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Pasquino: SPC

Captulo 3: formacin y disolucin de los ejecutivos

Formacin de los gobiernos parlamentarios y confianza del parlamento.
Todos los gobiernos parlamentarios deben tener una relacin positiva (voto de
confianza explcito o implcito hasta que exista un voto de desconfianza) con sus
parlamentos. La eleccin del primer ministro ingls y su gabinete no significa una
votacin, sino slo el reconocimiento de la existencia de una mayora parlamentaria que
apoya un gobierno. El lder del partido mayoritario es elegido (reconocido)
automticamente. En Francia, el PM goza de la confianza de la mayora del Parlamento
hasta que una mayora absoluta opuesta no manifieste una explicita mocin de
desconfianza.
En Alemania y en Italia, el voto de confianza (envestidura) debe ser explcito. En
Alemania, desde 1949, cada partido anuncia cul ser su alianza, pues el Canciller se
define en base a las relaciones de fuerza entre los partidos y la composicin de las
coaliciones de gobierno. En Italia es ms complicado, por dos cosas. Sus gobiernos
multipartidistas; y el hecho de que es necesario un voto de confianza para todo el
Consejo, no slo para su presidente, y tambin para determinados actos de gobierno
(decretos).

Cargos, polticas, votos y formacin de los gobiernos (Italia)

Italia: la expectativa inicial es que los partidos siempre quieren maximizar su poder, o
sea obtener el mayor nmero posible de cargos ministeriales (office-seeking). Entonces
los partidos intentarn formar coaliciones minimum-winning compuestas por el menor
nmero posible de partidos para que sea suficiente lograr la mayora parlamentaria. Sin
embargo, los partidos persiguen tambin otros objetivos: querer influenciar en las
polticas gubernamentales (policy-seeking); renunciar a cargos de gobierno, evitando
responsabilidades y pensando en una futura eleccin; mantenerse en la oposicin, aun
pudiendo ir al gobierno, para mantener la cohesin de la organizacin de partidos.
Otra particularidad del caso italiano es que el jefe del partido ms grande de la coalicin
(la Democracia Cristiana despus de la IIGM) no se convierte automticamente tambin
en jefe de gobierno. Si esto pasaba, deba abandonar su cargo de secretario de partido
(Aldo Moro en 1963). Cuando quiso acaparar ambos cargos, fracas (Fanfani, 1958 y
De Mita, 1988).
Conclusiones de Italia post-1953: no hay influencia directa de la expresin del voto de
los electores en la formacin de los gobiernos, que sufren frecuentes cambios (de 3 a 4)
durante la misma legislatura. No haba conocimiento de los candidatos a Presidente de
Consejo, y los partidos obtenan de los electores una delegacin poltica en blanco y la
gastaban sin control. Por eso la Primera Republica fue un sistema en el que los partidos
tuvieron un extraordinario poder poltico, controlando las instituciones y manipulando
al electorado. Esto ha cambiado con la reforma de 1993.

La formacin del ejecutivo en los sistemas presidenciales (EEUU)

Presidente electo directamente por los ciudadanos (con un paso intermedio por
Colegio Electoral que nunca ha subvertido el resultado del voto popular)
Presidente no puede elegir al Congreso
El Congreso no puede sustituir, sospechar o hacer dimitir al Presidente, salvo en
caso de condena despus de un juicio poltico (impeachment).
Algunos autores estas condiciones institucionales imprimen una excesiva rigidez
operativa a los sistemas presidenciales, en especial en lo referente a las relaciones Pte-
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Congreso. Esta rigidez se traducira en parlisis decisional, y hasta en una crisis del
rgimen (Linz).
El Presidente forma su ejecutivo que nunca puede estar compuesto por parlamentarios
en funciones, que representa a las distintas almas del partido, que apunta a un equilibrio
entre polticos y profesionales competentes que, algunas veces, premia a los que han
apoyado/financiado su campaa electoral. Si bien el Presidente no puede perder la
mayora, son raras las uniones presidenciales (gabinetes) que duran intactas todo el
mandato. Las sustituciones tienen lugar con frecuencia, sobre todo en cargos
subalternos, y la discrecionalidad con que cuenta el presidente aqu es ejercida
asumiendo la responsabilidad de sus nminas, y por lo tanto, del xito o fracaso de sus
colaboradores.

