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Sistema Nacional de Defensa Jurídica del Estado LA DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO Algunos apuntes constitucionales

Sistema Nacional de Defensa Jurídica del Estado

Sistema Nacional de Defensa Jurídica del Estado LA DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO Algunos apuntes constitucionales sobre

LA DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO

Algunos apuntes constitucionales sobre la labor de las procuradurías

Elard Ricardo BOLAÑOS SALAZAR

Investigador del Instituto de Derechos Hu- manos y Desarrollo de la Universidad de San Martín de Porres. Miembro del Centro de Es- tudios de Derechos Humanos de la misma casa de estudios.

I. INTRODUCCIÓN

Probablemente, uno de los temas que menos se ha tratado en nues- tro país, pese a su innegable y ac- tual importancia, sea el de la de- fensa jurídica del Estado. Y es que, aun cuando se trata de un tema de vital importancia para el desarro- llo del Estado –pues están en juego sus intereses–, lo cierto es que tan- to académica como política y jurí- dicamente se viene avanzando poco (o casi nada). Por ello, es menester abordar desde todos los puntos de análisis posibles la defensa jurídi- ca del Estado y los distintos temas que se encuentran relacionados con dicha labor.

En nuestro país, la defensa de los intereses estatales ante los tribuna- les nacionales, internacionales, su- pranacionales o arbitrales le co- rresponde al Sistema de Defensa Jurídica del Estado (en lo sucesi- vo, SDJE) y, más específicamente,

a

los procuradores(as) públicos(as)

y

procuradoras públicas, que son

los principales operadores del re- ferido sistema. El SDJE es, según el artículo 46 de la Ley Orgáni- ca del Poder Ejecutivo (1) , un siste-

ma administrativo que está a cargo de un ente rector que se constituye en su autoridad técnico-normativa a

RESUMEN

E l autor, luego de desarrollar diversos aspectos sobre el Sistema de De- fensa Jurídica del Estado –incluyendo su marco normativo y su estruc-

tura, así como diversas problemáticas–, concluye en que la situación actual de este sistema debe ser revalorada con urgencia, proponiendo su fortaleci- miento bajo el entendido de que en la labor de los procuradores se ponen en juego intereses comunes de toda la sociedad.

nivel nacional cuya finalidad es re- gular la utilización de los recursos en las entidades de la administra- ción pública, promoviendo la efica- cia y eficiencia en su uso.

Ahora, si bien revisar a primera vista las causas que se promueven contra el Estado peruano (es decir, contra toda entidad pública que lo compone) nos llevaría a con- cluir que este gana en la mayoría de casos y, por ende, pensar que el SDJE funciona a la perfección, ello no es del todo cierto. Es de- cir, es verdad que, por ejemplo, la Memoria Anual del año 2013 del SDJE (2) señala que de los 94 360 casos promovidos en su contra du- rante dicho año, el Estado peruano

tuvo 59 171 sentencias favorables, 31 372 desfavorables y 3817 par- cialmente desfavorables, lo que quiere decir que el Estado ganó el 63 % de los casos en su contra ante distintas jurisdicciones. Sin embargo, ocurre un fenómeno que es conveniente tener en cuenta: el Estado gana los casos que debería perder y pierde los casos que de- bería ganar. Por ejemplo, el Esta- do pierde comúnmente los pleitos en los que enfrenta a otros litigan- tes frecuentes privados, como los grandes contratistas, porque estos sí aprovechan sus recursos y ex- periencia, pero tiende a ganar ante los litigantes ocasionales, que sue- len ser trabajadores pequeños o contribuyentes (3) .

(1)

Ley Nº 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, publicada en el diario oficial El Peruano el 20 de diciem-

(2)

bre de 2007, artículo 46. Se hace referencia a la Memoria Anual del año 2013 dado que a la fecha es la última que ha sido publicada,

(3)

véase: <http://www.minjus.gob.pe/defensa-del-estado/>. Cfr. VÁSQUEZ RÍOS, Freddy. “Principales problemas institucionales del Sistema de Defensa Jurídica del Estado y mecanismos de solución”. En: Revista Gestión Pública & Desarrollo. Nº 59, Ediciones Caballero Bustamante, 2012, p. C13.

