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C4-1
A poltica florestal brasileira: uma perspectiva histrica


 
   
 

Kengen, S. 1 (skengen@sede.ibama.gov.br)
Consultor florestal, Brasil

RESUMO: Nesta apresentao so sumariados alguns fatos e aes que apresentam relao direta ou influncia
sobre a explorao dos recursos florestais brasileiros. Ao longo do tempo, o setor florestal brasileiro foi gerenciado
por diferentes instituies, indicando a facilidade com que orgos so criados e extintos. So discutidas as razes
que levaram os governantes a criar certos procedimentos, e as necessidades de se atenderem determinadas
polticas. Os eventos histricos que afetaram o setor florestal brasileiro a partir da dcada de 60 so apresentados
para contextualizar as atuais medidas que justificam o desenvolvimento de uma poltica florestal especfica. Essa
poltica precisa minimizar os problemas decorrentes das mudanas introduzidas pela recente legislao ambiental
brasileira, que por um lado afetou negativamente o setor produtivo e por outro no diminuiu os problemas florestais
existentes. Para que o setor florestal possa efetivamente contribuir para o desenvolvimento brasileiro, e a
contribuio lquida seja positiva, necessria uma real comunho entre os setores produtivo e ambiental, que,
infelizmente, ainda se encontram estanques e divorciados.
ABSTRACT: Some of the facts and actions that directly affected the use of the Brazilian forest resources are
summarized in this presentation. Over the years, different institutions have governed the Brazilian forest sector,
signaling how easily federal organisms are created and extinguished. The govern reasons for the creation of certain
policies are debated. The historical events affecting the Brazilian forest sector since the 60s are presented to
contextually explain the recent governmental decisions leading to the development of a new national forest act. The
new act should minimize the problems created by changes introduced in recent environmental laws that affected
negatively production and have not diminished forest problems. For an effective contribution of the Brazilian forest
sector to the development of the country, it is necessary a real communion between the productive and
environmental sector, unfortunately divorced and isolated.

1. INTRODUO

Por sua localizao intertropical e dada a extenso do seu territrio o Brasil possui uma
grande diversidade de recursos florestais. Os ecossistemas florestais brasileiros podem ser
agrupados em cinco grandes biomas, a saber: Mata Atlntica, Floresta Amaznica, Cerrado,
Caatinga e Pantanal. Outros ecossistemas, tais como os campos rupestres e os mangues,
embora importantes do ponto de vista ecolgico, no tm maior significado em termos
florestais. A magnitude desses biomas quanto extenso e biodiversidade, permite
afirmar que os bens e servios que deles podem advir, por meio de um manejo adequado,
tm amplas perspectivas. Em que pese essa magnitude as evidncias sugerem que ao
longo da histria esses recursos no tem sido alvo de uma maior ateno.
Algumas indstrias do setor florestal, em particular a de papel e celulose tiveram um
grande avano nas ltimas dcadas. Tal fato pode ser atribudo poltica de incentivos
fiscais para o reflorestamento que vigorou entre 1966 e 1988. Entretanto, considerando-se a
diversidade dos recursos florestais, pode-se dizer que o setor nunca se desenvolveu em
toda a sua plenitude. Pode-se at mesmo afirmar que ele tem sido tratado na maioria das
vezes, como uma atividade menor na economia ou at mesmo desconsiderado enquanto
recurso ambiental.
Ao longo da histria verifica-se ter havido preocupao quanto a uma proteo jurdica
dos recursos florestais, manifestada sob a forma de uma extensa legislao destinada a

1 Engenheiro Florestal, Ph.D., e-mail: skengen@sede.ibama.gov.br

Sou grato aos comentrios feitos pelos colegas Joldes Muniz Ferreira e Luiz Roberto Graa, entretanto, quaisquer erros ou
omisses so de minha inteira responsabilidade.
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orientar e regular o uso desses recursos. As evidncias sugerem, todavia, que essa
preocupao por si s no foi capaz de estimular a elaborao de polticas florestais. Por
outro lado, deve-se notar que, embora nem sempre tenha existido uma poltica florestal
explcita, aes e polticas para outros setores tiveram reflexos no campo florestal.
importante que se faa uma distino entre legislao e poltica. A primeira o
conjunto de leis acerca de determinada matria, enquanto a segunda um conjunto de
objetivos que informam determinado programa de ao governamental e condicionam a sua
execuo.. Assim, as leis so instrumentos que permitem implementar uma poltica, porm
no constituem, em si mesmas, uma poltica. Esta emerge, em geral, de outra instncia,
normalmente do poder executivo. A aplicao de uma poltica no requer necessariamente
a elaborao de novas leis.
A situao florestal atual, sob seus diferentes aspectos (rea, distribuio, organizao,
etc.), como fruto do processo de desenvolvimento, determinada, portanto, por fatos
histricos atravs dos quais pode ser melhor compreendida. Assim, o presente trabalho tem
por objetivo revisar a legislao e a poltica florestal dentro de um contexto histrico.

2. PERODO COLONIAL (1500-1822)

Antes da descoberta do Brasil as florestas constituam elemento importante na vida dos

ndios, particularmente como supridora de alimentos. A colonizao portuguesa imps um
novo papel floresta cuja explorao passou a ser direcionada para o atendimento dos
interesses da Coroa portuguesa. A abundncia de recursos florestais no Brasil tinha grande
importncia para os portugueses, em uma fase de expanso da navegao e intensa
atividade de construo naval a demandar grandes quantidades de madeira. Dessa forma,
as florestas brasileiras revestiam-se de importncia estratgica, face escassez desses
recursos em Portugal. importante frisar que algo semelhante ocorreu, por exemplo, na
colonizao americana. Assim como os portugueses, os ingleses, tambm, necessitavam
de madeira, assumindo as florestas americanas a mesma importncia estratgica.
medida que se intensificava a explorao da floresta, desenvolvida incialmente ao
longo da costa, as espcies de maior valor econmico foram escasseando, surgindo da, a
necessidade de interiorizar-se essa explorao. Assim, em 13 de maro de 1797, a Coroa
portuguesa definia como sua propriedade todas as florestas e arvoredos ao longo da costa e
dos rios navegveis que desembocavam no mar. Em troca os proprietrios dessas terras
receberiam novas reas no interior. Tal iniciativa no surtiu o efeito esperado, pois os
governadores gerais alegaram que todas essas reas j eram propriedades privadas e no
haviam terras no interior para compens-los. Seguindo esse mesmo contexto restritivo foi
estabelecido, 11 de julho de 1797, o primeiro regulamento de explorao das florestas
brasileiras, com minuciosas determinaes, abrangendo desde o sistema de corte at a
comercializao. O descumprimento dessas normas resultava em penas consideradas altas
pois, alm da multa em dinheiro, os infratores eram degredados por dois anos para fora da
comarca (Swioklo, 1990).
Em vista desse impasse, nova Carta Rgia foi promulgada em 1800, a qual
determinava que os proprietrios deveriam conservar todas as espcies de interesse da
Coroa numa faixa de 10 lguas da costa. A fim de executar e fazer cumprir essa
determinao foi criado o cargo de juiz conservador e criada patrulha montada com o
objetivo de fiscalizar a atividade de explorao madeireira e da manuteno dos recursos
florestais da coroa portuguesa em terras do Brasil. Os governos das capitanias, entretanto,
tinham autoridade para permitir o corte das rvores que fossem necessrias ao consumo
legal. Entretanto, segundo Swioklo (1990), as normas editadas nessa Carta Rgia eram
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confusas, conflitantes, impossveis, mesmo, de serem obedecidas. interessante frisar que

a explorao e a comercializao do pau-brasil j era monoplio da corte e esta situao
ficou inalterada.
A chegada da famlia real ao Brasil, em 1808, promove grandes transformaes em
todas as reas, valendo destacar a criao do Jardim Botnico do Rio de Janeiro, em 1811.
Sua implantao representa marco da maior importncia, j que ele pode ser considerado o
embrio da administrao florestal brasileira, ainda que ele tivesse como objetivo a
aclimatao de plantas e ao estudo da flora brasileira de interesse econmico. Em 1821
promulgada legislao sobre o uso da terra a qual prev a manuteno de reservas
florestais em 1/6 das reas vendidas ou doadas.