A propsito de los sistemas semi-presidenciales (Francia)

El semipresidencialismo no es un punto medio entre el presidencialismo y el
parlamentarismo, ni oscila como un pndulo. El Ejecutivo de la Quinta Republica es de
dos cabezas, un presidente elegido por los electores que nombra un primer ministro que
debe contar con apoyo parlamentario. El presidente puede disolver el Parlamento una
vez a cada ao. El PM nombrado por el presidente, deseada o indeseadamente, ocupa y
permanece en el cargo a menos que la Asamblea Nacional vote la desconfianza, o bien
que el Presidente lo destituya, consiguiendo identificar y construir una mayora
parlamentaria diferente.
En Francia alcanza con la confianza presunta hacia el PM lo que vuelve ms simple el
funcionamiento del gobierno y que ha vuelto prcticamente imposible de proponer un
voto de desconfianza hacia l. Esto no vuelve improbable su destitucin, que puede ser
decidida por el Presidente, pero esto slo ocurre cuando las mayoras polticas
presidenciales y legislativas coinciden. Por esto, el Presidente recurre, al no ser factible
un voto de desconfianza de su mayora parlamentaria, a cambiar el PM para: cambiar
polticas, ponerse en sintona con la opinin pblica, otorgar un renovado dinamismo
al gobierno, preparase para nuevas elecciones, descargar la responsabilidad de
decisiones equivocadas, incompatibilidad de caracteres.
En cambio, cuando existe cohabitacin, el PM es ms estable en el cargo, ya que su
mayora parlamentaria est obligada a apoyarlo y tiene todo el inters poltico e hacerlo,
e incluso de ser lo ms operativa posible, para evitar darle al Presidente cualquier
pretexto de disolucin anticipada de la Asamblea.
Las caractersticas del sistema electoral a segunda vuelta (ballotage) genera coaliciones
con cohesin, estabilidad y decisin.

El secreto eficiente del modelo de Westminster (UK)

No existe eleccin popular directa del PM. Igual, el premier nunca es derrocado,
a lo sumo sustituido por los parlamentarios de su partido, lo que sera imposible
si fuese electo popularmente.
Todos los electores son perfectamente conscientes que la victoria de uno de los
dos partidos llevar al gobierno al lder de ese partido, por lo que la atencin
debe desplazarse a las formas en que se deviene jefe de partido.
Esos resultados se deben a la especfica estructuracin del sistema de partidos
ingls bipartidista y no a mecanismos institucionales imitables e importables.
Todos los ministros, todos los junior ministres (subsecretarios) y todos los
colaboradores de estos, siempre son parlamentarios. El nmero de parlamentarios
ingleses con funciones ejecutivas supera los 100. Esto hace que los parlamentarios no
sean solo votantes disciplinados sino que se ocupan de temticas que un gobierno debe
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afrontar, adquieren conocimiento y se convierten en gobernadores, asistentes, etc;

dndole solucin al problema de la representacin territorial y de defender una banca
conquistada con pocos votos. Esto diferencia la lgica parlamentaria inglesa de la
italiana, la francesa de las 3er y 4ta republicas, donde los parlamentarios cuentan con el
pequeo poder de extorsin de sus pequeos partidos, desestabilizando las coaliciones y
sus gobiernos.

Cmo se expresa la censura constructiva a un Canciller competente (Alemania)

