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UNIVERSIDADE FEDERAL DE JUIZ DE FORA

HENRIQUE DE ALMEIDA VILLELA BOTELHO

GOVERNANA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS:


ESTUDO DE CASO PETROBRAS S.A.

Juiz de Fora
2016
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HENRIQUE DE ALMEIDA VILLELA BOTELHO

GOVERNANA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS:


ESTUDO DE CASO PETROBRAS S.A.

Monografia de Concluso de Curso apresentada


Faculdade de Direito da Universidade Federal de Juiz de
Fora como requisito parcial obteno do ttulo de
bacharel em Direito.

Orientador: Sergio Marcos Carvalho de vila Negri

Juiz de Fora
2016
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HENRIQUE DE ALMEIDA VILLELA BOTELHO

GOVERNANA CORPORATIVA EM EMPRESAS ESTATAIS:


ESTUDO DE CASO PETROBRAS S.A.

Monografia de Concluso de Curso apresentada


Faculdade de Direito da Universidade Federal de Juiz de
Fora como requisito parcial obteno do ttulo de
bacharel em Direito.

Orientador: Sergio Marcos Carvalho de vila Negri

Aprovada em ___/____/2016

_________________________________________________________________
Prof. Orientador: Sergio Marcos Carvalho de vila Negri - Doutor
Faculdade de Direito - UFJF

_________________________________________________________________
Prof.: Leonardo Alves Correa - Doutor
Faculdade de Direito - UFJF

_________________________________________________________________
Prof.: Luciana Tasse Ferreira - Mestre
Faculdade de Direito - UFJF
4

AGRADECIMENTOS

Agradeo a toda a minha famlia por seu amor incondicional, servindo de alicerce
fundamental na busca pela realizao de meus sonhos.

Aos meus amigos, o convvio, agradeo pela colaborao e o carinho dispensados,


fundamentais para superar os obstculos que se apresentam.

A Michelle, agradeo pela compreenso nos momentos difceis, apoio nas horas de
incerteza e todo o amor e confiana em mim depositados.

Ao professor e orientador Srgio Marcos Carvalho de vila Negri, que por meio de
seus conhecimento e lies fonte inspiradora para os estudos em direito empresarial.

Enfim, a todos que colaboram de alguma forma para concluso deste trabalho, meu
eterno agradecimento.
5

RESUMO

O presente estudo tem como propsito o debate acerca da atuao do Estado na atividade
econmica a partir das empresas estatais e os mecanismos de governana corporativa aptos a
evitar a coibir casos de fraude e assegurar os direitos de todas as partes interessadas. Nesse
sentido, faz-se imperioso o estudo de teorias jurdicas formuladas no intuito de explicar o
fenmeno societrio, a formao das sociedades e seu interesse social. Aps a anlise das
teorias contratualista e institucionalista, que se mostram insuficientes para explicar e
harmonizar o interesse pblico e a finalidade lucrativa presentes em toda companhia de
controle majoritrio de ente estatal, chega-se teoria do contrato organizao que prope a
internalizao seletiva dos diversos interesses dos afetados pela atividade empresarial e a
criao de uma organizao apta a harmoniz-los.. Em seguida, parte-se para a interpretao
dos princpios norteadores da governana corporativa em conformidade com as
particularidades das empresas estatais, destacando-se a transparncia, equidade, prestao de
contas, responsabilidade corporativa e eticidade. Ao final, elegendo a sociedade de economia
mista Petrleo Brasileiro S.A. - Petrobras - como objeto de estudo, destaca-se sua relevncia
estratgica para o desenvolvimento social e econmico do pas e as implicaes da "Operao
Lava-Jato" em suas atividades. O estudo dos cdigos e manuais formulados pela companhia
com o fim de reger as relaes do Sistema Petrobras bem como a composio de seus rgos
sociais permite vislumbrar os mecanismos para boas prticas de governana adotados pela
estatal e os principais obstculos para a efetivao de reais mudanas no governo interno da
companhia.

PALAVRAS CHAVE: Governana corporativa. Empresas estatais. Teoria do contrato


organizao. Petrobras S.A.
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ABSTRACT

This paper has implications for the debate about state intervention in economic activity from
state-owned enterprises and corporate governance mechanisms that prevent curb fraud and
ensure the rights of all interested parties. In this regard, it is imperative to study legal theories
formulated in order to explain the societal phenomenon, the formation of societies and their
social interest. After reviewing the contractualist and institutionalist theories, which are
insufficient to explain and harmonize the public interest and profit-making present all over
majority control of the company of state entity, one comes to the organization contract theory
that proposes selective internalization of many interests of those affected by business activity
and the creation of a suitable organization to harmonize them. Then, it proceeds to the
interpretation of the guiding principles of corporate governance in accordance with the
particularities of state-owned enterprises, with emphasis on transparency, equity,
accountability, corporate responsibility and ethics. In the end, choosing the mixed capital
company Petrleo Brasileiro SA - Petrobras - as an object of study, stands out the strategic
relevance to the social and economic development of the country and the implications
"Operao Lava-Jato" in their activities. The study of codes and manuals made by the
company in order to govern Petrobras relations and the composition of its governing bodies
gives a glimpse of the mechanisms for good governance practices adopted by the state and the
main obstacles to the realization of real change in internal governance of the company.

KEYWORDS: Corporate governance. State companies. Organization contract theory.


Petrobras S.A.
7

SUMRIO

1. INTRODUO ................................................................................................ 08

2. AS EMPRESAS ESTATAIS E O FENMENO SOCIETRIO


2.1. EMPRESAS ESTATAIS - ESTADO ENQUANTO ACIONISTA CONTROLADOR
.............................................................................................................................. 10
2.2. A TEORIA CONTRATUALISTA ......................................................... 12
2.3. A TEORIA INSTITUCIONALISTA ..................................................... 14
2.4. A TEORIA DO CONTRATO ORGANIZAO ................................. 17

3. GOVERNANA CORPORATIVA
3.1. PRINCIPAIS ASPECTOS ........................................................................... 20
3.2. PRINCPIOS DA GOVERNANA CORPORATIVA ............................. 23
3.2.1. Princpio da transparncia .............................................................. 24
3.2.2. Princpio da equidade ................................................................... 26
3.2.3. Prestao de contas (accountability) ............................................ 27
3.2.4. Responsabilidade corporativa ....................................................... 29
3.2.5. Princpio da eticidade ................................................................... 29

3.3. DIRETRIZES DA OCDE SOBRE GOVERNANA CORPORATIVA PARA


EMPRESAS ESTATAIS .................................................................................. 31

3.4. NOVO MERCADO E SEGMENTOS DE LISTAGEM .......................... 34

4. PETROBRAS S.A. ......................................................................................... 38


4.1. GOVERNANA INTERNA ................................................................... 41
4.2. DESAFIOS ATUAIS ............................................................................... 46

5. CONSIDERAES FINAIS ........................................................................ 50


6. REFERNCIAS ............................................................................................. 52
8

1. INTRODUO

O noticirio nacional vem, diariamente e h mais de um ano, sendo dominado por


pautas advindas da "Operao Lava-Jato", nome dado investigao promovida por Polcia
Federal e Ministrio Pblico Federal que visa apurar o envolvimento de diretores e agentes da
estatal Petrobras e fornecedores, empreiteiras e polticos em sofisticado esquema de corrupo
visando fraudar contratos com a estatal. A este caso somam-se tantos outros envolvendo
grandes companhias, pblicas ou privadas, fazendo-se necessrio pensar novas formas de
governo interno das sociedades annimas.

Nesse cenrio que recrudesce a discusso envolvendo a Governana Corporativa e


sua validade enquanto instrumento apto a solucionar os diversos conflitos de interesse que
rodeiam a atuao empresarial. Muito se questiona, tambm, acerca de sua efetividade e as
reais mudanas que pode trazer para o contexto societrio nacional.

Por ser o foco do trabalho a atuao das empresas estatais, preciso adentrar s
peculiaridades de tais companhias e analisar sua atuao pautada no interesse pblico que
justifique suas atividades. Para tanto, dentre as teorias jurdicas responsveis por explicar o
fenmeno societrio e o interesse social, percebe-se que tanto a teoria contratualista quanto a
teoria institucionalista, a par de sua relevncia histrica, mostram-se insuficientes para
explicar a dinmica de uma empresa estatal no contexto moderno, em que sobressalta sua
responsabilidade social e preocupao com o interesse de toda a coletividade.

Chega-se, assim, ao estudo da teoria do contrato organizao por meio da obra de


Calixto Salomo Filho, identificando seus principais aspectos, seu fundamento consistente na
criao de uma organizao capaz de harmonizar os interesses conflitantes internalizados e
sua relevncia prtica para anlise das empresas estatais. Aps, feita exauriente exposio e
anlise da governana corporativa e seus princpios norteadores, servindo-se para tanto dos
cdigos de melhores prticas propostos tanto pelo Instituto Brasileiro de Governana
Corporativa quanto pela BM&F Bovespa, alm das diretrizes sobre governana corporativa
para empresas estatais formuladas pela OCDE.

A construo do trabalho tambm pauta-se pela coleta e anlise de informaes


responsveis por delimitar o modo de tratamento e enfrentamento da governana corporativa
9

a partir da perspectiva da empresa estatal em estudo. Por meio de organogramas


disponibilizados pela companhia ser possvel analisar a composio dos rgos sociais e a
dinmica de poder a influenciar a tomada de decises. Ainda, analisa-se as propostas de
alterao no modelo de governana interna, em especial a alterao estatutria a se proceder
nos primeiros meses do ano de 2016, tendo por base a anlise das inmeras
notcias/reportagens disponibilizadas pela mdia especializada.

Ao final, tendo como partida todos os temas j abordados no presente trabalho, o foco
volta-se Petrleo Brasileiro S.A. - Petrobras - e sua atuao enquanto agente de
desenvolvimento econmico e social nacional. Assim, o estudo perpassa a anlise de seus
cdigos internos, responsveis por reger as relaes do Sistema Petrobras, e sua composio
interna, com foco no Conselho de Administrao, chegando-se s solues de governana
propostas pela estatal em resposta atual crise por que passa.

Espera-se com o trabalho contribuir com a discusso acerca da Governana


Corporativa, afastando sua interpretao unicamente voltada a maior participao e influncia
dos minoritrios e, consequentemente, pautada pela maximizao do valor das suas aes,
estendendo o debate para a adoo da teoria do contrato organizao como meio idneo para
compatibilizar interesses de todos os afetados pela atividade empresarial e, portanto,
adequando-se realidade de uma empresa estatal.
10

2. AS EMPRESAS ESTATAIS E O FENMENO SOCIETRIO

2.1. EMPRESAS ESTATAIS - ESTADO ENQUANTO ACIONISTA CONTROLADOR

A Constituio Federal faculta ao Estado a interveno direta no domnio econmico


quando amparado em relevante interesse coletivo ou se necessrio aos imperativos da
segurana nacional. No transcurso da histria, verifica-se que a atuao do Estado enquanto
agente econmico pauta-se em fatores polticos combinados com polticas pblicas para
alavancar o desenvolvimento nacional.

A criao da Petrobras - Petrleo Brasileiro S.A. - em 1940, aps intensa


movimentao social amparada no slogan "O petrleo nosso", representou poca opo
poltica de assegurar o monoplio de bem natural de carter estratgico nas mos do Estado,
possibilitando, ao mesmo tempo, capitalizao a partir da participao do capital privado,
constituindo-se uma sociedade de economia mista.

A relevncia no estudo das empresas estatais reside, portanto, no carter estratgico


que tais entes possuem por retratarem o posicionamento do Estado brasileiro frente ao
mercado globalizado e cultura capitalista. A Carta Poltica de 1988 guarda especial relevncia
por ser a responsvel por delimitar o mbito de atuao do Estado, estatuindo os preceitos que
deve seguir e os fins almejados.

Esclarece-se, de antemo, que as empresas estatais compe-se das empresas pblicas e


das sociedades de economia mista. A Constituio Federal no traz definio do que viriam a
ser tais figuras, e o Decreto-Lei 200/67 restringe seu objeto de anlise ao mbito
administrativo da Administrao Federal.

