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POLITICAS PUBLICAS Y DESARROLLO LOCAL

Por Carlos Alfonso Victoria Mena*

RESUMEN

La poltica pblica, incluso aquella que afecta profundamente a una inmesa


mayora, es sustrada de la discusin pblica, slo algunos, los que saben y tienen
contactos adecuados, pueden decidir. Estas palabras del politlogo argentino
Guillermo O' Donnell2 , enmarcan el panorama general de este documento, en el
que se argumenta la necesidad de democratizar su elaboracin. Todo lo anterior
supone una revisin del concepto de lo pblico, as como los enfoques de poltica
pblica y los pasos de su formulacin, en el contexto de la reforma del Estado, la
llamada crisis fiscal y el auge de asuntos como la gobernabilidad y la gerencia
pblica.

1. NOCION DE LO PUBLICO'

El inters por lo pblico sobreviene a la crisis de su precariedad en los mbitos de


la vida nacional, regional y local, a travs de la relacin conflictiva entre Estado y
sociedad, pasando por el agotamiento del ejercicio de la ciudadana, la
desigualdad de oportunidades y la subvaloracin de los derechos fundamentales,
con lo cual hoy el inters pblico ha sido reducido a la eficiencia de las metas de
modernizacin econmica4. Un repaso a las nociones bsicas del tema, y por
ende del problema, es apenas necesario para dimensionar el alcanCe de las
polticas pblicas en el contexto del Estado social de derecho.

Visin histrica

Bobbio sostiene que la pareja de trminos pblico/privado ingres en la historia del


pensamiento poltico social de Occidente, a travs de un uso constante y continuo,
sin cambios sustanciales, convirtindose en una de las grandes dicotomas de las
que una o ms disciplinas se sirven para delimitar, representar y ordenar su
campo de investigacin.

1 Documento elaborado para el Mdulo II del Diplomando en "Gobernabilidad y Desarrollo Local", ofrecido por el Instituto
Tecnolgico del Cauca y Construir Regin, Popayn, febrero de 2002.
2 Profesor de ciencia poltica en la Universidad de Notre Dame, Estados Unidos. El capital financiero y el futuro de la
Argentina, Pgina 12, Buenos Aires, 19 de marzo de 2001.
3 A partir de dos lecturas: Estado, gobierno y sociedad, por una teora general de la politica, Norberto Bobbio, Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1994; e uso social del conocimiento y la defensa de lo pblico. Herrando Gmez Buenda,
Revista de la Universidad del Valle, N 10, abril de 1995.
4 Parbola del liberalismo, Marco Palacios, Editorial Norma, Bogot, 199, Pg. 271_

1
Algunos autores sitan el origen de lo pblico en los fundamentos del cristianismo,
cuyo mensaje esencial est basado en el amor al prjimo, dado que ste deja de
ser el miembro de mi grupo particular, llmese etnia, tribu, clan o familia. El
prjimo es el otro, como ser genrico: el ser humano sin demarcaciones
particularistas de ninguna naturaleza. El prjimo es el hombre.5

El carcter universal de dicho mensaje fue, en consecuencia, crucial para el


desarrollo histrico de lo pblico, dado que hizo posible la formacin de
experiencias societarias, alrededor de la trayectoria de las ciudades. La
"invencin" de lo pblico, por as decirlo, emana de los espacios urbanos,
polticamente construidos. La ciudad antigua, en Occidente, no era una sumatoria
de grupos tnicos. No eran simples asentamientos tribales. Tena identidad
corporativa y una carta de nacimiento institucional que le confera poder poltico
para gobernarse de modo autnomo.

En Grecia lo pblico brot de la conversacin entre iguales, dando lugar a la


accin colectiva. El devenir histrico post-Grecia, como vida pblica, se explica
desde las guerras pero tambin desde los grandes acuerdos histricos8. Los
comportamientos humanos, en lo pblico, no discurren desde la racionalidad, sino
como la necesidad de construir apegos e identidades. Para algunos autores como
Simonds, la participacin en lo pblico no es porque la persona cree (o en nombre
de algo) en la bandera o en la tribu, sino como la posibilidad de maximizar el
inters individual; en otros casos actuar en lo pblico ha sido en funcin de
construir identidades. En consecuencia lo pblico tambin es la convergencia de
diversas racionalidades, problema que supera las expectativas de este texto.'

Sin embargo y a decir de Maturana8 la democracia surgi en el Agora, en el


mercado, que era el sitio donde se sentaban los ciudadanos a conversar de todo.
Cuando se renen a hablar de los asuntos que a todos interesan, los temas de la
comunidad se hacen pblicos. As que la cosa pblica es lo que est all y es
accesible a cualquier ciudadano, para observarlo, condenarlo, para reflexionar
sobre l y para actuar.

Naturaleza de lo pblico

Lo pblico no significa la misma cosa que lo colectivo. Si bien todo lo pblico es


colectivo, no todo lo colectivo conduce a lo pblico. Lo colectivo es todo aquello
que asume un carcter moralmente obligatorio. Lo colectivo no es una simple
agregacin de voluntades individuales. La vida colectiva es la vida compartida con

Lo pblico, Fernando Uricochea, Coyuntura Poltica (fotocopia)


6 Notas de clase, Introduccin a las Polticas Pblicas, CIDER, Universidad de los Andes, Bogot, 28 de enero de 2000.
La globalizacin ha despertado un debate sobre las tendencias de la conducta colectiva: hacia dnde vamos? (Por
ejemplo hoy lo pblico surge desde necesidades compartidas y supranacionales como la crisis de la capa de ozono). Habra
que renunciar a la racionalidad, entonces, para admitir lo pblico y considerar la formacin de lo pblico desde el dilogo y
no propiamente desde la diferencia
8 La democracia es una obra de arte,
Editorial Magisterio, Bogot, Pg. 24

2
carcter consesuado, es decir fruto de acuerdos. Es la vida en la que se viven los
valores de la comunidad. Por ejemplo: no hay vida colectiva en manicomios o
crceles. La vida pblica es aquella parte de la vida colectiva que atiende las
aspiraciones y anhelos que trascienden la esfera privada pero que, igual, afecta a
esta.

