restou alternativa ao desenvolvimento industrial seno o de
intensificar o seu ritmo por meio da substituio de importaes.

83
Isto significou, na verdade, passar para um novo estgio de desenvolvimento desse
modelo, obrigando a economia brasileira a diversificar a sua estrutura produtiva, impondo a
substituio de novas faixas, agora voltada para a de bens de consumo durveis e a de bens de
capital. Em outras palavras, isso condicionou, verdadeiramente, a passagem da fase de
industrializao restringida para a fase conhecida como de industrializao pesada19.
Duas ordens de fatores foram determinantes que isso se concretizasse: a execuo
de uma poltica econmica claramente voltada para intensificar a industrializao no pas e a
adoo de um amplo programa de investimentos privados e pblicos ao longo dos anos
cinqenta.
No primeiro caso, o Estado brasileiro deliberadamente adotou uma poltica
econmica voltada para promover a industrializao e transformar radicalmente a estrutura
produtiva da economia brasileira. De incio, reformulou completamente o sistema tarifrio,
com profundas mudanas no sistema cambial do pas. Criou apenas duas categorias de
importao: uma, de carter geral, incluindo as importaes de matrias-primas, bens de
capital e alguns bens essenciais de consumo, com alquotas extremamente reduzidas; outra, de
carter especial, abrangendo todos os bens no essenciais, com taxas normais de importao.
Posteriormente, mudou o carter do sistema cambial, transformando o cmbio em instrumento
explcito de promoo da industrializao no pas (BAER, 1985, p. 47).
Dentre as medidas econmicas adotadas para efetivar a mudana do carter do
sistema cambial no pas, cabe destaque a Instruo 113 da SUMOC (1955), que tinha por
objetivo atrair o capital estrangeiro, facilitando a importao de bens de capital, sem a
necessria cobertura cambial; a Lei de Tarifas Aduaneiras (1957), que ampliou e consolidou a
proteo indstria interna em crescimento, na medida em que sobretaxou em at 150%
produtos importados que concorriam com produtos nacionais; e a retomada da Lei de
19
Essa fase de industrializao compreendeu dois ciclos: o de expanso, entre 1956-1961, e o de depresso, entre
1962-1967 (MELLO, 1984).
84
Similares Nacionais, que permitiu a cobertura necessria proteo aos bens produzidos no
pas que tinham natureza similar aos importados. Em suma, todas essas medidas garantiram
mercado cativo para a industrializao estabelecida, sobretudo, no Centro-Sul do pas,
estabelecendo assim uma nova fase do processo substitutivo de importaes, da qual
participou ativamente o capital estrangeiro.
No segundo caso, processou-se uma vigorosa poltica de investimento, tanto
pblico quanto privado. O Estado, que vinha desde fins dos anos quarenta realizando
investimentos de base implantao do complexo siderrgico de Volta Redonda, e se
associando ao capital estrangeiro, viabilizou na dcada de cinqenta investimentos
expressivos em infra-estrutura econmica (criou, em 1953, a Petrobrs), ao mesmo tempo em
que possibilitou, atravs da criao do BNDE (em 1952), linhas de financiamento especficas
para desenvolver e dinamizar a industrializao no pas. A isto se somaram os investimentos
privados, nos mais variados setores da atividade interna (TAVARES, 1983, p. 61-62).
Essa ao produtiva do Estado brasileiro no ocorreu aleatoriamente, mas sim por
meio da adoo de programas especiais de incentivo e de planos de desenvolvimento, que
comeavam a ser concebidos com vistas ao planejamento em escala nacional e que
possibilitaram ao Estado ampliar sua interveno direta na economia. Assim, a partir dos
investimentos ocorridos no perodo 1956-1961, implementados no governo Juscelino
Kubitschek, atravs do seu Plano de Metas, passou a ocorrer um novo padro de acumulao
na economia brasileira, em que a dinmica do desenvolvimento descolou definitivamente dos
resultados propiciados pelo setor primrio-exportador, a capacidade produtiva se tornou
autnoma, no mais dependendo dos impulsos da demanda preexistente para se dinamizar, e o
Estado, associado de forma dependente ao capital estrangeiro, tornou-se o principal condutor
do modelo desenvolvimentista, inclusive exercendo tambm o papel de investidor. Teve-se,
ento, como resultado, a passagem do processo de substituio de importaes da sua fase de

85
industrializao extensiva para a fase de industrializao intensiva, em que predominou
os chamados bens de produo pesados e os bens de consumo durveis (MELLO, 1984, p.
93).
Esse novo padro de acumulao resultou em um novo padro de dominao do
mercado nacional, pois reforou ainda mais a concentrao industrial que se verificava em
So Paulo e na regio do seu entorno, permitindo a esse plo determinar todos os
condicionantes da dinmica da acumulao capitalista em escala nacional, mais precisamente,
da industrializao no pas. Com isso, foram bloqueadas quaisquer tentativas de uma
industrializao autnoma e diferenciada em qualquer outra regio, que no fosse a polarizada
por So Paulo (CANO, 1985, p. 252-253).
Conseqentemente, a periferia nacional teve que se moldar a esse novo padro de
acumulao, aumentando o seu grau de intercomplementaridade agrcola e industrial com a
regio mais dinmica do pas. Isso significou, por um lado, um bloqueio a qualquer tentativa
autnoma de desenvolvimento regional, mas, por outro lado, um estmulo ao crescimento
regional nos moldes determinados pela acumulao capitalista que se processava no mercado
nacional.
S que os efeitos dessa contradio iria evidenciar ainda mais as disparidades
regionais de crescimento no pas, at mesmo porque desde os anos quarenta era incontestvel
a noo de que sem a interferncia ou adoo de polticas especficas voltadas para o
desenvolvimento regional a periferia nacional estava fadada a se manter subdesenvolvida,
marginalizada da dinmica econmica decorrente da acumulao capitalista no pas.
A estrutura regional no se mostrava muito diferente da do perodo imediatamente
ps-guerra. A Amaznia ainda mantinha a sua economia estagnada, situao esta que
perdurava desde o final da fase urea da borracha; o Nordeste estava enfrentando uma crise
86
econmica sem precedentes em funo da forte concorrncia da indstria paulista sobre as
suas indstrias aucareira e algodoeira.
Os dados constantes na Tabela 1 ilustram bem esse quadro regional. No final dos
anos quarenta as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste possuam 30,7% da populao
nacional, mas s contribuam com 21,5% do produto nacional; o Sudeste, com 38% da
populao, era responsvel por quase dois teros do produto nacional. Esse diferencial de
crescimento inter-regional se acentuou nos anos cinqenta, tendo aumentado a participao do
Sudeste no produto nacional, enquanto a periferia nacional diminua a sua participao.
Tabela 1 - Distribuio Regional da Populao Brasileira e do Produto Nacional Brasil 1939-1960

Distribuio da Populao (%) Distribuio do Produto Nacional (%)
Regies
1939 1947 1950 1955 1960 1939 1947 1950 1955 1960
Norte 3,5 3,6 3,6 3,5 3,5 2,7 2,3 1,7 1,7 2,2
Nordeste 24,1 24,2 24,0 23,9 23,7 16,7 15,5 14,6 12,6 14,8
Leste (Sudeste) 38,0 37,9 36,4 35,6 34,9 63,2 63,8 65,6 65,3 62,8
Sul 31,3 31,3 32,7 33,5 34,2 15,3 16,7 16,3 17,9 17,8
Centro-Oeste 3,1 3,0 3,3 3,5 3,7 2,1 1,7 1,8 2,5 2,4
TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Fonte: IBGE
Para o Nordeste essa situao era ainda mais grave devido ao fato dessa regio
continuar com o problema da seca20 que, somado ao da questo dos conflitos agrrios e ao
fato de apresentar os mais baixos ndices de renda per capita do pas, transformava-a em uma
rea-problema para o Estado brasileiro, no no sentido de obstaculizar o desenvolvimento
nacional mas sim que em decorrncia dos dispndios efetuados pelo Estado serem
completamente improdutivos, a ao estatal na regio acirrava ainda mais os conflitos
polticos, consolidando a dependncia e o subdesenvolvimento da regio (COHN, 1978,
p. 55-56).
20
No perodo 1900-1960, o Nordeste sofreu seis grandes secas: em 1900, em 1915, entre 1919-20, entre 1931-
32, entre 1951-52 e em 1958 (COHN, 1978, p.61).
87
Ocorre que a manuteno e o agravamento da seca ocasionava movimentos
migratrios permanentes da regio em direo ao Centro-Sul do pas, principalmente para So
Paulo. De acordo com Cohn (1978, p. 46-47), somente no qinqnio 1946-50 migraram para
So Paulo 259.553 nordestinos, e no perodo seguinte, 1951-55, 762.707 migrantes
nordestinos. Se adicionado o restante dirigido para outras unidades federativas da regio
Centro-Sul, esse quantitativo ir quase que dobrar. Portanto, o que estava ocorrendo que
medida que o Nordeste no conseguia solucionar o problema estrutural da seca e encontrar
alternativas de viabilidade econmica distinta do setor agro-exportador, que se mantinha
decadente, exportava sua misria para a regio mais dinmica do pas.
Na medida em que esse problema comeou a se transferir para o plo
desenvolvido, impondo a perspectiva de ocorrncia de conflitos polticos entre a fora-de-
trabalho nordestina e a fora-de-trabalho do Centro-Sul na competio pelos postos de
trabalhos gerados pelo processo industrial, passou a se constituir a problemtica nordestina
no apenas em uma questo de interesse e amplitude regional, mas, sobretudo, de
preocupao e amplitude nacional (OLIVEIRA, 1977, p. 114). Isso contribuiu para forar o
Estado brasileiro a adotar uma srie de medidas, j desde o incio dos anos cinqenta, que
comearam a delinear uma estratgia de interveno no desenvolvimento regional, de uma
forma diferenciada da interveno estatal nas regies perifricas do pas ocorrente at essa
poca.
Essas medidas se cristalizaram, inicialmente, na forma de rgos e agncias de
fomento regional: em 1952 foi criado o Banco do Nordeste do Brasil (BNB); em 1953 foi
criada, no Norte, a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia
(SPVEA); em 1957 o Banco de Crdito da Borracha foi transformado em Banco de Crdito da
Amaznia (BCA); e, em 1959, foi criada, no Nordeste, a Superintendncia do
Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), luz das experincias das agncias de

88
desenvolvimento Tenessee Valey Authority, americana, e Cassa per il Mezzogiorno, italiana
(ALBUQUERQUE; CARVALHO, 1999; CAVALCANTI, 1978; RODRIGUES, 2003).
Esses bancos tinham como finalidade realizar a intermediao financeira que daria
suporte ao processo de desenvolvimento regional, a ser viabilizado pelos rgos regionais
respectivos a cada regio. S que, embora esses rgos tivessem por objetivo a correo dos
desequilbrios regionais, faltava-lhes ainda, por essa ocasio, instrumentos mais apropriados
de interveno regional e, principalmente, de estarem inseridos em uma estratgia nacional de
desenvolvimento regional.
A concepo dessa estrutura institucional regional no estava vinculada ou
subordinada a uma estratgia de desenvolvimento regional ou, melhor dizendo, ainda no
estava concebida uma poltica de desenvolvimento regional, mesmo considerando que a
implantao desses rgos e agncias de fomento regional j fosse uma iniciativa nesse
sentido. Alm do mais, e isso relevante, todas essas medidas foram concebidas de forma
desvinculada do processo de acumulao de capital que se viabilizava de forma ampliada na
regio mais dinmica do pas.
preciso, pois, que se analise esse arcabouo jurdico-institucional sob outro
aspecto. E, nesse particular, cabe separar essa anlise em dois momentos, um antes e outro
depois do momento da concepo e implantao da SUDENE, mas de forma intercalada, ou
seja, de um lado os bancos regionais e, do outro lado, as agncias de desenvolvimento
regional.
A criao do BNB e do BCA evidencia a preocupao do Estado brasileiro em
criar um instrumento de concesso de crdito especializado no contexto do Nordeste e da
Amaznia, respectivamente, para fins de dar apoio financeiro a agricultores e industriais.
Todavia, no momento de implantao dessas instituies, essa diretriz no estava atrelada ou
subordinada a uma estratgia de desenvolvimento para essas regies. Em outras palavras,

89
apesar da criao dessas instituies ter ocorrido durante e em decorrncia da integrao
dessas regies ao mercado nacional, mais precisamente, ao modelo capitalista que estava
consolidando a industrializao da economia nacional, ainda no tinha se constitudo uma
vinculao entre o papel a ser desempenhado por essas instituies de crdito no
desenvolvimento regional e o novo papel a ser exercido pela periferia no desenvolvimento
nacional.
sintomtico o fato de que, contraditoriamente, o BNB tenha sido criado bem
antes da SUDENE, e a SPVEA anteriormente ao BCA, sem que nenhuma dessas situaes
tenha expressado uma estratgia articulada de desenvolvimento regional. bvio que, no caso
do Nordeste, conveniente no se deixar de lado as divergncias polticas e as reaes da
oligarquia agrria local criao da SUDENE, que viam na possibilidade de criao desse
rgo um perigo capaz de alterar a estrutura de controle poltico das oligarquias regionais
(COHN, 1978, p. 141), mas isso apenas atrasou em alguns meses a criao desse rgo, no
impactando sobre a questo do desenvolvimento regional.
A criao da SPVEA resultou da extenso do Art. 199 da Constituio Federal de
1946, que concebeu um Plano de Valorizao Econmica para a regio. O objetivo desse
rgo regional, da mesma forma como a do Plano, era valorizar economicamente a Amaznia
(Legal)21, pois o diagnstico feito pelo Estado era que essa regio no possua uma atividade
econmica auto-sustentada (no considerava mais a viabilidade econmica do extrativismo) e
apresentava tambm como outro obstculo o problema do vazio demogrfico (BRITO, 2001,
p. 135).
21
A Lei Complementar 1.806, de 06/01/53, que criou a SPVEA, determinou a rea sob jurisdio do Plano de
Valorizao Econmica, abrangendo os estados do Par, Amazonas, os territrios federais do Acre, Amap,
Guapor e Rio Branco, e parte dos estados do Mato Grosso, de Gois, e do Maranho. Estava assim
constituda a rea da Amaznia Legal, que depois foi mantida quando da criao da SUDAM (BRITO, 2001,
p. 133).
90
Por conseguinte, ocup-la fsica e economicamente passaria a se constituir na
estratgia de interveno do Estado na economia regional amaznica22. Isso ocorreria, do
ponto de vista tcnico, atravs da constituio de uma Comisso de Planejamento (que se
estabeleceu, por sua vez, em uma inovao poltica de interveno regional, pois o Estado
tinha maioria absoluta na sua composio, por meio de indicaes direta e indireta), que seria
a responsvel pela formulao do plano de ao do rgo, e, do ponto de vista poltico, pela
escolha estratgica dos setores econmicos que seriam beneficiados: agricultura, indstria,
sade, saneamento, educao, colonizao, comunicao e energia (BRITO, 2001;
CARVALHO, 1987; DIESEL, 1999).
Coube Comisso conceber um Programa de Emergncia (atuao de curto
prazo), que deveria orientar a ao planejadora imediata do Estado na regio, atravs do
rgo, principalmente no tocante definio da aplicao dos recursos previstos para o
primeiro ano da instituio, enquanto se formatava o primeiro Plano Qinqenal (projeto
social de longo prazo) que, juntamente com os demais restantes, norteariam as polticas de
valorizao nos anos seguintes.
Evidentemente que, com essas e outras medidas concebidas pela Comisso de
Planejamento, transformadas em orientaes normativas e avalizadas institucionalmente pela
Direo do rgo, a SPVEA se estruturava como mentora do processo de planejamento do
desenvolvimento regional, tornando este processo um imperativo da nova concepo de
desenvolvimento da regio e da forma de interveno-relao do Estado na Amaznia.
22
Convm no esquecer que at antes do final da segunda guerra mundial, houve dois esforos do Estado
brasileiro em intervir no desenvolvimento da economia amaznica: o Plano de Defesa da Borracha, em 1912,
e a Batalha da Borracha, em 1942, que derivou da assinatura dos Acordos de Washington. Essas
intervenes se constituram em tentativas de planejamento regional, mas completamente desvinculadas de
qualquer estratgia de desenvolvimento regional e direcionadas exclusivamente para a sobrevivncia
econmica do principal produto regional, a borracha (CARVALHO, 1987; LPEZ, 1982).
91
Ocorre que isso no foi suficiente para garantir a eficcia da ao planejadora da
SPVEA na regio, nem tampouco para consolidar o planejamento do desenvolvimento
regional nesse momento histrico. Vrios foram os fatores determinantes para que a SPVEA
no alcanasse xito como modelo de planejamento do desenvolvimento regional: a) a
insuficincia dos recursos pblicos colocados disposio do rgo para a efetivao de suas
aes; b) a interferncia de outros rgos governamentais, tirando-lhe a autonomia para
definir a sua prpria estrutura organizacional e a sua forma de ao, assim como para exercer
o controle e o planejamento consolidado das aes do Estado na regio; c) a incapacidade de
conciliar as intenes tcnicas com os interesses polticos predominantes na regio;
d) a deficincia tcnica do quadro de pessoal do rgo; e) a falta de critrios tcnicos para
balizar as aes efetivadas pelo rgo; f) a falta de percepo de que ainda no existiam
condies concretas para se implantar uma nova ordem socioeconmica na regio;
g) a no aprovao do primeiro Plano Qinqenal; h) a efetiva desvinculao do processo de
desenvolvimento regional dinmica da industrializao existente no Centro-Sul do pas
(BRITO, 2001; DIESEL, 1999).
Esse conjunto de fatores ocasionou o fracasso da SPVEA como rgo encarregado
de planejar, financiar e coordenar as aes pblicas na regio, muito embora isso no tenha
invalidado ou suprimido a necessidade de interveno do Estado no desenvolvimento da
regio e nem tampouco do planejamento para a efetivao do desenvolvimento regional.
Diria-se que essas concepes at que foram reforadas, tendo em vista a impossibilidade da
regio de conceber um caminho alternativo sem a participao e interveno do Estado
brasileiro.
No caso da SUDENE, a sua criao se deu por motivos completamente distintos
dos da SPVEA, mas ainda no como resposta s necessidades de ampliao do capitalismo no

92
pas, mesmo considerando que foi concebida na gide do Plano de Metas do governo de
Juscelino Kubitschek (COHN, 1978, p. 127).
De incio, a SUDENE surgiu como desdobramento de um estudo minucioso sobre
a regio e os dispndios do governo federal na regio, elaborado em 1967 pelo Grupo de
Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), sob a coordenao tcnica de Celso
Furtado. Esse Grupo de Trabalho foi criado pelo Presidente Juscelino Kubitscheck (Decreto
n 40.554/56), justamente para realizar esse diagnstico, pois as graves tenses sociais e
polticas ocorrentes na regio vinham preocupando o Estado brasileiro e exigindo deste uma
alternativa de soluo para o problema do desenvolvimento local. Mas surgiu, tambm, como
resultado do desdobramento de uma inteno propagada por Celso Furtado numa conferncia
e debates subseqentes, e que foi utilizada politicamente pelo Estado brasileiro, sob a gerncia
de Kubitscheck, como mais uma operao poltica em larga escala, que passou a ser
conhecida como Operao Nordeste (HIRSCHMAN, 1965).
Esse documento que serviu de base para a elaborao das diretrizes da prpria
SUDENE - Uma Poltica de Desenvolvimento Econmico para o Nordeste, mostrava que o
problema da regio no era propriamente a seca, mas sim o subdesenvolvimento a que estava
relegada a regio e, em funo disso, propunha enfaticamente uma mudana nesse quadro
atravs da transformao da economia de subsistncia em uma economia voltada para o
atendimento do mercado interno e, principalmente, da expanso manufatureira na regio, por
meio da adoo de um modelo de industrializao que garantisse regio uma estratgia auto-
sustentada de desenvolvimento.
Em outras palavras, em face da necessidade de se conceber um novo centro
dinmico de crescimento e reinvestimento para o Nordeste, esse documento propunha a
criao de um parque industrial autnomo, portanto, a adoo da industrializao deliberada
como processo-motor do crescimento econmico e da modernizao regional; a modernizao

93
agrcola nas reas midas; a racionalizao agrcola nas reas semi-ridas; e, a articulao da
ao estatal na regio (SILVA, 2002, p. 97).
Embora ousada e inovadora essa concepo industrializante autnoma, incorreu a
mesma em um erra estratgico, embora isso no tenha invalidado o modelo de
desenvolvimento regional pensado para ser implementado pela SUDENE. De acordo com
Cano (1985, p. 25-27), essa proposta tentou transpor para o espao regional uma poltica
substitutiva de importaes que tinha sido concebida para o plano nacional, entre pases; e, o
mais importante, no levou em considerao que a acumulao do capital industrial que se
consolidava na economia nacional, a partir de So Paulo, no decorrer dos anos cinqenta e
justamente influenciado pelo Estado brasileiro, estava condicionando a implantao de
indstrias de base, predominantemente comandada pelo capital estrangeiro em associao
com o Estado, e a integrao do mercado nacional sob o comando da economia paulista, o que
impunha obrigatoriamente a subordinao da periferia nacional a um processo de
complementaridade inter-regional. Em suma, no permitia mais a existncia de experincias
de industrializao autnoma em espaos regionais desvinculados do espao nacional.
Como foi salientado, isso no invalidou o modelo SUDENE, enquanto mecanismo
institucional de interveno do Estado no planejamento do desenvolvimento regional.
Ao contrrio, a concepo inicial serviu para conciliar e facilitar a estruturao de uma nova
forma de interveno estatal na regio (agora no mais restrita a obras de engenharia com
vista a solucionar o problema da seca) e, principalmente, para efetivar a integrao nacional
em direo regio ou, melhor dizendo, a integrao da regio no processo de acumulao
capitalista liderado pelo setor industrial localizado no Centro-Sul do pas.

94
Isso se consolidou a partir e em funo do prprio mecanismo que tinha sido
concebido para a SUDENE para viabilizar os investimentos industriais na regio, e que se
constituiria no diferencial da nova estratgia de desenvolvimento regional (e tambm em
relao a SPVEA) referendado pelo Estado brasileiro: a concesso de incentivos fiscais.
A concepo de utilizao de incentivos fiscais em reas especficas do territrio
nacional, na periferia que estava sendo absorvida pelo processo de integrao nacional, para
fomentar a industrializao (no espao) regional, constituiu-se no fator de atrao para a
realizao de investimentos extra-regionais no mbito da regio, notadamente de capitais
oriundos do Centro-Sul, incorrendo, assim, em uma conjugao de interesses por parte da
oligarquia regional, da classe empresarial sulista e do prprio Estado brasileiro, que tinha
interesse em expandir e diversificar a economia brasileira assentada no processo de
industrializao substitutiva de importaes. Tanto que, no texto da lei do primeiro Plano
Diretor da SUDENE, j estava includa a possibilidade de utilizao da deduo do imposto
de renda para empresas que resolvessem investir no Nordeste. Evidentemente, como afirmou
Oliveira (1978, p. 119), isso possibilitou a captura do Estado, no Nordeste, pelo capitalismo
monopolista em expanso a partir do Centro-Sul do pas.
Essa mudana de estratgia em relao questo regional ou, melhor dizendo, a
concepo dessa forma de planejamento do desenvolvimento regional, apoiada e sustentada
em uma poltica nacional de concesso de incentivos fiscais regionais23, s ganhou
consistncia quando da ecloso da crise decorrente do esgotamento do modelo substitutivo de
importaes ps-Plano de Metas (1962-1967), o que reforou ainda mais a sua incluso no
paradigma da integrao nacional, fomentada principalmente pelos governos militares a partir
desse perodo (CANO, 1985, p. 252).
23
Posteriormente, os incentivos fiscais foram estendidos indstria aeronutica estatal (EMBRAER), ao turismo
(EMBRATUR), pesca (SUDEPE), ao reflorestamento (IBDF) e ao mercado de capitais, mas no vinculados
aos programas de desenvolvimento regional.
95
Com a associao da necessidade de subsidiar fortemente os investimentos
privados que se transferissem para essas regies e do discurso de que amplas faixas do
territrio nacional, principalmente as localizadas na fronteira, precisavam se integrar fsica e
economicamente ao restante do pas, intensificou-se o processo de integrao produtiva entre
as regies, sobrepondo-se articulao comercial at ento predominante, facilitando, assim,
a transferncia de capitais da regio mais industrializada para as regies perifricas do pas,
notadamente o Nordeste e a Amaznia.
3.1.3 A concepo e implantao da SUDAM no bojo da poltica de desenvolvimento
regional
Foi no bojo dessa nova etapa do planejamento nacional do desenvolvimento
regional que o Estado concebeu uma nova forma de interveno no desenvolvimento da
Amaznia. Como nos moldes que se sucedeu no Nordeste, as idias que balizaram as novas
diretrizes surgiram em sucessivos discursos presidenciais 24 que, ao mesmo tempo em que
criticavam a fraca atuao da SPVEA no desenvolvimento da regio, concebiam a nova
estratgia de interveno estatal (CARVALHO, 1987; LPEZ, 1982).
Para tanto, foi criado um Grupo de Estudos para a Reformulao da Poltica
Econmica da Amaznia, constituda de cinco membros, que ficou encarregado de conceber
os objetivos e mecanismos dessa nova estratgia de desenvolvimento para a regio. O produto
desse trabalho resultou na concepo de um conjunto de legislao que alterou totalmente a
estrutura institucional da conduo do planejamento regional na Amaznia.
24
Um ano aps o golpe militar de 1964, em um discurso pronunciado em Belm (13/06/65) o Presidente Castelo
Branco fez srias crticas atuao da SPVEA e prometeu conceber uma nova estratgia de integrao da
regio ao desenvolvimento da economia brasileira. Um ano depois, em 01/09/66, fez um outro discurso, no
Amap, lanando j as bases do que iria se constituir na nova forma de interveno no desenvolvimento da
regio, que passou a ser conhecido como Operao Amaznica.
96
O bloco integrado de mudanas, que ficou conhecido como Operao Amaznia
constituiu-se na substituio do BCA pelo Banco da Amaznia BASA (Lei n 5.122, de
28/09/1966), na substituio da SPEVEA pela Superintendncia de Desenvolvimento da
Amaznia SUDAM (Lei n 5.173, de 27/10/1966), na ampliao dos incentivos fiscais para
a regio25 (Lei n 5.174, de 27/10/1966), e na criao da Zona Franca de Manaus (Dec-Lei
n 288, de 28/02/67).
A criao da SUDAM, entretanto, ocorreu nos moldes da experincia de
desenvolvimento planejado que ocorria no Nordeste, atravs da SUDENE26. O modelo e a
estratgia eram as mesmas e, face o diagnstico de que, por si s, a regio no apresentava
uma estrutura econmica que a possibilitasse gerar uma alternativa de desenvolvimento
capitalista, foi-lhe imputada tambm a estratgia de adoo da industrializao como motor
do desenvolvimento local, moldada no pressuposto da substituio regional de importaes
nos moldes cepalino. A SUDAM passaria a se constituir na estrutura institucional que
ensejaria o planejamento regional ou, melhor dizendo, na estrutura institucional que
conduziria o planejamento regional atravs da poltica de incentivos fiscais.
nessa tica que foi concebido o I Plano Qinqenal de Desenvolvimento da
SUDAM. Este Plano voltava-se basicamente para a implantao do modelo econmico de
substituio de importaes da regio amaznica pari passu aos imperativos geopolticos de
ocupao humana. Para a consecuo desses objetivos, os investimentos pblicos e privados
deveriam ser alocados por setores econmicos especficos, o que possibilitaria economia
regional uma libertao econmica da agricultura extrativa e do comrcio.
25
Quando da revogao do art. 34 da Lei n 3.995/61, que havia criado a poltica de incentivos fiscais para o
Nordeste, atravs da Lei n 4.216/63, foram estendidos esses benefcios fiscais para a Amaznia, sob a
coordenao da SPVEA, mas com a restrio de concesso de apenas 50% da deduo do imposto de renda
para empresas nacionais e com projetos industriais.
26
Essa adaptao institucional no levou em considerao as diferenas bsicas existentes entre as duas
regies, o grau e diferenciao na intercomplementaridade econmica que ambas mantinham com o plo
desenvolvido, nem tampouco as deficincias poltico-administrativas que j se apresentavam na SUDENE
(CARVALHO, 1987).
97
Esse Plano, entretanto, no alcanou os objetivos propostos, em decorrncia da
SUDAM no possuir o controle direto dos recursos financeiros indispensveis
implementao adequada do Plano, e tambm pelo fato de que a maior parte dos recursos
aplicados na regio tenha se dirigido implantao de infra-estrutura bsica (Tabela 2).
Em conseqncia disso, tentando corrigir as deficincias do I Plano Qinqenal,
foi elaborado para o trinio 1968-1970 o I Plano Diretor da SUDAM. De acordo com este
novo Plano, para que houvesse uma compatibilidade entre a poltica econmica nacional e os
interesses regionais amaznicos, o Estado brasileiro deveria repassar a SUDAM todos os
impostos arrecadados na prpria regio pelo prazo de trs anos consecutivos.
Tabela 2 Distribuio setorial projetada das despesas de investimento em

planos de desenvolvimento regional SUDAM 1967-1971 %
Setores e I Plano Qinqenal I Plano Diretor

Subsetores (1967-1971) (1968-1970)
Extrativismo 0,1 0,1
Lavouras e Pecuria 16,4 24,3
Minerao - -
Indstria 12,6 13,4
Abastecimento 1,4 -
Servios 4,9 6,1
Desp. Gov. e Com. 1,3 -
Transportes 40,5 25,8
Energia 4,5 12,8
Comunicaes 1,9 1,0
Recursos Naturais 2,9 1,1
Habitao 3,6 6,3
Sade e Saneamento 5,8 5,6
Educao 2,7 1,0
Colonizao 1,1 0,3
Diversos - 2,5
TOTAL 100,0 100,0
Fonte: SUDAM
Esse Plano Diretor propunha, efetivamente, uma ao macia de investimentos
pblicos na regio, o que possibilitaria a correo das distores que viam se processando na
conduo do desenvolvimento regional na Amaznia. Entretanto, o que esse Plano provocou
foi uma acentuao nas disparidades inter e intra-regionais e na centralizao dos

98
investimentos na parte oriental da regio, o que implicou no s num acentuado desequilbrio
no desenvolvimento da regio, como na intensificao da poltica desenvolvimentista que
estava sendo implementada na parte ocidental da regio, por meio da Zona Franca de Manaus
(Tabela 3).
Conseqentemente, esse Plano Diretor no foi formalmente aprovado pelo
governo federal, ficando a SUDAM e a estratgia de desenvolvimento regional na
dependncia da utilizao dos incentivos fiscais por parte do setor privado, at o incio dos
anos setenta (CARVALHO, 1987, p. 82).
Tabela 3 Distribuio espacial do investimento projetado, com base nos

projetos aprovados at meados de 1976 SUDAM %
Estados e Territrios Indstria Pecuria Servios Total
Rondnia 0,8 0,4 0,2 0,5
Acre 0,3 2,4 0,8 1,2
Amazonas 23,9 3,6 45,4 20,2
Roraima - - - -
Par 54,1 26,5 31,5 39,5
Amap 2,3 - 15,2 3,8
Maranho 7,8 1,5 1,8 4,3
Mato Grosso 7,9 61,2 5,1 27,6
Gois 2,8 4,4 0,1 2,9
TOTAL 100,0 100,0 100,0 100,0
Fonte: IPEA/SUDAM/NAEA
Elaborao: MAHAR (1978, p. 125)
De qualquer forma, com a utilizao dos incentivos fiscais foi dada uma outra
direo para o desenvolvimento da regio, no exatamente no sentido de correo dos
desequilbrios regionais, mas no sentido de aprofundar a integrao da regio no processo
mais amplo de concentrao e centralizao do capital no mbito do espao nacional. Do
mesmo modo, como essa integrao subordinou um papel diferenciado e complementar
economia da regio, distinto do ocorrente na regio mais dinmica do pas, atuou no no
sentido de corrigir as desigualdades de desenvolvimento existentes, mas sim no de reproduzir
essas desigualdades, agora sob a lgica do capital.

99
A partir do incio dos anos setenta, quando entraram em vigor os Planos Nacionais
de Desenvolvimento (PNDs), que representaram uma espcie de reorientao da poltica
nacional de desenvolvimento para o pas, concretizou-se no somente a estratgia de
integrao nacional, e o maior exemplo disso foi a instituio do Programa de Integrao
Nacional PIN em 1970 (no bojo do I PND), como basicamente se cristalizou a incluso ou,
melhor dizendo, a subordinao do planejamento regional ao planejamento do
desenvolvimento nacional (ALBUQUERQUE; CAVANCANTI, 1978; BRITO, 2001). Tanto
que, a partir de ento, os planos concebidos pelos rgos de planejamento regional passaram
a se constituir em subprodutos dos planos nacionais, que foram conhecidos, vide o caso da
SUDAM, como Planos de Desenvolvimento da Amaznia (PDAs).
Dessa forma, ao ser adotado um estilo de planejamento espacialmente regional
mas politicamente nacional, onde as diretrizes regionais dos Planos Nacionais de
Desenvolvimento definiam e subordinavam a atuao dos rgos de planejamento regional e
seus respectivos Planos de Desenvolvimento, e tornando-se o mecanismo de incentivos fiscais
o elemento mais importante da estratgia de desenvolvimento regional, atraindo e fomentando
investimentos privados externos nessas regies, fortaleceu-se o processo de integrao da
economia nacional, reforando a homogeneizao do espao nacional a partir da lgica
industrializante.
De forma mais contundente, esse processo de desenvolvimento regional contribuiu
para o fortalecimento do movimento em curso de interrupo da forte concentrao de
investimentos produtivos na regio Centro-Sul. A adoo de polticas pblicas que
terminaram por determinar a atrao e captao de recursos extra-regionais para a expanso
da indstria manufatureira e, conseqentemente, de infra-estrutura econmica nas regies
menos desenvolvidas, principalmente na Amaznia, contribuiu para fomentar a
desconcentrao econmica, sobretudo, industrial, em torno da economia nacional.

100
Decorreu o que Hirschman (1961, p. 291) denominou de reverso da polarizao
econmica, ou seja, o esforo decorrente da interferncia do Estado no desenvolvimento das
regies atrasadas (dos pases subdesenvolvidos) propiciou, em parte, o impedimento dos
efeitos de polarizao resultantes de ao das foras do mercado. Neste caso especfico, o que
existia na regio Sudeste, de cuja realidade j foi objeto de estudo de inmeros pesquisadores
nacionais (ARAJO, 2000; DINIZ, 1995; HADDAD, 1987; LEMOS; CUNHA, 1996).
Na segunda metade dos anos setenta, quando ocorreu a implementao do II PND,
a economia brasileira se encontrava em um dilema: enquanto os setores de bens de capital e
de consumo durveis se encontravam produzindo plena capacidade produtiva, evidenciava-
se um descontrole nas contas externas em decorrncia do impacto causado pela crise do
petrleo no mercado internacional (Tabela 4). Ao mesmo tempo, sucedia-se no mercado
internacional uma reestruturao da economia mundial, uma retrao na oferta de dlares e
uma elevao na taxa de juros internacional, em conseqncia da crise do petrleo.
Tabela 4 Dficit em transaes correntes Brasil 1970-1980

(US$ milhes)
Discriminao 1970 1972 1974 1976 1978 1980
Transaes Correntes - 839 - 1.688 - 7.504 - 6.426 - 6.983 - 12.739
Balana Comercial (FOB) 232 - 241 - 4.690 - 2.255 - 1.024 - 2.823
Servios e Rendas - 1.092 - 1.452 - 2.814 - 4.172 - 6.030 - 10.059
Fonte: BACEN
Esse panorama internacional evidenciava uma situao desfavorvel para a
manuteno do crescimento da economia mundial nos moldes em que vinha se sucedendo,
incluindo inclusive a economia brasileira. Isso obrigou com que entre 1974-1975 uma srie de
pases tenha optado pelo reordenamento de suas polticas de crescimento, adotando medidas
de desaquecimento de suas economias, ao mesmo tempo em que procedia a elevao dos
preos dos derivados de petrleo. O Estado brasileiro, entretanto, adotou uma estratgia
diferente: em vez de desacelerar o crescimento de sua economia (em 1973 o crescimento do

101
PIB tinha alcanado a cifra de 13,9%), reiterou deliberadamente a opo pela manuteno do
crescimento, com base no financiamento externo, nas condies impostas pelo mercado de
crditos internacional (CASTRO; SOUZA, 1985, p. 28-29).
Essa opo representava no somente uma estratgia poltica de prosseguir com o
crescimento da economia nacional, apesar da crise no mercado mundial, mas principalmente
uma estratgia econmica de manter e ampliar o modelo de substituio de importaes que
balizava e sustentava o processo de industrializao da economia brasileira. Evidentemente
que, mantendo essa opo, haveria de ocorrer um endividamento crescente da economia
brasileira, face a ampliao da captao de poupanas externas, e elevados dficits na balana
comercial, pelo descompasso entre o nvel das exportaes e das importaes realizadas.
Ocorre que essa opo era muito mais do que uma escolha poltica do Estado
brasileiro gerenciado pelos governos militares. Constitua-se em uma nova estratgia de
desenvolvimento para a economia brasileira, que tinha por objetivo construir uma moderna
economia industrial, capaz de superar o subdesenvolvimento nacional. Portanto, qualquer
preo se pagaria para alcanar essa meta finalstica.
Diante dessa escolha e desse cenrio que foi concebido o II PND. Este se
propunha, conforme assinalou Castro e Souza (1985, p. 33), a superar, conjuntamente, a crise
e o subdesenvolvimento e, para tanto, seria necessrio investir naqueles empreendimentos
considerados como vitais para a nova etapa de desenvolvimento da economia brasileira.
O II PND estabeleceu, por conseguinte, como aspecto prioritrio da nova estratgia de
desenvolvimento, a montagem de um novo padro de industrializao, no qual o comando da
dinmica da economia passava indstria de insumos bsicos (produtos siderrgicos,
petroqumicos, cimento, fertilizantes, etc) e de bens de capital, deslocando,
conseqentemente, para um segundo plano, a indstria de bens de consumo durveis.