3. PERODO DO BRASIL IMPRIO (1822-1889)

De uma maneira geral, durante esse perodo foram mantidas as linhas gerais da poltica
colonial sobre florestas.
Em 1825 reiterada a proibio de licena a particulares para explorao do pau-brasil,
mantendo-se o monoplio do Estado. Vigorava, tambm, a proibio do corte de outras
espcies, como a peroba, restrio que, semelhana do caso anterior, tinha cunho
econmico.
Em 1830 foi promulgado o Cdigo Criminal, em cujos artigos 178 e 257 eram
estabelecidas penas para corte ilegal de rvores. Por outro lado, o incndio no foi tratado
como crime especial, o que s veio ocorrer mais de cinqenta anos depois com a
promulgao da Lei n 3311, de 14 de outubro de 1886 (Swioklo, 1990).
Em 1831 foram extintas as Conservatrias dos Cortes de madeiras institudas pela
Corte Portuguesa, sendo igualmente eliminado, em 1834, o monoplio do pau brasil que
havia sido criado por alvar de 1 de agosto de 1697. A partir da, a devastao das
florestas foi intensificada, passando o fogo a ser usado indiscriminadamente com o objetivo
de limpeza de terrenos de modo a assegurar a expanso da agropecuria.
Os primeiros conflitos entre a ocupao territorial estimulada pelos colonizadores e a
proteo das florestas que comeavam a escassear, em reas pontuais do territrio
ocupadas pela agricultura e pela pecuria, surgem em meados do sculo XVIII,
principalmente em regies colonizadas do litoral e s margens dos rios navegveis onde as
florestas cediam lugar ao cultivo da cana-de-acar. Tal fato gerou medidas de restrio ao
corte das florestas e explorao de madeiras duras, que passaram a ser conhecidas,
conforme ainda no presente, como madeiras de lei (Prado et al. 1995). Por outro lado,
esse perodo foi caracterizado por uma poltica liberal e voltada para promover uma
colonizao rpida. Assim, pode-se dizer que havia um conflito entre a tendncia a restringir
o uso das florestas, de um lado e, de outro, essa poltica liberal e o rpido processo de
colonizao. Deve-se lembrar que os partidos polticos, Conservador e Liberal, que davam
sustentao poltica ao Imprio eram formados basicamente pelos fazendeiros. Dessa
forma, quaisquer aes que procurassem impor restries ao desmatamento nas
propriedades no prosperavam e eram logo rotuladas como contrrias ao desenvolvimento
agrcola e, consequentemente contrrias ao poder pblico dominante (Volpato, 1986).
Assim, embora, existisse toda uma legislao que normatizava e restringia o uso dos
recursos florestais, ningum ousava exigir o cumprimento dessa legislao.
Neste contexto, para conter o abuso que crescia de maneira alarmante foram
promulgados leis e decretos que, em sua maioria, revestiam-se de carter restritivo ou
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normativo quanto explorao dos recursos florestais2. Entretanto, as evidncias sugerem

que o paradoxo continuava, com o Governo, por um lado, restringindo a explorao dos
recursos florestais e, por outro, os fazendeiros continuando a abrir novas reas para a
expanso da agropecuria. Nesse perodo, cabe ressaltar a promulgao do Decreto n
4887 de 05 de janeiro de 1872 que deu incio a atividade florestal particular no comrcio
legal de madeiras. Assim foi criada a primeira empresa privada especializada no corte de
madeira. Essa empresa, a Companhia Florestal Paranaense, com sede no Rio de Janeiro,
era obrigada a respeitar os direitos dos proprietrios e a solicitar licena para a explorao
florestal.

4. PERODO REPUBLICANO

4.1 Repblica Velha (1889-1930)

As evidncias sugerem que no perodo conhecido como Repblica Velha, que vai de
1889 at 1930, a questo florestal no mereceu maior ateno do governo. A prioridade era
a consolidao da Repblica e que se sobrepunha a tudo mais. Assim, a primeira
Constituio Republicana, a de 1891, no apresentava orientao especfica para o
problema florestal. Ela era liberal em sua essncia, garantindo, aos Estados, total
autonomia, assim como aos proprietrios, poder ilimitado sobre a propriedade. Assim,
podiam desmatar a rea que desejassem. Apesar disso, cabe destacar que comea a surgir
nessa fase certa preocupao por parte de alguns setores da sociedade quanto
devastao dos recursos florestais.
O avano do desmatamento, no entanto, despertou o Governo quanto necessidade
de conservao dos recursos florestais. Como resultado, o assunto passou a merecer,
embora timidamente, ateno governamental, pelo menos em mensagens presidenciais ao
Congresso. Por exemplo, a mensagem presidencial de 1907 fazia referncia, ainda que de
modo vago, necessidade de serem protegidas as florestas e restauradas as reas
devastadas. Sob tais circunstncias que, em 1911, foi criado o Horto Florestal como parte
integrante do Jardim Botnico do Rio de Janeiro. As mensagens presidenciais de 1913 e
1919 faziam meno ao nmero de mudas distribudas populao e s plantadas no Horto
Florestal. Em 1920, novamente a mensagem presidencial abordava a necessidade urgente
de preservar e restaurar os recursos florestais, assim como de adotar medidas repressivas,
uma vez que a devastao era cada vez maior. Fazia meno, tambm, ao fato de ainda
no dispor o Brasil de um Cdigo Florestal, apesar de possuir uma vasta rea coberta com
florestas. Dada essa riqueza em recursos florestais, a mensagem mencionava a importncia
que os mesmos poderiam ter na economia, uma vez que as indstrias de construo civil,
movelaria, papel e celulose, bem como a exportao de madeiras finas ou de lei, eram
fontes de comrcio a desenvolver e coordenar. Desta forma, era urgente que se tivesse
uma legislao que regulasse no s a autorizao das terras e a sua conservao, mas
tambm, a explorao de madeiras, de ervas e da prpria seringueira.

2 Maiores detalhes sobre essa legislao, ver, por exemplo: Swioklo, 1990. Essa autora faz referncia a que no sculo antes
da Republica existiam 9 (nove) cartas rgias, 10 (dez) regimentos, 1 (uma) postura, 20 (vinte) alvars, 9 (nove) decretos, 6
(seis) estravagantes, 1 (uma) resoluo, bem como as Ordenaes do Livro I, titulo 58, paragrafo6/ livro I, titulo 66 pargrafo
26/ livro III, titulo 75, pargrafo 1, livro IV, titulo 4paragrafo 9 , livro IV, titulo 48 e livro V, titulo 75.
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Nesse contexto, com a regulamentao do Decreto Legislativo n 4421, de 28 de

dezembro de 1921, passa o Horto Florestal a constituir o Servio Florestal do Brasil3.
Entretanto, devido situao financeira do Pas que no permitia o aumento de despesa, o
Servio foi implantado por partes, buscando-se acordos com os Estados, com vistas a
reduzir as despesas da Unio. Em 1925, mensagem presidencial faz referncia ao fato de
que os estudos preliminares para a organizao do Servio Florestal haviam sido
concludos. Posteriormente, em 1926, em nova mensagem presidencial, relatava-se que,
embora, sem os recursos indispensveis a sua perfeita instalao, o Servio Florestal havia
comeado a funcionar, aproveitando os elementos que lhe foram incorporados, dentre os
quais se destacava o Horto Florestal. Assim, apesar das dificuldades essa instituio
governamental foi desempenhando suas tarefas e quase todos os pontos de seu vasto
programa de trabalho estavam em execuo, segundo relatava a mensagem presidencial
enviada ao Congresso, em 1930. Nesse ano ocorreu o processo revolucionrio que levou
implantao do Estado Novo.