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Por esto, conviene revisar ciertas cuestiones estructurales del SDJE

a fin de comprender sus falencias,

sus aciertos y, a partir de ello, in- tentar esbozar propuestas para con- tribuir a una defensa judicial estatal más completa, eficaz y que cumpla finalmente con el objetivo, que es

ser el cancerbero de los intereses del Estado cuando este es llevado ante los tribunales.

II. LA DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO EN RETROSPECTIVA

La fuente constitucional del SDJE la encontramos en el artículo 47 de nuestra Norma Suprema (4) . Empe- ro, el SDJE como lo conocemos ac- tualmente fue creado mediante el Decreto Legislativo N° 1068 del año 2008 (5) –que fue producto de la delegación de facultades otorga- das por el Poder Legislativo al Po- der Ejecutivo para que legislara so- bre diversas materias relacionadas con la implementación del Acuerdo de Promoción Comercial Perú - Es- tados Unidos–, y su regulación es- pecífica se encuentra en su Regla- mento (6) , que vio la luz ese mismo año.

Esencialmente, el SDJE es configura-

do por el Decreto Legislativo N° 1068 como aquel conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas

e instrumentos estructurados e in-

tegrados funcionalmente median- te los cuales los procuradores(as)

públicos(as) ejercen la defensa ju- rídica del Estado teniendo como ente rector al Ministerio de Justicia

y Derechos Humanos (en lo sucesi- vo, MINJUS).

Uno de los antecedentes más re- motos del SDJE de los que se ten- ga data (aunque no con dicha deno- minación) lo podemos encontrar en la labor que realizaba el funciona-

rio real que protegía la jurisdicción

y los intereses de la hacienda mo-

nacal ante los Tribunales del Con- sejo de las Indias, figura que luego fue robustecida con la instauración de la Real Audiencia de Lima en el año 1542 (7) . Posteriormente, en el periodo republicano aún, las figu- ras de procurador/a público/a y de fiscal estuvieron íntimamente liga- das. Ello hasta el año 1936, con la

dación de la Ley N° 8489, durante el gobierno de Óscar Benavides, en donde se demarcaba claramente la diferencia entre ambas instituciones, pero se les denominó, a los ahora procuradores(as) públicos(as), co- mo procuradores generales de la re- pública. De ahí en más, la figura de la Procuraduría “General” estu- vo normada por disposiciones lega- les dispersas hasta la promulgación del Decreto Ley N° 17537, publi- cado el 25 de marzo de 1969 en el gobierno del general Velasco Alva- rado, que vino a normar la repre- sentación y defensa del Estado, y se creó el Consejo de Defensa Ju- rídica del Estado (en lo sucesivo, CDJE) (8) .

Luego de estos vaivenes políticos y jurídicos, en el año 1979, con la Constitución Política de dicho año, se dejó de lado el término “pro- curadores o procuradoras gene- rales”, y se les pasó a denominar “procuradores(as) públicos(as)” (ar- tículo 147), tal y como hoy cono- cemos a los operadores del SDJE (9) , dado que la posterior Constitu- ción de 1993 hace uso de la misma terminología (10) .

III. UN REPASO BREVE SOBRE LA ESTRUCTURA DEL SISTEMA DE DEFENSA JURÍDICA DEL ESTADO

La estructura del SDJE tiene su fuente principal en el Decreto Le- gislativo N° 1068 antes citado y, de igual manera, también se construye teniendo como norte su Reglamen- to, al cual también se hizo alusión anteriormente.

De esa manera, podemos encontrar

que el SDJE está integrado, básica-

mente, por tres grandes pilares a sa- ber: 1) el CDJE; 2) el Tribunal de Sanción; y, por último –aunque, a

mi modo de ver, son en realidad el

pilar más preponderante del SJDE– 3) las procuradurías (entiéndase los procuradores(as) como acto- res principales de estas). A modo

de esbozo general, se desarrolla-

rán algunos comentarios y críticas

de esta estructura del SDJE sin que

la prelación en su tratamiento sig- nifique, para quien escribe este ar- tículo, que su nivel de importancia sea entendida en el orden en el cual

se trata cada parte estructural del sistema.

1. El Consejo de Defensa Jurídi- ca del Estado

Según el artículo 6 del Decreto Le- gislativo Nº 1068, el CDJE es el ente colegiado que dirige y super- visa el SDJE, y está integrado por el titular del MINJUS (o la perso-

na quien lo represente, designado

siempre por resolución suprema) y por dos miembros designados tam- bién por resolución suprema. Ade-

más, cuenta con un secretario técni-

co cuyas funciones se detallan en el

artículo 20 del Reglamento del De-

creto Legislativo Nº 1068.