La vida colectiva da por sentado el consenso asociado a concepciones de orden


social, la vida pblica, entre tanto, procura dentro del espacio pblico, ya sea
definir los valores prioritarios que deben orientar la administracin y gobierno de lo
social o definir nuevos valores.

La lucha que se da en el terreno de lo pblico, no es semejante a la lucha de


intereses que constituye el dominio de la vida privada. En lo primero se expresa la
lucha por la imposicin razonada de valores, para el mejor gobierno de la cosa
pblica. En lo segundo, la lucha es por la obtencin de beneficios privados
excluyentes por oposicin a bienes pblicos inclusivos.

Dicotoma entre lo pblico y lo privado

Lo pblico es todo lo que opone a lo privado, por automasia. El mbito de lo


pblico sugiere lo contrario al mbito de la autonoma personal, de lo que se
deduce que en lo pblico se extingue la autonoma de lo particular y privado. Uno
de los lugares comunes del debate sobre la relacin entre la esfera pblica y
privada es que, aumentando la esfera pblica, disminuye la privada, aunque
tambin aumentando la esfera privada, retrocede la pblica.

La primaca de lo pblico o su extincin est representada por el aumento o


ausencia de la intervencin del estatal en la regulacin coactiva del
comportamiento de los individuos. Dicha primaca, histricamente, ha asumido
diversas formas, de acuerdo con las diferentes maneras bajo las cuales se ha
manifestado la reaccin a la concepcin liberal del Estado y la aparente derrota
del Estado de Bienestar, por el Estado mnimog.

En trminos formales la esfera de lo pblico est conformada, en cada sociedad,


por las normas jurdicas vigentes y los bienes pblicos que produce. En este
ltimo sentido lo pblico equivale al conjunto de bienes y servicios que el mercado
o sea los particulares- no puede producir por s solo, mientras que lo jurdico
est representado las sanciones coercitivas de la sociedad y el carcter
institucional en su creacin, interpretacin y aplicacin, con sujecin a la ley."

9 Sobre este tema se sugiere revisar las teoras de John Rawis y Robert Nozick, en dos textos fundamentales: Teora de la

Justicia y Anarqua, Estado y Utopa, respectivamente.


19 Este aspecto se hace menos abstracto en el magro ejemplo de la dicotoma entre justicia pblica y justicia privada de tan

reprochable recordacin en el mbito nacional.

3
Lo pblico y el mercado

Desde el anlisis econmico un bien pblico es aquel que no permite ningn tipo
de exclusin en su consumo. Tal es el caso de los servicios pblicos esenciales o
bienes pblicos puros, como la defensa exterior, la seguridad, la justicia, desde el
punto de vista del dao social, y la administracin general del Estado. Dicho de
otro modo en el mbito de los bienes pblicos se expresa tanto los lmites del
Estado, como los lmites del mercado.

Un bien o servicio pblico se produce cuando el mercado falla, es decir que


produce una cantidad no ptima en trminos sociales, o en otras palabras: el
mercado no est en capacidad de producir el bien o el servicio de la misma
manera para todos. En ese orden de ideas, veamos algunos casos de bienes
pblicos: los que producen externalidades positivas fruto de los avances de la
investigacin, la ciencia y la tecnologa o los que generan externalidades
negativas, como el abuso del medio ambiente; cuando los costos fijos son tan
altos que un particular no los puede asumir, tal como sucede con los denominados
servicios "pblicos" domiciliarios, o la construccin y uso de carreteras,
aeropuertos, amoblamiento urbano.

Los espacios de lo pblico

El espacio natural de lo pblico reside en el Estado y, obviamente en aquellos


espacios inducidos por la sociedad civil de manera autnoma. Lo pblico, en ste
orden de ideas, no se agota en la estatal. As desde las teoras de Adam Smith se
ha considerado que la funcin econmica esencial del Estado es velar por el
suministro de los bienes pblicos, lo mismo que para Weber el funcionario pblico
supone una conciencia especializada y de dedicacin exclusiva al inters pblico.
As las cosas todo lo estatal es pblico o debera serlo- y todo lo publico se
resuelve como un asunto de Estado.

Lo pblico es lo que conviene a todos de la misma manera, para la dignidad de


todos. El andn es pblico, lo mismo que un parque, porque siempre estn all
para que todos transiten y se recreen, sin exclusiones de ninguna clase, por
cuestiones de clase, edad, sexo, partido o religin. Cuando la disponibilidad de
estos bienes y servicios excluye a una parte de la poblacin o son de una calidad
diferente para unos u otros, se dice que hay iniquidad.

Las polticas deberan ser pblicas en el mejor sentido de su significado. Es decir


que no slo por el mbito en el que se producen (toma de decisiones) sino por su
alcance. Sin embargo como veremos, la naturaleza de las polticas es muchas
veces- asimtrica a sus intenciones: lo pblico es un pretexto para beneficiar a los
intereses privados.

4
11
2. LA POLITICA PUBLICA: UNA APROXIMACION

No es posible gobernar hoy sin la bsqueda incesante por acercar la eficiencia


pblica y el consenso poltico. Tal vez en esta primera afirmacin reside en alguna
medida el crisol en el que se debate la conceptualizacin del problema sobre la
sin
dimensin y naturaleza de las polticas pblicas (PP de ahora en adelante),
embargo, como veremos, existen diversas conceptualizaciones no menos
contradictorias y polmicas entre s, pero que nos ayudan a obtener un panorama
abierto a las interpretaciones:

Algunas corrientes dan cuenta de la preocupacin de los estudiosos de las PP en


su relacin orientadora de la accin, teniendo por objetivo principal el de contribuir
las decisiones pblicas.
a mejorar
Es el caso de las definiciones que acercan la nocin de PP como el resultado, bien
sea en la formulacin o implementacin, a respuestas puntuales y especficas a
las demandas sociales.