4.2 Perodo de 1930 a 1960

Seguindo-se implantao do Estado Novo, em 1930, foram elaboradas novas normas

legais, objetivando adequ-las situao vigente. Assim, em 1931, foi apresentado o
anteprojeto do Cdigo Florestal para recebimento de sugestes. Em 1933, foi realizada uma
reorganizao do Ministrio da Agricultura, bem como do Servio de Fomento da Produo
Vegetal e foi criada uma Seo de Reflorestamento. A proposta do Cdigo Florestal que
havia sido apresentada em 1931, recebeu muitas sugestes e, finalmente, em 1934, foi
transformada em lei4 (Decreto Federal n 23.973 de 23/01/34).
Quando hoje se fala tanto em descentralizao e municipalizao interessante notar
que esse tema j era proposto mais de cinco dcadas atrs. Esta afirmao baseia-se no
fato de que os formuladores do Cdigo Florestal estabeleceram um sistema de Conselhos
Florestais, que seriam criados em nveis municipal, estadual e federal. O conselho municipal
seria subordinado ao estadual que, por sua vez, estaria sob a orientao do Conselho
Florestal Federal. Entretanto, apesar das boas intenes dos autores, o sistema no
funcionou, pois como observou o relator do anteprojeto Luciano Pereira Silva, citado em
Swioklo (1990), as dificuldades encontradas e que contriburam para o insucesso dos
referidos conselhos, eram devidas ao fato de que a inrcia, por displicncia, das
autoridades estaduais e municipais, quando no resistncia passiva e deliberada, encontra
sua explicao na mentalidade dominante no pas, incapaz de compreender at hoje que a
desflorestao das terras um mal de terrveis conseqncias para as regies onde
praticado. O relator acrescenta, ainda, que mesmo quando os conselhos eram constitudos,
no havia interesse de seus membros em dar cumprimento aos dispositivos do Cdigo e
desta forma as florestas que, por sua localizao, deveriam ser declaradas protetoras ou
remanescentes continuavam sendo entregues ao machado e ao fogo.

3 Os trabalhos do Servio Florestal se subdividiam em: produo de mudas para o reflorestamento tendo como base o
estabelecimento de viveiros de mudas in loco; estudo da biologia das nossas essncias; e, finalmente, estudo da nossa
flora, quanto sistemtica e dendrologia. interessante frisar que durante a existncia do Servio Florestal (1921-1963)
foram procedidas alteraes em seu regimento em diferentes ocasies e por diferentes razes. A ttulo de exemplo, pode-se
citar as de 1926, 1939, 1942 e 1944.

4 O Cdigo Florestal classificava as florestas em quatro categorias, a saber: (i) protetoras, (ii) remanescentes, (iii) modelo e (iv)
de rendimento. Alm desta classificao, foram estabelecidas limitaes s propriedades privadas de acordo com a tipologia
florestal nelas existentes e regulada a explorao das florestas de domnio pblico e privado, bem como estabelecia a
estrutura de fiscalizao das atividades florestais, as penas, infraes e os respectivos processos aos infratores.
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A pouca importncia dada aos recursos florestais no se restringe ao fato acima

exposto, mas tambm, pode ser avaliada quando se considera que a regulamentao do
Fundo Florestal, institudo pelo art. 98 do Cdigo Florestal de 1934, s veio a ser
regulamentado em 22 de agosto de 1961 pelo Decreto n 51219. Esse fundo visava gerar
recursos destinados a, por exemplo, criar parques e florestas nacionais, garantir o programa
de florestamento e reflorestamento e publicar obras de cunho florestal. Entretanto, apesar
de seus nobres objetivos, ele no funcionou (Swioklo, 1990).
O esforo de organizao do Estado Brasileiro, iniciado em 1921, com o Servio
Florestal, prosseguiu em 1938 e 1941, com a criao do Instituto Nacional do Mate (INM) e
do Instituto Nacional do Pinho (INP), respectivamente. Esses institutos eram vinculados ao
Ministrio da Indstria e Comrcio. interessante chamar a ateno para o fato de que eles
foram estruturados como instituies econmicas. Assim, tinham por finalidade coordenar a
produo e a comercializao dos produtos florestais que lhes deram origem, no se
constituindo instituies encarregadas de polticas pblicas florestais, dentro de um contexto
mais abrangente, at porque essa era uma funo do Servio Florestal. O INP, por
exemplo, era uma autarquia incumbida de estudar e solucionar as questes referentes
produo e ao comrcio do Pinheiro do Paran (Araucaria angustifolia). No ano seguinte,
1942, o INP foi reestruturado, sendo aumentadas suas atribuies, e ele passou a ter o
poder de obrigar o uso de novos processos tcnicos na indstria madeireira, promover o
reflorestamento nas reas exploradas, desenvolver a educao florestal nos centros
madeireiros, fiscalizar a execuo das medidas e resolues tomadas punindo os infratores.
Dois fatos ocorridos na dcada de 50 do sculo passado merecem destaque. O
primeiro foi a fundao, em 1955, da Sociedade Brasileira de Silvicultura (SBS), marco que
representou a organizao poltica do setor, fora da esfera governamental. A SBS, que
continua em plena atividade, rene associaes privadas representativas dos diferentes
setores da atividade florestal, incluindo produtores, transformadores e consumidores de
matria-prima florestal. O segundo fato, foi o estabelecimento, em 1958, da Fundao
Brasileira para a Conservao da Natureza (FBCN). Essa Fundao, tambm, significou um
marco, uma vez que tratava a questo florestal do ponto-de-vista de sua importncia
ecolgica. Deve-se reconhecer o pioneirismo dessa iniciativa, quando se considera que a
conservao e a preservao dos recursos florestais no tinham a dimenso que tm hoje
(Annimo, 2000)
Finalmente, o esforo do Governo em transformar a economia brasileira de agrcola
para industrial, que vinha sendo feito desde 1930 tem seu momento decisivo na dcada de
50. Nesse contexto, um dos pr-requisitos da industrializao era o suprimento regular de
matria prima. Dessa forma, o setor privado passa a demandar a concesso de
financiamento baseado em taxas de juros compatveis com a atividade florestal e/ou
incentivos fiscais para o reflorestamento5. Os argumentos usados para darem suporte a
essa reivindicao podem ser assim resumidos (Kengen, 1985):

a. os recursos florestais foram, ao longo dos anos explorados de forma intensiva;

5 Essa demanda foi de tal ordem que passou a ser um dos principais temas de reunies entre os setores pblico e privado
e, at mesmo de seminrios. Dada a dimenso da demanda o Ministrio da Agricultura (MA) criou grupos de trabalho (GTs) com o
objetivo de estudar e propor solues para esse problema. Por exemplo: (i) Conferncia Florestal Nacional - 1957; (ii) O MA cria,
em 1958, Grupo de Trabalho (GT) para fazer diagnstico do setor florestal e, sendo uma de suas concluses a necessidade da
criao de um Fundo Florestal a ser gerenciado pelo Banco do Brasil, com juros subsidiados; (iii) Segunda Conferncia Mundial
sobre o Eucalipto; (iv) Em 1962, o MA criou outro GT para elaborar uma nova lei florestal o qual chegou, tambm, a concluso de
ser necessrio o estabelecimento de algum mecanismo financeiro para o setor (Kengen, 1985). Uma consulta coleo do Anurio
Brasileiro de Economia Florestal pode fornecer maiores detalhes
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b. a disponibilidade de recursos florestais prximo aos maiores centros consumidores

estavam diminuindo a uma taxa crescente e, conseqentemente, as indstrias de
base florestal necessitavam buscar madeira a distncias cada vez maiores;

c. para fazer face a uma demanda crescente por madeira e outros produtos florestais,
tanto em nvel nacional quanto internacional, era necessrio garantir suprimento de
matria prima de florestas plantadas e no somente de florestas naturais;

d. uma demanda internacional crescente levaria a uma escassez de produtos

madeireiros, incluindo madeira serrada. Os preos tendiam a aumentar e,
conseqentemente o Brasil poderia expandir sua participao no mercado
internacional com reflexos positivos sobre a balana comercial brasileira.