No obstante, analisando o tratamento que tais dispositivos dispensam ao tema,


conclui-se que as empresas pblicas e as sociedades de economia mista tem em comum a
criao autorizada por lei, a regncia pelas normas de direito privado, a existncia de
patrimnio prprio e a adoo de um dos tipos societrios tratados no ordenamento jurdico.
11

A distino entre tais figuras est na participao do Estado no empreendimento


social. Todas as vezes que a sociedade for unipessoal, ou seja, de titularidade exclusiva do
ente estatal, estar-se- diante de uma empresa pblica. Entretanto, quando o Estado titular
majoritrio do capital social votante, partilhando os esforos comuns com pessoas de direito
privado, a estrutura societria adotada ser a da sociedade de economia mista.

Assim, o Estado pode recorrer s formas societrias para a prestao de servios


pblicos essenciais ou para atuar na ordem econmica em concorrncia com entes privados. A
primeira hiptese tem como exemplo elucidador as companhias de saneamento constitudas
por estados e municpios, haja vista o pouco interesse da iniciativa privada devido o baixo
retorno lucrativo de tais investimentos.

Atuando no mercado, o Estado pode funcionar como agente regulador de setores


sensveis ordem econmica nacional, estabelecendo polticas de preos mnimos a serem
seguidas pelos concorrentes privados; corrigir distores de desenvolvimento
regional/nacional ou; deter participao monopolista e estratgica em setores caros ao
desenvolvimento do pas.

Em todos os casos elencados, tem-se que o ente estatal sempre deve dirigir seu
ativismo empresarial imbudo do interesse pblico que deu causa ao ente personalizado,
interesse este cristalizado na lei autorizadora. Esta, dentre outras funes, deve estabelecer a
funo social do ente constitudo, a misso pblica corresponde a cada companhia estatal, sem
restringir adaptabilidade do interesse social s necessidades do mercado e da evoluo
tecnolgica.

Mario Engler Pintor Junior (2009, p. 295) analisando estudos do autor Fbio Konder
Comparato conclui que o interesse pblico ligado atuao do ente estatal est
intrinsecamente ligado ao interesse difuso, de tratamento da doutrina processualstica. O
interesse difuso corresponde a um interesse primrio, de uma coletividade ligada por
circunstncias de fato, no podendo ser reduzido a ningum individualmente. Esse postulado,
alm de empoderar a sociedade civil para fiscalizar as atividades das empresas estatais,
pretende evitar a subordinao das companhias aos desgnios poltico-partidrios passageiros
dos governos eleitos.

Alm do interesse pblico a guiar a atuao do Estado, as empresas estatais, ainda que
subordinadas disciplina jurdica dos negcios privados, no deixam de ostentar o carter de
12

entes da Administrao Pblica. Esto subordinadas ao postulado no caput do artigo 37, da


Constituio Federal, devendo atuar em conformidade com os princpios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eticidade.

Como o objeto de estudo do trabalho foca-se na companhia Petrobras, a anlise da


atuao do Estado na economia ter como norte a disciplina particular das sociedades da
economia mista.

O principal conflito existente no interior destas companhias surge com a necessidade


de conciliar os interesses, aparentemente, diametralmente opostos envolvendo ente estatal e
acionistas privados. De um lado, a misso pblica titularizada pelo Estado e que condiciona a
atuao da companhia, e de outro os interesses dos acionistas privados, cuja pretenso o
mximo retorno financeiro advindo do investimento feito.

Como a atuao acionria estatal no pode reduzir-se persecuo unicamente de


lucros, necessrio examinar as funes pblicas que titulariza luz do interesse social, ou do
interesse da companhia. Para tanto, servimo-nos de teorias que ao longo da evoluo da
doutrina tentam explicar o fenmeno societrio para, ao final, concluir pela adoo de modelo
capaz de oferecer alternativas vlidas para conciliar todos os interesses conflitantes
envolvidos na atuao da empresa estatal.

2.2. A TEORIA CONTRATUALISTA

A viso contratualista do interesse social teve seu desenvolvimento amparado na


doutrina e jurisprudncia italiana, baseando-se na premissa de que o fenmeno social uma
disciplina exclusivamente contratual. O interesse social no se sobrepe ao interesse do grupo
de scios, no lhe hierarquicamente superior, haja vista ser ele dedutvel a partir da vontade
deste grupo. Assim, o contratualismo nega a possibilidade de o interesse da sociedade divergir
dos interesses dos scios e sofrer influncias externas, sujeitando seu entendimento ao
acordado pelo corpo societrio.
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Segundo exposto por Calixto Salomo (2002, p.28), Pier Giusto Jaeger, defensor
ferrenho da vertente contratual do fenmeno societrio, partindo da premissa de que o
interesse social est relacionado vontade do grupo de scios, e de que o contrato social seria
de execuo continuada, defende que o interesse social poderia ser revisto constantemente e,
por vezes, desconsiderado, sempre quando em contraponto ao deliberado pela unanimidade
dos scios.

A interconexo entre o direito societrio e o mercado de capitais, entretanto,


impossibilitou a perenidade da teoria. A viso do contrato de sociedade como negcio privado
entre scios, alheio a elementos extra sociais, condiciona a atuao dos scios sempre voltada
a extrao de proveitos pessoais e o uso da companhia em tal sentido, desconsiderando os
demais interesses presentes na gesto social e os investidores potenciais.

Assim, a teoria evoluiu para sua vertente moderna, em que o interesse dos scios
futuros passa a ser alvo de preocupao e, consequentemente, a preservao da empresa ganha
destaque, alargando o conceito de interesse social e possibilitando sua adaptao a novas
conjunturas. Entra em cena, ento, a preocupao com o shareholder value, estampada na
busca desenfreada pela valorizao do investimento acionrio.

A doutrina contratualista moderna, prevendo as consequncias de uma interveno


judicial nos negcios sociais em razo da inexistncia de uma orientao clara a ditar e
temperar os desgnios dos scios, pr-estabelece em um primeiro momento a busca de lucros
como o verdadeiro interesse social, evoluindo posteriormente para a preocupao na
valorizao dos ativos da companhia, mais precisamente o valor conferido suas aes.

Como obtempera o autor Calixto Salomo (2002, p.30), o foco no shareholder value -
maximizao do valor de venda das aes do scio - acarreta no enfraquecimento e
esvaziamento dos demais rgos sociais, o que leva alguns autores norte americanos a
decretarem o fim do direito societrio. Outro efeito deletrio est presente nos recentes
escndalos envolvendo grandes companhias americanas, com destaque para Enron, que por
meio de fraudes contbeis a realidade financeira das companhias foram sendo distorcidas,
apresentando-se ao mercado balanos superavitrios inexistentes.

O autor aponta, ainda, que a propaganda massiva em torno da governana corporativa


e a anlise distorcida do que realmente viria a ser, condiciona as boas prticas de governana
a uma ateno exclusiva satisfao dos interesses dos acionistas, identificado como a
14

maximizao de seus investimentos. Dessa forma, nega-se ao administrador


discricionariedade para arbitrar os demais conflitos existentes no mago da sociedade,
restando aos stakeholders somente a via contratual para verem solucionados seus conflitos.

Em algumas normas do ordenamento jurdico ptrio possvel perceber a clara adoo


da teoria contratualista pelo legislador. O Cdigo Civil de 1916, em seu artigo 1.362, bem
como o vigente em seu artigo 981, enxergam a sociedade como reunio de pluralidade de
pessoas, com obrigaes recprocas entre si - e no com a sociedade - imbudos de um fim
comum.

A Lei de Sociedades Annimas, a par de trazer objetivos diversos, como bem posto
por Calixto Salomo (2002, p.36), tambm guarda caractersticas do contratualismo em sua
vertente moderna. Ao buscar o incremento da participao privada no mercado de capitais,
vrios mecanismos de proteo ao acionista minoritrio foram includos na legislao. As
regras de proteo e valorizao do momento de sada da sociedade, especialmente no que
toca Oferta Pblica de Aes, em que se estabelece para aes com direito a voto o valor
mnimo de 80% do valor pago s aes de controle, refletem a preocupao com a
maximizao do shareholder value. O acordo de acionistas, instrumento de perpetuao do
poder do acionista controlador e que por vezes se sobrepe s decises assembleares, tambm
expoente da teoria contratualista.

Por sua origem liberal, surgida com a revoluo industrial e o recrudescimento do


capitalismo, a teoria contratualista foca-se exclusivamente no carter privado das relaes,
sendo de toda insuficiente para analisar a atuao das sociedades de economia mista. Como j
exposto alhures, a atuao do Estado na economia guarda autorizao constitucional, em
hipteses restritivas, no podendo a participao acionria estatal servir como mero ativo
financeiro.

2.3. A TEORIA INSTITUCIONALISTA

A teoria institucionalista remonta suas origens ao perodo ps I Guerra e necessidade


de reconstruo nacional alem, cabendo W. Rathenau sua formulao doutrinria
15

fortemente inspirada em teorias econmicas. A grande companhia passa a ser vista como
instrumento para o alcance do interesse pblico e fomento da atividade econmica nacional,
desprendendo-se dos fins unicamente lucrativos pretendidos pelos scios.

Valoriza-se mais a empresa enquanto unidade produtiva do que voltada satisfao


dos interesses privados do grupo de acionistas. O vis publicista da teoria contribuiu para o
desinteresse de investidores privados, acarretando na diminuio gradativa da importncia do
mercado de capitais como fonte alternativa de financiamento das empresas e, via de
consequncia, afetando de maneira negativa na busca dos interesses pblicos.

A teoria demandava, tambm, maior independncia dos rgos da administrao,


ganhando destaque dentro da estrutura interna da companhia sob a justificativa de que
estariam aptos defesa exclusiva do interesse empresarial. Em consequncia direta, o rgo
que por excelncia cumpre a funo de exteriorizar a participao dos acionista - a
Assembleia - relegado a segundo plano, dando ampla margem de liberalidade para os
controladores ditarem os rumos sociais a partir do comando da diretoria.

O institucionalismo publicista, como chamado, perde fora em meados do sculo


passado justamente por tais fatores, vindo a ser suplantado na doutrina pelo surgimento de
uma vertente institucionalista voltada para a integrao de todos os interesses existentes na
realidade empresarial. Infere-se que, historicamente, tal processo foi convergncia natural na
busca por uma maior disperso dos centros de poder da indstria alem (SALOMO FILHO,
2002, p.32).

O surgimento de leis regulando expressamente a participao operria nos rgos


sociais expoente de tal perodo. O interesse social remonta conjuno harmnica de todos
os interesses que permeiam a atividade, desde os trabalhadores at os scios, mas ainda sendo
encarado de maneira vaga e superficial, limitando-se preservao da empresa.

O institucionalismo organizativo ou integracionista, distanciado que est da ideia de


interesse social redutvel ao interesse do grupo de scios, passa a se preocupar em estabelecer
a organizao mais factvel para conciliar todos os interesses envolvidos e buscar a
manuteno da empresa.

nesse sentido que ocorre uma drstica mudana na atuao dos administradores.
Anteriormente funcionando enquanto longa manus dos controladores, os rgos de direo
passam a ser imbudos de uma misso conciliatria, sopesando as necessidades de todos os
16

grupos envolvidos e tendo como premissa a manuteno e recrudescimento da unidade


produtiva.

Conforme anlise do autor Mario Engler Pinto Junior (2009, p. 311), este quadro serve
para exemplificar a tenso existente entre o interesse pblico que caracteriza a sociedade de
economia mista e a finalidade lucrativa que, necessariamente, deve constar de seu objeto. Por
meio de uma justa organizao dos recursos disponveis, a soluo residiria na fixao de um
patamar aceitvel de lucro, apto a remunerar o investimento privado, sem prejuzo da busca
do interesse pblico.

No obstante, a teoria institucionalista, ao predeterminar o interesse social como a


busca da manuteno da empresa e entender que todos os interesses contrapostos devem ser
organizados para tal fim, acaba por no dispensar a ateno necessria aos conflitos de
interesses existentes.

Ao limitar os conflitos ao nvel de rentabilidade e s questes organizativas, como


analisa Calixto Salomo (2002, p.35), o institucionalismo integracionista refora o conflito de
interesses por introduzir nas companhias "representaes de interesses efetivamente
contrapostos", sem oferecer-lhes estrutura interna organizada para a harmonizao e resoluo
de tais conflitos.

A Lei 6.404/76 traz no pargrafo nico do artigo 116 uma declarao genrica de
deveres e princpios que norteiam a atuao dos administradores. Apesar das interpretaes
distorcidas a que est sujeita, tal declarao guarda relevncia por ser a nica no ordenamento
a estabelecer os contornos na busca pelo interesse social, incluindo em sua anlise os
interesses dos trabalhadores, demais acionistas e a comunidade.