En la explosin conceptual sobre el tema, predominan dos corrientes principales.


La primera que apela al mbito administrativista, desde la cual se asume que
la clave de las PP se encuentra en el estudio de estructuras, funciones y
procedimientos que se requieren para dar fundamento y concrecin a procesos de
decisin y direccin de las organizaciones pblicas. La segunda apunta a definir
las PP como la ruta critica para identificar, procesar y convertir las
demandas de los ciudadanos en acciones del Estado. As, mientras la
argumentacin administrativista de las PP interpreta como un proceso para la
obtencin de la rentabilidad de las acciones pblicas, el enfoque sistmico asume
las PP por su capacidad de generar buenas polticas y producir efectos que
puedan moldear el buen carcter de los ciudadanos.

Tanto administrativistas como sistmicos, a partir de la doctrina liberal segn la


cual el Estado es el aparato estatal y el gobierno es la administracin pblica,
argumentan sus conceptos a partir de tres ejes bsicos, a saber: la toma de
decisiones, la administracin de personal y las estructuras organizativas. En
cuanto a la toma de decisiones importan los modos de formulacin,
implementacin, seguimiento y evaluacin de las PP esenciales, as como los
debates sobre los modelos de decisin en los mbitos del poder o la bsqueda de
mejorar la administracin de las empresas pblicas por parte del gobierno.

A los administrativistas les importa quin tiene la decisin, en la elaboracin de las


polticas, siendo el lugar institucional el que define la naturaleza de las polticas.
Las etapas de diseo y formulacin son el dominio de productores de poltica

Luis F. Aguilar Villanueva, Grupo Editorial,


11 Interpretacin de las siguientes lecturas: El estudio de las polticas pblicas, Pedro Medelln, Universidad
Mxico, 1992; Elementos para la introduccin al estudio de las polticas pblicas en Colombia,
Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas, Giandomenico
de los Andes, septiembre, 1994;
Majone, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1997.

5
(planificadores y estrategas), las etapas de ejecucin, seguimiento, evaluacin y
control, son parte de la rutina administrativa del establecimiento.

Este enfoque contiene tres caractersticas esenciales que podran estar


desvirtuando un concepto integral de las PP, a saber:

El sesgo elitista (papel de los expertos) argumenta que las decisiones estn
reservadas a un pequeo grupo poltico que siempre tiene una buena
capacidad de negociacin. Esta corriente otorga estatus a las elites virtuosas
que relegan a un segundo plano la voz ciudadana.12
Las PP aparecen como un problema de estructuras, funciones y
procedimientos, vacos de contenido conflictivo; dicha ambigedad no permite
establecer la diferencia que, como PP, puede tener una sentencia judicial, una
ley del congreso, o un acto gubernamental. Es decir, para aclarar, que no toda
decisin tomada en funcin de unas competencias y responsabilidad se
constituye en una PP.
Por ltimo, esta definicin de PP, reduce el problema a un asunto exclusivo de
determinados sujetos o instancias, o como un acto racional, puro e indiscutible
de efectos predeterminados y controlados, sin consideracin de determinante
que la puedan obstaculizar. As Majone afirma que la limitacin del
decisionismo es su preocupacin exclusiva por los resultados y su falta
de inters por los procesos que los producen.

Del lado de los aportes sistmicos a la definicin de las PP, la preocupacin no se


detiene en las etapas de formulacin, sino que incorpora la ejecucin, el
seguimiento y el control. Esta argumentacin apela a la integracin horizontal y
vertical de los diferentes procesos de las PP, as como los procesos polticos y
tcnicos que fundamentan el contenido y sentido de las PP, obligando a las
fuerzas polticas y los grupos de inters a discutir con el gobierno y a probar ante
el pblico que sus oposiciones y contra propuestas son genuinas y justificables, en
el supuesto del carcter dialgico de la poltica.

Otros enfoques

Para Yehezkel Dror las PP son un curso de accin poltica, lo que equivale a la
formulacin de opciones de decisin, incluyendo la identificacin de problemas, el
desarrollo de opciones, la evaluacin de un efecto compresivo, opciones futuras y
desarrollo de metas. A su turno Steven Kelman, sugiere una definicin de PP que
trascienda el problema de las decisiones. Ubica el inicio del proceso en las
ideas e intenciones que los ciudadanos quieren que el gobierno emprenda.
Estas ideas se producen en procesos de gobierno, a travs de cinco momentos

12 "....en el proyecto de desarrollo, todos somos expertos. Si los cuadros cientficos y tecnolgicos han acumulado amplios
poderes en la sociedad moderna, es solamente porque sus valores y visiones se han hecho eco de los nuestros
Siglo Veintiuno Editores, Pg.
amplificndolos y realizndolos". Berman, Marshall, Todo lo slido se deSvanece en el aire,
80.

6
eleccin poltica, en el
diferentes: la idea poltica, como propuesta de cambio; la
momento en que el gobierno asume la responsabilidad de transformar las ideas en
acciones; la produccin poltica, lo que equivale a poner en marcha las acciones
finales o la llegada a los
del gobierno; las acciones gubernamentales
beneficiarios y por ltimo, los resultados en el mundo real, como efectos positivos
o negativos de las PP.

A juicio de los comentaristas, los conceptos de Dror y Kelman, presentan las


siguientes dificultades: la ambigedad entre poltica y administracin, no permitira
esclarecer adecuadamente los alcances polticos de las PP; la indefinicin en
torno a la naturaleza pblica de las PP, hace creer que las polticas se disean y
aplican para resolver problemas, as, concebidas como mecanismos reactivos, las
polticas estarn a la zaga de los acontecimientos.