Los Cancilleres son competentes gracias al voto de investidura del Bundestag, fuertes
porque son jefes de una mayora parlamentaria al mismo tiempo conspicua y
disciplinada; e institucionalmente protegidos por la mocin de censura constructiva;
permitindoles recurrir a ajustes de ministros sin necesidad de pasar por crisis de
gobierno.
Despus de la experiencia de Weimar, los alemanes quisieron evitar los dos grandes
problemas que esta haba tenido: la inestabilidad de los gobiernos y las frecuentes
disoluciones del Parlamento, responsables ambas del deterioro democrtico. La cuestin
del sistema electoral se resolvi con la clusula del 5% para impedir la perniciosa
fragmentacin de los partidos. Para impedir las crisis parlamentarias se recurri al
mecanismo de censura contractiva. El Canciller en funciones puede ser sustituido
despus de dos votaciones del Bundestag con mayora absoluta. Con la primera expresa
un voto de desconfianza, con la segunda, en un plazo de 48hs, elige nuevo canciller.
Dos efectos: ninguna mayora reunida de modo causal y desordenado decidir la
desconfianza a un Canciller si no tiene otro listo para sustituirlo; y evita la inestabilidad
y el vaco de poder.
El Canciller que recibe la desconfianza pero que no logra ser sustituido (en esas 48hs)
puede permanecer en funciones, con el consenso del Presidente, por un ao. Despus, si
no se ha constituido una mayora absoluta que lo apoye, el Presidente puede disolver el
Bundestag, permaneciendo el Canciller en funciones.

Conclusiones
Puede haber inestabilidad de los gobiernos y de los gobernantes en sistemas
polticos estructuralmente distintos.
El circuito sistema electoral-sistema de partidos-asamblea parlamentaria es el
factor ms significativo en la produccin de estabilidad poltica.
El funcionamiento y la disolucin de los gobiernos estn estrechamente
conectados con el tipo de asambleas electivas, representativas, legislativas, que
pueden darle confianza y fuerza, o debilitarlo y darle voto de censura.
Los sistemas electorales no crean por s mismos gobiernos y gobernantes estables. Pero
pueden, con pocas diferencias entre los sistemas mayoritarios a primera vuelta, a
segunda vuelta y sistemas proporcionales, guiar a la competencia poltica e,
inmediatamente despus, la contraposicin parlamentaria en sentido bipolar.

Captulo 4: Problemas de funcionamiento

El gobierno dividido en los sistemas presidenciales
Bajo determinadas condiciones, se ha vuelto irreal pensar que el Presidente presidencial
y el Presidente semipresidencial pueden ejercer efectivamente todo su poder ejecutivo
formal. La teora de los veto players de Tsebelis sugiere que estos sistemas tienen un
problema similar, la pluralidad de actores dotados de poderes de veto.
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El gobierno unificado se define a partir de la fusin entre poder ejecutivo y poder

legislativo, tomada de aquel gobierno que jams puede ser dividido, el ingls. En EEUU
el gobierno unificado es entonces aquel en que el Presidente es el jefe de la mayora
poltico-partidista suficientemente cohesionada en ambas ramas del Congreso. Entonces
el gobierno dividido es su contrario: existe separacin institucional y diferenciacin
poltica entre el Presidente con la mayora de los detentores del poder legislativo. Lo
que verdaderamente importa es que el Presidente debe rendir cuentas con al menos una
rama del Congreso en la que el otro partido tiene la mayora. Esto es el piso mnimo,
despus segn el sistema presidencial la variedad de divisiones se debe a:
Factores institucionales: bicameralismo
Factores polticos: poderes de veto y decreto del Presidente y la posibilidad del
Congreso de oponerse a los vetos
Factores de partido: nmero de partidos y sus posibilidades de alianza
La divisin lleva a dificultades en el ejercicio del poder hasta alcanzar la parlisis
decisional. Alguna, o ambas, Cmaras bloquean, desvan, corrigen disposiciones del
Presidente, y este ejerce su veto sobre el Congreso. Consecuencias de la divisin y la
pausa decisional: legislacin inadecuada, fruto de contratos y compromisos en los que
estn involucrados mltiples actores con poder de veto, lo que la vuelve excesivamente
costosa. Los autores se dividen entre los que resaltan la parlisis y la lentitud en el
proceso de decisin y formacin de polticas pblicas, y los que ven stas como un
resultado cercano a las preferencias complejas del electorado (gobernabilidad vs.
representacin).
Pasquino critica el gobierno dividido desde dos puntos de vista: institucional, por el
entrecruzamiento de tensiones e inmovilismo; y democrtico por los problemas para el
electorado racional que trata de votar en base a las prestaciones de los representantes y
de los gobernantes. El defecto ms grave del gobierno dividido es que cuando no
termina en parlisis institucional, impide una limpia atribucin de responsabilidades, y
complica la evaluacin de lo hecho por el Presidente y por el Congreso (accountability).
Posibles soluciones al gobierno dividido: straight ticket (elector vota a un mismo
partido para presidente y para representante, sin poder cortar boleta) o que todos los
cargos duren el mismo perodo de tiempo. La contra est en que los electores seran
libres una vez cada 4 aos, en lugar de cada 2, y que la situacin poltico-institucional
est solidificada por este perodo, y llevando a una potencial tirana de la mayora. Es
muy improbable una reforma electoral.
Conclusin: el Presidente de EEUU, rara y ocasionalmente es el ms fuerte gobernante
del mundo, debido a los contrapesos partidarios, polticos e institucionales.