4.3 Dcada de 60

Os anos 60, particularmente, aps 1964 quando interrompido o regime constitucional

de 1946, trazem grandes mudanas rea florestal. A restruturao do setor tem incio com
a extino, em 1962, do Servio Florestal Federal (SFF) e a criao, no mbito do Ministrio
da Agricultura, do Departamento de Recursos Naturais Renovveis que absorve as
atribuies do SFF. A partir daquele ano, o novo regime poltico promove uma profunda
reorganizao das estruturas polticas, econmica e administrativa do Pas. Sob o ponto de
vista das foras polticas que assumiram o poder naquela ocasio, o novo modelo tinha
como objetivo central a modernizao do Estado brasileiro. Assim, principalmente entre
1965 e 1967, o setor florestal passou por uma completa restruturao, como parte das
reformas institucionais que afetaram a gesto pblica dos recurso naturais.
Pode-se traar a origem dessa grande mudana edio do Novo Cdigo Florestal em
15 de setembro de 1965 (Lei n 4771), que veio aperfeioar o Cdigo Florestal de 1934.
Para se ter idia da importncia dessa nova legislao, deve-se enfatizar que diversos
anteprojetos sobre a matria tinham sido apresentados, em 1950, 1953, 1955 e 1962, ao
Congresso Nacional, nenhum deles, porm, obteve xito. Esse novo cdigo representou,
ainda, importante instrumento disciplinador das atividades florestais, ao declarar as florestas
existentes no territrio nacional como bens de interesse comum a toda populao.
Comparada norma de 1934, o novo Cdigo Florestal apresenta um vis
intervencionista, ao permitir ao Estado uma interferncia direta e ostensiva na proteo s
florestas, em defesa dos interesses coletivos. Dessa forma, o uso da propriedade fica
restringido e subordinado ao interesse da coletividade, de tal forma que a funo protetora
da floresta, na propriedade privada, passa constituir restrio no-indenizvel. Na legislao
anterior, o direito de propriedade era praticamente ilimitado, uma vez que a indenizao era
obrigatria para qualquer tipo de limitao ao uso da propriedade privada. interessante,
contudo, notar que essa interveno estatal direta na propriedade privada, a fim de proteger
as florestas, no chega a constituir propriamente uma novidade, podendo-se constatar, pela
reviso acima, que a legislao florestal brasileira foi sempre caracterizada por um certo
grau de intervencionismo.
O novo Cdigo Florestal definiu duas linhas bsicas de polticas para as florestas, a
saber: proteo e desenvolvimento florestal. No tocante s polticas vinculadas funo de
proteo, o Cdigo: (i) estabelece as florestas de preservao permanente; (ii) define as
reas de reserva legal; (iii) cria as categorias de Unidades de Conservao; (iv) disciplina o
uso do fogo; e (v) amplia a estrutura de fiscalizao. Na rea de desenvolvimento florestal:
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(i) define normas bsicas para o uso racional de florestas (naturais e plantadas); (ii) formula
o conceito de reposio florestal obrigatria; e (iii) estabelece estmulos fiscais e financeiros
para as reas cobertas por florestas. Estabelece ainda, o novo cdigo, disposies penais e
processuais de maneira mais objetiva e clere.
Cabe ressaltar que o novo cdigo, ao adotar o conceito de florestas de preservao
permanente estabeleceu as bases legais para a proteo dos ecossistemas, em especial os
ecossistemas florestais e, dessa forma, assegurar a funo ecolgica das florestas e a
conservao da biodiversidade. O novo diploma legal ia, portanto, alm de uma viso das
florestas como simples produtoras de bens, particularmente madeira, e reconhecia nelas,
tambm, a funo ecolgica, isto : (i) produtoras de servios essenciais vida da
comunidade, inclusive lazer; (ii) preservao da flora e da fauna silvestre; (iii) proteo dos
mananciais e dos recursos hdricos; e (iv) conservao dos solos. Ele, tambm, no se
restringe s reas especialmente capituladas como reas de preservao permanente, mas
permite ao Poder Pblico considerar de preservao as florestas e demais formas de
vegetao destinadas conservao da natureza. Paralelamente a essa preocupao com
o papel ecolgico da floresta, o Cdigo definiu o conceito de Florestas Produtivas, passveis
de explorao econmica.
importante chamar a ateno para o fato de que Cdigo Florestal de 1965 foi alterado
ao longo dos anos, no sentido de adequ-lo s peculiaridades e necessidades ditadas pela
realidade mutante. No momento, encontra-se em tramitao no Congresso Nacional uma
Medida Provisria que promove alteraes significativas no Cdigo. Essas alteraes tm
sido objeto de ampla e acalorada discusso sendo que o ponto mais controvertido o que
altera os percentuais mnimos da rea de reserva legal que deve ser mantida em cada
propriedade. Tem ocorrido flagrante polarizao nos embates entre ambientalistas e a
bancada ruralista do Congresso Nacional, com os primeiros desejando que esses
percentuais sejam mantidos em 80% na Amaznia e 50% nas demais regies, conforme
estabelecido na Medida Provisria e no 50% e 20%, respectivamente, como previa o
Cdigo Florestal de 1965 e que defendido pelos ruralistas
No contexto das transformaes iniciadas em 1965, a demanda pela concesso de
incentivos fiscais para reflorestamento, acima citada, foi finalmente atendida com a
promulgao, em 02 de setembro de 1966, da Lei n 5106. As indstrias de base florestal
ganharam uma poderosa fonte de recursos para o reflorestamento em larga escala. O
objetivo central dessa poltica era o de induzir o setor privado a expandir suas atividades
num setor que requer um longo perodo de amortizao dos investimentos e, desse modo,
assegurar o suprimento de matria-prima, a baixo custo, para indstrias cuja expanso
contribuiria para o crescimento econmico do Pas. Pode-se afirmar que a concesso
desses incentivos, embora tenha sido articulada fora do setor florestal representou um
instrumento de poltica econmica com enorme repercusso sobre a rea florestal.
Complementando a reorganizao iniciada em 1965, e acima referida, criado o
Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal (IBDF), atravs do decreto-lei n 289 de 28
de janeiro de 1967. Tal fato representou grande avano institucional para a administrao
pblica do setor florestal, por eliminar uma superposio de atribuies que existia em nvel
federal. Como ilustrao, vale lembrar que no incio dos anos 60 o Brasil tinha trs
instituies federais: o Servio Florestal Federal, extinto em 1962 e substitudo pelo
Departamento de Recursos Naturais Renovveis, o Instituto Nacional do Mate e o Instituto
Nacional do Pinho. Com o surgimento do IBDF essas instituies foram extintas, sendo suas
atribuies repassadas ao novo rgo.
O artigo 8 desse ltimo decreto-lei criava no mbito do IBDF, uma Comisso de
Poltica Florestal, como rgo consultivo e normativo, com representantes dos Ministrios da
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I SIAGEF - Porto Seguro - De 04 a 07 de Julho de 2001

Agricultura, da Indstria e do Comrcio e do Interior, da Secretaria de Planejamento da