Enfoque estructural

Retomando el legado administrativista, desde el diseo organizacional que da


cuenta del conflicto de competencias y funciones entre las instituciones- y los
aportes sistmicos, desde la nocin del trazado de polticas, en condiciones de
incertidumbre, el enfoque estructural asume dos postulados que estaran
otorgando a las PP una base ms coherente y creible. La primera de ellas se
refiere a la identificacin del escenario donde se desenvuelven las PP, estos es:
actores e instituciones, si es el caso; y dos, debe esclarecer la naturaleza pblica
de las PP, precisando los campos de accin y los alcances territoriales.
el cual se
En este sentido se considera que el Estado es una relacin social,
concreta a travs de un conjunto de instituciones ( reglas del juego ) y un sistema
de relaciones intergubernamentales13, mientras que el regimen poltico asume
como el mbito propio y particular de las PP: define en ltimo termino a quien se le
concede el poder y la autoridad formal para tomar deciones. El regimen poltico es
la instancia en donde las PP se estructuran con un sentido normativo y un
contenido valorativo.
Es importante tener en cuenta este contexto, porque aceptar que el rgimen
poltico es el mbito particular de las PP, tiene una doble consecuencia: primero
es que las PP expresan un alto grado de conflicto en la sociedad, aunque por otro
lado tambin pueden significar el grado de control que tiene el gobernante sobre el
aparato estatal."

1974-1994, Edgar Gonzlez Salas, Universidad


13Para ampliar esta visin consultar El laberinto institucional colombiano,
Nacional, ESAP, Bogot, 1997.
" Sobre este problema ver el captulo 4 de este documento en el cual se revisa la relacin en polticas pblicas y
gobemabilidad.

7
3. FORMACION DE LAS POLITICAS PUBLICAS

Un repaso somero por las teoras y enfoques que definen la nocin de lo qu es la


PP, no podra pasar por alto el problema de su elaboracin o ms precisamente su
argumentacin y formulacin, no sin antes advertir que para el caso de un
notorio dficit democrtico, como tienen lugar en Colombia, solamente nos
referiremos al modelo o propuesta con apego al trazado poltico de las PP. Es
decir a un enfoque cuyo principio deontolgico se centra en la deliberacin
pblica, como un sistema de gobierno mediante la discusin (democracia
disputatoria) y cuyos postulados son presentados por diversos autores como
Aguilar, Majone, Ovejero y Hernndez, desde las corrientes filosficas del
republicanismo contemporneo, entre otras.

Para fines prcticos en la segunda parte de este captulo se presenta una sntesis
de un modelo aplicable de elaboracin de PP que puede resultar til en el mbito
local.

Las PP como consenso

Para Aguilar (1997) el dilogo y la discusin abierta son elementos constitutivos de


la elaboracin de las PP. Esto es lo que identifica y caracteriza las propiedades
irrenunciables de los regmenes democrticos. Aqu, la eleccin y desarrollo de
una poltica no resulta de un sofisticado clculo tecnogrfico o de una preferencia
autocrtica. Es, en cambio, producto de la discusin y persuasin recproca de
muchos actores polticos y gubernamentales, participantes en su formulacin,
aceptacin y puesta en prctica.

Por su parte Majone entiende la hechura de las PP como realidad y expresin del
"gobierno por discusin", que es caracterstica de la democracia, considerando,
con toda razn, que los asuntos pblicos son muy rara vez fras cuestiones
tcnicas o slo cuestiones apasionadamente valorativas, volvindose central el
debate y la institucionalizacin de la discusin: la tcnica del discurso llamada
"dialctica", que los griegos desarrollaron gracias a la prctica del gobierno
mediante discusin de las ciudades.

Se trata de un procedimiento de exposicin y defensa de la propia opinin frente a


las objeciones de los dems y, en consecuencia, contribuye a esclarecer y
dimensionar las cuestiones en controversia y a depurar las razones que sustentan
la propia posicin; es un proceso de aprendizaje que obliga a revisar, precisar y
depurar los puntos de vista personales. El efecto de este proceso de dilogo
argumentativo, entre muchas voces y debates, es transformar al hombre comn
en un ciudadano informado, activo en la deliberacin pblica o al menos atenta a
las opiniones que se vierten sobre los asuntos pblicos.

8
Este mbito poltico de la construccin de la PP, consiste en reconocer que el
dilogo racional entre gobierno y sociedad, con sus evidencias empricas y
argumentaciones valorativas, puede suscitar la aceptacin y el consenso poltico a
travs del largo y sinuoso itinerario del debate entre posiciones y refutaciones,
malentendidos y aclaraciones. Por ello Majone sostiene que la PP est hecha de
palabras, en todas las etapas del proceso de formulacin de polticas.

En este contexto la elaboracin democrtica en el trazado de las PP hace que la


discusin produzca resultados que estn ms all de los mtodos autoritarios o
tecnocrticos de elaboracin de polticas. As el producto de las decisiones de
poltica no ser de dominio exclusivo y privilegiado de una elite o el frentico
papel de los lobbistas (o cazadores de renta). No obstante Majone advierte que la
deliberacin pblica debe sujetarse a reglas que la hagan interminable y estril, o
que termine conduciendo a la violencia.

Abusando tal vez del referente griego ya citado, en este caso el legado es vlido
para fundamentar la deliberacin pblica, como dialctica entre argumentos, a
travs de tres usos principales. El primero como mtodo de examen critico de los
supuestos de las diversas disciplinas especializadas; el segundo como tcnica
para defender opiniones propias y por ltimo como ejercicio educativo que permita
transformar al ciudadano comn en un sujeto informado y al especialista en un
individuo capaz de comunicarse con sus conciudadanos. Ambas cosas hacen
parte hoy de una agenda critica por que la "democracia liberal hoy es asimilada
a la democracia de los representantes; la democracia de los polticos o la
democracia de los partidos, y no a la democracia del demos".15

Precisamente uno de las restricciones que le otorgan contenido al dficit


democrtico est representando en lo que Doris Ochoa denomina como
obstculos estructurales para la construccin de lo pblico, a partir de reglas
del juego y asimetra en la relacin de actores sociales, polticos e instituciones
que priorizan, en el caso de estos ltimos, la eficiencia administrativa por encima
de la democracia participativa. De hecho tal como lo hemos venido planteado
hasta aqu el proceso de formulacin de PP controvierte, por completo, las
prcticas polticas y administrativas que histricamente han degenerado en el
clientelismo y la corrupcin, como instituciones que han negado la vocacin
pblica y cvica de los ciudadanos.