En la actualidad, cabe anotar, se en-

cuentra en trámite el Proyecto de Ley N° 4119/2014-CR, que busca establecer que, a parte del titular del MINJUS, los otros dos miembros del CDJE sean un representante de la Defensoría del Pueblo y un re- presentante del Colegio de Aboga- dos elegido por la Junta Nacional de

(4)

El artículo 47 de la Constitución Política del Perú de 1993 señala: “[l]a defensa de los intereses del Esta-

(5)

do está a cargo de los procuradores públicos conforme a ley. El Estado está exonerado del pago de gastos judiciales”. Decreto Legislativo N° 1068, Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, publicado en

(6)

el diario oficial El Peruano el 28 de junio de 2008. Decreto Supremo N° 017-2008-JUS, Reglamento del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, publicado en

(7)

el diario oficial El Peruano el 5 de diciembre de 2008. Cfr. RUBIO CORREA, Marcial. Estudio de la Constitución Política de 1993. Tomo III, Fondo Editorial de

(8)

la Pontifica Universidad Católica del Perú, Lima, 1999, p. 251. Cfr. GUTIÉRREZ, Walter (Director). La Constitución comentada. Análisis artículo por artículo. Tomo I,

(9)

Gaceta Jurídica, Lima, 2005, p. 709. Véase: Constitución Política del Perú de 1979, 12 de julio, artículo 147.

(10) Conviene recalcar, como se ha indicado ya, que la denominación de procuradores públicos recién se insti- tucionalizó a partir del artículo 147 de la Constitución Política del año 1979. Hasta antes de dicho precepto constitucional, se les denominó procuradores generales de la república, en virtud de la Ley N° 8489 del año

1936.

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Decanos de los Colegios de Aboga- dos del Perú (11) . A juicio de quien escribe estas líneas, la propuesta de reforma es interesante e innovado- ra, dado que busca dejar de enfocar las actuaciones del CDJE solamen- te desde la perspectiva del Poder Ejecutivo.

Ahora bien, volviendo al meo- llo del análisis, tenemos que tanto las atribuciones y obligaciones del CDJE como de quien lo preside es- tán contenidas en los artículos 7 y 8 del referido decreto. Sin perjui- cio de ello, a mi modo de ver, las atribuciones más importantes que recaen sobre este organismo son tres: 1) dirigir el SDJE; 2) propo- ner la designación de los procura- dores públicos del Poder Ejecuti- vo, de los procuradores públicos supranacionales, evaluar el cum- plimiento de los requisitos de de- signación de los procuradores(as) públicos(as) del Poder Legislativo, Poder Judicial y de los organismos constitucionalmente autónomos; y 3) resolver en última instancia las decisiones que tome el Tribunal de Sanción (del cual trataremos más adelante).

En buena cuenta, como observa- mos, lo que hace el CDJE es con- ducir al SDJE, dado que se le han sido asignadas labores tan impor- tantes para su desarrollo como son la designación de procuradores (al menos directamente los del Po- der Ejecutivo) y la resolución últi- ma de las controversias vistas por el Tribunal de Sanción. Asimismo, en cuanto a su labor, dicho con- sejo sesiona, al menos, una vez al año (en el mes de enero), en donde toma acuerdos de cuatro tipos: vin- culantes, específicos, resolutivos y de recomendación.

Sobre el particular, el Reglamen- to del Decreto Legislativo N° 1068 detalla la naturaleza de cada uno de estos acuerdos señalando lo si- guiente: 1) los acuerdos vinculan- tes son aquellos que, por causa de la trascendencia o relevancia de la materia, requiera adoptar el CDJE con carácter de observancia obliga- toria para los operadores del siste- ma (entiéndase como operadores a los procuradores y las procurado- ras) (12) ; a la fecha existen dos, uno del año 2011 y otro del 2013 (13) ;

dos, uno del año 2011 y otro del 2013 ( 1 3 ) ; Lo cierto

Lo cierto es que el Tribunal de Sanción no funciona como los que creemos en el Sistema de Defensa Jurídica del Estado quisiéramos.

en el Sistema de Defensa Jurídica del Estado quisiéramos. 2) los acuerdos específicos: que son aquellos

2) los acuerdos específicos: que son aquellos adoptados para resolver si- tuaciones particulares relacionadas con la competencia y continuidad de los procuradores públicos, así como otros aspectos relacionados con la defensa jurídica del Estado; 3) los acuerdos resolutivos resuel- ven en apelación las decisiones del Tribunal de Sanción; y 4) los acuer- dos de recomendación, que sirven para recomendar a los presiden- tes regionales el inicio de procedi- mientos administrativos discipli- narios a los procuradores públicos regionales que presumiblemente incurran en alguna falta prevista en el Decreto Legislativo N° 1068 y su Reglamento.