Presidncia da Repblica, do Estado Maior das Foras Armadas, do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social, do Banco do Brasil, da Confederao Nacional da
Agricultura e da Confederao Nacional da Indstria. Essa comisso deveria: (i) propor
diretrizes da poltica florestal, baseada nos princpios estabelecidos na legislao em vigor;
(ii) orientar e propor medidas de coordenao e execuo da poltica florestal, assim como
as de proteo e conservao dos recursos da fauna e da flora; (iii) sugerir providncias no
sentido da conservao, preservao, ampliao e adequada utilizao da flora e da fauna;
e (iv) promover a integrao da poltica do IBDF nos planos gerais do Governo, bem como,
quando necessrio, a colaborao dos demais rgo federais na execuo dos programas
do Instituto. Entretanto, apesar da viso do legislador em propor essa comisso, ao criar o
IBDF, ela mesma s veio a efetivar-se uma dcada depois, em 12 de abril de 1976 (S,
1976). Entretanto, as evidncias sugerem que, apesar, da importncia potencial dessa
comisso, suas decises no parecem ter tido grande influncia nos rumos que o IBDF
tomou, conforme ficar mais claro na anlise que se segue.
O IBDF, surgido no contexto desenvolvimentista do modelo de desenvolvimento
adotado poca, dava nfase ao desenvolvimento florestal fortemente baseado na poltica
de incentivos fiscais. Tamanha foi a importncia dessa poltica que ela pautou a atuao do
IBDF durante toda a existncia do rgo. Em seus primeiros anos de funcionamento o IBDF
patrocinou a rearticulao do setor florestal brasileiro, lanando as bases do seu
desenvolvimento tcnico e gerencial. Todavia, ao longo do tempo, o rgo no conseguiu
manter a capacidade de atualizar-se e foi afastando-se progressivamente dos objetivos
modernizantes presentes em sua criao. Apesar da inegvel contribuio que a poltica de
incentivos fiscais para o reflorestamento teve para o desenvolvimento do setor, ela assumiu
propores tais que acabaram dificultando a atuao poltica e tcnica do IBDF,
transformando-o em mera agncia de administrao dos incentivos. Dessa forma, reas
fundamentais da poltica florestal, como: pesquisa, extenso florestal e unidades de
conservao foram relegadas a um segundo plano.
Finalmente, cabe ressaltar que a organizao do IBDF e de toda a administrao
federal realizou-se sob a ordem estabelecida pela Constituio Federal de 1967, emendada
em 1969, e que tinha ntida inspirao centralizadora, particularmente com respeito gesto
pblica dos recursos florestais e demais recursos naturais. Desta forma, o princpio de
complementaridade que havia sido estabelecido pelas Constituies Federais de 1934, 1937
e 1946, que conferia aos Estados poder para legislar, em carter supletivo, sobre as
florestas, foi radicalmente alterado na Carta de 1967 e mantido na Emenda Constitucional de
1969. Desse modo, a competncia legislativa sobre a flora (especialmente florestas), fauna
e pesca passou a constituir atribuio exclusiva do governo federal. Aos Estados no era
sequer permitido o poder para legislar em carter supletivo. compreensvel, pois, que a
atuao do IBDF tenha sido marcada por grande centralizao de suas atividades.

4.4 Dcada de 70

Durante sua vigncia, a poltica de incentivos fiscais para florestamento/reflorestamento

sofreu diversas alteraes; duas, entretanto, merecem destaque. A primeira, por meio do
Decreto-Lei n 1134 de 16 de novembro de 1970, que aumentou consideravelmente os
recursos aplicados no setor. A segunda veio mediante o Decreto-Lei n 1376 de 12 de
dezembro de 1974, pelo qual foi criado o Fundo de Investimentos Setoriais (FISET), que
abrangia as reas de florestamento/reflorestamento, turismo e pesca. A criao do FISET
Florestamento/Reflorestamento tinha por objetivo ajustar a poltica de concesso de
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27

incentivos fiscais necessidade de execuo das metas previstas no Programa Nacional de

Papel e Celulose e no Plano de Siderurgia a Carvo Vegetal.6
As opes por deduo para investimento no FISET Florestamento/reflorestamento
cresceram de forma significativa a partir de 1971, ultrapassando, em alguns anos a parcela
destinada regio Nordeste (FINOR) e atraindo o mais elevado valor mdio da opo entre
os Fundos (Prado, 1986). Pode-se afirmar que durante a dcada de 70 o reflorestamento
incentivado atingiu o seu pice, no cabendo aqui, entretanto, uma anlise mais detalhada
sobre o tema.
A partir dos anos 70, o emergente movimento ambientalista comea a tomar corpo e a
exprimir uma nova percepo sobre o papel das florestas. Aos poucos se torna um
segmento de pondervel expresso, capaz de alterar a correlao de foras dos agentes
polticos, econmicos e sociais que influenciavam as decises dentro e fora do setor. Nesse
contexto e como desdobramento da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente
(Estocolmo, 1972), o Governo Federal criou, em 1973, no mbito do Ministrio do Interior a
Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA). A criao da SEMA tinha como objetivo
dotar a administrao pblica federal de um espao institucional destinado gesto dos
recursos ambientais. Por outro lado, nessa mesma poca, verifica-se uma expanso da
fronteira agrcola em direo Amaznia, mediante concesso de incentivos fiscais para a
implantao de grandes fazendas voltadas para a atividade pecuria, assim como tm lugar
grandes projetos de colonizao e de abertura de estradas, tais como a Transamaznica.
Em suma, por um lado o Governo Federal mostrava-se preocupado com a questo
ambiental, enquanto, por outro estimulava a ocupao da Amaznia com todos os impactos
negativos que a mesma poderia ter sobre a regio.
O IBDF voltado prioritariamente ao reflorestamento incentivado foi levado a um
progressivo isolamento, revelando-se incapaz de estabelecer uma parceria com a clientela
bsica da administrao florestal: os agricultores e os proprietrios rurais, bem como com o
emergente movimento ambientalista. Apesar dessa deficincia, vale ressaltar uma tentativa
de se promover o reflorestamento a pequenas e mdias propriedades atravs de um
programa intitulado REPEMIR - Reflorestamento de Pequenos e Mdios Imveis Rurais.
Esse programa tinha por objetivo, por exemplo oferecer aos pequenos e mdios produtores
rurais novas alternativas para a melhoria de suas rendas, aproveitamento de terras de
vocao florestal e que no estavam sendo utilizadas e contribuir para criar uma conscincia
florestal no meio rural. Esse programa veio a expandir-se em funo da edio da Portaria
n 934 de 30 de dezembro de 1976 assinada conjuntamente pelos Ministrios da Agricultura
e das Minas e Energia que determinava a substituio do carvo mineral importado pelo
carvo vegetal. O IBDF pode assim, utilizar os recursos oriundos do Conselho Nacional do
Petrleo - CNP e levar o REPEMIR para todas as unidades da Federao. Apesar de sua
importncia, o IBDF concentrava seus esforos no grande reflorestamento incentivado em
detrimento as demais atividades. Aliado a isto, o programa passou a depender de recursos
repassados pelo CNP e que foram posteriormente suspensos. Neste contexto, esse
programa acabou sendo desativado.
A medida que o IBDF se isolava, ampliava-se de forma progressiva o paralelismo de
aes entre o IBDF e a SEMA quanto gesto em relao s florestas e com respeito
conservao da natureza em geral. Nesse contexto, foi estabelecido, por exemplo, um
sistema paralelo de unidades de conservao, sob o controle da SEMA e constitudo por
Estaes Ecolgicas e reas de Proteo Ambiental (APAs). Cabe salientar que com a

6 Para uma anlise mais detalhada sobre o programa de concesso de incentivos fiscais para o reflorestamento ver, por
exemplo, Kengen (1985) e Prado (1986)
28
I SIAGEF - Porto Seguro - De 04 a 07 de Julho de 2001

deciso do Governo Federal de estabelecer esse sistema paralelo de unidades de

conservao levou a um processo de competio entre as duas instituies. Embora, em
muitos casos a competio seja salutar, nesse caso a mesma resultou em prejuzo na
implementao de uma adequada poltica de gesto das reas federais protegidas.