Lo anterior se sustenta con absoluta claridad en el argumento de Hernndez


(2002):
"El sistema representativo se defendi por dos
razones, ambas vinculadas a la necesidad de

en REPUBLICANISMO
El pensamiento republicano frente a los dficit de la democracia liberal,
15 Hernndez, A.,
CONTEMPORANEO, Siglo del Hombre Editores - Universidad de los Andes, Bogot, 2002. Pg. 531.

9
imponer controles para contener las pasiones
desenfrenadas, las ilusiones efmeras, los
intereses, los prejuicios y las ambiciones de la
ciudadana, y evitar la opresin sobre los
derechos de las personas".

Este argumento nos lleva a un terreno ms complejo pero evidente: la legitimidad


de las PP, en manos de la representacin poltica, porque como se argumenta "el
funcionamiento de las democracias representativas como mercados polticos
genera incentivos para que se den relaciones de favoritismo, amiguismo yfo
corrupcin"16

El proceso de formulacin

Segn Aguilar, separar en diversos tramos la elaboracin de una poltica es algo


artificial, no obstante y haciendo referencia a los postulados de otros autores, el
proceso de hechura de una PP pueden estar representado por los siguientes
modelos, todos ellos planteados con fines informativos y que no pretenden desviar
la atencin de-lo expuesto hasta aqu.

As por ejemplo, un primer modelo de formulacin apunta a los "procesos de


decisin", entendido como una sencuencia de siete fases: inteligencia,
promocin, prescripcin, invocacin, aplicacin, terminacin y evaluacin. En otro
caso, este modelo puede ser reelaborado siguiendo este orden: iniciacin,
estimacin, seleccin, implementacin, correccin y continuidad de las polticas.
Otra preferencia habla de "ciclos de la poltica", como: fijacin de la agenda,
anlisis de la cuestin, implementacin, evaluacin y terminacin. Un cuarto
modelo de formulacin denominado "marco de anlisis" articula nueve etapas:
decidir sobre qu se va decidir, decidir cmo decidir, definicin de la cuestin,
pronstico, determinacin de objetivos y prioridades, anlisis de opciones,
implementacin de monitoreo y control de la poltica, evaluacin y revisin,
mantenimiento-sustitucin o terminacin de la poltica y por ltimo otro especialista
divide el proceso en: identificacin del problema y formacin de agenda,
formulacin, adopcin, implementacin y evaluacin.

S DEL PROCESO DE LA PP
FASE CARACTERISTICAS/USO
Planteamieno creativo del problema
Definicin de los objetivos
Iniciacin Diseo innovador de opciones_
Explicacin preliminar y aproximacin
de los conceptos, aspiraciones y
posibilidades.

Op. Cit. Pg. 550.

10
Investigacin de conceptos
Exmen cientfico de los impactos
correspondientes a cada opcin de
Estimacin intervencin o al no hacer nada.
Examen normativo de las
consecuencias probables.
Esquema del programa
Criterios e indicadores de rendimiento.
Debate de las opciones posibles.
Compromisos, negociaciones y ajustes.
Redaccin de fa incertidumbre de las
Seleccin opciones.
Elementos ideolgicos y no racionales
en la decisin.
Decisin entre opciones
Asignacin de resonsabilidades.
Desarrollo de normas, procedimientos y
lineamientos de ejecucin.
Implementacin Modificacin de decisiones por
restricciones operativas.
Establecimientos de objetivos,
estndares y cronogramas
Comparacin entre niveles esperados
Evaluacin de rendimientos.
Fijacin de responsabilidades
Determinacin de los costos,
consecuencias y beneficios por
clausura o reduccin de actividades.
Terminacin Mejoramiento, si es necesario.
Especificacin de nuevos problemas
con la conclusin.

Fuente: Aguilar (1997

Con sus ms y sus menos estas versiones confluyen en los siguientes integrantes
necesarios e interrelacionados de toda poltica: en lo fundamental se trata de
identificar una situacin problema, para cuya modificacin en el sentido deseado
se elige y efectua un determinado curso de accin o trazado que produce
determinados resultados tal vez diferentes de los deseados, incluso los cuales
pueden ser ms catastrficos que los observados en la situacin original.

La complejidad de los problemas sociales, hizo que ganar terreno la evaluacin


de polticas, revisando de paso los criterios de diseo, determinando que fuesen
los resultados de dicha evaluacin los que podan orientar las polticas, corrgiendo
sus cursos de accin. Tres aspectos cruciales le han otorgado a las PP una
dimensin interdisciplinaria: la primera de ellas relacionada con la inconsistencia
de algunas teoras sociales, la segunda las cuestiones organizacionales y

11
administrativas relegadas (quien ejecuta?) y tercero el entender fa poltica como
un curso de accin integrado por decisiones interdependientes y complementarias.

Agenda de gobierno: el problema pblico.

La consideracin de la PP como un proceso de varias y complejas etapas ha


determinado que las diferentes disciplinas del conocimiento hayan terminado por
concentrar su investigacin en tramos especficos de su recorrido. As por ejemplo
los politlogos han preferido estudiar la formacin de la agenda de gobierno, los
administradores la implementacin y los economistas la construccin y
seleccin de opciones de poltica. Para el caso nos detendremos en el tema de
la agenda.

No es posible que haya PP sin haber considerado en primer lugar el problema de


la agenda, que en esencia caracteriza lo qu es un problema de carcter pblico.
Es decir que el problema pblico est contenido en la agenda, lo que equivale a
separar y distinguir lo qu es un problema privado de un problema pblico, aunque
no todas las cuestiones se vuelven pblicas ni todas las cuestiones pblicas se
vuelven cuestiones que deben ser objeto de la accin gubernamental o "agenda"
de gobierno.