102
O II PND previa ambiciosas metas de crescimento da economia nacional. Mas,
para a consecuo dessa estratgia exigia, contudo, a sua ordenao no espao, atravs da
desconcentrao da indstria nacional e da participao das regies perifricas nessa produo
industrial. Em decorrncia disso, esse Plano reiterou a tese de aprofundamento das estratgias
de integrao nacional, vinculando essa questo a um objetivo de carter nacional
denominado de aspectos de geopoltica ligados ocupao econmica, propondo a
implantao de programas especficos de investimentos em reas integradas da periferia
nacional e a readequao das estratgias de desenvolvimento regional. Em funo dos
programas especficos, surgiram o Programa de Plos Agropecurios e Agrominerais da
Amaznia POLAMAZNIA27, o Programa de reas Integradas do Nordeste
POLONORDESTE, o Programa Especial de Desenvolvimento do Pantanal PRODEPAN e o
Programa Especial de Desenvolvimento da Regio Econmica de Braslia.
Em funo da necessidade de readequao da questo regional, foi concebida uma
nova poltica nacional para o desenvolvimento regional. No caso especfico da Amaznia, os
objetivos nacionais na regio foram inseridos no II Plano de Desenvolvimento da Amaznia
II PDA, que tinha por objetivos: a) acelerar o crescimento regional utilizando as vantagens
comparativas de setores e produtos especficos da regio; b) intensificar a integrao nacional
por meio da ampliao das trocas inter-regionais, principalmente para a regio desenvolvida;
c) aumentar a receita cambial lquida do pas, atravs da gerao de dvidas decorrentes de
exportaes, da economia de dvidas pela sua contribuio no processo de substituio de
importaes de insumos bsicos; d) expandir o emprego produtivo e o nvel de renda na
regio; e) garantir a segurana nacional por meio da ocupao da regio (SUDAM, 1976a, p.
22-23).
27
O POLAMAZNIA constituiu-se em um Programa destinado fundamentalmente ocupao de espaos
vazios e utilizao dos eixos virios na regio, de forma articulada aos projetos de desenvolvimento setorial
em 15 reas selecionadas, abrangendo os seguintes plos: agrominerais, madeireiros, agropecurios,
agroindustriais e plos urbanos.
103
A estratgia nacional prevista para o desenvolvimento da Amaznia, inserida no II
PND e reafirmada no II PDA, concebia a regio como uma fronteira tropical que, ao mesmo
tempo em que se encontrava subdesenvolvida (e, por conta disso, era classificada como a
terceira regio econmica do pas, aps a existncia da regio desenvolvida Centro-Sul e a
regio em desenvolvimento Nordeste, basicamente) apresentava potencialidades
econmicas ainda no exploradas mas com capacidade de contribuir efetivamente para a
manuteno das altas taxas do PIB, via aumento das exportaes de matrias-primas e
insumos bsicos.
Esta seria a forma em que se daria a compatibilidade do interesse nacional com o
interesse regional ou, olhando por um outro ngulo, a forma de sujeio do desenvolvimento
regional amaznico ao interesse nacional definido pelo Estado brasileiro. Por sua vez, seria
tambm a forma como se daria o processo de ocupao econmica da Amaznia:
espacialmente descontnuo e setorialmente seletivo, com base em um modelo de crescimento
do tipo desequilibrado corrigido, nos moldes concebido teoricamente por Hirschmann (1961).
A SUDAM exerceu um papel estratgico nesse processo, concebendo e
conduzindo a implantao desse Plano de desenvolvimento regional. Para tanto, readequou a
sua forma de atuao operacional e, por conta de restries de carter financeiro e
dependncias oramentrias externas, redefiniu a aplicao dos recursos pblicos previstos
nesse modelo de crescimento. Procurou distribuir os recursos por trs tipos distintos de
programas: a) os programas setoriais reunidos em grupos mais complexos, como a pecuria,
agricultura, educao, sade, e outros; b) os programas que eram de convenincia de operao
pela prpria SUDAM, como a pesca e a minerao; c) os programas integrados, que se
constituam em estudos multi-setoriais, como o POLAMAZNIA, o Projeto RADAM, e
outros.
104
De acordo com os dados da Tabela 5, que evidenciam essa distribuio de
recursos, pode-se verificar que a maior parte dos investimentos previstos no II PDA
destinava-se implantao da infra-estrutura econmica necessria implantao dos
empreendimentos produtivos priorizados pela estratgia de desenvolvimento e dinamizao
e ampliao da minerao na regio. E, no que concerne aos empreendimentos produtivos, os
principais projetos que seriam incentivados seriam, alm do POLAMAZNIA, a pecuria, o
setor industrial, a explorao madeireira, o minrio de ferro dos Carajs, a bauxita do
Trombetas, a construo da hidreltrica de Tucuru, construo, ampliao e melhoramento
das rodovias, e implantao de ferrovias.
Essa priorizao estava em consonncia com a diretriz maior da estratgia nacional
de desenvolvimento regional: transformar a Amaznia em captadora/geradora de divisas
externas para o pas, com vistas a atenuar os desequilbrios da balana comercial brasileira,
aumentar a capacidade de pagamento da dvida externa do pas e, paralelamente, manter o
ritmo de crescimento da economia nacional. Por essa estratgia de desenvolvimento regional
nasciam os grandes projetos de investimentos produtivos e infra-estruturais na Amaznia.
A regio cumpriu com esse papel, tendo atrado para o seu territrio inmeros
empreendimentos industriais de grande e mdio porte, que hoje formam os complexos
ferrfero e aluminfero mais importantes em operao no pas, alm dos investimentos
canalizados para a explorao de outros setores minero-metalrgicos e de construo de infra-
estrutura econmica para suporte desses empreendimentos.
Nesse particular, os seus incentivos fiscais e financeiros concedidos pela SUDAM
foram imprescindveis para a viabilizao desses empreendimentos, s que no foram os
nicos. Por essa poca, as decises nacionais sobre poltica de desenvolvimento regional
estavam ocorrendo muito mais margem dos rgos de desenvolvimento regional,
incentivado pelo prprio governo em atrair interesses de pases e investidores estrangeiros

105
Tabela 5 Investimentos previstos pelo II Plano de Desenvolvimento da Amaznia 1975-1979

(Cr$ 1.000)
Programas 1975-77 1975-79
PROGRAMAS INTEGRADOS 2.681.783 4.265.428
Polamaznia 2.500.000 4.000.000
Programa do Trpico mido 60.000 117.000
Projeto RADAM 86.103 86.103
Estudos bsicos 35.680 62.325
AGRICULTURA, ABASTEC. E ORGANIZ. AGRRIA 3.204.027 6.819.698

Pesquisa e experimentao agropecuria 11.600 20.600
Extenso rural 6.960 12.000
Desenvolvimento de agricultura em reas selecionadas 311.629 577.266
Incentivo produo da borracha (PROBOR) 122.000 202.000
Desenvolvimento da pecuria em reas selecionadas 2.295.539 5.050.000
Abastecimento regional 8.400 17.000
Produo, difuso e utilizao de sementes melhoradas 23.899 43.925
Colonizao em reas prioritrias 447.440 878.578
Pesca artesanal 12.560 18.329
INDSTRIA E SERVIOS 3.023.484 6.339.900

Pesquisas industriais 5.200 9.400
Distritos e reas industriais 4.000 4.000
Desenvolvimento industrial 2.954.684 6.260.000
Diagnstico do setor tercirio 3.000 4.000
Desenvolvimento do turismo 5.000 9.500
Pesca empresarial 51.600 53.000
RECURSOS NATURAIS 592.904 1.358.737

Pesquisas minerais 14.900 22.500
Pesquisas florestais 79.907 124.732
Programa especial de aproveitamento madeireiro 457.694 1.169.202
Levantamentos bsicos 32.903 34.803
Fbrica piloto de produo de celulose 7.500 7.500
MINERAO 5.648.053 7.489.989

Explorao de minrio de ferro da Serra dos Carajs 4.518.500 6.325.900
Explorao de minrio da bauxita na rea do rio Trombetas 927.353 960.489
Moagem de calcrio na zona bragantina e nos municpios de 2.200 3.600
Itaituba e Monte Alegre
Explorao de minrio de caulim na rea do rio Jar 200.000 200.000
RECURSOS HUMANOS 1.443.049 2.289.400

Pesquisas 35.510 55.095
Capacitao em RH e apoio moderniz. do sist. educacional 541.543 925.852
Apoio e programas de sade 864.496 1.299.153
Migraes internas 1.500 2.300
ENERGIA 2.983.300 7.706.300

Ampliao da capacidade da Usina Termoeltrica de Belm e 407.000 407.000
Manaus
Construo da Usina Trmica de Rio Branco 26.300 26.300
Construo da Hidreltrica de Tucuru, no Tocantins 1.553.000 4.185.000
Novos projetos para atendimento de ncleos da Amaznia, nos 796.000 2.720.000
rios Trombetas, Cotingo, Jatapu e Jamari
Inventrio dos recursos hidreltricos das Bacias dos rios Xingu, 105.000 245.000
Tapajs e Madeira
Estudos e ampliao das Usinas Hidreltricas de Curu-Uma e (48.000) (120.000)
Coaracy Nunes
Mini-aproveitamento hdrico na Amaznia (2.000) (2.000)
106
Estudos altimtricos da Amaznia (1.000) (1.000)
TRANSPORTES 6.522.191 9.336.531

Apoio s reas preferenciais, inclusive estudos e pesquisas (589.500) (1.519.500)
Hidrovias 183.800 351.000
Portos 223.300 289.900
Rodovias 1.796.800 2.703.900
Aeroportos 291.800 784.500
Ferrovias 3.060.000 3.125.000
Embarcaes 369.991 555.731
Outros Projetos 7.000 7.000
TELECOMUNICAES 919.400 1.311.700

Remodelao e expanso do sistema telefnico 919.400 1.311.700
DESENVOLVIMENTO URBANO E MEIO AMBIENTE 1.279.019 1.962.971

Planejamento urbano 437.810 602.600
Organizao das administraes municipais 5.460 11.250
Habitao 587.335 999.835
Saneameno geral 83.000 129.500
Saneamento bsico 157.084 206.266
Desenvolvimento de comunidade 8.330 13.520
TOTAL 28.288.210 48.873.654
Fonte: SUDAM (1976b)
para a regio. No projeto governamental, a implantao de empreendimentos dessa magnitude
e importncia era assuntos de interesse geopoltico, portanto, fugiam alada restrita dos
rgos regionais existentes.
Para tanto, seria necessria uma conduo poltica prpria que estivesse no
controle direto do governo federal. Assim sendo, o Estado brasileiro concebeu, em fins dos
anos setenta, mais um rgo com funes de planejamento regional na Amaznia, que foi o
Programa Grande Carajs (PGC). Esse Programa, com estrutura institucional governamental
prpria, passou a conceder tambm isenes fiscais, principalmente do imposto de renda, de
forma similar ao que era concedido pela SUDAM, duplicando, assim, esforos e recursos
financeiros semelhantes, mas viabilizando conseqentemente a implantao de inmeros
empreendimentos industriais na regio (Tabela 6).
Nesse contexto regional mais amplo, no se pode deixar de considerar os
resultados gerados pela Zona Franca de Manaus (ZFM) que, atravs da Superintendncia da
107
Zona Franca de Manaus (SUFRAMA), concedeu tambm isenes fiscais e financeiras,
possibilitando a implantao na parte ocidental da regio de importantes setores industriais
modernos, como o caso do plo eletroeletrnico, plo tico, plo de veculos de duas rodas,
etc.
Ao lado dos interesses aglutinados em torno das polticas pblicas regionais
direcionadas para a Amaznia, devem ser tambm includos os interesses dos grupos
econmicos e de pases que se associaram na montagem e implantao dos chamados
grandes projetos de extrao mineral e da indstria do alumnio implantados na regio,
especificamente. Esses interesses externos se associaram aos interesses do governo brasileiro
manifestados no II PND, contribuindo decisivamente para a viabilizao desses
empreendimentos. Portanto, a anlise desse processo requer necessariamente a vinculao
desse conjunto de relaes de interesses que extrapolam as presses e os interesses locais ou
regionais (GUIMARES NETO, 1995).
Ao final da implementao do II PND o pas no conseguiu se tornar um dos
membros do seleto e reduzido grupo de naes desenvolvidas. Tambm no foi possvel
assegurar a articulao existente entre as indstrias de bens de capital e as empresas estatais.
Aps a execuo desse Plano, as empresas de bens de capital ampliaram a sua capacidade
produtiva, em face da perspectiva de expanso da demanda por mquinas e equipamentos.
Entretanto, na medida em que as empresas estatais comearam a atrasar os seus cronogramas
de implantao e/ou financiamento, ou ento a demandar um nvel insuficiente e instvel, o
setor de bens de capital entrou em crise.

108
Tabela 6 Empreendimentos sdero-metalrgicos aprovados pelo Programa Grande Carajs, at jan/88

Produo Investimento
Discriminao Produto Prevista Previsto
(ton/ano) (US$ mi)
PAR
Ferro-Carajs Minrio de Ferro 35.000.000 4.542,00
Alunorte Alumina 800.000 570,90
Albrs Alumnio Primrio 320.000 1.289,00
CCM Silcio Metlico 32.000 103,79
Better Fero-Gusa 50.000 3,90
Cosipar Ferro-Gusa 350.000 30,54
Ferro-Ligas do Norte Ferro-Mangans Alto Carbono 23.000 8,45
Ferro-Silcio Mangans 16.000
Prometal Ferro-Mangans Alto Carbono 25.000 36,90
Ferro-Mang. Mdio/Baixo Carb. 12.000
Simara Ferro-Gusa 120.000 15,80
Cojan Ferro-Mangans Alto Carbono e 150.000 8,01
Ferro-Silcio Mangans
MARANHO
Alumar Alumina 500.000 1.256,10
Alumnio Primrio 235.000
Siderrgica Vale do Pindar Ferro-Gusa 55.000 6,25
Viena Siderrgica Maranho Ferro-Gusa 54.000 5,56
Gusa Nordeste S/A Ferro-Gusa 53.000 4,36
Serveng Cilvisan Ferro-Gusa 120.000 8,66
Sicar Ferro-Gusa 350.000 30,54
Margusa Ferro-Gusa 54.000 7,53
Metalman S/A Mangans Elet. P 1.000 36,51
Mangans Elet. Escama 9.000
Sint. xido Mangans Elet. 6.000
Permaganato Potssio 1.000
Marlloy S/A Ferro-Mangans Alto Carbono 30.500 20,43
Cosima Ferro-Gusa 150.000 24,10
Siderrgica Maranho Ltda Ferro-Gusa 50.000 7,47
Covap Ferro-Gusa 50.000 6,25
Fermasa Ferro-Gusa 54.000 7,60
Itapicuru Agro-Industrial Cimento 214.000 25,58
Construtora Brasil S/A Ferro-Gusa 55.000
Siderrgica Santa Ins Ltda Ferro-Gusa 84.000
Irmos Ayres S/A Ferro-Mangans Alto Carbono 24.000
GOIS
Cimento Araguaia Cimento 365.000 50,37
Fonte: Programa Grande Carajs
Elaborao: IDESP (1988)
109
Para Castro e Souza (1985, p. 33), esse Plano j continha em si uma perspectiva de
insucesso, pois enquanto um dos seus objetivos era tornar o pas livre dos problemas
energticos privilegiava setores de intenso consumo energtico como a metalurgia e a
petroqumica. Alm disso, proponha a superar conjuntamente a crise e o subdesenvolvimento
do pas, em meio a uma crise de reproduo do capital a nvel mundial. Em suma, embora a
concepo pragmtica fosse politicamente adequada, no encontrava amparo para que
alcanasse sucesso total do ponto de vista econmico.
Em conseqncia disso, foi eminente a manifestao da crise em fins de 1979 e
incio dos anos oitenta: no cenrio externo, em decorrncia de mais um choque nos preos
internacionais do petrleo; no cenrio interno, por causa da queda acentuada de demanda dos
setores de bens de consumo durveis e no-durveis, e da desacelerao dos investimentos
estrangeiros no setor produtivo, transferindo-se estes para o mercado especulativo ou sendo
alocados na agroindstria exportadora e/ou minerao (TAVARES; ASSIS, 1985).
Com a ecloso do segundo choque dos preos do petrleo, a restrio do
financiamento externo ampliou-se consideravelmente, agudizando-se a partir da declarao de
moratria por parte do Mxico, em 1982. Conseqentemente, houve uma extino do
mercado voluntrio de crdito para pases em desenvolvimento, rompendo o padro de
financiamento do setor pblico brasileiro. De forma adicional, a retomada do crescimento da
economia americana, a partir de 1984, fz-se acompanhar de dficits crescentes na balana de
transaes correntes, do aumento de dficit fiscal e da dvida pblica e da ampliao do
financiamento externo, impondo ao mercado internacional uma valorizao constante do dlar
(CARNEIRO, 2002; CARVALHO, 1997c).
Diante desse quadro, o Estado brasileiro foi forado a desacelerar o ritmo da sua
economia, determinando, logo de incio, uma maxidesvalorizao do cruzeiro em relao ao
dlar, estimulando os exportadores e punindo os importadores. Em seguida, apresentou um

110
programa de austeridade para os setores pblico e privado, principalmente para o primeiro,
que se resumia a restringir as polticas monetrias e de crdito, a aumentar a taxa de juros, a
ampliar a capacidade fiscal do governo, a liberar os preos, a conter os gastos pblicos, a
alterar a lei salarial, e a retomar os incentivos a exportao (TAVARES; ASSIS, 1985, P. 75).
Isso gerou um conflito no interior do poder do Estado, entre o setor industrial
nacional e o setor bancrio. Enquanto o setor de bens de capital nacional sentia-se ameaado
pelo corte dos investimentos nas estatais, que constituam seu maior mercado consumidor, o
setor bancrio considerava-se ameaado pela Banco do Brasil, visto a perspectiva deste se
transformar em banco puramente comercial (MENDONA, 1986, p. 92).
Nessas circunstncias, a economia brasileira permeou a dcada de oitenta vivendo
a decomposio de um pacto de dominao e um impasse poltico. Mesmo diante dessa
realidade, foram concebidos o III Plano Nacional de Desenvolvimento, que tentou coordenar
o planejamento a nvel nacional, e o III Plano de Desenvolvimento da Amaznia, que
reiterava mais uma vez as teses de desenvolvimento para a regio concebida pelo Estado
brasileiro ocupao e integrao nacional. Como os mecanismos de interveno
continuavam os mesmos do Plano anterior, a Amaznia se preparou, atravs do III PDA, para
enfrentar os anos oitenta, muito embora, devido crise fiscal-financeira do Estado brasileiro
(que ser detalhada em item especfico adiante), no tenham sido mais concebidos novos
empreendimentos de mdio e grande porte para implantao na regio.
Por sua vez, como a tnica do planejamento foi secundarizada pelo Estado
brasileiro em detrimento do controle da inflao, do desequilbrio da balana de pagamento e
da crise da dvida externa, em suma, dos problemas de ordem conjuntural, no constou o III
PDA de instrumentos de poltica econmica capazes de viabilizar as suas metas previstas. Na
verdade, constituiu-se muito mais em um plano de intenes sem fundamentao tcnica do

111
que propriamente como um plano de desenvolvimento regional (CARVALHO, 1987, p. 151-
154).
Esse momento caracterizou-se muito mais como o incio do fim do planejamento
do desenvolvimento regional na Amaznia do que a simples continuidade do modelo
amaznico de desenvolvimento concebido pelo Estado brasileiro. Isso coincidiu, por sua vez,
com a interrupo do processo de desconcentrao espacial da produo no pas, sem
alterao significativamente do padro nacional de concentrao econmica, nem o da diviso
interregional do trabalho vigente, pois as relaes de dominao econmica continuaram
sendo determinadas pela regio mais desenvolvida do pas (GUIMARES NETO, 1995).
Contudo, em contrapartida, esse processo permitiu com se espraiasse por todas as
regies do pas a acumulao capitalista dominada pelo capital industrial monopolista,
propiciando uma relativa homogeneizao do espao econmico brasileiro.
3.2 INTEGRAO COMPETITIVA E EFICINCIA REGIONAL:
A PRIORIDADE DOS ANOS NOVENTA
O ambiente econmico brasileiro se moldou completamente diferente nos anos da
dcada de 1990. Diante da necessidade de enfrentar e responder com mais rapidez
movimentao de capitais no mercado internacional, globalizao dos mercados e
formao de blocos econmicos regionais, paralelamente urgncia de superar a crise por que
estava passando a economia brasileira, o governo brasileiro imps uma srie de mudanas na
estrutura e nas condies de reproduo econmica no pas, adotando uma nova forma de
ao e de interveno nas relaes econmicas internas e externas.
Ao florescer os anos noventa a economia brasileira se viu diante de um novo
ambiente econmico internacional. O investimento no estava mais restrito geograficamente,
mas estava fluindo com enorme velocidade para qualquer lugar do globo onde se apresentem
112
as melhores oportunidades de rentabilidade, importando agora a qualidade da oportunidade de
investimento (OHMAE, 1996).
Antes, a maior parte dos fluxos de investimentos transnacionais era decorrente de
transaes entre governos ou com agncias de financiamento multilateral. Com a adoo de
uma nova forma de atuao do capital financeiro em escala global, resultando na chamada
globalizao financeira28, a supremacia dos investimentos que transita entre os pases de
carter privado29 (Tabela 7), movimentado in limite entre as grandes corporaes
transnacionais e as suas filiais, sem a intermediao dos governos nacionais, e sem limites de
fundos e recursos a nvel internacional.
Tabela 7 Fluxo lquido de capital para economias emergentes 1991-2000

(US$ bilhes)
Discriminao 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
Fluxos Privados Totais 118,1 120,6 176,3 143,4 192,9 213,8 148,8 66,2 68,3 118,5
Investimento Direto 31,5 35,3 57,9 84,7 93,0 113,5 142,6 132,4 118,5 128,4
Investimento Portflio 24,7 55,6 98,7 104,9 38,3 74,0 66,7 27,1 21,6 40,2
Outros Investimentos 62,0 29,7 19,6 -46,3 61,7 26,4 -60,5 -93,3 -71,8 -50,1
Crditos Oficiais 36,0 23,1 19,1 8,6 28,8 -17,9 24,4 43,6 9,4 -2,4
Troca de Reservas -51,2 -58,8 -70,3 -64,0 -118,0 -108,7 -74,2 -49,9 -51,1 -76,1
Fonte: IMF World Economic Outlook
As corporaes transnacionais, para manterem a sua competitividade e garantirem
a sua sobrevivncia na concorrncia intercapitalista no mercado global, estruturaram um
sistema de redes de relaes cooperativas e de alianas estratgicas intra-firmas
(CARVALHO, 1997b), que tem permitido, por um lado, explorar os mais variados e atraentes
mercados e as concentraes de recursos mais vantajosas, aonde quer que se localizem esses
mercados e recursos econmicos, sem a necessidade de realizao de acordos comerciais com
28
A globalizao financeira se constitui num processo de institucionalizao unificado de um mercado de
ativos lquidos e de obrigaes em mbito mundial (CARVALHO, 1997b), tendo resultado da crise do dlar
nos anos setenta e da poltica da diplomacia forte e das polticas econmicas implementadas pelos governos
Reagan e Tatcher nos anos oitenta.
29
Quando houve a retomada dos fluxos de capitais em direo aos pases emergentes nos anos noventa, foi
predominantemente ou quase exclusivamente oriundo de fluxos privados, tendo atingido o seu pice em 1996
(U$ 224,2 bi), antes da ecloso da crise asitica, tendo declinado a partir de ento, mas sem a contrapartida de
crditos oficiais (CARNEIRO, 2002).
113
os pases anfitries; e, por outro lado, a formao de modernas estruturas de mercados
concentrados e diferenciados, sem a perda da concorrncia intercapitalista e das vantagens
decorrentes da competio oligopolista.
Subsdios governamentais, e interesses de estado dos pases para onde se
transferem os investimentos das corporaes transnacionais, deixaram de ser relevantes ou
determinantes para a tomada de decises, sendo muito mais importante a participao ou
magnitude daquele mercado na configurao da unidade de negcios da economia global.
A tecnologia da informao desenvolveu-se a tal ponto que torna irrelevante e at
mesmo desnecessria a presena de uma estrutura de negcios de cada empresa que se instale
em um pas; portanto, as grandes corporaes podem operar seus negcios em diferentes
partes do mundo a partir da sua rede de negcios e sob o comando unificado de uma holding,
que determina as melhores estratgias comerciais e produtivas, os mercados a serem
operados, os nveis de rentabilidade de cada investimento, etc (OHMAE, 1996).
A informao, pautada pelo desenvolvimento tecnolgico em constante evoluo,
tem se constitudo em fator mais relevante para a configurao dos fluxos de atividade
econmica, do que os clssicos determinantes de localizao de matrias-primas, fontes de
energia, infra-estrutura fsica, limites fronteirios, e outros. Com isso, no existem mais
limites fsicos ou geogrficos ou barreiras econmicas participao e livre movimentao de
capitais transnacionais, e as alianas intercapitalistas podem ser estabelecidas a nvel real e
virtual, sem a participao dos estados-naes.
A estratgia de desenvolvimento de um estado-nao, no contexto da economia
global, no pode mais ficar restrita ao interesse nacional ou aos interesses da soberania
nacional. Proteger e explorar os seus recursos naturais de forma restrita aos interesses
estritamente nacionais significa para o mercado globalizado retardar o crescimento
econmico, restringir a captao de recursos internacionais, e levar a economia estagnao.

114
A lgica do momento no ficar de fora do mercado global, mas participar ativamente do seu
contexto, aproveitando as melhores oportunidades de investimento.
A necessidade de participao no mercado global associado crescente
preocupao dos estados-naes em tambm se protegerem dos riscos e prejuzos da
globalizao econmica, tem obrigado alguns pases a adotarem um processo de
regionalizao de seus mercados, sob a forma de blocos regionais.
Esses blocos, que se constituem em acordos bilaterais de comrcio, com tarifas
internas reduzidas ou abolidas, tm levado diversos conjuntos de pases a se associarem sob a
forma de reas de livre comrcio, unies aduaneiras ou mercados comuns, criando assim
mecanismos e alternativas para enfrentar as novas condies de competitividade
internacional. Essas iniciativas no se contrapem nem excluem o processo de globalizao;
ao contrrio, nada mais so do que alternativas complementares de busca de mercados mais
amplos, tanto no mbito regional quanto global30.
Mas, da mesma forma que a globalizao, a regionalizao dos mercados impe
aos estados-naes uma renncia voluntria a algumas das prerrogativas de soberania
nacional, subjugando-os a diretrizes de polticas macroeconmicas extranacionais comuns,
atravs das quais os interesses (macro)regionais tendem a se sobrepor aos interesses nacionais
(MARTINS, 1998, p. 38).
Diante dessa realidade, e pressionado pelo quadro nacional de instabilidade,
recesso econmica e inflao descontrolada, que caracterizava os anos findos da dcada de
oitenta, o governo brasileiro iniciou os anos noventa promovendo (e mantendo ao longo dessa
dcada) um amplo processo de liberalizao e desregulamentao da economia nacional, que
30
Ao mesmo tempo tm se destacado no contexto global diversas unidades geogrficas, de cunho
acentuadamente econmico, inseridas ou no no espao geogrfico de um estado-nao, que tm como foco o
mercado global, acolhem favoravelmente o investimento estrangeiro, a propriedade estrangeira e os produtos
estrangeiros, e que so motores do desenvolvimento to poderosos, que se destacam muito mais do que
importantes estados-naes existentes. o que Ohmae (1996) denomina de estados-regies, como o norte da
Itlia, Hong-Kong, o Vale do Silcio, as cidades de Fukuoka e Kitakyushu no norte da ilha japonesa de
Kyushu, e outras.
115
exps a economia nacional competio internacional; a deslegitimao do papel do estado
na conduo deliberada do desenvolvimento econmico nacional; e, a insero do pas em um
projeto de regionalizao especfico, centrado na constituio do Mercosul.
A liberalizao atingiu todos os aspectos das relaes econmicas internacionais
do pas, ocasionando uma abertura econmica nas dimenses comercial, produtiva,
tecnolgica e financeira (GONALVES, 2003, p. 92). No mbito da esfera comercial, a
abertura da economia ocorreu atravs da suspenso das barreiras no tarifrias e da reduo
das alquotas de importao. Embora esse processo tivesse iniciado em 1988, consolidou-se
efetivamente de 1990 em diante, tendo as primeiras decises de mudanas se concretizado
pela Medida Provisria 158, de 15/03/90, e atravs do documento Diretrizes Gerais para a
Poltica Industrial e de Comrcio Exterior, em junho/1990, no incio do governo Collor
(LACERDA, 1998, p. 106).
As diretrizes contidas nesses documentos privilegiavam a questo da
competitividade e o aumento da eficincia na produo e comercializao de bens e servios,
que deveriam ser alcanados atravs da modernizao e reestruturao da indstria nacional,
resultando, de antemo, na abolio de uma lista de cerca de 1.300 produtos com importao
proibida por competirem com similares nacionais31, e em uma acentuada reduo da tarifa
alfandegria para todos os setores produtivos.
Como esse processo, no mbito da estrutura comercial, associou-se valorizao
cambial ocorrente no pas, provocou uma substancial elevao do coeficiente de importao
nacional ao longo da dcada de noventa (CARNEIRO, 2002, p. 313), tendo este ultrapassado
o nvel das exportaes a partir de 1994, ocasionando uma deteriorao permanente no saldo
da balana comercial brasileira.
31
Os regimes especiais de importao foram reduzidos ao drawback, ZFM e ao setor de tecnologia da
informao (CARNEIRO, 2002, p. 313).
116
No mbito da esfera produtiva, a abertura econmica se deu base da
desnacionalizao de parcela expressiva das empresas brasileiras, principalmente das
controladas pelo setor pblico, da queda da reserva de mercado na informtica, da permisso
para registro de patentes no setor bioqumico, da equiparao da empresa estrangeira
empresa nacional, do afrouxamento na legislao de remessa de lucros, e de outras medidas
que permitiram o aumento do investimento direto estrangeiro (IDE) no pas e a conseqente
expanso do domnio das corporaes transnacionais.
A ausncia de restries participao do capital estrangeiro no processo de
privatizaes no pas foi determinante, mas no o nico, para o ingresso de IDE no pas e para
as fuses e incorporaes que se processaram na estrutura industrial brasileira nos anos
noventa. Entre 1992-94 foi dada prioridade para a privatizao dos setores industriais
relativos siderurgia, extrao de minerais, qumica e petroqumica e, aps esse perodo, para
os servios de utilidade pblica principalmente nos ramos de telecomunicaes e energia
eltrica, e o setor bancrio incluindo a transferncia da quase totalidade do segmento de
bancos pblicos estaduais para o controle privado32.
Ao longo dos anos noventa o IDE acumulado no pas foi de US$ 103 bilhes,
tendo a sua maior parte se transferido no perodo posterior a 1995, mais precisamente no
perodo 1998-2000, justamente quando se acelera o processo de privatizaes no pas (Tabela
8). Por coincidncia, esse mesmo perodo o que tambm ocorre o pice das fuses e
aquisies transfronteiras totais no mundo, seja nos pases desenvolvidos seja nos pases em
desenvolvimento, portanto, o que ocorre no Brasil no se constitui em um fato isolado.
32
No perodo 1991-2002 foram transferidas para o controle do setor privado, atravs do Programa Nacional de
Desestatizao - PND, 68 empresas pblicas, gerando uma receita de US$ 70,8 milhes (incluindo dbitos
transferidos).
117
Tabela 8 Investimento Direto Estrangeiro no Brasil, por pas de origem 1995, 2000
(US$ milhes)
31/12/95 21/12/00
Pas
Estoque % Estoque %
Estados Unidos 10.852 26,0 24.500 23,8
Espanha 251 0,6 12.253 11,9
Holanda 1.546 3,7 11.055 10,7
Frana 2.031 4,9 6.931 6,7
Alemanha 5.828 14,0 5.110 5,0
Portugal 107 0,3 4.512 4,4
Itlia 1.259 3,0 2.507 2,4
Japo 2.659 6,4 2.468 2,4
Sua 2.815 6,8 2.252 2,2
Canad 1.819 4,4 2.028 2,0
Sucia 567 1,4 1.578 1,5
Reino Unido 1.863 4,5 1.488 1,4
Argentina 394 0,9 758 0,7
Blgica 558 1,3 657 0,6
Parasos Fiscais* 4.186 10,0 13.502 13,1
Outros Paises 4.962 11,9 11.415 11,1
Total 41.696 100,0 103.015 100,0
Fonte: BACEN
Elaborao: SOBEET
Desse total de IDE transferido para o pas, 2% se restringiu agricultura, pecuria
e extrativa mineral, 34% ao setor industrial, e 64% dirigiu-se para o setor servios, onde se
encontram os ramos de telecomunicaes, energia eltrica e gs, intermediao financeira,
comrcio, etc (Tabela 9). Do ponto de vista de predominncia do capital estrangeiro, quase a
metade do valor das privatizaes realizadas pelo governo brasileiro na dcada de noventa e
anos iniciais de 2000 foi oriunda de IDE, sendo o restante proveniente de capitais de origem
nacional.
Na esteira desse processo de desnacionalizao, definiu-se tambm a abertura
econmica na esfera financeira, com mudanas expressivas no controle da propriedade do
sistema financeiro, alm da ampliao da conversibilidade da conta de capital do balano de
pagamentos33.
33
A conversibilidade da conta de capital se traduz na facilidade com que so permitidas as entradas e sadas de
capitais de residentes e no residentes, portanto, a converso da moeda estrangeira em moeda nacional, para
fins de investimento ou emprstimo.
118
Tabela 9 Investimento Direto Estrangeiro no Brasil, por setor de destino 1995, 2000
(US$ milhes)
31/12/95 21/12/00
Pas
Estoque % Estoque %
AGRICULTURA, PECURIA 925 2,2 2.401 2,3
E EXTRATIVA MINERAL
INDSTRIA 27.907 66,9 34.726 33,7

Automotivo 4.838 11,6 6.351 6,2
Produtos qumicos 5.331 12,8 6.043 5,9
Alimentos 2.828 6,8 4.619 4,5
Mquinas e equipamentos 2.354 5,6 3.324 3,2
Demais indstrias 12.556 30,1 14.389 14,0
SERVIOS 12.864 30,9 65.888 64,0

Telecomunicaes 399 1,0 18.762 18,2
Servios prestados a empresas 4.952 11,9 11.019 10,7
Intermediao financeira 1.638 3,9 10.671 10,4
Energia eltrica e gs 0 0,0 7.116 6,9
Comrcio 2.886 6,9 10.240 9,9
Demais servios 2.988 7,2 8.080 7,8
Total 41.696 100,0 103.015 100,0
Fonte: BACEN
Elaborao: SOBEET
No primeiro caso, buscou o governo ampliar a concorrncia e introduzir inovaes
e reduzir a sua participao no setor, resultando com essas medidas na fuso e incorporao
de inmeros estabelecimentos bancrios privados, e na privatizao da quase maioria dos
bancos estaduais, propiciando assim um amplo processo de desnacionalizao no setor, visto
que em grande maioria as aquisies se deram com base no capital estrangeiro; no segundo
caso, foi fundamental a deciso do governo em: a) permitir as instituies financeiras
comprarem moeda estrangeira livremente no mercado flutuante de cmbio, a partir de 1992;
b) equiparar a empresa estrangeira empresa nacional, permitindo assim acesso ao sistema de
crdito pblico e a incentivos fiscais, a partir de 1994; c) suprimir a proibio de remessa de
royalties por marcas e patentes, a partir de 1994; e, d) dispensar documentao para operaes
de repatriao de recursos e tambm para a constituio de disponibilidades no exterior, por
parte de pessoas fsicas e jurdicas, residente ou domiciliada no pas, a partir de 1996
(CARNEIRO, 2002).
119
Na esfera tecnolgica, a abertura econmica propiciou uma especializao da
estrutura produtiva, cujo desenvolvimento se deu com base no aumento do coeficiente de
importao, com predominncia quase absoluta de bens de capital. Os demais setores
produtivos evoluram nessa esfera, mas no de forma expressiva como no de bens de capital.
Esse processo acelerou-se aps 1994, quando em funo do Plano Real ocorreu a valorizao
do cmbio. Em conseqncia, o pas tornou-se bastante dependente das importaes para o
desenvolvimento tecnolgico do setor produtivo, impondo um retrocesso no processo anterior
de desenvolvimento com bases nacionais, sem que isto tenha resultado em melhorias ou
ganhos proporcionais no mercado externo.
Esse processo de desnacionalizao do controle da propriedade de parte da
estrutura produtiva no pas, do qual a privatizao foi um elemento fundamental, no se
reduziu a simples transferncia de mos de empresas do setor pblico para o setor privado,
mas corporificou um novo papel do Estado na economia brasileira. Concebeu-se, atravs do
que Oszlak (1998, p. 66) denomina de privatizao sistmica, a reconfigurao do papel do
Estado em relao ao atendimento das demandas da sociedade, ao atendimento da
manuteno e apoio infra-estrutura econmica, e ao jogo de interesses que se entrelaam em
busca da manuteno do poder do Estado.
Ao efetivar a concepo de uma nova estratgia de valores, amparada no
mecanismo de substituio do papel do estado pelo setor privado, no somente em
determinadas reas da atividade econmica mas tambm em reas de atendimento social, a
privatizao sistmica promoveu a deslegitimao do setor pblico no pas, transferindo
assim para a iniciativa privada a responsabilidade pelo atendimento de determinadas e
importantes demandas que antes se dirigiam ao Estado, e o cumprimento e obedincia aos
acordos institucionais e legais estabelecidos no contexto social.