A pessoa jurdica responsvel pela administrao da sociedade de economia mista


tambm encontra-se vinculada declarao de princpios acima citada, no obstante a
ressalva feita pela parte final do artigo 238, que possibilita aos administradores atuarem de
modo compatvel a perseguir o interesse pblico que deu causa ao ente.

A exceo feita pelo dispositivo legal representa, segundo doutrina abalizada


(ENGLER PINTO, p. 337), uma exceo finalidade lucrativa da sociedade de economia
mista, prevista no artigo 2, caput da lei acionria, em privilgio do interesse pblico.
Conforme se ver adiante, a sada para conciliar as duas frentes perseguidas pela sociedade de
17

economia mista - o lucro como remunerao do investimento privado e o interesse pblico


enquanto fonte de sua criao - baseia-se na criao de estruturas organizacionais internas
aptas ao arbitramento do conflito, estipulando margem de lucro mximo, acima da qual seria
destinada a consecuo do mnus pblico.

2.4. TEORIA DO CONTRATO ORGANIZAO

As teorias clssicas no conseguem explicar, de maneira exaustiva e suficiente, o


fenmeno societrio. Ao reduzir o interesse da companhia vontade do grupo de scios, seja
ele atual ou futuro, a teoria contratualista d azo busca desenfreada por lucros ou, em fase
posterior, maximizao do valor das aes - shareholder value. O institucionalismo em sua
fase publicista, ao dotar a companhia de um mnus pblico, acabou por concentrar poderes no
acionista controlador e distanciar o investimento privado. Posteriormente, ao eleger
artificialmente a autopreservao da empresa como interesse social, reforou os conflitos de
interesse ao trat-los de maneira uniforme e superficial.

Urge, portanto, analisar o fenmeno social de maneira concatenada com a realidade


contempornea, considerando toda a gama de relaes travadas tanto interna quanto
externamente no mbito da companhia, e a conflituosidade que delas surgem. O interesse
social passar a ser estruturado a partir de uma organizao voltada internalizao e
conciliao de tais interesses. da que surge a ideia de contrato organizao, sendo antes
necessria breve digresso histrica a elucidar suas matizes.

Calixto Salomo (2002, p. 38) afirma que, ultrapassada a "fase intimista", hermtica
do direito societrio, este abre-se interdisciplinaridade e passa a sofrer influncias de
discusses econmicas. o que se denomina de anlise econmica do direito, tendo como
expoente R.Coase.

Como explica o autor, a anlise econmica do direito sofreu forte interferncia da


ideologia neoliberal, condicionando a aplicao das normas societrias ponderao com o
princpio da eficincia, cujo vis econmico postula que "as normas jurdicas so eficientes
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quando permitem a maximizao da riqueza global, mesmo que isso seja feito custa de
prejuzo a um agente econmico especfico".

Tal princpio retira qualquer valor axiolgico contido na norma jurdica e determina
sua aplicao de forma automtica sempre quando em consonncia com conceitos
econmicos. O que se pretende com a aplicao do princpio da eficincia , portanto,
"atribuir valor absoluto s premissas econmicas, capazes de indicar diretamente o sentido
das regras jurdicas, sem que isso possa ser contestado com base em consideraes valorativas
ou distributivas " (SALOMO FILHO, 2002, p. 40).

Entretanto, utilizando a anlise econmica do direito enquanto referencial analtico, e


no valorativo, chega-se a uma concepo de interesse social adequada com a dinmica
moderna. Os tericos de tal corrente enxergam a empresa na forma de um feixe de contratos,
sendo o primeiro deles o pactuado pelos scios, e abrangendo todos os agentes afetados pela
atividade empresarial. No h qualquer meno a estrutura societria adotada, o que refora o
carter econmico da teoria e sua amplitude.

Melhor visualizao se d a partir da diferenciao entre contrato associativo e


contrato de permuta. O primeiro, que est ligado teoria do contrato organizao, tem o
escopo de criar uma organizao que estar apta resoluo interna de conflitos,
representados na gama de interesses que orbitam a atividade empresarial, indo desde a
sociedade civil - no caso da sociedade de economia mista - consumidores, trabalhadores,
acionistas, os stakeholders. Ao contrrio do contrato de permuta, que mediante esforos
comum para a realizao do mesmo fim os scios guardam a expectativa do retorno na forma
de lucros, o contrato associativo visa formao de uma organizao que dever estar apta a
harmonizar os interesses conflitantes internalizados e no basicamente a finalidade lucrativa.

Esta organizao que deve ser criada muito bem definida por Calixto Salomo
(2002, p. 43):

Organizao na acepo jurdica significa a coordenao da influencia


recproca entre atos. Portanto, adotada a teoria do contrato organizao, no
valor organizao e no mais na coincidncia de interesses de uma
pluralidade de partes ou em um interesse especfico autopreservao que
passa a identificar o elemento diferencial do contrato social.
19

Entretanto, nem todos os interesses so passveis de internalizao pela companhia,


processo este que dever se dar de forma seletiva. A depender do momento histrico e
econmico do pas, h interesses externos que merecem regulamentao estatal, no
possuindo a sociedade meios adequados para a resoluo dos conflitos que possam surgir. O
autor enquadra os interesses atinentes ao direito ambiental como de difcil internalizao,
cabendo sua regulamentao ao Estado. J aqueles relacionados a trabalhadores e
consumidores, a organizao deve estar apta a harmoniz-los.

O princpio da eficincia, sob a tica do contrato organizao, passa a ser lido, ento,
como um mandamento otimizador das relaes travadas no mago da sociedade,
reconhecendo a existncia de diferentes tipos de interesses e propondo o meio mais adequado
de equacion-los, instituindo um centro autnomo de decises. Ao transacionar com todos os
atores, a tendncia a diminuio dos custos de transao, gerando reflexos econmicos
positivos para a companhia e seus acionistas.

Portanto, a aplicao da teoria organizativa para explicar o fenmeno societrio se


afasta do individualismo exacerbado dos contratualistas, que viam no interesse social apenas
um meio de maximizao de lucros e, aproveitando o melhor do institucionalismo, d um
passo frente estatuindo que o interesse social deve ser encarado a partir da internalizao
seletiva dos interesses, erigindo uma organizao apta a harmoniz-los.

Ao mesmo tempo, o contrato organizao permite um incremento da atividade


lucrativa ao diminuir os custos de transao, e contribui para o desenvolvimento nacional,
pregado pelos institucionalistas, ao sedimentar estruturas idneas a organizar diversos
interesses envolvidos.

Destarte, um estudo acerca da governana corporativa deve partir da premissa que


boas prticas de governana esto diretamente relacionadas com adoo da teoria do contrato
organizao, pois permite instituir no mbito da companhia mecanismos destinados a
internalizar e tratar de maneira procedimental e justa os conflitos de interesses de todos os
atores afetados pela atividade empresarial. Como sabiamente observado por Calixto Salomo,
a teoria do contrato organizao confere ao direito societrio mais sinceridade e utilidade.
20

3. GOVERNANA CORPORATIVA

3.1. PRINCIPAIS ASPECTOS

Pela vasta atuao e incidncia que a governana corporativa encontra no meio


empresarial, mister explanar acerca de suas premissas e princpios norteadores, bem como
sua aplicabilidade no cotidiano da atividade empresa. No presente captulo, ser dado enfoque
s boas prticas de governana estabelecidas contratualmente entre sociedade e rgos
reguladores visando proteo das minorias acionrias e adoo de melhores padres de
disclosure, no obstante o tratamento do tema em captulo anterior sob o vis dos terceiros
envolvidos pela atividade empresarial.

Segundo o Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC, CDIGO, 2015),


"Governana Corporativa o sistema pelo qual as empresas e demais organizaes so
dirigidas, monitoradas e incentivadas, envolvendo os relacionamentos entre scios, conselho
de administrao, diretoria, rgo de fiscalizao e controle e demais partes interessadas". A
finalidade de tais prticas seria a de preservar e otimizar o valor da empresa, contribuindo
para sua perpetuao e favorecendo o bem comum, entendido como o relacionamento com
toda sua cadeia de produo.

Seguindo a mesma linha, a Comisso de Valores Mobilirios (CVM) inclui que a


governana corporativa, ao abarcar prticas visando o melhor desempenho da companhia,
permite a proteo das partes interessadas - aqui os investidores, empregados e credores -
visando o fortalecimento do mercado de capitais enquanto fonte de incremento financeiro s
atividades produtivas desempenhadas. Depreende-se que a adoo de boas prticas de
governana garante s empresas um "selo de qualidade", um atestado de respeito aos
acionistas e demais stakeholders, garantindo maior valor companhia e facilitando seu acesso
a inmeros meios de financiamento aptos a alavancar seu crescimento.

Dando maior nfase questo principiolgica afeta ao tema, Jorge Lobo (2007, P.
199) leciona que:
21

Governana Corporativa o conjunto de normas, consuetudinrias e escritas,


de cunho jurdico e tico, que regulam os deveres de cuidado, diligncia,
lealdade, informao e no intervir em qualquer operao em que houver
interesse conflitante com o da sociedade; o exerccio das funes, atribuies
e poderes dos membros do conselho de administrao, da diretoria
executiva, do conselho fiscal e dos auditores externos, e o seu
relacionamento entre si e com a prpria sociedade, seus acionistas e o
mercado em geral.

Nota-se, portanto, que a governana corporativa no est adstrita a normas jurdicas


elaboradas, muitas vezes, em dissonncia com a prxis empresarial. Ela perpassa por um
conjunto de princpios que, devido sua relevncia, passam a ter cunho imperativo e exigir dos
administradores uma conduta comissiva no sentido do agir tico, leal e em conformidade com
os fins sociais, passando a ser este o motivo justificador da atividade.

Data-se o surgimento da Governana Corporativa na Inglaterra, h mais de um sculo,


acompanhando o desenvolvimento do capitalismo moderno e a disperso acionria verificada,
ocorrendo ciso entre propriedade acionria e poder de controle. Entretanto, nos dias
hodiernos que o tema vem ganhando destaque e teve seus maiores avanos, principalmente
devido crescente integrao dos mercados e a "expanso das transaes financeiras em
escalas globais" (IBGC).

No Brasil, apesar da gradativa mudana do perfil acionrio vigente, compulsa-se que a


governana corporativa tem o condo de atuar na relao, por vezes conflituosa, entre o
detentor da gesto empresarial, seja ele o scio majoritrio ou membro do grupo familiar no
controle, com os acionistas minoritrios e/ou os acionistas preferencialistas, aqueles que a
prxis empresarial retirou o direito ao voto nas deliberaes tendo como contrapartida o
incremento de seus rendimentos. Assim, as boas prticas de governana rumam para
estabelecer meios de resoluo de conflitos a harmonizar tais interesses conflitantes.

Dada tal caracterstica, predomina no Brasil o modelo de governana Insider System,


"com predominncia da propriedade concentrada, papel relevante do mercado de dvida, forte
presena de empresas familiares e controladas pelo Estado e mais orientado s partes
interessadas (inclusive por disposies legais)" (IBGC). Entretanto, como dito, aos poucos o
mercado de capitais vem ganhando relevncia no financiamento das companhias, o Novo
22

Mercado vem provocando maior disperso acionria, fatores que aproximam o modelo
brasileiro a algumas caractersticas do modelo anglo-saxo, Outsider System.

Em breve sntese, tem-se trs situaes emblemticas que refletiram no


aperfeioamento da discusso em torno da governana corporativa, que devem ser ressaltadas.

No ano de 2002, em resposta aos inmeros escndalos envolvendo grandes


corporaes, com destaque para Enron e WorldCom, o congresso norte-americano aprovou a
lei Sarbanes Oxley, responsvel por dar maior regulao ao mercado e instituir premissas
bsicas de governana corporativa a serem seguidas pelas empresas. As regras de governana
estatudas na lei prestigiam o princpio da informao, estabelecendo mecanismos de controle
mais sofisticados das operaes realizadas nos mercados bem como determinando uma maior
divulgao de informaes pela companhia.

Justifica-se tamanha relevncia de legislao aliengena para o ordenamento ptrio em


virtude do fato de que as companhias que negociam American Depositary Receipts (ADRs)
na bolsa de valores de Nova Iorque submetem-se s disposies da SOX, notadamente quanto
as de governana corporativa. A Petrobras empresa detentora de referidos valores
mobilirios negociados no mercado norte-americano, a ttulo exemplificativo.