De esta manera, vemos cómo el CDJE se erige como el organismo encargado de dirigir la política na- cional de defensa jurídica, por de- cirlo de alguna manera.

2. El Tribunal de Sanción

Tal vez uno de los mayores aciertos del decreto del 2008 –al menos en cuanto a la idea– sea la instauración del Tribunal de Sanción. Y digo “en idea” porque lo cierto es que el Tri- bunal de Sanción no funciona como los que creemos en el SDJE qui- siéramos. Sin embargo, conviene

reparar en las principales funciones del Tribunal de Sanción y su natu- raleza. Así, el Decreto Legislativo Nº 1068 define y señala las fun- ciones y estructura del Tribunal de Sanción en sus artículos 26, 27, 28

y 29. Es, en buena cuenta, el orga-

nismo que ejerce las funciones “ju- risdiccionales” (14) dentro del SDJE y

se encarga de las acciones discipli- narias dentro del sistema.

A modo de explicación breve, este

está integrado por el viceministro de Justicia, por el procurador pú- blico de la Presidencia del Con- sejo de Ministros y el procurador público designado con mayor an-

tigüedad (15) . Dentro de su princi- pal función tiene resolver en pri- mera instancia los procesos que se inicien a pedido de parte o de oficio contra los procuradores(as) públicos(as) por actos de inconduc-

ta funcional. En segunda instan-

cia, resuelve el CDJE, por mandato del artículo 27 (16) del Decreto Le- gislativo N° 1068 y el artículo 57 (17) de su respectivo Reglamento.

3. Las procuradurías

Dentro de la estructura del SDJE, quienes llevan la carga de defender

en el terreno los intereses del Estado

peruano ante los tribunales naciona- les e internacionales son los distin- tos procuradores(as) que el decreto

señala. En estricto rigor, cuando ha- blamos de los procuradores públicos

y las procuradoras públicas nos refe-

rimos a los(as) funcionarios(as) que, en virtud de una facultad extendi-

da por el Estado, a través del CDJE,

ejercitan, en su nombre, la defensa jurídica de sus derechos, intereses y prerrogativas (18) .

(11) Véase el Proyecto de Ley N° 4119/2014-CR, artículo 6 de la fórmula legal. (12) Cfr. Decreto Supremo N° 017-2008-JUS, Reglamento del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, publica- do en el diario oficial El Peruano el 5 de diciembre de 200, artículo 13.1. (13) Ambos acuerdos pueden ser consultados en: <http://www.minjus.gob.pe/defensa-juridica-del-estado- normatividad/>. (14) Entiéndase jurisdiccionales en el contexto de la estructura propia del SDJE. (15) Según el artículo 26.2 del Decreto Legislativo N° 1068, actuarán como suplentes del Tribunal de Sanción los procuradores públicos del Poder Judicial y del Poder Legislativo. (16) El artículo 27 del Decreto Legislativo N° 1068 señala: “El Consejo de Defensa Jurídica del Estado, median- te resolución debidamente motivada, resolverá en última instancia la impugnación recaída en la resolución del Tribunal de Sanción del Sistema de Defensa Jurídica del Estado”. (17) El artículo 57 del Reglamento del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, D. S. N° 017-2008-JUS señala:

“La resolución del Tribunal de Sanción podrá ser impugnada y el Consejo mediante resolución debidamen- te motivada, resolverá en última instancia”. (18) Cfr. ORTIZ GASPAR, David. “La defensa jurídica del Estado, la cenicienta de los juristas”. En: Revista Ju- rídica Thomson Reuters. Nº 80, año II, Ediciones Caballero Bustamante, Lima, 2014, p. 4.

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Así las cosas, de nuestro marco nor- mativo se pueden desprender al me- nos ocho tipos o clases de procura- dores(as) , que son, a saber:

a) Procuradores públicos.

b) Procuradores públicos adjuntos.

c) Procurador público ad hoc.

d) Procurador público ad hoc adjunto.

e) Procurador público especializado.

f) Procurador público regional.

g) Procurador público municipal.

h) Procurador público supranacional.