120
Em suma, a transferncia no se deu apenas no controle da propriedade mas
tambm nos mecanismos de controle social, que passam para a competncia do mbito
privado, sobretudo, do segmento controlado pelo capital estrangeiro. A mudana no foi
apenas quantitativa mais ou menos Estado, mas tambm qualitativa: processou-se na
estrutura interna dos pilares de sustentao do Estado, ocorreu por dentro do papel
secularmente concebido para a ao do Estado na sociedade (SALLUM JNIOR, 1998,
p. 253).
Essa mudana de orientao estratgica assumida pelo Estado brasileiro, no muito
diferente da adotada pela maioria dos estados-naes na nova ordem econmica global, no
pode ficar desvinculada de uma diretriz central no formato do modelo de desenvolvimento
que tem sido proposto para o pas a partir do incio dos anos noventa, que a necessidade de
competio pela participao nas disponibilidades financeiras globais e no sistema produtivo
integrado que est sendo construdo pela ao das corporaes transnacionais em diversas
regies do global. Em outras palavras, a necessidade de insero do pas no sistema mundial,
em um novo patamar, da forma como este vem se configurando desde a prevalecncia da
globalizao, ensejou e determinou ao pas a concepo de uma estratgia nacional
diferenciada para o desenvolvimento de sua economia.
Essa nova estratgia, desencadeada a partir do governo Collor, tem sido definida
como de integrao liberal da economia nacional ao sistema econmico global (ARAJO,
2000; GONALVES, 2003; SALLUM JNIOR, 1998). Como se percebe, o motor evolutivo
dessa nova estratgia passou a ser a concorrncia, decorrendo uma substituio do modelo de
desenvolvimento que privilegiava a garantia do mercado interno poltica de demanda, pelo
modelo que busca incessantemente a ampliao da concorrncia poltica de oferta.

121
Isto imps uma ruptura definitiva com o velho padro nacional-desenvolvimentista
que fomentava o modelo de desenvolvimento nacional presente at meados dos anos oitenta.
Agora, os pilares de sustentao do crescimento econmico no esto mais assentados no
trip empresa estatal-empresa multinacional-empresa nacional privada, mas sim apoiados nos
investimentos realizados fundamentalmente pela empresa privada, principalmente do capital
estrangeiro ou, melhor dizendo, dos interesses das corporaes transnacionais em canalizar
para o pas os seus investimentos (CARNEIRO, 2002; SALLUM JNIOR, 1998).
Nesse novo modelo, no se busca mais construir e/ou manter uma estrutura
industrial nacionalmente integrada, localizada em diversas reas do mercado, e voltada para
os mais amplos setores produtivos, com vistas a garantir no espao nacional a produo
demandada pelo mercado interno, mas sim, preferentemente, preservar e dinamizar aqueles
ramos industriais que consigam competir abertamente no mercado global. O atendimento da
demanda por aqueles produtos pertinentes aos ramos produtivos ineficientes ser realizado
essencialmente pelo mercado globalizado.
Dando prioridade especializao produtiva, e como isso no est dissociado da
varivel espacial onde se localizam os ramos produtivos mais competitivos, imps essa nova
estratgia a uma secundarizao da problemtica regional no pas; isto , as polticas
compensatrias que vinham sendo adotadas para enfrentar as desigualdades regionais no pas,
desde os anos sessenta, ficaram em segundo plano, no mais tendo sentido os tradicionais
mecanismos de desenvolvimento regional (ARAUJO, 2000; RODRIGUES, 2003).
Isto posto, o modelo de planejamento regional, sob o qual estava assentada a
SUDAM e a SUDENE, deixou de ter importncia estratgia para o desenvolvimento
nacional, assim como para o cenrio da economia global. Agora, em plena poca de
predomnio das relaes globais, as decises estratgicas das corporaes capitalistas, sejam
nacionais ou transnacionais, determinam com que quaisquer dos seus sub-espaos regionais se
122
configurem no espao adequado para internalizao dos investimentos de capital,
desestruturando-se assim a poltica interna de diferenciao dos espaos regionais. Com isto,
penalizado aquele sub-espao regional que no apresenta as mesmas condies estruturais
para uma melhor valorizao do capital em relao ao(s) sub-espao(s) mais desenvolvido(s).
Esta realidade se tornou mais crtica medida que foram aprofundando as
negociaes para a consolidao do Mercosul, pois quando o espao nacional est inserido em
um processo de regionalizao macroeconmica, os sub-espaos regionais internos se
constituem em sub-espaos regionais externos, no mbito da regionalizao estabelecida.
Nesta situao, a poltica interna de desenvolvimento fica subordinada poltica
macrorregional de desenvolvimento e, com isto, a competio pela localizao dos
investimentos ocorre simultneamente nos mbitos inter e intra-regionais, enquanto ainda
sub-espao da economia global.
Portanto, foi-se estruturando no pas, ao longo dos anos noventa, uma poltica
seletiva que, indiretamente, tem privilegiado as regies e locais mais promissores do ponto de
vista da concorrncia global, impondo conseqentemente, do ponto de vista da dinmica
regional, o que Amaral Filho (1995, p. 332-333) tem denominado de substituio do critrio
de homegeneidade regional pelo de eficincia regional. Por conta disso, tem-se evidenciado
com muita clareza, nesses ltimos anos, uma verdadeira indefinio e atomizao da poltica
de desenvolvimento regional no pas.

123
4 A CRISE DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
A economia capitalista desenvolve-se base de um contnuo processo de
acumulao de capital. Mas para que este ocorra necessrio que haja uma expanso dos
investimentos, sob pena de inviabilizar qualquer perspectiva ou modelo de desenvolvimento
concebido, e essa expanso somente ocorre quando so preenchidas basicamente duas
condies essenciais: que haja predisposio dos agentes econmicos para investir, e que
exista disponibilidade de financiamentos.
Independente do estgio evolutivo de desenvolvimento de uma determinada
economia capitalista, sem que haja a perspectiva de realizao de lucros futuros no haver a
predisposio dos agentes econmicos em empreender novos investimentos produtivos; por
sua vez, para alavancar e garantir a manuteno desses novos investimentos que iro
reproduzir o processo de acumulao de capital necessrio que estejam disposio dos
investidores mecanismos que garantam fontes de financiamentos adequados e perenes.
Para tanto, preciso que essa disponibilidade de financiamentos que ir
condicionar as decises de investimento no se resuma somente a crditos do tipo finance
(de curto prazo), mas que abranja principalmente linhas de financiamentos do tipo funding
(de longo prazo)34, devido a necessidade de vinculao dessa expanso dos investimentos com
o projeto de desenvolvimento que ir incentivar ou propiciar perspectivas de resultados
favorveis a esses investimentos, e tambm pela necessidade de disponibilidade de
financiamentos de longo prazo para dar cobertura amortizao do crdito bancrio face a
34
Finance se constitui no adiantamento, por parte do sistema bancrio, de crdito de curto prazo ao investidor
para que este possa dispor de suficientes recursos monetrios para pr em funcionamento o seu projeto.
Funding, ao contrrio, constitui-se na mobilizao de recursos financeiros que precisam ficar disposio
dos investidores produtivos por um prazo mais longo e que, portanto, procedem da canalizao de poupana
(BAER, 1993).
124
freqente ocorrncia de baixo retorno do fluxo de receitas oriundo do investimento, no curto
prazo.
Entretanto, a esse quadro se coloca uma questo de fundamental importncia:
como se processa essa expanso dos investimentos quando o cenrio macroeconmico se
evidencia em situao de crise, ou seja, naquela situao definida por Beluzzo e Almeida
(2002, p. 76-78) como de ruptura do estado convencional de formao das expectativas dos
agentes econmicos em relao eficcia da poltica econmica em garantir a rentabilidade
do estoque da riqueza como um todo?
Evidentemente que se poderia dizer que independente desse quadro possvel
a ocorrncia de novos investimentos, principalmente de carter privado, como o caso
ocorrente nas economias capitalistas desenvolvidas, onde o setor pblico no o principal
agente do dinamismo econmico. Nas economias subdesenvolvidas, o Estado se evidencia
como o responsvel maior pelo dinamismo do crescimento econmico e, diante desse quadro
de manifestao de crise, ocorre uma certa restrio na ampliao dos investimentos, muito
embora atualmente com a formao dos fundos privados de penso e de investimentos venha
ocorrendo uma participao importante desse segmento na gerao dos investimentos
econmicos.
Mesmo assim, nas economias subdesenvolvidas o fortalecimento das decises
de investimento, sobretudo privado, depende da recomposio da capacidade de investimento
do setor pblico, seja para fomentar demanda direta ao prprio setor privado seja para garantir
condies de infra-estrutura atividade econmica. Alm disso, o equacionamento do Estado
propicia aos setores demandantes de crditos os recursos necessrios para financiamento,
subsidiando os empreendimentos privados e at mesmo estatais, elevando assim a formao
bruta de capital fixo do sistema econmico (BIASOTO JR, 2004).

125
No caso da economia brasileira essa realidade foi construda com grandes
entraves ao longo do seu processo de industrializao, mas no impossibilitando com que se
disponibilizasse aos investidores recursos financeiros suficientes para efetivarem a
transformao da estrutura produtiva nacional, principalmente na primeira metade dos anos
setenta, quando o pas atingiu elevadas taxas de crescimento econmico, com significativa
expanso dos investimentos produtivos.
Entretanto, a partir da iniciou-se um processo que culminou nos anos oitenta
com a inverso desse quadro e a ocorrncia do que OConnor (1977, p. 14) denominou de
crise fiscal do Estado, ou seja, um quadro permanente em que os gastos superaram as
receitas pblicas e, por conta disso, o Estado brasileiro entrou em uma crise fiscal que solapou
e reduziu drasticamente a sua participao no financiamento do desenvolvimento nacional.
Como isso repercutiu sobre o processo desenvolvimentista que vinha
ocorrendo na economia brasileira, com forte impacto sobre o desenvolvimento regional,
pretende-se, por conseguinte, evidenciar nesta seo as causas que determinaram essa crise
fiscal e tambm financeira enfrentada pelo Estado brasileiro, sobretudo nos anos oitenta,
sendo este tema tratado na primeira das subsees existentes; em seguida, pretende-se mostrar
porque e de que forma as polticas econmicas adotadas pelo Estado brasileiro priorizaram os
programas de estabilizao econmica em detrimento das estratgias de planejamento
nacional; e, por fim, na ltima subseo, evidenciar a reorientao das estratgias de
integrao e desenvolvimento nacional e regional ocorrente nos anos noventa.

126
4.1 A CRISE FISCAL E FINANCEIRA DO ESTADO BRASILEIRO
4.1.1 A Imaginao Reformista implementada na estrutura fiscal do Estado brasileiro
No incio dos anos sessenta, logo aps a ecloso da industrializao pesada no
pas, j se evidenciava na economia brasileira a manifestao de uma crise no seu padro de
financiamento, exigindo a resoluo de alguns fatores estruturais ento existentes, dentre
outros: a fico da moeda estvel na legislao econmica, a desordem tributria, a propenso
ao dficit oramentrio, as lacunas no sistema financeiro, e os pontos de atritos criados pela
legislao trabalhista (SIMONSEN; CAMPOS, 1979, p. 119).
A estrutura de financiamento existente at meados dos anos cinqenta, em grande
medida tinha se apoiado nos ganhos decorrentes do mercado exportador cafeeiro, mas com a
ampliao da industrializao no pas, agora baseada no modelo de desenvolvimento para
dentro, passou a haver a exigncia no somente de outras fontes de financiamento, mas
principalmente de uma maior suporte de capital disponvel para a acumulao de capital.
O governo militar, ps 1964, cuidou de eliminar esses entraves e de criar
mecanismos para a concepo de um novo padro de financiamento para o pas capaz de
manter o ritmo e a estrutura de industrializao implantada. A princpio, tentando corrigir as
distores na alocao de recursos decorrentes da contradio entre moeda estvel fictcia
versus elevadas taxas de inflao, adotou o governo o instituto da correo monetria no pas.
Inicialmente aplicado s Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional - ORTN, foi em
seguida estendido s letras imobilirias, e depois aos demais ttulos privados, inclusive sobre
os dbitos fiscais em atraso, o ativo imobilizado, os aluguis, prestaes e saldos devedores
dos financiamentos imobilirios, o mercado de capitais, sendo, na seqncia, criado o ttulo de
renda real fixa, que se tornou em um poderoso instrumento de atrao de poupanas privadas
em escala ampliada.
127
Paralelamente a isso, o governo imprimiu um esforo de reorganizao
institucional, com a criao do Banco Central e a readequao do papel do Banco do Brasil e
dos bancos comerciais no sistema econmico, a criao do Sistema Financeiro de Habitao
com a conseqente criao do Banco Nacional de Habitao e, posteriormente, a definio
das funes dos bancos comerciais, bancos de investimento e desenvolvimento, sociedades de
crdito e financiamento, sociedades de investimento, associaes de poupana e emprstimos,
etc (SIMONSEN; CAMPOS, 1979, p. 126).
Ao mesmo tempo, o governo ampliou o raio de abrangncia da poltica de
incentivos fiscais, estendendo esses benefcios a projetos aprovados pela SUDENE e pela
SUDAM, assim como a projetos de carter setorial aprovados pelo Instituto Brasileiro de
Desenvolvimento Florestal IBDF (reflorestamento), pela Superintendncia do
Desenvolvimento da Pesca SUDEPE (pesca), e pela Empresa Brasileira de Turismo
EMBRATUR (turismo).
Complementando o raio de ao da nova poltica econmica, foi concebida uma
nova reforma tributria que permitiu a substituio de impostos indiretos em cascata por
impostos sobre o valor adicionado (como foi o caso do imposto sobre vendas e consignaes,
que foi substitudo pelo imposto sobre circulao de mercadorias ICM), desonerando a
produo e estimulando a ampliao do processo produtivo; a substituio dos impostos
destitudos de funcionalidade econmica, como o imposto de selo (incidente sobre contratos)
que, pela Constituio Federal de 1967, deu origem ao imposto sobre operaes financeiras
(IOF), ampliando o estoque de capital disposio do governo face se constituir em
importante reserva monetria; e a reordenao das competncias fiscais dos entes federativos
do pas, transferindo a definio das regras de incidncia dos impostos estaduais e municipais
para leis complementares e por deciso do Senado Federal, restringindo assim a superposio
tributria e a incidncia de guerra fiscal entre estados e municpios.

128
Com a edio do Ato Institucional n 1 que, em seguida, foi incorporado ao texto
da Constituio Federal de 1967, o Poder Legislativo foi proibido de aumentar o total de
despesas na votao do oramento federal, coibindo assim o descontrole oramentrio e
imprimindo maior austeridade nas contas pblicas, dotando o governo de maior flexibilidade
e capacidade no planejamento das suas despesas.
No que concerne ao mbito das relaes trabalhistas, procurando diminuir os
impactos na folha de pagamentos das empresas e as permanentes tenses salariais, que
restringiam a disponibilidade de recursos para investimento, adotou o governo, a partir de
1965, uma frmula de poltica salarial que garantia os reajustes salariais no mais pelos picos
inflacionrios do perodo considerado, mas sim pela mdia do perodo. De forma mais
precisa, essa frmula calculava os reajustes salariais para os prximos 12 meses com base no
salrio mdio real dos ltimos 24 meses, acrescido de um percentual reduzido que passaria a
representar os aumentos de produtividade (SIMONSEN; CAMPOS, 1979, p. 108).
Em sntese, foi adotado um mecanismo que passou a incorporar apenas metade do
resduo inflacionrio nos reajustes salariais, o que levou a uma eroso do poder aquisitivo
combinado com a expanso do lucro dos empreendimentos produtivos no pas. De forma
associada, o governo criou o Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS que amenizou
os problemas de indenizao e da estabilidade no emprego, desonerando as empresas do seu
passivo trabalhista, mas que de forma mais contundente criou um funding especfico e
disponvel (a partir da contribuio das empresas) para o financiamento do sistema de
habitao no pas, administrado pelo prprio governo.
Enfim, essas medidas inovadoras adotadas pelo governo militar no somente
propiciaram o surgimento de fundings diversos que reestruturaram a capacidade de
financiamento do pas, mas criaram um clima favorvel para o investimento estrangeiro e para
129
um acesso mais fcil do pas a emprstimos externos, possibilitando um elevado nvel de
investimentos, principalmente em infra-estrutura econmica.
4.1.2 A manifestao da crise fiscal-financeira do Estado brasileiro
A adoo de uma poltica claramente voltada para o desenvolvimento econmico
propiciou com que no perodo seguinte, mais precisamente entre 1968 e 1973, tenha ocorrido
uma expressiva expanso do produto global brasileiro, assim como dos produtos setoriais.
O PIB evoluiu a uma taxa mdia de 11% nesse perodo (atingindo 13,94% em 1973),
propiciando um crescimento mais do que proporcional ao que vinha sendo alcanado, na
mdia, entre o ps-guerra e o incio dos anos sessenta (Tabela 10).
Tabela 10 - Evoluo do PIB - Brasil - 1961-1979
Taxas de variao do PIB Real (em %)

Anos Setorial
Total
Indstria Servios Agropecuria
1961 8,75 10,64 11,94 7,56
1963 0,36 0,19 2,85 1,02
1965 2,42 -4,72 1,30 13,79
1967 4,43 2,97 5,80 5,66
1968 9,70 15,50 8,89 1,37
1969 9,39 12,10 11,60 3,80
1971 11,44 11,80 11,40 10,20
1973 13,94 17,00 15,60 0,10
1975 5,22 4,90 4,90 6,60
1977 4,88 3,10 5,00 12,10
1979 6,76 6,80 7,70 4,80
Fonte: IBGE, Conjuntura Econmica (2004)
Esse perodo, que ficou conhecido como do milagre econmico, constituiu-se no
pice do projeto desenvolvimentista concebido pelo governo militar, e por conta disso
garantiu a sobrevida poltica e econmica desse projeto at o final da dcada, visto que,
conforme explicitado na seo anterior, o desenvolvimento da economia brasileira no decorrer

130
da segunda metade dos anos setenta se deu a marcha forada35, com taxas de crescimento
bem inferiores ao perodo anterior fase do milagre.
Apesar dos ajustes da poltica econmica terem se iniciado nesse perodo, no
houve ainda uma clara manifestao de crise na capacidade de financiamento do Estado
brasileiro, at mesmo porque, por um lado, o padro de financiamento concebido no perodo
anterior estava sendo em grande parte responsvel pela formao do capital e, por outro lado,
os constantes dficits nas transaes correntes ainda estavam sendo cobertos por meio de
financiamentos externos, garantindo assim os investimentos necessrios dinamizao da
economia nacional.
Ocorre que a manuteno do perodo do milagre, assim como a sua fase
posterior, foi ampliando o endividamento externo, ao mesmo tempo em que crescia a
participao dos emprstimos privados na dvida pblica externa brasileira. Isto decorreu pela
diversidade das operaes de crdito externo concedidas pelas instituies internacionais no
oficiais tanto a empresas privadas como a empresas pblicas e administrao pblica no pas,
e que foi em grade medida facilitada pelo Estado brasileiro, carente de recursos para viabilizar
os novos projetos concebidos pelo II PND.
Foi atravs desse mecanismo que as empresas estatais conceberam em grande
parte as suas fontes de financiamento36, aumentando assim a vulnerabilidade da capacidade de
pagamento e do prprio padro de financiamento do Estado frente a choques no mercado
internacionais, visto que, inclusive, o pas teve que assumir taxas de juros de emprstimos
muito mais elevadas do que as que vinham sendo garantidas pelas fontes oficiais
internacionais.
35
Termo utilizado por Castro e Souza (1985) para designar o crescimento da economia brasileira no perodo
1974-1979, em que o pas optou pela alternativa do crescimento-com-endividamento com redirecionamento
forado dos investimentos face ao estrangulamento externo.
36
O prprio governo forou essa situao, na medida em que transformou as empresas estatais no instrumento
pelo qual se processou, nesse perodo, a captao de recursos externos com vistas ao fechamento do balano
de pagamentos (CASTRO; SOUZA, 1985, p. 127).
131
No final da dcada de setenta, mais precisamente no ano de 1979, dois
acontecimentos mudaram radicalmente o panorama internacional, repercutindo
profundamente sobre o projeto desenvolvimentista brasileiro e o seu padro de financiamento:
a) o segundo choque dos preos do petrleo no mercado internacional; b) a elevao da taxa
de juros americana.
No final dessa dcada o Brasil ainda importava 87% do petrleo que consumia, e
este importante insumo energtico representava cerca de 1/3 da pauta de importaes. Com o
aumento do preo do barril de US$ 13 para US$ 34 em 1979 (no primeiro oil shock o preo
do barril passou de US$ 3 para US$ 12), houve um desequilbrio na pauta dos produtos
importados, passando o petrleo e os seus derivados a representarem mais da metade do que
era dispendido com importaes pelo pas, ao longo da primeira metade da dcada seguinte,
com a conseqente reduo na participao das demais matrias-primas, bens de consumo e
bens de capital (Tabela 11).
Tabela 11 - Participao relativa dos grupos de produtos

na pauta de importaes - Brasil - 1970-1985
Bens de Matrias- Combust. e Bens de

Anos Total
Consumo Primas* Lubrificantes Capital
1970-74 100,0 9,6 41,8 17,4 31,3
1975-79 100,0 7,8 33,3 32,6 26,3
1980 100,0 5,7 30,8 44,4 19,1
1981 100,0 4,5 26,0 51,3 18,2
1982 100,0 5,2 24,0 53,9 16,9
1983 100,0 5,2 22,8 55,8 16,2
1984 100,0 5,0 26,7 52,8 15,5
1985 100,0 6,0 28,1 47,0 18,9
Fonte: Cacex, Baer (1993)
* exclui petrleo
Os desembolsos adicionais que ocorreram no perodo, por conta da necessidade de
manuteno de importao desse produto, impactaram fortemente sobre o desequilbrio da
balana comercial, aumentando o dficit em transaes correntes, que j vinha evoluindo nos
anos anteriores por conta do modelo desenvolvimentista implantado. Entretanto, por si s, a

132
elevao dos preos do petrleo no mercado internacional no provocou uma crise financeira
no Estado brasileiro. Foi a combinao com a elevao da taxa de juros americana, ocorrente
no mesmo ano, que originou uma srie de desdobramentos no mercado internacional que, por
sua vez, criaram um panorama desfavorvel para a manuteno do modelo
desenvolvimentista brasileiro, inviabilizando-o portanto ao longo dos anos oitenta e levando o
Estado a uma crise fiscal e financeira sem precedentes.
No final de 1979 os Estados Unidos, na busca de reafirmar a sua hegemonia
econmica e, para tanto, utilizando o seu poderio financeiro alicerado no uso do dlar como
moeda internacional, elevou a sua taxa de juros alterando de uma mdia de 12% para 20%
no ano seguinte, repercutindo sobre o mercado internacional e forando a elevao dos juros
no mbito internacional (Tabela 12).
Tabela 12 Evoluo das taxas de juros

Internacionais - 1970-1988
( % a. a.)
Prime Rate Libor
Anos
(EUA) (Reino Unido)
1970 6,75 6,75
1973 9,75 10,13
1975 7,25 6,63
1977 11,75 12,31
1979 12,88 12,27
1980 20,18 18,03
1983 11,00 10,39
1985 9,50 8,11
1988 10,50 9,44
Fonte: Worl Financial Markets, Reuters.
Elaborao: BACEN
Ao longo da primeira metade dos anos oitenta a taxa de juros cobrada no mercado
internacional elevou-se acentuadamente, e isso provocou um maior endividamento externo
daqueles pases que vinham se financiando com recursos externos, principalmente os pases
133
perifricos que, na sua maioria, vinham negociando a obteno de crditos a taxas de juros
flutuantes.
No caso dos demais pases desenvolvidos, abstraindo-se, portanto, a economia
americana, resultou uma situao diferenciada: medida que os juros internacionais
aumentavam continuamente e se mantinham elevados ao longo da dcada de oitenta, esses
pases foram obrigados a buscar supervits comerciais para se contraporem aos dficits na
conta de capital e a realizarem polticas econmicas restritivas com vistas reduo da
demanda domstica (CARNEIRO, 2002, p. 117).
No caso do Brasil, todavia, que se encontrava em fins de 1979 com uma dvida
externa elevada, de US$ 55,8 bilhes, e com um baixo nvel de reservas internacionais, de
US$ 9,6 bilhes, cuja dvida de mdio e longo prazo (que representava 90% da dvida total)
tinha sido contratada, em 75% dos casos, a taxas de juros flutuantes, e que, em vez do pas ter
adotado uma poltica econmica restritiva procurou manter acelerado o dinamismo
econmico37, simplesmente a elevao dos juros internacionais se incidiu sobre o pas com
forte impacto, contribuindo decisivamente para que a dvida externa brasileira tenha
duplicado no perodo 1979-85, passando, no caso da dvida bruta, de US$ 55,8 bilhes para
US$ 105,2 bilhes e, no caso da dvida lquida, de US$ 44,3 bilhes para US$ 91,6 bilhes
(Tabela 13).
Em outras palavras, considerando que pelo fato do pas vir contraindo grande parte
de sua dvida de mdio e longo prazo a taxas de juros flutuantes j significava, por si s, uma
situao de instabilidade financeira potencial, quando eclodiu a elevao das taxas de juros no
mercado internacional simplesmente exps a vulnerabilidade financeira externa do pas.
37
Conforme salientado anteriormente, o Estado brasileiro recusou o caminho do ajustamento e escolheu a
estratgia do crescimento-com-endividamento. Com bem assinalou Castro e Souza (1985, p. 35), essa
escolha tinha uma alta dose de racionalidade econmica e, portanto, a necessidade da expanso do
crescimento tornou-se imperativo do caminho escolhido.
134
Tabela 13 Dvida externa lquida - Brasil - 1978-1985
(US$ bilhes)
Dvida Externa Haveres
Dvida
Reservas dos
Anos De mdio e De curto Externa
Bruta externas bancos
longo prazo prazo Lquida
comerciais
1978 43,511 8,676 52,186 11,895 2,043 38,248
1979 49,904 5,899 55,803 9,689 1,817 44,297
1980 53,848 10,397 64,244 6,913 1,479 55,853
1981 61,411 12,552 73,962 7,507 2,085 64,371
1982 70,198 15,106 85,304 3,994 2,099 79,210
1983 81,319 12,237 93,556 4,563 1,924 87,069
1984 91,091 10,949 102,040 11,995 2,274 87,770
1985 95,857 9,314 105,171 11,608 1,984 91,579
Fonte: BACEN, Conjuntura Econmica (2004)
Mas importante se assinalar que, na verdade, a explicitao da vulnerabilidade
financeira externa do pas ou, mais precisamente, a manifestao da crise fiscal-financeira do
Estado brasileiro, s se tornou evidente quando a esse quadro se associou a contrao da
liquidez internacional, levando a uma ruptura do padro de financiamento internacional do
qual o Brasil se alimentava para financiar o seu processo de desenvolvimento e a uma
reverso da sistemtica de captao de recursos internacionais.
Dito de outra forma, no perodo imediato elevao das taxas de juros
internacionais, o pas se viu forado a buscar mais recursos externos para contrabalanar os
elevados dficits em transaes correntes (que tambm vinham sofrendo presso por parte da
elevao dos preos do petrleo), mas as instituies bancrias internacionais comearam a
racionar crdito adicional para pases com esse perfil do balano de pagamentos.
No significou isso que o pas no tenha conseguido obter crditos adicionais para
ajustar as contas do balano de pagamentos. Ao contrrio, at 1982 ainda foi possvel
conseguir recursos adicionais, s que os novos emprstimos foram insuficientes para cobrir o
servio da dvida, obrigando com que o pas tenha se utilizado de parte de suas reservas
externas para cobrir o dficit em transaes reais existente (BAER, 1993; BELLUZO;
ALMEIDA, 2002; CARNEIRO, 2002; CASTRO; SOUZA, 1985).

135
Ao mesmo tempo, como forma tambm de ampliar os recursos do caixa do
Tesouro, a partir desse perodo ps-1979, mais precisamente, a partir do segundo semestre de
1979, o Estado brasileiro iniciou a sua poltica de aumento da receita tributria e de
diminuio das despesas oramentrias, investindo sobretudo sobre uma das principais fontes
de receita no-inflacionria, o Imposto de Renda. Consequentemente, como se ver na seo
seguinte, a partir desse momento iniciar a restrio aos recursos destinados aos fundos de
desenvolvimento, afetando o desempenho operacional tanto da SUDAM quanto da SUDENE,
assim como dos projetos setoriais desenvolvidos com recursos de incentivo fiscal.
Entre 1979-82 a disponibilidade de reservas externas diminuiu para 1/3 da
existente no incio do perodo, incorrendo com que a dvida externa lquida tenha evoludo
muito mais do que a dvida externa bruta, o que demonstra a insuficincia de obteno de
financiamento adicional (vide Tabela 13).
Essa mesma constatao pode ser verificada na Tabela 14, que demonstra a
situao mais completa do balano de pagamento do pas no perodo considerado e
posteriormente. A partir de 1982, em decorrncia da agressiva poltica de exportao adotada
pelo pas (que somente conseguiu apresentar resultados mais expressivos a partir de 1984), a
balana comercial comeou a gerar resultados superavitrios; entretanto, como a balana de
servios e rendas sempre se evidenciou deficitria, o resultado foi que o saldo em transaes
correntes no perodo 1980-82 se manteve negativo.
Como nesse perodo e no subseqente, a amortizao dos emprstimos aumentou,
a necessidade de novos emprstimos e financiamento de longo e curto prazo elevou-se
consideravelmente, ampliando o endividamento do pas. Na medida em que essa situao no
foi privilgio apenas do Brasil, mas se sucedeu tambm em outros pases perifricos, muito
embora em alguns destes no houvesse disponibilidade de reservas em quantidade suficiente

Tabela 14 - Balano de Pagamentos - Brasil - 1980-1990
(US$ Milhes)
Discriminao 1980 1982 1984 1986
Transaes Correntes -12.739 -16.273 95 -5.323
Balana Comercial (FOB) -2.823 780 13.090 8.304
Exportao 20.132 20.175 27.005 22.349
Importao -22.955 -19.395 -13.916 -14.044
Servios e Rendas -10.059 -17.039 -13.156 -13.707
Servios -3.039 -3.491 -1.658 -2.557
Rendas -7.020 -13.548 -11.498 -11.150
Transferncias Unilaterais 143 -14 161 80
Investimento Direto (Lquido) 1.544 2.740 1.459 174
Emprstimo e Financiamento LP e CP (Lquido) 7.165 9.254 11.190 442
Ingresso de Recursos 12.049 14.311 15.592 12.855
Amortizao (Lquida) -5.100 -7.062 -5.970 -10.856
Outros 216 2.005 1.568 -1.557
Fonte: BACEN
137
para cobrir o dficit sem comprometer a capacidade financeira do pas, decorreu que, em
agosto de 1982, o Mxico declarou a moratria de sua dvida externa, provocando
automaticamente uma reao dos bancos privados em conceder novos financiamentos para os
pases perifricos, principalmente os da Amrica Latina. Assim sendo, com a moratria do
Mxico houve uma maior contrao da liquidez internacional, passando os recursos
financeiros internacionais a se tornaram extremamente escassos, originando,
conseqentemente, uma crise no mercado internacional de crdito.
justamente nesse momento que se explicita a vulnerabilidade financeira externa
do Brasil, pois o servio da dvida externa exigia refinanciamento externo, e com a moratria
mexicana esgotou-se o mercado voluntrio de crdito voltado para a cobertura dos dficits em
transaes correntes, sendo cortado abruptamente o crdito internacional ao pas. Isso criou
simultaneamente um problema cambial e de financiamento do setor pblico, face a sua maior
responsabilidade pelo passivo externo, iniciando-se a partir da a crise fiscal e financeira do
Estado brasileiro (BAER, 1993, p.84; CASTRO; SOUZA, 1985, p. 153).
A partir da inverteu-se o fluxo de movimentao de recursos, passando a ocorrer
um processo de transferncia de recursos reais ao exterior71, somente ocorrendo novos
financiamentos, de forma involuntria e cada vez em menor proporo, sob a superviso do
Fundo Monetrio Internacional FMI. Isto obrigou com que, no mbito interno, o Estado
tenha ampliado os efeitos de sua poltica de expanso da receita tributria, abrangendo
tambm o sistema financeiro dentre os contribuintes da parcela no-restituvel do imposto de
renda, mecanismo esse criado para ampliar a receita do Tesouro Nacional e que se tornou um
dos vetores de estrangulamento do sistema creditcio apoiado nos incentivos fiscais regionais
e setoriais existentes no pas. De forma contundente, ganhava fora a poltica de ajustamento
71
A transferncia de recursos reais consiste no saldo positivo de transaes em bens e servios. A transferncia
de recursos financeiros indica a parcela dos juros pagos ao exterior que no refinanciada. Quando a
transferncia de recursos reais maior que a financeira, ento ocorre uma acumulao de reservas
(CASTRO; SOUZA 1985).
138
conjugada crise da dvida, e nesse bojo desestruturavam-se no mbito interno as linhas de
financiamento do desenvolvimento regional.
A restrio externa de financiamento ao pas, entretanto, no foi linear ao longo
dos anos oitenta. O ritmo e a intensidade dessa restrio foram determinados em conseqncia
tanto de fatores externos quanto de fatores internos relativos ao desempenho da poltica
econmica brasileira. Para tanto, imprescindvel que se adote os intervalos de tempo
utilizados por Carneiro (2002) no bojo do perodo 1983-89, distinguindo-os em subperodos
subseqentes e diferenciados72.
a) Subperodo 1983-1984
A estratgia dos credores internacionais era forar o pas a aumentar os seus
supervits comerciais e com isso eliminar os dficits em transaes correntes. Evidentemente,
com isso, efetivar a transferncia de recursos reais ao exterior. Essa orientao foi seguida
risca pelo pas, subordinando a gesto da poltica econmica gesto das contas do balano
de pagamentos.
O resultado foi que a partir de 1982 o saldo da balana comercial foi positivo,
atingindo o pas em 1984 um megasupervit de U$ 13 bilhes, situao esta totalmente
diferenciada dos anos anteriores. Isso propiciou um supervit no saldo das transaes
correntes, mas que confrontado com a necessidade de pagamento de juros e amortizao do
principal da dvida externa, fechou novamente o saldo em negativo, em menor proporo do
que o ocorrente nos anos anteriores (vide Tabela 14).
72
Castro e Souza (1985) adotam tambm uma periodizao nessa nova etapa do endividamento externo,
dividindo-a em trs subperodos: do segundo semestre de 1982 ao final de 1983, anterior a esse perodo, e
posterior; portanto, de forma divergente da periodizao definida por Carneiro (2002).
139
Como essa poltica econmica se coadunava com os interesses dos credores
externos, propiciou com que a entrada de dinheiro novo de curto e longo prazo tenha se
realizado em magnitude de valor reduzido nesse subperodo, se comparado ao que vinha
ocorrendo nos anos anteriores. O ingresso de recursos de curto prazo praticamente
desapareceu, evidenciando-se negativo em 1982, enquanto que o de longo prazo s se
mostrou significativo o oriundo de credores privados, mais isto ainda antes da crise deflagrada
pela moratria do Mxico (Tabela 15).
Tabela 15 - Emprstimos e Financiamentos de Curto e Longo Prazo

concedidos ao Brasil - 1980-1990
(US$ Milhes)
Discriminao 1980 1982 1984 1986 1988 1990
Longo Prazo
Credores Oficiais 1.238 1.535 2.106 1.576 202 -291
Organismos 624 661 1.187 1.283 142 -395
Agncias 614 874 919 293 60 104
Credores Privados 9.462 10.364 6.568 146 4.318 311
Compradores 802 -760 143 137 312 -298
Novo Ingresso 8.660 11.124 6.425 9 4.006 609
Curto Prazo
Novo Ingresso 1.942 -170 747 -57 687 1.326
Fonte: BACEN
Como as obrigaes financeiras com a dvida externa mantiveram-se elevadas
nesse subperodo, sendo cumpridas integralmente pelo pas, muito embora uma parcela dos
juros devidos tenha sido refinanciada por meio dos novos financiamentos obtidos, decorreu
com que a transferncia de recursos reais para o exterior tenha superado a de recursos
financeiros, resultando em acumulao de reservas, principalmente em 1984 em que o saldo
de reservas mais do que dobrou em relao aos anos anteriores, alcanando o mesmo patamar
existente em 1978, antes da ocorrncia dos desequilbrios provocados no mercado

140
internacional pela elevao dos preos do petrleo e da taxa de juros americana (vide Tabela
13).
Convm no esquecer que, em parte, esse resultado foi favorecido pela poltica
cambial adotada nesse subperodo, que procurou manter uma sistemtica desvalorizao da
moeda nacional em relao ao dlar. Assim, aps a maxidesvalorizao do cruzeiro em 30%,
em fevereiro de 1983, e as minidesvalorizaes que se seguiram ao longo desse ano, a moeda
nacional foi desvalorizada somente nesse ano em 140%, quase que na mesma proporo da
taxa de inflao registrada nesse ano (CARNEIRO; MODIANO 1997, p. 331-332).
No mercado interno a poltica econmica adotada se voltou para a reduo dos
gastos do governo, com vista diminuio da taxa de inflao, e para a ampliao da receita
tributria. O objetivo era reduzir metade as necessidades nominais de financiamento do
governo, assim como o crdito interno lquido das autoridades monetrias. O resultado foi a
drstica reduo dos gastos governamentais, sobretudo das empresas estatais, provocando a
queda do PIB para -2,92% em 1983, muito embora tenha a economia se recuperado em 1984,
apresentando nesse ano uma taxa positiva de 5,39% (Tabela 16), assim como dos valores
vinculados aos incentivos fiscais, que a partir de 1983 reduziram-se acentuadamente, afetando
as polticas de desenvolvimento regional, principalmente no caso da Amaznia que viu a sua
disponibilidade de recursos vinculada ao seu Fundo de Desenvolvimento Regional restringir-
se quase que pela metade entre 1982-1983.
Em suma, a poltica de ajuste monetrio do balano de pagamentos
recomendada pelos credores externos, com a chancela do FMI, imps ao longo desse
subperodo uma reduo da demanda interna, principalmente dos gastos governamentais, a
gerao de supervits crescentes na balana comercial, e transformou o pas da condio de
importador para a de exportador de capital.