Outra iniciativa de destaque afeta ao tema da governana deu-se no mbito da


Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), organizao
internacional representativa, em sua maioria, dos pases desenvolvidos. Aps dois anos de
discusses e consultas pblicas envolvendo pases-membros e pases no membros, a OCDE
lanou em 2004 diretrizes para promover melhores prticas de governana na atuao das
empresas privadas, publicando em 2005 diretrizes direcionadas realidade de empresas
estatais. Por ser este o principal tema de estudo deste trabalho, esta ltima publicao ganhar
destaque nas pginas que se seguem.

Por fim, no mbito interno merecem destaques o nascimento do Instituto Brasileiro de


Governana Corporativa no final do sculo passado, com lanamento de Cdigos de Melhores
Prticas de Governana, constantemente atualizados e adaptados realidade do mercado; e a
criao dos Segmentos de Listagem pela Bovespa, representados no Nvel 1, Nvel 2 e Novo
Mercado, mecanismos de valorizao das companhias com boas prticas de governana
corporativa. Tal tema tambm ser abordado mais frente.
23

O estudo das modernas prticas de boa governana e sua aplicabilidade s empresas


estatais enquanto objeto de estudo justifica-se pela inquestionvel relevncia que tais
companhias tm no desenvolvimento do mercado de capitais brasileiro, o grande volume de
transaes dirias com diversos setores produtivos e agentes, a grande soma de trabalhadores
que empregam, alm do seu precpuo papel de motores do desenvolvimento econmico e
social do pas. Segundo dados da BM&FBovespa (PROGRAMA DESTAQUE, 2015, p.3):

Em 31/08/2015, havia 30 Estatais listadas na BM&FBovespa, das esferas


federal, estadual e municipal, atuantes em 6 setores da economia e
responsveis, no perodo de setembro de 2014 a agosto de 2015, por 21,9%
do Volume Mdio Dirio Negociado (equivalente a R$ 1,5 bilho). Dessas
Estatais, 8 so integradas do IBovespa do IBrX-100. Em relao
participao de pessoas fsicas, merecem destaque Banco do Brasil (324 mil
CPFs), Petrobras (323 mil CPFs) e CEMIG (123 mil CPFs).

Tal peso conferido s estatais faz com que a adoo de boas prticas de governana
sirvam de norte para as companhias privadas, estimulando-as a perseguir a implementao de
estruturas efetivas de controle dos poderes internos, ampliando a publicidade de seus atos,
dentre outras prticas. Ressalta-se que apesar de serem regidas pelas normas de direito
privado, o carter pblico das empresas estatais revestem-nas de particularidades, tratadas em
captulo antecedente.

Feitas as necessrias consideraes iniciais, passar-se- ao estudo dos princpios


norteadores das boas prticas de governana.

3.2. PRINCPIOS DA GOVERNANA CORPORATIVA

Os recentes e constantes escndalos de corrupo e m gesto envolvendo grandes


companhias somam-se aos montes no noticirio ptrio, restando induvidoso o fato de que
edio de Cdigos de Conduta e tica de maneira burocrtica, simplesmente para cumprir
uma disposio legal, bem como a promulgao de leis regulamentadores do tema no bastam
para que se evite um m governo das empresas.
24

Dessa forma, e amparados na viso de que o fenmeno social se explica por meio do
contrato organizao, preciso ter nos princpios reitores do sistema a bssola para o alcance
de uma verdadeira transformao nas companhias nacionais, representada na "criao do
estado de direito dentro da sociedade annima" (WALD, 2002).

O IBGC d destaque a quatro princpios: transparncia; equidade; prestao de contas


(accountability); responsabilidade corporativa. Entretanto, dada a imperatividade de se
conduzir o agir humano por regras ticas, que propiciam a criao de um ambiente de
confiana e tomada de decises racionais e previsveis, ser tambm dado enfoque ao
princpio da eticidade.

3.2.1. PRINCPIO DA TRANSPARNCIA

O princpio visa resguardar o amplo acesso dos acionistas minoritrios,


preferencialistas, potenciais investidores e a sociedade em geral aos documentos atinentes
situao econmica da companhia, as deliberaes tomadas nas assembleias, "as estratgias
poltico-administrativas dos controladores e membros do conselho de administrao" (LOBO,
2007), ou seja, tudo que engloba o exerccio da empresa na busca pelo alcance do fim social.

Deve estar disposio dos acionistas e do pblico em geral uma variada gama de
informaes relevantes da companhia, e no somente aquelas expressamente previstas na lei.
preciso que seja dado amplo acesso aos rumos da companhia - desde que no conflitantes
com os objetivos sociais nem revestidas de sigilo empresarial, a fim de resguardar a
companhia - para que se oportunize aos stakeholders o conhecimento da capacidade da
sociedade em contratar e honrar com suas obrigaes, a rentabilidade de eventual
investimento, a misso da empresa, dentre outros valores.

O preceito contido no princpio da transparncia exige dos administradores uma


postura comissiva, um "desejo de informar". Assim, um elevado nvel de transparncia de
toda a cultura empresarial acabaria por resultar na criao de uma reputao positiva perante o
mercado, cujas benesses, segundo o Cdigo de Melhores Prticas de Governana do IBGC,
consistiria na criao de um clima favorvel ao investimento privado e demonstrao que a
organizao se estrutura a partir de valores cooperativos.
25

No contexto das empresas estatais, o integral respeito ao princpio da transparncia


pressupe que o Estado, na caracterstica de controlador da companhia, exponha
comunidade de maneira clara sua poltica de propriedade e os objetivos gerais que a
acompanham, como implementar tal poltica e qual ser o seu papel na garantia da
governana corporativa de cada companhia estatal.

Segundo a OCDE (DIRETRIZES, 2005), assim seria possvel garantir aos investidores
que o Estado no se intrometeria nos assuntos operacionais, dando total independncia ao
conselho de administrao para executar suas funes de fiscalizar os rgos diretivos, fixar
diretrizes para a companhia e ter a liberdade de nomear diretores independentes, sem
influncias polticas no processo decisrio. A postura do Estado tambm deveria pautar-se na
preocupao em manter aberto canais de dilogos com os rgos reguladores, como o
Tribunal de Contas da Unio, Congresso e diversos Ministrios, favorecendo o clima de
cooperao.

A Organizao ainda sugere a instalao de procedimentos eficientes de auditoria


interna, subordinados ao conselho de administrao ou comit auditor, caso existente. A
realizao de auditoria externa independente anualmente tambm medida que se impe, haja
vista que no caso da Petrobras, por exemplo, o Tribunal de Contas da Unio tem sua funo
fiscalizatria restrita utilizao de dinheiro pblico e recursos oramentrios, no
englobando toda a gama de operaes da companhia.

A BM&FBovespa traz em seu Programa Destaque em Governana de Estatais


medidas que prestigiam a transparncia, destacando-se no artigo 114 do cdigo a divulgao
das informaes pertinentes por meio de website, facilitando e ampliando o acesso. A Bolsa
de Valores sugestiona, ainda, que toda informao deve ser disponibilizada "em um nico
documento escrito em linguagem clara, direta" (art.16, in fine).

Como j ressaltado, a adoo destas tcnicas de transparncia pelas empresas estatais


representa o motor de mudanas por que deve passar o mercado de capitais brasileiro. Apesar
do vasto tratamento da matria, ainda corriqueiro casos de omisso de fatos relevantes aos
acionistas, principalmente os ligados a desempenho negativo, tendo como expoente a recente
crise vivenciada pelo grupo EBX que, dentre outras acusaes direcionadas ao controlador
Eike Batista, soma-se a de omisso de desempenho abaixo do esperado dos poos de petrleo
26

adquiridos em leilo pblico12, configurando manipulao do mercado de capitais e insider


trading.

3.2.2. PRINCPIO DA EQUIDADE

A equidade est diretamente relacionada necessidade de se conferir um tratamento


igualitrio a todos os acionistas, sejam eles minoritrios ou preferencialistas, respeitando seus
legtimos interesses e atuando em conformidade com as normas legais. O IBGC pondera o
princpio a partir do tratamento justo e isonmico que deve ser conferido aos scios e partes
interessadas (stakeholders).

Conforme expe Jorge Lobo (2007, p. 209), o princpio da equidade pauta duas
relevantes discusses no mbito de uma companhia: a noo de que "cada ao corresponde a
um voto" e a questo do gio na alienao do controle.

No direito interno no prevalece a mxima de que a cada ao corresponde um voto,


haja vista a possibilidade de emisso de aes preferenciais, com vantagens no recebimento
de dividendos em troca da ausncia do direito voto nas deliberaes assembleares.

Antes da ampla reforma da Lei 6.404/74, era facultada companhia a emisso de 2/3
(dois teros) de aes preferenciais, nmero que permitia a tomada de controle por meio de
mecanismo jurdico e com a propriedade de pequeno nmero de aes ordinrias. Com a
edio da Lei 10.303/01, o nmero foi reduzido a 50% (cinquenta por cento) sem afetar,
entretanto, a situao das companhias j constitudas antes da entrada em vigor da nova lei e
cujos estatutos versavam de forma diferente.

Quanto aos benefcios advindos da alienao do poder de controle, deve ser conferida
proteo aos minoritrios a fim de resguardar seus investimentos. Assim, no momento em que
for feita oferta de compra das aes de controle, deve ser assegurado o preo mnimo de 80%

1
Valor Econmico. 17/12/15 s 20h54. MPF encaminha Justia Federal aditamento em denncia contra Eike.
"O MPF no Rio de Janeiro, aps a abertura de procedimento investigatrio criminal na qual foram promovidas
diversas diligencias, manteve as acusaes contra Eike Batista e dois ex-executivos do grupo OBX, Paulo
Mendona e Marcelo Faber Torres, pelos supostos crimes de manipulao de mercado e insider trading. [...]".
2
Economia.IG. 18/03/2015 16:44 - Atualizado s 18/03/2015 16:59. "Os primeiros julgamentos feitos hoje (18)
pela Comisso de Valores Mobilirios (CVM), de empresas de Eike Batista resultaram em multas para o ex-
bilionrio no montante de R$ 800 mil, sendo a primeira delas, no valor de R$ 300 mil, pela no divulgao de
fato relevante no processo de venda do controle da MPX, atual Eneva, para um grupo alemo. [...]".
27

(oitenta por cento) s aes minoritrias, o chamado tag along. o que emana do artigo 254-
A, da Lei 6.404/76. Como j visto, a disposio da lei acionria segue a teoria contratualista
moderna, priorizando o valor das aes no momento da retirada do scio.

Outra distoro ao princpio da equidade quando da alienao do controle o


alijamento dos acionistas preferencialistas na participao do gio. S as aes com direito a
voto podero fazer jus a este. Na jurisprudncia brasileira, o tema foi julgado pelo Superior
Tribunal de Justia3, reafirmando a impossibilidade de se remunerar o preferencialista quando
da alienao do controle.

Segundo as diretrizes da OCDE (2005, p.2) para empresas estatais, o exerccio do


poder de controle pelo Estado um direito legtimo advindo com a propriedade de aes e,
em consequncia disso, tender a medidas unilaterais. Entretanto, no deve haver
extrapolao de tal prerrogativa, como citado de exemplo a aspirao de objetivos diferentes
dos da empresa e a garantia de concesses automticas do Estado s estatais, criando um
desequilbrio na concorrncia com as companhias do setor privado.

Quanto a comportamentos abusivos na posio de controlador que o Estado deve


evitar, a OCDE (2005, p. 18) afirma que o ente estatal controlador no deve proceder
"loteamento" dos cargos nos rgos da companhia, pautando sua escolha por critrios de
competncia e em nmero compatvel com as necessidades da empresa estatal.

A Organizao sugestiona, ainda, que a Estatal deve prover os minoritrios de todos os


meios necessrios para ter inteira cincia das discusses assembleares, podendo realizar uma
tomada de deciso consciente. O papel da companhia pblica , portanto, de "construir
credibilidade e confiana", facilitando a participao dos minoritrios nas tomadas de
decises relevantes.

3.2.3. PRESTAO DE CONTAS (ACCOUNTABILLITY)

3
(REsp 2.276/RJ, Rel. Ministro GERALDO SOBRAL, PRIMEIRA TURMA, julgado em 04/02/1991, DJ
04/03/1991, p. 1966, DJ 23/03/1992, p. 3429)
28

Um eficiente mecanismo de prestao de contas permite maior controle sobre as


atividades dos administradores, coibindo abusos no exerccio da funo e favorecendo a
melhora de desempenho da companhia. Ademais, a prestao de contas deve se dar de modo
claro e preciso, inteligvel ao pblico em geral, partindo de uma atuao diligente e constrita
aos deveres legais por partes dos administradores.