Surgen, pues, mltiples interrogantes sobre qu es lo que determina la calidad de


pblico de los muchos problemas y asuntos que a diario se presentan en una
colectiva, o para ser ms precisos: qu .es lo que realmente hace que una
cuestin social se vuelva cuestin pblica y asuntos que ingresen la agenda de
gobierno?

Tres reflexiones ms nos ayudaran a contextualizar ms el asunto. En primer


lugar vale la pena preguntarse si no son en verdad los procesos de democracia
ciudadana, o por el contrario los procesos corporativos y autoritarios, lo
encargados de "transportar" las demandas, o sus canales terminan por ser
capturados por las clientelas polticas y electorales. En segundo lugar, de qu
manera pesan o influyen los medios de comunicacin en la configuracin o
desfiguracin- de los asuntos pblicos y en la formacin de la agenda17, y por
ltimo, qu legitimidad impera a la hora de canalizar los asuntos de inters
pblico: los partidos polticos u otras formas de organizacin social.

Por agenda de gobierno se entiende el conjunto de problemas, demandas,


cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como
objetos de su accin y ms particularmente, como objetos sobre los que han
decidido que deben actuar o han considerado que tienen que actuar. Si bien la
agenda es del gobierno, los problemas que la componen se originan y configuran

17 El auge de la denominada democracia de audiencias se convierte en un factor de interferencia (presin sobre los

actores gubernamentales) y de desplazamiento pasividad de la deliberacin ciudadana "faz tu faz". Los medios son la
"voz" de los ciudadanos, pero los medios son el mercado y a la vez de una seudo esfera pblica.

12
en el sistema poltico. Se trata de cuestiones, conflictos o necesidades que
preocupan a los ciudadanos y que ellos, independientemente del gobierno o en
comunicacin con l, consideran como asuntos generales de estado.

Para que un asunto tenga acceso a la agenda necesita cumplir con tres requisitos:
que sea de amplio conocimiento pblico, que buena parte del pblico considere
que se requiere algn tipo de accin y que a los ojos de los miembros de la
comunidad la accin sea competencia de alguna entidad gubernamental.

4. POLITICAS PUBLICAS Y GOBERNABILIDAD

Del captulo interior se intuye que la poltica es ms que la decisin (Aguilar, 1997)
y por ende, exhibe los limites de cualquier estudio de las polticas que busque
nica y exclusivamente mejorar la eficiencia de estas ltimas mediante un manejo
perfecto de sus aspectos tcnicos y econmicos. Reivindicar el carcter poltico de
la PP se puede confundir con la decisin de gobierno, en la expresin prctica del
equilibrio y punto de arreglo entre intereses privados divergentes. He aqu uno de
los puntos cruciales para interpretar la relacin entre PP y gobernabilidad, aunque
debiramos empezar por obtener un panorama definitorio de esta ltima.

La gobernabilidad y sus matices18

La palabra gobernabilidad ha emprendido vuelo para incrustarse en el discurso


cotidiano de gobernantes, polticos, periodistas y acadmicos. ,En el mundo
anglosajn, la expresin "Governance" es una expresin utilizada habitualmente, a
lo largo de siglos, para referirse al ejercicio de la autoridad dentro de una
determinada esfera, as pues que no es ningn descubrimiento de la ciencia
poltica contempornea y si ms bien una adaptacin a nuevas circunstancias,
como veremos.

La inusitada popularidad del trmino a veces no deja ver otros significados. Por
ejemplo desde el punto de vista de los procesos polticos, "gobernabilidad" puede
significar la creacin de consensos o la obtencin del consentimiento necesario
para llevar a cabo un programa, en un terreno donde est en juego una diversidad
de intereses.

A pesar de que se asocia con el fortalecimiento de culturas cvicas, la promocin


de la accin voluntaria y por ende, en la mejora de las bases sociales para la
democracia, desde el punto de vista de uso por parte de las instituciones
financieras internacionales (FMI, Banco Mundial, etc.), el sentido que tiene la
gobernabilidad est asociado al margen de maniobra de los gobiernos, tras los
efectos de las polticas de reforma del Estado. As en los programas econmicos

18 A partir de la lectura Usos y abusos del concepto de gobernabilidad, Cynthia Hewiit de Alcantara, Revista Internacional de

Ciencias Sociales de la Unesco N 155, marzo, 1998.

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neoliberales se aadi la preocupacin por la "buena gobernabilidad" y por las
reformas institucionales.

Se trata de programas diseados no slo para reducir el tamao del Estado y


hacerlo ms eficaz, sino tambin para desplazar el equilibrio de poder en la
sociedad desde los gobiernos y el sector pblico a los individuos y grupos
privados. En los crculos del desarrollo neoliberal, se ha llegado a identificar este
tipo de reforma institucional no slo con la "buena gobernabilidad", sino, ms
ambiciosamente, con la promocin de la democracia.

Desde el punto de vista de la evolucin de las polticas, para Mayntz la definicin


de Governance tiene su verdadero significado en el problema de la direccin
poltica. As por ejemplo indicara un nuevo estilo de gobierno, distinto al modelo
del control jerrquico y caracterizado por un mayor grado de cooperacin y por la
interaccin entre el Estado y los agentes no estatales al interior de redes decisin
mixta, entre pblicas y privadas. Otra interpretacin tiene que ver con el impulso a
una modalidad distinta de coordinacin de las acciones individuales, entendidas
como formas primarias de construccin del orden social.

Bajo la teora de la direccin poltica, la gobernabilidad se refiere a la definicin de


las temticas del desarrollo y de la implementacin de las PP, adoptando lo que
este autor define como una "perspectiva desde arriba", es decir desde el punto de
vista del legislador. Tras los fracasos de la implementacin de polticas
contenidas en planes y programas, las investigaciones dieron cuenta que no solo
estos errores se deban a fenmenos tcnicos y burocrticos de las instituciones,
sino a "la resistencia obstinada por parte de los destinatarios de las mismas
polticas, as como de su capacidad para obstaculizar o subvertir el logro de los
objetivos programados".