141

Anos Setorial
Total
1980 9,17 9,30 9,20 9,60
1981 -4,28 -8,85 -2,53 7,97
1982 0,81 -0,04 2,08 -0,22
1983 -2,92 -5,93 -0,50 -0,46
1984 5,39 6,31 5,36 2,62
1985 7,91 8,27 7,00 9,58
1986 7,50 11,65 8,14 -8,02
b) Subperodo 1985-1986
Entre 1985-1986 estruturou-se um outro subperodo de transferncia de recursos
reais para o exterior. Mas esse subperodo foi marcado por uma recuperao da demanda
interna, com restrio do supervit comercial. A melhoria das contas externas, ocorrida em
1984, a partir da expanso das exportaes de produtos manufaturados, permitiu a retomada
do crescimento da indstria de transformao e passou a ter efeitos estimulantes sobre a
demanda interna, resultando no crescimento do PIB acima de 7% ao ano (vide Tabela 16).
Ocorre que, mesmo tenho havido mudana de governo nesse subperodo, com a
ascenso de um governo civil em substituio ao regime militar, no houve alterao da
poltica econmica em execuo. Manteve-se a poltica de ajustes cambiais sistemticos, ao
mesmo tempo em que se mantinha a estratgia de reduo de dficit pblico, com elevao da
taxa de juros interna e cortes nos gastos governamentais, sobretudo os voltados para o
desenvolvimento regional, visto que dentre as medidas adotadas pelo governo, decorreram a
permanncia definitiva dos impostos adicionais no restituveis sobre o imposto de renda e a
reduo da parcela mnima de participao dos incentivos fiscais do Fundo de
Desenvolvimento da Amaznia no financiamento do investimento total dos empreendimentos
incentivados. Como se ver adiante, essas medidas j sinalizavam que em funo da crise
142
provocada pelo endividamento da economia brasileira, era difcil manter o padro de
financiamento do desenvolvimento regional no pas.
O controle inflacionrio foi mantido tambm como preocupao fundamental do
governo, tanto que em fevereiro de 1986 foi adotada uma nova estratgia de combate
inflao, isto , diferentemente dos modelos anteriores foi concebido um plano heterodoxo ou,
mais especificamente, um choque heterodoxo sobre a inflao, tentando apagar a
memria inflacionria do perodo passado, eliminando-se o que era considerado como
inflao inercial (FILGUEIRAS 2000, p. 79).
O novo Plano de combate inflao, denominado de Plano Cruzado, constituiu-se
na criao de uma nova moeda, o cruzado (com conversibilidade na proporo de 1 para
1.000), na decretao do congelamento total de preos e rendimentos, e na desindexao geral
da economia. A inflao, de um patamar de 17,8% em janeiro, tornou-se negativa em maro,
mas registrou em dezembro o percentual de 7,6%, e da voltando a ndices mais elevados.
Por conta disso, evidente que os resultados positivos proporcionados pelo
controle inflacionrio foram temporrios, de curtssimo prazo, redundando em fracasso de
gesto poltica e econmica. Entretanto, a par da anlise dos fatores que levaram ao auge e
crise desse Plano, o mais importante, para este estudo, que no curto espao de tempo em que
a inflao foi contida e a produo e o emprego foram aumentados, houve uma exploso na
demanda interna que, associada sobrevalorizao do cmbio, restringiu o supervit
comercial em 1986 que diminuiu para US$ 8,3 bilhes, aumentou o dficit da balana de
servios e rendas que elevou-se para US$ 13,7 bilhes, e gerou um elevado dficit no saldo
de transaes correntes de US$ 5,3 bilhes (vide Tabela 14), evidenciando um resultado
semelhante ao ocorrente no ano de 1983, logo aps a crise do Mxico.
Com esse resultado o nvel de reservas externas reduziu-se drasticamente, caindo
pela metade do alcanado no incio desse subperodo, diminuindo, portanto, de US$ 11,6
143
bilhes para US$ 6,7 bilhes, visto que parte substancial das reservas teve que ser direcionada
para cobrir o dficit em transaes correntes (Tabela 17). Enquanto isso, a dvida externa,
tanto bruta quanto lquida, j tinha ultrapassado o montante de US$ 100 bilhes, portanto,
dobrado o seu valor em apenas oito anos (em 1988, antes do segundo oil shock, a dvida
bruta era de US$ 52 bilhes vide Tabela 13).
Tabela 17 Dvida externa lquida - Brasil - 1985-1990
(US$ bilhes)
Dvida Externa Dvida
Reservas
Anos De mdio e De curto Externa
Bruta externas
longo prazo prazo Lquida
1985 95.857 9.314 104.991 11.608 93.383

1986 101.759 9.444 111.203 6.760 104.443
1987 107.514 13.674 121.188 7.458 113.730
1988 102.255 10.956 113.211 9.140 104.071
1989 99.285 16.221 115.506 9.679 105.827
1990 96.546 26.893 123.439 9.973 113.466
Fonte: BACEN, Conjuntura Econmica (2004)
S que nesse subperodo de 1985-1986 houve uma reduo acentuada dos
financiamentos externos, principalmente dos credores privados que quase desapareceram,
restringindo-se consequentemente a concesso de dinheiro novo para apenas US$ 1,6 bilho
em 1985, representando cerca de 1/8 do valor que era concedido no incio dessa dcada
(vide Tabela 15).
Essa diminuio dos financiamentos externos no impediu o crescente processo de
endividamento externo do setor pblico pois, por um lado, manteve-se o endividamento
adicional junto aos credores externos oficiais, e por outro lado, intensificou-se o
endividamento interno por meio da absoro da dvida externa do setor privado (CARNEIRO
2002, p. 134).
144
Durante o longo processo de renegociao da dvida externa brasileira junto aos
credores externos, o setor privado optou, em sua grande maioria, em pr-pagar as suas dvidas
externas, depositando no Banco Central os valores correspondentes em moeda nacional.
O Estado utilizou-se de parte dessa dvida paga para bancar as suas prprias necessidades de
financiamento, como tambm para pagamentos dos juros relativos conta do setor pblico.
Isto , manejou a composio das contas existentes sem alterar o passivo dolarizado.
Todavia, atravs desse mecanismo de auto-financiamento ampliou-se
consideravelmente a dvida externa lquida de responsabilidade do governo federal e do
Banco Central. De acordo com os dados da Tabela 18, da passagem do subperodo 1983-1984
para o subperodo 1985-1986 a participao da dvida do setor pblico na dvida externa
evoluiu de 71% para 77% e, no mesmo intervalo de tempo, a dvida do setor privado
decresceu de 29% para 23%.
O montante de dvida externa de competncia do governo federal e do Banco
Central evoluiu de US$ 31-37 bilhes para US$ 43 bilhes entre esses subperodos, atingindo
US$ 60 bilhes em 1989. Em outras palavras, entre 1983-1989, quando se deu a restrio de
novos financiamentos externos, a dvida externa do governo federal e do Banco Central foi
duplicada, enquanto a dvida do setor privado decresceu pela metade, incorrendo, portanto,
em uma substituio de fonte de financiamento.
Consequentemente, nesse subperodo a transferncia de recursos reais para o
exterior foi inferior a de recursos financeiros, o que implicou em queima de reservas
externas, agravando ainda mais a vulnerabilidade financeira externa e a situao
macroeconmica do pas.
Tabela 18 - Dvida Externa Pblica - Brasil - 1983-1989
Em US$ Bilhes
Discriminao 1983 1984 1985 1986 1987
Dvida Externa Lquida 87,1 87,8 91,6 104,3 113,
Dvida Externa Setor Privado e Finanas Pblicas 25,1 25,1 21,7 23,3 21,
Dvida Externa Pblica Total Lquida Ajustada 62,0 62,6 69,9 81,0 92,
Dvida Externa Pblica Registrada Direta 59,0 70,6 77,4 86,1 92,
Dvida Externa Pblica No Registrada 6,7 4,1 3,3 3,0 7,
DRME do Setor Privado no Bacen 6,9 5,8 4,9 3,2 3,
Setor Pblico Financiamento 6,7 6,5 5,2 4,6 4,
Reservas 4,0 11,3 10,5 6,8 7,
Dvida Externa Bruta do Governo Federal e Bacen 31,2 37,2 36,6 43,5 51,
DRME 11,7 10,8 9,1 5,7 5,
Dvida Registrada e No Registrada do Governo
19,6 26,3 27,3 37,8 45
Federal e Bacen
Dvida Externa Lquida do Governo Federal e Bacen 27,2 25,8 25,8 36,7 44,
Fonte: BACEN
146
c) Subperodo 1987-1989
Esta situao obrigou o pas a iniciar o subperodo seguinte, de 1987-1989, com a
decretao de uma moratria (fevereiro de 1987), com a suspenso do pagamento dos juros
aos bancos privados e, em seguida, do pagamento dos crditos comerciais e interbancrios
que fossem vencendo (BAER 1993, p. 134). O baixo nvel das reservas externas constitua-se
em fator determinante dessa deciso poltica do governo brasileiro, mas o insucesso da equipe
econmica em controlar a inflao atravs do Plano Cruzado e do Plano Cruzado II, e a
perda de controle da poltica econmica tambm se constituam em fatores condicionantes da
moratria. Na verdade, ao lado de uma imposio tcnica utilizou-se o governo de um fator
poltico para, no mbito externo, ganhar mais espao para a renegociao da dvida externa e,
no mbito interno, ampliar a sua base de sustentao poltica.
Apesar da moratria ter evitado com que o pas casse numa situao de iliquidez,
no propiciou outros resultados favorveis. Ao contrrio, a concesso de novos
financiamentos por parte dos credores externos manteve-se extremamente reduzida (ver
Tabela 15), o pagamento dos juros teve que ser retomado (no final de 1987), inclusive dos
atrasados do perodo da moratria, assim como do pagamento dos atrasados dos bancos
comerciais decorrentes da amortizao de parcela do principal da dvida, incorrendo com que
o saldo da balana de servios no-fatores tenha no somente se mantido deficitrio, como
tambm ampliado nesse subperodo. Isso resultou, por um lado, na manuteno do dficit do
balano de pagamentos e, por outro lado, na sustentao do baixo nvel de reservas externas
no tesouro nacional (vide Tabela 17), o que expressa a continuidade da situao de
transferncia de recursos reais superior de recursos financeiros.
Esta situao imps uma maior dificuldade na gesto da poltica econmica, pois
dada a restrio de crditos externos o Estado brasileiro procurou manter as suas necessidades
147
de financiamento base do incremento da dvida pblica interna, intensificando a sua crise
fiscal-financeira.
Nesse subperodo, enquanto a dvida externa restrita do governo federal evoluiu
apenas 0,9%, a sua dvida interna cresceu 53,4% (Tabela 19). Esta mesma estratgia foi
utilizada pelos Estados e Municpios, ao usarem a dvida interna para garantir o financiamento
de suas demandas, a partir da expanso de sua dvida mobiliria. No caso das empresas
estatais, manteve-se a restrio do acesso ao crdito interno, ao mesmo tempo em que a sua
dvida interna evolua base dos encargos dos emprstimos externos vincendos.
Tabela 19 - Endividamento do Setor Pblico - Brasil - 1987-1989
Em US$ Bilhes
Discriminao 1987 1988 1989
Dvida Total 157,7 156,7 185,8
Governo Federal 75,0 68,1 92,8
Estados e Municpios 19,8 21,9 27,5
Empresas Estatais 62,9 66,7 65,5
Dvida Interna 65,8 72,4 98,1

Dvida Externa 91,9 87,3 87,7
Fonte: BACEN
A par disso, o governo enfrentava o descontrole do processo inflacionrio que,
pressionado pela falta de confiana dos agentes econmicos na eficcia da poltica econmica,
foi forado a adotar uma poltica monetria mais restritiva, levando o pas a uma recesso
econmica. Se nos anos anteriores, apesar das restries externas, foi possvel retomar o
crescimento da economia brasileira a taxas significativas, nesse subperodo 1987-1989 a taxa
de crescimento do PIB foi inexpressiva, em torno de 3,0%, mas sendo negativa em 1988
(Tabela 20).
148

Anos Setorial
Total
1987 3,61 0,99 3,33 14,97
1988 -0,05 -2,60 2,35 0,84
1989 3,20 2,86 3,63 2,84
1990 -5,05 -8,73 -1,15 -2,76
Essa situao foi agravada ainda por outros fatores internos. Em face da
necessidade de financiamentos por parte dos diversos nveis de governo, passou a ocorrer uma
competio e conflito entre estes, resultando nuca crise do pacto federativo.
Consequentemente, na formatao da nova Constituio do pas, em 1988, os Estados e
Municpios conseguiram uma fatia ainda maior dos recursos tributrios em detrimento da
Unio, ampliando assim a vulnerabilidade financeira do Estado brasileiro.
A partir das determinaes da nova Constituio, comeou a se concretizar uma
srie de descentralizao de alguns servios pblicos, sem que tenha ocorrido o
redimensionamento das estruturas antigas de funcionamento. Tambm por conta da nova
Constituio passaram a ocorrer novos aumentos dos benefcios da Previdncia Social,
onerando ainda mais os dispndios do Estado brasileiro.
No mbito da poltica de desenvolvimento regional, o impacto mais grave
decorreu da condicionalidade imposta na nova Constituio de um prazo de dois anos para
que se processasse a reviso dos incentivos fiscais concedidos no pas, visto a incapacidade
financeira do Estado de continuar mantendo esses incentivos. Como ser analisado
posteriormente, essa obrigatoriedade acabou sendo utilizada politicamente pelo governo
Collor para suspender esses incentivos no incio dos anos noventa, muito embora essa medida
tenha sido revogada logo em seguida. Mas, por si s, j sinalizava desde ento a inteno do
149
Estado em suspender um benefcio que era concebido como uma despesa que onerava as
finanas pblicas.
Por fim, o ltimo dos choques antiinflacionrios imposto pelo governo, o chamado
Plano Vero (em janeiro de 1989), no conseguiu debelar a inflao e nem tampouco impedir
o descontrole nas contas pblicas, o que deixou o pas, no final desse subperodo, em uma
situao de hiperinflao, contribuindo para a ecloso de uma profunda recesso no incio dos
anos noventa (vide Tabela 21) e a agudizao da crise fiscal-financeira do Estado brasileiro.
Em resumo, apesar do sistema financeiro brasileiro ter recebido um impulso
significativo com a reforma financeira do perodo 1964-1967, no foi capaz de garantir a
mesma magnitude e intensidade dos investimentos quando se contraiu a liquidez internacional
e restringiu-se a concesso de novos financiamentos para o pas. A crise internacional
desembocada inicialmente em 1979 e, posteriormente, em 1982, obrigou o pas a se
subordinar s regras impostas pelos bancos oficiais e organismos internacionais,
transformando-o de importador a exportador lquido de capitais.
Como a poltica adotada pelo Estado brasileiro, tanto externa quanto interna,
transferiu para si o nus maior da dvida externa e interna, condicionou uma crise fiscal e
financeira que solapou a capacidade de financiamento do desenvolvimento brasileiro,
inviabilizando a continuidade de significativas taxas de crescimento da economia nacional e
do desenvolvimento das regies subdesenvolvidas. Como assinalou Baer (1993, p. 41), na
verdade o que se verificou foi uma incapacidade do Estado brasileiro de sobreviver ruptura
do padro de financiamento internacional, pois a crise ocorrente nos anos oitenta no foi
exatamente de falta de poupana, mas de dificuldade de financiamento do setor pblico,
especificamente de fundings. E, no bojo desse processo, de concepo de um novo projeto de
desenvolvimento para o pas.

150
4.2 A PREDOMINNCIA DAS POLTICAS DE ESTABILIZAO
ESTRATGIA DE PLANEJAMENTO NACIONAL
Na segunda metade dos anos setenta, antes da ecloso da crise internacional
provocada pela elevao dos juros americanos e pelo segundo oil shock, a estratgia de
desenvolvimento da economia brasileira estava devidamente concebida no II PND, e em
funo desse plano eram definidas as aes governamentais em prol do desenvolvimento
nacional. O objetivo do Estado brasileiro era construir uma moderna economia industrial,
capaz de superar o subdesenvolvimento nacional e, o II PND, como instrumento balizador
dessa inteno, estabeleceu o novo padro de industrializao: a indstria de insumos bsicos
e a de bens de capital.
Como j evidenciado na seo anterior, ao final da implementao do II PND o
Brasil completou o seu ciclo de industrializao pesada, mas no conseguiu superar a crise e
o subdesenvolvimento nacional, visto que o crescimento ocorrente no perodo se deu a
marcha forada. At ento o desenvolvimento nacional era concebido e realizado em torno
de uma estratgia de planejamento nacional previsto para mdio e longo prazos, constante em
um documento denominado de Plano de desenvolvimento nacional. Em torno desse Plano de
abrangncia nacional e em funo da necessidade de compatibilizao dos interesses nacional
e regional, eram concebidos os Planos de desenvolvimento regional.
Nesse perodo predominavam as estratgias de mdio e longo prazos na concepo
do desenvolvimento nacional, e os PNDs constituam-se no instrumento que balizavam e
definiam as aes e as intervenes do Estado brasileiro na economia. Portanto, no mbito da
poltica econmica, os objetivos de crescimento e a afirmao do Brasil potncia
predominavam sobre os objetivos de repartio e estabilidade, e o relativo sucesso dessa
estratgia no s mantinha em evidncia a utilizao da tcnica do planejamento como
balizador dos Planos nacionais como tambm legitimava o governo militar no poder.
151
Todavia, a crise internacional de liquidez dos anos oitenta descortinou um novo
cenrio: uma estratgia diferenciada da poltica econmica brasileira. Ao iniciar-se a dcada
de oitenta, o pas se viu diante de um conjunto de problemas estruturais bastante
desfavorveis: insuficiente expanso do PIB, recrudescimento do processo inflacionrio,
elevado endividamento externo e interno, e fortes desequilbrios sociais. Isto exigia aes
eficazes de curto prazo, muito embora qualquer ao que buscasse a reverso imediata de
algum desses fatores poderia se constituir em fator de agravamento dos demais.
Em funo disso, j na concepo do III PND (1980-1985), houve uma alterao
substancial de contedo e de estratgia de ao em relao aos Planos anteriores. O
crescimento, como fim da poltica econmica, foi substitudo por um objetivo-sntese
genrico: a construo de uma sociedade desenvolvida e livre, em benefcio de todos os
brasileiros, no menor prazo possvel (BRASIL 1979, p. 15). Como instrumento balizador da
ao estatal, esse Plano se constitua apenas em um documento oficialmente qualitativo,
que concebia objetivos, diretrizes, critrios, medida e instrumentos de ao, mas, em nenhuma
hiptese, as metas de crescimento. Isto , esse Plano apresentava-se apenas como um
documento ou uma carta de intenes governamental, mas no em uma estratgia integrada de
desenvolvimento nacional.
O III PND concebia apenas que, no longo prazo, existiam slidas razes para se ter
uma atitude otimista quanto ao crescimento acelerado, mas no curto prazo existia uma srie
de condicionantes que inviabilizavam ou retardavam o crescimento, quais sejam: a
permanncia e desdobramento da crise energtica, a persistncia do balano de pagamentos
como restrio crtica, as crescentes presses sobre o nvel e custo da dvida externa, a
substancial presso inflacionria de origem interna e externa e, por fim, a necessidade de
crescer para criar o maior nmero possvel de empregos (BRASIL 1979, p. 11-12).
152
Em funo disso, a exportao e a conteno das presses inflacionrias
constituam-se nos elementos fundamentais da poltica econmica a ser posta em prtica;
consequentemente, os objetivos da estabilidade, de curto prazo, passariam a predominar sobre
os objetivos de crescimento e da repartio, de mdio e longo prazos.
A crise da dvida externa, em funo da ruptura do padro de financiamento
internacional, contribuiu para consolidar essa estratgia da poltica econmica. Assim,
enquanto o pas se via s voltas com os problemas decorrentes do endividamento externo e da
falta de financiamento externo, o processo de planejamento como instrumento balizador da
ao governamental ia sendo deixado de lado, constituindo-se o III PND como pea de
retrica, tendo sido literalmente deixado de lado pelo governo, que passou a adotar programas
emergenciais de curto prazo com vistas a equacionar o estrangulamento externo.
Assim, em 1983 foi concebido um conjunto de intenes intitulado de
Programao para o Setor Externo, que subordinou os objetivos da poltica econmica
reduo drstica do dficit em conta corrente do balano de pagamentos, com vistas a
viabilizar a continuidade do processo de administrao do endividamento externo. Mesmo
assim, isso no foi suficiente para equacionar o problema do estrangulamento externo, o que
obrigou o Estado brasileiro a negociar novos crditos com o FMI, decorrendo novas
exigncias, de curto prazo, para conter esse estrangulamento e concomitantemente estabilizar
internamente a economia (CASTRO; SOUZA 1985, p. 136).
A insero do FMI na gesto da poltica econmica brasileira determinou com que
se priorizasse na conduo macroeconmica a reduo do dficit em transaes correntes (via
expanso das exportaes, reduo das importaes e desvalorizao da moeda nacional), o
ajuste das contas do balano de pagamentos e a reduo das taxas inflacionrias.

153
Portanto, no momento em que se explicitou a vulnerabilidade financeira externa do
Brasil, a partir do esgotamento do mercado voluntrio de crdito no mercado internacional,
originando a crise fiscal e financeira do Estado brasileiro, no houve alternativa ao pas seno
deixar em segundo plano as suas metas de crescimento e as estratgias de planejamento
nacional e regional. A conduo da poltica econmica foi reorientada no sentido de
implementar as diretrizes de estabilizao econmica no pas, s que, por se constiturem
essencialmente de aes de carter recessivo, redundaram numa forte compresso do
crescimento do PIB, na retrao dos investimentos produtivos, na reduo da renda per capita
e no aumento das taxas de desemprego.
Em 1985, com o advento da Nova Repblica, que representou a passagem do
poder do governo militar para o governo civil, o cenrio interno e externo se apresentava
diferenciado e favorvel ao pas: no final do perodo anterior, isto , entre 1983-1984, o pas
alcanou elevados supervit na balana comercial, rebatendo favoravelmente no saldo das
transaes correntes; ao mesmo tempo, o estoque de reservas externas tinha alcanado mais
do que o dobro do registrado em anos anteriores; e, no mercado internacional os juros
externos estavam em reduo, enquanto que o preo do petrleo encontrava-se em queda
livre.
Isso possibilitou com que o novo governo concebesse inicialmente a sua poltica
econmica com prioridade ao objetivo do crescimento, em substituio ao equilbrio das
contas do balano de pagamentos, redirecionando a sua estratgia de ao para a reativao da
economia e expanso do nvel de empregos. Conforme demonstrado na Tabela 16, entre
1985-1986 o pas cresceu a uma taxa mdia de 8,0%, registrando uma performance somente
existente no incio da dcada. S que essa brusca retomada do crescimento s custas de uma
reduzida taxa de formao bruta de capital fixo, intensificou as presses inflacionrias,
obrigando o governo a adotar um plano de combate inflao em duas frentes: a garantia da

154
estabilidade dos preos e a obteno de um pacto social que permitisse vencer a inrcia
inflacionria.
Diante dessas circunstncias surgiu o Plano Cruzado, no final de fevereiro de
1986, que se constituiu em uma alternativa heterodoxa de controle inflacionrio, pelo qual
todos os preos e rendimentos da economia ficaram congelados, com a concepo de que s
haveria suspenso ou reviso dessa medida, total ou parcialmente, quando se atingisse a
estabilidade da nova moeda (o cruzeiro foi substitudo pelo cruzado) ou decorresse de um
fenmeno conjuntural diferenciado.
O Plano Cruzado apresentou resultados bastante favorveis nos primeiros seis
meses de sua existncia, alcanando ndices inflacionrios de menos de 1% ao ms, alm de
uma rpida expanso da economia. Em funo e diante desses resultados de curto prazo, o
novo governo tentou, nos moldes dos governos militares, retomar o planejamento do
desenvolvimento nacional, atravs da instituio do I Plano Nacional de Desenvolvimento da
Nova Repblica (I PND-NR).
A concepo desse Plano abrangia, entretanto, dois aspectos que o diferenciavam
dos demais, pelo menos em relao forma como foi gerenciada a poltica econmica do
governo anterior: a) optava pela retomada do crescimento econmico, recusando a recesso
como alternativa de poltica econmica; b) propunha que o setor privado assumisse papel de
destaque na retomada do crescimento econmico, deixando o Estado s suas funes
tradicionais, ou seja, a prestao dos servios pblicos essenciais e as atividades produtivas
estratgicas para o desenvolvimento nacional de longo prazo e complementares iniciativa
privado (BRASIL 1986).
Como a poltica econmica do governo, inserida no arcabouo do Plano Cruzado,
tinha por estratgia a combinao de medidas de impacto que propiciassem a conteno da
inrcia inflacionria com a retomada do crescimento, foi concebido no I PND-NR que, para
155
tanto, era indispensvel o alcance de trs condicionantes: a reduo do dficit pblico, a
renegociao da dvida externa e o combate inflao.
Isto posto, o governo se propunha a reduzir os seus gastos de custeio, mas, em
contrapartida, apresentava uma proposta de redefinio do papel do Estado, atravs da
transferncia de parte de suas atividades para as instncias estaduais e municipais e de um
amplo programa de privatizao e democratizao do capital das empresas estatais. A crise
fiscal e financeira do Estado, portanto, forava o governo a rever o papel do Estado brasileiro,
concebendo a priori uma proposta que, na verdade, s viria a se consolidar posteriormente,
nos anos noventa, quando, sob a gide do chamado Consenso de Washington40, foi
implementada uma srie de reformas de cunho neoliberal, que propugnou por uma rigorosa
disciplina oramentria, restrio do Estado mnimo, estabilizao com abertura comercial
e financeira, e privatizao.
Ocorre que o Plano Cruzado fracassou, pois gerou uma presso excessiva de
demanda no mercado interno, comprometendo demasiadamente as exportaes. Conforme j
salientado anteriormente, a inflao, de um patamar de 17,8% em janeiro, tornou-se negativa
em maro, mas registrou em dezembro o percentual de 7,6%, e da voltando a ndices mais
elevados, acima de 20,0% ao ms. Isso ficou mais evidente quando, aps as eleies de 1986,
o governo lanou o Plano Cruzado II, liberando os preos dos produtos e servios, o reajuste
dos aluguis e dos impostos sobre bebidas e cigarros, e, por fim, com a alterao da base de
clculo da inflao, que passou a incluir os gastos com famlias com renda de at cinco
salrios mnimos.
40
Em novembro de 1989, reuniram-se em Washington funcionrios do governo dos EUA, FMI, BIRD, BID e
economistas acadmicos latino-americanos, em um encontro convocado pelo Instituto de Economia
Internacional, com o seguinte tema: Ajustamento latino-americano: o que tem ocorrido?. Dessa reunio
houve um amplo consenso sobre a excelncia das reformas iniciadas ou realizadas na regio, portanto, as
suas principais concluses, de natureza informal, ficaram conhecidas como o Consenso de Washington
(FILGUEIRAS 2000, p. 95).
156
A inflao disparou, os preos em geral aumentaram de forma expressiva, os
estoques de reserva em moeda estrangeira do pas tiveram baixa acentuada (vide Tabela 17) e,
no meio desse processo, o pas decretou a moratria, em janeiro de 1987, suspendendo o
pagamento da dvida externo. Em suma, o Plano Cruzado II fracassou.
Isso forou o governo de planto a anunciar, de forma contnua, outros planos para
o controle do processo inflacionrio. Em junho de 1987, anunciou o Plano Bresser, que
procurou combinar medidas heterodoxas congelamento de preos, dos aluguis e salrios
por trs meses com medidas ortodoxas clssicas de controle da inflao, ao mesmo tempo
em que procurava controlar as despesas pblicas atravs do aumento de tributos, eliminao
do subsdio do trigo, e adiamento de importantes obras pblicas. Apesar de ter retomado as
negociaes com o FMI e suspendido a moratria, no conseguiu estabilizar a economia,
tendo a inflao atingido 366% no final de 1987, Com isso, a nova estratgia econmica
apresentou sinais de esgotamento, no conseguindo manter a poltica de preos e de salrios
controlados.
Ainda nesse mesmo perodo, o governo concebeu um outro Plano, de longo prazo,
que ficou conhecido como Plano de Controle Macroeconmico 1987-1991. Esse Plano
procurou restabelecer a prtica de fixao de objetivos mltiplos, inter-relacionados por
diretrizes com consistncia recproca, concebendo como principais objetivos a obteno de
um crescimento moderado, a manuteno da inflao sob controle permanente, o reajuste do
balano de pagamentos e a distribuio da renda de forma mais eqitativa. Apesar da
seriedade da proposta, esse Plano ficou somente no campo das intenes.
A adoo dos Planos Bresser e o de Controle Macroeconmico, voltados para o
controle do processo inflacionrio, eliminaram, conseqentemente, qualquer alternativa de
implementao do I PND-NR, levando-o ao seu esquecimento. Com isso, sepultou de vez

157
qualquer inteno ou ao que buscasse garantir a conduo da poltica macroeconmica
base dos planos de desenvolvimento, de mdio e longo prazos.
Assim, mantendo a estratgia da poltica econmica brasileira em alcanar, a
qualquer custo, a estabilidade econmica, o governo implementou no incio de 1988 uma
estratgia de convivncia com a inflao sem medidas drsticas, fazendo apenas ajustes
localizados, evitando atingir a hiperinflao. Essa poltica, que foi denominada de Feijo
com Arroz, no alcanou xito, resultando com que no final do ano a inflao tenha atingido
a taxa de 933%.
Em face disso, o governo decretou, pela terceira vez, um novo congelamento de
preos, atravs do chamado Plano Vero, em janeiro de 1989. Esse Plano, semelhana do
Plano Cruzado, cortou trs zeros da moeda existente, criou o Cruzado Novo, extinguiu a
correo monetria, props a privatizao de algumas estatais e efetuou cortes nos gastos
pblicos com a vinculao de demisso de funcionrios pblicos. Porm, os cortes no
aconteceram e mais um Plano econmico se mostrou desastroso. Em dezembro desse mesmo
ano, a inflao atingiu 54% e, no perodo de fevereiro de 1989 a fevereiro de 1990, chegou a
2.751%.
Assim, foi encerrada a dcada de oitenta, com a substituio dos planos de
desenvolvimento nacional e regional por planos de estabilizao, na conduo do processo
de desenvolvimento da economia brasileira, sem que isso resultasse em sucesso de poltica
econmica e/ou na recuperao econmica do pas.
Os anos noventa, em essncia, no foram diferentes em termos da conduo da
poltica econmica brasileira. No houve mudana no eixo do desenvolvimento, mas
processou-se uma forma diferente de conduo dos programas de estabilizao do que se
poderia chamar de segunda gerao, em que predominou, com maior ou menor rigidez, a
utilizao da taxa de cmbio como ncora do processo de desinflao.

158
S que os planos de estabilizao implementados nesse perodo foram conduzidos
de acordo com a lgica e a gide dos mercados financeiros liberalizados, ou seja,
subordinados e capturados pelo processo de globalizao financeira predominante nessa
dcada. A estratgia adotada, similar a que predominou nos principais pases latino-
americanos, foi a da busca da estabilizao com abertura financeira, concebendo, assim, uma
sistemtica de criao de uma oferta de ativos atraentes que possibilitassem fazer parte do
movimento geral de concentrao e centralizao do capital em escala mundial (TAVARES;
BELLUZZO 2002).
A passagem para esse estgio de concepo se deu a partir da implementao dos
planos de modernizao econmica e reforma do Estado do governo Collor. Empossado em
15 de maro de 1990, o governo Collor anunciou um pacote econmico, intitulado de Plano
Brasil Novo, mais conhecido como Plano Collor, que tinha como objetivo acabar com a
crise econmica, modernizar a economia e elevar o pas do terceiro para o primeiro Mundo.
Tendo por medida principal um gigantesco e indito confisco monetrio41, esse
plano de estabilizao procedeu tambm a extino da moeda corrente, extinguindo o cruzado
novo e instituindo o retorno do cruzeiro como moeda nacional; o congelamento de preos e
salrios; o fim de subsdios e incentivos fiscais que no estivessem garantidos na
Constituio, o lanamento do Programa Nacional de Desestatizao; e, a extino de vrios
rgos e entidades governamentais, como o Instituto do Acar e do lcool e a
Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste, constituindo-se esta ltima na
primeira das instituies de desenvolvimento regional a desaparecer no pas.
Por um lado, o Plano previa modernizar a economia e rever o papel do Estado
brasileiro; por outro lado, acabar com a inflao. Na verdade, duas facetas de uma mesma
41
O Plano Collor confiscou e bloqueou, por dezoito meses, todos os depsitos em conta corrente, cadernetas de
poupana e demais investimentos existentes no sistema bancrio, que fossem superiores a Cr$ 50 mil. Esses
recursos foram recolhidos no Banco Central, recebendo juros de 6% ao ano mais correo monetria, com
previso de liberao em doze parcelas mensais a partir do trmino do bloqueio.
159
problemtica: a retomada do desenvolvimento da economia brasileira. No primeiro caso, o
governo Collor teve relativo sucesso: de imediato, anunciou providncias para abrir a
economia nacional competio externa, implementando um programa de reduo gradativa
das alquotas de importao; em seguida, regulamentou o Programa Nacional de
Desestatizao e iniciou o processo de privatizao, sendo a Usiminas a primeira estatal a
fazer parte desse processo, e facilitou a entrada de mercadorias e capitais estrangeiros no pas.
Porm, o mais importante, que Plano imps indstria nacional a necessidade de
investir pesadamente na modernizao da sua estrutura produtiva, revendo seus mtodos
gerenciais e produtivos, concebendo novos produtos e buscando melhorar a qualidade dos
seus produtos, investindo na automao e ampliando a produtividade. Em suma, forou-as a
se tornarem mais competitiva, tanto no mercado interno quanto no mercado externo, e por
conta prpria, visto que o Estado brasileiro, na culminncia da sua crise fiscal-financeira, j
no mais possua disponibilidade de fundings para financiar o desenvolvimento nacional.
No segundo caso, o controle do processo inflacionrio, o Plano Collor no obteve
sucesso. Apesar do bloqueio da liquidez da maior parte dos ativos financeiros ter conseguido,
de imediato, derrubar a inflao elevada e em acelerao, essa estratgia de poltica
econmica no durou seis meses. Na verdade, trs semanas depois houve uma rpida
recomposio da liquidez da economia, visto que, em face da perspectiva de paralisia do
sistema de pagamentos e da ecloso de uma grave crise bancria, o Banco Central se viu
compelido a financiar amplamente o sistema bancrio logo aps a implementao do bloqueio
(CARVALHO, 2003, p. 285).
Isso recomps a monetizao da economia, possibilitou a retomada do processo
inflacionrio a um nvel acentuado e gerou desconfiana nos agentes financeiros no efetivo
controle, por parte do governo, da oferta da moeda e da inflao. Quando, em setembro do
mesmo ano, as polticas monetria e cambial abandonaram a estratgia de controle da oferta

160
de moeda e de supresso dos instrumentos tpicos de convivncia com a moeda indexada e
com a inflao alta, iniciava-se assim o fracasso do Plano Collor. Como frisou Carvalho
(2003, p. 329), a impossibilidade de separar a demanda por moeda para fins especulativos e
para giro de negcios, dentro do conjunto formado pela moeda indexada e pela moeda
convencional, resultou na dificuldade do governo de controlar a monetizao da economia e,
em ltima instncia, na derrota do Plano Collor.
No final do ano de 1990 a inflao j estava em torno de 20% e o acumulado no
ano era de 1.198%. Isso obrigou o governo a lanar novo plano de estabilizao, que ocorreu
em 31 de janeiro de 1991, conhecido como Plano Collor II, visando controlar a inflao e a
ciranda financeira. Para tanto, substituiu os instrumentos ento existentes de indexao de
preos por outros com juros prefixados e, paralelamente, comeou a praticar uma poltica de
juros altos, ao mesmo tempo em que era renovada a prtica de adoo da poltica de
congelamento de preos e salrios.
Desde o incio esse novo Plano enfrentou a resistncia tanto dos empresrios
quanto dos trabalhadores, pois alm de no se constituir em instrumento eficaz no controle do
processo inflacionrio, estava contribuindo para agudizar o processo recessivo na economia
brasileira. Isso foi minando a resistncia e a base de apoio do governo, quando, ento,
comearam a circular suspeitas de envolvimento de ministros e altos funcionrios do governo
em uma grande rede de corrupo. A intensificao das suspeitas e a sua efetiva
transformao em denncias, a partir do depoimento de pessoas envolvidas com o prprio
governo, levaram com que em maio de 1992 o Congresso Nacional instalasse uma Comisso
Parlamentar de Inqurito para apurar as denncias de irregularidades.
Em 29 de dezembro de 1992, o Senado aprovou o impeachment do presidente
Collor, assumindo, em seu lugar, o seu vice, Itamar Franco. Era o fim do Plano Collor II.
O novo governo tentou controlar as altas taxas de juros e de inflao (que se encontrava em
161
torno de 40% ao ms), com a troca sucessiva de ministros da Fazenda e de presidentes do
Banco Central. Mas foi nesse governo que foi implementado o mais importante e mais
eficiente plano de estabilizao econmica no pas, sob a gesto do ento Ministro da
Fazenda, Fernando Henrique Cardoso. Concebido e implantado em fins de 1993, foi
conhecido, inicialmente, como Plano FHC, mas a partir de julho de 1994 foi rebatizado
como Plano Real, visto que dentre outras importantes medidas substituiu o Cruzeiro Real
(criado ainda na gesto do governo Itamar, no incio de 1993) e instituiu o Real como nova
moeda de circulao nacional42. Enquanto isso, no plano regional, no caso especfico da
regio amaznica, a SUDAM anunciava a incapacidade da Instituio em repassar recursos
para os projetos incentivados, em decorrncia da manuteno da reduo dos recursos do seu
Fundo, ao mesmo tempo em que suspendia a anlise e a aprovao de novas cartas-consultas
e projetos para implantao na Amaznia.
Mas esse Plano no se constituiu, apenas e exclusivamente, em um programa de
estabilizao econmica. Foi, alm disso, e acima de tudo, um projeto de redefinio da
economia brasileira e de sua insero no mercado mundial globalizado, nos moldes
desenhados pelo Consenso de Washington, conforme salientado anteriormente. A sua
implementao possibilitou uma srie de reformas estruturais na economia e na sociedade
brasileira que redesenhou a estrutura do Estado brasileiro, na sua forma de atuao na
economia e na formatao de suas polticas pblicas e sociais. Como foi assinalado por
Filgueiras (2000, p. 30-31), o Plano Real constituiu-se em um produto econmico, poltico e
ideolgico da confluncia de trs fenmenos que marcaram o capitalismo no final do sculo
XX: a hegemonia da doutrina e das polticas liberais, a difuso do processo de reestruturao
produtiva a partir dos pases capitalistas centrais e a reafirmao do capitalismo como um
sistema de produo globalizado.
42
A necessidade da manuteno do Plano Real, ps-1994, garantiu a eleio de Fernando Henrique Cardoso
presidncia da Repblica, assim como lhe deu um segundo mandato presidencial, tendo se concludo esse
processo poltico em 2002.
162
No campo da estabilizao econmica, o Plano Real alcanou sucesso absoluto.
Tendo adotado a ncora cambial como mecanismo para alcanar mais rapidamente a
estabilidade de preos, conseguiu reverter a inflao, acumulada em 1993 em 2.477%, para
22,41% em 1995. A partir da, a inflao construiu uma curva descendente ao longo dos anos
noventa (com exceo de 1999, em decorrncia do abandono da ncora cambial), com apenas
um dgito, reproduzindo essa performance nos anos de 2000 (Tabela 21).
Tabela 21 ndice de Preo Brasil 1991-2000
ndice 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000
IPCA 472,69 1.119,09 2.477,15 916,43 22,41 9,56 5,22 1,66 8,94 5,97
Fonte: IBGE
No ano de 2004, dez anos aps a implantao do Plano Real, a inflao foi de
7,60% (IPCA) durante esse perodo de existncia desse Plano o acumulado foi de 179,83%,
e isso que vem garantindo a sua eficcia como antdoto antiinflacionrio. Mas o sucesso do
Plano Real se deu apenas nesse campo. No conseguiu resolver outros problemas estruturais
da economia brasileira. Apesar de ter imposto uma disciplina fiscal aos diversos nveis de
governo, no conseguiu resolver o problema da dvida pblica: entre 1994-2004, a dvida
pblica passou de 33% para 56% do PIB, e isto acabou sendo o principal preo pago pelo
governo para manter a moeda estvel (DINIZ 2004).
Mesmo com a economia estabilizada e tendo implantado o mais abrangente
processo de privatizao do pas43, no conseguiu o Plano Real propiciar a retomada do
crescimento da economia brasileira. De um patamar de 4,92% em 1993, a taxa de crescimento
43
At o final de 2002, foram privatizadas no governo Fernando Henrique 35 empresas estatais contra 18
empresas privatizadas no governo Collor e 15 empresas no governo Itamar, no bojo do Programa Nacional de
Desestatizao.
163
do PIB decresceu para 0,13% em 1998, depois evoluiu para 4,36% em 2000, mas fechou o
ano de 2003 com uma taxa negativa de -0,22% (Tabela 22). No perodo 1994-2003, a taxa
mdia de crescimento do PIB foi de apenas 2,4%, patamar esse inferior necessidade de
desenvolvimento da economia brasileira e de gerao de empregos e renda.