Por temas de espacio –y porque ade- más no es el propósito en sí de este artículo–, me limitaré a nombrar la serie de procuradores(as) que nor- mativamente se prevén. No obs- tante, más adelante, en este mismo estudio, haré incidencia en la impor- tante labor que recae sobre el pro- curador público supranacional. Sin perjuicio de ello, se esbozarán algu- nas referencias breves sobre la for- ma en la cual son designados estos funcionarios públicos, y comentaré algunos de los principios que inspi- ran su labor.

3.1. Designación de los procura- dores(as)

Como primer comentario en este acápite, debemos tener en cuenta que el máximo intérprete de nues- tra Constitución Política ha seña- lado que la carrera administrativa constituye un bien jurídico cons- titucional (19) y, por tanto, debe ser resguardado –en el entendido de que es un bien que nos interesa a todos y todas–, por ello, el acceso a la función pública puede (y debe) ser restringido por requisitos sub- jetivos de admisión, cuyo cumpli- miento depende de la capacidad la- boral de la persona del aspirante, y por requisitos objetivos de admi- sión, los cuales, prescindiendo de la capacidad laboral del postulan- te, aparecen necesarios por razones obligatorias de interés público (20) . Tal restricción, a decir del Tribu- nal Constitucional, habrá de respe- tar los derechos fundamentales (21) .

Por estas razones, se establecen ciertos requisitos para poder ser procurador(a), al igual que modos de selección.

poder ser procurador(a), al igual que modos de selección. Una cuestión que llama la atención es

Una cuestión que llama la atención es que no se establezca ningún grado académico en específico para ejercer el cargo de procurador.

en específico para ejercer el cargo de procurador. 3.1.1. Requisitos para la desig- nación de los

3.1.1. Requisitos para la desig- nación de los procuradores y las procuradoras

La norma marco, por decirlo de al- guna forma, del SDJE (esto es, el Decreto Legislativo N° 1068) es- tablece cuáles son los requisitos que todo aquel(la) que pretenda ser procurador(a) deberá cumplir.

Si bien en la norma mencionada se señalan ciertas variaciones en ra- zón del tipo de procurador(a), to- memos como referencia los requi- sitos generales que permean todo el SDJE, que son ser peruano; tener el pleno ejercicio de los derechos civiles; tener el título de abogado; haber ejercido la profesión por un periodo no menor de cinco años consecutivos (22) ; ser abogado(a) colegiado(a) y habilitado(a); go- zar de reconocida solvencia moral, idoneidad profesional y trayectoria en defensa judicial; no haber sido condenado por delito doloso, des- tituido o separado del servicio del Estado por resolución firme ni ser deudor alimentario; no tener litigio pendiente con el Estado a la fecha de su designación; y tener especia- lidad jurídica en los temas relacio- nados al sector que defenderá.

Ciertamente, los requisitos que se establecen normativamente pre- tenden obtener un perfil idóneo para poder ejercer la función de procurador(a). No obstante, una cuestión que llama la atención es

que no se establezca ningún grado académico en específico para ejer- cer el cargo, lo cual, a juicio pro- pio, debería ser evaluado en futu- ras propuestas de modificatorias, dado que la defensa jurídica del Es- tado requiere de un altísimo grado de especialización dentro de la ma- teria en la cual se va a desempeñar la defensa.

3.1.2. Modos de selección

a) Procuradores(as) públicos(as) del Poder Ejecutivo: son designados mediante resolución suprema por el Presidente de la República con refrendo del presidente del Consejo de Ministros, del mi- nistro de Justicia y del ministro del sector correspondiente a pro- puesta del CDJE.

b) Procuradores(as) públicos(as) del Poder Legislativo, Poder Ju- dicial y de los OCA: son nom- brados mediante resolución su- prema por el presidente de la República con refrendo del pre- sidente del Consejo de Ministros

y el titular del MINJUS a pro-

puesta de los titulares de su entidad.

c) Procuradores(as) públicos(as) re- gionales y municipales: son nom- brados conforme a la Ley Orgá- nica de Gobiernos Regionales

y la Ley Orgánica de Munici- palidades.