4.5 Dcada de 80

Dando prosseguimento ao processo de organizao da administrao ambiental,

iniciado com a criao da SEMA, foi estabelecida a Poltica Nacional do Meio Ambiente,
atravs da Lei n 6938 de 31 de agosto de 1981. Essa norma legal transformou-se no
principal instrumento da gesto ambiental no Pas, definindo o papel do Poder Pblico e
conferindo novas responsabilidade ao setor privado no tocante proteo do meio
ambiente. Com o advento dessa lei foi institudo o Sistema Nacional do Meio Ambiente
(SISNAMA) formado pelos rgos e entidades responsveis pela proteo do meio ambiente
nos nveis federal, estadual e municipal. A SEMA era, inicialmente, o rgo central do
sistema, enquanto os demais rgos federais, inclusive o IBDF tornaram-se rgos setoriais.
As instituies estaduais integravam o SISNAMA como rgos seccionais e as municipais na
condio de rgo locais. A finalidade do SISNAMA era promover, disciplinar e avaliar a
implementao da Poltica Nacional do Meio Ambiente.
A Lei n 6.938/81 instituiu, tambm, o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA)
formado por representantes do setor pblico (federal, estadual e do Distrito Federal),
entidades de classe do setor produtivo e dos trabalhadores e por organizaes no-
governamentais (ONGs) de meio ambiente. O CONAMA tem poder deliberativo e
competncia para estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e
manuteno da qualidade do meio ambiente, com vistas ao uso racional dos recursos
ambientais.
A criao do SISNAMA e do CONAMA aliada ao fato de que a lei passou a definir os
recursos naturais como recursos ambientais, acabou estabelecendo um sistema paralelo de
administrao desses recursos. Na verdade, a implantao da Poltica Nacional do Meio
Ambiente procurou contornar as dificuldades acima referidas, mantendo as atribuies das
entidades setoriais de administrao dos recursos naturais renovveis, tais como o IBDF.
Nesse contexto, pode-se destacar o agravamento dos conflitos de competncia que j
existiam entre a SEMA e o IBDF, assim como o esvaziamento poltico desse ltimo rgo,
mas no foi capaz de fortalecer politicamente a SEMA. Esses choques, embora, quase
sempre difusos, perduraram at 1989 quando as duas instituies foram extintas com a
criao do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(IBAMA).
Do que foi resumidamente ANALISADO, fica evidente que, a partir dos anos 80 do
sculo passado, uma crescente preocupao com as questes ambientais, em amplas
esferas da sociedade brasileira, leva a profundas modificaes no campo institucional, como
por exemplo, a edio da Poltica Nacional de Meio Ambiente. Esse processo culminou com
a Constituio Federal de 1988 que, em diferentes dispositivos, refletiu o grande debate
nacional sobre a problemtica florestal e sua insero no contexto da gesto do meio
ambiente. Nesse sentido, a Carta Magna de 1988 dedica o Captulo VI a esse tema,
abordando, em particular a questo florestal. To importantes quanto esse captulo so os
artigos 23 e 24 da Constituio, que estabelecem, respectivamente, o novo mandamento
constitucional quanto ao papel da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
com respeito preservao e conservao das florestas, da fauna e da flora, assim como
 Srie Tcnica IPEF, N 34
29

confere aos Estados e ao Distrito Federal competncia para legislar concorrentemente sobre
meio ambiente.
O novo ordenamento jurdico estabelecido pela Constituio de 1988 levou Governo a
tomar medidas destinadas a reorientar as decises internas e criar condies para fortalecer
a posio do Pas no contexto de suas relaes internacionais. Nesse sentido, foi criado o
Programa Nossa Natureza por meio do Decreto n 96944 de 12 de outubro de 1988. Seus
objetivos eram: (i) conter a ao antrpica sobre o meio ambiente e os recursos naturais
renovveis; (ii) estruturar o sistema de proteo ambiental; (iii) desenvolver a educao
ambiental e a conscientizao pblica para a conservao da natureza; (iv) disciplinar a
ocupao e a explorao da Amaznia, com base no ordenamento territorial; (v) regenerar o
complexo de ecossistemas afetados pela ao antrpica; e (vi) proteger as comunidades
indgenas e as populaes envolvidas no processo de extrativismo.
Os objetivos do Programa Nossa Natureza sugerem claramente uma viso
conservacionista. Esse programa, entretanto, patrocinou vrias medidas, inclusive fora do
setor florestal, que tiveram implicaes para as atividades do setor. Dentre essa medidas,
pode-se citar a reviso do Cdigo Florestal, a normalizao da reposio florestal obrigatria
e a suspenso dos incentivos fiscais e crditos oficiais para a implantao de projetos
agropecurios em reas com cobertura florestal nativa na Amaznia. Assim, a questo
florestal era cada vez mais abordada dentro de um contexto ambiental, enquanto o
desenvolvimento florestal perdia gradativamente espao.
Ao mesmo tempo, a poltica de incentivos fiscais para o reflorestamento vinha tornando-
se invivel desde a crise econmica do incio dos anos 80, passando a ser a ser alvo de
fortes crticas, por razes tais como a nfase excessiva conferida ao reflorestamento
empresarial de larga escala, e consequentemente excluso dos agricultores, bem como
aplicaes que confundiam os incentivos com uma doao governamental, no os
encarando como despesas tributrias e que deveriam ser aplicadas de modo eficiente. A
conjugao desses fatores levou a poltica de incentivos fiscais para o reflorestamento a
tornar-se politicamente vulnervel, a despeito de a sua inegvel contribuio para o setor
florestal, o que resultou em sua extino, por meio Lei n 7.714, de 29 de dezembro de 1988.
Tanto as autoridades florestais como o setor empresarial florestal foram incapazes de
admitir os evidentes sinais de falncia desse sistema como instrumento de desenvolvimento
do setor. Pelo contrrio, defenderam o modelo de forma obsessiva. Como resultado, no foi
estabelecido nenhum canal de negociao com o Governo, em geral e, em particular com as
autoridades econmicas no sentido de criar uma alternativa de financiamento para o setor,
como por exemplo, a criao de linhas de crdito compatveis com as caractersticas da
atividade florestal. Essa falta de articulao contribuiu para gerar um vcuo, em meio ao
qual instituies situadas fora do setor a nvel nacional.. Por seu turno, instituies de fora
do setor, principalmente as do movimento ambientalista, tornavam-se cada vez mais
influentes e acabaram tendo papel decisivo na elaborao do Programa Nossa Natureza que
veio a afetar profundamente a administrao florestal. Esse novo contexto, colocou o setor
florestal como satlite da poltica de meio ambiente. No obstante esse vcuo a nvel
nacional, algumas iniciativas a nvel estadual e municipal tiveram lugar (Kengen & Graa,
1999). Entretanto, provvel que devido ao carter localizado dessas iniciativas, as mesmas
acabaram por no merecerem o devido destaque e impacto na opinio pblica