Anos Setorial
Total
1991 1,03 0,26 1,96 1,37
1992 -0,54 -4,22 1,52 4,89
1993 4,92 7,01 3,21 -0,07
1994 5,85 6,73 4,73 5,45
1995 4,22 1,91 4,48 4,08
1996 2,66 3,28 2,26 3,11
1997 3,27 4,65 2,55 -0,83
1998 0,13 -1,03 0,91 1,27
1999 0,79 -2,22 2,01 8,33
2000 4,36 4,81 3,80 2,15
2001 1,31 -0,50 1,75 5,76
2001 1,93 2,57 1,61 5,54
2003 -0,22 -0,96 -0,15 5,00
Ao trmino do ano 2000 o pas j tinha experimentado sete planos de estabilizao
econmica do Plano Cruzado I ao Plano Real tendo sido os primeiros baseados na
concepo inercialista da inflao, e os ltimos apoiados pelos preceitos do Consenso de
Washington estabilizao com abertura financeira. E, simplesmente abolido a prtica de
utilizao dos planos de desenvolvimento para a conduo do processo desenvolvimentista
nacional.
Ao final desse perodo, a economia brasileira se encontrava completamente
dependente da lgica predominante no mercado mundial globalizado, com a poltica
econmica nacional cada vez mais dependente da estabilidade e da liberdade dos mercados,
principalmente o de capitais, para atrair poupana externa capaz de complementar o

164
investimento local e ampliar a eficincia da economia nacional, e praticando uma estratgia
de crescimento stop and go, extremamente nociva ao desenvolvimento do pas.
4.3 A REORIENTAO DAS ESTRATGIAS DE INTEGRAO E
DESENVOLVIMENTO NACIONAL E REGIONAL
A Constituio Federal de 1988 resgatou duas questes pertinentes ao processo de
planejamento do desenvolvimento, que propiciaram ao Estado brasileiro reorientar as suas
estratgias de integrao e desenvolvimento nacional e regional nos anos noventa. A primeira,
concebida atravs do Art. 159, determinou que a Unio transferisse 3% do produto da
arrecadao do IR e do IPI para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo
das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atravs de suas instituies financeiras de
carter regional, de acordo com os planos regionais de desenvolvimento; a segunda, por meio
do Art. 165, concebeu que a Unio deveria programar as suas aes atravs de um Plano
Plurianual (PPA), que seria elaborado de forma regionalizado, contendo diretrizes, objetivos e
metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e
para as relativas aos programas de durao continuada.
No caso da destinao de 3% para investimento produtivo nas regies menos
desenvolvidas do pas, resgatou o mesmo princpio anteriormente concebido na Constituio
de 1946, embora agora restrito arrecadao do IR e do IPI. Os recursos decorrentes desse
preceito constitucional vm se constituindo em fundo de desenvolvimento regional, do qual se
estruturam os chamados Fundos Constitucionais de Financiamento do Centro-Oeste FCO,

165
do Nordeste - FNE e do Norte FNO44, sendo estes destinados para a formulao de
programas de financiamento de setores produtivos que estejam alinhados com os respectivos
planos regionais de desenvolvimento, tendo sido repassado no perodo 1989-2000 o
equivalente a R$ 19,4 bilhes, dos quais 20% se destinaram para a Amaznia (Tabela 23).
Tabela 23 Repasses do Tesouro Nacional para os Fundos

Constitucionais de Financiamento Brasil 1989-2000
(R$ mil a preos de maro de 2001)

Anos FCO FNO FNE Total
1989 120.331 120.331 360.990 601.652
1990 375.511 373.511 1.120.534 1.867.556
1991 300.588 300.588 901.775 1.502.951
1992 282.971 282.971 848.920 1.414.862
1993 359.254 359.254 1.077.763 1.796.271
1994 339.506 339.506 1.018.515 1.697.527
1995 348.778 348.778 1.046.335 1.743.891
1996 327.772 327.772 983.174 1.638.618
1997 338.229 338.229 1.014.692 1.691.150
1998 343.874 343.874 1.031.612 1.719.360
1999 354.320 354.320 1.062.967 1.771.607
2000 395.193 395.193 1.185.583 1.975.969
Total 3.884.277 3.884.277 11.652.860 19.421.414
Fonte: STN
A concepo de resgate dessa iniciativa no procurou substituir a poltica de
concesso de incentivos fiscais existente, pois pelo art. 43 eram mantidas as isenes,
redues ou diferimento temporrio de tributos federais devidos por pessoas fsicas ou
jurdicas. Portanto, esses Fundos passaram a atuar de forma complementar, direcionando-se
para o atendimento preferencial de mini e pequenos produtores rurais, de micro e pequenas
empresas, de atividades que utilizam intensivamente matrias-primas e mo-de-obra locais, e
da produo de alimentos bsicos para a populao. Uma clientela diferenciada da que vinha
sendo beneficiada pelos incentivos fiscais concedidos pelas agncias de desenvolvimento
regional.
44
Esses Fundos foram criados pela Lei n 7.827, de 27 de setembro de 1989, que regulamentou o Art. 159 da
Constituio Federal. Os recursos so distribudos de acordo com a seguinte distribuio: 0,6% para o
FCO;1,8% para o FNE; e 0,6% FNO.
166
Com relao ao surgimento dos Planos Plurianuais como delineador dos planos de
desenvolvimento, resgatou algo que j tinha sido concebido desde 1964, atravs da Lei
Federal n 4.320, de 17 de maro de 1964, que instituiu normas gerais de direito financeiro
para elaborao e controle dos oramentos e balanos do setor pblico no pas. Nessa Lei
estavam contidas as primeiras normas sobre planejamento a longo prazo, pois a administrao
pblica era obrigada a elaborar o seu programa de ao atravs de uma ao planejada por, no
mnimo, quatro anos, muito embora isso nunca tenha sido exigido e passado por aprovao
legislativa.
Agora, por esse preceito constitucional, os planos e programas nacionais, regionais
e setoriais, devem ser elaborados de forma regionalizada com vista reduo das
desigualdades inter-regionais, e em consonncia com o PPA, sendo submetidos apreciao
do Congresso Nacional.
Apesar dessa determinao constitucional existir desde a promulgao da
Constituio, o primeiro a ser concebido pelo governo brasileiro foi o Plano Plurianual 1996-
1999. De acordo com o discurso governamental, somente foi possvel retomar o planejamento
governamental, a partir desse perodo, em decorrncia da estabilidade econmica conseguida
pelo Plano Real e, por conta disso, a necessidade de consolidao dessa estabilidade passou a
se constituir em premissa bsica desse PPA.
Como essa premissa pressupunha a adoo de uma poltica econmica que
garantisse o crescimento com estabilidade de preos que, por sua vez, consolidasse a abertura
da economia brasileira e reduzisse o chamado custo Brasil, o PPA 1996-1999 estabeleceu
trs estratgias de ao: a) construo de um estado moderno e eficiente; b) reduo dos
desequilbrios espaciais e sociais; c) insero competitiva e modernizao produtiva.

167
As aes decorrentes dessas estratgias deveriam estar voltadas, dentre outras,
para a reformulao e fortalecimento dos organismos de fomento regional, o aprofundamento
do programa de desestatizao, o fortalecimento da base de infra-estrutura das regies menos
desenvolvidas, a modernizao e ampliao da infra-estrutura, e o fortalecimento de setores
com potencial de insero internacional e estmulos inovao tecnolgica e reestruturao
produtiva (BRASIL 1996). Em outras palavras, deveria estar em consonncia com a estratgia
de insero global, da qual o pas fazia parte como sub-espao regional externo ou, melhor
definindo, como espao nacional globalizado.
No que concerne especificamente necessidade de definio das estratgias de
integrao e desenvolvimento nacional-regional, o PPA procurou definir a regio no mais
como espao geogrfico delimitado por suas macrorregies, mas sim atravs de uma tica em
que predominaram a geografia econmica do pas e os fluxos de bens e servios no mbito do
territrio nacional. Em outros termos, a nova estratgia de desenvolvimento formulada pelo
Estado brasileiro orientou-se em torno da consolidao dos eixos nacionais de integrao e
desenvolvimento, os quais foram concebidos como parte contnua do territrio nacional
com possibilidade de integrao econmica e social, em razo de sua rede de transportes e
da capacidade e estruturao de seu sistema produtivo (BRASIL 1996).
Em torno desses eixos o governo poderia selecionar oportunidades de
investimento adequadas para o alcance do desenvolvimento, sobretudo, regional, contribuindo
assim para reduzir as disparidades existentes. Em funo disso, foi concebido um outro
conceito, de empreendimento estruturante, que aquele que apresenta magnitude de
impacto significativo, efeitos sistmicos de competitividade, potencial de reduo das
disparidades regionais e sociais e capacidade de viabilizar novos investimentos.

168
Em decorrncia desses dois novos conceitos, foram definidos para fins de
planejamento e alocao dos recursos pblicos (com a perspectiva de atrao de recursos
privados), cinco eixos de integrao nacional Norte-Sul, Oeste, Nordeste, Sul e Sudeste
e dois eixos de integrao continental sada para o Caribe e sada para o Pacfico, alm de
algumas reas denominadas especiais, que receberiam tambm interveno governamental.
No caso especfico da regio amaznica, estaria contemplado em trecho do eixo Norte-Sul, e
na amplitude do eixo Oeste e dos dois eixos de integrao continental.
A seleo desses eixos de integrao e desenvolvimento, concepo esta no
muito distante dos chamados plos de desenvolvimento dos anos setenta ou dos chamados
corredores de exportao dos anos oitenta, priorizava, portanto, um aspecto: a integrao do
pas ao mercado global. Em funo disso, passavam a ter importncia estratgica os
subespaos nacionais com potencialidades regionais que apresentam perspectiva de demanda
global e em cujas reas esteja localizada uma via de transporte importante que lhe d a
vertebrao estratgica de integrao e de abertura para novas fronteiras de desenvolvimento,
resultando com que todos esses eixos definidos tenham se estruturado em torno das
principais rotas de transportes existentes no pas45.
Como o preceito constitucional determina que o plano de desenvolvimento
nacional-regional deve se ajustar ao PPA, e no o contrrio ou um a outro, e, procurando o
governo melhor explorar as vantagens polticas dessa nova estratgia de integrao e
desenvolvimento, foi lanado em agosto de 1996 o Programa Brasil em Ao 1996/99,
que se constituiu em uma verso atualizada e restrita do PPA 1996-1999. Esse Programa, que
na prtica foi quem viabilizou os eixos, priorizou um conjunto de 42 empreendimentos
45
Foram definidos como eixos as seguintes grandes rotas de transportes: Madeira Amazonas, com base na
hidrovia do Rio Madeira; Arco Norte, com base na ligao rodoviria existente pelas Guianas e Venezuela;
Araguaia Tocantins, definida pela hidrovia do Araguaia Tocantins; Transnordestino, estruturada pela
Ferrovia Transnordestina; So Francisco, baseada no curso do Rio So Francisco; Oeste, pela articulao das
rodovias existentes nessa regio; Sudoeste, pela confluncia da hidrovia dos rios Tiet e Paran; Sul, pelas
rodovias dessa regio; e, Sudeste, pela confluncia de vias de comunicao rodoferrovirias (ABLAS 2003,
p. 177).
169
estratgicos nas reas de infra-estrutura econmica e desenvolvimento social, dentre os
concebidos no PPA, e em torno desse Programa se estruturaram os investimentos realizados
pelo Estado brasileiro nesse perodo.
Mais do que uma estratgia de integrao e desenvolvimento nacional, atravs e
em torno desses eixos foram subordinadas as aes desenvolvidas at ento pelos rgos de
desenvolvimento regional existentes. Portanto, concebia-se e implementava-se dessa forma
uma nova estratgia de planejamento nacional-regional que se ajustava e se associava
estratgia mais ampla, de crescimento com estabilidade econmica.
Essa estratgia foi ratificada quando do segundo mandato do governo Fernando
Henrique Cardoso, inicialmente por meio do PPA 2000-2003 e, posteriormente, pelo novo
Programa de governo, denominado de Avana Brasil 2000/2003. Esse novo Programa,
dando continuidade ao anterior, procedeu alguns ajustes nas estratgias de ao anteriormente
concebidas, incluiu novos empreendimentos considerados estratgicos e consolidou a nova
sistemtica de interveno governamental.
Assim sendo, assistiu-se a partir de meados dos anos de 1990 a uma reorientao
das estratgias de integrao e desenvolvimento no pas, em funo de programas de ao
governamental cuja base de sustentao e apoio legal passaram a estar inseridas nas normas
constitucionais, por meio de um instrumento de planejamento que exige uma programao
oramentria e financeira de longo prazo, o PPA46.
O mais importante, todavia, que essa reorientao ficou subordinada a uma
poltica espacial seletiva que vem privilegiando ou priorizando espaos regionais ou
reas especficas mais promissores do ponto de vista da concorrncia global, reforando a tese
j defendida por Amaral Filho (1995) de predominncia do critrio de eficincia regional em
detrimento do que vigorava anteriormente, o de homogeneidade regional.
46
De acordo com o Art. 165 da Constituio de 1988, para que se efetive o planejamento governamental
necessria a adoo de um trip: o PPA (que aprovado na forma de uma Lei), em seguida a Lei de Diretrizes
Oramentrias LDO e, na seqncia final , a Lei Oramentria Anual LOA.
170
Com isto, como est bem salientado no Programa Brasil em Ao e depois
ratificado no Programa Avana Brasil, no mais seria benfico dispender esforos de forma
dispersa ou generalizada e, nem tampouco, continuar priorizando as polticas regionais de
natureza compensatria; portanto, passaram a ficar em segundo plano as polticas
compensatrias que vinham sendo adotadas para enfrentar as desigualdades regionais no pas
desde meados dos anos sessenta, e, por conseguinte, os tradicionais instrumentos de
desenvolvimento regional. Era o sinal da mudana.

171
5 DECADNCIA E EXTINO DO PADRO DE
PLANEJAMENTO REGIONAL NA AMAZNIA
Quando o Estado brasileiro interveio no desenvolvimento da Amaznia, na
segunda metade dos anos sessenta, propiciando as mudanas institucionais concebidas no
bojo da chamada Operao Amaznia, agiu no sentido de implementar, na regio, uma
nova estratgia de planejamento do desenvolvimento regional. Na verdade, com o discurso da
integrao nacional o Estado propiciou a integrao econmica regional e a consolidao do
mercado nacional.
Com isso completava-se o processo de destruio do arquiplago regional
brasileiro, eclodindo em seu lugar uma dinmica econmica geral, de mbito nacional, que
passou a comandar o processo de acumulao de capitais. Entrou em cena, portanto, uma
estratgia de desenvolvimento diferenciada, baseado em um processo de planejamento
nacional do desenvolvimento regional, que determinou e condicionou a dinmica econmica
regional ao desenvolvimento nacional.
A concepo dessa nova forma de planejamento do desenvolvimento regional foi
apoiada e sustentada por uma poltica nacional de concesso de incentivos fiscais regionais,
nos moldes em que estava se processando na Regio Nordeste. Por conseguinte, atravs
desses incentivos foi concebido um novo padro de planejamento regional para a regio ou,
mais precisamente, um novo padro de financiamento do planejamento regional na Amaznia.
Essa mudana de concepo da operacionalizao do planejamento regional na
Amaznia foi que ensejou a criao da SUDAM em substituio a SPVEA, em outubro de
1966. Naquele momento, os objetivos e as aes da SPVEA no se coadunavam com o
projeto do governo militar de promover o desenvolvimento da regio a partir da ampliao

172
das fronteiras do mercado nacional na qual a regio se constituiria em importante
fornecedora de matrias-primas para a industrializao existente no Centro-Sul do pas, e
tambm como mercado consumidor. Todavia, o que propiciou e facilitou a extino da
SPVEA e a imediata criao da SUDAM foi a justificativa apresentada pelo Estado brasileiro
de que aquele rgo estava tomado pela prtica da corrupo, em decorrncia da ao da
poltica regionalista (BRITO 2001).
Esse elemento de carter poltico ressurgiu em 2001, quando da extino da
SUDAM e a sua substituio posteriormente pela Agncia de Desenvolvimento da Amaznia
- ADA. Mais uma vez, em vez de reformar e redirecionar os objetivos e as aes desses
rgos de desenvolvimento regional, cada qual em sua poca, o Estado adotou o mecanismo
da interveno institucional, implementou as mudanas administrativas internas e, em
seguida, concretizou a extino e substituio desses rgos.
Apesar dessa similitude entre esses dois fatos histricos, h uma substancial
diferena entre os mesmos. Naquele momento, quando da criao da SUDAM, a necessidade
da efetiva incorporao da economia amaznica ao mercado nacional levou o Estado
brasileiro a centralizar as suas aes na regio, com vistas a promover as mudanas
necessrias ao rpido desenvolvimento e modernizao da economia amaznica. Tanto que,
em torno do novo sistema institucional, foi concebido um amplo leque de instrumentos de
desenvolvimento regional, que tinha nos incentivos fiscais o seu principal suporte, facilitando
e atraindo o capital privado para a regio.
Agora, quando da extino da SUDAM, o que se percebeu foi um contexto
totalmente diferenciado, em que o Estado no mais cogitou centralizar qualquer ao pblica
na regio, nem conceder incentivos fiscais como mecanismo de desenvolvimento regional e
nem, tampouco, adotar qualquer poltica de diferenciao econmica entre as regies
brasileiras.
173
Portanto, se antes houve uma clara inteno do Estado de conceber um novo
padro de financiamento para dar suporte ao planejamento regional na Amaznia, no bojo da
lgica da integrao nacional, o que se denotou agora, quando dessas recentes mudanas
institucionais, foi, na verdade, a extino desse padro de desenvolvimento regional vigente.
A extino desse padro desenvolvimentista, entretanto, no pode ser circunscrita
e nem tampouco restringida apenas ao discurso da corrupo, conforme salientado pelo
presidente Fernando Henrique Cardoso quando do ato solene de extino da SUDAM e da
SUDENE, em maio de 2001. At mesmo porque se assim fosse, as mudanas procedidas pelo
Estado teriam se limitado apenas a SUDAM, enquanto instituio. Mas no foi exatamente
isso o que aconteceu. O que ocorreu foi a extino simultnea tanto da SUDAM quanto da
poltica de incentivos fiscais da qual se utilizava essa instituio para fomentar o
desenvolvimento regional na Amaznia. E isso no ficou restrito regio amaznica,
abrangendo tambm a regio Nordeste com a extino tambm da SUDENE (e da mesma
poltica de incentivos fiscais que tambm abrangia essa regio).
O que se evidenciou, primeira vista e de forma preeminente, foi a extino dos
rgos de desenvolvimento regional, no caso a SUDAM e a SUDENE. Entretanto, muito mais
importante do que isso e que no mereceu a nfase adequada, foi a extino da poltica de
incentivos fiscais que operacionalizava as aes desenvolvimentistas dessas instituies. Ao
fazer isso, o Estado simplesmente extinguiu o padro de desenvolvimento regional vigente no
pas, sem que tivesse concebido de prontido um novo estilo ou padro de desenvolvimento
para as regies perifricas do pas.
A corrupo serviu de pretexto para que o Estado extinguisse a SUDAM (e a
SUDENE), e a extino da SUDAM serviu de pretexto para que fossem extintos os incentivos
fiscais como suporte ao desenvolvimento regional. Ocorre que tanto as denncias de
corrupo nessas instituies quanto a inteno deliberada do Estado brasileiro de extinguir os

174
incentivos fiscais regionais remontam desde meados da dcada de oitenta. Desde esse perodo
que essas questes vm sendo evidenciadas, vindo conseqentemente minando a resistncia e
a sustentabilidade do padro de desenvolvimento regional vigente no pas.
A culminncia desse processo ocorreu como se nenhum outro fator importante ou
preponderante tivesse influenciado a deciso governamental ou como se o quadro econmico
nacional e internacional ou ento a situao fiscal-financeira do Estado brasileiro vigente no
se constitussem em agravantes para a manuteno da poltica nacional de desenvolvimento
regional concebida em meados dos anos sessenta.
Desde os anos setenta essas instituies de desenvolvimento regional vm
sofrendo dificuldades na conduo da sua misso, haja vista que o prprio Estado criou outros
mecanismos de interveno estatal nas regies de abrangncia dessas instituies, diminuindo
os recursos financeiros originalmente vinculados poltica de incentivos fiscais regionais. Foi
o caso da criao do Programa de Integrao Nacional PIN e, em seguida, do Programa de
Redistribuio de Terras e Estmulo Agroindstria do Norte e Nordeste PROTERRA, em
1970 e 1971, respectivamente. Esses dois Programas mantiveram-se por conta de recursos que
estavam vinculados aos incentivos fiscais regionais e, em face disso, reduziram em 50% a
oferta dos recursos utilizados por essas instituies.
Afora isso, o Estado estendeu os benefcios dos incentivos fiscais para a criao
de um Fundo de Investimentos Setoriais FISET, que passou a atender certos setores
especficos de produo turismo, pesca e reflorestamento, sob a tutela institucional de outros
rgos de desenvolvimento especificamente setorial, s expensas da SUDAM (e SUDENE).
Esse Fundo constituiu-se em mais um mecanismo de pulverizao dos recursos de incentivos
fiscais, subtraindo novamente os voltados para o desenvolvimento regional.

175
Como evidenciado por Carvalho (1996, p. 3), a transferncia dos recursos dos
incentivos fiscais para o atendimento de outras demandas, de interesse nacional, aprofundou o
desequilbrio entre a disponibilidade lquida de recursos financeiros e a crescente demanda
dos velhos e novos projetos incentivados pelas instituies de desenvolvimento regional,
gerando problemas operacionais de gesto dos recursos.
Esses problemas se aprofundaram principalmente nos anos oitenta e noventa, em
decorrncia no somente da crise fiscal e financeira do Estado brasileiro, mas tambm de
outros fatores de ordem poltico-econmico, levando ao declnio da experincia de
planejamento regional no pas.
Em face disso e considerando a hiptese de que a extino da SUDAM (assim
como ocorreu com a SUDENE) decorreu da impossibilidade de continuidade da manuteno
do padro de financiamento do planejamento regional pelo Estado brasileiro e no
simplesmente por conta da corrupo existente nessa instituio, procurar-se- averiguar
todos os aspectos inerentes a esse processo em seis subsees.
Na primeira, mostrar-se- o rebatimento da crise fiscal e financeira do Estado
brasileiro sobre os incentivos fiscais concedidos pela SUDAM; na segunda subseo, as
tentativas e a efetivao da suspenso e revogao desses incentivos fiscais; na terceira, a
crise de identidade institucional e a perda de capacidade gerencial da Instituio; na quarta, a
anlise dos desvios ocorrentes nos incentivos fiscais e a corrupo na SUDAM; na quinta,
uma avaliao do oportunismo poltico na extino da Instituio e da poltica de incentivos
fiscais; e, na sexta e ltima subseo, a tentativa de recriao da SUDAM e de
estabelecimento de um novo padro de planejamento regional.

176
5.1 O REBATIMENTO DA CRISE FISCAL E FINANCEIRA DO ESTADO
NOS INCENTIVOS FISCAIS CONCEDIDOS PELA SUDAM
5.1.1 Incentivos fiscais regionais concedidos pelo Estado brasileiro atravs da SUDAM
Os incentivos fiscais regionais concedidos no pas podem ser enquadrados em dois
grupos: a) os que estimulam os investimentos em determinadas regies, contribuindo para a
expanso da sua capacidade produtiva; b) e os que visam a compensar desvantagens
comparativas produo em determinada regio, garantindo-lhes competitividade e mercado
por meio de reduo/iseno de impostos incidentes sobre insumos ou sobre o preo final de
seus produtos (ANDRADE JUNIOR, 2002, p. 27).
No primeiro caso, encontram-se os que eram concedidos pela SUDAM. Por se
tratar de uma deduo tributria, o contribuinte do Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ)
tinha a opo de deduzir uma parcela do seu imposto devido e destinar para os fundos
regionais de desenvolvimento no caso especfico da regio o Fundo de Investimentos da
Amaznia (FINAM), que se utilizavam desses recursos para o financiamento dos
investimentos considerados estratgicos pelas superintendncias de desenvolvimento regional,
no caso a SUDAM. Nesse grupo tambm se enquadram os fundos constitucionais de
financiamento (no caso da regio o Fundo Constitucional do Norte FNO), criados com a
Constituio Federal de 1988 e ainda em vigor.
No segundo caso, encontram-se os concedidos pela Zona Franca de Manaus
ZFM. Como esta se caracteriza como uma rea de livre comrcio de importao e exportao,
possui incentivos fiscais especiais, recebendo incentivos do Imposto sobre Produtos
Industrializados IPI e do Imposto de Importao II, alm dos incentivos do Imposto de
Renda - IR.
177
A deduo tributria do IR que d base aos incentivos que vinham sendo
concedidos pela SUDAM constitui-se em uma espcie de crdito fiscal ou benefcio fiscal
para o contribuinte, viabilizando-se a transferncia de recursos como um incentivo fiscal
equivalente a um emprstimo, praticamente sem juros, concedido pelo Estado brasileiro para
estimular o investimento privado na regio, com vista a expandir a capacidade produtiva
regional e contribuir, dessa forma, para a superao e/ou atenuao dos desequilbrios
interregionais. Portanto, por isso, os incentivos fiscais regionais so tambm conhecidos como
incentivos fiscais e creditcios ou, simplesmente, incentivos fiscais-financeiros (CARVALHO
1996; ANDRADE JUNIOR 2002).
Entretanto, por sua vez, essa deduo tributria tambm considerada como uma
renncia fiscal para o governo, na medida em que ao se permitir a deduo do valor do
imposto a pagar de determinada importncia apurada na forma prevista em lei, est-se
efetuando uma subtrao autorizada de parte do imposto devido das empresas para que o
prprio setor produtivo invista e promova a ao desenvolvimentista concebida pelo Estado.
Em termos tcnicos, essa renncia tem o nome de extrafiscalidade, visto que se constitui no
uso do tributo para outros fins que no o da arrecadao.
Os incentivos fiscais regionais administrados pela SUDAM vinham sendo
concedidos atravs de dois subsistemas: a) atravs do FINAM, para estimular a implantao
de empreendimentos produtivos privados na regio; b) e por meio da concesso da iseno e
tambm da deduo do IRPJ sobre o lucro da explorao das empresas privadas que estejam
implantadas na rea de atuao da SUDAM, considerados incentivos especiais. Em ambos os
casos o intuito era de apoiar os investimentos do setor privado na regio, de acordo com as
prioridades estabelecidas pela SUDAM e em consonncia com os planos regionais de
desenvolvimento.
178
O FINAM foi institudo pelo Decreto-lei n 1.376, de 12/12/74, tendo os seus
recursos aplicados sob a forma de subscrio de aes, e de participao societria em
empresas que fossem consideradas aptas pela SUDAM. De acordo com esse Decreto-lei, as
empresas privadas poderiam deduzir at 50% do IRPJ para o FINAM, podendo o optante
contribuinte ter as suas quotas convertidas em ttulos pertencentes ao Fundo, ou seja, em
projetos de terceiros (Art. 17), ou aplicar em projetos prprios o equivalente ao valor dos seus
certificados de aplicao de propriedade (Art. 18). A operao desse Fundo teria que ocorrer
pelo BASA, com a superviso da SUDAM e tambm da EMBRATUR e do IBDF, visto que
parcelas do Fundo comporiam, outrossim, os recursos dos fundos de investimentos setoriais.
Em 1991, no auge da crise fiscal-financeira do Estado brasileiro e aps a tentativa
do governo Collor de revogar os incentivos fiscais regionais, foram concebidas inovaes
financeiras que consubstanciaram uma nova sistemtica para a concesso dos incentivos
fiscais regionais47.
De acordo com a Lei Federal n 8.167, de 16/01/91, e com o Decreto Federal
n 101/91, que a regulamentou, foi alterada a legislao do IR relativa a incentivos fiscais,
tendo como principais inovaes a obrigatoriedade de aplicao dos recursos dos Fundos de
investimentos na subscrio de debntures, conversveis ou no em aes, de emisso de
empresas beneficirias (opo de projetos de terceiros), aps o projeto iniciar a fase de
operao e em aes preferenciais sem direito a voto, observada a legislao das sociedades
por aes (Art. 5), e a iseno de no mximo o equivalente a 70% do valor dos certificados
de aplicao de propriedade, no caso de projetos prprios (Art. 9). No primeiro caso, o
optante passava a receber 100% do valor de sua opo em quotas do FINAM, atravs de
Certificados de Investimentos CI, enquanto que no segundo caso o investimento passava a
47
Em 1986, no momento de implantao do Plano Cruzado II, foram concebidas significativas mudanas na
sistemtica dos incentivos fiscais, atravs do Decreto-lei n 2.304, de 21/11/86, em decorrncia do Relatrio da
Comisso de Avaliao de Incentivos Fiscais (COMIF), mas sem alterar a institucionalidade do Sistema.
179
ser composto por 70% em aes do seu projeto incentivado e por 30% na forma de quotas do
Fundo CI.
Com base nessa nova sistemtica para a concesso dos incentivos fiscais regionais,
a SUDAM concebeu atravs da Resoluo n 7.077, de 16/08/91, um Regulamento que passou
a disciplinar a partir de ento a concesso dos incentivos fiscais sob a sua alada, definindo,
dentre outros procedimentos, os recursos componentes do FINAM48, a forma de aplicao dos
seus recursos, a converso em debntures conversveis ou no, a participao acionria com
base nas aes escriturais, e os dividendos a serem pagos pelas aes preferenciais.
Em 1997, aps a manifestao da crise econmica ocorrente na sia, que
repercutiu sobre a economia mundial, ocorreu mais uma alterao de significativa importncia
na sistemtica dos incentivos fiscais, mantendo-se essa nova sistemtica at quando da
extino dos rgos de desenvolvimento regional pelo Estado brasileiro em 2001. Por meio da
Lei Federal n 9.532, de 10/12/97, a opo ou direcionamento de parcela do IR devido para o
FINAM, que antes era de at 50%, passou para 30%, a partir de janeiro de 1988 a dezembro
de 2003; para 20%, a partir de janeiro de 2004 a dezembro de 2008; e para 10%, a partir de
janeiro de 2009 at dezembro de 2013.
Da mesma forma, por essa Lei, as pessoas jurdicas tributadas com base no lucro
real s poderiam optar, a partir desse momento, pela aplicao do IR no FINAM, nos
seguintes percentuais: at 18%, a partir de janeiro de 1988 a dezembro de 2003; at 12%, a
partir de janeiro de 2004 a dezembro de 2008; e at 6%, a partir de janeiro de 2009 at
dezembro de 2013. Em suma, por essa ltima legislao, a concesso dos incentivos fiscais
regionais j tinha previso de data para encerramento, dezembro de 2013.
48
De acordo com o Art. 1 do Regulamento concebido pela Resoluo n 7.077/91, passaram a fazer parte dos
recursos do FINAM: a opo pela aplicao de parcelas do IR devido no FINAM (Art. 1 da Lei 8.167/91); as
subscries realizadas pela Unio ou por pessoas fsicas ou jurdicas de direito pblico e privado; os retornos,
a includos os decorrentes de cancelamento de projetos ou de resgate e amortizao de debntures, e resultados
de aplicao de recursos; os decorrentes da venda de ttulos de carteira do Fundo em leiles especiais; e outros
previstos em Lei.
180
Em termos gerais, a partir da opo, pelo contribuinte, de parcelas do seu IR
devido para aplicao no FINAM, atravs de Documento de Arrecadao da Receita Federal
DARF especfico, esses recursos eram transferidos, inicialmente, da Secretaria da Receita
Federal (SRF) para a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e, posteriormente, desta para o
FINAM, em conta existente no BASA, passando a partir da a serem operacionalizados pela
SUDAM, que se responsabilizava pela aprovao dos projetos merecedores das aplicaes
com os recursos disponveis no FINAM, em conformidade com os planos de desenvolvimento
regionais (Figura 1).
No caso dos incentivos especiais, oriundos ainda do Decreto-lei n 756, de
11/08/69, para as pessoas jurdicas que mantivessem empreendimentos econmicos na rea de
atuao da SUDAM, e para os empreendimentos que fossem implantados, modernizados,
ampliados ou diversificados na rea de atuao da SUDAM, considerados de interesse para o
desenvolvimento da regio, eram concedidos, respectivamente, a reduo de 50% do IR e a
iseno total do IR e dos adicionais no restituveis dos resultados financeiros obtidos at
1982 (pelo prazo de 10 anos).
Com a edio da Lei Federal 9.532/97, porm, esses benefcios foram
sumariamente alterados. Para os empreendimentos que recebiam iseno de 50% do IR, esse
benefcio diminuiu para 37,5%, a partir de janeiro de 1998 a dezembro de 2003; para 25%, a
partir de janeiro de 2004 a dezembro de 2008; e, para 12,5%, no perodo de janeiro de 2009 a
dezembro de 2013. Quanto aos empreendimentos que possuam iseno total do IR, esse
benefcio foi alterado de iseno para reduo, para os seguintes percentuais: para 75%, a
partir de janeiro de 1998 a dezembro de 2003; para 50%, a partir de janeiro de 2004 a
dezembro de 2008; e, para 25%, no perodo de janeiro de 2009 a dezembro de 2013.

181
(1) Rede
Bancria
(3)
INVESTIDOR (2) STN

SRF
(Pessoa Jurdica) IRPJ
(com Opo FINAM)
(5)
Quotista Artigo 9
(6)
100% em CI 70% em Aes
30% em CI
(7) (4)
BASA
SUDAM
FINAM
(8)
CONDEL
(Aprovao de Projetos de
Investimentos)
Figura 1 Fluxo da opo, recolhimento e entrada de recursos no FINAM
Fonte: BASA
182
Com a Medida Provisria n 2.199, de 24/08/2001, foi mantido o benefcio da
reduo para o primeiro grupo de empreendimentos econmicos, mas desde que considerados
prioritrios por ato do Poder Executivo ou que tenham sede na rea de jurisdio da ZFM, e
alterado o percentual de reduo para 75% do IR para o segundo grupo de empreendimentos,
mas no se aplicando para aqueles projetos aprovados ou protocolizados na SUDAM at
24/08/2000, mantendo-se para estes a situao determinada pela Lei n 9.532/97.
5.1.2 O impacto da crise fiscal-financeira do Estado brasileiro nos recursos de incentivos
fiscais administrados pela SUDAM
Anteriormente explicitao da vulnerabilidade financeira externa do pas, o
funding administrado pela SUDAM em torno dos incentivos fiscais j vinha diminuindo em
decorrncia do surgimento de outros programas governamentais que tambm utilizavam a
mesma fonte de recursos financeiros, os incentivos fiscais concedidos pelo Estado brasileiro.
Isso passou a ocorrer a partir de 1971, quando foram implementados o PIN e o
PROTERRA, ampliado o leque de abrangncia do FISET, e estendido o uso dos incentivos
fiscais para apoiar o desenvolvimento do Estado do Esprito Santo FUNRES, para a
EMBRAER e para o MOBRAL. Da criao da SUDAM at 1970, os incentivos fiscais
administrados por essa instituio de desenvolvimento regional representavam, em mdia,
22% do total concedido no pas.
Com a concorrncia desses outros Fundos de Investimentos e Programas, a sua
participao diminuiu para a faixa de 8-9% na primeira metade dos anos setenta, e para um
pouco alm de 7% na segunda metade dessa dcada (Tabela 24). Na concepo da SUDAM,
esse foi o maior golpe desferido na base de clculo dos incentivos regionais derivados do IRPJ
na dcada de setenta (ACORDO SUDAM/PNUD 1995).