Este reconocimiento conduce a una primera consideracin del paradigma inicial


desde arriba- concentrado sobre el "sujeto" de la direccin poltica, el gobierno y
sobre su capacidad o incapacidad para guiar los procesos socioeconmicos;
ahora incluye tambin la estructura, actitudes y los comportamientos del "objeto"
del control poltico. En alemn, este paso se expres con una reubicacin de la
atencin de la Steureungsfahigkeit (capacidad de direccin) a la Steuerbarkeit
(posibilidad de ser dirigidos), esto es, a la gobernabilidad.

Bajo este enfoque, la relacin entre gobernabilidad y las PP est estrechamente


relacionada con la eficacia de estas, as como con los procesos que conduzcan a
ejercer, no jerrquicamente, el control poltico sobre la sociedad, aunque pone de
presente el conflicto entre gobierno de los ciudadanos y gobierno de los polticos19.
Otras voces han criticado este modelo afirmando que "la gobernabilidad no es ms

19 Sobre este tema consultar el texto de Jos Nun,


Democracia, gobierno del pueblo o gobierno de los polticos, Fondo de
Cultura Econmica, Argentina, 2000.

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que la posibilidad de mantener el Estado y desarrollo en el marco del sistema
imperante y as como puede interpretar y satisfacer las crecientes necesidades de
la poblacin, aplicando una verdadera justicia social, o imponer los intereses de
minoras privilegiadas sobre los hombros oprimidos y violentados de las mayoras"

Con el advenimiento, en los aos ochenta, de los procesos de desregulacin y


privatizacin como medios para estimular el crecimiento e incrementar la eficiencia
econmica, a contrapelo de los derechos, a travs del cual se ha legitimado el
poder coordinador del mercado, sobre el Estado, las teoras de la gobernabilidad
se deslizaron sobre las formas cooperativas y horizontales de autorregulacin
social y de produccin de polticas. Fenmenos como la descentralizacin, la
eleccin popular de alcaldes y gobernadores, el autogobierno mediante las Juntas
Administradoras Locales y el auge de la "sociedad civil", mediante la contratacin
de bienes y servicios con las Ongs, hacen parte de esta perspectiva, en la que si
bien el poder est disperso entre actores diversos, no se trata de una perdida de
control estatal, sino ms bien su cambio de forma.

Por ltimo es evidente sugerir una reflexin que presente un nuevo modelo
interpretativo de las PP en que los problemas de territorialidad e
institucionalizacin del orden reducen los mrgenes de autonoma de los
gobiernos (locales) para estructurar e implementar sus polticas. Es decir, los
problemas que reducen la capacidad del gobernante para convertir sus
intenciones de gobierno en acciones gubernativas (Medelln, 2000), estara
redefiniendo el orden de las preocupaciones: bajo la premisa que el gobierno
(cualquiera que sea) debe recomponer los tejidos que la economa destroz, lo
que en palabra ms o palabras menos significa que sin gobernabilidad no hay
desarrollo posible. Gobernabilidad, entendida en este caso, no como un problema
disfuncional del Estado para reaccionar a las demandas de la sociedad y el
mercado, sino con referencia a la viabilidad poltica, como una determinada
intensidad de las tensiones y los conflictos que enfrenta el ejercicio de gobierno.

5. POLITICAS PBLICAS Y LA GERENCIA DEL DESARROLLO LOCAL.

Desde una lectura de las finanzas pblicas, el tema hace parte de los paradigmas
contenidos en los programas de ajuste y reforma del Estado, luego de la crisis de
la deuda externa en 1982, en el mbito latinoamericano, y que tiene como lneas
gruesas la vigencia del mercado y el desmonte del intervencionismo estatal. Como
lo subraya el profesor Csar Giraldo20, no se puede olvidar que la crisis de la
deuda externa y la crisis fiscal estn relacionada con la crisis del modelo de la
acumulacin (llmese Modelo de Sustitucin de Importaciones), con la crisis del
intervencionismo estatal (planeacin indicativa, centralismo, fomento, proteccin) y
con la crisis poltica.

20 Crisis fiscal y financiera en Amrica Latina, Tercer Mundo Editores- ESAP, 2000.

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Como lo local es sinnimo de descentralizacin21, este fenmeno cobra vigencia a
partir del ajuste econmico reduccin del gasto pblico y aumento de tributos-
bajo el postulado de acercar el gobierno ms a los ciudadanos, pero tambin
como la necesidad de trasladar responsabilidades fiscales a las entidades
territoriales y de esa forma en teora- superar la crisis fiscal. Para la clase poltica
represent la posibilidad de reeditarse de las acusaciones por promover un
exceso del gasto pblico y nutrirse de la corrupcin en su ejecucin.22

En su informe de 1997, el Banco Mundial traza lo que se ha constituido en la


poltica hacia un "Estado eficaz", bajo el supuesto de un clamor a favor de una
mayor eficacia de los poderes pblicos, acomodando su funcin a la capacidad,
con el objeto de mejorar la eficacia y eficiencia en los recursos pblicos. En este
modelo lo pblico deja de ser monopolio del Estado, lo que equivale a que lo
pblico puede ser atendido por entes diferentes al gobierno. Como lo dice el BID
(1998) "Otra forma de multiplicar los escasos recursos pblicos es construir
asociaciones, con grupos comunitarios, ONG, organizaciones religiosas,
organismos estatales de servicios sociales, y el sector privado".

Como lo argumento Restrepo23 las recomendaciones para propiciar la eficiencia


del Estado indujeron a un replanteamiento de las formas de organizacin estatal y
de los principios que deberan orientar la distribucin de recursos entre niveles de
gobierno, el ordenamiento territorial de las funciones pblicas y las
responsabilidades polticas de los gobiernos locales. As el debate sobre la
eficiencia se lig al impulso de un proceso de descentralizacin y de modo
simultneo se confront la eficiencia del sector pblico con parmetros de
eficiencia del sector privado.