La cohabitacin
Presidente de una coalicin, Asamblea nacional de la otra. El Presidente puede disolver
la Asamblea, pero corre el riesgo de que se repita la composicin poltica mayoritaria en
la Asamblea, disminuyendo su prestigio personal. O puede convivir con esto
nombrando PM al jefe de la mayora parlamentaria. Cohabitacin implica que
Presidente y PM se redistribuyen, el poder ejecutivo.
La cohabitacin se dio en Francia, slo en 3 oportunidades, y siempre en el perodo de
dos aos en que la eleccin presidencial (mandato de 7 aos) se desfasaba de la eleccin
legislativa (mandato de 5 aos), que fue lo que vino a resolver la reforma de 2002. La
primera vez convivieron el Presidente Mitterrand (socialista) y el PM Chirac, lder de
los gaullistas. Esto no signific parlisis, s perturbacin, aunque la cohabitacin fue
moderada por las ambiciones presidenciales de ambos, porque ninguno quera pagar el
costo poltico de ser el responsable del mal funcionamiento del sistema poltico y/o el
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que enterrara a la Quinta Rep. Mitterrand gan las presidenciales y disolvi el

Parlamento, aprovechando la luna de miel de su victoria para terminar con la
cohabitacin. Esta se repetira 5 aos ms tarde cuando la coalicin socialista perdi la
mayora parlamentaria, esta vez el PM fue Balladur porque Chirac decidi no asumir las
responsabilidades de conducir el gobierno, pensando en llegar a las elecciones
implicado lo menos posible.
En 1995 Chirac asumi la presidencia pero inesperadamente en 1997 disolvi la
Asamblea nacional por un lado para bloquear la erosin de consensos a favor de la
izquierda, y por otro, para dotarse de una mayora parlamentaria (que ya tena). La
centro-derecha perdi y comenz una cohabitacin con el jefe de la centro-izquierda,
Jospin, que dur 5 aos.
A diferencia del gobierno dividido presidencialista, en el sistema francs no se da
parlisis institucional porque siempre hay alguien que gobierna en ltima instancia, el
PM que cuenta con mayora parlamentaria, que debe apoyarlo leal y compactamente
pues corre el riesgo de ser disuelta por el Presidente ante posibles tensiones de la
mayora. La cohabitacin adems, contrapone fecundamente las ambiciones de los
detentores de cargos ms elevados, que los modera y orienta en la persecucin de la
estabilidad y del funcionamiento del sistema poltico, de lo contrario el responsable de
la inestabilidad y del mal funcionamiento ser castigado por los electores.
Si es el elector el artfice de las cohabitaciones al recurrir a un voto diferenciado, esta
posibilidad no le es arrebatada, a menos que existan elecciones concomitantes y la
obligacin de votar por el candidato de la circunscripcin uninominal vinculado al
Presidente.

Los sistemas parlamentarios: inestabilidad e indecisin?

Problemas: Inestabilidad de los gobiernos. Depended de la discontinuidad de gran
relevancia en: la presencia/rotacin de los partidos, la duracin en funciones de los
PM y de los ministros, la continuidad/discontinuidad efectiva de las polticas
pblicas.
Dificultad de decidir las polticas pblicas y por lo tanto el de la variabilidad de las
polticas
Ausencia de mandato explcito para los gobiernos.