183
Portanto, ao iniciar-se o perodo em que ir explicitar-se a crise fiscal-financeira
do Estado brasileiro, a participao da SUDAM no total dos incentivos fiscais concedidos no
pas j representava apenas 1/3 do que o proporcionalmente alcanado por ocasio da criao
dessa instituio.
Com a ecloso do segundo oil shock e a elevao da taxa de juros americana,
em um momento em que o pas se encontrava com uma dvida externa bastante elevada e com
um baixo nvel de reservas internacionais (vide Tabela 13), o Estado imps uma poltica que
buscou aumentar a sua receita tributria em termos reais, restringindo, conseqentemente, a
expanso dos recursos destinados aos fundos de investimento regionais e setoriais.
Atravs do Decreto-lei n 1.704, de 23/10/79, foi alterada a legislao do imposto
de renda incidente sobre o lucro das pessoas jurdicas, tendo sido determinado que no perodo
1980-1982: a) as pessoas jurdicas que apresentassem lucro real ou arbitrado acima de Cr$ 30
milhes estariam sujeitas ao recolhimento de um adicional de 5% sobre o valor excedente; b)
esse adicional se constituiria exclusivamente em receita da Unio, no sendo permitidas
quaisquer dedues, ou seja, converso em incentivos fiscais; c) as pessoas jurdicas que no
encerrassem o balano anual no final do ano, com montante igual ou superiores a Cr$ 300 mil,
estariam obrigadas a recolher mensalmente, de forma antecipada, o imposto do exerccio fiscal
em curso; d) os dbitos fiscais passariam a ser atualizados monetariamente atravs de uma
ORTN.
Em 1982, logo aps a contrao da liquidez internacional, em decorrncia da crise
desencadeada pela moratria da dvida externa do Mxico, o Estado brasileiro viu-se obrigado
a ampliar os efeitos da poltica de expanso da sua receita tributria, estendendo os efeitos do
imposto adicional no-restituvel ao sistema bancrio e de crdito em geral, na proporo de
10% sobre o lucro excedente a Cr$ 30 milhes (Decreto-lei n 1.885, de 29/09/81), e

184
Tabela 24 - Opes pelos Fundos de Investimentos e/ou dos Programas - Brasil - 1962-1985 (%)
(Referncia: setembro de 1988)

FUNRES
Sub- Sub-
Anos FINOR FINAM FISET PIN PROTERRA EMBRAER Total
Total Total
MOBRAL
1962 100,0 100,0 100,0
1963 87,5 12,5 100,0 100,0
1964 92,3 7,7 100,0 100,0
1965 93,0 7,0 100,0 100,0
1966 84,3 15,7 100,0 100,0
1967 76,0 22,0 2,0 100,0 100,0
1968 64,5 22,8 12,7 100,0 100,0
1969 56,4 23,4 20,2 100,0 100,0
1970 55,0 20,4 24,6 100,0 100,0
1971 33,0 14,6 22,2 69,8 30,2 30,2 100,0
1972 24,5 9,0 16,5 50,0 30,0 20,0 50,0 100,0
1973 23,1 7,6 16,2 46,9 28,1 25,0 53,1 100,0
1974 23,9 9,3 16,2 49,4 30,4 20,2 50,6 100,0
1975 25,6 8,1 15,4 49,1 28,7 19,1 3,1 50,9 100,0
1976 19,7 6,6 22,7 49,0 28,5 19,0 3,5 51,0 100,0
1977 20,1 7,0 17,2 44,3 30,4 20,3 5,0 55,7 100,0
1978 18,5 7,4 20,4 46,3 29,2 19,4 5,1 53,7 100,0
1979 18,5 7,9 20,4 46,8 28,7 19,2 5,3 53,2 100,0
1980 19,1 8,3 19,8 47,2 28,6 19,0 5,2 52,8 100,0
1981 20,4 8,2 18,7 47,3 28,5 19,0 5,2 52,7 100,0
1982 21,9 9,2 16,2 47,3 28,5 19,0 5,2 52,7 100,0
1983 22,0 8,9 16,1 47,0 28,3 18,9 5,8 53,0 100,0
1984 23,4 8,1 14,7 46,2 28,8 19,2 5,8 53,8 100,0
1985 26,2 7,3 13,3 46,8 28,6 19,0 5,6 53,2 100,0
Fonte: SUDAM
185
ampliando-o para 15% em 1983 (Decreto-lei n 1.967, de 23/11/82), sobre o excedente a
sessenta mil ORTN, visto que, agora, toda a base clculo do IRPJ (e no apenas os dbitos
fiscais) tinha sido convertida em nmero de ORTN. Da mesma forma, imps automaticamente
a sistemtica da correo monetria no pagamento do imposto, com a obrigatoriedade do
pagamento em parcelas mensais sob a forma de antecipaes, duodcimos ou quotas.
Ainda em 1983, no limiar da explicitao da vulnerabilidade financeira externa do
pas, o Estado imps um pacote de medidas vinculado alterao da legislao do IR,
abrangendo tanto as pessoas jurdicas quanto as pessoas fsicas. Por meio dos Decretos-lei
n 2.027, 2.028, 2.029, 2.030 e 2.031, de 06/06/83, os rendimentos de aplicaes financeiras
de curto prazo de pessoas fsicas e jurdicas no financeiras ficaram sujeitas reteno da
alquota de 4% do IR na fonte, assim como as pessoas jurdicas financeiras em suas operaes
com ttulos no mercado aberto; foram alteradas as tabelas do IR incidente na fonte sobre
rendimentos do trabalho; foi definido novo parmetro para a determinao do lucro real com
base na variao do valor das ORTN, com clusula de opo de resgate pela correo cambial;
os pagamentos efetuados pelas pessoas jurdicas s sociedades civis na remunerao por
servios prestados ficaram sujeitas incidncia de 3% do IR na fonte; e, o sistema bancrio e
de crditos em geral ficou obrigado a pagar o IR em doze parcelas mensais, expresso em
ORTN.
Em termos gerais, o Estado criou mecanismos voltados para a ampliao da sua
capacidade financeira face restrio das linhas de financiamento externo, restringindo,
conseqentemente, os instrumentos que alimentavam os fundos de financiamento regionais e
setoriais. Tanto que medida que esses adicionais no-restituveis do IRPJ foram utilizados
na ampliao da base de arrecadao tributria do Estado brasileiro, no propiciando a sua
converso em incentivos fiscais para utilizao nos fundos de financiamento regionais e

186
setoriais, resultou em uma reduo da base de financiamento desses fundos, impactando
simultaneamente sobre o volume de recursos gerenciados pela SUDAM, a partir desse
perodo.
Do mesmo modo, o mesmo ocorreu com a adoo do mecanismo de atualizao
monetria do IRPJ por intermdio da ORTN, com a vinculao da antecipao do imposto.
Conforme registrado pelo Relatrio da COMIF (IPEA 1986) e por Carvalho (1996), a receita
fiscal adicional resultante da indexao monetria e a obrigatoriedade de antecipao do
imposto no resultaram em um incremento nos recursos transferidos para os fundos de
financiamento regionais, no qual se encontra o FINAM, administrado pela SUDAM, visto que
esses mecanismos resultam em uma incidncia ex post da arrecadao efetiva do IRPJ, no ano
corrente, logo, no incidente sobre a base de clculo das dedues fiscais, a qual somente
ocorre sobre a incidncia ex ante, ou seja, quela que calculada antecipadamente tomando
por referncia a declarao do IRPJ a ser entregue pelo contribuinte no incio do ano.
Como o valor nominal das dedues fiscais no alterado pela ocorrncia das
antecipaes do imposto cobrado e nem tampouco pela atualizao monetria incidente sobre
o pagamento do mesmo, o acrscimo de valor nominal adquirido por essa sistemtica no
momento de recolhimento do imposto no beneficiou o funding sobre o qual se assentava a
poltica de desenvolvimento regional no pas, principalmente porque quanto maior for a
preferncia pelo pagamento do imposto a prazo, maior ser o diferencial entre aquele
percentual mdio estabelecido pela legislao e o percentual que indica a proporo do valor
dos incentivos em relao ao IRPJ efetivamente arrecadado; logo, a capacidade financeira da
SUDAM em promover o desenvolvimento regional da Amaznia foi se restringindo em
funo dessas medidas de ajuste fiscal promovida pelo Estado brasileiro.

187
Como bem atesta o Relatrio da COMIF (IPEA 1986, p. 27), embora as
dificuldades financeiras do Estado nos anos oitenta se constituam na causa maior da reduo
dos recursos dos incentivos fiscais, a causa mais especfica que resultou nessa reduo foi a
eleio do IRPJ como rubrica tributria preferencial a ser explorada como fonte de novos
recursos no-inflacionrios para a cobertura dos dficits do Estado brasileiro.
Evidentemente, a partir desse perodo a opo pelo Fundo de Investimento
administrado pela SUDAM restringiu-se ainda mais, alm do ocorrido nos anos setenta. Como
evidenciado na Tabela 24, a opo correspondente ao FINAM, que tinha conseguido elevar-se
para 9,2% em 1982, diminuiu a partir de 1983, atingindo 7,3% em 1985, praticamente a mdia
do patamar alcanado por esse Fundo na segunda metade dos anos setenta.
De acordo com os dados da Tabela 25, perceptvel a reduo dos valores
vinculados aos incentivos fiscais a partir de 1983. Com exceo do FINOR, que manteve
elevado a magnitude dos seus recursos, houve uma restrio nos recursos do FINAM, do PIN
e do PROTERRA. No caso do FINAM, entre 1982-83, houve uma reduo da ordem de 46%,
atingindo em 1985 o equivalente a pouco mais de 1/3 do alcanado em 1982 e h cerca de dez
anos atrs, em 1975.
A partir de 1986, por fora da Lei Federal n 7.450, de 23/12/85, os impostos
adicionais no restituveis definidos pelos Decretos-lei n 1.704/79, 1.885/81 e 1.967/82
tornaram permanentes, mas restringindo-se parcela do lucro real ou arbitrado que excedesse
a quarenta mil ORTN, ou seja, a uma magnitude de valor correspondente a 2/3 do vigente a
partir de 1982.
No mbito das medidas de poltica econmica que ficou conhecido por Plano
Cruzado II, foram editados o Decreto-lei n 2.304 e o Decreto n 93.60749, de 21.11.86, que,
dentre outras medidas, reduziu a parcela mnima de participao dos incentivos fiscais do
49
Esse Decreto foi alterado posteriormente pelo Decreto n 94.766, de 11/08/87, sem contudo mudar a essncia
de suas medidas.
188
FINAM (instituda pelo Decreto-lei n 1376/74) no financiamento do investimento total, de
75% para 50%, inclusive capital de giro, e a 40% nos projetos de ampliao e reformulao,
inclusive capital de giro; e condicionou a concesso de somente 80% do valor das opes
destinadas a projetos prprios, reservando o restante de 20% para reforar o funding destinado
a projetos de terceiros.
Tabela 25 - Principais Incentivos Fiscais para as Regies Norte

e Nordeste - Brasil - 1962-1992
(A preos constantes de 1992)*
Anos FINOR1 FINAM2 PIN3 PROTERRA3
1975 767.433,3 209.061,6 760.299,8 506.858,3

1976 491.308,8 155.685,3 697.345,6 464.890,0
1977 515.379,1 183.388,1 796.463,9 530.971,1
1978 455.365,2 201.067,0 796.080,4 530.716,9
1979 314.428,6 174.918,2 628.410,7 418.940,5
1980 235.649,3 145.778,4 503.591,9 335.727,5
1981 268.125,8 169.019,1 620.521,5 413.680,6
1982 201.144,2 205.993,0 639.917,9 426.595,5
1983 350.920,1 110.511,6 367.847,2 245.231,5
1984 295.135,6 81.145,8 288.769,5 192.513,0
1985 310.238,6 79.312,5 287.960,2 191.973,9
Total 15.447.795,3 4.320.586,1 7.677.028,4 5.117.994,3
Fonte: 1BNB-Demec; 2Mahar (1978), de 1963-74 e Anuario Econmico Fiscal, de
1975-86; 3Anurio Econmico Fiscal; apud Diniz (1995).
* Deflacionado pelo ndice de preos no atacado dos EUA.
Essas medidas sinalizavam com bastante nfase a dificuldade de manter o padro
de financiamento do desenvolvimento regional na Amaznia (o mesmo sucedendo no
conjunto dos fundos regionais e setoriais) em decorrncia da crise fiscal-financeira do Estado
brasileiro, impondo conseqentemente uma reduo na eficcia dos instrumentos de
planejamento regional. Essa situao agravou-se em 1987 quando, em decorrncia da reduo
acentuada dos financiamentos externos, da expanso do endividamento externo do setor
pblico e da dvida externa lquida de responsabilidade do governo federal e do Banco
Central, ampliou ainda mais a vulnerabilidade financeira externa e a situao macroeconmica

189
do pas, levando o Estado brasileiro a decretar a moratria da sua dvida externa e suspender o
pagamento dos juros aos bancos privados e dos crditos comerciais e interbancrios que
fossem vencendo.
Isso contribuiu com que na reviso constitucional de 1988 tenha se discutido a
possibilidade de reviso desses incentivos fiscais, condicionando a obrigatoriedade de um
prazo de dois anos para a sua reavaliao e deciso final sobre a sua permanncia ou no.
Entretanto, como se ver adiante, independente dessa deciso tcnica, o novo governo que
assumiu em 1990, simplesmente revogou a concesso desses incentivos em 1990 (Lei
n 8.034, de 12/04/90) com o argumento de que precisava processar um novo ajuste fiscal para
reequilibrar as contas pblicas do pas.
Como, no incio de 1991, essa medida foi revogada (Lei n 8.167, de 16/01/91),
em face das presses polticas desencadeadas pelas regies atingidas, propiciou com que os
incentivos fiscais regionais tenham absorvido os recursos do ex-FISET e parte dos recursos
dos programas especiais que deixaram de ser concedidos, ampliando o seu percentual no
conjunto dos incentivos fiscais no pas (CARVALHO 1996; MENDES 2000). Todavia, esses
recursos foram novamente diminuindo medida que a grave situao da economia brasileira
foi suscitando novos ajustes fiscais e foram criados novos mecanismos de incentivos fiscais
voltados para outras reas e at mesmo de carter regional, mas concorrentes com os
concedidos pelas instituies de desenvolvimento regional.
Essas novas medidas iniciaram-se com a instituio do Programa Nacional de
Apoio Cultura (Lei n 8.313, de 23/12/91), que passou a contar dentre os recursos
componentes do seu Fundo com 1,0% da arrecadao dos Fundos de Investimentos Regionais,
atingindo assim os recursos do FINAM50. A partir de 1994 a prpria SUDAM passava a
50
A Comisso Mista do Congresso Nacional para a Reavaliao dos Incentivos Fiscais Regionais, criada em
1991, condenou essa concesso de parcela dos Fundos Regionais para a rea da cultura, solicitando, em seu
Relatrio, a revogao do inciso VII do art. 5 da Lei n 8.313/91. Por sua vez, nesse mesmo Relatrio j se
190
reconhecer oficialmente que a reduo dos recursos desse Fundo estava inviabilizando a
adoo de processos regionais para o repasse de recursos para os projetos j aprovados e em
implantao e para a aprovao de novos projetos, em face do aumento da demanda por apoio
financeiro a projetos de interesse para a regio.
Em funo disso, pela Portaria n 16.467, de 25/01/94, a SUDAM suspendeu
temporariamente (que durou trs anos) a anlise e a aprovao de cartas-consultas e projetos
que seriam atendidos com recursos do FINAM, vedou as reformulaes ou adequaes de
projetos j aprovados e em implantao que redundassem em aumento de participao do
FINAM, e prorrogou por um ano os cronogramas dos projetos aprovados e j enquadrados na
sistemtica da Lei n 8.167/9151.
Em seguida, passou a condicionar a reviso dos cronogramas fsico-financeiros
dos projetos aprovados existncia de saldo de recursos do FINAM a liberar, ao percentual de
recursos liberados em relao ao aprovado, e tendo por base os projetos que at essa data no
tivessem iniciado a sua implementao (Resoluo n 7.983, de 18/08/94).
A partir de julho de 1995 foi introduzida a sistemtica de aplicao da Taxa de
Juros de Longo Prazo TJLP sobre os emprstimos concedidos com os recursos do FINAM,
assim como os do FNO e as debntures subscritas do FINAM (Lei Federal n 9.126, de
10/11/95), sendo essa medida somente revogada em janeiro de 2001 (Lei Federal n 10.177, de
18/01/2001).
Na seqncia desse processo de desinteresse do Estado brasileiro pela manuteno
ou reformulao da poltica de incentivos fiscais regionais, apesar de nessa poca vrios
documentos oficiais terem se manifestado explicitamente pela necessidade de reformulao
registrava que o desequilbrio oramentrio desses Fundos estava afetando negativamente a execuo dos
projetos aprovados, tornando os cronogramas financeiros dos projetos peas de fico (COMISSO 1992).
51
Somente em 1997 que foi revogada essa suspenso sobre a anlise e a aprovao de cartas-consultas e
projetos novos e enquadramento na sistemtica de incentivos fiscais, deferida pela Portaria n 16.467/94,
atravs das Portarias n 18.748, de 04/03/97, e n 18.846, de 24/04/97, mas passando a partir da a serem
determinados percentuais de comprometimentos dos recursos do FINAM, variando de 15% a 75% conforme
a localizao dos projetos nos Estados da regio.
191
dessa poltica e do planejamento do desenvolvimento regional, foi concebido em maro de
1997 um pacote de incentivos fiscais para o desenvolvimento regional dissociado e margem
dos programas conduzidos pelas instituies de desenvolvimento regional, que fomentou a
concorrncia e a provvel substituio dos projetos industriais beneficiados com recursos do
FINAM (e do FINOR).
Pela Lei Federal n 9.440, de 14/03/97, foi concedida at o final de 1999, a
reduo de 50% a 90% do Imposto de Importao - II, reduo e iseno do IPI, iseno do
adicional ao frete para renovao da Marinha Mercante, iseno do IOF, iseno do IR
e adicionais, sobre mquinas, equipamentos, e produtos industrializados que se destinassem a
empresas instaladas ou que viessem se instalar nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste,
que fossem montadoras e fabricantes de veculos automotores de diversas modalidades. Em
outras palavras, estimulou-se a implantao de novos empreendimentos produtivos nessas
regies, completamente diferentes daqueles tradicionalmente incentivados pelas instituies
de desenvolvimento regional.
De forma complementar a essa medida e ainda muito mais grave, foi o definido
pela Lei Federal n 9.532, de 10/12/97, logo aps a manifestao da crise asitica. Como
salientado antes, a opo do contribuinte do IRPJ pelo FINAM, que antes era de at 50%,
passaria para 30% no perodo 1988-2003, para 20% no perodo 2004-2008, e para 10% no
perodo 2009-2013. Da mesma forma, os benefcios especiais que antes recebiam iseno de
50% do IR, diminuiriam para 37,5% no perodo 1998-2003, para 25% no perodo 2004- 2008,
e para 12,5% no perodo 2009-2013. Quanto aos empreendimentos que possuam iseno total
do IR, esse benefcio foi alterado de iseno para reduo, para 75% no perodo 1998-2003,
para 50% entre 2004-2008, e para 25% de 2009 a 2013. E, ainda, por fim, a previso
oramentria dos recursos do FINAM passaria a sofrer um redutor de 25% a partir do ano de
1998.
192
Como se observa, por um lado o Estado brasileiro fomentava o surgimento de
novos e modernos empreendimentos industriais nas regies perifricas do pas com um
conjunto de incentivos fiscais nos moldes concedidos ZFM, enquanto mantinha e
dinamizava a prpria ZFM; mas, por outro lado, restringia de forma acelerada a eficcia dos
incentivos fiscais regionais tradicionalmente concedidos pela SUDAM e SUDENE.
Evidentemente, o resultado de todas essas medidas foi a diminuio dos recursos
transferidos pelo Tesouro Nacional para a SUDAM, ao longo desse perodo. Aliado a isso,
convm se registrar nesse perodo um procedimento comum no processo de transferncia de
recursos para a SUDAM, mas que devido a gravidade na diminuio dos recursos vinculados
ao FINAM, afetou sobremaneira o desempenho operacional da Instituio: o descompasso
entre os valores arrecadados em funo das opes do FINAM e os valores repassados para a
SUDAM.
Conforme j evidenciando anteriormente, a arrecadao de recursos efetuada
pela SRF, aps o acatamento ou a confirmao das opes do FINAM. O repasse desses
recursos, entretanto, feito pela STN ao Banco operador do FINAM, que o BASA. Ocorre
que entre a arrecadao e o repasse h uma defasagem de tempo de trs a quatro anos, devido
o processamento eletrnico das declaraes do IR. Em face disso, decorrem naturalmente
diferenas entre esses valores, com prejuzos imediatos Instituio, na medida que a correo
ou complementao desses recursos no ocorre de imediato ou no exerccio financeiro
seguinte.
De acordo com os dados da Tabela 26, verifica-se que no perodo de vigncia da
Lei n 8.167/91 ao final de 1997, o volume de recursos repassado pela STN foi inferior ao
volume arrecadado pela SRF, importando em uma diferena a receber de R$ 485 milhes. Por
sua vez, no decorrer de 1996-1997 a diferena entre o montante arrecadado e o repassado foi
extremamente superior diferena ocorrente nos anos correspondentes da primeira metade dos
193
anos noventa. Ou seja, medida que a crise fiscal-financeira do Estado ia se intensificando,
este utilizava o mecanismo de reteno de parcela significativa dos valores que por direito
deveriam ser transferidos para as instituies de desenvolvimento regional, impondo a
SUDAM, no caso, restries no financiamento dos projetos incentivados.
Tabela 26 - Arrecadao e Repasse dos Recursos do FINAM 1991-1997
(R$ mil maro de 1998)

Acatado e/ou Repassado pela
Anos Diferena
Arrecadado pela SRF STN
1991 163.964 188.977 -25.013
1992 145.676 180.324 65.352
1993 358.701 215.781 142.920
1994 491.469 453.708 37.761
1995 225.736 466.858 -241.122
Sub-Total 1.485.546 1.505.648 -20.102
1996 347.393 156.806 190.587
1997 414.462 83.420 331.042
Sub-Total 761.855 249.226 521.629
Total 2.247.401 1.754.874 501.527
Dficit AC-90* -16.437
Saldo 485.090
Fonte: SUDAM
* Acerto de contas do ano calendrio de 1990 para 1991.
Em vista disso, voltou novamente a ocorrer no final de 1998 a suspenso por parte
da SUDAM do recebimento dos pleitos relativos a cartas-consultas e projetos novos voltados
para atendimento por parte dos recursos do FINAM. Inicialmente seria de apenas seis meses
(Portaria n 20.130, de 24/11/980), depois foi prorrogado por mais seis meses (Portaria n
20.442, de 07/07/99), depois por mais doze meses (Portaria n 20.743, de 07/01/2000), e
finalmente por mais noventa dias (Portaria n 21.274, de 07/12/2000), no mais sofrendo
prorrogao j que depois do trmino desse ltimo perodo a SUDAM e os incentivos fiscais
j caminhavam para sua extino, ocorrente em meados de 2001.
O Estado pulverizou ainda mais o foco de ateno desses incentivos, ao permitir
com que os recursos do FINAM (assim como do FINOR e do FUNRES) pudessem ser
aplicados, a partir de julho de 1999, em empreendimentos no-governamentais de infra-

194
estrutura (energia, telecomunicaes, transportes, abastecimento de gua, produo de gs e
instalao de gasodutos, e esgotamento sanitrio), atravs da Lei Federal n 9.808, de
20/07/99. Como essa medida no garantiu recursos adicionais para esses Fundos mas, ao
contrrio, diminuiu ainda mais os recursos oramentrios existentes, que vinham decrescendo
a cada ano, obrigou a SUDAM a restringir e at mesmo a vetar, a partir de ento, a anlise de
novos projetos, engessando o seu papel de instituio desenvolvimentista, situao essa que
predominou desde o final de 1999 at 2001, quando da ocorrncia de sua extino.
5.2 SUSPENSO E REVOGAO DOS INCENTIVOS FISCAIS
CONCEDIDOS PELA SUDAM
Com a manifestao e aprofundamento da crise fiscal e financeira do Estado
brasileiro iniciou-se uma discusso direcionada para a reavaliao dos efeitos e da eficincia
dos incentivos fiscais regionais (e setoriais) em relao transformao das estruturas scio-
econmicas das regies incentivadas. O questionamento era quanto a pertinncia de
manuteno desses mecanismos de desenvolvimento regional (e setorial) diante da
desfavorvel relao custo/benefcio propiciada, numa situao de profundo desequilbrio das
contas pblicas (ACORDO SUDAM/PNUD 1995, p. 21).
Por conta disso, logo aps a posse do Presidente Jos Sarney, em 1985 foi
constituda a Comisso de Avaliao dos Incentivos Fiscais COMIF (Decreto n 91.158, de
18/03/85), com o objetivo de efetuar a avaliao econmica e financeira e de oferecer
sugestes aperfeioadoras sobre os incentivos fiscais regionais e setoriais. O Relatrio dessa
Comisso concluiu que: a) havia vrias distores na sistemtica de captao dos recursos e
operao dos Fundos (tanto os de investimento quanto os setoriais), que teriam levado
195
ocorrncia de ineficincia na alocao e utilizao dos recursos, resultando com que fosse
recomendado profundas modificaes nos seus mecanismos institucionais e operacionais;
entretanto, b) os resultados apresentados pelos Fundos de Investimento (FINAM e FINOR)
eram geralmente positivos, visto que foram gerados investimentos e empregos a nvel regional
e setorial, tendo sido por isso recomendado a manuteno dos incentivos fiscais regionais
(IPEA 1986).
Tendo se mantido os incentivos fiscais, procederam-se ento as modificaes na
sistemtica dos Fundos, atravs do Decreto n 93.607/86 e do Decreto-lei n 2.304/86, j
evidenciados anteriormente. Isto no impediu, todavia, que a discusso sobre a manuteno ou
reavaliao desses instrumentos continuasse, incorrendo com que na reviso constitucional de
1988 tenha-se definido, no Art. 41 das Disposies Transitrias, que os incentivos fiscais
setoriais seriam reavaliados, e que aqueles incentivos (incluindo os de natureza regional) que
no fossem confirmados por lei at 1990 seriam revogados.
Ao invs do Estado diagnosticar, reavaliar e confirmar os incentivos fiscais de
interesse para o desenvolvimento regional e/ou setorial, simplesmente suspendeu os seus
efeitos por tempo indeterminado atravs da Lei Federal n 8.034, de 12/04/90, no bojo do
ajuste fiscal realizado pelo governo Collor, no incio de sua gesto, para fazer face ao
reequilbrio das contas pblicas. No mesmo ato tambm foram suspensos outros tipos de
incentivos fiscais concedidos pelo Estado brasileiro, inclusive os relativos ao II e ao IPI,
afetando inclusive a ZFM.
Contra essa medida, mobilizaram-se a bancada poltica do Norte e Nordeste do
pas, a classe empresarial com empreendimentos instalados nessas regies e os governadores
tambm dessas regies, revertendo-a no ano seguinte, atravs da Lei n 8.167, de 16/01/91.
Por essa nova norma foi restabelecida a faculdade da pessoa jurdica optar pela aplicao de
196
parcelas do IR no FINAM e FINOR, alm do FUNRES, mas no mais nos Fundos Setoriais,
que continuaram suspensos a partir dos efeitos da Lei n 8.034/90.
Com a edio do Decreto n 101, de 17/04/91, que regulamentou a Lei n
8.167/91, foi definido que a opo pela aplicao de parcela do IR no FINAM seria permitida
at o ano de 200052, explicitando assim um prazo temporal para a concluso desse benefcio
fiscal e a sinalizao de que a poltica de incentivos fiscais deixaria de se constituir no
instrumento pela qual o Estado brasileiro continuaria a incentivar o desenvolvimento regional.
Mas por conta ainda da Lei n 8.167/91, foi criada nesse ano, no mbito do
Congresso Nacional, uma Comisso Mista para Reavaliao dos Incentivos Fiscais Regionais,
com o objetivo explcito de verificar os efeitos econmicos e sociais proporcionados pela
alocao de recursos s regies beneficiadas, a sua validade como mecanismo de captao de
poupana das regies mais ricas e como instrumento de alavancagem de investimentos
privados, e os seus aspectos operacionais e administrativos.
Do resultado de sua investigao, concluiu-se que os Fundos Regionais se
constituram em fator preponderante na induo de investimentos nas regies Norte e
Nordeste, mas foram insuficientes para o modificar o desnvel econmico e social que separa
essas duas regies das regies mais ricas do pas (COMISSO 1992).
Independente disso, a partir da sucederam-se outras modificaes na legislao
que afetaram o desempenho dos incentivos regionais e tambm do gerenciamento do FINAM.
As mais relevantes decorreram da edio das Leis n 9.440/97 e n 9.532/97, promulgadas
aps a manifestao da crise asitica. Por conta disso, conforme evidenciado anteriormente, a
SUDAM teve que proceder, seqencialmente, ao longo da segunda metade dos anos noventa,
a suspenso e at mesmo a recusa anlise dos pleitos relativos a cartas-consultas e projetos
52
Pela Lei Federal n 8.874, de 29/04/94, esse prazo foi prolongado at o exerccio financeiro de 2001.
197
novos voltados para atendimento por parte dos recursos do FINAM, em decorrncia da
contnua reduo dos recursos financeiros transferidos para esse Fundo.
O ltimo desses procedimentos ocorreu em outubro de 1999, quando a SUDAM
vedou a anlise de pleitos de interesse de empresas beneficirias do FINAM que visassem
antecipao dos seus cronogramas fsico-financeiros, em face do desequilbrio oramentrio
dos recursos desse Fundo (Portaria n 20.622, de 29/10/99), ao mesmo tempo em que por
conta desse mesmo motivo foi determinado que o comprometimento de recursos do FINAM
em projetos submetidos anlise da SUDAM no deveria ultrapassar a 10% da previso dos
recursos a serem arrecadados para cada exerccio financeiro (Portaria n 21.276, de
07/12/2000).
Diante desse quadro, encontrava-se a SUDAM e a sua poltica de incentivos
fiscais no final do ano 2000, espera do seu desfecho final. Sob interveno federal, com
interventores se sucedendo a curtssimos prazos, com a instaurao de inmeras auditorias,
com recursos financeiros reduzidos, e sob forte presso da sociedade e da classe poltica por
conta das manchetes nos principais jornais do pas sobre as denncias de corrupo na
instituio, a SUDAM encontrava-se espera da deciso do Estado brasileiro para definir o
seu destino.
Inicialmente essa questo passou a ser tratada sob o mbito do Ministrio da
Integrao Nacional, que procurou formatar um projeto de reestruturao da SUDAM e da
SUDENE, de forma tal que, em resposta s denncias de corrupo nessas instituies,
evidenciasse a moralizao do sistema de incentivos fiscais regionais. Entretanto, pressionado
por todos os lados, e sem uma proposta concreta que pudesse conceber um novo modelo de
desenvolvimento regional, o prprio Ministro da Integrao declarava, em entrevista, no final
do ms de maro de 2001 que seria necessrio comear tudo de novo, principalmente no caso
da SUDAM, pois no tem como consertar aquilo, ou seja, a SUDAM (MODELO 2001).
198
Essa declarao reforava a proposta que o noticirio vinha evidenciando, de que o
projeto que o Ministrio estava formatando era para extinguir as duas instituies de
desenvolvimento regional, assim como os incentivos fiscais, ao mesmo tempo em que se daria
a dispensa de todos os funcionrios dessas instituies, visto que juridicamente essa seria a
alternativa mais adequada diante da estabilidade que os mesmos possuam.
De acordo com o que era divulgado pelos jornais, essas instituies seriam
assessoradas por comits tcnicos interestaduais, sem ingerncia poltica, em substituio aos
conselhos deliberativos que as mesmas possuam. A sistemtica de destinao de parcelas do
IR para os Fundos de Investimento seria substituda por uma espcie de Contribuio de
Interveno no Domnio Econmico sobre o lucro das pessoas jurdicas, que se constituiria
numa receita permanente, por uma alquota ainda no definida. Todavia, pelos mesmos jornais
tambm era divulgado que essa proposta no tinha apoio dentro do prprio governo, inclusive
por parte do Ministrio da Fazenda.
A resposta, de forma concreta e definitiva, veio atravs da Medida Provisria
n 2.145, de 02/05/2001. Por essa norma foram extintas a SUDAM e a SUDENE e, em sua
substituio, foram criadas a ADA e a ADENE; o Ministrio da Integrao Nacional assumiu
a administrao dos projetos em andamento na SUDAM e na SUDENE, relacionados com os
respectivos Fundos de Investimento; e foram criados o Fundo de Desenvolvimento da
Amaznia FDA e o Fundo de Desenvolvimento do Nordeste - FDN, ambos de natureza
contbil, tendo como fonte de recursos: as dotaes oramentrias conta de recursos do
Tesouro Nacional, os eventuais resultados de aplicaes financeiras dos seus recursos,
o produto da alienao de valores mobilirios e dividendos de aes a eles vinculados, e
outros recursos previstos em lei53.
53
No momento em que foi aprovado o Regulamento desse Fundo, em maio de 2002, foram includos tambm
como recursos componentes do mesmo o retorno de operaes, juros e demais encargos financeiros, assim
como o ressarcimento de operaes inadimplidas, baixadas por impossibilidade de recuperao
administrativa ou judicial, e o produto de multas contidas no Regulamento.
199
Dois dias depois, o governo reapresentou essa Medida Provisria sob o n 2.146-
1, de 04/05/2001, mas contendo praticamente o mesmo texto da anterior, procedendo da
mesma forma no ms seguinte atravs da de n 2.153-2, de 05/06/2001, mas constituindo-se
essa ltima Medida exclusivamente para o caso da SUDAM versus ADA (por razes tcnico-
jurdicas passou-se, a partir de ento, a dividir em duas medidas provisrias, de modo a
oferecer-se tratamento especfico para cada regio; portanto, SUDENE foi definida uma
outra seqncia de Medidas Provisrias); em seguida a de n 2.157-3, de 27/06/2001, a de n
2.157-4, de 27/07/2001, e finalmente a de n 2.157-5, de 24/08/2001, que aprovou
definitivamente a extino da SUDAM e a criao da ADA.
Com isso, foi explicitamente extinta a SUDAM, enquanto instituio de
desenvolvimento regional, e implicitamente revogados os incentivos fiscais para o
desenvolvimento regional da Amaznia. Em outras palavras, a SUDAM foi substituda por
uma Agncia que passou a ter como responsabilidade a implementao de polticas e a
viabilizao de instrumentos de desenvolvimento da Amaznia, mas no mais com os
instrumentos de suporte ao desenvolvimento regional que eram utilizados pela SUDAM, visto
que os recursos financeiros a serem utilizados pelo Fundo de Desenvolvimento da Amaznia
no se constituem em incentivos fiscais disposio do setor privado para investimento na
regio.
Os beneficirios de projetos aprovados e em implantao podem optar pela
sistemtica de investimento desse novo Fundo, do FNO ou de outras linhas de financiamento
a cargo de instituies financeiras federais, mas no mais sero atendidos com recursos do
FINAM. Apenas os projetos em operao, que j vinham utilizando recursos do FINAM ou os
incentivos especiais, que permanecem nessa situao at o encerramento do prazo
concedido para usufruto desses incentivos. Portanto, paulatinamente e por projeto, os
incentivos fiscais regionais tambm esto sendo extintos, sob a administrao direta e
200
exclusiva do Ministrio da Integrao Nacional, em Braslia. Em resumo, tecnicamente o
FINAM encontra-se em processo de liquidao.
Independente disso, somente um ano depois que foi aprovado o Regulamento do
Fundo de Desenvolvimento da Amaznia, por meio do Decreto n 4.254, de 31/05/2002. De
acordo com essa norma, os recursos a serem concedidos por esse novo funding se destinam
cobertura parcial dos investimentos totais previstos para os projetos aprovados, sendo de at
60% do total desses investimentos, limitada ao mximo em 80% do valor do investimento
fixo.
Esses recursos, todavia, devero ser representados pela subscrio e integralizao
de debntures conversveis em aes com direito a voto, de emisso das empresas titulares de
projetos, ou de suas controladoras, dando ao Fundo direito de crdito contra as empresas, nas
condies constantes da escritura de emisso e contrato, cujo exerccio de conversibilidade
pela ADA fica limitado a at 15% do montante subscrito. Como est definido, essas
debntures sero escriturais em favor do Fundo e mantidas sob a custdia do agente operador,
devendo ser atualizadas monetariamente pela TJLP desde a data da liberao at a data do
efetivo pagamento.
Essa inovao e diferenciao prtica anterior existente no FINAM se constituiu
no ponto de discrdia entre o governo e os empresrios e inviabilizou a busca desses recursos
por parte das empresas privadas, tanto que ao longo do perodo 2001-2004 no houve
apresentao de pleitos por parte da classe empresarial, tendo sido deixado intocado o
montante de R$ 1,7 bilho nos cofres da SUDAM, o que resultou no retorno desses recursos
para o Tesouro Nacional (Tabela 27).
Na opinio dos empresrios, todas as debntures deveriam ser conversveis, pois
isso possibilitaria a sua converso em aes preferenciais to logo o empreendimento
estivesse implantado, alm do que no impediria a empresa de contrair novos emprstimos