d) Procuradores(as) públicos(as) ad hoc y ad hoc adjunto: son de- signados por el presidente de la República (en el caso de que sean para el Poder Ejecutivo) y, en el caso del Poder Legislativo, Po- der Judicial y los OCA, los respec- tivos titulares de estos poderes de- berán proponer la designación de tales procuradores al CDJE.

e) Procuradores(as) públicos(as) espe- cializados: son designados por resolución suprema a propues-

ta del CDJE, previa evaluación,

(19) Tribunal Constitucional del Perú. sentencia del 16 de abril de 2015. Exp. Nº 05057-2013-PA/TC, f. j. 8. (20) Tribunal Constitucional del Perú. Sentencia del 31 de octubre de 2014. Exps. Nºs 0021-2012-PI/TC, 0008- 2013-PI/TC, 0009-2013-PI/TC, 0010-2013-PI/TC y 0013-2013-PI/TC, f. j. 101. (21) Tribunal Constitucional del Perú. sentencia del 25 de abril de 2006. Exps. Nºs 0025-2005-PI/TC y 0026-2005- PI/TC, f. j. 47. (22) A los procuradores públicos adjuntos la norma les exige tres años; a los procuradores públicos regionales, diez; a los procuradores públicos regionales adjuntos, cinco; en el caso de los demás procuradores para los que la norma no establezca mínimo, se entenderá como cinco años.

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dependiendo administrativamen- te el procurador público especia- lizado en delitos de tráfico ilíci- to de drogas; procurador públi- co especializado en delitos de terrorismo; procurador público especializado en delitos de lava- do de activos y proceso de pér- dida de dominio, y el procurador público especializado en asuntos de orden público, del Ministerio del Interior.

f) Procurador(a) público(a) supra- nacional: es designado median- te resolución suprema, con re- frendo del titular del MINJUS a propuesta del CDJE.

Estos son, a grandes rasgos, las mo- dalidades según las cuales se desig- na o propone el nombramiento de los(as) procuradores(as) en nuestro país. Como apreciamos, la tarea de nombramiento está principalmente concentrada en el Poder Ejecutivo, específicamente, en el MINJUS, por ser este el ente rector del SDJE. Sin embargo, notamos una excep- ción para el caso de los procurado- res públicos regionales y municipa- les, quienes son designados según la ley de su nivel de gobierno.

Ello es entendible dentro de la ló- gica de la desconcentración del po- der. Este modo específico de nom- bramiento nos da luces de que el modelo de organización para la de- fensa jurídica del Estado optado en nuestro país es el modelo mix- to. Este modelo es aquel en el cual se busca asignar a las organizacio- nes públicas un margen de autono- mía regulada –la cual tiene lugar en ciertas circunstancias especia- les definidas por el centro del sis- tema–, permitiendo aprovechar la capacidad técnica de los servicios jurídicos sectoriales y, en particu- lar, su conocimiento del tema pro- pio de su jurisdicción (23) . Por esta razón, aunque puede ser criticable el nivel de autonomía que tienen los procuradores públicos regiona- les y municipales al ser nombra- dos por funcionarios de su propia entidad, y aun cuando ya ha habi- do intentos de modificar dicha si- tuación (24) , no deja de ser destaca- ble el propósito que se persigue con ello. Además, si de cuestionar la autonomía del procurador o procu- radora por su forma de designación

del procurador o procu- radora por su forma de designación La tarea de nombramiento de los

La tarea de nombramiento de los procuradores en nuestro país está principalmente concentrada en el Poder Ejecutivo.

está principalmente concentrada en el Poder Ejecutivo. se trata, también cabría el mismo cuestionamiento respecto

se trata, también cabría el mismo cuestionamiento respecto de los procuradores y procuradoras del Poder Ejecutivo.

3.2. Principios que deben guiar las actuaciones de los procu- radores y las procuradoras

Entendiendo que los intereses del Estado son muy importantes, se han establecido ciertos princi- pios que deben permear el accio- nar de procuradores y procurado- ras públicas independientemente de la institución estatal a la cual defiendan. De manera concreta, el artículo 5 del Decreto Legisla- tivo Nº 1068 establece once prin- cipios rectores: 1) la legalidad; 2) la autonomía funcional; 3) la unidad de actuación y continui- dad; 4) eficacia; 5) eficiencia; 6) capacitación y evaluación; 7) es- pecialización; 8) confidencialidad; 9) celeridad; 10) ética, probidad y honestidad; y 11) honestidad (25) . Para efectos del estudio específico de este artículo, abordaré tres prin- cipios y los pondré bajo comento:

el principio de autonomía funcio- nal, el de especialización y el de confidencialidad.