O IBGC, em seu caderno de Boas Prticas de Governana Corporativa para


Sociedades de Economia Mista (2015, p.13), elenca como meio vlido de prestao de contas
o relatrio anual de responsabilidade da administrao, que deve conter as informaes
financeiras, tanto positivas quanto negativas, alm das informaes no financeiras com
capacidade de interferir nos negcios sociais.

Nota-se que boas prticas de governana vo muito alm da divulgao das contas do
exerccio social e demais documentos legalmente exigidos, devendo estar abrangidas as
informaes no financeiras que, sejam elas de carter negativo ou no, tenham potencial para
influir nos rumos da companhia.

A relevncia de tal mandamento pode ser justificada por meio da anlise sobre a atual
operao para investigar grandioso esquema de corrupo envolvendo a estatal Petrobras. A
fim de minorar os danos que vem sofrendo em sua imagem, mister que a companhia
mantenha postura ativa e cooperativa, dispondo aos acionistas e todas as partes interessadas o
mximo de informao acerca do ocorrido, alm da adoo de prticas mais rgidas de
prestao de contas e controle das mesmas.

Neste teor, convm destacar trecho das diretrizes da OCDE (2005, p.25):

Um alto nvel de divulgao tambm valioso para as estatais que tm


objetivos pblicos importantes. particularmente importante quando esses
objetivos tm impactos significativos no oramento do Estado, nos riscos
que o Estado assume, ou quando esses objetivos tm um impacto social
global mais abrangente. Na Unio Europeia, por exemplo, as empresas que
tm direito a subsdios do Estado por executarem servios de interesse geral
necessitam manter contas separadas para essas atividades.

Ressalta-se que as empresas estatais devem primar pela contratao de auditorias


externas independentes, realizadas anualmente e evitando-se a contratao da mesma empresa
29

auditora por mais de cinco exerccios sociais. Em tais auditorias devem ser seguidos os
padres internacionalmente aceitos.

3.2.4. RESPONSABILIDADE CORPORATIVA

O princpio da responsabilidade corporativa liga-se necessidade do administrador


tocar os negcios sociais em vista de sua perenizao, com respeito aos diversos tipos de
capital que envolvem a atividade, alm de preocupaes ambientais e sociais.

O artigo 116 da lei acionria, responsvel por introduzir a corrente institucionalista no


ordenamento ptrio, representa declarao de princpios genrica, estampando o da
responsabilidade corporativa, que atua na funo de preservao do interesse social. Neste
sentido, a norma dispe que o acionista controlador, relegando a segundo plano seus
interesses privados, deve conduzir os negcios sociais em respeito e atendimento a todos os
afetados com a atividade empresarial.

Considerando que toda empresa estatal tem como ato originrio uma lei que autoriza
sua criao, conforme emana do texto constitucional no 1 do artigo 173, tal princpio ganha
particular importncia. O Estado atuando enquanto controlador deve ter especial preocupao
em dirigir as atividades para a consecuo do objeto social representado pelo interesse
coletivo no sucesso da empreitada empresarial.

3.2.5. PRINCPIO DA ETICIDADE

Todo o arcabouo normativo existente no tem aplicabilidade vlida e efetiva se no


houver tica por partes dos administradores, diretores e controladores da companhia. A
eticidade pauta-se pela incessante busca de fazer o certo, com atuao cautelosa e discreta dos
administradores, evitando colocarem-se em situaes de conflito com a sociedade. Os fins
sociais passam a ser encarados como o respeito e conciliao de todos os interesses
envolvidos, no sendo a busca desenfreada por lucros a finalidade preponderante da
companhia.
30

A lei acionria brasileira possui comando no sentido de coibir condutas antiticas do


controlador, mais especificamente aquelas que eventualmente possam conduzi-lo ao
descumprimento dos deveres inerentes ao cargo ou prtica de ato ilegal.

As empresas estatais, apesar de submetidas s normas de direito privado, possuem um


interesse pblico intrnseco, fazendo com que haja uma interconexo entre seu
desenvolvimento operacional e questes polticas/pblicas. Diante deste fato, mister que as
companhias cujo Estado figure como acionista controlador detenham elevado padro tico,
condizente com sua relevncia estratgica para o desenvolvimento do pas.

Uma das alternativas encontradas para a difuso do agir tico enquanto boa prtica de
governana corporativa o mandamento que determina a criao de Cdigos de Conduta e
tica a incidir sobre todas as relaes da companhia, sejam elas no mbito interno, diretoria,
conselhos, administrao, trabalhadores, sejam elas no mbito externo, acionistas, potenciais
investidores, sociedade.

Segundo as diretrizes de governana para estatais elaboradas pela OCDE (2005, p.23),
os cdigos de conduta devem ser redigidos de maneira clara, inteligvel, detalhando as aes
esperadas dos trabalhadores em potenciais situaes de conflito. A construo participativa,
envolvendo todos os agentes da companhia medida de boa prtica de governana.

Uma vez mais entra em cena a adoo da teoria do contrato organizao como teoria
concatenada s boas prticas de governana por abranger no s os acionistas minoritrios,
como todos os envolvidos com a companhia. A criao de cdigos permite a
procedimentalizao de prticas e condutas a serem adotadas quando existente o conflito de
interesses, possibilitando a tomada de decises com participao do terceiro afetado.

Em vista dos casos em que se tem conhecimento do uso poltico de empresas estatais,
servindo como fonte ilegal de financiamento eleitoral e enriquecimento ilcito, a OCDE
(2005, p.23) prope como alternativa apta a reverter tal quadro a difuso de meios de
denncia de condutas ilcitas. Por meio de canais de comunicao idneos e annimos,
empregados poderiam relatar comportamentos disfuncionais, bem como terceiros. Toda a
organizao volta-se para o desestmulo de prticas de corrupo em prejuzo das
companhias.
31

A BM&FBovespa, em seu Programa Destaque em Governana de Estatais, artigo 40,


tambm estabelece regras que devero constar no Cdigo de Conduta da Alta Administrao
Federal, contribuindo para o amplo estudo do tema.

Por fim, o caderno de Governana Corporativa para Estatais do IBGC traz que
iniciativa do conselho de administrao disseminar e monitorar a adoo de padres de
conduta ticas, cumprindo assim uma de suas funes precpuas, a programtica, fixando
diretrizes a serem seguidas pela companhia. Estabelecidas as premissas e polticas pelo
conselho de administrao, competncia da diretoria elaborar o cdigo, sempre dispondo da
participao de todas as partes interessadas.

3.3. DIRETRIZES DA OCDE SOBRE GOVERNANA CORPORATIVA PARA


EMPRESAS ESTATAIS

A Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico - OCDE - rene


as principais economias mundiais, englobando os pases com alto ndice de desenvolvimento
industrial que, juntos, possuem o objetivo de potencializar o crescimento econmico e
colaborar com o desenvolvimento de todos os pases membros4.

O Brasil no se enquadra dentro dos membros permanentes da Organizao, entretanto


figura como key partners (parceiro-chave) desde o ano de 2007, possuindo a prerrogativa de
participar e opinar em comits e grupos de trabalho de seu interesse.

Como organizao internacional e multilateral, o estudo das diretrizes de governana


para estatais proposta pelo OCDE permite adequar suas premissas realidade econmica
brasileira, incrementando as boas prticas de governana dentro de nosso contexto
empresarial. O benefcio fundamental de tal posicionamento inserir as grandes companhias
nacionais no jogo internacional, permitindo nova formas de capitalizao atravs do setor
privado e, consequentemente, o incremento da produo e o desenvolvimento interno.

4
Fonte Ministrio da Fazenda.
32

Ademais, a adoo de boas prticas de governana em companhias controladas pelo


Estado pode representar elevado ganho poltico, medida que colabora para a melhora da
imagem do pas diante de todos os atores do cenrio global.

Em anlise das diretrizes da OCDE realizada por Joaquim Rubens Fontes Filho e
Lidice Meireles Picolin (2008, p.1167), os autores apontam como consequncias imediatas da
adoo de boas prticas de governana pelas empresas estatais a atrao de investimentos,
uma ampliao das fontes de capital para o incremento da atividade econmica, beneficiando
indiretamente o setor privado, a criao de valor da companhia atrelada ao respeito dos
interesses de todos os autores envolvidos.

Segundo o documento elaborado pela organizao, os principais bices cultura de


boa governana dentro das estatais esto representados quando h grande influncia do Estado
no cotidiano operacional da companhia, quando h uma poltica de propriedade pouco clara, e
o fato de a prestao de contas de tais sociedades por vezes envolver complexa cadeia de
atores, perpassando desde os rgos internos at ministrios, Tribunal de Contas e Congresso.

Em vista disso, e ciente de que boa parte das diretrizes propostas pela OCDE j foram
abordadas nos subtpicos anteriores, aqui nos prenderemos a uma questo especfica,
relacionada atuao do Estado enquanto proprietrio controlador.

A OCDE (DIRETRIZES, 2005, p. 5) dispe que "O Estado deve agir como um
proprietrio informado e ativo, e estabelecer uma poltica de propriedade clara e consistente ".
Para tanto, a organizao sugestiona a criao de uma entidade coordenadora, a fim de
centralizar a funo propriedade.

No h dvidas que a criao de um rgo nico, centralizando e determinando as


diretrizes de atuao de todas as estatais de controle do Estado misso rdua e que pode
encontrar grandes bices na prtica. O principal deles seria a burocracia, devendo-se evitar a
centralizao da propriedade legal, priorizando a determinao de premissas globais de
atuao e uniformizao das boas prticas de governana.

Ao rgo incumbiria, ento, a estipulao da poltica global, prticas e condutas de


governana corporativa de todas as companhias estatais. Um procedimento unificado auxilia
na to necessria fiscalizao e impe padres de transparncia que permitiro o controle
externo de toda sociedade, beneficiada indireta da atuao da companhia.
33

Em breve sntese, a superviso e controle das companhias estatais brasileiras perpasse


trs instncias, que distribuem as competncias de "supervisionar os aspectos de gesto
corporativa e poltica de negcios; planejamento de investimentos e acompanhamento; gesto
de participaes acionrias" (FONTES FILHO; PICOLIN, 2008, p. 1176).

Dessa forma, a primeira funo compete ao ministrio supervisor, a depender da rea


de atuao da empresa estatal. A segunda funo, de planejar investimentos, da alada do
Ministrio do Planejamento, mais especificamente ao Dest - Departamento de Coordenao e
Controle das Empresas Estatais. Por fim, a gesto do portflio feita pelo Ministrio da
Fazenda.

A existncia de referido rgo centralizador tem como premissa a necessidade de se


estabelecer de forma cristalina as diretrizes e formas de atuao do Estado no exerccio de sua
funo proprietria. A relevncia desta fixao reside na necessidade de se evitar interveno
estatal nas atividades operacionais da empresa, restringindo a autonomia do conselho de
administrao e favorecendo prticas clientelistas, como indicaes polticas para cargos de
gesto.

Um conselho de administrao ativo, composto por membros independentes e de


reconhecida capacidade tcnica, com remuneraes compatveis s ofertadas pelo setor
privado, permite uma eficiente fiscalizao da atuao da diretoria, aumenta os meios de
controle das operaes internas, representando bices prticas de corrupo, dota os
minoritrios de amplos meios de ver seus direitos bsicos resguardados e, consequentemente,
gera valor companhia, facilitando a capitalizao de investimos e a consecuo de seus
objetivos sociais

No ano de 2007, alinhando-se s recomendaes da OCDE e dentro do contexto


poltico de lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o Executivo
brasileiro promulgou o Decreto n 6.021/07, criando a Comisso Interministerial de
Governana Corporativa e de Administrao de Participaes Societrias da Unio (CGPAR).

A CGPAR composta pelos Ministros do Planejamento, Oramento e Gesto - que a


preside -, da Fazenda e Chefe da Casa Civil, facultando-se o convite a demais ministros com
atuao em reas de interesse, que no tero poder decisrio. A competncia da comisso veio
estabelecida em extenso rol presente no artigo 3 do decreto.
34

Como medida de maior relevncia de atuao da comisso, destaque-se a Resoluo


SE/CGPAR N5 de 29/09/2015, estabelecendo a obrigatoriedade de divulgao em site
eletrnico de inmeras informaes da companhia, sempre de modo claro e acessvel, sendo
grande passo para o aumento da transparncia interna.