4.6 Dcada de 90

Talvez nunca as florestas tenham sido alvo de tanta ateno e interesse como nos anos
90. Esse fenmeno no se restringe ao Brasil; ao contrrio o assunto foi abordado em
30
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diferentes fruns. O pice de toda essa discusso foi a Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro, em 1992 e que ficou
conhecida como Eco-927. A partir das discusses ali travadas, elaborou-se a Agenda 21
que dedica um de seus captulos a questo florestal (Captulo 11 - Combate ao
Desflorestamento).
As florestas ocupam, tambm, um lugar de destaque em muitos acordos internacionais,
como as Convenes de Biodiversidade, Mudana Climtica e Desertificao. Outro fato
que merece destaque foi a deciso da Assemblia Geral das Naes Unidas de estabelecer
a Comisso de Desenvolvimento Sustentvel (CDS) com o objetivo de monitorar o progresso
dos acordos assinados durante a Eco-92.
Apesar de toda sua importncia, cabe ressaltar que a Conferncia do Rio de Janeiro
no logrou alcanar um acordo formal sobre a questo das florestas (Grayson, 199?). No
sentido de continuar as discusses sobre o tema florestal foi estabelecido no mbito do CDS
o Painel Intergovernamental sobre Florestas (PIF) que funcionou entre 1995 e 1997. O
resultado do PIF foi o mais completo acordo alcanado em mbito internacional, com
respeito a florestas, e expresso nas Propostas de Ao do PIF. Mesmo assim, algumas
matrias continuaram pendentes. Neste contexto, o CDS decidiu pela criao do Frum
Intergovernamental sobre Florestas (FIF) que funcionou entre 1997 e 2000. O FIF reafirmou
as propostas de ao do PIF e fez novas propostas, entre as quais destaca-se a criao do
Frum Florestal das Naes Unidas. Apesar dessas aes, as florestas continuaram a
ocupar a ateno da comunidade internacional. Diversas outras iniciativas tiveram lugar no
seio da comunidade internacional, como por exemplo os Processos de Montreal e Helsinki e
o Tratado de Cooperao Amaznica (FAO, 2000). No mbito do MERCOSUL foi criado o
Conselho de Desenvolvimento Florestal do Mercosul (CEDEFOR) que representa uma
iniciativa do setor privado.
Do que foi resumidamente apresentado acima, fica claro que se a situao das florestas
no a desejvel, no o por falta de importncia dada ao tema. Mas importante frisar
que toda essa nfase tem tido como foco central conferir maior importncia s funes
ambientais das florestas, em prejuzo do desenvolvimento florestal. Houve uma mudana
radical de uma percepo utilitarista dos recursos florestais para uma viso preservacionista.
Um dos exemplos, desse novo cenrio, no Brasil, o Programa Nacional do Meio Ambiente
(PNMA) que trata dos recursos florestais exclusivamente como recursos ambientais, no
havendo nenhuma ao voltada para o uso e o manejo racional das florestas sob a tica
produtiva. Cabe ainda enfatizar que na estrutura da Presidncia da Repblica, o Conselho
de Governo possui uma Cmara de Polticas dos Recursos Naturais, mas cujo papel na
formulao de polticas florestais tem sido pouco expressivo.
Talvez pela velocidade e/ou pela fora com que todo esse processo ocorreu, o Governo
e o setor florestal no foram capazes de encontrar um meio termo e o Brasil perdeu a
oportunidade para lanar as bases de uma nova poltica florestal capaz de modernizar o
setor e estimular o seu desenvolvimento sustentvel. Assim, a inexistncia de uma poltica
florestal em substituio ao programa de concesso de incentivos fiscais para o
reflorestamento fez com que o setor florestal se tornasse um apndice da poltica de meio
ambiente. Dessa forma, a poltica governamental para o setor limitou-se aos aspectos de
gesto dos recursos florestais e de controle e fiscalizao
Nos anos 90, foram elaborados e executados diversos programas no mbito ambiental
e florestal. Faltou, entretanto, uma clara conexo entre eles. Outro aspecto relevante que

7 Para maiores informaes sobre a posio do governo brasileiro ver Brasil (1991).
 Srie Tcnica IPEF, N 34
31

embora, outros programas de governo pudessem ter uma interface com o setor florestal, isto
no resultou numa poltica setorial de longo prazo. Uma das aes que merece destaque
a Lei n 9.393 de 19 de dezembro de 1996, que dispe, dentre outros assuntos, sobre o
Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) merecem destaque. Esta Lei isenta de
pagamento do ITR as florestas plantadas, as de preservao permanente e de reserva legal
previstas no Cdigo Florestal, as de interesse ecolgico para a proteo dos ecossistemas,
assim declaradas mediante ato do rgo competente, federal ou estadual, e que ampliem as
restries de uso previstas no Cdigo Florestal, bem como a rea que tenha sido objeto de
explorao extrativa, observados os ndices de rendimento por produto e a legislao
ambiental, conforme o disposto no Art. 10, 1. O pargrafo 5 desse mesmo artigo,
tambm, estende essa iseno s reas submetidas a planos de manejo sustentado, desde
que aprovado pelo rgo competente e cujo cronograma esteja sendo cumprido pelo
contribuinte. Assim, correto afirmar que essa lei constitui um grande avano quando se
considera que, at bem pouco tempo atrs essas reas seriam consideradas ociosas e,
portanto, sujeitas no s ao pagamento do ITR, como tambm, passveis de desapropriao
para fins de reforma agrria.
Se por um lado houve aes ou polticas gerais com reflexos positivos sobre o setor
florestal, como o caso do ITR acima referido, existiram outras que se no tiveram um reflexo
negativo direto sobre o setor, falharam por no contemplarem as atividades florestais. O
maior exemplo desse ltimo caso a poltica agrcola que, embora, tenha, entre outros, os
objetivos de proteger o meio ambiente, garantir seu uso racional e estimular a recuperao
dos recurso naturais, as aes voltadas para o aumento e a diversificao das atividades
rurais no tm contemplado a silvicultura como uma opo para as propriedades rurais. No
se observa, tambm, na poltica fundiria, aes voltadas capacitao das famlias
assentadas para o manejo adequado dos recursos florestais existentes. Atividades de
fomento florestal tm sido desenvolvidas por algumas instituies florestais estaduais, como
por exemplo, o Instituto Estadual de Florestas do Estado de Minas Gerais - IEF/MG e por
empresas, como a indstria de papel e celulose com o objetivo de ampliar a fonte de
suprimento de matria-prima.
Cabe ressaltar, tambm que, durante esse perodo aes voltadas para a reduo do
dficit pblico levaram a cortes oramentrios que tiveram reflexos diretos na execuo de
muitos projetos comprometendo o seu desenvolvimento. Isto, inclusive, afetou programas
desenvolvidos com financiamentos de instituies internacionais para os quais era exigida
uma contrapartida nacional.
Apesar da ausncia de uma poltica florestal formal, o setor florestal privado,
particularmente o mais estruturado demonstrou dinamismo e apresentou crescimento. Na
verdade, o desenvolvimento do setor florestal foi realizado quase sempre pelo do setor
privado, principalmente para atender demanda industrial e ao consumo de energia,
embora, o Estado brasileiro tenha tido sempre uma forte influncia na vida econmica do
Pas. Esse dinamismo do setor florestal privado pode, tambm, ser demonstrado pela
diversificao que vem ocorrendo na utilizao da madeira proveniente de plantios como,
por exemplo, produo de madeira para serraria. O setor privado, tambm, passou a
promover fomento por meio de parcerias com os fazendeiros localizados nas proximidades
da empresa.
A partir da segunda metade dos anos 90 surgem os primeiros sinais no sentido de se
voltar a discutir a questo florestal no apenas como recurso ambiental, mas tambm, como
recurso produtivo. Um exemplo dessa mudana de rumo foi a negociao, em 1996, entre o
Governo e a Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO) para
elaborao e execuo de um projeto intitulado Agenda Positiva para o Setor Florestal
32
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Brasileiro - 1997/2001, tendo como objetivo geral contribuir para que o potencial
representado pelas florestas venha a ter uma maior colaborao no desenvolvimento social
e econmico do pas, assegurando-se a sustentabilidade dos recursos e da qualidade
ambiental. Estudos realizados por esse projeto contriburam para sustentar com dados e
fatos, quando da restruturao do Ministrio do Meio Ambiente (Decreto n 2972 de
26/02/99), a importncia da criao de uma Secretaria de Biodiversidade e Florestas, o que
se concretizou. Esse projeto, que tambm contribuiu para a elaborao do Programa
Nacional de Florestas (PNF), ainda est em andamento e, atualmente encontra-se em
estudo, no mbito do Ministrio do Meio Ambiente sua extenso ou a elaborao de um
novo projeto.
Embora, essa sinalizao indique uma mudana de rumo, as evidncias sugerem que a
dcada foi caracterizada por uma legislao florestal basicamente restritiva que no s
limitava o uso dos recursos florestais, como tambm, acabava sendo um desestmulo ao
desenvolvimento de um manejo florestal sustentado (Bass & Mayers, 1999).