Respecto del primer principio a tra- tar, el de autonomía funcional, se debe decir que ello significa que los(as) procuradores(as) no deben

ver interferida el desarrollo de sus labores por cuestiones externas a los procesos como podrían ser, por ejemplo, las injerencias provenien- tes desde otros poderes del Esta- do. Sin embargo, al leer esto surge válidamente la siguiente pregun- ta: ¿puede hablarse de autonomía funcional cuando el ente rector del SDJE es un poder del Estado? Ello puede ser discutido ampliamente;

y quien escribe estas líneas no está divorciado totalmente con la idea de que el SDJE se convierta en un organismo constitucionalmente au- tónomo, empero, ello sería obje- to de otro estudio pormenorizado

y detallado, debido a las implican- cias que tendría una propuesta de tal naturaleza.

Sobre el particular, y para finali- zar con este principio, el Tribunal Constitucional ha puesto de relie- ve que la autonomía funcional de los(as) procuradores(as) es elemen- tal para que estos ejerzan de mane- ra idónea la defensa del Estado y, además, ha añadido que, “siendo profesionales en derecho, su actua- ción judicial y administrativa de- bería estar imbuida primeramente de criterios deontológicos” (26) .

Sobre el segundo de los principios

a tratar, el de la especialización, se debe comentar que es menester para una defensa adecuada que los(as) abogados(as) que asuman esta la- bor estén sumamente especializa- dos en los temas que van a ver en su día a día. Asimismo, es impor- tante la actualización constante de estos profesionales, y por esta ra- zón precisamente es que existe la Escuela de Formación de Procura- dores Públicos, que tiene por fina- lidad promover la capacitación del personal profesional que desarro- llará funciones de defensa jurídica

(23) Cfr. GRAFE, Fernando. ¿Es efectiva la defensa jurídica del Estado? Perspectivas sobre la gestión del ries- go fiscal en América Latina. Washington D. C., Banco Interamericano de Desarrollo, 2014, p. 30. (24) Por ejemplo, en el año 2012, se presentó el Proyecto de Ley Nº 913/2011-CR, que pretendía transferir la de- signación y nombramiento de los procuradores públicos regionales y municipales al Consejo de Defensa Ju- rídica del Estado. (25) Se enumeran los principios nombrados en el artículo 5 del Decreto Legislativo Nº 1068 sin perjuicio de los principios señalados en el artículo IV de la Ley Nº 28175 - Ley Marco del Empleo Público del 2005 y en el artículo 6 de la Ley Nº 27815 - Código de Ética de la Función Pública. (26) Tribunal Constitucional del Perú. Sentencia del 31 de agosto de 2009. Exp. Nº 04063-2007-PA/TC, f. j. 11.

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del Estado, así como perfeccionar los conocimientos de los procura- dores públicos del Estado (27) . Pero considero que esta debe ser “re- potenciada” y empoderada, pues es una muy buena idea a la que no se le está dando, me temo, el valor suficiente.

Sobre el último principio, el de confidencialidad, debo señalar que tan solo ese principio merece un es- tudio completo. No obstante, aco- taré algunas cuestiones que consi- dero de relevancia para entenderlo. En primer lugar, se debe señalar que por virtud de este principio los(as) procuradores(as) están obli- gados a guardar total reserva de los asuntos de naturaleza confidencial que estén a su cargo; y, en segun- do lugar, debo acotar que este prin- cipio se vincula de manera opera- tiva con el literal c del artículo 58 del Reglamento del Decreto Legis- lativo Nº 1068, que señala como una inconducta funcional de los(as) procuradores(as) y procuradoras el realizar declaraciones a los medios de comunicación sin autorización del CDJE (28) .

Dicho precepto reglamentario ha sido sumamente cuestionado en las últimas semanas, dada la coyuntu- ra que se ha vivido recientemente en torno a este tema. Ante este cuestio- namiento a la norma, se alzó la voz desde el Parlamento y, por ello, se encuentra ya en trámite el Proyecto de Ley N° 4821/2015-CR, recibido en mesa de partes el 22 de octubre de este año, que busca modificar el lite- ral c del artículo 58 del referido Re- glamento a fin de “quitarle la mor- daza a los(as) procuradores(as)” (29) . Esperemos, pues, que sea pronto ob- jeto de debate y que los resultados del intercambio de ideas entorno a esta propuesta legislativa sean en pro de la mejora del SDJE.