Dentre as medidas que se destacam da resoluo esto a obrigatoriedade de divulgao


da composio de seus rgos, extratos das assembleias gerais, demonstraes financeiras
anuais, fatos relevantes e comunicados ao mercado, quando houver, e currculo resumido dos
membros dos rgos societrios de fiscalizao e administrao.

A resoluo determina, ainda, a criao de canal de comunicao aberto ao pblico


externo, apto a receber elogios e reclamaes, alm de denncias relacionadas atuao da
companhia, devendo ser dado regular encaminhamento para apurao dos fatos.

Na prtica verifica-se que a CGPAR ainda tem atuao tmida, no correspondendo


expectativa de rgo centralizador das funes de propriedade do Estado. No se discute a
relevncia de sua criao, porm ainda preciso dotar-lhe de maior autonomia para atuar,
com postura ativa do Estado no sentido de afastar-se quanto a intervenes indevidas nas
companhias, principalmente no que toca indicao poltica para cargos de gesto e a criao
de cargos comissionados, limitando a independncia da comisso.

3.4. NOVO MERCADO E SEGMENTOS DE LISTAGEM

A criao do Novo Mercado e dos Segmentos de Listagem, iniciativa da


BM&FBovespa, merece destaque por representar a adeso das companhias de capital aberto,
ou seja, com negociao nas bolsas de valores, ao mais alto nvel de governana corporativa,
em vista das inmeras exigncias feitas.

O Novo Mercado o segmento que dispe do maior nmeros de exigncias, sendo a


principal delas a regra que veda a emisso de aes preferenciais pela companhia,
estabelecendo que cada ao ter direito a voto.
35

Tal mecanismo o principal motivo de a Petrobras - objeto de estudo do presente


trabalho - no aderir s regras do Novo Mercado, visto que a ausncia de aes preferenciais
acarretaria na perda do poder de controle da Unio. A composio societria da companhia
assim subdividida, conforme retirado do website:

Capital Social 13.044.496.930,0 100,0 13.044.496.930,0 100,0


Unio Federal 3.740.470.811,0 28,7 3.740.470.811,0 28,7
BNDESPar 1.353.049.158,0 10,4 1.353.049.158,0 10,4
BNDES 895.799.657,0 6,9 895.799.657,0 6,9
Fundo de Participao Social - FPS 6.000.000,0 0,0 6.000.000,0 0,0
Fundo Soberano - FFIE - 0,0 - 0,0
ADR (Aes ON) 1.616.681.274,0 12,4 1.620.958.478,0 12,4
ADR (Aes PN) 1.372.481.408,0 10,5 1.372.481.496,0 10,5
FMP - FGTS Petrobras 187.944.619,0 1,4 141.236.419,0 1,1
Estrangeiros (Resoluo n 2.689 C.M.N) 1.702.439.498,0 13,1 1.676.295.351,0 12,9
Demais pessoas fsicas e jurdicas (1) 2.169.630.505,0 16,6 2.238.205.560,0 17,2
Fonte: Petrobras5

Diante de tal situao, o Novo Mercado e os demais segmentos de listagem no sero


aqui exaustivamente abordados. Entretanto, a relevncia de tais mecanismos como forma de
disseminao de uma cultura de boa governana, estimulando a adoo de melhores prticas,
faz com que seja necessrio lanar luzes sobre seus principais fundamentos.

Atualmente so 1316 companhias listadas no Novo Mercado, o que vem provocando


uma significativa mudana nas estruturas de poder dentro destas sociedades. A regra principal
de tal segmento, qual seja, a que cada ao corresponder um voto, vedando a emisso de
aes preferenciais sem direito a voto, vem fazendo com que se constate a ocorrncia de uma
maior disperso acionria, alterando as estruturas para um tipo de controle minoritrio.

As consequncias positivas de tal fenmeno foram listadas pela autora rica Gorga
(2013, p.2):

Therefore, listing at Novo Mercado imposes a new dynamic on the


organization of corporate control in the Brazilian capital markets. It means
that market investors gain access to voting in corporate affairs and can
challenge the decisions of the controlling shareholder in direct proportion to

5
http://www.investidorpetrobras.com.br/pt/governanca-corporativa/capital-social
6
Consulta feita em 10/01/16, s 20:30h, no site http://www.bmfbovespa.com.br/cias-
listadas/Empresas-Listadas/BuscaEmpresaListada.aspx?indiceAba=2&seg=BM&Idioma=pt-br
36

the amount of financing tha this shareholder wishes to obtain in a stock


public offering.
[...]
Novo Mercado therefore has accomplished a transition from a model of
controlling shareholder domination to shared or minority control,
introducing significantly more diversity in Brazilian corporate governance.

O empoderamento dos acionistas minoritrios fenmeno que agrega grande valor aos
papis da companhia, aumentando o nmero de investidores e fomentando sua cadeia
produtiva, alm do fato de que com a maior participao dos acionistas nas decises, maior
ser a democracia interna e mais alinhada com seus objetivos a companhia estar.

Alm de vedar a emisso de aes preferenciais, as regras do Novo Mercado


determinam que, quando da alienao do controle, deve-se conferir aos minoritrios a
possibilidade de alienarem suas aes pelo mesmo valor negociado pelo controlador, ou seja,
impe-se um tag along de 100%.

As demonstrao financeiras da companhia devero seguir padres internacionais e as


resolues de conflitos societrios devero ser solucionados por meio da arbitragem. Um
elevado nvel de transparncia tambm exigido das empresas listadas no Novo Mercado,
estando elas submetidas a divulgao de contratos firmados com partes relacionadas, de
negociaes de valores mobilirios feitas pelos controladores e a composio dos rgos de
direo e administrao.

O Novo Mercado impe, ainda, que a composio do conselho de administrao


dever contar com, no mnimo, 20% de membros independentes, haja vista que a presena
destes no rgo sugestiona um agir imparcial e voltado exclusivamente aos interesses da
companhia, e no sujeitos ao desgnio do acionista controlador.

O Nvel 2, logo abaixo do Novo Mercado em questo de exigncias, permite a emisso


de aes preferenciais e preocupa-se, precipuamente, em garantir maior proteo aos
minoritrios. Nesse sentido, confere s aes preferenciais direito a voto nas seguintes
matrias: transformao, incorporao, fuso ou ciso da companhia; aprovao de contratos
entre a companhia e empresas do mesmo grupo, sempre quando deliberado em assembleia
geral. A porcentagem de membros independentes no conselho de administrao a mesma
que no Novo Mercado.
37

J o Nvel 1 conta com menos exigncias, preocupando-se mais em aprimorar o modo


como as companhias prestam informaes ao mercado.

Apesar dos incontestveis avanos que os segmentos de listagem vem apresentando


para o mercado de capitais brasileiros, principalmente quanto valorizao das companhias
que aderem ao Novo Mercado, com substancial aumento do valor de suas aes, muitas
barreiras ainda esto postas de modo a dificultar uma ampla efetivao de suas diretrizes.

Mecanismos da prpria legislao societria figuram na categoria de entraves a uma


boa governana. No obstante a necessidade de se ter, no mnimo, 20% de conselheiros
independentes no conselho de administrao e as vantagens que da decorrem, o artigo 118 da
Lei 6.404/76 confere ao acordo de acionistas carter vinculante, obrigando o presidente da
assembleia e os prprios conselheiros a seus termos.

Em artigo responsvel por delimitar como a cultura viciada dos controladores ptrios,
vidos em manter o poder decisrio, afeta a evoluo do mercado de capitais, a autora rica
Gorga (2004, p.315) leciona que a lei acionria, impondo aos administradores os termos do
acordo de acionista, determina que eles fiquem vinculados a suas condies sem terem feito
parte das discusses travadas, retirando, assim, sua independncia.

As acusaes envolvendo o grupo EBX, de manipulao do mercado de capitais e


insider trading, tambm repercutiram negativamente para o Novo Mercado, visto que as seis
companhias do grupo estava listadas em tal segmento poca. Assim, a incapacidade de
manter estruturas de controle e monitoramente da BM&FBovespa a fim de evitar tais prticas
de companhias listadas em seu mais exigente nvel de governana acaba por contribuir para
avaliao negativa do segmento e lanar dvidas acerca de sua efetividade.

Tem-se outra falha verificada nos segmentos de listagem criados pela BM&FBovespa
a partir do momento em que se confere s companhias listadas a prerrogativa de aprovarem ou
no novas regras para o segmento em que esto inseridas.

O Novo Mercado , destarte, soluo contratual que tem como fim precpuo a
valorizao dos acionistas minoritrios, estabelecendo regras que visam valorizao de seus
investimentos e conferir-lhes amplos meios de participao nos processos decisrios. No
obstante os percalos, a iniciativa merece guarida por representar uma tentativa de cultivar e
disseminar boas prticas de governana corporativa dentro das companhias brasileiras.
38

4. PETRLEO BRASILEIRO S.A. - PETROBRAS

Constituda com capital, tcnica e trabalho exclusivamente brasileiros, a


Petrobras resulta de uma firme poltica nacionalista no terreno econmico
(...). , portanto, com satisfao e orgulho patritico que hoje sancionei o
texto de lei aprovado pelo poder legislativo, que constitui novo marco da
nossa independncia econmica.

Getlio Vargas, 1953.

A Petrleo Brasileiro S.A. - Petrobras - sociedade de economia mista controlada pela


Unio, atuando prioritariamente nas reas de explorao, produo, refino, comercializao e
transporte de petrleo, gs natural e derivados. Sua criao remonta ao ano de 1953,
precedendo a debate envolvendo toda a sociedade civil acerca da posio estratgica a ser
assumida pelo Estado na conduo do desenvolvimento econmico.

Sob a justificativa de insuficincia de recursos para investimento na prospeco de


petrleo e ausncia de mo de obra tcnico-cientfica qualificada, a Cmara de Deputados
aprova em 1947 o Estatuto do Petrleo, patrocinado pelo ento presidente Eurico Dutra,
outorgando a explorao do petrleo iniciativa privada, poca monopolizada pelas Sete
Irms (BERCOVICI, 2015). A reao nacionalista seguiu-se de pronto, levantando a bandeira
do monoplio estatal abrangendo todas as fases de explorao do petrleo e lanando o slogan
"O Petrleo nosso" (MEMRIA PETROBRAS, 2016).

Aps acirrados debates, em 1953 o presidente Getlio Vargas promulga a Lei n


2.004, autorizando a criao da Petrobras e do Conselho Nacional do Petrleo, concedendo
Unio o monoplio sobre a pesquisa e a lavra das jazidas de petrleo e derivados, bem como
sua refinao. O objeto da companhia foi estabelecido como sendo "a pesquisa, a lavra, a
refinao, o comrcio e o transporte do petrleo proveniente de poo ou de xisto - de seus
derivados bem como de quaisquer atividades correlatas ou afins" (art. 6, caput, Lei
2.004/53).

O monoplio da Unio sobre a explorao e refino do petrleo em territrio nacional


manteve-se inalterado at 1997, assegurando a evoluo tecnolgica da companhia e gozo,
por toda a sociedade, dos benefcios advindos da atividade empresarial. Entretanto, o imprio
da doutrina neoliberal na dcada de 1990 e seu patrocnio em terras tupiniquins pela figura do
presidente Fernando Henrique Cardoso foram fatores determinantes para as mudanas de
39

rumo acerca do tratamento dispensado riqueza natural. Aps tentativas frustradas de


privatizao da companhia, chegou-se ao consenso poltico representado na Lei 9.478/97,
cujo principal aspecto foi a quebra do monoplio da explorao e refino de petrleo, retirando
do Estado Brasileiro a prerrogativa de exercer em carter de exclusividade tais atividades
(SENADO, 2014).

No obstante, a partir do incio do sculo XXI nota-se vertiginoso crescimento da


Petrobras. Dentre os destaques, tem-se, de forma pioneira, a perfurao de poos em guas
ultraprofundas, possibilitando mais tarde as descobertas do pr-sal e alando a companhia
posio de lder em tal setor tecnolgico. A produo diria de barris de petrleo tambm
aumentou, garantindo ao pas a autossuficincia temporria de petrleo.

As inmeras bacias petrolferas descobertas na camada do pr-sal e o grandioso


potencial de produo diria garantiu a sociedade de economia mista lugar entre as maiores
companhias do mundo. Em 2010, bateu novo recorde ao conseguir realizar a maior
capitalizao da histria do mercado financeiro mundial, obtendo a quantia de R$ 120 bilhes
de reais por meio do mercado de capitais.