201
visto que aqueles recursos seriam considerados como capital e, portanto, no atingiriam a
empresa atravs de um passivo exigvel. Contudo, nos moldes concebidos por esse novo
Fundo os recursos concedidos permanecero como debntures praticamente inconversveis,
na medida em que somente 15% que sero possveis de serem conversveis.
Tabela 27 Recursos Transferidos para o Fundo de Desenvolvimento da Amaznia 2001-2004
(R$ mil)
Dsicriminao 2001 2002 2003 2004
I Resultado Financeiro do Fundo em 31/12 do ano anterior 0 0 0 0
II Receitas Financeiras 308.000 440.000 465.000 554.000
III Despesas Operacionais 0 0 0 0
IV Resultado das Disponibilidades Financeiras do Fundo (I+II+III) 308.000 440.000 465.000 554.000
V Reserva Prudencial (10% x IV) 30.800 44.000 46.500 55.400
VI Comprometimento Financeiro do Fundo 0 0 0 0
VII Disponibilidade Financeira para Novos Projetos (IV-V-VI) 277.200 396.000 418.500 498.600
VIII Desembolsos Financeiros com os Projetos em Aprovao 0 0 0 0
IX Disponibilidade Financeira do Fundo (IV-V-VI-VIII) 277.200 396.000 418.500 498.000
X Resultado Financeiro do Fundo (V+IX) 308.000 440.000 465.000 554.000
Fonte: ADA
Em outras palavras, para os empresrios o incentivo se transformou em mero
financiamento, ou ento numa simples linha de crdito como as concedidas pelo BNDES ou
por outros bancos de desenvolvimento, alm do que por essa prtica poderia criar um sistema
de estatizao, na qual o Estado passaria a ter direito a voto na sociedade (NADA 2002;
DECRETO 2002).
Independente dessa questo de que isso transformaria ou no o Estado brasileiro
em uma espcie de scio das empresas beneficiadas pelo novo Fundo, o mais importante que
o financiamento do desenvolvimento da regio deixou de se realizar por meio do sistema de
deduo tributria com base no IRPJ, e passou a ser concebido por recursos oriundos de
dotao oramentria do governo, com obrigatoriedade de retorno de operaes, juros e
multas.
202
Em linhas gerais, constituiu-se um novo padro de financiamento do
desenvolvimento da Amaznia, mas cuja essncia no est mais circunscrita poltica de
desenvolvimento regional concebida em outubro de 1966, quando foi criada a SUDAM, mas
sim a uma poltica de desenvolvimento de amplitude nacional, na qual as regras so uniformes
e sem diferenciao regional.
5.3 CRISE DE IDENTIDADE INSTITUCIONAL E PERDA DE
CAPACIDADE GERENCIAL DA SUDAM
Quando a SUDAM foi criada, a sua forma de autarquia lhe permitia autonomia
para elaborar e gerir os planos de desenvolvimento e, ainda mais importante, para exercer o
controle centralizado da ao do Estado brasileiro no contexto da regio. Os rgos federais
existentes na regio deveriam, obrigatoriamente, obedecer s diretrizes gerais do Plano Diretor
da SUDAM e orientao setorial dessa instituio de desenvolvimento regional, na
elaborao dos seus programas, da mesma forma como poderia a SUDAM sugerir inclusive a
adaptao, transformao ou extino desses rgos federais com atuao na regio (BRITO
2001, p. 152).
De certa forma isso ia ao encontro da estratgia de interveno do Estado no
desenvolvimento da regio, presente na segunda metade dos anos sessenta e posto em prtica
pelo governo militar. Mas logo em seguida o Estado restringiu essa autonomia da SUDAM
(Lei Federal n 5.374, de 07/12/67), vinculando a instituio ao Ministrio do Interior, o qual
passou a representar a SUDAM na sua interlocuo com os demais Ministrios e com a
Presidncia da Repblica. Em face disso, a instituio perdeu o poder de decidir de forma
autnoma sobre os seus planos e estratgias de ao, subordinando-se s determinaes do

203
Ministrio tanto em relao s normas para a elaborao do planejamento regional quanto em
relao aos resultados das operaes tcnicas e outras medidas.
Essa alterao na sua concepo de atuao caracterizou-se como o primeiro
momento de perda de sua capacidade gerencial, restringindo portanto a sua atuao poltica
de incentivos fiscais que a mesma gerenciava. O segundo momento ocorreu com a
reorientao da poltica nacional de desenvolvimento para o pas, no incio dos anos setenta,
quando entraram em vigor os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs). Passou a ocorrer
a subordinao do planejamento regional ao planejamento do desenvolvimento nacional;
conseqentemente, os planos concebidos pelas instituies de planejamento regional
passaram a se constituir em subprodutos dos planos nacionais, o que foi o caso dos Planos de
Desenvolvimento da Amaznia (PDAs) concebidos pela SUDAM.
A SUDAM deixou de assumir de forma isolada o planejamento do
desenvolvimento da Amaznia e subordinou a sua poltica de ao estratgia global do
planejamento do desenvolvimento nacional. Por conta disso, teve seus recursos financeiros
subtrados e incorporados ao PIN e PROTERRA, que se constituam em programas de
interesse nacional, mas voltados muito mais para resolver problemas sociais ocorrentes no
Nordeste, e aos Fundos Setoriais, voltados para o desenvolvimento de setores instalados, na
maior parte das vezes, nas regies mais desenvolvidas do pas.
O terceiro momento, e mais incisivo para o exerccio do papel desenvolvimentista
da instituio, ocorreu com a crise fiscal-financeira do Estado, a partir do incio dos anos
oitenta. Na medida em que a gesto da poltica econmica brasileira foi subordinada gesto
das contas do balano de pagamentos, com o precpuo objetivo de alcanar um supervit
elevado no saldo das transaes correntes, ao mesmo tempo em que no mbito interno
diversos mecanismos foram adotados para ampliar a receita tributria, incluindo nesse caso a
adoo de um processo sistemtico de reduo da deduo tributria do IRPJ que alimentava

204
os Fundos Regionais, intensificou-se a perda de capacidade gerencial da SUDAM, levando-a a
uma crise de identidade em relao ao seu papel desenvolvimentista.
Como analisado anteriormente, por diversos momentos foram suspensas a
apreciao de cartas-consulta e a anlise de novos projetos, em decorrncia do desequilbrio
oramentrio-financeiro entre a disponibilidade de recursos existente no FINAM e a demanda
manifestada pelas empresas privadas. Na reforma constitucional entrou em discusso a
capacidade de gerenciamento das instituies de desenvolvimento regional, em face
justamente da dificuldade que as mesmas j vinham enfrentando para manter o financiamento
do desenvolvimento regional. Como resultado, foi definido, no art. 43 da Constituio de
1988, que uma lei complementar buscaria definir a composio dos organismos regionais
encarregados dos planos regionais de desenvolvimento. Ou seja, j se concebia formal e
constitucionalmente a necessidade de reestruturao e redefinio dessas instituies,
incluindo, evidentemente, a SUDAM.
No estava em discusso a causa mas sim a conseqncia desse processo, isto ,
por mais que fosse evidente que as instituies de desenvolvimento regional estavam
perdendo a sua capacidade gerencial em decorrncia, sobretudo, da restrio da capacidade de
financiamento do desenvolvimento regional, o que se discutia e era decidido no plano
governamental era que essas instituies tinham perdido a sua funcionalidade e a sua razo de
ser diante da nova configurao da economia nacional.
No se percebia ou, melhor dizendo, no se aceitava o fato de que ao longo do
tempo a amplitude do escopo legal dessas instituies foi se tornando extremamente reduzido.
Um fato de extrema relevncia, para corroborar com essa anlise, diz respeito ao seu papel de
formulador do planejamento regional. Nesse campo, voltado para a preparao dos planos de
desenvolvimento regional, essas instituies passaram a depender, por um lado, da iniciativa
do governo central em delinear a estratgia regional de desenvolvimento nacional, e por outro

205
lado, da iniciativa e cooperao de inmeras agncias setoriais do governo federal e dos
governos estaduais de sua rea de atuao.
E, alm disso, ficavam a merc da estabilidade poltico-institucional nas suas
relaes com essas agncias setoriais, o que foi se deteriorando ao longo do tempo em
decorrncia dos conflitos de interesse poltico-partidrios entre os agentes polticos
estabelecidos nessas regies e pela limitao das instituies de desenvolvimento regional em
efetivar programas e projetos de interesse de cada Unidade da Federao no contexto dessas
regies.
Como bem assinalou Haddad (sd. p. 41-42), em sua anlise crtica dos
instrumentos de desenvolvimento regional, o prprio governo federal contribuiu para reforar
a perda de importncia das instituies de desenvolvimento regional quando atuava no sentido
de estabelecer uma linha direta com os governos estaduais e municipais, nas regies de
programao dessas instituies, todas as vezes que percebia que os ganhos polticos dessa
atuao superavam os custos do enfraquecimento da SUDAM (e da SUDENE).
Da mesma forma, isso se processou em decorrncia da crise do processo de
planejamento socioeconmico no pas. Com a eminncia e predominncia das polticas de
curto prazo, voltadas para o controle da inflao e o equilbrio nas contas externas, foram
deixadas de lado as tcnicas de programao e de planejamento, e isso afetou sobremaneira o
papel e a funcionalidade das instituies de planejamento regional. Foi o que ocorreu com a
poltica de incentivos fiscais, na medida em que essa poltica foi utilizada, muitas vezes, para
incentivar projetos que no articulavam de forma integrada os interesses regionais e nacionais
de desenvolvimento.
Portanto, o que se sucedeu foi que a SUDAM (situao no diferenciada no caso
da SUDENE) foi perdendo a sua autonomia decisria, expondo-se a uma presena crescente
de lobbies polticos e empresariais na definio de suas prioridades, ainda mais quando se

206
alimentava o discurso de que a Amaznia se constitua na regio potencial para solucionar a
crescente necessidade de captao dos recursos externos necessrios ao desenvolvimento da
economia nacional.
Como evidenciado anteriormente, desde a segunda metade dos anos noventa at o
momento de sua extino, a SUDAM praticamente no vinha mais aprovando novos projetos
e nem tampouco analisando novas cartas-consulta, devido a reduo dos recursos necessrios
ao financiamento dos mesmos. Como, alm disso, os resultados propiciados pelos projetos
implantados eram pouco divulgados, isso propiciou uma viso de inrcia da instituio no
contexto da regio situao diferenciada no caso da SUFRAMA, no que corresponde ao
gerenciamento da ZFM, gerando assim um sentimento de desnecessidade da mesma na
conduo do desenvolvimento regional.
Isso resultou com que tanto antes quanto depois do processo de extino, nem a
classe poltica e nem os empresrios da regio se manifestassem contra a extino da
SUDAM; ao contrrio, a maior preocupao e interesse eram de que fosse mantida a poltica
de incentivos fiscais, a qualquer custo. Os governos estaduais da regio no se posicionaram
frontalmente contra a iniciativa do governo federal, apenas exigiram que houvesse, em troca,
um rgo que, nos mesmos moldes da SUDAM, compensasse as desigualdades existentes
entre as regies.
A Federao das Indstrias do Par, e quase que de forma isolada no contexto da
regio, que ostensivamente assumiu a defesa da SUDAM, mas to somente como um
instrumento que considerava como vital para o desenvolvimento regional, ou seja, o seu
interesse era a manuteno da poltica de incentivos fiscais e no propriamente a da
instituio. A populao, de forma geral, sequer compreendeu o que se sucedeu. Isto talvez
explique porque o principal jornal da regio no transformou a extino da SUDAM em sua
manchete principal, seja no Dia D ou no day after desse fato.

207
Quando o governo federal sinalizou que em substituio a SUDAM seria criada
uma Agncia para coordenar o desenvolvimento regional, ento se tornou pacfica a extino
da instituio. Quando isto se sucedeu, acompanhado da mudana da sistemtica de
financiamento, ento a classe empresarial reagiu. Mas j era tarde demais, a extino do
modelo j tinha se concretizado tanto a nvel tcnico quanto a nvel poltico.
5.4 OS DESVIOS NA UTILIZAO DOS INCENTIVOS FISCAIS E A
CORRUPO NA SUDAM
O discurso utilizado pela Estado brasileiro para extinguir a SUDAM (e a
SUDENE) foi o de que a instituio estava tomada pela corrupo, que acumulava histria de
fraude e desperdcio de recursos financeiros, e que cometia inmeras irregularidades com a
gesto dos recursos oriundos dos incentivos fiscais regionais.
Paradoxalmente, esse episdio remonta ao ano de 1966, quando a SUDAM foi
criada em substituio a SPVEA. O argumento utilizado pelo Estado para proceder essa
substituio foi exatamente esse, de que a SPVEA tinha sido tomada pela corrupo e que, por
conta disso, no apresentava mais condies de conduzir a poltica de desenvolvimento e
implantar um ordenamento social de face moderna e com eficincia na regio; portanto, no
havia mais sentido e nem tampouco espao para reformar a SPVEA, sendo a nica alternativa
a sua extino (BRITO 2001, p.149-150).
A SUDAM, portanto, foi concebida com base nesse discurso oficial, apresentando
uma nova estrutura institucional, com uma face moderna poca, e com o compromisso de
coordenar a transformao econmica da Amaznia. Como se o destino tivesse lhe reservado
o mesmo fim trgico que ocorreu com a SPVEA, menos de trinta e cinco anos depois a
208
SUDAM tambm extinta, segundo o discurso oficial, pelos mesmos motivos que ensejaram
a sua criao e a extino da outra instituio regional.
Diante desse aspecto, que ultrapassa a verdade dos fatos, cabe recordar Kosik
(1976), que dizia que a realidade possui mltiplos aspectos fenomnicos, e que por conta
disso a realidade em si, ou seja, a coisa em si, a estrutura da coisa, a essncia da coisa, a
verdade mesma, no se manifesta direta e imediatamente. Em sua viso, o que se manifesta
imediatamente, primeiro e com mais freqncia, o fenmeno da coisa, da realidade, que
prprio do mundo da praxis fetichizada. Para se alcanar a verdade da coisa, a essncia da
realidade, preciso no somente um certo esforo de conhecimento, mas tambm um dtour,
ou em outras palavras, que se empreenda uma investigao cientfica que permita discernir no
real, a cada passo, a unidade dialtica da essncia e do fenmeno.
As primeiras denncias de corrupo e/ou m utilizao dos recursos
administrados pela SUDAM, surgiram ainda nos primeiros anos da dcada de setenta, em
torno da existncia de um mercado de comisses de corretagem extorsivas na relao de
negociao entre os optantes pelo Fundo (que nessa poca se chamava Fundo de Investimento
Privado no Desenvolvimento da Amaznia FIDAM) e os investidores. A tnica era de que
havia uma espcie de indstria de projetos de fachada, que se voltava para a captao de
recursos, mas que no internaliza os recursos em investimentos produtivos, o que resultava
com que fosse mais interessante se investir nos ttulos existentes no mercado do que nos
projetos aprovados pela SUDAM (BRITO 2001, p. 162-163).
A evidncia dessas denncias no resultou em extino da instituio, mas to-
somente na alterao da sistemtica de financiamento do desenvolvimento regional, com a
conseqente substituio do FIDAM pelo FINAM (Decreto-lei n 1.376/74). Na prtica,
ocorreu a substituio do antigo sistema de incentivos fiscais conhecido como 34/18

209
absorvido do modelo da SUDENE, pelo que se convencionou chamar de artigos 17 e 18 desse
Decreto-lei, relativos a projetos de terceiros e a projetos prprios, respectivamente.
Essa alterao na sistemtica de concesso dos incentivos fiscais amenizou as
criticas ento existentes, mas no solucionou a problemtica do financiamento nem tampouco
eliminou a prtica da corretagem nas negociaes com relao aos recursos do Fundo. Apesar
da nova sistemtica adotada que concebia um subsistema do mercado financeiro de ttulos,
baseado nas emisses primrias de cotas e aes emitidas pelo FINAM, ter como pressuposto
o desenvolvimento de um mercado secundrio de aes, capaz de dar autonomia ao Fundo,
isto no ocorreu, devido a restrio das negociaes das aes dos projetos prprios
incentivados e a desvalorizao progressiva das cotas e aes na carteira de ttulos
(CARVALHO 1996, p. 21-22).
Com a manifestao da crise fiscal-financeira do Estado e a conseqente restrio
dos recursos direcionados para o FINAM, houve uma intensificao da prtica das altas
comisses de corretagens, suscitando novamente crticas sistemtica de utilizao dos
recursos dos incentivos fiscais. Na medida em que isso se associou discusso sobre a
necessidade de manuteno da poltica de incentivos fiscais face o desequilbrio das contas
pblicas, acabou resultando em uma nova interveno do Estado atravs da criao da
COMIF, em 1985.
O Relatrio da COMIF foi bastante enftico, tanto no caso do FINAM quanto nos
demais Fundos. Assinalou que o sistema de incentivos fiscais vigente precisava ser mantido,
aperfeioado e fortalecido; entretanto, eram imprescindveis modificaes no planejamento, na
captao e na aplicao desses recursos, com vista a: a) melhorar a eficcia, no sentido de
atendimento das prioridades e alcance dos objetivos; b) aumentar a eficincia, eliminando
desperdcios e minimizando a relao custo do incentivo versus benefcios privados e sociais;
c) assegurar transparncia na alocao e no uso dos recursos; d) minimizar as caractersticas

210
de concentrao de renda e riqueza, inerentes ao sistema; e) assegurar a escolha de projetos
viveis sob os aspectos administrativos, tcnicos, financeiros, econmicos, sociais e
ambientais; f) permitir o fortalecimento dos Fundos, inclusive com a capitalizao dos
retornos financeiros propiciados pelos projetos financiados; g) evitar a ocorrncia de conflitos
com polticas governamentais prioritrias, atravs da necessria compatibilizao de objetivos
e instrumentos, e; h)incentivar a integrao das vrias instituies envolvidas, especialmente
das agncias e bancos de desenvolvimento (IPEA 1986, p. 170-171).
No que concerne especificamente necessidade de aperfeioamento da poltica de
incentivos Amaznia, foi ressaltado pelo Relatrio que para que os recursos dos incentivos
fossem aplicados de forma eficiente e eficaz em prol do desenvolvimento regional seria
necessrio redefinir prioridades, dotar novos mtodos de seleo de projetos e de
acompanhamento, melhorar a eficincia na administrao dos incentivos, promover
articulao entre as diversas aes do governo na rea, realizar avaliaes peridicas de
resultados, reformular os processos de aprovao e acompanhamento de projetos, limitar a
participao mxima do FINAM a 50% do investimento total do empreendimento, reformular
completamente a aplicao dos recursos desse Fundo em projetos agropecurios e
agroindustriais, e evidenciar sob todas as formas que os recursos do Fundo no se constituem
em recursos prprios dos empresrios, mas sim a uma despesa tributria do governo.
Esse Relatrio, portanto, mostrava com clareza os problemas existentes na
utilizao dos incentivos fiscais regionais (e setoriais), o que forou o Estado a tomar medidas
de correo e alterao da sua poltica de desenvolvimento regional, atravs das modificaes
introduzidas pelo Decreto-lei n 2.304/86 e Decreto n 93.607/86. Nesse particular, cabe
destaque as alteraes introduzidas na legislao pertinentes ao aumento do percentual de
participao de 5% para 20% no capital votante da empresa-optante, a reduo da participao
relativa dos incentivos fiscais no financiamento do investimento total j analisado

211
anteriormente, a obrigatoriedade de aplicao dos recursos do Fundo sob a forma de
debntures no-conversveis em aes nos projetos agropecurios, e a obrigatoriedade de
participao da Comisso de Valores Mobilirios nos mercados de ttulos incentivados pelos
Fundos regionais e setoriais.
Essa mesma preocupao se sucedeu no incio dos anos noventa, quando da
tentativa fracassada do Estado em suspender e extinguir a concesso dos incentivos fiscais
regionais e setoriais. Muito embora essa medida tenha se dado no bojo de um discurso
moralizante, em que a tnica do governo que assumia era acabar com a corrupo existente na
estrutura de funcionamento do Estado brasileiro, na verdade constituiu-se, tambm, como
mais um esforo do governo em avaliar os mecanismos e instrumentos de desenvolvimento
regional para impor novas medidas corretivas.
Essas novas medidas surgiram com a legislao que retomou a operacionalidade
dos incentivos fiscais regionais no pas, j evidenciados anteriormente. O mais importante,
todavia, foi a preocupao latente nessas novas medidas com a necessidade de mudanas
gerenciais, administrativas e operacionais no somente na forma de operao do sistema, mas
tambm na forma de gesto de seus subsistemas captao, aplicao dos recursos e mercado
de ttulos incentivados, visando o fortalecimento financeiro dos Fundos, a ampliao de sua
eficcia na promoo do desenvolvimento regional e o resgate de sua rentabilidade e
credibilidade junto aos contribuintes/optantes (ACORDO SUDAM/PNUD 1995, p. 29).
Nesse perodo, em decorrncia da Lei n 8.167/91, a poltica de incentivos fiscais
foi analisada por duas Comisses Mistas no mbito do Congresso Nacional, uma direcionada
para a Reavaliao dos Incentivos Fiscais Regionais e a outra voltada para a anlise dos
Desequilbrios Econmicos Regionais. Em ambas as Comisses a avaliao final era de que os
incentivos fiscais eram imprescindveis para o desenvolvimento regional, mas que havia
212
necessidade de reestruturao das suas instituies gestoras, face os novos desafios e
estratgia do desenvolvimento regional no pas.
Ao mesmo tempo, a prpria SUDAM procedia a avaliao da poltica de
investimentos do FINAM na Amaznia Legal. Com base em seus diagnsticos, propunha a
adoo de uma atitude seletiva e excludente em relao a setores, ramos e localizao, de
acordo com uma estratgia global de desenvolvimento econmico, utilizando o conceito de
cadeias produtivas ou complexos econmicos a partir das vocaes, de uma viso de
complementaridade e uma concepo espacial da regio. Ao mesmo tempo, propunha
abandonar a posio de balco de projetos e substituir o sistema de pontos pela delimitao
prvia de reas, setores e ramos, definindo metas de produo esperadas na cadeia e escala
tima de empreendimentos; e, que o sistema de anlise econmico-financeira dos projetos
aprovados fosse antecipado de uma filtragem dos projetos, com efeito excludente, de
perspectiva ambiental, tecnolgica e social (SUDAM 1990).
Ao longo da dcada de noventa vrias outras iniciativas foram adotadas para
restringir a prtica da corrupo e/ou inadequada utilizao dos recursos dos incentivos fiscais
administrados pela SUDAM. Ainda na legislao adotada em 1991 e subseqentemente
repetida no manancial de leis, decretos e resolues da prpria SUDAM ao longo dos anos
posteriores, dava conta de que o descumprimento da aplicao dos recursos do FINAM em
relao a sua consonncia com os objetivos dos projetos aprovados resultaria no cancelamento
dos incentivos aprovados, no recolhimento dos valores concedidos e, conforme o caso, na
apurao dos desvios das aplicaes dos recursos do Fundo mediante processo administrativo,
que deveria ser instaurado de imediato pela SUDAM com a participao do BASA.
Mas a SUDAM padecia de dois pecados capitais. O primeiro, atestado
formalmente pelos Relatrios da COMIF e das Comisses Mistas do Congresso Nacional,
refere-se deficincia dos quadros tcnicos da instituio. Em todos esses Relatrios havia a
213
recomendao de que para que se alcanasse o aperfeioamento do processo de seleo,
acompanhamento e fiscalizao dos projetos incentivados, seria necessrio no apenas a
introduo de novas metodologias de anlise econmica e social e vontade poltica, mas
sobretudo a adaptao e a melhor qualificao do quadro tcnico da SUDAM e tambm do
BASA. Essa recomendao no se transformou em condio de essencialidade ou de
prioridade para os gestores da instituio; ao mesmo tempo, aos poucos foi diminuindo o
quadro tcnico da instituio, sem a imediata substituio quantitativa, face os ditames da
legislao pblica para contratao de pessoal.
Por deficincia e sistemtica inadequada de fiscalizao, o procedimento padro
de fiscalizao junto aos projetos incentivados sempre foi precrio, deficiente e pulverizado.
A mdia de fiscalizao por projeto, atestada pelo Relatrio da COMIF, de um a cada 3,8 anos
no se modificou ao longo do tempo, e nem tampouco a descontinuidade desse procedimento
entre um e outro projeto. Portanto, essa deficincia institucional corroborou acentuadamente
para a proliferao da existncia de projetos incentivados que no foram devidamente
implantados, que no foram implantados conforme a sua concepo original, que destinaram
os recursos aprovados para outras finalidades no-previstas, enfim caracterizando desvio de
recursos ou de finalidades no autorizadas. E com isso, aflorou ou evidenciou-se com mais
intensidade a inadequada utilizao dos incentivos fiscais regionais, merecendo crticas de
todos os lados.
O segundo, que o controle e a gesto da SUDAM foi sendo apropriado por
interesses de determinados grupos polticos regionais que, em um plano mais amplo,
restringiram uma maior abertura e um processo mais democrtico de acompanhamento e
fiscalizao por parte da sociedade organizada das aes desenvolvidas pela instituio, assim
como inviabilizaram um acompanhamento mais tcnico e com contedo poltico por parte das
diversas instncias de governo que faziam parte do Conselho Deliberativo da instituio. Em

214
um plano mais restrito, privilegiaram e restringiram a aprovao de cartas-consulta e projetos
novos conforme a convenincia de interesses particulares; condicionaram a existncia de
interferncia poltica e de escritrios de projetos especializados na aprovao dos projetos e na
liberao dos recursos do Fundo; e evitaram apurar as evidncias de desvio de recursos,
cancelar projetos que se encontravam em desacordo com a legislao e adotar providncias
para o recolhimento aos cofres pblicos dos recursos no aplicados ou aplicados
inadequadamente.
Em Relatrio conjunto da Secretaria Federal de Controle, do Ministrio da
Fazenda, e da Secretaria de Controle Interno, do Ministrio do Oramento e Gesto, tendo por
base o Relatrio do Tribunal de Contas da Unio, foi exigido que a SUDAM: a) apurasse as
evidncias de desvio de aplicao de recursos de incentivos fiscais pelas empresas
beneficirias, promovendo inclusive as competentes Tomadas de Contas Especiais;
b) procedesse a fiscalizao de todos os processos em implantao no sistema FINAM, pelo
menos uma vez por ano, bem como acompanhasse e fiscalizasse todas as empresas aprovadas
luz do Decreto-lei n 1.376/74 que optaram por concluir seus empreendimentos com outras
fontes de recursos; c) procedesse ao imediato cancelamento dos projetos que no optaram pela
sistemtica da Lei n 8.167/91; d) fixasse critrios a serem observados pelo BASA para a
realizao de leiles especiais dos ttulos da carteira do FINAM; e outros procedimentos legais
(BRASIL 1998).
Por sua vez, esse Relatrio tambm apontava, de forma direta, que as principais
causas das ocorrncias das fraudes constatadas na aplicao de recursos do FINAM, eram
provocadas pelos seguintes fatores: a) o entendimento de alguns servidores da SUDAM que
acreditavam que os recursos liberados pelo FINAM so privados e pertencem aos tomadores
de recursos; b) inexistncia de sistema informatizado para controle do banco de informaes
sobre os projetos incentivados; c) a existncia de comrcio paralelo de incentivos fiscais;

215
d) a falta de treinamento dos fiscais e analistas de projetos; e) reduzido quadro de servidores
da SUDAM, nas reas de fiscalizao e anlise de projetos; f) a utilizao de meios de
transporte dos empresrios, para deslocamento de fiscais da SUDAM at os projetos; g) a
anlise de projetos sem a documentao necessria que possibilite a avaliao do custo das
inverses projetadas; h) nmero de projetos aprovados bem acima da capacidade gerencial da
SUDAM; i) a SUDAM acata avaliao de imveis, feitas por tcnicos do escritrio que
apresenta projeto, mesmo sabendo que tais empresas so remuneradas em funo do valor do
projeto aprovado; j) a falta de atuao mais efetiva de todos os Conselheiros do CONDEL na
anlise e aprovao de projetos que lhes so submetidos pela SUDAM; dentre outros fatores.
Esse conjunto de fatores, aliado ao condicionante do uso da instituio para fins de
interesse particulares e polticos, somados restrio e conseqente reduo dos recursos
pblicos transferidos para o Fundo a cada ano, resultaram no acirramento das crticas sobre a
operacionalidade e eficcia da SUDAM e do FINAM, o que se agravou quando a isso se
associou uma nova onda de denncias de corrupo e de irregularidades na instituio em
meados do ano 2000.
Na verdade, a relevncia e a importncia dessa nova onda de denncias de
corrupo e de irregularidade sobre os recursos administrados pela SUDAM se deu no
exatamente em decorrncia de novos fatos ou de novos mecanismos de desvio de recursos dos
incentivos fiscais detectados, mas sim porque as denncias se associaram a um conflito
poltico estabelecido entre dois importantes representantes da base poltica do governo no
Senado Federal, o Presidente e o ex-Presidente desse Poder, respectivamente os senadores
Jder Barbalho (PA) e Antonio Carlos Magalhes (BA).
Pelas acusaes trocadas publicamente entre esses dois representantes polticos, no
Plenrio do Senado Federal, e por cartas endereadas ao Presidente da Repblica, o senador
Jader Barbalho seria o grande responsvel pelas irregularidades na SUDAM que estavam
216
sendo denunciadas pela imprensa, visto que tinha indicado dois dos trs ltimos
superintendentes da instituio, que inclusive tinham sido demitidos por suspeita de
corrupo, e era ligado a funcionrios demitidos por corrupo. Da mesma forma, o senador
Antonio Carlos Magalhes seria tambm responsvel por irregularidades cometidas na
SUDENE.
A publicao de matrias sobre essas denncias na revista VEJA, de forma
sistemtica ao longo de 2000-2001, e o acirramento desse conflito no mbito poltico
intensificou-se e exps publicamente toda uma seqncia de irregularidades que vinham sendo
cometidas na SUDAM, o que exigiu uma tomada de posio tanto da Presidncia da
Repblica quanto do Ministrio Pblico Federal, da Polcia Federal e de outras instncias de
averiguao.
Por parte do governo, foi realizada inicialmente uma auditoria pelo Ministrio da
Integrao Nacional, que detectou irregularidades em 29 projetos do total de 95 projetos em
andamento na SUDAM, representando algo em torno de R$ 108 milhes em desvio de
recursos do FINAM. Isso resultou com que a diretoria da instituio fosse afastada pelo
Presidente da Repblica, em maro de 2001, tendo sido nomeado um interventor oriundo da
Advocacia Geral da Unio (CGU). medida que foi se intensificando a investigao no
mbito da instituio, foi-se ampliando o valor dos recursos desviados: em abril de 2001, o
valor detectado como desvio era da ordem de R$ 1,7 bilho, sendo R$ 600 milhes
correspondentes a 35 projetos considerados irregulares e R$ 1,1 bilho pertinentes ao
montante devido por 159 empresas (de um total de 213 projetos irregulares) cujos projetos
foram cancelados pelo Conselho Deliberativo da SUDAM e que permaneciam engavetados h
sete anos, segundo informaes dadas pelo interventor (ROMBO 2001).

217
Pelo lado do Ministrio Pblico, foi-se evidenciando em suas averiguaes a
existncia de um esquema em que funcionrios e ex-funcionrios da instituio estavam por
trs de empresas criadas para elaborar os projetos e facilitar sua tramitao, aprovao e
liberao dos recursos. Do que foi investigado, ficou evidente que no perodo 1996-2000, dos
274 projetos que receberam recursos do FINAM, apenas cinco escritrios de consultoria foram
os responsveis pela elaborao da metade desses projetos aprovados, significando algo em
torno de R$ 616 milhes, e que sessenta e oito projetos tiveram consultoria de um escritrio de
projeto cuja responsvel era a outrora Diretora Financeira da SUDAM.
Pela Polcia Federal, alm dos inquritos instaurados para averiguao dos desvios
de recursos da SUDAM, procedeu ao cumprimento de mandatos de priso expedidos pela
Justia Federal. Em abril de 2001, foram presos 34 pessoas envolvidas com essas denncias,
processando-se as prises nos Estados do Tocantins, Mato Grosso, Par, Gois, So Paulo,
Amap e no Distrito Federal.
Todo o desenrolar desse escndalo no se restringiu apenas a esses fatos; ao
contrrio, novos fatos foram surgindo, novas prises foram efetuadas, denncias de
envolvimento se estenderam a representantes do governo federal e a outros representantes
polticos, inclusive de outras regies do pas, com plena divulgao pela imprensa,
desencadeando um intenso dossi de irregularidades, de desvio de recursos, e de evidncias da
prtica de corrupo.
5.5 OPO E OPORTUNISMO POLTICO NA EXTINO DA SUDAM E
DA POLTICA DE INCENTIVOS FISCAIS REGIONAIS
A evidenciao desses fatos e a intensificao das averiguaes e dos inquritos
administrativos e policiais instaurados tomaram conta do noticirio nacional. A cada dia a

218
imprensa noticiava novos fatos e, a cada projeto analisado, o valor divulgado como decorrente
do processo de desvio de recursos aumentava.
Paralelamente, no Congresso Nacional o conflito estabelecido entre os dois
senadores intensificou-se, ocasionando, em um primeiro momento, a renuncia de Jader
Barbalho da presidncia do Senado e, posteriormente, do mandato de senador, e em um
segundo momento, a renuncia de Antonio Carlos Magalhes do mandato de senador, se bem
que nesse caso associado a outro motivo, o de violao do painel eletrnico do Senado.
A renncia de Jader Barbalho possibilitou Justia Federal a expedio de
mandato de priso contra ele, chegando inclusive a ser preso por alguns dias, por conta das
vinculaes do ex-senador com um dos principais empresrios beneficiados com recursos da
SUDAM e posteriormente denunciados como participante do esquema de desvio de recursos
dessa instituio.
Esses fatos estavam minando a base de sustentao poltica do governo no
Congresso Nacional. Por sua vez, o Ministrio da Integrao Nacional, o qual a SUDAM era
vinculado institucionalmente, encontrava-se paralisado diante do rol de denncias, enquanto
tentava elaborar um projeto de reestruturao da SUDAM (e da SUDENE). E a divulgao
sistemtica das denncias de corrupo e desvio de recursos disseminava-se perante a
populao, gerando inquietaes e crticas contra a paralisia do governo com relao a essa
questo.
A conjugao de todos esses fatores exigia uma ao enrgica, rpida e eficaz do
Estado brasileiro. O que fazer, diante dessa situao? Extinguir ou reformular a poltica de
incentivos fiscais regionais e as suas respectivas instituies de desenvolvimento regional?
Ao longo desse perodo de ecloso dessas denncias, e principalmente nos primeiros meses de
2001, o Estado se viu diante da opo de mais uma vez reformular os mecanismos de
concesso dos incentivos fiscais, e do oportunismo de extinguir esse sistema existente.

219
Como evidenciado anteriormente, diante de denncias de corrupo e desvio dos
recursos de incentivos fiscais o Estado sempre operacionalizava reformulaes nessa poltica,
introduzindo mecanismos que evitassem essa prtica ao mesmo tempo em que modernizavam
o seu gerenciamento. Diante dessas novas denncias, surgia mais uma vez a opo de
reformular a poltica e os instrumentos de desenvolvimento regional, at mesmo porque essa
alternativa j vinha sendo exigida nos Relatrios e documentos publicados pela prpria
SUDAM.
Um desses documentos, que apresentava uma nova concepo estratgica para o
desenvolvimento da regio, propunha ao governo federal a reformulao da poltica de
incentivos fiscais, assim como de uma profunda reforma institucional, ao mesmo tempo em
que apresentava a possibilidade tcnica de criao de dois novos fundos de modernizao e
expanso da infra-estrutura e desenvolvimento cientfico e tecnolgico (SUDAM 1997).
A configurao do novo modelo de incentivos regionais se adequaria s freqentes
modificaes nas prioridades regionais, no tempo e no espao, dando-lhe um carter de
adaptabilidade s exigncias do momento, assim como se adequaria ao princpio de
seletividade, promovendo um melhor aproveitamento das vantagens comparativas de cada
poro do territrio amaznico. A concesso dos incentivos dar-se-ia por um sistema
descentralizado de decises, indo do macrorregional at as especificidades de cada projeto,
proporcionando a esse sistema maior aderncia espacial.
No que concerne reforma institucional, a proposta era basicamente de um novo
modelo de gesto, ou seja, a de transformao da SUDAM em uma agncia multilateral de
desenvolvimento, constituda pela associao do governo federal e dos governos estaduais da
regio, que passaria a se chamar de Agncia do Desenvolvimento da Amaznia ADA. As
atribuies dessa Agncia incluiriam o planejamento e administrao do desenvolvimento

220
regional, a elaborao de perfis de investimentos, a captao de recursos no pas e no exterior,
e o gerenciamento dos incentivos fiscais e dos fundos pblicos de investimento.
Entretanto, diante da presso poltica resultante da intensificao das denncias de
corrupo e desvio de recursos administrados pela instituio, e por no ter clareza ou
alternativa de que poltica de desenvolvimento regional adotar em face da manuteno da crise
fiscal-financeira do Estado brasileiro, o Presidente Fernando Henrique Cardoso utilizou-se do
oportunismo poltico e extinguiu sumariamente a SUDAM (assim como a SUDENE) e a
poltica de incentivos fiscais regionais, na medida em que os recursos do FINAM que se
encontra em processo de liquidao no mais sero utilizados no financiamento do
desenvolvimento da regio. Afinal, desde janeiro de 2001 o Ministro da Integrao Nacional
vinha propondo ao Presidente a extino das instituies de desenvolvimento regional por
conta do envolvimento das mesmas com as irregularidades que vinham sendo denunciadas.
No momento de formalizao do ato que extinguiu a SUDAM, o prprio
Presidente da Repblica declarou que tinha tomado essa iniciativa devido s denncias de
corrupo que estavam sendo relevadas pela imprensa e por causa do clamor nacional por
providncias. Alis, segundo ele, somente em funo desse clamor nacional que foi
possvel essa ao poltica, diferentemente de outros momentos em que a iniciativa do
governo no contou com o apoio poltico da sociedade. Todavia, esquecia o Presidente de
dizer que esse clamor nacional no era exatamente para se extinguir essas instituies, mas
sim para levar efetivamente priso os empresrios, os funcionrios e os polticos que
desviaram os recursos dos incentivos e praticaram a corrupo na instituio.
Mas a oportunidade para extinguir a poltica e os instrumentos de desenvolvimento
regional estava ali presente, apoiada pelo clamor nacional como disse o Presidente, e a,
nesse momento, o oportunismo poltico predominou.