IV. ¿Y LA DEFENSA SUPRANACIONAL DEL ESTADO PERUANO?

La defensa del Estado peruano en sede supranacional ha sido por mu- cho tiempo relegada y solo nos da- mos cuenta de su existencia cada vez que el Estado peruano pierde

de su existencia cada vez que el Estado peruano pierde La defensa del Estado peruano en

La defensa del Estado peruano en sede supranacional ha sido por mucho tiempo relegada.

en sede supranacional ha sido por mucho tiempo relegada. un nuevo juicio ante la Corte Inte-

un nuevo juicio ante la Corte Inte- ramericana de Derechos Humanos (en lo sucesivo, Corte IDH). Solo para darnos una idea de las impli- cancias financieras que este tipo de juicios involucra, en este año la Corte IDH le ha ordenado al Estado peruano pagar la suma de USD 925 797,76 por concepto de reparaciones pecuniarias. Es una suma altísima, qué duda cabe, y que obliga al Estado a desembol- sar una cantidad ingente de recur- sos por concepto de reparaciones a violaciones a derechos humanos.

Por ello, considero que se debe poner mayor énfasis en la prepa- ración de la defensa jurídica del Estado ante los organismos regio- nales y universales de protección de derechos humanos. No digo que el Estado pueda ganar todos los ca- sos, pues es cierto también que en estos fueros se ventilan violacio- nes flagrantes de derechos huma- nos, sino que una mejor defensa, más preparada en lidiar con los es- tándares actuales interamericanos, aminoraría las reparaciones pecu- niarias que el Estado peruano debe pagar en determinados casos en los que se puede ganar cuanto menos una parte de este.

Como anotación final de este acá- pite, es interesante lo que se plan- teaba en el Proyecto de Ley N° 2560//2013-CR en el sentido de hacer que el SDJE ponga en cono- cimiento del Congreso de la Re- pública las respuestas que los(as) procuradores(as) supranacionales emitan en el marco de los proce- sos ante instancias supranacionales como la Comisión Interamericana de Derechos, la Corte IDH o el Co- mité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas. Considero que debe ser tomando también como una propuesta válida en próximos debates.

V. REFLEXIONES FINALES

A modo de apuntes finales, se debe

señalar que la situación actual de

la defensa jurídica del Estado tie-

ne que ser revalorada con urgencia. Se debe fortalecer el sistema, otor- gar un mayor ámbito de acción a

los(as) procuradores(as) y, asimis- mo, se debe entender que en dicha labor se ponen en juego intereses comunes de toda la sociedad pe- ruana. Por eso, se dice que cuando los(as) procuradores(as) defienden jurídicamente al Estado están de- fendiendo también el interés de la sociedad en su conjunto, porque el Estado siempre procurará el bene- ficio de su sociedad, la misma que forma parte de sus intereses (30) .

Solo una verdadera conciencia de lo que significa defender jurídica- mente al Estado hará que se tome con seriedad el asunto y se pongan en el centro del debate las ideas y propuestas que conlleven un desa- rrollo más eficaz del sistema.

(27) Decreto Legislativo Nº 1068, Decreto Legislativo del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, publicado en el diario oficial El Peruano el 28 de junio de 2008, cuarta disposición complementaria final. (28) Cfr. Decreto Supremo N° 017-2008-JUS, Reglamento del Sistema de Defensa Jurídica del Estado, publica- do en el diario oficial El Peruano el 5 de diciembre de 2008, artículo 58, literal c. (29) El nuevo texto que se propone para el literal c del artículo 58 del Decreto Supremo N° 017-2008-JUS, Regla- mento del Sistema de Defensa Jurídica del Estado es el siguiente: “(…) c. Realizar declaraciones a los me- dios de comunicación que puedan afectar objetivamente la estrategia de defensa del Estado y/o sobre infor- mación de naturaleza confidencial. Las declaraciones se realizan de conformidad con el artículo 2, numeral 4 de la Constitución”. (30) Cfr. ROEL ALVA, Luis. “Los procuradores públicos en nuestro Estado constitucional de derecho”. En: Re- vista Jurídica del Consejo de Defensa Jurídica del Estado, Nº 3, Ministerio de Justicia y Derechos Huma- nos, 2014, p. 76.

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