Segundo dados fornecidos no website da companhia (PETROBRAS, 2016), a


Petrobras possui hoje atuao em 19 pases, contando com 756.030 acionistas e 80.908
empregados. Os investimentos giram na casa de R$ 87,1 bilhes de reais e receita de vendas
de R$ 337,3 bilhes de reais. A produo diria de barris de leo de 2 milhes 799 mil
barris e 2 milhes 170 mil barris por dia de derivados.

A estatal possui 16 refinarias, 5 usinas de biodiesel, 22 usinas termeltricas, 4 usinas


elicas, 3 fbricas de fertilizantes, 7.931 postos de gasolina no Brasil e 907 postos no exterior.
Sua atuao no mercado tambm se d por meio de inmeras outras sociedades pertencentes
ao sistema Petrobras, destacando-se a Petrobras Distribuidora S.A., GASPETRO e
TRANSPETRO.

Essa pequena amostra de dados envolvendo a empresa estatal j faz possvel antever
sua relevncia estratgica enquanto valioso ativo da sociedade brasileira, atuando em setor
econmico de grande relevncia, alm da liderana tecnolgica que ostenta em diversos
setores, destacando-se a explorao em gua ultraprofundas e o pioneirismo no
desenvolvimento de fontes renovveis de energia.
40

Em 2014, entretanto, tem-se incio ampla investigao, sob a alcunha de "Operao


Lava-Jato", patrocinada pela Polcia Federal e Ministrio Pblico Federal visando apurar
grandioso esquema de corrupo e lavagem de dinheiro envolvendo a Petrobras, na figura de
seus diretores; fornecedores da empresa, como expoentes as grandes empreiteiras nacionais e;
polticos de todas as matizes ideolgicas. Sustenta-se que fornecedores e empreiteiras que
negociavam com a Petrobras utilizavam recursos advindos de contratos com a estatal para
fazer pagamentos ilcitos a polticos e partidos polticos, bem como a diretores da companhia
e particulares. A estatal estima recuperar R$ 1 bilho, atuando como coautora nas aes
promovidas pelo Ministrio Pblico Federal, j tendo recebido a quantia de R$ 205 milhes.
At o momento, a 13 Vara Federal de Curitiba j condenou 58 rus derivados da operao,
alm do cumprimento de inmeros mandados de priso preventiva, destacando-se o
encarceramento dos principais executivos de inmeras empreiteiras nacionais (PETROBRAS,
2016).

A sofisticao do esquema montado para utilizao da estatal para fins ilcitos, o


grande nmero de agentes pblicos envolvidos e as elevadas somas desviadas so fatores que
vem provocando queda da avaliao da companhia perante o pblico geral, nacional e
internacional, desvalorizao de suas aes, diminuio do valor da companhia que, somados
ao baixo preo do barril do petrleo atual, vem representando srias dificuldades para o futuro
da empresa.

Em momentos de grave crise institucional percebe-se a ruptura de identidade entre


sociedade e governo, provocando o enfraquecimento das instituies pblicas e dando azo ao
surgimento de discursos extremistas voltados unicamente tutela dos interesses econmicos,
patrocinados por figuras do Legislativo nacional. Assim como em passado recente, o
desempenho negativo da companhia e a incapacidade em dar respostas eficientes para os
graves desafios que se apresentam podem configurar no futuro empecilhos para a manuteno
do controle estatal em setor estratgico para o projeto de nao que se desenha para o Brasil.

nesse cenrio que temos, a ttulo ilustrativo, o Projeto de Lei n 555 tramitando no
Senado, de autoria do senador Tarso Jereissati (PSDB-CE) e que visa disciplinar o estatuto
jurdico, regime societrio e funo social das empresas pblicas e sociedades de economia
mista, sem adentrar s especificidades de cada companhia, ou seja, estabelecendo um estatuto
genrico para a enorme diversidade de companhias estatais existentes. Dentre as inmeras
crticas recebidas pelo projeto destaca-se a direcionada disposio que determina a extino
41

das aes preferenciais no prazo de 10 anos nas companhias estatais que, entre outros efeitos,
acarretaria na perda do controle da estatal Petrobras S.A. pelo Estado brasileiro. O Projeto de
Lei foi includo na ordem do dia no Senado desde a data de 17/12/15, estando espera de
apreciao pela Casa.

Portanto, preciso analisar os mecanismos e meios lanados pela Petrobras a fim de


recuperar o prestgio nacional e internacional, o nvel de investimentos e o foco exclusivo na
atividade empresarial e promoo do interesse pblico, que se constitui como "fundamento,
limite e o critrio da iniciativa econmica pblica (BERCOVICI, 2015). Assim, analisaremos
os instrumentos internos de governana, composio do quadro societrio e influencia nos
rgos sociais, bem como as solues propostas para o estabelecimento de uma nova era de
governana da companhia estatal.

4.1. GOVERNANA INTERNA

Tendo como premissas a teoria do contrato organizao e os princpios da governana


corporativa j abordados, ser feita anlise das estruturas internas de governana da Petrobras.
Para tanto, destacam-se o estudo dos cdigos e guias elaborados pela companhia,
responsveis por reger o relacionamento com todas as partes interessadas que transacionam
com o Sistema Petrobras. A composio dos rgos sociais, por demonstrar a relao de
poder existente, tambm ser abordada.

Por meio do Cdigo de tica, Guia de Conduta e Manual Petrobras de Preveno da


Corrupo a empresa estatal estrutura normas e princpios a serem seguidos por sua alta
cpula, abarcando Conselho de Administrao, Conselho Fiscal, Diretoria Executiva,
ocupantes de funes gerenciais, demais empregados e empresas com as quais se relaciona.

O Cdigo de tica responsvel por delimitar os princpios e compromissos de


conduta que se espera na relao com "o pblico de interesse, entendendo-se como grupos de
indivduos e/ou organizaes com questes e/ou necessidades comuns de carter social,
poltico, econmico, ambiental ou cultural, que estabelecem ou podem estabelecer relaes
com a Petrobras e so capazes de influenciar - ou ser influenciados por - atividades, negcios
42

e/ou a reputao da companhia". O Cdigo eleva o respeito vida como princpio tico
fundamental, estabelecendo que as relaes do Sistema Petrobras com instituies e pessoas
devem ser pautadas pela honestidade, integridade, justia, verdade, equidade e coerncia entre
o discurso e a prtica.

Quanto Governana Corporativa, o Cdigo estabelece a busca pelo equilbrio de


foras dentro da companhia, respeitando-se os direitos dos minoritrios e de todas as partes
interessadas, compreendendo todos os afetados pela atividade empresarial. Prticas de
accountability tambm so estatudas, sujeitando relatrios, balanos e livros sociais a
auditorias internas e externas independentes, alm da obrigatoriedade do Balano Social e
Ambiental anual. A necessidade de se estimular a aplicao dos preceitos contidos no Cdigo
de tica ressaltada, com o comprometimento da empresa estatal em manter dispositivos de
gesto e monitoramento de boas prticas de governana.

A preocupao com o interesse pblico norteador de sua atuao empresarial notrio


quando a companhia assume o compromisso de conduzir seus negcios voltado a um
desenvolvimento sustentvel, preservando o meio ambiente equilibrado e recuperando a
biodiversidade por meio de gesto de impacto de suas atividades, investimento em fontes
alternativas e limpas de energia, desenvolvimento de projetos em parceria com a comunidade
em que atua e capacitao de seus lderes, alm garantir sua responsabilidade perante
consumidores lesados por suas atividades.

Em destaque tem-se o captulo destinado aos compromissos de conduta assumidos nas


relaes com a sociedade, governo e Estado. Assim, o Sistema Petrobras compromete-se a
atuar de modo a incentivar o desenvolvimento econmico, tecnolgico, ambiental, social,
poltico e cultural do Brasil, contribuindo na formulao e execuo de polticas pblicas
gerais e projetos especficos. O favorecimento a partidos polticos, campanhas ou a candidatos
a cargos eletivos vedado de maneira expressa.

inegvel que a companhia eleva a busca do interesse pblico como forma de


interferir em sua atuao, deixando perceptvel sua preocupao com o interesse de toda a
coletividade. Assim, percebe-se a adoo de preceitos da teoria institucionalista, privilegiando
o interesse pblico e voltando a atuao empresarial para o desenvolvimento nacional, e no
meramente obteno de lucros. A busca pela conciliao de todos os interesses envolvidos e
expressa participao dos trabalhadores nos rumos tomados pela companhia tambm so
fatores que aproximam as premissas adotadas pelo Sistema Petrobras a teoria institucionalista.
43

O Programa Petrobras de Preveno da Corrupo (PPPC) um cdigo elaborado em


consonncia com legislaes anticorrupo, dentre elas a recente Lei 12.846/13 e leis do
direito aliengena. Chama a ateno o tratamento acerca de conflitos de interesses envolvendo
o Sistema Petrobras, em que ntida a adoo de soluo organizativa com o intuito de se
chegar resoluo equnime do conflito. O PPPC afirma que o conflito de interesse surge a
partir da perda da independncia na tomada de decises que possam afetar os rumos da
companhia, podendo ocorrer a influncia de interesses distintos ao da empresa estatal.

O PPPC prope como forma de antever e, portanto, evitar situaes de conflitos de


interesse que possam vir a afetar negativamente a companhia a Ouvidoria Geral, em que
disponibilizado a todos os empregados canal de consulta sobre potenciais situaes de
conflito e elucidando o modo de agir, alm de autorizar o exerccio de certas atividades que,
por sua natureza, possam vir a ser conflitantes.

A Ouvidoria Geral da Petrobras serve, ainda, como canal de denncias de atuaes em


desconformidade com os preceitos do Sistema Petrobras e normas do direito interno. A
Ouvidoria vinculada ao Conselho de Administrao, garantindo-se o anonimato dos
denunciantes, proibindo-se retaliaes e encaminhando cada caso a investigao. No
obstante, a companhia oferece, ainda, um canal de denncias e o Servio de Informao ao
Cidado, adequando-se a Lei de Acesso Informao.

Ao disponibilizar canal de comunicao para todo o pblico interno e externo,


possibilitando a manifestao destes quanto a uma variedade de assuntos que perpassam a
atividade empresarial, o que faz a companhia a internalizao destes interesses e, por meio
de uma estrutura organizada para a resoluo de conflitos, dar o tratamento adequado s
demandas. Neste ponto, possvel perceber que "o elemento diferencial do contrato social"
(CALIXTO SALOMO, 2002) da companhia passa a ser a organizao de todos os interesses
por meio da influncia recproca de atos.

Aqui possvel concluir pela forte influncia exercida pela teoria do contrato
organizao, que como j visto, mostra-se a teoria mais adequada para explicar o fenmeno
societrio, ainda mais sob a perspectiva do ente estatal. Afastando-se de um interesse social
definido unicamente com base nos interesses do grupo de scios e, tambm, de um fim social
vago, como o da autopreservao, com a criao de uma organizao interna eficiente e
estruturada para ser um centro de decises e resolues de conflito, a Petrobras enaltece o
44

respeito conferido a todos os afetados pela atividade empresarial, possibilitando-lhes meios de


comunicao aptos a aproxim-los da atividade desenvolvida.

Por fim, o Guia de Conduta da Petrobras regulamenta as condutas desejadas de todos


os membros dos rgos sociais e empregados, sempre orientadas pelos princpios da
honestidade, responsabilidade, respeito s partes interessadas, dentre outros. O Guia versa
sobre uma variedade de situaes, disciplinando condutas visando a preservao da imagem e
reputao da empresa, tratamento de informaes internas, combate a fraude, corrupo e
nepotismo, casos de conflitos de interesses, relacionamento com o pblico externo e respeito
ao meio ambiente equilibrado e ao ser humano.

A capilaridade do Guia feita pela divulgao a novos empregados, referncia em


editais de seleo, promoo da cultura de respeito a suas normas dentro da alta cpula
administrativa e requisio para que as empresas que se relacionam com o Sistema Petrobras
adotem suas premissas. Tambm no Guia de Conduta ressaltada a importncia da denncia
quando do conhecimento de prticas que violem suas orientaes, fazendo referncia a
Ouvidoria Geral como instncia idnea para assegurar o recebimento e tratamento da
denncia, bem como sua confidencialidade.

Quanto a estrutura interna da Petrobras, a administrao fica a cargo do Conselho de


Administrao, sendo o rgo responsvel pelas funes deliberativas, e da Diretoria
Executiva, competindo ao primeiro fixar a orientao geral dos negcios da companhia,
definindo sua misso, objetivos estratgicos e diretrizes; aprovar o plano de dispndios e
investimentos; fiscalizar a atuao da diretoria, dentre inmeras outras funes.