En consecuencia y alrededor de la llamada modernizacin del Estado sobrevino


un dilema: gobernar o administrar lo pblico, que para efectos de este argumento
lo simplificamos bajo una premisa conflictiva, pero no menos evidente en la
mutacin institucional entre gobernantes y gerentes, al unsono de los
desequilibrios econmicos que trajeron aparejados los desequilibrios fiscales, de
ah que sea lo financiero lo que finalmente determina los procesos de elaboracin
de los presupuestos pblicos, a lo que cualquiera se preguntara en dnde queda,
entonces, la democracia participativa en la tarea de las PP.

Es bajo la racionalidad de la disciplina fiscal que se moldea el nuevo escenario de


desempeo del Estado bajo el enfoque gerencial de lo pblico en funcin de la
eficiencia, como criterio supremo de la racionalidad de su gestin, as por ejemplo
es frecuente encontrar en la literatura y en el mismo discurso alusiones a la

21 La descentralizacin dentro del proceso de ajuste se justific como una estrategia de trasladar la responsabilidad del
gasto a los gobiernos locales para poder concentrar, desde el centro, las finanzas nacionales en el pago de la deuda
externa.
22 Algunos autores coinciden que la dase politica aprob los programas de ajuste, no importando su fondo antipopular, a
cambio de los beneficios que obtena con la descentralizacin.
23 Daro Restrepo, El mito de Ssifo o veinte aos de pujanza descentralizadora, Universidad Nacional, 1999.

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rentabilidad social, en lugar de la equidad, corno parte de esa transmutacin que
ha experimentado el papel redistribuidor del Estado, a cambio del rol asignador del
mercado.

Como otros autores lo sostienen ms an en las condiciones de Colombia- la


crisis de la administracin pblica ha consistido en una prdida de sensibilidad de
la autoridad hacia la ciudadana, con lo cual se estara justificando la transicin
hacia la gerencia pblica, orientada a la obtencin de resultados y la satisfaccin
de las demandas de la sociedad "desde una perspectiva radicalmente prctica".

Bajo la premisa segn la cual un a poltica democrtica tiene como principal


responsabilidad atenuar todo tipo de desigualdades y exclusiones sociales, otros
observadores sostienen, en cambio, que slo una visin poltica y no
exclusivamente administrativa o de gestin- confiere a los territorios la capacidad
para reaccionar o para anticiparse ante los riesgos y oportunidades de la crisis,
para dar lugar a modelos alternativos de comunidad local, en lo que han resuelto
denominar de la gerencializacin a la repolitizacin24 del gobierno, como una
alternativa al problema planteado.

Esta perspectiva considera que el ciudadano es eminentemente un miembro del


Estado y, como tal, sometido a una autoridad gubernamental que define sus
derechos y sus obligaciones, pero aclarando que en este contexto, la ciudadana
se somete pasivamente a los dictados de una Administracin jerrquica y de una
democracia representativa de pocos. En las actuales circunstancias, uno de los
caminos de dicho modelo de ciudadana- lo define al ciudadano- como
miembro de una comunidad, de una colectividad donde se producen relaciones de
solidaridad y no exclusivamente de competencia.

Finalmente como lo advierte Hernndez (2001) la capacidad de modular el curso


de la PP se realiza cada vez ms a travs de mecanismos de negociacin
corporativista, lo que termina por desplazar a las asociaciones de la sociedad civil
del proceso de toma de decisiones, al tiempo consolidando el individualismo y con
l, la ruptura del capital social. En cambio se tratara, como lo sostienen Brugu y
Gom, de volcar los esfuerzos de las polticas locales hacia el objetivo compartido
del anclaje comunitario, es decir, hacer de los municipios y sus habitantes
verdaderas comunidades de ciudadanos y ciudadanas, mediante polticas
trianguladas en trminos de bienestar, promocin econmica y hbitat.

24 En Colombia se apela a la despolitizacin como una poltica de la desconfianza por lo poltico a favor de lo tcnico, es
decir en contra de lo ciudadano.

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6. BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

Banco Mundial. (1997). Informe sobre el Desarrollo Mundial.


Bozeman, Barry. (1998). Todas las organizaciones son pblicas. Fondo de Cultura
Econmica. Mxico.
Brugu, Quim - Goma, Ricard. (1998). Gobiernos locales polticas pblicas. Ariel
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Giraldo, Csar. (2000). "Economa poltica de las finanzas pblicas". ESAP.
Giraldo, Csar. (1998). Crisis fiscal y financiera en Amrica Latina. Tercer Mundo
Editores ESAP, Bogot.
Gonzlez, Edgar. (1997). El laberinto institucional colombiano 1974 1994.
Universidad Nacional, ESAP Fescol. Bogot.
Hernndez, Andrs. (2001). El pensamiento republicano democrtico e igualitario
frente a los dficits de la democracia liberal. Bogot (en prensa).
Jessop, Bob. (1999). "Crisis del Estado de Bienestar". Siglo del Hombre Editores,
Universidad Nacional, Bogot.
Majone, Giandomenico. (1997). Evidencia, argumentacin y persuasin . en la
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Medelln, Pedro. (1994). Elementos para la introduccin al estudio de las poltkas
pblicas en Colombia. C1DER, Universidad de los Andes, Bogot.
Medelln, Pedro. (2001). Gobernabilidad y globalizacin en Amrica Latina.
Restrepo, Dario. (1997). Relaciones Estado-Sociedad civil en el campo social. Una
reflexin desde el caso colombiano. Revista Reforma y Democracia N. 7
Restrepo, Dario. (2000). El mito de Sisifo o veinte aos de pujanza descentralizadora.
Universidad Nacional, Bogot.
Victoria, Carlos A., Democracia Local, deliberacin y ciudadana: vacos y
restricciones del modelo. Siglo del Hombre Editores Universidad de los Andes,
Bogot, 2002.

El autor es Especialista en Gobierno y Polticas Pblicas de la Universidad de los


Andes y Licenciado en Educacin Espaol y Comunicacin Audiovisual de la
Universidad Tecnolgica de Pereira. Consultor independiente. Comentarios a:

carlosvictoriamatelesat.com.co
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http://andarivel.blogspotcom

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