221
5.6 RECRIAO DA SUDAM E O ESTABELECIMENTO DE UM NOVO
PADRO DE PLANEJAMENTO REGIONAL
A ADA foi efetivamente criada em agosto de 2001, pela Medida Provisria
n 2.157-5/2001; entretanto, somente em fevereiro de 2002 que se deu a sua instalao,
quando foi aprovada a sua estrutura regimental e os quadros de cargos em comisso e das
funes gratificadas, por meio do Decreto n 4.125, de 13/02/2002, depois reformulado pelo
Decreto n 4.652, de 27/03/200354.
Quando a definio da estrutura organizacional dessa nova instituio foi definida,
o novo governo que tomou posse em janeiro de 2003 j se preparava para anunciar a extino
da instituio e a recriao da SUDAM (e da SUDENE). Na verdade, desde a campanha
poltica de 2002 que essa possibilidade de mudana institucional vinha sendo garantida pelo
candidato a Presidente da Repblica, Luis Incio Lula da Silva, muito embora a promessa
tivesse se destinado originalmente a SUDENE, depois estendida para o caso da SUDAM.
Tendo ganhado a eleio, cabia o novo Presidente cumprir a promessa.
A deciso pela recriao da SUDAM (e da SUDENE) no estava sendo concebida
como uma tentativa do Estado brasileiro de desfazer ou corrigir o erro cometido no momento
em que resolveu pela extino dessas instituies, em 2001. Nem tampouco isso estava
ocorrendo porque finalmente o Estado tinha encontrado o caminho por onde iria se estabelecer
o planejamento do desenvolvimento regional no pas. Essa deciso, tanto quanto a da extino,
tinha sido concebida apenas como uma promessa de campanha, em um lance de oportunismo
poltico do ento candidato a Presidente, sem nenhuma avaliao ou anlise tcnica de sua
futura equipe de governo ou at mesmo do governo de planto.
54
De acordo com essa legislao, a ADA se constitui em uma autarquia federal vinculada ao Ministrio da
Integrao Regional, com o objetivo de implementar polticas e viabilizar instrumentos de desenvolvimento
da Amaznia. A atuao da Agncia obedecer aos fundamentos, objetivos, diretrizes e instrumentos da
poltica de desenvolvimento nacional integrada e do Plano de Desenvolvimento da Amaznia e ser efetuada
em articulao com o Conselho Deliberativo para o Desenvolvimento da Amaznia, rgos e entidades
pblicas dos governos federal, estaduais e municipais que atuam na regio, e a sociedade civil organizada.
222
Portanto, em julho de 2003, quatro meses depois de ser definida a estrutura
organizacional da ADA, o Presidente Lula, em cerimnia realizada em Fortaleza (CE),
anunciou formalmente a recriao das Superintendncias do Nordeste (SUDENE) e da
Amaznia (SUDAM). Em seguida, enviou ao Congresso Nacional, em regime de urgncia
constitucional, o Projeto de Lei Complementar n 91/2003, propondo a criao da SUDAM e a
conseqente extino da ADA, e o Projeto de Lei Complementar n 76/2003 voltado para a
criao da SUDENE e a extino da ADENE.
Na exposio de motivos encaminhada ao Presidente da Repblica, o Ministro da
Integrao Nacional fundamentou to simplesmente que a criao da SUDAM se dava em
funo da necessidade de retomada do planejamento no pas e por conta do compromisso com
o combate s desigualdades regionais. Em funo disso, exigia-se o carter de urgncia
constitucional para a aprovao dessa medida pelo Congresso Nacional. Como se percebe,
nada que apresentasse relevncia ou importncia estratgica para o desenvolvimento nacional
ou at mesmo regional que realmente suscitasse essa mudana. Nem tampouco nada que
apresentasse uma diferenciao com relao aos objetivos da pretensa Agncia de
Desenvolvimento da Amaznia, agora prevista para ser extinta. Apenas um jogo de palavras
para fazer valer uma promessa de campanha.
Porm, a questo mais relevante nessa discusso que, tambm, com relao
origem dos recursos que iro formar a receita da nova SUDAM, do Fundo a ser gerenciado
por essa instituio, e a sua forma de utilizao, em nada se diferencia das regras existentes no
caso da ADA. De acordo com o Projeto de Lei, os recursos da nova SUDAM sero
constitudos por dotaes oramentrias consignadas no Oramento Geral da Unio; por
transferncias do Fundo de Desenvolvimento da Amaznia, equivalente a dois por cento do
valor de cada liberao de recursos, a ttulo de remunerao pela gesto desse Fundo; e por
quaisquer outras receitas previstas em lei.

223
Em outras palavras, pelas mesmas receitas que esto previstas para a ADA,
inclusive porque esse Projeto de Lei, quando for transformado em Lei, revogar a Medida
Provisria n 2.157-5/2001 (que criou a ADA e extinguiu a velha SUDAM), porm no
revogar os artigos que conceberam o Fundo de Desenvolvimento da Amaznia da ADA. Em
suma, a promessa do ento candidato e atualmente Presidente da Repblica garantir a
recriao da antiga SUDAM, a sua existncia na mesma sede/prdio onde funcionava
anteriormente (e que abriga a sede da ADA), mas os recursos direcionados para o
desenvolvimento regional sero os mesmos que foram criados para a ADA, e no aqueles que
anteriormente eram utilizados pela antiga SUDAM.
Esse o novo padro de planejamento regional previsto para a regio. Melhor
dizendo, esse o novo padro de financiamento do desenvolvimento regional concebido para
a Amaznia. A nova SUDAM ser constituda da cara da antiga SUDAM e do corpo da
futura extinta ADA.
com base nessa simbiose que o Ministro da Integrao Nacional anunciou, com
relao nova SUDENE (mas que guarda similitude com a nova SUDAM), que essa
instituio nasce blindada contra a corrupo, pois os financiamentos a serem concedidos
no sero transformados em debntures conversveis em ao, logo tero que devolvidos com
a incidncia de juros. A lgica, agora, no mais de recursos a fundo perdido, e nem
tampouco pretende a nova instituio de desenvolvimento regional constituir-se em acionrio
do empreendimento beneficiado. A instituio exercer apenas o papel de financiador,
tornando-se isso fator de alto risco para os investidores, principalmente para aqueles que vinha
h anos se beneficiando dos incentivos fiscais regionais.
Esse Projeto de Lei Complementar ainda se encontra em tramitao no Congresso
Nacional. Foi inicialmente aprovado na Cmara Federal, mas quando apreciado pelo Senado
Federal sofreu alteraes substanciais, retornando para nova apreciao pela Cmara Federal.
224
O problema existente que na proposta do governo tanto a SUDAM quanto a SUDENE
devero administrar o Fundo de Desenvolvimento Regional, que ser formado por 2% do
Imposto de Renda; ocorre que durante as negociaes para aprovao da reforma tributria, o
governo usou esse Fundo nas negociaes com os governadores, e o Fundo tornou-se uma
espcie de compensao aos Estados mais pobres, que, com o fim da guerra fiscal, perdem a
prerrogativa de usar as redues de ICMS para atrair investimentos (TEMPO 2004).
Agora, a discusso est centrada na questo de quem ir administrar ou, melhor
dizendo, gastar esses recursos: as duas novas instituies de desenvolvimento regional ou os
Estados? Por conta disso, os Projetos de Lei Complementar que recriam a SUDAM e a
SUDENE esto ainda em tramitao no Congresso Nacional, sem previso para sua
aprovao. Talvez neste ano de 2005 sejam aprovados. At agora, a ressurreio da SUDAM
no aconteceu ... mas, haver de acontecer.

225
6 CONCLUSES
Quando o Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, resolveu, em
solenidade no Palcio do Planalto, no dia 05 de maio de 2001, extinguir a SUDAM (e a
SUDENE) e criar, em seu lugar, um novo rgo de desenvolvimento regional para a
Amaznia, a ADA, com o argumento de que estava pondo fim a uma sucesso de fraudes na
instituio, fez a histria retornar ao passado, numa reviravolta de 360. Como numa reprise
de vale a pena ver de novo, sucederam-se os mesmos acontecimentos que levaram o Estado
brasileiro, em 1966, a extinguir a SPVEA e, em seu lugar, criar a SUDAM.
Entre esses dois fatos histricos sobressaem-se semelhanas e diferenas.
Contudo, apesar da coincidncia dos fatos tornava-se evidente e necessrio que se buscasse as
verdadeiras razes que levaram o Estado brasileiro a ter tomado essa deciso, pois, afinal, o
contexto social, poltico, econmico, e at mesmo histrico, no qual ocorreu a extino da
SUDAM, era completamente diferente daquele em que se sucedeu a extino da SPVEA.
As razes e acontecimentos que determinaram a extino da SPVEA sem a devida
necessidade ou exigncia de aqui se aprofundar esta anlise, no serviam ou no se
mostravam adequadas para explicar o porqu do Estado brasileiro ter se decidido pela
extino da SUDAM e de tudo o que essa instituio de desenvolvimento regional
representava com relao estratgia de desenvolvimento na e para a Amaznia.
Alm disso, era evidente que o simples argumento de que a necessidade de
eliminao da corrupo tinha se constitudo na razo maior dessa medida governamental ou
que isso tinha decorrido do clamor nacional que pressionou politicamente o governo a tomar
essa deciso, no bastava por si s ou, melhor dizendo, no respondia e nem tampouco
explicava os verdadeiros motivos desse ato. Afinal, a prtica da corrupo de per si no uma
226
causa que leve necessria e obrigatoriamente extino de um rgo governamental,
principalmente da importncia estratgia e poltica que possua a SUDAM. Se assim fosse,
rotineiramente o Estado estaria extinguindo os seus rgos e criando outros, em decorrncia
da incidncia e da intensidade de denncias de corrupo na estrutura do setor pblico no
pas, nesses ltimos anos.
Buscar essa explicao lgica requereu que se remontasse s origens da SUDAM,
pois o que condicionou o surgimento dessa instituio, em substituio a SPVEA, foi a
necessidade de se implantar, naquele momento, no contexto da poltica de desenvolvimento
nacional, uma poltica de desenvolvimento regional para a Amaznia, nos mesmos moldes
que estava ocorrendo na regio Nordeste. Portanto, ao se extinguir a SUDAM aps cerca de
35 anos de existncia, na forma e na profundidade como isso se processou, representou
tambm a extino desse modelo e projeto de desenvolvimento regional.
As origens da SUDAM resultaram da necessidade do Estado brasileiro em
garantir, em torno do novo sistema institucional concebido e procurando alcanar a eficcia
da sua poltica de desenvolvimento para a regio, um amplo leque de instrumentos de
desenvolvimento regional, que tinha nos incentivos fiscais o seu principal suporte, visando
com isso facilitar e atrair o capital privado para a regio. A concepo dessa estratgia se
apresentava como condio sine qua non em face da necessidade de planejamento da
converso do espao regional amaznico em espao de ampliao e reproduo do capital em
escala nacional.
O modelo adotado era o de integrao nacional, em que a lgica dominante se
pautava pelo processo de estruturao da economia nacional localizada em diversas partes do
territrio nacional, em detrimento da realidade anterior em que predominava um
arquiplago de economia regionais no integradas entre si. Assim, pautado no discurso da
necessidade de correo das desigualdades espaciais ou dos desequilbrios regionais

227
existentes no pas, a alternativa mais vivel para o Estado brasileiro foi conceber uma nova
estratgia de desenvolvimento para a regio, apoiada em um padro de financiamento do
planejamento regional a partir da concesso dos incentivos fiscais, que se constituram assim
no funding sobre o qual se deu o financiamento do desenvolvimento econmico da regio ao
longo desse perodo.
Por sua vez, a SUDAM foi criada como um instrumento que possibilitaria a
centralizao das aes do Estado brasileiro na regio, em um momento em que a tnica do
planejamento era concebida como sinnimo de soluo para o desenvolvimento econmico,
principalmente das economias que se encontravam em atraso no seu desenvolvimento. Como
nos anos sessenta o pas se encontrava em pleno desenvolvimento da segunda fase do modelo
substitutivo de importaes que sustentava a industrializao nacional, era essencial para a
ampliao do mercado nacional que os seus espaos regionais fossem integrados
produtivamente, passando a ser adotada, em vista disso, uma poltica de diferenciao
econmica entre as regies brasileiras justamente para possibilitar a homogeneidade regional
no espao econmico nacional.
Essa estratgia, que se consubstanciou na poltica nacional de desenvolvimento
regional, foi implementada justamente para dar o suporte necessrio formatao, no espao
regional, do processo de desenvolvimento que estava sendo concebido no plano nacional,
moldado no modelo de industrializao sustentado pelo desenvolvimento capitalista. Nada
mais do que internalizar na regio o modelo cepalino de desenvolvimento, que propunha
como vetor determinante da formao da renda interna a industrializao, via substituio de
importaes.
Era esse o modelo que alicerava a atuao da SUDAM no contexto do
planejamento do desenvolvimento da regio. E, como tal, o Estado brasileiro se
responsabilizava pelo seu financiamento, garantindo conseqentemente o funding sobre o qual

228
se constituiu o padro de financiamento do desenvolvimento regional, por meio da concesso
dos incentivos fiscais.
Nesse ponto se encontra o buslis dessa problemtica. A combinao do discurso
voltado para correo das desigualdades ou desequilbrios regionais, aliado estratgia de
concesso de incentivos fiscais, constituiu-se no fundamento de existncia e de sobrevivncia
fsica e poltica da SUDAM, ao longo do perodo de sua existncia. Em torno disso se
estruturou a poltica nacional de desenvolvimento regional direcionada, nesse caso especfico,
para a Amaznia. Portanto, no momento da extino da SUDAM e da conseqente criao da
ADA no ocorreu simplesmente uma mera substituio institucional como soluo para por
fim prtica da corrupo manifestada, mas tambm e sobretudo a extino do padro de
planejamento regional o qual a SUDAM representava e pelo qual garantia a sua existncia
fsica.
Com isso, retorna-se a discusso ao ponto de partida: afinal, o que determinou
com que o Estado propiciasse ou deixasse ocorrer a decadncia e a extino do padro de
planejamento regional no pas, atingindo a SUDAM e, no seu aspecto mais geral, a
Amaznia? Na verdade, o que se sucedeu foi que a partir dos anos oitenta o Estado brasileiro
entrou em uma crise de carter fiscal-financeira, de tal proporo, que restringiu a
manuteno da constituio de linhas de financiamentos do tipo funding necessrias
continuidade do processo de desenvolvimento, principalmente na rbita da questo regional,
inviabilizando, portanto, a manuteno do planejamento do desenvolvimento regional.
Desde a implantao da SUDAM os recursos oriundos dos incentivos fiscais
foram sendo subtrados em decorrncia da incluso de outros programas tambm
considerados pelo Estado como imprescindveis ao processo de integrao nacional. De
incio, os recursos dos incentivos fiscais voltados para o desenvolvimento regional foram
reduzidos pela metade, mas depois essa reduo foi-se ampliando por conta da destinao de
229
parcela dos incentivos fiscais para a criao de um outro funding, voltado para determinados
investimentos setoriais no pas, no necessariamente na regio. Portanto, desde a sua
implantao passou a ocorrer na SUDAM um desequilbrio entre a disponibilidade lquida de
recursos financeiros e a crescente demanda por parte dos projetos incentivados pela
instituio, gerando problemas operacionais de gesto dos recursos.
No final dos anos setenta, mais precisamente em 1979, quando o Estado brasileiro
comeou a apresentar problemas de financiamento externo, em decorrncia da elevao da
taxa de juros no mercado americano, foi criado um outro mecanismo do imposto adicional
no-restituvel com a sua conseqente impossibilidade de converso em incentivos fiscais
que, ao mesmo tempo em que ampliava a receita tributria da Unio, reduzia ainda mais a
capacidade de financiamento do desenvolvimento regional com base nos incentivos fiscais,
ampliando-se, portanto, a incapacidade da SUDAM em atender todos os projetos de
investimento direcionados para a regio.
Com os acontecimentos que se sucederam no incio dos anos oitenta no contexto
do mercado internacional, que culminaram em uma maior contrao da liquidez internacional,
tornando-se os recursos financeiros internacionais extremamente escassos para o conjunto da
economia mundial, sucederam-se problemas cambiais e de financiamento do setor pblico
brasileiro, explicitando-se, a partir da, a crise fiscal e financeira do Estado brasileiro.
O rebatimento dessa crise no mbito do desenvolvimento regional resultou no
aprofundamento da restrio dos instrumentos que davam suporte manuteno do funding
formado pelos incentivos fiscais regionais. Devido a necessidade de fortalecimento da
capacidade financeira do Estado a partir dessa crise, novas medidas econmicas foram
adotadas com vistas alterao da legislao do IR, abrangendo o universo dos contribuintes.
Assim, passou a haver reteno de parcela da alquota do IR na fonte sobre rendimentos de
aplicaes financeiras de curto prazo e sobre operaes com ttulos no mercado aberto; as
230
tabelas do IR incidente na fonte sobre rendimentos do trabalho foram alteradas; adotou-se o
mecanismo da correo monetria no pagamento do IR; o sistema bancrio e de crditos em
geral ficou obrigado a pagar o IR em parcelas mensais, expresso em ORTN, etc; enfim, o
Estado foi criando receita adicional sobre o IR, atenuando a sua crise fiscal-finaneira, mas no
resultando essa sua ao de ajuste fiscal em um incremento nos recursos transferidos para os
fundos de financiamento regionais, impondo assim SUDAM uma maior restrio sua
capacidade financeira e ao seu papel de promotor do desenvolvimento regional da Amaznia.
Conforme analisado anteriormente, a eleio do IRPJ como rubrica tributria
preferencial de constituio da fonte de novos recursos no-inflacionrios para a cobertura
dos dficits do Estado brasileiro tornou-se a causa mais determinante nesse processo de
reduo dos recursos dos incentivos fiscais regionais (e at mesmo setoriais), restringindo
ainda mais a opo pelo Fundo de Investimento administrado pela SUDAM. (vide Tabelas 24
e 25).
Assim, em meados dos anos oitenta a disponibilidade de recursos vinculados aos
incentivos fiscais regionais se encontrava bastante reduzida, tendo sido isso ainda muito
incidente no caso da SUDAM, diferentemente at do que decorreu com a SUDENE. Pelos
dados demonstrados na Tabela 25, por esse perodo o quantitativo disponvel para a SUDAM
representava to-somente 1/3 do que o disponvel na metade dos anos setenta, o qual j se
constitua na metade do que o comparado com o momento em que essa instituio foi criada e
implantada.
medida que foi se aprofundando essa crise fiscal-financeira novas medidas
econmicas foram adotadas para ampliar a capacidade financeira do Estado com rebatimento
direto no volume de recursos vinculados aos incentivos fiscais. Conseqentemente, restringiu-
se ainda mais a possibilidade de atendimento dos pleitos direcionados a SUDAM, ampliando

231
o desequilbrio j existente entre a oferta de recursos e a crescente demanda manifestada por
parte dos projetos incentivados ou por ainda incentivar no mbito da regio.
De forma paralela e complementar s medidas anteriores, o Estado comeou a
reduzir a parcela mnima de participao dos incentivos fiscais do FINAM no financiamento
dos projetos incentivados, assim como reduzir a parcela das opes destinadas a projetos
prprios para fins de reforo ao funding destinado a projetos de terceiros, de acordo com a
legislao especfica sobre essas duas alternativas de opo. Ou seja, em decorrncia da
constante diminuio dos recursos vinculados aos incentivos fiscais regionais procedeu-se
uma redistribuio interna, no mbito da disponibilidade dos recursos transferidos, para
garantir a SUDAM o mnimo de capacidade de atendimento dos projetos incentivados.
Essas medidas j sinalizavam com bastante nfase a dificuldade do Estado de
manter o padro de financiamento do desenvolvimento regional pautado nos incentivos
fiscais, seja na Amaznia seja no Nordeste, impondo assim um obstculo manuteno da
eficcia dos instrumentos de planejamento regional no pas.
Essa situao agravou-se a partir da declarao da moratria brasileira em 1987,
decidida em decorrncia da grave situao financeira em que se encontrava o setor pblico,
provocada sobretudo pela reduo acentuada dos financiamentos externos e pela expanso do
endividamento interno e externo. Novas medidas de restrio dos recursos para fins do
desenvolvimento regional foram adotadas, inclusive tendo sido tentado, no incio dos anos
noventa, a suspenso e a revogao dos incentivos fiscais regionais e setoriais, que s no se
manteve em decorrncia da presso poltica exercida pelos representantes das regies de
abrangncia das instituies de desenvolvimento regional. Mas, como nesse perodo j se
explicitava a discusso sobre irregularidades na utilizao dos incentivos fiscais no pas,
inclusive tendo condicionado a elaborao de processos investigativos sobre essa questo,

232
resultou com que os incentivos fiscais setoriais tenham deixado de ser concedidos, mantendo-
se apenas os incentivos fiscais regionais.
Diante dessa situao, a SUDAM foi forada a reconhecer explicitamente que a
reduo dos recursos dos incentivos fiscais destinados ao FINAM estava inviabilizando o
repasse de recursos para os projetos j aprovados e em implantao e para a aprovao de
novos projetos, determinando assim um engessamento no seu papel de agente promotor do
desenvolvimento regional na Amaznia. Por conta disso, a partir de meados dos anos noventa
a SUDAM passou a suspender a anlise e a aprovao de cartas-consultas e projetos que
seriam atendidos com recursos do FINAM, assim como a vedar as reformulaes ou
adequaes de projetos j aprovados e em implantao que redundassem em aumento de
participao do FINAM, prorrogando os cronogramas dos projetos aprovados e
condicionando a reviso dos cronogramas fsico-financeiros dos projetos aprovados
existncia de saldo de recursos do FINAM.
Com a manifestao da crise asitica, em 1997, que agravou ainda mais a
vulnerabilidade financeira externa e a situao macroeconmica do pas, ocorreu mais uma
alterao de impacto na sistemtica dos incentivos fiscais, mantendo-se essa nova sistemtica
at quando da extino da SUDAM em 2001: mais uma vez foi reduzida a opo do
contribuinte do IRPJ pelo FINAM, passando inicialmente de 50% para 30%, com vigncia at
2003, depois passaria para 20% at 2008 e, finalmente, chegaria a 10% com vigncia at 2013.
A mesma medida valeria tambm para os benefcios especiais que recebiam iseno do IR,
reduzindo-se, de forma escalonada, at 12,5%, nesse mesmo perodo, e tambm para os
empreendimentos que possuam iseno total do IR, cujo benefcio ia se reduzindo at chegar
a 25%, no mximo, em 2013, quando ento deixaria de existir. E isso sem falar na deciso de
reduo de 25% na previso oramentria dos recursos do FINAM de 1998 em diante.

233
A evoluo desses fatos denota que medida que a crise fiscal-financeira do
Estado brasileiro foi se intensificando e, por conta disso, as medidas de poltica econmica
adotadas se voltavam basicamente para salvaguardar a capacidade financeira do Estado e
viabilizar a atenuao da sua dvida perante os credores nacionais e internacionais, o resultado
era a restrio, cada vez mais intensa, da eficcia dos incentivos fiscais regionais concedidos
pela SUDAM, criando uma crise de governabilidade nessa instituio de desenvolvimento
regional no contexto da regio e diante do seu papel de fomentador e articulador do
Portanto, muito embora os incentivos fiscais concedidos pela SUDAM j
estivessem automaticamente se reduzindo e com os dias contados para a sua suspenso,
cronologicamente em 2013 o mesmo prazo que vinha sendo concedido para a manuteno
dos incentivos fiscais e financeiros concedidos pela Zona Franca de Manaus, quando a
SUDAM foi extinta a sua capacidade de continuar financiando o desenvolvimento regional
estava completamente exgua, restrita e dependente de repasses da Unio, que vinham
ocorrendo em parcelas e com bastante atraso.
Na verdade, a manuteno da existncia da SUDAM, ao contrrio da sua extino,
no alteraria esse quadro e nem reverteria a decadncia ocorrente no padro de planejamento
regional na Amaznia, pois com o aprofundamento da crise fiscal-financeira do Estado,
inclusive afetando o pacto federativo estabelecido no pas, s tenderia a aumentar a restrio
dos recursos financeiros vinculados aos incentivos fiscais regionais, impondo a essa
instituio maiores dificuldades no financiamento do desenvolvimento regional.
A constatao desse quadro impunha ao Estado brasileiro uma dura realidade:
como continuar mantendo o discurso desenvolvimentista, no plano regional, se lhe faltavam
as condies objetivas para tal, ou seja, capacidade financeira para viabilizar o investimento
produtivo na regio no bojo da poltica regional de desenvolvimento em execuo. Em outras

234
palavras, o Estado no tinha mais suporte para manter o funding do qual se alimentava a
poltica de desenvolvimento regional no pas e, mais ainda, tinha conscincia de que sem esse
suporte estava se exaurindo o modelo de desenvolvimento regional concebido em meados dos
anos sessenta.
A questo que o Estado no tinha uma alternativa que viabilizasse a substituio
desse modelo com a insero de uma proposta diferenciada de financiamento do
desenvolvimento regional capaz de manter o nvel dos investimentos realizados. Alm disso,
apesar de quase quarenta anos de existncia desse modelo, a sua concepo no mais
coadunava com a realidade atual de insero da economia brasileira no mercado mundial.
A poltica desenvolvimentista nacional que vem sendo implementada desde o incio dos anos
noventa no se pauta mais pela estratgia de integrao nacional e homogeneidade regional,
at porque esse processo foi implementado e consolidado ao longo desse perodo no mais
exigindo conseqentemente esforo adicional nesse sentido, mas sim pela lgica da
integrao competitiva e eficincia regional.
A questo regional, atualmente, no tem mais a dimenso e a problemtica
ocorrente quando da implantao das instituies de desenvolvimento regional, apresentando
agora uma demanda diferenciada e dependente do processo de integrao da economia
nacional no sistema econmico global. A necessidade premente a de conseguir condies
adequadas de competio no mercado global, exigindo-se portanto um esforo no sentido de
garantir aos espaos regionais menos desenvolvidos, como sub-espaos de competio global,
condies estruturais para uma melhor valorizao do capital em relao aos sub-espaos
mais desenvolvidos do mercado nacional-global.
S que para essa nova realidade o Estado brasileiro no est estruturado, inclusive
por conta da manuteno da sua crise fiscal-financeira que vem inviabilizando a retomada do
crescimento econmico em patamares significativos. Assim, faltou ao Estado uma alternativa

235
que possibilitasse substituir o padro de planejamento regional vigente por um outro, capaz de
manter o nvel de investimentos realizados mas associado a uma estratgia de uma insero
mais competitiva dos sub-espaos regionais menos desenvolvidos no espao econmico
nacional-global.
Faltou tambm ao Estado e as instituies de desenvolvimento regional a
percepo de que a concepo de um novo padro de desenvolvimento para as regies de
abrangncia dessas instituies no se resumia em substituir as linhas de financiamento
tradicionais existentes ou ento essas instituies em si. Muito embora a SUDAM tenha
formulado, antes da sua extino, uma proposta de uma nova concepo estratgica de
desenvolvimento para a regio, onde justamente consta a sua substituio (posterior) pela
ADA, resumiu-a apenas a uma mera substituio institucional mas com a manuteno do
mesmo mecanismo de financiamento via incentivos fiscais. No se deu conta ou no quis
aceitar o fato de que esse mecanismo no era mais possvel ser mantido pelo Estado, face a
persistncia da sua crise fiscal-financeira, nem tampouco era mais sustentvel em decorrncia
dos ditames impostos pela poltica macroregional de desenvolvimento no contexto global.
Isto posto, o que ocorreu foi que o Estado, diante da impossibilidade de conceber
uma nova poltica nacional de desenvolvimento regional e no mais podendo sustentar o
discurso desenvolvimentista sem o suporte adequado para garantir o funding indispensvel a
essa poltica, utilizou-se do conflito estabelecido na base de apoio parlamentar ao governo por
conta das denncias de prtica de corrupo na SUDAM (e na SUDENE) para, sumariamente,
concluir um processo em andamento, a extino do padro de desenvolvimento regional
vigente.
A extino da SUDAM no se resume apenas ao trmino de existncia de uma
instituio governamental, mas sim ao trmino de um modelo de desenvolvimento concebido
pelo Estado brasileiro nos anos sessenta que visava a integrao produtiva da regio no
236
contexto do mercado nacional em expanso, o qual a SUDAM representava. Ao ter isso
ocorrido, a conseqncia natural e imediata foi a suspenso da concesso de incentivos fiscais
como instrumento de desenvolvimento regional, mantendo-se apenas para aqueles projetos
que j se encontravam implantados e que no foram alvo das denncias de corrupo ou de
utilizao inadequada dos recursos concedidos.
As denncias de corrupo, portanto, serviram apenas como meio do qual se
utilizou politicamente o Estado para referendar uma inteno que vinha se arrastando desde o
incio dos anos noventa, quando se explicitou a impossibilidade de manuteno desse modelo,
e no na causa principal da extino da SUDAM. Como o Estado vinha postergando essa
deciso por falta de uma alternativa tcnica que substitusse o modelo vigente sem ocasionar
traumas na sua relao poltica com as Unidades Federativas das regies Norte e Nordeste,
acabou agindo precipitadamente por conta da suposta presso exercida pela sociedade,
concebendo uma nova instituio no lugar da qual estava sendo extinta, com um padro de
financiamento divergente da expectativa dos investidores que escolhem a Amaznia para
instalao dos seus projetos produtivos.
Por mais que os recursos concedidos pela SUDAM, ao longo de sua existncia,
tenham propiciado um elevado nvel de investimentos na regio, resultando com que a
economia regional tenha alcanado taxas de crescimento elevadas e at mesmo acima da
mdia nacional, em alguns perodos especficos, isso no foi suficiente para que no contexto
regional tenha sido criado um processo autnomo de desenvolvimento e independente das
tradicionais linhas de financiamento. Ao contrrio, o desenvolvimento regional ainda continua
dependente da sua interao com a dinmica nacional e de recursos externos, principalmente
de recursos pblicos.
237
Assim sendo, a criao da ADA em substituio a SUDAM, ao contrrio de ter se
constitudo em uma soluo alternativa para o decadente padro de desenvolvimento regional
que a SUDAM representava, tornou-se um entrave para a continuidade do desenvolvimento
da regio, pois tendo o incentivo fiscal de outrora se transformado em financiamento, com
obrigatoriedade de retorno de operaes, juros e multas, e permanecendo na forma de
debntures inconversveis na sua quase totalidade, desestimulou e impediu a busca por novos
investimentos na regio, situao essa atestada pela prpria ADA em seus relatrios de
gesto. Em outras palavras, a concepo desse novo padro de financiamento para o
desenvolvimento da Amaznia no se coadunou com a realidade empresarial existente na
regio, resultando com que a nova instituio voltada para o desenvolvimento regional no
tenha se firmado como tal, permanecendo desde a sua constituio sem fomentar o
A perspectiva de ineficcia dessa nova instituio ensejou com que o novo
governo, cumprindo promessa feita por ocasio da campanha poltica, tenha anunciado a
recriao da SUDAM, em substituio a ADA, com o discurso de que isso resultava da
expectativa de retomada do planejamento governamental e por conta do compromisso com o
combate s desigualdades regionais. Mais uma vez o Estado, independente do governo de
planto, fomentou discurso em vez de uma estratgia consistente para a continuidade do
desenvolvimento da regio, resultando com que at o presente momento essa inteno no
tenha se transformado em fato concreto.
A pretensa ressurreio da SUDAM no alternativa de soluo para o buslis da
problemtica regional explicitada com a extino dessa instituio, inclusive porque de
acordo com o Projeto-de-lei encaminhado pelo governo ao Congresso Nacional a mudana
proposta se resume basicamente alterao na denominao da instituio, e no no cerne da
questo, qual seja, o padro de financiamento do desenvolvimento regional. Se a manuteno

238
da existncia da SUDAM com a sua estrutura de financiamento vigente, baseada na concesso
dos incentivos fiscais, j no mais garantia a eficcia da poltica de desenvolvimento regional,
viabilizar o retorno dessa mesma instituio mas com a estrutura de financiamento que vigora
com a ADA, ser garantir, de antemo, o seu insucesso frente ao desafio da problemtica
regional na Amaznia.
A certeza da previsibilidade dessa afirmao foi constatada em matria
recentemente divulgada (CRIADA, 2004), que evidenciou que o Fundo de Desenvolvimento
da Amaznia encerrou o exerccio de 2004 com saldo acumulado, sem aplicao de um nico
centavo dos seus recursos desde a implantao da ADA, no valor acumulado de R$ 1,7
bilho. Esses recursos acabaram retornando ao caixa do Tesouro Nacional, sem que algum
empresrio tenha se habilitado para conseguir financiamento da ADA. Como sintetizado na
reportagem, essa linha de financiamento na qual est estruturado o novo padro de
financiamento do desenvolvimento regional um produto que ningum pode comprar, isto
, no tem se mostrado atrativo para os investidores, o que explica a falta de aplicao dos
recursos oramentrios existentes na atual instituio de desenvolvimento regional, a ADA.
Assim sendo, proceder ressurreio da SUDAM a partir da sua simbiose com a
ADA garantir antecipadamente a o seu insucesso e manter indefinida e atomizada a poltica
de desenvolvimento regional na Amaznia.
Fazendo uma similitude com a histria da ressurreio de Cristo, poder-se-ia dizer
que, diferentemente deste, a tentativa de ressurreio da SUDAM est se transformando em
um verdadeiro parto cesariano em que o prprio governo no credita muito sucesso, mas que
quando isso acontecer, a nova SUDAM, igual a Cristo, no mais ter a mesma forma de
apresentao que possua antes, ou seja, quando Cristo foi ressuscitado ele no mais se
constitua em matria e esprito, mas apenas como esprito e, por conta disso, transferiu-se
para um outro plano, um plano superior, distante dos demais seres humanos; no caso da futura
239
nova instituio, quando retornar a sua forma SUDAM, no mais apresentar a matria que
lhe garantia a existncia, no caso os incentivos fiscais regionais e, por conta disso, se
evidenciar como algo diferente, distante da sua forma original. Entretanto, como mencionou
um dos diretores da ADA, ir fluir para um outro plano, mas para um plano inferior, aqum
do que j foi e representou no passado. Enquanto isso, a problemtica regional fica sem
soluo aparente, espera de um novo padro de desenvolvimento.

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Morte e Ressurreição Da SUDAM PDF

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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PAR

NUCLEO DE ALTOS ESTUDOS AMAZNICOS

Srgio Roberto Bacury de Lira

MORTE E RESSURREIO DA SUDAM

Srgio Roberto Bacury de Lira

MORTE E RESSURREIO DA SUDAM

Tese apresentada como requisito parcial para

Orientador: Prof. Dr. David Ferreira Carvalho

1. SUDAM. 2. Planejamento regional Amaznia.

MORTE E RESSURREIO DA SUDAM

Tese apresentada como requisito parcial para obteno do grau de

Julgado: Belm, 06/04/2005

O meu primeiro agradecimento reservado para a Universidade Federal do Par

minhas atribuies para realizar o Curso de Doutorado.

Agradeo tambm ao Ncleo de Altos Estudos Amaznicos NAEA, da UFPA, e

desempenho das minhas atribuies como professor e pesquisador na rea do planejamento do

Reservo tambm agradecimentos aos colegas do Curso, que dividiram comigo os

seus conhecimentos e saberes, tornando menos difcil o caminhar de um Curso de Doutorado.

profissionais e especialistas, os quais aqui presto os meus agradecimentos: a Wanderley Lopes

de Andrade Junior e Ana Lucia de Souza Alves, da Coordenao-Geral de Planejamento e

Gesto Estratgica e da Biblioteca da ADA, respectivamente; a Waldenira Moreira, da

Biblioteca do NAEA; a Augusta Esteves, da Diretoria de Estatstica da SEPOF-PA; e a

Reinaldo Gonalves, da UFRJ.

pude contar com o apoio e o aconselhamento tcnico adequado do meu Orientador,

questionamentos, crticas e sugestes sempre foram feitos com preciso e no momento

Sinto-me profundamente grato pela sua ajuda.

Finalmente, quero agradecer ao apoio dispensado pela minha famlia. Sem a

concluir essa caminhada. A eles, dediquei o fruto dessa caminhada.

PALAVRAS CHAVES: SUDAM, planejamento regional, Amaznia.

PALAVRAS CHAVES: SUDAM, regional planning, Amazon Region.

Tabela 1 Distribuio Regional da Populao Brasileira e do Produto Nacional

Tabela 19 Endividamento do Setor Pblico - Brasil - 1987-1989 .......................... 147

ADA Agncia de Desenvolvimento da Amaznia

4.3 A REORIENTAO DAS ESTRATGIAS DE INTEGRAO E

federal extinguiu, em solenidade no Palcio do Planalto, a Superintendncia do

Desenvolvimento da Amaznia SUDAM e tambm a Superintendncia do

Desenvolvimento do Nordeste SUDENE e, em substituio, criou a Agncia de

Desenvolvimento da Amaznia ADA e a do Nordeste ADENE.

No dia posterior extino, 03 de maio, a manchete de O Liberal era a seguinte:

exclusivamente do oramento da Unio. De acordo com o argumento do Ministro da

Integrao Nacional, constante nessa mesma edio de O Liberal, vindo os recursos do

oramento federal, e no atravs de iseno fiscal, constitua-se na garantia de que no

substancialmente porque no h gio, no h superfaturamento, os recursos fluem e s sero

aprovados mediante um oramento prvio.

histrias de fraude e desperdcio de recursos financeiros.

essas manchetes no se constituram em matria de primeira pgina desses jornais?

Dia D e no day after da extino da SUDAM, foram, respectivamente, a questo da corrupo

no pas e o conflito poltico estabelecido no Senado Federal em funo da violao do painel

governo federal utilizou o discurso da corrupo para extinguir a SUDAM (e a SUDENE)?

tinha(m) se constitudo numa extensa rede de corrupo, e a imprensa e o clamor nacional

evidenciam por si s a necessidade de uma atitude enrgica do governo, todavia o que no

conviveram com a instituio.

Em meados da dcada de 1980, o prprio governo divulgou um Relatrio da

Comisso Interministerial de Avaliao dos Incentivos Fiscais (COMIF), no qual relatava m

finalidade da Instituio, dentre outros. Logo em seguida, um outro documento, publicado

pela SUDAM Concepo Estratgica do Desenvolvimento da Amaznia, propunha uma

profunda mudana de atitudes com respeito poltica de desenvolvimento regional, aos

instrumentos dessa poltica e s instituies encarregadas da sua administrao, isto , a

transformaria a Superintendncia em uma Agncia Multilateral de Desenvolvimento

a Agncia de Desenvolvimento da Amaznia - ADA.

A concepo da extino da SUDAM e da criao da ADA j havia se dado pela

necessidade face o novo papel do Estado e a nova realidade do federalismo brasileiro, e no

forada por denncias de corrupo. evidente que, na realidade, o processo de decadncia e