Por ser o rgo responsvel por ditar os rumos da empresa estatal e responsvel pela
expresso da atuao do Estado enquanto acionista controlador, convm destinar-lhe maior
ateno. Atualmente, composto por 10 conselheiros, cabendo a Unio a indicao de 7
destes, 1 aos acionistas minoritrios, 1 aos acionistas preferencialistas e 1 por sufrgio direto
dos trabalhadores. Apesar de em menor nmero e, portanto, sem instrumentos hbeis a barrar
as decises do acionista controlador, a garantia de participao de diversos agentes no
Conselho de Administrao resulta em sua formao plural, aumenta a transparncia e
fortalece o processo decisrio interno. Aos acionistas preferencialistas, desde que possuam
juntos 10% do capital social, conferida a prerrogativa de eleger e destituir um membro do
conselho, em votao separado. Para os trabalhadores, a votao tambm ocorre em separado
45

e dela participam todos os empregados, garantindo a estes instrumento de voz na alta cpula
da companhia.

Ressalta-se que a preponderncia da Unio no Conselho de Administrao algo


legtimo advindo com a propriedade da maioria do capital social votante, cabendo a ela a
definio das polticas estratgicas por meio de seus conselheiros indicados. Entretanto, para
que o Conselho cumpra sua funo estatutria, zelando pelos negcios da companhia e
definindo os objetivos a serem perseguidos, alm da funo fiscalizatria da Diretoria, de
fundamental relevncia, o Estado enquanto controlador deve garantir sua formao plrima,
para que todos os interesses envolvidos pela atividade empresarial tenham representatividade
dentre a alta cpula administrativa.

A eleio de um conselheiro deve ter por premissa sua capacidade tcnico-cientfica


no ramo de atividade explorada pela companhia, um amplo conhecimento das atividades
desenvolvidas pela empresa e sua atuao perante a comunidade local e regional, capacidade
em representar ativamente consumidores e usurios dos servios prestados pela companhia e,
como ressalta Mario Engler Pinto Junior (2009, p. 428) "identificao poltico-ideolgico com
os interesses representados", aqui entendidos como os da coletividade.

Tendo por base tais caracteres, a presena de conselheiros independentes tende a


aumentar, representando ganhos para a companhia a medida que a atuao deste no mais se
confunde com o papel do ente controlador, haja vista que incumbir ao conselheiro atuao
tcnica e isenta de influencias externas, objetivando a criao de valor para a companhia e o
respeito aos direitos e interesses de todas as partes envolvidas.

O novo grupo de conselheiros da Petrobras, eleitos para mandato at o dia 31 de


janeiro de 2016, apesar de no seguir risca os mandamentos de uma boa governana interna,
caminha para a profissionalizao da gesto. O presidente do Conselho de Administrao, Sr.
Murilo Pinto de Oliveira Ferreira, possui currculo de grande destaque, tendo atuado na
posio de conselheiro em diversas empresas e possuindo capacidade tcnica compatvel ao
cargo. Entretanto, a cumulao desta posio juntamente com a de Diretor Presidente da Vale
S.A. vai de encontro determinao de que o conselheiro disponha de tempo o suficiente para
o efetivo desempenho de seu mister. A presena do Diretor Executivo Aldemir Bendine no
cargo de conselheiro tambm constitui prtica em dissonncia com os preceitos da boa
governana, podendo vir a impactar negativamente na necessria independncia que o
Conselho de Administrao deve gozar.
46

4.2. DESAFIOS ATUAIS

O atual cenrio enfrentando pela Petrobras inexoravelmente move a companhia estatal


para mudanas em sua estrutura interna, como resposta sociedade pelo grandioso esquema
de corrupo que esteve envolvida e mensagem ao mercado de que continuar apta a exercer
suas atividades. Somado aos desvios estimados em R$ 6 bilhes, a estatal enfrenta no cenrio
internacional um quadro de queda generalizada do preo do barril do petrleo, aprofundando
seu j alto endividamento. O endividamento total da companhia perfaz a monta de R$ 282
bilhes de reais, com prejuzo no exerccio fiscal anterior de R$ -26,6 bilhes.

Os primeiros sinais dados pela companhia, entretanto, levavam a crer que sua
desgovernana interna seria tamanha que afetaria a capacidade de dar resposta efetiva ao
mercado. Tem-se como exemplo a divulgao das demonstraes financeiras do terceiro
trimestre de 2014 que, aps atrasos, no constou com parecer de auditoria independente, indo
em sentido contrrio s regras de transparncia e prestao de contas.

Passado um ano do incio da "Operao Lava-Jato", j possvel dissociar a imagem


da empresa estatal dos corruptores que deram cabo ao suposto esquema fraudulento. Com a
adoo de comportamento ativo, colaborando nas investigaes e atuando enquanto coautora
nas aes de improbidade administrativa, a Petrobras caminha para o aperfeioamento de suas
prticas de governana. Em ateno ao que demanda o princpio da transparncia, a
companhia disponibiliza em seu website uma gama de informaes destinadas a toda a
populao, em linguagem clara e direta. Os mecanismos adotados para evitar novos casos de
corrupo so explicados por meio de vdeos institucionais, alm de conter informaes
diversas, indo desde ao desempenho financeiro s medidas de preservao ambiental,
disponibilizando estatuto social, composio dos rgos de administrao cumprindo tambm
as disposies da Resoluo do CGPAR.

A primeira medida de destaque adotada foi a criao da Diretoria de Governana,


Risco e Conformidade em 2014, cuja funo precpua ser assegurar a conformidade de
processos de boa governana, abarcando leis, normas, padres e regulamentos, tanto internos
quanto externos companhia, mitigando as possibilidades de novos casos de fraude e
corrupo. O processo para contratao de fornecedores tornou-se rigoroso, sendo exigido dos
futuros parceiros a avaliao pelo processo de Due Diligence de Integridade, em que se
47

analisa a estrutura da empresa, finanas e os mecanismos de compliance que adota para


combate fraude e corrupo.

Como medida de transparncia, a companhia contratou dois escritrios de advocacia


independentes especializados em investigao, para realizarem ampla auditoria interna a fim
de subsidiar nas investigaes realizadas pela Polcia Federal e Ministrio Pblico Federal e
instaurou as Comisses Internas de Apurao, responsveis por averiguar ocorrncias de no
conformidades relativas a normas e procedimentos internos.

A par da relevncia de todas medidas elencadas, no ano de 2016 o presidente da


companhia, Aldemir Bendine, anunciou a implantao de um modelo de governana
corporativa "revolucionrio", capaz de aprimorar o modelo de gesto e mecanismos de
controle. Dentre as principais medidas, destaque-se a diminuio de funes gerenciais
ligadas ao Conselho de Administrao e Diretoria Executiva, de 54 para 41, o que certamente
contribuir para a profissionalizao da companhia e menor espao de manobra para seu
loteamento poltico.

A companhia passar a privilegiar a tomada colegiada de decises, limitando a casos


restritos e bem estabelecidos em que ser dado espao para o gestor deliberar individualmente
acerca da matria. Assim, cada Diretoria contar com um Comit de Investimentos, que ser
composto por gerentes executivos tecnicamente capazes e responsveis por subsidiar a
diretoria de informaes. Em todos os casos que o Diretor optar expressamente por no seguir
a recomendao de seu Comit de Investimentos, o Conselho de Administrao ser avisado.

O Conselho tambm ganha relevncia ao passar por sua anlise a admisso e dispensa
de gerentes executivos. Como j tratado acima, com um maior nmero de conselheiros
independentes, os mecanismos de controle podem se aperfeioar, coibindo prticas
clientelistas dentro do governo interno da companhia. Toda a contratao para projetos de
investimentos se submeter anlise prvia de trs diretorias, tambm reforando os meios de
controle interno.

De modo ilustrativo, a estrutura interna de governana da Petrobras passar a ser


regida pela seguinte forma, conforme organogramas retirados do prprio website da
companhia:
48
49

Outra novidade que merece destaque , segundo anunciado pelo presidente da estatal,
o aperfeioamento de mecanismos estatutrios visando a responsabilizao dos gestores,
integrantes dos comits criados pela companhia, vinculando-os aos termos estabelecidos pela
BM&F Bovespa. Assim, a maior abrangncia para a responsabilizao de agentes causadores
de prejuzos companhia, antes adstrita aos membros do conselho de administrao e
diretoria executiva, permite estatal se resguardar em eventuais novos casos de fraude.

Destarte, com a indicao de conselheiros independentes e tecnicamente capazes,


dissociados da figura do ente estatal e aptos a exercerem suas funes de maneira imparcial,
somado a um modelo de gesto com foco na participao de todos os envolvidos e prezando
pela deliberao colegiada, subsidiado de instrumentos hbeis a harmonizar potenciais
conflitos de interesse, a Petrobras ruma para um novo governo interno, atendendo aos anseios
de seus acionistas minoritrios, investidores, fornecedores, trabalhadores, comunidade e toda
a coletividade.
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5. CONSIDERAES FINAIS

Sob a perspectiva das empresas estatais, naturalmente imbudas de um mnus


pblico representado em sua atuao no desenvolvimento econmico e social do pas, e os
constantes desafios que se impe para uma governana interna democrtica e independente,
procedeu-se ao estudo das boas prticas de governana corporativa hodiernamente discutidas.
Percebe-se, assim, a interdisciplinaridade que permeia o tema, pautado tanto pela busca de
uma maior igualdade e respeito aos direitos dos acionistas minoritrios e incremento do
mercado de capitais como fonte de capitalizao das empresas, quanto pela preocupao com
os interesses de todos os afetados pela atividade empresarial e em assegurar que a sociedade
cumpra seu papel de ator social.

Considerando a relevncia histria das doutrinas jurdicas que pretendem explicar o


fenmeno societrio e o interesse social, v-se que a teoria contratualista, ao delimitar o
interesse da sociedade ao estabelecido pelo grupo de scios, desconsiderou os impactos da
atividade empresarial na realidade social, dando margem confuso de interesses dos scios e
sociedade, e a utilizao desta como fonte de maximizao dos lucros. A seu turno, a teoria
institucionalista tambm no logrou xito por ter estabelecido, de maneira artificial, a
compatibilidade entre interesse pblico e interesse social, limitando-se a buscar a
autopreservao da empresa. A importncia da teoria do contrato organizao, ento,
justifica-se por preocupar-se com todos os interesses que orbitam a atividade empresarial e, ao
identificar a sociedade como um feixe de contratos, procurar otimizar toda a rede de contratos
que pactua. Para tanto, prope que o interesse social deve ser analisado a partir da criao de
uma organizao interna capaz de, seletivamente, internalizar os interesses conflitantes e
procedimentalmente trat-los, harmonizando sua atividade produtiva, voltada obteno de
lucros e remunerao do capital investido, com o interesse pblico que persegue.

Essa anlise de fundamental importncia para o estudo dos princpios que norteiam a
governana corporativa. A partir dos postulados da equidade, transparncia, prestao de
contas e responsabilidade corporativa tem-se a conduta esperada do Estado na atuao
enquanto acionista controlador, assegurando que as empresas estatais sejam dirigidas de
maneira profissional e eficiente.
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Centrando o objeto de estudo na Petrleo Brasileiro S.A. - Petrobras - sociedade de


economia mista responsvel por externalizar a atuao por dcadas monopolista do Estado em
setor internacionalmente estratgico, no obstante a adoo de inmeras prticas de boa
governana pela companhia, prestigiando uma prestao de contas transparente, auditada por
empresas independentes, bem como estabelecendo procedimentos para o tratamento de
conflitos que possam surgir do relacionamento com as partes interessadas, o dirigismo estatal
e sua interveno indevida no cotidiano da companhia, a partir de uma poltica de controle
pouco clara, contribui para o distanciamento da empresa estatal de seu real objetivo.

Dessa forma, conclui-se que a governana corporativa, em contexto amplo e tendo


como pano de fundo a teoria do contrato organizao, deve buscar mecanismos mais
eficientes em conferir s empresas estatais a possibilidade de criao de uma organizao que
se configure como verdadeiro centro autnomo de decises, afastando-se das ingerncias
indevidas do ente estatal, que deve exercer o poder de controle em respeito e ateno a todos
os interesses envolvidos na atividade empresarial, sejam eles de acionistas minoritrios,
empregados, credores, consumidores, comunidade em geral, entre outros, dando cumprimento
ao artigo 116 da lei acionria.
52

REFERNCIAS

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