Cuando existe un multipartidismo polarizado (ms de 5 o 6) la formacin de las

coaliciones de gobierno se ver multiplicada (Italia), su inestabilidad aparecer como
probable, las polticas pblicas a menudo construirn elecciones de compromiso
debilitadas, la atribucin y la reivindicacin de cualquier mandato resultarn
sustancialmente imposibles, y nunca sern estables las coaliciones. Por el contrario si el
nmero de partidos relevantes es menor a 5 (Alemania) se podr hablar de mandato para
la coalicin ganadora, incluso en las polticas pblicas a llevar a cabo, con polticas
pblicas predefinidas y evaluadas por los electores.

Gran Bretaa, Italia y Alemania: una comparacin

En UK las alternancias frecuentes entre laboristas y conservadores y su distancia
poltico ideolgica los llevaba, una vez en el gobierno, a deshacer lo hecho por su
predecesor. Otro inconveniente que apareci despus fue el predominio temporal
demasiado fuerte y amplio para un mismo partido que inevitablemente tiende a
traducirse en la tirana de la mayora. Ante esto se propuso la posibilidad de un sistema
electoral proporcional, que generara dos consecuencias indeseadas: la necesidad de
formar gobiernos de coalicin que haran imposible cualquier referencia a mandatos
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electorales y a relativas rendiciones de cuentas; y la disminucin de la participacin

poltica por parte de un electorado que inevitablemente resultara ms confuso en la
eleccin en juego, menos motivado y menos convencido.
Es improbable que se reforme el sistema electoral pues el sistema ingls funciona en la
relacin preferida de electores que otorgan el mandato y tienen el poder de sancionar.
Pero esto se da bajo condiciones especficas (que deberan ser importadas tambin si se
quiere copiar el secreto eficiente ingls): el PM es el jefe del partido y el jefe de una
mayora parlamentaria suficientemente cohesionada (teniendo como elemento de
disciplina su posible disolucin y el probable fin de la carrera parlamentaria de aquellos
que no lo sigan), elegida por sistema mayoritario simple aplicado en circunscripciones
uninominales.
En Italia el sistema es multipartidista extremo y adems los partidos estn fragmentados
en su interior en corrientes organizadas, y deben rendir cuentas con dos actores
extremos imposibles de coalicionar: los neo-fascistas y los comunistas. Esta
fragmentacin se refleja en el poder del Presidente del Consejo, que no tiene ninguna
prerrogativa y ningn poder que le permita ser la conduccin de la mayora
parlamentaria y no el ejecutor de las volubles preferencias de las cambiantes mayoras
que lo apoyan. El problema pareca resolverse atacando el sistema de representacin
proporcional, pero la reforma electoral puede producir una mayora parlamentaria pero
no cambiar la naturaleza y el funcionamiento de ese gobierno parlamentario, porque
esas mayoras parlamentarias son heterogneas y se revelan tambin litigantes e
indisciplinadas.
En Alemania el inconveniente operativo mayor deriva del creciente poder ejercido por
la segunda Cmara, el Bundesrat, cuyos exponentes son nombrados por las mayoras
polticas del gobierno de cada Land. El Bundesrat posee poder de veto, y la novedad no
es que ahora la coalicin mayoritaria en l no coincide con la del Bundestag (que ya ha
pasado), sino que esta Cmara en los ltimos 10 aos ha ejercido ms frecuentemente su
poder de veto. El principal problema de esto no es la imposibilidad de alcanzar
compromisos decisionales (como en EEUU) sino que el gobierno no puede llevar a cabo
el programa para el cual haba obtenido un mandato al ganar en las elecciones.

Balance general
Italia debe ir por el camino de la re-parlamentarizacin de la formacin de sus
gobiernos y de la re-proporcionalizacin de su sistema electoral, para alcanzar el voto
de desconfianza constructivo y evitar el multipartidismo extremo, respectivamente
(seguir a Alemania). Si esto no va, el otro camino es el que conduce a un semi-
presidencialismo a la francesa.
La autorregulacin y el autorrequilibrio, no dependen del diseo de una institucin
especfica, sino del circuito que conecta al ejecutivo con el legislativo. En este sentido,
la tan alardeada separacin de las instituciones que caracteriza al presidencialismo
prolonga y dilata los desequilibrios y no muestra capacidades autorreguladoras, al
contrario del semipresidencialismo que con o sin cohabitacin garantiza la potencialidad
de gobierno. (est claro qu le gusta al tano, no?)