4.7 Poltica florestal a partir de 2000

O maior destaque foi o lanamento em 2000 do Programa Nacional de Florestas (PNF)

que tem por objetivo geral promover o desenvolvimento florestal sustentvel conciliando o
uso dos recursos com a proteo dos ecossistemas e compatibilizar a poltica florestal com
as demais polticas pblicas de governo, estimulando o fortalecimento institucional do setor.
Neste novo contexto que aos poucos emerge e no qual o setor produtivo volta a ser
considerado, cabe ressaltar a Instruo Normativa n 1 de 10 de maio de 2001, que
considerando a necessidade de estabelecer os procedimentos relativos a silvicultura
sustentvel e o atendimento aos preceitos contidos no Cdigo Florestal, resolve:

Art. 1 A execuo e conduo de plantios florestais de espcies nativas ou

exticas, com a finalidade de produo e corte, em reas de cultivo agrcola e de pecuria,
alteradas, subtilizadas ou abandonadas, localizadas fora das reas de Preservao
Permanente e de Reserva Legal, esto isentas de apresentao de projeto e de vistoria
tcnica.
Pargrafo nico. O IBAMA ou rgo conveniado, em qualquer tempo, poder realizar
vistoria tcnica nesses plantios.
Art. 2 Os proprietrios de florestas plantadas, quando da colheita e comercializao
dos produtos delas oriundos, devero prestar informaes ao IBAMA ou rgo conveniado
sobre as espcies, quantidades e destinatrios, com vistas legalizao da circulao
desses produtos.

Essa instruo normativa vem atender demanda do setor produtivo no sentido de

diminuir a burocracia que sobrecarrega o setor florestal. Por que um plantio florestal deve
ser tratado diferentemente de qualquer outra cultura agrcola? Assim, medida que um
plantio florestal for tratado como uma cultura agrcola, i.e. com menos burocracia, tal fato
poder estimular o plantio de espcies florestais.
Finalmente, merece ateno especial a restruturao do IBAMA ocorrida atravs do
Decreto n 3833 de 05 de junho de 2001. A nova estrutura organizacional do IBAMA confere
um destaque s florestas atravs da criao da Diretoria de Florestas. essa Diretoria
compete, de acordo com as diretrizes definidas pelo Ministrio do Meio Ambiente,
coordenar, supervisionar, regulamentar e orientar a execuo das aes federais referentes
ao reflorestamento, acesso, manejo e uso sustentvel dos recursos florestais e florsticos,
 Srie Tcnica IPEF, N 34
33

bem como a proposio de criao e gesto das florestas nacionais e reservas equivalentes
(Art. 15). Essa Diretoria subdivide-se nas Coordenaes Gerais de Gesto dos Recursos
Florestais e de Florestas Nacionais.

5. CONCLUSES

A preocupao com a proteo jurdica s florestas sempre esteve presente na histria

brasileira, adequando-se s peculiaridades de cada momento. Entretanto, a legislao, em
sua maior parte, sempre teve uma conotao intervencionista, concentrando-se em medidas
de regulamentao, controle e fiscalizao. Embora no tenham faltado normas legais, as
evidncias sugerem que elas, infelizmente, no tm sido capazes de se traduzirem em
polticas florestais mais objetivas e de longo prazo, passveis de contriburem para a soluo
dos problemas florestais: Polticas que no sofram soluo de continuidade, quando ocorrem
mudanas de governo ou simplesmente administrativas. Na verdade, continua-se buscando
respostas para os problemas do setor florestal mediante de novas leis e/ou estabelecendo-
se novas estruturas organizacionais. Entretanto, sem compromissos polticos bsicos, todo
esse esforo pode ser ineficaz, pois so os primeiros que realmente levam a mudanas.
Outro fato relevante que, ao longo do tempo, as instituies florestais, particularmente
as federais, foram objeto de um processo de extino, fuso e incorporao de rgos. Isto
pode ser atribudo a mudanas nas caractersticas das demandas institucionais ditadas
pelos agentes polticos, econmicos e sociais. Entretanto, as evidncias parecem indicar que
na alterao da quantidade de instituies no resultou necessariamente, em aumento na
eficincia quer logstica, quer operacional, bem como no compromisso dessas instituies
com a qualidade dos servios prestados comunidade. interessante notar que o
fortalecimento institucional tem sido um objetivo sempre presente nas ltimas trs dcadas,
o que leva a indagaes sobre o que est errado ou o que impede que se tenha uma
administrao pblica florestal atuante e forte. Ser que os problemas especificamente
florestais, bem como os ambientais associados s florestas, so realmente considerados
prioritrios fora do mbito das instituies ligadas ao setor?
Pode-se afirmar que a grande revoluo no setor ocorreu nos anos 60, com a criao
do IBDF e o programa de incentivos fiscais para o reflorestamento. No obstante as crticas
de que foi alvo, esse programa representou a mais importante iniciativa na rea florestal.
Embora ela tenha sido articulada fora do setor, como um instrumento de poltica econmica,
foi enorme a sua repercusso na rea florestal produtiva. Isso demonstra quanto
importante o compromisso poltico e uma efetiva integrao da poltica florestal a um plano
de desenvolvimento econmico nacional.
A legislao ambiental nas dcadas de 80-90, ao contrrio da legislao florestal em si,
teve muito mais densidade e alcance, tanto que se fala hoje que o Brasil possui a
legislao ambiental mais avanada do mundo. Entretanto, essa legislao tem imposto
direta ou indiretamente limites e restries atividade florestal produtiva. A submisso das
florestas no mbito da instituio ambiental, aparentemente no s trouxe problemas para o
setor produtivo, como tambm, no trouxe uma soluo para os problemas florestais.
Espera-se que essa situao venha a ser minorada com a efetiva execuo do PNF. Ele
tem como um de seus grandes objetivos a retomada do desenvolvimento florestal.
Entretanto, esse desenvolvimento deve ter lugar, no mais no contexto dos anos 60-70, mas
agora dentro de um novo contexto que ao mesmo tempo contribua para o crescimento do
setor produtivo apoiado numa base ambiental saudvel e equilibrada. Para tanto, se faz
necessrio uma comunicao entre os setores produtivo e ambiental, uma vez que,
infelizmente, ainda se encontram estanques e divorciados.
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I SIAGEF - Porto Seguro - De 04 a 07 de Julho de 2001

Embora seja importante a existncia de uma poltica florestal e isto tenha sido objeto de
grandes discusses, nota-se que o tema no tem merecido a ateno desejvel no que diz
respeito pesquisa florestal. Observa-se que a nfase dessa pesquisa tem se concentrado
em aspectos silviculturais e de manejo florestal, a includas a economia florestal e, em
menor escala, a tecnologia de produtos florestais. Considerando-se que os temas florestais
hoje discutidos, e at objeto de projetos, so praticamente os mesmos discutidos nas ltimas
trs dcadas, a pesquisa em cincia poltica poderia possibilitar respostas para questes,
como os motivos para o xito ou o fracasso da legislao e/ou das polticas florestais
Finalmente deve-se assinalar o esforo empreendido pelo setor produtivo,
particularmente por meio da Sociedade Brasileira de Silvicultura (SBS), no sentido de se
retomar o desenvolvimento florestal. O grande desafio, hoje, o de conciliar
desenvolvimento e conservao, e evitar que um dos extremos venha novamente a
predominar, conforme ocorreu durante a vigncia do programa de incentivos fiscais para o
reflorestamento ou aps a sua extino. Isto exigir um grande esforo de todas as partes
interessadas. O PNF busca isto. Ainda cedo para se afirmar que ele conseguir alcanar
esse propsito ma, sem dvida, ele representa uma luz no fim do tnel. O bom uso dos
recursos florestais depende basicamente dos suportes econmico e poltico. Espera-se que
esses suportes no lhe falte.

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